sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Men med den omfattande tillsyn som läggs på länsstyrelser och kommuner, kan naturligtvis brist på resurser bli avgörande. Kommunens ansvar för miljön i den egna kommunen omfattar även rätten och skyldigheten att utöva tillsyn. Kommunens roll som till- synsmyndighet förstärks i . På kemikalieområdet blir den däremot i stort sett oförändrad. Kommunen skall i princip svara för kemikalietillsynen över återförsäljare och yrkesmässiga användare och dessutom i viss mån över tillverkare och importörer. Orsakerna till det inträffade 89 önskar och har resurser och kompetens ges därutöver möjlighet att ta över ytterligare tillsyn från eller annan statlig myndighet. Detta gäller främst naturvårds- och miljöskyddstillsyn men även tillsyn över vattenverksamhet och jordbruksmark. Merparten av landets kommuner är dock små. Enligt uppgift från saknar mellan fem och tio kommuner miljöinspektör mer eller mindre perma- nent, ca 50 kommuner har en inspektör och ca 65 har två inspektörer. Det finns 288 kommuner. Det är orimligt att mindre kommuner, förutom all annan nödvändig kunskap som skall finnas i en miljö- och hälsoskyddsförvaltning, också måste ha särskild kompetens inom det komplexa kemikalieområdet. Det samarbete mellan kommuner som ger möjlighet till anser vi inte är tillfyllest för att lätta på arbetsbördan. Vi anser därför att det bör finnas en möjlighet för den kommun som så önskar, att avsäga sig tillsynsansvaret inom kemikalieområdet. Ansvaret skulle kunna föras över till . Överföringen bör kunna ske på ett likartat sätt som när överlåter sitt tillsynsansvar för miljöfarlig verksamhet till kommunen. I samband med kommer också en förordning om verk- samhetsutövares egenkontroll att börja gälla. För varje verksamhet som berörs av balken eller dess förordningar skall det finnas en fastställd och dokumenterad fördelning av det organisatoriska ansvaret. Vidare skall verksamhetsutövaren förteckna de kemiska produkter som hanteras och som kan innebära hälso- eller miljörisker. En sådan förteckning bör kunna tjäna både som kontroll för den ansvarige själv och som hjälp i kommunens tillsyn. miljöpolitiska proposition slogs det fast att alla sam- hällssektorer har ett miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. I miljöpropositionen 1997/98:145, som inte antagits , föreslår rege- ringen att fler myndigheter får ett s.k. sektorsansvar för miljön inom sina respektive områden. I enlighet med intentionerna i propositionen har fått ett särskilt uppdrag av regeringen. Verket skall i samverkan med andra berörda myndigheter, dels övergripande analysera principiella gränsdragningar mellan myndig- heternas arbete för ekologiskt hållbar utveckling, dels utarbeta förslag om hur ansvaret vid myndighetsutövningen skall fördelas för de tvär- sektoriella frågorna. Motivet för uppdraget är att sektorsansvaret behö- ver samordnas och eventuella överlappningar i ansvaret eller luckor identifieras. Uppdraget skall redovisas . 90 Orsakerna till det inträffade Vi anser att bör få en ännu bredare roll och uppgift än vad som innefattas av uppdraget. Dess mandat som central till- synsmyndighet bör ge utrymme för att systematiskt följa miljöarbetet på den nationella nivån, både när det gäller myndigheter och större koncerner. Verket bör få till uppgift att rapportera till regeringen hur arbetet bedrivs och genom råd och information verka för en effektiv samordning och likartad nivå på miljöarbetet i alla sektorer. Överåklagaren i har tillsatt en särskild grupp som skall arbeta med anmälningarna föranledda av tunnelprojektet. Det är lätt att inse komplexiteten i dessa utredningar och att de kommer att vara tids- krävande. Ett första möte mellan åklagare och bestämdes . fick förhinder och nytt mötesdatum blev . Då var miljöolyckan redan ett faktum. i har prövat om befattningshavare vid tillsynsmyndigheterna , miljö- och hälsoskyddsförvaltningen och yrkesinspektionen brustit i sin tjänsteutövning. I