sou · GMB3124 · 1999-01-01 00:00:00 — 19 Jag använder här termen folkstyrelse på samma sätt som jag har använt termen demokrati, för att undvika sammablandning med det som Scharpf kallar demokrati, det vill säga en styrelseform med ett fungerande ansvarsutkrävande och där folket har en viss ekonomisk handlingskraft. DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ resultatet av beslutsfattandet. Med denna terminologi skulle jag under största delen av den föregående framställningen ha ägnat mig åt det demokratiska systemets inflöde. Scharpf å andra sidan koncentrerar sig i föreliggande artikel på det demokratiska syste- mets utflöde och undersöker hur ett demokratiskt fattat beslut kan omsättas till en demokratisk politik. Men om man dröjer vid demokratins inflöde åter- står en del frågor. Vi föreställer oss en åternationalisering, det vill säga en situation där de nationella parlamenten har möjlighet att kontrollera alla beslut som fattas i EU och även kan säga nej till enskilda lagar på det egna territoriet. Då skulle systemets inflöde uppfylla demokratins krav. Här finns alltså en alldeles ofrånkomlig demokratisk vinst att göra. Scharpf tar emellertid för givet att denna vinst skulle uppvägas av en förlust på utflödessidan, och sammanlagt skulle åternationaliseringen leda till ett demokratiskt minusvärde. Måste det vara så? Måste den ekonomiska effektivi- teten bli så mycket mindre bara för att de nationella parlamenten kan stoppa en lag som de inte vill ha? Om det nu handlar om att öka en gemensam effektivitet, är det då inte ganska troligt att parlamenten faktiskt kan komma överens i ganska stor utsträck- ning? På dessa frågor skulle Scharpf möjligen svara att åternationa- liseringen inte bara hotar den ekonomiska effektiviteten, utan också möjligheten att etablera den gemensamma politik på euro- peisk nivå som krävs för att skydda välfärdspolitiken. Genom att inte alla beslut i ministerrådet kräver enighet, och genom att inget beslut i ministerrådet behöver godkännas av de nationella parla- menten för att bli gällande rätt i respektive land, ökar möjligheten att integrera även de europeiska ländernas politik. Den odemokra- tiska ordningen skulle då motiveras av att den möjliggör en euro- peisk policy på en rad områden, som arbetsmarknadspolitik, socialpolitik, hälso- och sjukvårdspolitik, vilket har en avgörande betydelse för att marknadsekonomin inte i förlängningen ska hindra statens välfärdsåtaganden. Men om detta vore Scharpfs svar på frågorna ovan, skulle han säga att vissa europeiska folk bör finna sig i en offentlig maktutövning på dessa politikom- råden även om de själva inte har lämnat sitt godkännande. grunder kan en sådan hållning försvaras? På vilket sätt kan man be- möta ett folk som inte vill finna sig i och betala skatt för en politik som varken de själva eller deras representanter har godkänt? Vilken är den kollektiva identitet som vi kräver? Scharpfs invändning mot federaliseringen är som sagt att det sak- nas en tillräcklig kollektiv identitet på europeisk nivå. Ytterligare problematisk blir den europeiska nivån genom att det saknas euro- peiska partier, europeiska debatter och breda folkliga ställnings- taganden till frågor om den gemensamma framtiden. Scharpf argu- menterar också för att detta tillstånd inte måste vara för evigt. Människan formar sin identitet . Bara det faktum att vi under några decennier grälar om hur demokratin ska förverkligas inom EU kunde resultera i den känsla av gemenskap som krävs för att majoritetsprincipen ska kunna användas vid kollektiva beslut. Men frågan är om den kollektiva indentiteten över huvud taget är en fruktbar utgångspunkt efter nationalstatens fall. Går önske- målen någonsin att uppfylla i ett mångkulturellt samhälle? Hur kommer vi att uppfatta och behandla de människor som tvingas att söka skydda här om önskemålet är en upplevd gemenskap? Är den kollektiva identiteten verkligen så nödvändig? Den politiska framtid som Majone såg, utmärktes i allt mindre ut- sträckning av en