sou · GMB384 · 1999-01-01 00:00:00 — Den nya myndigheten i skall också fungera som utveck- lingscentrum för distansutbildningen inom studieförbund och folkhög- skolor. Därigenom bör det finnas goda förutsättningar för ett konstruk- tivt erfarenhetsutbyte mellan högskolevärlden och folkbildningsvärl- den. DUKOM lämnar i det följande vissa förslag om inriktningen av det nya utvecklingscentrets arbete (avsnitt 3.11). Ett ganska stort antal kommuner bedriver både distansutbildning och närutbildning, den förra i huvudsak vid lärcentra och den senare i komvux. I ett antal fall finns en gemensam organisation för båda ut- bildningsformerna. SSV bedriver enbart distansutbildning, i vissa fall i samarbete med kommuner men i huvudsak med enskilda studerande spridda över hela landet. SSVs verksamhet finansieras över statsbud- geten, och anslagen sätter en gräns för hur många elever som kan antas. Enligt DUKOMs uppfattning bör SSVs roll förändras och vidgas. De bör inte bara vara anordnare av distansutbildning, utan de bör också ges uppdraget att vara utvecklingscentra för distansutbild- ning på grundskole- och gymnasieskolnivå inom i första hand komvux. En projektgrupp inom och med anknytning till Delegationen för har i uppdrag att lämna förslag om bl.a. en långsiktig modell för SSVs roll inom och an- nan kommunalt initierad vuxenutbildning. Regeringen avser att genom en förordning öppna möjligheterna för distansutbildning också inom gymnasieskolan (prop. 1997/98:169). Många distansstuderande har inte som mål att få någon officiell be- kräftelse vare sig på att de har deltagit i en kurs eller på vilka studiere- sultat de har uppnått. Deras intresse ligger i stället i att erhålla de kun- skaper som studierna är avsedda att ge, och för dem kan det räcka med att de själva anser att de besitter dessa kunskaper. De kommer därför inte att delta i någon tentamen. Att det förhåller sig på detta vis framgår av både svenska och internationella erfarenheter. Detta är givetvis helt legitimt, men har vållat problem vid försök att jämföra distansutbild- ningens effektivitet i förhållande till närutbildningen och för finansie- ringen av distanskurser inom högskolan. Det troliga är emellertid att de flesta som har deltagit i en di- stanskurs vill ha någon form av intyg eller betyg för att kunna visa papper på sin kompetens. Men i det livslånga lärandets samhälle kom- mer medborgarna att ha deltagit i en mängd olika kurser med skiftande inriktning och det kommer att bli svårt för alla parter att bedöma de olika intygens värde. Nära till hands ligger att överväga införandet av en instans som kan göra en samlad bedömning och värdering av olika kursintyg. I ett sam- lingsdokument borde i så fall också värdefull arbetslivserfarenhet be- aktas. Det är lätt att inse att frågan rymmer många komplikationer av grannlaga natur, och DUKOM tar inte upp den som förslag, desto mer som det finns möjlighet att ta del av norska erfarenheter. I har nämligen en kommitté, det s.k. Buer-utvalget, lämnat förslag om en särskild organisation som skall kunna utfärda intyg om vad man kallar realkompetanse, dvs. ett samlat in- tyg som visar den kompetens som en enskild kan anses besitta. DUKOM föreslår att man i studerar vad som händer med den norska kommitténs förslag. Om det visar sig genomförbart bör det övervägas att införa ett liknande system i . 3.3Pedagogisk kompetens för distansutbildning Datormognaden och kunskapen om IT-användningen är förhållandevis stor i och ökar snabbt. Området är ett gott exempel på vad som kan åstadkommas genom informellt lärande. Visserligen har datakurser förekommit och de har spelat stor roll för att skapa den allmänna acceptans av datortekniken som finns i vårt samhälle. Men tekniken förändras så snabbt att kunskaperna från en kurs snabbt blir föråldrade. De flesta lär sig hantera olika program på egen hand genom praktisk övning efter en kort introduktion. Alldeles uppenbart är att det informella lärandet är vad som gäller bland ungdomar. De