sou · GMB323 · 1999-01-01 00:00:00 — Att ställa långfristigt kapital till låntagar- nas förfogande kan marknaden hantera. Det nya av EKF administrerade s-systemet är i huvudsak uppb yggt och fungerar som det finska systemet. Låntagaren betalar en ren CIRR- ränta till bankerna, liksom bankerna till staten. Upplåningskostnaden bestäms även i det danska systemet efter /CIBOR med en bankmarginal. Denna marginal varierar efter lånets storlek och den premieklass som låntagarens hemland är placerat i av EKF. Tillägget varierar från 63 baspunkter för krediter och gäldenärslandet placerat i EKFs högsta premieklass till 25 baspunkter för krediter och gälde- närsland placerat i premieklass 1. Av tillägget utgörs 20 baspunkter ersättning för bankernas administrationskostnader. Parallellt med att EKF-systemet för statsstödda exportkrediter in- fördes fick fonden också ansvar för ett nytt u-kreditsystem som admi- nistreras på samma sätt som det ordinarie s-systemet. Den statsstödda kreditgivningen hanteras på statens uppdrag av ett av bankerna samägt aktiebolag, Eksportfinans (EF). EF har till syfte att ägna sig åt finansiering för exportindustrin bl.a. för export av varor och tjänster, etablering av produktion och företag utomlands, investeringar i exportgenererande verksamhet och inhemska kontrakt där det råder utländsk kreditkonkurrens. Bolaget har också till uppgift att finansiera verksamheter som norska myndigheter ålägger det att finansiera. Det kan t.ex. gälla av den norska regeringen beslutade betalningsbalanslån till andra länder. EF bildades för att lösa de norska bankernas finansiering av långfristiga exportkrediter. Bolaget ägs av tolv banker, varav de fyra största bankerna äger 95 – av aktiekapitalet. kunde endast affärsbanker vara delägare. Sparbankerna släpptes in som ägare när de övervägde att bygga upp en egen exportfinansieringsfunktion. I motsats till i söker norska exportörer direkt kredit från EF. EF är alltid långivare och aldrig refinansiär. EF bär i likhet med SEK 74 Den statsstödda exportkreditgivningen ingen egen risk i krediterna utan denna tas alltid av garantigivare som kan vara affärsbanker och garantiinstitut. Man accepterar kreditvärde- rade banker inom som garantigivare. EF kan acceptera andra än dessa två kategorier som garantigivare, t.ex. stora norska exportörer om de har tillgång till upplåning av långfristiga krediter och är kreditvärde- rade. EF har en egen upplåningsavdelning som lånar upp bolagets behov av likviditet. För att kunna vara likvid ägnar man sig åt överupplåning och en stor del av upplåningen används inte för exportkrediter. Det finns därför behov för EF att hitta alternativa utlåningsmöjligheter, bl.a. undersöker man möjligheterna att få finansiera inhemska in- frastrukurinvesteringar m.m. Bolaget har en hög kreditvärdighet och en god rating p.g.a. sin riskpolicy. EF har monopol på utlåning till CIRR-villkor och erbjuder vid sidan om detta exportkrediter till marknadsvillkor. Vid s-lån betalar låntaga- ren endast CIRR-räntan och EFs hanteringskostnader betalas av staten. CIRR-lån är dock en liten del av EFs portfölj och uppgår till högst av totalt ca 6 – 7 miljarder i exportkredi- ter. EF deltar i projektfinansiering. Det innebär dock inte att man avstår från kravet på täckning via garantigivare. Det kan göra det svårt att ingå i konsortier. EF anser att behovet av projektfinansiering är stort och växande bl.a. för att de offentliga budgeterna inte tål det upplå- ningsbehov som finns för infrastrukturinvesteringar oavsett köparland. EF kan genom sin direktutlåning och goda kreditvärdighet erbjuda exportkrediter på förmånligare villkor än de norska bankerna. Detta och den utdragna bankkrisen i har medfört att endast två in- hemska banker erbjuder exportkrediter. har liksom i utländska banker, inklusive svenska, etablerat sig och konkurrerar aktivt om att erbjuda exportkrediter. Det pågår därför bland ägarna en debatt om EF och EFs verksamhet. Exportfinansieringen minskar och för att