sou · GMB3112 · 1999-01-01 00:00:00 — Det finns flera exempel på att föräldrar har ansökt om att få starta en fristående skola på grund av att kommunen beslutat lägga ner en skola i närområdet. En sådan start av skola innebär att kommunen inte kan genomföra ekonomiska vinster med nedläggning. Kommunen är då tvingad att fortsätta att ha en onödigt stor överkapa- citet i befintliga kommunala skolor. Dessa fristående skolor är också förhållandevis dyra i drift. I i siffror 1997: Del 3 (Rapport nr 133) redovisas hemkommunens kostnader för fristå- ende grundskolor i glesbygdskommuner. Kostnaderna för glesbygds- skolorna () är betydligt högre än genomsnittet för övriga fri- stående skolor (). Det är som skall besluta om en fristående grundskola skall bli godkänd och ha rätt till kommunalt bi- drag. Kommunen har rätt att yttra sig i ärendet, vilket vanligen också sker. Mer om detta i kapitlet Godkännande av fristående grundskolor. ger skollagen föräldrarna rätt att inom hem- kommunen välja skola till sina barn. Denna rätt innebär att föräldrarna kan välja en annan skola än den som kommunen anvisar. Men de kan också välja en fristående skola om så önskas. Det är för många naturligt att välja en fristående skola i närområdet framför en skola som ligger långt från hemmet. Om kommunen kan påvisa att en start av en sådan skola skulle medföra påtagliga negativa konsekvenser för det kommunala skolväsendet kan avslå en ansökan om start av fristående skola. Denna möjlighet föranledde många att befara att många skolor skulle nekas godkännande av Skol- verket. Efter att ha varit i kontakt med pekar allting på att dessa farhågor inte haft någon grund. Mera om detta står att läsa i kapitlet Godkännande av fristående grundskolor. Har de nya resurstilldelningsreglerna inneburit försämringar eller förbättringar för de fristående grundskolorna i glesbygd? Av de sju fri- stående grundskolor som ligger i glesbygdskommuner har fem fått hög- re bidrag än tidigare med ett genomsnitt av . En av skolorna har inte svarat på frågan. Den sjunde skolan är nystartad och har alltså inget att jämföra med. Ingen skola har fått lägre bidrag. Det ökade bi- draget har mest använts för att ge mer hjälp till elever med behov av stöd samt till inköp av material och läromedel. Detta tyder på att ef- Iakttagelser i enkäter och vid besök 39 fekterna för de elever som bor i glesbygdskommuner och som går i fri- stående grundskola är att skolorna har fått bättre förutsättningar att be- driva skolverksamhet . 3.11Inställning till fristående grundskolor och de nya resursfördelningsreglerna Elevantalet har ökat i en stor del av kommunerna, vilket medfört ökade kostnader. Av de 120 kommuner som har fristående grundskolor är det endast åtta kommuner som har haft en elevminskning . Minskningen har varit tämligen blygsam och inte överstigit . Ser vi på ut- vecklingen är det 14 av kommunerna som har haft en elevminskning på högst . Två av dessa kommuner är gles- bygdskommuner. Elevökning har alltså varit det vanliga i kommunerna. Har denna haft betydelse för kommunernas inställning till fristående grundskolor och på vilket sätt har denna påverkat den massmediala be- vakningen av friskolefrågan? Hur skulle det påverka kommunernas in- ställning om elevökningen skulle avta och det fortsättningsvis skulle vara oförändrat elevantal ? Hur skulle det se ut om elevantalet minskade ? Låt oss se på de olika alternativen. Alternativ 1 – ökat elevunderlag. En elevökning innebär att kommu- nen måste planera för fler elever och undersöka var dessa elever kom- mer att ha sin skolgång. Om elevökningen i kommunen är ganska liten och kommunen har en stor överkapacitet på elevplatser kan detta lösas inom befintliga skolor. Annars är det troligt att kommunen måste komplettera befintliga skolor med ytterligare lokaler eller bygga ny skola. Det här innebär för kommunen ökade kostnader, vilket i ned- skärningstider inte är populärt. Kommunens fristående skolor kan ge- nom att ta emot