sou · GMB398d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Det skäl som anges där är dock ett annat, nämligen att sådana effekter inte antas vara långsiktiga. ofta inte är lika tydligt formulerade, dels att de är uttryckta så att de inte kan vägas på en gemensam skala med effektivitetsmålet. Som ett resultat är det svårt för konkurrensmyndigheterna att vara konsistenta i sina bedömningar, vilket i sin tur leder till ökad osäkerhet bland företagen. Kostnader uppstår i flera former. (1) Företagen spenderar ökade resurser för att i förväg försöka avgöra om ett visst förvärv är värt att drivas. (2) Företagen spenderar resurser för att åstadkomma förvärv som sedan förbjuds. (3) Företagen initierar inte potentiellt lönsamma förvärv på grund av farhågan att de kommer förbjudas. Det fjärde motivet är skydd mot starka särintressen. Om målen för konkurrenspolitiken är otydliga, inkonsistenta, eller svåra att väga mot varandra ökar utrymmet för inblandade företag eller lobbying grupper att påverka besluten i en för sig önskvärd riktning. Sådan påverkan har diskuterats av Gelhorn (1994) rörande , (1994) rörande , och et al (1993) rörande EU. Gelhorn (1994, sidan 352-3) menar att företagssammanslagningar ofta är förstasidenyheter i massmedia. Konkurrenter, leverantörer och anställda, kunder och andra intressenter förstår att transaktionen om den genomförs kan förändra maktbalansen på marknaderna och sysselsättningen i området. Alla dessa grupper och deras representanter i föreningar och politisk organ bevakar konkurrensmyndighernas beslut. Gellhorn menar att opinionen påverkar de amerikanska konkurrensmyndigheternas beslut i enskilda fall. Å tminstone delvis kan detta förklaras av att målen är otydliga. Dessutom adderas den politiska komplexiteten till den ekonomiska och juridiska komplexiteten vilket gör att myndigheternas beslut blir svårare att förutsäga. Tyvärr finns det mig veterligen inga empiriska studier som styrker till exempel Cramptons argument rörande förutsägbarhet, eller försök att kvantifiera dessa kostnader. När det gäller de ekonomiska argumenten för att förvärvskontrollen, till exempel, inte bör ta hänsyn till fördelningseffekter och arbetslöshet, så är de relativt outvecklade. De skall inte betraktas som resultat av en mer omfattande analys. Analysen av hur ett förvärv påverkar konkurrensen, och hur låg konkurrens påverkar allokativ och teknisk effektivitet är till exempel betydligt mer utvecklad. Det faller således på var och en att själv bestämma vilken tilltro man lägger vid resonemanget. Enligt min uppfattning kan det trots allt finnas extraordinära aspekter som man önskar beakta i förvärvskontrollen. Det kan till exempel röra nationella säkerhetsintressen. En möjlig organisatorisk lösning är då att regeringen, snarare än konkurrensmyndigheterna, gör den nödvändiga avvägningen mellan konkurrens- och säkerhets- aspekter. Härigenom minskas de krav på expertis som måste ställas på konkurrensmyndigheterna. Vidare underlättas avvägningen mellan de alternativa politiska medel som kan användas för att uppnå säkerhetsintressen. Eventuellt kan en organisatorisk uppdelning även bidra till att konkurrenspolitiken blir mer förutsägbar. Ett exempel på en liknande organisatorisk uppdelning finns i . Frågan om förvärvskontroll behövs och hur den i så fall skall utformas förutsätter att målen för förvärvskontrollen är fastställda. Målet för den svenska förvärvskontrollen förefaller vara samhälls- ekonomisk effektivitet. Detta indikeras av (1) att man beaktar att förvärv kan leda till rationellare produktion, och (2) att man inte kräver att ett förvärv skall gynna konsumenterna för att godkännas. Det är emellertid oklart om den svenska förvärvskontrollen har samma mål som andra delar av den svenska konkurrenspolitiken. Förbudet mot konkurrensbegränsande avtal förefaller mer orienterat mot konsument- ernas välfärd eftersom undantag, i enskilda fall, endast beviljas om konsumenterna gynnas. Det förefaller finnas en