sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — ·CSN redan nu gör en genomgång av sin kontorsorganisation för att anpassa den bättre till en sådan tänkbar utveckling som här skisserats och för att frigöra resurser för detta. Kompetensen hos lokalkonto- rens personal bör så långt som möjligt tas tillvara i den nya informa- tionssatsningen. Översyn av Dir. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av Centrala () nuvarande organisation och resursbehov för administrationen av myndighetens samtliga verksamheter. Om det framgår av översynen att olika åtgärder bör vidtas för att öka effektiviteten skall sådana föreslås. CSN är central förvaltningsmyndighet för studiesociala frågor. Myndighe- tens arbetsuppgifter framgår av förordningen (1996:502) med instruktion för CSN. CSN fullgör också uppgifter enligt förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar samt administrerar bidrag till döva bl.a. och hörselskadade elever vid RH- anpassad utbildning. CSN skall som förvaltningsmyndighet för studiesoci- ala frågor –på ett rationellt och ekonomiskt ansvarsfullt sätt svara för bevilj- ning av studiestöd och administration av återbetalning av studielån, –hantera ärenden så snabbt som möjligt med iakttagande av kraven på likformighet och rättssäkerhet, –verka för att information om studiestöden når alla berörda grupper i samhället, –bedriva sin verksamhet så att studerande och låntagare ges en, utifrån deras utgångspunkt, tillfredsställande service. CSN skall också följa upp och utvärdera studiestödssystemet och ta fram relevant statistisk information. Förutsättningarna för CSN:s verksamhet har förändrats betydligt . Antalet studiestödstagare har fördubblats. Vissa studiestöd har tillkommit och andra försvunnit. CSN har framgångsrikt mött den kraftiga volymutvecklingen med avancerad datateknik och har därigenom inte behövt utöka personalen i motsvarande utsträckning. CSN har dock under vissa perioder haft svårt att nå en del av de mål som ställts upp av statsmakterna och CSN själv. Det gäller främst målen att en ansökan skall vara handlagd och att av telefonsamtalen skall besvaras direkt. Studenterna och andra har haft svårt att få kontakt med myndigheten och handläggningstiderna har varit långa vid terminsstarterna. Under hösttermi- nen 1997 har detta varit påtagligt. Orsaken till detta är främst den kraftiga ökningen av antalet studerande i vuxenutbildning till följd av det s.k. , men även det ökade antalet studerande vid universitet och högskolor har bidragit. tillkallades en parlamentariskt sammansatt kommitté (dir. 1994:148), som fick i uppdrag att dra upp riktlinjerna för en reformering av studiestödssystemet. Kommitténs uppgift var att göra en översyn av studi- estödets funktion och effekter samt överväga behoven av förändringar i ett helhetsperspektiv av ett mer sammanhållet studiestödssystem. Regeringen har för avsikt att lägga fram en proposition med utgångspunkt från de förslag som lades fram av kommittén i betänkandet Samman- hållet studiestöd (SOU 1996:90). Ett nytt sammanhållet studiestödssystem skall vara klart för genomförande . Utredaren skall göra en översyn av CSN:s nuvarande organisation och resursbehov för administrationen av myndighetens samtliga verksamheter. Av översynen skall framgå om de resurser som tilldelas myndigheten används på ett effektivt sätt ur både statsmakternas och de studerandes synvinkel. I detta sammanhang bör bl.a. myndighetens styrning och plane- ring, handläggningsrutiner samt den interna förvaltningen av resurser belysas. Det skall framgå i vilken mån CSN:s mål uppfylls vad gäller tillgänglighet för de studerande och andra. Av intresse är också vilka krav som är rimliga att ställa i relation till t.ex. anhopningen av ansökningar vid terminsstart. CSN:s kostnader skall ses över utifrån de olika studiestöden. Personalstrukturen och kompetens- försörjningen inom organisationen och betydelsen av den geografiska placeringen