sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta sätt att enbart göra vad som förväntas, att bara i mer formell mening uppföra sig korrekt, skulle kunna ses som en förvanskning av den klassiska förvaltningsrollen. I andra sammanhang uppträdde som producent, utan hänsyn till statliga myndigheters generella ansvar för förvaltningen och det allmännas intresse. I presenterade verket vad som krävdes för att få tillstånd och påstod t.o.m. att bygget skulle stoppas om det inte skulle gå att täta tunneln som planerat. När det sedan blev bekymmer fortsatte man att bygga och tog juridisk strid. Till en början godtog inte verket tillsynsmyndighetens tolkning av tillståndets omfatt- ning. Bygget kunde fortsätta i relativ ostördhet innan vattenfrågan blev ett problem på allvar. Det vitesföre- läggande som i utfärdade överklagades och kom att undanröjas av länsrätten. Gentemot tillstånds- och tillsyns- myndigheterna uppträdde således inte som en del av stats- förvaltningen utan som en part med ansvar endast för den aktu- ella prestationen, nämligen att bygga en tunnel genom . Vi anser inte att skall avstå från att bevaka sina juridiska rättig- heter och möjligheter, men när det gällde tunnelbygget har agerat alltför ensidigt och bortsett från sitt övergripande samhällsansvar. 100 Orsakerna till det inträffade I ytterligare andra sammanhang använde sin ställning som statlig myndighet för att skaffa sig förhandlingsfördelar t.ex. när det gällde att få fram för att finansiera tidigareläggning av vissa vägar och på så sätt få kommunens politiker att acceptera mellan- påslaget. Tillsynsarbetet måste också ha präglats av att hade ett viktigt uppdrag att utföra som en av regeringens myndigheter. Både och tillsynsmyndigheterna räknade nog med möjligheten att verket skulle få de tillstånd det behövde för att fullfölja bygget. Samti- digt befriade , genom sitt agerande, de politiskt ansvariga från att behöva fatta obehagliga beslut. Men det berövade dem också möjligheten att fatta kloka. fattades beslut om en ny organisation av för att tydliggöra verkets myndighetsroll, förvaltarroll respektive produk- tionsroll. Arbetet kom emellertid att fördröjas genom en rad byten på posten som generaldirektör. infördes emellertid en ny organisation i syfte bl.a. att göra gränsen mellan förvaltande och producerande enheter tydligare. Det handlingssätt som beskrivits ovan har emellertid inte sin grund i otydliga roller utan möjligen i missbruk av roller. Framför allt vill vi påtala brister när det gäller det övergripande ansvaret för verksamheten, oavsett vilken roll som utövat i ett visst ögonblick. En ökande medvetenhet om miljöfrågornas betydelse har fått många myndigheter, företag och organisationer att introducera miljölednings- system, dvs. systematiskt inordna miljöarbetet i den normala verksam- heten. Ett miljöledningssystem är en intern arbetsmetod för att syste- matisera miljöarbetet och innebär ett målinriktat miljöarbete utifrån en given struktur. Syftet är att följa och utveckla det interna miljöarbetet genom förebyggande åtgärder och ständiga förbättringar. Det finns färdiga system att tillgå. De två mest kända i är ISO 14001 och EMAS. ISO 14001 är en internationell standard för miljöledning och miljö- revision. Den har tagits fram av näringslivet, myndigheter och miljö- organisationer gemensamt genom Internationella standardiserings- organisationen (ISO). Ett företag eller liknande som har certifierats mot ISO 14001 av ett ackrediterat certifieringsorgan får ett intyg på att standarden är uppfylld. ISO 14001 regleras inte genom lag. Orsakerna till det inträffade 101 EMAS (Scheme) är EU:s miljölednings- och revisionsordning. Den är baserad på en av EU:s Ministerråds förordningar och införd i svensk lag. EMAS-systemet erbjuder frivillig registrering av företag i medlemsländerna och syftar till att ge företag som agerar enligt förordningen ett erkännande som förstås och godtas i hela . Tanken är att företagen skall ha