sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av Centrala () nuvarande organisation och resursbehov för administrationen av myndighetens samtliga verk- samheter samt om utredningen bedömde det vara nödvändigt även före- slå åtgärder för att öka effektiviteten. Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen ge- nom beslut f d generaldirektören att vara särskild utredare. Vidare förordnades revisionsdirektö- ren som sekreterare i utredningen. förordnades generaldirektören som expert åt utredningen. Utredningen redovisar härmed sitt arbete. 2 Kort om CSN 3 Problem och förslag, enligt utredningens rapport 3.3 problem inom organisationen Varför hade CSN dessa probelm? Utredningens förslag i delrapporten 4 Åtgärder som vidtagits för att förbättra verksamheten sedan 6 Handläggning av vuxenstudiestödsärenden 6.3 Regelverken för UBS, SVUX och SVUXA – 7 Orsaker till myndighetens effektivitetsproblem – analysmodell 8 Statsmakternas styrning av CSN Styrning genom lagar och förordningar Mål- och resultatstyrning av CSN 9 CSNs egen reglerings- och kontrollverksamhet 10 CSNs interna styrning och ledning Myndighetens formella organisation och interna Resursstyrning och resursfördelning till regionerna Praktisk styrning på den regionala nivån Visioner hos CSNs personal Utveckling av intäkter, ärenden, prestationer, Hur fördelar CSN sina administrativa kostnader CSNs användning av resurser som tilldelats i särskild Ev. brister i förvaltningen? 12 CSNs IT-system – en probleminventering Några olika aspekter av CSNs IT-problem 13 Förutsättningar och ramar Påverkan på inflöde och utflöde Att öka utflödet genom att öka CSNs effektivitet CSN i ett femårsperspektiv Utredningens utdrag ur CSNs skrivelse till Regeringen ang. förenkling av regler. Utdrag ur CSN revisionsrapport 96:1 Resursåtgången för studieintygshantering samt Finansiering av utredningens förslag Bilaga 11: Delrapport från utredningen Bilaga 12: Schema över handläggningsprocessen CSN är central förvaltningsmyndighet för studiesociala frågor. Förutsättningarna för CSNs verksamhet har förändrats betydligt un- Antalet studiestödstagare har fördubblats. Vissa studi- estöd har tillkommit och andra har försvunnit. Särskilt har det s k kun- skapslyftet som startade våren -98 medfört att CSN fått både en kraftig utökning av ärenden och en omfattande regelflora att hantera. Även det ökade antalet studerande vid universitet och högskolor har bidragit. CSN har mött den kraftiga volymutvecklingen med avancerad data- teknik och har därigenom inte behövt utöka personalen i motsvarande utsträckning. CSN har dock under vissa perioder haft svårt att nå de mål som ställts upp av statsmakterna och CSN själv. Det gäller främst handläggningstiderna och telefontillgängligheten. Uppdraget (bilaga 1) Utredningens uppgift har varit att göra en översyn av Centrala studi- estödsnämndens (CSN) organisation och resursbehov för administratio- nen av myndighetens samtliga verksamheter. En första delrapport lämnades . Den innehöll dels förslag till omedelbara åtgärder för att säkerställa att CSN skulle klara på ett tillfredsställande sätt. Den innehöll därutöver en del förslag i ett längre tidsperspektiv (bilaga 2). De förslag som förs fram i utredningen bygger på en analys av dels CSNs verksamhet, organisation och problem som de ser ut (CSN som en produkt av sin historia), dels en analys av hur CSNs upp- gifter skulle kunna lösas i ett mer framåtblickande perspektiv. Vissa yttre förhållanden utgör ramar och påverkar möjligheterna att föreslå förändringar, bl a -En förväntad ökning av studerandetillströmningen till både högskole- och vuxenutbildning, -Ett fortsatt mycket restriktivt resursläge. Givet dessa ramar ställer vi frågan, dels om och i så fall hur CSNs orga- nisation och verksamhet skulle kunna bedrivas effektivare , dels om några av de uppgifter som ligger på CSN, med fördel kun- de utföras av någon annan. I en enkel flödesanalys finner vi, att CSN har ett alltför