kunna hitta nya verksamheter behöver EF gå in i verksamheter som direkt konkurrerar med bankerna – ägarna. Bankerna har dock valt att inte göra några förändringar av EF såväl vad avser ägandet som ändamålet. Exportkreditgivningen hanteras i av bankerna och av det statliga Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Huvuddelen av banker- nas kreditgivning sköts numer av dem själva, men det finns ett samar- betsbolag, , som ägs av bankerna gemensamt med huvudsaklig Den statsstödda exportkreditgivningen 75 uppgift att administrera av bankerna beviljade exportkrediter, men också för riskdelning mellan bankerna. Verksamheten i AKA drivs numer på rent kommersiella villkor sedan en särskild refinansierings- möjlighet i , den s.k. Plafond B, upphört. Att AKA admi- nistrerar exportkrediter har inneburit att de (många) små tyska banker- na kunnat bevilja exportkrediter utan att behöva b ygga upp egen admi- nistrativ kompetens. AKA bildades för att ban- kerna skulle tillförsäkra sig om tillgång till långsiktiga krediter för exportfinansiering, eftersom de inte fick refinansiering i KfW. Detta behov har numer upphört och bankerna har därför diskuterat att upplö- sa AKA. KfW ägs till av och av förbundslän- derna. Det har ett flertal olika uppgifter som syftar till att främja ut- vecklingen av det tyska näringslivet. Uppgifterna omfattar 1) stöd genom lån eller garantier till investeringar som främjar den tyska ekonomin, 2) lån eller garantier vid exporttransaktioner som genomförs av tyska företag och 3) lån och garantier som syftar till att finansiera utvecklingsprojekt i . Det innebär att KfW har roller som i innehas av bl.a. SEK, Sida, och . Dessutom administrerar man särskilda program inom bostadsbyggnadsområdet och program för stöd till omställningen av ekonomierna i och övriga . Detta ger KfW stor flexibilitet när man skall stödja den tyska industrins utlandsaffärer. KfW är undantaget från skatter och får inte dela ut sina vinster. Dess upplåning garanteras visserligen inte direkt av staten, men ägarna har uttalat att de vid behov kommer att garantera KfWs förmåga att klara gjorda åtaganden. ställer samma krav på eget kapital som på ordinarie banker. KfW får bara låna ut på långa kreditvillkor och all upplåning måste ske på kapitalmarknaderna. KfW har monopol på att finansiera på CIRR- och övriga OECD- villkor. För s-lån betalar låntagaren, enligt KfW, enbart CIRR-räntan utan några påslag för administration. KfW bär ränterisken, för att mildra denna effekt får bolaget tillgång till offentliga fonder (ERP) med en ränta på 4,pa. Dessa medel begränsas till 250 – 350 miljo- ner D-mark . KfW blandar dessa fonder i relationen 1:3 med marknadsupplånade krediter. Man kommer därigenom upp till en årlig ram på 1.000 – för s-lån. ERP står för European Recovery Programme och är medel som ursprungligen utgjordes av den s.k. Marshallhjälpen. Annan exportkreditgivning inom KfW, ca , lånas ut på marknadsvillkor och koncentreras på krediter på medel- långa och långa kredittider. Bankerna och KfW samarbetar ofta i syndikat vid långfristig exportkreditgivning. 76 Den statsstödda exportkreditgivningen KfW kan erbjuda tyska företag investeringslån för att främja tyska intressen i utlandet. Detta sker på fall för fall-basis. Man anser inte att dessa lån faller under varken Bernunions- eller consensusvillkor. KfW är beredd att vid sådana krediter gå upp till kredittider . Anled- ningen till att KfWs investeringslån inte följer internationella regler är att lånen inte anses finansiera export utan företagsinvesteringar. Den marknadsbaserade utlåningen finansieras genom upplåning på såväl den tyska som de internationella marknaderna. KfW har samma rating som de bästa globala bankerna. Man har dock bättre räntemargi- naler bl.a. genom det statliga ägandet, men också eftersom man mer regelbundet och oftare agerar på marknaden. Av upplåningen kommer från den tyska marknaden, från de internationella och från offentliga fonder. För exportkrediter på