sou · GMB3124 · 1999-01-01 00:00:00 — Med hänsyn till att den disponibla inkomsten ligger på en mycket lägre nivå, kan sådana kostnader inte flyttas från företagen till hushållen. Kort sagt, de ekonomiskt mindre utvecklade medlemsstaterna har helt enkelt inte råd att belasta sina företag, arbetare eller konsumenter med välfärdskost- VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN nader, eller miljökostnader i nivå med vad medborgare i de hög- utvecklade medlemstaterna kommit att kräva eller acceptera. Som en följd av detta varierar den andel av BNP som går till den totala välfärdsbudgeten mellan i , i och i . Om dessa skillnader skulle utjämnas på en lägre nivå, skulle naturligtvis välfärdssystemen i de mer utvecklade staterna förstöras. Om de i stället skulle utjämnas på en högre nivå, skulle ekonomierna i de mindre utvecklade staterna raderas ut, precis som den östtyska ekonomin slogs ut när västtyska normer infördes. Även om nord-syd-konflikten inom unionen skulle kunna neutraliseras på något sätt, skulle en harmoniseringen av välfärdsstater vara utomordentligt svår, för att inte säga omöjlig. De största svårigheterna är faktiskt inte ekonomiska utan struktu- rella och institutionella. För att börja med strukturella skillnader på utgiftssidan, använder av sin välfärdsbudget till ålders- pensioner, medan pensioner utgör av de totala utgifterna i och i . I den andra änden finns sjukvårdskostnaderna, som i tar av BNP men i och i . I går emellertid av BNP till familjebidrag, en post som bara tar av BNP i och i (BMA 1995:14). På finansieringssidan, betalas av välfärdskostnaderna i med skatteintäkter medan skatteintäkter bara bidrar i . Arbetsgivaravgifterna täcker av de totala utgifterna i men i (och i ). Löntagarna bidrar av välfärdskost- naderna i , i , i och i (BMA 1995:13). Ser vi på den institutionella dimensionen, slutligen, har de europeiska välfärdsstaterna utvecklats på mycket heterogent sätt (1990). Ta t.ex. skillnaden mellan allmänna väl- färdssystem som de i de skandinaviska länderna, å ena sidan, och de korporativa systemen i kontinentala å den andra. De förra har lagt tyngdvikten vid social service, de senare vid betalning av sociala transfereringar. De förra har skattebaserade folkpensio- ner i kombination med avgiftsbaserade eller fonderade tilläggs- pensioner, medan de senare har ett betala-efter-användning- system som finansieras genom andra arbetskraftskostnader än lönerna. De skandinaviska länderna och har natio- nella hälsovårdssystem medan de flesta länder på den europeiska kontinenten har försäkringsbaserade hälsovårdssystem där privata läkare ersätts via besöks- och behandlingsavgifter. Listan kan göras längre och skillnaderna skulle visa sig vara ännu större om vi också tog med system för relationer på arbetsmarknaden (Crouch 1993) i vår definition av välfärdsstatens institutioner. Under dessa omständigheter skulle alla försök till europeisk harmonisering kräva grundläggande strukturella och institutionella förändringar av de flesta nationella system som finns, och vi skulle kunna vänta oss våldsamma konflikter kring vilken av de nationella modellerna som borde antas på europeisk nivå. I de länder som förlorade den striden skulle det bli nödvändigt att rasera, eller i grunden omorganisera, stora och mäktiga organisa- tioner som ger hundratusentals anställda deras uppehälle och vars tjänster och transfereringar stora delar av väljarkårerna kommit att bli beroende av. De politiska svårigheterna med att harmonisera de institutionella strukturerna i en mogen välfärdsstat skulle, med andra ord, bli så överväldigande att det är fullständigt klart varför ingen – vare sig regeringar eller oppositionspartier, arbetsgivare- föreningar eller fackförbund – kräver att harmoni- sering av socialpolitiken skall föras upp på den europeiska dagord- ningen. I stället ser vi att regeringar och fackföreningar i alla medlems- stater kämpar med följderna av den ekonomiska konkurrensen på den