sou · GMB3132d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Det borde också rimligtvis ha varit möjligt för stats- makterna, om man velat göra allvar av de uttalanden som två regeringschefer offentligen framfört, att parallellt med övriga utredningar undersöka hur eventuella aktioner av de anhöriga själva för att bärga omkomna skulle kunna med statliga resurser underlättas, samordnas och organi- seras för att uppnå resultat och undvika kaos och ovärdiga situationer. Även ett sådant utredningsarbete skulle mycket väl ha kunnat leda till slutsatsen att något samlat handlande inte var möjligt, och i sista hand till åtgärder av det slag som regeringen nu kom att besluta och därefter. Som redan framhållits föreligger ingen rättslig skyldighet för staten att vidta åtgärder. Här gjorde den vad som i efter- hand, såsom situationen utvecklades, visat sig måste anses vara en grundläggande felbedömning. Visserligen kan inte något rättsligt övergrepp eller annat fel enligt vare sig in- ternationell eller svensk lag läggas regeringen till last. Sna- rare handlar det om en psykologisk eller politisk felbe- dömning av det läge som inträdde genom de båda regeringschefernas uttalanden som av många kom att uppfattas som utfästelser. Statsmakternas handlande före- faller att utgöra den djupaste och starkaste grunden till det misstroende och missnöje som kommit att prägla många efterlevandes hållning till det offentliga agerandet i Esto- niaärendet. Det skall tilläggas att statsmakternas agerande med största sannolikhet skulle ha accepterats utan invänd- ningar om de statliga resurserna utan uppskov satts in på att bärga kropparna efter de om- komna som utan mycket stor fara och svårigheter var till- gängliga för dykare. Hade regeringen på detta sätt så att säga förlängt själva räddningsarbetet in i nästa fas, skulle många, kanske de allra flesta, av de negativa verkningar som det nu faktiskt valda agerandet utlöst förmodligen ha uteblivit. R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R Prövningarna i orsaks- och ansvarsfrågorna I detta kapitel analyseras hur enskilda människor och svensk allmänhet påverkats av diskussionerna kring orsakerna till och frågan om ansvar för förlisning Analysgruppens granskningsuppdrag omfattar enligt uttryckligt uttalande direktiven inte den internatio- nella haveriutredningens arbete och uppdrag. Det ligger vidare utanför analysgruppens befogenhet att göra någon form av överprövning av de bedömningar som åklagarna har gjort i ansvarsfrågan. Analysgruppen ska dock i sitt arbeta fästa särskild vikt vid de långsiktiga effekterna för de anhöriga och överlevande och försöka belysa de långsiktiga återverkningarna för vårt samhälle av Estoniakatastrofen och dess följder. Det finns därför an- ledning för analysgruppen att dröja vid frågan hur enskilda och allmänhet påverkas av orsaks- och ansvarsfrågorna. Vid oväntade och omfattande olyckor av Estoniakatastrof- ens slag uppkommer ofta spekulationer kring vad som or- sakade händelsen och vem eller vilka som kan ha varit an- svariga för att den inträffade. Det föds tankar och rykten av skiftande innehåll, t.ex. olika typer av konspirations- teorier. Analysgruppens erfarenheter från möten med an- höriga och överlevande visar att sådana påståenden som har framförts i anledning av förlisning har påver- kat människors förtroende för de svenska statsmakterna och myndigheterna. Tvivel har yppats om hållbarheten i den förklaring av olycksorsaken som har getts av den internationella haveri- kommissionen.53 Inbördes oenighet, avhopp och förse- ningar har skadat tilltron till den internationella haveri- kommissionen och därmed har även deras arbete och slut- satser fått svårare att nå allmän accentens. Förklaringen i den internationella haverikommission- ens rapport ifrågasätts bl.a. bland anhöriga till omkomna, och frågan dryftas fortfarande emellanåt i massmedia. Direktivens uttryckliga begränsning av uppdraget har av gruppen tolkats så att den