ett beslut konstaterade överåklagaren att vad som framkommit genom den hittillsvarande utredningen inte har gett anledning anta att någon befattningshavare vid någon av de berörda tillsynsmyndigheterna gjort sig skyldig till brottsligt förfarande i samband med utövande av respektive myndighets tillsynsfunktion. Det saknades därför skäl att inleda förundersökning. tar i sin rapport upp miljölagstiftningen som signalsystem riktat till medborgarna om hur statsmakterna ser på lagstridiga handlingar. I det avseendet betecknar han detta system som svagt. är inne på liknande tankegångar i sin utredning. De menar att erfarenheterna från visar att man inte förmått hävda miljöintressena gentemot vad man kallar den normativa asymmetri som präglat projektet. Det är viktigt för ett effektivt tillsynsarbete att åklagarväsendet har sådana resurser och sådan kompetens att ärenden kan avgöras inom rimliga tider. I annat fall förloras snabbt den preventiva effekten i påföljdssystemet. Med kommer dessutom antalet åtals- anmälningar sannolikt att öka. Det blir utomordentligt viktigt att både skapa och upprätthålla respekt och förtroende för den nya miljölagstift- ningen. Orsakerna till det inträffade 91 Riksåklagaren har fått regeringens uppdrag att utreda och effektivi- sera hanteringen av miljöbrott. Utredningen skall vara klar . Det är kommissionens förhoppning att intentionerna i direktiven skall kunna förverkligas för en effektivare tillsyn. Tillsynsarbetet vid har bedrivits under mycket speciella omständigheter. Regering och riksdag hade gett ett statligt verk i upp- drag att bygga en järnväg och en tunnel. Verksamheten pågick och arbetena utfördes av en av landets största entreprenörer. Två sidor kom att stå mot varandra. Staten befann sig på båda: å ena sidan ansvarig för den uppkomna situationen, å andra sidan ansvarig för tillsynen tillsammans med kommunen. Ett flertal av de personer som i någon form deltagit i tillsynsarbetet har fått frågan om situationen skulle ha kunnat undvikas med en annan lag- stiftning och ett annat regelverk. Även om brister i dessa avseenden har påtalats, har som en röd tråd genom svaren gått uppfattningen att kultu- ren inom inte inrymde mycket miljötänkande. Benämningen rallarkultur – vi skall fram har använts för att beskriva samarbetsvilja. Attityder och förhållningssätt är viktiga för att nå ett bra resultat. Detta gäller inte minst i miljösammanhang (se Mårald & , Vad är det andra värt). Med en mer positiv inställning till miljöfrågorna från sida och respekt för meddelade tillstånd och villkor hade sannolikt problemen varit väsentligt mindre. Den kommande kan förväntas ge en effektivare tillsyn. Tillsynsreglerna finns nu i en och samma lagstiftning. Tillsynsbegreppet har definierats och myndighetsrollen har lyfts. får en ny och tydligare roll i förhållande till den kommunala tillsynen. Kraven på och innehållet i miljökonsekvensbeskrivningarna är klarare i balken än i dagens lagstiftning (se avsnitt 3.2). Detta skapar bättre förutsättningar för tydliga villkor. Tillsynskostnaden för stora projekt kan läggas på 92 Orsakerna till det inträffade Dessutom skärps lagstiftningen genom att miljösanktions- avgifter införs och straffen höjs. kunde ha utövat sin tillsyn på ett mer bestämt sätt och i ett tidigare skede. väntade så länge som med att kontakta kemikalieinspektionen beträffande Rhoca . Samråden mellan tillsynsmyndigheterna kunde ha skötts på ett effektivare sätt. Sammanfattningsvis anser vi ändå att tillsynen, mot bakgrund av de speciella omständigheterna omkring tunnelprojektet, i stort skötts på ett godtagbart sätt. Projektet var stort och drivkraften stark för att det skulle genomföras. Miljöambitionen hos var låg och tillsyns- resurserna hos myndigheterna begränsade, i varje fall fram till dess omfattningen av miljöeffekterna av bygget var uppenbara. Tillsynsmyndigheterna bör se över sina rutiner när det gäller gräns - dragningen mellan myndighetsutövning, rådgivning, information