sou · GMB3160d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Kommittén bör i det sammanhanget inte bara ange en önskvärd ambitionsnivå utan också uttala sig om tillsynsarbetets inriktning vid en oförändrad resursnivå för inspektionen. I det sammanhanget bör kommittén även beakta de krav som medlemskapet i EU ställer, såväl i form av inspektionens deltagande i utvecklingen av det gemensamma regelverket på området som inspektionens samarbete med utländska myndigheter. Kommittén bör också överväga i vilken form riktlinjerna för inrikt- ningen på själva tillsynsarbetet skall läggas fast. Styrningen av inspek- tionen kan ske på olika sätt och med olika metoder. Det är naturligt att bestämmelser i lag identifierar inspektionens grundläggande uppgifter. Det bör dock övervägas vilken grad av flexibilitet dessa regler skall ge. Vidare bör övervägas hur övriga riktlinjer för inspektionens arbete bör vara utformade, exempelvis i myndighetens instruktion och i dess reg- leringsbrev. Vissa frågor om revision Enligt nu gällande regler skall enligt huvudregeln i banker och försäkringsbolag utse en eller flera revisorer att tillsammans med de revisorer som valts på bolagsstämman eller motsvarande delta i revisionen. För övriga institut som står under tillsyn finns en möjlighet för inspektionen att utse revisorer. Inspektionen har i en skrivelse till regeringen föreslagit att systemet med förordnande av revisorer i institut under tillsyn reformeras. Sedan remitterat skrivelsen har efter att ha tagit del av remissyn- punkterna utarbetat en promemoria. I den föreslås att det inte skall före- ligga någon skyldighet för att tillsätta revisorer men att inspektionen alltjämt skall ha en möjlighet till det. Vidare föreslås att den lagstadgade revisionsplikten i institut som står under inspektionens tillsyn på visst sätt skall utvidgas och de av bolagsstämman valda revisorerna skall vara skyldiga att dels utföra de revisionsinsatser som initierats av inspektionen, dels rapportera vissa iakttagelser till inspek- tionen. Inom EU pågår arbetet med ett direktiv om bl.a. för- stärkt tillsyn över banker, värdepappersföretag och försäkringsföretag (det s.k. BCCI-direktivet). Mycket talar för att direktivförslaget – med vederbörliga justeringar – kommer att antas samt att det kommer att innehålla regler om revisorers skyldighet att rapportera vissa iakttagelser till tillsynsmyndigheten. Även aktiebolagskommittén har behandlat revisorernas roll. Vidare har regeringen föreslagit vissa regler om godkända och auktori- serade revisorer (prop. 1994/95:152). Kommittén bör mot bakgrund av de överväganden som görs av ak- tiebolagskommittén och i ljuset av regeringens förslag dels bedöma om de förslag som läggs fram av i den nyssnämnda promemorian bör medföra lagändringar, dels utarbeta de förslag – i den mån det inte sker med anledning av inspektionens framställan – som föranleds av BCCI-direktivet i den del det rör revisorer. har i lag getts vissa befogenheter att ingripa mot de finansiella instituten. Enligt bankrörelselagen (1987:617) kan inspek- tionen bl.a. förbjuda verkställighet av en banks beslut, sammankalla bankens styrelse och bolagsstämma samt återkalla en banks oktroj eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Liknande, men inte helt över- ensstämmande, regler finns när det gäller andra finansiella företag. Fi- nansinspektionen gör dessutom i vissa fall uttalanden, som inte är rätts- ligt bindande men som är avsedda att vara till ledning för de institut som står under tillsyn. Det är av grundläggande betydelse för möjlig- heter att fullgöra sitt tillsynsuppdrag att den till sitt förfogande har lämpligt avvägda möjligheter att ingripa mot missförhållanden i insti- tuten. En kartläggning av de regler som styr tillsynsmyndigheternas möjligheter till ingripanden och sanktioner i och i andra länder bör följas av en analys av behovet av nya regler här i landet. I analysen skall särskilt belysas frågan om ytterligare sanktioner bör