inte ägt föranstalta om egna tek- niska expertutredningar rörande orsaksförloppet. R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R pen har inte prövat trovärdigheten i olika utredningar och teorier, eftersom det inte ingår i direktiven. Analys- gruppen kan för sin del endast fästa regeringens uppmärk- samhet på att debatten om vad som orsakade Estonias för- lisning fortfarande pågår.54 Åklagarnas prövning av ansvarsfrågan Så gott som efter olyckan inleddes en förun- dersökning av i . Miss- tankarna gällde inledningsvis brotten grovt vållande till annans död och vårdslöshet i sjötrafik. För vållande till annans död döms den som av oaktsamhet orsakar annans död till fängelse i högst . Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst och högst sex år.55 För vårdslöshet i sjötrafik döms den som brister i gott sjöman- skap till förekommande av en olycka, om oaktsamheten inte är ringa. Straffet för detta brott är böter eller fängelse i högst sex månader.56 Misstanke om att dessa brott för- övats mot svenska medborgare utgjorde den rättsliga an- knytningen till som var grunden för svensk åkla- gare att inleda förundersökning. Eftersom ansvarigt befäl omkom kunde misstanken om vårdslöshet i sjötrafik inte utredas. Efter har brottsmisstankarna, förutom vål- lande till annans död, gällt brott mot sjölagen (323 § 2 och 3 styckena). För brott mot sjölagen enligt angivna lagrum döms redare till böter eller fängelse om han försummat att avhjälpa fel eller brist i fartygets behöriga skick varom han ägt eller bort ägt vetskap eller till böter eller fängelse i högst om han, såvitt det var honom möjligt, har underlåtit att hindra fartyget att gå till sjöss, när förestående resa på grund av fel eller brist i farty- gets behöriga skick kunde bli förenad med allvarlig fara för de ombordvarande. Av åklagarens beslut att lägga ned åtalet framgår det att förundersökningen även omfattat frågor om oaktsamhet vid konstruktion, byggande, klassning och myndighets- kontroll av fartyget. R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R Förundersökningen lades ned eftersom den handläg- gande chefsåklagaren bedömde att brott inte kunde styr- kas. Vid överprövningen delade överåklagaren den be- dömningen. Det betyder att åklagarna har funnit att det inte går att bevisa att något brott har begåtts. Chefs- åklagaren har anfört: En grundförutsättning för att ens kunna delge någon misstanke om att ha orsakat 852 män- niskors död är att orsaken till olyckan är klarlagd bortom rimligt tvivel. Åklagarens bedömning i ansvarsfrågan har grundats på utredningar i orsaksfrågan som har utförts av andra. Efter att ha redogjort för den internationella haveriutredning- ens och den tyska expertgruppens utredningar som ger olika förklaringar till olycksorsaken konstaterar åklagaren att ingen av dessa enligt hans mening helt klarlägger händelseförloppet och att ingen av dessa utredningar hel- ler kan avfärdas till förmån för den andra. En ny utredning skulle enligt åklagarens bedömning inte förklara olyckan på ett sådant sätt att orsaken blev otvetydigt klarlagd. Åklagarna har hänvisat till att uppgiften att utreda orsa- kerna till en olycka är Statens författningsenliga ansvar. I fallet Estonia hade dock Sta- tens inget utredningsansvar enligt lag eftersom svensk lagstiftning, lagen om utredning av olyckor, inte var tillämplig. hade i stället till följd av ett regeringsbeslut i uppgift att biträda i utredningsarbetet med anledning av färjans för- lisning. Utredningsansvaret låg hos den internationella . Även i detta fall måste det anses vara en med hänsyn till tillgång till resurser och kompetens rimlig ordning att åklagaren inte genomför en egen paral- lell utredning av de tekniska orsaksfrågorna. Orsaks- och ansvarsfrågorna är intimt sammankopp- Även om de olika utredande myndigheternas uppgif- ter skiljer sig, har ett klarläggande av händelseförlopp och orsakerna till en olycka avgörande betydelse för en be- dömning av