av organisationen skall ses över. I översynen skall de specifika krav som ställs på organisationen till följd av belysas. Vidare skall belysas hur de medel som tillförts som extra resurser och som kommer att tillföras har använts och kommer att användas. Utredaren skall även beakta att regeringen ämnar genomföra ett sammanhållet studiestöd . Om översynen föranleder det skall utredaren föreslå åtgärder för att höja effektiviteten. I detta sammanhang måste de förestående förändringarna inom studiestödet beaktas. Särskild vikt skall läggas vid de möjligheter som finns att förbättra det tekniska samarbetet mellan CSN och andra myndig- heter. Till detta måste också läggas frågan om de datatekniska förändringar som krävs för att klara av problematiken kring . En första delrapport skall lämnas till . Rapporten skall omfatta eventuella förslag till omedelbara åtgärder som kan behövas för att säkerställa att CSN klarar på ett tillfredsställande sätt. I detta sammanhang skall särskilt verk- samheten inom och utbyggnaden av högskolan beaktas. Eventuella förslag på ökning av resurser skall beräknas och följas av förslag till finansiering. För den särskilda utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samt- liga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Uppdraget skall slutredovisas . Utredningens utdrag ur CSNs skrivelse till Regeringen (exkl. avsnitt 2.3.2. och 2.4) Förslag till regeländringar i studiestödet fr.o.m. som CSN överlämnar budgetunderlaget för studiestödsområdet avseende till regeringen överlämnar CSN också denna skrivelse. Med tanke på att regeringen har aviserat förslag om ett nytt sammanhållet studiestödssystem 2000 avstår CSN i stort sett från att i budgetunderlaget lämna förslag till regeländringar i nuvarande studiestödssystem. CSN utgår från att det kommande förslaget till ett nytt studiestödssystem har som utgångspunkt förslag (SOU 1996:90) och de synpunkter som har lämnats på detta förslag från bl.a. CSN. Vissa former av studiestöd kommer emellertid knappast att beröras av det kommande förslaget om ett nytt, sammanhållet studiestödssystem. Det gäller t.ex. det särskilda utbildningsbidraget (UBS) för vilket regeringen lagt fast att det skall bibehållas som satsningen på det s.k. pågår. Det innebär att UBS kommer att finnas kvar åtminstone t.o.m. utgången av . Andra studiestöd som inte heller torde komma att beröras av förslaget om ett nytt studiestödssystem är korttidsstudiestöd och inter- natbidrag (KST/INT). När det gäller nämnda stödformer som i varje fall inte primärt torde beröras av kommande förslag om ett nytt studiestödssystem, ser sig CSN därför oförhindrad att framlägga förslag till ändringar i nuvarande regler. Sådana förslag skulle naturligtvis kunna föras fram i budgetunderlaget men det innebär i så fall att de kan genomföras tidigast . Enligt CSN:s mening är emellertid en olämplig genomförandetidpunkt. Som CSN har framfört i annat sammanhang finns betydande fördelar i att regeländringar inom studiestödsområdet genomförs så att de sammanfaller med ett läsårsskifte och träder i kraft då studier normalt inte bedrivs. Om detta beaktas kan förslag till regeländringar som framförs i budgetunderlaget inte genomföras förrän . CSN hemställer således om att de förslag till regeländringar som förs fram i denna skrivelse genomförs . Utöver förslag till ändringar i reglerna för UBS och KST/INT föreslår CSN i denna skrivelse ytterligare några smärre ändringar som berör studiemedel och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (SVUXA). Dessa senare stödformer torde visserligen i högsta grad komma att beröras av förslaget till nytt studiestödssystem, men de regeländringar som CSN nu föreslår i fråga om dessa stödformer är av den karaktären att de bör genomföras möjligt. 