sou · GMB347 · 1999-01-01 00:00:00 — Det rör sig ju här om ca 200.000 bolag och inte, som , om enstaka bolag som från tid till annan övergår till att bli avstämingsbolag. För det tredje kommer inte ett ägarregister att bli komplett, eftersom det kan finnas kvar dokumentbaserade aktier som inte registrerats. Från de angivna synpunkterna skulle det vara en fördel om bolagen vid övergång till det kontobaserade systemet i stället kunde redovisa aktiebokens innehåll till grund för uppläggandet av aktiekonton, något som i så fall måste föregås av en informationsinsats för att förmå aktieägarna att anmäla sitt innehav till aktieboken. Mot en sådan ordning talar dock avgörande rättssäkerhetsskäl, eftersom det är mycket svårt - i praktiken omöjligt - att få garantier för att alla de aktieböcker som det här är fråga om skulle vara rättvisande. Självfallet måste dock aktieboken ligga till grund för registreringen i de fall då några aktiebrev inte har utfärdats. Det bör understrykas att övergångsfrågorna bör ägnas betydligt större uppmärksamhet än som här har skett om en reform anses böra genomföras. 8 Vissa frågor rörande VPC:s framtid VPC:s framtid är föremål för diskussion. Som redan nämnts har i betänkandet Konto, clearing och avveckling (SOU 1993:114) föreslagit att VPC:s nuvarande monopol skall avskaffas och att alltså konkurrensmöjligheter skall införas med avseende på registerhållningen och till denna kopplade clearingfunktioner. Nämnda utredning har också föreslagit att staten på någon sikt skall avhända sig sin 50-procentiga ägarandel av VPC. En eventuell förändring av det slag som skisseras i denna promemoria bör naturligtvis vägas in i bedömningen vid den fortsatta diskussionen rörande VPC:s framtid. Någon avgörande betydelse har en sådan reform dock knappast. 9 Fördelar och nackdelar med en nyordning Ett kontobaserat system innebär avsevärda fördelar för många bolag. Enligt utredningens mening är det från denna synpunkt något olyckligt att tanken på en reform av aktuellt slag har kommit upp i samband med ett utredningsarbete som rör brottsbekämpande åtgärder, eftersom detta kan undanskymma de fördelar som ett kontosystem erbjuder. Ett sådant system är i många avseenden säkrare än en pappersbaserad ordning. Dessutom slipper bolagen bestyret att föra aktieböcker och att utfärda aktier, och de får tillgång till tilläggstjänster av olika slag vid exempelvis nyemission och vinstutdelning. Pantsättningar av aktierna underlättas betydligt liksom olika slags bankkontakter som rör aktierna i bolaget. Dessa fördelar är visserligen försumbara för exempelvis ett enmansbolag med stabila ägareförhållanden som inte avser att ge sig in på nyemission, pantsättning eller liknande, men för ett sådant bolag innebär ett nytt system å andra sidan knappast några komplikationer. En annan fråga är vilka fördelar från brottsförebyggande och brottsbekämpande synpunkter som skulle finnas med en reform av det slag som här har diskuterats. Uttalandet i åklagarväsendets förut nämnda promemoria 1996:1 att man skulle "minska möjligheten för personer med brottsliga avsikter att agera genom bolag där det inte finns någon ansvarig företrädare" är inte så lätt att förstå, och även om det skulle vara sant räcker det knappast som skäl för en så långtgående reform som det här är fråga om. Men en obligatorisk registrering skulle nog från andra synpunkter fylla en betydelsefull funktion även på det brottsförbyggande och brottsbekämpande området. När utredningen i viss utsträckning har sonderat frågan bland marknadsföreträdare har framkommit att man anser det tänkbart att en nyordning kraftigt skulle motverka vissa former av missbruk av det associationsrättsliga regelsystemet. mindre lockande för personer med brottsliga avsikter att agera genom Ofta förekommande överlåtelser fram och tillbaka av aktier som ibland kan misstänkas vara fingerade skulle motverkas och över huvud taget skulle vetskapen om att varje förfogande över en aktie registreras