lär sig av spel, av kamrater och genom intensiv övning. I skolan är de ofta överlägsna lärarna i IT-kunnande. Ytterligare insatser bör emellertid göras för att öka och framför all bredda IT-kunnandet än mer. Men det långsiktigt allvarligaste proble- met med IT i utbildningen handlar om de pedagogiska tillämpningarna. Kunskapen om hur datorer och IT skall användas som pedagogiska redskap är begränsad. Ännu mera begränsad är kunskapen i distanspe- dagogik och distansmetodik i kombination med IT. Om därför di- stansutbildning med användande av IT skall bli omfattande och fram- gångsrik behövs stora insatser för kompetensutveckling av den pedago- giskt verksamma personalen. Regeringen har till överlämnat skri- velsen Lärandets verktyg – nationellt program för IT i skolan (skr. 1997/98:176). Syftet med programmet är att utveckla lärarnas kompe- tens att använda IT som pedagogiskt verktyg, och totalt skall 1,5 mil- jarder kronor satsas . Regeringens program blir självfallet av stort värde också för utvecklingen av distansutbildningen. har i sitt bidrag till DUKOMs delbetänkande (SOU 1998:83) gjort en omfattande genomgång av svensk och internationell forskning på området. Där ges en belysning av vad som är distansut- bildningens särdrag. De flesta lärare är utbildade för och/eller vana vid att undervisa, att ge lektioner. Läraryrket brukar beskrivas som ett ensamjobb. Det är läraren ensam som planerar, administrerar och bedriver undervisningen av en elevgrupp, en klass. De studerande är fysiskt närvarande och läraren kan avläsa reaktio- ner och vid behov improvisera för att hjälpa en enskild studerande att reda ut ett problem. Men i princip får alla studerande del av samma undervisning. Ambitionen är att kursen skall vara genomgången efter föreskrivet antal veckor och det gäller för läraren att leda arbetet så att det målet nås av alla studerande. Så är idealet. Antalet lektioner är på förhand bestämt och fördelat och veckor under kursens hela förlopp. I verkligheten når inte alla studerande målet på den föreskriv- na tiden. Skillnaderna i kunskap hos de studerande är stora, vilket slår igenom i de betyg de erhåller. Inom distansutbildning är mycket annorlunda, och ännu större blir olikheterna om utbildningen bedrivs flexibelt och anpassat efter de stu- derandes skiftande behov och förutsättningar. I det närmast föregående avsnittet har angivits krav som måste stäl- las på anordnarna av distansutbildning. Eftersom det är lärarna som utför huvuddelen av arbetsuppgifterna åt anordnarna kommer i prakti- ken kraven att ställas på dem. Lärarna måste spela en aktiv roll i planerandet av distanskurserna och vid valet av läromedel. I många fall måste de delta i utarbetandet av nya läromedel. Behovet av att lärarna har goda ämneskunskaper blir inte mindre i distansutbildning, men undervisningen blir mindre omfattande. I för- grunden träder i stället formerna och metodiken för lärandet. Eftersom inslaget av undervisning minskar blir också utrymmet för improvisatio- ner i lärarrollen mindre, men det blir i gengäld större i handledarrollen. Lärarnas huvuduppgift är alltjämt densamma, nämligen att hjälpa studerande till förståelse och lärande, men arbetet handlar mer om vägledning i de studerandes eget kunskapssökande. Lärarna måste ock- så kunna organisera grupper som visserligen så långt möjligt skall ar- beta självständigt men behöver stöd och uppmuntran för att kommuni- kationen mellan de studerande skall fungera. Och slutligen måste lärarna själva kunna tillräckligt mycket om IT för att kunna hjälpa de studerande med enklare problem med en bång- styrig teknik. Bildandet av arbetslag i skolorna innebär att läraryrket kommer att vara mindre av ett ensamarbete. Den förändringen bör gyn- na övergången till mer distansutbildning med IT eftersom kravet på samarbete är särskilt stort där. Lagarbete kommer att behövas vid genomförandet av en kurs. Ett skäl är att mycket av distansstudierna kommer att äga rum på fritid. Även om huvudregeln