2.1Särskilt utbildningsbidrag (UBS) inleddes den femåriga satsningen på vuxenutbildning som går under namnet . Inom ramen för skall bl.a. nya, okonventionella lösningar för rekryteringen och utbildningen prövas. Syftet är bl.a. att nå nya målgrupper som inte självmant sökt sig till vuxenutbildningen. För att stödja satsningen på har ett nytt studiestöd tillkommit; särskilt utbildningsbidrag (UBS). Även om UBS formellt inte är knutet till är det uppenbart att detta studiestöd utgör en mycket viktig komponent i satsningenen på och att det är av strategisk betydelse för om satsningen skall lyckas eller inte. Med tanke på inriktning mot nya målgrupper och ett arbetssätt som bör präglas av smidiga och obyråkratiska lösningar, är det av största vikt att det studiestöd som skall betjäna denna reform utmärks av största möjliga enkelhet med ett minimum av krångliga regler och därav följande administrativa hinder. I annat fall finns risk för att studiestödet blir till grus i maskineriet i stället för den smörjolja som det bör vara vid genomförandet av . Efter drygt ett halvårs erfarenheter av UBS kan tyvärr konstateras att det finns inslag i regelverket för det nya studiestödet som försvårar ett framgångsrikt genomförande av . Rapporter om dettta har kommit från många håll, inte minst från anordnare av och från studerande och presumptiva studerande. Kritiken gäller regler som upplevs som orättvisa, regler som är krångliga och därför svåra att förstå och regler som medför administrativa olägenheter. Sådana regler är till besvär inte bara för utbildningsanordnare och studerande utan även för CSN. Krångliga regler som leder till längre handläggningstider och mer frågor från allmänheten utgör en tung belastning för CSN:s administration, men ytterst är det givetvis allmänheten som drabbas även av detta. De problem som CSN har haft med långa handläggningstider och bristande tillgänglighet beror till viss del på onödigt krångliga regler för UBS. Med hänvisning till vad som har anförts anser CSN att det är angeläget att göra förenklingar i regelverket för UBS. bör anses som ett överordnat mål bl.a. för att underlätta ett framgångsrikt genomförande av . Sådana förenklingar kan, enligt CSN:s uppfattning, göras utan att rättssäkerheten eller andra mål med studiestödet äventyras. Inom några områden kan rättssäkerheten tvärtom öka genom att krångliga regler tas bort och inte inom något område bör den i varje fall bli sämre genom de förenklingar som föreslås. CSN föreslår i det följande förenklingar inom tre för det särskilda utbildningsbidraget centrala områden: ·Behörighetsreglerna (gymnasiekompetens) ·Urvalsreglerna ·Beloppsberäkningsreglerna Dessutom föreslår CSN ändrade regler som möjliggör att även arbetstagare som är uppsagda från sitt arbete kan få UBS. UBS får i princip inte lämnas till en sökande som har gymnasiekompetens. Bestämmelser om detta finns i 6 § förordningen om UBS som har följande lydelse: "Särskilt utbildningsbidrag får inte lämnas till den som har ett slutbetyg från en treårig utbildning i gymnasieskolan eller motsvarande utbildning. Bidrag får dock lämnas, om den studerande är arbetslös och uppenbarligen saknar kunskaper som svarar mot den nu angivna utbildningen eller om det annars finns särskilda skäl." Den aktuella bestämmelsen är komplicerad och mycket svår att tillämpa. Det är framförallt tre typer av bedömningar som gör det svårt. Bestämmelsen förutsätter att det för varje sökande som inte har slutbetyg från en treårig utbildning i gymnasieskolan skall göras en bedömning av om han eller hon ändå har en motsvarande utbildning. En sådan bedömning skall alltså göras för äldre utbildningar i gymnasieskolan, utbildningar i andra skolformer än gymnasieskolan och för utländska utbildningar. Redan detta är svårt. Ännu svårare blir det emellertid med dessa motsvarandebedömningar för studerande som har kombinationer av olika skolformer, ofta i form av helt eller delvis avbrutna studier och inte sällan även i kombination med studier på högskolenivå. Detta är mycket svårt. En sökande som visserligen har slutbetyg från en treårig utbildning i