sou · GMB366d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Kapitlet bör ses som en introduktion till de påföljande, som ger en fördjupad redovisning och analys område för område. 4.1Ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och landsting Ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och landsting är i grun- den densamma i förhållande till alla barn och ungdomar. ·Kommunerna har ett helt och odelat ansvar för all skolverksam- het utifrån de nationella mål som anges i skollag, läroplaner och kursplaner. Kommunerna har också genom socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) ett särskilt ansvar för barn och ungdomar med funktionshinder. ·Landstingen har ansvar för hälso- och sjukvård. Enligt hälso- och sjukvårdslagen innebär detta att de skall erbjuda habilitering samt att de svarar för hjälpmedel till vissa funktionshindrade. ·Staten svarar för lagstiftning, tillsyn, uppföljning, utvärdering och vissa utvecklingsinsatser i förhållande till både skola och hälso- och sjukvård samt har ansvar för lärarutbildning och viss kom- petensutveckling. För vissa elever med funktionshinder har staten tagit ett utökat ansvar. Staten har bl a ansvaret för de regionala specialskolorna för döva och hörselskadade samt för de tre riksrekryterande special- skolorna för synskadade och synskadade med ytterligare funktions- hinder, döva och hörselskadade med utvecklingsstörning respektive gravt språkstörda och döva och hörselskadade med beteendestör- 98 Ansvaret för skola och stöd ningar m m. Staten bidrar också ekonomiskt till viss annan skolverk- samhet, bl a de riksrekryterande gymnasieskolorna för döva och hörselskadade respektive för vissa rörelsehindrade. Vidare svarar staten för specialpedagogiskt stöd till kommunerna för vissa elevgrupper. svarar, med något undantag, för specialpedagogiskt stöd till skolan för elever med hörselskada. Slutligen svarar staten också för produktion av läromedel för ele- ver med vissa funktionshinder. Enligt skollagen (1985:1100) skall alla barn och ungdomar, obero- ende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsen- det för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Det allmänna anord- nar utbildning i form av grundskola och gymnasieskola samt vissa motsvarande skolformer, nämligen särskola, specialskola och sameskola. Utbildningen inom det obligatoriska skolväsendet kan också full- göras i en fristående skola, om denna är godkänd. Vidare finns fristående gymnasieskolor som är berättigade till bidrag av hem- kommunen. Kommunerna är huvudmän för och särskolan, kommu- ner och landsting för gymnasieskolan. Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan. Den statliga specialskolan riktar sig till barn som på grund av synskada, dövhet, hörselskada eller talskada inte kan gå i eller motsvarande del av särsko- lan44. Tabell 4.1 visar att omfattningen av det statliga åtagandet för specialskolan är litet, mätt i antal elever. /97 utgjorde eleverna i specialskolan av samtliga elever i , gymnasieskolan, särskolan och motsvarande skolfor- mer. 44 1 kap 6 § skollagen Ansvaret för skola och stöd 99 Tabell 4.1 Antal elever i skolan /98 - fördelat på skolform och huvudmän Specialskolan (statlig) Sameskolan (statlig) Källa: Skolan Jämförelsetal för skolhuvudmän, nr 146, 1)Inkl gymnasiesärskolan med 4 322 elever, varav 3 946 i kommuner, 174 i landsting och 202 i fristående skolor 2)Inkl 550 elever vid den riksrekryterande gymnasieutbildningen för döva och hörselskadade (RGD/RGH) respektive rörelsehindrade. Det ekonomiska ansvaret för skolan De totala kostnaderna för , gymnasieskolan, särskolan och motsvarande skolformer var (se tabell 4.2). Den absoluta merparten av dessa kostnader svarade den kommunala skolan för medan den statliga specialskolan endast stod för av de totala kostnaderna. I kostnaderna för specialskolan ingår kostnader för boende. Det är ändå värt att observera att kostnadernas andel av de totala kostnaderna för samtliga skolformerna är nästan tio gånger högre för specialskolan än elevernas andel av det totala antalet elever i samtliga skolformer. 