sou · GMB398d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Att sekretess gäller innebär också att uppgiften inte heller får lämnas till annan myndighet, om det inte är medgivet på motsvarande sätt i särskilda bestämmelser. I de särskilda sekretessbestämmelserna saknas i regel anknytningar till namngivna myndigheter. I lagmotiven anfördes som skäl härför bl.a.:358 Man undviker härigenom att låsa regleringen till den nuvarande förvalt- ningsorganisationen. På motsvarande sätt har hänvisningar till reglering i annan lagstiftning normalt utformats så allmänt att de författningar som finns skall kunna ändras eller ersättas utan att detta behöver föranleda några följdförändringar i sekretesslagen. 358 Proposition 1979/80:2, s. 72 f. Avsikten härmed är bl.a. dels att göra regleringen tydligare och därmed mera lättillämpad, dels att i överensstämmelse med offentlighetsprincipens krav nyansera regelsystemet på sådant sätt att sekretessen inte kommer att täcka fler uppgifter eller ha större styrka än som är oundgängligen nödvändigt i det särskilda fallet. I sekretesslagens olika materiella bestämmelser anges ofta att sekretess gälla i ärenden av visst slag eller i viss verksamhet. Begreppet ärende i sekretesslagen har därvid – på motsvarande sätt som i tryckfrihets- förordningen – den innebörd som begreppet ges enligt förvaltnings- lagen. De materiella sekretessbestämmelserna innehåller olika typer av rekvisit. Rekvisiten utgörs normalt av dels sådana som rör föremålet för sekretessen, dels sådana som avgränsar sekretessens räckvidd och dels sådana som anger dess styrka. Föremålet för sekretessen utgörs av information med visst innehåll och anges i lagen genom ordet uppgift i förbindelse med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art. Ofta finns skäl att inskränka en sekretessregels tillämpningsområde i förhållande till de yttre gränser som anges i 1 kap. 1 § sekretesslagen. Orsaken kan t.ex. vara att intresset av insyn gör sig gällande med olika styrka i skilda sammanhang. Sekretessens räckvidd begränsas normalt genom användning av uttryckssätt som att sekretess gäller för viss uppgift i ärende eller i verksamhet av visst slag eller – mera undantags- vis – vid viss myndighet. En kombination av dessa rekvisit kan också förekomma. Sekretesskyddets styrka kommer normalt till uttryck genom tillämpning av ett skaderekvisit, dvs. villkor som i regel för sekretess kräver sannolikhet i det särskilda fallet för skada av viss art om uppgift lämnas ut. Användningen av ett skaderekvisit i en sekretessbestämmelse kan också uppfattas som en metod att precisera föremålet för sekretessen eller dennas räckvidd. Det torde därför inte gå att dra någon skarp gräns mellan de tre grupperna av sekretessrekvisit. I sekretesslagens bestämmelser förekommer två grundtyper av skaderekvisit, ett rakt och ett omvänt rekvisit. Den förstnämnda typen är utformad så att den slår fast en presumtion för offentlighet. Sekretess föreligger med andra ord endast om en viss skaderisk föreligger. Det omvända skaderekvisitet utgår däremot från sekretess som huvudregel. Endast om man med en viss grad av sannolikhet kan utgå från att det är ofarligt att lämna ut en viss uppgift viker sekretessen. I lagmotiven anfördes bl.a.:359 För egen del anser jag, som jag har nämnt, att skaderekvisit är ett lämpligt instrument för att avgränsa det sekretesskyddade området. Jag är medveten om att skaderekvisiten skiljer sig från övriga moment i beskrivningarna av de sekretesskyddade områdena så till vida att de förutsätter en värdering från tillämparens sida. Som framhållits av flera remissinstanser blir det därför ofrånkomligt att de enskilda tjänstemännen ibland kommer att ställas inför besvärliga avvägningar. De svårigheter som är förbundna med tillämpningen av skaderekvisiten bör emellertid i möjligaste mån elimineras redan vid utformningen av dessa rekvisit. I likhet med flera remissinstanser anser