en förebyggande inriktning på sitt arbete och genom att vara medvetna om vilka risker deras verksamhet bär med sig kunna agera på rätt sätt i rätt tid. En ackrediterad miljökontrollant bedömer miljöledningssystemet mot kraven i EMAS. Som ett bevis på att man lyckats med kvalitetssäkringen kan företaget ansöka om registrering och får efter den använda en särskild EMAS-symbol. - gav regeringen i uppdrag åt att utreda om avgiften för miljötillsynen kan sättas ned för företag som registrerats enligt EMAS eller certifierats mot ISO 14001. ISO 14001 kan sägas vara ett hjälpmedel för att säkra kvalitet på eget miljöarbete, medan EMAS är en ordning för att styra miljöarbetet. Att ett företag är certifierat eller registrerat betyder inte att det företaget är bättre ur miljösynpunkt än andra utan endast att det uppfyller sina egna mål. Men målen får inte sättas lägre än att de lever upp till even- tuella tillståndskrav som kan gälla för verksamheten. Arbetet med miljöledning inleds med en miljöutredning. Det är en heltäckande analys av de miljöförhållanden, den miljöpåverkan och det arbete för att skydda miljön som organisationen själv och dess leve- rantörer gör. Även leverantörernas och entreprenörernas arbete skall beaktas, även om det inte krävs certifiering eller registrering av dem. Ett grundläggande krav för certifiering mot ISO 14001 eller registrering enligt EMAS är att företaget dels har kunskap om vilka lagar och regler som reglerar verksamheten, dels rutiner för att efterleva lagarna. Utifrån miljöutredningen och företagets miljöpolicy, som anger avsikter och principer för det övergripande miljöarbetet, skall målen formuleras för vad som skall förbättras. Ett handlingsprogram skall visa hur målen skall nås. Ansvar och befogenheter skall fördelas så att rutiner för arbetet skapas. Miljöarbetet skall också följas upp. För att företaget skall kunna EMAS-registreras, skall en redovisning av uppföljningen godkännas av en ackrediterad miljökontrollant. Uppföljningen skall identifiera de förbättringar som gjorts och som återstår att göra. Inom den offentliga sektorn upphandlas det i betydande omfattning enligt lagen om offentlig upphandling, där EG:s olika direktiv om offentlig upphandling har införlivats. Syftet med direktiven är främst att ge leverantörerna i EU lika möjligheter att lämna anbud på offentliga upphandlingar i alla EU-länder. Lagen om offentlig upphandling ger vissa begränsade möjligheter att ta hänsyn till miljön. 102 Orsakerna till det inträffade särskilt angivna förhållanden utesluta en leverantör från att delta i upphandling, t.ex. om han begått brott eller allvarligt fel i yrkes- utövningen. På så sätt kan miljöbrott beaktas. Den som upphandlar får också begära upplysningar om en leverantörs tekniska förmåga och kapacitet samt om hans ekonomiska och finansiella ställning. När man skall bedöma vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga skall samtliga omständigheter, däribland miljöpåverkan, beaktas. Mot dessa möjligheter skall ställas lagens huvudregel om affärsmässighet. Den innebär att man vid upphandling skall utnyttja konkurrensen på marknaden och agera affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. De regler i lagen om offentlig upphandling som har betydelse för ekologiskt hållbar upphandling ses över av Delegationen för ekologiskt hållbar upphandling. Delegationen har att ta ställning till om reglerna är tillräckliga och om de utgör hinder från konkurrenssynpunkt. Delegationen kommer också att belysa hur de krav som kan ställas på leverantörer enligt EMAS och ISO förhåller sig till lagen om offentlig upphandling och . Inom EU- kommissionen övervägs också vilka miljökrav som kan ställas av en upphandlande enhet. Det kan noteras att har ansett att EG-rätten inte ger utrymme att kräva att leverantörer har ett miljöledningssystem såsom EMAS eller ISO 14001. Som skäl för detta har anförts bl.a. att EMAS-registrering inte är någon garanti för att ett företag