sou · GMB369 · 1999-01-01 00:00:00 — Deras ekonomiska möjligheter att avstänga en arbetstagare med lön och anställa en ersättare är begränsade. Verksamheten kan inte heller drivas med en anställd för lite. Om avskedande tillgrips omedel- bart kan Arbetsdomstolen, vid tvist, förklara att anställningen skall be- stå tills målet avgjorts. Någon lösning på det skisserade problemet har inte diskuterats un- der våra samrådssamtal. Vi lägger inte heller fram något förslag i den här delen. 8.5Utbildningar till yrken inom de aktuella verksamhetsområdena Det kan finnas skäl att överväga någon form av lämplighetsprövning vid antagning till utbildningar som leder fram till yrken inom förskole- verksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Under utbildningen bör frågor rörande personals övergrepp mot barn tas upp. pågår arbete inom (dir. 1997:54). I kommitténs uppdrag ingår bl.a. att se över frågor om rekryteringen till lärarutbildningen och om utbildningens innehåll och praktikens roll. Det är alltså i första hand en uppgift för kommittén att ta ställning till huruvida någon form av lämplighetsprövning bör infö- ras vid antagningen till eller under lärarutbildningen. Frågan har emel- lertid ofta kommit upp till diskussion under vårt utredningsarbete. Ock- så vissa frågor om utbildningens innehåll har tagits upp. Vi lämnar där- för några synpunkter i dessa delar. Synpunkterna gäller inte bara för lärarutbildningen utan också för andra högskoleutbildningar som syftar till yrken inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. 8.5.2Lämplighetsprövning vid antagningen och under utbildningen Enligt vår mening kan det finnas skäl att överväga att införa någon form av lämplighetsprövning vid antagning till utbildningar som leder fram till yrken inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Detta skulle kunna bidra till att stärka skyddet mot övergrepp inom verksamheterna. Om prövningen motsvarar den som vi föreslår för ar- betssökande, kan det undvikas att personer som har små möjligheter att få arbete inom verksamheterna ändå genomgår en lång utbildning. Sedan en person antagits till en utbildning är det viktigt att lämplig- hetsfrågan följs upp. Av särskild vikt är att uppmärksamma studentens relationer till barn och ungdomar . Under de utbildningar som syftar till arbeten inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg är det av vikt att frågor om övergrepp av personal mot barn tas upp. Ett moment bör vara att rikta uppmärksam- het mot att sådant kan förekomma, även om det inte är särskilt vanligt. Ett annat moment bör vara att dra upp riktlinjer för hur man bör agera då man misstänker att någon kollega gjort sig skyldig till ett övergrepp. Aspekter på hur man kan förebygga övergrepp bör också tas upp i ut- bildningen. Vi vill här återigen betona vikten av ett nyanserat förhållningssätt till frågor om övergrepp av personal mot barn. Förekomsten skall inte överdrivas och system där anställda kontrollerar varandra skall inte uppmuntras. De förslag vi lämnar bör kunna underlätta rekryteringen av män till de aktuella verksamheterna. Registerkontroller och noggranna anställ- ningsförfaranden minskar risken för att olämpliga personer anställs. Detta bör tillsammans med ett öppet arbetsklimat kunna stärka män- nens ställning och bidra till ett starkt förtroende från kollegor, arbetsgi- vare och föräldrar. Dessutom minskar utrymmet för obefogade miss- tankar. Regeringen har beslutat om direktiv till samtliga kommittéer och sär- skilda utredare att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser av de förslag som lämnas (dir. 1994:124). Inom förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen arbetar till all- deles övervägande delen kvinnor. Enligt uppgifter vi fått från är antalet kvinnor i barnomsorgen drygt 143 000 medan antalet män är knappt 8 000. Männen utgör alltså av alla anställda inom barnomsorgen. Även inom dominerar kvinnorna stort. Antalet kvinnor är drygt 104 000 och antalet män drygt 35 