sou · GMB3156 · 1999-01-01 00:00:00 — Lagregleringen om serveringens bedrivande syftar till att motverka ett bruk av alkohol som leder till skador. I propositionen till alkohollagen (s. 58) framhålls att det bland restaurangernas gäster finns storkonsumenter av alkohol och att våld och alkohol ofta hör samman. Forskning har vidare visat att gatuvåld och våld mot okända ofta förekommer i direkt anslutning till eller i närheten av restauranger och nöjesställen. (God ordning förutsätter också att gäster eller grannar och närboende inte störs på ett sätt som är oacceptabelt.) I 6 kap. 3 § stadgas att på serveringsställe där serveringstillstånd gäller skall tillståndshavaren eller av honom utsedd serveringsansvarig person utöva tillsyn över serveringen och vara närvarande . Samma paragraf reglerar också att all personal som används för bedrivandet av serveringen måste vara anställd av tillståndshavaren. Enligt 6 kap. 4 § får servering av spritdrycker, vin eller starköl påbörjas tidigast . Serveringen skall avslutas senast , om inte tillståndsmyndigheten beslutar annat. kan således besluta om utsträckt serveringstid utanför den s.k. normaltiden men även besluta om inskränkning av serveringstiden. Skäl för inskränkning av serveringstiden kan vara att alkoholpolitiska olägenheter, ordningsstörningar eller störningar för närboende befaras uppkomma. Vad gäller dryckeshanteringen anges t.ex. att spritdrycker, vin eller starköl som behövs för rörelsen får köpas endast av någon som har partihandelstillstånd för varan och att dryckerna inte får medföras från en restaurang med serveringstillstånd. All försäljning av spritdrycker, vin och starköl är tillståndspliktig verksamhet. Alkoholinspektionen beslutar om tillverkningstillstånd och partihandelstillstånd. Serveringstillstånd beslutas av den kommun där serveringsstället är beläget. Tillverkningstillstånd kan gälla sprit, spritdrycker, vin, starköl och öl eller avse en eller flera av dessa varor. Partihandels-, inköps- och serveringstillstånd kan gälla spritdrycker, vin och starköl eller avse en eller två av dessa drycker. I samtliga fall får tillstånd meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Serveringstillstånd kan meddelas för servering till allmänheten, förening, företag eller annat slutet sällskap. Tillståndet kan avse stadigvarande servering eller eller enstaka tillfälle. För stadigvarande servering till allmänheten krävs att lokalen har ett kök för allsidig matlagning och tillhandahåller lagad mat. En ansökan om serveringstillstånd kan avslås om serveringen kan befaras medföra olägenheter från alkoholpolitisk synpunkt. Kommunerna kan i alkoholpolitiska program utforma riktlinjer för tillståndsgivningen och ange vilka kriterier kommunen avser att tillämpa vid bedömningen av om en servering kan medföra alkoholpolitiska olägenheter. Alkoholinspektionen och kommunerna har givits rätt att ta ut ansöknings- och tillsynsavgifter. Återkallelse, varning m.m. skall återkalla tillståndet om tillståndshavaren inte följer de för tillståndet gällande bestämmelserna i lagen eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen, eller de förutsättningar som gäller för meddelande av tillståndet inte längre föreligger. Ett tillverknings-, partihandels- eller inköpstillstånd skall också återkallas om tillståndet inte längre utnyttjas. Ett serveringstillstånd skall även återkallas om det inte endast tillfälligt uppkommer sådana olägenheter som avses i 6 kap. 2 §. Om en anmärkning är av mindre allvarligt slag och kan antas komma att rättas till, kan i stället varning komma i fråga. Som förutsättning för att varning skall kunna meddelas gäller att grund för återkallelse föreligger, men att varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. Kommunen ges möjlighet enligt 7 kap. 21 § att under vissa förutsättningar förbjuda den som bedriver detaljhandel med eller servering av öl att fortsätta denna verksamhet eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela honom varning. Ett sådant förbud kan meddelas t.ex. om detaljhandeln eller serveringen skett till underåriga eller föranlett olägenheter i fråga om ordning och nykterhet. Den centrala respektive regionala tillsynen I 8 kap. 1 § alkohollagen regleras huvuddragen i tillsynen enligt lagen. I första stycket anges att Alkoholinspektionen utövar central tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen och att inspektionen kan meddela allmänna råd till vägledning för tillämpningen av lagen. Vad gäller inspektionens omedelbara tillsyn avser denna främst tillsyn över innehavare av tillverknings-, partihandels- eller inköpstillstånd. Alkoholinspektionen har enligt förarbetena att, förutom att meddela allmänna råd, utfärda föreskrifter i den utsträckning regeringen bemyndigar inspektionen därtill. Av andra stycket framgår att den regionala tillsynen utövas av länsstyrelserna och att dessa på så sätt bistår Alkoholinspektionen. I detta ligger också tillsyn över kommunernas tillämpning av lagens bestämmelser om servering och deras tillståndsgivning till sådan verksamhet. skall även bistå kommunerna med råd i deras verksamhet. Enligt tredje stycket utövas den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om servering av spritdrycker, vin och starköl av kommunen och av polismyndigheten. Regleringen innebär, enligt förarbetena (prop. s. 110 f.), inte någon inskränkning av Alkoholinspektionens eller möjlighet att utföra sin tillsyn på dessa områden. kan alltså t.ex. göra punktinsatser på serveringsställen för att följa upp kommunernas tillståndsgivning och tillsyn. Det är dock inte meningen att Alkoholinspektionen och länsstyrelserna skall bedriva en med kommunernas tillsyn parallell verksamhet. I tredje stycket anges också att kommunen och polismyndigheten även skall bedriva tillsyn över servering av och detaljhandel med öl, dvs. icke tillståndspliktiga områden. Bestämmelsen hänger, enligt förarbetena, samman med att trots att tillståndsplikten tagits bort för sådan detaljhandel och servering så skall sanktioner kunna tillgripas om dessa typer av alkoholhantering medför olägenheter. Kommunen har en skyldighet att på begäran av annan tillsyns- myndighet, dvs. Alkoholinspektionen, eller polis- myndigheten, lämna de uppgifter som myndigheten behöver för sin respektive tillsyn över efterlevnaden av lagen. skall underrätta annan tillsynsmyndighet, Alkoholinspektionen, länsstyrel- sen, kommunen, annan polismyndighet, om förhållanden som är av betydelse för de senare myndigheternas tillsyn. Kronofogdemyndig- heten skall underrätta vederbörande tillståndsmyndighet, samt efter begäran av , om den som har tillstånd brister i sina skyldigheter mot det allmänna. Vidare föreskrivs att skattemyndig- heterna på begäran av tillståndsmyndighet eller länsstyrelse skall lämna uppgifter som behövs för såväl tillståndsprövningen som tillsynen. Skyldighet att lämna tillträde till lokal, bokföring m.m. En tillståndshavare är skyldig att lämna tillträde till driftsställe och bokföringen i rörelse som är tillståndspliktig skall vara så utformad att kontroll av verksamheten är möjlig. Den som driver rörelsen är skyldig att på anfordran av en tillsynsmyndighet förete bokföringshandlingarna. Han eller hon är dessutom skyldig att lämna statistiska uppgifter i enlighet med de föreskrifter regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Alkoholinspektionen utfärdar. kan begära upplysningar och handlingar och göra inspektioner även hos den som bedriver detaljhandel med öl eller hos den som serverar sådan alkoholdryck. skall lämna det biträde som behövs för tillsynen t.ex. att bereda tillträde till låsta lokaler eller utrymmen. Den närings- idkare som inte vill medverka vid tillsynen riskerar att förlora sitt tillstånd eller, om verksamheten avser försäljning av öl, att förbjudas att fortsätta sin verksamhet. Beslut enligt lagen gäller , om