sou · GMB374 · 1999-01-01 00:00:00 — bör också ges möjlighet att meddela föreskrifter för användningen av tilldelade medel när kravet på enhetlighet i verksamheten är särskilt framträdande, såsom är fallet bl.a. i fråga om gränskontrollen. Instruktionen för bör ändras i enlighet härmed. I direktiven anges att kommittén skall lämna förslag om hur roll bör utformas i förhållande till en förändrad ledningsstruktur för att statsmakternas beslut skall få bästa möjliga genomslag. I direktiven uttalas att när det gäller den centrala polisorganisationen skall inriktningen vara att skall fungera som central förvaltningsmyndighet med ett fördjupat inflytande och tydligare ansvar för att statsmakternas krav på polisen förverkligas. Kommittén skall särskilt analysera om skall ges möjlighet att utveckla och precisera statsmakternas mål för polisverksamheten och om skall ges möjlighet att meddela vissa föreskrifter om hur de medel som styrelsen fördelar till polismyndigheterna skall användas. I det följande lämnas först en redogörelse för vad som tidigare uttalats om uppgifter i dessa hänseenden och allmänt om föreskriftsrätt samt något om begreppen föreskrifter och allmänna råd. Det lämnas också en 108 Överväganden och förslag redogörelse för gällande regler, varefter kommittén redovisar sina slutsatser i frågan. Hållningen vid överväganden om omfattningen av bemyndiganden för att meddela föreskrifter för polisväsendet har präglats av restriktivitet. Genom proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m.m. begränsades Rikspolis- styrelsens befogenheter att meddela föreskrifter för och leda viss polisverksamhet. I propositionen angavs att behovet av detaljreglering av hur verksamheten vid polismyndigheterna skulle bedrivas skulle vägas mot intresset av att låta myndigheterna lösa sina uppgifter utifrån sina egna kunskaper och erfarenheter. Det uttalades också att befogenhet att styra verksamheten genom olika slag av normer, råd och rekommendationer måste begränsas till vad som var oundgängligen nödvändigt. godtog förslagen (bet. 1983/84:JuU16, rskr. I förnyelsepropositionen togs frågan om föreskriftsrätt åter upp (prop. 1989/90:155). I propositionen framhölls att borde ha befogenhet att meddela bindande föreskrifter för polisväsendet endast i de fall det fanns starka skäl för detta. I konsekvens med detta inskränktes fr.o.m. rätt att meddela föreskrifter enligt instruktionen till att gälla endast om det fordras en föreskrift för att tillgodose behovet av enhetlighet inom polisen. Om enhetlighet kan uppnås på något annat mindre ingripande sätt skall den vägen väljas. angav i sin förut nämnda rapport för ett effektivt resursutnyttjande (RRV 1996:64) att polisverksamheten skulle kunna bli effektivare om agerade mera kraftfullt inom ramen för nuvarande möjligheter att meddela föreskrifter. Verket angav också att instruktionen för borde ändras så att ges en ovillkorlig rätt att utfärda bindande före- skrifter för polismyndigheterna i vissa frågor, t.ex. rörande ekonomi- administrativa och personaladministrativa rutiner, IT-baserade eller andra gemensamma informationssystem och statistikfrågor. Verket menade att skulle kunna ha en skyldighet att uttolka regleringsbreven och med varje länspolismästare avtala vilka krav som ställs på myndigheten med anledning av regleringsbrevet. Verket uttalade att dialogen mellan och länspolis- mästaren skulle kunna utmynna i ett slags åtagandedokument, med en frivillig överenskommelse mellan och respektive länspolismästare. agerande borde därvid enligt Överväganden och förslag 109 verket ske mot bakgrund av vad som framgår av regleringsbrevet och vad i sin tillsynsverksamhet kommit fram till. Förvaltningspolitiska kommissionen uttalade i sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) att tillväxten av myndighets- föreskrifter var ett centralt förvaltningspolitiskt problem som borde hanteras på ett övergripande plan och att utgångspunkten