och kan beläggas i efterhand medföra en ordning och reda i dessa sammanhang som ofta saknas. Ett ägarregister skulle dessutom underlätta skattekontrollen liksom utredningar om ekobrott. Det skulle även underlätta affärskontrollen. Från kreditupplysningsföretagens sida har ett betydande intresse för tanken kommit till uttryck. Några nämnvärda kostnader för det allmänna synes inte uppstå annat än för en informationsinsats samt för inregistreringen av bolagen liksom bestyr när det gäller att exempelvis besvara telefonför- frågningar som reformen med all säkerhet drar med sig. Dessa kostnader torde komma att belasta PRV. Inte heller för bolagen själva uppkommer några kostnader av betydelse. Nackdelarna består i att reformen innebär en ingripande förändring av den nuvarande ordningen och ger upphov till arbete och bestyr framför allt i ett inledningsskede. Övergångsproblematiken är svårlöst och synes innebära att det tar åtskillig tid innan ett ägarregister kan vara komplett. Det kommer kanske att ta tid innan alla bolag och aktieägare blir förtrogna med ett nytt system, och som alla nya system innebär det naturligtvis risker för komplikationer av olika slag. Utredningen anser sig för egen del inte kunna ha någon säker uppfattning om reformen är förenad med sådana fördelar att den är värd sitt pris, innan synpunkter inhämtats från myndigheter och organisatio- ner. Skulle reformtanken tas emot positivt avser utredningen att fortsätta sina överväganden och lägga fram ett mera detaljerat förslag för remissbehandling. Därefter bör enligt utredningens mening ett princip- beslut fattas samt PRV och VPC få i uppgift att utarbeta ett systemför- slag. På grundval av detta bör förslag utarbetas till den förhållandevis omfattande lagstiftning som kommer att behövas. Departementens utredningsavdelning Box 187 Synpunkter på ett generellt kontosystem för aktier Riksåklagaren har uppdragit åt för speciella mål att på dennes vägnar besvara Er hemställan om preliminära synpunkter på ett av skisserat förslag om ett generellt kontosystem för aktier (se bifogade beslut). Inledningsvis vill jag kort teckna bakgrunden till det förslag som återfinns i åklagarväsendets rapport 1995:1 Bolagsplundring. Frågan om obligatorisk registrering av aktieinnehav har under en rad av år diskuterats, mot bakgrund av att den nuvarande ordningen upplevts som otillfredsställande från många olika utgångspunkter. Straff- rättsliga och processuella regler, liksom skattereglerna bygger i stor utsträckning på att det skall vara möjligt att klarlägga vem som företräder ett bolag och att, i vissa fall, aktieägare skall kunna göras ansvariga i ekonomiskt hänseende för bolagets förpliktelser. Det råder emellertid inte sällan oklarhet om ägarförhållandena i mindre bolag. Det enda formaliakrav som finns är att föra aktiebok. I det praktiska rättslivet fyller aktieboken knappast någon framträdande funktion. Vid civilrättsliga tvister och i brottmål förekommer det ofta att bolagsstämmoprotokoll och andra handlingar som kan misstänkas vara antedaterade eller osanna åberopas som stöd för att en viss person vid en given tidigare tidpunkt hade - eller inte hade - rätt att företräda bolaget. Möjligheterna att kontrollera - och vederlägga - uppgifter om vem som ägde företräda ett bolag spelar ofta stor roll i utredningar om ekonomisk brottslighet. För den som vill utnyttja aktiebolag som ett medel i brottslig verksamhet ter det sig givetvis lockande att utnyttja den svaghet i systemet som ligger i att det inte finns någon officiell ägarregistrering för mindre bolag. Dessa erbjuder med andra ord den anonymitet som den som planerar ett brott ofta eftersträvar. Även om vederbörande öppet företräder bolaget är det lätt att manipulera verkligheten i efterhand eftersom det inte finns något register. Om det behövs drar sig dessa personer inte heller för att upprätta skenhandlingar. Det är som regel mycket svårt att bevisa att en upprättad handling om aktieöverlåtel- se är osann