sou · GMB337 · 1999-01-01 00:00:00 — Som har framgått av avsnitt 5.8 anser vi att det inte finns tillräckliga skäl att föreslå att den tidigare särskilda arbetsskadesjukpenningen ska återinföras. Det är enligt vår mening i stället angeläget att man inom ar- betsskadeförsäkringen – innan man utger en livränta för den arbets- skadades kanske hela återstående yrkesverksamma tid – i stället inriktar ansträngningarna på att så långt det är möjligt stödja den skadades möj- ligheter att efter en medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering återgå i arbete, helt eller delvis. Efter vad vi förstått vid underhandskontakter med några försäkrings- kassor tillämpas arbetsskadeförsäkringen något olika. I några kassor försöker man tidigt klarlägga om den skadade eller sjuke har en arbets- skada. Det sker då redan i samband med att man inleder en rehabilite- ringsplanering tillsammans med den försäkrade. handläggare i de olika ärendeslagen är måna om att ha ett nära och na- turligt samarbete. Visar det sig att det föreligger en arbetsskada, har den skadade möjlighet att få ersättning enligt LAFs regler i form av en livränta under den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Andra försäkringskassor prövar frågan om det föreligger en arbets- skada först i samband med att AFLs möjligheter att utge rehabilite- ringsersättning är uttömda. Stöd för detta anser man sig ha i Riksför- säkringsverkets tidigare nämnda Allmänna råd om rehabilitering vid arbetsskada. Visar det sig att det föreligger en arbetsskada, kan den försäkrade få livränta enligt LAFs regler för fortsatt rehabilitering. för detta förfarande med sig att man vid en prövning enligt LAFs mer generösa regler ger den försäkrade möjlighet till rehabili- tering med en ny inriktning. Det är naturligtvis inte bra att tillämpningen skiljer sig åt i olika för- säkringskassor på detta sätt. Frågorna om ersättning enligt AFL respek- tive LAF under rehabiliteringen kan få stor betydelse i det enskilda fallet. Även om det bör vara möjligt för att i sina 200 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Allmänna råd verka för en större enhetlighet, är det inte tillfreds- ställande att lagens regler ger utrymme för så olika tolkningar. Som också framgått av våra allmänna utgångspunkter i tidigare av- snitt är det viktigt att lagen om arbetsskadeförsäkring ger ett klart uttryck för minst samma ambitionsnivå som lagen om allmän för- säkring numera gör i fråga om betydelsen av rehabilitering för den som inte utan särskilda insatser kan återgå i arbete efter en akut sjukdoms- tid. Inte minst genom sina förhållandevis större möjligheter att kom- pensera den skadade ekonomiskt bör den framtida arbetsskadeförsäk- ringen ges en tydlig och aktiv roll i ansträngningarna på att så långt möjligt rehabilitera den skadade. De senaste årens förändringar inom främst den allmänna försäk- ringen och den ökade betoningen på arbetslinjen gör det också ange- läget att i LAF klarare avgränsa ersättningen under rehabilitering från annan mer livsvarig ersättning. Mot den nu angivna bakgrunden föreslår vi att det i LAF ska införas en särskild form av ekonomisk ersättning för den arbetsskadade han eller hon genomgår rehabilitering. har den försäkrade rätt till sådan ersättning i form av livränta, vilket framgår av 6 kap. 5 § LAF. Även Regeringsrättens tidigare nämnda domar ger stöd för detta. Vad vi föreslår ska närmast ses som en kodifiering av gällande rätt. Den särskilda ersättningsformen kommer att utges på samma sätt som livränta och . kan denna särskilda ersättning närmast liknas vid en sk. tillfällig eller tids- begränsad livränta. För att tydliggöra och betona arbetsskadeför- säkringens inriktning på rehabilitering och klargöra avgränsningen från livräntan, som ska vara en mer livsvarig ersättning, anser vi att det finns behov av att ge den särskilda ersättningsformen ett eget namn. Eftersom avsikten är att ersättningsformen ska ges ut när den skada- de ställer om sig till nya förutsättningar i det gamla arbetet eller till ett helt nytt arbete, föreslår vi att den ska kallas OMST¤LLNINGSERS¤TTNING De allmänna principerna för rätt till ersättning som anges i 4 kap. 1 § LAF ska gälla även för omställningsersättningen. Men omställ- ningsersättningen ska träda in och ge ekonomisk kompensation den skadade genomgår rehabilitering för att återfå sin för- värvsförmåga helt eller delvis. Står det klart redan från början att detta inte är möjligt bör livränta kunna beviljas i stället. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 201 5.10.9Närmare om omställningsersättningens förutsättningar och former Vi har övervägt möjligheten att låta omställningsersättningen gå in först sedan den allmänna försäkringens insatser med sjukpenning m.m. pågått (således efter 90 eller 180 dagars samordningstid). Vi har dock inte velat föreslå en sådan lösning. Den skadade bör kunna komma i gång med rehabilitering på ett så tidigt stadium som möjligt. Om det infördes en samordningstid skulle det föra med sig att en del försäkrade, som snabbt kunde komma i gång med rehabilitering, hamnade under AFLs regelsystem, medan det för andra försäkrade gjordes en bedömning först efter 90 eller . De senare skulle i sådant fall behandlas enligt LAFs mer generösa regelsystem. För- farandet skulle kunna få rehabiliteringshämmande effekter. Det skulle också kunna ses som en inskränkning i förhållande till de möjligheter som enligt Regeringsrättens domar föreligger att få livränta under rehabiliteringstid. För att kunna göra en bedömning av hur en skada/sjukdom har påverkat den försäkrades möjligheter att arbeta måste man ofta avvakta resultatet av inledande medicinsk behandling och rehabilitering. Det rör sig om en sjukdoms- och läkningsprocess och om läkarvård eller annan återställande behandling/rehabilitering. Om den försäkrade begär att en arbetsskada ska prövas innan det med säkerhet går att bedöma hans eller hennes resterande arbetsför- måga, så bör det inte finnas något som hindrar att fatta ett beslut om att frågan är för tidigt väckt (sk. avvisningsbeslut). Eftersom frågan inte prövas i sak bör beslutet fattas av tjänsteman med stöd av förvaltningslagens bestämmelser och förses med över- klagandehänvisning. Såväl den medicinska rehabiliteringen som den arbetslivsinriktade rehabiliteringen ska ta sikte på att återföra den skadade i förvärvslivet och bör avse de åtgärder och de insatser som en person behöver för att avhjälpa de ekonomiska följderna av en arbetsskada. Målet är att den arbetsskadade ska återfå eller behålla sin förvärvsförmåga i arbete eller delar av förvärvsförmågan efter att läkning och återställande medicinsk behandling till följd av arbetsskadan är avslutad. Behövs ingen återställande behandling eller rehabilitering eller kan en sådan genomföras som den försäkrade genomgår t.ex. arbetslivsinriktad rehabilitering, bör åtgärder naturligtvis vidtas så att den försäkrade kan påbörja en rehabilitering enligt LAFs regler i syfte att komma tillbaka till förvärvslivet. 202 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG $EN MEDICINSKA REHABILITERINGEN ska vara inriktad på åtgärder som förebygger fortsatt försämring av arbetsförmågan eller lindrar de sjuk- domsbesvär som uppkommit till följd av skadan eller sjukdomen. $EN ARBETSLIVSINRIKTADE REHABILITERINGEN ska vara inriktad på åtgär- der som en person behöver för att återfå eller behålla sin förvärvsför- måga. Omställningsersättning ska beviljas i de fall räk- nar med att den försäkrade kommer att återfå sin förvärvsförmåga eller delar av den. Står det klart redan från början att detta inte är möjligt, bör förutsättningarna för livränta prövas i stället. En grundläggande förutsättning för att omställningsersättning ska kunna utges bör liksom när det gäller rehabiliteringsersättning enligt AFL vara att det föreligger en rehabiliteringsplan. En sådan ska upp- rättas av och såvitt möjligt också i samråd med den försäkrade. Behandling och rehabilitering är i sig ingen tydlig verksamhet utan bedrivs i någon form av olika aktörer inom ramen för olika myndig- heters