borde vara att de av statsmakterna utfärdade reglerna i största möjliga utsträckning skulle kunna tillämpas av myndigheterna utan tillämpningsföreskrifter. Kommissionen ansåg att detta kunde ske genom tydligare lagstiftning och förarbeten samt att kompetenta myndigheter och tjänstemän skulle ansvara för enhetlig och konsekvent rättstillämpning och verkställighet inom givna ramar. Kommissionen menade att bemyndiganden att utfärda föreskrifter bara borde ges efter noggrann prövning. Här finns anledning att ange något om skillnaden mellan begreppen föreskrifter och allmänna råd. Föreskrifter är den beteckning som används i 8 kap. regeringsformen för rättsregler, dvs. för regler som bestämmer enskildas och myndigheters handlande. Föreskrifter är bindande och generellt gällande regler som tillkommit genom beslut av ett offentligt organ. En regel är generell om den t.ex. avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer (prop. Allmänna råd är inte bindande. I 1 § författningssamlingsförordningen (1976:725) anges att allmänna råd är sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. För att en myndighet skall få meddela föreskrifter krävs att regeringen delegerat sådan rätt till myndigheten. Det behövs däremot inte något särskilt bemyndigande för att en myndighet skall få besluta om allmänna råd på sitt område (prop. 1983/84:119). revisorer har uttalat att den statliga tillsynen försvåras om bindande föreskrifter i alltför hög grad ersätts av allmänna råd (bet. 1994/95:RR9). meddelar föreskrifter och allmänna råd för polisväsendet i en särskild författningssamling, RPSFS. får, som angetts i avsnittet ovan, meddela före- skrifter endast i sådana hänseenden som regeringen särskilt förordnat om. Enligt instruktionen för får styrelsen meddela föreskrifter för följande verksamhetsområden: ekonomiadministrativa och personaladministrativa rutiner, förbindelsetjänst och larmrutiner, beväpning och övrig personlig utrustning för personal, sådan utrustning 110 Överväganden och förslag som används i polisverksamheten, säkerheten i samband med automatisk databehandling, ADB-baserade eller andra gemensamma informationssystem, beredskapsplanläggning och försvarsutbildning, samarbete med utländska polismyndigheter, rekryteringsverksamhet, polisverksamhet som hör till Säkerhetspolisens område och polisverksamhet som faller inom område (13 § instr.). Föreskrifterna får meddelas endast om det behövs för att tillgodose behovet av enhetlighet inom polisen och inte om enhetlighet kan uppnås på något mindre ingripande sätt, t.ex. genom allmänna råd. skall också enligt instruktionen utfärda föreskrifter för den beredskapsstyrka som finns vid i (13 a § instr.). Enligt polisförordningen meddelar vidare föreskrifter för planering och uppföljning inom polisen (4 kap. 1 § PF). får också enligt polisförordningen meddela föreskrifter i fråga om beslut som har samband med rapporteftergift, i fråga om hjälpmedel som får användas för att stoppa fordon och i fråga om dokumentation av vissa ingripanden (8 kap. 1 § PF). skall även meddela föreskrifter enligt en rad specialförfattningar, t.ex. enligt vapenförordningen (1996:70). har i fråga om statsmakternas prioriteringar endast möjlighet att förmedla dem till polismyndigheterna och verka för att de får genomslag. får inte sätta upp mål för polismyndigheternas verksamhet. I verksamhets- plan för anges att skyldighet att se till att de verksamhetsmål och prioriteringar som statsmakterna lägger fast för polisverksamheten förmedlas till och genomförs av polisorgani- sationen främst skall ske genom muntliga dialoger mellan Rikspolis- styrelsen och polismyndigheterna. Det skall också ske genom de ekonomiska styrdokumenten och de långsiktiga planeringsförutsätt- ningarna som angett i enlighet med den planerings- och uppföljningsprocess som skall gälla för polisväsendet från och med . Det är självfallet nödvändigt att polisverksamheten bedrivs i enlighet med de