sou · GMB361d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Beslut vid regeringssammanträde . En kommitté tillkallas med uppgift att göra en översyn av livsmedels- tillsynen. Kommittén skall särskilt utreda fördelningen mellan stat och kommun vad gäller ansvaret för livsmedelstillsynen, föreslå lämpliga former för tillsynen liksom för systemet med tillsynsavgifter. Den nuvarande organisationen av den allmänna livsmedelstillsynen fastställdes av (prop. 1988/89:68, bet. 1988/89:JoU14, rskr. 1988/89:263). Beslutet syftade till en skärpt livsmedelskontroll och innebar bl.a. vissa ändringar i livsmedelslagen (1971:511) genom vilka Statens livsmedelsverks roll som central tillsynsmyndighet stärktes. I det övergripande målet för verksamhet ingår att i konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel av god kvalitet. Enligt 24 § livsmedelslagen utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden av lagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Verket har vidare tillsyn över efterlevnaden av vissa EG-förordningar med följdförfattningar. utövar den närmare tillsynen inom länet. Den eller de kommunala nämnder som fullgör upp- gifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet utövar tillsynen inom kommunen om regeringen inte har föreskrivit att tillsynen skall utövas av . Enligt 53 § livsmedelsförordningen (1971:807) får meddela föreskrifter om egentillsyn och kontrollprogram för näringsidkare inom livsmedelshanteringen. För att finansiera den skärpta livsmedelskontrollen infördes genom riksdagsbeslut ett nytt avgiftssystem, som bl.a. innebär att en årlig avgift tas ut av den som hanterar livsmedel i en livsmedelslokal. I 29 a § livsmedelslagen anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om avgifter för en myndighets verksamhet enligt livsmedelslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Regeringen får enligt bestämmelsen också föreskriva att kommunen skall ombesörja uppbörden av avgiften för den statliga tillsynen. Enligt 11 § förordningen (1989:1110) om avgift för livsme- delstillsyn m.m. skall kommunerna till betala in av de årliga tillsynsavgifterna som kommunerna uppbär. har i olika sammanhang i skrivelser till regeringen tagit upp frågor som rör fördelningen av tillsynsansvaret mellan staten och kommunerna samt avgifterna för livsmedelstillsynen. Bl.a. gäller det kommunernas ansvar för gränskontrollen vid införsel av livsmedel från tredje land. Regeringen beslutade att inte vidta någon åtgärd med anledning av en framställning från om att kontrollen av animaliska livsmedel som importeras från tredje land i fortsättningen skall vara en statlig uppgift. I beslutet hänvisade regeringen bl.a. till att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun kommer att behandlas i den nu aktuella utredningen. Också i andra hänseenden än i frågor om gränskontrollen ställer EU- medlemskapet särskilda krav på livsmedelstillsynen. Exempelvis har omfattningen av tillsynen över kött- och fiskanläggningar ökat som kompetenskraven för denna tillsyn har skärpts. Det är visserligen så att det i inte regleras hur strukturen av livsmedelstillsynen skall vara utformad i medlemsländerna. Ett medlemsland är dock gentemot och övriga medlemsländer skyldigt att se till att livsmedelstillsynen fullgörs på ett tillfredsställande sätt. När staten, som är fallet i , i stor utsträckning har delegerat tillsynen till kommunerna, måste staten ha medel att kontinuerligt följa upp kommunernas verk- samhet och att rätta till eventuella brister. I detta sammanhang kan nämnas att gjort en utvärdering av det svenska systemet för offentlig livsmedelskontroll i den del som avser det s.k. icke-veterinära området. I kommissionens rapport anges bl.a. att systemet för livsmedelskontroll i kan anses vara effektivt och i linje med huvudbestämmelserna i rådets direktiv /397/EEG av om offentlig kontroll av livsmedel. Mot bakgrund av medlemskap i uppdrog regeringen åt , och Fiskeri- verket att