sou · GMB360 · 1999-01-01 00:00:00 — En ansökan om tillstånd för anläggning eller verksamhet enligt fjärde kapitlet skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. I ett antal svenska miljölagar har också införts krav på miljökonsekvens- beskrivning. Kravet gäller bl.a. vid prövningar enligt vattenlagen, miljöskyddslagen och naturvårdslagen. Enligt krävs en miljökonsekvensbeskrivning om detaljplanen medger en användning av mark, b yggnader eller annan anläggning som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturre- surser. har tillsynen i länet över hushållningen med naturre- surser. Lagen tillämpas som sagts också enligt andra författningar, där ålagts viktiga uppgifter. Till tillsynsuppgifterna hör bl.a. att vara verksam för att anläggningar som fordrar tillstånd kommer Relevanta lagar och beslut 19 under regeringens prövning och att övervaka och kontrollera att villkor och föreskrifter i regeringens tillståndsbeslut efterlevs. De centrala för- valtningsmyndigheterna har var och en inom sitt verksamhetsområde uppsikt över hushållningen med naturresurser. Enligt naturvårdslagen (1964:822) utgör naturen en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas, och det åligger var och en att visa hän- syn och varsamhet i sitt umgänge med naturen. När frågor om natur- vård prövas skall naturresurslagen tillämpas. Ett beslut enligt natur- vårdslagen får inte strida mot kommunens detaljplan eller områdesbe- stämmelser. Lagen innehåller regler om tillståndsplikt för täktverksam- het och markavvattning samt samrådsplikt med beträffan- de vissa andra arbetsföretag som kan komma att väsentligt ändra na- turmiljön. Lagen samspelar med ett flertal andra lagar som också berör naturvården, t.ex. , miljöskyddslagen och vattenla- gen, och reglerar konflikter mellan å ena sidan hänsyn till naturmiljön och friluftslivet, å andra sidan olika näringar. Om det vid arbetsföretag eller annars inte går att undvika skada på naturen skall de åtgärder vidtas som behövs för att begränsa eller motverka skadan. Områden som på grund av t.ex. sin skönhet eller betydelse för allmänhetens friluftsliv behöver särskilt skydd kan förklaras utgöra naturreservat eller naturvårdsområde. En del av det område som berörs av tunnelb ygget är beläget inom ett naturreservat (nordsluttning) med föreskrifter om hur marken får användas. Eftersom tunnelb ygget stred mot några av r eser- vatets föreskrifter, bl.a. vad gäller avverkning av lövskog och framdra- gande av luftledning, ansökte om undantag från föreskrifter- na. Ansökan bifölls av i . Prövning enligt naturvårdslagen skedde även då respektive 1996 ansökte om tillstånd till schaktning m.m. samt anläggande av tillfällig transportväg för mellanpåslaget. Samma läns- styrelse ansåg att påtaglig skada på riksintressena inte kunde anses ske och lämnade tillstånd till att utföra schaktnings- arbeten för mellanpåslaget och på visst sätt lägga upp schaktmassorna. Tillstånd att anlägga tillfällig transportväg lämnades . Naturvården är en såväl statlig som angelägenhet. Medan har att verka för naturvården i länet och fattar huvuddelen av myndighetsbesluten är den centrala förvaltning- 20 Relevanta lagar och beslut Även kommunala myndigheter har beslutanderätt i vissa frågor. Vissa av lagens bestämmelser är förenade med straffansvar. Som medlem i EU har att följa bl.a. det s.k. art- och habitat- direktivet (Rådets direktiv /43/EEG av ). Denna skyldighet har kommit till uttryck i 19 a-c §§ i naturvårdslagen. Ett av direktivets syften är att bevara arter och naturtyper som i ett europeiskt perspektiv betraktas som skyddsvärda i ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nätverk av naturområden – Natura 2000. Varje medlemsland skall vidta sådana åtgärder att områdena får det skydd och den vård de behöver. Medlemsländerna skall föreslå naturområden som är viktiga för att bevara de arter och naturtyper som berörs. skall sedan godkänna vilka områden som skall ingå i nätverket, vilket