jag att skaderekvisiten kan förenklas ytterligare. Det ligger i sakens natur att en exakt tillämpning av regler som innehåller skaderekvisit inte är möjlig. Prövningen av om ett skaderekvisit är uppfyllt eller inte innefattar nämligen alltid ett visst mått av skönsmässighet. Det raka skaderekvisitet innebär att tillämparen kan göra sin bedömning inom ganska vida ramar. Avsikten är att skadebedömningen i dessa fall i huvudsak skall kunna göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att frågan huruvida sekretess gäller eller inte i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnittligt sett måste betraktas som harmlös, skall den alltså normalt anses falla utanför sekretessen. Vad beträffar det omvända skaderekvisitet utgår detta från att sekretess är huvudregel. Att sekretess gäller, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada, innebär att tillämparen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken innebär detta att tillämparen inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessregel utan att ha kännedom om mottagarens identitet och om dennes avsikter med uppgiften. När det gäller sättet att ange den skada som skall vara avgörande för om sekretess skall föreligga eller inte har jag kommit till slutsatsen att det knappast är möjligt att åstadkomma en enklare beskrivning än den som valts i promemorian. I det alldeles övervägande antalet fall talas alltså liksom i promemorieförslaget om skada, men eller motsvarande. Uttryck som avsevärd skada, allvarligt men etc. har valts i fall där jag anser offentlighetsintresset vara av särskilt stor betydelse och där det alltså är nödvändigt att göra en särskild gradering av skadan. I de sekretessregler som avser skydd för olika allmänna intressen har skadan i allmänhet beskrivits så konkret som möjligt. När det gäller skyddet för enskildas förhållanden används liksom i promemorian i de flesta fall endast uttrycken skada och men. 6.3.2.3Sekretess för enskilds ekonomiska förhållanden, m.m. I 8 kap. 4-7 §§ sekretesslagen ges bestämmelser om sekretess med hänsyn till skyddet för enskilds ekonomiska förhållanden. Paragraferna rör sekretess till skydd för enskildas ekonomiska intressen i vissa slag av allmän verksamhet, bl.a. utredning, tillsyn och stöd som avser näringslivet. I lagmotiven uttalades i fråga behovet av sådana bestämmelser:360 Paragraferna rör sekretess till skydd för enskildas ekonomiska intressen i vissa slag av allmän verksamhet, bl a utredning, tillsyn och stöd som avser näringslivet. I promemorieförslaget finns motsvarande bestämmelser i 9 kap. 4 och 5 §§. Enligt promemorian talar övervägande skäl för att man på det här aktuella området behåller en rambestämmelse av nuvarande slag kompletterad med detaljerade bestämmelser meddelade av regeringen. Det uttalas att en sådan rambestämmelse självfallet bäst fyller sin funktion att avlasta sekretesslagen en mängd detaljbestämmelser, om i princip all den sekretess som kan föras in under bestämmelsens ordalydelse också regleras där och i den anslutande tillämpningsförteckningen. Endast i de fall då starka skäl talar för det bör man bryta ut delar av paragrafens tillämpningsområde till särskilda paragrafer i sekretesslagen. Vidare föreligger enligt promemorian ett behov av att förtydliga innebörden av paragrafen genom att komplettera eller ersätta vissa av de nuvarande momenten med mera preciserade sådana. Med hänsyn till att paragrafen är en rambestämmelse, som inte i sig själv ger upphov till någon sekretess, bör enligt promemorian en försiktig utvidgning av dess tillämpningsområde i förhållande till gällande rätt inte inge några betänkligheter, och detta särskilt med tanke på att utvidgningen huvudsakligen sker för att ge bättre stöd åt bestämmelser som redan finns i CSK. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslås i promemorian att det avsedda verksamhetsområdet beskrivs som statlig verksamhet bestående i utredning, planering, rådgivning, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på näringslivet. I förtydligande syfte nämns liksom i 21 § Sekretesslagen som exempel på vad som avses med uttrycket näringslivet produktion, handel, bankrörelse, försäkringsrörelse och transportverksamhet. Skyddet enligt promemorieförslaget avser i första hand sådana uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forsknings- resultat, vilkas röjande kan antas medföra skada för den uppgiften rör. Ordet enskild syftar inte bara på den som direkt är föremål för den verksamhet som avses i paragrafen utan också på den som står i affärsförbindelse eller annan sådan förbindelse med denne. Verksamhet av det slag som avses i paragrafen kan emellertid enligt promemorian ge en myndighet kännedom också om andra förhållanden hos tredje man än sådana som kan betecknas som affärs- eller driftförhållanden etc. tillsynsverksamhet enligt läkemedels- och narkotika- förordningarna kan t.ex. tänkas medföra kännedom om mycket ömtåliga personliga förhållanden rörande personer som står i kontakt med den som s. 228 ff . Att samt bank- och försäkringsinspektionernas tillsynsverksamhet, vilket anförs som ett annat exempel, ofta tillför dessa myndigheter känsliga uppgifter om enskilda som står i affärsförbindelse med de inspekterade inrättningarna är ofrånkomligt. Gällande rätt ger ett tredjemansskydd av senast berört slag endast på ett särskilt område, nämligen det som gäller bankinspektionens och försäkrings- inspektionens tillsynsverksamhet (8 § första stycket Sekretesslagen). Prome- morieförslaget innebär att det blir möjligt att åstadkomma ett sådant skydd på alla de områden där det föreligger ett behov härav. Detta skydd är starkare än det som föreslås för affärs- och driftförhållanden etc. därigenom att något skaderekvisit inte uppställs. 6.3.2.4Sekretess i verksamhet, m.m. I 8 kap. 6 § sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess i statlig myndighets tillsynsverksamhet som består i utredning, tillstånds- givning, tillsyn, m.m. Paragrafen ger inte i sig själv upphov till någon sekretess utan den förutsätter att regeringen föreskriver om sekretess. Regeringen har med stöd av paragrafen meddelat föreskrifter om sekretess i sekretessförordningen. Enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen, 2 § sekretessförordningen (SekrF) och punkt 17 i bilagan till förordningen gäller sekretess i verksamhet som består i utredning och tillsyn hos för uppgifter om enskilds affärs- och driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgifterna röjs. Sekretessen gäller också för uppgifter om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Denna senare angivna sekretess är absolut, dvs. gäller oavsett skaderisk. I lagmotiven till denna bestämmelse anfördes bl.a.:361 I enlighet med vad som har anförts under 4-7 §§ i det föregående upptas i förevarande paragraf huvudregeln om sekretess i statlig tillsynsverksamhet m.m. För att sekretess skall gälla krävs att regeringen meddelar föreskrifter som närmare anger vilka uppgifter som omfattas av sekretessen. Enligt promemorieförslaget kan regeringen modifiera den sekretess som anges direkt i 9 kap. 4 § första stycket i två hänseenden. I andra stycket av paragrafen bemyndigas regeringen att i fråga om viss statlig tillsynsverk- samhet föreskriva att sekretess för uppgift om enskilds affärs- eller drift- förhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat skall gälla bara om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra avsevärd skada för den som uppgiften rör. Vidare kan regeringen enligt femte stycket i 9 kap. 4 § promemorieförslaget bestämma kortare sekretesstid än såvitt gäller uppgift i handling i viss statlig verksamhet. Ä ven departementsförslaget har utformats så att det skall vara möjligt för regeringen att begränsa sekretessen i dessa fall. 222 Nuvarande ordning SOU 1998:98 dessutom andra begränsningar komma