sou · GMB385 · 1999-01-01 00:00:00 — Om stormöten, folkomröstningar och direktdemokrati i SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Ordertel: E-post: Internet: Grafisk formgivning: , väcktes ett förslag om folk- omröstning i den svenska . Inte förrän drygt tjugu år senare, 1921 och 1922, infördes möjligheten till folkomröstning i författningen1. Därefter har vi hållit fem nationella folkomröstningar: 1922 (rusdrycksförsäljning), 1955 (högertrafik), 1958 (ATP), 1980 (kärnkraften) och 1994 (EU-medlemskap). Flera svenska forskare har varit skarpa i sin dom över hur folk- omröstningsinstitutet hanterats. Folkomröstningar har inte kunnat lösa de aktuella politiska tvisterna. Bara undantagsvis och begränsat har medborgarna lyckats binda riksdagsmajoriteten: Omröstningarna har i allmänhet föregåtts av dubiösa dribblingar för att säkra en önskad valutgång. Anmärkningsvärt är att om- röstningar med tre alternativ, som tillämpades vid både pensions- omröstningen och kärnkraftsomröstningen , inte har förekommit i andra västeuropeiska länder . Manipulerandet med flera omröstningsalternativ är en föga hedrande svensk specialitet. Men det finns också andra ståndpunkter bland forskarna. Folk- omröstningarna har bl.a. bidragit till det svenska partisystemets stabilitet: Det har således visat sig vara ett smidigt instrument i lägen där de politiska partierna hamnat i 1 Avsnittet bygger bl.a. på , : Författningen, demokratin och medborgarinflytandet, ur På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur, SOU 1996:162, bilaga, s. 7–76. På detta sätt kan institutet sägas ha fungerat som ett värdefullt komplement till den representativa demokratin: då det parlamentariska systemet haft svårigheter att hantera de frågor som det här varit fråga om har den säkerhetsventil som folkomröstningsinstitutet utgör kunnat utnyttjas. infördes folkinitiativ till kommunala folkomröst- ningar. Det innebär att om av de röstberättigade undertecknat ett krav på folkomröstning tvingas fullmäktige ta upp frågan. Sådana initiativ har också tagits på många håll, i ett 40-tal kommuner. Men i inget av fallen har kommunfullmäktige tillmötesgått önskemålen.2 Ett utredningsförslag som skulle göra det svårare för fullmäktige att avslå medborgarförslag har avfärdats. Argumenten är varianter på de tema som bl.a. högern åberopade debatt; kommer inte folkomröstningar – särskilt om den beslutande politiska församlingen är oenig – att undergräva den representativa demokratins ställning? Har medborgarna verkligen tillräckliga kunskaper? När folkomröstningskommitté 1923 avvisade tanken på att införa obligatoriska, beslutande folkomröstningar gjorde man det alltså framför allt därför att den representativa demokratin ännu inte ansågs mogen språnget. Finns det skäl att revidera den uppfattningen , senare? Det är förhoppning att denna skrift skall stimulera till diskussion kring den frågan. Då och då refererar svenska debattörer till som ett land med mycket annorlunda arbetsformer. sker det utan förtrogenhet med dess politiska system. Utredningen anser därför att erfarenheter från detta fullskaleexperiment med direktdemokrati borde redovisas. Därför kom den här reportageboken till. 2 , : Det kommunala folkomröstningsinstitutet, ur Folkomröstningar och demokrati, SOU 1997:56, bilaga 2, s. 145. får fördelar och nackdelar med Schweiz´ demokratimodell vägas mot varandra i en allmän debatt. Ledamöterna har inte tagit ställning till rapporten. Författaren ansvarar själv för innehållet. I n l e d n i n g . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F l e r f o l k o m rö s t n i n g a r e f t e r 1 9 6 0 - t a l e t s re vo l t e r . . . . . . S p l i t t ra t S c h w e i z e n a d e s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Om S ve r i g e s k u l l e va r a S c h w e i z . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I n t re s s e o rg a n i s a t i o n e r o c h m a s s m e d i e r, vi k t i g a i d i re k t d e m o k ra t i n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . M ä k t i g a k a n t o n e r , m å n g a k o m m u n e r . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . L ä t t a t t k ri t i s e ra , m e n k a n s k e m e r a t t l ä ra a v . . . . . . . . . . S å a r b e t a r D e m o k r a t i u t r e d n i n g e n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Att rösta med händerna – om stormöten, folkomröstningar och direktdemokrati i Den här skriften är ett försök att reda ut vad vi eventuellt har att lära av när det gäller politiska arbetsformer. Här hemma och i de flesta länder rasar debatten om bristerna i den representativa demokratin. Kritiken riktas mot tynande partier, tråkiga sammanträden, svaga, grälsjuka eller ohederliga politiker. Vad vi i ska göra åt saken finns det många olika åsikter om. Men både uppifrån och nedifrån ställs krav på att med- borgarna ska engageras mer i politiken. Om man kunde fånga upp det stora samhällsintresse som bevisligen finns hos befolkningen skulle debatten vitaliseras, klyftan mellan väljare och valda minska och hela det politiska systemet ges ökad legitimitet, tror många. Jag har under en aprilvecka 1998 på plats försökt få grepp både om hur den schweiziska modellen fungerar i praktiken och vad folk i landet tycker om den. Jag har haft längre intervjuer med ett tiotal politiker, tjänstemän, journalister och företrädare för in- tresseorganisationer i , , och . Jag besökte också kantonen uppe i bergs- trakterna i nordöstra delen av landet, där det högsta beslutande ATT RÖSTA MED HÄNDERNA organet är stormötet på torget en gång . Det är bara tre kantoner som har den här uråldriga, politiska arbetsformen kvar. Men i de flesta av de nära 3 000 kommunerna tas de viktigaste besluten fortfarande genom att alla intresserade invånare träffas och avgör frågorna genom handuppräckning. På alla nivåer avgörs dock mycket innan själva beslutet fattas, genom samtal och kompromisser under hand. Jag följde den politiska rapporteringen i tidningarna så gott det gick, jag övervarade en del av en session i det nationella parlamentet och snappade här och var upp synpunkter från vanligt folk. En sådan snabbvisit räcker naturligtvis inte för någon hel- täckande beskrivning av den schweiziska direktdemokratin. Skriften är därför snarare ett fördjupat journalistiskt reportage än en utredning. Jag berättar bara lite kort om den historiska bakgrunden men ger många konkreta exempel på frågor som diskuteras nu och redovisar framför allt mycket synpunkter från de inblandade. Eftersom kantonerna är så självständiga ser systemet rätt olika ut beroende på var man är, och det kan därför inte utan vidare be- skrivas i sin helhet. Jag hann dessutom bara besöka fem av de 26 kantonerna, alla för övrigt i de tysktalande delarna av landet. I intervjuerna blandades dåtid med nutid och framtid, lokala med regionala och nationella förhållanden, personliga åsikter med fakta. Jag hoppas det ska framgå vad som är vad. För tydlighetens skull redovisar jag i stort sett materialet så att de nationella, federa- la, frågorna behandlas för sig, kantonerna för sig och kommunerna för sig. Jag börjar dock med en genomgång av en del av den internatio- nella litteraturen om direktdemokratiska modeller och erfaren- heter i och några andra länder. Beskrivningen av det schweiziska samhällssystemet och diverse fakta om landet i det andra kapitlet grundar sig på olika skriftliga källor, bland annat boken av . Mina mer personliga reflexioner finns i skriftens sista avsnitt. Fler folkomröstningar efter 1960-talets revolter Den svenska betänkande (SOU 1997:56) har sammanfattat den internationella bilden genom att dela in länderna i fyra grupper. I den första finns de som ofta har nationella folkomröstningar dvs. och , som också har folkinitiativ, samt . I en andra grupp finns de som har folkomröstningar ganska ofta. Hit hör , och , alla med beslutande omröstningar i grundlagsfrågor. I en tredje grupp