gymnasieskolan - eller motsvarande utbildning - kan ändå få UBS om han eller hon "uppenbarligen saknar kunskaper som svarar mot den nu angivna utbildningen". Här förutsätts bl.a. en tolkning av begreppet "saknar kunskaper". CSN har i sina allmänna råd för tillämpningen angivit som exempel att en sökande som är underkänd i minst ett ämne i sitt slutbetyg (motsvarande) bör anses "sakna kunskaper" som motsvarar utbildningen. Det innebär att en relativt ung sökande som är underkänd i ett läroämne (t.ex. religionskunskap) kan få UBS för att studera t.ex. datakunskap även om denne har godkänt betyg och grundläggande kunskaper i detta ämne. Det finns nämligen ingen möjlighet som bestämmelsen nu är utformad att kräva ett samband mellan "saknade kunskaper" och planerade studier. kan t.ex. en "äldre latinstudent" som är godkänd i alla ämnen i student- examen, men som inte har varit i närheten av en dator, inte få UBS för att tillägna sig grunderna i datakunskap. En sökande kan naturligtvis "sakna kunskaper" i ett visst ämne trots att denne har ett godkänt betyg i ämnet. Det kan t.ex. handla om en gammal utbildning, men även i fråga om nyare utbildningar kan det förekomma. Det är i varje fall inte ovanligt att de som ansöker om UBS påstår att så är fallet. Problemet är hur en sökande skall kunna visa att han eller hon "saknar kunskaper". Diagnostiska prov och andra test i all ära, men de förutsätter normalt att den som genomgår provet eller testet gör sitt bästa för att visa sin förmåga och inte tvärtom. Dessutom görs sådana prov normalt endast inom ämnesområden som sökanden avser att studera och det är inte alls säkert att det är inom dessa områden som sökanden hävdar att han "saknar kunskaper". Slutligen förutsätter bestämmelserna att UBS kan lämnas till en sökande som har slutbetyg från en treårig utbildning i gymnasieskolan (motsvarande) om det finns särskilda skäl. Även detta inrymmer givetvis mycket svåra bedömningar, särskilt som det inte finns några riktlinjer för prövningen i förarbetena till bestämmelserna. Trots att CSN har försökt att tolka och tillämpa bestämmelsen så korrekt som möjligt är resultatet inte tillfredsställande. En indikation på detta är att CSN har många omprövningar på besluten om UBS och nästan alla gäller tillämpningen av bestämmelsen om gymnasiekompetens. Det tyder på att det är svårt att få acceptans för reglerna och dessvärre kan CSN heller inte garantera att rättvisa skipas. Bestämmelsen är inte adekvat och den inrymmer alltför många svåra bedömningar som bäddar för godtycke. CSN har försökt att bemästra detta genom rekommendationer om vissa schabloniseringar i tillämpningen, men detta leder å andra sidan till risker för en stelbenthet som heller inte är önskvärd. Med hänvisning till vad som har anförts bör bestämmelsen, enligt CSN:s uppfattning, ändras. CSN har övervägt olika alternativ till att förenkla prövningen. Ett sådant alternativ skulle kunna vara att ta bort alla bedömningskriterier om "motsvarande utbildning", "saknar kunskaper" och "särskilda skäl". Det enda som då skulle stå kvar är att en sökande som har slutbetyg eller avgångsbetyg från en treårig utbildning i gymnasieskolan (eller tidigare gymnasieformer) inte har rätt till UBS. Det vore rakt och enkelt, men givetvis mycket onyanserat. Ett annat alternativ som CSN har övervägt är att knyta an till bestämmelserna om grundläggande behörighet för högskolestudier. Fördelen med detta skulle vara att studiestödsbestämmelsen i så fall skulle kunna repliera på bestämmelser som tillämpas i ett annat sam- manhang och som därför är välkända. Även med en sådan lösning skulle emellertid t.ex. svåra "motsvarandebedömningar" kvarstå. På ett sätt skulle det t.o.m. kunna bli värre eftersom det finns risk för att samma fall skulle kunna bedömas olika när det gäller studiestöd och när det gäller högskolebehörighet trots att reglerna då är exakt lika. CSN vill därför föra fram ett annat förslag som grundas på