sou · GMB3146 · 1999-01-01 00:00:00 — Även om vi resonerar i termer av politisk handling, betyder det inte att politik alltid är en kollektiv handling. Till allra största delen utförs dock lobbning av företrädare för företag, grupper och organisationer. För det fjärde måste lobbning innehålla ett moment av kommunikation, vilket behandlas nedan. Lobbning bedrivs på alla institutionella nivåer från lokala till internationella. Den mest frekventa, men förmodligen minst upp- märksammade lobbningen sker på lokal nivå. Att enskilda, företag och andra organisationer ställer krav och tillskriver lokala politiska institutioner är ingen ovanlighet. Kanske bedrivs den allra viktigas- te lobbningen på lokal nivå. Lokalpolitiken berör och intresserar ju mer än till exempel rikspolitiken. 18Richardson 1993, sidan 6. 19Baumgartner och Leech 1998, sidan 34. 20Jämför Espeli 1994. kultur- och miljöpolitik samt föreningsbidrag är exempel på frågor som i stor utsträckning är föremål för lobbning på lokal nivå. An- ledningen till att jag härefter i princip inte berör den kommunala nivån är av det enkla skälet att det nästan inte finns någonting skrivet om lobbning på nivå. Generellt sett är det inte lobbning det handlar om när man bygger nätverk, som dock kan vara en viktig förutsättning för framgångsrik lobbning eller när man har rutinkontakter med be- slutsfattare.21 Allmän påverkan av politiker och tjänstemän gör inte heller verksamheten till lobbning. Ett definitionsproblem som är värt att nämnas i sammanhanget, är att studier om lobbning sällan eller aldrig använder samma definition. Den här breda definitionen kan uppfattas som att den egentligen inte säger något, då den kanske inkluderar mer än den exkluderar. Definitionen exkluderar inte automatiskt handlingar och aktiviteter som gränsar till den. Men definitionen har även fördelar. För det första anknyter den till de klassiska amerikanska lobbydefinitionerna, som i mångt och mycket gäller än i USA.22 För det andra medger definitionen jämförelser mellan olika länders politiska system. För det tredje verkar definitionen vara i linje med flera svenska beslutsfattares och ledande lobbyistkonsul- ters definitioner av eller uppfattningar om lobbning.23 För det fjärde inkluderar även definitionen sådan lobbning som är ganska svårfångad, till exempel icke-beslut (att söka hindra att en fråga når och eller tas upp i de politiskt beslutande församlingarna) samt indirekta aktiviteter som opinionskampanjer och användandet av PAC:s (se kapitel två).24 För det femte tillåter definitionen även analys av beslutskedjor som rör sig mellan eller över olika be- slutande politiska nivåer (lokal, regional, nationell och internatio- 21Espeli 1994, sidan 399. Om nätverksansatsen se exempelvis 1998. 22Espeli 1994, sidan 398, skriver att "[o]mtalen av lobbying i som er en viktig referanse er også sterkt påvirekt av amerikanske forhold. 23Detta kommer att undersökas närmare i . 24Jämför Espeli 1994. nell), vilket till exempel Espelis definition inte gör, då han ute- sluter andra nivåer än den nationella.25 Att min definition säker- ligen inkluderar mer än vad man i vardagsbruk anser vara lobbning är nog säkert. Men för att kunna jämföra de tre studieobjekten , EU/och är definitionen lämplig. En lobbyist kan bedriva lobbning på eget (intresselobbning) eller annans uppdrag (kontraktslobbning). Lobbyister i organisa- tioner som arbetar med lobbning inom ramen för den huvudsak- liga verksamheten, kallas intresselobbyister. Det finns även lobbyister, ofta kallade PR-konsulter, som arbetar med lobbning (åt andra), så kallade kontraktslobbyister.26 Påtryckningsgrupperna är inte bara många, deras mål är mycket diversifierade. Vissa opererar nästan enbart på en nivå till exempel nationell (endimensionella grupper), medan andra arbetar på flera nivåer (flerdimensionella grupper). Om lobbyisten age- rar på en eller flera nivåer bestäms av frågan och dess karaktär: kan den påverkas på mer än en beslutsnivå eller är frågan av sådant slag att den till och med behandlas på flera beslutsnivåer? Även om det formella beslutet endast fattas av en enda nivå, kan det vara strate- giskt riktigt att även bedriva lobbning mot andra nivåer, så att de beslutsfattare som blir lobbade på en nivå, kan påverka besluts- fattare på en annan. Det huvudsakliga syftet med lobbning är att påverka beslutsfattare. Påverkan kan delas in i tre typer: kunskaper, värderingar och hand- lingar. En enklare form av påverkan syftar till att förändra den 25Jämför Espeli 1994. 