planeras ske . Därefter skall medlemsländerna senast utpeka områdena som "särskilda bevarandeområden" och vidta åtgärder som krävs för att bevara och skydda de utpekade naturvärdena. har föreslagit en mängd områden i landet att ingå i Natura enligt art- och habitatdirektivet. Några av dessa (och ) finns på och berörs av tunnelbygget. Miljöskyddslagen (1969:387) reglerar vatten- och luftföroreningar samt buller och andra störningar i den yttre miljön när störningen härrör från fasta källor såsom mark, b yggnad eller anläggning. Även trafikanlägg- ningar omfattas. Det lagen gäller för benämns "miljöfarlig verksam- het". Lagen kräver att den från miljöskyddssynpunkt bästa rimliga platsen väljs för miljöfarlig verksamhet och att bästa möjliga teknik utnyttjas för att förebygga eller minska inverkan på den yttre milj ön.Vilken teknik som skall användas avgörs dock efter en bedömning av vad som är ekonomiskt möjligt och miljömässigt motiverat. En relativt omfat- tande förprövningsplikt föreligger. Tillstånd enligt miljöskyddslagen får inte meddelas i strid mot detaljplan eller områdesbestämmelser, och naturresurslagen skall tillämpas. I materiellt hänseende gäller miljöskyddslagen och vattenlagen fullt ut vid sidan av varandra då det gäller vattenföretag som kan medföra vattenförorening. Om ett vattenmål innefattar även miljöskyddsfrågor i mindre omfattning kan i målet pröva även dessa, i stället för att en separat miljöskyddsprövning skall göras av länsstyrel- sen. Vid förhandlingarna inför den första domen om tillstånd för Ban- verket att leda bort och släppa ut grundvatten från ansåg Relevanta lagar och beslut 21 sålunda att det var tillräckligt att prövningen av utsläppet av det avledda vattnet i Stensån och Vadebäcken gjordes av domstolen. har den centrala tillsynen över lagen, medan den på regional respektive lokal nivå åligger och kommunen. Vid brott mot vissa av lagens bestämmelser kan straffansvar följa. När bygget av järnvägst unnlarna genom påbörjades föreskrev miljöskyddslagen ifråga om trafikanläggningar förprövning endast för trafikflygplats av viss storlek. Närmare utredning om byg- gandet gjordes i en banutredning som fastställdes av (se kap 4). skulle tillåtligheten av b ygget ha prövats enligt lagen om byggande av järnväg. 3.4Lagen om kemiska produkter Lagen (1985:426) om kemiska produkter är tillämplig på hantering, import och export av kemiska ämnen och beredningar (kemiska pro- dukter). Lagen skall förebygga att skador på människors hälsa eller i miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper. Det huvudsakliga ansvaret för att förebygga hälso- och miljörisker från kemikalier i produkter och varor vilar på företagen som producerar och använder kemiska produkter. Det krävs av den som hanterar eller importerar en kemisk produkt att denne vidtar åtgärder för att hindra eller motverka skada på människor eller i miljön. Sådana kemiska produkter som kan ersättas med mindre farliga produkter skall därvid undvikas (substitution). För den som tillverkar eller importerar gäller att genom egna undersökningar eller på annat sätt se till att det finns tillfredsställande utredning för bedömning av vilka hälso- eller mil- jöskador produkten kan orsaka. Den som yrkesmässigt hanterar eller importerar en kemisk produkt skall ha tillgång till den kemiska och toxikologiska kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens omfattning och produktens egenskaper. Den som tillverkar, importerar eller överlåter kemisk produkt skall genom märkning eller på annat sätt lämna uppgifter av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt (produktinformation). Huvudregeln är att kemiska produkter släpps ut på marknaden utan någon föregående prövning från det allmännas sida. Två undantag finns. Bekämpningsmedel skall vara godkända av Kemikalieinspektio- nen för att få säljas och användas. Nya ämnen (ämnen som tillkommit inom nuvarande Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES, ) skall, enligt