sou · GMB345 · 1999-01-01 00:00:00 — Förslag på hur den fram- tida ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan fastighetsägaren, entreprenören och kommunen skall beskrivas och det skall anges vilka behov av utbildning och auktorisation av entreprenör och brandskyddskontrollanter förändringarna kan föranleda. Det skall särskilt utredas om de nu gäl- lande avtalen mellan kommunen och skorstensfejarmästaren kan upplösas. Behov av imkanalers sotning och kontroll skall prövas. De konsekvenser som de två förslagen kan medföra skall redovisas jämte finansiering. Direktiven framgår i sin helhet av bilaga nr 1. Utredningen har sammanträtt med de sakkunniga och experter som är knutna till utredningen. Utredningen har vidare varit i kontakt med företrädare för , och . Brandcheferna och skorstensfejarmästarna i , och Åre samt även de kommunala företrädarna i och Åre har besökts. Utredningen har sammanträtt med olika företrädare för , enskilda skorstensfejare samt deltagit vid sotningsförrättningar och besökt Statens räddningsverks () sko- lan i . Vidare har utredningen varit i kontakt med rengörare (), Funktionskontrollanterna i (FUNKIS), företrädare för certifieringsorganet SWEDCERT, företrädare för styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC), enskilda företagare inom branschen för ventilationsrengöring och kontroll, företrädare för , företrädare för , företrädare för All- männyttiga Bostadsföretag (), , en uppfinnare samt olika enga- gerade privatpersoner och fastighetsägare. Samråd har även skett med (N 1996:07) och Räddningsverks- utredningen (Fö 1996:10). Utredningen har valt att i arbetet benämna den rengöring som utförs av eldstäder m.m. som sot- ning. Den kontroll som skall ske från brandskyddssynpunkt benämns kontroll. Sotningsverksamhetens främsta syfte är och har varit att förebygga brand. var elden fruktad i dåtidens träbebyggelse. De stora bränderna i städerna och framförallt brän- derna i kom att skapa ett behov av sotning. Sotningen började växa fram främst i städerna eftersom behovet där var större än på lands- bygden. I städerna stod husen tätt och var ofta byggda i trä. Även de tidigaste rökkanalerna var gjorda av trä. Problemet med sot blev mer påtagligt i och med att spjäll infördes i skorstenen. Härav följde en kraftig sotbeläggning och ett minskat drag. För att eliminera riskerna för eld i sotet och återställa dragförhållandena var man tvungen att börja rengöra från sot. De första bestämmelserna om sotning torde ha kommit . föreskrev i en kunglig stadga om sotning. Den äldsta kända förordningen angående själva sotningsarbetets utförande samt ersättningen härför är Förordning och taxa för Skårstens-Fäijare som ersattes av Ordning angående sotande i vilka lade grunden för sotningen som ett brandförebyggande arbete. Grunden för sotningsväsendets organi- sation lades i författningar redan åren 1661 och 1675. Skorstensfejarmästaren tillsattes av en myndighet, politiekollegiet, vilket fick till följd att sotningsväsendet fick en halvofficiell ställning. Med anledning härav blev sotningsväsendet aldrig ett skråväsende även om en skråliknande organisation tillämpades. Politiekollegiet godkände fram i , därefter överståthållarämbetet, vem som skulle vara ansvarig skorstensfe- jarmästare över ett område som rekommenderades av skorstensfejarämbetet. Det ansågs som vik- tigt att en myndighet hade en viss kontroll över verksamheten eftersom det var viktigt för brand- säkerheten. brandstadga för rikets städer innehöll ett fåtal regler om sotning. Det skulle för varje stad finnas en brandordning som skulle antas av fullmäktige och fastställas av . Det var tvingande för städerna att ha brandordningar då detta var ett led i att undvika omfattande bränder. Det skulle finnas ett erforderligt antal sotare som antogs och entledigades av polis- myndigheten. En mera detaljerad reglering om sotningsväsendet antogs