stort inflöde av uppgifter för att med nuvarande organisation och sätt att arbeta kun- na få ett tillräckligt snabbt utflöde. Vi diskuterar därefter tre sätt att öka utflödet, nämligen att minska inflödet, öka CSNs effektivitet och slutli- gen att öka CSNs resurser och kapacitet. Utredningen föreslår, att man använder sig av alla dessa. Vi diskuterar först inflödet och att detta skulle minskas på tre olika vägar; genom att man -ändrar CSNs roll och uppgifter, -förenklar regelsystemen och kontrollkraven, -ökar studenternas möjligheter att hjälpa sig själva. Minska inflödet genom en förändring av CSNs roll och uppgifter CSN har alltså ett alltför stort och komplext inflöde av uppgifter. Vissa av uppgifterna är onödiga och härstammar ur fel, dubbla ansök- ningar mm. Andra har en mer perifer anknytning till CSNs kärnverk- samhet. För att minska inflödet kunde man ändra CSNs roll och uppgif- ter bl a genom ·en renodling av verksamheten, ·en ny roll för CSN när det gäller rådgivning och information. För att åstadkomma en renodling föreslår vi ·att regeringen överväger en överflyttning av följande stöd från CSN till annan myndighet: - Hemutrustningslån för invandrare och flyktingar (HUT), -Korttidsstudiestöd och internatbidrag, -Timersättning för elever i vissa vuxenutbildningar (Särvux), -Rg- och Rh-bidragen för hörselskadade och rörelsehindrade, -Teckenspråksutbildning för föräldrar (TUFF), -Studiehjälp och extratillägg. Hemutrustningslånen har inget samband med utbildningspolitik och lig- ger således utanför CSNs ursprungliga ansvarsområde. Vi föreslår att dessa lån i fortsättningen hanteras av integrationsverket eller invandrar- verket. Korttidsstudiestödet uppfyller inte sitt syfte och kan troligen, enligt CSN, komma att avvecklas. Frågan hänskjuts dock till bedömning av Kommittén om ett nationellt kunskapslyft för vuxna. Detsamma gäller timersättningen vid vissa vuxenutbildningar. Teckenspråksutbildning för föräldrar till döva barn samt bidragen till hörselskadade och rörelsehind- rade (RG- och RH- bidrag) kunde hanteras av kommun med i skolan, som huvudman. Studiehjälpen är ett stöd som både kan motiveras utifrån utbildnings- politiska och familjepolitiska överväganden. Den nära kopplingen till barnbidragssystemet gör, att kostnaderna totalt sett borde minska för staten om dessa stöd praktiskt hanterades som en förlängning av barnbi- dragen under samma huvudman, nämligen . Det- samma gäller extra tillägget, som föranleder ett besvärligt kontrollar- bete inom vissa skolor. Förändra CSNs roll som rådgivare och informatör CSNs roll när det gäller rådgivning och information har med tiden utvid- gats alltför mycket. CSN är en för liten organisation för att kunna ge personlig information och råd till den stora mängden bidragssökande. Ansvaret för rådgivning och information måste istället, enligt utredning- en, delas på ett annat sätt mellan CSN å ena sidan och studievägledare vid universitet och högskolor samt vid komvuxenheter mm å den andra. Om information och rådgivning ges av studievägledare på ett stort antal ställen, dit de blivande studerande inledningsvis vänder sig, minskar an- stormningen av frågor till CSN. Vi föreslår följande åtgärder för att få igång detta arbete, nämligen att regeringen överväger att ·uppdra åt CSN att öka insatserna vad gäller utbildning och informa- tion av vidareinformatörer ·tilldela CSN ett engångsanslag om för att snabbt få igång den- na verksamhet i stor skala ·uppdra åt universitet och högskolor samt och att verka för ett utökat samarbete med CSN när det gäller information och vägledning av de studerande. ·komvux-enheterna, som får den största ökningen av arbetsbördan bör kompenseras av statsmakterna ur anslaget för . ·komvux-enheternas arbetsuppgifter minskas genom en av- veckling av den nu mycket arbetskrävande hanteringen av studiein- tyg. ·CSN fortfarande har huvudansvar, men delar ansvaret med utbild- ningsanordnarna för den direkta kontakten med de bidragssökande. CSNs