sou · GMB333 · 1999-01-01 00:00:00 — fattade ett beslut om hur stor del av tipsmedlens överskott som skulle tillfalla idrottsfonden. Fördelningen på olika ändamål var dock en fråga för regeringen. Till grund för regeringens beslut låg förslag från RF. Organisationens myndighetsroll bestod således i att man som enda instans gjorde en samlad bedömning över samtliga idrottsorganisationers Nya tider och gamla problem 79 anslagsäskanden – detta gällde såväl egna organisationer som utom- stående. Även kommuners ansökningar om bidrag för t.ex. idrottsplatser kom att remissbehandlas av RF. Statsmakten valde som synes två olika administrativa lösningar i fråga om anslaget till idrotten respektive friluftslivet. Inom idrotten ut- vecklades ett s.k. korporativt system med RF "i myndighets ställe" medan en statlig nämnd inrättades inom friluftsområdet. Den direkta kopplingen mellan Tipstjänst och idrottsrörelsen varade inte . I samband med krigsutbrottet reducerades idrottsan- slaget kraftigt. Efter kriget kom både idrottsrörelsen och friluftslivets organisationer endast att få medel över statsbudgeten. Detta inverkade dock inte på RF:s myndighetsutövning i fråga om idrottens anslag. RF förblev närmaste instans under Kungl. Maj:t i fråga om beredning och administrering av dessa medel. 2.5Ett implicit kontrakt mellan staten och en folkrörelse Studerar man statens relation till idrotten fram till , blir det tydligt att idrotten inte uppfattades som ett egentligt offentligt ansvarsområde. Statsmakten valde visserligen att i viss mån reglera och kontrollera idrottsrörelsen och framförallt dess nyttjande av statsanslag. När dessutom vissa tendenser till avarter inom idrotten uppstod ökade den statliga styrningsambitionen, vilket inte minst tillsättandet av idrottsutredning visar. är det tydligt att idrottsrörelsen och statsmakten delade ett övergripande perspektiv: man betonade idrottsrörelsens karaktär av icke-sta tlig verksamhet. Det blev aldrig ifrågasatt att idrottens fundament skulle utgöras av frivilliga organisationer. På så sätt bidrog den statliga politiken och statsanslaget de facto till att idrotten kunde utvecklas till en massrörelse i RF:s regi – med en stark identifikation som folkrörelse. Det finns ännu inga studier som visar hur och när en folkrörelse- identitet växte fram inom idrottsrörelsen. Studerar man förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen vid perioden för slut kan man dock fastslå att ett folkrörelseideal var fast förankrat inom såväl idrottsrörelsen som i statsmaktens förhållande till densamma. Dessutom kan man konstatera att det skapats en ömsesidig bundenhet mellan staten och idrottsrörelsen. Idrottsrörelsen hade utvecklat ett be- roende av det statliga stödet, och var därmed tvingad att acceptera ett visst mått av statligt inflytande. var det inte längre politiskt 80 Nya tider och gamla problem SOU 1998:33 möjligt för statsmakten att sluta stödja den folkrörelse som erhållit statsanslag . Man kan säga att statsmakten och idrottsrörelsen med början i 1930- talet skrev ett implicit kontrakt. Om bara idrottsrörelsen självmant visade upp en positiv utveckling kunde statsmakten acceptera före- komsten av ett omfattande ekonomiskt stöd med en bibehållen autonomi för idrottens egna organ. Eftersom idrottsrörelsen hölls samman i en gemensam riksorganisation, RF, fanns det förutsättningar att låta de frivilliga organisationerna självständigt hantera det statliga stödet. Detta skulle dock inte varit möjligt om inte statsmakten även hade en tilltro till RF:s förmåga att påta sig ett samhällsansvar . Just statsmaktens tilltro till idrottsrörelsens självpåtagna samhällsengagemang skapade en lösning på det grundläggande problemet med statlig styrning kontra organisatorisk autonomi. Med en folkrörelse som agerade i medborgar- nas intresse blev det inte nödvändigt för staten att styra. Så länge idrottsrörelsen utvecklades i rätt riktning kunde således "det grundläg- gande problemet" lösas till båda parters belåtenhet. 