genom 1923-års brandstadga. En stad skulle indelas i sotningsdistrikt och indelningen skulle anges i brandordningen. För varje di- strikt förordnades en anställd yrkesutbildad skorstensfejare. För att erhålla anställning som skor- stensfejare krävdes fackskoleutbildning och viss tids erfarenhet i yrket. När en skorstens- fejarbefattning var ledig skulle den kungöras i allmänna tidningar. Det ålåg skorstensfejaren eller en hos honom anställd att utföra all erforderlig sotning. Detta arbete fick inte utföras av någon annan såvida det inte var fråga om sotning i en fabrik eller annan anläggning med fristående skorsten med rökgångar och kanaler där brandchefen hade givit sitt tillstånd till undantag. Skorstensfejarna erhöll monopol på utförandet av den erforderliga sotningen i städerna. Vid sotningsförrättningen skulle eldstad, mur, rör, tak och skorsten kontrolleras. Brandchefen skulle underrättas om en felaktighet upptäcktes. Om sotaren nekades tillträde till bostaden kunde polismyndigheten lämna handräckning. Dessa bestämmelser gällde för stad men de kunde efter ett särskilt beslut bli tillämpliga för landskommun. På landsbygden ålåg sotningsskyldigheten fastig- hetsägaren. antogs en ny brandstadga. Enligt denna var sotningen obligatorisk enbart i städer, köpingar och motsvarande. Skorstensfejaren hade ställning som fri yrkesutövare med viss monopol- rätt. Kommunerna fick själva besluta om sotningsväsendet skulle utföras i regi eller ej. I sotningsmonopolet ingick endast den föreskrivna sotningen och inte sotning som skedde ur ren driftsekonomisk synpunkt. Någon förändringar av sotningsväsendet innebar lagstiftningen inte. antogs en ny brandlag och en ny brandstadga. Det nya var främst att det infördes obligatorisk sotning även på landsbygden. I praktiken betydde det endast en stadfästelse av rå- dande förhållanden. Den regel som sade att kommunen fick återkalla ett godkännande eller häva anställningsavtal om skorstensfejare inte befanns vidare lämplig ströks. Varje kommun skulle inde- las i distrikt och det skulle finnas en skorstensfejare för varje distrikt. De brandsynenämnder som tidigare besökte hemmen avskaffades varefter endast skorstensfejarmästaren gjorde detta. Brandsynen indelades i tre olika kategorier nämligen regelbunden brandsyn, eldstadsbrandsyn och särskild brandsyn. Den regelbundna brandsynen motsvarar i stort sett den brandsyn som finns . Den utfördes i offentliga lokaler av brandchefen eller ett brandbefäl. Eldstadsbrandsynen utfördes av skorstensfejarmästaren i samband med föreskriven sotning. Fristen mellan sotningarna angavs i brandordningarna. Det angavs dock i brandstadgan en längsta frist . Det före- skrevs att skorstensfejarmästaren vid eldstadsbrandsynen skulle undersöka om det fanns någon brandfarlig felaktighet på eldstad eller det som sotades eller på skorsten, tak eller därtill hörande byggnadsdelar. Den särskilda brandsynen kunde utföras antingen av brandchef, brandbefäl eller av skorstensfejarmästaren beroende på vad som behövde undersökas och skedde för att utröna om fara för brand förelåg. Protokoll skulle utfärdas vid samtliga brandsyner. Enligt brandstadgan hade skorstensfejarmästaren även andra uppgifter än den föreskrivna sotningen. Skorstensfejarmästaren skulle bl.a. på anmodan av brandchefen utföra de undersök- ningar på förbränningsanordningar m.m. som erfordrades för att utröna brandfara, föra förteck- ning över byggnader m.m. samt på kallelse biträda vid annan brandsläckning. brandlag innebar i första hand den förändringen att det kommunala brandförsvarets uppgifter utökades att omfatta även andra räddningsinsatser än brandsläckning. Vad avser sotning föreskrevs direkt i lagen att skorstensfejarna skulle biträda myndigheter och enskilda inom kom- munen med råd och anvisningar rörande förhållanden som kunde bli föremål för eldstadsbrandsyn. 