sou · GMB374 · 1999-01-01 00:00:00 — Anmälan skall också göras om misstanken avser annat brott, som kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. En arbetstagare vid bl.a. polisväsendet får med omedelbar verkan skiljas från sina arbetsupp- gifter, om det är nödvändigt med hänsyn till landets bästa. Enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd får en arbetstagare som grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren avskedas. I anges att förundersökning skall inledas så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Förundersökning måste dock inte alltid inledas, t.ex. om det är uppenbart att brottet inte går att utreda. En förundersökning kan avslutas på två sätt, antingen genom att den läggs ned eller genom beslut i åtalsfrågan. Om det i en anmälan till polisen har påståtts att en arbetstagare inom polisväsendet har gjort sig skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på annat sätt förfarit felaktigt i sin myndighetsutövning, skall anmälan, med något undantag, överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte (6 kap. 1 § PF). Om någon t.ex. skadats under en vistelse i en polisarrest skall, oavsett om en anmälan gjorts eller inte, saken i vissa fall också överlämnas till åklagare för sådan prövning. Detsamma gäller om det i något annat fall kan uppkomma fråga om att inleda förundersökning mot en arbetstagare inom polisväsendet för brott som har samband med arbetet. De valda ledamöterna i polisstyrelsen skall underrättas om överlämnande till åklagare skett. Om det genom en anmälan eller på annat sätt har uppkommit fråga om en arbetstagare inom polisväsendet har gjort sig skyldig till något brott utan samband med arbetet skall frågan också överlämnas till åklagare för prövning om förundersökning skall inledas eller inte (6 kap. 4 § PF). Överlämnande behöver inte ske, om polismyndigheten beslutar att inleda förundersökning. Det finns särskilda bestämmelser både för polis och åklagare i fråga om handläggningen av ärende som rör misstanke om att anställd inom polisväsendet gjort sig skyldig till brott. Det finns t.ex. en bestämmelse om vem som får hålla förhör med polisman. 98 Överväganden och förslag finns särskilda enheter som under åklagaren handlägger anmälningar mot polismän. Beslut att lägga ned en förundersökning skall fattas av åklagare. skall bl.a. pröva frågor om skiljande av arbetstagare från anställning i vissa fall på grund av personliga förhållanden samt frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan och av- stängning. Det finns en personalansvarsnämnd inrättad för prövning av dessa frågor. I vissa fall skall dock frågor om disciplinansvar, åtals- anmälan, avstängning och avskedande prövas av . Den myndighet som arbetstagaren lyder under har ansvaret för att till personalansvarsnämnden anmäla frågor som nämnden har att pröva. Anmälan till nämnden kan också göras av JO och JK. Anmälan till skall göras av . Tillsyn över polisen som utövas av andra organ ombudsmän är en statlig myndighet under som utgörs av justitieombudsmännen (). väljer en eller flera ombudsmän, fyra, att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar (12 kap. 6 § regeringsformen). JO:s tillsyn omfattar bl.a. statliga myndigheter och tjänstemän vid dessa myndigheter (lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän). JO skall se till att dessa efterlever lagar och andra författningar och att de fullgör sina åligganden i övrigt. JO skall särskilt se till att regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet iakttas och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. JO handlägger klagomål från allmänheten, men utför också inspektioner och andra undersökningar på eget initiativ. JO får närvara vid förvaltningsmyndighets överläggningar och har tillgång till myndighetens protokoll och handlingar. och tjänsteman hos staten skall lämna JO de upplysningar och yttranden som han eller hon begär. JO avgör