2.6Myndighetsfrågan – att styra eller inte styra 2.6.1Idrott blir en samhällsangelägenhet Efterkrigstidens första årtionden präglades i hög grad av socialdemo- kratins starka politiska ställning och av välfärdssamhällets framväxt. Med den socialdemokratiska folkhemsideologin och de sociala väl- färdsreformerna ökade den offentliga politikens räckvidd. Frågor som inte tidigare varit primärt statliga ansvarsområden utvecklades till sam- hällspolitiska angelägenheter. Inte minst politiserades fritiden och ung- domens villkor. Indirekt kom detta att ge konsekvenser i statsmaktens inställning till idrott. Från offentligt håll uppfattades idrotten nu i större omfattning än tidigare som en samhällsnyttig företeelse. Framförallt betonades att idrott verkade befrämjande på det allmänna hälsoläget. Dessutom menade man att både den direkta verksamheten och det med- följande föreningslivet utgjorde en lämplig fritidssysselsättning för ungdomen. Med välfärdsstatens framväxt utvecklades därmed idrotten till en samhällspolitisk fråga och ett offentligt ansvarsområde. Idrotten blev en del i det socialdemokratiska folkhemsprojektet. Nya tider och gamla problem 81 skedde även vissa a vgörande organisatoriska förändringar inom idrottsrörelsen. 1945 bildades Svenska kor- porationsidrottsförbundet (Korpen), lämnade Skid- och frilufts- främjandet (Främjandet) . Idrottsrörelsen bestod därmed av flera betydande riksorganisationer, och redan från början uppstod det konflikter och rivalitet mellan RF och dessa utomstående förbund. En konfliktnivå låg på det ideologiska planet. Korpen och Främjandet ansåg att de bedrev en väsentligt annorlunda verksamhet än den som bedrevs inom RF:s regi. De ansåg att RF utgjorde huvudorganisation för den tävlingsinriktade idrotten, medan Korpen och Främjandet ansvarade för motionsidrott respektive mer friluftsbetonad verksamhet. Från RF:s håll förnekades dock detta kraftigt. Det framhölls att av den egna verksamheten inom RF utgjordes av motionsidrott och ungdomsverksamhet. Den kanske känsligaste frågan mellan förbunden rörde dock RF:s myndighetsutövning i fråga om idrottens anslag. Korpen och Främjandet menade att idrottsrörelsen bestod av tre klart åtskilda riksorganisationer. Att statsmakten lät en av idrottsrörelsens tre grenar, RF, utöva direkta myndighetsuppgifter i förhållande t ill de övriga uppfattades som ett direkt omyndigförklarande av de egna förbunden. Dessutom anklagade de RF för att i anslagsfrågor gynna sina egna tävlingsinriktade specialförbund på utomstående organisationers bekostnad. Man menade att detta dels berodde på att RF var alltför tävlingsinriktat och därmed inte hade den rätta förståelsen för motionsidrottens förutsättningar, dels att RF medvetet "svältfödde" utomstående organisationer för att på så sätt förmå dessa att inlemma sig i . Denna kritik av RF:s myndighetsutövning gjorde intryck på stats- makten. Parallellt med ett ökat intresse för större statligt engagemang inom idrottsområdet visade det sig således att den rådande ordningen – med RF "i myndighets ställe" – inte längre hade samma legitimitet inom den samlade idrottsrörelsen. Det blev uppenbart att något måste göras – frågan var bara vad? 2.6.31955 års idrotts- och friluftsutredning Lösningen blev att tillsätta en ny statlig utredning – idrotts- och friluftsutredning. Uppdraget kan sammanfattas i två punkter: Att göra en översyn över idrottens och friluftslivets totala eko- nomi. Alla organisationer inom idrotts- och friluftslivet hade en sak gemensam – de menade att det statliga stödet var otillräckligt. 