sou · GMB3113 · 1999-01-01 00:00:00 — -att kommunerna på lämpligt sätt ges tillräcklig kunskap om regler och villkor för skolpliktens fullgörande på annat sätt, s.k. hemunder- visning -att socialnämnd skall avge yttrande i ärenden rörande skolpliktens fullgörande på annat sätt, vilket kan regleras i författning -att kommunen förordnar kontaktperson till den skolpliktige och den eller dem som bedriver undervisningen. 6.2Översyn av situationen – inledning Syftet med denna översyn av de konfessionella fristående skolorna och skolpliktens fullgörande på annat sätt (en del av denna undervisning kallas populärt för hemundervisning), är att utröna om de ovanstående påståendena är sanna. Är det så att undervisningen i de konfessionella skolorna är ensidig och vinklad till förmån för den egna tron? Växer barnen upp i en isolerad skolmiljö utan kontakt med närsamhället? Le- der uppkomsten av fristående skolor till segregerande effekter? Vilken kontroll har över utbildningen och undervisningen i dessa skolor? Hur många barn rör det sig om? Dessa frågor är några av dem 278 Fristående skolor på religionens grund som vi ämnar besvara med detta arbete. I det avslutande kapitlet kom- mer vi även att ta upp frågor som rör skolpliktens fullgörande på annat sätt i vårt land. Omfattningen och tillsynen av denna undervisnings- form samt de problem som eventuellt kan föreligga kommer där att behandlas. De siffror som ligger till grund för det statistiska materialet är, om inget annat anges, från . Det finns cirka 390 godkända fristående grundskolor i Sve- rige varav 298 har startat.1 Det totala elevantalet i dessa verksamma skolor uppgår till cirka 27 000, vilket innebär att av landets grundskoleelever får sin undervisning i en fristående grund- skola.2 Motsvarande siffror för de fristående gymnasieskolorna är 78 godkända skolor varav 54 har startat. I de fristående gymnasieskolorna går cirka 8 000 elever. Det mot- svarar av landets gymnasieelever. 6.3.1Vad är en fristående skola? En fristående skola är, som det beskrivs i skollagens 1 kap. 3 §, en skola "som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer", dvs. ej av det allmänna. Begreppet "Fristående skola" innefattar såväl skolor som motsvarar grund- och gymnasieskolan som den obligatoriska sär- skolan och gymnasiesärskolan. Till denna kategori räknas även inter 1De internationella skolorna samt riksinternatskolorna är här inkluderade. 2Baserat på siffror från nr 146, Skolan- Jämförelsetal för skolhuvudmän, delrapport, . Fristående skolor på religionens grund 279 nationella skolor3 , riksinternatskolor4 , specialskolor5 och komplet- terande skolor.6 Totalt finns det över 600 godkända fristående skolor varav cirka 460 är verksamma. I det statistiska material som redovisas av brukar de internationella skolorna och riksinternatskolorna räknas till gruppen fristående grundskolor. I denna presentation kommer dock dessa att behandlas separat för att överblicken över skolorna skall bli så nyanse- rad som möjligt. 3 En Internationell grundskola avser en fristående skola som har en annan in- riktning än den som får finnas i eller i en fristående skola som mot- svarar . Skolan är till för de elever som endast för är bosatta i landet eller den som har andra skäl att få sin utbildning där. För godkän- nande krävs att skolans utbildning som helhet betraktad är likvärdig med grund- skolans. Skolan skall förmedla kunskaper och färdigheter som underlättar fortsatt skolgång i elevens hemland. Regeringen får medge att en internationell skola tar emot andra barn än de som ovan nämnts för att de skall få fullgöra sin skolplikt vid skolan. En internationell gymnasieskola avser en fristående skola med gymnasial utbildning som har en annan internationell inriktning än den som får finnas i gymnasieskolan eller vid en fristående gymnasieskola. Tre av de internationella skolorna har även gymnasieskola. 