sou · GMB3160d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Det är inte möjligt att hålla kontroll över att lagstiftningen följs och därmed upprätthålla förtroendet för systemet om det inte finns tillsyn. Väl avvägda sanktionsmöjligheter är härvid ett viktigt redskap. Tillsynsfrågan har också samband med funktion som "lender of last resort" och dess lagstadgade ansvar för betalningsväsen- det. Som diskuteras tidigare kan inte funktionen som "lender of last re- sort" (18§ 2 st Riksbankslagen) fullgöras till rimliga kostnader utan till- syn över bankerna. Därmed inte sagt att denna tillsyn nödvändigtvis be- höver ligga hos . Det kan vara tillräckligt med ett informa- tionsutbyte mellan och tillsynsmyndigheten. roll när det gäller betalningsväsendet följer av 9 kap. 12 § regeringsfor- men. Där stadgas att skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det är inte helt klart vad detta innebär i praktiken.116 Så mycket står dock klart att det inte ingår i uppgifter att utöva tillsyn över enskilda institut. Uppgiften ligger mer åt att övervaka och bistå hela betalningssystemet. I uppgiften ingår funktioner som är av vital betydelse för förtroendet för bankmarknaden, t.ex. att vara admi- nistrativt centrum för den dagliga clearingen och avvecklingen av betal- ningar mellan finansiella institutioner. En utveckling som innebär att systemrisker får större vikt leder till att Riks-banken, för att kunna full- göra sina uppgifter på detta område, måste ha mer detaljerad information 116 Se t.ex. nr. 1, sid. 5 ff. om enskilda banker. Kommittén återkommer till frågorna om ansvars- fördelningen mellan och Som framgått är det en relativt komplex uppsättning verktyg som an- vänds för att uppnå målet att förtroendet för banksystemet upprätthålls. Ett av de viktigaste verktygen är bankrörelselagen, som innehåller många av de ovan behandlade bestämmelserna. Kommittén anser att målet med lagen skall komma till uttryck i en målsättningsparagraf inledningsvis i lagen. 11 Rörelseregler för banker Kommitténs förslag: Bankrörelse skall bedrivas så att bankens för- måga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Bankrörelse skall vidare bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att bankens ställning kan överblickas. Banker som är motståndskraftiga mot störningar av olika slag, dvs. soli- da banker, är ett huvudmål för regleringen av banker. Soliditetsmålet har vittgående konsekvenser för hur lagstiftningen skall utformas och kan sägas ge upphov till ett flertal uttryckliga regler i syfte att säkerställa soliditeten hos enskilda banker. Målet medför regleringar både av risken för förluster (riskbegränsning) och av motståndskraften mot eventuella förluster (buffertkapital). Soliditetsmålet kan utvecklas till olika delmål som kan sä- gas vara grundläggande medel för regleringen, nämligen visst buffertka- pital, riskbegränsning samt genomlysbarhet. De förstnämnda delmålen, och därmed den lagstiftning som följer av dem, kan i sin helhet inordnas under soliditetsmålet eftersom de har som yttersta syfte att säkerställa att bankerna är motståndskraftiga mot olika former av störningar. Regler om visst minsta buffertkapital har till syfte både att öka motståndskraf- ten om en bank råkar ut för motgångar och att minska risken för att en bank försätter sig i en sådan situation att banken drabbas av stora för- luster (genom att ägarnas kapitalinsats skall vara avvägd mot risken). Riskbegränsande regler har också till syfte att minska risken för att ban- ken kommer i en sådan situation men även att begränsa förlusterna vid en störning (exempelvis genom krav på riskanalys respektive regler om begränsningar av enskilda engagemangs storlek). Delmålet att bankerna skall vara genomlysbara går i viss mån utöver soliditetsmålet. Kravet på genomlysbarhet syftar inte endast till att öka motståndskraften mot stör- ningar (för att kunna vidta riskbegränsande åtgärder är det nödvändigt att kunna överblicka rörelsens ställning) utan