100 Ansvaret för skola och stöd Tabell 4.2 Totala kostnader 1996 - fördelat på skolform och huvudmän Specialskolan (statlig) Sameskolan (statlig) Källa: Beskrivande data om skolverksamheten 97, nr 135 1)Kostnaderna har uppskattats till två tredjedelar av kostnaderna för /96 (– ). Uppgiften omfattar reguljär utbildning, således ej resurscenterverksamheten vid de riksrekryterande skolorna. I kostna- derna ingår avseende elevhem. 2)Inkl de riksrekryterande gymnasieskolorna för döva och hörselskadade (RGD/RGH) respektive för rörelsehindrade. Staten bidrar till skolan i första hand via det generella statsbidraget till kommunerna. Merparten av de tidigare specialdestinerade statsbidragen till skolan inordnades i det s k sektors- bidraget till skolan. Det gällde bl a av det dåvarande anslaget till särskilda insatser inom skolområdet (SIS) för elever med handikapp eller med andra särskilda behov . inordnades sektorsbidraget i sin tur i det generella statsbidra- get till kommunerna. Merparten av de tidigare specialdestinerade anslagen för elever med funktionshinder ingår således numera i det generella statsbidraget till kommunerna. Staten bidrar dock fortfarande med vissa specialdestinerade me- del till skolverksamhet för elever med funktionshinder, dels via anslaget A 7 till de statliga specialskolorna och resurscentren, dels via anslaget A 8, Särskilda insatser på skolområdet, det s k SIS- anslaget. Staten står för merparten av kostnaderna för specialskolorna, såväl vad gäller utbildning, boende som resor. 45 Ansvaret för skolan , /91:18 Ansvaret för skola och stöd 101 betalar dock en ersättning till staten för elever i specialskolan, för närvarande per elev och år . Kommunernas ersättning kan relateras till att den genomsnittliga kostnaden för en elev i specialskolan var . Via SIS-anslaget står staten också för visst ekonomiskt stöd bl a till s k regionala undervisningsinsatser. fördelar dessa medel. Med regionala undervisningsinsatser avses särskilda undervis- ningsgrupper i regi som kommer även sådana elever till del som inte är folkbokförda i kommunen samt andra gruppvisa, regelbundet återkommande insatser som inte går att ordna med bara en kommun som geografisk avgränsning. fördelade för regionala under- visningsgrupper till fjorton kommuner för elever med hörselskada samt till elva kommuner för elever med rörelsehinder. Två kommu- ner fick medel för regionala undervisningsgrupper för elever med språkstörning, en för elever med synskada och en för autism. Bidragets storlek varierar beroende på funktionshinder samt vissa andra faktorer. I genomsnitt svarade stödet för ca 20 pro- cent av de totala kostnaderna för verksamheterna 47. Staten står för merparten av kostnaderna även vid den riksre- kryterande gymnasieutbildningen för döva och hörselskadade (RGD/RGH) respektive för svårt rörelsehindrade (Rh-anpassad gymnasieutbildning). RGD/RGH tar också emot vissa elever med språkstörning. Värdkommunerna är huvudmän för gymnasieutbildningen och erhåller ersättning enligt avtal eller överenskommelse med staten. Utbildningen finansieras av staten via SIS-anslaget och av elever- nas hemkommuner via interkommunal ersättning. Vidare svarar staten för de kostnader för boende och resor som överstiger elever- nas egenavgifter – för elever vid RGD/RGH via CSN, för elever vid Rh-gymnasierna via utbildningsstöd (Sisus), före detta . (Se vidare kommitténs delbetänkande SOU 1996:167 Gymnasieutbildning för vissa elever med funktionshinder och kapitel 7 om riksrekryterande gymnasieut- bildning.) Direkt över SIS-anslaget bidrar staten också till viss riksrekryte- rande utbildning för utvecklingsstörda elever. Landstingen i Söder- manlands och anordnar enligt överenskommelser 46Särskilda villkor gäller för ersättningen för specialskolans värdkommuner respektive externa klassers värdkommuner. Se vidare kapitel 6 om speci- alskolan. 