i fråga. Regeringen kan sålunda i sekretessförordnande föreskriva att något sekretesskydd för tredje man inte skall föreligga eller att det för sådant skydd skall krävas att ett skaderekvisit är uppfyllt. De verksamheter på vilka paragrafen är tillämplig beskrivs i det stora hela på samma sätt som i promemorieförslaget. Ordet planering är närmast att uppfatta som en förtydligande utläggning av termen utredning. Avsikten är att markera att sådan utredning bestående i t.ex. infordrande av uppgifter från olika företag som sker för att underlätta bl.a. försvars- och krisplaneringen inom folkhushållningen faller inom paragrafens tillämpningsområde. Med tillståndsgivning och tillsyn åsyftas det område som i gällande rätt avses med ordet kontroll. Ordet tillsyn bör inte ges en alltför snäv tolkning utan får anses omfatta alla de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet. Hit får t.ex. räknas hela den samhälleliga verksamhet, som regleras i marknadsföringslagen, i lagen (1971:1912) om förbud mot oskäliga avtalsvillkor (ändrad senast 1977:452) och i konsumentkreditlagen (1977:984, ändrad 1978:598). Uttrycket rådgivning finns i promemorieförslaget men inte i departements- förslaget. Enligt promemorian är detta uttryck avsett att utgöra grund för sekretess för sådana skyddsvärda uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden etc. som inhämtas t.ex. under verksamhet att utarbeta riktlinjer för företagens marknadsföring och produktutveckling eller under verkets arbete med att påverka olika näringsidkare att anpassa sin verksamhet efter konsumenternas behov. Hit hör också sådana uppgifter som inhämtas med stöd av lagen om lokaliseringssamråd. Genom införandet av ordet rådgivning blir det enligt promemorian också möjligt att få till stånd sekretess i de fall då uppgifter av här aktuellt slag kommer till en myndighets kännedom i samband med ett frivilligt samråd mellan myndigheten och en näringsidkare i någon angelägenhet. I promemorian pekas också på behovet av sekretess för uppgifter om företagskriser, planerade företagsöverlåtelser och liknande förhållanden som inte så sällan kommer in till industridepartementet från olika företag. Det är enligt promemorian av stort samhälleligt intresse att företag i sådana situationer frivilligt tar kontakt med statliga organ. Det måste därför anses vara av vikt att kontakter av detta slag främjas genom att företagen erbjuds ett visst mått av sekretess. Enligt min mening får under begreppet tillsyn anses falla också sådan rådgivning som sker som ett led i en myndighets tillsynsverksamhet (jfr motiven till 13 kap. 1 §). Större delen av det sekretessbehov som promemorieförslaget skulle tillgodose genom ordet rådgivning i 9 kap. 4 § är därför tillgodosett enligt departementsförslaget även om rådgivning inte nämns i uppräkningen av olika verksamhetstyper. Härtill kommer att rådgivning knappast täcker de fall i vilka information lämnas om företagskriser, planerade företagsöverlåtelser och liknande förhållanden och som anges i promemorian som exempel där ett sekretessbehov skulle kunna tillgodoses. Det är i stället ibland fråga om något som kan sägas utgöra planering eller utredning med avseende på näringslivet och som alltså täcks av andra begrepp i paragrafen. Främst av nu angivna skäl har alltså ordet rådgivning uteslutits i departementsförslaget. Punkterna 1 och 2 i första stycket är i sak desamma som i promemorieförslaget. Ä ven andra och tredje styckena i paragrafen är utformade i huvudsaklig överensstämmelse med promemorieförslaget. 6.4Ä renden, m.m. har på vårt uppdrag kartlagt och sammanställt nedan redovisade uppgifter avseende anmälda företagsförvärv – . Sammanställningen grundas i allt väsentligt på registeruppgifter och uppgifter som handläggare vid tagit fram ur det enskilda ärendet. Dessa senare uppgifter bygger på den enskilde handläggarens bedömning och klassificering av uppgiften ifråga. Fördelningen på branschområde följer mot- svarande system för indelning på branschområden. Anmälda förvärv fördelade på bransch och år - . (framgår ej) Av tabellen ovan framgår att flest anmälda företagsförvärv återfinns inom branscherna Ö vriga tjänster (147), Handel-övrig (105) och 362Anmälda förvärv fr.o.m. . 