82 Nya tider och gamla problem SOU 1998:33 offentligt håll kunde man tänka sig ett ökat anslag om detta var befogat. Därav behovet av en kartläggning av idrotts- och friluftslivets ekono- miska situation. Att utreda formerna för det ekonomiska stödet till idrotten och friluftslivet. Denna fråga var direkt knuten till kritiken mot RF:s myn- dighetsroll. Uppdraget var att utreda "vilka organisationer som bör kunna tilldelas statligt stöd samt ange i vilken mån någon eller några organisationer bör avge ansökningar om statsbidrag via andra organi- sationer (min kursiv)". På friluftslivets område var det som sagt statens fritidsnämnd som yttrade sig över olika friluftsorganisationers anslags- äskanden medan RF hade denna myndighets uppgift på idrottens område. Enligt direktiven vore det nu tänkbart att låta en gemensam statlig nämnd bereda samtliga ärenden om stöd till idrott och friluftsliv. förelåg ett betänkande från utredningen – Idrotten och samhället – färdigt för remissbehandling. I betänkandet framhölls inledningsvis att man var mycket positiv till idrotts- och friluftsverk- samhet, och att det fanns ett starkt allmänt intresse för att "ett sunt ut- nyttjande av fritiden underlättas genom lämpliga åtgärder från sam- hällets sida". betonades – i enlighet med de statliga direktiven – att statsanslaget inte fick komma att äventyra idrottens och fri- luftslivets "karaktär av fria folkrörelser", och att statens stöd skulle främst utgöra en hjälp till självhjälp. Utredningen föreslog dessutom en väsentlig ökning av statens eko- nomiska åtaganden. förordades en viss omprioritering. Fram- förallt borde statsmakten i mindre utsträckning ge stöd till organisatio- nernas administrativa verksamhet, dels eftersom detta riskerade att komma i konflikt med deras självständighet, dels eftersom det ur statens synvinkel var svårt att bedöma hur organisationerna hushöll med sådana medel. Utredningen föreslog även att de korporativa arrangemangen med RF som myndighet skulle avskaffas, och att det istället skulle inrättas en gemensam statlig och administrering av idrotts- och friluftsfrågor. Detta motiverades på flera sätt. Först och främst menade utredningen att den rådande ordningen – med RF "i myndighets ställe" – saknade legitimitet eftersom RF inte utgjorde ett samlande organ för hela idrottsrörelsen. Dessutom fann man att RF inte i samma utsträckning som en statlig nämnd kunde utgöra en opartisk rådgivare i anslagsfrågor – särskilt inte när det var fråga om lån och bidrag till kommuner eller stöd åt organisationer utanför förbundet. Slutligen var inrättandet av en nämnd det bästa sättet att säkerställa kontroll och effektivitet i anslagets användning. Utredningen föreslog således en administrativ lösning som väsentligt stärkte statens förmåga att styra över idrottsanslaget. Nya tider och gamla problem 83 utredningen öka kontrollen och styrningen av idrottsrörelsens organisa- toriska verksamhet – t.ex. borde statsmakten även fortsättningsvis behålla ett ombud i "med uppgift att verka för en lämplig anvä ndning av statens anslag och en sund utveckling av rörelsen". Sådana ombud borde även utses till Korpen och Främjandet. Även på regional nivå fann utredningen det önskvärt med "samhällsrepresentanter obundna av den ena eller andra specialidrottsgrenens intressen". Utredningens förslag innebar de facto att det redan instiftade impli- cita kontraktet mellan idrottsrörelsen och staten omprövades. Detta bör dock bara delvis ses som ett resultat av idrottsrörelsens interna problem och kritiken mot RF:s myndighetsutövning. Det bör även kopplas till de politiska strömningar som präglade framförallt socialdemokratin – idéer som tydligt fångas i välkända formulering "det starka samhället". Det centrala i denna formulering är tanken att samhällsutveckling bäst garanteras genom statens direkta engagemang – att det enda effektiva kollektiva handlandet kan ske genom staten. Utredningens förslag ligger väl i linje med denna upp- fattning om statsmaktens nya roll i samhället. Resultatet skulle bli ökad statlig styrning av idrotten på bekostnad av de frivilliga organisationer- nas autonomi. Inom Korpen och Främjandet ställde man sig positiva till de före- slagna reformerna. Detta kan delvis förklaras ideologiskt. Både Korpen och Främjandet såg idrottslig verksamhet till viss del som ett medel – framförallt för att uppnå en förbättrad folkhälsa. Utifrån ett