sou · GMB3160d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Bakom de närmare övervägandena om rörelsereglernas ut- formning för banker ligger i grunden den i kapitel 5 och 6 redovisade analysen av intresset av stabilitet i betalningssystemet och i det finansi- ella systemet i stort. Av genomgången i kapitel 7 av skyddsintressena på finansieringsområdet framgår att övervägandena i mångt och mycket är likartade på det här området som på bankområdet. Den främsta skillna- den är att kommittén bedömer systemriskerna som mindre allvarliga på finansieringsområdet. De snabba förlopp som på banksidan kan bli följ- den av att ekonomiska problem i ett institut sprider sig via de kopplingar som finns i betalningsväsendet finns inte i lika hög grad på finansie- ringsområdet (se kap. 7). En sådan bedömning föranleder en något mind- re ingripande reglering dels på grund av att en viss typ av verksamhet inte skall regleras hårdare än vad skyddsintressena föranleder, dels på grund av intresset att koncentrera tillsynens resurser till områden som är särskilt viktiga för stabiliteten i det finansiella systemet. Eftersom de allra flesta kreditmarknadsföretag kommer att vara kreditinstitut i EG-rättens mening måste i praktiken rörelsereglerna för kreditmarknadsföretagen vara sådana att EG-rättens krav i banksamord- ningsdirektiven uppfylls. På flera områden är därigenom de yttre grän- serna för regleringen givna av EG-rätten, detta gäller bl.a. startkapital, kapitaltäckning, stora exponeringar och gränserna för tillåtna aktieinnehav. Dessa EG-bestämmelser behandlas i kapitel 9. Utgångspunkterna för lagstiftningsarbetet är alltså i stora delar de- samma på det här området som på bankområdet. I kapitel 9 och 11 har dessa utgångspunkter utförligt behandlats och omsatts i rörelseregler för banker. Det är inte framställningsmässigt rimligt att här upprepa långa stycken av det som sagts i kapitel 9 och 11. Genomgången i detta kapitel 512 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 1998:160 koncentreras därför till skillnaderna i förhållande till bank- rörelselagen. Det är lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet som gäller för de företag som bedriver finansieringsverksamhet. Tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet kan enligt lagen ges till svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar samt till utländska kreditinstitut. avses aktiebolag och ekonomiska före- ningar som har tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet. Lagen in- nehåller bl.a. bestämmelser om tillstånd, rörelseregler och regler om till- syn. Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretag skall avpassa rörelsens inriktning och omfattning till företagets kapitalstyrka. I gällande rätt finns för kreditmarknadsföretagen regler om minsta start- kapital, kapitaltäckning och, beroende på associationsform, olika regler om tvångslikvidation. Vidare finns en bestämmelse som säger att "ett kreditmarknadsföretags verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för kreditmarknaden upprätthålls och i övrigt så att verksam- heten kan anses sund." Sundhetskravet får anses innebära bl.a. krav på att anpassa risknivån i rörelsen till kapitalstyrkan och krav på skälighet i behandlingen av kunderna. Kommittén föreslår att den allmänna "sundhetsregeln" skall avskaf- fas. Bestämmelsens krav på ekonomisk "sundhet" bör preciseras dels genom att inriktas på förhållandet mellan rörelsens art och omfattning och företagets kapitalstyrka, dels genom krav på riskhantering och ge- nomlysbarhet (14.3). När det gäller det krav på skälighet i behandlingen av kunderna som anses komma till uttryck i bestämmelsen anser kom- mittén att de allmänna konsument- och kundskyddsreglerna är tillfyllest (14.4). Den för banker föreslagna soliditetsregeln (2 kap. 1 § BRL) innebär ett krav på bankerna att anpassa risknivån i den samlade rörelsen till kapitalstyrkan så att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Detta är ett långtgående krav. Det ligger