införas. Regel- verket bör, om inte särskilda skäl talar mot det, vara utformat på samma sätt för alla verksamhetsformer som står under tillsyn. Kommitténs överväganden i dessa delar bör åtföljas av en bedömning av vilka resurser som krävs för utövande av sådana befo- genheter. Vidare bör övervägas hur detaljerade de regler som ger inspektionen rätt att ingripa bör vara. Vid den bedömningen måste kommittén natur- ligen lägga stor vikt vid hur förutsägbar reglernas tillämpning blir. Speciella regler för situationer när ett institut har finansiella problem Arbetet bör även inbegripa en analys av behovet av särskilda regler för situationer då en enskild bank eller ett enskilt kreditmarknadsbolag har råkat i finansiella svårigheter. Enligt gällande regler erfordras en viss kapitaltäckningsnivå. Om kapitalbasen är för liten skall institutet rätta till missförhållandet. I praktiken kan två vägar tänkas. Antingen tillförs nytt kapital eller minskas balansomslutningen. I det inledande skedet av bankkrisen visade det sig dock att ingendera möjligheten var realistisk för att återställa vissa bankers kapitalstyrka. När staten fann det nöd- vändigt att vidta åtgärder saknades regler som tillförsäkrade staten möjligheten att alltid ingripa i syfte att stabilisera betalningssystemet. Bland annat för att komma till rätta med dessa svårigheter infördes lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Denna lag innehåller bl.a. regler om att staten, under vissa förhållanden, har rätt att lösa in aktierna i ett kreditinstitut eller ställa det under Vidare finns bestämmelser om att villkoren för statligt stöd kan prövas av en för ändamålet särskilt inrättad prövningsnämnd. Det av beslutade statliga åtagandet att banker och vissa andra kreditinstitut med statlig anknytning skall kunna infria sina förpliktelser i rätt tid är temporärt. Någon tidpunkt för avveckling av åtagandet är inte bestämd, vilket framgår av lagen. Bestämmelserna om prövningsnämnd, inlösen av aktier och tvångsförvaltning har dock tids- begränsats till att gälla till . Kommittén bör i sitt arbete överväga om bestämmelser om rekon- struktion av krisdrabbade banker och kreditmarknadsbolag bör införas permanent och hur de i så fall bör utformas. En studie av motsvarande system i andra länder torde vara betydelsefull. Kommittén bör beakta att banker och kreditmarknadsbolag inte omfattas av ackordslagen (1970:847) och inte heller – i avvaktan på ytterligare ut- redning – av det förslag till lag om företagsrekonstruktion som rege- ringen remitterat till Lagrådet. Kommittén bör överväga om det är lämpligt att ge det system för insättningsgaranti som föreslagits (jfr de- partementspromemorian Insättningsgaranti, Ds 1995:3) någon uppgift vid rekonstruktion av en krisdrabbad bank. Promemorians förslag inne- bär att insättningsgarantin träder in först i och med att en bank försätts i konkurs. kan medlen i insättningsgarantifonden inte tas i anspråk. Det finns emellertid exempel utomlands på att medel som av- satts i motsvarande fonder kan användas även för att förebygga bank- fallissemang, dvs. för att utgöra ett statligt kontrollerat kapitaltillskott som syftar till att rekonstruera, eller bidra till rekonstruktion av, en krisdrabbad bank. Det är givetvis av vikt att kommittén överväger behovet av särskilda regler för att garantera rättssäkerheten i ett förfarande som syftar till rekonstruktion. Inte minst är de konstitutionella aspekterna betydelse- fulla i sammanhanget. Den som är vårdslös i samband med kreditgivning och därigenom vållar skada kan bli skyldig att ersätta skadan. Vissa begränsningar för skadeståndsansvaret finns dock, bl.a. regler om preskription. En fråga som tilldragit sig intresse efter bankkrisen är om förutsättningarna för skadeståndsskyldighet för befattningshavare inom bankerna bör föränd- ras. Vidare har frågan om kriminalisering av vårdslös kreditgivning aktualiserats. har domstolar avgjort flera mål där frågan varit om banktjänstemän har begått brott i