sou · GMB346d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Kommissionen har pekat på de praktiska svårigheterna att i hemlighet placera mikrofo- nerna i bostäder, kontor och andra platser och på att också avlyssning med dold mikrofon är synnerligen resurskrävande. De fall där man skulle kunna dra nytta av dolda mikrofoner är enligt kommissionen därför troligen få, de kommer snabbt att bli färre när det blir känt att tvångsmedlet får användas och metoden är förenad med betydande praktiska problem. Man kan också, menar kommissionen, befara en fortsatt teknisk upptrappning som leder till att den långsiktiga vinsten i brottsbekämpningen blir liten. Enligt kommissionen är integritetshoten och integritetsintrånget tämligen likartade vid telefonavlyssning och avlyssning med dold mikrofon, men det finns en avgörande skillnad. Avlyssning med dolda mikrofoner innebär en mer total kontroll än telefonavlyssning. Man kan lyssna på allt som sägs – och även på annat än samtal – i den avlyssnade lokalen, vid alla tider och oavsett vilka som vistas där. Allt inom mikrofonens räckvidd registreras. framhåller vidare att medverkan vid verkställigheten av telefonavlyssningsbeslut medför att polisen kan värja sig mot obefogade anklagelser för omfattande och otillbörlig avlyssning. En sådan naturlig kontroll av utomstående finns inte vid avlyssning med dold mikrofon, och därmed finns inte heller samma garantier mot missbruk eller påståenden om missbruk. Blotta miss- tanken att avlyssning kan ske utan lagliga beslut skulle kunna äventyra allmänhetens tilltro till polisens arbete och få allvarliga följder för samhällsklimatet. Som framgår av den föreliggande utredningen är användningen av de föreslagna tvångsmedlen förknippade med en rad praktiska svårigheter som i hög grad torde minska deras användbarhet. Det är också värt att observera att vi har en förhållandevis hög uppklarningsprocent när det gäller de grova brott beträffande vilka det skulle kunna vara aktuellt att införa dessa tvångsmedel. Någon väsentligt högre uppklarningsprocent torde inte kunna uppvisas av de länder i vilka avlyssning med dold mikrofon är en tillåten metod i polisarbetet. Det visar att goda resultat kan åstadkommas genom ett kompetent bedrivet kriminalpolisarbete även utan fullt så sofistikerade tekniska hjälpmedel. De argument som har åberopats till förmån för att använda dolda mikrofoner och kameror i det reguljära polisarbetet mot narkotika- brottslighet och annan grov brottslighet har inte övertygat mig om att dessa metoder är försvarliga med hänsyn till de tunga invändningar som kan riktas mot dem. Jag anser därför att dessa metoder inte bör införas i polisarbetet. Vad jag nu har anfört har i första hand tagit sikte på förundersök- ningar i allmänhet. Eftersom längre fram kommer att behandla bl.a. säkerhetspolisens arbetsmetoder, utgår jag från att frågan härigenom får en särskild genomlysning såvitt avser säker- hetspolisens verksamhet. Mina ställningstaganden i det föregående har avseende enbart på sådana tvångsmedel som används inom ramen för en pågående förundersökning. Jag vill i det sammanhanget peka på att frågor om polisens rätt att använda dold kamera vid t.ex. trafikövervakning övervägs i annat sammanhang. Vidare innebär det sagda inte något ställningstagande till frågan om det är eller bör vara tillåtet att i nödsituationer vidta extraordinära åtgärder. Tankarna på att införa buggning som ett straffprocessuellt tvångsmedel avvisades alltså. avlämnade sitt slutbetänkande , - Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51). Där föreslogs bl.a. att Säkerhetspolisen skulle ges möjligheter att använda sig av buggning och hemlig kameraövervakning vid utredning av mycket allvarliga brott mot rikets säkerhet och även vid terroristhandlingar som innefattade vissa grövre brott. Det föreslogs en särskild lag för vartdera tvångsmedlet. Lagarnas uppbyggnad påminner mycket om gällande regler om hemlig teleavlyssning. En reservant hävdade