sou · GMB330 · 1999-01-01 00:00:00 — En annan viktig fråga är vad som kan göras för att underlätta situa-tionen för de anhöriga till någon som dödats eller skadats svårt under tjänstgöringen i utlandsstyrkan. I denna del vill utred- ningen under-stryka betydelsen för de anhöriga av att veta att den skadade verkligen får adekvat vård och behandling och det fortsatta stöd han eller hon kan behöva. Ovisshet i sådana avseenden lägger en extra börda på de anhö-riga. Ett förbättrat stöd till de allvarligt skadade är kanske den viktigaste insatsen också sett från de anhörigas synpunkt. Inte desto mindre kan de anhöriga behöva stöd för egen del i den krissituation som uppstått. Stödet till de anhöriga framstår dock inte främst som en ekonomisk fråga. Såvitt gäller make och barn finns vid dödsfall ett skyddsnät av ekonomiska förmåner. Utredningens förslag angående ut- formningen av statens riskgaranti innebär en fokusering på den avlidnes närmaste anhöriga. När det gäller kostnader i samband med t.ex. den skadades fortsatta rehabilitering är det utredningens uppfattning att det ekonomiska stödet i första hand bör riktas till den skadade själv. Utredningen föreslår dock att Försvarsmakten bör ges möjlighet att lämna anhöriga som tar aktiv del i den skadades rehabilitering viss ersättning för ökade kostnader till följd därav. Den viktiga funktion anhöriga kan fylla när det gäller rehabilitering kan inte nog understrykas. Vidare bör Försvarsmak- ten kunna ge visst ekonomiskt stöd för att täcka anhörigas behov av krisstöd eller annat psykosocialt De anhöriga kan också ha ett stort behov av personligt stöd och vägledning i olika frågor. kanske de anhöriga föredrar att vända sig till andra instanser för att få detta. Försvarsmak- ten bör dock ha ett ansvar för att sådana behov tillgodoses i den mån de anhöriga önskar det. Den koordinatör som utredningen föreslår skall utses för alla som skadas med risk för bestående men bör även svara för kontakterna med de anhöriga och vara beredd att hjälpa dem med information och väg-ledning i såväl praktiska som ekonomiska frågor. På detta sätt får de anhöriga någonstans att vända sig, inte bara i omedelbar anslutning till skadefallet utan även under den fortsatta rehabiliteringstiden. Sedan rehabiliteringen avslutats anser utredningen att eventuella kvarstående behov av stöd och service i första hand bör tillgodoses i samma former som för andra med likartade funktions- hinder. Det fort-satta stödet bör syfta till att stärka den skadades möjligheter att själv bestämma hur han eller hon vill forma sin framtida tillvaro. När det slutligen gäller avgränsningen av vilka uppgifter som bör utföras inom ramen för utlandsstyrkan har utredningen inte funnit skäl att annat än i marginella avseenden frångå nu gällande praxis. Däremot bör bedömningen konkretiseras genom att den görs mot bakgrund av en definition av begreppet internationell fredsfrämjande verksamhet. Avgörande för avgränsningen av utlandsstyrkans uppgifter, och därmed vilka som skall anställas i utlandsstyrkan, bör vara sta- tens behov av att ha en särskilt författningsreglerad anställningsform för att kunna uppfylla Sveri- ges internationella åtaganden. I utredningens uppdrag ingår att undersöka vilka uppgifter som utförs inom ramen för an- ställning i utlandsstyrkan och föreslå en lämplig avgränsning i förhållande till annan verksamhet av internationell karaktär som Försvarsmakten eller annan myndighet genomför. I direktiven anges också att det huvudsakliga skälet för att anställning bör ske särskilt i utlandsstyrkan är det sär- skilda ansvar åtagande att ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsfrämjande verksam- het utomlands innebär. 