ansvarsområde. Olika slag av insatser flyter ofta in i varandra och alla delar måste fungera och samspela för ett lyckat resultat. Van- ligen behöver en person olika former av behandling och rehabilitering. Vi är medvetna om att det inte går att dra någon helt klar gräns mellan medicinsk, social, yrkesinriktad och arbetslivsinriktad rehabilitering. allmänna rehabiliteringsansvar gäller i princip all rehabilitering, liksom även viss behandling, och i ansvaret ligger att se till att åtgärder kommer till stånd. I den arbetslivsinriktade rehabili- teringen kan det förekomma inslag av såväl medicinsk som social re- habilitering. Vad som är medicinsk rehabilitering samt arbetslivsin- riktad rehabilitering måste avgöras utifrån behovet i den enskilda fallet och med utgångspunkt i vad som är målet med rehabiliteringen. Naturligtvis bör den arbetsskadade kunna få omställningsersättning i de fall han eller hon under en sjukdomstid genomgår återställande medicinsk behandling parallellt med en medicinsk eller arbetslivsin- riktad rehabilitering. Likaså bör omställningsersättning kunna utges om en under sjukdoms- och läkningsprocess återställande medicinsk behandling ingår i en rehabiliteringsplan och utgör ett led i den arbets- livsinriktade rehabiliteringen. I det följande ska vi närmare beskriva de olika former av rehabilite- ring som bör kunna berättiga till omställningsersättning. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 203 Omställningsersättning bör som har antytts kunna utges när den skadade får medicinsk rehabilitering som avser att föreb ygga en fortsatt försämring av arbetsförmågan eller lindra de besvär som skadan eller sjukdomen fört med sig, t.ex. sjukgymnastik och arbetsterapi. För rätt till omställningsersättning bör det krävas att en läkare på grundval av vetenskap och beprövad erfarenhet har konstaterat att den försäkrade har en förhöjd sjukdomsrisk till följd av arbetsskadan och att den sjukdom som kan befaras uppkomma är av sådan art att den kan befaras leda till nedsatt förvärvsförmåga. En läkare bör ha ordinerat be- handlingen i fråga. Behandlingsåtgärden bör innebära att den hindrar den försäkrade från att förvärvsarbeta, och den bör pågå i oavbruten följd utan mellan- liggande uppehåll i ersättningsperioden. Medicinsk behandling eller re- habilitering som ligger i direkt anslutning till en sjukperiod bör däre- mot oftast anses som återställande åtgärder som tillhör det akuta sjuk- domstillståndet. Som vi har nämnt tidigare omfattar LAF inte sådana åtgärder, och de bör inte heller berättiga till omställningser- sättning. Målet för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen är att den arbets- skadade ska återfå eller behålla sin förvärvsförmåga. Omställningsersättning ska kunna utges när den arbetsskadade ställer om sig till nya förutsättningar i det gamla arbetet eller till ett nytt arbete. finns det ett arbetsgivaransvar som omfattar dels ett ansvar för arbetsmiljön, dels ett rehabiliteringsansvar. Arbetsgivaransvaret är oklart formulerat och rymmer olika tolkningsmöjligheter. Vi vill nämna att det ingår i uppdrag att bl.a. försöka klarlägga ansvarsfördelningen mellan arbetsgivaren och be- träffande rehabiliteringsansvaret. Se närmare avsnitt 5.10.17. Vår beskrivning i det följande kommer att basera sig på de regler som gäller för den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Till stöd för tillämpningen har utgett Allmänna råd 1991:12 (med ändring ). Som vi ser det kommer arbetsskadeförsäkringens regler om omställ- ningsersättning att kunna anpassas till AFLs nuvarande regler om den arbetslivsinriktade rehabiliteringen i de delar som gäller arbetsgivarens 204 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG förstahandsansvar, allmänna rehabiliteringsansvar, kassans samordnarroll och tillsynsansvar samt utredningsansvar. I samband med rehabiliteringsreformen 1992 gavs, som har fram- gått, arbetsgivaren ett första ansvar för de anställdas rehabilitering. Genom sjuklönereformen har arbetsgivaren också ett ekonomiskt ansvar för de korta