sou · GMB323 · 1999-01-01 00:00:00 — Premien blir högre för garantier där täckningsgraden ligger över standardnivån och under där den ligger under. Förslag om särskilda regler för projektfinansiering Consensusreglerna har fått kritik för att de inte är anpassade till finan- siering av projektrisker. Inom har man därför lagt fram ett förslag om hur consensusreglerna bättre kan anpassas till denna typ av finansieringslösningar. Förslaget, som kommer att behandlas i consen- 52 Statens roll i exportfinansiering susgruppen , innehåller i stället för en defi- nition av projektfinansiering en allmän beskrivning med tillhörande kriterier. I kriterierna ingår bl.a. att det skall finnas ett speciellt projekt- företag, enkom skapat för projektet. Förslaget innebär ökad flexibilitet främst när det gäller den tidpunkt då amorteringarna skall inledas och amorteringarnas profil. Diskussion om exportkreditorganens marknadsfönster Inom consensusgruppen pågår en genomgång av den verksamhet i s.k marknadsfönster som bedrivs av vissa exportkreditin- stitut. Syftet är att få fram uppgifter om dessa organisationer och om sambandet mellan verksamheten rörande statsstödda och kommersiella krediter i marknadsfönstret. Bakgrunden till diskussionen är frågan om exportörer i de länder som har sådana organisationer kan få otillbörliga fördelar. Ännu har inga slutsatser dragits i angående detta. Frågan om hur miljöaspekter skulle kunna beaktas i de statsstödda finansieringssystemen har stått på dagordningen i OECDs exportkre- ditgrupp och man har där diskuterat olika möjligheter att komma framåt på området. För att vinna större kunskap har man i gruppen enats om att tills vidare på frivillig basis utbyta information om vissa projekt och vidare att dra lärdom av de erfarenheter som finns hos organsiationer som har någon form av miljöprövning i sin export- kredit- eller exportkreditgarantigivning. 4.5.2Regler som fastställts inom den Europeiska unionen Inom EU har man framför allt diskuterat harmonisering av medlemsländernas garantier för medel- och långfristiga krediter och reglering av ländernas garantier för korta exportkrediter. Begränsning av statlig kreditförsäkring av marknadsmässiga risker Inom EU har nya regler införts som innebär att medlems- staterna måste upphöra att bevilja statliga garantier för Statens roll i exportfinansiering 53 Avsikten är att undanröja de snedvridningar som beror på statligt stöd inom den sektor av exportkreditförsäkring- området där offentliga och privata kreditförsäkrare konkurrerar med varandra. Detta gäller f.n. försäkring av kortfristiga exportkrediter med en risktid understigande vid handel med privata köpare inom gemenskapen och de flesta övriga medlemmar av . Bakgrunden är att offentliga eller offentligt understödda exportkre- ditförsäkrare som är verksamma för statens räkning har vissa finansi- ella fördelar när de konkurrerar med privata försäkringsföretag, som kan orsaka snedvridning av konkurrensen. Harmonisering av bestämmelserna för statsstödda kreditförsäkringar avseende medellånga och långa exportaffärer presenterade kommissionen förslag till ett direktiv om harmonisering av huvudbestämmelserna för kreditförsäkringar för medellånga och långa exportaffärer. Mot bakgrund av medlemsstater- nas synpunkter har en ny version lagts fram som är tänkt att antas . Förslaget är ett första steg mot en harmonisering inom EU och innebär framför allt att större öppenhet åstadkoms genom de anmälningsförfaranden som föreslås. Direktivförslaget är anpassat till den tidigare nämnda OECD-överenskommelsen om och relate- rade villkor. Tanken är att medlemsstaterna skall tillämpa direktivet från . Direktivförslaget innehåller bl.a. gemensamma definitioner av ris- ker, vilka risker som får täckas, definition av gäldenärs status, karensti- dens längd, försäkringsskyddets omfattning. De som debiteras skall motsvara den risk som täcks, omfattningen och kvaliteten hos det försäkringsskydd som ges och vara tillräckligt för att täcka driftskost- nader och förluster på lång sikt. Premienivån för varje land eller land- kategori skall grundas på en rimlig riskbedömning. För att få öppenhet mellan de olika nationella systemen inrättas ett system med fyra olika former av anmälningsförfaranden. Dessa är årlig anmälan i informationssyfte, beslutsanmälan, förhandsanmälan i in- formationssyfte och efterhandsanmälan i informationssyfte. Bernunionen är ett samarbetsorgan för garantiinstitut som administrerar statliga exportkreditgarantier och har över 40 medlemmar. 