sou · GMB3147 · 1999-01-01 00:00:00 — För att kunna genomföra detta förslag krävs bl.a. att det fastställs nyckeltal för arbetsförbrukningen. För det tredje föreslås att mottagare av höga stödbelopp skall kunna få stödet reducerat. Regler för denna koppling bedöms vara enkla att administrera jämfört med andra kopplingar som redovisas i detta avsnitt. För det fjärde föreslås att "aktiva brukare" skall kunna behandlas förmånligare än andra brukare. Helt objektiva regler för detta är svårt att fastställa. Bland annat kommer problematik att behöva penetreras röran- de jordägare kontra arrendatorer, heltidslantbrukare kontra deltidslant- brukare, bofasta på landsbygd kontra boende i tätort och de som har huvudsaklig försörjning från jordbruk kontra de som endast har delvis försörjning från jordbruk. Även om det ännu inte finns några preciseringar av hur dessa regler skall tillämpas, kan man förutse ett behov av en omfattande administra- tiv insats för att hantera dessa. 5.7Nytt program för landsbygdsåtgärder Enligt kommissionens förslag skall medlemsländerna lämna programför- slag till de åtgärder inom landsbygdsförordningen som man avser att tillämpa. Det gäller såväl de nuvarande strukturstöden som de miljöer- sättningsprogram som tillämpas med stöd av rådsförordning 2078/92. Nuvarande strukturfondsperiod löper ut . I har flertalet av de tillämpade åtgärderna utvärderats. Det gäller t.ex. de regionala stöden, startstödet och stödet till livsmed- elsindustrin. Dessa utvärderingar utgör ett underlag för regeringens övervägningar om framtida tillämpning av åtgärder. En särskild utredning har tillsatts för att ta fram ett nytt miljöersätt- ningsprogram som avses att träda 2001. Ett förslag om att förlänga de åtaganden i det innevarande programmet som går ut har lämnats till kommissionen. Åtagandena inom miljöersättningspro- grammet kommer enligt kommissionens förslag även i fortsättningen att vara femåriga. 6Införandet av EU:s gemensamma jordbrukspolitik i De grundläggande besluten gällande ansvarsfördelning vid tillämpningen av på jordbruksområdet fattades av i samband med behandlingen av prop. 1994/95:75. Vissa livsmedelspolitiska åtgär- der vid ett medlemskap i unionen (bet. 1994/95:JoU07) samt budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 10, bet. 1994/95:JoU13, rskr. 1994/95:291). Beträffande principerna för ansvarsfördelningen uttalade regeringen i prop. 1994/95:75 följande: Enligt regeringens uppfattning är det av central betydelse att handläggningen av olika bidrag läggs så nära de berörda som möjligt. Den fysiska kontrollen bör också skötas på regional ni- vå. Detta innebär en förskjutning av ansvaret till länsnivå. Sam- tidigt bör de tekniska systemlösningarna vara enhetliga och an- talet utbetalningsställen nedbringas. Möjligheterna för ansvar- iga myndigheter att rapportera till riksredovisningen skall till- godoses. Dessa krav har tillgodosetts i den modell för ansvars- fördelning som beskrivs nedan. och får ett primäransvar som utbetalningsmyndigheter. I fall innebär detta att samtliga utbetalningar till jordbrukare sker genom ett centralt ADB-system som verket ansvarar för. Vidare ansvarar verket för handläggning av ärenden som berör intervention och exportbidrag. Övriga ärenden handläggs av länsstyrelserna. ges i uppdrag att stärka myndighetens intern- revision vilken skall bedriva intern revision av EU-stöd inom alla berörda myndigheter. Länsstyrelserna ansvarar primärt för den fysiska kontrollen i samband med samtliga EU-stöd. Riksre- visionsverket ansvarar för den externa revisionen i vilken ingår 90 Införandet av EU:s gemensamma jordbrukspolitik i att granska kvaliteten på berörda myndigheters interna kontroll, bl.a. vad gäller intern revision. De utbetalande myndigheterna skall svara för att den åter- rapportering till kommissionen som ankommer på dessa enligt utförs. I samma proposition anfördes vidare: De förslag till ansvarsfördelning som lämnas ... avser i första hand förhållandena . Det kan därefter