sou · GMB334 · 1999-01-01 00:00:00 — beslutade regeringen direktiv (dir. 1997:137) som gav en särskild utredare i uppdrag att belysa effekter som kan upp- stå i samband med företagares rätt till ersättning från arbetslöshets- och socialförsäkring. Med stöd av detta beslut förordnades direktören som särskild utredare fr.o.m. . Som experter har förordnats försäkringschefen , lantbrukaren riks- förbund, ombudsmannen i , ombudsmannen , ordföranden , enhetschefen , bitr direktören , byrådirektören och byråchefen . Som sakkunniga har förordnats departementssekreteraren , departementssekreteraren , departementssekreteraren samt departementssekreteraren . har varit utredningens sekreterare och fil.mag. Per har som praktikant deltagit i utredningens ar- bete. Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om företagares rätt till ersättning från arbetslöshets- och socialförsäkring (S 1997:21) överlämnar härmed betänkandet SOU 1998:34 Företagare med rest- arbetsförmåga. Utredningsuppdraget är i och med detta avslutat. Nuvarande regler inom arbetslöshetsförsäkringen............ Rätten till ersättning - arbetsutbud .................................... Bisyssla och kombination av anställning och företag ....... Nuvarande regler inom socialförsäkringen ....................... Rätten till ersättning – arbetsförmågebedömning ............. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG ............................................................... Problem i nuvarande system ............................................. Statistik beträffande företagare ......................................... Anställda respektive företagare på arbetsmarknaden........ Enkät till arbetslöshetskassorna ........................................ 3.3.3Riksförsäkringsverkets uppföljning beträffande effekterna av nya kriterier för rätt till sjukpenning och Antal företagare som både arbetar och är arbetslösa ........ Vilka alternativa lösningar finns? En lösning inom arbetslöshetsförsäkringen?..................... En lösning inom socialförsäkringen? 3.4.6En lösning med viss modifiering inom båda En modifiering inom socialförsäkringen........................... En modifiering inom arbetslöshetsförsäkringen?.............. &¶RSLAGETS KONSEKVENSER................................................................... Kostnadsersättning och finansiering ................................. 6.1Förslaget till ändring i lagen (1962:381) om allmän Enkät till arbetslöshetskassorna ............................................... Lagen (1962:381) om allmän försäkring Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring Lokalt uppföljningsprogram för långa sjukfall Undersökning om långvarig sjukskrivning Sjukpenninggrundande inkomst av anställning Sjukpenninggrundande inkomst av annat Utredningen skall enligt direktiven göra en bedömning av hur många företagare som, på grund av att de inte längre klarar sitt arbete på hel- tid, ansökt om ersättning från den allmänna försäkringen och fått avslag då de bedömts ha hel arbetsförmåga i ett annat på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete. Antalet företagare som bedöms helt arbetsföra och arbetar deltid av medicinska skäl i sin tidigare verksamhet utan möjlighet att få arbets- löshetsersättning är mycket svårt att beräkna. Utredningen bedömer att det maximalt kan röra sig om 50 – 100 personer . Enligt utredningens uppfattning är det egentliga problemet med nu- varande regler inte i första hand avsaknaden av arbetslöshetsersättning för företagare som är partiellt arbetslösa. Det som är besvärande för så- väl arbetstagare som företagare är att det inte finns lämpliga arbeten i tillräcklig utsträckning, vilket accentueras för den som prövas mot ett faktiskt existerande men inte tillgängligt arbete. Skärpningen av reglerna för arbetsförmågebedömning i socialför- säkringen innebär i sig inte någon principiell förändring i förhållandet mellan arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringen. Däremot blir de