eller antedaterad. Det är mot denna bakgrund man skall se önskemålet från brottsbekämpande myndigheter om en utvidgad registrering av ägare i aktiebolag. Det bör enligt min mening inte ses som en nackdel att diskussionen om utvidgad ägarregistrering har initerats genom förslag från brottsbekäm- pande myndigheter. Med ett sådant synsätt skulle många goda förslag riskera att hamna i papperskorgen. I stället bör man, som också utredningen har gjort, anlägga ett helhetsperspektiv och se för- och nackdelar med utgångspunkt i detta. Att förslaget om generellt aktiekonto har stora förtjänster för rättslivet som helhet framstår som uppenbart. Som utredningen framhåller är det i själva verket dessa fördelar som främst bör vara grunden för att genomföra den föreslagna förändringen, inte brottsbekämpningsaspek- ten. Jag kan i allt väsentligt instämma i vad utredningen har framfört i denna del. Det i promemorian skisserade förslaget om generellt kontosystem är enligt mitt förmenande väl ägnat att arbeta vidare på. Det tillgodoser enligt min mening de krav på ett bättre strukturerat och mindre sårbart system som de brottsbekämpande myndigheterna kan ställa. Eftersom förslaget utgör en skiss är det enligt min mening för tidigt att komma med några detaljsynpunkter. Utredningen synes dock ha fångat upp de väsentligaste frågeställningarna. Övergångsfrågorna torde, som utred- ningen framhållit, bli komplicerade. Jag vill i det sammanhanget understryka att en lång övergångstid inte är önskvärd från de synpunkter jag har att beakta. Utöver vad utredningen anfört som skäl för förslaget kan framhållas att utvecklingen talar för ett generellt kontosystem, inte minst det förhållan- det att minimikapitalet höjs, att ett stort antal mindre bolag sannolikt kommer att avregistreras och att man får räkna med att ökade formella krav i olika hänseenden kommer att ställas de verksamheter som bedrivs i form av aktiebolag. från det perspektivet ter sig den föreslagna lösningen som ett naturligt steg för att bringa ordning i ägarförhållandena. Att det också får effekten att kunna förebygga vissa typer av brott och att underlätta såväl skatteutredningar som brottsutred- ningar får mera ses som en lyckad bieffekt än ett huvudändamål. är det angeläget att framhålla att en effektivare brottsbe- kämpning på ekobrottsområdet förutsätter att de civilrättsliga och skatterättsliga reglerna inte utformas så att de på en gång ger stort utrymme för brottslingarna och begränsar möjligheterna för utredande myndigheter att komma till rätta med oegentligheter. Från de utgångs- punkter jag har att företräda vill jag därför understyka att frågan om ägarregistrering är central för möjligheterna att effektivt bekämpa ekonomisk brottslighet. Jag delar utredningens uppfattning att en sådan registrering inte rimligen anses som något intrång eller hinder för den seriöse näringsidkaren. Jag förordar således att utredningen arbetar vidare med förslaget. Kopia för kännedom till har ombetts att lämna preliminära synpunkter på ru- bricerat förslag. Förslaget har behandlats i samråd med ett antal polis- myndigheter. förordar att ett ägarregister enligt utredningens för- slag införs. Det är alltid av intresse, särskilt i fåmansbolag, att veta vem som äger aktierna då det handlar om att ta reda på en faktisk företrädare. bedömer det också vara av stor vikt att registret hålls aktuellt, vilket som utredningen föreslår kan upp- nås om en civilrättslig överlåtelse kopplas till registreringen. Promemorians förslag bör också innebära att problemen med efter- konstruktioner av aktuella ägarkonstellationer kan ut. Ur polisväsendets synpunkt bedöms det även viktigt att ha en och samma kontaktytan för såväl ägarinformation som annan bolagsinformation såsom ex. styrelse. Kontaktyta bör också vara beständig . I utredningen antyds att VPC kan komma att konkurrensutsättas, varför beständigheten bör beaktas. För att uppnå önskad effekt, nämligen "att minska möjligheten för per- soner