sådant per- spektiv blev ökat statligt engagemang inte särskilt problematiskt. Men dessutom – om utredningens förslag realiserades skulle de egna organi- sationerna formellt bli jämställda med RF. Inte heller skulle RF längre kunna missgynna dessa utomstående organisationer i anslagsfrågor. Både Korpen och Främjandet såg med andra ord hur utredningens för- slag kunde stärka deras positioner inom det svenska idrottslivet. Mer negativa tongångar kom dock från RF. Förbundets invändningar kan sammanfattas i två punkter: 1. att utredningens förslag innebar en icke önskvärd ökad sta tlig styrning av idrotten som folkrörelse 2. att utredningens förslag riskerade att underminera RF:s fortsatta existens. Båda dessa invändningar förtjänar att utvecklas närmare. I den offentliga debatten kom den generella invändningen mot ökad statlig styrning att dominera. Företrädare för menade att detta ytterst riskerade att hota idrottsrörelsens fundament – de många frivilliga och ideella insatserna på lokalplanet. Enligt denna kritik förelåg det en risk att de många lokala idrottsledarna skulle börja kräva arvoden och ersättning "in i det oändliga" om de började uppfatta idrotten som ett statligt åtagande. Dessutom framhölls att detta förslag gick emot utred- 84 Nya tider och gamla problem SOU 1998:33 ningens egna direktiv – att inte äventyra idrottens och friluftslivets karaktär av fria folkrörelser. Det andra hotet rörde inte den frivilliga idrottsutövningens framtid utan RF:s överlevnad. För att förstå detta argument måste man ta hän- syn till RF:s organisatoriska struktur. Inom RF betraktades den egna organisationen framförallt som ett samarbetsorgan för idrottsrörelsens olika grenar. Det var i de många specialförbunden som den direkta idrottsverksamheten organiserades. Inom RF bedrevs ingen idrottslig verksamhet alls. Just detta gjorde RF lämpat som idrottsrörelsens cent- ralorganisation. Nya förbund kunde smidigt inlemmas i den egna orga- nisationen. Dessutom – eftersom ledamöterna i ledande organ var personligt valda och därmed företrädare för allas intressen var organi- sationen mycket lämpad som remissinstans direkt under Kungl. Ur detta perspektiv menade RF att det var principiellt felaktigt att jämställa den egna organisationen med Korpen och Främjandet. Efter- som dessa utomstående organisationer bedrev idrott borde de istället jämställas med övriga specialförbund. Korpen och Främjandet var inget annat än två specialförbund vilka valt att stå utanför . Om utredningens förslag realiserades skulle dock Korpen och Främjandet legitimeras som självständiga folkrörelser. Dessutom skulle de, precis som RF, erhålla representation i den statliga nämnden och därmed ges möjlighet att utöva ett inflytande över idrottens statsanslag. Sammantaget skulle den rådande splittringen inom idrottsrörelsen be- fästas. För RF skulle det dessutom bli svårt att inlemma dessa utomstå- ende organisationer i det egna organet. Slutligen fanns det en risk att även andra specialförbund valde att göra samma sak – att starka spe- cialförbund skulle bryta sig ur RF för att i egenskap av egna "folkrörelser" nå representation i den statliga nämnden och därmed för- bättra sina möjligheter till ökade anslag. RF:s kontroll över statsanslagen hade med andra ord utvecklats till en viktig maktresurs. Den utgjorde ett kitt som höll rörelsen samman. Med en statlig nämnd ovanför RF fanns det en risk att förbundets legitimitet som idrottens gemensamma organ underminerades. Med RF i spetsen skapades det en betydande opinion mot utred- ningens förslag. Det är karaktäristiskt för situationen att flera betydande remissinstanser – bl.a. överståthållarämbetet och i län – valde att avstyrka utredningens förslag just därför att dessa rönt ett sådant kraftigt motstånd inom idrottsrörelsen. Frågan hade med andra ord fått en starkt politisk laddning. Det var inte fördelningen av statens idrottsanslag som diskuterades utan idrottsrörelsens fortsatta existens i en sammanhållen folkrörelse. Inför