102 Ansvaret för skola och stöd med staten utbildning för vissa barn och ungdomar med utveck- lingsstörning. Vidare anordnar kommun, enligt avtal med staten, gymnasiesärskola för hörselskadade ungdomar med utveck- lingsstörning från hela landet. Verksamheten finansieras dels genom ett statligt stöd som är reglerat i avtal, dels genom inter- ersättning. Fördelningen av SIS-anslaget framgår av bilaga 5. 4.1.2Ansvaret för stöd till elever och skola Ansvaret för stöd till barn och ungdomar med funktionshinder fördelar sig mellan skolhuvudmannen – i de flesta fall kommunen – samt staten och . Här sammanfattas de olika huvud- männens ansvar. I övrigt hänvisas till kapitel 5 om den kommunala skolan och kapitel 8 om stödorganisationen. I utbildningen skall hänsyn tas till elever med särskilda behov. Detta gäller för hela det offentliga skolväsendet för barn och ung- dom. För gäller att särskilt stöd skall ges till elever som har svårigheter i skolarbetet. Enligt grundskoleförordningen 50 skall berörd skolpersonal utarbeta åtgärdsprogram när en elev behöver särskilda stödåtgärder. Om det befaras att eleven inte kommer att nå de mål som minst skall ha uppnåtts vid slutet av det femte re- spektive det nionde skolåret eller om eleven av andra skäl behöver särskilt stöd skall eleven ges stödundervisning. Specialpedagogiska insatser skall ges i första hand inom den grupp som eleven tillhör. Om det finns särskilda skäl, får sådan undervisning i stället ges i en särskild undervisningsgrupp. För gymnasieskolan definieras inte skolhuvudmannens skyldig- heter att ge stöd i skollagen. Möjligheterna är dock omfattande. Enligt gymnasieförordningen 51 skall stödundervisning anordnas för en elev som har behov av stöd . För en elev som har behov av särskilt stöd får specialundervisning anordnas inom klassen. Det finns också möjlighet att utöka undervisningsti- 481 kap 2 § skollagen 494 kap 1 § skollagen Ansvaret för skola och stöd 103 den, antingen för hela utbildningen eller för delar av den. Special- klasser får vidare inrättas för elever som på grund av hörselskada eller synskada, rörelsehinder eller andra uttalade studiesvårigheter inte kan följa den vanliga undervisningen. Inom ramen för ett individuellt program kan vidare omfattande anpassningar göras till elevernas förutsättningar och behov. Särskolansyftar till52 att ge utvecklingsstörda barn och ungdomar en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning. av samtliga lärare inom särskolan har någon form av speci- I särskoleförordningen anges att särskilt stöd skall ges till elever med behov av specialpedagogiska insatser. Sådant stöd skall ges inom den klass eller grupp som eleven tillhör eller i en specialklass. Skolhuvudmännens ansvar att erbjuda specialpedagogiskt stöd är således långtgående, såväl inom , gymnasieskolan som inom särskolan. Trots att stat och landsting erbjuder specialpe- dagogiskt stöd för elever med vissa funktionshinder är det primära ansvaret i de flesta fall kommunens. För specialskolan och sa- meskolan åligger motsvarande ansvar staten som skolhuvudman. ges av SIH:s konsulentorganisa- tion och via resurscenter och kunskapscenter. skall54 ha en fältorganisation för den specialpedagogiska stödverksamheten bestående av konsulenter för –synskadade förskolebarn, –synskadade elever, –rörelsehindrade elever, –döva och utvecklingsstörda elever, –blinda och utvecklingsstörda elever samt –dövblinda vuxna. SIH:s, och därmed konsulenternas, uppgift är att erbjuda hjälp och stöd till kommunerna för att underlätta skolgången för elever med 526 kap 1 § skollagen 54Förordning (1991:1081) med instruktion för kappfrågor i skolan 104 Ansvaret för skola och stöd SOU 1998:66 handikapp i skolan samt ge stöd till eleverna i skolarbetet 55. Stöd ges på olika nivåer – från stöd riktat direkt till den enskilde individen och hans/hennes närmaste omgivning till generella mer övergri- pande insatser på