sou · GMB3123 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt försvarsbeslutet för åren 1997–2001 har driftvärnet inte spelat ut sin roll inom det väpnade försvaret av landet (prop. 1996/97:4 s. 181). Det finns anläggningar och verksamheter som behöver ett skydd även mot sabotage och liknande, och inte minst i så- dana fall kan driftvärnet fylla en försvarsfunktion. att driftvärnsförbanden som sådana torde ha relativt begränsade möjlig- heter att utöva ett verksamt försvar vid vissa slags anfall, t.ex. om mot- ståndaren använder robotar eller flygstridskrafter. Om de FOLKR¤TTSLIGA ASPEKTERNA i anslutning till driftvärnet, vill ut- redningen peka på följande (se även vad som har angetts i det före- gående). Ett företags eller en myndighets driftvärn skall i princip bevaka och skydda enbart företagets eller myndighetens egna anläggningar och verksamhet. Denna begränsning – vars motsvarighet ju gäller för före- tagshemvärnet inom det allmänna hemvärnet – synes i och för sig inte utgöra en komplikation ur folkrättslig synvinkel. När driftvärnschefen har beslutat om driftvärnets tjänstgöring, lyder chefen för driftvärnsförbandet under försvarsområdesbefälhavaren. Som redan berörts får driftvärnspersonalen anses ingå i en väpnad styrka som i likhet med Försvarsmakten i övrigt dels står under befäl som – ytterst inför den politiska ledningen – ansvarar för sina under- lydandes uppförande, dels är underkastad ett internt disciplinärt system. Under höjd beredskap har driftvärnsmannen i allmänhet sitt dygns- schema så indelat att han växlar mellan bevaknings- och skyddsupp- gifter och vanliga sysslor samt vila. Vid en väpnad konflikt får som tidigare nämnts driftvärnsmannen anses vara kombattant permanent. I regel är denne uniformerad såväl när de bevakar och skyddar anlägg- ningen som när han håller på med sina andra sysslor. Det förekommer dock att en driftvärnsman bär sin uniform synligt vid fullgörandet av bevaknings- och skyddsuppgifterna men annars har överdragskläder eller liknande som döljer uniformen. Enligt folkrätten är det en allmänt erkänd sedvana att kombattanter inom reguljära, uniformerade och beväpnade enheter bär uniform. Det framstår därför som olämpligt att driftvärnsmän inte alltid är synbart uniformerade. Det bör dock påpekas att de inte förlorar sin rätt att ta aktiv del i fientligheterna endast på den grunden att de inte bär uniformen synligt. Däremot är det viktigt att uppmärksamma att folkrätten förbjuder förrädiskt förfarande, exempel- vis föregivande av civil status. En samlad bedömning leder enligt utredningen till att det från folk- rättsliga utgångspunkter inte torde kunna riktas några avgörande in- vändningar mot driftvärnet. 5Civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter 5TREDNINGENS F¶RSLAG Civila skyddsvakter och civila skyddsområ- desvakter uppfyller inte i denna egenskap de folkrättsliga kraven för kombattantstatus och bör inte direkt delta i det väpnade försvaret av . Bilaga 4.3 innehåller en redogörelse för de regler m.m. som gäller för skyddsvakter och skyddsområdesvakter. I förevarande kapitel sammanfattas innehållet i bilagan, men kapitlet är inriktat på utredning- ens överväganden i frågan huruvida civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter bör fungera som kombattanter i det svenska to- talförsvaret. Lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) och den därtill hörande förordningen (1990:1334; skyddsförordningen) innehåller bestämmelser om vissa åtgärder till skydd mot sabotage, terrorism och spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret. Enligt lagen kan beslutas att en anläggning, ett område, ett fartyg eller ett luftfartyg skall utgöra Om en militär anläggning inte kan beredas tillräckligt skydd genom att anläggningen är skyddsobjekt, får regeringen föreskriva att ett om- råde omkring anläggningen skall vara MILIT¤RT SKYDDSOMR¥DE. råder höjd beredskap eller som regeringen med hänsyn till försvarsberedskap bestämmer, skall Försvarsmakten