sou · GMB372 · 1999-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för , statsrådet , att tillkalla en särskild utredare för att analysera behovet av lagstiftning för att reglera kommuners och landstings möjligheter att samverka inom det finansiella området. Därvid angavs att utredaren skulle utreda behovet av ändringar i gällande regelverk och om det behövs föreslå ändringar i detta. Med stöd av bemyndigandet förordnades generaldirektören som särskild utredare. förordnades departementsråden och att som sakkunniga biträda utredaren. förordnades som experter ekonomidirektören , ekonomie doktorn , departementssekreteraren , ekonomen , förbundsjuristen och kammarrättsassessorn . förordnades hovrättsassessorn som sekreterare i utredningen. Utredningen har antagit namnet Utredningen om finansiell samverkan (Fi 1997:11). Utredningen överlämnar härmed betänkandet Kommunala finans- förbund (SOU1998:72). Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Andra former för samarbete över nationsgränserna ........... Privaträttsliga former för samverkan ................................ Offentligrättsliga former för samverkan ........................... Redovisning och revision................................................. Allmänt om offentlighetsprincipen.................................... Offentlighetsprincipen i kommunala bolag........................ Utformningen av bestämmelserna i sekretesslagen............ 3.4Sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska 3.5Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden .51 Sekretessregler i den finansiella lagstiftningen................. Rätten att ta upp lån ........................................................ Kommunernas verksamhet och ekonomi........................... Landstingens verksamhet och ekonomi............................. EG-rättsliga bestämmelser för kreditinstitut ..................... Några grundläggande principer ........................................ Närmare om auktorisation ............................................... 5.2.4Närmare om reglerna för kapitalbas och Finansiell lagstiftning i ........................................ Lagen om finansieringsverksamhet................................... Lagen om värdepappersrörelse ......................................... Lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar............ Penning- och obligationsmarknaden................................. Upplåning på utländska marknader .................................. Upplåning via bank och kreditmarknadsföretag ................ Allmänt om intermediärers roll......................................... Kreditgivning till kommuner och landsting....................... Hantering av finansiella tillgångar.................................... EG-rättens regler om konkurrens och statsstöd ................. Europeiska konventionen om självstyrelse....... Allmänt om värdet av finansiell samverkan .................... Särskilt om kommunernas och landstingens intressen...... Särskilt om statens intressen .......................................... Den finansiella lagstiftningen......................................... Nya bestämmelser om kommunalförbund ....................... Kommunallagens regler om laglighetsprövning............... Samverkan på frivillig grund.......................................... Bildande av kommunala finansförbund........................... Relationen mellan förbundet och dess medlemmar.......... Organisation och ledning............................................... Val av ledamöter och ersättare ....................................... Gränser för verksamheten .............................................. Ansvaret för förbundets skulder ..................................... Redovisning och revision............................................... Frågan om laglighetsprövning ........................................ Likvidation och upplösning............................................ 13.2Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden150 13.3Sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska Bokmärket är inte definierat. Förslag till lag om kommunala finansförbund ................. Förslaget till ändring i sekretesslagen (1980:100) ........... kommunallagen (1991:900) sekretesslagen (1980:100) överenskommelser med främmande makter Regeringen framhåller i utredningens direktiv att kommunernas och landstingens finansieringsverksamhet torde kunna effektiviseras ytterligare genom att samverkan underlättas. Enligt regeringen är befintliga associationsformer inte direkt anpassade för finansieringsverksamhet och den finansiella lagstiftningen är inte heller särskilt utformad för kommunernas och landstingens finansieringsbehov. Utredningen har därför fått i uppdrag