sou · GMB3123 · 1999-01-01 00:00:00 — Gränsövervakningspersonalen skall inom ramen för övervak- ningsuppgiften förhindra brott m.m. till fara för rikets försvar eller säkerhet, brott mot bestämmelser om inresa till och utresa från samt införsel till eller utförsel från landet av gods vars befordran kan medföra fara för rikets försvar eller säkerhet. Personalen skall även ge akt på verksamhet eller förberedelse till verksamhet som kan vara till men för rikets försvar eller säkerhet. Den har vidare till uppgift att för- hindra att underrättelser till men för rikets försvar eller säkerhet över- bringas vid person- eller godstrafik och att ge akt på förhållanden som kan antyda fientlig avsikt, m.m. I fråga om roll inom gränsövervakningen i krig m.m. finns särskilda regler. Genom förordningen (1982:314) om utnyttjande av inom Försvarsmakten föreskrivs sålunda bl.a. följande. Under krig skall personal och materiel ur använ- das inom Försvarsmakten för övervakning, transporter och andra upp- gifter enligt närmare överenskommelse mellan . Regeringen får föreskriva att detsamma skall gälla även annars under höjd beredskap. När personal och materiel ur Kust- bevakningen i enlighet härmed används för uppgifter inom För- svarsmakten skall den som är kustbevakningstjänsteman till sin ordi- narie uniform bära ett särskilt militärt kännetecken, och Kustbevak- ningens fartyg skall föra örlogsflagga och dess flygplan och fordon ha särskild märkning. I Överbefälhavarens verkställighetsföreskrifter (FFS 1993:11) till förordningen sägs att skall utnytt- jas bl.a. för utläggning av mineringar och för minspaning. 6.3.1Det är oklart om gränsövervakningsorganisa- tionen uppfyller folkrättens krav Regleringen i totalförsvarets folkrättsförordning bör uppfattas så, att avsikten är att gränsövervakningspersonalen skall ha kombattantstatus oberoende av om gränsövervakningsmannen i fråga är polisman, tulltjänsteman eller hör till Försvarsmakten. Skyldigheten att medverka i den samordnade gränsövervakningen utgör en syssla vid sidan av den uppgift som tillkommer vederbörande i egenskap av t.ex. polisman eller soldat (tills vidare bortses dels från den personal ur , dels från gränsövervakningsförbanden). I fråga om gränsövervakningstjänsten, men inte i övrigt, lyder gränsövervakningsmannen under gränsövervakningschefen. Som gränsövervakningschef fungerar som framgått antingen den som är därtill förordnad av eller – i vissa fall och utan särskilt förordnande – militär befälhavare. Gränsövervakningspersonalen och organisationen av den samord- nade gränsövervakningen över huvud är som synes mer eller mindre djupt integrerad med såväl polisväsendet och tullväsendet som För- svarsmakten. Detta är ett bland flera uttryck för att det svenska total- försvaret karakteriseras av ett långtgående samband mellan den civila och den militära sektorn. Från folkrättslig synpunkt inställer sig emel- lertid frågan, om gränsövervakningsmännen hör till en väpnad styrka i och för sig och vilken denna styrka i så fall är. I princip kan nämligen varje gränsövervakningsman hänföras till två organisationer med två olika befälsled – nämligen dels gränsövervakningsorganisationen och dels endera polisväsendet, tullväsendet eller Försvarsmakten. Den som ingår i gränsövervakningspersonalen uppträder och agerar i så att säga två funktioner, både som gränsövervakningsman och som polis, tulltjänsteman eller militär. Det nära sambandet mellan gränsövervakningen och de uppgifter som personalen har vid sidan av gränsövervakningssysslan, jämte det förhållandet att personalen lyder under gränsövervakningschefen såvitt gäller gränsövervakningstjänsten men inte i övrigt, leder även till frå- gan vem som är ansvarig för gränsövervakningspersonalens upp- förande. Är det gränsövervakningschefen eller i stället någon annan överordnad? Kan man i detta och andra hänseenden över huvud taget skilja mellan gränsövervakningstjänsten, å ena sidan, och personalens övriga uppgifter, å andra sidan? Mot den nu skisserade bakgrunden bedömer utredningen att det är osäkert om det nuvarande systemet för gränsövervakningen i krig låter sig förenas med folkrättens regler. Denna osäkerhet är dock inte lika framträdande för GR¤NS¶VERVAK NINGSF¶RBANDENS del. Det har att göra med att det går att urskilja dessa förband som en (del av en) väpnad styrka; de hör till Försvarsmakten. Den omständigheten att förbanden lyder under gränsövervaknings- chefen vad avser gränsövervakningstjänsten men inte i övrigt och att de skall kunna uppträda både som gränsövervakningspersonal och som militära förband i allmänhet medför emellertid att det även här får anses föreligga oklarhet med avseende på ansvarsfrågan. Vad så gäller +USTBEVAKNINGEN och dess roll vid gränsövervak- ningen, kan följande sägas. Vid en väpnad konflikt (i krig) kommer tjänstemän och materiel ur att användas inom För- svarsmakten. Dessa tjänstemän kommer att bära särskilt militärt tjänstetecken, fartygen kommer att föra örlogsflagga etc. Från folk- rättsliga utgångspunkter innebär detta – enligt utredningens bedömning – att de ifrågavarande tjänstemännen och fartygen m.m. kommer att ingå i en väpnad styrka, dvs. Genom att det av förord- ningen om utnyttjande av inom Försvarsmakten framgår att personal och materiel ur skall användas inom Försvarsmakten torde det folkrättsliga kravet, att en part i en väp- nad konflikt skall informera övriga parter om att han införlivar en halvmilitär organisation eller beväpnade polisstyrkor med sina väpnade styrkor, vara uppfyllt. 