säljer miljövänliga varor och att en leverantör som är verksam i ett land med sträng miljölagstiftning kan tvingas uppfylla högre miljökrav än en leverantör som registrerats i ett land med mindre sträng lagstiftning. Nämnden har också påpekat att det än så länge är relativt få företag som låtit registrera sig och att det därför finns risk för att icke-registrerade leverantörer med miljövänliga produkter väljs bort till förmån för registrerade leverantörer med ur miljösynpunkt sämre produkter. Miljöledning i stora anläggningsprojekt På vårt uppdrag har undersökt vilka effekter ett införande av miljöledningssystem i entreprenadföretag skulle få för miljöarbetet vid stora anläggningsprojekt. Fakta samlades in genom intervjuer med de tre största anläggningsentreprenörerna, , och . Kommissionen höll en hearing med företrädare för dessa företag. Resultatet har sammanställt i en rapport av . Orsakerna till det inträffade 103 Det är tydligt att problemen kring bygget med Hallandsåstunneln har blivit en väckarklocka i byggbranschen. Inom alla de tillfrågade företagen pågår nu arbete med att införa miljöledningssystem för anläggningsverksamhet. Systemen kommer med största sannolikhet att bestå av en övergripande manual eller handbok med de gemensamma administrativa rutinerna. För varje enskilt projekt måste därefter särskilda rutiner upprättas och anpassas till miljökraven i respektive projekt. De dokumenten kommer att kallas miljöplaner för projekt och utgör således delar av miljöledningssystemet. Alla bolagen säger sig ha börjat upprätta miljöplaner för vissa projekt, men det pågår diskussion om vad planerna skall omfatta och hur de skall utformas. är det, enligt vad KM:s rapport visar, så att den miljö- konsekvensbeskrivning som beställaren gör huvudsakligen används för att redovisa projektets miljökonsekvenser inför beslutande myndigheter. Den ingår normalt inte i förfrågningsunderlaget. Trots att dokumentet är en offentlig handling och alla anbudsgivare har möjlighet att på eget initiativ ta del av innehållet, brukar detta inte ske. Miljöplanerna innehåller normalt en redovisning av det löpande miljöarbetet, vilka kontroller som skall genomföras o.s.v. Enligt vår mening är det väsentligt att miljöplanerna blir mer heltäckande. När miljöplanen upprättas bör entreprenören ha tillgång till beställarens bakgrundsmaterial och miljökonsekvensbeskrivningen för projektet. För att bli tillräcklig som styrinstrument måste miljöplanen också innehålla rutiner för kvalitetskontroll av miljöarbetet såsom t.ex. intern uppföljning. Utöver tillgång till material krävs att byggbolagens kunskap i miljö- frågor ökar. Detta gäller framförallt i kemikaliefrågor, där det i dags- läget råder stor kunskapsbrist. Som en följd av problemen vid har för övrigt anställt en toxikolog som miljöchef. Exemplet visar också på vikten av att ha tillgång till geologisk och hydrologisk kunskap i samband med anläggningar av detta slag. En förklaring till kunskapsbristen kan vara att byggbolagen inte är vana att arbeta med miljöfrågor på samma sätt som industrin, som är utsatt för tillsyn avseende den yttre miljön. Entreprenörens möjligheter att påverka utformningen av projektet påverkas av olika faktorer, framförallt vilket innehåll kontraktet har fått. Utformningen av kontraktet styrs av bl.a. den byggnadstekniska beskrivningen och gällande lagstiftning. När beställaren är offentlig och upphandlingen sker enligt lagen om offentlig upphandling är entreprenörens möjligheter att ensidigt påverka kontraktet begränsade. Upphandlingen sker oftast på generalentreprenad. Val av metoder och material är hårt styrda och entreprenören har endast inflytande över hur 104 Orsakerna till det inträffade arbetet skall utföras. I sådana fall kan lagen om offentlig upphandling utgöra ett hinder för ett förbättrat miljöarbete. Om miljökompetensen inom byggbolagen ökar lär miljöplanerna bli bättre. Därmed inte sagt att bolagens möjlighet att påverka projekt med