inte något annat anges i beslutet. Bakom denna huvudregel – att samtliga beslut enligt lagen skall gälla , dvs. oberoende av om beslutet har vunnit laga kraft – ligger ett beaktande av att lagstiftningen har karaktär av social skyddslagstiftning (prop. s. 113). Både Alkoholinspektionens och kommunens beslut får överklagas till förvaltningsdomstol, dvs. Domstolens beslut får överklagas av Alkoholinspektionen respektive kommunen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Utöver administrativa ingripanden i form av återkallelse och varning, vilka beslutas av Alkoholinspektionen eller kommunen, finns straffsanktionerade bestämmelser. Straffbestämmelserna tar huvudsakligen sikte på olovlig tillverkning och olovlig försäljning av alkoholdrycker. Straffskalan är böter eller fängelse i högst . Är brottet grovt döms till fängelse . Den som serverar eller lämnar ut alkoholdryck till någon som inte har uppnått föreskriven ålder eller som är märkbart påverkad av alkoholdryck eller annat berusningsmedel, eller vid partihandel underlåter att förvissa sig om att köparen har rätt att återförsälja eller inköpa varan, döms för olovlig dryckeshantering till böter eller fängelse . Alkoholinspektionen skall föra ett register med hjälp av automatisk databehandling. Registret omfattar uppgifter rörande såväl inspektionens handläggning av tillverknings- och partihandelstillstånd som kommunernas handläggning av serveringstillstånd. Vidare anges vilka fysiska eller juridiska personer som registret får innehålla uppgifter om och vad registret får användas till. 4.3Regler om reklam för alkoholdrycker Särskilda regler för marknadsföringen av alkoholdrycker finns i lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker (alkoholreklamlagen). Lagen gäller endast marknadsföring som riktar sig till konsumenter och gäller endast drycker som innehåller mer än 2,25 volymprocent alkohol, dvs. Lättöl och lättcider är inte alkoholdrycker och omfattas således inte av lagen. Vid marknadsföringen får inte användas kommersiella annonser i tidningar, radio eller TV. (Reklam för s.k. folköl får dock förekomma i tidningar.) Annonsförbudet är möjligt genom TF 1:9 och YGL 1:12, som anger att den grundlagsskyddade yttrande- och tryckfriheten inte hindrar att det i lag meddelas förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen används vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror. Vid marknadsföring på annat sätt, dvs. på annat sätt än genom kommersiell annons i tidningar, radio eller TV, ställs det i alkoholreklamlagen upp ett krav på särskild måttfullhet. Vad som är särskild måttfullhet har definierats genom riktlinjer på området. Bl.a. anses det inte som måttfullt med filmreklam eller direktreklam. Sådan reklam är således förbjuden. (Riktlinjerna innebär i princip att alkoholreklam endast är tillåten på försäljningsställen samt i tidningar som 78 Alkohollagen m.m. SOU 1998:156 tillhandahålls på sådana ställen.) Förbudet gäller inte sådan facktidskrift som vänder sig huvudsakligen till näringsidkare i deras egenskap av tillverkare eller distributörer av spritdrycker, vin eller starköl. Reklam får även förekomma i lokaler där spritdrycker, vin eller starköl får säljas, exempelvis restauranger. En förutsättning för denna reklam är dock att den skall vara särskilt måttfull. För öl klass II gäller att reklam får förekomma även i dagspress m.m. dock med beaktande av reglerna om särskild måttfullhet. Vad detta innebär har specificerats i (KOVFS 1979:5). Däri anges t.ex. att reklam inte får förekomma i tidskrifter som vänder sig till ungdom , på sportsidorna i dagspressen, vid utomhusreklam m.m. liksom hur stora annonserna maximalt får vara i dagspressen m.m. Den som bryter mot dessa reklamregler kan förbjudas att fortsätta med marknadsföringen. Förbudet förenas i regel med vite. Förbuds- och informationsföreläggande som inte är av större vikt kan meddelas av konsumentombudsmannen. kan