sou · GMB314 · 1999-01-01 00:00:00 — risken att en störning sprids mer eller mindre okontrollerat och på ett sätt som de enskilda aktörerna inte kan bemästra. Den typen av störningar i en finansiell infrastruktur innebär alltså närmast definitionsmässigt att flera parter, liksom systemet som sådant, skadas på ett mer eller mindre allvarligt sätt. är dessa risker sällan tydliggjorda och därmed sällan fullt hanterbara för aktörerna. Till detta kommer att en förtroendekollaps eller en annan störning i ett system för exempelvis e-pengar kan ge s.k. guilt-by-association-effekter för andra, liknande system och aktörer. Därmed är också sagt att systemrisker kan utlösas även av operativa och tekniska problem ; jfr avsnitt 4.4.3. När det gäller e-pengar torde dessa aspekter vara väl så viktiga som de finansiella faktorerna. I ett slutet system (single-purpose) kan guilt-by-association- effekter aktualiseras, men i övrigt finns inga kanaler för vittgående systemmässiga spridningseffekter eftersom det i grunden handlar om ett bilateralt förhållande mellan utgivaren och var och en av hans kunder. Behovet av skydd för betalningssystemets stabilitet berör alltså inte dessa typer av betaltjänster. Öppna system för dock med sig risker för systemmässiga spridnings- effekter. För att undvika sådana störningar krävs således att system- ägaren/utgivaren har bl.a. finansiell styrka i termer av soliditet och likviditet, och administrativ och teknisk kompetens. Därmed kan risken för fallisemang hållas låg. Om olyckan ändå skulle vara framme skall möjligheter och beredskap finnas för att hantera detta på ett tillfredställande sätt. Det ideala vore om detta kunde ske genom att de "bästa" utgivarna vinner konsumenternas förtroende i öppen konkurrens. I praktiken torde dock den genomsnittlige konsumenten ha svårt att göra en allsidig och väl avvägd bedömning av för- och nackdelar med olika systemkoncept, särskilt när det gäller en så pass tekniskt sofistikerad produkt som e-pengar. Det faktum att praktiskt taget all intermediär, finansiell verksamhet är underkastad en mer eller mindre långtgående reglering och tillsyn, kan ses som ett uttryck för att man från samhällets sida har dragit slutsatsen att "självreglering" inte räcker. Resonemanget ovan talar för att denna bedömning är relevant också för e-pengar, men det finns ingen automatik i detta. Mot de argument som förvisso finns för reglering skall ställas att det kan finnas ett värde i att undvika reglering för att stimulera mångfald och teknisk utveckling. Det kan också hävdas att behoven av konsumentskydd och stabilitetsäkring ännu inte antagit sådana dimensioner att det är nödvändigt med en reglering, eftersom företeelsen ännu inte är etablerad på marknaden i någon större omfattning. 91 Jag återkommer till denna avvägningsfråga i det följande. 91 Jfr dock vad som sägs om mindre system i avsnitt 4.4.6. En annan viktig fråga som gäller stabilitet och förtroende är den tekniska och administrativa säkerheten. Enligt flera bedömare är tekniken med chip säker. Till skillnad från vanlig falskmyntning går det dock, för den som kan forcera de kryptografiska och hårdvarubaserade skydden, att producera e-pengar som är helt identiska med äkta värdeenheter och det är förenat med betydande svårigheter att spåra gärningsmannen och att styrka brott. Det tekniska skyddet måste med andra ord vara bra för att risker för förtroendekollapser i systemen skall kunna undvikas. De tekniska rutinerna måste kombineras med administrativa skydd. En metod för att i viss utsträckning hantera detta är att låta systemen inkludera ett s.k. revisionsspår (audit trail) som gör varje transaktion spårbar (dock inte till en enskild kortanvändare). Därmed blir det möjligt att någorlunda snabbt se om falska värdeenheter finns i systemet. De ekonomiska incitamenten till intrång kommer att vara betydande, och därmed ge stimulans till brottsliga aktiviteter. Även med avancerade tekniska och administrativa skydd kan dessa risker därför