med brottsliga avsikter att agera genom bolag där det inte finns någon ansvarig företrädare" har i samband med remissbehandlingen i och län framlagt förslag på vissa krav som borde ställas på ett ägarbyte för att uppnå både obligationsoch sakrättslig verkan. För det första bör en anmälningsplikt införas för säljare av aktier, d.v.s en form av avregistrering som aktieägare. Om denna anmälan ej in- kommit från försäljningsdatumet förfaller verkan av registreringen. Som en konsekvens av detta kvarstår ägaransvaret hos säljaren tills dess att anmälan om aktieförsäljningen inkommit till PRV. För att undvika att en köpare ej blir registrerad p.g.a. en säljares för- summelse bör en handling tas fram med en överlåtelseförklaring, vilken undertecknas av köpare och säljare, och som kan insändas vid utebliven registrering. Skyddet för köparen bör bli föremål för ytterligare ut- redning. Det viktiga är dock att ursprunglig ägare kvarstår ända fram tills registrering skett. Därigenom kan man undvika problemet med "rullande" av aktiebolag i flera led . För det andra bör lagstiftningen allmänt ses över avseende ansvarsreg- lerna. uppfattning är att ägarna ofta undviker ansvar trots att det är de som haft det faktiska inflytandet på rörelsen, medan styrelsen, som endast varit ett verktyg åt ägaren/ägarna, straffas. anser att förslagen i promemorian utgör en god grund för att komma tillrätta med ett antal problem i ekobrottsbekämpningen. Förslagen torde sannolikt inte innebära några egentliga bekymmer för den seriöse företagaren och det merarbete och kostnader som förslaget kan medföra uppvägs rimligen av den samhällsvinst som en minskad ekonomisk brottslighet för med sig. Promemoria Generellt kontosystem för aktier () har erhållit promemoria Generellt kontosystem för aktier för synpunkter. RSV har begärt yttrande över promemorian från skattemyndigheterna i , , , och , och . Dessa yttranden bifogas. RSV ställer sig positivt till att införa ett generellt kontosystem för aktier och till att går vidare i sina tankegångar. Det är särskilt positivt att utredningen redan i ett tidigt skede låter remissinstan- ser ge sina synpunkter på principförslaget. RSV delar utredningens slutsats att införandet av ett ägarregister bör omfatta alla aktiebolag. RSV vill särskilt framhålla betydelsen av att bättre kunna kartlägga avyttringar inom den s k FÅAB-sektorn. RSV har också funnit att ett aktieägarregister skulle underlätta kronofog- demyndigheternas (KFM:s) arbete vid såväl tillgångsundersökning som konkurshandläggning. Gäldenärsutredningar skulle kunna förbättras och göras mer effektiva. RSV anser att ett ägarregister skulle komma att underlätta skatte- kontrollen. Däremot har det föreslagna systemet i sig en begränsad betydelse i det allmännas strävan att förebygga ekonomisk brottslighet. Förslaget innehåller dock en rad betydelsefulla förslag, förslag som gör det möjligt att försvåra ekonomisk brottslighet, varför det även av dessa skäl är klart motiverat att införa ett generellt kontosystem. I sammanhanget vill RSV också framhålla det värde som ett generellt ägarregister kan ha för näringslivet. Seriös verksamhet kan underlättas, inte minst för att ägarregistret skulle kunna bli ett viktigt instrument vid kreditgivning. Skattemyndigheterna har i sina remissyttranden till RSV framfört inte bara ett stort antal synpunkter utan även förslag till en framtida utformning av ett ägarregister, dess uppbyggnad, innehåll m.m. RSV bedömer förslagen som värdefulla för det fortsatta utredningsarbetet. Mot bakgrund av den aktuella promemorians karaktär överlämnar RSV förslagen till utredningen för fortsatt beredning. 