i övriga fall väcka talan vid . Även i alkohollagen finns bestämmelser om marknadsföringen av alkoholdrycker. Särskilt bör nämnas det s.k. gåvoförbudet i 3 kap. 5 § (se avsnitt 4.2.3). Gåvoförbudet innebär dels att den som tillverkar, säljer eller förmedlar försäljning av alkoholdrycker i sin rörelse får lämna sådan dryck som gåva endast i form av varuprov samt dels allmänt att vid försäljning av andra varor än alkoholdrycker får sådana drycker inte lämnas som gåva. I 6 kap. 2 § (avsnitt 4.2.6) sägs att servering av alkoholdrycker skall ske med återhållsamhet och inte får föranleda olägenheter i fråga om ordning och nykterhet. Tillsammans med det s.k. animeringsförbudet i 6 kap. 7 §, dvs. att åtgärder i syfte att förmå någon gäst till inköp av alkoholdrycker inte får vidtas, tar även denna reglering sikte på marknadsföringen av alkoholdrycker. Den som bryter mot alkohollagens bestämmelser i dessa avseenden riskerar att bli föremål för ett administrativt ingripande, dvs. varning eller återkallelse av tillståndet. Mot bakgrund av de senaste årens förändringar med bl.a. en EU- anpassad alkohollag tillsatte regeringen en särskild utredare för att göra en översyn av bestämmelserna om marknadsföring av alkoholdrycker. I betänkandet Alkoholreklam (SOU 1998:8) föreslås att de särskilda bestämmelserna om marknadsföring av alkoholdrycker skall samlas i ett nytt kapitel i alkohollagen och att den nuvarande alkoholreklam- lagen upphävs. Utredningen föreslår att all marknadsföring av alkoholdrycker även i fortsättningen skall ske med återhållsamhet eller måttfullhet. Annonsförbudet i dagspressen skall enligt utredningen även omfatta öl klass II. Lättölsreklamen måste också utformas på ett sådant sätt att den inte kan förväxlas med marknadsföring av I tillämpningen av lagen föreslås att Konsument- verket/KO även fortsättningsvis får huvudansvaret för att övervaka efterlevnaden av de särskilda reglerna för alkoholreklam. Tillsynen över restaurangernas marknadsföring på serveringsställen skall dock i första hand utövas av kommunen. betänkande har remissbehandlats och är föremål för beredning inom . Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... 81 5Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin och starköl I detta kapitel lämnas en närmare redogörelse för främst alkohollagens regler beträffande partihandeln med spritdrycker, vin och starköl samt den yrkesmässiga och privata införseln av sådana drycker. Vad gäller partihandelssystemet är avsikten att ge en bild av hur detta i stort fungerar. Vad beträffar i detta kapitel förekommande begrepp, t.ex. begreppen yrkesmässig införsel och import, hänvisas till kapitel 1. Vad gäller annan partihandel än den nu aktuella, kan erinras om att partihandel med öl är tillståndspliktig verksamhet samt att regler för partihandel och annan försäljning av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat finns i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. (LFT). Inom skatteområdet finns regler som är av största betydelse för särskilt partihandeln med spritdrycker, vin och starköl samt den yrkesmässiga införseln av sådana drycker. Det skatterättsliga regelsystemet samt förhållandet mellan detta regelsystem och reglerna i alkohollagen, behandlas i nästa kapitel. Förekommande hänvisningar till alkohollagens förarbeten avser propositionen 1994/95:89 om förslag till alkohollag. 