troligen bör vara att varje grupp av studerande har en egen handledare bör det finnas en jourorganisation så att hjälp kan ges och svar på frågor kan lämnas inom en begränsad tid. Kurser i distanspedagogik och distansmetodik bör ges i all lärarut- bildning, både till lärarkandidater och, som fortbildning, till lärare verksamma inom komvux, gymnasieskolor och folkhögskolor. Motsva- rande utbildning bör ges den pedagogiska personalen vid högskolein- stitutioner som kommer att bedriva distansutbildning. I alla sådana kur- ser bör fokus ligga på hur distansutbildningen skall planeras och hur IT skall användas. 3.4Distansutbildningens ekonomi och resurstilldelning Kostnaderna för distansutbildningen utgör en del av de totala kostna- derna för utbildningssystemen. Hur den framtida samlade fördelningen av kostnaderna för medborgarnas utbildning mellan staten, kommuner- na och de studerande skall göras är en fråga som ligger utanför DU- KOMs uppdrag. Motiven bakom ambitionen att öka distansutbildningen är flerfaldi- ga. Det handlar om en anpassning av utbildningsväsendet till det nödvändiga livslånga lärandet, det handlar om att skapa möjligheter för fler att delta i utbildning och det handlar om förhopp- ningar om att distansutbildning skall vara billigare och mera kostnad- seffektiv än traditionell närutbildning och att det därmed skall bli lätta- re att finansiera en ökad utbildningsvolym. DUKOM har inte heller sett som sin uppgift att lämna förslag om hur stor utbildningsvolymen bör vara, utan förutsätter rent allmänt att den skall bli väsentligt större än den är och att det livslånga lärandet dessutom innebär att en större andel av de samlade utbildningsinsatserna kommer att avse vuxna, därtill oftast yrkesverk- samma. Kommitténs ambition är i stället att ge underlag för bedömningar av hur distansutbildning förhåller sig till närutbildning vad gäller kost- nadseffektiviteten. Dessvärre kan något bestämt svar inte ges på den frågan. Underlagen både från DUKOMs distansutbildningsprojekt och från föreliggande svensk och internationell forskning är alltför osäkra, vilket framgår av bidrag till DUKOMs del- betänkande (SOU 1998:83). Dessutom är varken närutbildning eller distansutbildning några entydiga företeelser. Det är därför diskutabelt vad jämförelsen egentligen bör avse. Det mycket obestämda svaret blir egentligen det föga tillfredsställande: det beror på vilka distansutbild- ningar och närutbildningar som jämförs. DUKOM begränsar sig således till att redovisa några mera allmänna synpunkter. För en djupare genomgång av frågan hänvisas till Christof- ferssons åberopade bidrag. Det är alltid förenat med kostnader att ändra ett system. Det har krävts ett obestämt men betydande antal miljarder kronor i utveck- lingskostnader att nå fram till det samlade utbildningssystem som finns i . Att förändra det systemet till att mera inrikta sig på di- stansutbildning kommer också att dra stora kostnader av investerings- karaktär. Detta slag av kostnader bör egentligen inte tas med i en jäm- förelse av driftkostnader mellan de olika systemen, men de är i verklig- heten svåra att urskilja och isolera. Karaktäristiskt för närutbildning är att den bedrivs med lärare och studerande fysiskt närvarande i för utbildningen särskilt byggda och utrustade lokaler. Kostnaderna för lärare, administration, kursutveckling, skolsocial verksamhet, lokaler, utrustning samt vissa läromedel är de som brukar tas upp som kostnader som faller på utbild- ningsanordnaren. Till helt övervägande del bedrivs studierna på heltid, vilket innebär att de studerande måste försörjas. Grundskoleelever förutsätts bli för- sörjda av sina föräldrar, äldre studerande får någon form av studiestöd, om de är myndiga avsett att vara tillräckligt stort att klara hela försörj- ningen. Kostnader uppstår för de studerandes resor till och från utbild- ningslokalerna. Många av de äldre studerande har utgifter för dubbel- bosättning. I huvudsak på nivåer ovanför har studerande kostnader för