lokal, kommunövergripande eller nationell nivå. Enligt specialskoleförordningen 56 skall vid varje riksrekryterande specialskola finnas specialpedagogiska resurscenter. Det innebär att det finns ett resurscentrum för elever med synskada med ytterli- gare funktionshinder, döva och hörselskadade elever med utveck- lingsstörning respektive för elever med grav språkstörning. För syn- skadade finns dessutom Tomtebodaskolans resurscenter (TRC). Resurscentren skall enligt förordningen främja en allsidig utveck- ling av barn och ungdomar. Verksamheten skall främst omfatta specialpedagogisk utredning och träning samt information, utbild- ning och fortbildning av elevernas vårdnadshavare och av lärare och annan personal. Centren skall vidare samla och ge information och följa forskning och utveckling. Resurscentren bedriver dess- utom visst utvecklingsarbete. De finansieras över anslaget till de statliga specialskolorna. fördelar också medel från SIS-anslaget till kunskapscenter vars huvudsakliga uppgifter är att samla, utveckla och sprida tvär- fackliga kunskaper och erfarenheter. Denna typ av kunskapscenter finns för barn och ungdom med hörselskada, rörelsehinder, flerfunk- tionshinder i särskolan samt med autism. Kunskapscentrens verksamhet består bl a av kursverksamhet, temadagar, seminarier, uppdragsutbildning m m. Kunskapscentren för hörselskadade har också ansvar för att samordna och vid behov anordna viss teckenspråksundervisning medan kunskapscentren för rörelsehindrade gör vissa specialpedagogiska utredningar. Samver- kansgruppen vid berört kunskapscenter för hörselskadade skall också beredas tillfälla att yttra sig innan beslut tas om statsbidrag till teckenspråksutbildning för föräldrar, s k TUFF-utbildning. fördelar också medel från SIS-anslaget till ett tiotal tjänster som datapedagoger vid åtta regionala dataresurscenter, s k REDAH-center. Dessa ger stöd till elever och personal för elever som utrustats med datorbaserade hjälpmedel. Via SIS-anslaget fördelar även statsbidrag tillsjukhusundervisningen. Sjukhuslä- rarna, som oftast är anställda av den kommun där sjukhuset är 55Förordning (1991:1081) med instruktion för kappfrågor i skolan Ansvaret för skola och stöd 105 beläget, arbetar med barn och ungdomar som vistas på sjukhus . Tillsammans med Allmänna arvsfonden har givit stöd till ett tiotal s k läspedagogiska center, med uppgift att ge råd och stöd till skolor i frågor som rör läs- och skriv- svårigheter/dyslexi. Statens samlade åtagande för stöd i specialpedagogiska frågor är omfattande. De sammantagna kostnaderna för SIH:s konsulentor- ganisation, resurscenter, kunskapscenter och datapedagoger vid REDAH-centren var . Bidraget från SIS- anslaget för sjukhusundervisningen var . Till detta kommer de medel som under en följd av år fördelat till vissa läs- och skrivpedagogiska center. Landstingens huvuduppgifter i förhållande till barn och ungdomar med funktionshinder framgår av hälso- och sjukvårdslagen. Enligt denna skall erbjuda dem som är bosatta inom lands- tinget habilitering och rehabilitering, hjälpmedelför funktionshind- rade och tolktjänst för vardagstolkning för barndomsdöva, döv- blinda, vuxendöva och hörselskadade. Med habilitering avses att, vid nedsättning eller förlust av någon funktion efter medfödd eller tidigt förvärvad skada/sjukdom genom planerade och från flera kompetensområden sammansatta åtgär- der, allsidigt främja utveckling av bästa möjliga funktionsförmåga samt psykiskt och fysiskt välbefinnande hos den enskilde. Barn- och ungdomshabiliteringens insatser riktar sig främst till rörelsehindrade och utvecklingsstörda, men också till andra grupper. Landstingens pedagogiska hörselvård erbjuder habilitering för hörselskadade. Habilitering omfattar insatser från olika kompetensområden, såväl från de medicinska, sociala, psykologiska som pedagogiska kom- petensområdena. Landstingen har inget reglerat ansvar för att erbjuda specialpeda- gogiskt stöd till skolan för