1962-års brandstadga gällde fram till dess att räddningtjänstförordningen trädde 1987. 3.1Bakgrund till nuvarande lagstiftning Räddningstjänstlagen (1986:1102) trädde i kraft . Genom denna upphävdes brandlagen av och brandstadgan av . I utredningen räddningstjänst (SOU 1983:77) som låg till grund för lagen föreslog räddningstjänstkommittén bl.a. att sotningsverksamheten skulle ha till uppgift att hindra uppkomst och spridning av brand samt främja en god energihushållning. framhöll att sotningsväsendet spelade en betydelsefull roll men borde inte hänföras till räddningstjänsten och därmed inte regleras i lagstiftningen om samhällets räddningstjänst. Sotningsverksamheten borde istället regleras i en speciell lagstiftning. menade att för detta talade framför allt att det fanns en strävan att förändra verksamheten i riktning mot ett ökat energisparande. Vad gällde driftsformen uttalades att organisationen även fortsättningsvis kunde bestämmas av kommunen som skulle ha ansvaret för verksamheten. Skorstensfejarmästaren skulle ha ensamrätt på att utföra sotningen men ett obliga- torium för annat än den traditionella sotningen förordades inte eftersom det ansågs att något annat var ett alltför långtgående ingrepp i den enskildes förhållande. Endast den traditionella sotningen skulle inrymmas i monopolet. Departementschefen uttalade i propositionen 1985/86:170 s 26 ff bl.a. att sotningsverksamheten skulle vara organiserad och bedrivas på samma sätt som . Han underströk att den obligato- riska sotningen inte gjordes i något annat syfte än det brandförebyggande. Räddningstjänstlagen utformades i enlighet därmed. I motioner till med anledning av förslaget framfördes bl.a. att regleringen av sotnings- väsendet var föråldrat, att sotningsverksamheten borde bedrivas i konkurrens mellan fristående i behörig ordning auktoriserade skorstensfejare samt att sotningsfristerna inte tog hänsyn till olika behov av sotning. menade (FöU 1986/87:2 s 22 f) emellertid att sotning borde betraktas som en brandförebyggande åtgärd och att det var naturligt att kommunerna hade ett särskilt ansvar för detta område. Räddningstjänstlagen innehåller föreskrifter om hur samhällets räddningstjänst skall organiseras och bedrivas, om olycks- och skadeförebyggande åtgärder samt om rättigheter och skyldigheter för enskilda. Varje kommun skall svara för att åtgärder vidtas så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. I varje kommun skall det finnas räddningskår och en eller flera nämnder för räddnings- tjänsten. består av en räddningschef och av en eller flera räddningsstyrkor. Som förebyggande åtgärder mot brand inom kommunen skall den kommunala nämnden svara för att brandsyn och sotning utförs regelbundet. Brandsyn är en kontroll av att skäliga brandskyddsåtgärder vidtagits. Brandsyn skall avse kon- troll av byggnader eller anläggningar som regeringen eller myndighet som regeringen utser har be- stämt. Regelbunden brandsyn sker av offentliga lokaler, vilket följer av räddningstjänstförordningen, som t.ex. flygplatser, sjukhus och teatrar. Vid brandsyn kontrolleras det som inte kontrolleras i samband med sotning. har av regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter om hur ofta brandsyn skall ske. Det rör sig om intervaller på mellan ett till . Brandsynen utförs av särskilda brandsyneförrättare. Brandsyneförrättare skall lägst ha avlagt brandförmansexamen samt genomgått utbildning av brandförmän i förebyggande åtgärder mot brand. Genom sotning skall eldstäder och andra fasta förbränningsanordningar, rökkanaler och imkanaler göras rena. I samband med sotningen skall det som rengörs jämte skorstenar, tak och därtill hörande byggnadsdelar kontrolleras från brandskyddssynpunkt. Sådan kontroll skall även utföras av kanalanslutna eldstäder som är inrättade för eldning uteslutande med gas samt av avgas- kanaler. Sotningen och brandskyddskontrollen skall utföras av en skorstensfejarmästare