precisera vissa skyldigheter som följer av medlemskapet. Uppdraget omfattade bl.a. att lämna förslag till hur problemen med gränsdragningen mellan och ansvars- områden i fråga om kvalitetskontrollen enligt EG:s marknadsordningar för ägg och fjäderfäkött samt om vin och sprit skall lösas. och redovisade uppdraget i den delen . Enligt regeringens uppfattning finns dock ett behov av att ytterligare utreda frågan om tillsynsansvaret i detta avseende. Vad gäller avgifterna för livsmedelstillsynen har begärt att kommunerna själva skall få besluta om taxornas utformning och att avgifterna skall beslutas av kommunerna inom ramen för självkostnadsprincipen. Vidare har begärts att bestämmelsen att kommunerna till skall leverera in av de årliga tillsynsavgifter som kommunerna uppbär skall slopas. har i en skrivelse till regeringen föreslagit bl.a. att livsmedelslagen ändras så att det blir möjligt att överföra tillsyn mellan kommuner. Syftet med en sådan ändring skulle vara att göra det möjligt för kommunerna att mer effektivt kunna utnyttja tillsynsresurserna. Frågan om interkommunal samverkan när det gäller livsmedelstillsynen bör därför utredas närmare. revisorer har i sitt förslag till , förs. 1994/95:RR8 Kontroll av livsmedel, granskat styrning och uppföljning av livsmedelstillsynen på lokal nivå samt kommunernas och länsstyrel- sernas ansvar och arbete på livsmedelsområdet. Revisorernas granskning tyder på att egentillsynen som en del av den offentliga kontrollen inkräktar på myndigheternas aktiva tillsyn. Revisorerna föreslår därför en utvärdering av kommunernas insatser för egentillsynen respektive direkt tillsyn med avseende på den risk som finns för att den direkta oanmälda tillsynen och de egna mätningarna inte ges tillräcklig prioritet. Vidare anför revisorerna att deras granskning visat att länsstyrelsernas kunskaper och kompetens i flera län har stor betydelse särskilt för de mindre kommunerna men att länsstyrelsernas ansvar för livsmedelstillsynen i länet är indirekt och oprecist. Revisorerna anser att en översyn bör göras av vilken roll den regionala nivån skall spela i livsmedelstillsynen och vilken ansvarsför- delning som bör gälla mellan och länsstyrelserna. Slutligen anför revisorerna att en översyn av det svenska avgiftssystemet bör göras på basis av det av redovisade regeringsupp- draget att kartlägga hur livsmedelstillsynen finansieras i ett urval EU- och EFTA-länder (nr 51/94). uttalade med anledning av revisorernas förslag (bet. 1994/95:LU20, rskr. 1994/95:268) att det, med hänsyn till vad som fram- kommit vid revisorernas granskning samt till den tid som förflutit sedan beslutade om den nuvarande ordningen för kontroll av livs- medel, är befogat att ett utvärderings- och översynsarbete nu kommer till stånd. Kommittén skall, med beaktande av vad som anförts i bet. 1994/95:LU20, göra en översyn av livsmedelstillsynen. Kommittén skall därvid särskilt -utreda fördelningen mellan stat och kommun vad gäller ansvaret för livsmedelstillsynen, -se över den regionala nivåns roll i livsmedelstillsynen, -utreda förutsättningarna för interkommunal samverkan när det gäller livsmedelstillsynen, -utvärdera systemet med obligatorisk egentillsyn för företagen, -göra en översyn av avgiftssystemet inom livsmedelstillsynen. Kommittén skall föreslå lämpliga former för tillsynen liksom för systemet med tillsynsavgifter. Vid översynen av avgiftssystemet skall finansierings- principen beaktas. Även effekterna för små och medelstora företag samt intresset av konkurrensneutralitet bör uppmärksammas. Kommittén skall vidare särskilt redovisa hur dess förslag förhåller sig till på området. Kommittén skall samråda med berörda myndigheter och organisationer under utredningens gång. För kommittén gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jäm- ställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsek- venser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Kommittén skall redovisa sitt uppdrag . hade