att utreda be hovet av ändringar i gällande regelverk och om det behövs föreslå ändringar i detta. Enligt regeringen finns det skäl att överväga en offentligrättslig form för finansiell samverkan. I kapitel 10 redovisas de utgångspunkter som ligger till grund för utredningens överväganden och förslag. När det allmänt gäller värdet av finansiell samverkan är det utredningens utgångspunkt att finansierings- verksamheten i kommuner och landsting kan effektiviseras genom samverkan. Detta följer av de stordriftsfördelar som uppstår när flera parter sluter sig samman för att samarbeta i finansiell verksamhet. Möjligheten att erhålla förmånliga villkor vid upplåning ökar om krediter tas upp i större volymer och med högre marknadsfrekvens. Därtill kommer bättre möjligheter att skaffa och bibehålla en hög kompetens samt att använda flera olika typer av kreditinstrument. Så har exempelvis endast de allra största kommunerna haft reella möjligheter att på egen hand anskaffa medel genom att ge ut obligationer. Kommuner och landsting bör ha ett intresse av att finansiell samverkan bygger på frivillighet och principen om självstyrelse. De kommuner och landsting som deltar i samverkan måste kunna behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. Det innebär att den finansiella verksamheten i varje kommun och landsting skall styras av beslut som fattas av kommunens respektive egna organ. Principen om frivillighet innebär vidare att det skall vara möjligt att bilda flera olika samverkansorgan och att det så långt det är möjligt bör överlåtas åt de samverkande parterna att själva utforma sin samverkan på ett ändamålsenligt sätt. När det gäller statens intressen finns det anledning uppmärksamma det förhållandet att merparten av kommunernas och landstingens verksamhet på ett eller annat sätt bärs upp av nationella och därmed statliga intressen. Kommuner och landsting utgör en väsentlig del av den offentliga sektorn och det ligger därmed i statens intresse att underlätta för dem att effektivisera sin verksamhet. Statens insats bör dock begränsas till att med en ändamålsenlig lagstiftning skapa förutsättningar för en effektiv finansiell samverkan. Det är utredningens utgångspunkt att staten inte har för avsikt att engagera sig i kommunernas finansiella samverkan på ett sätt som medför risk för ökade statsutgifter och att staten inte heller kommer att göra några ekonomiska åtaganden i sammanhanget. Ytterligare ett intresse för staten är att samverkan bedrivs under former som är förenliga med kravet på stabilitet i det finansiella systemet. Staten har slutligen ett intresse av att skapa förutsättningar för ökad konkurrens på de finansiella marknaderna. Enligt direktiven skall utredningen överväga om kommunalförbund kan vara en lämplig form för finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. Frågan behandlas i kapitel 11. Det kan konstateras att det med gällande lagstiftning är möjligt att i kommunalförbund bedriva sådan verksamhet som anges i lagen (1992:1610) om finansierings- verksamhet. kan således ägna sig åt bl.a. upplåning, kreditgivning, betalningsförmedling och förvaring av värdepapper. Verksamheten skulle inte vara tillståndspliktig och inte heller stå under tillsyn. Däremot är det med gällande lagstiftning inte möjligt att i kommunalförbund bedriva bankrörelse, dvs. verksamhet i vilken det ingår inlåning på konto där behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. När det gäller frågan huruvida reglerna om kommunalförbund är ändamålsenliga för finansiell samverkan finns det anledning att särskilt uppmärksamma de lagändringar som trädde i kraft . Förbundsordningen har fått en starkare roll och för flera av de frågor som tidigare reglerades i lag gäller numera att de i stället kan avgöras av parterna själva. Bland annat gäller att förbundsmedlemmarna har möjlighet att själva fastställa ändamålsenliga regler för hur nya medlemmar kan anslutas till förbundet. De får vidare bestämma förfarandet vid en medlems utträde samt förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning. Förbundsmed- lemmarna har dessutom fått en betydande frihet att själva utforma förbundets organisation. Kommunallagens enda krav är att det skall finnas en beslutande församling, vilken skall tillsätta en förbunds- styrelse. Frågan om kompetensfördelningen mellan kommunalförbunden och deras medlemmar är av särskilt intresse i förevarande sammanhang. Det finns anledning att erinra om intresset av att kommuner och landsting även vid samverkan skall kunna behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. anses ha exklusiv kompetens att sköta de uppgifter som förbundsmedlemmarna har överlämnat till förbundet. Denna uppfattning innebär att medlemmarna var för sig inte längre har