54 Statens roll i exportfinansiering marna har nått överenskommelser om betalningsvill- kor, rapporteringssystem och informationsutbyte. Överenskommelserna innebär bl.a. att medlemmarna fastställt maximala kredittider för olika varuslag, som råmaterial och halvfabrikat, samt konsumtionsvaror och - tjänster, varaktiga konsumtionsvaror inklusive relaterad service liksom för delar eller komponenter och för quasikapitalvaror. Överenskom- melse finns också för kredittider för kapitalvaror och projekttjänster och för kompletta anläggningar. Det statliga risktagandet är inte avpassat till nuvarande modeller för finansiering av stora projekt Den ökade betydelsen av projektfinansieringslösningar vid export innebär som jag tidigare redovisat nya riskavtäckningsbehov hos ex- portföretagen. De internationella avtalen tillsammans med riskprofilen i sådana affärer medför att statens möjligheter att täcka affärer med projektfinansieringsupplägg begränsas. Detta som behovet av risktäckning ökar. Flera av de risker som finns i pro- jektfinansieringar är åtminstone i inledningsskedet inte bankmässiga varför finansieringen utan statlig riskavtäckning kan bli svår att få till stånd. Nuvarande svenska regler innebär att staten har svårt att delta med risktäckning när det gäller nya risker, t.ex. att av exportfrämjande skäl satsa eller garantera delar av ägarkapitalet, men också när det gäller kreditrisker eftersom kreditens återbetalningsprofil inte stämmer med den i de internationella avtalen fastlagda. Exportföretagen behöver därför hitta finansieringslösningar utan eller endast med begränsat statligt risktagande. Lösningarna innebär att exportföretagen själva får ta en (större) del av kreditrisken på köparen. Andelen som är större än den som gäller vid traditionella exportkrediter, allt annat lika. Projektfinansieringsmodellen används inte enbart vid stora projekt och av de största exportföretagen. Dessa dominerar visserligen be- loppsmässigt och antalsmässigt, men flera stora och medelstora företag deltar också i projektfinansieringar. För dessa innebär nuvarande förhållanden också ett problem när man skall hitta finansiering vid sådana exportaffärer. Statens roll i exportfinansiering 55 Konkurrensen har ökat inom exportfinansieringsområdet Som jag redovisat i föregående avsnitt är statsstödda exportkrediter omgärdade av ett omfattande internationellt regelverk som styr kredi- tens villkor m.m. Detta begränsar möjligheterna att utforma exportkre- diter efter affärens verkliga återbetalningsförmåga. Så länge en omfat- tande subvention var kopplad till krediten var den ändå intressant och efterfrågad. I takt med att subventionerna minskat och tagits bort har de relativa nackdelarna av regelverket ökat. Detta, tillsammans med andra faktorer, har lett till att marknadsbaserade lösningar vuxit fram. Dessa lösningar är anpassade till investeringens faktiska återbetalnings- förmåga och som andra finansiärer än exportkreditgivarna också erbju- der. Bank- och kapitalmarknadernas möjligheter att förse köpare med långfristiga krediter har medfört att långfristig exportkreditgivning blivit konkurrensutsatt. Det har därför inte varit lika nödvändigt för exportföretagen att anlita statliga kreditgivare för att kunna erbjuda sina kunder långfristiga krediter vid exportaffärer. De särskilda export- kreditorganen har sålunda mött ökande konkurrens från andra aktörer. Utvecklingen är densamma i alla de fem länder jag besökt. Förändringarna