livsmedelsindustrin i en omsätt- ning på , vilket motsvarade av den totala omsättningen i alla momsregistrerade företag i livsmedelssektorn. av industrins omsättning exporterades och denna export på ca 56 miljarder motsvarar av landets samlade industriexport. Produktionsvärdet på i livsmedels- industrin motsvarar en tredjedel av värdet på den samlade industri- produktionen. De omsättningsmässigt största grenarna inom livs- medelsindustrin är kött, mejeri, fisk, drycker och bageri, vilka tillsammans utgör knappt ¾ av omsättningen. Räknat efter storlek är de exportmässigt viktigaste varugrupperna griskött, mejeriprodukter, fisk, köttkonserver och säd, vilka sammantaget utgör av exporten. De viktigaste marknaderna är EU, och . Syftet med livsmedelskontrollsystemet i är att: -undvika att vilseleda konsumenterna (motverka bedrägligt förfarande) -tillförsäkra en lojal konkurrens (fair competition) Det finns tre nivåer i det danska kontrollsystemet. Den översta nivån utgörs av den nationella lagstiftningen samt EG-direktiv och EG- förordningar. Därunder följer den statliga livsmedelsadministrationen, vilken utgörs av ett ministerium och därtill hörande fyra direktorat eller styrelser. Slutligen finns den tredje nivån, där huvudparten av den praktiska livsmedelskontrollen utförs. Denna nivå omfattar 32 kommu- nala livsmedelskontrollenheter (levnedsmiddelkontrolenheder), olika distriktsenheter och inspektorat samt överveterinärämbeten ( overdyr- laegeembeder). 1Mål og middler i fremtidens kontrol med levnedsmidler, . Akademiet for de tekniske Videnskaber. Regelverket består av 8 lagar, 125 kungörelser samt omkring 600 cirkulär och vägledningar, totalt knappt 800 föreskrifter. Därtill kom- mer ett ökande antal EU-regler som med varierande snabbhet omsätts till dansk lagstiftning. Med beaktande av de nationella bestämmelserna och EUs regler genomför de offentliga myndigheterna kontroll av produktion, tillverk- ning, beredning, försäljning, import och export av livsmedel. De offentliga myndigheterna utför därutöver vissa kvalitetskontroller och serviceuppgifter för enskilda personers och privata företags räkning. I en rapport från den danska regeringen - Regeringens födevarepolitiske redegörelse, Ministeriet for Födevarer, Landbrug og Fiskeri, - beskrivs regeringens politik inom området och planer för framtiden. Regeringen vill både nationellt och internationellt arbeta för en höjd skyddsnivå och önskar konkret bl.a. förstärka insatserna mot sjuk- domsframkallande mikroorganismer t.ex. salmonella och hindra före- komsten av förorenande ämnen i livsmedlen. En restriktiv hållning till användningen av livsmedelstillsatser och läkemedel skall vidare upp- rätthållas. Enligt regeringens uppfattning är det avgörande för livsmedels- säkerheten att kontrollresurserna används optimalt både kompetens- mässigt och i ekonomiskt avseende. Det är därför regeringens avsikt att fortsätta den inslagna vägen med organisatorisk förenkling som har inletts genom tillkomsten av ett nytt livsmedelsministerium (Ministeriet for Födevarer, Lanbrug og Fiskeri). Det skall ske genom etablerandet av en enhetlig kontrollstruktur för hela livsmedelskedjan. har strukturförändringar gjorts av den offentliga danska livsmedels- och jordbruksadminstrationen. Ett nytt ministerium för livsmedel, lantbruk och fiske (Ministeriet for Födevarer, Landbrug og Fiskeri) har inrättats. Den danska regeringen har genom etable- ringen av detta livsmedelsministerium bl.a. velat stärka insatserna med avseende på livsmedelssäkerhet och livsmedelskvalitet. är avsikten att uppnå en rad administrativa, kontrollmässiga och lag- stiftningsmässiga förenklingar. Inom det nya ministeriet har en ny centralmyndighet för livsmedel, Veterinaer og Födevaredirektoratet, inrättats. Den nya centralmyndig- heten innebär en sammanslagning av de tidigare två centralmyndig- heterna Levnedsmiddelstyrelsen och Veterinaerdirektoratet. Direkto- ratet är central myndighet inom livsmedelslagens