363Anmälda förvärv t.o.m. . Industri-verkstad (92). Av tabellen framgår även att anmälda förvärv ökade från 207 till 308 1996. Enligt anmäldes 76 företagsförvärv – . 64 företagsförvärv anmäldes – . Anmälda förvärv fördelade på bransch och typ av förvärv – . (framgår ej) (framgår ej) Av tabellen ovan framgår att anmäldes 703 horisontella och 72 vertikala förvärv. 7 anmälda förvärv utgordes av konglomerat- förvärv. Anmälda förvärv, m.m. – . (37 § KL) (38 § KL) 1(ej vite) (framgår ej) Av tabellen framgår att 963 företagsförvärv anmäldes enligt 37 § KL. I 33 fall beslutade om särskild undersökning enligt 38 § KL. I 10 fall gjordes s.k. frivilligt åtagande. i två fall talan med yrkande om att förvärvet skulle förbjudas enligt 34 § KL. Nedan lämnas en översiktlig redogörelse för dessa två fall.364 1) mot , m.fl. – S överlät samtliga sina aktier i till , som ägde . Betalningen skedde via en kontantemission, varvid erhöll en tredjedel av såväl röstetal som aktier i . Ö vriga ägare i detta bolag var och Nordisk Film S med en tredjedel vardera. Enligt aktieägaravtal erhöll de tre ägar- bolagen ett gemensamt bestämmande inflytande i . Avsikten med förvärven var att slå samman Swelab och FilmTeknik. yrkade att skulle förbjuda förvärv av samtliga aktier i och förvärv av en tredje del av aktierna i och anförde bl.a. att förvärven innebar att det skapades en monopolsituation på marknaden, att förvärven skapade eller förstärkte en dominerande ställning som väsentligt hämmade eller var ägnad att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens på den svenska marknaden och detta på ett sätt som var skadligt från allmän synpunkt. ogillade talan och anförde bl.a. följande: Vid prövningen av om nu aktuellt företagsförvärv skapar eller förstärker en dominerande ställning, bör man därför beakta den konkurrens som förekommer på den relevanta marknaden från såväl nischföretag som utländska laboratorier /.../ Klart är att Swelab och FilmTeknik är de enda fulltjänstlaboratorierna på marknaden och att de efter en sammanslagning kommer att inta en dominerande ställning i förhållande till nischföretagen och de utländska laboratorierna /.../ Möjligheterna för Swelab och FilmTeknik att fortleva som självständiga konkurrenter på den svenska laboratoriemarknaden är ytterst liten. Vidare framgår av utredningen att man knappast kan förvänta sig att utländska laboratorier etablerar sig i , enär marknaden här är liten och det visat sig att de ändå kunnat erhålla uppdrag avseende svenska produktioner. Vid en samlad bedömning av vad som är utrett om marknadssituationen finner tingsrätten att konkurrenstrycket från utländska laboratorier och nischföretag är tillräckligt högt för att upprätthålla en effektiv konkurrens på den 364 har väckt talan i ytterligare ett fall. Detta ärende är f.n. under handläggning i domstol (). svenska marknaden även efter en sammanslagning av . Sammanslagningen kan därför inte sägas väsentligt hämma eller vara ägnad att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens.365 2) mot – förvärvade enligt avtal rörelserna som bedrevs av och Servess i . Förvärvet omfattade samtliga dessa bolags tillgångar inklusive varumärken och personal. Selecta var marknadsledande på automatserveringsmarknaden i Storstockholms- området. Automatservering innebar försäljning av mat och dryck genom automater, underhåll av dessa samt vanligtvis även tillhanda- hållande av automaterna. Före förvärvet var Servessbolagen näst största aktör på marknaden, om än betydligt mindre än Selecta. fattade beslut om att genomföra en särskild undersökning av förvärvet. Förvärvsparterna meddelade