ansvarsförhållandena. Därmed är emellertid inte sagt att ett klargörande av orsaken till en olycka alltid leder till att någon kan dömas för brott. Analysgruppen finner på denna punkt anledning att erinra om att bevis- kraven i brottmål är, och bör vara, mycket höga. Det räcker inte med att det bortom varje rimligt tvivel kan konstateras att något objektivt sett har varit fel. Det krävs även att det kan bevisas att någon med avsikt eller av oakt- samhet har orsakat felet och att detta är skälet till att en viss effekt har inträtt. Genom den internationella har orsakerna till olyckan enligt åklagaren inte klarlagts på ett sådant sätt att han har kunnat framställa ett straff- rättsligt ansvarsyrkande. Analysgruppen lägger inte några synpunkter på åklagarnas beslut i sak. Efter omfattande kontakter med anhöriga och överlevande kan analys- gruppen dock slå fast att det förhållandet att samhället inte ställer någon till svars för brottslig gärning i samband med olyckan har lett till frustration hos många anhöriga och gett näring till misstankar om att något döljs i fråga om förlisning. Debatt om vad som orsakade förlisning pågår fortfarande. Analysgruppen har erfarit att många anhöriga är frustrerade över att ingen ställs till svars för förlisning. N O T E R 27 § räddningstjänstlagen (1986:1102) och 1 § 2 st. 4 punkten förordningen Se 1 § förordning om instruktion för (1995:589), tidigare (1995:589) med instruktion för . (1993:928). 69 § räddningstjänstlagen. 5.13.2 internationella sjöräddningskonvention som trädde i kraft i rörande Estonia återges i sin helhet i avsnittet Bilagorna. 1985 (SÖ1986:29) och i . Regeringens proposition 1994/95:148 om transplantationer och obduktioner 5.13.1 internationella sjöräddningskonvention. m.m., s. 67. Remote Operated Vehicle eller fjärrstyrda farkoster. 13 och 17 §§ lagen (1995:832) om obduktion m.m. Se 18 kap. 6–19 §§ sjölagen (1994:1009) som trädde i kraft 5 kap. 1–2 §§ begravningslagen. och för tiden före dess 301–315 §§ Sjölagen (1891:35 s.1). Regeringens proposition 1990/91:10 med förslag till begravningslag s. 4. Med allvarlig olycka avses här en olycka där fem eller fler människor har omkom- 5 kap. 5 § begravningslagen. mit eller där skador uppstått på miljön eller omgivningen för mer än 20 miljoner 2 kap. 1 § begravningslagen. Även händelser som inte är av allvarlig art skall undersökas om det är 5 kap. 5 § begravningslagen och 30 § begravningsförordningen (1990:1147). påkallat ur säkerhetssynpunkt. I så fall skall undersökningen göras av Sjöfartsver- Ovanstående uppgifter är hämtade från professor emeritus i etnologi vid Lunds ket när det gäller sjöfartsolyckor. 3 § förordningen (1990:717) om undersökning universitet arbete Död och begravning från ett kulturhisto- riskt perspektiv, som utförts på uppdrag av analysgruppen. SOLAS trädde i kraft för (se SÖ 1995:90–91), för un- Se centralstyrelses yttrande i de refererade rättsfallen från der 1981 och för . Regeringsrätten, RÅ 1991 ref. 93. Tre av ledamöter i församlings- 8 § 2 st. förordning om undersökning av olyckor. och pastoratsförbunds styrelse uttryckte att gravfrid även kan ses i skenet av att Organisation är ett organ inom FN med ansvar bl.a. för att förbättra sjö- någon har en grav att gå till. Att en människa kan stilla sin sorg genom kärleksfull vård av en gravplats i vetskap om att den anhörige ligger just där. Cooperation in Casualty Investigations, Resolution A.637(16). 16 kap. 10 § . Vid en antogs resolution A.849(20), Code for the 11 kap. 4 § strafflagen års strafflagsrevision. investigation of casualties and incidents, genom vilken resolution jämte förklaringar, band 2, s. 272. A.637(16) upphävs. Jarberorg, , Brotten Tredje häftet Brotten mot allmänheten och staten., s. 120 Havsrättskonventionen upprättades , då den undertecknades av bl.a. och , Per, Straffrätt och territorium, s. 252. Konventionen kan dock inte träda i kraft förrän den ratificerats av 6 kap. begravningslagen (1990:1144). ett visst antal stater och det skedde inte förrän . 