bli nödvändigt, efter det att erfarenheter vunnits av att tillämpa den gemensamma jordbrukspolitiken, justera ansvarsfördelningen i syfte att uppnå bästa möjliga effektivitet ur administrativ syn- punkt. De förslag vi ... utgår därför från en kombination av mer långsiktigt syftande principer för arbetsfördelning mellan de- partement, myndigheter och länsförvaltning och en kortsiktig strävan att endast i begränsad utsträckning förändra den existe- rande myndighetsstrukturen." budgetproposition fastslogs att skulle va- ra fondkoordinator. Regeringen anförde därvid följande: ... Fondkoordinatorns uppgift blir ... bl.a. att svara för att tillämpas enhetligt och att alla stödmottagare be- handlas lika. Som central sektorsmyndighet har på regeringens uppdrag en särskild samordnande, stödjande och rådgivande roll gentemot länsstyrelserna. Det kan hävdas att dessa beslut i hög grad innebar ett fullföljande av den ordning som fastlades i samband med beslutet om en om- ställning av det svenska jordbruket. 6.2Nationella åtgärder i anledning av revisionsrapporter från EG-kommis- sionen om 1997 års räkenskaper Utbetalningar av jordbruksstöd finansierade av garantisektionen av Eu- ropeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) kan endast göras av de organ som av medlemsstaten utsetts till utbetalande organ enligt rådets förordning (EEG) nr 729/70 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken och ackrediterats enligt kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 om tillämpningsföreskrifter för förordning 729/70. har utsett endast till sådant utbetalande organ. Det utbetalande organets årsräkenskaper måste attesteras av ett organ som är funktionellt oberoende av det utbetalande organet. I Sveri- ge har RRV utsetts som sådant attesterande organ. SOU 1998:147 Införandet av EU:s gemensamma jordbrukspolitik i 91 Inom ramen för revision av attestering avseende utbetalande organ genomförde kommissionen ett revisionsbesök hos Jordbruksver- ket för att kontrollera RRV:s revisionsarbete. Med anledning härav rik- tades i en skrivelse från kommissionen indirekt kritik mot den svenska myndighetsorganisationen avseende administration av EU-stöd. Kom- missionen menade att , under då rådande förhållande till länsstyrelserna, hade problem med att uppfylla de s.k. ackredite- ringskriterierna och därmed sina uppgifter som utbetalande myndighet. Ett nytt revisionsbesök, avseende hur ackrediteringskriterier- na efterlevdes av , skedde den 26–. Repre- sentanter från , och kommissio- nen träffades vid ett bilateralt möte på DG 6 i för att diskutera bl.a. förhållande till länsstyrelserna. I fråga om arbetsfördelningen mellan länsstyrelserna och Jordbruks- verket vid stödhanteringen betraktar kommissionen detta som en delege- ring av uppgifter till en teknisk servicefunktion. Kommissionen har framhållit att denna arbetsfördelning medfört problem för Jordbruksver- ket vad avser fullgörande av dess roll som utbetalningsställe. I kommissionens första rapport konstaterades att på grund av den svenska strukturen kunde inte utfärda bindande in- struktioner till länsstyrelserna. Kommissionen noterade härvidlag att inga enhetliga rutiner eller checklistor existerade inom länsstyrelserna och att exempelvis regi- streringen av ansökningar samt förvaltningen av återkrav hanterades olika av respektive länsstyrelse, vilket enligt kommissionen delvis leder till att ackrediteringskriterierna enligt bilagan till förordning 1663/95 ej respekteras. Kommissionens slutsats var att varken eller Riksre- visionsverket i tillräcklig omfattning kunnat försäkra sig om att de till länsstyrelserna delegerade uppgifterna utfördes på ett tillfredsställande och enhetligt sätt. De svenska myndigheterna anmodades därför bl.a. att se till att utfärdar tillräckligt detaljerade riktlinjer till länsstyrelserna. Avslutningsvis anmodades de svenska myndigheterna att anpassa sin struktur så att fullt ut kan respektera ackre- diteringskriterierna. Problemet med bristande befogenheter