skillnader mellan företagare och arbetstagare som redan finns inom respektive försäkring tydligare när antalet personer som berörs ökar. Skillnader finns främst inom arbetslöshetsförsäkringen men till viss del även inom socialförsäkringen. Vidare blir bristen på följsamhet mellan regelverken tydligare. Den ena försäkringen skall ge ersättning vid ar- betslöshet och den andra försäkringen vid sjukdom. För företagare gäller detta inte fullt ut på grund av de särskilda reglerna för företagare inom arbetslöshetsförsäkringen. För en arbetsför men inte fullt syssel- satt företagare finns inte samma rätt till ersättning som för en arbetsför men inte fullt sysselsatt arbetstagare. Företagare bör så långt det är möjligt jämställas med arbetstagare vid prövning av arbetsförmåga och rehabiliteringsbehov. Utredningen föreslår därför en ändring inom socialförsäkringen vad gäller arbets- förmågebedömning för företagare. Denna innebär att en företagares ar- betsförmåga skall prövas inte enbart mot nuvarande arbetsuppgifter utan även mot möjligheten att erhålla andra arbetsuppgifter I DEN N¤RINGSVERKSAMHETEN innan bedömningen görs mot annat på arbets- marknaden normalt förekommande arbete. Genom denna förändring likställs företagare och arbetstagare fullt ut vid prövning av rätt till sjukpenning och förtidspension. Förslaget kostnadsberäknas till ca och före- slås finansieras genom att rätten till sjukpenning för den som fyllt minskas från nuvarande . Utredningen har diskuterat möjligheterna att även inom arbetslös- hetsförsäkringen modifiera reglerna något så att en arbetsför men parti- ellt arbetslös företagare kan få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen i de fall då det är sjukdom som är orsaken till att han eller hon inte kan arbeta heltid i sin tidigare verksamhet. Utredningen har dock stannat för att inte föreslå någon sådan förändring. Ett sådant förslag skulle, som det bryter en generell princip i arbetslöshetsförsäk- ringen, få en mycket begränsad praktisk effekt eftersom antalet perso- ner som berörs är mycket litet och minskar genom utredningens förslag avseende socialförsäkringen. Det har också visat sig att företagarnas egna intresseorganisationer inte förordar en sådan lösning. Förslag till Lag om ändring i lagen (1962: 381) om allmän försäkring Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1962:381) om allmän för- säkring 1 att 3 kap 7 § skall ha följande lydelse. Sjukpenning utges vid sjukdom som sätter ned den försäkrades ar- betsförmåga med minst en fjärdedel. Vid bedömningen av om sjukdom föreligger skall bortses från arbetsmarknadsmässiga, ekonomiska, sociala och liknande förhållanden. Med sjukdom jämställs ett tillstånd av nedsatt arbetsförmåga, som orsakats av sjukdom för vilken sjukpen- ning utgetts och som fortfarande kvarstår efter det att sjukdomen upp- hört. Saknar den försäkrade arbetsförmåga utges hel sjukpenning. Om ar- betsförmågan inte saknas helt men är nedsatt med minst tre fjärdedelar utges tre fjärdedels sjukpenning. Är arbetsförmågan nedsatt i mindre grad men med minst hälften utges halv sjukpenning. I annat fall utges en fjärdedels sjukpenning. Vid bedömningen av om arbetsförmågan är fullständigt nedsatt skall, om den försäkrade kan antas kunna återgå till sitt vanliga arbete, särskilt beaktas om den försäkrade på grund av sjukdomen är ur stånd att utföra sitt vanliga eller annat lämpligt arbete som arbetsgivaren till- fälligt erbjuder den anställde. Om den försäkrade på grund av sjuk- domen behöver avstå från förvärvsarbete under minst en fjärdedel av 1Lagen omtryckt 1992:120. 