an- svara för att skyddsområdena bevakas. Enligt skyddslagen är SKYDDSVAKT benämningen på den som bevakar ett skyddsobjekt och inte är polisman. För den som bevakar ett militärt skyddsområde och inte är polisman är lagens benämning SKYDDSOMR¥ DESVAKT. Den som utses till skyddsvakt eller skyddsområdesvakt skall vara godkänd av . Undantag gäller för den som utses inom Försvarsmakten och som tillhör den militära personalen: denne skall i stället godkännas av Försvarsmakten. I enlighet med detta kan man tala om civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter resp. militära skyddsvakter och militära skyddsområdesvakter. Skyddsvakter och skyddsområdesvakter är krigsmän vid tillämp- ning av bestämmelserna i om brott av krigsmän såsom lydnadsbrott och rymning. Lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (disciplinansvarslagen) gäller även för skyddsvakter och skyddsområ- desvakter när är i krig m.m. (Se närmare 2 och 3 §§ discip- Enligt 3 § 3 TOTALF¶RSVARETS FOLKR¤TTSF¶RORDNING (1990:12) skall den som är skyddsvakt liksom den som är skyddsområdesvakt anses som kombattant. berörde frågor om civila skyddsvakters folk- rättsliga status i krig och anförde därvid, med utgångspunkt i den då för tiden gällande regleringen, bl.a. följande (se SOU 1984:56 s. 128). Vid ett överraskande angrepp kunde det lätt uppstå situationer som kräver att vakterna deltar i försvaret av det objekt som de har till uppgift att bevaka. Skyddsvakter som är beredda att delta i stridsverksamhet borde ha folkrättslig ställning som kombattanter under förutsättning att vill- koren för detta kan uppfyllas. Folkrättens krav att kombattanten skall stå under ansvarigt befäl och att kombattanten skall ingå i ett internt disciplinärt system fick anses uppfyllda för skyddsvakter så långt det är möjligt för det korta skede som kan bli aktuellt. Dock var det ange- läget att skyddsvakterna fick viss kompletterande utbildning, främst i folkrätt. Sedan mobilisering hade genomförts skulle skyddsvakterna komma att avlösas och övergå till andra uppgifter, utom i de undantags- fall när vakterna var krigsplacerade vid objekten. Skyddsvakterna borde få temporär kombattantstatus under inledningsskedet av en kon- flikt; däremot torde de inte kunna upptas i försvarets personaltabeller. 5.2.2Skyddsvakters och skyddsområdesvakters befogenheter Den som är skyddsvakt har enligt skyddslagen och skyddsförordningen befogenhet att i vissa situationer avvisa, avlägsna eller, om en sådan åtgärd inte är tillräcklig, tillfälligt omhänderta person inom eller vid skyddsobjektet. Skyddsvakten har inom skyddsobjektet och i dess när- het samma rätt som en polisman att gripa den som det finns skäl att an- hålla för spioneri, sabotage eller förberedelse till sådant brott samt har även getts vissa andra befogenheter att använda s.k. tvångsmedel. Skyddsvakten är underkastad tystnadsplikt. – En skyddsområdesvakts befogenheter är något mer begränsade än en skyddsvakts. Bestämmelser om verkställighet av skyddslagen finns i skyddsför- ordningen samt i föreskrifter och allmänna råd som har meddelat (RPS FS 1991:5, FAP 579–3). Av betydelse är även föreskrifter och allmänna råd (RPS FS 1994:12, FAP 579–2) till lagen (1974:191) om bevakningsföretag resp. förord- ningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m. har sålunda föreskrivit bl.a. att en skyddsvakt skall bära särskilt tjänstetecken och en klädedräkt som är anpassad för tjänstens utövande, eller en väktaruniform om skyddsvakten är s.k. väktare enligt lagen om bevakningsföretag. Om särskilda skäl förelig- ger, kan medge att en skyddsvakt bär civil klädsel. Enligt föreskrifter skall en skyddsvakt få viss utbildning i folkrätt och i försvarets organisation och funktion m.m. Om har lämnat medgivande får en skyddsvakt vara ut- med batong och handbojor. Skyddsvakten kan även vara utrustad med SKJUTVAPEN enligt föreskrifter och allmänna råd om väktares utbildning och utrustning m.m. Dessa föreskrifter anger att skyddsvakten skall ha genomgått viss vapenutbildning. I de allmänna råden sägs att skjutvapen får användas endast när det föreligger nödvärnsrätt enligt 24 kap. 1 § , dock med den begräns- ningen att våld eller hot mot EGENDOM inte får avvärjas genom använ- dande av skjutvapen. 