inkonsistens i målet för förvärvskontrollen (samhällsekonomisk effektivitet) och det mål som givits (konsumenternas välfärd), som har till uppgift att tillämpa konkurrenslagen. Förvärvskontrollen tillåter även en avvägning mellan konkurrensfrågor och till exempel nationella säkerhets- och försörjningsintressen. Flera argument har framförts i den ekonomiska litteraturen för att målet för förvärvskontrollen, och konkurrenspolitiken i allmänhet, bör vara samhällsekonomisk effektivitet, och till och med att konkurrens- myndigheterna endast bör beakta vissa aspekter av effektivitet. Långt gående fördelningsmål mellan olika inkomstgrupper implicerar inte att konkurrensmyndigheterna skall lägga (mycket) större vikt vid konsumentintresset än producentintresset. Orsaken är att även grupper med lägre inkomster har ett visst sparande och därmed inkomster som är relaterade till företagens vinster. Ä n mer viktigt är kanske att grupper med höga inkomster också utgör en större del av konsumentintresset. Flera demokratiska och sociala mål, som ofta anges i debatten är inkonsistenta med, eller svåra att jämföra med, målet samhällsekonomisk effektivitet. Ä ven om fördelningsmål och de 15 I kan ett förvärv som förbjudits av konkurrensmyndigheten släppas i genom av ekonomiministern, om konkurrensbegränsingen uppvägs av förvärvets totalekonomiska fördelar eller rättfärdigas genom ett för allmänheten överlägset intresse (prop. 1992/93:56 s. 43). demokratiska och sociala målen är nog så viktiga som samhälls- ekonomisk effektivitet så kan det ändå finnas anledning att begränsa konkurrenspolitikens mål till samhällsekonomisk effektivitet, och till och med endast vissa aspekter av effektivitet. Orsakerna är flera: arbetsdelning mellan myndigheter; att det finns andra politiska medel som uppfyller dessa mål bättre; att undvika många skönsmässiga bedömningar och därmed göra konkurrenspolitiken mer förutsägbar; att skydda processen mot inflytande från särintressen. I följande kapitel kommer jag, om inte annat uttryckligt sägs, förutsätta att målet för konkurrenspolitken är samhällsekonomisk effektivitet, med ovan angivna begränsningar, och operationaliserad med kompensationsprincipen. Jag kommer således behandla effekter av förvärv på konkurrensen och teknisk effektivitet så utförligt som möjligt. Däremot kommer jag inte alls diskutera effekter på syssel- sättning med mera. 3 Behövs förvärvskontroll? Detta kapitel syftar till att belysa frågan om förvärvskontrollen behövs. För detta ändamål presenteras här de huvudsakliga argumenten för och emot förvärvskontroll, så som de behandlas i den ekonomiska litteraturen. Kapitlet är indelat i tre avsnitt som vart och ett presenterar ett ''perspektiv'' på förvärv. Det första betraktelsesättet fokuserar på produktmarknaden och på företagens pris och kvantitetsbeslut. Det andra betraktelsesättet fokuserar på marknaden för företagskontroll. Det tredje betraktelsesättet fokuserar på produktmarknaden återigen, men mer på innovationer och imitationer som huvudsaklig konkurrens- medel. En aspekt som varit viktig i den politiska debatten om förvärvs- kontrollen är förekomsten av internationell konkurrens. Utformningen av den svenska förvärvskontrollen representerar en avvägning mellan två huvudsynpunkter. Å ena sidan har det funnits ett önskemål om att motverka den omfattande koncentration som är utmärkande för viktiga delar av svenskt näringsliv. Å andra sidan har den internationella konkurrensen ansetts motivera att det finns stora svenska företag (, Schuer och Söderlind 1995).16 Betydelsen av konkurrens i allmänhet (nationell eller internationell) behandlas naturligtvis i detta kapitel. Däremot ges ingen särskild diskussion av den internationella konkurrensen. Orsaken till det är att den ekonomiska litteraturen rörande företagsförvärv huvudsakligen behandlar internationell konkurrens som en del av konkurrensen i allmänhet. Den ekonomiska litteraturen har emellertid identifierat några internationella