1990/91:10, s. 36–37 och rättsfallen refererade i RÅ 1994 ref. 93. och ratificerade konventionen , vilket innebär att den 16 § lagen om obduktion m.m. för och del trädde i kraft en månad . Redan när en stat Artikel 87 havsrättskonventionen. har undertecknat en konvention anses staten vara bunden att verka i Artikel 90 havsrättskonventionen. har varken undertecknat eller ratificerat Artikel 92 havsrättskonventionen. Stora delar av havsrättskonventionen anses dock vara folkrättslig Artiklarna 149 och 303 havsrättskonventionen. sedvanerätt och därigenom bindande även för stater som inte formellt anslutit 1994/1995:190 sid 9. sig till konventionen. tingsrätts, avd. 4:4, dom , DT 42 och Se angående detta stycke 2 kap. . hovrätts dom , DT 13. 1 § förordning (1988:14) med instruktion för , som gällde vid tiden Se föregående not. för förlisning, och 1 § i nu gällande förordning (1995:589) med instruk- Målet Bendréus mot MR 68/1996. tion för samt 3 § förordning (1990:717) om undersökning av I artikel 8 i konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de olyckor enligt vilken skall utreda sjöfartsolyckor som inte är av grundläggande friheterna stadgas: allvarlig art om det är påkallat från säkerhetssynpunkt och det inte är fråga om har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korre- Regeringens proposition 1991/92:70 om vissa ändringar i räddningstjänstlagen s. Offentlig myndighet må icke störa åtnjutandet av denna rättighet med undan- tag för vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt 2 § räddningstjänstlagen. med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekono- 27 a § räddningstjänstlagen. miska välstånd, förebyggandet av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet Regeringens proposition 1991/92:152 om hälso- och sjukvårdens ansvar vid av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. dödsfall, s. 15. I artikel 9 slås vars och ens rätt till religionsfrihet fast. Denna rätt innefattar bl.a. 2 c § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). att alla har rätt att utöva sin tro genom iakttagande av religiösa sedvänjor. 2 c § hälso- och sjukvårdslagen. frihet att utöva sin religion eller tro får endast underkastas sådana inskränk- 1991/92:152, s. 14. ningar som är angivna i lag i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den all- tingsrätts DT 42, dom DT 13. männa säkerheten, upprätthållandet av allmän ordning, hälsovården, skyddandet meddelade inte prövningstillstånd. av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter. N O T E R 52Målet m.fl. mot , MR/ER 66/1988. Den tyska expertgruppen för utredning av förlisningen av , skeppsbyggnadsingenjören bok about the M/V Estonia accident, artikel i 1/98 Sveriges fartygsbefärlsförenings ståndpunkt: Estonia var inte sjövärdig, artikel i och professorn i marin konstruktionsteknik arikel i . 54Se exempelvis: , Brännpunkt, (), ( ), () och (). (), (), (och ), , och (). The Naval Architect () och (, och ). Nautisk 1/98 () håller Internationella och Nordiska en konferens med anledning av det brit- tiska konsultföretaget , kritiska utvärdering av den in- ternationella . 553 kap. 7 § . 56Se 324 § sjölagen (1891:35) som gällde vid tiden för olyckan, jfr. 20 kap. 2 § sjölagen (1994:1009). R E K O M M E N D A T I O N E N A V S N I T T 5 E N P R E S E N T A T I O N A V A N A L Y S G R U P P E N S R E K O M M E N D A T I O N R E K O M M E N D A T I O N E N Analysgruppens uppdrag är i korthet att granska olika myndigheters och andra offentliga organs agerande efter . Även andra aktörers agerande ska belysas. Särskild vikt skall fästas vid frågan om rätt myndighet age- rat, vid informationsinsatserna samt vid bemötandet av anhöriga och överlevande. Olyckan innebar stort mänskligt lidande och en pröv- ning för det svenska samhället. Många beslut fattades efter svåra överväganden, beslut som i efterhand har väckt kri- tik. Direktiven uttrycker oro över att besluten kan ha lett