huvuduppgift blir då att anordna utbildning och bidra med in- formationsstöd till vägledarna, medan skolornas vägledare svarar för grundläggande information och vägledning till de studerande, även vad gäller studiefinansiering. Man bör även överväga möjligheten, att de studerande som antagits till utbildningar inom komvux lämnar sina ansökningar om studiestöd till högskolan/skolan, som efter kontroll av vissa basdata i ansökan skickar in dem till CSN. ·CSN skapar en särskild division för information och utbildning av vidareinformatörer i sin organisation. Varje regionkontor inrättar en särskild enhet/grupp med ansvar för nätverksbyggande och informa- tion i regionen. Vid denna och/ eller vid lokalkontoren bör särskilda tjänster inrättas med uppgift att arbeta med nätverket av informatö- rer, hålla det aktuellt, hålla kontakter, skaffa fram nödvändigt infor- mationsmaterial, hålla utbildningar, utveckla IT-hjälpmedlen, instal- lera CSN-utrustning på vissa informationsplatser mm . Öka de bidragssökandes möjligheter till självhjälp ·CSN utökar förekomsten av s k informationskiosker för att därige- nom öka de bidragssökandes möjligheter till självhjälp. Förenkla regelsystemen möjligt i tillämpliga delar Ett mycket komplicerat regelverk i synnerhet för de olika vuxenstudietö- den, är den viktigaste orsaken till det alltför stora inflödet av ärenden till CSN och rundgången mellan myndigheter. Regelverken är inbördes så dåligt harmonierade och svåra att förstå, att varken de bidragssökande själva eller vidareinformatörer vid skolor och arbetsförmedlingar klarar att hantera dem. Detta leder till telefonsamtal, brev och besök. Vidare söker många för säkerhets skull flera stödformer, vilket leder till onödiga dubbelansökningar hos CSN. Reglerna är också så utformade, att de för med sig omfattande kontroller. CSNs detaljstyrda regelverk är också svåra att förena med utbild- ningssystemets mer målstyrda och decentraliserade verksamhet. De kan t o m motverka den nyorientering av utbildningsmetoder mm som före- språkas inom . Med hänsyn till de stora effekter som förenklingar av regelverken skulle få för CSNs och andra berörda myndigheters förutsättningar att arbeta effektivt och förkorta handläggningstiderna, föreslår utredningen att regeringen överväger att ·gå CSN till mötes så långt som möjligt i deras förslag till förenkling- ar av regelverken. Vissa regelverk kommer inte att beröras av studi- estödsutredningens förslag och borde därför kunna förenklas genast. ·ändra reglerna för behörighet, urval och beloppsberäkning inom ut- bildningsbidraget (UBS), samt reglerna för korttidsstudiestöd och in- ternatbidrag (KST/INT) . Statsmakternas detaljerade regler påverkar även CSNs egen reglerings- och kontrollverksamhet. Det finns inslag av överdriven kontroll och krånglighet i CSNs egen hantering av regler och kontroller. Det gäller t ex kontrollerna av de vuxenstuderandes närvaro med hjälp av studieintyg från skolorna. Det gäller även kontrollerna av eleverna inom gymnasie- skolan som får s k extratillägg. Kontrollerna av studieintygen är mycket arbetskrävande för CSN och för skolorna. Vi uppskattade antalet årsarbetskrafter, som sysslar med dessa intyg inom CSN till ca 40. hävdar CSNs internrevision att underlaget bakom intygen har låg kvalitet. Utredningen ifrågasätter därför värdet i denna resurskrävande hantering. Denna typ av kontroller motiveras oftast med att de förhindrar utflö- de av pengar ur statskassan. Vi anser, att man inte enbart kan motivera kontrollen utifrån vinsten för statskassan i form av icke utbetalt stöd. Denna vinst måste i så fall vägas mot dels resursåtgången för kontrollen (hos CSN och andra myndigheter), dels och framför allt mot alternativ- kostnad/alternativ vinst vid en ev annan användning av resurserna. Utredningen föreslår därför att ·CSN ökar sina insatser för att förenkla sina egna regler och kontrol- ler och åtminstone under övergångsskedet fram till ett nytt samman- hållet