offentlig beställare ökar. Valet av entreprenadform ger vissa roller som följer med under hela projektet och påverkar arbetet. Beställarens kompetens blir därför viktig för hur miljöfrågorna hanteras vid upphandlingen. Vi har erfarit att detta är ett område där håller på att bygga upp sin kompetens, som varierar mellan regionerna. köper i stor utsträckning konsulttjänster inom miljöområdet. Men det räcker inte att få in en utredning från en konsult. Såväl konsulten som entreprenören kan ha intresse av att ge en positiv bild av möjligheterna att t.ex. utföra ett projekt. Beställaren måste därför själv ha förmåga att sätta sig in i materialet och kunna göra en egen bedömning av om man fått ett till- räckligt och bra underlag. Detta gäller genomgående och ifråga om alla alternativ som kommer upp. De fakta som tas in måste värderas. Detta hade t.ex. varit viktigt inför beslutet om att använda Rhoca . Det finns inom en rutin för att värdera kemikalier som inte har använts. Rutinen går ut på att kemikalierna skall kontrolleras på ett visst laboratorium hos SJ. Detta gjordes av någon anledning inte innan man började använda Rhoca . I ett pågående projekt uppkommer ofta behov och önskemål om förändringar av metoder och material. Också förutsättningarna för projektet kan ändras. Oavsett från vilket håll förslagen till förändringar kommer och vilket motstånd de kan möta på grund av ökade kostnader och förseningar, är det - inte minst mot bakgrund av erfarenheterna från - viktigt att miljöledningssystemet är utformat så att följderna av en förändring analyseras. Det kan leda till att miljö- konsekvensbeskrivning och miljöplan måste revideras, att kontroll- program behöver utvidgas eller att rutiner för internkontrollen behöver ändras. För detta krävs kunskap och engagemang på alla nivåer, men styrningen måste komma från ledningsnivå. Ökad kunskap inom byggbolagen bör som sagt kunna leda till bättre miljöplaner. Ofta är dock ett stort antal underentreprenörer engagerade. Miljökraven för projektet måste vidarebefordras till underleverantörerna, vilket kan ske genom att man vid upphandlingen för in i kontraktet att miljöplanen gäller även dessa. Kontrollen av att planerna följs hela vägen blir viktig. Införandet av miljöledningssystem innebär en betydande press på underleverantörerna i samband med upphandlingen och kan leda till att även de måste införa miljöledning. Det krävs omfattande utbildningsinsatser, och det är knappast rimligt att kräva att de mindre företagen skall ha resurser nog att anställa egna experter. Orsakerna till det inträffade 105 Antalet möjliga företag kan då komma att minska. och Byggentreprenörerna arbetar med att tillsammans ta fram en handledning med bl.a. checklistor och mallar för mindre företag som vill komma igång med ett strukturerat miljöarbete. Vi anser att det också är viktigt att de stora entreprenörerna tar sitt ansvar i den delen. Detta bör ligga i huvudentreprenörens intresse, eftersom den ansvarar för de mindre företagens verksamhet. Med hänsyn till att den minst skadliga produkten så långt som möjligt skall användas måste huvud- entreprenören se till att informationen når alla entreprenörer och inhämta mer information när det behövs. En poäng med ett miljöledningssystem är att miljöfrågorna skall beaktas i alla situationer och finnas med som en naturlig aspekt bland andra när beslut om verksamheten fattas. Miljöansvaret måste ligga i linjeorganisationen. Åtminstone inledningsvis kommer emellertid den största kunskapen och det största engagemanget att finnas hos de personer i bolagen som har speciellt ansvar för miljöfrågor. För att kunskapen skall utnyttjas måste därför dessa personer ges befogenheter att kunna ställa krav och ta det ansvar som förväntas av dem. För när- varande finns det en brist i bolagens organisation i den meningen att miljöansvariga har begränsade möjligheter att påverka det operativa miljöarbetet. Det finns således en risk att ledningens intentioner i