ett ärende genom beslut, vari han eller hon får uttala sig om en åtgärd av en myndighet eller en befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. JO får därutöver bl.a. väcka åtal i vissa situationer. Under /97 avgjorde JO rörande polisväsendet 527 s.k. klagomålsärenden och 21 s.k. initiativärenden (Justitieombuds- männens ämbetsberättelse 199798). En polismyndighet inspekte- rades under verksamhetsåret. Överväganden och förslag 99 Justitiekanslern () är regeringens högsta ombudsman. JK skall ge regeringen råd och utföra utredningar i juridiska angelägenheter. JK skall värna rättssäkerheten och förbättra effektiviteten på den offentliga förvaltningens område. JK har tillsyn över att bl.a. statliga myndigheter och anställda vid sådana myndigheter som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn). JK handlägger i begränsad omfattning klagomål från enskilda eller från myndigheter. JK:s granskning kan också initieras genom inspektion eller genom att JK tar upp ett ärende på eget initiativ. Förvaltnings- myndighet och tjänsteman vid sådan myndighet skall lämna JK de upplysningar och yttranden som han begär. JK får t.ex. väcka åtal mot befattningshavare som har begått brottslig gärning genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten. revisorer utses av och består av tolv ledamöter jämte ett kansli med anställda revisionsdirektörer. revisorer har bl.a. i uppdrag att granska den statliga verksamheten (lagen (1987:518) med instruktion för revisorer). Granskningen är huvudsakligen inriktad på förhållanden med anknytning till statens budget, men får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Revisorerna skall beakta frågor som är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och förvaltningsekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa arbetets organisation och funktioner. Revisorerna skall verka för god hushållning med statens medel och för att statens tillgångar utnyttjas rationellt. Revisorerna får enligt bestämmelser i lag infordra hand- lingar, uppgifter och yttranden som behövs för granskningen (12 kap. 7 § regeringsformen). revisorer har genomfört utredningar som berört polisens verksamhet. Revisorerna redovisade en granskning av polisverksamheten i rapporten i samhällets tjänst (se 1993/94:RR2). Revisorerna genomförde en undersökning av den ekonomiska brottsligheten och av ekobrotts- bekämpningen. Arbetet redovisades i rapporten Den ekonomiska brottsligheten och rättssamhället (se 1994/95:RR4). 100 Överväganden och förslag är en central förvaltningsmyndighet för statlig revision och redovisning (förordningen (1988:80) med instruktion för ). Verket bedriver årlig revision, effektivitets- revision och utvecklar statlig redovisning. Vid årlig revision skall verket granska myndigheters årsredovisning, underliggande redovis- ning och ledningens förvaltning. Vid effektivitetsrevision skall verket granska att statliga mål och åtaganden uppfyllts på ett effektivt sätt. Inom redovisningsområdet skall verket stödja och utveckla den statliga budgetprocessen, ekonomistyrningen och uppföljningen. Styrningen skall ske bl.a. genom metodutveckling samt genom information och utbildning. genomförde en granskning av verksam- heten vid polisens ordningsavdelningar. följde verket upp granskning (Ordningspolisen 2, RRV 1995:41). genomförde verket en granskning av polisväsendet med inriktning på mål- och resultatstyrning (Polisens resultatstyrning, RRV 1996:11). Verket genomförde också på regeringens uppdrag en granskning av polisväsendet och lämnade Riksrevisions- verket rapporten för ett effektivare resursutnyttjande (RRV 1996:64). Verket angav där de hinder som gjort att rationaliseringar och kvalitetsförbättringar inte tagits tillvara på länsnivån. lämnade verket rapporten del av regeringsuppdrag (RRV 1996:64 del 2). Avsikten med rapporten var att ge en lägesbild av hur polisen använder sina resurser. uppdrog regeringen åt verket att