fler elever till delar parera en sådan negativ lösning för kommunen. Men det är inte självklart att de fristående skolorna har möjlighet att ta emot fler elever. I ett sådant läge är kommunen benä- gen att yttra sig positivt till en ansökan om etablering av ytterligare en fristående skola som förlägger sin verksamhet i lokaler som inte är till- gängliga för kommunens skolverksamhet. På så sätt skulle kommunen slippa höga kostnader för nybyggnation. De fristående skolorna kan på detta sätt snabbare lösa kommunens problem. Kommunens inställning till fristående skolor är positiv. Alternativ 2 – oförändrat elevantal år . En kommun som har en eller flera fristående skolor och som har ett elevunderlag som är lika 40 Iakttagelser i enkäter och vid besök år har i samband med att de fristående skolorna startade haft ökade kostnader, eftersom överkapaciteten i de kommunala skolorna ökade. I små kommuner har detta påverkat verksamheten mer än i stora kommuner, där möjligheterna att parera sådana ökade kostnader för- modligen är större. På lång sikt lär dock den kommunala skolbudgeten regleras med tanke på de fristående skolornas verksamhet. De behöver därför inte bli en ekonomisk belastning för kommunen. Det kan i stället bli så att de fristående skolornas inriktning och verksamhet kan utgöra något positivt även för de kommunala skolorna under förutsättning att konstruktiva samarbetsformer kommer till stånd. Ä ven här finns det anledning att tro att kommunen ser de fristående skolorna som en till- gång. Alternativ 3 – minskat elevunderlag. Det finns kommuner som har ett stadigt minskade elevunderlag. I dessa blir inställningen till fristå- ende skolor något annorlunda. Effekterna för det kommunala skolvä- sendet blir tydligt kännbara. Vid ett minskande elevunderlag blir kom- munens överkapacitet större, vilket innebär ökade kostnader per elev. Det innebär i många fall att kommunen måste överväga att lägga ner en skola och placera dess elever i andra kommunala skolor för att klara skolbudgeten. De elever som går i de fristående skolorna skulle kunna placeras i de kommunala skolorna och på så sätt minska överkapacite- ten. Om en kommun trots allt är tvungen att lägga ner en skola på grund av bristande elevunderlag kan inställningen till friståen- de skolor vara negativ. Skulle dessutom föräldrar reagera på nedlägg- ningshot av en skola genom att ansöka om att få starta en fristående skola anser kommunen ofta i sitt yttrande till att det är olämpligt. De fristående skolorna utgör då ett hinder för kommunen att minska kostnaderna för skolverksamheten. Inställningen till fristående skolor blir negativ. Hur är då inställningen i landets kommuner till fristående grund- skolor? har olika inställningar kunnat märkas beroende på vil- ken partipolitisk majoritet kommunen haft. Vi har märkt att attityden till fristående skolor blivit mer positiv . Kommuner med minskande elevunderlag har dock en mer negativ inställning än andra kommuner. Kommuner med många fristående grundskolor intar en mer restriktiv hållning till skolornas verksamhet. Det kan här vara intressant att se hur stor andel elever som går i fristående grundskolor i kommu- nerna. Enligt de uppgifter som kommittén fått från kommunerna går av landets grundskoleelever i fristående grundskolor /98. Den högsta andelen elever i fristående grundskolor har kommun . Diskussionerna om värdet av fristående grundskolor och debatten om deras vara eller inte vara var inför det nya beslutet tämligen inten Iakttagelser i enkäter och vid besök 41 Sedan beslutet tagits och de nya reglerna trätt i kraft har däremot debatten avtagit och praktiskt taget tystnat. Orsaken till detta kan vara att de flesta fristående skolorna fått högre bidrag. Andelen skolor som fått lägre bidrag är liten och för de flesta av dessa skolor rör sig det lägre bidraget, med några få undantag, om endast ett par procent. Som vi tidigare nämnt har de flesta kommunerna med fristående grundskolor en elevökning. Dessa