denna omfattande kritik valde regeringen att retirera. Utred- ningens förslag föranledde inte en proposition från regeringen. Nya tider och gamla problem 85 Det kan i detta sammanhang vara värt att nämna förhållandena i några av våra nordiska grannländer. Att man t.ex. valde att pröva idén om en statlig nämnd i beror delvis på att en sådan redan fanns i . Bakgrunden till den norska utvecklingen måste sökas i den tyska ockupationen av under . Den norska idrottsrö- relsen hade tidigt markerat sitt missnöje med den tyska ockupations- maktens försök att öka det statliga inflytande över idrottslivet. Från idrottsrörelsens håll framhölls att man utgjorde en icke-statlig folkrörelse som vare sig mottog order eller direktiv från statliga myndigheter. Konkret manifesterades detta motstånd genom att all frivillig idrottsverksamhet lades ned i den s.k. "idrettsfronten". Under krigets slutfas spelade idrottsrörelsen dessutom en viktig roll i de norska hem- mafrontsstyrkorna. Dessvärre medförde idrottsstrejken och den tyska ockupationen en omfattande ödeläggelse av de existerande idrottsan- läggningarna. Vid krigsslutet fanns det ett stort behov av offentligt ekonomiskt stöd till det norska idrottslivet. Idrottsrörelsens patriotiska och självständiga agerande under ockupationen ökade legitimiteten i dessa krav. Den norska statsmakten var villig att medverka till en offensiv finansiell satsning inom idrotten. var den ekonomiska situa- tionen pressad p g a kriget. Lösningen blev, efter svensk modell, att inrätta en statlig tippningsverksamhet, där en andel av överskottet lag- mässigt öronmärktes för idrottsliga ändamål. Vid sidan av de etablerade statsanslagen till idrotten skapades därmed en inkomstkälla vars om- fattning snart översteg alla förväntningar. Frågor kvarstod dock: Vilken institution skulle ansvara för fördelningen av dessa nya medel? Vilka ändamål inom idrottslivet skulle prioriteras? I praktiken hade stats- makten att välja mellan ett korporativt samarbete med idrottens cent- ralorganisation, Idrettsforbund, NIF, eller inrättandet av en egen statlig idrottsbyråkrati. Lösningen blev det . Parallellt med inrättandet av tippnings- verksamheten 1946 bildades (, , STUI). Även om idrottsrörelsen således fick ökade statliga medel innebar den valda förvaltningslösningen sam- tidigt att statsmakten stärkte sitt inflytande över idrottspolitiken. Enligt de rutiner som utarbetades skulle alla ansökningar om anslag från tipp- ningsöverskottet behandlas av STUI, som därefter utarbetade ett de- taljerat fördelningsförslag vilket ingavs till statsmakten för beslut. NIF hade visserligen en möjlighet att uttala sig över STUI:s anslagsfördel- ning men i praktiken saknade förbundet en direkt kanal till den politiska makten. Inrättandet av en offentlig idrottsbyråkrati innebar med andra 86 Nya tider och gamla problem ord att den frivilligt organiserade idrottens positioner flyttades tillbaka. Kanske mindre förvånande uppstod snart även motsättningar mellan STUI och NIF. Resultatet blev en norsk "idrettsstrid" som kom att prägla idrottslivet under stor del av . Precis som i handlade den norska idrottsstriden om motsätt- ningarna mellan statsmaktens styrning av idrottspolitiken och den icke- statliga rörelsens frihet att själv avgöra dessa frågor. STUI:s uttalade policy var att idrottens andel av tippningens överskott skulle användas till byggandet av idrottsanläggningar. Andra verksamhetsområden – såsom NIF:s administration och instruktörsarbeten – skulle däremot finansieras med statsanslag och egna medlemsavgifter. Inom NIF menade man dock att även tipsmedel borde användas till aktiv idrott och det egna förbundets administrativa apparat. önskade förbundet ett större inflytande över de medel som beviljades. I den rådande ordningen var anslagen reglerade över ett stort antal poster. Det var NIF som slutligen avgick med segern. 