5.2.3Bristfällig planering vad gäller skyddsvakternas uppgifter vid höjd beredskap Av en kartläggning som utredningen har låtit verkställa framgår att det är relativt vanligt förekommande att civila skyddsvakter används i fredstid för bevakning av strategiska skyddsobjekt, dvs. sådana anlägg- ningar som kan antas bli föremål för förbekämpning från motstånda- rens sida redan i ett tidigt skede av ett väpnat angrepp mot . Re- sultatet av kartläggningen ger vid handen även följande. I praktiskt taget alla fall är skyddsvakterna anställda hos bevakningsföretag och således inte hos den som ytterst är ansvarig för skyddet av skydds- objektet. Med några få undantag förekommer inte någon militär utbild- ning inom ramen för utbildningen till skyddsvakt. Inte alla vakter är beväpnade, men de som är det har normalt pistol eller liknande. Ett inte oväsentligt antal skyddsvakter är kvinnor. I många fall saknas planering för skyddsvakternas uppgifter vid höjd beredskap; dock skall vissa av dem övergå till att tjänstgöra i driftvärnet eller till att vara militära skyddsvakter. I praktiken föreligger det påtaglig oklarhet om den roll som de civila skyddsvakterna skall ha under höjd beredskap – om deras uppgifter då saknas mången gång planering över huvud taget. Såvitt framkommit är det vid ETT strategiskt skyddsobjekt i landet som det finns skyddsvakter krigsplacerade för bevakning och säkerhetskontroll. 5.2.4Civila skyddsvakter i andra länder Enligt de upplysningar som utredningen har inhämtat om förhållanden i utlandet förekommer inte där att civila skyddsvakter skall ha status av kombattant. I förekommande fall kommer de civila skyddsvakterna som bevakar militära mål att ersättas av militär personal, om beredskapen höjs eller liknande (se närmare bilaga 6). 5.3.1Det är tveksamt om de civila skyddsvakterna uppfyller folkrättens krav för kombattantstatus Enligt utredningens bedömning är det tveksamt om civila skyddsvakter uppfyller de folkrättsliga förutsättningarna för kombattantstatus. En fråga är nämligen huruvida den som är civil skyddsvakt över huvud taget ingår i en väpnad styrka och vilken styrkan i så fall är. De civila skyddsvakterna hör inte till Försvarsmaktens krigsorganisation. Det finns fog för frågan, till vilken organiserad styrka t.ex. de skyddsvakter som är anställda hos bevakningsföretag skulle hänföras. Skulle styrkan bestå av de skyddsvakter som vid varje given tidpunkt har till uppgift att bevaka ett visst skyddsobjekt? Eller består styrkan av samtliga anställda hos ifrågavarande företag, inkl. de personer som inte är skyddsvakter? En härtill anknytande aspekt är att de hos bevakningsföretag an- ställda vakterna inte står i något direkt ansvars- och lydnadsförhållande till annan än arbetsledningen och cheferna hos det företaget. Vem är det som ansvarar för skyddsvakternas handlande i en väpnad konflikt, om dessa överträder krigets lagar? Det kan sättas i fråga om arbetsledare eller chefer hos bevakningsföretag är befäl som inför statens politiska ledning svarar för sina underlydandes uppförande i enlighet med vad folkrätten föreskriver. Trots att även de civila skyddsvakterna omfattas av bestämmelserna i 21 kap. och i disciplinansvarslagen kan det alltså enligt utredningens mening betvivlas att vakterna uppfyller det i folkrätten ställda kravet att en väpnad styrka skall vara underkastad ett internt disciplinärt system som skall tillse bl.a. att krigets folkrätt iakttas. Av föreskrifter följer att ett kortare inslag om folkrätt skall ingå i den utbildning som en skyddsvakt genomgår. Må- hända kan dock diskuteras huruvida detta inslag är till fyllest med hän- syn till folkrättens krav att kombattanter skall iaktta krigets lagar. 