aldrig negligeras. Därför behövs väl fungerande rutiner för bl.a. intern kontroll och uppföljning av nya metoder för missbruk av e-pengar. Osäkerhet om vilka regler som gäller för betalningar med e-pengar och för anknytande verksamheter för också med sig risker för berörda aktörer. Variationsmöjligheterna är betydande med hänsyn till bl.a. den flexibilitet IT erbjuder och de möjligheter till rättsliga anpassningar av enskilda tillämpningar som följer av att e-penningsystem huvudsakligen är baserade på avtal om procedurer m.m.; jfr däremot betalningar med kontanter som sker på ett enda vedertaget sätt, fritt från rättsliga variationer. Redan av mina direktiv framgår behovet av att genomlysa de regelverk som rör betalningar och dessa rättsfrågor avses behandlas i nästa betänkande. Det är emellertid inte tillräckligt med en sådan analys eftersom hanteringen till stor del kommer att grundas på avtal, med de risker detta kan föra med sig för förluster till följd av bristande kännedom om vad som gäller samt brister i dokumentation och kontroll av avtal m.m. Parternas rättigheter och skyldigheter vid betalningar med e-pengar behöver härvid anges tydligt för varje led. Det bör undvikas att e-penningsystemen utformas så att de underlättar penningtvätt, skatteflykt och annan liknande brottslighet. Om systemen skulle medge helt anonyma transaktioner till betydande belopp, där över- föringar görs direkt mellan enskilda med hjälp av en växlande krets av mellanaktörer skulle nuvarande åtgärder till skydd mot missbruk kanske inte fungera. Härvid riskerar också traditionella rutiner för straff- processuella tvångsmedel att sättas ur spel. Bland annat har överenskommelser med andra länder om s.k. rättshjälp för att säkra bevis om brott inte anpassats för snabba överföringar mellan olika kontinenter. Näringsrättsliga regler och civilrättsliga konsumentskyddsregler kan delvis ses som kommunicerande kärl där ett väl fungerande näringsrättsligt skydd kan begränsa behovet av civilrättslig reglering och vice versa. Från konsumenträttsliga utgångspunkter kan alltså konstateras att ett skydd för det finansiella systemet också kommer enskilda till godo. Sådana e-penningsystem som saknar betydelse för skyddet av det finansiella systemet är dock inte betydelselösa från konsumentskydds- synpunkt; exempelvis för den konsument som just omvandlat en betydande del av sin hushållskassa till sådana värdeenheter. Frågan om civilrättsliga regler till skydd för konsumenter kan alltså bli särskilt aktuell i anknytning till mindre, begränsade system beträffande vilka behov av näringsrättsligt skydd saknas se de begränsningar jag föreslår i avsnitt 4.8.4. De e-penningsystem som lanserats har marknadsförts för att an- vändas för mindre inköp och därmed för att ersätta mynt och småsedlar. Detta är i och för sig en naturlig startpunkt eftersom kostnaderna för hanteringen av mynt och småsedlar är stora i förhållande till berörda värden. Dessutom torde konsumenterna ha ett begränsat intresse av att hålla stora belopp i form av digitala värdeenheter, eftersom betalkraften förutsätts bli räntelös på samma sätt som kontanter. Det är emellertid viktigt att lyfta blicken och se att det inte bara handlar om att ersätta mynt och småsedlar för köp av glass och kvälls- tidningar. Tekniken rymmer en potential som kan komma att beröra alla slags betalningar och föra med sig en strukturomvandling av betalnings- marknaden, där inte bara kontanter utan även kontobaserad betalnings- förmedling kan komma att utsättas för växande konkurrens från e-pengar. Detta gäller i synnerhet de nätbaserade systemen. Nät för digital kommunikation och betalsystem kommer rimligen också att användas för att t.ex. betala räkningar på ett för konsumenten enklare och snabbare sätt . Frågan om ränta kan visserligen bli en återhållande faktor, men med tanke på de låga inlåningsräntor som normalt gäller för transaktionskonton torde alternativkostnaderna vara tämligen begränsade. Dessutom är det möjligt