med bland andra , och förekommer folkomröstningar då och då. En fjärde grupp, där folkomröstningar är sällsynta, utgörs av , och . I bland annat och har det aldrig hållits nationella folkomröstningar. I de flesta länder är folkomröstningarna beslutande. I regel är de obligatoriska i vissa situationer och utgör sista steget i en politisk beslutsprocess. Omröstningar kan i vissa länder även stoppa befintliga lagar. I och kan folket ta initiativ till att parlamentet tar upp en viss fråga. och konstaterar i Referendums around the world att folkomröstningar blivit allt vanligare. De delar in dem i beslutande eller rådgivande med fyra typer av frågor: gräns- och indelningsfrågor moralfrågor I regel är det bara regeringarna som kan besluta om folkomröst- ningar, men både i , vissa amerikanska delstater och i kan folket ta initiativet. Under hela seklet har det hållits ungefär 800 folkomröstningar i världen varav hälften under perio- den . 150 av de 800 har hållits i , med undantag av , och vanligast är de i , , och , alla rätt homogena länder. har hållit 27 folkomröstningar sedan ATT RÖSTA MED HÄNDERNA 1974, 13 . I mer tudelade länder som t.ex. anses folkomröstningar kunna förstärka motsättningarna, påpekar författarna. De vanligaste omröstningsämnena har varit dels grundlags- och territorialfrågor dels abort, alkoholförbud och andra så kallade moraliska spörsmål. Till den förra typen av frågor kan till exempel räknas omröstningar om ökad frihet för regioner och kommuner eller överlämnande av makt till EU. Etikfrågor kan vissa gånger gälla kärnkraft. I regel är partierna kluvna i den här sortens frågor. Folkomröstningar var i ropet i men konkurrerades från och med 1920-talet ut av ett allt starkare partiväsende, konstaterar och . Det låste den politiska strukturen och grundlagsfrågor ansågs allt mindre intressanta. Först vid studentrevolten såg man tydligt tecken på att det fanns krav på ökat deltagande och en opposition mot parlament, regeringar och ett stelnat partiväsende. Väljarnas trohet mot de traditionella partierna har minskat stadigt. I har nationella folkomröstningar aldrig hållits, men folkomröstningar och folkliga initiativ tillåts i drygt hälften av delstaterna. har folkomröstningar använts flitigt i lagstiftningen i femton stater. Omröstningar och initiativ är vanligast i de västliga staterna, och bara i inträffade det 127 gånger . De blir vanligare och vanligare, och i hela väntas det hållas uppåt 350 folkomröstningar, att jämföra med 1980-talets ungefär 190. De folkliga initiativen i är inte alltid så folkliga utan ofta hårt uppbackade av kommersiella intressen. I kommer ungefär två tredjedelar av kampanjpengarna från näringslivet. Hela företeelsen folkomröstningar har blivit en industri som sysselsätter tusentals experter på taktik, PR, organiserandet av kampanjer och annat. Inte minst advokater anlitas flitigt i den här processen. Domstolarna har också fått nya uppgifter i och med att de ju ska införa besluten i lagstiftningen. Ofta anses de inte hålla måttet juridiskt och godtas därför inte. Mer show än i valrörelserna Kampanjerna inför omröstningarna har mer av show över sig än de vanliga valrörelserna, frågorna är ofta mer spektakulära och media- bevakningen intensiv. gäller det offentliga utgifter och skattesänkningar men ofta också spel, abort och andra moralfrågor. Det handlar i regel dock inte om de frågor som invånarna tycker är viktigast, visar vissa undersökningar. Minoriteters rättigheter kan också komma i kläm när folkviljan får råda, vilket bland annat drabbat de homosexuella i ett par stater. Deltagandet i omröstningarna ligger oftast lägre än vid allmänna val och lägre än vid presidentvalen. Den här direkta formen av lagstiftning påverkar både det politiska livet och samhällsapparaten. Nya frågor kommer på dagordningen och institutioner förändras då nya lagar ska implementeras. Folkomröstningar har större inflytande på parti- och maktapparat i länder där folket kan ta egna