sjukfallen. I korthet innebär detta att arbetsgivaren har ett förstahandsansvar för att uppmärksamma och utreda behov av rehabilitering samt se till att åt- gärderna vidtas. Inriktningen är att den anställde så långt möjligt ska beredas fortsatt arbete hos sin arbetsgivare. Inom vissa branscher har arbetsgivaren redan ett väl fungerande system för att förebygga skador och sjukdom samt för att anställda som behöver rehabiliteringsåtgärder. har ett övergripande ansvar för att de försäkrade får nödvändig rehabilitering och fungerar som samordnare av in- satserna i förhållande till arbetsgivaren. I ansvar in- går att i ett tidigt skede uppmärksamma när en försäkrad har behov av rehabilitering och att klarlägga behovet av åtgärder för den som inte har en arbetsgivare. För försäkrade som har en arbetsgivare ska kassan bevaka att rehabiliteringsbehovet klarläggs av arbetsgivaren. Finns det särskilda skäl åligger det kassan att ta över ansvaret för att den an- ställde inte skall bli utan rehabiliteringsåtgärder. I många fall kan en anställd som drabbas av ett olycksfall i arbetet eller av en arbetsrelaterad sjukdom ges stöd i form av att arbetsgivaren vidtar åtgärder i arbetsmiljön eller ändrar arbetsinnehållet eller vidtar andra stödåtgärder på arbetsplatsen eller som rör arbetsorganisationen. Insatser av detta slag omfattas av regler i arbetsmiljölagen och till före- skrifter i anslutning härtill och vidtas inom eller i anslutning till arbets- givarens verksamhet eller för att den enskilde ska ha möjlighet att stanna kvar inom verksamheten. Omställningsersättningen bör omfatta sådana arbetslivsinriktade re- habiliteringsinsatser som i första hand syftar till att försöka återföra den arbetsskadade i motsvarande förvärvsarbete hos arbetsgivaren. I andra hand bör omställningsersättningen utges under tid det pågår en arbetslivsinriktad rehabilitering som syftar till att ge den arbetsskadade möjligheter att klara ett nytt förvärvsarbete. Det är här fråga om in- dividinriktade åtgärder som kräver en aktiv medverkan av den försäk- rade som t.ex. arbetsträning, omskolning och utbildning. Ersättningen ska lämnas när den skadade trots relativt lång sjukskrivning inte har kunnat återgå i arbete fullt ut. Vid valet av åtgärd bör utgå från vad som är rim- ligt med hänsyn till den arbetsskadades hela situation för att kunna återföra honom eller henne i förvärvsarbete med motsvarande inkomst som oskadad. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 205 För att omställningsersättning ska beviljas under längre utbildning krävs inte bara att den försäkrades förhållanden är sådana att omskol- ning är nödvändig, utan även att utbildningen anses lämplig med hän- syn till skadan. Avsikten är att studierna ska föreb ygga ytterligare ned- sättning av den arbetsskadades förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete. finns det möjlighet att få utbildning som en rehabilite- ringsåtgärd enligt AFL med rehabiliteringsersättning. Men de gällande bestämmelserna i rehabiliteringshänseende avser som regel endast vissa angivna utbildningar på högst och högskoleutbildningar endast om de omfattar högst . Enligt vår mening finns det inte skäl att inskränka den skadades möjligheter till utbildning en- ligt LAF, utan omställningsersättning ska kunna utges också vid t.ex. mer långvariga utbildningar och högskoleutbildningar. .¤R SKA OMST¤LLNINGSERS¤TTNINGEN B¶RJA UTGES Enligt skadeståndsrättsliga regler ska ersättning utges fr.o.m. den tid- punkt då rätten till förmånen inträder. Vi anser att denna princip bör upprätthållas även inom arbetsskadeförsäkringen. När det gäller rätten till omställningsersättning innebär det följande. Står det klart redan från början i samband med prövningen av ersätt- ningsanspråk till följd av arbetsskada att den försäkrade har rätt till om- ställningsersättning och också kan påbörja en rehabilitering, bör omställningsersättningen utges i samband med att beslut fattas om rätten till ersättning. Förflyter det däremot innan den arbetsskadade kan på- börja sin rehabilitering