omfördelande välfärdspolitik, både på europeisk och nationell nivå. Trots likartade teoretiska utgångspunkter ser Scharpf något helt annat. I linje med mål- sättning att utveckla teoribildningen på detta ännu så länge relativt obearbetade område är förhoppningen att texturvalet ska ställa frågor bland annat om förhållandet mellan politik och vetenskap. Vilken teori är förenlig med en given politik? Vilken politik är möjlig att motivera inom ramen för en given teori? Leder nya politiska förhållanden till behovet av en ny politisk teori eller ska man klokare bygga vidare på vad som redan finns? Frågorna ställs på sin spets i Majones och Scharpfs artiklar, som använder liknande DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ teoretiska utgångspunkter utan att förenas i en politisk stånd- punkt. Slutsatsen kan bli både att vetenskapliga teorier är obero- ende av politisk uppfattning och att endera Majone eller Scharpf skulle ha kunnat göra respektive framställning mer övertygande och konsekvent genom en förändring av antingen den teoretiska eller den politiska ståndpunkten. är doktorand i statsvetenskap vid . , och Burns, Tom (1996) Union and the Erosion of Parliamentary Democracy: A Study of Post- parliamentary Governance, Union: How Democratic Is It. , och , . , och , . (1996) EU-Lobbying: Between Representativity and Effectiveness, Union: How Democratic Is It. (1997) What's ? – An Exploration of the Concept and Its Usefulness in Studying European Governance, European Integration Online Papers, nr. 16, vol.1. , (1956) A Preface to Democratic Theory. , (1982) Dilemmas of Pluralist . , (1989) Democracy and its Criticis. , (1998) Sökandet efter en tredje lösning , Den europeiska unionen , red. , (1998) Varför överstat utan demokrati?, Europaperspektiv. Haaland Matláry, (1997) Democratic Legitimacy and the Role of the Commission, Democracy and union. Föllesdal, och , . , (1990) Spelteorins nytta. Jachtenfuchs, (1997) Democracy and Governance in Union, Democracy and union. Föllesdal, och , . Kohler-koch, (1997) Organized Interests in European Integration: The Evolution of a New Type of Governance, Participation and Policy-Making Union. , och , Alisdair R. Majone, Giandomenico (1996) Regulating Europe. , m.fl. (1996) Competencies, Cracks and Conflicts: Regional Mobilization in Union, The Governance in Union. , m.fl. (1997) Demokrati över gränser. Scharpf, (1996a) Positive and Negative Integration, The Governance in Union. Scharpf, (1996b) Democratic Policy in Europe, , vol 2. s. 136-155. (1997) Is it Possible to Democratize the Euro- Polity, Democracy and union. Föllesdal, och , Peter.Berlin , Jo (1996) of Union. SOU 1996:156 () , (1945) Demokratiens problem. DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ , och , (1997) A new of Legitimacy for a New of Parliament – The Evolution of Parliament, European Integration Online Papers, nr. 6, vol.1. Debatten mellan och fördes på Brännpunkt i 6/5, 4/6, 16/6, 26/6 och 15/7. EU-inträdet och demokratin i Folket måste ha en suverän möjlighet att fatta beslut som avgör vilka frågor som ska och inte ska bestämmas via den proceduriella demokratins metoder. inleder sin essä i denna volym med påståendet Europeiska unionen (EU) vars offentliga maktutövning vi lyder under, har inte i sig någon demokratisk uppbyggnad. Den sista bi- satsen instämmer jag med. Men mot den första har jag en grund- läggande invändning som kommer att utvecklas i denna uppsats: Vi lyder inte under EU:s maktutövning, utan den svenska statens maktutövning, dvs. regering och riksdag. Det faktum att riksdag, efter en folkomröstning, delegerat normgivningsrätt till EU, innebär inte att vi lyder under EU. All offentlig makt i utgår fortfarande från folket. I en polemik med i hävda- de jag att EU-inträdet inte strider mot regeringsformen och inte heller mot den politiska demokratins principer.2 (Därmed inte sagt att EU-inträdet skulle vara oproblematiskt ur demokratisk syn- vinkel, vilket jag närmare kommer att diskutera i mitt slutord.) för en intressant diskussion om min ståndpunkt (som ju på intet sätt är unik). Han hävdar att och EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I hans meningsfränder kommer undan demokratiproblemet alltför enkelt genom hänvisning till möjligheten att träda ur (s. 25). Jag skall i denna essä behandla tre frågor med anledning av polemik: 1.