26Det finns även lobbyistkonsulter, så kallade medicinmän (från engelskans spin doctor. Se till exempel den utmärkta satiren Wag the dog), som hjälper beslutsfattare, särskilt politiker. Att politiska partier tagit hjälp av medicinmän att förpacka politiska budskap är välkänt. Medicin- män anlitades till exempel av den socialdemokratiska regeringen (1994- 1998) vid pensionsreformen och i samband med diskussionerna kring övertäckningen av Estonia. De två andra, värderingar och handlingar är svårare att uppnå. Det är svårare att påverka en person att handla i en viss riktning och definitivt att förändra en persons värderingar, än att tillföra henne ny kunskap. Kombinationer av dessa tre typer är givetvis både möjliga, troliga och eftersträvansvärda. Kan inte lobbyisten förändra handlande eller värderingar , kan nytill- förd kunskap lägga grund för framtida förändringar i värderingar och eller handlande hos beslutsfattarna. (Även om det är svårt att observera förändringar, så torde det vara lättare att observera förändrat handlande, än förändrade värderingar och förändrad kun- skapsbas. Om förändringarna beror på lobbning eller andra aktivi- teter i en viss fråga är svårt att säga.) Men varför lobba över huvud taget? ·För det första kan samhällsutvecklingen vara en förklaring. Ser vi politiken i ett hundraårigt perspektiv har den politiska domä- nen helt klart blivit större, men ser vi det i ett 1990-tals- perspektiv är det snarare det motsatta.27 När politiska beslut som fattas blir mer komplicerade, blir lobbyverksamhet en reaktion på förändringarna. Inte ens om det skulle vara så att färre beslut och mindre pengar går genom politikernas händer är det säkert att lobbning skulle få mindre betydelse eller minska i omfattning. ·För det andra kan lobbning ses som en naturlig handling för att påverka samhället. ·För det tredje kan lobbning ses som en effektiv metod att på- verka. Olika metoder att påverka politiken är olika effektiva i olika skeden av de politiska processerna. Då kan lobbning ses som ett av dessa verktyg. Men det kan snarare vara så att lobb- ning är bra för att internlegitimera verksamheten mot sina huvudmän, att visa på handlingskraft. ·För det fjärde är det, om man så önskar, möjligt att växla mellan synlighet i den offentliga debatten och osynlighet när 27 1996, sidorna 15f refererar som lanserade en "störningsteori" om varför intressegrupper uppkommer. menar att organisationer bildas när intressen för oorganiserade störs av ekonomiska, sociala, politiska eller teknologiska förändringar. När man lobbar är det något lättare att byta strategier, än vid till exempel korporativa arrangemang. Strategivalet revideras dock inte i en kamelvändning. Vill lobbyisterna vara säkra på att det blir bra, sker strategival och - byten efter noggranna överläggningar. ·För det femte är lobbning ett sätt att marknadsföra organisatio- nen på den politiska arenan, även om det här skälet kanske inte är det vanligaste. Till exempel vill organisationer visa att här är vi, det här kan vi och den eller den nyttan är står vi för. Lobb- ning är en biprodukt av organisationens övriga verksamhet. eller aldrig är det ett huvudmål att lobba för organisationens huvudmän (medlemmar eller ägare). Lobbande organisationer fyller andra huvudsyften. Inte sällan handlar lobbning och opinionsbildning om att väcka opinion eller mobilisera den opinion som redan finns, likt den som finns i synen på delar av alkoholpolitiken, där alkohollobbyn