sou · GMB369 · 1999-01-01 00:00:00 — En attest innehåller uppgifter om domar och vissa andra påföljder som meddelats mot personen ifråga. Krav på uppvisande av attest kan förekomma t.ex. beträffande per- soner som arbetar ensamma med barn eller då det finns skäl för särskil- da misstankar mot en person. Privata utbildningsinstitutioner fastställer själva sina regler för an- ställande av personal. I förekommer inte någon särskild lämplighetsprövning eller kontroll av personal med syfte att förebygga övergrepp inom dagvård av barn, förskola eller grundskola. Inom utbildningssystemet förekommer lämplighetsprövning av per- soner som söker till lärarutbildningar och utbildningar för vård av barn. De tester som förekommer syftar emellertid endast till att utreda den sökandes lämplighet och motivation för arbete i verksamheten. I och finns ett system för kontroll av anställda och per- soner som söker anställning i arbete med barn eller ungdomar. Syste- met består av två komponenter: dels kan en person avstängas från ar- bete med barn och ungdomar, dels förs ett register över personer som avstängts. Uppgifterna om systemet har vi hämtat från circular 11/95 från . Av cirkuläret framgår att det finns tre syften med att avstänga någon från arbete med barn eller ungdomar: 52 Internationella och utländska förhållanden -Att skydda barn och ungdomar från kontakt med personer som utgör en risk för deras säkerhet eller som är dåliga föredömen. -Att upprätthålla en hög standard på uppträdandet hos lärare. -Att skydda skolor och undervisningsorganisationen i stort mot brott. Reglerna om avstängning omfattar såväl lärare som andra personalka- tegorier inom skolväsendet vars anställning ger regelbunden kontakt med personer . Frågor om avstängning handläggs av utbildnings- och arbets- marknadsdepartementet. Formellt är det den ansvariga ministern som har beslutanderätten. Ministern kan utfärda en bindande order till en arbetsgivare att avstänga eller avskeda en person. Vidare kan ministern förbjuda att en person anställs för arbete med barn eller ungdomar. Det finns också en möjlighet att föreskriva särskilda villkor för en persons anställning. Ett förbud att anställa en person gäller bara såvitt anställ- ningen avser arbete med barn eller ungdomar. Förbudet hindrar alltså inte att personen ifråga arbetar med t.ex. undervisning av vuxna. I vissa fall skall avstängning ske automatiskt utan någon prövning av omständigheterna i det särskilda fallet. Detta gäller beträffande per- soner som dömts för vissa allvarliga sexualbrott mot barn . De brott som leder till automatisk avstängning finns upptagna i en sär- skild förteckning. Som exempel kan nämnas våldtäkt eller våldtäktsför- sök, incest samt framställande eller distribution av pornografiska foto- grafier. I andra fall av olämpliga beteenden är det inte obligatoriskt att av- stänga personen ifråga. En prövning skall göras av omständigheterna i det särskilda fallet. Det finns inte någon strikt begränsning av de bete- enden som i dessa fall kan leda till avstängning. Ett olämpligt beteende kan leda till denna påföljd oavsett om handlingen är straffbar eller inte. Som exempel på beteenden som torde leda till avstängning nämns föl- jande: våld mot barn och ungdomar, sexuella eller annars olämpliga förbindelser med elever, sexualbrott mot personer , allvarli- gare våldsbrott, narkotikabrott, stöld av skolans egendom, lämnande av vilseledande uppgifter vid anställning i en skola, varje dom på fängelse eller mer samt upprepat olämpligt beteende eller uppre- pade mindre allvarliga brott. I de fall då avstängning inte skall ske automatiskt skall en utredning göras. Den person som avses skall ges tillfälle att yttra sig. Ett beslut om avstängning kan inte överklagas och det är inte tidsbegränsat. Dock är det möjligt att dra tillbaka ett förbud. Detta görs normalt bara efter ansökan av den som avses med förbudet. Internationella och utländska förhållanden Uppgifter om förhållanden som kan leda till