också att minska risken för 402 Rörelseregler för banker störningar (ökad extern kunskap om bankens ställning minskar risken för plötsliga uttagsanstormningar). Om ambitionsnivån för regleringen i bankrörelselagen skall anges bör alltså både soliditets- och genomlys- barhetsmålet nämnas. De angivna delmålen kan, förutom att vara till ledning vid lagstift- ningens utformning, även sägas innebära ett krav på hur enskilda bank- er skall bedriva sin rörelse. Visserligen anger en rad mer detaljerade be- stämmelser närmare krav på bankernas verksamhet, men det finns ändå skäl att i någon form av rambestämmelser ange de grundläggande kraven på dem som bedriver bankrörelse. Soliditetskravet är av överordnad betydelse och sammanfaller i vissa delar med kravet på genomlysbarhet. Det senare kravet har inte heller lika vittgående konsekvenser som det förra. Kommittén finner det därför lämpligt att soliditetskravet kommer till uttryck i en inledande bestäm- melse i rörelsereglerna. Bestämmelsen bör utformas som en anvisning om att soliditeten skall sättas i förgrunden vid bedrivande av bankrörel- se. Med soliditet avser kommittén förmåga att, trots störningar, fullgöra sina förpliktelser. Rörelsen skall bedrivas på ett sådant sätt att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Formellt riktas regeln endast mot det sätt som en bank bedriver sin rörelse; med ett visst givet buffertkapital får banken inte bedriva sin rö- relse på vissa sätt som är för riskfyllda i förhållande till det givna buf- fertkapitalets storlek. Buffertkapital och risk är emellertid i viss bemär- kelse utbytbara. I stället för att avstå från ett visst sätt att driva rörelsen kan en bank välja att öka buffertkapitalet. Anvisningen riktar sig till bankerna men ger genom sin utformning möjlighet för att inskrida om en bank bedriver sin rörelse på ett sådant sätt att soliditeten äventyras. Inskridandet får då ske mot det sätt på vilket rörelsen bedrivs. Det bör dock poängteras att i normala fall torde mer specialiserade regler läggas till grund för ett in- gripande. Det blir inte möjligt att med stöd av den föreslagna regeln in- skrida och direkt kräva att en bank höjer sitt buffertkapital. Indirekt kan det dock bli fallet. Om inspektionen finner att en viss verksamhet bedrivs på ett sådant sätt att bankens soliditet äventyras kan, som nämnts ovan, banken vidta åtgärder för att öka buffertkapitalet i stället för att upphöra med verksamheten eller förändra dess inriktning. Som alltid när en bestämmelse ger möjlighet för en tillsynsmyndighet att ingripa uppstår vissa gränsdragningsproblem. Förutom de vanliga avvägningsfrågorna rörande vissa åtgärders förenlighet med soliditets- kravet kan i detta sammanhang särskilt uppmärksammas de bedömning- ar som hänger samman med verkningarna på lång sikt av vissa mer övergripande beslut. För att ta ett konkret exempel: Skall inspektionen kunna förhindra en planerad förändring av rörelsens inriktning med hän- Rörelseregler för banker 403 visning till att den inte kan förväntas bli lönsam i längden? I avsnitt 9.4.2 diskuteras frågor av denna karaktär. Även bestämmelsen om genomlysbarhet utformas som en anvisning till bankerna om hur rörelsen skall bedrivas och organiseras. För att kontrollera banklagstiftningens efterlevnad behöver Finans- inspektionen insyn i bankerna och möjlighet att överblicka deras rörelse. Även har, bl.a för att kunna fullgöra sin uppgift som "lender of last resort", behov av att kunna överblicka bankernas ställning. Efter- som det kan vara svårt att få erforderlig överblick över en banks rörelse är det motiverat med regler som syftar till att underlätta detta. Det är viktigt att bankerna är genomlysbara även för övriga externa intressenter. Det bidrar bland annat till att priset för finansiering relate- ras till risken i rörelsen, vilket påverkar bankernas beteende. Dålig ge- nomlysbarhet kan hota systemstabiliteten genom att banker med likvidi- tetsproblem kan få svårt att låna av