läromedel. Bara utgiften för studiestödet tas upp i någon offentlig budget. Om distansstudier läggs upp så att de i huvudsak sker på fritid från hemmet, arbetsplatsen eller via ett lärcentrum får de studerande sin försörjning via sina normala inkomster åtminstone i sådan utsträckning att samhälleligt studiestöd normalt inte behövs. Kostnader för dubbel- boende uppkommer inte alls, och kostnaderna för resande kan begrän- sas. Alldeles klart är att distansstudier innebär hushållning med de stu- derandes tid. Storleken på kostnaderna för den pedagogiska personalen blir bero- ende av hur studierna läggs upp i den enskilda kursen; ett stort inslag av interaktivitet drar stora lärar- och handledarkostnader. Administra- tionen av distansstudier kräver särskild omsorg och kostnaderna blir relativt höga. Även kursutvecklingen och kursplaneringen kräver bety- dande insatser. Läromedlen blir i allmänhet dyra om de skall kunna utformas så att behovet av handledning från den pedagogiska persona- len blir litet. Eftersom de studerande normalt inte samlas fysiskt i sko- lan eller på campus blir lokalkostnaderna relativt små, men i gengäld uppstår kostnader för lärcentra. Sammanfattat kan bilden för distansut- bildning jämförd med närutbildning bli följande: kursutveckling och -planering läromedel, pedagogiskt material ökar, kanske kraftigt (höga ny kostnad i kommuner som saknar Om distansstudier förutsätts till övervägande del äga rum på fritid kan med stor sannolikhet de sammanlagda kostnaderna minskas väsentligt, men kostnadsbelastningen och vad avser kostnadsbärare ändras betydligt. Kostnaderna för utbildningsanordnarna – som kan vara statliga, kommunala, privata eller tillhöra folkbildningen – kanske sammantaget blir ungefär oförändrade, men om inte avskrivningssystem upprättas för periodisering av kostnaderna för kursutveckling och kursplanering blir initialkostnaderna höga för distansutbildningen. Och vad beträffar kostnaderna för lokaler och utrustning, i huvudsak betraktade som fas- ta, uppstår kostnadsminskningen bara om man genom distansutbildning kan undvika att anskaffa nya lokaler och ny utrustning som skulle be- hövas om man i stället anordnar närutbildning. Om dessa nyttigheter redan finns och skulle kunna användas intensivare utan nämnvärd mer- kostnad blir bilden en annan. Kostnaderna för studiestöd bärs av staten, som alltså gör en stor be- sparing om distansstudierna till helt övervägande del äger rum på fritid eller deltid. Lärcentra, med undantag för dem som inrättas vid universitet och högskolor, förutsätts även i fortsättningen vara en angelä- genhet. De kommuner som inte redan byggt upp lärcentra får alltså ökade kostnader. DUKOM har utgått från att utbildningssystemen under alla förhål- landen måste expandera för att tillgodose behovet av livslångt lärande. De alternativ som då måste ställas mot varandra är närutbildningens behov av investeringar i nya skolor och högskolor med tillhörande kostnader för att bygga ut infrastrukturen (bl.a. studentbostäder) och distansutbildningens behov av investeringar i teknik, läromedel och personalutbildning. Sannolikt är valet av satsning på distansutbildning väsentligt mera ekonomiskt och kanske det enda realistiska. Dessutom bör observeras att distansutbildningens gränskostnader kan hållas låga och att distansutbildningen därför tål betydande ökningar av studeran- deantalet utan motsvarande kostnadsökningar. Risken för flaskhalsar i utbildningssystemet minskar därmed. DUKOMs delbetänkande (SOU 1998:83) innehåller en diskussion om hur distansutbildning kan bedrivas med god ekonomi. Där finns också förslag till principer för kostnadsanalyser av distansutbildning; det bör kunna användas som stöd för budgetering av kurser. Grund- skolan, gymnasieskolan och komvux finansieras av kommunerna, och det anses vara en uppgift att tillgodose medborgarnas behov av en god utbildning på dessa nivåer. Besluten om vilken utbildnings- verksamhet som bör äga rum på distans och vilken som bör