att de avsåg att fullfölja förvärven trots att slutligt beslut i ärendet ännu inte fattats. ansökte hos om interimistiskt förbud för Selecta att fullfölja förvärven. Tingsrätten biföll verkets yrkande. Tingsrätten prövade senare frågan på nytt på begäran av förvärvsparterna. Denna prövning föranledde ingen ändring av det tidigare beslutet. ingav stämningsansökan med yrkande om förbud mot förvärvet enligt 34 § KL och anförde bl.a. att Selecta och bolagen hade en sammanlagd marknadsandel som uppgick till . Utöver Selecta och Servess har ingen annan aktör en marknadsandel överstigande . Selecta skulle genom förvärvet således få en mycket stark ställning. Eftersom övriga företag på marknaden var betydligt mindre fick presumtionen för att förvärvet skulle vara skadligt från allmän synpunkt anses utomordentligt stark. Sedan väckt talan förde parterna enskilt förhandlingar som ledde till att Selecta gjorde ett åtagandet som innebar att Selecta senast skulle tillställa sex närmare angivna konkurrenter ett anbud om att överta samtliga de fullserviceavtal som Selecta förvärvat av Servessbolagen avseende arbetsplatser med fler än 200 anställda. För de fullserviceavtal som omfattades av anbudet men där köpare ej fanns eller kunden ej godkände överlåtelsen åtog sig Selecta att senast säga upp dessa vid avtalstidens utgång för omförhandling. Selecta åtog sig att i samband med eventuell uppsägning informera konkurrenterna så att det möjliggjorde för dessa att komma in med anbud. 365 tingsrätts dom i mål T 8-669-96. verkets bedömning var det tillräckligt för att undanröja de skadliga effekterna av förvärvet om Selecta genomförde vad man åtagit sig och verket åtog sig att inte initiera påföljder eller ytterligare villkor med anledning av förvärvet under förutsättning att Selecta fullgjorde sina åtaganden. justerade sin talan och yrkade att tingsrätten istället för förbud skulle ålägga Selecta vid vite av att fullgöra det åtagande som parterna överenskommit. Tingsrätten konstaterade att yrkandet medgivits och fann inte skäl att frångå verkets bedömning att ett genomförande av åtagandet var tillräckligt för att undanröja de skadliga effekterna av förvärvet. Mot bakgrund härav bifölls verkets talan och Selecta ålades vid vite av att fullgöra sitt åtagande. Selecta hemställde om omprövning av tingsrättens beslut under åberopande av att bolaget förlorat ett par större kontrakt, vars värde översteg värdet av de kontrakt som övertogs från Servess. medgav bolagets talan och anförde att utvecklingen på den aktuella marknaden efter tingsrättens dom innebar att åläggandet inte längre var nödvändigt. Bl.a. anfördes att catering- företagen i större utsträckning konkurrerade med automatserverings- företagen. Ä ven nystartade företag hade inträtt på marknaden. Tingsrätten fann mot denna bakgrund och då medgav Selectas talan att det tidigare beslutet om åläggande kunde upphävas.366 366 tingsrätts dom i mål T-8-537-97. 230 Synpunkter under utredningsarbetet Synpunkter under utredningsarbetet 231 7 Synpunkter under utredningsarbetet Vi har i det tidigare utredningsarbetet kartlagt och sammanställt de allmänna erfarenheterna av konkurrenslagen. Vi har i detta samman- hang bl.a. redovisat erfarenheter och synpunkter som framförts i frågan om det var lämpligt att överföra europeiska gemenskapens konkurrens- regler till en nationell marknad och tillämpa dessa på svenska förhållanden. Vi har också tidigare kartlagt och redovisat erfarenheter och synpunkter på hur lagens regler om prövning av företagsförvärv har fungerat. En sammanställning av lämnade erfarenheter och synpunkter i angivna avseenden och på ytterligare ett antal frågeställningar rörande konkurrenslagen har vi tidigare redovisat i utredningens betänkande (SOU 1997:20) Konkurrenslagen 1993–1996.367 Nedan lämnas en sammanfattande redogörelse för erfarenheter och synpunkter som lämnats avseende reglerna för kontroll av företags- förvärv.