11.1 Bör den nuvarande ordningen ändras? Utredningen har ovan beskrivit Försvarsmaktens internationella verksamhet och vilken del av den som bedrivs inom utlandsstyrkan (avsnitt 1.3). Generellt sett kan sägas att det rör sig om uppgifter som – med fredsfrämjande syfte – fullgörs utomlands och efter initiativ från någon internationell organisation samt att uppgifternas karaktär förutsätter kunskaper om våldsanvändning och upp- rätthållande av ordning. Utredningen har fått uppfattningen att de uppgifter som utförs inom utlands- styrkan faller inom vad som kan anses motiverat. Det finns i princip inga vägande skäl att ändra den praxis som gällt för anställning inom ramen för utlandsstyrkan. Den definition av utlandsstyrkans uppgifter som utredningen föreslår i det följande medför dock vissa marginella förändringar. En särskild fråga i detta sammanhang är om de poliser som tjänstgör som observatörer eller i särskilda polisstyrkor skall anställas i utlandsstyrkan. I betänkandet SOU 1997:104 Polis i fredens tjänst har föreslagits att huvudmannaskapet för denna grupp skall överföras från Försvarsmakten till . Det saknas anledning för utredningen att diskutera detta förslag som kom- mer att beredas i sedvanlig ordning. 11.2 En definition av internationell fredsfrämjande verksamhet De arbetsuppgifter som bör skötas inom ramen för utlandsstyrkan är de som kan sägas ingå i den internationella fredsfrämjande verksamheten. En avgränsning av vilka som skall anställas i utlandsstyrkan måste ske mot bakgrund av en definition av vad som är internationell fredsfrämjande Att verksamheten skall vara internationell innebär inte att all tjänstgöring måste ske utom- lands utan att de huvudsakliga arbetsuppgifterna skall vara förlagda till utlandet och att tiden i i princip bara bör ägnas åt förberedelse och efterarbete. Ovan har beskrivits vad som är fredsfrämjande verksamhet i vid bemärkelse (avsnitt 1.2). Med hänsyn till att här är fråga om uppdrag med militär eller polisiär anknytning finns skäl att använda en något snävare definition. Följande uppgifter får anses vara de centrala för utlandsstyrkan. Insatser för att avvärja en risk för väpnad konflikt. Med detta avses både åtgärder innan en konflikt utbrutit och senare för att hindra att den bryter ut på nytt. Åtgärder för att hejda en pågående väpnad konflikt. Denna del av de fredsfrämjande insat- serna är den som i störst utsträckning kan medföra våldsanvändning. Även insatser för att övervaka överenskommelser om fred och vapenstillestånd bör inräknas bland de fredsfrämjande uppgifterna. De nu nämnda uppgifterna kan innebära såväl väpnad tjänst som våldsanvändning, men detta utgör ingen förutsättning för att uppdraget skall kunna anses vara fredsfrämjande. I uppdraget kan också ingå utbildnings- och informationsinsatser. De som tjänstgör inom ramen för en fredsfrämjande insats kan härutöver få bistå vid avväp- ning av trupper, vid insamlandet av vapen, ammunition och sprängämnen som spritts i samband med en väpnad konflikt, vid uppbyggnad av ordningsmakt eller vid annat som behövs för att skapa förutsättningar för en varaktig fred. Det bör dock krävas att sådana uppgifter fullgörs i samband med en insats som innefattas i någon av de ovan angivna huvuduppgifterna. För att en viss uppgift skall kunna anses vara fredsfrämjande bör krävas att det huvudsakliga uppdraget kan inordnas under någon av de tre huvudkategorier som nämnts ovan. Det finns dock inget som hindrar att anställda i utlandsstyrkan under tjänstgöring utomlands utför andra arbets- uppgifter av humanitär karaktär, när detta inte inkräktar på det huvudsakliga uppdraget. Att upp- giften skall vara fredsfrämjande innebär inte heller att alla i utlandsstyrkan måste ha arbetsuppgif- ter som är fredsfrämjande. Vid truppmissioner krävs stödpersonal av olika slag för att truppen skall kunna utföra sin uppgift. I vissa fall kan en hel trupp, exempelvis ett sjukvårdskompani, utgöra stöd till övriga delar av en fredsfrämjande insats. Detta innebär att inte enbart de som själva utför fredsfrämjande verksamhet utomlands skall anställas i utlandsstyrkan. Alla som skall tjänst- göra utomlands för att den fredsfrämjande insatsen skall kunna genomföras bör ha sådan anställ- ning. Även i begreppet verksamhet ligger en