sou · GMB3102 · 1999-01-01 00:00:00 — Så trevligt normativ denna lista än ser ut, är nog den viktigaste slutsatsen av den att detta är svårt, om än inte helt omöjligt, att åstadkomma i relation till de många socio-tekniska system som samhället innehåller. Den f.d. generalen gick till historien inte bara som krigshjälte utan också för att han vid sitt avsked som president var- nade för det militärindustriella komplexet. Den norska maktut- redningen påvisade att det lätt skapas järntrianglar kring olika samhällsfunktioner. Att sådana bildas är givetvis inte uttryck för ondska eller odemokratiskt sinnelag, utan hänger samman med teknikens och samhällsorganisationens egen logik. Några skribenter har fäst sig vid att samtidens system sprider sig och blir allt större, både geografiskt och till sina funktioner. Därför finns det knappast utrymme för system som i någon djup- gående mening erbjuder alternativ: det ryms bara ett överljuds- flygprojekt i , det finns inte resurser till mer än ett stort fusionsprojekt i hela världen och world wide web är verkligen världsvid. Resultatet blir (menar t.ex. förre kärnkraftschefen ) att det varken finns förutsättningar för politiken eller för marknaden. Båda de kontrollsystem som fungerat parallellt eller i förening blir i en ganska konkret mening överspelade i det moder- na systemsamhället. Är detta en överdrift? Det problem vi, tillsammans med de forskare som bekymrat sig för tilliten och systemens EXPERTBEROENDE BESLUTSFATTANDE OCH DEMOKRATISK DELAKTIGHET fortbestånd (sustainability), har att fundera på vilka andra värden som kan och bör ställas mot den tekniskt och ekonomiskt definie- rade rationaliteten. Vi är alltså på spaning efter det kallar resonableness, alltså allmän förnuftighet eller rimlighet. Om nu tillit och förtroende blir huvudorden, är det intressant att notera vad en av de absolut ledande experterna inom besluts- fattandets psykologi har att säga, nämligen från . Tillit (trust) är bräcklig. Den skapas i allmänhet ganska långsamt, men den kan förstöras på – genom ett enstaka missöde eller misstag. Men när så tilliten gått förlorad, kan det ta att bygga upp den igen till sin forna nivå. I vissa fall kan tilliten aldrig återvinnas. Det faktum att tillit är lättare att förstöra än att bygga upp återspeglar vissa fundamentala mekanismer i mänsklig psykologi som jag vill kalla asymmetriprincipen. När det gäller att vinna tillit, så är spelplanen inte vågrät. Den lutar mot bristande tillit. En iakttagelse i samma riktning har gjorts av . I den uppmärksammade studien av demokratins rötter i , på- visar han att det är mycket utdragna historiska processer som kan förklara samtidens demokratiska kvaliteter eller brist på sådana (). Det är en tidskrävande process att bygga upp tillit som kan stödja en demokratisk samhällsanda och där ingår, som ju uppmärksammar, politisk organisering, facklig aktivitet, föreningsliv, musik, folklig teater och mycket annat. Till och med bowling: man skall inte bowla ensam lyder drastiska sammanfattning av hur mycket det civila samhället betyder för den demokratiska andan. Tidsfaktorn är viktig, men en smula paradoxal också. Tidigt fick jag nästan frågan om att hålla föredrag om samhälle och teknik från två olika håll. Det ena var Ingenjörs- vetenskapsakademin, som skulle ha en konferens om nya möjlig- heter inom kärnkraftstekniken (bl.a. att genom transmutation nyttiggöra högaktivt avfall) det andra från som också skulle ha en konferens, i det fallet om elektronisk identi- fikation: vad händer när människor skall kännas igen och fungera genom säkerhetskoder och smarta kort, men aldrig träffas? Tillits- frågan är avgörande i båda fallen. Men i fråga om tidskonstanter är det skillnaden som sticker i ögonen. För energi, t.ex. kärnkraft, vattenkraft, fusion, stamlinjer och mycket annat gäller mycket långa ledtider. Anläggningarna måste fungera över många decennier, och exempelvis radioaktivt avfall eller älvsträckningar kastar sin skugga ett oräkneligt antal