till grund för de and- ra rörelsereglerna om buffertkapital, riskbegränsning och riskhantering. Vidare ger bestämmelsen upphov till krav på att sätta sig in i bankers rörelser på ett sådant sätt att den kan bedöma om en bank uppfyller soliditetskravet. I vissa lägen kan kravet innebära att Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 513 inspektionen i stort sett kontinuerligt måste följa en banks ställning. Be- stämmelsen kan ses som ett uttryck för att staten vill undvika att banker med ekonomiska problem skall avvecklas under så- dana former att det medför betydande samhällsekonomiska kostnader. Det kan konstateras att stora resurser måste läggas ned på tillsynen av de institutstyper som är underkastade en sådan soliditetsregel. En grundtanke hos kommittén är att verksamheter inte skall under- kastats hårdare reglering än vad som är nödvändigt med utgångspunkt i de skyddsintressen som har identifierats för verksamheten. Eftersom systemriskerna är mindre och av något annan karaktär på finansierings- området än på bankområdet bedömer kommittén att det inte är nödvän- digt att för kreditmarknadsföretagen ha den för bankerna föreslagna be- stämmelsen om att rörelsen skall bedrivas så att förmågan att fullgöra förpliktelserna inte äventyras. En bestämmelse av den typen bör reserve- ras för de institutstyper som är viktigast för stabiliteten. Därigenom kan också tillsynsinsatserna koncentreras till de områden som kommittén bedömer som viktigast ur stabilitetssynpunkt. En följd av ovanstående resonemang är att det bör ställas ett uttryck- ligt soliditetskrav på kreditmarknadsföretagen men att kravet inte bör vara lika långtgående som det som ställs på banker. Ett krav på att av- passa rörelsens art och omfattning till kapitalstyrkan har betydelse så- som grund för övriga bestämmelser. Det finns situationer när kapital- täckningsregler och andra regler som ställer direkta kapitalkrav inte är tillräckliga och då en mer allmänt hållen regel har betydelse. Vidare är det ur systematiskt hänseende behövligt med en bestämmelse som ställer krav på att rörelsens art och omfattning anpassas till kapitalstyrkan; en sådan bestämmelse ger innehåll till bestämmelser om riskhantering och genomlysbarhet. Formellt riktas bestämmelsen endast mot det sätt på vilket ett kredit- marknadsföretag bedriver sin rörelse; med ett visst givet buffertkapital får företaget inte bedriva sin rörelse på vissa sätt som är för riskfyllda i förhållande till buffertkapitalets storlek. Buffertkapital och risk är emel- lertid i viss bemärkelse utbytbara. I stället för att avstå från ett visst sätt att driva rörelsen på kan ett företags ägare välja att öka buffertkapitalet. Det är inte ändamålsenligt med en tekniskt inriktad definition av vad som kan anses utgöra buffertkapital utan en friare bedömning av ett fö- retags kapitalstyrka är mer ägnad att ge den allsidiga bedömning som kommittén eftersträvar. Kommittén har därför avvisat möjligheten att använda t.ex. eget kapital eller kapitalbasen som parameter och stannat för att helt enkelt använda ordet kapitalstyrka. Det säger sig emellertid självt att det vid en bedömning av ett företags kapitalstyrka har stor be- tydelse hur stort eget kapital företaget har. 514 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag Även andra omständigheter, såsom t.ex. att företaget har soliditetspåver- kande garantier av olika slag utställda till sin förmån, kan dock tillåtas spela in vid den helhetsbedömning som skall göras. Både storleken på och risknivån i rörelsen måste avpassas efter ka- pitalstyrkan. En omständighet som gör att det krävs större kapitalstyrka än annars är om företaget finansierar sig med uppsägbara medel. Förtroendet för företaget kommer då mer i förgrunden och för- mågan att med hjälp av god kapitalstyrka klara av likviditetskriser blir avgörande. Generellt kan sägas att ju längre finansiering ett företag har desto mindre är kapitalbehovet (allt annat lika). Det är inte endast finansieringen av företaget som styr kapitalkravet. Rörelsens inriktning och sammansättning är av avgörande betydelse. Det är rörelsens samlade risknivå som skall vara utslagsgivande för kapitalkravet. Exempel på faktorer som allt annat lika innebär ett ökat kapitalkrav är att rörelsen innehåller tillgångar som kan ge hög variation i avkastningen och att rörelsen är ensidigt inriktad, dvs. kraftigt beroende av utvecklingen inom en viss sektor av ekonomin. Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretag skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med. Rörelsen skall vidare bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att företagets ställning kan överblickas. Av samma skäl som på bankområdet (se 9.4.2 och 11.1.2) är det av vä- sentlig betydelse att kreditmarknadsföretag har kontroll på riskerna i rörelsen. Även vad gäller kravet på genomlysbarhet är skälen desamma som på bankområdet (se 9.5 och 11.1.1). Många kreditmarknadsföretag har och kan förmodas komma att ha en ganska ensidig inriktning på sin rörelse; de sysslar i huvudsak endast med en typ av verksamhet. En sådan koncentration i verksamheten innebär ett något annorlunda läge både vad avser riskhanteringen och genomlysbarheten jämfört med en diversifierad rörelse. För riskhanteringens del innebär det att möjligheten att utjämna riskerna mellan olika verksamheter minskar och att det kan sägas vara extra viktigt att i olika avseenden ha kontroll på den helt dominerande verksamheten. Å andra sidan är det förmodligen i någon mening mindre krävande att ha kontroll på en enhetlig rörelse än på en rörelse som inne- håller flera vitt skilda verksamheter. Oavsett inriktningen på rörelsen är dock kravet på att identifiera, mäta och kontrollera riskerna oeftergivligt. Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 515 En något annan sak är att en rörelse som är starkt koncentrerad till nå- gon viss sektor av ekonomin är utsatt för speciella risker vid nedgång i den sektorn. Möjligheten att klara sådan påfrestningar bestäms av kapi- talstyrkan (jfr. För att avgöra risknivån i rörelsen krävs goda riskhanteringssystem. En rörelse vars tillgångar till stor del består av fordringar som är be- roende av privat information för att kunna värderas är närmast per defi- nition svår att genomlysa. Kravet på genomlysbarhet är dock inte avsett att förhindra en sådan inriktning på rörelsen; det skulle i praktiken för- hindra många kreditmarknadsföretag att bedriva sin rörelse. Verksam- heten får dock inte bedrivs på ett sådant sätt att genomlysbarheten för- svåras. Vidare är det viktigt att riskhanteringssystemen är sådana att förutsättningarna för en genomlysning är så goda som möjligt. Slutligen påverkar graden av genomlysbarhet kravet på kapitalstyrka; en svårge- nomlysbar rörelse fordrar mer kapital. Kommitténs förslag: De krav på soliditet, riskhantering och genom- lysbarhet som bör ställas på kreditmarknadsföretag får en mer ända- målsenlig utformning genom de ovan (14.2 och 14.3) behandlade be- stämmelserna än genom sundhetsregeln. Det allmänna regelverket och de sanktioner det erbjuder utgör ett tillräckligt skydd för konsumenter och övriga kunder till kreditmarknadsföretag. Den nuvarande "sundhetsregeln" skall därför avskaffas. I gällande rätt finns en bestämmelse som säger att "ett kreditmarknadsfö- retags verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för kre- ditmarknaden upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund." I förarbetena sägs att kravet på en sund verksamhet innebär att kreditmarknadsföretagen skall se till att deras organisation, arbetsmeto- der och beslut baseras på noggranna och tillräckligt långsiktiga bedöm- ningar. Vidare sägs att de måste se till att deras exponering gent-emot olika typer av risker ligger inom rimliga gränser och att likviditeten är tillfredsställande. Slutligen sägs att i kravet på en sund verksamhet ligger ett krav på att ta skälig hänsyn till kundernas, och då främst konsumen- ternas, intressen. Enligt kommitténs mening är det inte lämpligt att