lyckats väl i sin opinionshantering.28 Även en organisation som har varit bra på att få ut budskap i medierna och på så sätt kunna skapa, mobilisera och vinna opinioner. Lobbning hand- lar om att kommunicera politiska budskap på ett framgångsrikt sätt. För att bedriva god lobbning krävs generellt sett, förutom god kunskap i och goda argument för den fråga man önskar på- verka, även god organisation, envishet, god tajming, goda kun- skaper om policyprocessen, kontinuitet och i vissa fall goda finansiella resurser.29 28I anses , radio och tv vara de bästa opinionsfora. I EU är det och samt . I är det de rikstäckande tv- (och radio-?) kanalerna som är bäst att synas i och , samt . har dock en mycket begränsad rikstäckande press. 29Se exempelvis Pross 1986, sidan 3. Proaktiv och reaktiv lobbning En hypotes om framgångsrik lobbning är att den genomförs van- ligen när den fråga man vill påverka inte ens är en fråga (proaktiv): att själv ta upp en fråga eller hålla den borta från agendan, att själv söka styra frågan, dess utveckling och karaktär, samt göra det innan frågan blivit en del av den dagspolitiska agendan. I upp- startandefasen är det viktigt att se till att organisationen har den politiska kompetens som krävs för att driva frågan vidare.30 Att få upp en fråga i rampljuset är måhända inte alltid så svårt, men därefter gäller det att behärska scenen. Till det krävs andra talanger, vilket delvis diskuteras nedan. I andra änden av beslutsrepet reagerar man på de politiska insti- tutionernas beslut eller avsikter att fatta beslut och det är den mindre väl genomförda lobbningen (reaktiv). Överhuvud taget tycks merparten av all lobbning vara mer av reaktiv karaktär.31 Till exempel anser flera lobbyistkonsulter att när de anlitas, är det ofta ganska sent i den politiska processen. Lobbning som instrument att kommunicera En aspekt av lobbning är att den kan ses som en kommunikations- process, vilken fungerar bäst tvåvägsmässigt.32 Kommunikations- initiativet kommer från lobbyisterna, sändarna, där beslutsfattarna är mottagarna. Någon tvåvägskommunikation i ideal betydelse är det alltså inte fråga om. I kommunikationsprocessen är överföran- det av information den centrala poängen: Att på ett smidigt sätt överföra information till beslutsfattare och få dem att agera i linje med det lobbyisten förespråkar, samt ta reda på vad beslutsfattarna tycker och tänker. Vad slags information handlar det då om? 30Se exempelvis 1996, sidorna 53-65 för en mindre fallstudie. 31Se exempelvis Mazey och 1996, sidan 208. 32Jämför Espeli 1994, passim. ·För det första är det sakfrågeinformation (sakanalys). ·För det andra är det information om vilka ekonomiska, sociala, politiska med flera konsekvenser som ärendet medför (konsekvensanalys). ·För det tredje är det information om vilka som är för respektive emot saken, samt vilka effekter frågan och ett ställningstagande kan ha på valmanskåren (politisk analys).33 Att lobba är oftast ett långsamt och mödosamt arbete, en process som tar tid, ibland decennier och som måste göras genom enträget arbete, vilket är som sa att [r]ust never sleeps.34 Till exempel gör ett telefonsamtal ingen lag. Men ett telefonsamtal kan vara början på något som senare mynnar ut i något viktigt. Att lobbning tar tid beror främst på att de politiska processerna tar tid, men även på att förberedande av lobbning tar tid. Budskapen som lobbyisten ämnar föra fram skall vara väl utformade. Lejonparten av lobbyisters arbete består av bakgrundsarbete, särskilt informa- tionsinhämtning och att genomföra de tre ovan nämnda analyser- na. Endast en ringa del av arbetet går åt att bedriva lobbning, även om en del av informationsinhämtandet i sig är lobbning.35 Ett problem som jag bara nämner, då det har ventilerats såväl förr som , är att lobbning låter illa i mångas öron. Som om aktivite- ten vore en felaktig, lagstridig eller till och med ondskefull verk- samhet. Lobbning förknippas inte sällan med mutor, bestickning, korruption eller liknande. Om verksamheten tar sådana former bör den också beskrivas så, men då är det ju inte lobbyverksamhet utan just mutor, bestickning och korruption.36 En av mer fram- trädande lobbyistkonsulter menar att [l]obbying 33Wright 1996, sidorna 88-113; jämför 1994, sidan 98. 