1957 inrättades Sta- tens idrettsråd med representanter från NIF och statsmakten. Avsikten var att skapa en buffert mellan STUI och NIF. I praktiken innebar det en väsentlig nyordning i beredningen av idrottens offentliga finansiering. Enligt de nya rutinerna blev STUI:s anslagsfördelning även behandlade av innan de slutligen blev föremål för politiskt beslut. Resultatet blev helt i linje med NIF:s önskemål. Förbundet fick nu kontinuerligt större anslag än vad STUI rekommenderade och en större frihet att förfoga över de egna anslagens användning. I praktiken innebar nyordningen att den frivilliga organisationen gjordes överordnad den statliga myndigheten. Medan den svenska och norska idrottsrörelsen uppvisar flera likheter avviker danska förhållanden på flera sätt. Först och främst har idrottslivet aldrig samlats i en sammanhållande riksorganisation. Medan tävlingsidrotten koncentrerats till städerna och organiserats i Dansk Idræts-Forbund , DIF, har en parallell och mindre tävlingsinriktad "folkidrott" organiserats ute på landsbygden. Denna pluralism har naturligtvis försvårat alla möjligheter till korporativa arrangemang mellan stat och idrottsrörelse. Dessutom har de danska idrottsförbunden generellt motsatt sig all form av statlig inblandning i vad som uppfattats som den egna verksamheten. Även från offentligt håll har denna auto- nomi markerats och uppmuntrats. Den offentliga idrottspolitiken har med andra ord varit och förblivit svagt utvecklad. Någon reell statlig byråkrati har inte inrättats. Idrotten har även sedan välfärdssamhällets framväxt förblivit fast förankrad i den civila sfären av samhällslivet. Däremot har den danska statsmakten, precis som i övriga , bidragit med ett omfattande finansiellt stöd till den idrottsliga verksam- heten. Utformningen av detta stöd visar tydligt den danska idrottspoliti- Nya tider och gamla problem 87 1948 inrättades även i en statlig tippningsverk- samhet där delar av överskottet öronmärktes för idrottens främjande. Till skillnad från i kom dock merparten av dessa medel att oavkortat gå till idrottsförbunden som rättighetsbelopp . Från offentligt håll ställdes varken krav på hur medlen skulle utnyttjas eller någon form av redovisningsplikt. Det idrottsliga stödet blev med andra ord inte fördelat utan lagfäst . För idrottsförbunden skapade detta naturligtvis en stor handlingsfrihet. Den valda finansieringslösningen har förstärkt idrottsförbundens autonomi i förhållande till den offentliga makten. bidrog finansieringslösningen till att cementera den rådande organisationsstrukturen. Eftersom organisationerna var medvetna om att omfattningen av det statliga stödet var givet, skapades vissa incitament för att inte utöka verksamheten. För t.ex. DIF innebar inlemmandet av varje nytt specialförbund att fler specialförbund skulle tvingas dela på ett redan givet anslag. Att vara restriktiv i fråga om nya specialförbund innebar i sin tur en konflikt med DIF:s uttalade policy att utgöra den danska idrottens samlingsorganisation. Beklagligtvis kan inte finska förhållanden diskuteras i detta sam- manhang. Även om det pågår en relativt omfattande finsk idrottshistorisk forskning har språksvårigheter gjort att komparativa ansatser inte kunnat göras i denna fråga. Eftersom de förslag som idrotts- och friluftsutredning presen- terade inte ledde till en regeringsproposition, hade statsmakten fått pro- blem. Frågan om idrottsanslagets beredning och administrering behövde lösas. Eftersom RF, p g a den tidigare kritiken, slutat yttra sig över utomstående organisationers anslagsäskanden fanns det inte längre någon instans på myndighetsnivå som gjorde en samlad bedömning av den frivilliga idrottens anslagsbehov. Detta var en fråga för det berörda departementet. kan man tyda en förändring i den statliga idrottspolitiken. Myndighetsfrågan behövde visserligen lösas – det var dock inte längre aktuellt att föreslå reformer som kunde uppfattas som ökad statlig styrning. En ny utredning tillsattes. Uppdraget blev att dels försöka åstadkomma en sammanslagning av , dels pröva vissa ändringar i formerna för anslagsgivning.