på kapital- och riskmarknaderna innebär för de stat- liga garantigivarna en delvis ny situation i och med att privata alterna- tiv konkurrerar på områden som garantiinstituten tidigare bedömde sig ha monopol på. I ytterligare ett avseende innebär situationen en föränd- ring i o m att de statliga aktörerna kan återförsäkra alternativt sälja av delar av sina riskportföljer på marknaden och den vägen frigöra riskka- pacitet. För de statliga kreditgivarna leder förändringarna sålunda till att de inte är ensamma om att kunna ordna långfristiga krediter, inte ens sådana med fast ränta. Även bankernas traditionella exportkredit- givning har fått konkurrens från andra aktörer som finansierar sig på kapitalmarknaden. 4.7Andra statliga aktörer som erbjuder krediter eller riskkapital i anslutning till export Vid sidan om de traditionella exportkreditorganen finns ett flertal organ som också kan delta i finansiering av exportaffärer och/eller med riskkapital vid utlandssatsningar för i första hand små och medelstora företag. I utgörs dessa organ i första hand av , Industrifonden och samt Sida men också andra 56 Statens roll i exportfinansiering lokala och regionala organ erbjuder sådana tjänster. Vare sig , Industrifonden eller erbjuder exportkreditgivning utan deras kreditgivning koncentreras till rörelsekrediter samt till riskkapi- tal/ägarkapital som kan utnyttjas vid export och/eller investeringar i utlandet. Sida erbjuder s.k. u-krediter som innebär att biståndsmedel används för att mjuka upp lånevillkoren vid export till . I konkurrentländer finns liknande organ och system. inrättades i ett kreditinstrument, u-krediter, för export- finansiering i samband med investeringar i som bidrog till ländernas ekonomiska utveckling. Skälet till att u-krediterna inrättades var att ett ökat antal industriländer började kombinera sitt bistånd med kommersiella aktiviteter för att främja det egna landets exportintressen. U-krediter kan lämnas för finansiering av svenska varor och tjänster till prioriterade investeringsprojekt i . För finansiering krävs dessutom att prioriteringar överensstämmer med svenska biståndsmässiga bedömningar av projektet och att upphandlingen normalt sker i internationell konkurrens. Kreditvillkoren följer OECDs fastställda normer vilket bl.a innebär att ett gåvoelemet på tillförs krediten. En förutsättning för kreditgivning är att låntagarlandet skall bedömas vara kreditvärdigt. U-kreditsystemet utvecklades som ett system som skulle likna ex- portfinansieringssystemet så mycket som möjligt för att kunna utnyttja befintlig kompetens både i och i samarbetsländerna. Det är marknadsfinansierat och subventioneras och garanteras av biståndsan- slaget. Förutom Sida är EKN, SEK och de svenska affärsbankerna de viktigaste aktörerna. Långivare är normalt en svensk affärsbank, som tecknar låneavtal och refinansierar sig hos och överlåter krediterna till SEK. Staten betalar sedan SEK löpande för att täcka bolagets kostnader för ränteskillnaden mellan upplånings- och utlåningsräntan för u- krediten. Systemet har setts över och förslag till ändringar redovisats i budgetpropositionen (prop 1997/98:1). Sida stöder småföretags investeringar i vissa u- och östländer genom de s.k. StartSyd resp. StartÖst programmen. Programmen avser stöd med riskavlyft och delfinansiering för vissa kostnader främst för ut- bildning i samband med en investering/etablering i något av de länder som ingår i programmen. Syftet är att snabbt få i gång en produktion och lönsam verksamhet samt att överföra kunskap och kompetens till Statens roll i exportfinansiering 57 företagen i mottagarländerna. administrerar programmen och Sida fattar beslut om att bevilja stöd. består av ett helstatligt moderbolag och 22 regionala dotterbolag som är majoritetsägda av moderbolaget och med landsting och kom- muner som minoritetsägare. Dotterbolagen kan sägas ha en relativt självständig ställning. Verksamheten finansieras via anslag från staten, kommuner och landsting, avgifter