uppfattningen att bestämmelserna i 6 § om gymnasiekompetens egentligen är onödiga. UBS kan beviljas för studier på högst gymnasieskolenivå, men alla utbildningar på denna nivå berättigar inte till bidraget. Undantagna är påbyggnadsutbildningar i och statlig vuxenutbildning samt s.k. särskilda kurser på folkhögskolor. Detta följer av bestämmelserna i 7 §. Därigenom är det endast gymnasial vuxenutbildning i och statlig vuxenutbildning samt motsvarande utbildningar på folkhögskolor som ger rätt till UBS. Mer avancerade utbildningar på gymnasieskolenivå liksom givetvis utbildningar på högskolenivå är undantagna. Mot den bakgrunden är det enligt CSN:s mening obehövligt med en ytterligare formell avgränsning som bygger på tidigare utbildning. I synnerhet när en sådan avgränsning riskerar att bli godtycklig och orättvis. Dessutom bör man kunna utgå från att nästan inga studerande bedriver studier på gymnasienivå om de inte anser att de behöver det. Sådana behov kan emellertid finnas även bland personer som har formell gymnasiekompetens. Så kan t.ex. personer med gymnasiekompetens från yrkesinriktade gymnasieutbildningar behöva komplettera med teoretiska ämnen på gymnasienivå och vice versa. Enligt CSN:s mening behövs alltså ingen annan formell avgränsning för behörighet till UBS än den avgränsning som följer av vilka studier som ger rätt till stödet. Genom att ta bort behörighetsreglerna om gymnasiekompetens blir det en stor förenkling som man undanröjer riskerna för tveksamma bedömningar som kan drabba de studerande orättvist. På så sätt torde rättssäkerheten snarare öka än minska om behörighetsreglerna slopas. CSN föreslår således att bestämmelserna i 6 § förordningen om UBS tas bort. Det har inte varit nödvändigt att tillämpa urvalsreglerna. Trots detta är det dessa regler som är orsaken till mycket av den byråkrati i samband med UBS som ofta kritiseras av utbildningsanordnare och studerande i . Urvalsreglerna förutsätter t.ex. detaljerade uppgifter om vilka kurser de sökande avser att delta i och om planerna ändras måste detta meddelas till CSN. Urvalsreglerna förutsätter vidare ansökningstider som medför krav på lång framförhållning och därmed försvårar igångsättande av studier med kort varsel. UBS heller inte beviljas för två terminer på en gång om studierna under de båda terminerna skall hänföras till olika urvalsgrupper. Allt detta försvårar tyvärr en smidig och obyråkratisk administration av . CSN föreslår därför att urvalsreglerna för UBS tas bort. I stället bör tillgängliga medel för UBS ransoneras på samma sätt som för SVUXA, dvs. de bör beviljas till behöriga sökande i den turordning som ansökningarna kommer in och till dess att pengarna tar slut. Om medel för UBS anslås i samma omfattning som kommer de emellertid med all sannolikhet att räcka till alla behöriga sökande. Ingen kommer då att få avslag därför att pengarna är slut. Den stora skillnaden mot dagens system blir emellertid att handläggningen kan skötas på ett smidigt och obyråkratiskt sätt när urvalsreglerna inte längre lägger hinder i vägen. Om anslagna medel mot förmodan inte räcker till alla måste avslag givetvis göras när pengarna tar slut. Detta kan dock rimligen inte vara värre än i SVUXA-systemet som ju alltid har haft sådana regler. Tvärtom borde en först-till-kvarn-princip vara mindre stötande ur rättvisesynpunkt för UBS än för SVUXA, eftersom gränserna för vilka studier som berättigar till UBS är betydligt snävare än motsvarande gränser för SVUXA. Dessutom är det inte självklart att urvalsregler som förutsätter urvalsprövning leder till ett rättvisare resultat än först-till-kvarn-principen. Mot den bakgrunden bör enligt CSN:s mening de uppenbara fördelarna med enklare regler väga tyngre än tveksamma rättviseargument som dessutom har bäring endast i en hypotetisk situation med brist på medel. CSN föreslår alltså att urvalsreglerna tas bort. Om regeringen emellertid inte är beredd att ta detta steg, föreslår