samt stödjande och främjande verksamhet. Myndighetsutövningen måste tydligare hållas isär från de övriga uppgifterna. Förordningen om miljösanktionsavgifter bör kompletteras så att även näringsidkare som åsidosätter tillståndsplikt eller överskrider villkor för all vattenverksamhet kan åläggas att betala sanktionsavgift. Skyldigheten för den som avser att använda stora mängder kemikalier att underrätta den myndighet som har det omedelbara tillsynsansvaret bör utredas.. Kommunen bör ges möjlighet att överlämna tillsynen för kemikalier till . – en tydligare roll Som framgår av två utredningar som gjorts på vårt uppdrag saknas en stark företrädare för miljön. roll som försvarare av miljöintressena bör göras tydligare än vad den är , liksom dess uppgift som central tillsynsmyndighet gentemot andra verk. roll som central tillsynsmyndighet bör utredas beträffande möjligheten att följa upp andra sektorsmyndigheters och Orsakerna till det inträffade 93 större koncerners miljöarbete. I uppgiften skulle exempelvis ingå att rapportera till regeringen hur arbetet bedrivs och att samordna, ge råd och informera i syfte att effektivisera miljöarbetet. Kommissionen skall inte uttala sig i frågor om ansvar och ersättning som kan komma under domstols prövning. Detta hindrar inte att vi granskat hur utfört sin uppgift att planera och genomföra byggandet av en tunnel genom . En annan viktig fråga är vilken styrning huvudman, /regeringen, har utövat. Regeringens direkta styrning av myndigheterna utövas dels genom regleringsbrev, särskilda regeringsbeslut och uppdrag till myndigheterna, dels genom val av ledningsform och utnämning av generaldirektör och styrelse, dels genom informella kontakter. I enlighet med regeringsformen 11 kap 7 § får regeringen ge förvaltningsmyndighet direktiv om myndighetens faktiska handlande i särskilt fall och om handläggningen av konkreta ärenden i den mån de varken avser lag- stiftning eller myndighetsutövning. I den s.k. verksledningspropositionen 1986/87:99 om ledning av statlig förvaltning behandlades frågan om myndigheternas självständighet gentemot regeringen. Den dåvarande civilministern framhöll att det fanns utrymme för en starkare styrning än vad som ditintills skett. Som exempel på verksamhet som kunde styras precis så bestämt och i den omfattning som regeringen fann lämpligt angavs producerande verksamhet som bl.a. sysslade med. har ingen annan mening än den som kom till uttryck i propositionen (KU 1997/98:25 sid 117). I regleringsbrevet anger regeringen målen för myndighetens verk- samhet under kommande budgetår. Övergripande mål liksom mer detaljerade verksamhetsmål anges. De avser en myndighets hela verk- samhet men kan få betydelse även för enskilda ärenden. I ett av Ban- verkets verksamhetsmål anges t.ex. mått på den hastighet som stomjärnvägar skall klara. Under /96 var målet att 94 Orsakerna till det inträffade hastighetsstandarden för de trafiktätaste delarna av stomnätet skulle vara för resandetåg om det var samhällsekonomiskt försvarbart. var målet att den genomsnittliga hastighet som stomjärnvägar medgav skulle öka . I början styrde regeringen tunnelbygget i viss utsträckning. Genom sitt beslut fastställde regeringen att tunneln skulle byggas, att den skulle vara dubbelspårig och att den skulle ha en viss sträckning. Vidare föreskrevs i expropriationsbeslutet ett antal villkor med avseende på miljön. I regeringens befogenheter att styra en myndighet ingår, som nämnts ovan, att utse dess styrelse. har s.k. verksledningsbeslut behandlat frågan om myndigheternas ledningsformer . Enligt den huvudregel, som lades fast 1995, gäller att myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt och självständigt ansvar, i de flesta fall skall ledas av en styrelse med fullt ansvar. förändrades styrelses roll genom att styrelsen enligt sin instruktion fick fullt ansvar för verksamheten. Med detta menas att styrelsen därefter utgör myndighetens ledning, som inför regeringen helt och