inre marknaden. Överallt har fackföreningar godtagit löne- sänkningar och regeringarna avreglerar och sänker skatterna på företagande och kapitalinkomster, medan offentliga tjänster, välfärdsförmåner och pensionsbetalningar minskas. går i spetsen här; stod inför samma utmaning och formulerade den tyska regeringen efter- krigstidens hårdaste åtstramningsprogram. Det kan fortfarande finnas ideologiska skillnader mellan regeringar som välkomnar de yttre påtryck- VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN ningarna som skäl att sänka nivån på omfördelning och välfärds- regleringar, å ena sidan, och regeringar som motvilligt ger vika för det ekonomiska tvånget, å den andra, men effekten är trots det densamma. I och med att den europeiska inre marknaden är etablerad, kon- kurrerar nu alla medlemsstater inbördes för att dra till sig eller be- hålla internationellt rörliga produktionsfaktorer – i första hand investeringskapital, tillverkningsföretag, FoU och annan högpro- duktiv service. Som en följd av det ser alla sig själva som tvingade att minska reglering och skatter på kapital och företag (S. 1993; H.-W. 1994).6 Av samma skäl måste de öka skattebör- dan på löntagare och konsumenter och de måste stå emot och minska kraven från de unga, de sjuka, de arbetslösa och de gamla, dvs. från grupper som är beroende av offentliga tjänster och välfärdstransfereringar. 4.ÄR DETTA SLUTET FÖR DEMOKRATIN? Trots allt fortsätter välfärdsstaten att ha brett politiskt stöd i , åtminstone att döma av vad vi ser i opinionsundersök- ningar, massdemonstrationer, proteststrejker och valresultat (och 1995). De nuvarande nedskärningarna i välfärden tolkas alltså i allmänhet inte som resultat av demokra- tiskt legitima politiska beslut. I stället fattar och försvarar alla regeringar sådana beslut med hänvisning till tvingande yttre eko- nomiska omständigheter. Dessa omständigheter har emellertid inte uppstått av en slump; de skapades genom politiska beslut i syfte att liberalisera världs- 6 Jag vill inte påstå att regleringskonkurrens på europeiserade eller globala marknader alltid måste leda till avreglering. Länder kan, liksom företag, ägna sig inte bara åt pris- eller kostnadskonkurrens utan också åt kvali- tetskonkurrens. Det är sant där höga nivåer av reglering är förmånliga för konsumenter eller investerare. Den internationella konkurrensen har fak- tiskt på så sätt bidragit till att nationella regler för bank- och börsväsendet skärpts. Men det är ingen tröst när det gäller regler rörande socialpolitik och skatter, som innebär kostnader för konsumenter och investerare. handeln och kapitalmarknaderna, avreglera finansiella och andra tjänster och, framför allt, att skapa den europeiska inre marknaden genom Enhetsakt, som ratificerades praktiskt taget utan opposition av alla nationella parlament. Det var inte svårt att i för- väg inse vilka svårigheter som skulle uppstå för befintliga regle- ringssystem på nationell nivå och många gjorde korrekta förut- sägelser i det avseendet. Vi måste därför anta, att svårigheterna var tänkta att vägas upp av den inre marknadens ekonomiska fördelar (eller, tvärtom, av de påstådda kostnaderna för ett icke-Europa). I vilket fall som helst är den europeiska marknaden nu integrerad och det är knappast möjligt att backa de ekonomiska konsekven- serna och det verkar heller inte finnas någon som på allvar före- språkar att skall återvända till en modell med skyddade nationella marknader. Om detta är riktigt, måste vi resolut ta itu med det dilemma som uppstått genom politiska beslut fattade av demokratiskt an- svariga nationella regeringar och parlament. Genom att den inre marknaden införts, kan nationella regeringar inte längre fortsätta att driva den social- och välfärdspolitik som deras medborgare kommit att ta för given och fortsätter att kräva. På nationell nivå har det demokratiska självbestämmandet därför förlorat sin effektivitet. skulle ett försök att harmonisera social- politiken