gentemot länsstyrelserna har lösts på kort sikt genom att i rele- vanta stödförordningar givits bemyndigande att, efter samråd med läns- styrelserna, meddela föreskrifter om länsstyrelsernas handläggning av respektive stödärenden och om det underlag som krävs för utbetalning av respektive stöd. 92 Införandet av EU:s gemensamma jordbrukspolitik i beslut om en samordnad länsförvaltning innebar att den dåvarande Lantbruksstyrelsens länsorganisation (lantbruksnämnd- erna) fr.o.m. skulle integreras i länsstyrelseorganisatio- nen. Som ett led i beslut om en ny livsmedelspo- litik beslutades också om en sammanslagning av jordbruksnämnd fr.o.m. . Bland annat mot bak- grund av den statliga regionala lantbruksorganisationens stora betydelse för genomförandet av övergången till den nya livsmedelspolitiken, kon- staterades att det i detta skede måste skapas förutsättningar för en stark styrning från central myndighetsnivå. I regleringsbreven för länsstyrel- serna infördes därför en minimiram för respektive länsstyrelses lant- bruksverksamhets budget /92–1994/95. Med anledning av lantbruksnämndernas integrering i länsstyrelserna för /92 tillfördes länsstyrelsernas anslag sammanlagt , varav avsåg ren lant- bruksverksamhet och gemensamma kostnader som internadministration och lokaler. Utöver de medel som anvisades över statsbudgeten, skulle också inkomsterna i lantbruksverksamheten dispo- neras för verksamhetsområdet. utgjordes dessa inkomster i huvudsak av ersättningar från för ar- betet med olika omställningsprogram inklusive viss rådgivning och ut- bildning. Inkomsterna uppgick till betydande belopp. Under /95, som var med minimibudget för lantbruksverksamheten, uppgick det över statsbudgeten anvisade be- loppet till . /96 innebar stora för- ändringar i anslagsberäkningarna för verksamheten. Bakgrunden härtill var dels att blev medlem i EU, dels omfattande besparingar i länsstyrelsernas totala budget. I samband med övergången från de svenska omställningsprogrammen inom jordbruket till de stödordningar som gäller inom EU ändrades ock- så förutsättningarna och tekniken för finansieringen av länsstyrelsernas lantbruksverksamhet. De stora inkomster som länsstyrelserna erhållit från de av disponerade sakanslagen för omställningsåt- gärder upphörde. fick lantbruksverksamheten vid länsstyrel- serna vidkännas en betydande besparing som en följd av de besparings- krav som ställdes på länsstyrelserna i sin helhet. Enligt beslut anvisades fr.o.m. /96 medel till jordbruksadministratio- nen för såväl som för länsstyrelserna i huvudsak under respektive myndighetsanslag. I avvaktan på närmare utredningar om resursbehoven medförde detta att de tidigare länsstyrelsernas inkomster SOU 1998:147 Införandet av EU:s gemensamma jordbrukspolitik i 93 från ersattes med ett ökat anslag på på årsbasis. Härtill kom ca för utbildning och råd- givning som dock även fortsättningsvis utbetalades av . med dessa förändringar gjordes en ombalansering av resur- stilldelningen till länsstyrelserna baserad bl.a. på det beräknade behovet av resurser för jordbruksadministrationen till följd av EU-medlemskapet vars kostnader därvid uppskattades till . Någon egentlig prövning av huruvida denna uppskattning var rättvisande har ej gjorts. I betänkandet angående administrativa konsekvenser av den ge- mensamma jordbrukspolitiken (SOU 1996:65), konstaterades att erfa- renheter ännu saknades vad gällde konsekvenserna av det nya miljöer- sättningsprogrammet. Som en följd av att sedan beslut fattades om en första resurstilldelning, stegvis väsentligt utökat omfattningen av olika frivilliga stödformer, t.ex. miljöersättningsprogrammet och investe- ringsstödet till jordbruket har prövningen av resursbehoven i administra- tionen fått anstå. Extra resurser har tilldelats såväl som länsstyrelserna vid olika tillfällen, bl.a. genom att ta i anspråk outnyttja- de medel för miljöersättningar i enlighet med medgivande. Utöver tidigare anvisade medel, har således för på detta sätt anvisats ytterligare till länsstyrelserna och till . Som en följd av beslut om utökad kontrollfrekvens , har under löpande budgetår ytterligare anvi- sats till länsstyrelserna. Medlen har i båda fallen fördelats på basis av gjorda bedömningar av nyckeltal för resursbehov för olika åtgärder. Också för har regeringen i budgetpropositionen avi- serat att medel skall tillföras myndigheterna på samma sätt i avvaktan på denna utrednings resultat. 