initiativ än där beslutet kommer uppifrån. I , och har vissa förändringar genomdrivits trots att politikerna var emot dem. Men oftast blir utslagen av omröstningarna så som regeringarna vill. och slutar Referendums around the world med att konstatera att folkomröstningar har löst diverse kriser och frågor som politikerna inte klarade. De anser att det i allmänhet har lett till rätt goda resultat. De slutar med orden Politikerklassen ... har dåligt rykte i de flesta demokratier. Fortsatta rop på att frågor ska hänskjutas direkt till folket kommer att höras i många länder . Vi väntar oss inte att alla ropen kommer att – eller bör – ignoreras. skriver i sitt avsnitt i Referendums around the world: ... masspartiet som vi känner det sedan början av seklet ... kanske bara representerar en fas i den demokratiska utvecklingen som försvinner. Om det är så kan vi lugnt vänta oss ett mer spritt användande av folkomröstningar ... är det dock parlamenten som initierar folkomröstningar, i vissa länder kan det också vara regeringen, presidenten eller regionerna. ATT RÖSTA MED HÄNDERNA Kraven på folkomröstningar kommer troligen att öka, tror också som skrev den svenska Folkomröstningsutred- ningen. Hans slutsats blev också att det svenska regelverket behöver reformeras genom att utvidgas men också stramas upp, bland annat för att tydligt skilja rådgivande från beslutande om- röstningar. Reaktion från de maktlösa har haft 15 folkomröstningar och flera har gällt EU; den senaste om Amsterdamfördraget. Det danska exemplet är intressant för oss. I kapitlet om i The referendum experience in Europe skriver att deltagandet i omröstningarna i regel har varit lägre än vid vanliga val, att folk inte sällan röstar emot det parti de sympatiserar med och att de oftare har röstat med än mot förslaget från parlamentet. Sammanfattningsvis har folkomröstningarna haft rätt begränsade konsekvenser, tycker han. Önskemålen om fler folkomröstningar i ser mest som en reaktion från de maktlösa och alienerade mot den politiska eliten och nya, framgångsrika grupper i samhället. höll 39 folkomröstningar 1970-1995, många orsakade av initiativ från folket. De är alltid beslutande. Där kan också under vissa förutsättningar hållas omröstningar om att upphäva en befintlig lag. skriver i The referendum experience in Europe om vars erfarenheter av folkomröstningar han inte anser vara helt och hållet positiva. Det har ofta blivit problem när de lagar som röstats igenom ska införas, främst genom att författningsdomstolen har haft invändningar. En av huvudförfattarna till boken, , konstaterar att det inte går att säga om folkomröstningar i gynnar de radikala eller de konservativa krafterna mest. Partilojalitet spelar en roll för utfallet, men partierna kan absolut inte räkna med sina vanliga sympatisörer när det gäller folkomröstningar. Han tycker inte att den här direktdemokratin försvagar det representativa systemet men han är osäker på hur mycket folkomröstningar egentligen bidrar till ökade kunskaper hos invånarna. Han tror att det folkliga trycket för mer folkomröstningar kommer att öka i och att den utvecklingen kanske även kan vara i partiernas intresse. borde dock regleras och disciplineras här och var, tycker han. Bland annat måste frågorna vara glasklart formulerade och bestämmelser finnas för finansiering och annat vid kampanjerna. pekar i Bringing in the people också på vikten av klara regler för folkomröstningar. De kan då komplettera det representativa systemet. Han slutar med att konstatera: Folkom- röstning är inte en förutsättning för demokrati, men med en passande utformning och användning kan institutionen öka det konstitutionella och politiska systemets legitimitet och bidra till ett demokratiskt styrelseskick. Ökat intresse runt om i Både och visar just nu tendenser till att uppvärdera folkomröstningsinstrumentet. Den franske presidenten aviserade att tiden är mogen att modernisera det politiska livet och anpassa det vill vår