sou · GMB324d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Fritidsfisket inom territorium regleras inte av den gemen- samma fiskeripolitiken men styrs av fiskelagen och förordningen om fis- ket, vattenbruket och fiskerinäringen. Två geografiska områden ingår inte i detta regelkomplex. Det är fiske på statens vatten ovan odlingsgränsen som regleras i rennäringslagen och rennäringsförordningen, och fisket i gränsälvarna mot som regle- ras i ett särskilt avtal mellan och . När det gäller tillämpningen av EG:s förordningar och fiskelagen lig- ger ansvaret på fiskeenhet och på medan länsstyrelserna utför vissa delar av administrationen på delega- tion från eller genom att ansvaret fördelats till länsstyrelser genom förordning. För fisket i statens vatten ovan odlingsgränsen är det Jordbruksde- partementets same- och utbildningsenhet samt som har ansvaret och tre länsstyrelser som utför arbetet. En särskild kommitté, regeringsbeslut (Jo 97/720, 1103 (delvis), 1669, 1694) har tillkallats för att utreda frågor om en ny rennäringspolitik. Enligt direkti- ven (dir 1997:102) skall en av utgångspunkterna för kommitténs övervä- ganden vara att de myndighetsuppgifter som avser förhållanden mellan rennäringen och andra användare av marken liksom förvaltningen av statens mark ovan odlingsgränsen och på renbetesfjällen, vilket inklude- rar fisket, bli kvar hos och . Kom- mittén skall redovisa sitt uppdrag senast vid utgången av . När det gäller gränsälvarna mot har finsk-svenska gränsälv- skommissionen ansvaret. Avtalet utreds f.n. av en särskild utredning, (dir. 1997:79) . I det fall utredningens förslag med- för sådana ändringar att avtalet mellan och angående administrationen och organisationen av dessa frågor ändras kan detta få konsekvenser för den svenska fiskeriadministrationen. Fisket i enskilda vatten är inte närmare reglerat men kan vid vansköt- sel stoppas enligt en särskild vanhävdsparagraf, 29 § fiskelagen. Denna har dock aldrig utnyttjats. Någon direkt insyn i fisket i enskilda vatten kan inte utövas av staten. Indirekt har detta lösts genom att fiskevårds- områden har inrättats, enligt lagen om fiskevårdsområden. Fiskevårds- områden har dock inte bildats för alla enskilda vatten. Av landets sjöyta, de oräknat, ingår inte i något fiskevårdsområde. För att få en mer enhetlig hantering av beståndsuppföljning med hän- syn till ansvar för fiskeresurserna och den biologiska mångfalden och en enhetligare nationell administration av fiskefrågor borde dessa följa samma princip för administration och organisation oavsett geografisk belägenhet och ägarskap. Detta skulle i så fall kräva flera lagändringar bl.a. i fiskelagen, rennäringslagen och lagen om fiske- vårdsområden. Om en sådan princip fullföljdes skulle fiskefrågor som hanteras inom same- och utbildningsenhet fö- ras över till fiskeenheten. som sektorsmyndighet skulle där- efter, om regeringen så beslutar, kunna bli ansvarig myndighet för samt- liga frågor om fiske. Länsstyrelsernas roll och uppgifter på fiskets om- råde enligt nuvarande lagstiftning behöver i princip inte ändras även om ansvaret för fiske i sin helhet åläggs . Fler uppgifter av re- gional och lokal karaktär kan med fördel ändå överföras till länsstyrel- serna genom att av regeringen bemyndigas överföra upp- gifter till annan myndighet. Ansvaret för fiskevården i enskilda vatten ankommer på ägaren. På annan plats i utredningen, kapitel 10 föreslås att fiskelagen bör ändras så att en bestämmelse om tillsyn (som inte kräver vanhävd) in- förs. Förslaget kräver emellertid ytterligare beredning. Förslag: Principiellt bör som sektorsmyndighet svara för frågor om nyttjande av fiskeresursen inom territorium och eko- nomiska zon oavsett ägarförhållanden. 