kommersiella villkor debiteras en ränta som ligger på marknadsnivå, utan några korssubventioner från den offentli- ga upplåningen via bl.a. ERP. De (lägre) upplåningskostnaderna som KfW har p.g.a. sina ägarförhållanden och den implicita statliga garan- tin lämnas vidare till kunderna. KfW finansierar under marknadsutlå- ningen export från såväl som andra europeiska länder. I de senare fallen kan man utnyttja och utnyttjar andra länders exportgaran- . KfWs exportkreditgivning är organiserad efter bransch och man har goda (och löpande) kontakter med tyska exportörer och deras största reella och potentiella köpare i utlandet. Medarbetarna reser mycket i viktigare köparländer och studerar verkliga och potentiella kunder till tyska exportörer. Därigenom har KfWs medarbetare god kunskap om och goda kontakter med såväl exportörerna som deras (viktigaste) kunder. Systemet liknar bankernas sätt att arbeta men KfW har mer direktkontakter med köparna. Overseas Private Investment Coperation (OPIC) är en federal myndig- het och systerorganisation till det ordinarie exportkreditfinansierings- organet US Eximbank, vars verksamhet inte närmare kommenteras. Verksamheten koncentreras till att främja amerikanska investeringar i utlandet genom att erbjuda investeringsgarantier som skydd för politisk risk vid utlandsinvesteringar. Dessa garantier ges på samma villkor som andra länders inkl . Vid sidan om den traditionella garantigivningen har OPIC ett pro- gram för investeringslån eller lånegarantier till amerikanska investe- ringar i utlandet. Detta program har varit inriktat främst på de Den statsstödda exportkreditgivningen 77 små och medelstora företagens utlandsinvesteringar och beloppen per investering varit begränsade. har detta ändrats och programmet har utvecklats till en expansiv verksamhet där belopps- gränserna höjts väsentligt. Genom ändringarna har OPIC kommit att bevilja investeringslån av ägarkapital/riskkapitalkaraktär till ameri- kanska dotterbolag i utlandet, såväl nystartade projektbolag som existe- rande bolag som skall göra nyinvesteringar. Lånet eller lånegarantin ges till villkor som när det gäller t.ex. kredittider och återbetalnings- villkor, avviker från OECDs consensusvillkor. Eftersom det rör sig om en investering och lånet i formell mening inte är leverantörsanknuten anser man från amerikansk sida att det inte är frågan om en exportkre- dit. Bedömningen av ansökningar koncentreras på i vilken mån den ak- tuella investeringen främjar amerikanska intressen. För att beviljas lån och/eller lånegaranti måste investeringen göras av ett bolag där ameri- kanska intressen har ett avgörande inflytande. Huvuddelen av inköpt utrustning och tjänster skall vidare komma från amerikanska företag. OPIC begränsar sitt risktagande till efter den tidpunkt då investeringen genomförts och verksamheten kommit igång. Förluster under investe- ringstiden svarar ägarna för och OPIC har regressrätt hos dessa för ev förluster under den tiden. () är ett statligt kreditgivnings- och kreditgarantibolag för stöd till export. Bolaget är mycket aktivt när det gäller att introducera nya finansie- ringsmöjligheter för att underlätta för landets exportörer att få expor- torder. EDC har infört möjlighet att gå in med ägarkapital vid projektfinansiering som medför direkta, identifierbara exportrelaterade fördelar för kanadensiska leverantörer. Det finns inga krav på kanaden- siska delägare i projektbolaget för att EDC skall kunna ställa upp med ägarkapital. Investeringen i ägarkapital får per investering inte översti- ga det lägsta av av projektbolagets ägarkapital eller . Syftet är att hjälpa kanadensiska exportörer att erhålla exportorder genom att ställa medellångt investeringskapital till förfogande och att fylla det gap som finns mellan tillgängligt och behövligt ägarkapital. EDCs insats skall vara komplementär till marknaden. De investeringar som EDC går in i skall vara sådana där man är villig att lämna export- finansiering. Avsikten är att EDC skall