mål som statsmakterna lagt fast. Det är därför angeläget att det finns ett centralt organ som håller ihop polisverksamheten och som ser till att den fungerar i enlighet med statsmakternas intentioner. Den centrala myndigheten bör kunna verka effektivt och med kraft på de områden som statsmakterna bestämt. Överväganden och förslag 111 organisationsformen bör inte frångås, men det är viktigt att stats- makternas mål i fråga om polisverksamhetens former, inriktning och resultat uppfylls. har begränsade möjligheter att se till att polis- verksamheten i länen samordnas, bedrivs planmässigt och organiseras rationellt, jämfört med t.ex. den möjlighet som Riksåklagaren har att styra åklagarväsendet. Riksåklagaren leder åklagarväsendet och kan utfärda föreskrifter för detta i större utsträckning än vad Rikspolis- styrelsen kan utfärda föreskrifter för polisväsendet. Den nu gällande restriktiva hållningen i fråga om att medge föreskriftsrätt bör fortsatt gälla. Någon sådan central styrning inom polisväsendet som den som gäller för åklagarväsendet är inte att eftersträva, men eftersom länsstyrelserna och polismyndigheterna har stor självständighet att besluta om polisverksamheten i respektive län finns det risk för konflikter mellan de mål de regionala och lokala myndigheterna har och de mål statsmakterna angett. Resultatstyrningen syftar till delegering och mindre detaljstyrning av myndigheterna. De skall verka för att statsmakternas mål uppnås, men har stor frihet i att välja hur detta skall gå till. Statsmakternas prioriteringar riskerar därmed att inte alltid få genomslag i polisverksamheten. har till uppgift att förmedla statsmakternas mål och prioriteringar till polisorganisationen. Det sker genom att ger ut föreskrifter och allmänna råd, håller kon- ferenser och seminarier, utvecklar nya metoder och genomför projekt- arbeten m.m. Det sker också genom att har löpande kontakt med länspolismästarna genom t.ex. länspolismästarmöten och inte minst genom budget- och resultatdialogerna. Innebörden av uppgiften att förmedla statsmakternas prioriteringar till polisorganisa- tionen är dock inte helt klar. Betyder det att endast skall vidarebefordra vad t.ex. regleringsbrevet innehåller eller skall på något sätt bearbeta vad statsmakterna angett? Statsmakternas mål är i regel beskrivna i generella termer. Minskad brottslighet och ökad trygghet är de övergripande målen. Som mål för polisverksamheten har vidare angetts att den enskilde skall tillförsäkras rättssäkerhet och rättstr ygghet, att brott skall förhindras eller upptäckas och att den som har begått brott identifieras och lagförs. Kampen mot våldsbrott, narkotikabrott och ekonomisk brottslighet skall prioriteras. Särskild uppmärksamhet skall ägnas den grova och gränsöverskridande brottsligheten, den mc-relaterade brottsligheten, brott med rasistiska inslag samt våld mot kvinnor. Samhällets insatser mot vardags- brottsligheten skall öka och närpolisorganisationen skall vara den drivande kraften i det arbetet. skall förstärkas och utvecklas. Den kvalificerade brottsutredningsverksamheten skall 112 Överväganden och förslag Som grund för allt polisarbete skall det problem- orienterade arbetssättet ligga. Dessa till stor del allmänt hållna uttalanden om målen för polisverksamheten måste förtydligas och översättas till verksamhets- relaterade termer. Ett sådant arbete bör utföras centralt där kunskapen om de olika verksamhetsgrenarna finns samlad och där kännedom finns om de skilda förhållandena som råder inom olika polismyndigheter. Det bör vara en uppgift för att ange vad stats- makternas mål mer konkret innebär för verksamheten och att utveckla och precisera de mål som angetts. bör omsätta statsmakternas mål till begrepp, arbetsmetoder och mått som är användbara i polisverksamheten. Kommittén föreslår således att får till uppgift att utveckla och precisera stats- makternas mål för polisverksamheten. Bör då uppgift att utveckla och