område. Arbetet består både av administration och forskning och utveckling. Veterinaer- og födevaredirektoratet är således både styrelse och sektorsforskningsorgan inom en och samma organisatoriska enhet. Det betyder att man inte håller normgivningen organisatoriskt åtskild från forskning och utveckling - i t.ex. toxikologi och livsmedelskemi - på samma sätt som inom andra ministerier, t.ex. Miljö- og Energi- ministeriet, där man dock betonar att sektorforskningen skall ha viss frihet i förhållande till den administrativa styrningen. Veterinaer- og födevaredirektoratet har ansvaret för de generella livsmedelsförfattningarna. De omfattar bl.a. horisontella regler om livmedelstillsatser, föroreningar och märkning; Produktion och parti- försäljning av icke-animaliska livsmedel; Produktion och partiförsäl- jning av livsmedelstillsatser; Detaljhandel (Detailforhandling). Direktoratet är central myndighet inom livsmedelslagens område. Arbetet består både av administration och forskning och utveckling. Direktoratet har i uppdrag att samordna de kommunala kontrollenhet- ernas arbete. Därutöver auktoriserar direktoratet de företag som produ- cerar livsmedelstillsatser, samt de som producerar livsmedel av icke- animaliskt ursprung, t.ex. bryggerier och rågbrödfabriker. Den löpande tillsynen av dessa företag utförs av livsmedelskontrollenheterna. Dess- utom har direktoratet ett centralt ansvar för de offentliga insatserna inom näringsområdet. Direktoratet har även ansvaret för livsmedelskontrollen med avse- ende på köttlagen, mjölkproduktlagen, ägglagen samt tillståndsgivning för beredning och tillverkning av livsmedel med ekologiskt ursprung. Huvudregeln är att direktoratet auktoriserar och godkänner företag med verksamhet inom dessa områden. En rad kontrolluppgifter har emelle- rtid genom ett avtal lagts ut från dåvarande Veterinärdirek- toratet till de lokala livsmedelskontrollenheterna. Det gäller bl.a. kont- roll av besättningar som producerar mjölk och ägg samt företag som bereder, framställer och försäljer mejeriprodukter, margarin, ägg och äggprodukter m m. Direktoratet har fullständig befogenhet att utfärda instruktioner för enheternas verksamhet inom dessa områden. Direktoratet har dessutom ansvaret för den överordnade regelgiv- ningen för och styrningen av kvalitetskontrollen av fisk. Den nya centralmyndigheten og Födevaredirektoratet har ansvar för de flesta livsmedelsfrågor, från jord till bord eller from stable to table. Till ansvarsområdet hör även smittskyddsfrågor på det veterinära området. kan även växtskyddsfrågor komma att innefattas. På den centrala myndigheten arbetar ungefär 300 personer, vartill kommer 800 personer i den statliga köttkontrollen, placerade på 90 enheter. Den nya centralmyndigheten leds av en direktör. Verksamheten är fördelad på fyra olika avdelningar vilka leds av en veterinaerdirektör och tre vicedirektörer. Avdelningarna är underindelade i kontor, totalt 11 stycken. Inom avdelningen för födevarekontroll finns tre kontor: Kontor 7 har ansvar för kontroll av företag med industriell produktion, inklusive sådana som tillverkar livsmedelstillsatser, mm. Kontor 8 har ansvar för kontrollen av parti- och detaljhandel, kontroll av livsmedelsimport från tredjeland samt av införsel från andra EU-länder, mm. Ansvaret för importkontroll av animalier är således statligt i . Kontrollen av importörer är en systemkontroll, dvs. man ser till att importören har ett system som säkrar att produkterna följer lagstiftningens krav. Man tror inte att provtagning av importerade varor fyller någon större funktion. Kontor 9 är med ansvar för att utarbeta och genomföra utbildningsaktiviteter inom livsmedelskont- rollens område samt att ta initiativ till kontrollkampanjer, dvs. Kontor 9 svarar även för att ta fram modeller för egenkontroll samt system för riskanalys. Livsmedelshantering får bara ske vid auktoriserade eller godkända anläggningar. Anläggningar med industriell produktion auktoriseras