5.2Partihandel och yrkesmässig införsel 5.2.1Rätten att bedriva partihandel I 4 kap. 1 § alkohollagen finns regler för rätten att bedriva partihandel, dvs. försäljning av spritdrycker, vin och starköl till främst annan tillståndshavare i och för hans rörelse eller till detaljhandelsbolaget, dvs. (Systembolaget). Sådan handel får bedrivas endast av den som har meddelats partihandelstillstånd av Alkoholinspektionen. Enligt författningsrummet skall den som har ett 82 Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... av inspektionen meddelat tillverkningstillstånd anses ha partihandelstillstånd i fråga om motsvarande varor. Det nu gällande tillståndssystemet för spritdrycker, vin och starköl innebär att även detaljhandelsbolaget, dvs. Systembolaget, måste vara innehavare av ett partihandels- eller tillverkningstillstånd för att kunna partihandla. Systembolagets genom föreskrift i lag begränsade partihandelstillstånd behandlas nedan. Vad närmare gäller de rättigheter som är knutna till innehavet av ett tillverknings- eller partihandelstillstånd, anges i 4 kap. 5 § första stycket alkohollagen att den som är berättigad att bedriva partihandel får sälja varor för vilka han har tillstånd till detaljhandelsbolaget, till den som har tillverknings- eller partihandelstillstånd för motsvarande varor, till den som har meddelats serveringstillstånd för motsvarande varor och till den som har meddelats särskilt inköpstillstånd för användning av varorna i viss angiven huvudsakligen industriell verksamhet. Tillståndshavaren får också exportera varorna. Bestämmelsen ger indirekt uttryck för ställningstagandet att det i lagstiftningen inte ansetts böra föras in något särskilt tillstånd för export (se prop. s. 93); detta i likhet med vad som gäller för import (se nedan). I detta sammanhang kan också nämnas att endast den som har tillverknings- eller partihandelstillstånd får förfoga över spritdrycker, vin och starköl på sätt som avses i 7 § första stycket tullagen (1994:1550); se 4 kap. 3 § alkohollagen. Sådana varor får av annan än den som har tillverknings- eller partihandelstillstånd för varorna inte förvaras på annat tullager än sådant som har inrättats för förvaring av proviant m.m. I övrigt gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m. Alkohollagens bestämmelser innebär att den som skall lägga upp varor på tullager för omsättning i måste ha partihandelsrätt för motsvarande drycker. Tillstånds- och tillsynsmyndighet för provianteringslager är tullmyndigheterna. 5.2.2Rätten till yrkesmässig införsel I 4 kap. 2 § första stycket alkohollagen stadgas att spritdrycker, vin och starköl får föras in till landet endast av den som har meddelats ett tillverknings- eller partihandelstillstånd avseende sådana varor. Det har inte ansetts nödvändigt att i paragrafen uttryckligen ange att den nämnda regeln endast tar sikte på yrkesmässig införsel, dvs. sådan som sker i och för rörelsen. Den som har partihandelstillstånd får således Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... 83 inte med stöd av första stycket importera för privat bruk. Däremot kan andra stycket, om annan än yrkesmässig införsel, i vissa fall vara tillämpligt. Första stycket innebär att restauranger inte får föra in nämnda slag av drycker utan att ha både ett serveringstillstånd och ett tillverknings- eller partihandelstillstånd. Krav på dubbla tillstånd gäller alltså i detta avseende. Det kan konstateras att lagstiftningen inte är uppb yggd på det sättet att något särskilt tillståndskrav för importen har ställts upp; inte heller har det i lagtexten föreskrivits några kvantitativa begränsningar. Rätten att importera har i stället knutits till att importören i annat sammanhang ansetts lämplig att hantera spritdrycker, vin och starköl. Regleringen medför att en utländsk tillverkare eller partihandlare, i likhet med vad som gäller för den som meddelats ett serveringstillstånd, måste ansöka om partihandelstillstånd om han vill etablera verksamhet här i och själv importera spritdrycker, vin och starköl. Begränsningen av importrätten till endast den som har uppfyllt kriterierna för att ges tillverknings- eller partihandelstillstånd motiveras av såväl alkoholpolitiska som kontrollmässiga skäl (se prop. s. 92). Det förhållandet att även ett tillverkningstillstånd ger partihandelsrättigheter framgår, som redogjorts för, redan av den inledande paragrafen i 4 kap. i alkohollagen. Att en tillverkare skall kunna agera på samma sätt och ha samma rättigheter