granska och utvärdera rationaliseringsåtgärder som polismyndigheter i några län vidtagit för att bättre anpassa förläggningen av personalens arbetstid till vad verksamheten kräver. Datainspektionen är central förvaltningsmyndighet för frågor om bl.a. tillstånd och tillsyn enligt datalagen (förordning (1988:912) med instruktion för Datainspektionen). I proposition 1997/98:44 Personupp- giftslag föreslås att datalagen skall ersättas av en personuppgiftslag och att inspektionens uppgifter delvis skall ändras. Datainspektionen har tillsyn över polisväsendets hantering av personregister och skall tillse att automatisk databehandling inte medför otillbörligt intrång i personlig integritet. Datainspektionen har rätt att för tillsynen få tillgång till bl.a. handlingar. Datainspektionen har utfört inspektion av polismyndighet som genomfört inspektion. Överväganden och förslag 101 Tillsyn inom andra områden Det kan vara av intresse att se närmare på hur tillsynen är organiserad inom andra områden. I det följande anges hur frågan om tillsyn över verksamheten lösts inom åklagarväsendet och . Riksåklagaren är under regeringen högste åklagare och har i denna egenskap ansvaret för och ledningen av åklagarväsendet i riket (7 kap. 2 § ). Riksåklagaren är central förvaltningsmyndighet för åklagarväsendet och skall leda och samordna verksamheten samt se till att den bedrivs effektivt (2 § förordningen (1989:847) med instruktion för Riksåklagaren). Riksåklagaren har tillsyn över åklagar- väsendet och skall verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid rättstillämpningen. Riksåklagaren får meddela föreskrifter och allmänna råd för verksamheten och även i övrigt lämna råd och upplysningar till åklagarna i deras verksamhet. Landet är, sedan en omorganisation , indelat i sju åklagardistrikt med en åklagar- myndighet i varje distrikt. Chef för en åklagarmyndighet är en överåklagare. budgetproposition gavs nya riktlinjer för Riksåklagarens tillsynsverksamhet (prop. 1993/94:100 bil. Det angavs att Riksåklagarens regelbundna tillsynsbesök av samtliga åklagar- myndigheter med vissa intervaller borde upphöra och att formerna för tillsynsbesöken borde ändras. Regeringen angav bl.a. att de regelbundet återkommande tillsynsbesöken var förhållandevis resurskrävande och att de knappast kunde anses stå i proportion till de effekter som uppnåddes. Resurserna borde enligt regeringen sättas in där de gjorde mest nytta och det var därför inte rationellt att t.ex. regelbundet göra tillsynsbesök på välskötta åklagarmyndigheter. Riksåklagarens tillsyns- besök borde generellt sett syfta till att det skapades en enhetlig rättstillämpning och att kvaliteten i åklagarverksamheten hölls på en hög och jämn nivå. Även andra bevekelsegrunder för tillsynsbesök kunde enligt regeringen förekomma, t.ex. för att granska handlägg- ningen av vissa ärendetyper eller för att utreda någon specifik frågeställning. Överåklagarna har även efter omorganisationen ett tillsynsansvar, trots att det inte längre finns några myndigheter under den myndighet som överåklagaren är chef för. Riksåklagarens föreskrifter och allmänna råd om överåklagarnas tillsynsverksamhet som utfärdades gäller fortfarande. Enligt dessa skall överåklagaren bl.a. företa 102 Överväganden och förslag regelbundna inspektioner av varje underlydande åklagarmyndighet. Riksåklagaren skall kontrollera att inspektionerna utförs. Överåklaga- ren skall också utföra riktade inspektioner, som t.ex. kan vara föranledda av att överåklagaren fått kännedom om att det förekommer något problem vid myndigheten. En anmälan mot åklagare med anledning av misstanke om brott i utövningen av tjänsten skall som huvudregel överlämnas till Riksåklagaren. Tillsynsenheten inom Riksåklagaren handhar den övergripande översynen av åklagarmyndigheterna. Enheten har inte utövat någon inspektionsverksamhet i egentlig mening , men planer finns på att utföra funktionsvisa kontroller av