epok. Han vill bland annat ha fler folkomröstningar på både nationell och lokal nivå. Den nya under har använt sig av folkomröstningar i , , och och är också i färd med att se över grundlagarna för att öka det direkta, folkliga inflytandet över politiken. Även i vissa tyska delstater pratas allt intensivare om att införa mer direktdemokrati. Den tyska veckotidningen ägnade ett jättereportage åt de framväxande kraven från invånarna på att få vara med och besluta genom folkomröstningar. I kommunerna förekommer de redan på många håll. I infördes möjligheten 1995 och det har redan hållits 485 lokala folk- omröstningar. Hälften av dem har gällt trafik och andra offentliga investeringar. Deltagandet har pendlat mellan ATT RÖSTA MED HÄNDERNA men ofta legat kring . Utfallen verkar ha blivit att politikernas förslag fått stöd något oftare än de har röstats ned av folket. har ingen annan delstat tillnärmelsevis lika många lokala folkomröstningar som , men på flera håll har de blivit van- ligare. Just nu finns också starka krav från organiserade grupper i , , och många andra städer att släppa fram folkomröstningar i stor skala. De har i regel fått ett överväldigande folkligt stöd för sina förslag. ger också på ledarsidan sin välsignelse till de nya tankarna. Det är dags att ge människorna själva ökat förtroende, menar skribenten. Utan partier inga folkomröstningar Den forskare som är mest positiv till mer direktdemokrati är kanske britten . I The new challenge of direct democracy tillbakavisar han bestämt påståenden om att partiväsendet skulle hotas av ett mer folkligt inflytande. Partierna, parlamenten och andra samhällsinstitutioner behövs i hög grad för att direkt- demokratin ska fungera smidigt. Det måste nämligen finnas tydliga regler, och för att upprätthålla dem är de representativa organen nödvändiga, påpekar han. Hans egen skiss till direktdemokrati innehåller bland annat mycket elektronisk direktkontakt mellan folk och politiker, betald ledighet för demokratiskt arbete osv. Ett utökat direktinflytande för folket gör regeringar mer lyhörda, som lobbying och andra former av påtryckningar som ökar förlorar mark, menar . I länder med mycket direktdemokrati har också invånarna visat sig vara mogna och ansvarstagande, tycker han. Han hänvisar till amerikanska undersökningar som tyder på att medborgarna är rätt toleranta, välinformerade, stabila i sina åsikter men också öppna för argument. Budge påpekar att ett större folkligt inflytande över politiken kanske hade hindrat en del av senare års politiska sexskandaler, värnat mer om miljön, skolan och sjukvården och förhindrat de växande välfärdsklyftorna. Många av de senaste 30 årens viktiga frågor har också aktualiserats via folkliga aktioner snarare än via partierna påpekar han. Budge påminner också om att demokratins landvinningar under det här och oftast har mötts av motstånd och dome- dagspredikningar i början. fruktar han att direkta aktioner och till och med terrorism kommer att öka i frustration över dagens representativa demokrati. Mer folkligt direktinflytande kan vara botemedlet mot den växande alienationen i många grupper. Sam- tidigt kan det fånga upp invånarnas energi och resurser som ökat kraftigt tack vare den längre utbildningen och de sociala föränd- ringarna. Har demokratier råd att stänga ute miljoner, som kunde bidra så mycket till information och debatt, utom vart fjärde eller femte år? Att bara låta dem vara passiva mottagare av föreskrifter, ofta utfärdade av okänsliga och oansvariga regeringar, är inte det rätta sättet att bygga ett hälsosamt politiskt och socialt samhälle. Direktdemokrati är det logiska sättet att modernisera demokratin, menar han och tillägger: Precis som med 1800-talets utökade rösträtt kan man verkligen se att det görs försök i den riktningen långt innan de officiellt accepteras som den rätta vägen. Den schweiziska direktdemokratin har framför allt granskats av schweizaren . Han sammanfattar i boken sina synpunkter