sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — -att studiestödsutredningens regelförslag inte kommer att medföra nå- gon radikal minskning i CSNs arbetsbörda -att de problem som kunskapslyftskommittén pekat på angående kommunernas studievägledning bör tas upp i samma sammanhang som frågorna om information och vägledning angående studiestöd. CSN har ett alltför stort och komplext inflöde av uppgifter. Vissa av uppgifterna är onödiga och härrör fel, dubbla ansökningar mm. För att minska inflödet kan man ändra CSNs roll och uppgifter bl.a. genom ·en renodling av verksamheten ·en ny roll för CSN när det gäller rådgivning och information För att åstadkomma en renodling föreslår vi ·att regeringen överväger en överflyttning av följande stöd från CSN till annan myndighet: –Hemutrustningslån för invandrare och flyktingar (HUT), –Korttidsstudiestöd och internatbidrag, –Timersättning för elever i vissa vuxenutbildningar (Särvux), –Rg- och Rh- bidragen för hörselskadade och rörelsehindrade, –Teckenspråksutbildning för föräldrar (TUFF), –Studiehjälp och extratillägg ·CSNs roll när det gäller rådgivning och information har med tiden utvidgats alltför mycket. CSN är en för liten organisation för att kla- ra av att ge information och råd till den stora mängden bidragssökan- de särskilt inom . Ansvaret för rådgivning och infor- mation måste istället fördelas på ett annat sätt mellan CSN å ena si- dan och studievägledare vid universitet och högskolor samt vid komvuxenheter å den andra. Om information och rådgivning ges av studievägledare på ett stort antal ställen minskar anstormningen av frågor till CSN. Vi föreslår följande åtgärder för att få igång detta arbete, nämligen att ·Regeringen överväger möjligheten att i regleringsbrev –uppmana CSN att öka insatserna vad gäller utbildning och information av vidareinformatörer samt att CSN redovisar sina insatser och resultat av detta arbete i årsredovisningen –uppmana universitet och högskolor samt och att verka för ett utökat samarbete med CSN när det gäller information och vägledning av de studerande I samarbetet ligger, att ·CSN anordnar utbildning och bidrar med informationsstöd till vägle- darna, som sedan svarar för grundläggande information och vägled- ning till de studerande, även vad gäller studiefinansiering. Man bör även överväga möjligheten, att de studerande som antagits till utbild- ningar inom komvux, lämnar sina ansökningar om studiestöd till skolan, som efter kontroll av vissa basdata i ansökan skickar in den till CSN. ·CSN skapar en särskild division för information och utbildning av vidareinformatörer i sin organisation. Varje regionkontor inrättar en särskild enhet/grupp med ansvar för nätverksbyggande och informa- tion i regionen. Vid denna och/ eller vid lokalkontoren bör särskilda tjänster inrättas med uppgift att arbeta med detta nätverk, hålla det aktuellt, hålla kontakter, skaffa fram nödvändigt informationsmateri- al, hålla utbildningar, utveckla IT-hjälpmedlen, installera CSN- utrustning på vissa informationsplatser m.m. ·CSN utökar förekomsten av s k informationskiosker för att därige- nom öka de bidragssökandes möjligheter till självhjälp. ·Vårt förslag medför en ökning av arbetsuppgifter framför allt inom komvuxenheterna. Kostnaderna för ökade informations- och vägled- ningsinsatser uppgår enligt vår uppskattning till ca 20–. har i SOU 1998:51 aviserat att statsmakterna kan behöva överväga att framöver finansiera en utökad vägledning via anslaget för . Vi understryker behovet av en sådan utökning av vägledningen. Vårt förslag är att de ökade kostnader som vi ovan uppskattat bekostas av detta anslag, eftersom studerande har det största informationsbehovet. ·Om komvuxenheterna även skulle motta och granska ansökningar om studiestöd innan de skickas in till CSN ökar arbetsinsatsen och kost- naden. Enligt vår beräkning skulle den förenkling som vi föreslagit i nuvarande hantering av studieintyg kunna motsvara den tidsåtgång, som den av oss föreslagna granskningen