att det inte hade framförts några övertygande argument för att buggning skulle effektivisera brottsutredningarna. Däremot kunde en viss nytta av buggning som spaningsmedel konstate- ras. Buggning kunde, enligt reservanten, vara speciellt värdefull när det gällde att förebygga terroristdåd. Något sådant förslag hade kommittén dock inte lagt fram. förslag fick ett blandat mottagande vid remissbe- handlingen. Många instanser menade att det inte hade visats att det fanns ett starkt behov av buggning. Inte heller hade det visats att metoden var effektiv. Kritiken riktade också in sig mot att det av förslagets allmän- motivering framgick att buggning hade störst betydelse för att kunna förhindra brott, medan lagförslaget gick ut på att använda buggning vid förundersökning av brott. Frågan om buggning har därefter behandlats i några budgetproposi- tioner och av . I budgetpropositionen 1992/93:100 (bil. 3 s. 30) sägs att förslag om hemlig teknisk avlyssning borde bedömas i belysning också av den ytterst snabba tekniska utveckling som äger rum på teleområdet och hur denna förhåller sig till reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Med hänvisning till detta uttalande och att förslag var under beredning inom avstyrkte motionsyrkanden om att införa buggning som en polisiär arbetsmetod (bet. 1993/94:JuU4). Regeringen återkom i budgetpropositionen 1993/94:100 (bil. 3 s. 41 f.) till frågan om bugg- ning och hävdade att en utredning om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning borde föregå ett ställningstagande till den fortsatta beredningen av frågan om bl.a. buggning. avstyrkte nya motioner om buggning med hänvisning till regeringens uttalanden i budgetpropositionen (bet. 1993/94:JuU19). Som har nämnts (avsnitt 2.4) finns det i 4 kap. 9 a § brottsbal- ken en straffbestämmelse om olovlig avlyssning. Enligt den bestämmel- sen straffas den som olovligen med tekniska hjälpmedel för återgivning av ljud i hemlighet avlyssnar eller tar upp tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, till vilka allmänheten inte har tillträde och i vilka han själv inte tar del eller till vilka han obehörigen berett sig tillträde. Det framgår av straffbestämmelsen att saken bedöms annorlunda om någon som själv deltar i ett samtal i hemlighet bär på en mikrofon varigenom utomstående kan avlyssna samtalet. Ett sådant fall omfattas inte av straffbestämmelsen (jfr prop. 1975:19 s. 104, 122 och 128 f.). Metoden används ibland av polisen, t.ex. när de i sitt spaningsarbete tar hjälp av en provokatör vid utredning av narkotikabrottslighet och annan allvarlig brottslighet. Användandet torde främst vara motiverat med hänsyn till skyddsaspekter och från bevissynpunkt. Metoden att använda dolda kroppsmikrofoner eller att annars i hemlighet spela in samtal har emellertid vid olika tillfällen varit föremål för diskussion. har i ämbetsberättelsen 1975/76 s. 333 ff. i ett ärende som gällde bandinspelning av telefonsamtal vid ett kommunkon- tor, uttalat bl.a. följande. Frågan om myndighets bandinspelning av telefonsamtal har tidigare behandlats av mig i besked (dnr 2703/74) med anledning av förfrågan från . I detta hänvisade jag till ett JO-ärende som refererades i JO:s ämbetsbe- rättelse 1960 s. 22 ff. I referatet återgavs (s. 30) av dåvarande statspolisintendenten utfärdade tjänsteföreskrifter om inspelning av telefonförhör. Där fanns bl.a. följande uttalande. "I sammanhanget bör uppmärksammas att, om förhöret hålles på telefon med inkopplad diktafon (talregistreringsapparat), den hörde skall - innan förhöret börjar - upplysas om att diktafon är inkopplad och att allt upptas Vidare hänvisade jag i mitt beslut till Allmänna Polislära, Kriminalpolistjänst, Utredning-Spaning 1, s. 86, där följande sägs: "Av etiska hänsyn bör hemlig bandning inte förekomma och i varje fall inte åberopas som bevisning i andra fall än där undersökningsledaren/åklagaren anser det nödvändigt", samt till del 3 i samma verk (s. 127) vari sägs