ha insyn i det bolag man är 78 Den statsstödda exportkreditgivningen delägare i och att investeringen skall säljas ut inom (normalt) en fyra- årsperiod. Programmet beskrivs mer i detalj i bilaga 3. Sammanfattande slutsatser av genomgången: -SEKs verksamhet när det gäller s-lån skiljer sig från andra mot- svarande organ genom att man främst tar över av bankerna för- medlade krediter. Andra organ beviljar normalt direkt krediter till låntagarna. -För flertalet organ med exportkreditgivning minskar efterfrågan på statsstödda exportkrediter. Efterfrågan på marknadsbaserade krediter ökar och instituten har utvecklat såväl annan exportrela- terad kreditgivning som annan långsiktig kreditgivning, t.ex. in- vesteringar i den inhemska infrastrukturen. -I länder med separata exportkreditorgan pågår debatt om deras framtida roll och behovet av dem. -En tendens är att fler länder går över till s-system som innebär att staten svarar för räntekompensation medan marknaden ansvarar för kreditgivningen. -Ett antal länder erbjuder lån eller lånegaranti till ägarkapital vid investeringar i utlandet och några erbjuder sig att ställa upp med ägarkapital vid projektfinansiering om det behövs för att det egna landets företag skall få bli leverantörer till projekt. -Det svenska s-systemet är ett tvåkomponentssystem där såväl bank som exportkreditgivare medverkar medan andra länders är enkomponentssystem där endera bara bank eller exportkreditgi- varen medverkar. -SEK är en framgångsrik och innovativ upplånare med bästa ra- ting som grundläggande företagspolicy. Statens risktagande i exportfinansiering 79 6Statens risktagande i exportfinansiering I alla industriländer finns någon form av statsstödda exportkreditga- rantisystem, där staten tar över risken från exportörerna, deras banker eller andra finansiella institutioner. Alla länder ansluter sig till princi- pen om ett nollresultat för den statsstödda garantigivningen, men principerna tolkas olika. Premierna skall sättas för att täcka garan- tiinstitutets förlustrisker och administrativa kostnader och är också baserade på kredittidens längd. I alla länder som tas upp i denna jämfö- relse är det en statlig institution som handhar garantigivningen. 6.1Exportkreditnämnden – syfte och bakgrund I bildades , som tidigare nämnts, 1933 i syfte att garantera mot politiska och kommersiella risker vid export (prop 1933:245). EKN är en statlig myndighet, med uppgift att främja svensk export genom att lämna garantier till exportörer, banker, inves- terare, leasingbolag och finansieringsinstitut. Garantin är en försäkring som skyddar exportören mot vissa förlustrisker i exportaffären och garantin omfattar kreditavtalet mellan exportören/exportörens bank och köparen/låntagaren. EKNs garanti kan användas som säkerhet hos kreditinstitut och underlättar på så sätt finansieringen av exportkrediter. fastställer en ram inom vilken EKN har att verka. Den av fastställda totalramen är på . Av denna totalram har regeringen bemyndigat EKN att utnyttja . Härutöver finns en av statsmakterna fastställd ram för investeringsgarantier på . Förutom den ordinarie garantigivningen sköter EKN garantigiv- ningen under den s.k. Baltramen på regeringens uppdrag. Baltramen på inrättades 1993 och EKN fick därmed av regeringen i uppdrag att utfärda garantier för export till och investeringar i och . För eventuella förluster inom Baltramen har medel satts av i statsbudgetens biståndsanslag. utvidgades ramen till 2 80 Statens risktagande i exportfinansiering miljarder kronor och ländergruppen utökades till att under vissa för- hållanden också omfatta , och . beslutade regeringen om ytterligare ändringar av riktlinjerna för Baltramen. EKN administrerar också biståndsgarantier för Sidas räkning. Bi- ståndsgaranti har lämnats i anslutning till u-krediter. Sida har numer också möjlighet att utfärda biståndsgarantier direkt till långivare utan knytning till u-krediter. EKN yttrar sig över de enskilda garantiä- rendena, främst över förlustriskerna, men