kommuner ser inte de fristående skolorna som något negativt, eftersom dessa i många kommuner har varit till hjälp genom att de med sin verksamhet inneburit att kommunerna sluppit satsa pengar på att bygga nya skolor. De fåtal kommuner som har ett minskande elevunderlag har i några fall uppmärksammats i samband med handläggning av nya ansökningar att starta fristående skolor. Mera om detta i kapitlet Godkännande av fristående grundsko- lor. Både representanter för kommunerna och de fristående grundsko- lorna har varit angelägna att bidra med synpunkter på de nya resursför- delningsreglerna. Många fristående grundskolor hade förhoppningar att bidraget skulle stiga från till och kände sig därför besvikna över att kommunerna inte med automatik ändrat bidraget på det sättet. Man har då förbisett ett antal kostnader som kommunen har räknat av, bland annat för centralt instiftade grupper såsom skoldaghem m.m. En del kommuner har räknat av kostnaderna för dess överkapacitet, det vi kan kalla skolpliktskostnader, innan fördelning av resterande medel ägt rum. I övrigt har de flesta kommunerna haft samma storlek på grundbi- draget för såväl de kommunala som de fristående skolorna. De fristående skolorna har också framhållit att de nya resursfördel- ningsreglerna inneburit en betydligt ökad administration. Framför allt gäller detta de skolor som har elever från flera olika kommuner eller kommundelar. En del skolor anser att man skulle fått speciella medel för att klara denna administrativa börda. Många av de fristående grund- skolor som fått högre bidrag har nöjt sig med att bidraget blivit högre och har inte brytt sig om att ha förhandlingar med kommunerna. Andra skolor har fått lägga ner stor möda på att se till att bidragen ges efter samma grunder som för de kommunala skolorna. Merparten av de re- presentanter för fristående skolor som intervjuats önskar sig enklare regler för tilldelningen och anser att det tidigare systemet med en undre procentgräns är att föredra. Några har ansett att det vore mest rättvist ur likvärdighetssynpunkt att staten bestämmer en viss summa som skall ges per elev. Ö ver hälften av de fristående grundskolorna anser att kommunens bidragsmodell inte är möjlig att förstå. Detta är naturligt- vis inte tillfredsställande inför de samråd/förhandlingar som skall myn- na i en överenskommelse om bidragets storlek. Många anser att förut- sättningarna för att samråden/förhandlingarna skall kunna ske på lik- 42 Iakttagelser i enkäter och vid besök värdiga villkor inte finns. Förutom att många inte förstår kommunens bidragsmodell anser man sig inte ha något att sätta emot det förslag till bidrag som de kommunala tjänstemännen lägger fram. Ofta blir det inte ens samråd, utan mer en information från kommunen hur stort bidrag som de fristående skolorna får. De fristående skolorna tvingas, ofta under protest, att acceptera det bud som kommunen ger. Representanter för kommunerna har också givit synpunkter på de nya resursfördelningsreglerna och vilka effekter dessa haft för kommu- nen. Eftersom det nya systemet förväntas vara kostnadsneutralt har vi frågat om det är så eller om det blivit dyrare. Deras svar ger en bild av att systemet blivit dyrare. Det är dock alltför få kommuner som svarat, men vi kommer i det fortsatta arbetet att undersöka vilka effekter sys- temet haft för samtliga de kommuner som har elever i fristående skolor. I likhet med de fristående skolorna anser de flesta kommunerna att de nya resursfördelningsreglerna innebär en ökad administrativ insats. Antalet diskussioner med de fristående skolorna har ökat och de sam- råd som ägt rum har tagit . Ä ven här visar det sig att många kommuner anser att det tidigare systemet var lättare att ad- ministrera och dessutom totalt sett billigare. Man är dock försiktig att uttala sig om det nuvarande systemets fördelar och nackdelar, eftersom det är nytt och både kommunerna och de fristående skolorna behöver att anpassa sig till det nya. Vi kommer därför i kommittén att följa hur utvecklingen ter sig under /99. 