av ansökningar kräver. Nå- gon ytterligare finansiering skulle då inte behövas. ·Inom högskoleområdet blir insatserna mindre och bör kunna täckas inom ordinarie anslag. Vi antar då, att högskolorna själva kommer att finna det motiverat att utöka sina resurser för vägledning, som en konsekvens av att finansieringen av högskolornas undervisning sker på grundval av helårsprestationer. ·För att öka CSNs effektivitet och därmed snabba upp flödet, stöder vi de tankar som finns inom CSN om att organisera verksamheten efter huvudprocesser. Vi anser då att verksamheten med att utbilda och in- formera vidareinformatörer bör organiseras i en egen huvudprocess. Utredningen avstår från att lägga något detaljerat förslag angående CSNs organisationsstruktur. Vi föreslår dock två vägledande grundprin- ciper för organisationsutformningen: ·en ökad delegering av beslut till den regionala nivån ·en utökad personalmedverkan vid utformningen av processer och ut- vecklingen av verksamheten En mer integrerad informationsverksamhet – informationscentra eller medborgarkontor – där flera aktörer samverkar vid samma enheter blir allt vanligare. Vi ser en sådan utveckling som mycket eftersträvansvärd. CSN skulle kunna öka sina insatser för att åstadkomma sådana gemen- samma satsningar. Myndighetens avancerade IT-kunnande skulle kunna vara mycket värdefull i en sådan satsning och skulle därmed också kun- na komma fler aktörer till del. I ett längre perspektiv torde vidareinformatörsverksamheten minska i betydelse och dessa senare samarbetsformer att öka. Vi tror också att CSN kan behöva revidera sitt kontorsnät och ev reducera antalet kontor för att istället successivt öka sitt deltagande i verksamheten vid sådana gemensamma kontor och vid högskolor och skolor. 14.1Påverkan på inflöde och utflöde Vi har i rapporten behandlat externa och interna förhållanden, som bi- dragit till att CSN har svårigheter att klara sina uppgifter på ett bra sätt. Bland de externa kan särskilt nämnas regelkomplexiteten, ökande volymer, mycket fel i inflödet, samt resursknapphet. Bland de interna faktorerna, dvs sådana som berör CSNs egen organisation, kan särskilt nämnas styrning och fördelning av ansvar och resurser. Vi har också i kapitel 14 beskrivit några av de faktorer i CSNs om- värld som påverkar förutsättningarna för CSNs verksamhet . Det gäller studiestödsutredningens betänkande samt fortsatt ökning av studerandeantalet, där de studerande i kunskapslyftetet är särskilt framträdande. Vi försöker i detta kapitel knyta ihop våra tidigare och några nya för- slag med dessa omvärldsförutsättningar i en enkel flödesanalys. Vi blickar också i någon mån framåt. Man skulle mycket förenklat kunna hävda att CSN har ett för stort och för svårt inflöde av uppgifter för att med nuvarande organisation och sätt att arbeta kunna lösa uppgiften, så att utflödet blir tillräckligt snabbt. Det går att påverka utflödet på åtminstone tre sätt: genom att a)minska inflödet till CSN b)öka CSNs effektivitet c)öka CSNs resurser och kapacitet För att nå en verklig effekt tror vi att man behöver pröva alla dessa. Vi har alltså konstaterat i det föregående att inflödet av uppgifter och ärenden till CSN har ökat drastiskt , dels pga av att CSN utvidgat sina uppgifter till nya stödområden, hemutrustningslån, reslustkort mm och senast , dels pga av att regelsystemen och kontrollkraven i sin nuvarande utformning är ärendeskapande. Se figur 3, avsnitt 8.1. Man skulle kunna minska inflödet av ärenden/och uppgifter på åtminstone tre olika sätt; genom att a)förenkla regelsystemen och kontrollkraven b)ändra CSNs roll och uppgifter c)öka studenternas möjligheter att hjälpa sig själv 14.2.1Förenkla regelsystemen och kontrollkraven Vi har i rapporten på flera ställen bl.a. i kapitlen 5, 6 och 8 behandlat regelsystemen och kontrollerna och hänvisar endast här till dessa kapitel. Vi vill dock återigen betona, att vissa av de ärendeskapande reglerna borde kunna ändras omgående, utan att man inväntar