att inspelning av förhör per telefon inte får ske i hemlighet och att om inspelning tillämpas gäller skyldighet att upplysa den som skall höras om detta. Jag anförde vidare följande. "Av det anförda framgår att hos polisen gäller att polisens telefonsamtal med någon inte får spelas in utan att denne först upplysts härom. Grunden härtill är inte att svensk lag förbjuder hemlig bandning. Det är inte kriminaliserat i att i smyg spela in ett samtal man har med någon på band vare sig det sker vid personligt sammanträffande med honom eller per telefon. Inte heller bryter man mot några för telefontrafiken gällande föreskrifter i sistnämnda fall. Vad det i stället är fråga om är att man, utom i fall då särskilda skäl gör det nödvändigt, genom att en person ovetande spela in ett samtal med honom på band förfar ohederligt och moraliskt förkastligt samt kränker hans personliga integritet. Ett sådant för- farande anstår inte en handläggare hos en myndighet och det är därför jag ansett mig böra uttala att en handläggare måste meddela den han samtalar med att samtalet kommer att spelas in. " Den omständigheten att en upptagning av ett telefonsamtal, som görs olovligen eller eljest i hemlighet av en av de samtalande, inte kriminaliserats får emellertid inte uppfattas som om en sådan upp- tagning därmed blir att betrakta som tillbörlig och tillåtlig för en myndighet. framhöll i sitt betänkande (JuU 1975:12 s. 11) att en sådan upptagning kan framstå som i hög grad illojal och klandervärd men att utskottet i likhet med departementschefen ansåg att det här ytterst är fråga om det förtroende man hyser för den eller de personer med vilka samtalet förs eller som i övrigt synbarligen har möjligheter att ta del därav. Det faller sig naturligt att i anslutning härtill erinra om den gamla domarregeln att "lagen gillar icke allt det hon icke straffar". Enligt min mening har intet inträffat som rubbar giltigheten av mitt ovan återgivna uttalande. Det kommer efter att vara lika otillbörligt för en offentlig funktionär att olovligen eller eljest i hemlighet inspela ett telefonsamtal som han har med någon. Det av i det föregående nämnda ärendet , JO:s ämbetsberättelse 1960 s. 22 ff., gällde följande. Polismannen hade i samband med en förundersökning till en enskild person, A, lånat ut en polisen tillhörig bandspelare för att denne - utan att upplysa härom - skulle kunna spela in ett väntat telefonsamtal med annan person, advokaten eller dennes klient P. Fråga var om polismannens åtgärd kunde anses otillbörlig. uttalade bl.a. följande (s. 39 ff.). I fråga om förhör under förundersökning gäller enligt 23 kap. 12 § , att därvid icke må i syfte att framkalla bekännelse eller uttalande i viss riktning användas medvetet oriktiga uppgifter, löften eller förespeglingar om särskilda förmåner, hot, tvång, uttröttning eller andra otillbörliga åtgärder. Såvitt framgår av R:s uppgifter i ärendet, förutsattes från R:s sida, att apparaten skulle användas, när T eller P - såsom var väntat av A och R - ånyo skulle ringa upp A. Mot R:s bestridande kan det icke anses styrkt, att - såsom A i ärendet gjort gällande - R och A senare kommit överens om att A skulle själv ringa till T. [Ostridigt var att A själv ringde upp T, varvid samtalet dem emellan togs upp på band.] Däremot giva R:s och A:s därutinnan samstämmiga uppgifter vid handen, att R icke givit A några som helst anvisningar huru A skulle förhålla sig under det väntade samtalet. Givet är, att det samtal som skulle äga rum mellan T eller P, å ena, samt A, å andra sidan, och vilket skulle inspelas på band, icke kan betecknas såsom förhör i vanlig mening. Å andra sidan avsågs även från R:s sida att därigenom få till stånd muntliga uttalanden av T eller P. I enlighet med vad förut sagts måste samtalet anses utgöra ett led i förundersökningen. Enligt de grundsatser, vilka kommit till uttryck i nyssnämnda stadgande, är det icke tillåtet att under förundersökning söka få fram uppgifter av en person genom