generationer framåt. Tillits- frågan färgas här av om det etablerade samhället och de systeman- svariga verkligen kan göra troligt att utfästelser skall kunna vara giltiga säg i våra barnbarnbarns generation, när alla som gav löftena är borta. Vad gäller IT-tillämpningar är problemet närmast det motsatta. Generationsväxlingarna inom datorer, telefonväxlar, TV-teknik och olika chips är häpnadsväckande korta och tycks bli allt kortare. I en viss mening är vi nästan alla nästan nybörjare, nästan , i många av IT-samhällets funktioner (vilket också torde ha ekonomiska konsekvenser: tekniken får inte tid på sig att bli lönsam ...). Stamlinjer för el- eller fjärrvärmenät kräver stora investeringar och sätter djupa och varaktiga avtryck i sam- hället. En radiolänk mellan A och B kan man slänga upp på och plocka bort lika snabbt. En stor organisation kan (visserligen efter längre förberedelser) byta datarutiner över en helg. I denna vår senaste heroiska teknik är tidskonstanterna extremt korta, vilket ställer andra krav och svårigheter i skapandet av tillit och förtroende. Innan jag övergår till ett försök att sammanfatta utmaningarna för demokratiskt beslutsfattande vill jag göra en utvikning till en fors- kare som ger ännu en annan belysning på komplexitetsfrågan. Det är kulturgeografen . I en länge svåråtkomlig uppsats från en konferens i har han behandlat just vår EXPERTBEROENDE BESLUTSFATTANDE OCH DEMOKRATISK DELAKTIGHET centralfråga här: komplexitet och delaktighet i samfundets liv (1982). Han börjar med att påvisa att vi sedan mycket länge är om- givna av system som i en genuin mening är komplexa och måste vara det. Kulturer är sådana system. De samhällen som djur och växter formar är det också, liksom människan själv. Denna kom- plexitet är något helt annat, hävdar , än den kompli- cerade teknik och organisation som människor, i synnerhet efter det , fört in i samhället. Man bör inte glömma, att naturvetenskapen trots sina obestridliga framsteg och avancerade teori trots allt koncentrerar sig på enkla system och på sådana fenomen som kan reduceras till enkla samband. Betraktad på det viset är problemet med teknologin på jorden inte i första hand att den är svårbegriplig för gemene man, utan att förhållandevis enkla bitar massvis hopats omkring oss på ett kom- plicerat sätt som går illa ihop med de komplexa miljöer som infilt- reras. Samhällena rör sig mot en allt högre komplexitet. I en historisk skiss visar hur nyheter och förändringar förhållande- vis långsamt förts in i det sociala livet under större delen av människans historia. Nyheter i teknik, ekonomi eller organisation kom relativt glest, och genom mängder av dagliga handlingar, sed- vana, tradition och en (påtvungen) långsamhet i förflyttningar av människor och saker kunde det nya nötas och växa in i de ord- ningar som redan fanns. Det förflyttningtröga samhället ordnades inifrån. Detta kan, menar liknas vid en text, där de enskilda verksamheterna motsvarade ord, som lagda efter varandra bildade meningar. Möjligheterna att variera innehållet var förvisso inte stora, men sammanhangen var tydliga. Den explosiva utvecklingen på olika tekniska områden – energi, kommunikationer, vapen, informationshantering – har i långa stycken ryckt sönder den finstämda komplexiteten i det historiskt framvuxna samhället. Man kan urskilja två slag av principer som korsat varandra: närhetsprincipen och likhetprincipen. Enligt den första kommer de ting som har en fysisk och/eller funktionell närhet till varandra att höra ihop: kedjor av beroende och samspel byggs upp och verkligheten ordnas inifrån. Den kontrasterande principen är likhetens. Ting som liknar varandra grupperas samman. Indelningsgrunderna kan vara olika. Tekniska apparater, till exempel datorer, sammanförs för att de bygger på samma naturvetenskapliga principer. Varor som tand- kräm, möbler eller mat klassificeras efter att de fyller samma eller likartade behov. I en ordbok sammanförs ting som har samma begynnelsebokstav. Det