miljöarbetet inte förverkligas. Miljöfrågorna får större tyngd och ansvarsfördelningen blir tydligare när ett effektivt miljöledningssystem införs. Detta gäller givetvis inte bara entreprenören utan också beställaren. är en av de statliga myndigheter som fick regeringens uppdrag att påbörja införandet av ett miljöledningssystem för sin verksamhet. Arbetet med uppdraget pågår. hade gjort en övergripande miljöutredning för att lägga fast en första miljöpolicy som stöd för det fortsatta arbetet. Enligt policyn, som fastställdes , skall verket tillämpa principerna i ISO 14001. verksamhetsområde omfattar ett stort antal anläggningar och anläggningstyper. har mer omfattande miljöutredningar gjorts vid två produktionsdistrikt och ett regionkontor. Erfarenheterna från dessa pilotstudier kommer man att ha hjälp av inför resterande miljöutredningar. På huvudkontoret i har en miljösektion upprättats som bl.a. skall ansvara för miljöledningssystem. 106 Orsakerna till det inträffade bemannats fullt skall en detaljerad projektplan för införande av miljöledningssystem tas fram. Miljöledningsarbetet samordnas av en miljökommitté som består av representanter från miljösektionen och en miljösamordnare från respektive region och division. Övriga miljöledningsaktiviteter består bl.a. i att formu- lera övergripande miljömål, påbörja personalens utbildning och upprätta en miljödatabas för att hantera den information som kommer fram vid miljöutredningarna. skall bl.a. samtliga återstående anläggningar med verksamheter som kan ha betydande miljöaspekter inventeras. uppskattar att man tidigast helt kommer att ha implementerat miljöledningssystem. Enligt har miljöolyckan på förtydligat såväl behovet av ett fungerande miljöledningssystem och miljöutbildning på alla nivåer som balans mellan initiativ och eftertanke hos samtliga som är engagerade i ett projekt. Vad är det andra värt? Under vårt arbete har det från flera håll och i olika sammanhang fram- förts kommentarer om att det inom byggbranschen skulle finnas en viss sorts kultur som i sig påverkar hur projekt planeras och genomförs. Ett tunnelbygge är ur teknisk synvinkel väsentligen ett väg- och vattenbyggnadsprojekt. Mårald & har i sin studie tittat närmare på väg- och vattenbyggarnas syn på sin profession och förhållandet till miljöfrågorna. Studien tar upp bl.a. att de ledande personerna inom systemet i ett litet land som har täta kontakter med varandra, att den likartade utbildning som de flesta inblandade har konserverar rådande tankesätt och att de tekniska frågorna därför kan fortsätta dominera, medan miljöfrågor får stå tillbaka. Författarna menar också att det i och för sig finns en medvetenhet om betydelsen av andra värden, t.ex. natur- och miljöskydd, men att det finns en stor oklarhet över hur dessa skall identifieras, beskrivas och föras in i den dagliga verksamheten. Erfarenheterna från har gett oss uppfattningen att Mårald & bild härvidlag är riktig. Mycket tyder på att det finns kompetensbrister både i miljö- och omvärldsfrågor. Så vitt vi har förstått är man på många håll inom samhällsbyggarsektorn medveten om behovet av kompetensutveckling. Så har t.ex. inom Ingenjörsveten- skapsakademien genomförts ett program med fokus på vilka krav som ställs på bl.a. byggherrar vid en ökad internationalisering, krav på miljöanpassning och styrning m.m. Programmet har lett till ett antal rapporter, bl.a. Byggnaden i fokus, Anläggningar i fokus och Orsakerna till det inträffade 107 Byggherren i fokus. Det framhålls i rapporterna att en stärkt bygg- herrekompetens är avgörande för sektorns förnyelse och anpassning till samhällets nya krav. Byggherrefunktionen kräver en bred kompetens med förmåga att bedöma olika alternativ och att fungera socialt för att lyssna på lokala opinioner och ge relevant information. Man pekar också på att ett helhetstänkande måste främjas redan i grundutbildningen på de tekniska högskolorna. Som framgått har den verksinterna informationen till