sou · GMB3156 · 1999-01-01 00:00:00 — Överväganden och förslag 173 8.4.1Allmänt om tillåtandet av gåvoförsändelser I kapitel 2 har redogjorts för olika gemenskapsrättsliga principer etc., bland annat principen om den fria rörligheten för varor. För en närmare redogörelse för EG-rätten hänvisas till detta kapitel. Europeiska kommissionen har genom den formella underrättelsen uppmärksammat på kommissionens syn att det genom avsaknaden av möjlighet att från ett annat EU-land sända spritdrycker, vin och starköl (alkoholdrycker) som gåva till föreligger ett hinder för privat import av alkoholdrycker, vilket är en åtgärd vars verkan motsvarar en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 30 och följande i EG-fördraget. Enligt underrättelsen måste svenska regler ge möjlighet att mottaga ifrågavarande drycker i utan att någon fysiskt skall behöva åtfölja drycken eller hämta den på något av detaljhandelsmonopolets försäljningsställen. Kommissionen har vid de fortsatta kontakterna med den vidhållit sin uppfattning beträffande gåvoförsändelserna. Vid mötet med utredningen har inte redovisats någon avvikande ståndpunkt. Från den sida har vid kontakterna med kommissionen visats förståelse inför uppfattningen att gåvoförsändelser bör tillåtas samt en strävan att om möjligt efterkomma detta önskemål. Det bör även noteras att det från regeringens sida företagits försök att finna en lösning på hur gåvoförsändelser, vilka alltså föreslagits bli tillåtna, bör hanteras. Utredningen ser – mot bakgrund av vad som redogjorts för ovan – ingen anledning att inte föreslå att införsel av spritdrycker, vin och starköl genom gåvoförsändelser i fortsättningen skall vara tillåtna. Utredningen föreslår alltså att sådan införsel i sig tillåts, både vad avser försändelser från annat EU-land och försändelser från tredje land. 8.4.2.1Tidigare förslag och överväganden Som redogjorts för i olika sammanhang har det både och 1998 gjorts försök att finna lämpliga lösningar för hur gåvoförsändelser av spritdrycker, vin och starköl bör hanteras och regleras. Lagtexten beträffande rätten till införsel var i förslagen utformad på ungefär samma sätt men hade i skatterättsligt hänseende något olika utformning. I den första lagrådsremissen föreslogs en koppling till lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker 174 Överväganden och förslag och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen (privatinförsellagen), vilken koppling skulle medföra skattskyldighet för gåvomottagaren för kvantiteter överstigande den gräns som gäller endast för skattefrihet vid resandeinförsel. I den andra lagrådsremissen – enligt vilken även införsel genom distansförsäljning borde göras tillåten – föreslogs ett tillägg till 15 § lagen om alkoholskatt. I ett nytt stycke angavs att bestämmelsen i första stycket, enligt vilken säljaren är den som är skattskyldig vid distansförsäljning, även skulle omfatta sådana överlåtelser som skedde utan vinstsyfte och som inte utgjorde gåvoförsändelser. Den som överlät skattepliktig vara på detta sätt föreslogs vara skyldig att i princip omgående till beskattningsmyndigheten lämna deklaration för varje avsänd försändelse. Någon mängdmässig begränsning för införseln (till ett antal flaskor e.d.) uppställdes inte, varken i det första eller andra förslaget. Som närmare redogjorts för i bl.a. kapitel 6 skall enligt bestämmelserna i cirkulationsdirektivet punktskattepliktiga alkohol- och tobaksvaror normalt beskattas i det land där de konsumeras. Endast när sådana varor förvärvas av enskilda personer för deras eget bruk och transporteras av dem själva skall punktskatt tas ut i den medlemsstat där varorna har förvärvats (artikel 8 i cirkulationsdirektivet). Om alkohol- eller tobaksvaror avsänds eller transporteras direkt eller indirekt av en säljare eller för dennes räkning från ett medlemsland till en privatperson i ett annat medlemsland, dvs. distansförsäljning, skall varorna beskattas i destinationsmedlemsstaten. Skatten