att en person stängs av lämnas till departementet av polisen och arbetsgivare. Polisen rapporte- rar all brottslighet, utom mindre trafikbrott, som begås av lärare och andra skolanställda. Arbetsgivare är skyldiga att rapportera alla fall då en lärare avskedas på grund av olämpligt uppträdande. En rapport skall också lämnas om någon som skulle kunna komma att avskedas säger upp sig själv. Institutioner som utbildar lärare och andra som skall ar- beta med barn kan också rapportera till departementet. Rapporter skall emellertid lämnas endast då en student som dömts eller annars uppträtt olämpligt önskar fortsätta sin utbildning. Alla personer som avstängs från arbete med barn eller ungdomar förs in i ett särskilt register. Registret förs av utbildnings- och arbets- marknadsdepartementet. Arbetsgivare inom skolväsendet har möjlighet att innan en person anställs kontrollera om personen ifråga finns an- tecknad i registret. Kontrollen kan göras genom lokala skolmyndigheter och vissa organisationer som representerar privata skolor. En arbetsgi- vare kan också vända sig direkt till departementet. Det finns också möjlighet för arbetsgivare att kontrollera huruvida en arbetssökande dömts för brott utan att detta förts in i det särskilda registret. På detta sätt kan man upptäcka om någon dömts innan han eller hon hörde till någon av de grupper som skall rapporteras till de- partementet. I cirkuläret finns också en uppmaning till arbetsgivarna att vara noggranna i anställningsförfarandet. Det framhålls att det är viktigt att inhämta referenser från tidigare arbetsgivare och att kontrollera att den som söker anställning har de kvalifikationer han påstår. Ansvaret för utbildningsfrågor i ligger primärt på delstater- na och territorierna. Delstaten är den som har det mest utvecklade systemet för lämplighetsprövning av lärare. Innan någon i anställs i en skola som drivs av det allmänna kontrolleras om personen ifråga har straffats eller står under misstanke för brott. Kontrollen gäller alla personalkategorier inom skolan. Om det visar sig att en arbetssökande har en anteckning om brottslighet får han tillfälle att diskutera saken med en tjänsteman hos den myndighet som ansvarar för det register som används. Därefter utfärdar tjänstemannen en rekommendation huruvida personen är lämplig att anställa eller inte. Beslut i anställningsfrågan fattas emel- lertid av den skoltjänsteman som har ansvaret för detta. 54 Internationella och utländska förhållanden Den som anses olämplig att anställa förs upp på en lista, som regel- bundet distribueras till skolorna. Ett beslut att vägra någon anställning på grund av brottslighet kan omprövas av en överordnad myndighet. Om beslutet grundar sig på att personen dömts för sexualbrott kan det dock inte omprövas. I är det möjligt att genomföra fingeravtrycksbaserade kontroller i nationella register över brottslighet. I en federal lag, National Child Protection Act, uppmuntras delstaterna att anta bestämmelser som gör det möjligt att genomföra sådana kontroller av personal inom skola, barnomsorg och ungdomsföreningslivet. Lagen gäller också personer som utför frivilligt arbete. Bestämmelser har införts i 37 delstater. Den amerikanska motsvarigheten till , General , har gjort en översyn av hur bestäm- melser om registerkontroller genomförts. Resultatet presenteras i en rapport, Background Checks – Implementation of the National Child Protection Act of 1993 (/GGD-97-32). Genom- gången omfattar fem delstater som alla infört bestämmelser om kon- troll: , , , och . Kontrollens omfattning varierar stort mellan staterna. I vissa av staterna gäller reg- lerna för ett stort antal tjänster medan de i andra endast gäller ett fåtal. I vissa stater omfattar bestämmelserna endast arbetssökande medan de i andra gäller även för redan anställda. Och i vissa stater är registerkon- troller obligatoriska och i vissa är de möjliga men inte obligatoriska. Förutom kontroller i nationella register förekommer kontroller