34Ur , där spelar hippien . 35Se exempelvis Baumgartner och Leech 1998, sidan 33. 36Espeli 1994, sidan 406. har ingen positiv klang..37 har rätt i detta. Då lobbyister handlar på ett oacceptabelt sätt, verkar det inte sällan resultera i stora rubriker.38 Självklart skall även lobbning skärskådas, men det är nästan uteslutande de negativa sidorna som kommer fram. Mycket sällan eller aldrig nämner media (och även en del forskare) lobbningens fördelar. Helt klart är att nackdelarna med lobbning inte låter sig definieras bort, utan tvärtom är det tillrådligt att diskutera lobbnings för- och nackdelar integrerat. Samhällsvetaren gick till och med så långt att han ville avskaffa användningen av termen lobbning (lobbying), då den är så infekterad av vardagsspråket, som ger lobbning en mycket negativ betydelse.39 Endast parentetiskt, om ens alls, diskuteras i media att alla organisationer faktiskt kan lobba och att de flesta organisationer som är utåtriktade gör det. Hellre belyses pengarna och pengarnas roll, vilken är som jag nedan kommer att visa mycket begränsad i . Eller så används populära stämplar som taxfreelobbyn eller tobakslobbyn nedlåtande eller så beskrivs deras (lobby-) verksamhet i förklenande ordalag. Tänk om man i stället skulle skriva handikapplobbyn eller kvinnolobbyn (vilket är ett epitet som har använts) och i samband med dessa epitet fälla nedlåtande kommentarer? Ett uppenbart problem är att balanserade framställningar (om lobbning) inte säljer. Dessa skriverier verkar således få stå tillbaka för mer sensationslystna och upp- seendeväckande.40 Lobbning är inte pengar under bordet, mygel eller duperande av beslutsfattare. Inte heller tjänar någon på att lobbning och lobbyis- ter beskrivs på det sättet. De enskilda personer, grupper och orga- nisationer, vilka kan vara alla sorters, som arbetar med oetiska metoder eller duperar beslutsfattare skall givetvis kritiseras och om lagen så tillåter, ställas inför rätta. Men alla de andra då, den 37Pettersson 1996, sidan 44. 38Se exempelvis 1998. 39Salisbury i Baumgartner och Leech 1998, sidan 33. 40Aspekten medias inställning till lobbning kommer att undersökas närmare i . mycket stora tysta majoriteten? Helt uppenbart finns en smitto- effekt av dålig lobbning, som kletar fast vid alla andra som för- söker göra ett bra jobb. Därför åligger det på beslutsfattare, forskare, journalister och lobbyister ett ansvar att försöka balan- sera (eller ändra på?) dessa schablon- och mytbilder som bidrar till att myglifiera politiken och göra den mer svårbegriplig. För- hoppningsvis kan uppsatsen vädra ut en del av den unkna lukt som omger en del skriverier om lobbning. Lobbning som företeelse be- höver framställas mer balanserat än vad som tidigare gjorts, fram- för allt i media. Den här framställningen belyser förhoppningsvis lobbning på ett sådant sätt att företeelsen inte automatiskt betrak- tas med det onda ögat, utan i stället att läsaren allsidigt kan förstå och analysera lobbning. Direkt och indirekt lobbning Lobbning kan delas in i två huvudkategorier. Lobbning kan be- drivas medelst två olika metoder: direkt eller indirekt. I direkt lobbning kan ett antal tekniker användas. Följande är de vanligaste i direkt lobbning: personliga, formella och informella möten med beslutsfattare, skriva brev, telegram, fax, e-post och telefon. De vanligaste teknikerna i indirekt lobbning är opinionsbildande aktiviteter:41 användandet av media genom insändare och eller debattartiklar; olika former av litteratur samt riktad politisk reklam. Även sådant som att arrangera offentliga och informella möten (vilka kanske är direkta tekniker), göra utredningar, telemarketing samt mediareklam räknas som indirekta tekniker. En vanlig och effektiv lobbyteknik är att bedriva opinionsbildning och allra effektivast sägs då vara att hamna på DN-debatt.42 Metodvalet beror på ett antal faktorer: frågans karaktär och magnitud; organisationen själv; dess resurser och struktur; opinionsläget; beslutsfattarna och deras (förväntade) reaktioner.43 41Se exempelvis Vaverka 1995. 