skall påföras säljaren och denne kan få återbetalning av den skatt som erlagts i avsändarlandet (artikel 10 i direktivet). Enligt bestämmelserna i cirkulationsdirektivet gäller således att privatpersoner vid resa från ett annat medlemsland kan införa punktbeskattade alkohol- och tobaksvaror utan att betala punktskatt i hemlandet om varorna är avsedda för deras eget behov. I anslutningsfördraget med Europeiska unionen fick , liksom och tidigare , dock ett undantag som innebär att det är möjligt att ta ut punktskatt i på införda alkohol- och tobaksvaror över vissa kvantiteter. undantag gäller resandeinförsel och kan, enligt propositionen 1997/98:100 om förbättrade möjligheter till punktskattekontroll m.m., s. 115, inte anses omfatta privatpersoners införsel av gåvoförsändelser i form av alkohol- Överväganden och förslag 175 Detsamma gäller, enligt propositionen, införsel av flyttsaker och arv. Enligt nämnda proposition gäller således att det undantag som fick i anslutningsfördraget inte kan ligga till grund för en rätt för att ta ut punktskatt för vad som anses utgöra gåvoförsändelser av spritdrycker, vin och starköl från annat EU-land. Någon möjlighet att på annan grund besluta om punktskatteskyldighet för sådana försändelser från annat EU-land föreligger inte. När cirkulationsdirektivet antogs av rådet påpekade rådet och kommissionen att det föreligger problem att göra skillnad mellan transaktioner som omfattas av bestämmelser som grundar sig på principen om beskattning i destinationslandet respektive transaktioner som görs av privatpersoner inom det regelverk som bygger på beskattning i ursprungslandet. I samband härmed förklarade rådet och kommissionen att medlemsländerna kan föreskriva att överföringar mot betalning som inte sker i förvärvssyfte av punktskattepliktiga varor mellan personer, skall anses ske för kommersiella ändamål. I sådana fall skall beskattning således ske i destinationslandet. Som redogjorts för har , såvitt gäller tobaksvaror, utnyttjat möjligheten att föreskriva att en försändelse som inte är att betrakta som en gåva under viss förutsättning skall anses utgöra distansförsäljning, med den följden att försändelsen skall beskattas i och säljaren betala denna skatt; se 16 § femte stycket lagen (1994:1563) om tobaksskatt. En motsvarande bestämmelse i lagen om alkoholskatt konstaterades i propositionen 1997/98:100 vara onödig, eftersom det ju inte är tillåtet för privatpersoner att till införa spritdrycker, vin och starköl via distansförsäljning eller som gåvoförsändelse. Utredningen har tidigare i detta kapitel föreslagit att kommersiella försändelser av nämnda drycker till enskilda även fortsättningsvis skall vara otillåtna. Någon möjlighet att beskatta en försändelse som påstås vara en gåvoförsändelse, under hänvisning till att försändelsen i fråga skall betraktas som en distansförsåld vara, föreligger således inte. Som redan nämnts gäller särskilda regler för införsel från tredje land av alkohol- och tobaksvaror som flyttsaker och arv samt som gåva över viss mindre kvantitet. För dessa slag av införsel skall tull och skatt betalas i i enlighet med reglerna i rådets förordning EG/918/83 om upprättande av ett gemenskapssystem för tullbefrielse och reglerna i lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. Någon möjlighet att i detta sammanhang föreslå någon ändring av reglerna såvitt gäller gåvoförsändelser av spritdrycker, vin och starköl från tredje land, som alltså först genom en ändring i alkohollagen rent faktiskt kommer att bli tillåtna, föreligger inte. 176 Överväganden och förslag 8.4.2.3Överväganden och förslag beträffande förutsättningarna för införsel Försändelsens verkliga status; enstaka gåvoförsändelse Utredningen anser att utgångspunkten bör vara att det endast är vad som faktiskt är eller kan anses utgöra en gåvoförsändelse som skall tillåtas föras in i . Vad som inte kan anses utgöra en gåva skall alltså inte få föras in, i vart fall inte i form av en sådan försändelse. Eftersom