aktörer som anser sig inte kunna genomlysa bankens rörelse. Även ledningen och ägarna måste ha en korrekt bild av rörelsen. Det är bl.a. en förutsättning för att regler och andra styrmedel skall vara ef- fektiva. Om bankens ledning inte vet vilka risker banken är exponerad för har den svårare att vidta lämpliga åtgärder. Kan inte ägarna värdera bankens ställning har de svårare att besluta om eventuella kapitaltillskott i en för banken trängd situation eller ingripa genom utbyte av styrelse och/eller ledning. Det finns alltså goda skäl för att ställa krav på att bankerna skall va- ra genomlysbara. Kravet bör komma till uttryck i en inledande bestäm- melse i rörelsereglerna. Bestämmelsen bör träffa såväl det sätt som rö- relsen bedrivs på som hur den organiseras. När det gäller rörelsens be- drivande innefattar kravet på genomlysbarhet att bankens tillgångar skall vara överblickbara och möjliga att värdera med någon säkerhet. Det bör betonas att kravet på genomlysbarhet inte kan mätas efter någon absolut måttstock utan beror på bankens omständigheter i övrigt. När det gäller organisationen av rörelsen innebär kravet att varken den juridiska eller den faktiska strukturen får vara sådan att det är svårt att överblicka an- svars- och ägarförhållanden. Bestämmelsen om genomlysbarhet är en anvisning riktad till bank- erna men ger genom sin utformning möjlighet för att ingripa för det fall en banks rörelse är svår att överblicka. Det är inte bara förhållandena i banken som juridisk person som är aktuella utan även bankens åtaganden och kopplingar till andra, såväl inom den egna koncernen som fristående personer. Det finns mer specialiserade regler 404 Rörelseregler för banker om genomlysbarhet, t.ex. de svenska reglerna som infördes till följd av det s.k. BCCI-direktivet (se avsnitt 9.5.5). Kommitténs förslag: En bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med. God riskhantering innebär krav på att en bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med. De nämn- da kraven är långtgående eftersom de kan ha vittgående konse-kvenser för bankens hela rörelse och organisation. Det är också naturligt efter- som all bankrörelse i viss bemärkelse går ut på att hantera risker. Till god riskhantering hör också att prissätta risk. En detaljreglering av alla de aspekter som ryms inom begreppet risk- hantering skulle bli mycket omfattande. Det kan till och med ifrågasättas om det överhuvudtaget är möjligt med en sådan reglering. Speciellt tvi- velaktigt är detta i ljuset av en tänkbar utveckling mot alltmer olika ban- ker. Det är fullt tänkbart att det kommer att rymmas företag med mycket skild inriktning på rörelsen under bankbegreppet. Att under sådana förhållanden ställa upp enhetliga riskhanteringsregler ter sig i det närmaste ogörligt och i vart fall inte önskvärt. Strikta och enhetliga reg- ler på det här området riskerar att bromsa utvecklingen av ändamålsenli- ga riskhanteringssystem avpassade för varje enskild banks rörelse. Av angivna skäl har kommittén funnit det mest ändamålsenligt att lägga fast vissa ramkrav i en övergripande bestämmelse om riskhante- ring. Även om bestämmelsen kan synas oprecis så lägger den dock fast de oeftergivliga krav som måste ställas på bankernas riskhanteringssys- tem oavsett hur de närmare utformas. Bestämmelsens karaktär av ram- bestämmelse kommer att innebära både större möjligheter för och ställa större krav på tillsynsmyndigheten, som skall avgöra om en viss banks riskhanteringssystem uppfyller bestämmelsens krav. En sådan förändring ligger emellertid i linje med den allmänna utvecklingen från kvantitets- till kvalitetsinriktad lagstiftning och tillsyn. möjlighet att på olika sätt närmare utveckla vilka krav som bestämmelsen innebär bör inte drivas så långt att en ut- veckling från bankernas sida av nya och ändamålsenliga riskhanterings- system, i meningen informations-, besluts- och kontrollsystem, hindras. Rörelseregler för banker 405 Det bör alltid finnas en möjlighet