42Jämför 1996; se även 1998, passim. 43Kollman 1998, passim. Dessa är de primära faktorerna, men det finns fler som påverkar. De här faktorerna får lobbning att verka vara en rationell verksam- het. Lobbning är delvis en rationell verksamhet och bygger på överväganden om politisk vilja, resurser och utsikter att nå fram- gång. Men inte sällan verkar lobbning handla om att legitimera den egna organisationen genom att dess företrädare synliggör den för beslutsfattarna. I amerikansk forskning påtalas särskilt att från organisationernas sida handlar det (ofta) om att ta grepp om politi- ken och göra sin stämma hörd. Beslutsfattarna däremot uppfattar kontakterna som värdefulla informationskanaler mellan dem och opinionen, väljarna samt organisationerna.44 Ett exempel på ett förändrat metodval var att användandet av handskrivna och personliga brev till beslutsfattarna, kom att be- tyda mer i , än förtryckta massbrev, som protestlistor, vilka bara är undertecknade.45 Den här metoden upp- fattades inte till en början som rationell. blev metoden betraktad som rationell, då organisationer som lobbade märkte att (nästan oförargligt) små förändringar i metoderna kunde ha effekt på policyutfallet. I detta fall att använda handskrivna och person- liga brev i stället för förtryckta massbrev. Lobbning – inget Losec, Prozac eller Viagra Tyvärr finns en utbredd missuppfattning att så fort man lobbar så erhåller man inflytande, att beslutsfattarna vänder sig som vind- flöjlar efter lobbysiroccon. Få uppfattningar kunde vara mer miss- visande.46 Att rekommendera lobbning som ett mirakelmedel för en organisation är att ordinera fel kur för en komplicerad åkomma. Lobbning är inte alltid, kanske ens inte ofta, en effektiv eller säker väg till politiskt inflytande. De allmänna uppfattningarna om lobbning verkar i detta avseende föga stämma överens med den 44Se exempelvis Kollman 1998. 45Kollman 1998, sidorna 74f. 46Den välrenommerade amerikanske nationalekonomen , se 1971, är en samhällsvetare som delar journalisternas misstro mot påtryckningsgrupper; jämför Kollman 1998, passim. etablerade forskningen.47 Frågan om intressegruppernas effektivitet är förmodligen den minst adekvat utforskade aspekten i studiet av påtryckningsgrupper, menar statsvetaren faktum bör man ha i åtanke, vare sig man påstår att grupperna har mycket inflytande eller att inflytandet är begränsat. ·För det första finns inga samband mellan hur mycket man lobbar och resultatet av de beslut som fattas. Lobbning är en av flera delar av den politiska processen. Om inflytande uppnås medelst lobbning, är inflytandet ofta, men absolut inte alltid, inkrementellt. Lobbyverksamhet är ofta förstärkande eller för- svagande för beslutsfattares uppfattningar. Lobbning får starka motståndare att bli osäkra eller får svaga förespråkare att bli starka och vice versa. Endast sällan eller mycket sällan kan lobbning få beslutsfattare att ändra klara och grundade uppfatt- ningar. Det bör också påpekas att det inte alltid är så lätt att mäta inflytandet från grupperna.49 Det kan även vara ett pro- blem att veta vad påtryckarnas motiv och mål är, för att se om det som de lobbat för och fått igenom verkligen är samma sak. Dessutom är det viktigt att skilja på intressegruppernas dagliga politiska aktiviteter och deras reella politiska inflytande.50 Det kan på samma sätt vara svårt att avgöra de styrandes verkliga prioriteringar. ·För det andra verkar det inte finnas några säkra samband mellan vilka metoder eller vilken typ av organisation man är och effek- ter av lobbningen.51 Däremot visar det sig att stora organisatio- ner som lobbar för många frågor, ofta når fler framgångar än mindre dito, som lobbar för en eller ett fåtal frågor. Området kring samband mellan metoder och politiska framgångar kräver mer studier, innan mer säkra analyser låter sig göras. 