på europeisk nivå sakna autentisk demokratisk legitimi- tet och är därför inte politiskt genomförbar inom unionens nu- varande institutionella strukturer. Här skulle vi kanske lika gärna ansluta oss till (1993) och utropa demokratins död i . Om vi inte vill göra det riktigt ännu, måste vi också granska vårt demo- kratibegrepp på nytt. Vi har definierat självbestämmande som autenticitet plus effektivitet, vilket skulle innebära att demokra- tiska regeringar effektivt skall förverkliga medborgarnas oförvans- kade önskningar. Men om vi skulle tillämpa den definitionen på individuellt självbestämmande, skulle vi beskriva förväntningarna hos en ganska omogen person. Det som saknas är det som kallade realitetsprincipen som balanserar (modererar) barnets fantasier om allmakt med realistiska bedöm- ningar om de egna möjligheterna och begränsningarna. VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN I den politiska världen är visserligen idéer om folkens och parlamentens suveränitet lätta att knyta samman med begreppet allsmäktighet, särskilt i enhetliga nationalstater som Stor- , där politiska beslut inte begränsas av vare sig författ- ningsdomstolar eller federala strukturer och inte heller av någon fristående centralbank. Även där har det naturligtvis funnits externa inskränkningar i de internationella och militära rela- tionerna, men i demokratisk teori har dessa områden antingen ignorerats eller betraktats som anomalier. Å andra sidan, och medan inskränkningarna i utövandet av politisk makt är väl kända i länder som har en grundlagsförklaring (of Rights), författ- ningsenlig maktdelning och federala strukturer, skulle dessa institutionella kontroller och motvikter kunna ses som något som demokratiska härskare själva ålagt sig, för att bättre kunna strukturera och kontrollera sina myndigheter. Det finns alltså, än en gång, ingen teoretisk motsättning mellan det demokratiska självbestämmandets dubbla postulat. De ekonomiska inskränkningarna som nationella regeringar arbetar under på den inre marknaden har en annan karaktär. De accepteras inte allmänt som normativt legitimerade, även om det finns en nyliberal och Hayekisk teori som argumenterar till för- mån för en ekonomisk konstitutionalism som förutsätter regleringskonkurrens mellan territoriellt avgränsade jurisdiktioner (Mestmäcker 1994, Streit 1996). Dessa inskränkningar är heller inte givna av någon slags naturlag. De fanns inte alls för tjugo, eller till och med ; de orsakades av de ackumulerade effek- terna av politiska val och de bör fortfarande kunna förändras, även om till mycket höga kostnader, genom samordnad politisk handling. Med andra ord finns det begränsningar som kringskär valfri- heten i politiskt handlande på sätt som vare sig är entydigt nor- mativa eller empiriskt oundvikliga och som dessutom inte fungerar i utkanten av det politiska området utan i själva hjärtat av välfärds- staten. Denna omständighet skiljer sig också från det som alltid karakteriserat demokratin på lokal och regional regeringsnivå. Där har demokrati vanligen uppfattats som skapad genom delegering från den demokratiska härskaren på nationell nivå och under vilken man under alla förhållanden kunde anta att problem, som inte kunde hanteras effektivt på lokal eller regional nivå, kunde över- låtas på nationella politiska processer med större demokratisk legitimitet. I stället har vi en situation där valfriheten i demokratiska pro- cesser på nationell nivå kraftigt begränsas på ett område som är av centralt politiskt intresse, medan den högre nivån – den europeiska – där åtgärder skulle kunna vara effektiva är svagare eller obefintlig. I korthet har vi nått en punkt där det demokratiska styrelseskickets överlevnad kräver att normativ politisk teori och praktik kan ge sig i kast med villkoren för demokrati utan allmakt. Detta är svåra villkor som tvingar oss att inse i hur hög grad även realistiska demokratiteorier har byggt på antagandet om allmakt som stöd för