ett EU-program om existerande ämnen, förhands- anmälas till någon av de enligt programmet behöriga myndigheterna 22 Relevanta lagar och beslut inom EES för att få släppas ut på marknaden. Till dessa undantag kommer att handel med särskilt farliga produkter kräver tillstånd. Kriterier för att bedöma om ett ämne är miljöfarligt finns inte för mark och luft utan bara för vattenmiljö. Arbetet med att ta fram kriteri- er för bedömning av miljöfarlighet i mark pågår inom EU. Eftersom de ämnen som vållat skada i samband med tunnelb ygget, akrylamid och N-metylolakrylamid, snabbt bryts ner i ytvatten är de inte bedömda som miljöfarliga. Detta innebär dock inte att akrylamid inte kan inne- bära en miljörisk. Ämnet är också hälsofarligt för den som i viss om- fattning exponeras för den. Akrylamid är ett av de ämnen som har prioriterats och håller på att utredas inom ett EU-program för riskbe- dömning av existerande ämnen (se vidare 7.1.1). Kemikalieinspektionen för ett produktregister, vilket har upprättats som ett instrument för myndigheters tillsyn och till vilket importören och tillverkaren av en kemisk produkt skall anmäla produktens innehåll av kemikalier. Anmälningsplikten är f.n. kopplad till tulltaxan och gäller vissa tulltaxenummer. Verksamheten skall anmälas så fort ke- misk verksamhet påbörjas. Den anmälan innefattar dock endast upp- gifter om företagets adress, kontaktperson och organisationsnummer m.m. och säger inget om eventuell användning av kemikalier. Anmälan av produkten skall göras senast i februari året efter att importen eller tillverkningen startat. Produktanmälan avser alltså årsförbrukningen och är inte avsedd som någon förhandsgranskning. Drygt 2 000 företag har anmält ca 55 000 produkter till registret. Det finns ingen skyldighet att anmäla själva användningen till någon tillsynsmyndighet. I sitt tillsynsarbete kan Kemikalieinspektionen genom registret gå vidare till tillverkare och importör för att få veta vem som använder produkten och kan därefter utöva tillsyn på de områden produkten använts. För- handsanmälan av produkten kan krävas av den som avser att tillverka eller importera en kemisk produkt som inte tidigare varit i bruk i Sveri- ge. Möjlighet finns att ålägga även användarna anmälningsskyldighet och förhandsanmälan, men detta har inte utnyttjats. Kemikalieinspektionen är den centrala myndighet som har att utöva tillsyn över leverantörer som tillverkar eller importerar kemiska pro- dukter. utövar central tillsyn över skyddet för den yttre miljön i samband med hantering av kemiska produkter. Länssty- relsen utövar den "närmare" tillsynen inom länet, medan kommunen utövar "omedelbar" tillsyn. Begreppen ges inga närmare förklaringar. I praxis har dock utvecklats en uppdelning såtillvida att för objekt där utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet enligt miljö- skyddslagen utövas också tillsyn enligt lagen om kemiska produkter. Det har i olika sammanhang påpekats att rollfördelningen mellan centrala, regionala och lokala tillsynsmyndigheter är oklar (se t.ex. Relevanta lagar och beslut 23 1994:8 om stödet till kommunernas kemi- kalietillsyn). Kemikalieinspektionen har också i regleringsbrevet fått regeringens uppdrag att redovisa en analys av och lämna förslag till en effektivisering av tillsynen på olika nivåer. kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen skall följas, och dessa åtgärder kan förenas med vite. Dessutom kan straffansvar följa vid brott mot lagen eller vid överträdelse av meddelade föreskrifter. För tillsynen är myndigheten beroende av att få information som ger anledning till kontroll och kan få detta genom t.ex. tillståndsärenden. Ett annat sätt är att göra inspek- tioner. Upplysningar och handlingar som behövs kan begäras, och det finns rätt till tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med hanteringen. De regionala och kommunala tillsynsmyndigheterna tar ut avgifter för tillsyn enligt miljöskyddslagen men har inte möjlighet