en försändelses verkliga status skall vara avgörande för rätten till införsel, kan det inte uteslutas att en försändelse kan komma att bedömas utgöra en gåvoförsändelse trots att den t.ex. är kvantitetsmässigt omfattande. Inte heller kan det uteslutas att en försändelse kan komma att anses vara något annat än en gåvoförsändelse, trots att det är fråga om en mycket liten kvantitet alkoholdrycker. Det kan då ställas frågan hur det skall kunna avgöras att en försändelses verkliga status är, eller kan anses vara, en gåva och vem som bör ha att göra denna bedömning. Det kan först konstateras att det inte går att en gång för alla slå fast vad som faktiskt är en gåva. Någon form av utgångspunkt för bedömningen måste därför skapas för de fall frågan om rätt till införsel ställs på sin spets. Vad därefter gäller frågan vem som bör ha att göra denna bedömning anser utredningen att denna prövning och den därmed sammanhängande ålderskontrollen bör utföras av inom ramen för den kontroll som verket gör av gränsöverskridande försändelser m.m. En närmare redogörelse för övervägandena beträffande ålderskontrollen m.m. lämnas senare i detta avsnitt. Vad beträffar de närmare förutsättningarna för att en försändelse skall kunna anses utgöra en gåvoförsändelse, kan konstateras att ett antal frågor av varierande slag finns, t.ex. om specifika regler bör ges för de tidsintervall som måste föreligga mellan olika försändelser för att särskilt senare försändelser skall kunna anses utgöra gåvor eller om sådana regler bör uppställas för vilka högsta kvantiteter som skall kunna godtas. Att uppställa regler i dessa och liknande avseenden i lagtext skulle rimma illa med utgångspunkten att vad som faktiskt är en gåva, oavsett storlek eller tidsintervall, skall tillåtas föras in i såsom en gåvoförsändelse. Härtill kan antas att en sådan lagtext direkt skulle inbjuda till försök till olika slag av skatteundandraganden och andra kringgåenden av lag. Ett alternativt tillvägagångssätt skulle kunna vara att låta regeringen eller, genom subdelegation, t.ex. meddela de närmare bestämmelserna för införseln. Överväganden och förslag 177 Utredningen anser dock att en sådan ordning för gåvoförsändelserna av spritdrycker, vin och starköl inte skulle vara lämplig. Utredningen har stannat för att föreslå följande. I lagtexten bör som utgångspunkt anges att införsel är tillåten av vad som utgör enstaka gåvoförsändelse. Härigenom avses att markera bl.a. att det i fall av regelbundna försändelser till en och samma mottagare finns särskild anledning att ifrågasätta den aktuella försändelsens status. Det kan upplysas om att det i tidigare tullpraxis beträffande införsel av diverse slag av varor förekom en bedömningsgrund enligt vilken flera försändelser från en avsändare till en mottagare i princip kunde anses utgöra enstaka försändelse endast om intervallerna mellan försändelserna var längre än en månad. Här kan i vart fall konstateras att har anledning att vara extra vaksamt när samma "givare" ofta ger "gåvor" till samma mottagare, liksom om en givare ger många "gåvor" till olika mottagare. Även vad gäller den mängd spritdrycker, vin eller starköl som såsom en annan allmän utgångspunkt bör kunna godtas som en gåvoförsändelse utan att ytterligare utredning skall behöva göras, finns ett antal olika aspekter. Bör t.ex. utgångspunkten vara en begränsning till kvantitet eller värde eller bör en helt annan utgångspunkt väljas? Utredningen har stannat vid att anse att annat än enstaka flaskor knappast skall kunna godtas som gåvoförsändelse utan ytterligare utredning. Som en vägledande riktlinje vid bedömningen av en försändelses status borde kunna användas, såvitt avser spritdrycker och vin, kvantiteterna en liter spritdryck och vin. Vad gäller starköl kan nämnas följande. förekommer – som redogjorts för – införsel av spritdrycker, vin och starköl i viss, om än mycket begränsad mån, genom Systembolaget och den licensierade partihandeln som s.k. privat import. Enligt