elever med funktionshinder. Landstingen har dock av tradition stått för ett specialpedagogiskt stöd till skolan för elever med hörselskada. Inom den pedagogiska hörselvården har det funnits hörselvårdskonsulenter med denna uppgift. Staten bidrar till finansieringen av hörselvårdskonsulenterna genom att fördelar SIS-medel till denna verksamhet. Flera landsting har avise- 106 Ansvaret för skola och stöd rat att de inte avser att återbesätta tjänster som hörselvårdskonsu- lenter vid pensionsavgångar. Utöver det specialpedagogiska stödet till elever med hörselskada ger landstingen i olika utsträckning råd och stöd till skolan av speci- alpedagogisk karaktär. Det kan gälla för grupper som saknar en etablerad stödorganisation, t ex elever med olika neurologiska funktionsnedsättningar som ADHD, DAMP, autism, Aspergers syndrom m fl. ansvar är annars i första hand att diag- nostisera samt att stå för eventuell habilitering. Vad gäller inriktning och omfattning av landstingens frivilliga åta- gande för dessa grupper, liksom för elever med medicinska eller psykiska funktionsnedsättningar, är skillnaderna stora mellan olika delar av landet, i många fall även mellan olika delar av samma landstingsområde. 4.1.3Statens särskilda åtagande för elever med funktionshinder Som redovisats ovan fördelas merparten av det statliga bidraget till skolan via det generella statsbidraget. Det gäller även för elever med funktionshinder. För dessa finns dock särskilda åtaganden som staten svarat för vid sidan om det generella stats- bidraget. Dessa åtaganden, som gäller både skola och stöd, har redovisats ovan. Här sammanfattas hur statens särskilda bidrag till dessa verksamheter har utvecklats /93 (se tabell 4.3). Av budgettekniska skäl är det svårt att göra jämförelser . Redovisningen omfattar även sjukhusundervis- ningen och läromedelsproduktionen. Av tabellen framgår att de samlade statliga anslagen har ökat med i fasta priser /93. De kraftigaste anslagsökningarna uppvisar anslagen förknippade med den riksrekryterande gymnasieutbildningen. Det beror främst på att antalet elever vid den Rh-anpassade gymnasieutbildningen har fördubblats jämfört med vad som prognostiserades av (se vidare kapitel 7 om den riksrekryterande gymnasieutbildningen). Ansvaret för skola och stöd 107 Tabell 4.3 Utvecklingen av statens särskilda anslag för utbild- ning, stöd och läromedel för barn och ungdomar med funktionshinder m m budgetåren 1992/93 – 1998, tkr 95/96 1) - riksrekr utbildn för - i löpande priser - i 1992/93 års - i fasta priser och resor för elever vid RGD/RGH o Källor: Statsliggare samt budgetpropositioner för budgetåren 1992/93 – 1998, m fl Not: Redovisningen bygger på nuvarande anslagskonstruktion. För jämförbarhe- tens skull har därför vissa justeringar gjorts . 1)För /96 har anslagen för omräknats till 12-månadersbasis. 2)Beräknat utifrån bidraget för . Elevantalet har antagits oförändrat. 3)Beräknat med hjälp av KPI, genomsnitt av årsmedeltal för budgetåren 1992/93 – 1995/96, årsgenomsnitt samt notering för februari . 4)det s k Rg-bidraget. För budgetåren 1992/93 – 1994/95 budgeterades inte för dessa kostnader. De betalades på löpande räkning. 108 Ansvaret för skola och stöd Av redovisningen ovan framgår att den gängse ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och landsting i vissa avseenden bryts för elever med funktionshinder i skolan. En förklaring till detta är att ansvarsfördelningen för denna grupp inte anpassats till de senaste årens förändringar i relationen mellan stat, kommun och landsting. Inom framför allt två områden – specialskolan och den riksrek- ryterande gymnasieutbildningen – verkar staten inom ramen för vad som annars är kommunernas och landstingens åtaganden. Utgångspunkter för kommitténs ställningstaganden Att, som de generella direktiven kräver, motivera det offentliga åtagandet för elever med funktionshinder erbjuder inga problem. För utbildning motiveras det generellt med positiva externa