bedrivas i mera traditionella former bör därmed fattas av kommunerna själva efter de behov och förutsättningar som finns lokalt. DUKOM vill emellertid föreslå att kommunerna noga prövar alternativet att erbjuda sina invå- nare möjligheten att bedriva studier på distans genom köp av kurser från andra kommuner eller från SSV i stället för att starta kurser med få deltagare eller att betala interkommunala ersättningar för närutbildning som ges i annan kommun. Kommittén tror att sådana köp kan innebära avsevärda besparingar som valmöjligheterna för medborgarna ökar. SSV har i anslutning till fått särskilda medel för att utveckla distansutbildningskurser som skall kunna användas av SSV själva eller av komvux i samarbete med SSV. Förberedelserna för detta äger rum i en arbetsgrupp inom under med- verkan av SSV. Särskilda medel för kursutveckling vid SSV kommer med stor säkerhet att behövas även . Universiteten och högskolorna är statliga eller i huvudsak statligt fi- nansierade. Det resurstilldelningssystem som råder är inte anpas- sat för distansutbildningens kostnader och kostnadsbild. Det är flexi- belt såtillvida som de resurser som genereras får användas ganska fritt, men enligt nästan samfällda vittnesmål från fältet missgynnas i prakti- ken distansutbildningens utveckling. Detta är en bidragande orsak till distansutbildningens relativt svaga ställning inom de svenska högsko- lorna. Systemet är nämligen konstruerat så att en distansutbildnings- kurs drar större kostnader än de intäkter den genererar. Detta hänger bl.a. samman med att antalet erövrade högskolepoäng på- verkar utfallet. Många distansstuderande har inte som syfte att få en examen utan enbart att öka sina kunskaper, och därmed får högskolan en sämre ekonomisk ersättning. DUKOM avråder från att nu göra ändringar i högskolans resurstill- delningssystem för att åstadkomma anpassningar till distansutbildning- ens behov och särskilda förutsättningar. Det skulle leda till svåröver- skådliga komplikationer och bör anstå till en samlad utvärdering av hela systemet. I stället föreslår kommittén att särskilda resurser avsätts för en utbyggnad av distansutbildning inom högskolan. Regeringen har (prop. 1997/98:62) bl.a. föreslagit att 1 500 nya högskoleplatser för distansutbildning inom i huvudsak stödområde 1 skall inrättas. Denna öronmärkning av utbildningsplatserna ligger väl i linje med DUKOMs uppfattning att resurserna för en ökad distansut- bildning bör ställas till förfogande i särskild ordning. Folkbildningen erhåller för sin verksamhet ett samlat bidrag som ställs till förfogande. För utvecklingen av di- stansutbildning och IT-användning har statsbidrag beviljats i särskild ordning i anslutning till DUKOMs arbete. Vidare har och Kompetensutveckling () beviljat betydan- de bidrag och kommer enligt nämnda proposition att anslå ytterligare medel. Fördelningen av statsbidragen och bidragen från är – och därmed ytterst folkbildningsorganisationer- nas – sak att avgöra. DUKOM anser att distansutbildningen har en vik- tig uppgift att fylla också inom folkbildningen och vill uttrycka för- hoppningen att de olika organisationerna avsätter medel av sina samla- de ekonomiska resurser för en utveckling av distansutbildningen. 3.5Anpassning av arbetstider och anställningsavtal Merparten av dem som arbetar med pedagogisk verksamhet har sina arbetstider förlagda till och till vardagar under ett läsår. Men det har alltid varit vanligt att arbetet har förlagts till andra tidpunkter, till kvällar, veckoslut och somrar. Exemplen på det är många – komvux, högskolans sommarkurser, folkhögskolornas kortkurser, studiecirklar, m.m. Och arbete utanför normal tid är i det närmaste regel för dem som arbetar inom den distansutbildning som förekommer . Det har alltså gått bra att inom ramen för nuvarande regler och avtal finna flexibla lösningar för att anpassa arbetstiderna till olika behov hos dem som vill delta i studier. Omfattningen av studier under kvällstid, veckoslut, och se- mestertid