samband med kreditgivning. Målen har oftast rört det uppsåtliga brottet trolöshet mot huvudman. enstaka undantag har det dock inte väckts åtal mot personer som ingått i en banks styrelse eller verkställande ledning. Det kan mot hittillsvarande erfarenheter ifrågasättas om det nuvarande straffrättsliga regelsystemet i tillräcklig utsträckning kriminaliserar straffvärda förfaranden i samband med kreditgivning inom banksystemet. Motsvarande kan gälla annan risk hantering, t.ex. tagande av positioner vid handel med valutor eller derivatinstrument. En åtgärd som därvid är naturlig att överväga är, inte minst med tanke på den centrala roll för betalningssystemet som främst bankerna har, en kriminalisering även av vårdslösa förfaranden vid kreditgivning och i samband med beslut om riskhantering, särskilt i sådana fall där vårdslösheten kan leda till så omfattande förluster att ett instituts solvens hotas. Kommittén bör mot denna bakgrund göra en genomgång av det nu- varande straffrättsliga regelverket på området och lämna de förslag som den anser behövs. Förslag till kriminalisering skall dock föregås av en noggrann analys, varvid olika intressen skall vägas mot varandra. En kriminalisering av vårdslöshet kan medverka till att upprätthålla stabiliteten i bankväsendet och därmed i betalningssystemet. En sådan stabilitet är inte uteslutande ett intresse för kreditinstituten och dessas ägare utan också i hög grad för staten och medborgarna. Mot detta skall vägas att en sådan kriminalisering skulle kunna mot- verka ambitionerna att kontrollen över kreditgivning och riskhanteringen i första hand skall utövas av kreditinstituten snarare än av staten. Av stor betydelse i sammanhanget är hur effektiv en straffbestäm- melse av denna karaktär skulle vara och om fördelarna med en krimi- nalisering står i proportion till de resurser som myndigheterna måste lägga ned (jfr prop. 1994/95:23 s. 52 ff och bet. 1994/95:JuU2). Kommittén skall lämna sina förslag mot bakgrund av en sådan samlad bedömning. Om förslag ges till ytterligare kriminalisering, skall en beräkning göras av de resurser som kan behövas för att upprätthålla de nya straffbuden och förslag lämnas till hur sådana resurser, genom omprioritering eller på annat sätt, skall kunna tillföras utredningar av detta slag. Frågan om förutsättningarna för skadeståndsskyldighet för befatt- ningshavare inom banker och andra kreditinstitut skall förändras bör behandlas mot bakgrund av aktiebolagskommitténs överväganden i näraliggande frågor. En allmän utgångspunkt för utredningsarbetet är att den svenska lag- stiftningen skall vara förenlig med det gemensamma regelsystemet inom EU. Kommittén bör även i övrigt i alla relevanta avseenden informera sig om och analysera regler och reglers tillämpning i andra jämförbara länder. En annan utgångspunkt är att arbetet skall bedrivas från ett sam- hällsekonomiskt perspektiv. Kommittén skall vidare beakta de direktiv (dir. 1992:50 om regionalpolitiska konsekvenser, 1994:23 om prövning av offentliga åtaganden och 1994:124 om jämställdhetspolitiska kon- sekvenser) som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare. Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av . Kommittén skall om det är möjligt lämna delbetänkanden. Kommittén bör särskilt beakta vad som kommer att anges i BCCI-direktivet om tidpunkten för dess ikraftträdande och införlivande i medlemsländernas regelverk. I kommittédirektiven under rubriken ges ett uppdrag till kommittén att analysera behovet av nya bestämmelser som reglerar möjligheter i detta avseende. Avsikten med denna promemoria är att ge kommittén ett grundmaterial för vidare ana- lys.227 Promemorian innehåller fyra avsnitt. I första avsnittet lämnas en sammanfattande beskrivning av de befogenheter Finans-inspektionen har att ingripa när missförhållanden i ett institut framkommer. Därefter redovisas ett antal konkreta ärenden där inspektionen meddelat föreläg- ganden och beslut. Detta avsnitt avslutas med en sammanfattning