aspekter som är betydelsefulla vid en bedömning av ett förvärvs nationella sam- hällsekonomiska konsekvenser. Enligt min tolkning av den ekonomiska litteraturen så är dessa internationella aspekter viktiga vid utform- ningen av en eventuell förvärvskontroll (se kapitel 7), men inte primära vid en bedömning av huruvida förvärvskontrollen behövs eller ej. 16 I så väl som har man tidigare till och med aktivt uppmuntrat företagssammanslagningar med anledning av den internationella konkurrensen (Scherer 1994). Huvudsakligen behandlas så kallade horisontella samman- slagningar, det vill säga sammanslagningar av företag som producerar samma eller likartade varor och säljer dessa i geografiskt närliggande områden. Vertikala sammanslagningar är de som involverar företag med en potentiell eller faktisk köpare-säljarare relation. Alla andra sammanslagningar kallas konglomerat, till exempel sammanslagningar för (1) produktutvidgning som sker när företag som producerar olika produkter, men utnyttjar relaterade försäljningskanaler går samman, och (2) marknadsutvidgning som sker när företag med likartade produkter men avgränsade geografiska marknader går samman. Så kallade ''rena konglomerat'', där det inte finns någon uppenbar relation mellan företagen, behandlas inte alls. Om inte annat uttryckligen sägs kommer diskussionen behandla horisontella förvärv. Det finns två aspekter på förvärv som är värda att särskiljas, nämligen omfattning respektive inriktning. För det första så kan förvärvskontrollen användas för att förhindra ökad koncentration (omfattning). Detta torde vara den avsedda huvudfunktionen för förvärvskontrollen. Ä ven den ekonomiska teorin har fokuserat på denna aspekt. För det andra så kan förvärvskontrollen användas för att påverka vilken av flera alternativa sammanslagningar som skall genom- föras. Denna funktion är outvecklad, möjligen med undantag för failing-firm doktrinen (se kapitel 8). Tyvärr så är även den ekonomiska teorin särskilt outvecklad när det gäller att diskutera vilka sammanslagningar (av alla tänkbara) som kommer tillstånd (se kapitel 9.3). Denna studie kommer uteslutande att behandla förvärvens omfattning. Horisontella företagsförvärv kan ha många olika motiv. Detta kapitel söker dock inte identifiera alla möjliga vinster som parterna söker uppnå. Istället fokuseras uppmärksamheten i fösta hand på den källa som är central för konkurrenspolitiken, nämligen marknadsmakt. Möjligheten att öka sin marknadsmakt genom ett förvärv är den främsta orsaken till att företagen kan befaras söka sammanslagningar på ett sätt som inte gagnar samhällsekonomisk effektivitet. Ä ven i det fall som marknadsmakt inte är det primära motivet till en sammanslagning så blir effekten att företagen ökar sin marknadsmakt. menas att ett företag kan ta ut ett pris på sina produkter som överstiger kostnaden för den sist producerade enheten, utan att förlora all försäljning. Ö kad marknadsmakt innebär således att företagen kan öka sina priser och ändå bibehålla en stor del av sin försäljningsvolym. Prisökning skall här tolkas i vid mening. Sänkt kvalitet eller service vid ett oförändrat nominellt pris kan betraktas som en real prisökning. I begreppen marknadsmakt inbegrips även en ensam köpares, eller mindre grupp av köpares, möjlighet att tvinga ned priset på en insatsvara, eller lönen för arbetskraft. Köpares marknadsmakt har effekter som helt motsvarar de som uppstår till följd av bristande konkurrens bland säljare, och kan analyseras på samma sätt. Eftersom koncentration på säljarsidan är vanligare än koncentration på köpar- sidan så kommer framställningen här, till namnet, handla om det förra fenomenet. Det finns åtminstone flera orsaker till att en sammanslagning kan leda till ökade priser (vid oförändrade kostnader). Två förklaringar brukar nämnas som särskilt viktiga, nämligen så kallad internalisering och ökad risk för prissamarbete.17 17 En sammanslagning kan hämma konkurrensen även på andra sätt. För det första, Sleuwaegen (1986) visar att olikheter mellan företagen kan öka förmågan för ett företag att agera som prisledare. Förvärv påverkar fördelningen av tillgångar i industrin och kan uppenbarligen påverka hur lika eller olika företagen är. Daughety (1990) och (1990) visar att en sammanslagning som leder till ''kvantitetsledarskap'' kan vara bra för så väl de deltagande företagens vinster som för samhällets välfärd. Vidare, det finns två skäl till att en sammanslagning kan försvåra inträde på en marknad. För det första kan sammanslagningen leda till att den sammanslagna enheten bättre kan utnyttja stordriftsfördelar och därför sänka sina stycke kostnader. För att en potentiell inträdare då skall kunna gå in på marknaden och kunna konkurrera måste denne producera med stordrift. Detta ökar kapitalbehov och risker, och kan därför försvåra inträdet. Emellertid så torde detta vara effektivitetshöjande. Det andra skälet till ökade inträdes-barriärer är att eftersom företagens vinster ökar så ökar också incitamenten till att försvara dessa vinster, t.ex. genom lobbying som syftar till att förhindra nyetableringar. Betrakta en hypotetisk marknad med två företag kallade A och B. När företag A överväger att öka sitt pris något ser man två direkta och negativa effekter på sin försäljning. För det första så leder ett högre pris till att konsumenterna styr över köpkraft till andra marknader. För det andra så leder ett högre pris till att konsumenterna i större utsträckning tenderar att välja konkurrenten B:s produkt, och inte företag produkt. Företag A kan förmodas sätta ett pris som balanserar fördelarna av en högre marginal mot nackdelen av en mindre försäljning. Om företag A och B integreras, och bildar två divisioner inom samma företag, påverkas avvägningen mellan försäljningsvolym och pris. När nu division A överväger att öka sitt pris kan man fortfarande räkna med minskad försäljning på grund av att konsumenterna överför köpkraft till andra marknader, och för att konsumenterna väljer division B:s produkt snarare än A:s. Den senare effekten betraktas dock inte längre som en nackdel eftersom den motverkas av en ökad försäljning av företagets andra division. Det integrerade företagets totala försäljning minskar endast genom den första effekten. Således tenderar det integrerade företaget att sätta ett högre pris. Denna kvalitativa slutsats torde vara mycket allmängiltig.18 Om produkterna på marknaden inte är differentierade så kan man förvänta sig substantiella prisökningar till följd av internalisering om de sammangående företagen har stora marknadsandelar. Stora marknadsandelar innebär ju att värdet av den ökade marginalen är stor. På marknader med differentierade produkter så kan substantiella prisökningar till följd av internalisering förväntas om en betydande andel av konsumenterna betraktar de sammangående företagens produkter som sina första- och andrahands val. Det vill säga priserna kan förväntas öka mer till följd av en sammanslagning om företagens produkter är nära snarare än avlägsna substitut. En ytterligare viktig omständighet är de kvarvarande konkurrent- ernas reaktion på sammanslagningen. Om de samgående företagen ökar sina priser (internaliseringen) så leder det till en ökad efterfrågan på konkurrenternas produkter. Konkurrenterna kan därför öka sina priser, eller öka sin försäljning, eller genomföra en kombination av dessa åtgärder. Den exakta avvägningen mellan ökade priser och ökade kvantiteter beror på många olika förhållanden, till exempel hur 18 Denna sektion bygger på arbeten av Salant, Switzer och (1983), Deneckere och (1985), och (1985), och Reitzes (1992), och Pakes (1993). utbytbara produkterna är, hur kostsamt det är för konkurrenterna att öka sin produktion, samt vilket tidsperspektiv man anlägger. Om konkurrenterna väljer att öka sina priser relativt mycket, och således sina kvantiteter relativt lite, så tenderar sammanslagningen att vara mer vinstgivande för de deltagande företagen.19 Notera att