att göra detta för tillsynen enligt lagen om kemiska produkter (se vidare under 3.9.3). Lagen om kemiska produkter reglerar delvis samma område som vissa bestämmelser till skydd för arbetsmiljön, varför ett nära samar- bete mellan Arbetarskyddsstyrelsen och Kemikalieinspektionen förut- sätts. När det gäller skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter är det Arbetarskyddsstyrelsen som ensam har tillsynen av efterlevnaden av lagen om kemiska produkter och med stöd av lagen meddelade före- skrifter. En fastighet, som tillhör annan än staten, får enligt expropriationslagen (1972:719) tas i anspråk genom expropriation med äganderätt, nyttjan- derätt eller servitutsrätt. Expropriation får ske bl.a. för att bereda utrymme för anläggning som tillgodoser allmänt behov av samfärdsel, transport eller annan kommunikation. Fråga om tillstånd till expropria- tion prövas av regeringen, och dess beslut kan bli föremål för prövning enligt lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Talan i expropriationsmål väcks, efter meddelat tillstånd eller efter enbart ansökan om tillstånd, hos fastighetsdomstol. Efter ansökan av medgav regeringen expropriation av mark för tunnelb ygget. Tillståndet avsåg rätt att med äganderätt, servitutsrätt respektive nyttjanderätt expropriera mark för tunnelprojektet. Tillståndet förenades med bl.a. följande villkor. All- män aktsamhet skall iakttas så att naturvårdens, kulturmiljövårdens och 24 Relevanta lagar och beslut friluftslivets intressen så långt möjligt skyddas från påtaglig skada. Särskilt gäller detta inom områden av riksintresse. Arbetet med tunneln skall utföras så att påverkan på grund- och ytvatten minimeras såväl som därefter. De av arbeten berörda områdena vid tunnelöppningarna skall återställas med stor hänsyn till omgivande natur och landskapsmiljö. skall vidta nödvändiga åtgärder för att skydda berörda vattendrag från föroreningar som uppkommer på grund av exploateringsföretaget, t.ex. i form av nedrasade jord- och stenmassor. Förekommande fiskstammars överlevnad får inte hotas. skall i samråd med upprätta och bekosta ett kontrollprogram avseende grundvatten, ytvatten och naturmiljö. Nöd- vändiga förundersökningar skall genomföras innan mera betydelsefulla exploateringsarbeten påbörjas. – Ett kontrollprogram avseende grund- vatten och ytvatten upprättades i samband med prövningen enligt vattenlagen. Vattenlagen (1983:291) innehåller regler rörande utnyttjande av yt- och grundvatten. I 1 kap 1§ sägs att vatten skall skyddas och vårdas som en gemensam naturtillgång. Enligt lagen krävs tillstånd för vattenföretag. Vattenföretag är bl.a. "bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar härför". Tillstånd för sådana vattenföretag meddelas av vattendomstol. Undantag från tillståndsplikten har endast medgivits för sådana vattenföretag som uppenbart inte skadar allmänna eller enskilda intressen. Vid prövas samtliga frågor om tillåtlighet, tillstånd, ersättningar och andra villkor även om regeringen har viss prövningsrätt när det gäller att tillåta vattenföretag av synnerlig bety- delse från allmän synpunkt. Sex tingsrätter har av regeringen utsetts att vara vattendomstol. Sista domstol i vattenmål är . utövar tillsyn, dvs. övervakar att vattenlagens bestämmelser och villkor i domar och beslut följs. kan begära in upplysningar och kräva att utredningar görs. Vattendomstol för vattenföretag i är . i var t.o.m. den 31 decem- ber 1996 tillsynsmyndighet. Därefter utövas tillsynen av i län. meddelade den första do- men om rätt för att leda bort grundvatten från järnvägstun- neln i . Genom domen gavs rätt att under en prövotid, sammanlagt , bortleda och släppa ut 3,5 l/s per 1000 m tunnelsträcka eller sammanlagt maximalt 33 l/s från båda tunnlarna. Relevanta lagar och beslut 25 det bortledda vattnet skulle 26 l/s släppas ut i Stensån och 7 l/s i Vade- bäcken. Eftersom frågan avsåg järnväg vars tillåtlighet prövats i särskild ordning gjordes tillåtlig- hetsprövningen