från kunderna, samt statliga och kommunala bidrag för att genomföra specifika uppdrag. skall främja utveckling och expansion hos befintliga små- och medelstora företag. Genom rådgivning och finansiering skall man hjälpa de mindre företagen att växa. En del av företagsutvecklingen innebär att göra företagen mogna att utvecklas till exportörer. Inom finansiering är en av ALMIs roller att komplettera bankerna med direkta lån eller med garantier. förmedlar också kontakter med andra finansiärer för att kunna erbjuda totallösningar. Huvuddelen av ALMIs nyutlåning avsåg rörelsekapital och investeringar i växande företag. Rörelsekapitallån kan utnyttjas av exportföretag för att finansiera produktionskostnader som härrör t.ex. från exportorder för att över- brygga likviditetsbehov i väntan på betalning. Amorteringslån och tillväxtlån kan bl.a. användas för att finansiera marknadsinvesteringar i samband med exportsatsningar. Finansieringsrådgivningen omfattar f.n. endast i begränsad omfattning exportfinansieringsfrågor och infor- mation om (de statliga) exportfinansieringssystemen. Industrifonden skall främja den industriella tillväxten i genom att investera kapital och kompetens där banker och andra finansiärer tvekar. Fondens huvudsakliga verksamhetsområden är delfinansiering av industriella utvecklingsprojekt och marknadsintroduktioner samt engagemang med ägarkapital i små- och medelstora företag under utveckling. Det är möjligt att få fondens hjälp för att finansiera projekt, genom bl.a. villkorslån och kapital mot royalty. Högst av projekt- kostnaderna täcks och projektens budget skall överstiga . Industrifonden kan också satsa på olika typer av ägarkapital i små- och medelstora företag och går då in i bolagen med styrelseleda- möter. 58 Statens roll i exportfinansiering Fondens finansiering av marknadsintroduktioner kan användas och används av företag vid exportsatsningar och investeringar i utlandet. Den har t.ex. deltagit med ägarkapital för att investera i ett företags uppb yggnad av ett franchisingnät i . sam- arbetar fonden med exportråd och om att finansiera små och medelstora företags marknadsintroduktioner i utlandet. är ett riskkapitalbolag som ägs av svenska staten. Bolaget tillhandahåller kapital till samriskföretag, i vilka man samarbetar med svenska och lokala partner, i länder som omfattas av svenskt bistånd och östsamarbete inkl. och de baltiska länderna. Målet med verksamheten är att bidra till att svenska företag etablerar lönsamma företag i högriskländer där möjligheterna för vinstgivande verksamhet Insatsen skall inte överstiga av den totala investeringen. När företaget står på egna ben, säljer sina aktier. kan också bevilja medelfristiga lån på affärsmässiga villkor till sam- riskföretaget. Räntesatsen är normalt fast, men kan också vara rörlig. Lånet skall täckas av vanliga kommersiella säkerheter. totala finansiella exponering, aktiekapital och lån, skall inte överstiga av den totala investeringen. Bolagets kapital har tillförts av staten. Dessutom disponerar det medel ur EUs fonder för samarbete med , med och med Medelhavsområ- det. 4.8Källskatt utgår på räntebetalningar i vissa köparländer Hur staten organiserar sin medverkan i kreditgivningen kan i ett sam- manhang, nämligen källskatt på räntebetalningar till utlandet, vålla problem vid export till vissa marknader. Flertalet tar ut käll- skatt vid transfereringar av räntor från gäldenärs- till kreditorlandet. I dubbelbeskattningsavtal med har industriländer försökt få bort källskatten på statsstödda exportkrediter. Genomgående har man upp- nått detta då statliga eller helstatligt ägda exportkreditorgan står som långivare. I flera räcker det till och med att staten har garante- rat exportkrediten för att källskatt inte skall utgå. I några 15 – dubbelbeskattningsavtal som har bl.a. med , och undantas inte statsgaranterade krediter som lämnats av SEK trots att bolaget beviljar statsstödda exportkrediter. Statens roll i exportfinansiering 59 Orsaken är att