begränsning. För att något skall kunna betraktas som en verksamhet bör det ha en längre utsträckning i tiden. Sådant som inte kräver mer än någon veckas arbete kan inte anses ha sådan varaktighet att det bör betraktas som en verksamhet. Därmed bör inte heller anställning i utlandsstyrkan komma ifråga i sådana fall. Det bör särskilt uppmärksammas att den snävare tolkning av begreppet fredsfrämjande verk- samhet som angivits har tillkommit för att avgränsa vilken verksamhet som skall utföras inom ramen för utlandstyrkan. Som ovan framgått används en vidare tolkning av begreppet i den mili- tära doktrinen och inom det säkerhetspolitiska arbetet. Utredningens förslag hindrar inte att så sker även i fortsättningen. 11.3 Vissa särskilda avgränsningar I anslutning till definitionen av internationell fredsfrämjande verksamhet finns det anledning att beröra vissa särskilda gruppers arbetsuppgifter. En sådan grupp är de anställda inom Försvarsmakten som utför arbete utomlands som berör utlandsstyrkans verksamhet. Det kan röra sig om olika specialistfunktioner, som transporter och då särskilt flygtransporter, hantverksuppgifter och reparationsuppgifter, specialisthjälp vid skador eller sjukdomar, etc. Exempelvis kan en truppmission för behöva kompletteras med viss specialistkompetens. I sådana fall brukar anställning i utlands- styrkan inte ske, vilket får anses rimligt. Det kan inte anses ändamålsenligt att anställa någon särskilt enbart för . När det gäller flygtransporter finns det anledning att nyansera bedömningen. Då de första svenska fredsfrämjande förbanden sattes upp var avsikten att även enheter för flygtransporter skulle ingå. Emellertid har både kostnaderna för inköp och hållande av flygplan ökat så att ett effektivt utnyttjande är nödvändigt. Detta gör att det bara är undantagsvis som viss personal tjänstgör kontinuerligt för en viss fredsfrämjande mission. När så är fallet bör anställning i utlandsstyrkan övervägas, särskilt om tjänstgöringen kan förutses pågå . I andra fall är det inte motiverat att anställa flygande personal i utlandsstyrkan. Inom ramen för fredsarbetet inom genomför Försvarsmakten en rad uppgifter vilka i vissa avseenden liknar dem som utförs i utlandsstyrkan. Exempel på detta är inspektioner av mili- tära installationer etc., vilka utförs efter anmaning från . Även om denna tjänstgöring har många beröringspunkter med observatörstjänst, bör anställning i utlandsstyrkan inte ske med hän- syn till att inspektionerna inte brukar kräva mer än någon dags arbete. Ett annat exempel på verksamhet som har sin motsvarighet i utlandsstyrkan är den minröjning som utförts i . Eftersom de minor som röjs i huvudsak inte placerats ut med anledning av en väpnad konflikt utan som en del i en stats reguljära försvarssystem, kan minröjningen inte sägas vara ett led i internationell fredsfrämjande verksamhet. Därmed skall inte heller anställning ske i utlandsstyrkan. Vidare kan inte heller den tjänstgöring som sker exempelvis vid FNhögkvarteret i eller vid i sägas innefatta sådana arbetsuppgifter att an- ställning i utlandsstyrkan skall ske. De praktiska åtgärder utredningen föreslår har två huvudsyften. Det första är att så få som möjligt skall skadas under tjänstgöringen i utlandsstyrkan. Det andra är att de som ändå skadas skall få så god hjälp som möjligt att återgå till förvärvsarbete och till att i övrigt leva ett aktivt och självstän- digt liv. 12.1 Riskerna inom internationell fredsfrämjande verksamhet Riskerna vid fredsfrämjande verksamhet och även vilka skadenivåer dessa risker leder till har redo- visats ovan (avsnitt 3). Skadenivåerna skiljer sig mellan olika grupper av anställda. Generellt sett kan meniga soldater sägas vara de som skadats i störst utsträckning. Observatörer och civilpoliser hade låga skadefrekvenser. De verkligt höga skadetalen förekom i kontingenten i Bosnien. Under denna styrkas tjänstgöring i utlandet var skadenivån under ett enskilt år motsvarande 4–5 gånger högre än vad nivån brukar