på modellen. Direktdemokratin står inte alls i konflikt med det moderna samhällets komplexitet utan innebär tvärtom en lärande process som gör invånarna medvetna. Den har också förändrat det politiska systemet i riktning mot mer överenskommelser. De indirekta effekterna i form av förhandlingar och kompromisser är större än de direkta omröstningsresultaten, menar han. Å andra sidan kan det bli lite väl mycket enighet, en brist på rejäla alternativ och en fråga i taget i stället för mer omfattande och långsiktiga regeringsprogram. Den stora fördelen med syste- met är dock att det underlättat integration av olika grupper i sam- hället, medan det negativa kan sägas vara den långsamma föränd- ringstakten. ATT RÖSTA MED HÄNDERNA menar att den schweiziska samförståndsmodellen vilar både på direktdemokratin, federalismen och på den långtgående maktdelningen. Kompromisser och förhandlingar underlättar integrationen i samhället och tonar ned betydelsen av nationalstatens överhöghet. Den demokratiska processen får här ta tid och genom att låta många grupper representeras i de beslutande organen får alla mer respekt för varandra. Schweiz´modell kan inte exporteras i sin helhet men bör kunna fungera på andra ställen om den anpassas efter varje lands egna, kulturella mönster, menar . Mycket jobb med initiativ Statsvetarna tror i sitt kapitel i Referendum experience in att det ökade intresset för direktdemokrati har att göra med alla nya frågor och den ökade komplexiteten i det moderna samhället. Initiativen till lagändringar och förhindrande omröstningar kommer ofta från radikala grupper i opposition mot ett konservativt parlament. Men lagstiftningsinitiativ kräver också mycket jobb. I gäller det t.ex. först att samla in 100 000 namn och sen att driva kampanjen inför själva omröstningen. Vissa menar att de så kallade hindrande omröstningarna ger folket ett veto som gör landet ineffektivt och svårt att styra. Treschel och Kriesi nämner EU-medlemskapet som ett exempel men anser inte att det är omöjligt för ja-sidan att vinna opinionen och därmed få framgång även med de schweiziska demokratireglerna. Forskaren som skrivit boken om teorierna bakom den schweiziska demokratimodellen i Doch dann regiert das menar däremot att och EU inte går ihop. Ett EU- inträde förutsätter endera att eller EU ändrar sina regler på flera punkter. Forskaren har i Direct Democracy, The politics of initiative, referendum and recall pekat på några effekter av direktdemokratin. Den gör exempelvis regeringarna mer lyhörda för folkets vilja. tycker han inte att den leder till särskilt ansvarslösa eller dåliga beslut, i alla fall inte oftare än i en repre- sentativ demokrati. Han pekar på att även illa organiserade grupper kan få upp en fråga på dagordningen. Men till syvende och sist är det ändå politikerna som har makten, inte gemene man, tycker han. Enligt gör direktdemokratin att enstaka frågor och gruppintressen betonas mer än långsiktiga, sammanhållna program. Det är något negativt med systemet liksom att pengar ofta är avgörande för utgången av omröstningarna. Hans ideal är en medelväg och kompromiss, en känslig demokrati med inslag både av direkt och representativt folkligt inflytande. , har i Democracies Patterns of majoritarian and concensus government in twenty-one countries undersökt och 21 andra länder när det gäller maktdelning och samförstånd. Många av dem var federationer med stor frihet för delstaterna, men han fann också exempel på andra system som han anser tillvaratar olika minoritetsintressen på ett bra sätt. var varken en nationalstat eller ett enat samhälle. Det var i stället uppsplittrat i områden med skilda folkslag, språk och religioner. Skillnaderna finns kvar , men är landet modernt, enat och med en egen identitet. För- klaringen är de politiska institutionerna som är byggda på makt- delning och federalism. Det har garanterat inflytandet för minori- teterna, som förmåtts att leva sida vid sida under ömsesidig respekt.