konkurrensmyndigheterna måste ha detaljerade kun- skaper om efterfråge- och kostnadsförhållanden på den akuella mark- naden för att kunna beräkna internaliseringseffektens storlek. På en marknad med imperfekt konkurrens sätter företagen priser som är högre än deras marginalkostnader. Så sker även i frånvaro av pris- samarbete. Orsaken är att en liten ökning av det egna priset över marginalkostnaden endast leder till att man tappar en andel och inte hela sin försäljning. På den kvarvarande volymen ger den högre marginalen en ökad vinst som överväger den förlorade försäljningen. Ett vinstmaximerande företag väljer ett pris som balanserar vinsterna av ökade marginaler mot förlusten av förlorad försäljning. På en marknad med viss konkurrens kommer priserna emellertid vara lägre än de priser som en monopolist skulle ha tagit. Orsaken till det är att man inte "internaliserar" (se avsnittet ovan). Under vissa omständigheter kan företagen, om de samarbetar, ta ut högre priser än vad de kan om de sätter sina priser enskilt. (Till- sammans kan de till och med, under vissa förutsättningar, bete sig som om de vore en monopolist.) Orsaken är att om alla företag ökar sina priser kommer marknaden som helhet att förlora försäljning till andra marknader, men inget företag behöver förlora försäljning till sina konkurrenter. Att delta i en koordinerad prisökning är alltså mer lönsam för det enskilda företaget än att ensamt höja sitt pris. Företag som deltar i en sådan kartell kommer därför att sätta högre priser än om de fattat sina beslut självständigt. En kompletterande men mer komplicerad beskrivning av kartellen är följande. När företagen konkurrerar så väljer var och en ett pris som precis balanserar ökade marginaler mot minskad försäljning. En liten ökning av priset ökar marginalen men den vinstökning som uppkommer äts precis upp av en vinstminskning till följd av förlorad försäljning. Notera alltså att det valda (vinstmaximerande) priset har 19 Se även framställningen i , Nuttall och Seabright (1993, kapitel 2.2) och (1995). den egenskapen att (åtminstone små) förändringar inte sänker den egna vinsten nämnvärt. Däremot innebär en ökning av företag att företag B ökar sin försäljning, vilket multiplicerat med företag marginal innebär en inte negligerbar vinstökning. Omvänt gäller att om företag B ökar sitt pris så ökar företag vinst. Det finns alltså ett intresse för företagen att komma överens om att A ökar sitt pris i utbyte mot att företag B ökar sitt. Poängen är att varje företag deltar i kartellen och sätter sitt eget pris högre än man egentligen önskar i utbyte mot att övriga företag beter sig på samma sätt. Ett fundamentalt problemet för en sådan kartell är att varje företag har incitament att sänka sitt pris under det avtalade priset för att därigenom vinna marknadsandelar. En kartell kan endast fungera om medlemmarna kan upptäcka och bestraffa prissänkningar.20 Eftersom prissamarbete är olagligt kan företagen inte förlita sig på rättsväsendet för att avtalen skall hållas av alla inblandade parter. Företagen måste själva utforma ett bestraffningssystem. Bestraffning kan bestå i att samtliga företag sänker sina priser under en kortare eller (priskrig).21 Med ett sådant bestraffningssystem får företagen incita- ment att avstå från kortsiktiga vinster genom att avvika från de överens- komna priserna eftersom de långsiktiga konsekvenserna är större. Ekonomisk teori har identifierat flera faktorer som kan underlätta eller försvåra för företagen att samarbeta om prissättningen. 1.Ju det tar för företagen att upptäcka en konkurrent som sänkt sitt pris desto kan denne åtnjuta vinsterna av sitt fusk- ande. Vinsten av att fuska är därmed större och det är med andra ord svårare att prissamarbeta. 