i del- statliga register. I ankommer det på provinserna att införa eventuell lagstiftning om kontroll av personer som har tillsyn över barn och ungdomar. är det endast som har sådan lagstiftning. I pågår arbete för införande av en lag som kan komma att före- skriva någon form av lämplighetsprövning. I regleras frågor om registerkontroll av personer som arbetar med barn i en särskild författning, Rewiew Act. Där föreskrivs att en arbetsgivare måste försäkra sig om att en registerkontroll utförs av alla som skall anställas för ar- bete med barn. Genom kontrollen kan inhämtas uppgifter om straff som Internationella och utländska förhållanden den ifrågavarnde personen ådömts och om det finns någon aktuell an- klagelse mot personen. Innan en person erbjuds anställning skall personen lämna sitt med- givande till att en registerkontroll utförs. Kontroll utförs inte av alla som söker ett visst arbete utan endast av de som verkligen kan komma ifråga för anställning. Om en arbetssökande är antecknad i registret bedömer en därtill särskilt utsedd person om den arbetssökande utgör en risk om han eller hon arbetar med barn. En person som bedöms ut- göra en risk får inte anställas för arbete med barn. Det finns även ett motsvarande kontrollsystem för redan anställda personer. Följden av att en anställd anses som en riskperson är att han inte får arbeta med barn. Även om lagstiftning är en fråga för provinserna finns det på den federala nivån en uttalad policy att uppmuntra arbetsgivare att bedriva så kallad screening, som här närmast kan översättas med lämplig- hetsprövning, när olika tjänster tillsätts. Bland annat bedrivs en kam- panj med detta syfte. Som ett led i kampanjen har en handbok utarbe- tats. Ett moment i den screening som rekommenderas består av kon- troll i vissa polisregister. Det betonas emellertid särskilt att register- kontroll ensamt inte är tillräckligt. Andra åtgärder som arbetsgivare rekommenderas vidta är riskbedömning av den aktuella tjänsten, infö- rande av noggranna rutiner i anställningsförfarandet, utvärderingar av de anställdas arbete och införande av rutiner för feed-back från bar- nen och deras familjer. 3.2.8Frankrike, , , I sker all antagning till lärarutbildningar genom inträdesprov. I samband med proven kontrolleras också om de sökande förekommer i straffregistret. Den som antecknats i registret kan hindras att komma in på utbildningen, beroende på vilket brott han dömts för. De olika tester som äger rum vid intagningen avser emellertid enbart fallenhet, duglig- het och lämplighet i allmänhet för yrket. Dessa kriterier följs sedan upp under praktik ute i skolorna. hålls fortlöpande personliga intervjuer med de blivande lärarna. Förutom den kontroll som sker i samband med utbildningen finns i inte något särskilt system för lämplighetsprövning av de som arbetar eller som söker arbete med barn. 56 Internationella och utländska förhållanden I sker registerkontroll av personal inom barn- och ung- domsomsorgen. Kontrollen sker i samband med anställningsförfaran- det. De register som kontrolleras innehåller anteckningar om eventuell brottslighet. I måste en person som anställs inom barnomsorg eller förskola som bedrivs av det allmänna lämna ett intyg om att han fört en hederlig vandel. I privat verksamhet måste man underteckna ett intyg på heder och samvete. I den franskspråkiga delen av håller ett lagförslag på att ut- arbetas som innebär att lärare som misstänks för pedofili eller andra allvarliga förseelser mot barn kommer att avstängas från undervisning. I förekommer, såvitt vi kunnat inhämta, ingen särskild prövning av personer som arbetar eller söker arbete med barn i syfte att förebygga övergrepp. Den rättsliga regleringen 57 4 Den rättsliga regleringen Utredningsuppdraget rör personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. omfattas samtliga dessa verksamheter av skollagen (1985:1100). Varken i denna eller i andra författningar finns någon rättslig reglering som direkt rör