att utforma e-penningsystem så att ränta ges. Till detta kommer att funktioner för bokpengar och e-pengar sannolikt kommer att erbjudas med utgångspunkt från samma tekniska hjälpmedel i t.ex. samma aktiva kort förmodligen även tillsammans med andra tillämp- ningar. Detta kan antas komma att påverka marknadsförutsättningar och strukturutveckling inte bara på betalningsområdet utan på den finansiella marknaden i stort. Kanske är det så att tekniken blir verkligt intressant för konsumenterna först när dessa möjligheter på allvar börjar tas i bruk. En reflektion i sammanhanget är att skillnaderna mellan kontantkort och kontokort samt mellan nätpengar och bokpengar synes bli allt mindre ju längre kraven på spårbarhet drivs. Lägger man till detta det faktum att hanteringen av traditionella kontokort ute i butikerna blir allt snabbare, synes nischen för kontantkort kunna bli alltför smal för att vara affärsmässigt intressant. Detta illustrerar det faktum att den framtida marknadsbilden vid sidan av teknikutveckling och kommersiella villkor också kommer att påverkas av krav från lagstiftaren och olika myndigheter. Att ge ut sedlar och mynt utgör av hävd en kärnuppgift för alla central- banker. är det en källa till ränteintäkter för centralbankerna och, indirekt, staten det s.k. seignioraget. En misstanke som emellanåt ventilerats är att centralbankerna i grunden ogillar e-pengar av omsorg om sin egen verksamhet och sina egna intäkter. De beräkningar som har gjorts rörande centralbankernas seigniorage- inkomster och hur dessa skulle påverkas under olika antaganden om utbredningen av privata e-pengar, visar dock att påverkan i de allra flesta fall dels blir mycket måttlig, dels relativt enkelt kan kompenseras med andra intäkter, om det skulle bedömas nödvändigt. I huvudsak samma slutsats har dragits beträffande effekterna på penningpolitikens arbetsvillkor. Intresset från centralbankerna rör därför i allt väsentligt olika aspekter på förtroende och stabilitet kring e-pengar. Finns det behov av att reglera e-penningsystem? Mitt förslag: För att säkerställa allmänhetens tillit till e-pengar bör åtgärder sättas in med sikte dels på utgivare av e-pengar, dels på e- penningsystemens utformning. Visserligen bör ett näringsrättsligt regelverk för e-pengar i första hand utarbetas inom internationella fora men en sådan utveckling kan knappast avvaktas. Behov av tillit till system och institut För att e-pengar skall kunna fungera måste allmänhetens förtroende för dem säkerställas. Ett sådant skydd kan ges på många olika sätt. I praktiken behöver dock olika åtgärder samordnas för att undvika att skyddet bryts. Åtgärderna behöver vidare sättas in från två olika delvis samverkande utgångspunkter, som rör vilka krav som bör ställas på ·e-penningsystemens utformning, och Frågan är då om berörda risker för den finansiella stabiliteten och andra skyddsvärda intressen bör föranleda en näringsrättslig reglering av e- penningsystem. Om en sådan reglering skulle anses erforderlig uppkommer frågan vilka system som bör omfattas och vilka krav som bör ställas på dessa samt på de institut som ger ut värdeenheter. Olika system och aktörer näringsrättsliga gränsdragningsfrågor Redan utifrån min indelning i olika typer av e-pengar (avsnitt 3.4.1) kan konstateras att skillnaderna mellan alternativa system och aktörer är betydande, och utvecklingen går snabbt. Behovet av näringsrättslig reglering för e-pengar kan därför inte bedömas generellt utan måste knytas till de system och aktörer som kommer i fråga. En faktor vid bedömningen av olika rutiner är den tekniska utform- ningen av e-penningsystemet; t.ex. val av kryptografisk teknik, hård- eller mjukvarubaserade skydd och fristående eller direktanslutna miljöer; se vidare de egenskaper som har behandlats i avsnitt 3.1 och 3.4. Dessa alternativ måste emellertid från näringsrättsligt perspektiv ses utifrån hur de avses att närmare utformas och administreras. Av särskilt intresse är härvid frågor om