Är delegation av makt till ickedemokratiska organ förenlig med demokrati? 2.Strider mot demokratins principer? 3.Är EU-inträdet förenligt med demokratiska stats- skick? Är delegation av makt till ickedemokratiska organ förenlig med demokrati? Vad är egentligen demokrati? Ofta definieras demokrati i termer av en procedur för politiskt beslutsfattande. Men ytterst handlar demokrati om en fördelning av makt i politisk enhet.3 Det man kallar demokratiska procedurer syftar till att upprätthålla en maktordning – som också innefattar kontroll av beslutsprocedurer på lägre nivå. Låt oss utgå ifrån den amerikanske statsvetaren demokratidefinition, som ofta åberopas i svensk demokrati- diskussion. 4 Det han kallar full proceduriell demokrati måste upp- fylla följande villkor:5 4.Slutlig kontroll av agendan 3Se t.ex. 1974. 4Se SNS Demokratiråds rapporter. Dessa fem punkter utgör en s.k. idealtypsdefinition, dvs. en ren- odling av demokratins innebörd så som den fungerade i den klassiska, Atenska stadsstaten. Grundprincipen är politisk jämlikhet mellan medborgare. Genom lika politiska rättigheter i en kollektiv beslutsprocess ges varje medborgare lika stor makt över vilka be- slut som tas i den högsta politiska församlingen och därmed över vilka åtgärder som vidtas av statsmakten. Majoritetsprincipen är demokratins grundläggande beslutsprincip, eftersom den innebär att alla ges lika stor makt över vilket beslut som tas.6 Demokrati innebär dock inte, som ibland hävdas, att folkviljan genomförs med avseende på förverkligande av politiska mål. I den atenska demokratin utgjordes medborgarna av fria vuxna män. Därmed rådde inte den inklusion som stipulerar i sin idealtypsdefinition. Han kräver nämligen att alla vuxna som per- manent lyder under de lagar som stiftas skall utgöra demos.7 Dahls demokratibegrepp ges därmed en statsrättslig innebörd. Demo- kratisk maktutövning är knuten till en politisk enhet som har suverän makt över gällande rätt i ett begränsat territorium. Full proceduriell demokrati förutsätter suveränitet. I demokratikonception, som liksom Dahls utgår från den Atenska stadsstatens demokrati, ersätts den absoluta furstemaktens suverä- nitet med folkets suveränitet.8 I fråga om objektet för maktutöv- ningen skiljer sig inte folksuveränitetsprincipen från den absoluta furstemaktens princip. Suveräniteten avser makt över en stat – inte makt över sakförhållanden i största allmänhet (autonomi).9 Vad är då en stat? Vanligen brukar stat betraktas som en rättsordning som vanligen upprätthålls med ett våldsmonopol. 6Se t.ex. 1989:139f. 7Dahl 1992: 49. 9Vanligen görs en distinktion mellan staters suveränitet och staters auto- nomi. Effektiv suveränitet handlar om en stats faktiska kontroll över sitt territorium. Om staten är erkänd och därmed rättsligt oberoende av andra stater råder legal suveränitet. Autonomi handlar däremot om en stats förmåga att realisera politiska mål i kraft av sin suveränitet. Se Carlsnæs 1993:73. Se 1996 för en diskussion. EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I Ytterst handlar statsmakt om makt över gällande rätt inom ett territorium. Om demokrati ger folket suveränitet innebär demo- krati folkets makt över gällande rätt i en stat. Man kan säga att demokratins subjekt är medborgarkollektivet och dess objekt är en stat. Statsmakten kan användas för de syften man beslutar – att t.ex. upprätthålla en marknad eller att införa planekonomi. Demo- kratibegreppet stipulerar inte vilka mål som statsmakten skall genomföra, utan vilka som skall utöva makten i valet av målsätt- ningar. De storheter som kan sägas vara demokratiska eller odemokra- tiska är således enligt detta synsätt stater, inte