precisera statsmakternas mål kompletteras med en däremot svarande rätt att meddela föreskrifter, som ju är bindande, för medelsanvändningen? En sådan ordning innebär en ansvarsförskjutning från polismyndigheterna till . Avsikten med det gällande budgetsystemet är bl.a. att ansvaret i ekonomiskt hänseende skall ligga lokalt och har ingen reglerad rätt att bestämma om hur tilldelade medel skall användas. Det system för budgetdialog och resultatdialog som beskrivits ovan innebär dock i praktiken att till en del styr medelsanvändningen. Rikspolis- styrelsen ställer krav på polismyndigheterna i samband med tilldelningen av medel, t.ex. i fråga om organisationen av vakthavande befäl eller av kommunikationscentral. När det gäller gemensamma medel för bl.a. investeringar och särskilda satsningar bestämmer i viss utsträckning om användningen. Rikspolis- styrelsen styr således i praktiken polismyndigheternas användning av tilldelade medel i större utsträckning än vad de formella reglerna anger. Utgångspunkten är att den rätt som medges i fråga om att utfärda föreskrifter för polisorganisationen bör vara begränsad. Det är angeläget att polismyndigheterna inte fråntas sin rätt att bestämma över polisverksamheten lokalt. Polismyndigheternas verksamhet skall dock bedrivas i enlighet med statsmakternas mål och prioriteringar. Kommittén anser att bör medges en rätt att utfärda föreskrifter för polisorganisationen i fråga om användningen av tilldelade medel, för att bl.a. säkerställa att verk- samheten inriktas på de mål som statsmakternas angett för polisverksamheten. rätt i detta avseende får dock inte väsentligt inskränka polismyndigheternas möjlighet att styra verksamheten. Överväganden och förslag 113 Det finns verksamhetsområden som mer berör vissa polismyndig- heter än andra, men där det finns ett nationellt intresse av en enhetlighet och av att arbetet utförs med likartad ambitionsnivå. De tilldelade medlen bör i rimlig omfattning användas för verksamheter som från mera övergripande synpunkter är angelägna. Det gäller t.ex. gränskontrollen det bör vara samma kontroll oberoende av var i landet man reser in. För sådana områden bör det inte vara en sak för den enskilda myndigheten att bestämma om verksamhetens nivå. Kommittén anser att därför bör medges en rätt att utfärda föreskrifter för polisorganisationen i fråga om användningen av tilldelade medel när kravet på enhetlighet i verksamheten är särskilt framträdande, såsom är fallet bl.a. i fråga om gränskontrollen. Det finns även andra områden där man kan överväga om bör ges ytterligare föreskriftsrätt, t.ex. i fråga om kriminalunderrättelseverksamhet och i fråga om operativ polis- verksamhet som är av internationell karaktär. Det kan också gälla de områden som tog upp i sitt förslag som återges ovan, så att t.ex. ges en rätt att utfärda föreskrifter i ekonomiadministrativt hänseende utan att först behöva konstatera att ett allmänt råd inte efterföljs. Kommittén begränsar dock sin prövning av omfattningen av föreskriftsrätt till frågan om den rätten när det gäller medelsanvändningen på sätt som anges ovan. 114 Överväganden och förslag För kommitténs uppdrag gäller några generella direktiv. Ett sådant prövningen av offentliga åtaganden (dir. 1994:23) tas upp under kapitel 5 om kostnader. I fråga om övriga generella direktiv har kommittén gjort följande bedömningar. Kommittéer och särskilda utredare skall redovisa de regional- politiska konsekvenserna av sina förslag (dir. 1992:50). Enligt kommit- téns mening har de förslag som lämnats inte några regionalpolitiska konsekvenser. I direktivet om jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) ges riktlinjer för hur kommittéer och särskilda utredare skall ge jämställdhetsfrågor ökad uppmärksamhet i utredningsverksamheten. Alla förslag som läggs fram skall föregås av en analys och innehålla en redovisning av de jämställdhetspolitiska effekterna. Kommittén har beaktat frågan om