anonymitet, transfererbarhet och reviderbarhet. Den strävan som finns efter kontantliknande rutiner och därmed efter anonymitet och transfererbarhet står i direkt motsats till behovet av intern och extern kontroll för att begränsa riskerna för förfalskningar och liknande missbruk. Frågan om administrativ säkerhet behöver härvid delvis hållas isär från frågor om teknisk säkerhet och val av e- penningsystem. Ett tekniskt närmast fulländat system kan nämligen i praktiken visa sig vara mindre säkert än ett tekniskt outvecklat system, t.ex. om de administrativa rutinerna för nyckelhantering m.m. är undermåliga i det första systemet. Andra betydelsefulla faktorer är e-penningsystemens spridning och storlek. I vissa system ger en näringsidkare ut värdeenheter som avses användas endast när dennes kunder köper varor eller tjänster, i andra avses värdeenheterna användas som allmänna betalningsinstrument; dvs. hos var och en. Oberoende av om systemet avses vara öppet eller slutet kan det dock få en betydande storlek och spridning. Dessa variationsmöjligheter gör det svårt att definiera det skyddsvärda området. Det är visserligen uppenbart i vilket fack sådana e-pengar skulle hamna som blir utgivna i hela landet av samtliga svenska banker, respektive sådana e-pengar som ges ut av ett mindre företag till begränsat belopp för inköp endast hos företaget. Man kan emellertid tänka sig exempel där allt fler aktörer berörs eller där giltigheten och rum stegvis sträcks ut. E-pengar som endast gäller inom exempelvis ett köpcentrum eller endast för t.ex. en månad är knappast av sådan betydelse att de förtjänar någon särskild näringsrättslig reglering eller tillsyn. hanterade värden är ytterst begränsade oberoende av om spridningen är omfattande och om värdeenheterna kan användas . En viktig aspekt är vidare systemens utvecklingsmöjligheter . Medan en traditionell , pappersbaserad betaltjänst för att få spridning behöver knytas till ett kontorsnät och en omfattande hantering av tradi- betalningsinstrument, skulle vem som helst som har vissa tekniska hjälpmedel och en fungerande affärsidé kunna tillhandahålla mjukvaru- baserade e-pengar.92 Ett sådant system i liten skala skulle snabbt kunna växa och spridas, t.ex. via Internet. Ett exempel från ett närliggande område är hur det s.k. World på endast brutit in och i stort sett tagit över tidigare, mindre användarvänliga kanaler för att sprida information. Den mångfald av alternativa tekniska och administrativa rutiner och skydd som IT kan erbjuda gör det svårt att utifrån endast ett eller ett par kriterier ange en gräns mellan system som är respektive inte är skyddsvärda. Därför kan endast en grov sortering göras på detta sätt; dvs. genom att direkt undanta vissa kategorier av e-penningsystem som inte anses förtjäna näringsrättsligt skydd; se vidare avsnitt 4.8.4. För övriga fall torde en samlad bedömning behöva göras av förutsättningarna för varje enskilt e-penningsystem. Lägg märke till att jag härigenom inte har uttalat mig om behovet av civilrättsligt skydd för t.ex. konsumenter. Ett förbud mot vissa system? 4.7.3.1.Olika system olika förutsättningar Av avsnitt 3.4 och bilaga 2 framgår att tekniska och administrativa rutiner redan finns för e-penningsystem där värdeenheter kan transfereras anonymt och i flera led, såväl mellan enskilda och säljföretag som mellan enskilda användare. Eftersom värdeenheter av denna typ cirkulerar behöver de i princip inte lösas in. Därför skulle öppna, anonyma och transfererbara system med stor spridning eller potential att spridas helt utbyggda och fria från beloppsgränser och liknande inskränkningar inte bara kunna ersätta mynt och sedlar, de skulle också erbjuda helt nya och 92Det kan inte heller uteslutas att kortpengar beroende på hur korten och an- slutande överenskommelser utformas skulle kunna baseras på uppgraderingar av aktiva kort som har getts ut av någon annan aktör. smidiga möjligheter att överföra betalkraft mellan länder och utan hinder av sådana kontrollrutiner