befogenhet att sysselsätta sig med de uppgifter som har anförtrotts åt förbundet. Utredningen har analyserat hur denna uppfattning har växt fram och därvid funnit att det inte är helt klarlagt i vilken mån kommuner och landsting kan bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund utan att de förlorar möjligheten att själva besluta om sin ekonomiska förvaltning. Som rättstillämpningen har utvecklats finns det emellertid tecken som tyder på att de tappar kompetens. De kommuner och landsting som ändå väljer att bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund måste i förbundsordningen klart ange kompetensfördelningen mellan sig och förbundet. Av det ovan sagda följer att förutsättningarna för att bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund har förbättrats genom de lagändringar som trädde i kraft . Frågan om kommunalförbund är en lämplig form för finansiell samverkan måste emellertid bedömas även mot bakgrund av kommunallagens regler om laglighetsprövning. Finansiell verksamhet ställer särskilda krav på en effektiv och ändamålsenlig ledning. Beslut måste kunna fattas och verkställas snabbt. Kreditgivare och andra motparter måste dessutom kunna utgå från att giltigheten i fattade beslut inte ifrågasätts. Kraven i dessa hänseenden är högre vid finansiell verksamhet än vid sådan verksamhet som traditionellt bedrivs i kommunalförbund. Kommunal- lagens regler om laglighetsprövning utgör därför ett avgörande hinder mot att effektivt bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund. Mot bakgrund av det ovan sagda föreslår utredningen en ny form för finansiell samverkan. Denna benämns kommunala finans- förbund och behandlas i kapitel 12. Förslaget bygger i långa stycken på lagstiftningen för kommunalförbund. är således en offentligrättslig form för samverkan mellan kommuner och landsting och förbundet är en självständig juridisk person med egen rätts kapacitet. Samverkan i kommunala finansförbund bygger på frivillighet och principen om självstyrelse. Lagstiftningen är generell i den meningen att möjligheten att bilda kommunala finansförbund inte är begränsad till ett visst antal förbund. Det är inte obligatoriskt för någon kommun eller något landsting att delta i samverkan och varje förbund kan ställa upp v illkor för inträde och medverkan. Härav följer att det är möjligt att vägra vissa kommuner och landsting inträde samt att utesluta dem som inte längre uppfyller v illkoren. Varje förbundsmedlem har en ovillkorlig rätt att efter viss uppsägningstid lämna finansförbundet genom utträde. De kommuner och landsting som samverkar i kommunala finansför- bund skall behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. Denna skall styras av beslut som fattas självständigt och med full handlingsfrihet av kommunens respektive egna organ. Medlemskap i ett innebär således inte att förbundsmedlemmarna överlåter åt förbundet att besluta över deras ekonomiska förvaltning. Kommunallagen äger i vissa delar tillämpning på finansförbunden. Det gäller bl.a. flera bestämmelser i fjärde kapitlet om de förtroende- valda, femte kapitlet om fullmäktige och åttonde kapitlet om den ekonomiska förvaltningen. I varje kommunalt finansförbund skall det finnas en förbundsordning, vilken fastställs av förbundsmedlemmarnas fullmäktigeförsamlingar genom samstämmiga beslut. Förbundsordningen är förbundets grundläggande stadga och i lag anges vilka frågor som den skall reglera. Det obligatoriska innehållet motsvarar i långa stycken vad som gäller enligt 3 kap. 28 § KL om förbundsordningen i kommunalförbund. Därjämte kan förbundsmedlemmarna självfallet reglera även andra frågor i förbundsordningen. Ändringar i förbundsordningen får inte ske på annat sätt än genom samstämmiga beslut i förbundsmedlemmarnas fullmäktigeförsamlingar. I lagen om kommunala finansförbund anges endast vissa grundläggande drag i förbundens organisation. Det skall alltid finnas en beslutande församling förbundsfullmäktige samt ett organ som svarar för verkställighet och förvaltning förbundsstyrelsen. I övrigt överlåts det åt förbundsmedlemmarna att bestämma vilka övriga nämnder och andra organ som skall finnas. När det gäller fördelningen av uppgifter mellan de olika organen anges i lag i vilka ärenden som förbundsfullmäktige skall fatta beslut. Gemensamt för de angiva ärendekategorierna är att de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för förbundsmedlemmarna. Hanteringen av den löpande verksamheten anförtros åt förbundsstyrelsen. Bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen har beaktats vid utformningen av regler för val av ledamöter och ersättare till förbunds- fullmäktige. Enligt den nämnda grundlagsbestämmelsen utövas beslutanderätten i kommunerna av valda församlingar. Varje