000, vilket innebär att männen utgör . Inom gymnasieskolan är könsfördelningen betydligt jämnare. Männen utgör där nästan hälften av alla anställda, antalet kvinnor är drygt 16 000 och männen är nästan 15 000. De angivna siffrorna gäller verk- samhet. En allmän uppfattning är att man bör sträva efter en jämnare köns- fördelning inom såväl barnomsorgen som . Förutom att detta anses positivt för verksamheterna bidrar det till att långsiktigt ändra könsrollstänkandet. En jämnare könsfördelning kan därför be- traktas som en jämställdhetsfråga. Under de samarbetssamtal vi haft med myndigheter och organisationer har det framförts farhågor om att registerkontroll av personal kan komma att motverka rekryteringen av män till framförallt barnomsorgen. Det har också framförts att det fak- tum att uppmärksamhet riktas mot problematiken med personal som begår övergrepp mot barn, kan avhålla män från att söka sig till arbeten med barn. Även om det förekommer att kvinnor begår sexuella övergrepp mot barn så är förövarna till alldeles övervägande delen män. Om en ar- betsgivare fritt fick välja vilka arbetssökande som skulle kontrolleras är risken därför att endast män skulle kontrolleras. En sådan selektiv kon- troll skulle antagligen uppfattas som att man pekade ut den kontrollera- de som en potentiell förövare av övergrepp. Detta skulle försvåra re- kryteringen av män till de aktuella verksamheterna. Enligt vårt förslag till bestämmelser om registerkontroll skall emellertid arbetsgivarna vara skyldiga att kontrollera alla arbetssökande som erbjuds anställ- ning. Det blir alltså inte möjligt att i detta avseende göra någon skillnad mellan män och kvinnor. Redan vårt förslag om registerkontroll innebär att uppmärksamhet riktas mot att det förekommer att personal begår övergrepp mot barn. Det kan inte uteslutas att uppmärksamheten kan påverka rekryteringen av män till framför allt förskolan. För att motverka att förslaget leder till negativa effekter för rekryteringen av män är det viktigt med ett balanserat förhållningssätt till frågan om risken för övergrepp. av- snitt 8.1 och 8.2.) Vår förhoppning är emellertid att vårt förslag, om registerkontroll och de synpunkter i övrigt som vi för fram, skall ha motsatt effekt och underlätta rekryteringen av män. Om registerkontroll genomförs, anställningsförfarandet i övrigt är noggrant och arbetskli- matet präglas av öppenhet och insyn minskar risken för att olämpliga personer anställs. Detta bör kunna stärka männens ställning och bidra till ett starkt förtroende från kollegor, arbetsgivare och föräldrar. Bland de manliga förskollärare vi träffat under utredningsarbetet har funnits en rädsla för att utsättas för obefogade misstankar. Även detta är en aspekt som kan avhålla män från att söka sig till framför allt för- skolan. Enligt vår mening leder vårt förslag till att utrymmet för obefo- gade misstankar minskar. Förslaget bör därför kunna bidra till en ökad rekrytering av män. Sammantaget kan sägas att våra förslag är könsneutrala och bör kunna bidra till ökad jämställdhet mellan män och kvinnor. 9.2Konsekvenser för andra verksamheter En konsekvens av ökad kontroll inom vissa verksamheter kan vara att personer med ett särskilt sexuellt intresse för barn söker sig till verk- samheter där kontroll inte förekommer. Vårt utredningsuppdrag omfattar inte andra verksamheter än förskole- verksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen. Det finns givetvis mängder av andra yrken och verksamheter där vuxna arbetar eller an- nars kommer i kontakt med barn eller ungdomar. Som exempel kan nämnas sjukvård och institutioner för olika former av vård. Andra ex- empel är insatser inom ramen för lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindade (LSS) eller inom idrottsverksamheter, scou- ting, musikskolor och liknande. En konsekvens av ökad kontroll inom de verksamheter som berörs av vårt uppdrag kan vara att olämpliga personer istället söker sig till andra verksamheter. Det torde då röra sig om personer