47Se exempelvis Kollman 1998; Pross 1986; 1996. 48Grant 1995, sidan 127. Författarens egen översättning. 49Grant 1995, sidorna 127ff diskuterar varför det är så svårt att mäta inflytande. 50Wilson 1993, sidan 136. 51Baggott 1995, sidan 15; Kollman 1998. ·För det tredje är lobbning bara en av flera åtgärder och då lämp- ligen vidtagen på ett (mycket) tidigt skede av den politiska pro- cessen. Kanske så tidigt att lobbyisten själv lyckas föra upp frågan på den dagspolitiska agendan. Är frågan uppe så tidigt är det inte alls säkert att organisationen vinner frågan senare i be- slutsfasen av den politiska processen, även om man fortsätter att lobba . Fler faktorer än lobbning påverkar faktiskt politiken.52 Till exempel anses media vara den starkaste politiska kraften utanför de politiska institutionerna; och media måste en god lobbyist också ha förmåga att hantera. Att sätta likhetstecken mellan lobbning och effekter är inte alls lämpligt. Har lobbyisten opinionen på sin sida, är sannolikheten att få inflytande större än om denne har opinionen emot sig. Opinionsfaktorn, att lokalisera, identifiera, uppmuntra och vinna opinioner blir, på gott och ont, en allt viktigare faktor att ta hänsyn till i politiken.53 När media, beslutsfattare och in- tressen i allt högre grad förlitar sig på dessa instrument, kan vi börja tala om en opinionsdemokrati, där beslut och ställ- ningstaganden riskerar att rättas efter opinionsundersökningars resultat. Det finns uppenbara faror med så kallat fabricerade opinioner, framtagna på beställning av allehanda intressen eller att observationen av det observerade i negativ riktning påverkar den observerades beteende. ·För det fjärde är det så att när någon lobbar finns det ofta ett eller flera motintressen. Ett pluralistiskt grundantagande är att om det inte finns motintressen, kontrolleras ändå de existeran- de grupperna av potentiella grupper.54 Konkurrerande lobbning tenderar att ta ut varandra. är ett utmärkt exempel där det ofta, men långtifrån alltid, finns mot-lobbyister. Tvärtom kan kritik riktas mot att det finns organisationer i , liksom i , som har en särställning när det gäller lobbyverksamhet. Organisationerna får verka som lobbyister i institutionerna och 52Jacobsson 1994, åskådliggör hur svårt det kan vara att förstå politiska processer. 53Se exempelvis Kollman 1998. 54Se exempelvis 1989, sidan 53. har ett i mångas ögon orättvist försprång, gentemot mindre och svagare organisationer. Exempel på dessa är fackföreningarna i , storindustrin i och jordbrukslobbyn i EU. För beslutsfattarna är lobbyister bara en av flera aktörer som för- söker påverka dem. Andra som söker vinna beslutsfattarnas öra är exempelvis byråkrater, partier, partiledningar, regering, riks- dag, media, den allmänna opinionen med flera. För lobbyisten är beslutsfattarna en av flera kanaler att vinna inflytande. Lobbyister försöker även påverka andra, till exempel den all- männa opinionen, media, den egna organisationen och andra konkurrerande organisationer. Dessa kopplingar bör man vara medveten om, när mellanhavanden mellan beslutsfattare och lobbyister analyseras. ·För det femte råder en missuppfattning om att genom lobbning vinner (köper) pengarna besluten, inte argumenten. Att kunna lägga upp goda argument är det viktiga och det kan kosta pengar. Men att påstå att pengarna köper besluten finns det få eller inga grunder för. Till exempel har miljö- och konsument- organisationer i , som ofta är medelssvaga, från tid till annan visat sig vara väl så effektiva som organisationer med tjock plånbok. Påståendet att pengarna köper besluten hörs inte sällan uttryckas, men det är sällan någon som tillförlitligt kan bevisa att det är på det sättet, varför utsagor om pengars effek- ter eller brist på effekter i beslut delvis bör ifrågasättas.