13.1.5Uppdelning av fiskeriadministrationen på en CFP-del och en nationell del För att kunna göra avvägningar mellan insatser som avser den ge- mensamma fiskeripolitiken och nationella delar av fiskeripolitiken bör en bodelning utföras såväl organisatoriskt som administrativt av dessa båda verksamhetsområden. Den gemensamma fiskeripolitiken är mycket starkt yrkesfiskeorienterad medan den nationella politiken även inriktas mot fritidsfiske och beståndsvård i sötvatten. Detta medför att dessa två po- litikområden som också till viss del är överlappande har olika intressen- ter, delvis kommunicerar i olika riktningar och har olika legal grund. För att den gemensamma fiskeripolitiken ska kunna tillämpas aktivt såsom regeringen önskat krävs att den nationella administrationen på detta område orienteras mot producenter av fångster och pro- dukter från sådana fångster, d.v.s. mot yrkesfiskarena och dessas organi- sationer, mot vattenbruket och förädlingsindustrin samt dessas organisa- tioner, mot konsumenter, mot forskning om fiske och fiskproduktion och mot EU:s olika organ samt mot andra medlemsländers administrationer. Härutöver finns behov av att kunna kommunicera och förhandla med ett stort antal internationella organisationer. För att det nationella fisket som består av en liten del yrkesfiske och en stor andel fritidsfiske ska kunna bedrivas vid sidan av den gemen- samma fiskeripolitiken utan konflikter, krävs kommunikation med vatte- nägare, med fritidsfiskets organisationer, med turistnäringen, med läns- styrelser och kommuner samt med miljömyndigheter i . Dessa olika aktörers intressen är inte identiska. Det främsta proble- met är att det krävs fortlöpande avvägning av hur olika intressenter som ibland helt och ibland delvis konkurrerar om samma resurs ska kunna ta del i denna resurs utan att den utarmas, d.v.s. på ett långsiktigt hållbart sätt. De av utredningen besökta administrationerna i och har löst dessa kommunikations- och administrationsproblem på delvis olika sätt. Båda länderna har emellertid delat upp administra- tionen i departementet så att de nationella frågorna behandlas för sig och frågor avseende den gemensamma fiskeripolitiken för sig. På myndig- hetsnivå finns vissa gränsdragningar men dessa förvaltningar har inte fullföljt uppdelningen fullt ut. Det kan finnas flera orsaker t ill detta. och har inte så stora inhemska vattenterritorier som , det finns andra ägarförhållanden och förvaltningsstrukturen med fristående myndigheter är i dessa länder en ny företeelse. På lokal nivå finns emellertid återigen en uppdelning genom att särskilda m yndig- heter ansvarar för fritidsfisket. För att bättre svara mot de krav som ställs inom fiskeripolitiken i dess helhet och kunna göra bedömningar i enlighet med de kriterier som gäller för respektive del av politiken bör de båda delarna i fiskeripoliti- ken avgränsas administrativt och organisatoriskt. En gränsdragning mellan administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken och av den nationella fiskepolitiken bör löpa hela vägen från departementsnivån över myndigheterna och laboratorier och andra lokala enheter. I de fall en organisatorisk bodelning inte är effektiv bör ändå arbetet redovisas på två huvudkostnadsbärare så att det blir möjligt att följa kostnadsutvecklingen inom vardera delen för sig. Detta gäller även i det fall administrationen sköts av , eller annan utförare. Förslag: Organisationen för att administrera den gemensamma fiskeripo- litiken och den nationella fiskeripolitiken delas upp med klara gränser. I de följande avsnitten redovisas förslag till organisatoriska förändringar inom och . Därefter redovisas för- slag angående några frågor som utförs av andra myndigheter. Förslag som avser administrationen av den gemensamma fiskeripoli- tiken redovisas i kapitel 11 och förslag avseende utrednings- och FoU- verksamheten redovisas i kapitel 12. Inom fiskeenheten bör ansvaret för den gemensamma fiskeripolitiken och för den nationella fiskeripolitiken uppdelas på särskilda medarbetare (om det fanns fler medarbetare vore det lämpligt att funktionsindela fiskeen- heten). En medarbetare bör avdelas för arbete med den nationella fiske- ripolitiken. På departementsnivå har de frågor som hanteras inom den nationella delen av