att vilseleda honom angående de omständigheter, under vilka hans uppgifter lämnas. Detta innebär bl.a. att det måste göras klart för personen i fråga, att uppgifterna önskas i och för förundersökningen och att det sålunda icke är fråga om ett privat samtal i vanlig mening. I detta fall hade T, som icke visste, att A kontaktat R, icke någon anledning att räkna med att hans uttalanden vid telefonsamtalet med A upptogos på polisens bandinspelningsapparat. Han var sålunda helt obekant med de förutsättningar, under vilka samtalet ägde rum, och det har uppenbarligen icke fallit honom in att det kunde vara fråga om annat än ett helt vanligt telefonsamtal, där han kunde yttra sig utan risk för att hans uttalanden registrerades. Vid nu anförda förhållanden har R:s åtgärd att ställa apparaten till A:s förfogande onekligen en viss provokatorisk prägel. Denna förstärkes av att R icke gav A några som helst anvisningar hur denne skulle uppträda vid samtalet och sålunda icke varnade honom för att genom oriktiga förespeglingar eller eljest med otillbörliga medel söka förmå T - eller P om samtalet komme att ske med denne - till att göra komprometterande uttalanden. Genom R:s underlåtenhet att lämna A förhållningsregler härutinnan har risken uppenbarligen varit avsevärd att A - angelägen som han var att uppnå det åsyftade resultatet att erhålla bekräftelse på T:s tidigare yttranden - skulle målmedvetet söka förleda T eller P till att fälla dylika uttalanden. Vad som förekom under det bandinspelade samtalet visar tydligt, att en dylik varning för provokation hade varit påkallad. Vidare är att märka att - för den händelse samtalet skulle komma att äga rum med T - denne, jämlikt stadgandena i 36 kap. 5 § rättegångs- balken, på grund av sin ställning som advokat och försvarare för makarna icke var pliktig att ens vid förhör i vanlig mening göra några uttalanden angående något som på grund av hans ställning förtrotts honom eller han i samband därmed erfarit. Det har då heller icke varit tillåtet att söka få fram dylika uttalanden genom att på sätt här skett vilseleda T angående de omständigheter, under vilka uttalandena skedde. På grund av det anförda finner jag R:s förfarande innefatta en - under förundersökningen vidtagen - otillbörlig åtgärd. Med anledning av uppgifter i dagspressen, enligt vilka befattningshavare vid i skulle ha spelat in samtal mellan målsäganden och den misstänkte på band under en förundersökning angående grovt rån, beslutade att i ett initiativä- rende ta upp förhållandena till utredning. Ärendet avgjordes genom beslut , dnr 1953-1995. Av handlingarna framgick bl.a. följande. gjorde polisanmälan om att han hade blivit utsatt för ett grovt rån . Han uppgav att de som hade utfört rånet var och . höll polisen kompletterande förhör med målsäganden . I anslutning härtill ringde till från våldsroteln. Telefonsamtalet spelades in på band under övervakning av inspektören . Om den rättsliga regleringen uttalade bl.a. följande. De allmänna reglerna om hur en förundersökning skall bedrivas återfinns i 23 kap. (RB). Där framgår bl.a. att under förhör får inte i syfte att framkalla bekännelse eller uttalanden i en viss riktning användas oriktiga uppgifter, löften eller förespeglingar om särskilda förmåner, hot, tvång, uttröttning eller andra otillbörliga åtgärder (12 §). När förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet, skall han underrättas om misstanken när han hörs (18 § första stycket). I samband härmed skall han enligt 12 § förundersökningskungörelsen (1947:948) (FUK) erhålla underrättelse om att en för brott misstänkt är berättigad att redan under förunder- sökningen anlita biträde av försvarare samt att under vissa förutsätt- ningar offentlig försvarare kan förordnas. Om ett beslut att anhålla någon har meddelats i hans frånvaro, skall han, så snart beslutet har verkställts, förhöras av en polisman eller åklagare (24 kap. 8 § första stycket RB). Det händelseförlopp som är föremål för bedömning i