bolaget enbart är delstatligt. På sådana lån lägger im- portlandet på en källskatt på . har i förhandlingar med de berörda länderna, i motsats till andra länder bl.a. , inte lyckats ändra på detta förhållande. I några länder bl.a. har efter förhandlingar lyckats få bort källskatten på av SEK be- viljade statsstödda krediter. I de fall källskatt utgår medför det en betydande merkostnad för kö- paren vilket innebär att exportörer tvingas lämna ett icke konkurrens- kraftigt anbud jämfört med exportörer där räntebetalningarna är un- dantagna från sådan skatt. I åtminstone de tre nämnda länderna är avtal mindre fördelaktiga än konkurrentländernas p.g.a. dub- belbeskattningsavtalens utformning. Framförallt länder i inför nu också källskatt på hyres- (leasing-) avgifter, vilket försvårar externfinansiering av investeringar i landet i fråga. Länder som , och Litau- en, som har avtal med påför, enligt uppgift från berörda export- företag, källskatt på sådana betalningar. Källskatt utgår också för bl.a. hyresbetalningar i länder i f.d. vilka saknar avtal med. 60 Statens roll i exportfinansiering Sammanfattande slutsatser av genomgången: -Statens riskavtäckning motiveras av behovet att komplettera marknaden när det gäller politiska risker för stora exportaf- färer på långa risktider på svaga marknader -Riskavtäckning behövs både för export med långfristiga ex- portkrediter och för löpande export som finansieras på kort- siktiga kreditvillkor -De statliga exportkrediterna motiverades från början av att kreditregleringarna gjorde det svårt för bankerna att erbjuda de kredittider och räntevillkor som köparna begärde -ändrades motivet till att bevilja de subventioner som ingick i exportkreditgivningen till följd av kreditkonkurren- sen . Numer är motivet att säkra till- gången på säker och konkurrenskraftig exportkreditgivning -Exportkrediter utnyttjas vid långfristig exportfinansiering och stora företag dominerar efterfrågan på sådana krediter -Banker och andra kreditgivare kan till följd av avreglering- arna erbjuda långfristig exportfinansiering och konkurrerar numer med de särskilda exportkreditorganen -Privata alternativ i fråga om riskavtäckning och kreditför- säkring växer fram -Marknaden för långfristiga exportkrediter har därför succes- sivt blivit mer konkurrensutsatt -Internationellt har man kommit överens om riktlinjer som leder till större grad av harmonisering av och villkor för den statliga riskavtäckningen -Internationella överenskommelser om exportkrediter och riskprofilen vid projektfinansiering begränsar statens möj- ligheter att tillgodose exportörernas behov av riskavtäckning vid sådan finansiering -Källskatt innebär kostnadsnackdelar för svensk export i vis- sa köparländer Statens roll i exportfinansiering 61 5 Den statsstödda exportkreditgivningen 5.1Det svenska systemet för statsstödda exportkrediter mm Det statsstödd a systemet i handhas av AB . Bolaget erbjuder också export krediter på marknadsvillkor och annan lån gsiktig finansiering som frä mjar utvecklingen av svenskt närin gsliv med tyngdpunkt i exportnäringen. 5.1.1AB – bakgrund, syfte och uppgifter AB bildades gemensamt av staten och ban- kerna. Den frä msta orsaken till att SEK bildades var kapitalmarknadens bristande institutionella förutsättni gnar att lä mna av exportindustrins kunder efterfrå gade lån ga och bundna exportkrediter. Bankerna kunde inte kunde erbjuda denna typ av krediter mot bakgrund av gällande banklagstiftning och penningpolitik, men också på grund av den omstrukturering av kapitalmarknaden som inrättandet a v AP- fonderna innebar. Hälften a v aktierna (A-aktier) tecknades av staten, och hälfte n (B-aktier) tecknades av bankerna. SEK ä gs alltjä mt till 50/50 av staten och de numer fem svenska affärsban kerna, dvs. Han- delsbanken, SE-banken, Förenin gssparbanken, Nordbanken och Öst- göta . I bolagsordningen finns sedan bildandet bestä mmelser som reglerar förhållande t mellan A-aktieä garna och B-aktieä garna. Så finns exe m- pelvis