eller en skor- stensfejare som biträder honom. Kommunen kan endast vad gäller speciella anläggningar och en- staka avlägset belägna bostadshus medge att någon annan utför sotningen och kontrollen. Skorstensfejare äger rätt att få tillträde till anläggningen som skall sotas och kontrolleras. Om skorstensfejaren nekas har denne rätt att få biträde av polis. Den som underlåter att ge upplys- ningar eller att lämna ut handlingar eller uppgifter som är av särskild vikt för att tillsyn, t.ex. kontroll av brandskydd i samband med sotning skall kunna utföras kan ådömas böter med stöd av 58 § räddningstjänstlagen. Av 11 § 1 st framgår att uppdrag att besluta på nämndens vägnar inte får omfatta förelägg- anden eller förbud vid vite eller verkställande av åtgärd på den försumliges bekostnad. Enligt 2 st i paragrafen får nämnden meddela den som fullgör uppgifter åt nämnden utan att vara tjänsteman hos kommunen befogenhet att på nämndens vägnar meddela i verksamheten erforderliga förelägg- anden och förbud. Av 41 § räddningstjänstlagen framgår att ägare eller innehavare av byggnader eller andra an- läggningar i skälig omfattning skall hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och i övrigt hindra eller begränsa skador till följd av brand. Paragrafen ligger till grund för den kontroll av brandskyddet som ska utövas vid brandsyn och sotning. I kommunen ansvarar en eller flera nämnder för räddningstjänsten. Nämnden har den ome- delbara tillsynen av efterlevnaden av räddningstjänstlagen. Inom länet utövar tillsy- nen samt centralt utövas tillsynen av . Av räddningstjänstförordningen (1986:1107) framgår att meddelar föreskrifter om hur ofta sotning och kontroll skall ske. Kommunen har dock möjlighet att meddela föreskrifter om kortare frister. Den kommunala nämnden skall föra en förteckning över byggnader m.m. som skall sotas och kontrolleras. Häri skall vidare preciseras hur ofta sotning och kontroll skall ske, vad som gjorts samt eventuella förelägganden och förbud som meddelats. En skorstensfejarmästare ansvarar för ett distrikt som utgörs av hela eller en del av kommu- När en skorstensfejarmästare skall utses skall kungörelse ske i Post- och . För att kunna antagas till den utbildning som inrättat krävs att den som skall antagas är anställd i ett sotningsföretag samt att han genomgått gymnasieutbildning. medlemsskap i den Europeiska unionen innebar nya rättsliga förutsättningar för det svenska samhällslivet. En viktig del av det nya systemet är konkurrensrätten. är ett medel för att förverkliga syfte att skapa en gemensam integrerad marknad som bygger på konkurrens mellan självständiga företagsenheter samt att främja den ekonomiska utveck- lingen. Den främsta svenska lagstiftningen som reglerar detta område är konkurrenslagen (1993:20). Den bygger i huvudsak på EG:s gemensamma konkurrensregler. Konkurrensen skall innebära en tävlan på lika villkor. Konkurrenslagen innehåller två förbud, ett mot samarbete mellan företag som märkbart påverkar konkurrensen (6 §) och ett mot missbruk av dominerande ställning (19 §). Medlemsländerna i EU skall undanröja hinder genom samordnade åtgärder så att det blir en jämn utveckling, jämvikt i handelsutbytet och en sund konkurrens samt driva en gemensam han- delspolitik som skall leda till en gradvis avveckling av restriktioner i den internationella handeln. Dessa jämte övriga mål skall uppnås genom den ekonomiska gemenskapen. Det finns inget direkt förbud i mot monopol även om monopol måste anses som mindre önskvärda. Hinder mellan medlemsstaterna för fri rörlighet för personer, tjänster och kapi- tal skall avskaffas. Likaså skall all diskriminering p.g.a. nationalitet avskaffas. I regle- ras om etableringsrätt med vilket menas att medborgare skall fritt få etablera sig på ett annat lands territorium och kunna etablera kontor, filialer eller dotterbolag, starta och utöva verksamhet som