åklagarmyndigheterna. Tillsynen utövas huvudsakligen genom överprövningsärenden och klagomålsärenden. Ansvaret för tillsynen inom det sociala området är delat. Socialstyrel- sen har tillsyn över i riket (67 § socialtjänstlagen (1980:620)). har sex regionala tillsynsenheter. Läns- styrelserna har det regionala tillsynsansvaret över hur kommunerna tillämpar socialtjänstlagen (68 § socialtjänstlagen). tillsynsansvar preciserades genom beslut med anledning av regeringens proposition Ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124, bet. SoU18, rskr. gavs också vidgade uppgifter när det gäller tillståndsgivning för vissa enskilt bedrivna verksamheter. Regeringen uttalade i propositionen att den regionala tillsynen över behövde effektiviseras och bli mer slagkraftig. har t.ex. befogenheter att anmäla ett enskilt vårdhem till åtal eller förflytta personer som är inskrivna på hemmet. får också förbjuda fortsatt verksamhet vid ett enskilt vårdhem, om det föreligger ett allvarligt missförhållande och ett föreläggande om att avhjälpa missförhållandet inte efterkoms. uttalade i sitt betänkande Äldreomsorg (bet. 1996/97:SoU13) att det finns brister i samverkan och det gemensamma ansvarstagandet mellan huvudmännen framförallt vad gäller den gemensamma vårdplaneringen. Utskottet ansåg att tillsynen borde förbättras och angav att regeringen borde överväga om tillsynen kan läggas på en och samma myndighet för såväl som hälso- och sjukvården. tillkännagav vad utskottet uttalat i sitt betänkande (rskr. 1996/97:185). En särskilt utredare har tillkallats för Överväganden och förslag 103 att göra en översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen, uppgifter och tillsynen över den (dir. 1997:109). Polismyndigheterna har ett eget ansvar för sin verksamhet. Det ansvaret omfattar olika former av kontroller av den verksamhet som bedrivs inom myndigheten. Det finns t.ex. bestämmelser i verksförordningen (1995:1322) om vilket ansvar och vilka uppgifter en myndighets chef respektive styrelse har. Polismyndigheternas internkontroll har stor betydelse bl.a. för möjligheten att förebygga oegentligheter och för möjligheten att se till att verksamheten bedrivs rättssäkert. Från den kontrollen bör man skilja tillsynen över verksamheten, som skall vara oberoende. Med gällande regler har länsstyrelserna och ansvaret för den oberoende tillsynen. bör som central förvaltningsmyndighet för polisväsendet fortsatt ha tillsyn över detta. Mot bakgrund av kommitténs förslag om ändring av styrningen av polisen finns det anledning att överväga om tillsynsansvaret även bör vara uppdelat på och länsstyrelserna eller om Rikspolis- styrelsen ensam bör ha tillsynsansvaret. Genom att länsstyrelserna med kommitténs förslag inte längre skall vara länets högsta polisorgan blir de oberoende i förhållande till polisväsendet. Det förhållandet kan tala för att även bör ha ett tillsynsansvar för polisen, eftersom det ansvaret kan utövas självständigt. En utomstående sakkunskap som står fri i förhållande till den verksamhet som skall värderas kan ha större förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn än en som är en del i en organisation. En uppdelning av tillsynsansvaret har dock nackdelar, i synnerhet om man delar ansvaret dels mellan 21 länsstyrelser, dels mellan länsstyrelserna och . Det kan lätt få till följd att arbetsfördelningen blir otydlig. revisorer har också uttalat att ett tillsynsansvar som delats upp på organisatoriska nivåer har visat sig kunna leda till oklarheter vad gäller varje tillsynsorgans ansvar och uppgifter och att det förhållandet särskilt gäller i de fall länsstyrelserna fått tillsynsansvar (bet. 1994/95:RR9). Det sagda talar för att länsstyrelserna inte bör ha ett tillsynsansvar på området. Enligt nu gällande regler får inte länspolismästaren på länssty- relsens vägnar utöva någon tillsyn, eftersom han eller hon inte kan utöva tillsyn över den egna myndigheten och det endast finns en polismyndighet i varje län. roll som tillsynsmyndighet över polisen i länet har därmed förändrats. 