jämställdhet i förslaget om hur ledamöterna i polisstyrelserna skall utses. Kommittén anger i avsnitt 3.3.3 att det är viktigt att eftersträva att hälften av ledamöterna i styrelserna skall vara kvinnor. Likaså anser kommittén att hälften av ledamöterna i polis- nämnderna skall vara kvinnor, se avsnitt 3.4.5. I övrigt har kommittén bedömt att förslagen är jämställdhetspolitiskt neutrala. Enligt direktivet om konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) skall kommittéer och särskil- da utredare ge de brottsförebyggande frågorna ökad uppmärksamhet i utredningsverksamheten. Alla förslag skall föregås av en analys och innehålla en redovisning av effekterna för brottsligheten och för det brottsförebyggande arbetet. Komm ittén anser att förutsättningarna för att kunna bedriva en effektiv polisverksamhet med ett väl utvecklat brottsförebyggande arbete ökar om komm itténs förslag genomförs. Kommitténs förslag om ändring i fråga om styrelsen för en polismyndighet har särskild betydelse i detta hänseende, se avsnitt 3.1.4 om kommitténs slutsatser i frågan. Kommittéer och särskilda utredare skall enligt ett generellt direktiv pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). Polisverksamheten är en offentlig angelägenhet, med hänsyn till den betydelsefulla plats den har i samhället. Den bör fortsatt vara statlig. Kommitténs förslag är i allt väsentligt inriktade på att en effektiv ansvars- och beslutsstruktur skall åstadkommas och är därmed inte kostnadskrävande i sig. Kommittén bedömer att förslaget om att polisstyrelsen skall utgöra styrelse för en polismyndighet inte orsakar någon merkostnad. Det utökade tillsyns- ansvar som åläggs med kommitténs förslag medför inga väsentligt ökade kostnader, utan kan utövas inom ramen för den befintliga verksamhetens anslag. Kommittén gör sammanfattningsvis den bedömningen att de nu framlagda förslagen inte medför några ökade kostnader för polisväsendet. Reservation och särskilda yttranden Reservation och särskilt yttrande av En viktig del i kommitténs uppdrag är att förstärka det demokratiska inflytandet i den statliga verksamheten som polisen är. En annan viktig del i kommitténs uppdrag är att förändra de olika beslutsinstanserna och därmed förbättra beslutsgången inom polisen. I stora delar instämmer jag med kommitténs förslag som tillgodoser en tydligare beslutsgång och ett beaktande av demokratin. Kommittén föreslår att regeringen skall utse ledamöterna i polis- styrelsen. Jag anser däremot att dagens system för val av ledamöter till polisstyrelsen skall behållas. Länen själva, via sina landsting eller motsvarande, skall utse ledamöterna i polisstyrelsen. Kommittén föreslår att det fortsatt bör finnas möjlighet att inrätta polisnämnder. Jag anser dock att lokala polisnämnder skall inrättas, med hänsyn till att de är mycket viktiga i närpolismodellen för förankring och delaktighet i ett problemorienterat arbetssätt. Det har inte ingått i kommitténs uppdrag att se över sammansättningen av styrelsen för . Jag anser att det är otillfreds- ställande sett ur en demokratisk aspekt och avser att väcka den frågan i ett annat sammanhang. Särskilt yttrande av med instämmande av I den svenska förvaltningen finns två synsätt som är svåra att förena. Det ena utgår från att statlig verksamhet, särskilt på regional nivå, bör samordnas för att samordningsfördelar skall kunna tas till vara och effektiviteten i ett samhällsekonomiskt perspektiv skall öka. Det andra synsättet utgår från att en verksamhet blir mest effektiv om den får skötas inom den egna sektorn. Regeringen och har i flera sammanhang uttalat att man eftersträvar en samordning och samverkan inom den statliga förvalt- ningen. Så har skett bl a i prop 1996/97:36 "Den regionala samhälls- organisationen" och i prop 1997/98:136 "Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst". På den regionala nivån har man gett en särskild funktion vad gäller samordningen. Det förslag som