för en enskild bank att utveckla speci- ella system avpassade till den bankens rörelse. Kommitténs förslag: Bankrörelse skall även i övrigt bedrivas i enlig- het med god bankstandard. Genom bestämmelsen ställs ett generellt kvalitetskrav på banker. I kapitel 9 behandlas betydelsen av att förtroendet för bankmarknaden upprätthålls. Syftet med en bestämmelse som ålägger bankerna att hålla god standard i sin verksamhet är som där nämns att upprätthålla förtro- endet för bankmarknaden. Som utvecklas där har enskilda banker starka drivkrafter för att själva se till att förtroendet för dem och för marknaden som helhet upprätthålls. Det finns emellertid situationer där det inte är säkert att dessa drivkrafter är tillräckliga. En standardregel är av vikt för att upprätthålla det allmänna förtroendet för bankerna. Ett standardkrav syftar till att upprätthålla och skapa förtroende genom att varje bank håller en viss standard i sin rörelse. Nedan följer en kort redogörelse för gällande rätt. Därefter följer överväganden rörande ut- formningen av en standardregel. I gällande rätt finns ingen bestämmelse som ålägger bankerna att bedriva sin verksamhet enligt en viss standard. Däremot finns i tillsyns- kapitlet intaget en bestämmelse (7 kap. 3 § BRL) som ålägger Finans- inspektionen att "vid sin tillsyn av bankerna se till att en sund utveckling av verksamheten främjas." Det är alltså enligt ordalydelsen fråga om en anvisning till rörande tillsynsarbetet. Sundhetsbegreppet infördes på ett sent stadium i lagstiftningsarbetet inför 1955-års banklag. Redan tidigare fanns en bestämmelse som ålade tillsynsmyndigheten att övervaka att bankerna ställde "sig till efterrättel- se denna lag och andra författningar, såvitt de hava särskilt avseende å banker". Vidare skulle detta gälla även för bolagsordningar och vissa bankinterna föreskrifter. Som ett komplement till denna bestämmelse ålades tillsynsmyndigheten , "att jämväl i övrigt med uppmärk- samhet följa bankbolagens verksamhet i den mån så erfordras för känne- dom om de förhållanden som kunna inverka på bolags säkerhet". Huvud- syftet med kompletteringen var att ange som en av huvuduppgifterna för 406 Rörelseregler för banker tillsynsmyndigheten att ur säkerhetssynpunkt granska bankernas verk- samhet oavsett om den följde lagar och bestämmelser eller inte. Det be- tonades att solvensövervakningen borde vara tillsynsmyndighetens främsta uppgift på det här området. Det borde dock undvikas att tillsy- nen begränsades till förhållanden som hade omedelbar betydelse för sol- vens och likviditet. Även förhållanden som indirekt kunde påverka ban- kernas säkerhet, såsom t.ex. bankernas mottagande av värdehandlingar, ansågs böra falla inom tillsynsmyndighetens ansvar att bevaka. Regelns syfte ansågs bäst komma till uttryck, "om tillsynsmyndigheten ålägges att följa bankbolagens verksamhet i den mån så erfordras för kännedom om de förhållanden, som kan inverka på bolags säkerhet eller eljest är av betydelse för en sund utveckling av bankverksamheten. I en speciell sanktionsbestämmelse, som också infördes , sades att även om avvikelse från lag eller bolagsordning inte skett så fick till- synsmyndigheten meddela de erinringar som den fann påkallade. Denna bestämmelse infördes som ett komplement till den nämnda bestäm- melsen som ålade tillsynsmyndigheten att granska bankerna även ur en annan synvinkel än huruvida verksamheten följde lag och bolagsordning. I en äldre regel, införd 1921, sades att om verksamheten till följd av all- varliga missförhållanden beträffande bolagets ledning riskerade att bli till skada för det allmänna så kunde myndigheten förelägga banken att vidta erforderliga åtgärder. Rättade den sig inte efter ett sådant föreläg- gande kunde, i sista hand, oktrojen återkallas. Som exempel på situatio- ner då regeln kunde komma till användning angavs att närstående gyn- nades på ett sådant sätt att risk för soliditeten förelåg eller att banken genom alltför generös kreditgivning