studiestöd, överför resurser från nuvarande kontrollverksamhet till andra angelägna verksamheter ·CSN skyndsamt går vidare i förenklingen av hanteringen av studie- intyg och ersätter dessa med krav på en sanningsförsäkran från den enskilde, kombinerad med en rapport från skolan endast i de fall stu- dierna inte bedrivits enligt planen eller helt avbrutits. ·regeringen överväger att ge i uppgift att utforma lämpliga åtgärder och rekommendationer för att få skolor att förändra nuva- rande generella kontroller, som brister i kvalitet. Vi förordar istället selektiva kontroller av de studerande som har hög frånvaro och dåligt studieresultat. Dessa bör då kombineras med särskilda insatser för att hjälpa dessa elever. ·regeringen överväger att ge i uppgift att även ändra från- varorapporteringen för elever inom gymnasieskolan i samma riktning. Öka CSNs inre effektivitet Styrmodellen har tre viktiga inslag -en tät styrning via den s k operativa ledningsgruppen, som får löpan- de underlag från det IT-baserade ledningsinformtionssystemet, med detaljerad information om kontorens dagliga produktion, -det s k runda CSN, vilket innebär att ärenden och telefonsamtal vid balanser kan flyttas från ett kontor till ett annat kontor. Ärenden kan också vara permanent placerade vid annat kontor än sitt hemkontor, -den centrala ledningens inflytande på alla nivåer, i alla delar av orga- nistionen och i alla typer av frågor Den formella beslutsstrukturen och ansvarsfördelningen har alltså i praktiken överskuggats av en informell, som innebär långtgående central styrning från verksledningen. Denna centraliserade ledning har ifråga- satts i stora delar av organisationen. Det s k runda CSN, har inte fått riktig acceptans bland personalen och har till viss del minskat dess arbetsmotivation. Styrmodellen har medfört en oklarhet i roller och ansvar på och mel- lan olika nivåer i organisationen. Den starka teknikstyrningen har möj- liggjort det runda CSN och har ökat möjligheterna till central styrning. Sammanfattningsvis har nuvarande styrmodell, särskilt runda CSN lett till problem med motivation, kvalitet och rättvisetänkande. Det är svårt att se att runda CSN skulle kunna fungera som permanent mo- dell för fördelningen av arbetsuppgifter och ansvar. ·att fördelningen av ansvar och befogenheter förtydligas mellan och på olika nivåer i organisationen. ·att ansvaret för den löpande operativa styrningen förs ner till region- nivån, medan den centrala ledningen mer får ansvar för strategiska uppgifter, målstyrning, uppföljning samt att fungera som coach i för- hållande till regionchefer. Om runda CSN behålls, bör det i första hand vara regionchefens uppgift att styra omfördelningen av ärenden och att köpa och byta tjänster med andra regionchefer. ·att regionchefens ansvar tydliggörs i förhållande till kontorschefens. Regionchefen bör ansvara för styrning och samordning inom regio- nen, medan kanslicheferna bör sköta den dagliga operativa verksam- heten på kontoren. Regionchef bör inte kunna vara kansli- chef. Det finns i regionerna inte någon full acceptans av nuvarande re- sursfördelning till regioner och kontor. Utredningen anser denna fråga vara mycket viktig. Om inte resursfördelningssystemet upplevs som le- gitimt, minskar motivationen att arbeta. ·att CSN låter oberoende experter göra en grundlig undersökning av hur olika faktorer (t ex ärendenas svårighetsgrad, kundunderlaget m.m.) påverkar arbetsmängden. ·att resultatet diskuteras i organisationen innan man fattar beslut om nya principer för resursfördelningen. ·att tydligare belönings- och sanktionssystem utarbetas. Regionerna är mycket olika stora. Den mellansvenska regionen är dub- belt så stor som vissa andra regioner, vilket bl a försvårar kontakterna mellan regionkontoret och lokalkontoren. Stockholmskontoret har ansetts vara ett pro- blemkontor. En anmärkningsvärt hög andel av personalen har arbetsska- dor och är föremål för rehabiliteringsverksamhet. Trycket