studiestödsutred- ningens kommande förslag. Reglerna hör nära samman med kontroller- na, som därmed också skulle förenklas. I några fall kan även CSN ge- nom att ändra i sin egen författningssamling förenkla kontrollerna. Efter- som studiestödsutredningens förslag, som vi också tidigare nämnt, inte träder i kraft förrän tidigast hösten , skulle en snabb ändring av vissa av nuvarande regler och kontroller ge CSNs handläggare möjlig- heter att på ett bättre sätt klara de framöver ytterligare ökande volymer- na. Det är, enligt vår uppfattning bättre, att mildra kontrollerna nu och därigenom koncentrera krafterna på att dels klara nuvarande flöden på ett bra sätt, dels förbereda införandet av det kommande studiestödet inkl kontroller, än att ägna energin åt att upprätthålla rigida kontrollkrav. Vi har också tidigare argumenterat för, att det kanske inte leder rätt att, som man gör, motivera kontrollerna huvudsakligen utifrån vinsten för statskassan i form av icke utbetalt stöd. Denna vinst (för statskassan) borde i sin tur vägas mot dels resursåtgången för kontrollen, dels och framför allt den kostnad resp vinst som en alternativ använd- ning av CSNs resurser skulle kunna resultera i. 14.2.2Ändra CSNs roll och uppgifter CSNs ledning har successivt utvidgat myndighetens uppgifter och skulle man kunna säga att CSN är något av en diversehandel. De tidiga- re studiemedelsnämnderna sysslade huvudsakligen med finansiering av studier inom högskoleområdet.Vuxenutbildningsnämnderna hade därut- över också en mer social roll. När dessa slogs samman i en enda sam- manhållen organisation, CSN, formulerades uppgiften att CSN skulle vara förvaltningsmyndighet för studiesociala frågor. Denna uppgift har successivt blivit allt vidare och även utvidgats till andra områden än det studiesociala. Denna utvidgning av uppgifterna är ett av de diskuterade problemen i den rapport, som tagits fram av en arbetsgrupp inom CSN. Inom CSN hade det funnits ett starkt intresse av att växa och utvidga verksamheten. Högskolornas bristande intresse för in- formation och rådgivning till de studerande försvårade naturligtvis för CSN att nå ut till de studerande med information om t.ex. hur man fyller i en ansökan om studiemedel. Men gav detta CSN en möjlighet att flytta fram positionerna och ta över kontakterna med de studerande inom området studiestöd35. Även synsättet under 80-och 90-talen att se studenter och låntagare som kunder hade, enligt arbetsgruppen, en stor betydelse: 152 Kapitel 14 SOU 1998:131 När vi nu ser tillbaka inser vi, att kundkonceptet var en bidragande orsak till CSNs problem . I kundkonceptet låg att varje kund var lika viktig och att alla kunder hade lika rätt att tala med en handläggare för att få svar på sina frågor.... Den enskilda handläggaren uppfattade sig ibland som möjliggöraren, dvs det gällde att finna en lösning på kundens problem. Kundorientering- en förutsatte att CSN hade de resurser som krävdes för att kunna leverera den service som krävdes i form av råd och information. Utredningen anser, att det har blivit alltmer uppenbart, att resurserna inte stått i paritet med den utvidgade uppgiften. Istället har trycket på personalen ökat och lett till problem att prioritera mellan upp- gifterna. Vi anser sammanfattningsvis, att denna utvidgning nu gått för långt och troligen har fler negativa än positiva effekter för myndigheten. Den leder bl.a. till -svårighet för ledning och personal vid kontoren att arbeta samlat och rationellt -svårighet för ledning och personal att tolka myndighetens uppgift och att prioritera bland uppgifterna, -mer betungande ledningsuppgift inom region och kontor, -behov av expertis på huvudkontoret inom vart och ett av de tillkom- mande områdena vad gäller lagar och regler, IT-system, ekonomiad- ministration och uppföljning mm. Denna infrastruktur för de små stöden blir proportionellt sett dyrare per ärende än den är för de stora stöden. Allteftersom ärendemängden har ökat kraftigt, som CSN har ålagts besparingskrav, har