förbunds- medlem skall därför vara representerad i förbundsfullmäktige med minst en ledamot och en ersättare. Dessa utses av förbundsmedlemmarnas fullmäktigeförsamlingar och valbar är den som är ledamot eller ersättare i den egna fullmäktigeförsamlingen. Förbundsfullmäktige utser ledamöter och ersättare i förbunds- styrelsen och i övriga nämnder och andra organ till det antal som anges i förbundsordningen. Kretsen av valbara är större än vid val till förbundsfullmäktige. Den som skall ingå i förbundsstyrelsen måste emellertid ha de insikter och den erfarenhet som verksamheten kräver och även i övrigt vara lämplig för uppdraget. Det är viktigt att det tydligt anges vilken verksamhet som får bedrivas i kommunala finansförbund. Frågan har direkt betydelse för i vilken mån förbunden skall underkastas skyddsregler av det slag som finns i den finansiella lagstiftningen. ·låna upp medel i eget namn ·lämna och förmedla krediter till medlemmarna och deras företag ·ta emot likvida medel på konto från medlemmarna och deras företag ·förvalta tillgångar åt medlemmarna och deras företag ·lämna rådgivning åt medlemmarna och deras företag. Med den föreslagna avgränsningen av finansförbundens verksamhets- område saknas det skäl att underkasta förbunden tillståndskrav, tillsyn eller krav på kapital av en viss storlek. skall i första hand betala sina skulder med egna tillgångar. Förbundsmedlemmarna får själva avgöra vilka tillgångar som skall finnas i förbundet i form av exempelvis eget kapital. I likhet med vad som gäller för kommunalförbund bär emellertid medlemmarna ett yttersta ansvar för förbundets skulder. erforderliga tillgångar, skall förbundsmedlemmarna skjuta till de medel som behövs för att fylla bristen. Medlemmarnas inbördes ansvar anges i förbundsordningen. I förbundsordningen anges vidare i vilken mån och efter vilka grunder medlemmarna är skyldiga att betala förbundets skulder direkt till borgenärerna. Det bör i princip vara möjligt att ange ett ansvar som är lika långtgående som vid exempelvis en proprieborgen. Möjligheten för förbundsmedlemmarna att ta på sig ett direkt ansvar för förbundets skulder begränsas dock av allmänna kommunalrättsliga principer. Reglerna om redovisning och revision i kommunala finansförbund motsvarar vad som gäller för kommuner och landsting. Lagen (1997:614) om redovisning bildar utgångspunkt för redovisningen. Bestämmelserna i lagen kompletteras med vad som utgör god redovisningssed enligt Rådet för redovisning, som bör kunna studera vad som är god sed inom den privata finansiella sektorn. Kommunallagens regler om revision gäller även för kommunala finansförbund, men förtroendemannarevisionen förstärks genom krav på en auktoriserad revisor. Kommunala finansförbunden omfattas av balanskravet i kommunallagen. Beslut som fattas av kommunala finansförbund kan inte överklagas. All finansiell verksamhet ställer stora krav på en effektiv och ändamålsenlig ledning av verksamheten. Detta följer inte minst av förhållandena på kapitalmarknaden, där villkoren och förutsättningarna ändras kontinuerligt och i snabb takt. Fattade beslut måste kunna verkställas snabbt och kreditgivare och andra motparter måste kunna utgå från att besluten står fast. Det är därför inte tillrådligt med en ordning som innebär att besluten kan bli föremål för laglighetsprövning i domstol. Behovet av regler för laglighetsprövning är dessutom mindre än vid samverkan i kommunalförbund. Detta följer av att varje enskild förbundsmedlems ekonomiska förvaltning skall styras av beslut som fattas i den egna kommunen eller . Dessa beslut kan överklagas i sedvanlig ordning. Enligt direktiven skall utredningen analysera offentlighetsprincipens tillämpning på finansiell samverkan och överväga behovet av ytterligare sekretessregler. Frågan om offentlighet och sekretess behandlas i kapitel 13. Den självklara utgångspunkten för utredningen är att offentlighetsprincipen skall gälla så långt det är möjligt. Inskränkningar i offentligheten får ske bara när det är nödvändigt för att skydda angelägna allmänna eller enskilda intressen. Bestämmelsen i 8 kap. 8 § SekrL innehåller regler om sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden. I paragrafen införs ett särskilt stadgande för finansiell samverkan. I kommunala finansförbund gäller sekretess för uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde lider ekonomisk skada. Detsamma gäller i företag i vilka samverkande kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande och som bedriver sådan verksamhet som avses i bankrörelselagen (!987:617), lagen (1992:1610) om finansierings- verksamhet eller lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Sekretesslagen innehåller regler om sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intressen. Bestämmelserna kan redan i sin nuvarande utformning tillämpas vid finansiell samverkan och någon lagändring föreslås inte. EG:s konkurrensrätt och regler om statsstöd I kapitel 14 behandlas hur den föreslagna samverkansformen förhåller sig till EG:s konkurrensrätt och regler om statsstöd. EG-fördragets konkurrensregler riktar sig till företag och syftar till att reglera deras agerande på den gemensamma marknaden. kommer att omfattas av reglerna, vilka därför måste beaktas i förbundens verksamhet. Utredningens förslag medför i sig inte några konkurrensbegränsande effekter. om statsstöd utgör inte något principiellt hinder mot att kommuner och landsting bildar kommunala finansförbund. Statsstöds- reglerna måste dock beaktas vid bildandet av finansförbund och i deras verksamhet. Frågan om genomförandet av utredningens förslag behandlas i kapitel 15. Förslagen medför inte några nya eller ökade kostnader för det allmänna. Förslagen innebär tvärtom nya möjligheter för kommuner och landsting att genom samverkan effektivisera sin finansiella verksamhet med lägre kostnader som följd. Förslagen bör kunna träda i kraft . Förslag till lag om kommunala finansförbund Kommuner och landsting får bilda och vara medlemmar i kommunala om finansiell verksamhet. Varje förbundsmedlem har själv hand om sin ekonomiska förvaltning i enlighet med vad som föreskrivs i kommunallagen (1991:900). Ett finansförbund är bildat när förbundsordningen har antagits av förbundsmedlemmarna eller vid den senare tidpunkt som anges i förbundsordningen. Ett finansförbund får driva följande finansiella verksamhet: 1.för egen räkning låna upp medel, a)lämna eller förmedla kredit, b)lämna råd i administrativa och finansiella frågor, 3. för förbundsmedlemmarnas räkning a)förvalta deras finansiella tillgångar, samt b) ta emot deras medel på konto. Med förbundsmedlem avses här även sådant kommunalt företag som avses i 3 kap. 16 § kommunallagen (1991:900) och i vilket en förbundsmedlem, ensam eller tillsammans med annan kommun eller annat landsting, utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Om finansförbundet saknar tillgångar för att betala en skuld, är förbundsmedlemmarna skyldiga att fylla bristen. Varje förbundsmedlem skall skjuta till så stor del av bristen som svarar mot medlemmens andel i skulden efter de grunder som anges i en förbundsordning. I förbundsordningen skall anges i vilken mån och efter vilka grunder en förbundsmedlem är skyldig att betala förbundets skulder direkt till förbundets borgenärer. I finansförbundet skall det som beslutande församling finnas förbundsfullmäktige. Förbundsfullmäktige skall tillsätta en förbundsstyrelse. Förbundsfullmäktige får tillsätta de nämnder och andra organ som utöver styrelsen behövs för att fullgöra finansförbundets uppgifter. Förbundsfullmäktige beslutar i ärenden som avser 1.mål och riktlinjer för verksamheten, 2.budget för verksamheten och andra viktiga ekonomiska frågor, 3.finansförbundets organisation och verksamhetsformer i enlighet med vad som anges i förbundsordningen, 4.val av ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ, 5.val av revisorer och revisorsersättare, 6.grunderna för ekonomiska förmåner till ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen, övriga nämnder och andra organ, 7.årsredovisning och ansvarsfrihet, 8.inträde i finansförbundet, om inget annat sägs i förbunds ordningen, 9.förbundsmedlems utträde eller uteslutning ur finansförbundet, om inget annat sägs i förbundsordningen, samt 10.andra ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för förbundsmedlemmarna. Förbundsfullmäktige beslutar också i andra frågor som anges i denna lag. Förbundsfullmäktige får uppdra åt förbundsstyrelsen eller övrig nämnd som fullmäktige tillsatt, att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden som avses i 8 § får dock inte delegeras. Förbundsstyrelsen beslutar i frågor som rör förvaltning och verkställighet och som i övrigt inte ankommer på förbundsfullmäktige. Förbundsstyrelsen skall föra en förteckning över förbundsmed- lemmarna. Medlemsförteckningen i gällande lydelse skall finnas tillgänglig hos finansförbundet och dess medlemmar. För ett finansförbund skall det finnas en förbundsordning med närmare bestämmelser om förbundet. Förbundsordningen skall fastställas av förbundsmedlemmarnas fullmäktige. Förbundsordningen i gällande lydelse skall finnas tillgänglig hos finansförbundet och dess medlemmar. 1.finansförbundets namn, den ort där förbundet skall ha sitt säte och förbundets ändamål, 2.förbundets organisation, organens befogenheter och inbördes förhållanden samt om interimsorgan får inrättas och om förbunds- styrelsen skall få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige,