sou · GMB374 · 1999-01-01 00:00:00 — Landshövdingen får i vissa fall i fråga om länet eller del därav föreskriva att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas (2 kap. 15 § andra stycket ordningslagen (1993:1617) och 3 kap. 7 § PF). Även andra på ankommande polisfrågor skall avgöras av landshövdingen om ärendet är särskilt viktigt (3 kap. 7 § PF). Landshövdingen får i sin tur, om det finns synnerliga skäl för det, överlåta till någon annan tjänsteman att besluta sådana föreskrifter som Överväganden och förslag 77 inte är av principiellt slag eller annars av större vikt (13 § läns- styrelseinstr. 3.5.2Länspolismästarens och polisstyrelsens uppgifter Kommitténs förslag går ut på att flertalet av nuvarande uppgifter som rör polisväsendet övertas av polismyndigheten. Frågan är då hur ansvaret bör fördelas mellan myndighetschefen, dvs. länspolismästaren, och polisstyrelsen. I det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. KU29, rskr. 226), som nämnts inledningsvis i detta kapitel, angavs att förvalt- ningsmyndigheterna normalt skulle ledas av en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen. Chefen skulle leda myndigheten och tilldelas beslutsbefogenheter som korresponderade mot ansvaret. Styrelsens uppgift skulle vara att öva insyn i verksamheten och att biträda chefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme. Det angavs också att styrelsen skulle besluta i vissa klart angivna och av regeringen bestämda ärenden och därvid dela chefens ansvar inför regeringen i samma mån som styrelsen tilldelats beslutanderätt. Det uttalades vidare att regeringen borde föreskriva att styrelsen skulle besluta om anslagsframställning och verksamhetsberättelse samt om de föreskrifter som myndigheten utfärdar till följd av bemyndiganden i lagar och förordningar. När godkände andra riktlinjer för förvaltnings- myndigheternas ledningsformer (prop. 1993/94:185, bet. KU42, rskr. 381) framfördes bl.a. att det var svårt att nå en klar och tydlig ledningsfunktion med uppdelningen av befogenheter mellan styrelse och myndighetschef. Riktlinjerna innebar i huvudsak att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand skulle styras som enrådighets- verk där myndighetschefen ensam hade ansvaret för verksamheten inför regeringen. I samband med behandlingen av tilläggsbudget slogs nya riktlinjer fast i fråga om förvaltningsmyndigheternas ledning. I propositionen angavs, som omnämnts förut, att som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter skulle väljas enrådighetsverk eller styrelse samt att ledningsformen med delat ansvar mellan styrelsen och myndighetschefen borde övervägas i vissa situationer. Det framhölls att, om man valde en sådan delad ledningsform, ansvarsfördelningen mellan myndighetens chef och styrelsen skulle göras tydlig i myndig- hetens instruktion (prop. 1994/95:150). konstitutionsutskott förordade vid behandlingen av propositionen dock att statliga 78 Överväganden och förslag myndigheter normalt skulle ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen för att garantera både den samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet (bet. 1995/96:KU1). I proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst anges att frågan om ledningsformer bör tillämpas flexibelt och att huvudmodellen med en lekmannastyrelse vid chefens sida inte generellt bör avskaffas, utan att den ledningsformen styrelse med begränsat ansvar har sitt värde, inte minst som forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Det är angeläget att det råder full klarhet om i vilka fall myndighetschefen, dvs. länspolismästaren, skall fatta beslut för polismyndigheten och i vilka fall polisstyrelsen skall fatta sådana beslut. I det följande anges uppgiftsfördelningen i praktiken i den nuvarande organisationen. Därefter lämnas riktlinjer för hur ansvaret bör fördelas i den föreslagna organisationen. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan och polismyndigheten i den nuvarande organisationen I de flesta län har delegerat de beslutsbefogenheter som kan delegeras till polismyndigheten. I endast fyra län har huvudsakligen behållit sina beslutsbefogenheter. I några län har beslutsbefogenheterna delats upp mellan styrelse och polisstyrelsen. I har t.ex. uppgifterna delats upp på så sätt att styrelse beslutar om polisverksamhetens mål och inriktningar, medan polisstyrelsen beslutar om budgeten. I ansvarar styrelse, utöver de uppgifter som inte kan delegeras, för indelningen av polisdistriktet i polisområden, för polismyndighetens grundläggande organisation, för fördelningen av polismyndighetens rambudget och för mål och riktlinjer i form av övergripande planeringsdirektiv för polisverksamheten i länet. I har styrelse förbehållit sig beslutande- rätten avseende bl.a. indelningen av polisdistriktet i polisområden och principerna för fördelning av medel inom länet. Den vanligaste ordningen är att polismyndigheterna har större delen av besluts- befogenheterna. En omfattande delegation har således skett till polis- myndigheterna. Det är vanligt att länspolismästaren vid de polismyndigheter där polisstyrelsen tilldelats omfattande beslutsbefogenheter ålagts att löpande hålla styrelse informerad om verksamheten inom polismyndigheten och om viktiga beslut som fattas. Överväganden och förslag 79 vanligt att länspolismästaren fått i uppdrag att företa olika utredningar för polisstyrelsen och naturligtvis också att verkställa styrelsens beslut. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan länspolismästaren och polisstyrelsen i den föreslagna organisationen Är det polisstyrelsen, länspolismästaren eller någon annan tjänsteman som skall fatta beslut som ankommer på polismyndigheten? I verks- förordningen anges att myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet. I förordningen anges också följande. Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Chefen skall bl.a. hushålla väl med statens medel samt fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten. Myndighetschefen skall också hålla styrelsen informerad om verk- samheten. Styrelsen skall pröva om myndighetens verksamhet bedrivs effektivt och i överensstämmelse med syftet med verksamheten. Styrelsen skall också biträda myndighetens chef och föreslå denne de åtgärder som styrelsen finner motiverade. Som angetts ovan i avsnitt 3.2 om ordförandefrågan menar kommittén att man bör betrakta polisstyrelsen på ett något annat sätt än det sätt på vilket man betraktar andra statliga styrelser. Med hänsyn till den betydelse som polisen har för medborgarna, bl.a. på grund av polisens befogenheter att utöva tvång, gör sig kravet på inflytande och insyn från lekmän gällande särskilt starkt. Kommittén anser därför, såsom gäller , att polisstyrelsen skall ha större inflytande på verksamheten än vad som följer av verksförordningen. I polisförordningen anges att ärenden som inte skall avgöras av polisstyrelsen skall avgöras av länspolismästaren. Den ordningen bör gälla oförändrat. Den nya polisstyrelsen bör ha hand om en del av nuvarande uppgifter, dock inte uppgiften att utöva tillsyn. Polisstyrelsen bör ju inte utöva tillsyn över den egna myndigheten. Frågan om tillsynsansvaret behandlas i avsnitt 3.6. Precis som bör polisstyrelsen ha uppgifter av huvudsakligen övergripande karaktär. Polisstyrelsen bör inte detaljplanera polisverksamheten, utan det ansvaret bör länspolismästaren ha. Som övergripande princip bör även i fortsättningen gälla att polisstyrelsen inte får avgöra frågor som avser polisledning i särskilt fall. Operativ ledning i särskilt fall och arbetsledning över den dagliga verksamheten skall utövas av länspolis- mästaren och andra tjänstemän och självklart inte av polisstyrelsen. När det gäller de frågor som inte kunnat delegera kan anges följande. Det ansvar som styrelse har enligt 80 Överväganden och förslag länsstyrelseinstruktionen att besluta om viktigare frågor om polisverk- samhet bör ligga på polisstyrelsen. skall enligt gällande regler dela in länet i polisdistrikt, vilka utgör verksam- hetsområde för polismyndigheterna. Polislagen bör ändras så att det anges att länet utgör ett polisdistrikt. Regeringen bör bestämma namn på distriktet och därmed också på polismyndigheten, som bör ha ett motsvarande namn. I polislagen anges att bestämmer hur många valda ledamöter som skall ingå i polisstyrelsen. Regeringen bör bestämma antalet ledamöter i polisstyrelsen då den utser ledamöterna. arbetsordning bör beslutas av polis- styrelsen. Beslut i fråga om anställning av polispersonal lämpar sig knappast för en lekmannastyrelse och en sådan ordning tillämpas inte heller inom statsförvaltningen i övrigt. uppgift att anställa polisintendent bör därför övertas av myndighetschefen. Detsamma bör gälla polisstyrelsens uppgift att anställa kommissarie. Polisstyrelsen bör dock fortsatt avge yttrande i samband med anställning av länspolismästare, biträdande länspolismästare, polis- mästare och polisöverintendent. I lagen (1932:242) om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov bör anges att polismyndigheten meddelar förordnande enligt lagen och att myndigheten bestämmer vilket polisbefäl som får framställa en begäran om bistånd. Länspolismästaren bör fatta beslut enligt den angivna lagen för myndighetens räkning. Polisstyrelsen bör åläggas den allmänna skyldighet som länsstyrel- sen haft i fråga om att se till att statsmakternas prioriteringar och riktlinjer får genomslag i polisarbetet, att verksamheten bedrivs effektivt och med iakttagande av rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen inom distriktet fungerar väl. Polisstyrelsen bör som besluta i frågan huruvida polisnämnder skall inrättas och vilka ledamöter som i så fall skall ingå i nämnderna, enligt vad kommittén anfört under avsnitt 3.4.5. I fråga om den beslutanderätt som med nuvarande regler tilldelas polismyndigheten i län med endast en polismyndighet, om inte bestämt annat, bör följande gälla. Polisstyrelsen bör besluta i frågor som rör indelningen av distriktet i polisområden och andra geografiska ansvarsområden i enlighet med vad som anges i 2 kap. 7 § polisförordningen. Övriga frågor som tas upp i bestämmel- sen bör beslutas av länspolismästaren eller av någon annan tjänsteman. Polisstyrelsen bör inte heller besluta i frågor om organisation av funktionen vakthavande befäl och andra frågor som rör arbetsför- delning (3 kap. 3 § PF). Ett vakthavande befäl leder normalt den yttre tjänsten vid en polismyndighet och prövar bl.a. omhändertaganden som personalen gör med stöd av t.ex. polislagen. Sådana frågor rör det Överväganden och förslag 81 egentliga operativa polisarbetet och beslutanderätten bör därför ligga, inte hos polisstyrelsen, utan hos myndighetschefen. Den rätt som har enligt polislagen att besluta om polisförstärkning till ett annat län och att begära förstärkning av ett annat län bör inte heller tillföras polisstyrelsen, eftersom frågan ju i allt väsentligt är av operativ art, och dessutom ofta kräver beslut med kort varsel. Polisstyrelsen bör utfärda bestämmelser i fråga om planering och uppföljning enligt vad som tas upp i 4 kap. 2 § polisförordningen. Beslut i flertalet av de frågor som polisstyrelsen bör avgöra fattas genom beslut om verksamhetsplan, budget och budgetföreskrifter. Genom de uppgifter som kommittén anser att polisstyrelsen bör ha får polisstyrelsen naturligtvis också ansvar för resultatredovisningen. rätt enligt 3 kap. 4 § polisförordningen att meddela föreskrifter när det gäller administrativa frågor, formerna för planering och uppföljning m.m. bör övertas av länspolismästaren. rätt har begränsats till att gälla endast om inte lämnat andra föreskrifter med stöd av bemyndigande från regeringen. Samma begränsning av föreskriftsrätten bör gälla . Länspolismästarens möjlighet att hänskjuta frågor till polisstyrelsen medför att polisstyrelsen kan komma att avgöra ärenden som annars är länspolismästarens ansvar. Därmed kan polisstyrelsen fatta beslut i s.k. polismyndighetsärende som har operativ betydelse, under förutsättning att ärendet inte avser något särskilt fall. Den ordningen bör inte ändras. Som riktlinjer bör gälla som att länspolismästaren endast bör hänskjuta frågor som är av särskild betydelse, t.ex. för att de har en principiell karaktär eller annars har större betydelse för verksamheten. Länspolismästaren bör ägna sig åt både långsiktig och övergripande verksamhet och åt den löpande verksamheten. Han eller hon skall bereda de ärenden som skall avgöras av polisstyrelsen. Länspolis- mästaren har enligt polisförordningen rätt att i vissa fall avgöra ärende som är så brådskande att polisstyrelsen inte hinner sammanträda för att behandla det. Sådant beslut skall senare anmälas till polisstyrelsen. Denna ordning bör inte ändras. Om ärendet inte är sådant att det behöver prövas av länspolis- mästaren, kan det avgöras av en annan tjänsteman i enlighet med vad som anges i arbetsordningen eller i särskilt beslut. Länspolismästarens ställföreträdare vid samtliga polismyndigheter utom vid Polismyndig- heten i är den biträdande länspolismästaren. Ställföreträdaren utövar chefstjänsten när länspolismästaren har förhinder och inträder även i övrigt i länspolismästarens ställe efter beslut av honom eller henne. När både länspolismästaren och ställföreträdaren har förhinder, utövas tjänsten av den arbetstagare som länspolismästaren bestämmer. bör det regleras i polismyndighetens arbetsordning vem som 82 Överväganden och förslag fullgör länspolismästarens och hans eller hennes ställföreträdares uppgifter då de har förhinder. De beslut som en tjänsteman inom polisen fattar för polismyndigheten förvaltningsbeslut skall skiljas från beslut som en polisman i denna sin egenskap fattar vid ett ingripande med stöd av en regel t.ex. i som ger honom eller henne den befogenheten. Landshövdingen bör fortsatt besluta i de frågor som anges i 2 kap. 15 § ordningslagen (1993:1617, se även 3 kap. 7 § PF). 3.5.3Vilka uppgifter skall polisstyrelsen kunna delegera till polisnämnderna? Som angetts i tidigare avsnitt anser kommittén att möjligheten att inrätta polisnämnder bör finnas även . Då möjligheten att inrätta polisnämnder infördes angavs att till en polisnämnd borde i princip kunna delegeras frågor av de slag som handlades av polisstyrelsen, dock med vissa inskränkningar. I det följande redovisas omfattningen av de nuvarande polisnämndernas beslutsbefogenheter och därefter behandlas frågan om vilket ansvar nämnderna bör ha. Delegationen i den nuvarande organisationen Polisnämnder finns f.n. eller förutses komma att inrättas i drygt hälften av polismyndigheterna. Det råder stor variation mellan myndigheterna i fråga om omfattningen av delegationen av uppgifter till polisnämn- derna. Polisnämnderna vid i saknar beslutsbefogenheter helt, medan polisnämnderna vid Polismyn- digheten i har ett långt gående ansvar. Vid flera polismyndigheter har polisnämnderna tillagts flertalet av de beslutsbefogenheter som de kan tilldelas enligt polisförordningen, nämligen beslutanderätten avseende viktiga frågor om planering och inriktning av verksamheten, viktiga frågor om polisområdets orga- nisation och arbetsformer samt frågor av större ekonomisk betydelse. Den inskränkning som vanligen görs i förhållande till vad som anges i polisförordningen rör beslutanderätten i samband med anställning av vissa befattningshavare. I andra polismyndigheter, såsom t.ex. polis- myndigheterna i och , har polisnämnderna erhållit beslutanderätt endast i vissa av de frågor som kan delegeras och yttranderätt vad avser återstoden av frågorna. Överväganden och förslag 83 För polisnämnderna vid i har angetts att de får avgöra sådana ärenden som tas upp i 2 kap. 11 § polisförordningen, om ärendena inte är av principiell natur, kan inverka på andra enheters verksamhet i länet, rör frågor som kan ge ekonomiska återverkningar utöver tilldelade medel eller har samband med tillsättning av tjänster. ansvar och arbetsuppgifter i den föreslagna organisationen bör oförändrat kunna tilldelas de uppgifter som den kan tilldelas med dagens regler (se 2 kap. 29 a § PF). På samma sätt som för polisstyrelsen gäller att polisnämnden inte bör detaljplanera verksamheten. bör fatta långsiktiga beslut. Den begränsning av nämndens befogenheter som gäller för frågor som avser polisledning i särskilt fall bör inte heller ändras. Fortsatt bör också gälla den inskränkningen att nämnden inte bör besluta i principiella frågor eller i frågor som påverkar andra delar av polisen i polis- distriktet. I sådana frågor kan polisnämnden fylla en rådgivande funktion. Betydelsen av att polisnämnden erhåller verkliga beslutsbefogen- heter bör understrykas. Huvuduppgiften bör vara att utöva medborgerlig insyn och kontroll, men polisstyrelsen bör också delegera beslutsbefogenheter till polisnämnden t.ex. i fråga om verksamhets- inriktning och budget för nämndens område. Kommittén vill framhålla att beslutanderätten i fråga om verksamhetens inriktning och budgeten för verksamheten inte bör delas upp. bör ha insyn i polisverksamheten och kontrollera att den bedrivs i enlighet med de prioriteringar och riktlinjer som statsmakterna angett och i enlighet med upprättad verksamhetsplan. Nämnden bör utvärdera polisverksamheten i området och sammanställa en rapport till polisstyrelsen över verksamheten. Nämnden bör därvid redovisa eventuella behov av förändringar och förändringarnas verksamhetsmässiga konsekvenser. bör ha möjlighet att yttra sig i frågor som polisstyrelsen har att besluta om, såvida frågorna rör nämndens område. Sådana frågor kan också beredas har en viktig uppgift i att skapa kontakt med medborgarna och att främja informationsutbytet mellan medborgarna och polisen. bör förmedla kunskap om polisen lokalt. Nämnden bör också informera polisstyrelsen om allmänhetens behov av och krav på polisen. bör utveckla ett lokalt samarbete och förankra polisiära frågor t.ex. i kommunala sammanhang. 84 Överväganden och förslag 3.6Tillsynen över polismyndigheternas verksamhet I detta avsnitt tar kommittén upp frågan om hur tillsynen inom polisväsendet bör organiseras. Kommittén föreslår att läns- styrelsens del av tillsynsansvaret över polisen upphör. Rikspolis- styrelsen skall ensam ha tillsynsansvaret för polisverksamheten. Kommittén anser inte att organisation för tillsynsverksamheten på grund härav behöver ändras. Det är angeläget att tillsynsverksamhet leder till att både goda exempel och information om brister i verksamheten samlas och sprids för att förebygga att fel begås . Det är speciellt viktigt att i tillsyns- verksamheten uppmärksammar och tar till vara erfarenheter från polismyndigheternas agerande vid särskilda händelser, så att slutsatser kan dras inför framtida liknande händelser och t.ex. nya arbetssätt kan utvecklas. Det är också angeläget att tillsyn över polismyndigheternas arbete med mål- och resultatstyrning sker så att statsmakterna kan få tillräcklig information om verksamhetens resultat. Frågan om utformningen av statlig tillsyn har varit föremål för diskussion i olika sammanhang . revisorer anförde i en skrivelse (1994/95:RR9) att tillsyn i första hand innebär kontroll av att lagar, förordningar och myndighets- föreskrifter efterlevs samt att allmänheten skall kunna lita på att bestämmelser om säkerhet, likabehandling eller viss service efterlevs. Revisorerna föreslog bl.a. att regeringen skulle redovisa för hur informationen om gällande regler inom viktiga tillsynsområden ytterligare kunde förbättras. konstitutionsutskott uttalade att regeringen i det reguljära budgetarbetet borde uppmärksamma de frågor som revisorerna tagit upp (bet. 1994/95:KU27). anförde i sin rapport tillsyn (RRV 1996:10) att intresset för statlig och tillsyn visserligen ökat Överväganden och förslag 85 men att tillsynsfrågorna inte ägnats tillräcklig uppmärk- samhet samt att det råder terminologiska oklarheter på området. Verket angav att det fanns risk för att styrningen av olika verksamheter liksom värderingen av uppnådda resultat försvårades samt att från ekonomiska utgångspunkter kunde brister i tillsynen få stora statsfinansiella eller samhällsekonomiska konsekvenser. Verket uttalade att begreppet tillsyn används som en övergripande beteckning för delvis olikartade verksamheter som normering, utvärdering, rådgivning och inspektion. Verket ansåg att det exempelvis borde tydligt framgå av en myndighetsinstruktion vilka tillsynsuppgifter myndigheten har. Verket uttalade att den långsiktiga kunskapsuppb yggnaden när det gäller tillsynsfrågor bör stärkas för att skapa stabilitet i bedömningarna av olika problem. Förvaltningspolitiska kommissionen angav också i sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) att begreppet tillsyn är oklart. Kommissionen delade de slutsatser kommit till i sin studie om statlig tillsyn. Kommissionen förordade att frågor om statlig tillsyn blir föremål för en samlad översyn och att frågan om verkningsfulla sanktioner uppmärksammas vid en sådan översyn. I proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst anges att den statliga tillsynen av bl.a. myndigheter bör ses över i syfte att få till stånd en mer ändamålsenlig statlig tillsyn samt att den statliga tillsynen bör ges en tydligare innebörd. Regeringen anger också att den avser att återkomma till med en samlad redovisning av den statliga tillsynsverksamheten. När kommittén nu föreslår en förändring av styrningen av polisväsendet finns anledning att se över hur tillsynen inom polis- väsendet bör vara organiserad. I det följande tas begreppet tillsyn upp och redogörs för de skilda tillsynsorganen, varefter kommittén lämnar sina slutsatser om hur tillsynen av polismyndigheterna bör organiseras. Förändringar i samhället, bl.a. decentraliseringen av beslutsfattandet i olika myndigheter, införandet av resultatstyrning i statsförvaltningen och medlemskapet i EU har förändrat förutsättningarna för myndig- heternas verksamhet. Därmed har också förutsättningarna för och behovet av tillsyn över myndigheterna förändrats. Exempelvis kan sägas att genom att den direkta statliga styrningen genom regler av skilda slag minskat har behovet av kontroll av uppnådda resultat ökat. Tillsynen kan ha olika syften. Genom tillsyn kan det t.ex. bli svårare att utan att bli upptäckt bryta mot gällande bestämmelser och genom 86 Överväganden och förslag tillsyn kan rättssäkerheten öka på så sätt att man därmed kan verka för likabehandling. Tillsyn kan också stärka statens möjligheter att genomdriva beslut och förbättra förutsättningarna för en effektiv verksamhet. För tillsynsverksamhetens effektivitet har förekomsten av ett sanktionssystem betydelse. Sanktionerna kan vara av skilda slag, t.ex. indragning av tillstånd eller anslag, vite och varning. Även olika påföljder för ansvariga befattningshavare utgör en form av sanktion. Begreppet tillsyn är som framgått ovan inte klart definierat. Det finns olika uppfattningar om vad tillsyn innefattar eller bör innefatta. fann vid sin tidigare nämnda utredning om statlig tillsyn att begreppet tillsyn användes i 532 lagar, i ett betydande antal förordningar och i tillsynsmyndigheternas författnings- samlingar (RRV 1996:10). Begreppet används för olika former av verksamhet. Det används ibland med en mycket vid innebörd. Inte endast kontrollåtgärder som inspektion avses, utan även uppgifter i fråga om information och rådgivning. Även ansvar för uppföljning och utvärdering av verksamheten anses ibland innefattas i uttrycket, liksom ansvaret att tillse att statsmakternas intentioner genomförs i verk- samheten. Det råder inte bara oklarhet om vad begreppet tillsyn omfattar utan dessutom används ibland andra ord i författningar för att beskriva tillsynsfunktioner, t.ex. begrepp som övervakning, över- inseende och kontroll. I används inte termen tillsyn. I stället används ord som t.ex. kontroll, granskning och rapportering.