blir mycket hög på kvarvarande personal, med risk för att den blir överbelastad. Kontoret har haft 12 chefer , vilket också är anmärkningsvärt. CSNs lösning är, att lyfta bort en stor del av Stockholmskontorets ären- den till både permanent och tillfällig handläggning på andra platser i . Detta är, enligt vår uppfattning, att lösa symptom istället för problem. Lösningen är varken lyckad för kunderna, för personalen vid Stockholmskontoret eller de andra kontoren. ·den mellansvenska regionen delas i två regioner, varav den ena har regionkontor i och den andra i eller , som är mycket utbildningstäta städer. ·en kraftig rekonstruktion görs av lokalkontoret i och att man tillför ett resurstillskott, som på ett radikalt sätt ändrar personal- strukturen. Kontoret bör troligen också delas i två eller tre mindre enheter. CSNs intäkter har ökat realt mellan 1991/92 och 1997. Pres- tationsvolymen har ökat , produktiviteten , kostnaderna i fasta priser och stycketalskostnaden med för studiestödsärenden. Utredningen anser, att det varit svårt att utifrån CSNs årsredovis- ningar, interna statistik och redovisningssystem få en klar bild av -hur relationen mellan anslag/intäkter och uppgifter/prestationer ut- vecklats över tid -den verkliga fördelningen av resurser till regioner resp huvudkontor -den verkliga kostnaden för t ex , som är det vik- tigaste hjälpmedlet för handläggarstöd. Vi föreslår därför att ·att CSN tillsammans med departement och ev RRV eller Ekono- mistyrningsverket kommer överens om mått som har hög kvalitet och som fångar in så mycket som möjligt av CSNs prestationer och kost- nader. förefaller delar av CSNs verksamhet att falla utanför des- sa mått. Även vägningen av olika faktorer bakom prestationsmät- ningarna kan behöva utvärderas och ev justeras både uppåt och neråt. ·att CSN tillsammans med RRV eller går igenom sitt redovisningssystem, för att modernisera detta och öka dess förmåga att ta fram relevant information. ·att CSN för samman redovisning och ekonomistyrning på ett bättre sätt. ·att CSN med extern hjälp ser över kriterierna för resursfördelning till regionerna. Utredningen föreslog i sin delrapport en höjning av CSNs anslag . CSN har av statsmakterna tillförts ökade resurser, i stort sett motsvarande utredningens förslag. · att ram bör vara utgångspunkt även resurstill- delning. Det innebär utöver regeringens nuvarande förslag. Därutöver föreslår utredningen en ytterligare ökning av CSNs resurser med ·5 Mkr för att bygga upp nätverk mot vidareinformatörer och att för- bättra information och hjälpmedel till dessa. Syftet är, att överföra denna uppgift till dessa aktörer, ·5 Mkr för förstärkning och utökning på personalsidan, särskilt för att möjliggöra en återföring av uppgifter till Stockholmskontoret och möjliggöra en utveckling av detta kontor. ·Utredningen föreslår, att CSN skall ha en resursram om (regeringen har föreslagit ). CSN har satsat tidigt på stordatormiljö. Systemen har med tiden blivit komplexa och det är svårt att få överblick över dem. Denna miljö är kostsam både i utveckling och drift. Riskerna är stora inför anpass- ningen av systemen och tidsplanen är mycket snäv för CSN. Enligt bedömning från den expert, som utredningen anlitatt -är CSNs sårbarhet stor pga av beroendet av nyckelpersoner och p.g.a. av behovet av snabba förändringar av systemen -kan CSN ha nått taket för lönsamheten när det gäller ytterligare stora nyinvesteringar i tekniken. För en organisation av CSNs relativa li- tenhet krävs relativt sett stora summor för att förnya den teknologiska plattformen. För att nå lönsamhet, kan det vara så att man antingen måste öka volymerna eller minska investeringarna i teknik till förmån för investeringar i personal, vilket är billigare. Detta skulle dock behöva utredas närmare. Vi föreslår därför att ·CSNs ledning bör vara uppmärksam inför fortsatta stora investering- ar i teknik, eftersom myndigheten kan ha nått taket för vad som är lönsamt givet organisationens