och verksledning om tunnelprojektets utveckling i ekonomiskt eller miljömässigt hänseende inte fungerat på ett rimligt sätt. Därmed har det heller inte funnits förutsättningar för den styrning av projektet som varit påkallad från verksledning och styrelse. har inte behövt redovisa resultat vare sig för sina uppdragsgivare eller sina avnämare och har inte haft några påtagliga ekonomiska restriktioner. Vi vill inte förespråka att myndigheters verksamhet generellt blir föremål för ökad styrning från regeringens sida. Det kan konstateras att i sin årsredovisning , som avgavs , lämnade uppgifter av innebörd att vattendomen inte skulle kunna hållas och att det fanns risk för fördyring av projektet med . Projektet togs trots detta inte upp inom ramen för den mål- och resultatdialog som förekom mellan departementet och verket . Inte heller vid övriga informella kontakter tycks de av aviserade problemen ha diskuterats. Därmed har regeringen inte kunnat göra den uppföljning eller den konsekvensanalys som varit motiverad med hänsyn till de speciella omständigheterna i detta projekt. I sammanhanget kan beaktas de olösta lednings- och organisationsfrågorna inom och att de ökade kostnaderna för projektet hade kunnat leda till avvikelser från den av regeringen fastställda stomnätsplanen. I egenskap av statlig myndighet med speciellt uppdrag från rege- ringen att bygga tunneln har haft en alltför dominerande ställning. Det regelverk som finns för kontroll och styrning av verk- samheten har inte kunnat förhindra att projektet vanvårdats med allvar- liga ekonomiska och miljömässiga konsekvenser. 108 Orsakerna till det inträffade Enligt vår uppfattning har tagit mycket lite av vad man i dagligt tal kallar ansvar för sin uppgift. försummade att göra en grundlig och realistisk bedömning av förutsättningarna för att bygga en tunnel genom åsen. Att verket anlitade utomstående konsulter för vissa utredningar ter sig naturligt, men vi finner att resultaten har utnyttjats på ett selektivt sätt. Avtalet med Kraftbyggarna förutsatte att tunneln skulle kunna drivas med en metod som verkets egna konsulter varnat för. Vi har inte granskat Kraftbyggarnas agerande eller vad avtalet kom att kosta bolaget. Det kan emellertid sättas i fråga om en entreprenör som agerat på marknaden på ett mer affärsmässigt sätt skulle ha tagit en lika stor risk. Huvudregel enligt lagen om offentlig upphandling är att upphand- ling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Avsikten är att offentliga myndigheter skall kunna komma fram till de ekonomiskt mest fördel- aktiga anbuden, inte att befria dem från att göra en egen bedömning av vad som är rimligt. Ett orimligt lågt anbud kan förkastas. Ansvarsfördelningen i måste renodlas som rutinerna för återrapportering och kommunikation inom verket måste förbättras De slutsatser vi drar av agerande är att ansvarsfördelningen inom verket varit oklar. Det har inte gått att på ett någorlunda enkelt sätt få reda på vem som varit ansvarig för många av de delbeslut som fattats under arbetets gång. Det är vidare oklart hur återrapporteringen skett både inom och från regionen till huvudkontoret. Det är orimligt att verkets ledning inte informerades om vitesföreläggandet och åtalsanmälan. Enligt den senaste arbetsordningen för , som trädde ikraft , har beslutanderätten när det gäller rättegång, skiljeförfarande och förvaltningsprocess flyttats till huvudkontoret. Problemen på aktualiserar frågan om miljöledning hos parter engagerade i byggnadsprojekt. Ett effektivt miljöledningssystem medför att kunskapen i miljöfrågor blir större, att ansvarsförhållandena blir tydligare och att miljöfrågorna förankras på ledningsnivå. Detta skulle ha haft betydelse vid tunnelbygget. Orsakerna till det inträffade 109 inläckage skulle t.ex. ha kunnat identifieras som ett miljöproblem och hanteras annorlunda inom . Vidare skulle beslutet att använda stora mängder kemiska injekteringsmedel ha givits en helt annan uppmärksamhet.