detta ärende innefattar en provokation från polisens sida. Med provokation avses här ett handlande som innebär att polisen under en förundersökning lockar eller utmanar en person till en handling eller ett uttalande som kan vara besvärande eller på något annat sätt ha en negativ innebörd för honom eller någon i hans närhet (SOU 1982:63 s. 129). Man brukar skilja mellan brottsprovokation, å den ena, och be- visprovokation, å den andra sidan. Med brottsprovokation avses ett agerande från polisens sida som syftar till att framkalla brott, medan en bevisprovokation däremot syftar till att få fram bevisning för att styrka ett redan begånget brott om vilket det föreligger misstanke (Axberger, Brottsprovokation, s. 10 f.). Frågan om användning av provokation i den brottsbekämpande verksamheten behandlades av polisberedning i samband med behandlingen av s.k. okonventionella spaningsmetoder. Beredningen uttalade att en första utgångspunkt är att polisen aldrig bör få begå en kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja ett brott och att den heller inte bör få provocera någon eller på något annat sätt förmå någon till brottslig aktivitet (SOU 1982:63 s. 140). Det skall för att bevisprovokation skall få tillgripas vara fråga om en stark misstanke om ett grovt brott. Vidare anses att det skall saknas alternativa, mindre ingripande tillvägagångssätt eller att de som finns tidigare prövats utan framgång (Axberger s. 34). Självklart är att åtgärden måste framstå som ändamålsenlig. Inför ett beslut om provokation måste därför ingående övervägas vilket resultat i bevishänseende som kan vinnas med åtgärden (jfr JO 1953 s. 163). Jag har i ett beslut (dnr 3002-1994) uttalat att det ankommer på åklagaren att fatta beslut om bevisprovokation. I de flesta fall följer detta redan av huvudregeln i 23 kap. 3 § RB att åklagaren skall överta ledningen av förundersökningen avseende ett brott som inte är av enkel beskaffenhet så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. I de fall där det inte finns någon skäligen misstänkt person skall i stället regeln om att åklagaren skall överta förundersökningsledningen om detta är påkallat av särskilda skäl tillämpas. Det är ofta fråga om svårbedömda situationer och det är angeläget att åklagaren kopplas in också av det skälet att det är han som sedan har att föra talan i målet (jfr även RPS RAPPORT 1994:3 s. 15). Vad gäller frågan om anlitande av privatpersoner vid provokationer har JO tidigare uttalat att den restriktivitet som rent allmänt skall iakttas vid provokativa åtgärder i ännu högre grad måste gälla i fråga om polisens samarbete med privatpersoner i provokativt syfte. Ett sådant samarbete torde vara befogat enbart i rena undantagssituationer under utredningen av mycket grova brott (JO 1977/78 s. 126 f.). I fråga om dokumentationen av vad som förekommit vid en förundersökning finns bestämmelser i 23 kap. RB och i FUK. Vid förundersökning skall protokoll föras över vad som förekommit av betydelse för utredningen (23 kap. 21 § första stycket RB). Förunder- sökningsprotokollet skall avfattas så, att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet (22 § FUK). JO har tidigare betonat vikten av att förundersökningsprotokollet utformas i enlighet med dessa bestäm- melser, bl.a. i JO 1964 s. 120 där följande anförs. "Det må därvid nämnas att ett noggrant förundersökningsprotokoll är av vikt icke endast för att registrera utredningsresultat och för att förbereda ett kommande brottmål utan även för kontroll att allt rätteligen tillgått under förundersökningen. Detta är av vikt för den enskildes rättssä- kerhet men också för utredningspersonalen för det fall klagomål framställs mot denna." Det är uppenbart att detta uttalande har giltighet också vad gäller användandet av s.k. okonventionella spaningsmetoder. Så t.ex. uttalade polisberedning att stränga krav på dokumentation måste upprätthållas i dessa sammanhang (SOU 1982:63 s. 142). I promemorian RPS RAPPORT 1994:3 