3.12Ö kade bidrag för många skolor Fram till gällde att hemkommunen vid beräkningen av bidraget fick göra avdrag med högst av kommunens genom- snittskostnad per elev, men att den skulle ta hänsyn till bland annat om den fristående hade särskilda kostnader, t.ex. för moms och arbetsgivaravgifter, på grund av att den drevs av enskild huvud- man, att skolans åtagande omfattade elever med behov av särskilda stödinsatser eller att den erbjöd skolhälsovård. Ett av skälen till att bi- draget till den fristående var lägre var att kommunen hade centralt avsatta medel som skulle fördelas efter behov och att vissa kostnader endast gällde kommunens verksamhet. Bakgrunden till att nya resursfördelningsregler infördes var att det skulle gälla likvärdiga villkor för kommunala skolor och fristående skolor och att systemet skulle bidra till att stärka samarbetet mellan kommuner och fristående skolor. Att efter endast i det nya systemet dra några slutsatser om samarbetsformerna har utvecklats är dock inte möjligt. Kommittén har däremot för avsikt att i slutrapporten redovisa om kommuner och fri- stående skolor anser att samarbetet har ökat. Iakttagelser i enkäter och vid besök 43 Skollagens första kapitel innehåller allmänna föreskrifter för utbild- ningen. Där fastslås bland annat att kommunen är huvudman för grund- skolan. Kommunen har ansvar för att alla skolpliktiga elever i dess grundskola fullgör sin skolgång. Kommunen har också skyldighet att se till att alla skolpliktiga barn som bor i kommunen får sin rätt till utbild- ning tillgodosedd. Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska personer (fristående skolor). Dessa omfattas dock inte av samma skyldigheter som kommunen. Det kommunala uppdraget att bereda plats för alla skolpliktiga ele- ver nära hemmet innebär extra kostnader, s.k. skolpliktskostnader. De högre kostnaderna omfattar både tjänster och lokaler. Grovt räknat be- står skolans budget av tre delar, nämligen 1/ personalkostnader, 2/ lo- kalkostnader och 3/ övriga kostnader, t.ex. material och läromedel. Per- sonalkostnaderna uppgår normalt till av den totala budgeten och lokalkostnaderna ligger på . Dessa två delar utgör till- sammans den allra största delen av kostnaderna för en skola. Den fristående skolan har ingen annan uppgift än den man påtar sig. Man bestämmer själv sitt elevantal. Den kommunala skolan har därför hela kostna- den för elevantalets fluktuation, dvs. den måste i praktiken alltid hålla vissa överytor. (SOU 1992:38) I det kommunala uppdraget ligger alltså att bereda plats för alla skol- pliktiga barn oavsett var dessa bor. Antalet elever som skall börja sko- lan skiftar år . Behovet av lokaler och lärare ser därför olika ut. De kommunala skolorna måste alltid ha ett visst reserverat utrymme för elevökningar i samband med skolstarten för nybörjare, men även för andra elever som är nyinflyttade och skall börja i annan årskurs. Hur många vakanta platser som finns i respektive kommun är beroende av om kommunen är glesbygdskommun eller en tätbebyggd kommun, var skolorna är belägna i förhållande till befintliga bostäder, hur stora skolorna är samt hur elevutvecklingen sker. Denna överkapacitet inne- bär högre kostnader per elev i den kommunala skolan. För den fristående skolan är förutsättningarna annorlunda. Eftersom den fristående skolan inte har samma uppdrag och samma skyldighet att tillhandahålla platser som den kommunala skolan, kan den själv reglera hur många elever som bedöms passa för att skolan skall bära sig ekonomiskt. Av detta kan man utgå från att den kommunala skolan är något dyrare per elev än den fristående skolan. I tidigare bidragsmodell var detta motiveringen för en del av det lägre procentuella bidraget till fristående grundskolor. 