104 Överväganden och förslag gäller att tillsyn över förhållanden vid en viss polismyndighet i första hand bör inriktas på de polismyndigheter till vilka de regionala chefsfunktionerna är lokaliserade och att ärenden som gäller andra myndigheter får överlämnas till . Några sådana andra myndigheter finns som förut sagts inte längre. I linje med dessa regler har inte länsstyrelserna i någon större utsträckning utövat någon verklig tillsyn över polisverksamheten i respektive län. Expertkunskap fordras för att en effektiv och säker tillsyn skall kunna utövas. Länsstyrelserna har genom sitt tillsynsansvar inom andra områden erfarenhet av tillsynsverksamhet. Generellt sett kan man dock utgå från att den kompetens som fordras för att tillsyn av polisverksamheten skall kunna utövas inte finns inom länsstyrelserna, med den begränsade erfarenhet som finns där av tillsynsarbete beträffande sådan verksamhet. Det innebär svårigheter och är kostnadskrävande att bygga upp en sådan kompetens på så många ställen i landet som det är fråga om. På vissa håll i landet är det möjligt att tillräcklig kompetens som är självständig i förhållande till polismyndigheten inte ens finns att tillgå. Förutsätt- ningarna för att en effektiv tillsynsverksamhet skall kunna b yggas upp inom länsstyrelserna synes således inte vara särskilt goda. Inom finns den kompetens som erfordras för en bra tillsynsverksamhet. har en utbyggd tillsynsverk- samhet och har tillgång till olika former av specialistkunskap. har kunskaper och insikter om polisverksamheten i hela landet, något som ger goda möjligheter för att åstadkomma en enhetlig tillämpning av gällande bestämmelser. har också möjligheter att sprida information om både goda och dåliga erfarenheter från verksamheten och om internationella erfarenheter. Kommittén finner vid en samlad bedömning att ensam bör ha tillsynsansvaret för polisverksamheten och att ansvar bör upphöra. Hur bör då tillsynsansvar organiseras? Det kan sägas att utövar tillsyn i vid mening i många delar av sin verksamhet och inte endast inom ramen för tillsyns- och inspektionsenhetens verksamhet, t.ex. då de olika enheterna lämnar information inom sina respektive verksamhetsgrenar till polismyndig- heterna eller då de utvecklar nya arbetsmetoder. Olika enheter, dock inte tillsyns- och inspektionsenheten, utarbetar förslag till föreskrifter för polismyndigheterna. Att utarbeta förslag till och besluta om föreskrifter för verksamheten innebär inte att utöva tillsyn. Sådant arbete handlar om att formulera hur verksamheten skall se ut. Frågan om skall ges möjlighet att utveckla och precisera statsmakternas mål för polisverksamheten samt att meddela vissa föreskrifter om hur de medel som fördelar till Överväganden och förslag 105 polismyndigheterna skall användas är således inte en fråga om tillsyn. Kommittén återkommer i avsnittet nedan till ansvar i dessa hänseenden. Däremot har ett sådant ansvar betydelse för hur tillsynen bör organiseras. Tillsyns- och inspektionsenheten har således inte till uppgift att bereda förslag till föreskrifter för polisverksamheten. Enhetens verksamhet är i princip endast inriktad på inspektioner av polis- myndigheterna och uppföljning av inspektionerna. I de fall enheten anser att bör uttala särskild kritik överlämnas ärendet för beslut av rikspolischefen eller överdirektören. Beslut om de föreskrifter som utfärdar på grund av förslag från andra enheter fattas av rikspolischefen eller av överdirektören. Det är således samma befattningshavare som beslutar i frågor om föreskrifter och i tillsynsfrågor. Tillsynen utövas dock med viss självständigt i förhållande till utövandet av föreskriftsrätten, med hänsyn till att underlagen för besluten utarbetas av olika enheter. Kommittén anser därför att organisationen av tillsynsverksamhet inte behöver ändras. skall i sin