vara för de farligaste yrkena i . Anmärkningsvärt är vidare att skadenivåerna i är mer än dubbelt så höga som nivåerna i de farli- gaste yrkena. Innan utredningen går in på vad som kan göras för att minska antalet skador bör frågan om skaderiskerna kan antas öka eller inte behandlas. Detta är självklart beroende av vilken typ av fredsfrämjande missioner som kan bli aktuella. Det finns dock anledning att peka på några utvecklingslinjer inom internationell fredsfrämjande verksamhet som kan innebära högre skaderis- ker. Under har antalet mellanstatliga konflikter minskat. Istället har anta- let inbördeskrig blivit fler. Detta gör det i sin tur svårare att få en allmän acceptans för de freds- främjande insatserna, vilka kan upplevas som partiska. I ett inbördeskrig kan också parterna växla, särskilt i stater med svaga politiska strukturer, och den väpnade konfliktens förlopp kan bli svårare att förutsäga. Detta är något som kan medföra ökade risker för personalen i fredsfrämjande insat- ser . I samma riktning talar den nu rådande inriktningen att skapa snabbinsatsförband. Sådana kan visserligen, om rätt använda, kväva en konflikt i dess linda och därmed innebära att mycket våld och mänskligt lidande undviks. Den snabba insatsen innebär dock att förberedelserna i vissa avse- enden inte kan bli lika goda som inför en sedvanlig insats. Detta kan i sin tur medföra större risker i och med att ett godkännande av insatsen kanske inte kunnat uppnås av alla parter i konflikten och att kanske inte ens alla potentiella parter hunnit identifieras. Ett särskilt problem som både innefattar polisiär och militär personal är den typ av gendarmeri- förband som diskuterats. Detta skulle innebära förband vars kompetens enligt svenska mått ligger mellan det militära och det polisiära och vars uppgift skulle vara att agera gentemot all- mänheten i ett område och inte gentemot de stridande parterna. Detta skulle kunna föra med sig nya typer av svårigheter och nya typer av skaderisker. Särskilt för de poliser som har mycket låga skadetal skulle tjänstgöring i gendarmeriförband kunna innebära ökade skaderisker. En slutsats av det ovanstående skulle kunna vara att bör iaktta försiktighet när det gäller att delta i fredsfrämjande insatser av ovannämnda typer. har emellertid varit ett land som drivit på utvecklingen och användandet av trupp i fredsfrämjande insatser. Mot denna bakgrund finns det anledning att anta att skaderiskerna inom internatio- nellt fredsfrämjande verksamhet i vart fall inte kommer att minska . Frågan blir därför i vilken mån detta kan kompenseras av att den skadeförebyggande verksamheten byggs ut och effek- tiviseras. De åtgärder som vidtas för att förebygga skador under anställningen består dels av utbildning, dels av praktiska åtgärder för att förebygga arbetsmiljörisker. 12.2.1 Utbildning om skaderisker I den utbildning som föregår tjänstgöringen utomlands för alla anställda i utlandsstyrkan ingår även utbildning om vilka risker för fysiska och psykiska skador som kan förekomma. Syftet med denna utbildning är att de anställda skall kunna känna igen både riskerna och de symtom som kan visa sig om en skada inträffat. Det sistnämnda är särskilt viktigt när det gäller psykiska skador. I utbildningen ingår även kunskaper i första hjälp och i hur behandlingen av psykiska skador går till. Utredningen har fått uppfattningen att denna utbildningsverksamhet bedrivs ambitiöst och ges utrymme . Det finns ändå anledning att uppmuntra och stödja verksam- heten, särskilt vad gäller risker för psykiska skador. Möjligheten att upptäcka sådana förutsätter kunskaper i den nära kretsen av arbetskamrater, eftersom psykiska besvär är något tabubelagt i vårt samhälle och risken att en skada inte upptäcks därför är stor. Grunden för arbetsmiljöarbete i är bestämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160). Inom Försvarsmakten har osäkerhet rått i fråga om i vilken grad arbetsmiljölagen är tillämplig vid utlandsstyrkans verksamhet