som har ett sär- skilt sexuellt intresse av barn. Beträffande andra olämpliga personer finns det förmodligen inte anledning att tro att de i någon större ut- sträckning skulle söka sig till andra verksamheter. Det skulle föra för långt att införa regler om kontroll av alla som på detta sätt kommer i kontakt med barn. När det gäller rena fritidsverk- samheter och verksamheter som bedrivs ideellt måste det istället ligga på föräldrar och ansvariga för verksamheterna att se till att de har insyn i verksamheten. På vissa områden finns det däremot anledning att överväga regler om lämplighetsprövning av personal. Det gäller framför allt personer som utanför förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen på olika sätt ar- betar med funktionshindrade barn, t.ex. personliga assistenter. arbetar de ensamma med barnen, som ofta är än mer skyddslösa än andra barn. Det finns enligt vår mening ett behov av att se över frå- gan om möjligheterna att stärka funktionshindrade barns skydd mot olika former av övergrepp. För övrigt kan detta även gälla för vuxna med vissa funktionshinder. 9.3Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Regeringen har beslutat om direktiv till samtliga kommittéer och sär- skilda utredare att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Syftet med den lämplighetsprövning vi föreslagit är att stärka barns och ungdomars skydd mot olika former av övergrepp. Syftet är med andra ord att förebygga brott. Utgångs punkten för vårt förslag om re- gisterkontroll är bedömningen att en sådan kontroll kan medverka till att förhindra brott mot barn och ungdomar (se avsnitt 6.2). Även våra synpunkter i övrigt kan bidra till att föreb ygga brott (se avnsitt 8.1 och 8.2). Våra förslag rör vissa verksamheter. I den mån förslagen innebär att personer som kan komma att begå sexual- eller andra brott förhindras att göra detta inom dessa verksamheter kan det inte uteslutas att dessa personer söker sig till andra verksamheter. De brottsföreb yggande ef- fekterna av förslaget skulle därigenom kunna minskas. Det kan därför finnas anledning att inom angränsande verksamheter uppmärksamma risken för att olämpliga personer söker sig dit. Frågan har berörts i fö- regående avsnitt. Enligt våra direktiv skall vi redovisa vårt förslags konsekvenser för återanpassningen av personer som straffats för sexuella övergrepp mot barn. Frågan har även berörts i avsnitt 6.5. Vårt förslag rörande registerkontroll syftar till att en arbetsgivare skall få veta huruvida den som kan komma ifråga för anställning har dömts eller står under åtal för vissa typer av brott. Om detta visar sig vara fallet beträffande en arbetssökande blir konsekvensen säkerligen oftast att han eller hon inte anställs. Det kan emellertid antas att de som vet med sig att de dömts för något av de brott som omfattas av register- kontrollen inte söker till verksamheter där registerkontroll äger rum så länge registeranteckningen om brottet kvarstår. En anteckning om t.ex. ett fängelsestraff skall gallras ur registret efter frigivningen (se vidare avsnitt 4.3.2 och 7.2.4). Konsekvensen av vårt förslag om registerkontroll blir alltså att de personer som har dömts för något av de aktuella brotten i praktiken ofta stängs ute från en del av arbetsmarknaden . Vårt förslag gäller alla som skall anställas inom allmän såväl som enskild förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Verksamheterna utgör en ganska stor del av den svenska arbetsmarknaden. Totalt finns det omkring 340 000 anställda inom verksamheterna. Det bör observeras att vårt förslag inte innefattar någon kontroll av personer som redan är anställda. Anställda som dömts eller står under misstanke för de aktuella brotten påverkas inte direkt av vårt förslag, i den mån brotten begåtts utanför deras nuvarande anställning. Detta ter sig ur åtminstone en synvinkel rimligt. Det finns knappast anledning att ingripa mot den som dömts för ett brott och sedan fått ett arbete som han kunnat sköta utan anmärkning . Förslagets utformning innebär alltså inte direkt några negativa konsekvenser för dem som faktiskt har återanpassats. De kan dock få svårigheter att byta anställning. 