vad som upplysts förekommer sådana försändelser knappast alls vad gäller starköl. Det kan bl.a. mot bakgrund av detta antas att gåvoförsändelser av starköl inte kommer att förekomma i särskilt stor omfattning. För det fall sådana gåvor sänds till mottagare i , finns knappast anledning att behandla dessa försändelser väsentligt annorlunda än vin, varför starköl bör kunna tjäna som vägledning för vad som kan presumeras vara en enstaka gåvoförsändelse. Vid valet av de ovan nämnda kvantiteterna har utredningen i viss mån utgått från de regler som gäller beträffande betalning av tull och skatt enligt reglerna i rådets förordning EG/918/83 om upprättande av ett gemenskapssystem för tullbefrielse. En helhetsbedömning måste dock naturligtvis alltid göras. Som omständigheter som måste anses tala för att en specifik försändelse inte ens uppfyller de grundläggande förutsättningarna för att kunna 178 Överväganden och förslag betraktas som en gåvoförsändelse kan nämnas t.ex. att försändelsen fraktas med en lastbil fullastad med gåvoförsändelser, eller att gåvomottagaren indirekt eller till någon del synes ha bekostat varan eller transporten. Andra sådana omständigheter kan vara att flera försändelser till en och samma eller olika mottagare innehåller samma innehåll eller att innehållet i dessa försändelser kan antas ha anpassats så att införselbestämmelserna skall kunna utnyttjas maximalt. Ett antal olika tolkningsdata kan således komma att ligga till grund för bedömningen. Härtill kommer att en omständighet kan vara av betydelse i flera olika avseenden. Att det t.ex. på eller i en försändelse inte finns någon uppgift om avsändaren, innebär ju att försändelsen svårligen kan anses utgöra en försändelse mellan två enskilda personer som denna omständighet kan anses tala för att det överhuvudtaget inte är fråga om en gåva. Att det finns ett inbetalningskort i paketet är en annan omständighet som måste anses tala för att det inte är fråga om en verklig gåva. Utrymme finns naturligtvis här för att i rättstillämpningen, dvs. genom rättspraxis, utveckla närmare förutsättningar för bedömningen. Det kan i detta sammanhang noteras att vad gäller andra EU-länders hantering av gåvoförsändelser och de gränser som dessa länder på olika sätt uppställt, dessa gränser – såvitt det är känt för utredningen – i princip innebär en uppdelning av vad som kan antas utgöra antingen en gåvoförsändelse eller, närmast, en kommersiell försändelse för vilken beskattning skall ske. Synsättet i dessa länder är alltså inte i överensstämmelse med den utgångspunkt som utredningen har för resonemangen och förslagen, dvs. att endast vad som är eller kan anses vara en gåvoförsändelse skall tillåtas föras in i på detta sätt. Endast försändelser till en enskild person från en annan enskild person bör vara tillåtna. Att uppställa krav på att mottagaren och avsändaren skall vara olika enskilda personer, torde minska riskerna för att det sker otillåten marknadsföring av spritdrycker, vin och starköl under förespegling av att en försändelse utgör en gåva eller för att det skickas försändelser som egentligen utgör t.ex. genom postorder försålda varor, dvs. Överväganden och förslag 179 Utöver att mottagaren av dryckerna skall vara en enskild person bör föreskrivas att dryckerna skall vara avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk. Även för mottagandet av de ifrågavarande dryckerna skall, liksom vad i övrigt gäller mottagande etc. av alkoholvara, gälla en lagstadgad åldersgräns . Beträffande ålderskontrollen, se nedan. I de tidigare lagförslagen föreskrevs att det skulle vara fråga om gåvoförsändelse under yrkesmässig befordran, dvs. postbefordran eller annan liknande befordran, t.ex. genom transportföretag. Denna konstruktion måste även enligt utredningen anses som den mest lämpliga. Härigenom vinner man bl.a. att det inte blir möjligt att föra in en försändelse med egen personbil under förespegling av att det är fråga om en tillåten gåvoförsändelse till