sammanslutningar i allmänhet. Att reservera demokratibegreppet till stater, dvs. ett statsskick, är en dominerande språklig konvention bland stats- vetare.10 Det handlar inte bara om att vara trogen en mer eller mindre godtycklig språkregel, utan om att vara logisk. Eftersom demokrati betecknar en fördelning av suverän makt kan inte demokrati sägas råda i en sammanslutning som lyder under en stat.11 Dahls fem punkter ovan kan betraktas som en operationell de- finition av demokrati. Den proceduriella demokratin anger en metod för medborgares jämlika maktutövning. Men den antika stadstatens direkta demokrati kan dock inte genomföras i en modern demokrati. Där motsvaras hans fem kriterier av sju insti- tutioner:12 2.Fria och rättvisa val 10Se t.ex. 1968:82 och Næss 1968:12. En full proceduriell demokrati i modern tappning är en stat som styrs av en folkvald församling med full kontroll av agendan under iakttagande av demokratiska fri- och rättigheter.13 Dahls proceduriella demokratikonception företräds också, även om den formuleras annorlunda, av andra centrala demokrati- teoretiker som , , och definierar alla demokratitermer av en procedur som ger med- borgare lika makt över en rättsordning, dvs. Demokrati- begreppet ges därmed en deskriptiv innebörd. När man säger att en stat är demokratisk uttrycker man inte ett värdeomdöme om den ordning som gäller.15 Om man säger att en sammanslutning inte är demokratisk uttrycker man inte heller en värdering. Att reservera demokratibegreppet till en maktfördelning i stater kan verka inskränkt. Ofta används termen demokratisk för att karakterisera andra sammanslutningar, t.ex. kommuner och för- eningar. Även internationella sammanslutningar som EU har be- skrivits i termer av demokrati – eller, vilket är vanligare, avsaknad av demokrati. Demokratins principer har använts som måttstock på en mängd sammanslutningar som inte är stater. Är detta orik- tigt och inkonsekvent? Nej, inte om man skiljer mellan proceduri- ell demokrati i fullständig mening och proceduriell demokrati i snäv mening. Just denna åtskillnad gör . Fullständig proceduriell demokrati råder om alla fem villkoren uppfylls (se ovan). Pro- ceduriell demokrati i snäv bemärkelse råder om bara de två första villkoren är uppfyllda. En viss personkrets tillämpar demokratiska beslutsprinciper på en begränsad agenda. Om en kommun tilläm- par demokratisk beslutsregel (majoritetsprincipen direkt eller indirekt) i avgörande beslut som rör den kommunala verksam- heten kan den sägas vara demokratisk i inskränkt mening. 13Dahl betecknar moderna demokratiska stater för polyarkier för att markera att en modern demokrati inte innebär folkstyre i bokstavlig bemärkelse, utan en maktväxling mellan eliter enligt demokratiska procedurer. 14Se 1968, 1945 och 1991. 15Se 1997 för en diskussion. EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I kommuns medlemmar kan inte fatta vilka beslut som helst. Dess agenda begränsas av statsmaktens delegation av beslutanderätt. Det råder med andra ord inte folksuveränitet i en kommun. En kom- mun är inte en fullständig proceduriell demokrati. Av samma skäl begränsas demokratin i demokratiskt styrda föreningar. Stats- makten sätter gränser på deras dagordning genom rättsliga regler. Delstaternas förhållande till centralmakten i federativa stats- bildningar (t.ex. och ) kan beskrivas på ett analogt sätt. Delstaterna är proceduriella demokratier i begränsad mening eftersom de inte har fullständig kontroll av agendan. Men även centralmakten kan sakna fullständig kontroll av agendan. Så är fallet i vars konstitution har evighetsparagrafer (röran- de mänskliga rättigheter och det federativa statsskicket). Dessa paragrafers giltighet kan således inte föras upp på dagordningen. I Dahls terminologi är därmed inte en fullständig pro- ceduriell demokrati. Folksuveräniteten är begränsad av s.k. materiella rättsstatsprinciper.16 Jag skall inte här fördjupa mig närmare i förhållandet mellan demokrati och materiell rättsstat, utan bara framhålla att