9.5Konsekvenser för den personliga integriteten Enligt våra direktiv skall vi redovisa våra förslags konsekvenser för skyddet för den personliga integriteten. Frågan har berörts tidigare, se avsnitt 6.3, 7.1, 7.2.2, 7.2.3 och 7.2.4. Vi har utformat vårt förslag till bestämmelser om registerkontroll på sådant sätt att integritetsintrånget i varje enskilt fall skall vara så litet som möjligt. Vi har således valt den metod för kontroll som bäst tillgo- doser skyddet för den personliga integriteten. En arbetssökande som till en arbetsgivare lämnar ett registerutdrag utan anteckningar kan knap- past uppleva integritetsintrånget som särskilt stort. Vi har också be- gränsat det antal brott som skall framgå av registerutdragen så långt det varit möjligt med hänsyn till kontrollens effektivitet. Antalet personer som har registeranteckningar som skall framgå av utdragen är tämligen litet. Enligt vårt synsätt är den största risken för den personliga integrite- ten att användandet av registerkontroll sprider sig till ett stort antal om- råden. Detta kan ske på det sätt som beskrivits i avsnitt 7.2.3. Det kan också från intresseorganisationer och liknande resas krav på lagstift- ning om registerkontroller på olika områden med hänvisning till att sådana förekommer inom förskoleverksamheten, skolan och skol- barnsomsorgen. Frågan huruvida registerkontroll bör användas inom ett visst område måste bedömas utifrån områdets förutsättningar. Man måste ta ställning till vilket skyddsbehov som finns och hur detta behov kan tillgodoses. Andra metoder än registerkontroll kan då framstå som fullt tillräckliga. Vi anser att barn och ungdomar har ett stort behov av skydd mot övergrepp och att det är ett samhällsansvar att erbjuda trygga miljöer inom förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen. Vår bedömning är att registerkontroller kan bidra till tryggare miljöer inom d essa verksam- hetsområden. På andra områden kan förutsättningarna vara annorlunda. Förslaget till registerkontroll innebär ökat arbete för att Rikspolissty- relsen. Förmodligen kommer detta att kräva ett par årsarbeten. Vårt förslag till bestämmelser om registerkontroll innebär att den mängd registerutdrag som framställer kom- mer att öka. Hur stort ökningen blir är svårt att bedöma. terkontroller är beroende av personalomsättningen inom de verksam- heter som berörs av förslaget. finns det omkring 340 000 anställda inom de verksamheter som berörs av förslaget. En uppskattning av personalomsättningen vi mött under utredningsarbetet har varit . Detta skulle innebära att minst 34 000 utdrag skulle komma att begäras. Det är möjligt att det kommer att begäras mer än ett utdrag per anställning eftersom vissa personer förmodligen söker och erbjuds flera arbeten . Vårt förslag innebär att registerutdrag skall lämnas direkt till de en- skilda personer som kontrolleras. För att bedöma vilken arbetsinsats detta kommer att kräva, kan en jämförelse göras med utfärdandet av utdrag ur person- och belastningsregistret för användning i främmande stater, vilka också lämnas direkt till den person som avses med utdra- get. Enligt uppgifter från Rikspolistyrelsen lämnas om- kring 10 000 sådana utdrag . För detta går det enligt RPS åt ett och ett halvt årsarbete. Uppskattningen av antalet utdrag som kommer att begäras enligt de bestämmelser vi föreslår är osäker. Det är också svårt att bedöma i vad mån antalet årsarbeten per utdrag förblir detsamma när antalet utdrag ökar. Rationaliseringar kan kanske göras. Dessutom kommer det för- modligen att vara möjligt att automatiskt framställa utdrag som bara visar vissa av eventuellt flera brott (se avsnitt 6.4.2). Sam- mantaget kan därför inte sägas mer än att vårt förslag innebär ökat ar- bete för RPS och att detta förmodligen kommer att kräva åtminstone ett par årsarbeten. 10.1Förslaget till ändring i skollagen (1985:1100) Enligt den nuvarande lydelsen av andra punkten i paragrafens tredje stycke skall den som verkar inom skolan aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden. Till- lägget till andra punkten innebär att det särskilt framhålls att sexuella övergrepp skall motverkas. Paragrafen är ny. Den reglerar registerkontrollen av arbetssökande in- om hela det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, dvs. inom förskoleklassen, , gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan. Av första stycket framgår att kontrollen inte skall omfatta varje ar- betssökande utan endast den som erbjuds anställning. Först skall en arbetssökande erbjudas anställning med förbehåll för vad som kan framkomma vid registerkontrollen. Därefter skall den arbetssökande själv inhämta ett registerutdrag som han eller hon lämnar till arbetsgi- varen. Uppdragstagare eller personer som utför ideellt arbete omfattas inte av paragrafen. Registerkontroll skall genomföras beträffande alla som erbjuds an- ställning inom det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Kon- troll skall äga rum oavsett vilken typ av arbete det är fråga om och oav- sett anställningsform. Paragrafen gäller alltså för såväl tillsvidarean- ställningar som tidsbegränsade anställningar. I tredje stycket finns emellertid ett undantag för kortare tidsbegränsade anställningar. I första stycket anges att huvudmannen skall se till att registerutdrag lämnas. Det är alltså en skyldighet för huvudmannen att se till att han får utdrag av den som erbjudits arbete. Av andra meningen i första stycket framgår att det inte är fullstän- diga registerutdrag som skall lämnas. Utdragen skall istället vara sär- skilt utformade för användning i detta sammanhang. Hur de skall vara utformade anges i registerlagarna och författningar som utfärdas med stöd av dessa. I andra stycket anges att den som inte lämnar registerutdrag inte heller får anställas. Vi har inte föreslagit några sanktioner mot den som bryter mot bestämmelsen. I tredje stycket finns det enda undantaget från registerkontrollen. Bestämmelsens utformning innebär att den som sammanta- get anställs för inte behöver lämna utdrag. Skall sedan samma person anställas för ytterligare innan förflutit från den förra anställningens början, måste emellertid registerutdrag först lämnas. Paragrafen är ny. Enligt lagen om entreprenadförhållanden inom skolan kan en kommun eller ett landsting träffa avtal om att viss undervisning skall bedrivas på entreprenad. I paragrafen regleras frågan om register- kontroll då avtal träffas med enskilda fysiska och juridiska personer. På samma sätt som när det gäller personer som erbjuds anställning är det en skyldighet för kommunen eller att kontrollera re- gisterutdrag beträffande dem man träffar avtal med. Kontrollen skall äga rum innan avtalet ingås. Detta innebär att avtal inte får träffas om inte utdrag lämnas. Avtalet kan vara skriftligt eller muntligt. Kommunens eller lands- tingets motpart i avtalet kan vara såväl en fysisk som juridisk person. Om motparten är en fysisk person är det också denne som skall lämna ett registerutdrag. Är det en juridisk person skall samtliga som ensam- ma eller tillsammans med andra har rätt att företräda den juridiska per- sonen lämna registerutdrag. Detta innebär att alla styrelseledamöter och firmatecknare i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening skall lämna registerutdrag. I ett handelsbolag skall utdrag lämnas av samtliga bo- lagsmän. Utdragen skall vara av det slag som sägs i 18 §. Utdragen skall lämnas till kommunen eller . Andra stycket innehåller en begränsning av vilka som skall kon- trolleras. Kontroll skall endast äga rum beträffande enskilda fysiska eller juridiska personer vars verksamhet huvudsakligen är inriktad på undervisning. Meningen är att kontroll skall genomföras då avtal träf- fas med företag vars verksamhet går ut på att erbjuda undervisning i en eller annan form. Däremot skall kontroll inte äga rum om