tredje man. Att en gåva, som senare nämns, kan föras in såsom resandeinförsel inom ramen för den skattefria kvoten, är något annat. I den formella underrättelsen har, som redogjorts för i avsnitt 5.3.3.1, uttalats bl.a. att de svenska reglerna för gåvoförsändelser måste ge möjlighet att mottaga alkoholdrycker utan att dryckerna behöver hämtas på något av detaljhandelsmonopolets försäljningsställen. I detta sammanhang kan konstateras bl.a. följande. Den ålderskontroll som måste genomföras på ett eller flera olika sätt, är högst väsentlig för skyddet av ungdomen. Genom det ovan redovisade kravet på yrkesmässig befordran ges en, i vart fall teoretisk, möjlighet till ytterligare en ålderskontroll utöver den kontroll som har att göra inom ramen för sin verksamhet; detta utan att Systembolaget har att medverka. För att i största möjliga mån säkerställa en ålderskontroll vid den yrkesmässiga befordran skulle det behöva föreskrivas att det är den som faktiskt genomför den yrkesmässiga befordran, dvs. chauffören, som har att genomföra kontrollen och att denna kontroll sker vid straffansvar. En sådan lösning – med straffansvar för den som lämnar över varan – måste föregås av noggranna överväganden. 180 Överväganden och förslag SOU 1998:156 Från kommissionens sida har vid kontakter med den uttalats bl.a. att postkontoren skulle kunna utöva en åldergränskontroll. Som en upplysning kan nämnas följande. Antalet postkontor hos (Posten) uppgick till 987. Därtill kommer postkontor i butik (88), post i butik, dvs. postkontor hos partner i dennes regi (433) och närpost, dvs. kontor med ut- och i vissa fall även inlämning av försändelser (170). Antalet systembolagsbutiker uppgick till i genomsnitt 396 och antalet fasta utlämningsställen till i genomsnitt 589. I båda fallen tillkommer olika former av utlämning genom lantbrevbärare o.d. Vad gäller utvecklingen i stort kan i vart fall sägas att det totala antalet s.k. serviceställen hos Posten har minskat, medan antalet utlämningsställen för Systembolaget har varit åtminstone . Det kan inte antas annat än att ett krav på utlämnande genom Postens medverkan skulle, liksom om utlämnande skulle ske genom Systembolagets medverkan, kunna fungera väl genom det distributionsnät som finns. Det måste dock beaktas att det inte är självklart att göra en jämförelse mellan just Posten och Systembolaget. driver ju även andra företag än Posten postverksamhet, vilket motiverar särskilda hänsynstaganden vad gäller ålderskontroller o.d. Ett annat alternativ vad gäller ansvaret för ålderskontrollen är att inte uppställa krav på att transportören, Posten e.d. skall ha att företa ytterligare ålderskontroll utöver tullens kontroll. Som beskrivits i kapitel 6 har ju genom t.ex. punktskattekontrollagen skyldighet och befogenhet att utföra en kontroll, förutom av den aktuella försändelsens status, av åldern hos mottagaren av t.ex. en alkoholvara som tagits om hand vid kontroll; se även nedan. har vid dessa kontroller också tillgång till diverse registeruppgifter. Detta sistnämnda alternativ, dvs. att inte uppställa krav på att andra än aktivt skall medverka, har bl.a. den fördelen att alternativet – förutom att det redan i ett EG- rättsligt perspektiv är att föredra framför de andra alternativen – innebär en både enklare och billigare hantering. Det kan inte antas att kontrollverksamheten såvitt avser den införsel som föreslås vara tillåten skulle fungera mindre väl än vad som gäller för t.ex. flyttgods och arv. En kontroll av mottagarens ålder kan ske genom att får del av vederbörandes personnummer. Detta kan ske vid kontroll av folkbokföringsuppgifter som finns i för tillgängliga register eller via skattemyndigheten. Överväganden och förslag 181 En annan fördel med alternativet i fråga är att de gränsöverskridande gåvoförsändelserna av spritdrycker, vin och starköl får en så långt möjligt lika behandling som dels införsel av sådana drycker genom flyttgods respektive arv och testamente, dels eventuella privata