utomlands. Skadeförebyggande arbete har alltid förekommit, men ef- ter att en ökad skadefrekvens uppmärksammats har arbetet intensifierats . Mot att arbetsmiljölagen skulle vara tillämplig utomlands har anförts ett uttalande med detta innehåll i förarbetena. Dock anges i uttalandet att lagen bör tillämpas i möjlig utsträckning vid svenska beskickningar och missioner. Detta utgör ett starkt stöd för att även tillämpa den avseende utlandsstyrkans anställda. Vidare kan åtminstone de regler i arbetsmiljölagen som behandlar arbetsmiljöns utformning sägas vara sådant som arbetsgivaren och arbetstagaren hade kunnat av- tala om. Anställningsavtal i utlandsstyrkan får anses ha en sådan anknytning till att svensk lag bör tillämpas för dem oavsett om tjänstgöringen sker utom riket. Detta skulle innebära att åtminstone de bestämmelser i arbetsmiljölagen som har civilrättslig karaktär skulle bli tillämpliga även utomlands. Däremot kan dessa bestämmelser aldrig utgöra grund för myndighetsingripande, vilket för övrigt utan särskilt avtal eller liknande med den stat där tjänstgöringen sker är uteslutet. Även om således starka skäl talar för att arbetsmiljölagen åtminstone delvis är tillämplig vid fredsfrämjande verksamhet utomlands kan det finnas skäl att förtydliga detta särskilt. De delar av lagen som bör tillämpas är främst 2 och 3 kap. I 2 kap. regleras närmare hur arbetsmiljön skall vara beskaffad i olika hänseenden, medan bestämmelser om arbetsgivarens och arbetstagarens allmänna skyldigheter finns i 3 kap. Utöver detta kan det finnas anledning att tillämpa vissa av bestämmelserna i 6 kap. Detta kapitel handlar om samarbetet mellan arbetsgivare och arbetstagare och innehåller regler om skydds- ombud och skyddskommittéer. i gäller arbetsmiljölagen utan be- gränsningar. Detta innebär att skyddsombud skall finnas, och om de anställda i en viss styrka uppgår till minst femtio skall en skyddskommitté vara upprättad. Även den samling ett snabb- insatsförband gör inför en insats, är tillräcklig för att skyddsombud skall utses och skyddskom- mitté tillsättas. Det finns ingen anledning att skyddsombuden och de som ingår i skyddskommittée- rna inte skulle fortsätta att upprätthålla sina poster utomlands, även om befogenheterna förändras. Mot denna bakgrund bör reglerna om utseende av skyddsombud och skyddskommitté m.m. gälla även vid tjänstgöring i utlandsstyrkan utomlands. De regler, exempelvis den om stoppnings- rätt, som innebär befogenhet till åtgärder som har karaktären av myndighetsutövning bör dock inte gälla. Sammantaget bör 6 kap. 1 – 6 §§, 6 a § första stycket första och andra satsen samt andra stycket samt 8 och 9 §§ arbetsmiljölagen tillämpas. I fråga om skyddskommittéerna kommer den föreslagna lösningen att innebära att förfarandet inte regleras. I många fall kan det dock finnas anledning att ändå söka ledning i de regler arbetsmiljö- lagen ger. Att det finns skyddsombud inom utlandsstyrkan har inte bara betydelse i det avseendet som arbetsmiljölagen anger. Det innebär också att hanteringen av arbetsmiljöfrågor organiseras på samma sätt som i och därmed på ett sätt som de anställda i utlandsstyrkan är vana vid. Bland det viktigaste när det gäller att förebygga skador är att informationen från dem som utför ett visst arbete om vilka risker det medför verkligen når dem som bestämmer hur det skall utföras. Därmed kan skyddsombuden ha betydelse som informationslänkar mellan de meniga och befälen inom utlandsstyrkan. Att svensk trupp i vissa fall står under utländskt befäl bör inte föranleda någon förändring i skyddsombudens och skyddskommittéernas verksamhet. Även om de ovan nämnda bestämmelserna i arbetsmiljölagen som huvudregel bör tillämpas, kan emellertid tjänstgöringsförhållandena vara sådana att det i vissa fall inte är fullt möjligt. Det kan därför finnas anledning att i viss mån begränsa skyldigheten att tillämpa de nämnda bestäm- melserna. En lämplig begränsning är att de skall tillämpas om inte tjänstgöringsförhållandena hin- drar det. Denna begränsning skall inte tolkas som en allmän friskrivning. Det bör krävas att varje enskilt undantag från tillämpning av arbetsmiljölagen framstår som rimligt med hänsyn till den rådande situationen. De skadeförebyggande åtgärderna får dock inte innebära att inte kan uppfylla sina åtaganden. 