fiskeripolitiken fler kopplingar till miljöfrågor och andra areella näringar, friluftslivet samt nationell regionalpolitik än mot EU. Samarbetet kan då utvecklas i fråga om miljöfrågor, recipientkon- troll, fiskevårdsinsatser och frågor om biologisk mångfald m.m. tillsam- mans med och . Andra kopplingar är visst internationellt arbete riktat mot grannländer samt olika organi- sationer som arbetar med fritidsfiske, fiskevårdsområden mm. När det gäller näringslivet är kopplingarna till turism och besöksnäring större än till fiskerinäringen. Inom fiskeenhet kan avlastningen av natio- nella frågor på en särskild handläggare medföra att frågor avseende den gemensamma fiskeripolitiken hanteras mer koncentrerat. fiskeenhet har förändrats och utvidgats se- dan EU-inträdet. Anpassningsprocessen till den gemensamma fiskeripo- litikens behov av kompetens och flexibilitet har gradvis stabiliserats. Förändringar i organisation och administration kan förut- ses få effekter för fiskeenheten. Förslag: Utredningen föreslår inte några ändrade ansvarsförhållanden mellan departement och myndighet men samarbetet och flexibiliteten i administrationen och utbytet av kompetens och information måste öka. leds av en generaldirektör som biträds av en lekman- nastyrelse med vissa beslutsbefogenheter. För att underlätta styrning och beslut bör dras in och bli ett enrå- dighetsverk. Ansvarsförhållandet gentemot regeringen kan på så sätt bli tydligare. Ledningsformen för myndigheten bör anpassas till de förut- sättningar som gäller med ökad delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar. En klar ansvarsbild underlättar dialogen mellan myndigheten och regeringen. Ett annat viktigt skäl för att förändra ledningsformen är att medlem- skapet i europeiska unionen ställer delvis andra och nya krav på rege- ringen. Regeringens styrning av myndigheterna måste ske mer direkt och på ett tydligare sätt . Regeringen måste nu med hjälp av myn- digheterna, ofta med kort varsel, kunna agera enhetligt och samordnat i olika förhandlingssituationer och kontakter med . Vidare måste analyser och utvärderingar, ställningstaganden och politik i ett långsiktigt perspektiv kunna utföras i ett utvecklat samarbete mellan regeringen och myndigheten. Regeringens möjligheter att styra myndigheterna strategiskt, samord- nat och effektivt ökar om en myndighet har ledningsformen enrådighets- verk. Inom ramen för de konstitutionella regler som gäller kan då rege- ringen utan omvägar eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det avgörande ansvaret för verksamheten. Modellen med enrådighetsverk tillgodoser kraven på såväl en tydlig ansvarsbild som behovet av att stärka regeringens styrmöjligheter bl.a. genom att klargö- ra politiska prioriteringar. Det finns exempel på att flera myndigheters generaldirektörer deltar i beredningen av den politik som för inom ramen för den europe- iska gemenskapen. En sådan modell bör även tillämpas avseende fiskeri- politiken. Redan i propositionen (1993/94:185) om Förvaltningsm yndigheternas ledning förordades modellen med enrådighetsverk särskilt för de myndigheter som skulle komma att få en stark anknytning till ge- menskapens politik. kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150), bilaga 7, föreslogs att verksamhetens art och regeringens behov av styrning skulle vara utgångspunkten för valet av ledningsform. En genomgång av samtliga myndigheters ledningsformer ledde till en departementsvis redovisning av vilka myndigheter som regeringen avsåg att ge ny ledningsform . avsågs få ledningsfor- men enrådighetsverk med insynsråd. delade regeringens överväganden i fråga om de allmänna principerna för förvaltningsmyndigheternas ledning och ansåg att bl.a. borde få ledningsformen enrådighetsverk i kombi- nation med insynsråd. föreslog i sin behandling av frågan om förvalt- ningsmyndigheternas ledningsform (bet. 1995/96 KU1) att den tidigare gällande huvudregeln att statliga myndigheter normalt skall ha en lek- mannastyrelse vid sidan