av den centrala myndigheten som också godkänner egenkontrollprog- rammen. läggs den årliga inspektions- och provtagnings- frekvensen fast. Efter auktorisation och godkännande övertas ansvaret för den löpande tillsynen av en lokal kontrollenhet. Revidering eller förnyelse av en auktorisation är dock ett centralt ansvar. Den centrala myndigheten ansvarar alltid för tillsynen av animalieproducerande anläggningar men kan därvid låta en lokal kontrollenhet på uppdrag utföra den löpande tillsynen av sådana anläggningar. Normalt finns veterinärkompetens vid de lokala kontrollenheterna. Övriga anläggningar godkänns av de lokala kontrollenheterna vilka även godkänner egenkontrollprogrammen och ansvarar för tillsynen av dessa anläggningar. Den centrala myndigheten har i form av ett cirkulär lagt fast hur ofta dessa anläggningar ska besökas av tillsynsmyndig- heten. - Veterinaer og Födevaredirektoratet - samman- ställer, analyserar och följer upp de lokala enheternas årliga rapporter. Myndigheten arbetar med vad man benämner övertillsyn, dvs. uppföljning och styrning av den lokala tillsynen. Syftet är en likvärdig tillsyn i hela landet. I övertillsynen ingår utarbetandet av vägledningar (det finns en om livsmedelstillsyn och en om egenkontroll), informa- tion, samordning av kampanjer (som kan jämställas med de svenska PIK-projekten) och uppföljning. Man tillskriver den lokala enheten i de fall tillsynen bedöms ligga på en alltför låg nivå. När den centrala kont- rollmyndigheten anser att den lokala enhetens prestationer har alltför liten omfattning eller om man gör bedömningen att den lokala tillsynen inte är tillfyllest i något annat avseende så reagerar man genom att tillskriva den lokala enheten med påpekanden om det som central- myndigheten bedömer vara brister i den lokala tillsynen. Den lokala tillsynsenheten förväntas då inkomma med en godtagbar förklaring om varför myndigheten agerat som den gjort. Ytterligare påpekanden kan sedan följa från centralmyndigheten. Den statliga köttkontrollen är inriktad på de exporterande köttföre- tagen och de privata slakterierna. Den helt övervägande delen av den praktiska köttkontrollen är decentraliserad, i det att av per- sonalen utför sina uppgifter på enskilda företag. På 58 företag utförs kontrollen genom överveterinärstjänster (overdyrlaegestillinger). Distriktsveterinärfunktionen ( Kredsdyrlaegefunktionen) inom direk- toratet har inga direkta uppgifter inom livsmedelskontrollen, men har likväl betydelse för exporten av animaliska livsmedel. Distriktsveteri- närerna utövar tillsyn och kontroll över djurhälsa och djursjukdomar. En god status inom detta område har avgörande betydelse för före- tagens framgångar på exportmarknaderna. När man anlägger ett from stable to table -synsätt på livsmedelskontrollen kommer en del av distriksveterinärernas uppgifter att betraktas som en del av livsmedels- kontrollen. Gränskontrollveterinärerna har genom etableringen av den inre marknaden fått sitt arbetsfält utvidgat från kontroll av levande djur till att också omfatta animaliska livsmedel från alla . Det har i det sammanhanget upprättats en rad gränskontrollstationer i de större hamnarna och på de större flygplatserna. Centralmyndigheter inom Ministeriet for Födevarer, Landbrug og Fiskeri vid sidan om den nya livsmedelsmyndigheten, Veterinaer- og Fedevaredirektoratet, är Plantedirektoratet och Fiskeridirektoratet. Växtodlingsdirektoratet (Plantedirektoratet) har en rad uppgifter när det gäller kvalitet och märkning av frukt, grönt och potatis. Därutöver kontrolleras foder och gödningsämnen, frö och sädeskorn, ekologisk jordbruksproduktion samt grönområden (grönne marker), växtföljder och gödningsplaner. Aktiviteterna inom livsmedels- kontrollen utgör av de totala uppgifterna, men här finns ett samband med de kommunala livsmedelskontrollenheterna. Plantedirektoratet offentliggör resultaten av kontrollen av foderme- del, salmonellafria fodermedel och matpotatis och påverkar därmed