4Med Riksinternatskola avses en skola som motsvarar grund- och/eller gymnasie- skolan och som i första hand är till för utlandssvenska elever. Det är bara i bi- dragshänseende som skolan kan hänföras till de fristående skolorna. För en riksinternatskola gäller ej bestämmelserna i 9 kap. skollagen om inte skolan har elever som ej är att anse som utlandssvenska. För att kunna ta in elever som ej kan benämnas utlandssvenska måste dock skolan ha ett godkännande som fristående skola. Riksinternatskolor har elever i årskurs 7, 8 och 9 samt gymnasiet. 5Med Specialskola menas en skola vars syfte är att ge barn och ungdomar med synskada, dövhet, hörselskada eller talskada en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som så långt som möjligt motsvarar den utbildning som ges i . Därutöver kan specialskolan tillhandahålla utbildning för ungdomar som är utvecklingsstörda och som av detta skäl inte kan gå i gymnasieskola efter skolpliktens upphörande. finns ingen fristående specialskola. 6En Kompletterande skola är en fristående skola vars utbildning inte uppfyller kraven för att enligt 9 kap. 8 § skollagen (1985:1100) förklaras berättigad till bidrag men vars utbildning utgör ett från nationell synpunkt värdefullt komplement till gymnasieskolan. Tillståndsgivningen för de kompletterande skolorna görs av regeringen efter yttrande av . I SOU 1998:11 föreslår dock utredaren att erkännandet av dessa utbildningar fr.o.m. skall fattas av . 280 Fristående skolor på religionens grund 'ODK¤NDA FRIST¥ENDE SKOLOR Källor: nr 146, Skolan- Jämförelsetal för skolhuvudmän, delrapport, . Preliminära siffror från underlaget till Skolan i siffror 1998. Majoriteten av de fristående skolorna är de som motsvarar grundsko- lan. De står för av alla verksamma fristående skolor. De är också inom denna grupp som i stort sett alla konfessionella sko- lor återfinns. Av de fristående gymnasieskolorna finns det enbart tre som kan betecknas som konfessionella. I dessa skolor går cirka 160 elever. Med anledning av de konfessionella gymnasieskolornas ringa omfattning kommer följande kapitel att fokuseras på de fristående skolor som motsvarar . 6.4Godkännande av fristående skolor som motsvarar Godkännandet av en fristående skola som motsvarar eller den obligatoriska särskolan regleras i skollagens 9 kap. och ges av . beslutar även om rätten till bidrag samt rätten att stå under statlig tillsyn för fristående skolor, vars utbildning ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som gymnasieskolan skall förmedla på nationella eller specialutformade program. I skollagens 9 kap. står att läsa att: Fristående skolor på religionens grund 281 En fristående skola, vars utbildning ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och fär- digheter som , särskolan respektive specialskolan skall förmedla, skall godkännas, om 1.skolan även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värde- grund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet, 2.skolan står öppen för alla barn som enligt denna lag har rätt till utbildning inom motsvarande skolform i det offentliga skolväsen- det, med undantag för sådana barn vilkas mottagande skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för skolan, 3.skolan har minst 20 elever, om det inte finns särskilda skäl för ett lägre elevantal, 4.skolan, om den motsvarar särskolan eller specialskolan, bereder eleverna de omsorger som behövs, och 5.skolan uppfyller de ytterligare vilkor som regeringen föreskriver i fråga om utbildningen vid fristående skolor och om antagningen till och ledningen av sådana skolor. En godkänd fristående skall av förklaras berät- tigad till bidrag om inte skolans verksamhet innebär påtagligt negativa följder för skolväsendet i den kommun där skolan är belägen eller att skolan tar ut avgifter i strid med skollagens 9 kap. 7 §. Förutom vad som står att läsa i skollagen regleras de fristående grundskolorna även av bestämmelserna i förordningen om fristående skolor (SFS 1996:1206). Där fastslås att vid handlägg- ningen av ett ärende om godkännande av och