komplicerade systemsamhället uppstår när likhetsprincipen fått starkt genomslag, och man ur denna om- fattande ordbok på teknisk väg skall försöka plocka ihop funge- rande helheter. Mångfalden och variationsmöjligheterna är stora. Men det finns inga garantier för att de meningar som skapas blir rimligt sammanhängande, begripliga och meningsfulla för den en- skilde. Det tekniska nyskapandet betyder att ord snabbt och ryck- vis kommer in i ordboken och att andra lika snabbt försvinner. Sammanhangen är otydliga, kanske i stor utsträckning obe- fintliga. Det finstämt komplexa har blivit ostämt komplicerat. Vad borde man göra? Den här framställningen har haft huvudsakligen problemen i fokus. Det behöver man inte be om ursäkt för. Inte heller tycker jag att man borde behöva förklara att det är tillåtet för politiken att, i demokratiska former, ändra på saker och ting. Det är sorgligt att begreppet social ingenjörskonst har kommit i vanrykte och närmast är ett skällsord (Ingelstam 1995). Att bygga om samhället till bättre ordningar – som mänskligare gemenskaper, rationellare konfliktlösning och behovsanpassad teknik – måste vara en legitim uppgift för vår politiska strävan. Demokratin är här både mål och medel. Jag ser tre breda frågor. Det vore absurt att begära att alla med- borgare skall förstå allting. Men man kan däremot kräva att vid varje förändring frågan ställs om detta stärker eller minskar EXPERTBEROENDE BESLUTSFATTANDE OCH DEMOKRATISK DELAKTIGHET medborgarnas möjlighet till överblick och insyn. Vi bör föredra enkla system framför komplicerade om inte skillnaden i prestation är mycket stor. Detta gäller offentliga åtaganden, som energiför- sörjning eller pensionssystem, men kan inte stanna där. Det bör bli, tycker jag, en gemensam strävan att öka transparensen i sam- hället. –Avreglering är ett intressant exempel. Genom den kan ohanter- liga och svårgenomskådade statliga monopol slås sönder, men i den minskade skalan måste i stället kommersiell sekretess hävdas. Medborgarna har troligen inte fått så mycket mera insyn än förr i vafför det blir på detta viset. –Småskalighet och genomskinlighet är inte samma sak, men visst hänger de ihop. Men låt mig då bara helt stillsamt påminna om ord att stor-systemsamhället inte är tandlöst och att vänligt prat om småskalighet spelar denna makt i händerna. påpekar att endast genom att på det mest storslagna och systematiska sätt tänka storskaligt kan vi öppna kanalerna för småskaligheten. –En känd och omstridd före detta ledare för några av största kärnkraftsprojekt, , sammanfattar sin inställ- ning så här: Mitt väsentliga budskap är uppmaningen att, i mot- sats till gängse förfaranden, kontrollera teknikens utveckling och dess användning genom politisk vilja ... Denna storskaliga teknik gäller det att tränga tillbaka genom politisk kontroll. Den har nått sina politiska gränser. En social ingenjörskonst och ett expertkunnande som lägger vikt vid begriplighet och genomskinlighet men ställer sig skeptisk till tekniskt raffinemang och överfunktionalitet pekar detta emot. En viktig förtroendefaktor, enligt ovan, är att kunskaperna hos systemets förvaltare upplevs som pålitliga. Det är alltså inte professionalismen i sig som är under attack, men väl de slutna kunskapsmonopolen och den överdrivna specialise- ringen. Det är rimligt att tro att en expertgemenskap som utsätter sig för kritik och reaktioner från utomstående bättre utvecklar pålitlig kunskap än den som inte gör det. populärvetenskap ger berättigad tillit till kunskapen och därmed är de demokratiskt önskvärda. –Vi bör lyssna till många röster när det gäller krångliga saker och utveckla motexpertis. Exempelvis borde det ekonomiska präster- skapet, räknenissarna och samhällsmytologerna utmanas av riktiga präster, sifferkarlar och samhällsvetare. –Men det är inte bara experterna som utmanas. Demokratin för- utsätter en aktiv och intresserad medborgare, inte en passiv krav- maskin och röstningsautomat. Därför är det rimligt att