det blivit allt svårare att kunna ge randuppgifterna de resurser som dessa egentligen behöver. De har ibland använts som dragspel, vilket troligen varit till förfång för dessa bidragstagare och för handläggarna av nämnda stöd vid CSN. Vi anser därför, att Regeringen tillsammans med CSN kunde övervä- ga möjligheten att renodla CSNs uppgifter och verksamhet och flytta vissa av CSNs uppgifter till andra myndigheter. Detta skulle möjliggöra för CSNs ledning och personal att koncentrera sig på sina huvuduppgif- ter och att organisera arbetet så rationellt som möjligt utifrån dessa. Vi anser att både utbildningspolitiska och administrativa övervägan- den bör ligga bakom valet av organisatorisk lösning för randuppgifterna. Med detta menar vi, att man inte enbart kan se till vilken lösning som är billigast ur en myndighets perspektiv, utan även måste ta hänsyn till vil- ken lösning, som bäst bidrar till uppfyllandet av de övergripande politis- ka målen. Mot denna bakgrund föreslår vi att, ·regeringen överväger möjligheten att flytta vissa uppgifter från CSN till andra berörda organisationer. ·att regeringen tillsätter en utredning med representanter för berörda politikområden (utbildnings- social och invandrings- /integrationspolitik) för närmare granskning av för- och nackdelar med olika lösningar, samt tid och kostnad för ev. överflyttningar. De uppgifter som bör komma ifråga för utredning om överflyttning är följande: -Hemutrustninglån för invandrare och flyktingar (HUT) -Korttidsstudiestöd och internatbidrag -Timersättningen för elever i vissa vuxenutbildningar (särvux) -Rg- och Rh- bidragen för hörselskadade och rörelsehindrade -Teckenspråksutbildning för föräldrar (TUFF) -Studiehjälp och extratillägg Utifrån CSNs perspektiv skulle ett överförande möjliggöra en koncent- ration på kärnverksamheten inom CSN. Vad avser studiehjälpen, skulle en överföring dock snarare motiveras av att stödet är delat mellan två politikområden och att det skulle kunna hanteras rationellare om det för- des över till . Hemutrustninglånen handläggs av en separat enhet utanför i . Enheten har ca 14 årsarbetskrafter. Verksam- hetsområdet är det minsta hos CSN och omsluter ca 2,av den totala administrativa kostnaden, vilket är . Antalet behandlade låneansökningar var ca 89.000 medan antalet beviljade ansökningar var 1997. Verksamheten hade ett ramanslag om . Prognoserna inom området baserar sig på uppgifter om antalet kom- munplacerade flyktingar, som löpande lämnas av Inrikesde- partementet och . Ansökan om hemutrustningslån görs alltid via en kontaktperson på en flyktingförläggning eller flykting- mottagning i kommunen. Denne bevittnar ansökan och intygar att infor- mationen om lånevillkoren mm lämnats. CSN deltar i olika informa- tionsmöten som och anordnar, men CSN har svårigheter att få kommunernas handläggare att komma på CSN egna informtionsmöten ang bidrag och lån. Kontaktpersoner får emellertid kontinuerligt skriven information från CSN. Eftersom låntagarna kommer från olika kulturer ställs stora krav på CSNs handläggare och CSNs information, som i delar måste översättas till 16 olika språk. Många låntagare kan inte heller skriva och läsa. CSN måste lägga ner mer tid på information till denna kundgrupp än till sin övriga kundgrupper. HUT-lånen måste ses som en viktig del av integrationen av flyktingar i . Ett större ansvar för både bidragsgivning och information hos integra- tionsverket eller invandrarverket, som har fler och naturliga kontakter med flykting-och invandrarmottagningar än vad CSN har, skulle kunna under- lätta kommunikationen angående bidragsgivning och återbetalning. Dessa verk har också tolk- och översättningsresurser för de olika språkgrupperna, något som CSN nu måste skaffa själv. Det finns givetvis fördelar även med att stöden hanteras av CSN. Även om hanteringen sker i ett för HUT-lånen särskilt anpassat data- system finns beroenden till CSN på datasidan. Enligt ledningen för enheten för invandrarstöd finns också framtida