som finns för kontanter och bokpengar. Det finns emellertid också invändningar mot sådana system, dels med hänsyn till de operativa risker, systemrisker och rättsliga risker som framträder, dels till följd av de risker för bl.a. missbruk i kriminellt syfte och de hinder mot penningpolitiska åtgärder som ett sådant system kan föra med sig. Ett grundläggande problemet är härvid hur skydd skall kunna ges mot dubbelspenderingar och liknande missbruk när systemet inte är reviderbart i traditionell mening och inte heller erbjuder sådana fysiska skydd och begränsningar som den traditionella hanteringen av mynt och sedlar. Värdeenheterna skulle kunna cirkulera under avsevärda perioder, varefter t.ex. en misstanke om missbruk skulle kunna leda till att huvuddelen av användarna plötsligt vill lösa in sina värdeenheter. Om det skulle visa sig att oäkta värdeenheter finns i systemet torde förutsättningar saknas för att skilja dessa från de äkta. 93 Det skulle vidare vara svårt att utforma ett fullgott garantisystem eftersom det inte kan uteslutas att det tekniska skyddet forceras och att nya värdeenheter produceras, kanske så att mängden värdeenheter som cirkulerar avsevärt överstiger den betalkraft som de äkta värdeenheterna representerar. 4.7.3.2.Min bedömning inga förbud mot närmare angivna system Betalsystem kan redan i traditionell miljö uppfattas som amöbor som inte känner gränser och de är inte alltid transparenta så att betalningarna kan följas. IT gör det dock möjligt att snabbt införa nya system där denna avsaknad av gränser och revisionsspår förstärks. Skulle öppna, anonyma och transfererbara system bli stora och medge hantering av avsevärda belopp, kan utgivare och användare komma att bära betydande risker jämfört med en traditionell hantering, som betalsystemens stabilitet kan sättas i fara. Finns inte regler om insyn och kontroll skulle såväl användare som myndigheter kunna komma att sakna möjlighet att bedöma dessa risker. Till detta kommer att missbruk kan bli svåra att utreda och beivra när traditionella fysiska begränsningar för transporter av 93Jfr de tekniska förutsättningar som har beskrivits i avsnitt 2.4.3 med hur den som har fått en falsk traditionell sedel själv får bära förlusten. mynt och sedlar ersätts av digitala värdeenheter som anonymt, snabbt och ospårbart kan överföras mellan olika aktörer och kanske även kontinenter. Det kan därvid knappast lämnas fritt till marknadskrafterna att sätta ramarna för e-penningsystem som blir av betydelse för hela det svenska betalsystemet, eller som indirekt kan påverka detta genom smittoeffekter, t.ex. för att brister i informationssäkerheten inom ett visst system felaktigt antas föreligga även inom andra. Skyddet bör inte heller inskränkas till att ställa krav på vilka som får ge ut eller annars förmedla e-pengar själva e-penningsystemet behöver uppfylla vissa krav. Som exempel kan nämnas att system som medför betydande risker för penningtvätt eller liknande missbruk knappast kan motverkas endast genom krav på att utgivande institut skall ha t.ex. viss likviditet eller soliditet. är det emellertid knappast realistiskt att söka förutse de framtida e-penningsystemens utformning i och att gå in med förbud mot vissa närmare angivna rutiner som anses vara särskilt oacceptabla. Förändringstakten är hög och rena gissningar om utformningen av kommande e-penningsystem kan knappast läggas till grund för lagstiftning. Till detta kommer att ett förbud mot vissa typer av e-pengar kan bli svårt att förena med internationella åtaganden, t.ex. med de regler som gäller inom Europeiska Unionen om en fri rörlighet för kapital, etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster. Därmed återstår att bedöma huruvida bestämmelser om tillstånd och tillsyn kan bereda erforderligt skydd. Reglering av system som har eller kan få stor spridning 4.7.4.1.Regler bör övervägas redan nu För e-penning system som har sådana egenskaper att det inte finns skäl att motverka att de införs uppkommer