bidrag till en skola skall bereda den kommun där skolan skall vara belägen tillfälle att yttra sig. Kommunen har rätt att yttra sig om de eventuella effekter som en ny- etablering av en fristående skola skulle kunna innebära för det allmänna skolväsendet i kommunen. Om en kommun hävdar att nyetableringen medför påtagliga negativa följder för skolväsendet i kommunen, skall särskilt pröva frågan om rätt till bidrag. För de fristående grundskolorna gäller även att de skall erbjuda ele- verna skolhälsovård (skollagen 14 kap. 7 a §) och modersmålsunder- visning (SFS 1996:1206) som motsvarar den som ges inom motsva- rande skolform inom det offentliga skolväsendet. Vad som sägs i skol- lagens 14 kap. 7 § a gäller dock inte de internationella skolorna. De fristående grundskolorna är dessutom skyldiga att delta i de na- ämnesprov i svenska, engelska och matematik som används i det offentliga skolväsendet i slutet av årskurs 9. 282 Fristående skolor på religionens grund får medge att en fristående skola anordnar prövning och utfärdar betyg enligt de bestämmelser som gäller för motsvarande skol- form inom det offentliga skolväsendet. 6.4.1Övriga krav för ett godkännande Förutom de ovan nämnda kraven måste den sökande kunna visa upp att skolan anordnas av en huvudman som är en enskild fysisk eller juridisk person och att verksamheten är att beteckna som stabil. Vidare skall den sökande visa att undervisningen i den tilltänkta skolan kommer att motsvara . Dessa krav kommer att klargöras och behand- las mera utförligt under rubriken . Vid handläggningen av ett ärende utgår enbart från skrivna handlingar. Det åligger se- dan att kontrollera att skolverksamheten upp- fyller kraven för godkännande. 6.5Läroplanen (Lpo 94) läroplan för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) fastslås att skolan skall förmedla de värden som vårt samhällsliv vilar på, dvs. att undervisningen skall bedrivas i överensstämmelse med den etik som förvaltats av tradition och västerländsk humanism. Vidare sägs att undervisningen i skolan skall vara icke konfessionell. I skollagens 9 kap. står dock att en fristående skola får ha en konfessionell inrikt- ning. Detta sammanhänger med att undertecknat FN:s konven- tion om de mänskliga rättigheterna. De berörda konfessionella fristående skolorna har en konfessionell särart vilket gör att all undervisning inte är att betrakta som objektiv. För att kunna möta de i läroplanen fastställda kraven på saklighet och allsidighet krävs således att de konfessionella skolorna även undervisar sina elever om andra religioner samt andra inriktningar inom den reli- gion man själv tillhör. Vilkoren för att undervisningen skall bedömas som saklig och allsidig behandlas i förarbeten till skollagen (prop. 1982/83:1, 1991/92:95 samt 1992/93:20). Intolerans och främlings- fientlighet skall aktivt motarbetas och skolan skall i samarbete med hemmen främja elevernas utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. Fristående skolor på religionens grund 283 6.6Fristående skolor som motsvarar De fristående skolorna som motsvarar har av indelats i sex inriktningar: Allmän, Speciell pedagogik, Konfessionell, Språklig/etnisk, Speciell ämnesprofil och Övriga. Källa: Skolan- Jämförelsetal för skolhuvudmän, årsrapporter,1994-1997 Trots att de konfessionella skolorna har blivit allt fler dominerar fortfarande de fristående grundskolorna med allmän och speciell pedagogisk inriktning. Till den senare gruppen hör bl.a. Waldorf- och Montessoriskolorna. Denna grupp har varit den med det största elevunderlaget och går över 8 800 elever i dessa skolor. indelades de olika fristående grundskolorna i fem ka- tegorier till skillnad mot dagens sex. Skolornas olika inriktningar be- nämndes då Allmän, Montessori- och Waldorf, Kristna, Språkligt/et- niska samt Övriga. På grund av detta är det inte möjligt att redovisa en sammanhängande utveckling av elevantalet i de berörda skolkate- gorierna. Den totala elevutvecklingen har dock, sedan