storlek. ·CSN borde överväga att låta några utomstående experter göra en utvärdering ·av nuvarande system, kostnader och möjliga vinster vid fortsatt sats- ning för att ligga vid teknikfronten. borde man utreda ett eller två alternativ med lägre satsningar och deras konsekvenser. En ökad satsning på internettekniken före IBM-tekniken kan vara värd att överväga. ·CSN söker minska nuvarande sårbarhet, genom att successivt minska trycket på nyckelpersoner och istället öka delaktighet och kunskap om systemen hos större delar av personalen. Att organisera verksam- heten mer utifrån processer kan också vara en väg för att dels öka genomlysbarheten dels öka fler personers engagemang i användandet av tekniken. ·Behandlingstiden för beviljning av studiestöd har senaste halvåret genomgående förbättrats. Undantag gäller för UBS, där behandlings- tiden fortsatt att öka - främst av orsaker som CSN inte kan påverka. ·För studiemedel målet om tre veckors handläggningstid - i det närmaste. Två av fem regioner klarar dock inte målet helt. ·För SVUX, SVUXA och UBS finns, enligt CSN, inget treveckors- mål. Den viktigaste orsaken är att CSNs beroende av uppgifter från andra aktörer och från de studerande själva, gör att ett sådant mål, enligt CSN blir meningslöst. Istället arbetar CSN med målet att den sökande skall få ett första besked (behöver ej vara slutligt belopp) Ett sådant första besked får . Den totala tiden fram till slutligt belopp är dock genomsnittligt myck- et längre för dessa stöd än för studiemedel. resp av personer som söker SVUXA eller UBS får ett sådant beslut . ·Det faktum att CSN använder olika mått vid sin redovisning av handläggningstiderna för olika studiestöd skapar lätt missförstånd bland externa aktörer, om inte måtten specificeras mycket tydligt. ·Andelen ärenden som måste kompletteras ökar för samtliga typer av stöd, vilket ökar handläggningstiden. ·För att klara den stora mängden beviljningsärenden, har CSN priori- terat handläggningen av dessa framför handläggning av studielån och hemutrustningslån. Det har bidagit till att man inte klarat målen för dessa sistnämnda ärenden. ·CSN har genom olika åtgärder förbättrat telefontillgängligheten av- sevärt. Målet -svar - uppnås dock inte än i alla regioner. ·Rättssäkerheten och likformigheten i handläggningen förefaller ge- nomgående relativt hög, men exempel på brister i detta avseende har framförts till oss både av CSNs egen personal och av studerande ·att CSN i sin externa kommunikation om handläggningstider samti- digt redovisar både måttet på den totala och den interna handlägg- ningstiden för resp stöd. Detta ger systemet av aktörer ett mått på hur de samfällt klarar av det gemensamma målet om kort handläggnings- tid. Det ger också CSN (och andra) information om CSNs egen del av den totala handläggningstiden. ·att regeringen i regleringsbrev förtydligar hur återrapporteringen av målen för vuxenstudiestöden skall ske, t ex att både total och intern handläggningstid skall anges. ·att målet för CSNs tillgänglighet på telefon bör vara, att av telefonanropen besvaras. Vi föreslår därutöver att telefontiden ut- ökas, så att möjligheterna ökar för kunderna att nå CSN olika tider . Detta förefaller tekniskt och organisatoriskt genomförbart, utan några större uppoffringar för CSN. ·att CSN arbetar vidare på att förebygga behovet av telefonsamtal till CSN. Förenklade regler, förbättrader möjligheter till självbetjäning och bättre information i första ledet bör kunna vara led i detta. 2 Kort om CSN ·CSN är central förvaltningsmyndighet för studiesociala frågor. Myn- digheten har även ansvar för lån till hemut- rustning för flyktingar och vissa andra utlänningar. ·CSN uppstod i sin nuvarande form genom en sam- manslagning av CSN, studiemedelsnämnder och vuxenutbildnings- nämnder. ·Myndigheten har en regional organisation bestående av 5 regioner (norra, mellansvenska, östra, västra och södra) och 24 lokalkontor. Regionkontoren ligger i , , , och .