12.2.3 Särskilda insatser för att minska skaderiskerna Det praktiska arbetsmiljöarbetet kommer naturligtvis att färgas av förhållandena på platsen. Freds- främjande missioner genomförs i områden där de vanliga samhällsfunktionerna störts av en väp- nad konflikt eller en uppladdning inför en sådan. Självklart kommer de moment som ingår i tjänst- i utlandsstyrkan ofrånkomligen att innefatta risktagande. Dessutom kan olika faktorer inne- bära att vissa arbetsmoment inte kan utföras med all den försiktighet som vore önskvärd. Ett exem- pel på detta är minröjning som måste utföras för att få ut en person som hamnat inom minerat område. Särskilt om personen är skadad kan dennes liv och hälsa motivera ett högre risktagande. När det däremot gäller exempelvis minröjning som sker utan särskild anledning till tidspress, finns det ingen anledning att inte vidta alla rimliga säkerhetsåtgärder. Med hänsyn till de stora kostnader Försvarsmakten drabbas av vid allvarligare skador eller dödsfall i utlandsstyrkan finns det anledning att anta att de resurser som läggs ned på skadeförebyggande arbete kan medföra åtminstone motsvarande besparingar. Det kan dock finnas skäl att göra en engångssatsning i syfte att skapa ökad medvetenhet på alla nivåer om betydelsen av ett målmedvetet arbetsmiljöarbete för att förebygga eller begränsa ris- kerna för personskador. Enligt utredningens uppfattning är det rimligt att satsas för dessa ändamål. Vilka specifika insatser dessa medel skall användas till bör bestämmas närmare av Försvar- smakten. I fråga om utlandsstyrkans verksamhet kommer dock arbetet med att förebygga risker att till stor del innefatta andra åtgärder än vid arbetsplatser i . Under tjänstgöring utomlands handlar ofta undvikande av risker om att välja det handlingsmönster i en given situation som inne- bär de minsta riskerna. Att tillgänglig information om olika inträffade riskmoment samlas in och struktureras skulle kunna vara värdefullt vid planering och genomförande av fredsfrämjande upp- gifter. En sådan kunskapsbank skulle bli särskilt användbar om den innehöll information även från andra länder som deltar i fredsfrämjande insatser. När det gäller att förebygga och undvika skador hos personalen i fredsfrämjande insatser kan man inte förbigå urvalets betydelse. Självklart är det viktigt vilka egenskaper de som deltar i en mission har, både för den egna säkerheten och för arbetskamraternas. Som konstaterats tyder mycket på att skadefrekvensen i utlandsstyrkan är högst bland de meniga soldaterna. Detta är också den grupp som har den lägsta genomsnittsåldern. Det finns anledning att anta att livserfarenhet hjälper den enskilde att känna igen och undvika riskfyllda situationer. Åldern och erfarenheten har också särskild betydelse när det gäller de psykiska skadorna. Den allmänna uppfattningen är att äldre har lättare att hantera psykiska trauman än yngre och därmed löper mindre risk att skadas av de upplevelser som är en oundviklig följd av deltagande i en fredsfrämjande insats. Slutsatsen i detta avseende blir att särskild vikt bör läggas vid de sökandes omdöme och personliga mognad vid anställning i utlandsstyrkan. Vad gäller de psykiska skadorna är de anställdas psykosociala situation särskilt viktig. Pro- blem på det personliga planet försvinner inte för att man avlägsnar sig från dem i rummet, snarare tvärt om. Det finns skäl att tro att utlandsstyrkan kan locka personer som exempelvis i samband med en separation känner behov av att förändra sin livssituation. Sådana personer löper särskilt stora risker att inte klara de psykiska påfrestningar en tjänstgöring inom ramen för ett freds- främjande uppdrag innebär.