inom resp. aktieä garkrets hembudsskyldighet. Vidare skall bolaget träda i li kvidation om ä gare av flertalet aktier inom nå gon av aktieserierna begär det. 62 Den statsstödda exportkreditgivningen Huvudsyftet med SEK är att stödja den svenska exportindustrin ge- nom att ställa krediter till förfogande vid export av varor och tjänster. Verksamheten skall drivas så att den ger en tillfredsställande avkast- ning på satsat kapital. Bolaget skall enligt bolagsordningen erbjuda krediter med en löptid av högst . Normalt ligger löptiden på mel- lan två och . Genom inriktningen mot långa exportkrediter utgörs kunderna främst av de största exportföretagen. godkände en ändring i bolagsordningen och gav därmed SEK ett utökat arbetsområde. Uppgiften innefattar därefter också att kunna erbjuda långfristig finansiering för utbyggnad av infrastrukturen i och utvecklingsprojekt inom exportindustrin för att stärka den svenska industrins internationella konkurrenskraft. Enligt bolagsordningen har bolaget till uppgift att bedriva finansie- ringsverksamhet direkt relaterad till svensk export av varor och tjäns- ter. Därutöver kan bolaget bedriva finansieringsverksamhet för att främja utvecklingen av svenskt näringsliv, i första hand exportindust- rin. Vidare sägs att bolaget får medverka vid finansiering som sker i samarbete med internationella mellanstatliga organisationer, utländska exportkreditinstitut och liknande organisationer eller institut. Staten gav år i uppdrag att hantera det införda systemet för statsstödda exportkrediter, det s.k. s-systemet. Systemet är öppet för svenska exportörer. Exportörer kan ansöka om statsstödda exportkrediter, s.k. s-lån, genom såväl inhemska som utländska banker och SEK har numer s.k. agentbanksavtal med ett 25 – 30 svenska och utländska banker. SEK hanterar också statens system för u-krediter. Sida bedömer och beslutar om krediterna enligt de riktlinjer för u- landssamarbetet som fastställts av . Statens resp. SEKs åtaganden för den statsstödda exportkreditgiv- ningen regleras i ett avtal . Staten åtar sig där att ersätta SEK tertialvis i efterskott för kostnaderna för systemet och SEK åtar sig att låna upp erforderliga medel till minsta möjliga kostnad och risk. S-systemet innebär i korthet att SEK lånar upp och tar över långi- vande banks avtal med låntagaren. Refinansieringen sker till CIRR- räntenivå. Bankerna sköter huvuddelen av dokumentationen av lånen och tar för detta ut en uppläggningsavgift och andra avgifter från låntagaren. SEK kompenseras av staten för mellanskillnaden mellan kostnaderna för de statsstödda krediterna och intäkterna från främst utlåningen. Understiger kostnaden intäkterna får SEK betala in mellan- skillnaden till staten. För administrationen av s-systemet erhåller SEK av staten en kostnadsersättning motsvarande 25 baspunkter beräknad på utstående lån. har systemet gett statskassan ett överskott på . Det ackumulerade underskotten uppgår till ca . Huvuddelen av dessa underskott Den statsstödda exportkreditgivningen 63 hänför sig till av s-systemet då räntan sattes till halva marknadsräntan. Genom i kapital 4 redovisade förändringar har CIRR- räntan successivt närmat sig nivåerna för marknadsräntorna. SEK deltar som en del i främjandet av exporten i samfinansieringar med internationella finansieringsorgan, utländska exportkreditorgan och andra liknande organ. SEK har byggt upp ett samarbete med inter- nationella finansieringsorgan som , och för att samfinansiera svenska exportaffärer. Bolaget har också avtal om samfinansiering med ett antal utländska exportkreditorgan t.ex. brittis- ka ECGD och japanska JEXIM när det är fråga om (de allt vanligare) exportkontrakten som omfattar leverantörer och exportkreditorgan från flera länder. SEK samarbetar med EIB och EIF för att samfinansiera med dessa institut i för svenskt näringsliv intressanta investeringar. Man är också svensk agent för distribution av EIBs globala och subven- tionerade långivning för små och medelstora företag i .