effekter. För flera av de särskilda insatser som behandlas i betänkandet gäller därutöver att de kan motiveras med fördelningspolitiska argument. Svårigheten är att avgöra vad som bör vara ett ansvar för staten, kommunerna eller när det gäller elever med funktions- hinder. Kommittén har sökt olika utgångspunkter för denna analys – från den mer normativa till en mer praktisk. Varken statsvetenskap- lig eller nationalekonomisk teori ger konkret vägledning. Givet att åtagandet bedöms vara en offentlig uppgift bör, enligt betänkandet Former för statlig verksamhet (SOU 1994:147), an- svarsfrågan avgöras med tillämpning av ett samhällsekonomiskt betraktelsesätt. En analys skall göras av vilka resultat som kan förväntas och frågan om det finns andra aktörer som kan ta ansvar och medverka i verksamheten. Någon mer konkret vägledning för valet mellan stat och kommun som huvudman ges dock inte heller här. För analysen av ansvarsfördelningen får därför istället utgångspunkt tas i ansvarsfördelningen för andra jämförbara verksamhetsområ- den samt vilka argument som legat till grund för denna. har den bärande trenden varit att an- svar har överförts från stat till kommun, från stat till landsting samt från landsting till kommun57. Det finns emellertid också exempel där ansvaret har förts till staten. 57 för att stärka resultatstyrningenDs 1995:6, bilaga 2 Ansvaret för skola och stöd 109 Motiven för kommunalisering respektive för förstatligande är relativt knapphändigt utvecklade i förarbetena till de olika besluten. Motiv som angivits för kommunalisering har varit en önskan att minska kostnaderna, eller att hejda kostnadsökningar, utan att kvaliteten blir lidande. Motiv har också varit att uppnå förbättringar i verk- samheten, t ex genom ökad närhet och möjligheter till lokala anpassningar. På skolans område var motivet för kommunaliseringen främst att skapa möjligheter till ökat lokalt ansvar och inflytande. Detta sågs som nödvändigt för att skolan skulle kunna utvecklas och upprätt- hålla en god kvalitet. Överföringar av ansvar till staten har också motiverats med för- väntade effektivitetsvinster. I vissa fall kan förstatligandena ses som ett sätt att skapa ökad rättvisa. I dessa fall har den kommunala handlingsfriheten kommit i konflikt med kravet på likvärdighet. Statsmakterna har i överensstämmelse med den s k subsidiari- tetsprincipen sökt finna den i olika avseenden effektivaste ansvars- nivån. ÄDEL- och handikappreformerna är i sammanhanget värda särskild uppmärksamhet. Genom ÄDEL-reformen överfördes ansvaret för äldrevården från landstingen till kommunerna. På samma sätt blev det genom handikappreformen ett kommunalt ansvar att svara för stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Båda dessa reformer innebar att kommunerna gavs ett långtgående ansvar för insatser för enskilda, i vissa fall av mycket omfattande karaktär, förknippade med stora kostnader. Det bör nämnas att det i handikappreformen gjordes ett undan- tag från det kommunala ansvaret. För personer med behov av personlig assistans gjordes detta till ett statligt åtagande (, se vidare kap 2). Kommittén konstaterar att ett ställningstagande om ansvarsfördel- ning för elever med funktionshinder bör baseras på den mest effek- tiva ansvarsnivån. Det betyder en ansvarsfördelning som erbjuder förutsättningar att uppnå en god skolsituation för elever med funk- tionshinder och en effektiv resursanvändning. Enligt kommitténs uppfattning får det statliga engagemanget inte bidra till oklarheter om kommunernas och landstingens ansvar för elever med funktionshinder. Kommittén menar därför att den grund- 110 Ansvaret för skola och stöd läggande ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och landsting så långt möjligt bör gälla även för dessa elever. Det innebär en ansvarsfördelning där –kommunerna ansvarar för att alla barn och ungdomar erbjuds utbildning, –landstingen ansvarar för hälso- och sjukvård, t ex habilitering samt där