egenföretagare, bilda och driva företag på de villkor som etableringslandets lagstiftning föreskriver för de egna medborgarna. Någon inskränkning får inte förekomma. Av artikel 55 framgår att dessa bestämmelser inte omfattar verksamhet som hos medlemsstaten är förenad med offentlig makt. Bestämmelser kan dock få ge vika för lagar och andra författningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Detta framgår av artikel 56 i . Alla inskränkningar beträffande tillhandahållande av tjänster skall avvecklas. Artikel 56 har här motsvarande tillämpning. Förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstater och som har till resultat att hindra begränsa eller snedvrida konkurrensen genom att inköps- eller försäljningspriser indirekt eller direkt har fastställts, är oförenliga med den gemensamma marknaden. Av artikel 90 i framgår följande. 1.Medlemsstaterna skall beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i detta fördrag, i synnerhet artikel 6 samt art 85-94. 2.Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse. Kommissionen skall säkerställa att bestämmelserna i denna artikel tillämpas och, när det är nödvändigt, utfärda lämpliga direktiv eller beslut vad avser medlemsstaterna. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling är ett övergripande regelverk för offentlig upphand- ling. Vid statlig upphandling och för kommun och landsting skall reg- lerna i enlighet med vad som föreskrivs i lagen tillämpas. Vid upphandling såväl under som över de angivna värdena skall en affärsmässig upphandling ske. Lagen styr hur en upphandling skall göras med hänsyn till former för anbudskonkurrens, tidsperioder, annonsering och val av anbudsgivare m.m. Kort kan sägas att upphandlingar över de angivna värdena är mer formbundna än övriga upphandlingar. Ett syfte med lagen är att handeln mellan länderna ska underlättas vilket bl.a. ger bättre möjlighet till ökad konkurrens. Ett av de direktiv som lagen bygger på är 92/50/EEG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster (EGT 1992 L209/1). Lagen om offentlig upphandling gäller vid bl.a. upphandling av tjänster. 3.4.2Rådets direktiv /50/EEG ang samordning av förfarandet vid offentlig upphandling av tjänster Eftersom det inte klart kan utläsas om kommunen vid utseende av skorstensfejarmästare skall tillämpa lagen om offentlig upphandling skall det nämnda direktivet gås igenom. Direktivet är tillämpligt på tjänster som grundas på avtal. Tillhandahållande av tjänster på grund av lag, författning eller anställningsavtal regleras däremot inte av direktivet. Med upphandlande myndighet menas bl.a. organ eller myndigheter som lyder under offentlig rätt dvs. Det anges vidare att de upphandlande myndigheterna skall tillämpa förfaranden vid bl.a. ingå- ende av offentliga upphandlingskontrakt varvid en diskriminering mellan tjänsteleverantörer ej får ske. Enligt artikel 1 skall direktivet tillämpas på bl.a. upphandlande myndigheter som statliga, regionala eller lokala myndigheter som lyder under offentlig rätt. Med organ som lyder under of- fentlig rätt avses varje organ som tillkommit för att tillgodose allmännyttiga behov och inte är av industriell eller kommersiell karaktär, är juridisk person och till större delen finansieras av staten eller regionala eller lokala myndigheter eller av andra organ som lyder under offentlig rätt eller vars förvaltnings-, styrelse-, eller tillsynsorgan mer än hälften av ledamöterna Enligt artikel 6 skall direktivet inte tillämpas på offentliga kontrakt avseende tjänster som tilldelas ett organ som självt är en upphandlande myndighet enligt artikel 1 b genom en ensamrätt som det åtnjuter enligt utfärdade lagar eller andra författningar som överensstämmer med fördra- get. Enligt artikel 1 b framgår att med upphandlande myndighet avses varje organ som 1.tillkommit för att tillgodose allmännyttiga behov och inte är av industriell eller kommersiell karaktär 2.