tillsynsverksamhet bl.a. övervaka att lagar och andra författningar alltid tillämpas och att tillämpningen sker på ett enhetligt sätt så att det finns en förutsägbarhet och så att lika fall bedöms lika. skall genom sin tillsynsverksamhet också möjliggöra och förbereda en vidare utveckling av lagstiftningen och genom råd och upplysningar söka avvärja missförhållanden. Tillsynsverksamheten kan som angetts ovan se ut på många sätt. Tillsynen kan ske genom traditionella inspektioner, som kan vara planerade eller oanmälda och avse hela verksamheten eller delar av den. Tillsynen kan också ske t.ex. genom rådgivning, rekommen- dationer och upplysning. Ett ärende kan initieras på grund av vad som framkommit vid egna iakttagelser, av uppgifter i massmedia eller vid kontakt med enskilda. Väsentliga moment i tillsynsverksamhet är uppföljningen och utvärderingen av polismyndig- heternas verksamhet. Tillsynen omfattar ett verksamhetsområde som till stora delar har samma struktur och innehåll över hela landet. De iakttagelser som görs är därför ofta allmängiltiga. Uppföljningen och utvärderingen bör bl.a. relateras till de mål och resultatkrav som fastställts i myndigheternas verksamhetsplaner. Resultatet av tillsyns- arbetet kan vara att ett uppsatt mål är uppnått, men att det finns invändningar mot målet som sådant. Det kan därför finnas ett behov av att göra jämförelser med goda exempel från en liknande verksamhet. 106 Överväganden och förslag Det är angeläget att både goda exempel och information om konstaterade brister i verksamheten samlas och sprids för att förhindra att fel begås . Vikten av att sprida både goda och dåliga erfarenheter kan gälla såväl en polismyndighets agerande vid en särskild händelse som delar av polismyndighetens verksamhet eller verksamheten i sin helhet. Det är särskilt angeläget att i tillsynsverksamheten uppmärksammar och tar till vara erfarenheter från polismyndigheternas agerande vid särskilda händelser, så att slutsatser kan dras inför framtida liknande händelser och t.ex. nya arbetssätt utvecklas. Inför särskilda händelser är det viktigt att ledningen har klart för sig hur man agerar på bästa sätt i just den situationen, att det är klarlagt vilka andra organ ledningen bör samarbeta med, vilka prioriteringar som bör göras, hur informationsbehovet hos andra organ och hos allmänheten bör hanteras o.s.v. Spridning av erfarenheterna kan t.ex. ske genom att information om tidigare erfarenheter lämnas vid inspektionsbesök. IT- tekniken är naturligtvis också användbar för spridning av information. Myndigheternas årliga resultatredovisningar ger statsmakterna viktig information för framtiden. Genom budgetprocessen har regeringen getts möjlighet till uppföljning och kontroll av myndig- heternas verksamhet. Det är angeläget att tillsyn över polismyndigheternas arbete med mål- och resultatstyrning sker så att statsmakterna kan få tillräcklig information om polisverksamhetens resultat. Informationen behövs för att styra verksamhetens omfattning, inriktning och effektivitet. Frågan om skall ha möjlighet att utveckla och precisera statsmakternas mål tar kommittén upp i det följande avsnittet. Överväganden och förslag 107 3.7Rikspolisstyrelsens föreskriftsrätt samt rätt att utveckla och precisera statsmakternas mål för polisverksamheten I detta avsnitt redovisar kommittén sin syn på föreskriftsrätt samt rätt att utveckla och precisera statsmakternas mål för polisverksamheten. Kommittén föreslår att Rikspolis- styrelsen får till uppgift att utveckla och precisera statsmakternas mål och riktlinjer för polisverksamheten. Kommittén anser att rätt att utfärda föreskrifter för polis- organisationen fortsatt bör vara starkt begränsad. Rikspolis- styrelsen bör dock ges en rätt att utfärda föreskrifter om användningen av de medel som tilldelas polismyndigheterna för att bl.a. säkerställa att verksamheten inriktas på de mål som statsmakternas angett för polisverksamheten.