endast i enlighet med 3 kap 3 § vattenlagen, dvs. man prövade om skada eller olägenhet av större betydelse skulle kunna uppkomma för allmänna intressen. Den prövning i särskild ordning som hänvisade till torde ha varit regeringens beslut om expropriation. I motiveringen till detta beslut hade ju regeringen slagit fast att omläggningen av i en tunnel genom Hal- landsåsen kunde godtas från mark-, hushållnings- och miljösynpunkt. Om inte projektet prövats på detta sätt skulle även ha gjort en tillåtlighetsprövning utifrån allmänna planeringssynpunkter och en samhällsekonomisk helhetsbedömning av för- och nackdelar med projektet i enlighet med 3 kap 1, 2 och 4§§ vattenlagen. Frågor om ersättning och kompensationsåtgärder för eventuella ska- dor sköts upp. Prövotidens längd bestämdes till den beräknade arbetsti- den, som då var , med tillägg av , och därefter för att sammanställa utredningsdata för skaderegleringen. Domstolen gav tillstånd att föra bort så mycket vatten som verket begärt. Domstolen konstaterade visserligen att felmargina- len i geohydrologiska utredning kunde sägas vara fem till tio gånger men ansåg trots detta att man kunde dra vissa slutsatser av den. Domstolen ansåg att det framgick av utredningen att en viss sänk- ning av vattenståndet i bergborrade brunnar i omedelbar närhet av tunneln kunde förväntas men i övrigt räknade man med ingen eller ytterst obetydlig påverkan på vattentillgångar. Såvitt vi kan förstå berodde detta på att domstolen godtog påstående om att det skulle gå att täta i sådan grad att i genomsnitt maximalt 3,5 l/s och tunnelsträcka skulle komma att tränga in i tunneln. Under förhandlingarna gjorde , enligt i , gällan- de att detta skulle leda till en genomsnittlig sänkning av grundvattenni- vån med längs med tunnelsträckningen. hade dessutom framhållit att mätning av mängden inläckande grundvattnen skulle göras kontinuerligt på var tjugonde meter och att entreprenören hade ett åliggande att inte fortsätta arbetet om den maximala mängden överskreds. Domstolen fastställde villkor för tillståndet och föreskrev kontroll av grundvattnets kvalité och nivå. ålades bl.a. att anlägga infiltrationsbassänger i anslutning till utloppen vid Stensån och Vade- bäcken. Ett kontrollprogram hade förhandlats fram under domstolsför- handlingarna. Det kompletterades senare under byggets gång av läns- styrelsen. Mätuppgifter skulle kontinuerligt lämnas till och kommunen men även hållas tillgängliga för alla berörda. 26 Relevanta lagar och beslut och därefter vattenöverdomstolens dom överklagades. Högsta domsto- len meddelade inte prövningstillstånd. meddelade en andra vattendom. Genom denna gavs tillstånd att leda bort vatten från det blivande "mellanpåslaget" med maximalt 15 l/sek. Vidare fastställdes rätten för att även leda bort grundvatten från järnvägstun- neln genom arbetstunneln. Vattnet skulle släppas ut i marklagren på åsen. gjordes en fullständig tillåtlighetsprövning dvs. man gjorde även en bedömning utifrån allmänna planeringssynpunkter med tillämpning av naturresurslagen och en samhällsekonomisk värdering. Domstolen framhöll särskilt att man inte skulle befatta sig med frågor hänförliga till lokaliseringen av mellanpåslaget eller med störningar och olägenheter av annat slag än den inverkan på vattenförhållanden som kunde uppstå i samband med tunnelarbetena. Domstolen prövade alltså inte olägenheter som kunde uppkomma i samband med anläggan- det av arbetstunneln. Enligt bedömning stred inte den sökta bortledningen och återledningen av vattnet mot gällande planer och markanvändningsbestämmelser, varför vattenföretaget i planhänse- ende var tillåtligt. Domstolen ansåg att det var väl sörjt för att den kommunala vattenförsörjningen inte skulle påverkas och ansåg inte heller att bortledande av grundvattnet skulle kunna ge upphov till skada eller olägenhet av betydelse för allmänna intressen på något annat sätt. Den samhällsekonomiska värderingen blev enkel. Eventuella skador ansågs