44 Iakttagelser i enkäter och vid besök I enkätsvaren från kommunerna och vid de intervjuer som genom- förts med representanter för kommunerna framkommer att alla kom- muner inte tagit hänsyn till denna kommunala extrakostnad vid bi- dragsgivningen till de fristående grundskolorna. De nya bidragsreglerna innebär att elevernas hemkommuner skall bestämma bidraget per elev till de fristående grundskolorna med hän- syn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som tillämpas vid fördelning till de egna grundskolorna. Det finns många olika uppfattningar om vad formuleringen efter samma grunder inne- bär, både i kommuner och fristående skolor. Olika sätt att tolka detta begrepp har medfört att många kommuner har höjt bidragen till de fri- stående skolorna. Samma sak gäller begreppet skolans åtagande. I de tidigare gällande bidragsreglerna, dvs. att de fristående skolorna skulle erhålla respektive av kommunens genomsnitts- kostnad per elev i , sades att man vid avdraget från kom- munens genomsnittskostnad bland annat skulle beakta om den friståen- de skolan hade särskilda kostnader på grund av att skolans åtagande omfattade elever med behov av särskilda stödinsatser. Meningen var att schablonregeln med respektive inte beaktade kostna- der för skolhälsovård, undervisning för elever med särskilda behov, hemspråksundervisning och skolskjutsar. Om den fristående skolan hade denna typ av kostnader för elever med behov av särskilt stöd bor- de bidraget höjas över miniminivån. Detta sammanfattade man under benämningen skolans åtagande. Det gällde alltså områden som den fri- stående skolan inte hade skyldighet att svara för. Inför beslutet om de nya resursfördelningsreglerna stod följande i propositionen (1995/96:200): Fristående skolor skall, utifrån sina kostnader, få ersättning för den utbild- ning de erbjuder och vad som hör till utbildningen, dvs skolans åtagande. Hänsyn skall tas till elevernas behov. Förutom sådant som varje elev behöver i form av lärare, lokaler, läromedel m.m. för att få sin utbildning, kan vissa ele- ver ha behov av särskilt stöd, t.ex. stödundervisning eller hemspråk. Kommu- nerna skall ur bidragssynpunkt behandla de fristående skolorna på samma sätt som om eleverna funnits i den kommunala skolan. I stället för att utgå från en miniminivå gäller nu att eventuella avdrag från de fristående grundskolornas bidrag skall göras utifrån sådana faktiska kostnader som den fristående skolan inte har. På frågan om de nya resurstilldelningsreglerna inneburit att skolan från hemkommunen fått lägre eller högre bidrag per elev än tidigare svarade drygt hälften av de fristående skolorna att de fått högre bidrag . Tretton procent svarade att de fått lägre bidrag och att de fått samma storlek på bidraget. Iakttagelser i enkäter och vid besök Diagram 9 Fördelning av resurser efter beslutet om nya resursfördelningsreg- ler. Nystartade skolor inkluderade. Svaren pekar på att det nya bidragssystemet i jämförelse med tidigare system ger högre bidrag för en stor del av skolorna. Detta trots att de flesta kommunerna i landet har minskat budgeten för sin skolverksam- het, vilket fått till följd att de kommunala skolorna fått lägre bidrag . Om vi tar bort de skolor som är nystartade och som inte har något att jämföra med samt de skolor som inte har svarat (2,) ökar andelen skolor som fått högre bidrag: Diagram 10 Fördelning av resurser efter beslutet om nya resursfördelningsreg- ler. Nystartade skolor ej medtagna. 46 Iakttagelser i enkäter och vid besök Vi har här redovisat hur fördelningen ser ut procentuellt. Vi frågade också de fristående skolorna hur många procent högre respektive lägre bidrag de erhållit. Vi fick följande bild när det gällde de högre bidra- gen: Diagram 11 Procentuell fördelning av de fristående grundskolornas högre bidrag. Som vi ser av diagrammet skiljer sig storleken väsentligt på de högre bidragen. Som exempel kan nämnas att en skola har erhållit högre bidrag än i det tidigare resurstilldelningssystemet. Vad finns det för orsaker till att vissa skolor fått så pass mycket högre bidrag än tidi- gare? För att kunna få en jämförbarhet har vi jämfört det