före- tagens avsättningsmöjligheter med sikte på att skärpa intresset för att uppnå bästa möjliga kvalitet i produktionen. Fiskeridirektoratets uppgifter består dels av kontrollen av fiskeri- verksamheten/näringen, dels av kvalitetskontroll av fisken på dess väg till detaljhandeln. Slutligen utför Fiskeridirektoratet även import- kontroll av fisk med avseende på EUs regler. Endast mellan en fjärde- del och en tredjedel av inspektoratens verksamhet berör kvalitets- kontroll av fisk. Kontrollen omfattar löpande tillsyn av företag och om- lastningsställen för att kontrollera produktionshygien och produkt- kvalitet. 275 kommuner har ansvaret för kontrollen av efterlevnaden av livsmedelslagstiftningen. Kommunerna samverkar med de 32 livs- medelskontrollenheterna, vilka registrerar, godkänner och utför tillsyn över detaljhandel, restauranger och storhushåll. Det finns totalt mellan 40 000 och 45 000 sådana livsmedelsföretag i . På det lokala planet finns det i princip två olika konstruktioner för den lokala tillsynen i . I den ena modellen är den lokala kontrollenheten knuten till en av kommunerna och utför på entreprenad livsmedelskontroll även i andra kommuner inom en viss geografisk räjong. I den andra modellen har den lokala kontrollenheten en mer självständig organisatorisk ställning och utför livsmedelskontroll på ett gemensamt uppdrag från alla de kommuner som ingår i det geografiska område som utgör basen för kontrollenheten. finns 32 lokala kontrollenheter under kommunalt ansvar. Där arbetar totalt 300 personer, hälften med tillsyn och hälften på de anknutna offentliga laboratorierna. Till detta kommer tre lokala statliga enheter för fiskkontroll, åtta för växtskyddskontroll samt 14 för veterinära frågor. Utredningen om livsmedelstillsynen besökte en av de lokala kon- trollenheterna i Köpenhamns-området. Vid denna kontrollenhet finns en chef och fyra livsmedelsinspektörer som utövar tillsyn över ca 1 000 anläggningar. I området bor c a 140 000 personer. Man anser att om- rådet bör vara c a större för att uppnå optimal organisation, (5 inspektörer). Vid besöket angav personalen vid enheten dock att man ansåg de nuvarande lokala kontrollenheternas förhållandevis stora organisatoriska storlek vara en fördel, då den gav utrymme för ett antal heltidstjänster som odelat kunde ägna sig åt livsmedelskontroll. Genom denna specialisering ansåg man att effektivitet och professionalism uppnåddes i tillsynen. Det ansågs också värdefullt med det erfaren- hetsutbyte med specialistkollegor som denna organisation medger. Det är enligt den danska regeringens uppfattning av mycket väsentlig betydelse för såväl konsumenterna som företagen att det säkerställs ett enhetligt, enkelt och likvärdigt kontrollsystem över hela landet. fastlägger regeringen att kontrollen skall vara öppen för insyn och trovärdig samt att hänsyn till tredjelandsexport skall beaktas. Det är regeringens uppfattning att den existerande strukturen, där livsmedelskontrollen är uppdelad mellan 32 kommunala och kommun- gemensamma livsmedelskontrollenheter av mycket varierande storlek och flera olika statliga myndigheter inte i tillräcklig grad kan leva upp till dessa krav. Ett av de problem som angivits med den existerande organisationen är den bristande enhetlighet och mycket varierande aktivitetsgrad i tillsynen som råder. Detta framgår bl.a. av den årliga rapporteringen från de lokala kontrollenheterna till den centrala myn- digheten. Det är nu den danska regeringens avsikt att gå vidare med den organisatoriska förenkling som har inletts genom tillskapandet av och Veterinaer- og Födevaredirektoratet även på det lokala planet, så att det inrättas en enhetlig kontrollstruktur för hela livsmedelskedjan. diskuteras ett förslag att minska antalet kontroll- enheter till i storleksordningen 8 till 14 stycken. De föreslås således bli statliga och regionalt placerade. Bättre kompetens och tydligare styr- ning är de främsta motiven för ett förstatligande.