uttalas (s. 28) att uppgifter om provokation endast undantagsvis torde sakna betydelse. Om den ene av deltagarna i ett telefonsamtal är medveten om att samtalet spelas in på band är inspelningen inte straffbar enligt bestämmelsen i 4 kap. 9 a § om olovlig avlyssning. Reglerna i 27 kap. 18 § RB om vilka krav som måste vara uppfyllda för att hemlig teleavlyssning skall få tillgripas är inte heller tillämpli- ga i sådana fall. Det sagda kan emellertid inte uppfattas så att det alltid skulle vara godtagbart att en befattningshavare vid en myndighet spelar in ett telefonsamtal utan att samtliga deltagare i samtalet i förväg har underrättats om detta (jfr JO 1960 s. 22). JK har i ett beslut godtagit att polisen spelat in ett samtal från en privatperson till en offentlig försvarare utan den senares vetskap (JK 1984 A.10). gjorde följande bedömning i ärendet. Jag delar polismyndighetens uppfattning att åtgärden att låta målsä- ganden ringa upp för att få denne att avslöja sin inbland- ning i det anmälda brottet utgjorde en bevisprovokation. var vid tillfället anhållen i sin frånvaro för grovt rån. Det fanns således en stark misstanke om ett allvarligt brott. Under förutsättning att det åsyftade resultatet inte hade kunnat uppnås på annat sätt än genom en bevisprovokation har således de grund- läggande förutsättningarna för att tillgripa en sådan åtgärd varit uppfyllda. Vid bedömningen i det senast nämnda hänseendet måste bl.a. övervägas vilket bevisvärde den planerade provokationsåtgärden kunde ha. Det bör i detta sammanhang noteras att visserligen inte ville frånkänna bandupptagningen bevisvärde men ansåg att detta borde bedömas med försiktighet med tanke på hur upptagningen hade tillkommit. Det kan således redan med utgångs- punkt i en bedömning av det ändamålsenliga i åtgärden ifrågasättas om förfarandet att låta ringa upp varit försvarlig. Som har nämnts i det föregående är jag av den uppfattningen att ingen annan än åklagaren får fatta beslut om en bevisprovokation. Utredningen i ärendet har inte kunnat skapa klarhet i frågan om vem som beslutade om provokationsåtgärden och ytterligare utredningsåt- gärder i detta hänseende framstår inte som meningsfulla. Det kan emellertid konstateras att beslutet inte tycks ha föregåtts av några mera ingående överväganden angående rättssäkerhetsaspekterna eller om alternativa möjligheter att föra bevisning om det anmälda brottet. Vad sedan gäller genomförandet av samtalet kan konstateras att detta kom till på polisens initiativ, att fick instruktioner att föra samtalet på sådant sätt att Tommt Z skulle lämna uppgifter som visade att han var skyldig till det brott som han var misstänkt för, att ringde upp från en telefonapparat på polisstationen samt att en polisman var närvarande i rummet under samtalet. Det använda förfarandet har därför i realiteten inneburit att utförandet av en åtgärd från polismyndighetens sida, som närmast kan jämföras med ett telefonförhör, har överlämnats till en privatperson i syfte att hemlig- hålla samtalets karaktär för . Denne förmåddes på så sätt att inom ramen för en förundersökning lämna uppgifter till polisen om ett brott, som han var misstänkt för och för vilket han var anhållen i sin frånvaro, utan att ha underrättats om misstanken och om sin rätt att anlita försvarare. Jag vill i sammanhanget erinra om att inte haft någon skyldighet att över huvud taget yttra sig i saken under ett polisförhör. Förfarandet har enligt min mening stått i strid med de grundläggande principer till skydd för den enskildes rättssä- kerhet som kommer till uttryck bl.a. i reglerna i 23 kap. 12 § och 18 § första stycket och 24 kap. 8 § första stycket RB samt i 12 § FUK. Av protokollet framgår inte vem som hade fattat beslutet om åtgärden och inte heller vilka instruktioner som lämnades till inför telefonsamtalet. Jag delar därför polismyndighetens bedöm- ning att dokumentationen av det inträffade inte är godtagbar. Det är givetvis angeläget att begångna brott upp.