av de redovisade ärendena. I avsnitt tre lämnas en översiktlig genomgång av vilka befogenheter tillsynsmyndigheterna i några andra länder har att ingripa mot institut. Sista avsnittet i promemorian innehåller en uppräk- ning av några förslag till förändringar att överväga i det fortsatta kom- mittéarbetet. har att i sin tillsynsverksamhet tillämpa ett stort an- tal lagar som gäller för de olika instituten på finansmarknaden.Tidigare förelåg det både formella och sakliga olikheter i dessa lagar vad avsåg tillsynsmyndighetens befogenheter att ingripa mot institut och att kräva rättställande åtgärder. Dessa skillnader berodde bl. a. på att lagarna till- kommit vid olika tider och delvis också på olikheter mellan instituten och deras verksamheter. Detta var ett problem för såväl tillsynsmyndigheten som för instituten. När bankinspektionen och försäkringsinspektionen slogs samman till hade lagstiftaren påbörjat arbetet med att få enhetliga regler om sanktioner. Frågan hade varit uppe till behandling i bl. a. kreditmarknadskommitténs slut- 227 Promemorian är upprättad av rådmannen betänkande Förnyelse av kreditmarknaden (SOU 1988:29) och i propo- sitionen till lagen om värdepappersfonder, prop. 1989/90:153, där det uttalades bl. a. att reglerna om vilka sanktioner som inspektionen bör ha till sitt förfogande bör överensstämma med motsvarande bestämmelser i annan lagstiftning inom den finansiella sektorn. Dock anmäktes att denna fråga borde prövas i ett senare sammanhang. Det sanktionsystem som infördes genom lagen om värdepappersfonder kom att bli en förebild för det fortsatta lagstiftningsarbetet inom detta område. Systemet innebar att hade rätt att återkalla ett tillstånd och om det var tillräckligt skulle inspektionen i stället kunna utfärda en varning. Vidare ansågs ett vitesförfarande vara en mer effektiv ordning än införandet av straffbestämmelser och slutligen infördes regeln att inspektionens beslut skulle överklagas till kammarrätten. Detta system för sanktioner infördes därefter i lagen om värdepappersrörelse 1991 och blev redan då etablerat inom en väsentlig del av lagstiftningen på värdepappersområdet. I sam- band med att lagen om kreditmarknadsbolag trädde i kraft genomfördes också förändringar i bankrörelselagen såvitt avser ingripandemöjligheter. Bakgrunden till dessa rege- ländringar var det krav på enhetlighet som flera utredningar påtalat men också de förändringar som krävdes i anledning av , prop. 1992/93:89. Härigenom har ett så gott som enhetligt system införts för inspektionens möjligheter att ingripa mot kreditinstitut och värdepap- persinstitut. Däremot har det inte genomförts någon närma- re översyn av sanktionsreglerna på försäkringsområdet. Allmänt om ingripanden och sanktioner Frågor om ingripanden och sanktioner aktualiseras bl. a. vid Finansin- spektionens undersökningar av institut. Det är dock sällan som Finans- inspektionen tvingas meddela formella beslut när missförhållanden upp- täcks utan det är ofta tillräckligt att inspektionen påtalar behovet av åt- gärder för att ett institut skall vidtaga rättställande åtgärder. Påtalandet kan ske i samtal mellan företrädare för inspektionen och ett institut eller genom skrivelser dem emellan. Mycket sällan tvingas att överväga mer ingripande åtgärder. Om detta trots allt bedöms nöd- vändigt kan allmänt sägas att det i bankrörelselagen, kreditmarknadsbo- lagslagen och lagen om värdepappersrörelse finns ett enhetligt regelverk med i huvudsak tre olika åtgärder för inspektionen att agera. Den mest ingripande åtgärden är rätten att återkalla beviljat tillstånd. Om detta anses alltför ingripande med hänsyn till arten av missförhållandet kan inspektionen i stället meddela varning. Den lindrigaste formen av ingri- pande som inspektionen kan använda är att förelägga ett institut att vid- Försäkringsrörelselagens bestämmelser om sanktioner och ingripanden skiljer sig från detta enhetliga system. När det gäller sank- tioner mot försäkringsföretag kan formellt