medverkade till spridning av osund spekulation i aktier och fastigheter. ändrades sundhetsregeln till sin nuvarande lydelse: "skall vid sin tillsyn över bankerna se till att en sund utveckling av verksamheten främjas." Övriga ovan nämnda be- stämmelser avskaffades . Det kan alltså konstateras att sundhetsbegreppet infördes för att ut- sträcka tillsynsmyndighetens skyldighet att följa bankernas verksamhet något utöver det som var relevant för deras säkerhet i me- ningen solvens och likviditet. De sanktionsbestämmelser som infördes, vilka inte var direkt kopplade till sundhetsbegreppet, var också avsedda att tillämpas endast när en banks ekonomiska förmåga var i fara. Tillämpningsområdet för sundhetsregeln har väsentligt förändrats över tiden. Från att ursprungligen ha varit en uppmaning till tillsynsmyndig- heten att övervaka bankernas ekonomiska stabilitet förändrades det suc- cesivt till ett allmänt kvalitetskrav på i stort sett alla aspekter av en 1955:3 s. 227. Rörelseregler för banker 407 Det behövde inte röra sig om frågor som föll inom den specifika regleringen av banker, som exempel kan nämnas att Bankin- spektionens allmänna råd till banker att inte delta i skatteplanerings- transaktioner härleddes från sundhetskravet. En särskilt framträdande plats vid tolkningen av sundhetsregeln fick konsumentskyddet. framfördes tolkningen att sundhetsregeln innebar ett krav på hur banker- nas verksamhet skall bedrivas. En sådan tolkning innebär att sundhetsre- geln i praktiken utgör en rörelseregel. Tolkningen har visst stöd i förar- beten till ändringar i sanktionsreglerna i bankrörelselagen.118 Å andra sidan har Regeringsrätten i ett fall avvisat tanken att lägga sundhetsre- geln ensam till grund för sanktioner.119 Det är framförallt privatpersoner och små och medelstora företag i egen- skap av insättare och nyttjare av andra banktjänster som kommer i fokus när förtroendet för bankerna i den här meningen diskuteras. En bestäm- melse bör främst ta sikte på situationer av mer handfast karaktär och sådana frågor som uppkommer i det dagliga bankarbetet eftersom det är inom detta område som allmänhetens förtroende främst påverkas. Vidare bör bestämmelsen i första hand riktas mot förhållanden som helt klart är olämpliga och förtroendeskadliga. Med dessa förutsättningar kommer oundvikligen en bestämmelse av det här slaget i hög grad att gälla för- hållandet mellan en bank och dess kunder. Ett av de områden som bestämmelsen är avsedd att träffa är bankers eventuella missbruk av sin typiskt sett starkare ställning gentemot en- skilda kunder. På grund av det speciella förhållande som ofta uppstår mellan en bank och dess kunder kan banken få ett övertag som banken skulle kunna utnyttja otillbörligt. Som belysts tidigare innebär det svå- righeter och kostnader att byta bank, ibland är det inte ens möjligt för en kredittagare att byta bank. Jämfört med andra marknader är denna trög- het speciellt stor på bankmarknaden. Trögheten medför att det finns ett visst utrymme för missbruk från bankens sida utan att kunden lämnar banken. En bank kan exempelvis använda oskäligt hårda villkor vid bor- gensförbindelser eller opåkallat infordra kompletterande säkerheter un- der löpande kreditavtal. Även gentemot kunder som beslutat sig för att lämna banken kan en bank uppträda felaktigt, till exempel genom att fördröja överförandet av kundens värdepappersdepå till kundens nya 1992/93:89 s. 202 f. 119Målet gällde försäkringsområdet och ett fall där hade hänvisat till det i försäkringsrörelselagen inskrivna sundhetskravet (RÅ 1990 ref. 106). 