fullt ansvarar för verksamheten enligt de mål som satts upp. Myndighetschefens uppgift är att ansvara för den löpande verksamheten enligt styrelsens direktiv och riktlinjer. var myndighetschefen ensam ansvarig inför regeringen. hade i huvudsak en rådgivande funktion. Det är emellertid fortfarande så att myndighetschefen utses och kan avsättas av regeringen. Det är därför svårt att uttala sig om vad det fullständiga ansvaret egentligen innebär. Det är emellertid helt klart att styrelsen är ett av de medel som regeringen skall använda för att styra myndigheten. Styrelsen representerar regeringen och har att genomföra de politiska beslut som fattats inom myndighetens ansvarsområde. Ledamöterna förordnas i taget. De beviljas inte ansvarsfrihet i likhet med t.ex. en bolagsstyrelse. Regeringens ansvar för att styra verket minskade inte i och med att styrelsen fick fullt ansvar men styrningen måste ske med delvis andra medel än tidigare bland annat genom kontakter under hand. Dessa kontakter bör normalt ske med styrelseordföranden och verkschefen men är inte bindande för regeringen eller myndigheten, jfr Förvalt- ningspolitiska kommissionen SOU 1997:57 sid 120. Orsakerna till det inträffade 95 Både styrelseordförande och den dåvarande kommunika- tionsministern har uppgivit att någon information av betydelse om tunnelbygget inte utväxlats dem emellan. Detta framgår bl.a. av den granskning som gjort av kommunikationsminister tjänsteutövning i samband med tunnelprojektet genom . En offentlig utfrågning hölls . Vid utfrågningen diskuterades budgetfrågan, vakanserna på general- direktörsposten och i vad mån ministern känt till den teknik som använts för att driva och täta tunneln. Många frågor gällde vad som förekommit vid ett möte med representanter för departementet, däribland statssekreteraren, och och som avsåg en s.k. mål- och resultatdialog. Trots att verket i sin årsredovisning för , som departementet fått ungefär en månad tidigare, rapporterat att man hade stora problem med grundvattnet och att risken för kostnadsökningarna beräknades uppgå till diskuterades inte tunnelbygget vid mötet . Ett antal andra ärenden behandlades, däribland utbyggnad till dubbelspår vid , en annan del av . Att projektet kunde förväntas bli dyrare ansågs tydligen vara en intern fråga för så länge verket inte begärde ytterligare anslag. Beloppet motsvarar av de medel , enligt regleringsbrevet för , kunde disponera för nyinvesteringar i stomjärnvägar. I samma regleringsbrev hade även fått i uppdrag att redovisa utfallet bl.a. med avseende på anslaget till nyinvesteringar i stomjärnvägar. Redovisningen skulle innehålla eventuella avvikelser från redovisade planer och vilka åtgärder som vidtagits för att förhindra kostnadsfördyringar. hade ett möte ägt rum mellan bl.a. region- chefen för södra regionen och två personer från huvudkontoret. Regionchefen redogjorde för grundvattenfrågan och beskrev svårigheter, alternativa lösningar och ekonomiska konsekvenser. Efter mötet skrev den då tillförordnade ekonomichefen i en PM, kallad minnesanteckning, , rev, bl.a. att det kunde befaras att kostnadsökningarna skulle komma att kräva omprioritering av andra projekt. Detta verkar dock inte ha varit en fråga som oroat vare sig styrelsen eller departementet. styrelseordförande har till kommissionen uppgivit att hon ansåg att verket hade så gott om pengar att det inte fanns någon anledning till oro för ekonomin. Uttalandet måste ha avsett investeringsmedel eftersom beslut om besparingskrav gällde verkets konsumtion och administration, en förhållandevis blygsam del av budget. 