ingripa endast genom föreläggande om rättelse eller vid mindre allvarliga miss- föhållanden, meddelande om erinran. Det är regeringen som äger rätt att återkalla koncessionen, tillståndet att bedriva försäkringsrörelse. Ban- krörelselagen, lagen om kreditmarknadsbolag och lagen om värdepap- persrörelse saknar straffbestämmelser. Sådan bestämmel- ser finns i försäkringsrörelselagen. Ingripanden och sanktioner mot banker Sanktionssystemet för banker finns i 7 kap 15 - 21 §§ lagen (1987:617) om bankrörelse, omtryckt 1996:1001. För det fall en bank har meddelat ett beslut som strider mot lag, för- fattning eller mot bankens bolagsordning får enligt 15 § förbjuda verkställighet av beslutet. Om beslutet redan har verk- ställts kan inspektionen, om det bedöms som möjligt, förelägga banken att göra rättelse. Ett föreläggande om rättelse enligt denna paragraf får inte meddelas beträffande sådana föreskrifter i lag, som det är straffbart att överträda. Tillstånd att bedriva bankrörelse, oktroj, meddelas av regeringen. Däremot äger rätt att under vissa förutsättningar återkalla en svensk banks oktroj. Det är den mest ingripande sanktionen och bestämmelsen finns i 16 § första stycket. Om en bank inte uppfyller de krav som uppställts för oktroj kan tillståndet återkallas. Någon uttrycklig bestämmelse härom har inte ansetts nöd- vändig. I paragrafens första stycke anges förutsättningarna för inspek- tionen att återkalla tillstånd att bedriva bankrörelse. Tre situationer avser att banken inte uppfyllt vissa krav. Det handlar om att banken inte anmälts för registrering , inte börjat driva rörelse efter registreringen eller inte drivit verksamhet . Vidare kan in- spektionen återkalla oktrojen om en bank överlåtit sin rörelse, överträtt bestämmelse enligt 15 §, se ovan, eller visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser. En banks oktroj kan också återkallas om bankens kapitalbas understiger visst belopp och bristen inte täcks . Slutligen kan en oktroj återkallas om banken inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti eller om det i ban- kens styrelse ingår någon person som inte uppfyller de krav som ställs på en styrelseledamot i en bank. För att återkalla en oktroj på någon av des- sa två grunder, krävs att banken trotsat ett föreläggande från inspektio- nen att själv vidtaga rättelse. Om en bank inte drivit någon rörelse under eller överträtt bestämmelse enligt 15 § eller visat sig olämplig att utöva bankrörele, är de formella förutsättningarna uppfyllda för att inspektionen skall kunna återkalla oktrojen. Bedöms detta som alltför ingripande kan inspektionen i stället meddela varning enligt 16 § andra stycket. I samma stycke har inspektionen också givits möjlighet att förlänga tremånadersfristen att täcka brister i kapitalbasen. kan av en tillsynsmyndighet i ett annat EES-land uppmärksammas på att en svensk bank överträtt föreskrifter i det landet. Om de föreskifterna har motsvarande innebörd som de svenska, kan Fi- nansinspektionen enligt 17 § mot den svenska banken vidta de sanktioner som anges i 15 och 16 §§. I 18 - 20 §§ finns regler som ger rätt att ingripa mot en bank som är hemmahörande i ett annat land men som driver verksamhet i på liknande sätt som mot svenska banker, genom att t. ex. återkalla filialtillstånd, meddela varning eller meddela föreläg- gande om rättelse. Inspektionen har också möjlighet att enligt 21 § meddela den som utan tillstånd tar emot inlåning från allmänheten, att upphöra med verk- samheten. Om inspektionen är osäker om verksamheten är tillståndsplik- tig eller ej kan den först förelägga den som driver verksamheten att läm- na de upplysningar inspektionen behöver för att pröva frågan. föreläggande eller förbud kan förenas med vite enligt 23 §. finns inga straffbestämmelser i bankrörelselagen. Ingripanden och sanktioner mot kreditmarknadsbolag Sanktionssystemet för kreditmarknadsbolag finns i 5 kap 16 - 22 §§ la- gen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag, omtryckt 