den behagliga övertygelsen om att de väster- ländska demokratiernas tillämpning av politik kan anses vara en pragmatiskt tillräcklig approximering till demokratiska ideal. Demokratisk autenticitet förutsätter i princip att alla medborgare har förmåga att delta i, eller åtminstone ta del av, allmänna diskus- sioner kring policybeslut. Detta verkar inte helt omöjligt så länge sådana debatter i första hand handlar om värderingar, politiska mål eller önskvärda politiska resultat och mindre om frågor om genomförbarhet. Ännu viktigare är att det bara är när regeringar betraktas som allsmäktiga som det är rimligt att basera politiskt ansvar på väljarnas bedömning. De kan, med stöd av sina egna erfarenheter, bedöma det önskvärda i (aktuella eller utlovade) politiska resultat, snarare än policybesluts tekniska kvalitet i ljuset av tänkbara alternativ. Med andra ord, ju mer valmöjligheterna begränsas, och ju mer framträdande frågorna om genomförbarhet blir, desto svårare blir det att hävda att makt för vanliga medborga- re (om så bara i den urvattnade rollen som väljare i allmänna val) automatiskt leder till goda regeringar och därmed till effektivt självbestämmande. Det skulle emellertid inte heller vara möjligt att hävda (och Majone gör mycket riktighet inte heller det) att teknisk expertis i sig kan utgöra tillräcklig grund för legitimitet för hela skalan av policybeslut som regeringar måste ta ansvar för. VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN om genomförbarhet får en allt viktigare roll, kommer konflikter om önskvärdhet att verka återhållande. I idealtillståndet tvingas därför de demokratiska väljarna likaväl som regeringar och opposi- tionspartier att debattera operativa preferenser i ljuset av vad som är genomförbara ambitioner under rådande yttre begränsningar och väljarna måste reagera på regeringarnas prestationer i ljuset av samma kriterier. Innebörden är att om demokratisk autenticitet skall bibehållas, i avsaknad av antagen allmakt, måste kraven på information om demokratiska processer öka avsevärt. Alternativet är att realistiska demokratiska teorier faktiskt skulle tvingas dra slutsatsen att effektiv politik bara kan bedrivas bakom en offentlig rökridå bestående av symbolpolitik som handlar om personer, skandaler och trivialiteter. Om så är, skulle möjligheterna att för- hindra rövarstyre (predatory rule), (1988) utövat av ledare som agerar i eget intresse, vara precis så små som vissa public choice-teoretiker hävdat (Riker 1982). Ändå skulle inget av detta spela någon reell roll om genom- förandet av den europeiska inre marknaden faktiskt skulle innebära att alla mål och förhoppningar som varit knutna till väl- färdsstaten i europeiska demokratier verkligen går om intet. Även om demokratiskt självbestämmande inte kan jämställas med all- makt eller uppfyllande av önskningar, betyder det att policybeslut på områden med stor politisk betydelse, i ett politiskt flernivå- system måste förbli tillgängliga på de nivåer där autentisk demo- kratisk medverkan är möjlig. På den nationella nivån är det därför viktigt att undersöka om och i så fall hur det är möjligt att sträva efter att nå välfärdsstatens ambitioner under de ekonomiska villkor som den europeiska inre marknaden kan väntas ställa upp. På samma sätt är det nödvändigt att granska vilka bidrag som kan väntas från den europeiska policy- processen om Europeiska unionen inte kan bli ett område för politiska majoritetsbeslut, utan fortsätter – åtminstone tills vidare – att vara ett komplicerat förhandlingssystem. I båda fallen måste vi omdefiniera de ursprungliga målen och strategierna i ljuset av vad nationalstaten fortfarande kan åstad- komma och i termer av vad den europeiska unionen i sin nuvaran- de institutionella form är förmögen (eller oförmögen) att uppnå. Men om detta görs, är jag helt övertygad om att det fortfarande finns ett utrymme för signifikanta val, som är mycket större än vad som hävdas i den politiska hysteri