2Senaste lydelse 1996:1542. sin normala arbetstid en viss dag, skall hans arbetsförmåga anses ned- satt i minst motsvarande mån . Om den försäkrade inte kan antas kunna återgå till sitt van- liga arbete eller till annat arbete hos arbetsgivaren, skall vid be- dömningen av arbetsförmågans nedsättning särskilt beaktas om den försäkrade kan försörja sig genom sådant arbete efter åtgärd som avses i 7 b § eller 22 kap. Om det efter prövning enligt fjärde stycket bedöms att den försäkrade inte kan återgå till arbete hos arbetsgivaren eller försörja sig själv genom annat förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmark- naden, skall vid bedömningen av arbetsförmågans nedsättning särskilt beaktas om den försäk- rade efter åtgärd som avses i 7 b § eller 22 kap. kan försörja sig själv genom sådant förvärvs- arbete som är normalt förekom- mande på arbetsmarknaden, eller genom annat lämpligt arbete som är tillgängligt för den för- säkrade. Om den försäkrade inte kan antas kunna återgå till sitt van- liga arbete eller till annat arbete hos arbetsgivaren , skall vid bedömningen av arbetsför- mågans nedsättning särskilt be- aktas om den försäkrade kan för- sörja sig genom sådant arbete efter åtgärd som avses i 7 b § eller 22 kap. Om det efter prövning enligt fjärde stycket bedöms att den försäkrade inte kan återgå till eller försörja sig själv genom annat förvärvsarbete som är normalt förekommande på ar- betsmarknaden, skall vid be- dömningen av arbetsförmågans nedsättning särskilt beaktas om den försäkrade efter åtgärd som avses i 7 b § eller 22 kap. kan försörja sig själv genom sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmark- naden, eller genom annat lämp- ligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Om det finns särskilda skäl för det får vid bedömningen av arbets- förmågans nedsättning beaktas den försäkrades ålder samt den försäk- rades bosättningsförhållanden, utbildning, tidigare verksamhet och andra liknande omständigheter. Bedömningen av arbetsförmågans ned- sättning enligt fjärde och femte styckena skall göras i förhållande till högst ett heltidsarbete. Vid prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning för tid under vilken han annars skulle ha uppburit föräldrapenning, skall arbetsför- mågan anses nedsatt endast i den utsträckning som den försäkrades förmåga att vårda barnet är nedsatt på grund av sjukdomen. Om den försäkrade uppbär förtidspension eller särskild efterlevan- depension enligt denna lag, skall vid prövning av den försäkrades rätt till sjukpenning bedömningen av hans arbetsförmåga ske med bortse- ende från den nedsättning av förmågan eller möjligheten att bereda sig inkomst genom arbete som ligger till grund för utgående pension. Vid regeringssammanträde beslutade rege- ringen tillkalla en särskild utredare med uppdrag att belysa effekter som kan uppstå i samband med företagares rätt till ersättning från ar- betslöshets- och socialförsäkring samt, om det behövs, föreslå erfor- derliga regeländringar. Bakgrunden till uppdraget är att företagare som har partiellt nedsatt arbetsförmåga i den egna verksamheten men vars medicinska tillstånd inte hindrar företagaren att arbeta heltid i annat normalt förekommande arbete inte har rätt till sjukpenning eller för- tidspension. Företagaren har heller inte rätt till arbetslöshetsersättning om han eller hon väljer att stanna kvar i den egna verksamheten på deltid och söker heltidsarbete, eftersom kravet för sådan er- sättning är att hela rörelsen avvecklas. Vid förslagens utformning skall utredaren så långt som möjligt värna om viktiga principer i nuvarande generella ersättningssystem. En lösning som ger företagare rätt till arbetslöshetsersättning vid partiell arbetslöshet riskerar nämligen att urholka arbetslöshetsförsäkringens karaktär av omställningsförsäkring eftersom företagarens incitament att kombinera det partiella företagandet med att söka eller acceptera arbete på annan ort minskar. En lösning inom socialförsäkringen föranleder i sin tur särregler för kategorin företagare. Dessa skulle då få ersättning på andra grunder än övriga försäkrade, med lägre ställda krav på ar- betsförmågans nedsättning, vilket innebär avsteg från principen om likabehandling i trygghetssystemen. Utredaren skall bedriva arbetet i samråd med () pågående utredning kring effekterna av de nya kriterierna för rätt till sjukpenning och förtidspension samt med Småföretagsdelega- tionen (dir. 1996:70). Vidare skall förslagens konsekvenser ur olika aspekter redovisas. Utredningens direktiv (dir.1997:137) återges i sin helhet i bilaga 1. Utredningen höll sitt första sammanträde och har sammanträtt vid sammanlagt fem tillfällen. Utredningsarbetet har bedrivits i nära samarbete med utredningens experter. Arbetslöshetskassornas () har genom en enkät bland arbetslöshetskassorna bidragit med underlag för bedöm- ning av antalet företagare som berörs av den aktuella frågan. RFV:s pågående utredning kring effekterna av de nya kriterierna för rätt till sjukpenning och förtidspension har redovisats och diskuterats i utred- ningen. Vidare har tjänstemän hos AMS, RFV och försäkringskassorna bidragit med statistikuppgifter. Under arbetets gång har samråd skett med Småföretagsdelegationen som fått möjlighet att lämna synpunkter. Delegationen anser att det vore värdefullt med en möjlighet för företagare att få arbetslöshetser- sättning vid partiell arbetslöshet. Utredaren har också träffat en före- trädare för – som inte hade möjlighet att delta med någon expert i utredningen – och fått värdefulla synpunkter. Utredningen har studerat främst de nordiska ländernas regler beträf- fande arbetsförmågebedömning vid sjukdom hos företagare. Utred- ningen har inte funnit något land med regler som är generösare för företagare än för arbetstagare. I ett par länder ställs högre krav för företagare än för arbetstagare I följande avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för de regler som gäller fram inom arbetslöshets- och socialförsäkringarna som är av betydelse för de frågor som utredningen har att ta ställning till. Först redovisas de regler inom arbetslöshetsförsäkringen som gäller företagare. Därpå följer de regler inom socialförsäkringen som gäller sjukpenning och förtidspension/sjukbidrag. En tämligen detaljerad redogörelse lämnas beträffande reglerna för bedömning av arbetsför- måga så som de redovisas i prop. 1996/97:28 Kriterier för rätt till er- sättning i form av sjukpenning och förtidspension, eftersom denna regeländring är bakgrunden till uppdraget. 2.2Nuvarande regler inom arbetslöshetsförsäkringen Arbetslöshetsförsäkringen är avsedd att täcka inkomstbortfall för ar- betstagare och företagare vid ofrivillig arbetslöshet. Reglerna är i stort sett desamma för företagare som för arbetstagare. På grund av svårig- heterna att kontrollera om en företagare faktiskt är arbetslös, finns det vissa särregler för dessa. De regler inom arbetslöshetsförsäkringen som här är aktuella är de som gäller företagare. infördes en allmän och sammanhållen arbets- löshetsförsäkring. Bakgrunden till regeringens förslag finns i proposi- tionerna 1996/97:1, 1996/97:107 och 1996/97:150 om förändringar i arbetslöshetsersättningen (bet.1996/97:AU13 rskr. 1996/97:236). Den nya arbetslöshetsförsäkringen (nya ) består av en grundförsäkring och en frivillig inkomstbortfallsförsäkring. Försäkringen regleras i två lagar, en lag om arbetslöshetsförsäkring och en lag om arbetslöshets- kassor som innehåller de administrativa bestämmelserna. Försäkringen skall i första hand administreras av de nuvarande arbetslöshetskassor- na. Det skall, enligt propositionen, även inrättas en ny kompletterande kassa, som bildas av heltäckande organisationer som företräder an- ställda och företagare på arbetsmarknaden. Arbetslöshetskassornas bildar den kompletterande arbetslöshetskassan. Den nya lagen utgör i huvudsak en sammanslagning och omarbet- ning av de lagar som tidigare gällde, lagen (1973:370) om arbetslös- hetsförsäkring () och lagen (1973:371) om kontant arbetsmark- nadsstöd (KAS). I den mån det inte införs några sakliga förändringar kommer förarbetena till och att vara vägledande även för den nya lagen. Dagpenning utges i form av grundbelopp, som i stort sett motsvarar tidigare KAS-belopp, eller i form av inkomstrelaterad ersättning som är en motsvarighet till den inkomstrelaterade ersätt- ningen enligt . Företagares möjligheter att