5.3.2Skyddsvakternas uppgifter motiverar inte kombattantstatus Skyddslagen och skyddsförordningen är det för skyddsvakterna grundläggande regelverket. Därav framgår deras uppgifter och befo- genheter m.m. Mot bakgrund av vad som anges i detta regelverk kan frågas, om de civila skyddsvakternas åligganden förutsätter eller moti- verar kombattantstatus. Härom kan följande anföras. Den som är skyddsvakt skall vid skyddsobjekt utöva tillsyn och lik- nande och förhindra brottslighet och annan verksamhet som kan skada totalförsvaret. För fullgörandet av dessa uppgifter har skyddsvakten getts rätt bl.a. att besluta om kroppsvisitation och att gripa personer som misstänks för spioneri eller liknande. Däremot är skyddsvaktens befogenhet att använda våld, t.ex. skjutvapen, relativt begränsad. De uppgifter som åvilar de civila skyddsvakterna kan enligt utred- ningens bedömning inte anses innebära att vakterna skall i folkrättslig bemärkelse direkt delta i fientligheterna De civila skyddsvakternas medverkan i totalförvaret handlar om att de skall utföra bevak- ning och liknande sysslor som i och för sig har betydelse från total- försvarssynpunkt men inte kan jämställas med dem som typiskt sett tillkommer den stridande personalen i en försvarsmakt. Status av kom- battant är alltså inte en nödvändig förutsättning för de civila skyddsvakternas möjlighet att fullgöra sina uppgifter enligt nu gällande regler. Det bör erinras om att kombattantstatus ej erfordras för ingri- panden mot t.ex. personer som utför sabotage eller liknande i ett skymningsläge före en väpnad konflikt. En annan sak är att det kan vara svårt att avgöra huruvida en väpnad konflikt föreligger eller ej och att det således kan vara vanskligt att bedöma om en person som ensam eller tillsammans med andra söker utföra sabotage eller annan för lan- det skadlig verksamhet skall klassificeras som kombattant. 5.3.3Bör de civila skyddsvakterna ges stridande uppgifter? Men även om de civila skyddsvakterna inte har genom författning tilldelats sådana uppgifter för vars fullgörande folkrätten kräver kombattantstatus, skulle det kunna göras gällande att vakterna ha en stridande roll vid en väpnad konflikt. Det kan hävdas att deras insats behövs främst i inledningen av en sådan konflikt, t.ex. om motståndaren överraskande angriper strategiska objekt såsom flygplat- ser eller anläggningar för el- eller vattenförsörjning där skyddsvakter tjänstgör men det ofta saknas militära förband som kan ingripa mot motståndaren tillräckligt snabbt. Mot att de civila skyddsvakterna ges stridsuppgifter i en väpnad konflikt talar dock bl.a. följande omständigheter. De civila skyddsvakternas jämförelsevis lätta beväpning och utrust- ning i övrigt medför att deras militära värnkraft är tämligen begränsad i och för sig. Dessutom är deras utbildning i folkrätt knapp och de har i princip inte någon utbildning för militär strid, låt vara att de skyddsvakter som varit värnpliktiga eller liknande därigenom har fått viss militär utbildning. Negativa följder bl.a. för samhället som helhet kan som utredningen har angett i kap. 1 bli en följd av att vissa medlemmar av en grupp för- utsätts kunna direkt delta i fientligheterna – dvs. vara kombattanter – medan andra medlemmar har civila uppgifter. Det bör beaktas att många skyddsvakter är anställda hos bevakningsföretag vars personal i övrigt har uppgifter utanför den militära sektorn, tydligtvis även av väpnad konflikt. Med hänsyn härtill och till vad som anförts i kap. 1 om begreppet temporär kombattant menar utredningen att det inte bör komma i fråga att anförtro de civila skyddsvakterna uppgifter som krä- ver att de är (permanenta eller temporära) kombattanter; de civila skyddsvakterna bör inte tilldelas stridande funktioner inom det väpnade försvaret av . De överväganden som utredningen har gjort i det föregående har i flera avseenden bäring också på civila skyddsområdesvakter. I den mån det över huvud taget skulle förekomma att civila skyddsområdesvakter be- vakar militära skyddsområden när är part