inte betydelsefulla, som domstolen konstaterade att tunnelprojektet som sådant var högt prioriterat och arbetstunneln skulle medföra en samhällsekonomisk nytta om . Som villkor för tillståndet föreskrevs bl.a. vissa anordningar för att rena vattnet. Ban- verket skulle anlägga fyra sedimenteringsdammar och infiltrationsytor innan utsläpp av grundvatten kunde börja. Ett ganska omfattande kontrollprogram fastställdes. Även sköt man upp frågor om ersättning och kompensation för eventuella skador. Domen överklaga- des endast vad avsåg rättegångskostnader. ansökte ytterligare en gång, , om tillstånd att leda bort grundvatten. var det för att underlätta b ygget i den södra randzonen och undvika ras. Ärendet överlämnades till rege- ringen av men har därefter återkallats. Medan naturresurslagen reglerar den för riket övergripande planeringen för mark och vatten, sker kommunens mark- och vattenanvändning i första hand genom planer för vilka det finns bestämmelser i plan- och Relevanta lagar och beslut 27 bygglagen (1987:10). Planläggningen skall ske så att mark och vatten används för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Kom- munens planering måste dock också ske med hänsyn till de riksintres- sen som berörs i naturresurslagen. För de flesta situationer där kon- flikter mellan olika intressen förekommer är styrningen i naturresursla- gens hushållningsbestämmelser svag. Ett starkt skydd finns dock ofta för de områden som är av riksintresse. Därtill kommer att även om det i princip är kommunen som avgör innehållet i planerna, kan en statlig överprövning ske om t.ex. ett planbeslut strider mot ett riksintresse enligt 2 eller 3 kap naturresurslagen. har då skyldighet att pröva ett kommunalt beslut att anta, ändra eller upphäva en detalj- plan eller områdesbestämmelser. För hela kommunen skall det finnas en översiktsplan som i stort an- ger hur mark- och vattenområden är avsedda att användas och hur bebyggelseutvecklingen bör ske. Om kommunen inom begränsade områden vill säkerställa syftet med översiktsplanen eller tillgodose ett riksintresse kan den anta s.k. områdesbestämmelser, bl.a. för att reglera grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyg- gelse eller fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jäm- förliga ändamål. I förarbetena till lagen sägs bl.a. att områdesbestäm- melser inte bör kunna användas för att avsätta mark som friluftsområ- de. De bör användas för erforderlig bebyggelsereglering, medan natur- vårdslagens bestämmelser kan användas om kommunen vill avsätta mark för friluftsmark. Markens användning och beb yggelsen för be- gränsade delar av kommunen regleras genom detaljplaner. För samord- ning av flera kommuners planläggning får också regionplaner antas. beslutar i bygglovsfrågor. För marken över tunnelsträckningen finns ingen fastställd detalj- plan. Byggandet av såväl huvudt unnlarna som arbetstunneln genom kräver dock b ygglov. i kom- mun beviljade bygglov för huvudt unnlarna . Bygglovsavgiften bestämdes till . När ansökte om bygglov för arbetst unneln beslutade byggnadsnämn- den att avgörandet om b ygglov skulle anstå till dess att arbetet med områdesbestämmelser hade avslutats. hade kommunstyrelsen uppdragit åt b yggnads- nämnden att upprätta sådana bestämmelser för att tillgodose riksintres- sena i området. Efter överklagande från undanröjde länssty- relsen kommunens anståndsbeslut och visade ärendet åter till b ygg- nadsnämnden. Kommunen överklagade beslut till rege- ringen, men beslöt att återkalla sitt överklagande. beviljade det sökta bygglovet 28 Relevanta lagar och beslut och bestämde bygglovsavgiften för mellanpåslaget , som hade avstyrkt bygglov när ären- det behandlades första gången, tillstyrkte bifall vid det slutliga avgö- randet. Kommunens beslut om att upprätta områdesbestämmelser upphävdes också. Kommunens olika beslut sammanhängde med en överenskommelse man hade träffat med , och i län om utbyggnad av vägar i anslutning till tunneln (se kap 4).