till att en förtroendeklyfta skapats mellan medborgare och det offentliga . Den samlade kritiken ledde till att analysgruppen till- sattes efter överläggningar mellan reger- ingen och företrädare för riksdagspartierna. Direktiven betonar vikten av att analysgruppen i sitt arbete tar stor hänsyn till de långsiktiga effekterna för an- höriga och överlevande. Det anges särskilt att en referens- grupp, bestående av representanter för anhöriga och över- levande, måste tillsättas och att arbetet skall präglas av stor öppenhet – det innebär t.ex. att hearings och seminarier bör arrangeras och att flera delrapporter bör presenteras. Analysgruppen ser granskningen mot bakgrund av direktivens formulering om att den är särskilt viktig för att stärka allmänhetens förtroende för statsmakternas och det offentliga agerande i samband med svåra olyckor. Det är analysgruppens förhoppning att gruppens granskning skall bidra till att föra frågan om Estonia till en slutpunkt, som präglas av försoning och kan accepteras av så många människor som möjligt. För att så skall kunna ske är det nödvändigt att bringa klarhet i samhällets hante- ring av olyckan och dess följder, att skapa förutsättningar för att anhörigas och överlevandes livssituation underlät- tas samt att bidra till att samhällets framtida katastrofbe- redskap utvecklas. Analysgruppen vill i samband med denna förhoppning dock erinra om att en stor olycka, präglad av lidande och död, förblir en olycka. Det är inte möjligt att i efterhand vända den till något gott. Initialt bestod analysgruppens arbete av informations- inhämtande. Ett hundratal intervjuer med företrädare för regering, R E K O M M E N D A T I O N E N myndigheter, politiska partier och organisationer genom- fördes. 4 expertseminarier arrangerades. Material som på olika sätt belyser t.ex. information och bemötande av an- höriga och överlevande efter olyckan insamlades. I samtliga dessa sammanhang har analysgruppen mötts av stor öppenhet och vilja att redovisa beslutsprocesser och bakomliggande resonemang. Arbetet har givit ett omfattande och unikt underlag, som gör det möjligt att relativt detaljerat beskriva och ana- lysera de processer och överväganden, som lett fram till de beslut som fattats med anledning av förlisning. Analysgruppen har fäst stort avseende vid kontakterna med anhöriga och överlevande. En referensgrupp bilda- des redan i inledningen av arbetet med företrädare för de anhöriga och överlevandes organisationer. Referens- gruppen har nära kunnat följa arbetet och bidragit med värdefulla kunskaper och erfarenheter. Möten med anhöriga och överlevande genomfördes på de orter som särskilt drabbades av olyckan, möten som följdes upp av en videokonferens som riktades till samma orter . Under arbetets gång har analysgruppen även tagit del av ett stort antal brev och telefonsamtal från anhöriga och överlevande. Resor till och har bidragit till att fördjupa bilden av anhörigas och överlevandes situation efter olyckan och öka kännedomen om hur olika myndigheter i dessa länder har agerat i. Analysgruppens möten med flera hundra anhöriga och överlevande har tillfört granskningen viktiga perspektiv. Gruppen vill uttrycka stor tacksamhet över att så många människor trots sorgen velat dela med sig av sina erfarenheter och känslor. Det har givit viktigt underlag för bedömningen av informationsfrågorna och myndigheter- nas och andras bemötande av dem som drabbats av olyckan. Analysgruppen presenterar sina överväganden i två del- rapporter samt en slutredovisning . I denna första delrapport behandlas framförallt bärg- ningsfrågan och de anhörigas livssituation. I den andra rapporten behandlas frågor som rör samhällets beredskap för olyckor och katastrofer. I den tredje rapporten sam- manfattas analysgruppens granskning. I denna delrapport har givits en omfattande beskriv- ning av händelserna efter olyckan. Det innebär att olika aktörers agerande belyses. De ofta komplicerade frågor, överväganden och