med stöd av LAFs regler, bör det i stället före- ligga skäl att utge en tidsbegränsad livränta . Det kan exempelvis röra sig om en utbildning som endast kan påbörjas ter- minsvis. När den arbetsskadade sedan faktiskt börjar den avsedda reha- biliteringen, bör omställningsersättning utges i stället. Anledningen till att det inte bör gå mellan ersätt- ningsbeslutet och den tidpunkt då rehabiliteringsåtgärderna påbörjas, är att det bör finnas särskilda regler länkade till rätten till omställningsersättning. Hit hör en regel som gör det möjligt för att vägra eller dra in en utgående förmån i de fall den försäkrade inte ställer upp på nödvändiga åtgärder eller avbryter en påbörjad rehabilitering (se vidare 5.10.10). Enligt nuvarande regler kan en livränta endast omprövas i de fall en ändring av betydelse har skett i de förhållanden som var avgörande för beslutet (4 kap. 12 § LAF). Om inte någon ändring av betydelse – vare 206 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG sig medicinskt eller på annat sätt – har inträffat, kan därvid en livränta som beviljats inte omprövas. /MST¤LLNINGSERS¤TTNINGENS L¤NGD I NORMALFALLET Rehabiliteringsersättning enligt AFLs nu gällande regler utges således endast i undantagsfall . En arbetslivsinriktad rehabilitering eller utbildning begränsad till högst är dock i en del fall otillräcklig för att återställa en skadads förvärvsförmåga. Detta gäller särskilt i de fall skador drabbar förvärvsarbetande som behöver skaffa sig en helt ny yrkesutbildning. Förutom den inkomstförlust som kan bli följden av en sådan mer be- gränsad rehabilitering kan den skadade också riskera att förlora en etablerad ställning i arbetslivet. Den skadade löper risken att inte klara konkurrensen på arbetsmarknaden och kan därmed komma att drabbas av arbetslöshet. Denna risk får i så fall den skadade bära på egen hand, eftersom LAF normalt inte täcker inkomstförlust som upp- kommer till följd av arbetslöshet. Det är ofta svårt att med tillräcklig säkerhet bedöma den framtida nedsättningen av förvärvsförmågan hos en skadad. Det kan därför i osäkra fall vara lämpligt att till en början bestämma omställningsersätt- ningen för en begränsad tid för att få möjlighet att följa utvecklingen. Man kan också pröva olika rehabiliteringsåtgärder och få en uppfattning om hur den skadade anpassar sig till den nya för- värvssituationen. Det är enligt vår mening inte möjligt att fastställa en övre, fast gräns för hur länge en rehabilitering med omställningsersättning ska få pågå. En allmän bedömning ger dock vid handen att också mer omfattande rehabiliteringsåtgärder normalt sett bör kunna vara avslutade . Ofta behöver naturligtvis den arbetsskadade endast en kortare ar- betslivsinriktad rehabilitering för att kunna återfå motsvarande inkomst som han eller hon hade före skadan. I en del fall bör det vara riktigt att utge omställningsersättning ytterligare någon tid efter det att rehabilite- ringen enligt LAFs regler är avslutad, exempelvis för att ge den arbets- skadade skäligt rådrum att söka ett nytt arbete efter t.ex. omskolning eller utbildning. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 207 Omställningsersättningen bör beräknas utifrån samma principer som gäller för beräkning av livränteunderlaget. Det innebär att omställ- ningsersättningen ska beräknas med ledning av den försäkrades in- komst före skadan (livränteunderlaget) och utges med så stor del av underlaget som motsvarar graden av nedsättning av den försäkrades förmåga att skaffa sig inkomst genom arbete som förorsakats av skadan. Omställningsersättningen ska således liksom livräntan i princip ge kompensation för inkomstförlusten. Enligt LAF är livränteunderlaget den sjukpenninggrundande in- komst (SGI) som den försäkrade har då ersättningen ska ges ut eller den inkomst som då skulle ha utgjort hans eller hennes SGI om känt till samtliga förhållanden. Livränteunder- laget får vidare inte överstiga 7,5 gånger basbeloppet vid begynnelse- årets början. Som vi har nämnt i avsnitt 5.10.1 har det skett en del regelförändringar