ställa för- väntan att vi alla skall lära oss saker av allmän betydelse. Det kan inte vara svårare att erövra viss teknisk allmänbildning än att lära sig allt om technopop eller idrottsresultat. Uthållighet och konsekvens. Forskningen är här entydig. Den säger att tillit byggs upp långsamt men kan förstöras snabbt. I förhållande till konkret teknik gäller detta både om det gäller mer traditionella, tröga system och de nya och extremt föränderliga i informationssamhället. Samhällsutvecklingen favoriserar snabba klipp, snuttifierade upplysningar, korta investeringar och projekt- tänkande. Det finns en dröm om snabbmänniskan, som just-in- time kan tas i anspråk för något projekt och sedan får gå. Före- tagsekonomer idealiserar imaginära organisationer som har enorm omslutning men knappast ansvarar för några människor alls. Den snabba förändringen är givetvis högst verklig. Men idealiseringen och idealbildningen kring den drar i en odemokra- tisk riktning. Tillit får aldrig tid att växa fram, banden mellan människor blir kortsiktiga och instrumentella, träningen till att ta ansvar (som enligt kan ta generationer) får aldrig en chans. Industrisamhällets viktigaste buffertfunktioner och stabili- serande system är under nedmontering. Därför är en social ingen- jörskonst, tillämpad inom bland annat arbetsrätt och sociallagstift- ning, som garanterar att det finns utrymme för trofasthet och långsiktigt engagemang högst angelägen – för demokratins skull. EXPERTBEROENDE BESLUTSFATTANDE OCH DEMOKRATISK DELAKTIGHET , (1982) All that is Solid Melts into Air. The Experience of Modernity. Drucker, (1993) . Etzioni, Amitai (1988) The Moral Dimension. Toward a New Economics. Etzioni, Amitai (1993) The Spirit of Community. Rights, Responsibilities, and the Communitarian . Freese, (1995) Legitimitet och kontroll i red. Gouldner, (1979) The Future of Intellectuals and the of the New Class, , , (1983) Networks of . , (1982) Komplexitet och delaktighet i samfundets liv i Vår Lösen årg 73 (1982) s. 169-180 Ingelstam, , , eds (1993) över landet, , Ingelstam, (1995) Ekonomi för en ny tid (in Swedish, eng: Economics for a New Era). Ingelstam, ed. (1996) . FRN Report 96:5- FRN/, , , , red. (1995) Världens största maskin. , (1998) Liberalization of Telecommunications in . Technology and Regime Change from the 1960s to 1993. La Porte, and Metlay, (1996) Hazards and Institutional Trustworthiness: Facing a Deficit of Trust. Quarterly, Vol 56, No 4, 341-347 Otway, , , and , (1978) Nuclear . The question of public acceptance. , (1993) Making Democracy Work. Traditions in Modern . , (1998) Medborgare i ensamhetens samhälle Reich, (1992) The Work of Nations. Preparing Ourselves for the 21st Century Capitalism. , (1987) Tekniken, människan och samhället. Humanistiska inslag i 1940- och 1950-talens tekniska utbildning. Sandemose, (1934) En flyktning krysser sitt spor. , (1993) Perceived Risk, Trust and Democracy. Risk Analysis, vol 13, 675-682 Traube, (1978) Müssen wir unschalten? Weizenbaum, (1976) Computer power and human reason. Veblen, (1921) The Engineers and the . Nyutgåva på , , 1965 , (1989) Vetenskapen och förnuftet. Mitt resonemang bygger på ett projekt om förvaltning och idéer (särskilt politisk demokrati och offentlig etik) som jag arbetat med . De viktigaste av mina publikationer inom projektet redovisas i en avslutande förteckning. En av mina utgångspunkter är att det politikbegrepp, som är vanligast i den allmänpolitiska debatten (och tyvärr också inom statsvetenskapen), handlar enbart om politikers prat. För mig är det självklart att en betydande del av politiken – kanske den vik- tigaste – omfattar tjänstemännens prat, handlingar och effekterna av dessa handlingar. Analysen av den politiska demokratin måste följaktligen innefatta förvaltningen om man ska förstå någonting om demokratins problem. Följande påstående framstår därför som rimligt: Demokratin kommer inte att fungera utan att ämbetsmännen verkar som demokratins väktare. För att ämbetsmännen