1996:1004. De regler som gäller är i mycket stor utsträckning identiska med sanktions- och ingripandereglerna i bankrörelselagen. Tillstånd att bedri- va tillståndspliktig finansieringsverksamhet enligt denna lag meddelas av och följaktligen har också inspektionen rätt att åter- kalla beviljat tillstånd. Det är endast svenska aktiebolag och utländska kreditinstitut som kan få sådant tillstånd. Tillståndet kan återkallas om inte vissa tidsfrister iakttas såsom t. ex. att verksamheten inte startar eller att det finns brister i registreringen av bolaget. Det finns också grund för återkallande av tillstånd om reglerna angående ett bolagets kapitalbas inte efterlevs. Vidare finns en mer generellt skriven bestämmelse som ger möjlighet att återkalla ett kre- ditinstituts verksamhetstillstånd, nämligen om bolaget överträtt vissa bestämmelser eller på annat sätt visat sig olämpligt att driva aktuell verksamhet. Liksom i bankrörelselagen finns i kreditmarknadslagen fr. o. m. en möjlighet för att återkalla ett tillstånd om bolagets verkställande direktör eller en styrelseledamot inte uppfyller de krav som lagen föreskriver. Detta kan dock bli aktuellt en- dast om bolaget inte efterlevt inspektionens föreläggande att vidtaga åt- gärd beträffande aktuell person. I stället för att återkalla tillstånd kan inspektionen i vissa fall meddela varning, eller om det gäller brister i det egna kapitalet, medge förlängd tidfrist att täcka denna brist. För att kunna ingripa även när ett bolag redan har fattat ett beslut, har inspektionen rätt att förbjuda verkställig- het av beslutet eller meddela föreläggande om rättelse. Om detta inte bedöms vara en tillräcklig åtgärd kan det i stället bli aktuellt att meddela varning eller t. o. m. återkalla beviljat tillstånd. Dessutom har möjlighet att sammankalla ett in- stituts bolagsstyrelse och bolagsstämma. Vidare får inspektionens före- lägganden och förbud kombineras med vite. Kreditmarknadsbolagslagen saknar straffbestämmelser. Ingripanden och sanktioner mot värdepappersinstitut I 6 kap 7 -10 §§ lagen (1991:981) om värdepappersrörelse finns be- stämmelser som reglerar ingripandemöjligheter mot institut som bedriver tillståndspliktig värdepappersrörelse. Lagen trädde i kraft och har tillsammans med lagen om värdepap- persfonder tjänat som förebild för de regler som finns i bankrö- relselagen och kreditmarknadsbolagslagen. kan förbjuda verkställighet av beslut som värde- pappersinstitut fattat och som strider mot t. ex. lag eller författning som reglerar institutets verksamhet eller mot bolagsordningen. Om det finns förutsättningar har inspektionen möjlighet att meddela beslut om rättelse av redan verkställt beslut. En särbestämmelse beträffande värdepappers- rörelse finns i 8 §. Här stadgas att får förelägga ett värdepappersinstitut som driver verksamhet med finansiella instrument på en viss marknad, att upphöra med den verksamheten om det med hän- syn till reglerna för eller tillsynen över marknaden, framstår som uppen- bart olämpligt att institutet bedriver handel på den marknaden. På detta sätt kan en del av ett meddelat tillstånd att driva värdepappersrörelse i praktiken återkallas. Tillstånd att driva värdepappersrörelse meddelas av Finansinspektio- nen och får av inspektionen återkallas på motsvarande sätt som för bank och kreditmarknadsbolag. Således gäller att brott mot vissa tidfrister kan leda till att tillståndet återkallas t. ex. kravet på att verksamheten skall starta från det att tillstånd beviljas och att verksamheten får vila högst . Bestämmelserna angående krav på bolagsledning och styrelseleda- möter, och möjligheten för inspektionen att i sista hand återkalla tillstånd om inte föreläggande om att t. ex. byta ut verkställande direktören efter- levs, finns intagna även i värdepappersrörelselagen . Ingripanden och sanktioner mot försäkringsrörelse ingripandemöjligheter beträffande försäkringsrörel- se regleras i 19 kap lagen (1982:713) om försäkringsrörelse, omtryckt 1995:1567.