gåvoförsändelser inom landet för vilka ju inte heller finns krav på medverkan av t.ex. Posten. Vid en samlad bedömning finner utredningen att övervägande skäl talar för att stanna vid detta alternativ. Att den föreslagna ordningen kan antas i vart fall inledningsvis komma att medföra ett antal försök till obehörig avsättning av spritdrycker, vin och starköl på den svenska marknaden eller till olika skatteundandraganden kan knappast undvikas. Här kan beaktas att den som under vissa förutsättningar för in sådana drycker utan att vara behörig därtill eller utan att betala erforderlig skatt för dryckerna, kan dömas för varusmuggling enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling eller skattebrott enligt skattebrottslagen (1971:69). Som redovisas i avsnitt 8.5 föreslår utredningen dessutom en utvidgning av kriminaliseringen beträffande vissa förvärv av spritdrycker, vin och starköl. En utgångspunkt för utredningens ovan redovisade förslag har varit att en försändelse som inte är eller kan anses utgöra en gåvoförsändelse inte skall släppas in i . Den lag, förutom alkohollagen, som påverkas av detta ställningstagande är främst punktskattekontrollagen. En mer utförlig redogörelse för denna lag finns i kapitel 6. I detta sammanhang kan kort nämnas följande beträffande lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, den s.k. inregränslagen. Genom denna lag kontrolleras, vad gäller den privata införseln, resandeinförsel enligt privatinförsellagen. En sådan kontroll är ju inte av direkt intresse här, eftersom ett villkor för att tillåta införsel av spritdrycker, vin och starköl i form av gåvoförsändelse är att dessa skall sändas genom yrkesmässig befordran. Dock kan även yrkesmässig befordran av gåvor komma att kontrolleras enligt inregränslagen om det vid kontroll visar sig att mottagaren inte har uppnått . Tullen har därvid rätt att kontrollera om anmälningsskyldigheten fullgjorts. Det kan tilläggas att den som såsom resande för privat bruk önskar föra in sådana drycker som han eller hon har fått i gåva, kan göra detta skattefritt inom ramen för den skattefria resandekvoten. 182 Överväganden och förslag Vad gäller punktskattekontrollagen kan erinras om att denna ger olika kontrollmöjligheter beroende på om befordran av en försändelse sker genom post eller genom en yrkesmässig vägtransport. Punktskattekontrollagens bestämmelser om postförsändelser Om befordran sker per post, gäller bestämmelserna om postförsändelser i 3 kap. i punktskattekontrollagen. Enligt dessa bestämmelser, som är tillämpliga både på kommersiella och privata försändelser, gäller bl.a. följande. Enligt 3 kap. 1 § har tullmyndigheten befogenhet att undersöka om en postförsändelse innehåller alkohol- eller tobaksvaror och att öppna en sådan försändelse när det finns anledning att anta att den innehåller alkohol- eller tobaksvaror. En sådan försändelse får dock öppnas endast vid postkontor dit post från utlandet ankommer, dvs. vid de särskilda utväxlingspostkontoren, eller hos tullmyndigheten. Enligt den utformning som lagtexten har gäller att om mottagaren av en alkoholvara som påträffas i en postförsändelse inte har partihandels- eller tillverkningstillstånd enligt 4 kap. 2 § alkohollagen eller inte fyllt , skall varan återsändas till avsändaren, om detta är möjligt. I annat fall skall varan tas om hand. Mot bakgrund av utredningens förslag beträffande bl.a. gåvoförsändelser bör lagtexten utformas så att innebörden blir att varan skall sändas tillbaka till avsändaren, om mottagaren inte är berättigad att föra in varan vare sig kommersiellt eller för privat bruk. Bestämmelser om förfarandet när en vara inte kan sändas åter, och därför har tagits om hand, finns i 3 kap. 6, 7 och 9 §§ punktskattekontrollagen. Enligt dessa bestämmelser gäller följande. Enligt 3 kap. 6 § skall ett beslut om omhändertagande upphävas bl.a. om det inte längre finns grund för att omhänderta varan (första stycket 1). Det kan, enligt förarbetena till lagen (prop.