ska kunna lösa väktaruppgiften måste de ha en viss autonomi. Insikten om detta behov har egentligen alltid funnits. Statsvetaren beskriver ett system i vilket man, för att kunna åstadkomma en god och rättrådig styrel- se, inte kunde nöja sig med att ämbetsmännen var beslutsamma och effektiva, rörliga och mångsidiga. De måste också ha en viss autonomi. En sann riddersman är inte ett verktyg – låter sig inte brukas som rätt och slätt ett redskap. Därför krävdes män med andlig kraft, med moralisk resning, med både yttre och inre för- fining (: De sanna riddersmännens stat, 1979). Det system som beskrivs är det gamla , kejsarnas auktoritära system, och idéerna har rötter ner f. Kr. Den samhälleliga verksamheten är ytterst komplicerad och svårgripbar. Min verklighetsuppfattning kan fundamentalt formu- leras som att verkligheten präglas av mångfald, komplexitet, mångtydighet och motsägelsefullhet under ständig förändring. Därmed har jag också sagt att det inte finns några enkla lösningar på samhällsproblemen. Mänskligheten kommer gång på gång till- baka till ett – om man ser det principiellt – litet antal åtgärdstyper. Det sker en ständig förändring, men man kan inte utan vidare tala om en utveckling mot något bättre. När jag ska lansera ämbetsmännen som demokratins väktare har jag att ta ställning till en mycket omfattande diskussion om förvaltning och byråkrati. Den diskussionen är ofta negativ till förvaltningen, som å ena sidan anklagas för maktövergrepp och godtycke och å andra sidan för ineffektivitet och inkompetens. Självfallet måste den kritiken ständigt hållas levande så att miss- förhållandena kan bemästras. En annan ståndpunkt som är viktig för min framställning är att skillnaden mellan offentligt och privat ständigt hålls klar. I det offentliga finns medborgaren, som har rättigheter och skyldigheter och som ytterst är demokratins herre. säger att det bör råda likhet och frihet. I det privata finns olika typer av brukare som inte har andra rättigheter än deras resurser tillåter dem på marknaden. Skillnaden är fundamental. Att jag väljer ämbetsmännen och inte någon annan grupp som demokratins väktare beror dels på att de är åtkomliga för offentlig organisering, dels på att förvaltningen har stor politisk betydelse. Tre punkter bör särskilt framhållas beträffande förvaltningens position: Förvaltningen har makt på grundval av sin närvaro överallt i policyprocessen, sin kontinuitet och sin kunskap. Från initiativ till slutligt verkställande och utvärdering finns det ämbetsmän. Politi- ker kommer och går, ämbetsmännen finns kvar . Förvaltningen avgör genom sin placering sist i policyprocessen vad en policy faktiskt blir. De politiska organen fattar sina beslut, men det är ändå en tjänsteman – en lärare, en läkare, en socialassistent – som vidtar de konkreta åtgärderna och bestämmer vad politiken faktiskt blir. Förvaltningen utgör ett hot mot den enskildes integritet genom sin direktkontakt med samhällsmedlemmarna och spelar därmed en avgörande roll för det politiska systemets legitimitet. Det är inte enbart substansen i åtgärderna som noteras utan också det sätt på vilket det sker. Patienten blev visserligen botad men glömde aldrig att han blev arrogant och känslolöst bemött. Men vart tar politikerna vägen? Kan vi i politikerföraktets tecken bara strunta i politikerna? Politikerrollen är central i den politiska demokratin, men det finns olika sätt att uppfatta den. Politikerförakt kan bara den känna som ser politikerrollen som en av många sidoordnade roller i samhället: man kan vara brevbärare, lärare, bussförare, politiker osv., och var och en sköter sitt. Den synen på demokrati har inte jag utan menar att demokratin bör vara allas ansvar. Politikerrollen är något som vi alla måste vara beredda att spela. Vi måste alla engagera oss och den som inte gör det får faktiskt skylla sig själv. I ett sådant sammanhang blir politikerförakt detsamma som självförakt, och det har vi inte mycket glädje av. Analysen av ämbetsmannarollen