7 Några internationella erfarenheter EU-direktoratet är fondkoordinator och ansvarar för admi- nistrationen av samtliga medel från EUGFJ:s garantisektion. Arealstöd och djurbidrag handläggs vid EU-direktoratet. Investeringsstöd, startstöd och stöd till ekologisk lantbruk handläggs och beslutas av Strukturdi- rektoratet. De danska direktoraten är en integrerad del av departementsorgani- sationen till skillnad från det svenska systemet med självständiga verk. När det gäller miljöersättningarna, förutom ersättning för ekologisk odling, handläggs och beslutas dessa regionalt vid de 14 folkvalda am- ten. De danska miljöersättningarna har inte samma omfattning och komplexitet som de svenska miljöersättningarna, vilket innebär att de kräver en mindre administrativ insats jämfört med svenska förhållanden. Medel för administrationen utbetalas av staten, men vissa amt, som ock- så har egen beskattningsrätt, avsätter också extra resurser för administ- rationen i form av t.ex. rådgivning utifrån egna prioriteringar. Amten har stor frihet att vara lantbrukarna behjälpliga när det gäller ansökan om miljöersättning och har i vissa fall en uppsökande verksamhet för att få lantbrukarna att ansluta sig till miljöersättningarna. Samtliga utbetalningar sker av den organisation som fattar beslut om stöd. EU-direktoratet har alltså i detta fall delegerat utbetalningen. Utbetalningen av arealstöden sker kontinuerligt mellan den 16 okto- ber och . EU-direktoratets målsättning är att utbetal- ningarna skall ske så snabbt som möjligt. har ca 95 pro- cent av alla utbetalningar genomförts . I praktiken innebär detta att lantbrukare som har sänt ansökningar som är korrekt ifyllda och inte ger upphov till sanktioner "belönas" med snabbare utbe- talning. Kontrollen av stöden och de flesta av regleringarna utförs av Plante- direktoratet. Den fysiska kontrollen utförs av personal vid Plantedirekto- ratets sex distriktskontor. Om en lantbrukare inte accepterar ett beslut kan denne överklaga till Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri. Efter detta finns möjlig- heten till prövning vid domstol. 96 Några internationella erfarenheter Någon motsvarighet till den svenska SAM-blanketten finns inte utan stöden söks på separata blanketter. Omfattande insatser har gjorts för att förbättra informationen om stöden och blanketternas utformning. Under- sökningar visar att huvuddelen av lantbrukarna är nöjda med informa- tionen och att denna har förbättrats . Lantbrukarna har möjlighet att få hjälp med råd och ifyllande av blanketterna av de lantbrukskonsulenter som finns spridda över hela . Lantbrukskonsulenterna, som till viss del finansieras av den danska staten, är anställda av den danska motsvarigheten till Lantbruk- arnas riksförbund. Datafångsten är för samtliga stöd. EU-direktoratet kö- per in tjänsten från en kontorsbyrå som stationerar sin personal vid EU- direktoratet inmatningen sker. Man betalar ca per ansökan, vilket ger en datafångstkostnad på ca för arealstöden. försök med datafångst via elektronisk inlämning – TCP/IP – har avbrutits, och förändrades till en möjlighet för alla lantbrukare att via Internet hämta ett PC-program för ifyllande och kon- troll av ansökningen. Det är dock inte möjligt att sända in ansökan via Internet. kommer det att bli möjligt att ansöka om arealersätt- ning via Internet i samband med ett försök med digitala signaturer. –1998 har man systematiskt arbetat med att öka kvaliteten vad gäller lantbrukarnas ansökningsuppgifter. Detta arbete har inneburit att antalet fel minskat från ca 600 1995 till ca 80 