av myndighetschefen återinförs. Konstitutions- utskottet hänvisade i sitt betänkande även till Förvaltningspolitiska kommissionens uppdrag att analysera om nuvarande former för organi- sation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsen- lig i förhållande till de mål som lagts fast av regering och riksdag. Den förvaltningspolitiska kommissionen anför i sitt slutbetänkande I medborgarens tjänst, en samlad förvaltningspolitik för staten följande (SOU 1997:57): Vid en sammanvägning av vad som har sagts finner kommissionen att den nuvarande formen lekmannastyrelse med delat ansvar bör av- skaffas. Den förvaltningspolitiska kommissionen ansåg att om beslutsbefo- genheten är uppdelad mellan verkschefen och styrelsen blir ansvaret oklart. Att styrelsen på en gång är rådgivande och beslutande gör dess roll diffus. Utredningen delar förvaltningspolitiska kommissionens bedömning i detta fall vilket innebär att utredningen förordar att styrel- se läggs ned. Förslag: ledningsform ändras till enrådighetsverk utan insynsråd. Modellen med enrådighetsverk tillgodoser kraven på såväl en tydlig ansvarsbild som behovet av att stärka regeringens styrmöjligheter bl.a. genom att klargöra politiska prioriteringar och samordna arbetet i EU. Ändringen kräver att instruktion omarb etas. generaldirektör bör delta i beredningen av den politik som för inom ramen för den europeiska gemenskapen. har sedan EU-inträdet successivt utvecklat sin organisation för att möta de krav som den gemensamma fiskeripolitiken ställer. De delar av organisationen som nästan enbart har uppgifter inom den gemensamma fiskeripolitiken är i det centrala verket marknads- och strukturavdelningen, avdelningen för fiskerikontroll, samt internrevisio- nen som har bemannats . Av laboratorier har Havsfiskelaboratoriet så gott som helt uppgifter avseende den gemen- samma fiskeripolitiken. Övriga delar av verksamheten riktas mot nationell fiskeripolitik eller administrerar en blandning av uppgifter inom den gemensamma fiskeri- politiken och rent nationella delar. För att kunna värdera och anpassa insatserna för den gemensamma fiskeripolitiken och nationella delar av fiskeripolitiken var för sig bör organisation anpassas så att två verksamhetsområden renodlas, verksamhetsområdet för den gemensamma fiskeripolitiken och verksamhetsområdet för den nationella fiskeripolitiken. Om en sådan delning inte fullt ut kan åstadkommas med organisatoriska förändringar bör verkets interna redovisning anpassas till motsvarande kostnadsbärare så att det blir möjligt att bedöma effektiviteten för vardera verksamhets- området för sig. Förändringar inom undersöknings- och FoU-verksamheten medför om de genomförs flera olika konsekvenser både avseende effektivitet och kostnader. För att stärka det arbetet inom gemenskapspolitiken på lång sikt är det nödvändigt att inom verket inrätta en analys- och utredningsenhet. För organisation för och arbete med strukturstöd kan marginella förändringar behövas. Beslut måste fattas om hur fiskerikontrollen skall organiseras. Utred- ningen har beskrivit två förslag och förordar att regeringen beslutar att skall bygga upp en samlad organisation för dokumenthan- tering, analys och fysisk kontroll. Om kontrollen ska utföras av en orga- nisation på lokal nivå inom verket innebär det en resursförstärkning med 18 årsarbetskrafter enligt kalkyl. Om däremot endast hanteringen av avräkningsnotor flyttas från SCB till med- för detta ett personaltillskott, enligt på ca 3 årsarbetskraf- ter, som emellertid finansieras genom överföring till av kostnaderna för SCB:s uppdrag. Om däremot lösningen med Kustbevak- ningen som utförare av landningskontrollen i hamn väljs krävs inte något personaltillskott vid , men om tjänsten skall upphandlas krävs ett resurstillskott motsvarande priset för arbete. redovisar att det inte finns några öronmärkta resurser för fiskeövervakningen. resurser har avpassats för att lösa samtliga uppgifter som åvilar myndigheten. nuvarande organisation har beskrivits