CSN i andra hand att urvalsreglerna åtminstone förenklas. Som tidigare nämnts har det inte varit nödvändigt att tillämpa urvalsreglerna. Det innebär emellertid inte att de har varit utan betydelse. Eftersom de sökande inte kan veta i förväg hur det kommer att bli vid ett visst ansökningstillfälle kan urvalsreglerna ha en styrande effekt på de studerandes val av utbildning och kombination av ämnen. Det har t.ex. påståtts att vissa studerande undviker yrkesämnen eftersom dessa inte värderas lika högt som kärnämnen i en eventuell urvalsprövning. Enligt CSN:s uppfattning bör yrkesämnena värderas lika högt som kärnämnena i en urvalsprövning. CSN anser därför att bestämmelserna i 17 § förordningen om UBS - om de skall finnas kvar - ändras så att detta klart framgår. Med nu gällande bestämmelser prioriteras studier på grundskolenivå i första hand vid en urvalsprövning, men bara om sökanden saknar utbildning motsvarande slutförd grundskola eller annan jämförbar utbildning. Om sökanden behöver studera på grundskolenivå i t.ex. komvux trots att han eller hon har genomgått , prioriteras denne först i tredje hand och efter sökanden som skall studera t.ex. kärnämnen på gymnasieskolenivå. CSN anser att detta är en tveksam ordning som dessutom inte står i samklang med bestämmelserna i skollagen. Enligt gällande bestämmelser i skollagen har nämligen alla kommuninnevånare som saknar kunskaper motsvarande dem som man får i rätt att delta i utbildning på grundskolenivå i kommunens vuxenutbildning. Kommunen har skyldighet att anordna sådan utbildning för berörda personer och det gäller även om dessa har en slutförd grundskola bakom sig. CSN föreslår därför att urvalsbestämmelserna – om de skall finnas kvar - ändras så att alla som ansöker om UBS för studier på grundskolenivå prioriteras i första hand oavsett utbildningsbakgrund. Slutligen föreslår CSN - om urvalsreglerna skall finnas kvar – att det görs ett tillägg i 17 § om att sökande med kort tidigare utbildning skall prioriteras före sökande med längre utbildning om ett urval måste göras bland sökande med samma utbildningsinriktning. I första hand föreslår CSN att urvalsreglerna i 17 § förordningen (1996:1654) tas bort och ersätts med regler om företräde till UBS i den turordning som ansökningar kommer in till CSN. Förslag till ny lydelse av 17 § lämnas i bilaga 1. I så fall blir också urvalsreglerna i 18 och 19 §§ obehövliga. I andra hand föreslås ändringar i 17 § enligt förslag till ny lydelse som också lämnas i bilaga 1. Huvudprincipen vid beloppsberäkning av UBS är att den studerande skall få lika mycket pengar i studiestöd som han eller hon skulle ha fått från arbetslöshetskassan vid arbetslöshet. Det innebär att om ersättningen från arbetslöshetskassan är baserad endast på deltidsarbete så lämnas UBS med detta belopp även om studierna bedrivs på heltid. När det gäller SVUX och SVUXA finns det regler om s.k. heltidsuppräkning (7 kap. 6 a § studiestödslagen). Dessa regler innebär att beloppsberäkningen alltid utgår från den dagpenning som den studerande skulle ha fått från heltidsarbete även om han eller hon i praktiken bara har rätt till sådan dagpenning för deltidsarbete. En studerande som bara har rätt till dagpenning för deltidsarbete men som heltidsstuderar får därigenom normalt mer pengar i studiestöd om denne väljer t.ex. SVUXA i stället för UBS. Denna skillnad i beloppsberäkningsreglerna mellan stöden försvårar i hög grad jämförelser mellan dem och leder till ökat krångel. En grundläggande tanke med UBS har rimligen varit att det skall vara ett bättre och mer förmånligt studiestöd än de som redan fanns när UBS infördes. Mot den bakgrunden är det svårt att förstå varför UBS för vissa studerande ger en lägre ersättningsnivå än SVUX och SVUXA. Nuvarande regler för UBS innebär dessutom att vissa studerande får lika mycket pengar i studiestöd oavsett om de studerar på heltid eller på deltid. Inget annat studiestöd har sådana regler.