samordningsmöjligheter med CSN när det gäller krav, inkasso och vissa andra rutiner. Vi menar, att en överföring till annan myndighet inte behöver utesluta ett framtida samarbete med CSN i vissa delar. En möjlighet är, att CSN på uppdrag eller entreprenad utför vissa uppgifter t.ex. på lånesidan och datasystemsidan. Det borde vara möjligt att överföra ansvaret för både personal och system till eller , men låta enheten i leva kvar. Detta skulle garantera att kompetensen tillvaratas och leda till minst krångel. Men andra lösningar är givetvis också tänk- bara. HUT kunde t.ex. bli en egen myndighet. Sammanfattningsvis: HUT-lånen har inget samband med utbildnings- politik och faller således utanför CSNs egentliga uppgiftsområde, som är det studiesociala området. Det är svårt och relativt dyrt för CSN att överföra den information som behövs till de bidragssökande och till handläggare inom flykting- och invandrarmottagning. Detta borde kunna skötas smidigare och bättre om ansvaret låg hos integrationsverket eller invandrarverket. är kontaktat och har inte ställt sig avvisande. Vår bedömning är, att en överföring inte behöver medföra några merkostnader. Frågan om ny hemvist för verksamheten med he- mutrustningslån behöver dock utredas närmare, liksom hemutrustnings- lånens inriktning och utformning i integrationspolitiken. ·att regeringen överväger möjligheten att tillsätta en utredning eller arbetsgrupp, som prövar för- och nackdelarna med en överföring av ansvaret för hemutrustningslånen från CSN till annan myndighet. Korttidsstudiestöd kan beviljas till arbetstagare som får inkomstbortfall, då de deltar i studier av mindre omfattning, tex studiecirkel, kort kurs på folkhögskola eller kurser vid komvux. Även internatbidrag kan utgå i dessa sammanhang. Ca 18.000 personer fick korttidsstudiestöd . Korttidsstudiestödet är krångligt för CSNs handläggare genom att ansökan görs och genom att utbetalning sker i för- hållande till antal timmars studier. Detta förutsätter omfattande infor- mation och kontroll av timantalet. CSN har gjort en utvärdering av stödet (Rapport 1998:4). Den visar att stöden har betydelse för att stödja fackföreningsrörelsen, folkbildningen och handikapprörelsen. Men det främsta målet, att rekry- tera kortutbildade till studier och att därigenom stimulera till längre kompetenshöjande studier nås inte särskilt väl. Detta mål nås för av stödtagarna. Trots att den bristande måluppfyllelsen, enligt CSN, talar för att stö- den borde avvecklas, vill CSN dock inte föreslå detta utan ytterligare överväganden. CSN hänskjuter därför frågan till pågående utredningar om vuxenut- bildningen och finansieringen av denna . Vi stöder CSN i detta. ·att korttidsstudiestöd och internatbidrag flyttas bort från CSN och att den slutliga placeringen avgörs i ett sammanhang med den pågående utredningen av övrig vuxenutbildning. Vår bedömning är, att detta inte borde medföra några merkostnader för staten. Timersättningen vid vissa vuxenutbildningar Ersättningen ges endast till elever i särvux och omfattar knappt 250 elever. CSN har i en utvärdering (1998:4) konstaterat att det är viktigt att eleverna i särskolan bereds statligt studiestöd. Enligt CSN är det dock inte rimligt att ha en särskild ersättningsform för mindre än 250 personer spridda över hela landet. Kostnaderna för administration blir alltför stora – både för CSN och skolorna. CSN föreslår att frågan behandlas vidare av bl.a. kunskapslyftskommittén. Utredningen stöder detta förslag. ·att timersättningen lyfts bort från CSN, men att den slutliga place- ringen och formen för detta bidrag utreds av kunskapslyftkommittén. Teckenspråksutbildning (TUFF) Under anslaget för timersättning anvisas även medel för studiesocialt stöd för vissa kurser i teckenspråk. Kurserna riktas till föräldrar till döva barn. Enligt CSNs uppskattning utgår ca 800 sådana stöd om samman- lagt ca . Hanteringen av detta stöd upplevs som tidskrävande av CSNs handläggare vid Örebrokontoret. ·att ansvaret för stödet