Sida beslutar och bär, som garantimyndighet, huvudansvaret för biståndsgarantierna. Om denna garantigivning resulterar i underskott, skall det belasta biståndsansla- get. För att underlätta samfinansieringar i exportaffärer med leveranser från fler än ett land har EKN träffat avtal om samordnande garantier, återförsäkring m.m. med en rad nationella garantiinstitut i andra länder. EKN har också samfinansieringsavtal med ett antal multinationella finansieringsinstitut. Exportörer kan försäkra sig mot risken att inte få betalt av sina köpare, och banker mot att inte få betalt för lån till utländska importörer eller deras banker samt mot risken att inte få betalt under bekräftad remburs. För både exportörer och banker finns det möjlighet att försäkra sig mot risken att inte få dröjsmålsräntan betald. Exportören kan också försäkra sig emot risken att inte få betalt för upparbetade kostnader om köparen bryter kontraktet. Investerare kan försäkra sin investering i utlandet mot politisk risk, t.ex. konfiskation och hinder för överföring av vinster. EKN kan också täcka risken att av exportören lagerhållna varor eller egendom som används i arbeten utomlands tas i beslag. Det är också möjligt att få risken för obehörigt utnyttjande av svensk eller utländsk bank utställd säkerhet, bond, täckt i samband med en svensk exportaf- fär. Slutligen erbjuder EKN vid export av civila flygplan den s.k. SLV- garantin. Den innebär att EKN garanterar restvärdet av de uthyrda flygplanen under varje tidpunkt av leaseperioden. Inom EKNs garantisystem tas en självrisk ut. Syftet med självrisken är att garantitagaren i första hand tvingas till en egen prövning av risken men också att han/hon aktivt arbetar för att begränsa förlustris- ken och vid en skada arbetar för att minska risken för slutlig förlust. Självrisken har uppgått till normalt vid politiska händelser. För kommersiella händelser har självrisken normalt uppgått till Statens risktagande i exportfinansiering 81 Då köparens kreditvärdighet inte anses helt tillfredsställande eller det sökta beloppet är för stort i förhållande till köparens ställning, kan en högre självrisk bli aktuell. Vid affärer som finansieras genom att en bank ger ett lån till köparen eller köparens bank har självrisken uppgått till vid politiska händelser och till vid kommersiella. EKNs risktäckning efterfrågas framför allt på exportmarknader där möjligheterna till lokal finansiering och/eller möjligheten till alternativ riskavtäckning är begränsade. Efterfrågan är till stor del koncentrerad till ett relativt litet antal marknader. Koncentrationstendensen förstärks ytterligare av att det i stor utsträckning är fråga om leveranser till industri- eller infrastrukturprojekt, där kontraktsvärdet för varje affär ofta är betydande och kredittiderna normalt är långa. EKNs garanti- portfölj har ett stort inslag av långfristiga garantier för stora projekt på få marknader. Verksamheten delas in i lång/medellång och kort garantigivning. De två systemen lyder under olika internationella regelverk. Korta och långa garantier fyller också olika behov hos garantitagarna. Korta garantier används främst för att risksäkra garantitagarnas fordringar mot förlust. Långa garantier utnyttjas för både risktäckning och att säkerställa finansiering genom exportkrediter. De långa garantierna löper på allt från ett till . De flesta krediterna löper på 5-8,5 De skiljer sig från de korta genom att de i princip begränsas till finansiering av export av kapitalvaror (oftast tyngre sådana med an- slutning till tjänster), direkt berör ett mindre antal företag samt mer sällan kan ersättas av alternativ på den privata marknaden. Det finns en tendens till att de långa garantierna inriktas mot projektfinansieringsaf- färer. Den kortfristiga garantigivningen omfattar mycket löpande leveranser, ofta till fasta kunder där kreditrisken kan försäkras år . Regeringen beslutade att ändra direktiven för EKNs korta ga- rantigivning bl.a. till följd av EUs väntade