fullstän- dig proceduriell demokrati accepterar inga begränsningar i vilka frågor som kan föras upp på dagordningen.17 Detta krav är centralt i suveränitetstanken och därmed i demokratibegreppet. Konsekvensen av det logiska sambandet mellan demokrati och suveränitet är att en demokrati kan inte var underordnad en annan demokrati. I en hierarki av sammanslutningar kan bara den högsta vara en fullständig proceduriell demokrati. De underordnade kan på sin höjd vara proceduriella demokratier i snäv mening – eller styras genom odemokratiska principer. En delstat, en kommun eller en förening kan inte vara en full- ständig proceduriell demokrati.18 Inte heller internationella 16För en diskussion om skillnaden mellan formell och materiell rättsstat, se Frändberg 1986. 17Barry (1991:25) kräver dock i sin definition att demokrati inte får av- skaffas. För en diskussion, se 1997. 18På denna punkt tror jag SNS demokratiråd gör ett misstag när det häv- dar att samma demokratiska grundkrav gäller på alla territoriella nivåer. sammanslutningar mellan stater kan vara fullständiga proceduriella demokratier, med mindre än att de faktiskt blir stater (t.ex. federa- tioner). I förhållande till den fullständiga proceduriella demokra- tins krav måste det råda ett demokratiskt underskott i samman- slutningar som är underordnade en annan sammanslutning. Graden av demokrati kan inte maximeras på alla nivåer . Men graden av demokrati i den överordnade sammanslutningen påver- kas inte av att graden av demokrati i de underordnade sammanslut- ningarna minimeras. Om de svenska kommunerna förlorade sitt demokratiska självstyre genom demokratiskt beslut på nationell nivå skulle inte den fullständiga proceduriella demokratin i upphävas. Folksuveränitet råder fortfarande enligt Dahls kriterier. Strider mot demokratins principer? Dahls distinktion mellan proceduriell demokrati i fullständig och snäv bemärkelse leder till en intressant fråga om det som kallas EU:s demokratiska underskott. Är måttstocken proceduriell demokrati i fullständig eller i snäv bemärkelse? Bristen på ansvarsutkrävande är centralt i tesen om ett demokratiskt underskott.19 Man kräver att de som fattar bin- dande beslut för medlemsländerna skall kunna avsättas av ett parlament som är valt av medlemsstaternas samlade demos. Men kravet på ansvarsutkrävande är i sig både för vagt och otillräckligt för att i sig kunna tillfredsställa kravet på fullständig proceduriell demokrati. Politiska makthavare kan utkrävas ansvar utan att kraven på kontroll av agendan, på politisk jämlikhet och på inklusivt demos är uppfyllda. Parlamentarismen uppfyller kravet på ansvarsutkrävande. Men parlamentarism är inte samma sak som demokrati. Parlamentarismens princip genomfördes innan demokratins genombrott i och . kräver med andra ord att kommuner, svenska staten och EU skall uppfylla samma demokratiska krav. Se (m.fl.) 1997:64. 19 Se t.ex. 1998. EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I Att ge befogenhet att stifta lagar och avsätta skulle minska det demokratiska underskottet. Men fortfarande råder ett stort demokratiskt underskott – vilket man sällan hör talas om. Den politiska jämlikheten i det demos som väljer saknas. De små länderna, däribland , har en oproportionerligt stor representation i EU- parlamentet. Ett åtgärdande av detta demokratiska underskott kräver att antalet delegater från respektive medlemsland görs proportionell mot landets befolkningsmängd. Då skulle politisk jämlikhet uppnås på individnivå i ett europeiskt demos. Principen om politisk jämlikhet skulle också kunna tillämpas på medlemsstaternas demos.20 Då skulle kravet vara att röstmakten i fördelades lika mellan alla medlemsstater. Prin- cipen om jämlikhet mellan medlemsstaternas demos och principen om jämlikhet mellan individer i ett europeiskt demos kan kom- bineras i en federativ uppbyggnad av EU. I ett tvåkammarsystem, ungefär som i , kan både medlemsstaternas demos och medborgarna i ett europeiskt demos representeras på jämlik basis.21 Ett system för