i kapitel 4. Per- sonalresursen uppgick till 228 årsarbetskrafter. Vid en uppdelning av nuvarande personal enligt föreslagna kriterier skulle 72 årsarbetskrafter föras till den nationella delen och 126 årsarbetskrafter föras till den del som hanterar den gemensamma fiskeri- Administrativa avdelningen har oförändrat 21 årsarbetskrafter. I det följande redovisas ett förslag till organisation efter de principer som här har redovisats. Därefter beskrivs de delar i organisationen som be- höver förändras för att åstadkomma en sådan inriktning. Fig. 13:1 Förslag till ny organisation för Förslag: organisation bör anpassas så att den gemensam- ma fiskeripolitiken och den nationella fiskeripolitiken administreras var för sig med klara gränser. I de fall detta inte kan ske organisatoriskt skall en uppdelning av kostnaderna på dessa två kostnadsbärare göras inom hela verket. Det skall vara möjligt att följa kostnaderna för de båda delarna var för sig så att detta underlag kan användas för beslut om resultat och effekti- vitet i förhållande till politikens inriktning och satta mål. Stab för långsiktiga analyser För att ska kunna ge regeringen underlag till långsiktiga ställningstaganden om inriktningen av fiskeripolitiken bör verket förstär- ka sina resurser för analyser. Sådana analyser bör omfatta större delar av fiskeripolitiken. En stabsfunktion med denna inriktning inrättas direkt under generaldirektören. I staben bör ingå personer med särskild kom- petens avseende långsiktiga utredningar inom fiskeripolitikens olika delar samt med kompetens inom t.ex. fiskeriekonomi, analyser av data från beståndsövervakning och fiskevård samt utveckling och forskning på fiskets område. Staben bör i ett inledningsskede innehålla ca 4-5 person- år. Det är särskilt viktigt att analysenheten kan inrättas utan dröjsmål eftersom det f.n. inte finns utrymme inom nuvarande resursram varken i departementet eller i för att åstadkomma analyser eller framställa underlag för politikens inriktning på lång sikt. Det är betydel- sefullt att sådana analyser kan komma till stånd för att under- bygga inriktningar inför de förändringar av den gemensamma fiskeripo- litiken som kommer att förhandlas fram . Även ordför- andeskap samt ändrad inriktning av strukturstödspro- grammen 1999 kräver en förstärkt analyskapacitet. Vid pågår en successiv kompetensutveckling på skilda om- råden som inte föranleder någon förändring avseende organisationen. En förändrad organisation med uppdelning på en nationell del och en CFP- del medför inte några stora förändringar i den administrativa avdelning- ens arbetsuppgifter. Om den fysiska kontrollen kommer att utföras av kommer personalen att utökas med 18 årsar- betskrafter placerade på olika ställen i landet. Denna organisation kan medföra merarbete för personalfunktionen såväl som för ekonomifunk- tionen. Å andra sidan, om antalet laboratorier minskar och utrednings- kontorens verksamhet förändras innebär detta en minskning av administ- rativa avdelningens arbete. Effekter av den organisatoriska förändringen för den administrativa avdelningen bör följas upp under och efter omor- ganisationen. Den gemensamma fiskeripolitikens administration Administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken organiseras i tre avdelningar, en marknads- och strukturavdelning, en resursavdelning avseende vatten och en kontrollavdelning. Marknads- och strukturavdelningen får i stort sett samma innehåll som , men kompetensen avseende handelsfrågor bör stärkas. ret för verksamheten med vattenbruk kan ligga kvar inom avdelningen men i vattenbruket finns även ett nationellt intresse, nämligen odling för utsättning av fiskevårdsskäl. Kompetensen och samordningen inom ver- ket såväl som med länsstyrelserna avseende vattenbruksfrågor bör stär- kas. Avdelningen deltar i förvaltnings-kommittéer samt ger regeringen underlag till förhandlingar avseende ändringar i politiken samt deltar i förhandlingar efter regeringens begäran. Avdelningen för resurser bildas