kan företas utifrån tre olika teorityper: vara, och hur kan den Vad bör ämbetsmannarollen rättfärdigas? Vad är ämbetsmannarollen, och hur kan den förstås (förklaras)? Vad kan ämbetsmannarollen vara, och hur uppnås den? Den konstruktiva teorin förutsätter att det finns en normativ och en empirisk teori, dvs. vi måste veta hur det bör vara och hur det är när vi ska avgöra vad som är möjligt. Jag kommer att använda var och en av dessa teorityper för att belysa frågan om demokratins väktare. Speciellt vill jag utveckla normativ teori eftersom den är fundamental för fortsättningen. Vet vi inte ens hur det bör vara finns det inte mycket hopp. Jag ska alltså nu söka klarlägga hur ämbetsmannarollen bör vara. Detta kan åstadkommas på olika sätt. Man kan konstruera normer och rättfärdiggöra dessa utifrån någon överordnad teori som demokratiteori eller något annat. Men jag tänker i stället rekonstruera de normer som det svenska systemet faktiskt om- fattar. Det innebär att jag tolkar en bred diskussion där lagen, dess förarbeten och tillämpningspraxis samt internationella konventio- ner av typen FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna spelar en central roll. Resultatet av denna rekonstruktion blir vad jag kallar vårt offentliga etos. Min tolkning av detta omfattande material är självfallet öppen för kritik. Mycket av vad jag kommer att ta upp är en polemik mot följande uttalande som jag ibland hört från politiker och politruker på nivå, nämligen Ämbetsmännen har betalt för att göra vad de är tillsagda. Översatt i en lätt biblisk språkdräkt innebär detta: Här har du dina , se nu till att du sviker alla dina ideal. Ståndpunkten är självfallet helt oacceptabel, och jag ska visa att den saknar all grund hos oss. Till en början är inte överordnades önskningar någon slut- station för ämbetsmannen. För att illustrera detta ska jag gripa till domarreglerna som tryckts främst i rikes lag men som har medeltida rötter. Eftersom de gamla tingen hade både dömande och verkställande uppgifter är reglerna tillämpbara även här. Utgångspunkten i domarreglerna är att lagen är rättesnöre för den offentliga verksamheten: Domaren skall grant veta lagen, där han efter döma skall, ty lagen skall vara honom för en rättelse. Men det slutar inte här. Lagen kan nämligen inte se ut hur som helst – man har rätt att ställa vissa krav på lagen och reglerna preciserar vad det betyder: Alla lagar skola vara sådana, att de tjäna till det meniga bästa, Det rätt och skäl icke är, det kan icke heller vara lag; Den menige mans bästa är den yppersta lagen, och därföre det som finnes den menige man till nytta vara, det bör hållas för lag, ändock att beskriven lag efter orden synes annorlunda lyda. Plötsligt blir uppgiften att verkställa lagen något mer än att göra vad man blivit tillsagd. Till yttermera visso innebär ämbets- mannens närvaro att han spelar en roll för processens förlopp: En god och beskedlig domare är bättre än god lag, ty han kan alltid laga efter lägligheten. Det gamla krav på ämbetsmännens autonomi återkommer även hos våra medeltidsmänniskor. Det är ett stort problem att en del högre ämbetsmän har en så fyrkantig och oskuldsfull relation till regler att de ser lagarnas ursprung i den folkvalda riks- dagen som ett slags slutlig legitimation. Argumentationen går ut på att vi i den politiska demokratin inte behöver bekymra oss om någon moralisk prövning av lagen – den har redan gjorts med riks- dagsbeslutet. Självfallet är inte ståndpunkten försvarlig; just i demokratin är denna prövning särskilt betydelsefull inte minst för att en debatt faktiskt är möjlig utan att ämbetsmännen direkt riskerar livet. Speciellt obehagligt är att personer, som vi normalt inte upp- fattar som demokrater, använder samma argumentation som våra ämbetsmän för att slippa ifrån det moraliska ansvaret för sina åtgärder. Se på följande citat: Det är en regering som valts av folkets majoritet, samtliga kulturländer har sina diplomatiska representanter och så vidare.