kommer att öka väsentligt när distansutbildningen ökar i vo- lym. För den pedagogiska personalen kommer innehållet i arbetet att förskjutas från undervisning till handledning individuellt och i grupp. är många som arbetar med distansutbildning entusi- astiska eldsjälar som frivilligt och utan ekonomisk ersättning sätter av mycket av sin formellt lediga tid för handledning och andra kontakter med de studerande. När distansutbildning blir en mera reguljär verk- samhet kan det förhållandet knappast accepteras. Som framgått av det föregående innebär definitionen av distansutbildning att lärare och studerande är skilda och/eller rum, och användningen av IT syftar till att överbr ygga det avståndet. Över- bryggandet av avståndet innebär att kontakterna mellan den peda- gogiska och handledande personalen å ena sidan och de studerande å andra sidan inte behöver äga rum i s.k. realtid, dvs. med båda närvarande. Frågorna kan ställas och besvaras vid en annan. Tidsavståndet mellan fråga och svar får emellertid inte bli sär- skilt stort, för i så fall utnyttjas inte ITs fördelar av snabbhet och stu- dieeffektiviteten sjunker betydligt. Kraven på tidsmässig tillgänglighet hos personalen kommer därför oundvikligen att öka om distansutbild- ningen skall bli framgångsrik. Många av olägenheterna för den pedagogiskt och administrativt verksamma personalen kan elimineras och i varje fall begränsas genom en god organisation av distansutbildningen. Men det är oundvikligt att kraven på flexibilitet hos personalen ökar, och detta måste beaktas av arbetsmarknadens parter. DUKOM förutsätter som framgått på åtskilliga ställen i det föregående att det livslånga lärandet kommer att bli en del av vardagen och att fri- tids- och deltidsstudier samt relativt korta heltidskurser kommer att bli det vanliga. Naturligtvis kommer också längre heltidsstudier att före- komma, och under dem behöver många studerande ekonomiskt stöd för att klara sitt uppehälle och sina direkta kostnader för studierna. Kommitténs perspektiv är genomgående att framtidens samhälle kommer att kräva livslångt lärande och att omfattningen av utbild- ningsinsatserna under alla förhållanden kommer att öka. Distansutbild- ning är ett nödvändigt inslag i det livslånga lärandet och bidrar till att möjliggöra att heltidsstudier kan minska relativt sett. DUKOM räknar med att de som studerar heltid och halvtid på distans kommer att bli relativt fåtaliga. Kommittén anser att de bör ha samma rätt till studiestöd som de som deltar i traditionell ut- bildning genom att närvara fysiskt vid skolor och högskolor. Något som då och då har väckt stor uppmärksamhet är att personer har erhållit studiestöd utan att studera. I en del fall har detta gällt per- soner som uppgivit sig studera på distans. DUKOM utgår ifrån att det finns acceptabla möjligheter att kon- trollera studieaktiviteten hos dem som får bidrag och lån för att bedriva distansstudier. Bl.a. bör krävas att regelbunden kontakt sker med res- pektive skola eller institution och att resultat från studierna regelbundet redovisas. Exakt hur kontrollsystemet skall utformas ser DUKOM som en myndighetsfråga I ett stort antal kommuner har lärcentra (flera benämningar förekom- mer, såsom studiecentra, IT-centra) b yggts upp. De fungerar som stöd- jepunkter för de distansstuderande i kommunen. Huvudsyftet har ofta varit att ge invånarna möjlighet att på hemma- plan bedriva högskolestudier, men kompletterande motiv har varit att erbjuda möjligheter till yrkesutbildning och även till utbildning i all- männa ämnen. I beskrivningarna av syftet med lärcentra framhålls of- tast med stor emfas kommunens eller regionens behov av kompetens- höjning för utveckling av näringslivet och för bibehållandet av syssel- sättningsmöjligheterna. Lärcentra är särskilt vanliga i kommuner med ensidigt och delvis föråldrat näringsliv och med en negativ befolk- ningsutveckling, såsom i Bergslagen, och delar av . Åtskilliga lärcentra har gått samman i olika samarbetsorgan.