1998. Administrationen av mjölkkvoter sker hos Danske . Mælkeudvalget är också den som kräver in tilläggsavgift om en mjölkproducent överskridit sin kvot. Den danska mjölkkvoten uppgår till . För att främja omsättningen av mjölkkvoter har man infört en mjölkkvotbörs. Utifrån inkomna bud från säljare och köpare av mjölkkvoter fastställs ett pris för all handel över börsen och all överlåtelse av kvoter sker (). Omfattningen av direktstöden och kostnaderna för administrationen och av dessa framgår av tabell 4. Kostnaderna för kontrollen framgår av tabell 5. När det gäller administrationskostnaderna vid amterna uppgår det statliga anslaget till ca . De eventuella insatser som amterna gör utöver detta, i form av t.ex. rådgivning och uppsökande verksamhet, har inte beaktats. Några internationella erfarenheter 97 Tabell 4 Danska direktstöd samt administrationskostnader för dessa Källa: Finanslov for , . Tabell 5 Kostnader 1997 vid Plantedirektoratet Anslag, milj. dkr Källa: Finanslov for , . Den totala administrationskostnaden, inklusive kontrollen, blir ca (ca ). Utslaget på samtliga ansökningar ger detta en kostnad om ca per ansökan (ca ). Det finländska jord- och skogsbruksministeriet ansvarar för övergripan- de frågor vad avser EU:s jordbruksstöd samt samordningen med EU- 98 Några internationella erfarenheter Utbetalningarna sker från jord- och skogsbruksministeri- ets informationstjänstcentral (TIKE). Handläggningen och besluten för den övervägande delen av stöden hanteras av kommunernas landsbygdsnäringsmyndighet. Ungefär 400 av de 450 kommunerna har sådan handläggning. All fältkontroll, kontroll av den kommunala handläggningen samt vissa stöd, bl.a. vissa nationella stöd och miljöersättning utöver basstödet, hanteras av landsbygdsavdel- ningen vid Arbetskrafts- och näringscentralerna (AN-centralerna) som finns på 15 platser i de fem länen. Några få stöd söks direkt från jord- och skogsbruksministeriet och några inom det nationella stödet utbetalas direkt via slakterier, mejerier och kvarnar utan någon särskild ansökan. fick i samband med EU-medlemskapet rätt att, utöver stöden inom CAP, behålla eller införa successivt nedtrappade nationella stöd t.o.m. utgången av . Eventuell fortsättning av de nationella stö- den är föremål för förhandlingar. Areal- och djurstöden inom CAP uppgår till ca 1,5 miljarder finska mark, miljöersättningarna ca 1,6 miljarder finska mark och LFA-stöden ca 1,6 miljarder finska mark. De nationella stöden uppgår till ca 3,6 miljarder finska mark (ca ). Miljöersättningarna, som är mindre komplexa jämfört med i , uppfattas ändå vara administrativt krävande. Det har dock inte före- kommit några mer omfattande större diskussioner om att vare sig minska antalet ersättningsformer eller att förenkla regelverket. Någon mer om- fattande förtryckning av blanketterna förekommer inte och diskuteras inte heller. Det förekommer heller inte någon diskussion om större strukturella förändringar av det administrativa systemet. Den hjälp som ges från kommunernas landsbygdsnäringsmyndighet och AN-centralerna till den enskilde lantbrukaren avser allmän informa- tion, inte hjälp att fylla i ansökan. Den finländska motsvarigheten till svenska LRF har utarbetat ett system med lokala kontaktpersoner som mot viss ersättning kan hjälpa andra lantbrukare med ifyllandet av stöd- ansökningarna. Det finns en rådgivningsorganisation motsvarande de svenska hushållningssällskapen. Dessa har en 20-procentig statlig finan- siering och arrangerar utbildning riktade till lantbrukarna. Medlen för denna utbildning erhålls från AN-centralerna. I vilken mån traditionella konsultföretag anlitas i någon större omfattning är oklart. Handläggningen vid såväl landsbygdsnäringsmyndigheterna som AN- centralerna sker med hjälp av ett lokalt IT-stöd. Den lokala programva- ran medger vissa administrativa kontroller. Efter dessa sänds data via modem till TIKE som genomför ytterligare administrativa kontroller. Då dessa är avklarade och inga formella fel kan konstateras fattar TIKE ett utbetalningstillstånd. Därefter fattas det formella beslutet vid lands- bygdsnäringsmyndigheterna eller AN-centralerna. Dessa sänder också ut Några internationella erfarenheter 99 ett beslutsmeddelande till lantbrukaren medan utbetalningen sker via TIKE. Utbetalningen av arealstöden påbörjas . I informa- tionsmaterial påpekas att bristfälliga eller motsägelsefulla uppgifter kan försena utbetalningen av stöden. När det gäller tillgång till statistik kan man på lokal och regional nivå bara nyttja den egna informationen. Eventuella överklaganden av beslut av landsbygdsnäringsmyndighe- terna hanteras av AN-centralerna vars beslut i sin tur kan överprövas av jord- och skogsbruksministeriet. I de fall AN-centralerna är beslutsin- stans för stöd hanteras överprövningen av jord- och skogsbruksministe- riet. Det finns också en möjlighet att vända sig till allmän förvaltnings- domstol. uppges inte ha ifrågasatt den decentralisera- de hanteringen. Den totala resursåtgången uppskattas till ca 815 årsverken som be- döms kosta ca 160 miljoner finska mark (ca ). Dessa fördelas på ca 600 vid kommunernas landsbygdsnäringsmyndig- heter, ca 120 vid AN-centralerna, ca 35 vid jord- och skogsbruksminis- teriet samt ca 60 årsverken vid TIKE. Det österrikiska ansvarar för övergripande frågor vad avser EU:s jordbruksstöd samt samordningen med EU-kommis- sionen. Agrarmarkt () bildades då fyra olika mark- nadsstyrelser slogs samman. Totalt är ca 350 personer anställda samt 50–80 personer för kontrollverksamheten samt säsongsanställda. är myndighet för implementering av EU:s marknadsordningar och sköter beslut, utbetalning och kontroll för samtliga stöd utom vinod- ling. Utöver detta hanterar marknads- och prisfrågor, kvalitets- kontroll och främjande av jordbruksproduktion. har även regionala kontor och en regional kontrollorganisation. Österrikiskt jordbruk är relativt småskaligt med en medelareal på 13,2 ha per jordbruk. Nära hälften av 83 858 kvadratkilome- ter används för jordbruk och landet är till självförsörjande på jordbruksprodukter. av landytan avvänds för spannmålsodling och utgörs av betesmark. Det finns en stark tradition av ekologisk tradition som sträcker sig tillbaka till . Av EU-stöden är miljöersättningarna administrativt mest komplicer- ade. Det finns ett "basstöd" som är utformat så att de flesta lantbrukarna skall kunna delta – "lockas in". Utöver detta finns 32 andra miljöersätt- 100 Några internationella erfarenheter ningar med mer omfattande krav, varav vissa är enbart regionala. Bak- grunden till det stora antalet miljöersättningar är att har dels en gammal tradition av miljöanpassat jordbruk (13 000 ekologiska odlare före EU-inträdet), dels att har en skiftande geografi och olika klimatzoner. Miljöersättningarna har konstruerats under stort inflytande från de nio förbundsländerna. av de österrikiska lant- brukarna är anslutna till någon miljöersättning, vilket innebär ca 90 pro- cent av jordbruksarealen. Utöver de av EU helt eller delvis finansierade stöden finns också ett antal nationella stöd . Dessa nationella stöd upphör . Lantbrukarna lämnar in sina ansökningar till lokala "jordbrukar- kamrar" – Bezirksbauernkammern (BBK). Totalt finns det 128 BBK och dessa är till upptagna av att hantera EU-stöden. Finansiering- en av BBK sker av staten, förbundsländerna och lantbrukarna. Lantbru- karna kan få omfattande hjälp i samband med ansökningarna och även hjälp med att skriva inlagor om ansökan inte bifallits av . Ansök- ningarna matas in i lokala datafiler, vilket sker på huvuddelen av BBK. Dessa kontrollerar att basdata är riktiga samt har även möjlighet att göra 156 av 250 möjliga administrativa kontroller via ADB-systemet. Övriga kontroller är förbehållna . Efter det att alla data är inmatade och kontrollerade skickas sedan databanden till för slutgiltig administ- rativ kontroll samt utbetalning. Blanketterna är förtryckta med namn, adress, bankonto etc. och samtliga uppgifter avseende föregående års stöd.