kring kostandsnedskärningar och åtstramningar i välfärden som sveper över alla europeiska länder. Brist på utrymme gör att jag inte här kan redovisa de konkreta konsekvenserna som kan följa av realitetsprincipen tillämpad på detta sätt. Icke desto mindre är det nödvändigt med några exempel för att illustrera potentialen. Jag börjar med några strategiska valmöjligheter som fortfarande finns på nationell nivå. Först och främst, och även om balansen mellan kapital och arbetskraft vägt över till kapitlets fördel, måste politiska partier och fackföreningar som är fullt engagerade i arbetet för jämlikhet flytta sin uppmärksamhet från löne- och skatte- politik till fördelningen av kapitaltillgångar. För detta vore det användbart att gå tillbaka till tidigare versioner av plan för de svenska löntagarfonderna – dvs. sådana de var innan de överlastades med den socialdemokratiska 70- talsvänsterns alla antikapitalistiska ambitioner. Man skulle kunna försäkra sig om företagens stöd genom att öronmärka en del av den normala lönehöjningen i kollektivavtalen för köp av aktier i företagen. Äganderätten till dessa aktier skulle sedan överlåtas till investeringsfonder. För att undvika att modellen skulle hindra rörligheten och för att sprida konkursriskerna, kunde de enskilda anställda sedan bli aktieägare i investerings- fonderna i stället för i de företag där de är anställda. På medel- lång sikt skulle därefter arbetsinkomsterna kompletteras med kapitalinkomster. För det andra: Om skatte- och lönesänkningar inte är accep- tabla som konkurrensstrategi, måste fackföreningar och regeringar koncentrera sig på att hjälpa till att på andra vägar höja lönsamheten i företagen. Det innebär en näringspolitik och relationer på arbetsmarknaden som bidrar till att höja produktiviteten och innovationsförmågan, snarare än till att skydda befintlig sysselsättning och företagen mot marknads- krafterna. Det är emellertid viktigt att framhålla att sådana VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN insatser bara kan lyckas om varje land utgår från de komparativa fördelarna i sina resp. institutionella strukturer i stället för att försöka importera de senaste modeflugorna utifrån. Om Stor- alltså skulle hitta sina konkurrensfördelar i avregle- rade och ytterst flexibla arbetsmarknader, är det ingen anled- ning för att avskaffa sina egna institutionella fördelar, som ligger i ett förtroendefullt samarbete mellan företagsled- ningar, banker och organiserade löntagare. För det tredje: Om finansiering av välfärdskostnaderna genom skatter på företag och andra arbetskraftskostnader än löner resulterar i kapitalflykt, minskade investeringar och förlorad sysselsättning, måste en större del av välfärdsbördan flyttas över till konsumtionsskatt. Som jag tidigare nämnt, är det vad man redan till stor del gjort i , där av välfärds- budgeten finansieras med allmänna skatteintäkter inklusive höga momssatser. förefaller därför att vara ett av de få länder där välfärdsstaten knappast alls påverkas av den aktu- ella upphetsningen över internationell konkurrenskraft. En konsekvens är naturligtvis att Europeiska unionen i så fall inte får införa en övre gräns för momsen och att försöken att växla från destinationslandsprincipen till ursprungslandsprincipen definitivt överges. En ännu radikalare lösning skulle vara att generalisera den schweiziska modellen för finansiering av hälso- och sjukvård. I den är statens roll begränsad till krav att alla tar privata försäk- ringar för de vanligaste sociala riskerna och subventioner av låginkomstgruppernas försäkringsavgifter. Eftersom detta skulle flytta den största delen av kostnaderna till den privata konsumtionen, upphör välfärdsstatens storlek och kostnader att vara en stor offentlig eller ekonomisk fråga. I båda fallen är det uppenbart att problemen i samband med övergången från ett system till ett annat skulle bli enorma och variera kraftigt från land till land, beroende på de förhållan- den som råder