2.Om det är svårt för företagen att direkt eller indirekt observera vilka priser som konkurrenterna tar så försvåras prissamarbete (1964; och 1984). Till exempel kan det vara svårt för före- tagen att avgöra om man säljer lite på grund av att marknadsefterfrågan är låg eller på grund av att någon konkurrent satt ett lägre pris än avtalat. Under sådana omständigheter utlöses alltså (tillfälliga) priskrig, och därmed mer konkurrenslika förhållanden, inte endast om någon 20Tidiga bidrag till denna teori formulerades av Chamberlin (1929) och (1964). bidrag härör sig framförallt från den så kallade superspels- litteraturen (1971), och finns översiktligt redovisad av Tirole (1989) och (1989). 21Bestraffningen kan även bestå i att det avvikande företaget utesluts från att delta i annat lönsamt branchsamarbete i form av standardisering, informations- utbyte eller liknande (1995; Stennek 1997). faktiskt fuskar utan även till följd av tillfälliga fluktuationer i efter- frågan. 3.För att minska upptäcktstiden (punkt 1) eller öka möjligheterna för företagen att överhuvud observera konkurrenternas beteenden (punkt 2), kan företagen till exempel via branch-organisationer utbyta statistik om leveranser och priser, och standardisera prissättning och andra avtalsvillkor. Sammarbete om information kan således öka riskerna för prissammarbete. 4.Om det finns många företag på marknaden så innebär ett sam- arbete till monopolpriset att monpolvinsten måste delas av många, vilket ökar värdet av att sänka priset och erövra konkurrenternas marknadsandelar 5.Om företagen konkurrerar om kunder med långa mellanrum i tiden så innebär det att bestraffningen av en prissänkning kommer och därför inte kan avskräcka lika mycket. 6.Om efterfrågan varierar över tiden, till exempel till följd av konjunktursvägningar, eller därför att köpare av olika storlek dyker upp på marknaden så kan prissamarbete försvåras (Rotemberg och Saloner 1986). Svårigheten ligger i att upprätthålla samarbete under de perioder då efterfrågan är stor (gentemot stora kunder) eftersom värdet av att vinna en sådan kund genom att sänka priset är stor och kanske endast kan bestraffas genom ett priskrig när efterfrågan ändå är låg. 7.Om företagen är olika varandra, till exempel i deras kostnads- förhållanden, så torde de även ha olika uppfattning om vilket pris man önskar samarbeta. sådana olikheter skulle kunna försvåra företagens förhandlingar. Skillnader mellan företag i termer av produktions- kapacitet kan även innebära skillnader för företagens incitament att avvika från en överenskommelse, liksom deras möjligheter att bestraffa andras avvikelser. Under vissa omständigheter innebär ökad symmetri att företagens möjligheter till prissammarbete förbättras (Compte, och 1996). 8.Om företagen har kraftigt stigande kostnader vid en kvantitets- kökning, eller kanske en kapacitetsrestriktion, så kan prissamarbete 22 Diskussionen har här explicit behandlat det fall då företagen avtalar om vilka priser man skall ta. Företagen kan emellertid utforma sitt samarbete på ett mer indirekt sätt. Man kan avtala om produktionskapaciteter, eller om en uppdelning av marknaden i olika geografiska eller produktmässiga delar. Sådant samarbete har samma skadliga effekter som ett direkt samarbete om priser, men kan förmodligen vara lättare för företagen att övervaka. underlättas av att företagens incitament till prissänkning är litet. Å andra sidan så har företagen svårare att bestraffa ett företag som fuskar, varför den totala effekten är svår att förutsäga. Om företagen konkurrerar på flera marknader så kan en avvikelse från ett prissamarbete på en marknad bestraffas med priskrig på samtliga marknader och därför tendera att underlätta samarbete (och 1990). Företagssammanslagningar kan under olika omständigheter påverka någon eller flera av dessa faktorer och därmed påverka företagens möjligheter till prissammarbete. Till exempel kan en sammanslagning underlätta prissammarbete om det minskar problemen med att övervaka att konkurrneterna följer ingångna avtal. I den mån sammanslagningen ökar likheten mellan företagen så kan den även öka riskerna för prissammarbete. Ekonomisk teori har mindre att säga om denna effekt än om internalisering.