lämplig- hetsprövning av personal inom verksamheterna. I avsnitt 4.2 lämnas en grundläggande redogörelse för skollagens bestämmelser om olika skolformer och andra verksamheter. Huvuddra- gen i bestämmelserna om godkännande och tillsyn av enskilda verk- samhet gås också igenom. Hos förs olika register som innehåller uppgifter om personer som dömts eller misstänkts för brott. Som framgår av di- rektiven är registerkontroll en viktig fråga för utredningen. En redogö- relse ges därför för den nu gällande polisregisterlagstiftningen och för de förslag till nya registerlagar som lämnats till (prop. 1997/98:97). Den som är anställd inom förskoleverksamhet, skola eller skol- barnsomsorg kan genom sitt sexuella beteende eller av andra liknande orsaker, visa sig vara olämplig för arbete med barn eller ungdomar. I vårt uppdrag ingår att bedöma en arbetsgivares möjligheter att agera i sådana fall. Möjligheterna att vidta direkta åtgärder mot den anställde regleras av lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) och gällande kollektivavtal. I LAS ges bestämmelser om uppsägning och avskedan- de. Bestämmelserna behandlas i korthet. Vi tar också upp de relevanta kollektivavtalen. När en anställd misstänks för att ha begått ett övergrepp i tjänsten måste arbetsgivaren ta ställning till om en polisanmälan skall göras. Frågan huruvida misstankar om övergrepp polisanmäls är av betydelse ur olika synvinklar. En polisanmälan kan för det första ses som ett sätt för arbetsgivaren att agera mot den anställde. Frågan är också av bety- delse för möjligheterna att förebygga övergrepp genom registerkon- troll. Om ett övergrepp inte anmäls kommer gärningsmannen inte heller att lagföras och således kommer inte heller någon registeranteckning att göras. Det finns alltså anledning att beröra frågor om möjligheter 58 Den rättsliga regleringen och skyldigheter att göra polisanmälan. Även frågan om skyldighet att göra anmälan till tas upp. Skollagen innehåller bestämmelser om såväl offentlig som enskild verksamhet. Förutom de olika skolformerna behandlar lagen förskole- verksamhet och skolbarnsomsorg. När det gäller verksamhet som be- drivs av det allmänna ges i lagen grundläggande bestämmelser om or- ganisationen av och om de övergripande målen för verksamheten. Be- träffande enskild verksamhet innehåller lagen främst bestämmelser om godkännnade av respektive tillstånd till verksamheten samt om rätten till bidrag. Det finns också bestämmelser om det allmännas tillsyn av den enskilt bedrivna verksamheten. De lagrum som anges i de närmast följande avsnitten avser skolla- gen om inte något annat sägs. De ändringar som föreslås i prop. 1997/98:93 har beaktats. 4.2.2Verksamhet som bedrivs av det allmänna I 1 kap. 1 § anges att förskoleklassen, , gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan utgör det offentliga skolvä- sendet för barn och ungdom. Från höstterminen det år ett barn fyller till dess det skall börja fullgöra sin skolplikt skall barnet anvisas plats i förskoleklassen . Kommunerna är huvudmän för förskoleklassen liksom för och gymnasieskolan. Även landsting är huvudmän för gymnasieskolor. Särskolan är avsedd för barn och ungdomar som inte kan gå grundsko- lan och gymnasieskolan för att de är utvecklingsstörda. Kommunerna är huvudmän också för särskolan. Efter överenskommelse med en kommun kan ett landsting vara huvudman för viss utbildning inom särskolan. Specialskolan är till för barn som inte kan gå i eller särskolan på grund av synskada, dövhet, hörselskada eller talska- da. Staten är huvudman för specialskolan. Som alternativ till grund- skolan finns sameskolan, för vilken staten är huvudman. (Se 1 kap. 4– 7 §§ och 2 b kap. 2 §). Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg utgör inte en del av det offentliga skolväsendet. Förskoleverksamheten avser barn som inte går Den rättsliga regleringen 59 Den kan bedrivas i form av förskola, familjedaghem eller kompletterande förskoleverksamhet, så kallad öppen förskola. Skol- barnsomsorgen avser barn till och med ålder som går i skolan. Under den del av dagen då barnen inte vistas i skolan skall de tas emot av skolbarnsomsorgen. Den kan bedrivas i form av fritidshem eller fa- miljedaghem. För barn i åldern kan den också bedrivas som öppen fritidsverksamhet. Varje kommun svarar för att barn som är bosatta i och som vistas i kommunen erbjuds förskoleverksam- het och skolbarnsomsorg. (Se 2 a kap. 1 och 2 §§ och prop. 1997/98:93). Skolor som inte drivs av det allmänna utan av enskilda fysiska eller juridiska personer kallas fristående skolor . I 9 kap. skollagen finns be- stämmelser om fristående skolor. Skolplikten får fullgöras i en sådan skola endast om skolan godkänts. prövar ärenden om godkännande av fristående skolor som motsvarar grund- eller särsko- lan. När det gäller fristående skolor som motsvarar specialskolan prö- vas frågan om godkännade av styrelsen för den specialskola som ansva- rar för utbildning av samma handikappgrupp där skolan är belägen. Det sagda framgår av 9 kap. 1 §. I 2 § anges vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att skolan skall godkännas. I 9 kap. 5 § finns bestämmelser om internationella skolor. Med en internationell skola avses en fristående skola som har en annan inter- nationell inriktning än den som får finnas i eller fristående skolor som motsvarar denna. Den som endast bor i Sveri- ge eller den som har andra skäl att få utbildning i en internationell skola får fullgöra sin skolplikt i en sådan skola, om den godkänts av . Godkända fristående skolor som motsvarar grund- eller särskolan är som huvudregel berättigade till bidrag från elevernas hemkommuner (se 9 kap. 6 och 6 a §§). För fristående skolor som motsvarar gymnasieskolan finns inga sär- skilda bestämmelser om godkännade. Däremot kan förklara en sådan skola berättigad till bidrag av elevernas hemkommuner (se 9 kap. 8 och 8 a §§). En förklaring om rätt till bidrag förutsätter att vissa villkor är uppfyllda. Förklaringen kan därför sägas motsvara en form av godkännande. Motsvarande regler gäller för fristående skolor som mot- svarar gymnasiesärskolan (se 9 kap. 8 b och 8 c §§). 60 Den rättsliga regleringen Fristående skolor som motsvarar grund- eller särskolan står i fråga om sin utbildning under tillsyn av . Dessutom har den kom- mun där skolan är belägen rätt till insyn i verksamheten. Detsamma gäller för internationella skolor. Om skolorna inte längre uppfyller kra- ven för godkännande och bristerna inte avhjälps efter påpekande skall godkännandet återkallas. Även av vissa andra skäl kan godkännadet återkallas. Också rätten till bidrag kan återkallas. beslutar om återkallande av godkännande eller rätt till bidrag. (Se 9 kap. 11 och 12 §§.) Fristående skolor som motsvarar gymnasie- eller gymnasiesärskolan och som förklarats ha rätt till bidrag står under tillsyn av . Kommunen skall ha insyn i verksamheten. Förklaringen om rätt till bidrag kan återkallas om skolan inte längre uppfyller kraven för att få bidrag och bristerna inte avhjälpts efter påpekande för huvudmannen. Även av vissa andra skäl kan förklaringen återkallas. (Se 9 kap. 13 och 14 §§.) Förskoleklass, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg Den enskilda fysiska eller juridiska person som yrkesmässigt vill be- driva verksamhet som motsvarar förskoleklassen måste ha tillstånd av den kommun där verksamheten skall bedrivas. Verksamheten står se- dan under kommunens tillsyn. Kommunen har rätt att inspektera verk- samheten och att inhämta de upplysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen. Om det föreligger något missförhållande i verksamheten skall kommunen förelägga den som ansvarar för verk- samheten att avhjälpa detta. Vid allvarliga missförhållanden får kom- munen återkalla tillståndet, om ett föreläggande om avhjälpande inte följs. (Se 2 b kap. 6–9 §§). Motsvarande regler gäller för förskolor och fritidshem som drivs av enskilda. (Se 2 a kap. 13–16 §§.) Regeringen kan ge en internatskola