polisledningskommittén nu lägger fram har en utpräglad sektoriell inriktning och strider mot statsmakternas intentioner. Jag anser att det speglar en för snäv syn på polisverk- samheten som en del av samhällsorganisationen och den statliga förvaltningen. Polisens verksamhet är synnerligen bred och utöver allmän ordning och säkerhet berör den många samhällsområden såsom alkoholpolitik, integrationsfrågor, trafiksäkerhet, regional resursfördelning, ekonomisk brottslighet och brottsförebyggande åtgärder. Den har också en utpräglad social dimension. Det finns därför enligt min mening behov av att polisen och det övriga samhället har nära kontakter, så att polisens roll i samhället blir förankrad och accepterad och så att olika samhällsinsatser kan genomföras på ett effektivt och samlat sätt. Genom samverkan och gemensamt uppträdande förstärks också förankringen i samhället för de offentliga organens roll och uppgifter. Behovet av en bred förankring av och medborgerlig insyn i polisens verksamhet är sålunda stort. Det gäller i särskilt hög grad då samhället utsätts för påfrestningar av olika slag. På regional nivå finns en sådan förankring och insyn genom att är högsta polis- myndighet i länet. är också genom bredden i sina upp- gifter och genom sina kontaktnät väl lämpad för denna roll. Jag ser även den nuvarande ordningen som en garanti för att den centrala polismyndigheten inte får en alltför dominerande roll i sådana situationer där detta inte är önskvärt. Medvetenheten härom fanns då nuvarande organisation byggdes upp i samband med förstatligandet av polisen och inrättandet av (). Kommittén har i sin bedömning inte tagit tillräcklig hänsyn till dessa aspekter och har på den regionala nivån i huvudsak behandlat olika frågor som rör den politiska styrningen av verksamheten där. Kommittén anser att och dess förtroendemannastyrelse inte längre ska ha något ansvar för polisverksamheten i länet varför kommittén föreslår att den regionala polismyndigheten skall ledas av en särskild förtroendemannastyrelse. Några skäl till varför kommittén anser att förtroendemannastyrelse inte skulle kunna fungera som medborgarorgan i form av polisstyrelse anförs emellertid inte. Snarare ger flertalet argument en neutral bild vad gäller fördelar med en särskild polisstyrelse eller styrelse i ledningen för polisorganisationen. Kommittén konstaterar dock att den vid en samlad bedömning finner att en särskild polisstyrelse skall utgöra styrelse för polismyndigheten. Jag vill särskilt kommentera ett av de argument som enligt kommittén talar för en särskild polisstyrelse. Det gäller kommitténs uttalande att en framtida förändring av polisorganisationen kan ske utan svårigheter så vitt avser det regionala styrorganet – polisstyrelsen. Jag uppfattar det så – vilket kan utläsas av sammanhanget – att kommittén underlättar en framtida storregionalisering av polisorganisa- tionen genom att välja polisstyrelsealternativet. Jag anser att man inte bör underlätta en sådan framtida storregional indelning. Genom att kommittén väljer en lösning med en särskild polisstyrelse i ledningen för den regionala polismyndigheten och genom de uppgifter som polisstyrelsen föreslås få, kommer polismyndigheten att stå i ett mera direkt lydnadsförhållande till RPS. Förslaget innebär därför en betydande centralisering och sektorisering av polisväsendet. Än tydligare blir detta då kommittén föreslår att RPS bl a skall få till uppgift att precisera statsmakternas mål, få utfärda föreskrifter om verksamhetens inriktning och om medelsanvändningen. RPS mycket centrala roll i polisorganisationen markeras därmed på ett tydligt sätt. Slutligen föreslår kommittén att RPS också ska utöva tillsynen inom polisväsendet. Visst är det så att det inom RPS finns en omfattande polisiär kompetens men jag finner det ändå tveksamt att en och samma myndighet i stor omfattning styr och reglerar verksamheten som den ska utöva tillsynen inom organisationen.