2.Betydelsen av ett aktieägarregister för KFM:s arbete KFM har bl.a. till uppgift att verkställa fordringsanspråk, säkerställa tillgångar och realisera dessa. I samband med tillgångsundersökning är det väsentligt att få fram uppgifter om vilka aktier en gäldenär äger och vilket värde aktierna har. Aktieinnehav skall vid konkurs i normalfallet avvecklas genom försäljning. Det är viktigt att vid konkurs eller utmätning kunna på ett enkelt och lättillgängligt sätt få tillförlitliga uppgifter om vem som är och/eller har varit aktieägare. En sådan möjlighet skulle underlätta utredningar om vem som är huvudman i ett aktiebolag och förhindra efterkonstruktioner. KFM har en lagstadgad skyldighet att utöva statens borgenärsroll. Detta sker bl.a. genom att tillvarata statens intresse som borgenär vid indrivning av skatter och andra allmänna mål. KFM skall vid utredning om gäldenär fatta beslut om lämplig indrivningsåtgärd. Information om aktieinnehav kan vara av stor vikt vid val av lämplig indrivningsåtgärd. Ett aktieägarregister skulle vidare underlätta förfarandet i samband med delgivning av olika handlingar. Innan kungörelsedelgivning kan ske p.g.a. juridisk person saknar registrerad behörig firmatecknare och delgivningsbar mottagare måste det stå klart att försök till delgivning på annat sätt har misslyckats eller bedömts utsiktslösa. Visserligen kan KFM via SKM få uppgift om delägares aktieinnehav. En nackdel är dock att SKM:s uppgifter endast visar aktie- innehavet vid deklarationstidpunkten och inte ger information om förändringar i innehavet . Med nuvarande system finns risk att uppgifter om aktieägare skapas i efterhand likaväl som att fiktiva aktieägare kan förekomma. Ett aktieägarregister skulle kunna förhindra eller försvåra detta, i vart fall beträffande fiktiva svenska personer. Ett aktieägarregister kräver ett tämligen omfattande lagstiftningsarbete, bl.a. ändringar i aktiebolagslagen. RSV anser att en utgångspunkt för ett kommande lagstiftningsarbete är att en registrering bör bli bärare av aktierättigheterna. Registreringen bör bli en civilrättslig förutsättning för ett giltigt aktieförvärv. RSV anser att i lagstiftningsarbetet särskild uppmärksamhet bör ägnas rättsföljderna dels av registreringstidpunkten dels av tidpunkten för avtalet om aktieäverlåtelsen. RSV vill här peka på att skattemyndigheterna inte sällan i sitt arbete möter fall där det kan ifrågasättas om inte antedatering av aktieöver- låtelser och skenöverlåtelser av aktier förekommit. För att då i möjligas- te mån få en så riktig aktieägarregistrering som möjligt kan en idé vara att en aktieöverlåtelse alltid skall ske på ett fastställt formulär och att både säljare och köpare skriver under formuläret. Härigenom kan troligen antalet oriktiga/falska överlåtelser minska. RSV delar utredningens uppfattning att frågor kring registrets offentlig- het liksom andra frågor kring insynen i aktieägarregistret bör utredas ytterligare. Enligt RSV:s mening borde ett aktieägarregister vara offentligt. Om så inte blir fallet vill RSV redan nu framhålla att det är synnerligen angeläget för både SKM och KFM att få tillgång till samtliga uppgifter i ett aktieägarregister. Uppgifterna behövs inte bara för att kunna åsätta korrekta taxeringar utan kommer att ha ett stort värde för ekobrottsbekämpningen. RSV ansluter sig till utredningens uppfattning att Patent- och Registre- ringsverket (PRV) bör ges en central roll för registrets utformning. RSV delar också utredningens uppfattning att VPC skall svara för registre- ringarna i det nya systemet. Uppbyggnaden av ett databaserat aktieägarregister är en komplex arbetsuppgift. RSV vill här peka på möjligheten att ta till vara de erfarenheter som kom fram vid utbyggnaden av fastighetsregistret och uppbyggnaden av registret för datapantbrev. RSV anser att den av uppskattade övergångstiden () är tilltagen i överkant. Det är angeläget att ett införande sker . bör i sitt fortsatta arbete beakta de eventuella förslag till förändringar i fåmansbeskattningen som kan komma ut av den tillsatta utredningen (dir. 1997:70). /1998 kommer ett stort antal aktiebolag att tvångsup- plösas på grund av att de inte höjt sitt aktiekapital till . Enligt övergångsbestämmelserna (1994:802) svarar bl.a. aktieägarna för det upplösta bolagets förpliktelser efter det