ställa krav på en- skilda företag att i sin verksamhet beakta förtroendet för kreditmarkna- den som helhet eftersom det enskilda företaget inte har möjlighet att på- verka hela marknaden. När det gäller kraven på organisation, arbets- 516 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag metoder, riskbegränsning och riskhantering har de fått en mer ändamåls- enlig utformning genom kommitténs förslag till inledande bestämmelser i rörelsekapitlet (se 14.2 och 14.3). Frågan som återstår är därmed om det krav på skälig behandling av kunderna som anses ligga i "sundhetsbestämmelsen" bör komma till ut- tryck i en särskild bestämmelse för kreditmarknadsföretag. För bank- erna föreslår kommittén en bestämmelse om god bankstandard (11.1.3). Huvudsyftet med denna bestämmelse är att grundlägga allmänhetens förtroende för bankmarknaden (9.6). Allmänhetens förtroende för bank- marknaden är viktigt av flera skäl. Det är bl.a. av vikt för att allmänhe- ten skall anförtro bankerna uppgifter som är viktiga för den personliga ekonomin. Vidare minskar det riskerna för att misstro mot en bank spri- der sig till andra banker. Båda dessa argument är mindre framträdande på kreditmarknaden. Det är inte vanligt att kunder är beroende av ett kreditmarknadsföretag för stora delar av den personliga ekonomin. Ett skäl till att förtroendekriser riskerar att sprida sig mellan olika banker är att de har mycket likartad verksamhet; bankområdet kan fortfarande be- traktas som relativt homogent vad gäller produkter och service. Kredit- marknadsföretagen däremot omspänner vitt skilda typer av verksamhet, vilket gör att risken för att en förtroendekris för ett företag med viss verksamhet skall sprida sig till ett företag med helt annan verksamhet är mindre. Olikheterna gör det också svårare att utveckla en enhetlig stan- dard. Kommittén anser att den här aktuella lagstiftningen skall inriktas mot systemskydd och att konsument- och kundskyddsaspekter skall tillgodo- ses genom den speciella skyddslagstiftningen för dessa kategorier. I förhållande till konsumenter finns omfattande skyddsbestämmelser i konsumentkreditlagen (1992:830). Lagen innehåller, förutom en allmän bestämmelse om god kreditgivningssed, bestämmelser om marknadsfö- ring och information, kreditavtalets utformning, ränta och avgifter, kon- tantinsatser, betalning av skuld samt bestämmelser om upphö- rande av ett kreditavtal. Lagen är tvingande till konsumentens fördel. När det gäller kunder som inte är konsumenter finns bl.a. lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare, som innehåller vissa tvingande skyddsregler på detta område. Enligt ett förslag i Ds 1998:45 "Reformerade försäkringsrörelseregler" skall en sammanslut- ning av näringsidkare eller en enskild näringsidkare ges rätt att få avtals- villkors skälighet prövade av även på det finansiella området. Förslaget avses genomföras genom en ändring i lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare som innebär att lagen Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 517 skall gälla även för verksamhet som står under tillsyn av Finans- inspektionen. I många av de lagar (marknadsföringslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare, prisinformationslagen och konsumentkreditlagen) som reglerar förhål- landet mellan avnämare och kund finns bestämmelser om informations- givning. Det finns således ett allmänt regelverk som syftar till att stärka kon- sumenters och andra kunders ställning på det finansiella området. Som påpekas i kapitel 7, är det möjligt att kundskyddet för framför allt små- företagen bör stärkas. Denna stärkning av skyddet bör emellertid komma till stånd genom ändringar i det allmänna regelverket och inte genom en speciell bestämmelse i lagen om finansieringsrörelse. En översyn av det allmänna regelverket bör vid behov ske i annan ordning, eftersom skyddsintresset inte är detsamma som vid den lagstiftning som här är aktuell. Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretags rörelse (dvs. inom företaget som juridisk person) får endast i begränsad omfattning innefatta icke-finansiell verksamhet. Enligt gällande ordning får ett kreditmarknadsföretag endast driva finansieringsverksamhet och verksamhet som har ett naturligt samband därmed. Till denna huvudregel har fogats en bestämmelse som säger att kreditmarknadsföretag får, med iakttagande av vad som sägs i rörelse- reglerna i övrigt, bland annat ägna sig åt de verksamheter som räknas upp i den s.k. verksamhetslistan. Listan har utformats med andra bank- samordningsdirektivets förteckning över obligatoriskt tillåtna tjänster som förebild och överensstämmer med den som finns för banker, se av- snitt 11.2.2, förutom att punkterna om medverkan vid värdepappers- emissioner, rembursverksamhet och värdepappersrörelse inte finns med. Kreditmarknadsföretagen anses i princip endast få bedriva finansiell verksamhet. Det skall röra sig om finansieringsverksamhet och andra finansiella tjänster men även andra aktiviteter, t.ex. vissa serviceverk- samheter, som är förenliga med finansiell verksamhet anses få förekom- ma. Som framgår av analysen i avsnitt 9.5.2 är det ingen självklar slut- sats att begränsa möjligheten för banker att bedriva icke-finansiell verk- samhet. Gränsen mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet är i 518 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag många fall svår att dra (se 11.2.3) och den ger heller inte någon omedel- bar vägledning för en bedömning av hur genomlysbarheten påverkas av olika verksamheter. Jämfört med bankerna har kreditmarknadsföretagen ett bredare verksamhetsfält och det finns inte anledning att söka stävja en utveckling där de söker ytterligare bredda sin rörelse med ytterligare verksamheter. Det är emellertid av överordnad betydelse att kravet på genomlysbarhet upprätthålls. I detta syfte finns det skäl att begränsa möjligheten att bedriva icke-finansiell verksamhet. För bankerna har kommittén föreslagit att de endast i begränsad omfattning skall få bedri- va icke-finansiell verksamhet (9.5.2). Kommittén föreslår att samma begränsning skall gälla för kreditmarknadsföretagen. När det gäller frå- gor rörande gränsen mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet samt storleksbedömningar hänvisas till avsnitt 11.2.3. 14.6Innehav av aktier och andelar Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretag får inte ha ett kvali- ficerat innehav av aktier eller andelar i ett enskilt företag som motsva- rar av kreditmarknadsföretagets kapitalbas. Ett kreditmarknadsföretags sammanlagda kvalificerade innehav får inte uppgå till av kapitalbasen. Ett innehav är kvalifi- cerat om det representerar eller mer av kapitalet eller rös- terna eller möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av före- taget. De angivna gränserna gäller inte för innehav i företag, vilka är kreditinstitut eller finansiella institut eller företag vars verksamhet har direkt samband med kreditmarknadsföretagets finansiella verksamhet eller avser tjänster knutna till kreditmarknadsföretagets finansiella verksamhet eller försäkringsföretag. Gränserna får överskridas om det belopp varmed innehavet överskrider de angivna gränstalen täcks med egen kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden. Om båda gränserna överskrids skall det belopp täckas av företagets kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits. Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet innehåller vissa begräns- ningar för kreditinstitut att inneha aktier och andelar. För innehållet i artikel 12 hänvisas till avsnitt 9.4.5 och 11.2.5. De begränsningar för innehav av aktier och andelar som finns i arti- kel 12 utgör den yttre ramen för vad som är praktiskt möjligt att föreslå Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 519 för kreditmarknadsföretagen eftersom de i allmänhet kommer att vara kreditinstitut. Det är visserligen teoretiskt möjligt att överväga att kreditmarknadsföretag som inte utgör kreditinstitut i EG-rättens mening skall få rätt till