i en väpnad konflikt, bör vakterna inte ha till uppgift att aktivt delta i det väpnade försvaret. Enligt utredningens mening är det tveksamt om civila skyddsvakter över huvud taget kan anses tillhöra en väpnad styrka i folkrättslig me- ning och om de uppfyller folkrättens krav för kombattantstatus. De civila skyddsvakternas åligganden, sådana dessa följer av nu gällande författningar, kan inte anses innebära att vakterna har till upp- gift att delta i de aktiva striderna i en väpnad konflikt. Kombattantstatus är således inte en folkrättslig förutsättning för fullgörandet av dessa uppgifter. Utredningen anser att de civila skyddsvakterna inte bör tilldelas stri- dande uppgifter inom det väpnade försvaret av landet; de bör inte direkt delta häri. I tillägg till de skäl som har angetts i det föregående vill utredningen framhålla att det är principiellt betänkligt att andra än staten och av staten ledda organ ges till uppgift att med väpnade medel försvara vårt land. Enligt utredningens mening bör inte heller civila skyddsområ- desvakter direkt delta i det väpnade försvaret av landet. Utredningens slutsats är följaktligen att varken civila skyddsvakter eller civila skyddsområdesvakter bör fungera som kombattanter i det svenska försvaret. Deras roll inom totalförsvaret kommer likväl att vara nog så betydelsefull. De fyller en viktig funktion inte minst vid bevak- ning och vid rapportering om händelser som är eller kan vara av vikt från säkerhets- och försvarssynpunkt. Avslutningsvis bör sägas att utredningens förslag, om att de civila skyddsvakterna och civila skyddsområdesvakterna inte skall ha till uppgift att aktivt delta i det väpnade försvaret av landet, kan leda till att t.ex. planläggningen av det väpnade försvaret av skyddsobjekt måste ses över. 6 Gränsövervakningen i krig 5TREDNINGENS F¶RSLAG En samlad översyn av det nuvarande gräns- övervakningssystemet bör göras. I samband därmed bör övervägas om gränsövervakningspersonalen skall vara kombattanter eller ej. Föreskriften om att de tulltjänstemän som ingår i gränsövervak- ningspersonalen är kombattanter lämnas oförändrad. Vid väpnad konflikt (i krig) och i vissa andra fall skall samordning ske av polisväsendets, tullväsendets, Försvarsmaktens och Kustbevak- ningens uppgift att övervaka samfärdseln över gränser. Be- stämmelser om denna samordnade gränsövervakning finns i lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m. (gränsövervaknings- lagen) och i förordningen (1979:1091) i samma ämne (gränsövervak- ningsförordningen) samt i andra författningar. Enligt 3 § 4 totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) skall per- sonal ur som tjänstgör som gränsövervakningspersonal en- ligt gränsövervakningslagen anses som kombattanter. Den förordningen innehåller inte i övrigt några bestämmelser som uttryckligen tar sikte på gränsövervakningspersonalen, men i 2 § och 3 § 1 föreskrivs att viss militär personal, resp. de polismän som enligt lagen (1943:881) om polisens ställning under krig deltar i rikets försvar, skall anses som kombattanter. I direktiven nämns inte gränsövervakningspersonalen. Mot bak- grund av bestämmelsen i 3 § 4 totalförsvarets folkrättsförordning har utredningen likväl funnit anledning att beröra frågan om gränsövervak- ningspersonalens uppgifter och folkrättsliga ställning vid väpnad kon- flikt (krig). I detta kapitel redovisar utredningen några synpunkter i frå- gan, efter att ha sammanfattat de nuvarande förhållandena på området (bilaga 4.5 beskriver mer ingående de regler m.m. som gäller för gränsövervakningspersonalen, se även bilaga 4.4 om tullpersonalen). 