att bolaget har upplösts. Det kan antas att det i vissa fall kan uppkomma svårigheter att få uppgift om vilka som var aktieägare i det upplösta bolaget. Det skisserade förslaget från kunde troligen ha löst flera svårigheter kring upplösningarna om det redan hade kommit till ett genomförande. Det kan därför vara lämpligt att studera följderna av dels avsaknaden av det nu skisserade regelverket dels göra ev. justeringar i regelverket efter vunna erfarenheter /1998. Detta yttrande har beslutats av undertecknad överdirektör. Vid den slutliga handläggningen har även deltagit skattechefen , skattedirektören , avdelningsdirektören och skat- tedirektören , föredragande. Generellt kontosystem för aktier i (SKM) får lämna följande synpunk- ter med anledning av rubr. SKM anser det angeläget att går vidare i sina tankegångar att införa ett generellt kontosystem för aktier. Även om det skulle visa sig att ett sådant system har en begränsad betydelse i det allmännas strävan att förebygga ekonomisk brottslighet medför det tilltänkta systemet ändå en rad betydelsefulla effekter som motiverar dess existens. SKM vill särskilt framhålla betydelsen av att bättre kunna kartlägga avyttringar av aktier inom FÅAB-sektorn. Förutom att skattekontrollen skulle underlättas torde ett kontobaserat system dessutom innebära bl.a. -att vissa former av missbruk av det associationsrättsliga regelsystemet skulle motverkas -att bolagen inte skulle behöva föra aktieböcker. Bestämmelserna om det kontobaserade systemet bör innehålla regler som möjliggör för skattemyndigheterna att kontinuerligt erhålla uppgifter om ägarförändringar. Vid skatteutredningar bör det för skattemyndigheterna införas möjlighe- ter att för vissa ändamål få tillgång även till andra uppgifter ur registret samt visst underlag. 2.Några utgångspunkter (avsnitt 3) SKM delar utredningens uppfattning att det vore olämpligt att inte låta alla aktiebolag omfattas av det kontobaserade systemet. Systemet bör dock utformas på så sätt att kriteriet delägare i fåmansbolag kan användas som urvalsgrund. har i detta sammanhang noterat att regeringen tillkallat en särskild utredare för översyn av reglerna för beskattning av fåmansföretag och delägare m.fl.i sådana företag (Dir. 1997:7). Även om omfattningen av begreppet fåmansföretag till följd av översynen kan komma att ändras och att stoppregler avskaffas kommer det att finnas kontrollbehov avseende denna kategori av bolag. 3.Civilrättslig reglering (avsnitt 4) Som utredningen konstaterat kommer det att, utöver själva registrering- ssystemet, behöva införas åtskilliga ändringar i bl.a. aktiebolagslagen. Utgångspunkten för det eventuella lagstiftningsarbetet är att en registre- ring blir bärare av aktierättigheterna. Registreringen avses bli en civilrättslig förutsättning för ett giltigt aktieförvärv. Härutöver torde registreringen kunna tjäna det syftet att den ger ett sakrättsligt skydd. I anslutning till detta anser SKM att en fråga som bör ägnas särskild uppmärksamhet är vilka rättsföljder som är knutna till registreringstid- punkten hos PRV respektive tidpunkten för avtalet om överlåtelsen av aktierna. Enligt är det inte ovanligt att det vid skatteutredningar framkommer att avtal m.m. antedateras för att den verklige företrädaren skall undgå ansvar. Mot bakgrund av bl.a. detta kan det vara angeläget att registreringstidpunkten hos PRV som regel också blir avgörande för vem som är ägare till aktierna. 4.Registreringsorgan (avsnitt 5) SKM ansluter sig till utredningens uppfattning att PRV bör ges en central roll när det gäller att tillhandahålla information ur ägarregistret. Det förutsätts att skattemyndigheterna kontinuerligt erhåller uppgifter om när ägarförändringar sker inom t.ex. FÅAB-sektorn. Även när SKM har behov av att få tillgång till PRV:s underlag för ägar- registreringen (t.ex. ingivna avtal) bör dessa kunna utlämnas. I övrigt förespråkar utredningen att ett nytt system bör utformas under nära samarbete mellan PRV och VPC.