96 Orsakerna till det inträffade Frågan om inläckage av grundvatten behandlades således av rege- ringen och som en ganska odramatisk budgetfråga. blev inte inblandat , se vidare nedan. Under arbetet med budgetpropositionen nöjde sig med besked om att arbetet fortskred med att lösa de tekniska problem man hade med att täta tunneln. En årsredovisning skall ge ett kortfattat underlag för regeringens uppföljning och prövning av myndighetens verksamhet. I redovisning för sägs att problemen med inläckage av grund- vatten i tunneln var stora, men inte att den tillåtna mängden överskreds. Det har inte kommit fram några uppgifter som visar att departementet visste att vattendomens tillstånd inte respekterades. Inte heller kvartalsrapporten avseende är skriven så att det går att dra några säkra slutsatser om vad som rapporterats om detta. överlämnade emellertid tredje ansökan till regeringen för avgörande. Skälet för detta var att domstolen ansåg att det sökta vattenföretaget skulle leda till skada eller olägenhet av större betydelse för allmänna intressen. Under sådana omständigheter kan tillstånd endast ges av regeringen och bara om företaget är av synnerlig betydelse ur allmän synpunkt. Det överlämnade ärendet handlades i . Av handlingarna framgick att tillstånd överskreds. yttrande remissbehandlades och förelades att yttra sig . Därefter fick ytterligare anstånd till dess att ansökan återkallades . Den allmänna inställningen i liksom i till det faktum att dom inte respekterades tycks ha varit att problemet skulle lösas genom en ny vattendom. Det är naturligtvis riktigt att borde ha ansökt om en ny vattendom, eftersom verket överskred tillståndet i den gamla. Det intressanta är emellertid vad borde ha gjort i avvaktan på ett eventuellt nytt tillstånd. Inte heller vid det styrelsemöte i , då årsredovisningen beslutades, verkar tunnelprojektet ha diskuterats särskilt ingående. Av protokollet framgår endast att budget och års- redovisning skulle justeras. Styrelsen informerades visserligen om att tillstånd överskridits något och att verket måste begära tillstånd till större vattenläckage, framför allt under byggnads- Orsakerna till det inträffade 97 Emellertid konstaterade styrelsen bara att bygget kunde bli dyrare men lät i övrigt, såvitt vi kan förstå, saken bero. Verkets dåvarande generaldirektör har för kommissionen uppgivit att hon blivit orolig över läget i . I ekonomichefens minnesanteckningar framhölls att situationen var allvarlig och att styrelsen borde överväga att avbryta projektet. Inför styrelsemötet skrev en av direktionens medlemmar emellertid en ny PM i vilken situationen beskrevs som mycket mindre alarmerande. Framför allt var det inte längre tal om att styrelsen skulle ifrågasätta projektet som sådant. Styrelsen skulle bara informeras om vilka åtgärder som planerades. Generaldirektören avgick före mötet som en följd av en kontrovers med regeringen i ett annat ärende och var inte närvarande när styrelsen tog upp frågan. Vid tiden för styrelsemötet hade varit förelagt ett vite om och hade därefter anmälts till åtal. I den PM som skrevs inför styrelsemötet nämns att ett tidigare krav på åtgärder förenade med vite fallit bort. Åtalsanmälan berörs inte. Både den dåvarande general- direktören och styrelseordföranden har till kommissionen uppgivit att de inte kände till vare sig vitesföreläggandet eller åtalsanmälan. Läns- styrelsens anmälan gjordes . Enligt vad man upp- givit från informerades regionchefen för om den förestående anmälan innan den gjordes. Enligt uppgift är detta ett vanligt förfarande. I den organisationsplan, som gällde vid den aktuella tiden, reglerades beslutanderätten när det gällde rättegång, skiljeförfarande och för- valtningsprocess. Generaldirektören skulle besluta när det gällde inledande av förfarande av osedvanlig omfattning eller i saker av särskild principiell betydelse. I övriga frågor låg beslutanderätten hos regionchefen. Vem tog ansvar? var en starkt decentraliserad organisation. Ansökningar om tillstånd, upphandling, tvister och övriga frågor som hängde samman med driften av bygget sköttes helt och hållet av Ban- verkets . Dessutom delegerades besluten så långt ner i den regionala organisationen som möjligt. Hur information om svårigheter och problem befordrades till huvudkontoret är, som framgått ovan, oklart. På begäran av var en person från huvudkontoret