bestämmelser. Det innebär att EKN inte längre tar emot ansökan om garanti för kommersiella risker på privata köpare inom flertalet då risktiden understiger . Redan ingångna åtagan- den fullföljs dock. När åtagandena löper ut eller det är fråga om nya åtaganden förutsetts privata kreditförsäkrare träda in. Kvar på den korta sidan blir politiska risker på alla länder samt kommersiella risker på icke-OECD länder. Denna kvarvarande del utgör c:a två tredjedelar av EKNs totala korta engagemang. EKNs garantigivning är särskilt viktig på vissa marknader. Detta syns vid betraktande av EKNs andel av den totala exporten. Av expor- ten till försäkrar EKN exempelvis , och av 82 Statens risktagande i exportfinansiering exporten till garanterar man 15 – . Endast en procent av exporten till i-länder garanteras. Tabell 6.1.1 Av EKN utfärdade garantiförbindelser , : EKNs andel av den Koncentrationsgraden är högre i EKNs garantigivning än under de närmast föregående decennierna, framför allt till följd av en ökad koncentration till de tre till fem största länderna i portföljen. Räknat som andel av EKNs fasta åtaganden, svarade vid slutet av 1996 de tio största länderna i portföljen för , de fem största för och de tre största (, och ) för av ga- rantigivningen. Koncentrationen är inte lika hög för de kortare garanti- erna som för de längre. stod de 25 viktigaste kunderna för av den korta garantigivningens totala premievolym. EKNs förbindelsegarantigivning under /96 fördelad på varugrupper visar att verkstadsprodukterna dominerar. De står för c:a en tredjedel av engagemanget, följt av skogsindustripro- dukter. Inom gruppen verkstadsprodukter dominerar maskiner. Inom EKN har man tom 1997 skiljt på garantier utfärdade före (gamla verksamheten) och from (nya verksam- heten). För den gamla verksamheten gällde tidigare att EKN skulle minimera förlusten, och man fick räntekompensation för den net- toupplåning som behövdes för att finansiera skaderegleringarna. Den nya verksamheten skulle gå ihop och eventuella förluster skulle kompenseras genom premiehöjningar. Uppdelningen har upphört och räntekompensationen för den gamla verksamheten kan enligt prognos tas bort fr.o.m 1999, eftersom bl.a. de stora återvinning- Statens risktagande i exportfinansiering 83 arna gör att EKN inte behöver låna för att täcka skaderegleringarna. bedrev man verksamheten i ett normalsystem och ett LT- system. Normalsystemet avsågs innehålla affärer på främst korta och medellånga risktider där risktiden var överblickbar och tillfredsställan- de riskspridning kunde nås. Till LT-systemet fördes andra risker, framför allt krediter med långa risktider och på stora belopp. För att få upptas i LT-systemet skulle affären av näringspolitiska skäl vara intres- sant att genomföra. slogs de båda systemen ihop och bedrivs verksamheten i ett ordinarie system. EKNs intäkter består av återvinningar och premieintäkter. Premie- intäkterna var (12 månader) . De stora premieintäkterna är bl.a. ett resultat av att affärsvolymen har varit hög. Dessa har ökat till följd av att stora skaderegleringar från skuldkrisen på 1980- talet nu återvinns. EKNs utgifter består av skadeersättningar och kost- nader för administration. Skadeutbetalningarna var kalenderåret . /95 har återvinningar- na varit större än skadeutbetalningarna. Förhållandet har tidigare () varit det omvända. /96 uppstod ett kassamässigt överskott för EKN på . EKNs ackumulerade kassamässiga underskott var . Underskottet hänförde sig främst från skuldkrisens dagar . finns ett ackumulerat kassamässigt överskott på c:a 0,7 miljarder. Därutöver har EKN via statsbudgeten som räntekompensation för upplåning i Riks- gäldskontoret för den gamla verksamheten fått sammanlagt 2,9 miljar- der kronor. 6.1.2Garantigivningens förändring över tiden Syftet med den statliga garantigivningen har varierat över åren. Då garantisystemet skapades var huvudsyftet att genom stimulans åt ex- porten stimulera sysselsättningen. Konkurrensskäl var också viktiga .