större innehav än vad banksamordningsdirektiven tillåter. Ett undantag för dessa företag skulle, förutom att det är tveksamt om det är sakligt motiverat, skapa ett betydligt mer krångligt regelverk. Kom- mittén anser därför inte att ett sådant alternativ är praktiskt genomför- bart. Kommittén har för bankernas del gjort den bedömningen att de be- fintliga regelverken om kapitaltäckning och stora exponeringar tillsam- mans med ett svenskt införlivande av reglerna i artikel 12 i andra bank- samordningsdirektivet är tillräckligt för att tillgodose såväl soliditets- som genomlysningsaspekterna vad gäller aktier och andelar. Det finns inga skäl att göra en annan bedömning vad gäller kreditmarknadsföreta- gen. Reglerna för aktie- och andelsinnehav blir alltså i stort sett desam- ma för banker och kreditmarknadsföretag. Den enda skillnaden som behövs mellan de två regelverken, föranleds av att det för bankerna finns ett undantag från de allmänna gränserna utformat så att gränserna inte gäller för innehav i företag vars verksam- het har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet. En undantagsbestämmelse som hänvisar till "bankverksamhet" går emellertid inte att använda för kreditmarknadsfö- retag. Den för bankerna föreslagna bestämmelsen är direkt hämtad från direktivtexten. Undantagsbestämmelsen i direktiven föranleds av en öns- kan att ge kreditinstitut (inte endast banker) möjlighet att organisera den traditionella finansiella verksamheten i olika juridiska personer utan att träffas av begränsningarna i direktivets huvudregel. Kommittén konsta- terar för bankernas del att eftersom bankerna i större utsträckning skall få engagera sig i icke-finansiell verksamhet så riskerar en hänvisning i lagtexten till "bankverksamhet" att brista i precision. Kommittén kon- staterar vidare att skiljelinjen mellan vad som utgör "bankverksamhet" och inte, i praktiken torde komma att dras mellan vad som utgör finansi- ell och vad som utgör icke-finansiell verksamhet. Ett sådant synsätt, överfört på kreditmarknadsföretagen, innebär att aktie- eller andelsinne- hav i företag med finansiell verksamhet blir undantagna från de allmänna begränsningarna. Även innehav i företag vars verksamhet har som direkt syfte att stödja sådan finansiell verksamhet, t.ex. genom databearbetning eller liknande, skall undantas från de allmänna begränsningarna. Förslaget innebär att ett kreditmarknadsföretag kan förlägga en del av sin finansiella verksamhet till en annan juridisk person utan att träffas av de allmänna begränsningarna av aktie- och andelsinnehav. Detsamma gäller verksamhet till direkt stöd för den finansiella verksamheten. Där- emot undantas inte innehav i företag med rent icke-finansiell verksamhet 520 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag (utan samband med den finansiella verksamheten i kreditmarknadsföre- taget) från de allmänna begränsningarna. Vad som avses med kreditinstitut och finansiellt institut framgår av 1 kap. 1 § första stycket 5 respektive 6 lagen om finansieringsverksamhet. Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretags beslut om engagemang skall dokumenteras på ett sådant sätt att att underlaget för beslutet framgår och beslutets tillkomst redovisas. En från tidigare behandlade frågor i viss mån fristående fråga är i vad mån beslutsunderlaget och beslutsprocessen dokumenteras. Det är i och för sig svårt att tänka sig att en väl fungerande organisation för kreditutvärdering och riskhantering inte innefattar en fullgod dokumente- ring. Erfarenheterna från den senaste finanskrisen visar emellertid att dokumentationen i många fall var bristfällig och ibland på gränsen till obefintlig. Sådana brister indikerar naturligtvis i första hand att hante- ringen av engagemang brister men försvårar också tillsynsarbete. Även om tyngdpunkten förskjuts mot kontroll av att de övergripande systemen fungerar kan det i vissa fall bli aktuellt att kontrollera enskilda krediter, t.ex. för att se om samlimiteringsbe- stämmelser efterlevts.