genom att nuvarande resurs- och miljöavdelningen delas. Avdelningen administrerar resurspolitiken i vatten och därtill hörande politik inom CFP, deltar i förvalt- ningskommittéer, ger regeringen underlag till förhandlingar avseende ändringar i politiken samt deltar i förhandlingar efter regeringens begä- ran. undersökningar ingår i avdelningen. Denna be- står av Havsfiskelaboratoriets verksamhet i och samt undersökningsfartygen. Verksamhet från Kustlaboratoriet tillförs i lämpliga delar. Mer ingående beskrivning finns i kapitel 12. Enheten utför undersökningar samt den forskning och utveckling som Fiskeriver- ket planerar inom området. Enheten deltar vidare i ICES och andra in- ternationella forskningsorgan. Inom ramen för avdelningens arbete deltar enheten i expertgrupper och förvaltningskommittéer samt i förhandling- ar. Enhetens verksamhetsinriktning, budget och resultat bör särredovi- sas. Avdelningen för fiskerikontroll och statistik administrerar Fiskeri- verkets uppgifter inom den gemensamma fiskeripolitikens fiskerikontroll. Inom enheten organiseras administrativ dokument-hantering och kon- troll, rapporter till DG XIV, samarbete och avtal med övriga utförare inom kontrollverksamheten främst . Den centrala kon- trollavdelningen deltar i kommissionens förvaltningskommittéer och ex- pertgrupper på området samt deltar i förhandlingar efter regeringens be- gäran. Den lokala (fysiska) fiskerikontrollen bör organiseras som en enhet under kontroll-avdelningen om detta kommer att ligga på Fiskeri- verket, om däremot den fysiska kontrollen har en annan utförare bör av- delningen för fiskerikontroll ha ansvaret för att avtal upprättas med utfö- rare. I fiskerikontrollen ingår även uppgifter som avser marknads- och strukturordningarna. Nuvarande utredningsavdelning dras in. Vissa samordnande funktio- ner bör hanteras av den stab för långsiktiga analyser som föreslås. har utfört en översiktlig fördelning av nuvarande resurser på en del som f.n. administrerar den gemensamma fiskeripolitiken, tabell 13:1 och en del som administrerar nationell politik, tabell 13.2. persona- len har fördelats utan hänsyn till utredningens överväganden avseende nedläggningar och förändrad organisation avseende forskning mm. Nu- varande personalresurser beräknas till 228 årsarbetskrafter. Vid en oför- ändrad personalstyrka skulle den gemensamma fiskeripolitiken hanteras med 126 årsarbetskrafter, därt ill kommer 18 årsarbetskrafter för fiskeri- kontroll och 3 för registrering och bearbetning av avräkningsnotor som utförs vid SCB. Tabell 13:1: Fördelning av personår vid ny organisation avseende den gemensamma fiskeripolitiken resursavdelning (del av nuvarande Resurs och miljöavd.) Marknads och strukturavdelningen Avdelningen för fiskerikontroll och statistik Analysavdelningen (från utredningsavdelningen) undersökningar (Havsfiskelaboratoriet i ) Östersjölaboratoriet Samtliga uppgifter som avser administration av nationell fiskeripolitik samlas i en avdelning, nationella avdelningen. I denna nya avdelning bör ingå: ·vissa delar av den nuvarande resursavdelningens arbete, nämligen enheten för nationella resursfrågors verksamhet avseende bestånds- vård och fiskevård i vatten som inte regleras i CFP ·i avdelningen ingår även ansvar för undersökningar i vattenmål ·Frågor avseende fritidsfisket och SOU 1998:24 inom fiskeriadministrationen 415 · frågor avseende nationell fiskeripolitik i övrigt t.ex. sektorsansvaret för miljön m.m. Om även statens vatten ovan odlingsgränsen, gränsälvarna och fiske- vården i enskilda vatten ingår i ansvar hänförs dessa uppgifter till denna enhet. Föreskrifter avseende nationellt fiske och flertalet remisser bör också handläggas inom avdelnin gen. I den nationella avdelningen kommer att ingå enheten för kust- och sötvattensundersökningar som omfattar, de uppgifter som utförs av Sötvattenslaboratoriet i , inklusive bestånds uppskattning- ar och databasen som hanteras vid kontoret i . Även verksamheten vid försöksstationerna i och bör ingå.