ansvarsutkrävande i enlighet med någon eller en kombination av dessa politiska jämlikhetsprinciper skulle minska det demokratiska underskottet i EU. Men EU skulle bara förbli en proceduriell demokrati i inskränkt mening, så länge de representa- tiva organen saknar kontroll av agendan, dvs. Om agendan begränsas till ett antal sakområden som avtalats i EU- traktaten och om medlemsstaterna är fördragets herrar, råder ett demokratiskt underskott i förhållande till den fullständiga pro- ceduriella demokratins krav. För att EU skall bli en fullständig proceduriell demokrati krävs det som brukar kallas kompetens- kompetens för dess lagstiftande organ. EU måste med andra ord bli en suverän stat. 20Det bör noteras att direktrepresentation av medlemsstaternas demos inte är samma sak som direktrepresentation av medlemsstaternas rege- ringar, så som det nu är i ministerrådet. 21Se Föllesdal 1997 för en diskussion. Frågan är hur långt man skall gå i reduktionen av det demo- kratiska underskottet. Det finns i princip tre alternativ. Att nöja sig med den nuvarande ordningen. Att göra EU till en pro- ceduriell demokrati i inskränkt mening. Att göra EU till en pro- ceduriell demokrati i fullständig mening. De två första alternativen kan genomföras som EU är ett statsförbund, medan det sista alternativet innebär att EU blir en stat. Om man är anhängare av fullständiga proceduriella demokra- tins principer (som de formuleras av ) är, vill jag påstå, är alla tre alternativ tillgängliga. Det tredje alternativet är, om det är möj- ligt, teoretiskt oproblematisk. De två första är däremot mer kom- plicerade. Om vi förutsätter att medlemsstaterna är demokratier innebär de två första alternativen att makt delegeras enligt demo- kratiska procedurer. I det ena fallet till en odemokratisk organi- sation, i det andra fallet till en demokratisk organisation. Det kan tyckas som om det andra alternativet är att föredra framför det första ur demokratisk synpunkt, eftersom det innebär en demokratisering av EU. Men om man utgår ifrån den procedu- riella demokrati som råder i medlemsländerna är det inget som hindrar att de delegerar makt till odemokratiska organ. Om vi konsekvent håller oss till Dahls demokratikonception är det fullt legitimt att delegera makt till organ som inte fungerar en- ligt demokratiska principer. Demokratiska stater delegerar också makt till organ, både inom och utom landet, som inte fungerar en- ligt demokratiska principer. Förvaltningsmyndigheter och dom- stolar arbetar inte enligt demokratiska principer. Internationella organ, som FN eller , fungerar inte enligt demo- kratiska principer. Så länge ickedemokratiska organs maktutövning i en stat sker inom ramen för ett demokratisk statsskick är det fullt förenligt med den fullständiga proceduriella demokratins principer. liknar en demokratisk stat vid en kinesisk ask. I en stat råder en hierarki av olika regulativa principer. Avgörande för demokratins existens är att den största asken, dvs. att den regulativa princip som befinner sig högst i makthierarkin är utformad enligt den fullständiga proceduriella demokratins princip. Huruvida beslut på lägre nivå tas enligt demokratiska principer är en fråga som avgörs EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I på demokratisk väg i den största asken. Om folket verkligen har makt över staten, har de makt även över procedurer på lägre nivå. För att genomföra vissa mål kan odemokratiska beslutsformer vara de mest effektiva. Demokratins princip förbjuder inte delegation av makt till odemokratiska organ i syfte att nå sakpolitiska mål som bestäms i demokratisk ordning.22 Att i demokratibegreppet stipulera att demokratiska procedurer skall vägleda hela stats- maktens organisation är ett exempel på det som i efter- följd kallats en innehållslig demokratidefinition.23 Med hjälp av en demokratidefinition driver man en politisk sakfråga som inte har med demokrati att göra. Men hur förhåller sig det med odemokratiska procedurer i organisationer som är överstatliga som EU?