erhålla arbetslöshetsersättning föränd- ras. Medlemsvillkoret sänks från 24 . Frågan om en företagare skall anses som arbetslös skall avgöras efter en samlad be- dömning. Det införs även en möjlighet för företagare att erhålla ar- betslöshetsersättning vid tillfälliga uppehåll i verksamheten. Sättet att beräkna företagares dagpenning ändras också. Gränsdragningen mellan självständiga företagare och anställda har allt- sedan arbetslöshetsförsäkringens tillkomst varit svår att precisera och den har skiftat över tiden. Med utgångspunkt i lagen och den praxis som utvecklats på området, har () utar- betat kommentarer och föreskrifter för hur gränsdragningen ska göras. Vägledningen har hämtats även från andra områden som skatterätten, socialförsäkringsrätten, arbetsrätten och associationsrätten. Resultatet har blivit det företagarbegrepp som är specifikt för ar- betslöshetsförsäkringen och som till viss del kan avvika från vad som gäller inom andra områden. Som företagare anses den som äger eller är delägare – direkt eller indirekt – i näringsverksamhet som hon eller han är personligt verksam i och som hon eller han har ett väsentligt infly- tande över (34 § nya ). Gränsdragningen mellan företagare och an- ställda är dock fortfarande delvis oklar när det gäller vissa grupper, t.ex. uppdragstagare, närståendekretsen och ekonomiska föreningar. Näringsverksamhet är ett skatterättsligt begrepp. Inkomst av yrkesmässigt bedriven förvärvsverksamhet ska deklareras som in- komst av näringsverksamhet om inkomsten inte räknas som inkomst av kapital eller tjänst. För att förvärvsverksamhet ska få deklareras som inkomst av näringsverksamhet ska tre s.k. R¶RELSEKRITERIER föreligga. Verksamheten skall kännetecknas av varaktighet, självständighet samt drivas i vinstsyfte. Tre företagarkriterier ska alltså vara uppfyllda för att en person ska be- traktas som företagare i arbetslöshetsförsäkringen, ägande, personligt verksam samt väsentligt inflytande över rörelsen. Den som formellt är anställd i sitt eget aktiebolag betraktas således som företagare, inte som anställd, under förutsättning att kriteriet för väsentligt inflytande även I ett och samma bolag kan det finnas en eller flera personer som betraktas som företagare. Ägande föreligger om personen i fråga är ensam ägare eller del- ägare. Ägandet kan vara direkt eller indirekt, t.ex. via en juridisk per- son. Att en person är personligt verksam i företaget innebär att han eller hon måste vara personligt verksam i driften. Den som enbart är registrerad som t.ex. delägare, men inte deltar i verksamheten, är såle- des inte att anse som företagare. Om en delägare är anställd i företaget betraktas han eller hon i normalfallet som personligt verksam i före- taget. Väsentligt inflytande anses föreligga om ägaren/delägaren har ett inflytande på verksamheten som är så starkt, att det ekonomiska utfallet till stor del beror på hans eller hennes kompetens samt de åtgärder och ställningstaganden som han eller hon gör i verksamheten. lämnas dagpenning i form av dels ett grundbelopp, dels en inkomstrelaterad ersättning. Dagpenning i form av grundbelopp, som är lika för alla, lämnas till den som uppfyller ett arbetsvillkor eller ett studerandevillkor. Dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning lämnas till den som förutom arbetsvillkoret också uppfyller medlems- villkoret. Grundbeloppet är för den som har heltidsarbetat eller upp- fyller studerandevillkoret per dag (vilket motsvarar den högsta nivån på stödbeloppet i KAS som upphörde ). Dagpenning i form av inkomstrelaterad ersättning lämnas för den som heltidsarbetat och uppfyller medlemsvillkoret med lägst per dag och högst per dag. Vilket motsvarar en inkomst strax under basbeloppet. För företagare skall dagpenningen beräknas på ett genomsnitt av in- komsterna från rörelsen , exklusive avveck- lingsåret, före arbetslöshetens inträde. Om företagaren har bedrivit verksamhet än och varaktigt haft anställning som arbetstagare kan dagsförtjänsten, om det