införandet av det nya bidragssystem med kommunala bidrag 1992, ökat markant, från att ha legat på runt 8 000 elever till dagens cirka 27 000 elever. Den största elevökningen, , står procentuellt sett skolor med allmän inriktning för. Även de med speciell pedagogisk- och konfessionell inriktning har tenderat att öka i snabb takt. Det mest anmärkningsvärda vid den nya indelningen var att gruppen Övriga skolor minskade från 1 374 till 56 elever, en indikator på att den 284 Fristående skolor på religionens grund nya gruppindelningen väl stämmer överens med den faktiska skolverk- samheten. En majoritet av de fristående skolorna är belägna i tre stor- stadsområden. Källa: interna databas Sammanlagt ligger över 200 fristående grund- och gymnasieskolor i , och . Procentuellt sett lig- ger av det totala antalet i , i län och i . Totalt ligger alltså av samtliga fristående grund- och gymnasieskolor i dessa tre län. De fristående skolornas spridning över landet kan således sägas vara ojämnt fördelade. Fristående skolor på religionens grund 285 Av intresse blir att studera de konfessionella skolorna för att utröna om undervisningen i dessa skolor skiljer sig mot den i de övriga fristående skolorna och den kommunala . Att enbart inrikta sig på de skolor som i rapporter klassificeras som konfessionella är dock vanskligt då många skolor kan föras till både två och tre inrikt- ningar. Speciellt svårt blir det att särskilja de muslimska skolorna som trots stora likheter i såväl kursplaner som läroplaner ibland beskrivs som Konfessionella och ibland som Språkligt/etniska eller Allmänna. Problemet med denna typ av klassificering försvåras även av det fak- tum att det är huvudmannen, och alltså inte , som själv väljer till vilken inriktning den egna skolan skall föras. Huvudmannen kan följaktligen vilja undvika att kalla sin skola för konfessionell för att inte avskräcka blivande skolföräldrar. Ett annat skäl kan vara att huvudmannen anser sig lägga större tonvikt på språkundervisningen än undervisningen av t.ex. islam och av detta skäl väljer att rubricera sig som Språklig/etnisk i stället för Konfessionell. I det statistiska material som här presenteras kommer även skolor som inte själva har valt att kalla sig konfessionella, men som enligt bedömning mycket väl skulle kunna falla inom denna grupp, att inkluderas. 6.8.1Vad kännetecknar en skola med konfessionell inriktning? Kännetecknande för konfessionella skolor är att de har en religionsun- dervisning som till skillnad från inte är objektiv utan ut- går från en viss bestämd trosuppfattning, dels att de också söker skapa arbetsformer och en arbetsmiljö, som är genomsyrad av en bestämd livshållning som hänger samman med den egna religiösa övertygelsen. Skolorna inför ofta ämnen som kristendomskunskap eller islam som antingen läggs under skolans- och/eller elevens val i den ordinarie timplanen eller som ämnen utanför denna. I det naturvetenskapliga äm- net biologi behandlas i allmänhet den moderna vetenskapliga evolu- tionsläran parallellt med skapelseberättelse. Skolorna inleder inte sällan skoldagarna med gemensam morgonsamling och bön. I flera fall kan även konstateras att skolorna har ordningsregler och att skolans ledning tar allvarligt på om dessa bryts. I vissa skolor förekommer också att pojkar och flickor undervisas separat i idrott och sex- och samlevnadsundervisning. 286 Fristående skolor på religionens grund När detta skrivs finns det 58 godkända fristående skolor som motsvarar som registrerat sig som konfessio- nella. Om man därutöver inkluderar de andra fristående skolor som en- ligt skulle kunna falla inom ramen för denna kategorisering uppgår antalet till 68 skolor varav , dvs. 57, är verksamma. Elevantalet i de konfessionella grundskolorna uppgår till cirka 4 800 elever. Skälet till att denna siffra inte avviker mer från det tidigare re- dovisade elevantalet, där kategoriseringen gjordes av huvudmannen själv, beror på att av de tio skolor som lagts till denna kategori har en- bart fem startat sin verksamhet. Även inom ramen för de konfessionella skolorna kan en ytterligare profilindelning göras. För att indelningen inte skall bli alltför fragmen- terad och svåröverskådlig är det lämpligt att utgå från de nedan redovi- sade klassificeringarna. 