överförs till gor i skolan () och att den praktiska hanteringen sköts av kommun, som anordnar utbildningen. En överföring torde inte medfö- ra några ökade kostnader. Bidrag till döva och hörselskadade samt till rörelsehindradeRg(- bidrag) CSN administrerar Rg-bidraget för elever vid riksgymnasierna i . Ersättning utgick med ca och berör ca 335 per- Enligt CSNs regionkontor är hanteringen av dessa stöd mycket resur- skrävande. Eleverna reser från hela landet till och CSNs arbete har till stora delar karaktären av resebyråverksamhet. En person syss- lar med hyresfrågor på heltid. Enligt ledningen vid regionkontoret faller dessa verksamheter utanför det som borde vara CSNs egentliga uppgif- ter. Stödet borde kunna hanteras av skolorna själva, snarare än av CSN. Ett särskilt lokalt ADB-system finns för denna hantering. Vi föreslår att ansvaret för stöden läggs på kappfrågor i skolan () och att stöden praktiskt hanteras av de riks- gymnasier som bedriver dessa utbildningar. Sammanfattningsvis : CSNs hantering av ett stort antal små stöd, som har perifer anknytning till huvudverksamheten medför splittring. CSN måste, även om stöden är små, hålla en infrastruktur för stöden både lokalt, regionalt och centralt. Vi föreslår således när det gäller des- sa studiestöd, att de flyttas från CSN. Stöden innehåller inga lån och kan därför lätt hanteras även av andra organisationer.Vi rekommenderar dock en närmare utredning av placeringen före en ev flyttning. Studiehjälp utgår för elever, som är , inom gymna- sieskola, folkhögskola, och eller statlig vuxenutbildning. Stu- diehjälpen består förutom av studiebidrag även av extra tillägg och in- ackorderingstillägg. Extra tillägget har vi diskuterat i avsnitt 9.2 och föreslagit en överföring till (). Studiehjälpen är en del av utbildningspolitiken, men även av samhäl- lets familjestöd. Eftersom 99,av alla studerande får bidraget, kunde det utgå som en direkt fortsättning på barnbidraget. Listor kunde då skickas från skolor till RFV, istället för som , till CSN. CSN har därför tidigare föreslagit en överföring av studiehjälpen till . Rent administrativt skulle en förlängning av barnbidraget för dessa studerande vara en enklare lösning än en hante- ring inom CSN. Själva hanteringen av stöden är till stora delar au- tomatiserad inom CSN och medför inga stora problem, bortsett från fi- nansieringen av nödvändig infrastruktur. Problemen förefaller dock be- tydligt större när det gäller studiehjälpen för personer bosatta i utlandet. Den är , enligt CSN, krånglig och medför svåra bedömningar från CSNs sida. En närmare koppling till ett förlängt barnbidrag och de reg- ler som finns för detta för utlandsbosatta, skulle kunna medföra förenk- lingar. ·frågan om studiehjälpens placering och ev för- och nackdelar med en överföring till , borde tas upp till förnyad pröv- ning. Den nära kopplingen till barnbidragssystemet gör, att kostna- derna totalt sett borde minska för staten om dessa stöd sågs som en del av familjepolitiken. Det faktum att stödet inte innehåller några lå- nedelar underlättar också en ev överföring. Sammanfattningsvisär det utredningens bedömning, att överföringen av dessa stöd inte behöver medföra några ökade kostnader för staten. Re- surser motsvarande de som åtgår för nuvarande hantering bör av stats- makterna överföras från CSN till de organisationer/myndigheter som mottar CSNs tidigare uppgifter. 14.2.3CSNs roll som rådgivare och informatör 14.2.3.1Skapa en ny roll för CSN när det gäller information och rådgivning Vi utgick i avsnitt 15.2 från att ett sätt att minska inflödet till CSN var att ändra CSNs roll och uppgifter. I förra avsnittet föreslog vi, att CSNs roll och uppgifter skulle ändras genom en renodling till huvuduppgifter- na studiestöd och lån. I detta avsnitt diskuterar vi ett annat sätt att ändra CSNs roll och uppgifter, som också skulle kunna minska inflödet radikalt. Det gäller en ändring av CSNs roll som rådgivare och informatör. CSN klarar inte sin utvidgade roll