när övergången inleds. Detta är en annan på- minnelse om att europeisk harmonisering inte kan lyckas på socialpolitikens område och om att de enskilda länderna måste få arbeta fram sina egna, situationsanpassade lösningar. : Om välfärdsstaten tvingas till konkurs på grund av hög och ökande arbetslöshet, kan regeringarna försöka öka välfärds- utgifternas sysselsättningsinnehåll. Det kan ske genom att man t.ex. subventionerar låglönearbeten i stället för heltidsarbets- löshet. I en mycket begränsad mening är detta vad som sker genom earned income tax credit (ung. intjänad återbäring på inkomstskatten) i . Den vanligaste och på många sätt den mest tilltalande lösningen skulle vara negativ inkomstskatt, som skulle ge alla en grundinkomst som incitament till att söka avlönad sysselsättning bibehålls. Med hänsyn till de finansiella begränsningar som alla regeringar arbetar under, är det emellertid osannolikt att något allmänt program av det slaget kan komma att införas under den när- maste framtiden. En mer attraktiv modell, ur skatte- och arbetsmarknadssynpunkt, är riktade program med en gradvis minskande inkomstsubvention som betalas till alla anställda med löner som ligger på eller under existensminimum. Ett sådant program skulle stimulera framväxten av en låg- lönearbetsmarknad – något som inte finns i de europeiska välfärdsstaterna, med undantag för . Det är inom den sektorn som en avsevärd del av syssel- sättningsmirakel har skett. Om sysselsättningen skall öka i större omfattning, kan man inte längre ignorera dessa lågav- lönade arbetstillfällen för människor med låga kunskapsnivåer. Lönesubventioner skulle tillåta att dessa arbetstillfällen ut- nyttjas utan att man ger upphov till en stor grupp arbetande fattiga som är tvingade att arbeta heltid för in- komster som ligger under existensminimum. Om sådana pro- gram blir framgångsrika, skulle subventionerna till dem betala sig själva genom de minskade kostnaderna för heltidsarbetslös- het. Det kraftigaste motståndet mot modellen kommer därför från fackföreningarna som fortfarande håller fast vid principen VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN att bara riktiga jobb ska tillåtas i de europeiska välfärdsstater- na – även om det betyder att man accepterar hög arbetslöshet. Listan kan göras längre, men det är inte min avsikt här. Jag vill bara kunna visa, att även på det socialpolitiska området, som sägs vara det som är mest direkt utsatt för konkurrens på den inre mark- naden, finns det fortfarande ekonomiskt möjliga alternativ på nationell nivå; alternativ som skulle innebära avsevärda skillnader jämfört med mål (solidaritet och jämställdhet) som alltid för- knippats med välfärdsstaten. På samma sätt är det sant att europeiskt beslutsfattande inom det socialpolitiska området hindras av höga krav på konsensus mellan vitt skilda intressen. Icke desto mindre är det möjligt att omdefiniera några av målen för social reglering på europeisk nivå så att överenskommelser underlättas och europeiska regler skulle kunna användas för att minska eller begränsa skadan som orsakas av den inre marknadens förödande konkurrens mellan nationella regler och välfärdssystem. Återigen begränsar jag mig till några få förslag som bara syftar till att illustrera det grundläggande an- greppssättet: För det första: Om konflikter kring miljö- och andra lagar har sin huvudsakliga rot i skillnader mellan medlemsstaternas eko- nomiska utvecklingsnivåer, skulle en överenskommelse om har- monisering ändå kunna uppnås, med regler som anger dubbla standarder: en som anger ambitionsnivån för de högst in- dustrialiserade och mest förorenade länderna och en annan som definieras på en nivå som de ekonomiskt mindre utvecklade staterna har råd med. För det andra: Om intressekonflikter främst uppstår på grund av strukturella och institutionella skillnader mellan medlems- staterna, skulle en överenskommelse trots det kunna nås röran- de harmonisering av kvantitativa insatsnivåer.