beslut som regeringen och olika myn- digheter ställdes inför beskrivs. Relationerna och bemö- tandet av anhöriga och överlevande lyfts fram. Beskrivningen har givit underlag för en analys av olika aktörers agerande och av de beslut som fattats i samband med . Analysen utgår från de huvudfrågor som anges i direktiven gällande huruvida rätt myndighet har agerat, om någon myndighet har underlåtit att agera, hur informationsfrågorna och kontakterna med anhöriga och överlevande har hanterats. Beskrivningen och analysen leder fram till den över- gripande rekommendationen, som formuleras i detta av- slutande avsnitt. Direktiven ger stor frihet i upplägg- ningen av arbetet och kräver inte att analysgruppen skall lämna rekommendationer. Den alltjämt kvardröjande ovissheten kring Estoniakatastrofen och det förhållande att något slutligt avgörande inte anses ha fattats har dock lett analysgruppen fram till uppfattningen att den bör lämna rekommendation om vad som skall ske med de omkomna och det förlista fartyget. R E K O M M E N D A T I O N E N Estoniakatastrofen var en nationell och internationell olycka av en väldighet, som ställde det svenska samhället liksom berörda grannländer inför frågor av en art som i varje fall vårt land inte hade någon erfarenhet av. förlisning påverkade framförallt livet för tu- sentals enskilda människor; det finns skäl att dröja vid de- ras perspektiv. 137 människor överlever. Ingen av dem kommer nå- gonsin att glömma den stormiga septembernatten 1994. Några bär på känslor av skuld, många funderar ännu kring hur de skall använda den gåva som det innebar att bli räd- dad. Många har känt sig glömda och osynliggjorda, som om deras upplevelser ingenting varit värda. 852 människor omkommer. Händelsen kommer att påverka barn, syskon, föräldrar, övrig släkt och vänner för återstoden av deras liv. Somliga kommer efter att ha be- arbetat upplevelsen att kunna gå vidare men för andra kommer sorgen att vara en börda för överskådlig framtid. 95 omkomna människor omhändertas. De förs till sin hembygd och begravs där. Av de omkomna saknas ännu 757 människor. Många av dem finns kvar inne i vraket, i hytter eller gemensamma utrymmen. Många anhöriga har lärt sig att leva med bil- den av havet som den våta graven; de har skapat uthärdliga och rentav tröstande bilder av det som har skett. För många andra anhöriga är Estonia endast en olycksplats. Till sorgen har lagts bitterheten över att ingenting gjordes för att omhänderta de omkomna. Estonia har också påverkat livet för många människor som på något sätt kom i kontakt med olyckan. För den som fanns i Estonias färjeterminal för att ge tröst, för beslutsfattaren inom departement och myndigheter, för polisen som bar fram sorgens besked, för den som arbe- tade i den lokala krisgruppen. Få kan glömma. påverkade den svenska allmänheten. Nationen förenades i sorgen efter de omkomna. Den kol- lektiva sorgen kan nu sägas ha bleknat. Trots det är Estonia nära. Fartyget är nära i fysisk mening. Andra fartyg passerar olycksplatsen ; fartyget finns som R E K O M M E N D A T I O N E N en ständig påminnelse. Djupet är inte alltför stort, det är möjligt att dyka och att arbeta där. kommer tekniken kanske att göra det möjligt också för fritids- dykare att komma i Estonias närhet. Privata expeditioner har redan gjorts, i syfte att omhänderta egna anhöriga. Fartyget är nära också i en annan mening: dels därför att händelsen påverkar så många människors liv, dels där- för att många inte har accepterat de fattade besluten. Un- der år har Estonias öde väckt debatt, ifrågasättande och missnöje. Hon har blivit symbol för något som visade sig utomordentligt svårt för politiker, myndigheter, medier, kyrkor, samfund och organisationer att hantera, all god vilja till trots. Olyckans karaktär och omfattning uppfattades och be- handlades som en nationell katastrof. Det var rimligt och självklart att och dess konsekvenser redan inledningsvis kom att behandlas på högsta politiska nivå.