avtal träffas med ett företag inom en annan bransch som tar emot elever för viss undervisning. Som exempel kan nämnas verkstadsföretag eller media- företag som ger praktiskt orienterad undervisning. Paragrafen är ny. Den föreskriver en skyldighet för den enskilda fysis- ka eller juridiska person som ingått ett sådant avtal som avses i 19 § att utföra registerkontroller. Kontroll skall endast utföras av den som er- bjuds anställning då ett avtal löper och endast omfatta den som anställs för uppgifter som innefattar undervisning. Av andra stycket framgår att endast de företag som har som sin hu- vudsakliga inriktning att bedriva undervisning är skyldiga att utföra kontroller, jfr. vad som sägs i kommentaren till 19 §. I övrigt skall kontrollen motsvara den som föreskrivs i 18 §. Paragrafen är ny. När utdragen tjänat sitt syfte skall de förstöras på ett betryggande sätt. De får enligt paragrafen beva- ras i högst . En daterad och signerad anteckning om att registerutdrag kontrolle- rats bör bevaras sedan utdragen förstörts (se avsnitt 7.7). Paragrafen anger vissa villkor för att tillstånd skall beviljas för att be- driva enskilda förskolor och fritidshem. Andra stycket är nytt. Av detta följer att fysiska personer som begär tillstånd att driva en förskola eller ett fritidshem måste lämna registerutdrag innan tillstånd beviljas. Det- samma gäller för företrädare för en juridisk person som sökt tillstånd. Samtliga som ensamma eller tillsammans med andra har rätt att före- träda den juridska personen skall lämna registerutdrag (jfr. kommenta- ren till 1 kap. 19 §). Utdragen skall vara av det slag som sägs i 1 kap. Lämnas inte registerutdrag får inte tillstånd beviljas. Paragrafen, som är ny, gäller för verksamhet och tillstånds- pliktig enskilt bedriven verksamhet. Den omfattar inte huvudmän för sjukhus och andra sådana institutioner som avses i 4 §. I övrigt motsva- rar paragrafen 1 kap. 18 §. Utdragen skall alltid lämnas till den som driver verksamhten. Paragrafen är ny. Den reglerar frågan om registerkontroll i samband med att verksamhet läggs ut på entreprenad enligt enligt 5 § andra Den kontroll som då skall äga rum motsvarar den som före- skrivs i 1 kap. 19 § första stycket. Någon begränsning motsvarande den som finns i 1 kap. 19 § andra stycket har inte föreskrivits. Paragrafen är ny och gäller för enskilda fysiska och juridiska personer som träffat sådana avtal som avses 5 § andra stycket. Paragrafen mot- svarar 1 kap. 20 §. I paragrafens andra stycke anges när tillstånd för enskilt bedriven för- skoleverksamhet eller skolbarnsomsorg kan återkallas. Tillägget till andra stycket innebär att tillstånd skall kunna återkallas om den som bedriver verksamheten inte sett till att registerutdrag lämnats i före- skrivna fall. Tillstånd får återkallas om underlåtelsen är allvarlig. Så kan vara fallet vid upprepade underlåtelser, om underlåtelsen samman- faller med andra allvarliga brister i anställningsförfarandet eller om den avser en person som i stor utsträckning skall arbeta ensam med barn. I paragrafen föreskrivs tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet. I ett nytt andra stycke anges att tystnadsplikten också skall omfatta inne- hållet i registerutdrag som lämnas enligt de bestämmelser vi föreslår. Tystnadsplikten gäller oavsett innehållet i utdragen. Paragrafen är ny och gäller inom verksamhet som av enskilda bedrivs på entreprenad. I övrigt motsvarar den 18 §. Paragrafen är ny och gäller för alla som tagit emot registerutdrag enligt bestämmelser i förevarande kapitel. I övrigt motsvarar paragrafen 1 kap. 21 §. 7 §, 7 a §, 7 b §, 7 c §, 9 §, 11 §, 11 a §, 11 b § Ändringarna motsvarar ändringarna i 2 a kap. 2 §, 8 §, 8 b § Paragraferna gäller för fristående skolor som motsvarar grund-, sär- och specialskolan, gymnasieskolan respektive gymnasiesärskolan. Andra stycket i vardera paragrafen är nytt och motsvarar tillägget till 2 a kap. 14 §. Registerutdragen skall dock lämnas till . Paragrafen är ny. Den motsvarar 1 kap. 18 §.