som en licensierad partihandlare motiveras av bl.a. affärsmässiga skäl. Som tidigare nämnts har Systembolaget, förutom monopol på detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl, även en begränsad rätt att bedriva partihandel med sådana drycker. Denna partihandelsmöjlighet består i att Systembolaget efter beslut om partihandelstillstånd av Alkoholinspektionen har rätt att, i enlighet med vad som föreskrivs i 5 kap. 1 § tredje stycket alkohollagen, bedriva försäljning av nämnda drycker till dem som har serveringstillstånd, dvs. framför allt restaurangerna. Att Systembolaget inte på egen hand får importera spritdrycker, vin och starköl är författningsreglerat; se samma författningsrums andra stycke. Import av sådana drycker i statlig regi sker i stället genom (V&S). Vad gäller Systembolagets verksamhet konstateras i förarbetena till alkohollagen (prop. s. 55) att verksamheten även skall koncentreras till den alkoholpolitiskt betingade kärnverksamheten, dvs. försäljning över disk. 84 Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... Närmare bestämmelser om bl.a. partihandelstillstånd finns i 7 kap. i alkohollagen. Enligt 7 kap. 1 § första stycket får bl.a. tillverknings- eller partihandelstillstånd meddelas endast den som visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Att sökanden enligt första stycket även har att visa att han har tillfredsställande lagringsmöjligheter behandlas nedan. Beviskravet för den som ansöker om tillstånd har således satts högt. I förarbetena framhålls att tillstånd inte kan beviljas t.ex. om ingenting är känt om sökandens tidigare verksamhet och att det inte är tillräckligt att inga anmärkningar har framkommit (prop. s. 100 f.). Det krävs således att en positiv utredning förebringas av sökanden. Vid den tillståndsprövning som Alkoholinspektionen har att göra, se nedan, skall bedömas om den person som ansöker om tillstånd har visat sig lämplig att utöva en sådan verksamhet som avses med ansökan. Inspektionen skall göra en objektiv och icke-diskriminerande bedömning med hänsyn tagen till personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheter i övrigt som är av betydelse för tillståndet. Som omständigheter i övrigt anges i förarbetena (prop. s. 100) t.ex. att sökanden har kunskaper om reglerna för alkoholhantering. Vid tillståndsprövningen skall, enligt 7 kap. 1 § andra stycket, särskild hänsyn tas till om sökanden är laglydig och benägen att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Detta innebär att den person som t.ex. vill partihandla med spritdrycker, vin eller starköl skall ha en ordnad ekonomi och inte tidigare ha varit straffad för brott som kan ha betydelse för förmågan att yrkesmässigt hantera partihandel med nämnda drycker. Som framgått ovan har den tillståndssökande enligt författningsrummets första stycke även att visa att han har tillfredsställande lagringsmöjligheter. Något krav på att tillståndshavaren rent faktiskt har lager i uppställs dock inte. För vinagenter m.fl. som endast förmedlar affärer finns inte något större behov av lagringsmöjligheter. Alkoholinspektionen måste i varje enskilt fall bedöma vilka lagringsmöjligheter som skall krävas. Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... 85 Vad gäller övriga allmänna förutsättningar för att få tillstånd framhålls i förarbetena (prop. s. 56) att sökanden skall ha lokaler, förvaringsutrymmen och interna kontroll- och redovisningssystem som gör sannolikt att de regler som gäller på alkoholområdet kommer att följas. Systemen skall möjliggöra insyn och i förekommande fall kunna ligga till grund för egenkontroll baserade på t.ex. internationella standarder. Enligt 7 kap. 1 § tredje stycket får tillståndets giltighet begränsas till om det föreligger särskilda skäl. Tillståndet får också förenas med villkor. De nya villkor som kan behövas får meddelas även sedan själva tillståndet meddelats. Meddelande av tillstånd, m.m.