408 Rörelseregler för banker Många av de beteenden som är aktuella här går att komma åt civilrättsligt. Detta hindrar inte att de faller under förevarande bestämmelse, tvärtom är det ett tecken på att bankens beteende är felak- tigt. Kunderna har ett informationsunderläge i förhållande till banken både när det gäller innehållet i enskilda produkter och när det gäller att välja mellan olika produkter. Villkoren för enskilda produkter kan vara utfor- made på ett sådant sätt att det är svårt för en kund att förstå vad de in- nebär. Vidare kan det i vissa lägen finnas intresse från bankens sida att inte presentera fullständig information om en produkt och de villkor som gäller för den eller att inte informera om villkorsändringar. Även vid val mellan olika produkter som en bank tillhandahåller är en kund beroende av korrekt information, till att börja med om vilka produkter som finns tillgängliga. Informationsproblemen gäller både vid marknadsföring av produkter och i förhållande till sådana som redan är kunder. I många av de lagar (marknadsföringslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare, prisinformationslagen och konsumentkreditlagen) som reglerar förhål- landet mellan avnämare och kund finns bestämmelser om informations- givning. Det gäller såväl direkta bestämmelser om skyldighet att lämna viss information och att inte lämna felaktig information som bestämmel- ser som indirekt påverkar informationsgivningen. Ett exempel på det senare är att bestämmelser som förbjuder komplicerade avtalsvillkor minskar behovet av information. Det allmänna regelverket och de sank- tioner det erbjuder får anses utgöra det primära skyddet även på ban- kområdet. Trots att regleringen av bankers skyldighet att informera om sina produkter inte är enhetlig så utgör den dock grunden för att avgöra vad som utgör god bankstandard på detta område. I vissa fall kan ut- vecklingen bli sådan att av god bankstandard följer ett krav att gå längre än vad den allmänna lagstiftningen kräver. Det informationsunderläge som kunderna oundvikligen har, oavsett hur omfattande bankernas informationsplikt är, medför att det är viktigt att bankerna på ett ändamålsenligt sätt besvarar frågor och klagomål från kunderna. Har en bank ändamålsenliga rutiner för besvarande av frågor och klagomål finns det stor chans att banken därigenom får värde- fulla synpunkter för framtida informationsgivning. När det gäller frågor, t.ex. rörande de närmare villkoren för vissa produkter, samverkar ban- kens intresse av att tillmötesgå kunderna med kundens möjlighet att byta från en bank som han inte får klara besked från. När det däremot gäller rena klagomål finns inte samma intresse från banken att tillmötesgå en missnöjd kund. Kunden befinner sig dessutom typiskt sett i en mer utsatt position genom att han normalt inte blir tillfredsställd genom att byta bank. Den transaktion eller det förhållande han är missnöjd med ställs Rörelseregler för banker 409 inte till rätta genom ett byte. Till detta kommer den speciella relation som normalt föreligger mellan en lånekund och banken. Det är inte till- fyllest om missnöjda kunder hänvisas till domstol eller Allmänna rekla- mationsnämnden om det förhållande som givit upphov till missnöjet re- lativt lätt kan förklaras eller rättas till av banken. Ytterst återstår själv- fallet endast tvistlösning i domstol om parterna inte kan enas. Det får anses att god bankstandard förutsätter att en bank skall ha ändamålsen- liga rutiner för att hantera klagomålsärenden. Bestämmelsen är avsedd att träffa överträdelser även av andra nor- mer än de som gåtts igenom. Det kan gälla normer givna i form av lagar eller andra författningar, icke bindande regler givna av offentli- ga myndigheter, regler från privata organ såsom branschorganisationer eller liknande, eller etablerade moraliska eller etiska normer. Överträdelser av regler som givits av det offentliga i form av lagar och andra författningar träffas alltså av bestämmelsen. Visserligen kan invändas att för det fall det har ansetts motiverat med sanktioner för överträdelser av dessa regler så har det tagits om hand i den lagstiftning- en. Det är dock kommitténs mening att sanktioner enligt annan lagstift- ning inte alltid är tillräckligt för att tillgodose behovet på banksidan ef- tersom bankregleringen har det vidare syftet att upprätthålla förtroendet för banksystemet.