4OTALT ANTAL GODK¤NDA KONFESSIONELLA Källa: interna databas Som framgår av diagrammet dominerar de konfessionella skolorna med , protestantisk inriktning. Den gjorda klassificeringen är dock relativt grov och i denna undergrupp, liksom i de andra ovan redovi- sade undergrupperna, återfinns ett flertal olika kyrkor och samfund. Gruppen "övriga skolor" som består av två skolor är i ovanstående tabell förd till gruppen "konfessionella grundskolor". Denna består av två skolor. Den ena är en skola vars un- dervisningsmetoder är utvecklade av L. , grundaren av Scientologrörelsen. Den andra skolans undervisning bedrivs enligt det Fristående skolor på religionens grund 287 pedagogiska programmet Sathya Sais undervisning i mänskliga värden. Kulturmöten, meditation, filosofi och religion har en framträdande plats och skall tillsammans med skapande verksamhet och miljö- och friskvård levandegöra undervisningen i alla ämnen. De konfessionella skolor som haft svårast att komma igång är de islamska. Orsakerna tycks främst vara svårigheter att hitta lämpliga lokaler och lärare. För att få en fördjupad bild av de konfessionella skolornas särdrag har i denna rapport valt att tillsammans med våra officiella rapporter och vårt interna arbetsmaterial även studera de tillsynsrap- porter som finns tillgängliga. Anledningen till att inte alla skolor blivit föremål för tillsyn är att tillsynen skall genomföras under loppet av år två fr.o.m. det datum då skolan startade. De skolor som följaktligen startat kommer således, till största del, inte att innefattas i det analyserade tillsynsmaterialet. Av de verk- samma fristående konfessionella skolorna har genomfört tillsyn på 40. Till dessa skall även läggas de tillsynsrapporter som legat till grund för återkallanden. 6.9.1Tillsyn av de fristående skolor som motsvarar har i uppdrag att utöva tillsyn över utbildningen vid fri- stående skolor. Verksamheten skall bedömas gentemot 9 kap. 2 § skol- lagen. Tillsynen är en laglighetsprövning som skall utmynna i ett beslut om fortsatt godkännande. Om en fristående skola inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps efter påpekande från , skall godkännandet återkallas. Genom tillsynen skall också kontrollera att de förhållanden, som skolan uppgivit vid ansökan och på vilka godkännandet grundades, alltjämt är rådande. Tillsynen är ett kontrollinstrument som ger en avgränsad bild av verksamheten vid tillfället för tillsynen och fokuserar på huruvida skol- huvudmännen uppfyller de krav författningarna ställer på dem. Tillsy- nen av de fristående skolorna skall ske på regelbunden basis med ett tidsintervall av ett till efter den första tillsynen. Tidsintervallet varierar beroende på den bedömning som görs av behovet av en förnyad tillsyn. Förutom den regelbundna tillsynen kan tillsyn ske med anledning av anmälan eller till följd av andra signaler, som kan föranleda särskilt beslut om tillsyn. En sådan tillsyn kan vara begränsad till vissa speciella frågor eller omfatta hela skolans verksamhet. 288 Fristående skolor på religionens grund Följande två områden utgör utgångspunkten för tillsynen: 1.Allmänna förutsättningar för verksamheten som skall uppfyllas. 2.Kraven på att utbildningen väsentligen skall motsvara . Vid en normal tillsyn granskas de dokument som legat till grund för godkännandet samt andra relevanta dokument som begärts in med an- ledning av tillsynen. De oklarheter som då framträder skall i det fort- satta utredningsarbetet fokuseras och skolbesöket skall främst ses som en kompletterande uppgiftsinhämtning som sker via intervjuer och lek- tionsbesök. Om utredningsunderlaget anses bristfälligt och detta i sin tur leder till att en bedömning av skolverksamheten inte är möjlig, kan ta beslut om en fördjupad utredning. En sådan kan vara in- riktad på ett speciellt problemområde som t.ex. allsidighet och saklighet i skolans undervisning. 