i sjukförsäkringen och förtidspensioneringen som skulle ha påverkat även arbetsskadeförsäkringen, men där denna har undantagits. Här avses den förändring som skedde av beräkningen av den sjukpenninggrundande inkomsten vad gäller semesterlön och semesterersättning samt skattepliktiga förmåner och kostnadsersättningar. Vi anser att dessa regelförändringar bör påverka storleken av om- ställningsersättningen. Förmånen ska endast ersätta den inkomstförlust som den skadade får genom att delta i en bestämd åtgärd och avser att kompensera inkomstbortfall . Det är därför rim- ligt att räkna bort utgående semesterförmåner och skattepliktiga förmå- ner samt andra kostnadsersättningar som faktiskt kvarstår under reha- biliteringstiden. I annat fall kommer den skadade att överkompenseras. 5.10.10Försäkringskassans rehabiliteringsansvar och de arbetsskadade I ansvar ingår att i ett tidigt skede uppmärksamma när en försäkrad har behov av såväl medicinsk rehabilitering som ar- betslivsinriktad rehabilitering och att klarlägga behovet av åtgärder för den som inte har någon arbetsgivare. För de försäkrade som har en ar- betsgivare ska kassan bevaka att rehabiliteringsbehovet klarläggs av ar- betsgivaren. Signaler om att den skadade behöver medicinsk rehabilitering eller arbetslivsinriktad rehabilitering ska uppmärksammas av arbetsgivaren 208 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Signalerna bör komma i samband med att en ar- betsskada anmäls, i samband med att den försäkrade väcker ersättnings- anspråk enligt LAF eller från den försäkrade själv i samband med före- komsten av vissa sjukdomsbesvär eller svårigheter att klara sitt nuva- rande arbete. Som vi har nämnt tidigare ankommer det i första hand på ar- betsgivaren att i samråd med den anställde svara för att den anställdes behov av arbetslivsinriktad rehabilitering klarläggs och att åt- gärder vidtas. ska senast inför planeringen med den försäkrade m.fl. av lämplig medicinsk rehabilitering eller arbetslivsinriktad rehabi- litering uppmärksamma och pröva om det föreligger en arbetsskada. En sådan prövning får dock inte medföra att behandlingen eller rehabilite- ringen försenas. För att ska kunna ge ett snabbt be- sked i arbetsskadefrågan och börja planera ärendet behövs det därför ett löpande och nära samarbete mellan handläggare inom områden för rehabilitering och arbetsskada (se av- snitt 5.6). har således det övergripande ansvaret för att nöd- vändiga åtgärder vidtas för den försäkrade och ska kunna kräva att den försäkrade medverkar till att gå igenom de åtgärder som syftar till att underlätta den försäkrades åtgång i arbete och begränsa den framtida inkomstförlusten. Vi anser inte att det finns skäl att ändra på den all- männa principen, som infördes i samband med LAFs tillkomst, att den försäkrade i princip är skyldig att avhjälpa de ekonomiska följderna av en arbetsskada. Åtgärder måste dock givetvis bedömas som rimliga och skäliga i förhållande till den försäkrades förutsättningar och behov. Samråd bör fortlöpande ske med den försäkrade och med övriga deltagare. Även de fackliga företrädarna bör ha del av dialogen om den försäkrade medger detta. Om den skadade på eget initiativ eller i samråd med annan myndig- het men utan att först ha varit i kontakt med påbörjar t.ex. sjukgymnastik eller en omskolning, kan den försäkrade inte utan vidare anses berättigad till omställningsersättning enligt LAF. Försäk- ringskassan har då inte haft möjlighet att medverka i planeringen. Däre- mot bör kassan i efterhand kunna godkänna utredningen och fastställa en rehabiliteringsplan som ger rätt till omställningsersättning. Om den arbetsskadade vägrar att delta i planerade rehabiliteringsåt- gärder och anser att den försäkrade inte har någon giltig anledning till detta, bör kassan kunna besluta att omställningser- sättningen till vidare inte ska utges. Om den skadade efter vägran ång- rar sig och beslutar att delta i rehabiliteringsåtgärden kan ersättningen börja utges igen. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 209