grundbidrag som gäller för de fristående skolorna med det grundbidrag som gäller för kommunens skolor. Vi har kontaktat de skolor som har fått högre bidrag eller mer för att få reda på anledningen till höjningen. Vid dessa kontakter har det visat sig att flera av dessa skolor räknat fel och att storleken på det högre bidraget minskat något vid en närmare kon- troll. Differensen mellan läsåren 1996/97 och 1997/98 är för dessa skolor i de flesta fall marginell, men några skolor har uppgivit betydligt högre procenttal än vad som gäller. Vi har också talat med kontaktpersoner i de kommuner som höjt bi- dragen till dessa skolor. kommun med cirka 27 000 invånare och med drygt 2 500 elever i har tre fristående grundsko- lor som fått högre bidrag. Bidraget har blivit så pass mycket högre därför att kommunen tidigare lämnade extremt låga bidrag. De kommunala overheadkostnaderna togs bort innan av resterande kommunala resurser fördelades, vilket innebar att minskningen togs ut två gånger. Resurserna inkluderade skolornas faktiska lokalkostnad. Iakttagelser i enkäter och vid besök 47 De fristående grundskolorna i är också sko- lor som fått rejält höjda bidrag. Representanter för de fristående sko- lorna uppger att kommunen är mycket positivt inställd till fristående skolor och ser dessa som värdefulla komplement till de kommunala skolorna. /97 lämnades lägsta möjliga bidrag, dvs. av kommunens medelkostnad. Kommunen lämnade inget ytterligare bidrag för lokalkostnader. /98 har skolorna fått bidrag ef- ter samma grunder som de kommunala skolorna. För lokaler har sko- lorna fått bidrag per elev upp till maximalt . Sammanta- get har detta inneburit att de fristående grundskolorna i , tack vare de nya resursfördelningsreglerna och kommunens inställning, har fått betydligt högre bidrag . Diagram 12 Procentuell fördelning av de fristående grundskolornas lägre bidrag. Vi har även här kontaktat de skolor och de kommuner som svarar för högst fem procents lägre bidrag. Fördelningen framgår av ovanstående diagram. Vad är orsakerna till att dessa skolor fått lägre bidrag än tidi- gare trots att skolorna nu skall få bidrag efter samma grunder som de kommunala? En förklaring är att kommunen varit positiv till fristående skolor, vilket medfört att den fristående skolan tidigare fått samma bi- drag som de kommunala och att skolan vid en nedskärning fått mindre bidrag per elev. En annan är att kommunen avsatt ett större belopp centralt för att kunna fördela till elever som är extremt stödkrä- vande. Grundbidraget har då minskat för såväl de kommunala som de fristående skolorna. En allmän nedskärning av den kommunala skol- budgeten är naturligtvis också en förklaring till att vissa fristående 48 Iakttagelser i enkäter och vid besök skolor fått lägre bidrag. Skolans elevunderlag kan också ha förändrats på så sätt att elever med extra bidrag har slutat vid skolan, vilket fått till följd att bidraget sänkts. Vi har, som tidigare nämnts, frågat på vilket sätt de högre respektive lägre bidragen har påverkat skolans organisation. Av de skolor som erhållit högre bidrag kan vi i nedanstående diagram se hur svaren för- delar sig. Som vi kan se har skolorna mest utnyttjat det högre bidraget till att lägga mer resurser på elever med behov av stöd. Ä ven posterna material/läromedel och kompetensutveckling prioriteras högt. Behovet att fördela mer resurser till stödkrävande elever är med andra ord stort på många skolor. Lägger vi dessutom till att har avsatt fler timmar till specialundervisning framstår behovet ännu tydligare. Diagram 13 Procentuell fördelning av hur skolorna använt det högre bidraget. För de skolor som angett att de fått lägre bidrag än har detta inneburit att mest resurser har tagits bort för läromedel och material. Ä ven resurser till skolledning/administration och till kompetensut- veckling har fått stå tillbaka för annat. Iakttagelser i enkäter och vid besök Diagram 14 Procentuell fördelning av effekter av skolornas lägre bidrag.