6.9.2Allmänna förutsättningar för verksamheten som skall uppfyllas För att en fristående skola skall bedömas uppfylla kriterierna för ett godkännande av de allmänna förutsättningarna krävs att verksamheten är att betrakta som en skola, att verksamheten är stabil och att utbild- ningen anordnas av en huvudman, enskild fysisk eller juridisk person, som är rättskapabel. För att verksamheten skall betraktas som en skola krävs det fr.o.m. att samtliga fristående skolor som motsvarar grund- skolan har minst 20 elever, om det inte finns särskilda skäl för ett lägre elevantal. Skälet kan vara att skolan startat och är i en uppbyggnadsfas. kan av detta skäl, under en övergångspe- riod, medge undantag från regeln om 20 elever. Undantag kan också medges för t.ex. skoldaghem och skola i glesbygd. Med stabilitet menas att skolan skall kunna ge elever och föräldrar en trygghet i vetskapen om att skolans verksamhet kommer att bestå. Huvudmannen för skolan skall således kunna visa upp såväl en budget för begynnelseåret som följande år, samt en elevprognos som sträcker sig över minst en tvåårsperiod. För att ansvar skall kunna utkrävas av skolan måste huvudmannen vara rättskapabel. Av de godkända fristående konfessionella skolorna som motsvarar har 36 en stiftelse, 26 en ideell förening, tre ett handelsbolag, två ett aktiebolag och en har en enskild fysisk person som huvudman. Vid en jämförelse med övriga fristående grundskolor kan konstateras att de konfessionella har en större tendens Fristående skolor på religionens grund 289 att ha en stiftelse som huvudman. Bland framför allt de allmänna friskolorna och de med speciell pedagogik har en betydligt större andel valt att ha ett aktiebolag eller en ekonomisk förening som huvudman. 6.9.3Kraven på att utbildningen väsentligen skall motsvara För att kunna avgöra om utbildningen vid den fristående skolan väsent- ligen svarar mot den utbildning som ges i det offentliga skolväsendet inriktar sig tillsynen på två delområden. Det första delområdet behand- lar de kunskaper och färdigheter som skolan förmedlar till sina elever och det andra om skolan i övrigt svarar mot allmänna mål och värdegrund. I proposition 1991/92:95 anför dåvarande statsrådet att " skolans utbildning skall ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå vä- sentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som förmedlar och att skolan i övrigt väsentligen svarar mot allmänna mål. ""En förutsättning är emellertid att utbildningen håller fullgod kvalitet vad gäller kunskaper och färdigheter. Det innebär bl.a. att en fristående skola måste ha en godtagbar läroplan och kompetenta lärare. Skolan skall dessutom bidra till barnens sociala fostran." I denna del av tillsynen studeras följaktligen skolans organisation och ledning, lärarkompetensen, lokaler och annan utrustning, undervis- ningens innehåll och organisation, arbetssätt och arbetsformer samt skolans resultat. I studierna av skolans resultat utgår man från elevernas resultat i de kommunala och nationella ämnesproven, betygskataloger, elevarbeten, utvärderingar och uppföljningar samt omdömen från lärare och skol- ledare vid de offentliga skolor som mottagit elever från den berörda fri- skolan. De fristående skolorna som motsvarar är enligt förord- ningen om fristående skolor 1 kap. 6 § skyldiga att delta i de nationella ämnesproven som används i slutet av årskurs 9. I de studerade tillsynsrapporterna framgår att tio anmärkningar har gällt bristande lärarkompetens och en för att skolan inte kontrollerat och redovisat att eleverna uppnår resultat som motsvarar . I sju av de tio fallen fick skolorna en anmodan av att redo- 290 Fristående skolor på religionens grund visa de åtgärder som de vidtagit för att höja den samlade lärarkom- petensen.