är till fördel för honom eller henne, beräknas på grundval av inkomsten som an- ställd. beräknades inkomsten på ersättningen under det bästa av . Enligt proposition 1996/97:107 får man dock ett mer rättvisande resultat om beräkningen görs på genomsnittsinkomsten . tas rimlig hänsyn till att en företagares inkomster kan va- riera över tiden. Om rörelsen drivits än skall ge- nomsnittsberäkningen ske som verksamheten faktiskt be- drivits. I detta fall skall det vara möjligt för företagaren att, om det är till fördel för honom eller henne, i genomsnittsberäkningen få tillgodo- räkna sig även avvecklingsårets inkomster. Om företagaren blir arbetslös än skall tiden som företagare kunna bortses från och normalarbetstiden och normalinkomsten fastställas utifrån den arbetade tiden och inkomsten i anställningen – om det är till fördel för den sökande. Det skall dock inte vara möjligt att exempelvis fastställa normalarbetstiden som företagare och inkomsten som arbetstagare. 2.2.3Rätten till ersättning – arbetsutbud För rätt till ersättning krävs ett minsta arbetsutbud på i genomsnitt , vilket innebär att sökanden när han ansöker om er- sättning skall vara beredd att ta ett erbjudet lämpligt arbete minst varje arbetsdag i genomsnitt minst . I likhet med arbetsutbudet skall normalarbetstiden, som är den försäkrades normala arbetstid före arbetslösheten beräknas till även om arbetet pågått . Ersättning kan dock – på grund av arbete, karens, sjukdom eller annan hindertid – utges för färre timmar. .¤R EN F¶RETAGARE ANSES SOM ARBETSL¶S För att en företagare skall vara berättigad till arbetslöshetsersättning krävs att han är helt arbetslös. En företagare skall, med vissa nedan an- givna undantag, anses arbetslös när företagarens personliga verksamhet i rörelsen vid en samlad bedömning kan anses upphört annat än till- fälligt. En företagare som tillfälligt upphör att bedriva verksamhet i rö- relsen skall anses vara arbetslös under förutsättning att uppehållet i rö- relsen inte till någon del är av säsongskaraktär och att någon verksam- het inte bedrivs i rörelsen. En företagare som återupptagit verksam- heten efter ett tillfälligt upphörande har rätt till ersättning endast om dessa förutsättningar är uppfyllda. Ersättning vid tillfälligt uppehåll i rörelsen får bara utnyttjas en gång (35 § nya ). För att en företagare skall anses vara arbetslös krävs alltså att hans eller hennes personliga verksamhet i rörelsen har upphört ANNAT ¤N TILLF¤LLIGT. I normalfallet krävs att ett inregistrerat företag skall ha av- Villkoret att verksamheten skall anses ha upphört annat än tillfälligt har i praxis bedömts i en mängd olika situationer. Om exem- pelvis ackordsförhandlingar pågår eller skulder fortfarande finns har verksamheten inte ansetts lagts ned annat än tillfälligt. Orsaken till att företagares ersättningsberättigade arbetslöshet anses inträffa först när verksamheten lagts ned annat än tillfälligt är främst kontrollsvårigheter och risk för konkurrenssnedvridning. I rättspraxis finns ingen enhetlig tillämpning när det gäller vilken tid som skall ha förflutit för att verksamheten ska anses ha varit nedlagd annat än tillfälligt. Uttrycket annat än tillfälligt är heller inte definie- rat i lag. Vissa arbetslöshetskassor har som riktmärke att verksamheten anses ha upphört förflutit mellan det att rörelsen lades ned och företagaren återupptog verksamheten. Det viktigaste för bedömningen är dock att det, för ansökan, kan konstate- ras att företagaren inte har för avsikt att ta upp verksamheten längre fram. I proposition 1996/97:107 En allmän och sammanhållen arbetslöshets- försäkring anser regeringen att tidigare principer i huvudsak skall gälla även fortsättningsvis när det gäller att bedöma om en företagare har upphört med sin verksamhet definitivt. Enligt regeringens mening är det en risk att en alltför snäv innebörd av arbetslöshetsbegreppet av- håller människor från att starta nya verksamheter. Regeringen föreslår därför att en samlad bedömning bör göras.