6.2.1Polisen, tullen och Försvarsmakten För polisväsendets, tullväsendets och Försvarsmaktens del innehåller gränsövervakningslagen och gränsövervakningsförordningen bestäm- melser om den samordnade gränsövervakningen i krig och liknande. Bestämmelserna innebär bl.a. följande. Den samordnade gränsövervakningen syftar till att förhindra brott mot säkerhet och annan verksamhet till fara för rikets försvar och säkerhet, överträdelse av bestämmelserna om inresa till och utresa från och införsel till och utförsel från landet av gods vars be- fordran kan medföra fara för rikets försvar eller säkerhet. I princip är det resp. länsstyrelse som ansvarar för och leder den samordnade gränsövervakningen inom länet. Det kan dock förekomma att militär befälhavarare inom Försvarsmakten ansvarar för och leder gränsövervakningen: om regeringen inte föreskriver annat är så fallet inom ett område som är skyddsobjekt enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. till följd av att För- svarsmakten har satts in där för att möta ett väpnat angrepp. skall upprätta en ORGANISATIONSPLAN som skall inne- hålla föreskrifter bl.a. om hur verksamheten skall bedrivas, vilken polispersonal, annan passkontrollpersonal inom polisväsendet samt tullpersonal som skall avdelas för verksamheten och vilka militära en- heter som skall medverka i denna och hur personalen skall utbildas och utrustas. Innan organisationsplanen fastställs skall sam- råda med , Försvarsmakten, tullen och civilbefäl- havaren. Det är alltså personal ur polisväsendet, tullväsendet och För- svarsmakten som tas ut för att – i tillägg till sina övriga uppgifter – tjänstgöra som s.k. GR¤NS¶VERVAKNINGSM¤N. meddelat föreskrifter och allmänna råd (RPS FS 1992:3, FAP 243–1) om gränsövervakningen i krig m.m. Enligt dessa allmänna råd ingår avsnitt om folkrätt i utbildningen av gränsövervakningspersonalen. skall förordna en eller flera GR¤NS¶VERVAKNINGSCHEFER, som har att utöva den omedelbara ledningen av gränsövervakningen. Det är i praktiken alltid någon polischef som är gränsövervakningschef. En av förordnad gränsövervakningschef lyder under sty- relsen. Som gränsövervakningschef fungerar emellertid vederbörande militär befälhavare i de fall där ansvaret och ledningen för gränsöver- vakningen ankommer på denne med anledning av att Försvarsmakten har satts in för att möta ett väpnad angrepp inom ett område som är skyddsobjekt (se i det föregående). Befälhavaren lyder inte under läns- styrelsen. I organisationsplan kan föreskrivas att gränsövervak- ning som inte avser hamnar eller flygfält skall fullgöras av militärt för- band, s.k. GR¤NS¶VERVAKNINGSF¶RBAND. En av förutsättningarna för att få meddela en sådan föreskrift är att polispersonal och tullpersonal har krigsplacerats i förbandet i den utsträckning som behövs för att över- vakningen skall kunna fullgöras på betryggande sätt. Den som är gränsövervakningsman skall bära TJ¤NSTEDR¤KT och S¤R SKILT TJ¤NSTETECKEN, om inte eller gränsövervakningschefen bestämmer annat. I fråga om gränsövervakningstjänsten lyder gräns- övervakningsman under gränsövervakningschefen (12 § andra stycket gränsövervakningsförordningen). har föreskrivit att i fråga om gränsövervakningstjänsten lyder gränsövervakningsförband under gränsövervakningschefen. Gränsövervakningsman har under vissa förutsättningar befogenhet bl.a. att anmoda person att visa pass eller annan legitimationshandling och att lämna upplysningar m.m., att kontrollera varutrafik och under- söka transportmedel m.m. och att gripa den mot vilken det förekommer skäl till anhållande för brottslig verksamhet till fara för rikets försvar eller säkerhet samt att använda tvångsmedel även i en del andra fall. Gränsövervakningsmannen får bruka våld endast när tjänsteuppgiften inte kan lösas på annat sätt. Därvid får skjutvapen eller annat hjälp- medel användas endast i den mån det är försvarligt med hänsyn till tjänsteuppgiftens syfte. De befogenheter som gränsövervakningspersonalen har enligt gränsövervakningslagen begränsar inte de befogenheter som, enligt bestämmelser i någon annan författning, vederbörande har i egenskap av polisman, tulltjänsteman eller krigsman tillhörande Försvarsmakten. Bland annat om kommer i krig får regeringen meddela de ytterligare föreskrifter om kontroll och befogenheter vid gränsövervak- ning som finns nödvändiga av hänsyn till rikets försvar eller säkerhet.