frågan om vilka institut som bör få vara utgivare. För banker och kreditmarknadsföretag finns regler om tillstånd och tillsyn, som i allt väsentligt tillgodoser behovet av näringsrättsligt skydd också på området för e-pengar, och dessa institut får bl.a. förmedla betalningar.94 För andra finansiella institut kan en tillämpning av gällande rätt aktualisera vissa gränsdragningsfrågor, beroende på bl.a. typ av e-pengar 94Jag bortser här från det teoretiskt möjliga men praktiskt knappast tänkbara fallet att t.ex. en banks oktroj inte innefattar betalningsförmedling. och hur användaren avses betala för dem. Skulle avtal och rutiner utformas, så att användarens betalning för e-pengar medför att bankrörelselagen blir tillämplig, följer därav att endast den som har oktroj får vara utgivare; jfr beträffande kreditmarknadsföretag en utgivning på kredit som utformas så att finansieringsverksamhet anses föreligga. Är varken bankrörelselagen eller lagen om kreditmarknadsföretag tillämpliga på en utgivare uppkommer frågor om andra skyddsregler på det finansiella området gäller (jfr avsnitt 4.1.6) och om särskilda regler bör införas för e- pengar. Den svenska ståndpunkten i det internationella arbetet är att även andra aktörer än banker bör kunna ge ut e-pengar och jag delar denna bedömning. En reglering kan härvid behövas redan för att klargöra att andra institut än credit institutions får ge ut e-pengar. Vidare kan vissa särskilda regler behövas för såväl banker som andra institut som ger ut e- pengar. Denna bedömning har nära anknytning till berörda intressen av att säkerställa att e-penning system uppfyller grundläggande krav på säkerhet, reviderbarhet, m.m. och att undvika fallissemang och kedjeeffekter på området för betaltjänster. Finansiell tillsyn behövs enligt min mening över sådana system som har eller kan antas få stor spridning. Det är emellertid inte enkelt att precisera vilka särskilda risker som uppkommer och vilka finansiella institut som bör godtas som utgivare. Vi vet inte hur e- penningsystemen kommer att utformas med undantag för det s.k. Cash- projektet (se bilaga 2) och behovet av en lagreglering med sikte på en enda tillämpning kan ifrågasättas, särskilt som endast banker ger ut dessa digitala värdeenheter. Från mera allmänna utgångspunkter kan emellertid konstateras att samma grundläggande risker som i annan finansiell verksamhet uppkommer när nya system för e-pengar byggs. Dessa risker måste kunna preciseras innan systemen tas i drift. Till detta kommer att det behövs en sådan framförhållning att betalsystem och konsumenter kan skyddas när nya tillämpningar för e-pengar dyker upp. Förutsättningarna kan härvid snabbt komma att ändras, bl.a. till följd av den internationella utvecklingen. Enligt min mening kan det alltså visserligen hävdas att det inte nu behövs någon reglering; användningen av e-pengar är i sin linda och de svenska tillämpningarna är ytterst begränsade och knutna till banker. Det finns emellertid en risk för att vi kan stå handfallna inför nya system särskilt om de skulle utformas med sikte på att undgå gällande skyddsregler på det finansiella området. Jag anser därför att regler för e- pengar bör övervägas . Den ökade internationaliseringen har medfört att betalningar behöver kunna ske enkelt och kostnadseffektivt mellan aktörer i olika länder. behöver den nationella regleringen göras förenlig med våra internationella åtaganden. Regler för e-penningsystem bör därför i första hand utarbetas i internationella fora. Härigenom underlättas enhetliga och konkurrensneutrala lösningar som möjligheterna ökar att hindra eller i vart fall motverka system med en direkt olämplig uppbyggnad. Detta gäller särskilt inom EU där arbete, som framgått, redan pågår med ett direktiv om e-pengar. Arbetet vid på s.k. minimikrav för e- penningsystem bör också beaktas. I avvaktan på resultatet härav lägger jag, som framgått av avsnitt 1.3, inte fram något konkret lagförslag. 4.7.4.3.Minimikrav, tillstånd och tillsyn