är en juridisk person och 3.till större delen finansieras av staten, regionala eller lokala myndigheter eller annat offentlig- rättsligt organ eller att förvaltningen granskas av sådana organ eller i vars förvaltnings-, styrelse- eller tillsynsorgan mer än hälften av ledamöterna utses av statliga, regionala eller lokal myndighe- ter eller av andra organ som lyder under offentlig rätt. För att direktivet skall vara tillämpbart krävs dessutom att värdet av det offentliga kontraktet uppgår till minst 200 000 ECU eller . Vid en beräkning av det uppskattade värdet av ett kontrakt skall den upphandlande myndigheten medräkna den uppskattade sammanlagda er- sättningen till tjänsteleverantör med beaktande av följande: Valet av beräkningsmetod får inte ske i syfte att kringgå direktivet och inte heller får en given kvantitet tjänster som krävs vid en upp- handling delas upp i syfte att kringgå reglerna. Det anges vidare i punkt 5 att beräkningen av det uppskattade värdet räknas ut under vilket avtalet skall löpa eller om det inte är tidsbe- gränsat eller med kontrakt med över 48 månaders löptid; månadsbetalningen multiplicerat med 48. 3.4.3 Utlåtande från kommissionen skrev till kommissionen för att erhålla ett utlåtande om huruvida ovan angivet direktiv eller lagen om offentlig upphandling var tillämplig mellan kommun och skorstensfejarmästare vid upphandling av sotningstjänsterna. Svaret redovisas i korthet enligt följande. Sotningstjänster tillhör tjänstekategori 14. Ett avtal som det som föreligger mellan kommun och skorstensfejarmästare enligt vilket en skorstensfejarmästare åtar sig att utföra all sotning inom en kommun och erhålla ersättning för uppgifterna från kommunen är ett juridiskt bindande avtal med ekonomiska villkor. Ett sådant avtal torde betraktas som ett tjänsteupphandlingskontrakt i direktivets mening. Direktivet 92/50/EEG är fullt tillämpligt på avtalen. Kommuner skall således vid upphandling av skorstensfejarmästare upphandla i konkurrens. skall tillämpas och om upphandlingen överstiger 1,8 milj skall direktivet tillämpas. De uppgifter om sotningsverksamheten som kommissionen fått tillgång till utgör inte tillräck- lig grund för att bedöma att sotningsverksamheten skall anses förenad med utövandet av offentlig makt. Sotningsverksamheten är myndighetsutövning. Själva utövandet av sotningsverksamheten är ett prerogativ till offentlig makt. Kommissionen anser att det faktum att sotningsverksamheten är myndighetsutövning inte inne- bär någon förändring vad avser direktivets tillämplighet. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare () för att se över formerna för den kommunala räddningstjänsten. Enligt direktiven till utredningen skulle bl.a. prövas om en avreglering av sotningsväsendet var möjlig för att öka konkurrensen. betänkande i samverkan och på entreprenad (SOU 1994:67) utmynnade i det förslaget att sotningsmonopolet skulle avskaffas och att ansvaret för genomförandet av sotningen skulle läggas över på fastighetsägaren. Utredaren menade att brand- risken i imkanaler och i oljeeldade anläggningar var så liten att det kunde ifrågasättas om en regel- bunden rensning var nödvändig. Utredaren ansåg dock att en regelbunden tillsyn från samhällets sida skulle kunna motiveras vad gällde fastbränsleeldning. Ansvaret för sotningen, rengöringen, skulle kunna utföras av företag i konkurrens men att ansvaret härför låg på fastighetsägaren. Myn- digheters behov av att kontrollera att samhällets krav på säkerhet, främst beträffande brandsäkerhet och miljö, borde upprätthållas genom särskild brandskyddskontroll. Den kommunala nämnden borde ha ansvaret för att brandskyddskontroll utfördes i erforderlig omfattning. Hur och på vilket sätt kontrollen skulle ske skulle den kommunala nämnden själv bestämma. I fråga om förändringar i lag förordade utredaren att fastighetsägarens skyldighet att hålla