närvarande vid de s.k. bergteknikmötena. Hans uppgift var emellertid att, för regionens räkning, bevaka hållfastheten av den slutliga utformningen av tunneln med sikte på att regionen, när projektet 98 Orsakerna till det inträffade väl avslutats, skulle ta över förvaltningen av den. Huvudkontoret började inte engagera sig förrän . En långt gående decentralisering av arbetsuppgifter innebär inte att ansvaret delegeras, även om man kan få intrycket att det var vad man ansåg inom . Det är klart att det, i efterhand och under pågå- ende brottsutredningar, kan vara svårt att få reda på vem som visste vad. Det verkar dock som om en del befattningshavare lämnades för- vånansvärt ensamma om ansvaret. Dessa tjänstemän hade emellertid ett antal olika kontakter och samarbetspartners. samarbetade nära med . Som beställare var det emellertid angeläget för att initiera så få förändringar som möjligt för att undvika fördyringar. De utredningar som behövdes gjordes av konsulter. Det fanns olika rådgivande grupper vars råd man följde. När det gällde användningen av Rhoca litade man till att försäljarna visste vad de talade om. Det måste ha varit oklart vem som egentligen ansvarade för vad. Tunnelbygget genom var redan efter en mycket kort byggtid ett projekt med stora problem. En olämplig teknik användes, bygget blev kraftigt försenat, kostnaderna steg och ingen visste hur man skulle göra för att täta tunneln och hindra att grundvattnet fortsatte att sjunka. Så länge tunneln drevs vidare utan att man hade kommit på hur den skulle tätas var dessutom arbetsförhållandena besvärliga. växte kritiken från de kringboende. Vid tiden för upphandlingen med i början på 1996 borde inte någon i ansvarig ställning – vare sig i regionledning, på huvudkontoret, i styrelsen eller i departementet – ha varit omedveten om detta. kan väl sägas ha ryckt upp sig genom det sätt som den andra upphandlingen genomfördes på men sen verkar det som om allt återgick till det gamla. Huvudkontoret engagerades först . I en alltmer besvärlig och hopplös situation tycks många ha väntat på att problemen skulle lösas av någon annan. i ett demokratiskt samhälle Svenska myndigheter har av tradition en självständig ställning. Enligt regeringsformen är statsförvaltningen emellertid en del av den repre- sentativa demokratin och har därför ett ansvar gentemot medborgarna och deras valda representanter. Av rapporten från Lybrand framgår att inte anpassat sitt redovisningssystem till projektet vilket inneburit svårigheter att följa dess kostnadsutveckling. har granskat hanteringen av tunnelprojektet med utgångs- punkt från fem viktiga krav som man kan ställa på myndigheter i ett Orsakerna till det inträffade 99 demokratiskt samhälle: medborgardeltagande, öppenhet, rationalitet, rättssäkerhet och tydlig ansvarsstruktur. Han påvisar ett antal brister i demokratihänseende. har både förvaltande och producerande uppgifter. I för- hållande till entreprenören har varit beställare men har i förhållande till andra myndigheter och till allmänheten uppträtt ibland som fristående producent och ibland som regeringens myndig- het/företrädare. har genom sitt sätt att växla mellan olika roller undvikit att ta sitt ansvar som en myndighet i det allmännas tjänst. De utredningar som gjordes användes inte för att ge underlag för sina beslut, utan mer för att det krävdes av omvärlden. Det var nödvändigt med undersökningar i förfrågningsunderlaget. Man var också tvungen att presentera viss utredning inför och andra tillståndsmyndigheter. När det gällde användningen av Rhoca gjordes, , endast en snabb utredning om medlets hållfasthet. beslöts att samtliga rapporter om Rhoca skulle sammanställas för att förekomma frågor från andra, men det var ingen som såg till att uppdraget verkligen blev utfört. Det verkar därför som om även denna rapport skulle göras för att tillfredsställa utifrån kommande krav. För beslut att använda medlet i sin produktion hade rapporten uppenbarligen inte någon betydelse.