ställning av riksinternatskola. Kommuner och enskilda kan vara huvudmän för sådana skolor. En rik- sinternatskola skall ha till uppgift att anordna utbildning, som motsva- rar grund- och gymnasieskolan, för i första hand utlandssvenska elever. (Se 10 kap. 1 §.) Skolpliktiga barn som vistas i ett sådant hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall fullgöra Den rättsliga regleringen 61 sin skolplikt vid hemmet, om den inte lämpligen kan fullgöras på annat sätt. Verksamhet som innefattar utbildning vid ett sådan hem omfattas inte av vårt utredningsuppdrag. För elever i grund-, sär-, special- och sameskolan som på grund av sjukdom eller liknande inte kan delta i vanligt skolar- bete skall undervisning ordnas på sjukhus, i elevens hem eller på annan lämplig plats. Undervisningen skall anordnas av skolhuvudmannen. Men denne kan överlåta till sjukvårdshuvudmannen eller annan att ordna undervisningen. (Se 10 kap. 3 §). I den mån undervisningen be- drivs av personal från någon annan organisation än skolan omfattas verksamheten inte av utredningsuppdraget. Skolpliktiga elever kan under särskilda förutsättningar också fullgö- ra skolplikten på annat sätt än som anges i skollagen. (Se 10 kap. 4 §.) Person- och belastningsregistret används vid lämplighetsprövning För inhämtande av registeruppgifter för lämplighetsprövning används främst person- och belastningsregistret. Registrets användning regleras av lagen (1965:94) om polisregister m.m. och polisregister- kungörelsen (1969:38). Polisregister är avsedda att tjäna till upplysning om brott för vilka någon har misstänkts, åtalats eller dömts eller om någons personliga förhållanden i övrigt. (Se 1 § polisregisterlagen) Säkerhetsprövning enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) kan ses som en form av lämplighetsprövning. Vid en säkerhetsprövning hämtas uppgifter från person- och belastningsregistret. Dessutom hämtas upp- gifter också från andra register, bl.a. sådana som förs av Säkerhetspoli- sen. Registerkontroll av personal inom de för oss aktuella verksamhe- terna kan inte införas inom säkerhetsskyddslagens ramar. Den berörs därför inte vidare i detta avsnitt. En redogörelse av den i lagen före- skrivna metoden för registerkontroll lämnas däremot i avsnitt 5.3.4. Det allmänna kriminalregistret skall främst tillgodose de allmänna domstolarnas behov av uppgifter för tillämpning av vissa av brottsbal- kens bestämmelser om påföljder. Registret innehåller i huvudsak upp- gifter om personer som dömts till fängelse, villkorlig dom eller skyddstillsyn. De författningar som reglerar registrets användning är lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister och kriminalregisterkun- görelsen (1973:58). Registret används inte vid lämplighetsprövningar 62 Den rättsliga regleringen och det behandlas inte närmare här. Vissa frågor rörande enskildas rätt till utdrag ur registret kommer dock att beröras. Det kan anmärkas att kriminalregistret i praktiken utgör en del av person- och belastningsregistret. Olika bestämmelser gäller emellertid för registrets användning som polisregister och dess användning som kriminalregister. Innehållet i person- och belastningsregistret Polisregisterkungörelsens bestämmelser om vilka uppgifter som skall antecknas i registret är tämligen detaljerade. Registret innehåller dels uppgifter om brottspåföljder och vissa därmed sammanhängande be- slut, dels vissa uppgifter om brottsmisstankar. Uppgifter skall först och främst antecknas om den som dömts till påföljd eller genom godkänt strafföreläggande bötfällts för brott mot och en rad andra lagar och förordningar. Undantag häri- från gäller i olika fall då penningböter är föreskrivet eller har dömts ut för brottet och i en del andra fall. Vissa fall då en åklagare beslutat att inte åtalats för brott skall antecknas. Även andra uppgifter skall an- tecknas. Bestämmelser om när en anteckning skall göras om den som dömts till en påföljd finns i 2 § och 3 § polisregisterkungörelsen.