6.3.2Gränsövervakningspersonalens uppgifter – kombattantstatus Personal ur som i krig används inom Försvarsmakten kommer att vara sysselsatt med uppgifter av vilka åtminstone vissa får anses innebära ett direkt deltagande i fientligheterna. Enligt folkrätten måste de därför ha kombattantstatus. Genom att kustbevaknings- tjänstemännen inlemmas i Försvarsmakten och således hör till en väp- nad styrka, har de folkrättsligt sådan status. Också enligt nu gällande svenska interna regler har dessa tjänstemän kombattantstatus, eftersom de tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation (2 § totalförsvarets folkrättsförordning). Beträffande gränsövervakningspersonalen i övrigt är det dock mer tveksamt om det av folkrättsliga skäl krävs att personalen har kombat- tantstatus. Vad man kan fråga sig är nämligen om ett fullgörande av gränsövervakningssysslorna innebär att personalen skall direkt delta i fientligheterna. När man skall söka besvara den frågan bör följande beaktas. Gränsövervakningspersonalen skall utföra kontroll som motsvarar den som i fredstid ankommer på i första hand polisväsendet och tull- väsendet. Ett viktigt mål för den samordnade gränsövervakningen är sålunda att förhindra brottslighet m.m. som kan skada det svenska för- svaret eller landets säkerhet. En annan väsentlig uppgift för personalen är att inhämta och vidareförmedla underrättelser som kan vara av bety- delse för försvaret eller rikets säkerhet. Denna uppgift kan lösas utan att personalen anses som spioner i folkrättslig bemärkelse, förutsatt att inhämtandet av underrättelser inte sker i hemlighet eller under falska förevändningar. Gränsövervakningspersonalen har inte – i denna sin egenskap – några stridande funktioner. Men man kan inte bortse från att den har uppgifter som i praktiken åtminstone får anses ligga nära det väpnade försvaret av landet. Särskilt beträffande de militära enheterna är det knappast möjligt att skilja mellan de civila gränsövervakningsupp- gifterna och de uppgifter som innebär att personalen anses direkt delta i det väpnade försvaret av landet. Därför kan det ingalunda uteslutas att en militär motståndare gör bedömningen att den personal och den mate- riel som används i gränsövervakningen är militära mål. Med hänsyn till att har en lång gräns och en jämförelsevis ringa befolkningsmängd finns det ett påtagligt behov av att utnyttja inte bara polisen och tullväsendet utan även Försvarsmakten för den krigs- tida gränsövervakningen. Det finns anledning att betvivla att den nuvarande gränsövervaknings- organisationen i väpnad konflikt (krig) i allo uppfyller de krav som föl- jer av krigets lagar. Vidare är det å ena sidan oklart om gränsövervak- ningssysslorna som sådana motiverar att personalen har kombattant- status, å andra sidan tydligt att det finns ett nära samband mellan dessa sysslor och det väpnade försvaret av vårt land. För att i en tillfredsställande grad bringa klarhet i dessa frågor förut- sätts att man belyser och från övergripande synpunkter tar ställning till hur gränsövervakningssystemet bör vara utformat och om personalen där bör vara kombattanter. En sådan översyn kan dock inte anses ligga inom ramen för det uppdrag som har lämnats till utredningen. Därför föreslår utredningen att det i svensk intern rätt alltjämt anges att tulltjänstemän som tjänstgör som gränsövervakningspersonal enligt gränsövervakningslagen skall anses som kombattanter. Utredningen förordar att den samordnade gränsövervakningen ses över i annat sam- manhang, med hänsynstagande till frågan om personalens folkrättsliga ställning. Avslutningsvis vill utredningen anföra följande. Enligt Rikspolis- styrelsens allmänna råd får gränsövervakningspersonalen viss utbild- ning i folkrätt. Det är dock inte som har avsatts för ämnet. Huruvida denna utbildning är till fyllest med hänsyn till att kombattanter är skyldiga att följa krigets lagar och kan hållas ansvariga vid svåra överträdelser härav är en fråga som bör ägnas uppmärksamhet i och för sig. 7 Konsekvenser och övriga frågor För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Försvaret är en sådan kollektiv nyttighet som enligt direktivet om offent- liga åtaganden måste garanteras genom det offentligas försorg. – Huruvida utredningens förslag leder till några minskade eller ökade utgifter för det offentliga över huvud taget är enligt utredningen svårbedömt. Utredningen vill dock peka på vissa punkter i enlighet med det följande. Om polisen inte längre skall direkt delta i det väpnade försvaret av landet kan ökade utgifter – i varje fall av engångsnatur – uppkomma bl.a. för Försvarsmakten och polisväsendet som en följd av den översyn av bered- skapsplaneringen som torde bli nödvändig i samband med övergången till det nya systemet. Det skulle måhända kunna antas att statens utgifter minskar på åt- minstone , om polisväsendet utmönstras ur det direkta väpnade försvaret av landet; polisväsendet skulle inte längre behöva medel för denna försvarsuppgift. Enligt utredningen är det dock osäkert om och i vad mån detta antagande har fog för sig. Polisen kommer nämligen alltjämt att ha uppgifter inom totalförsvaret och det är uppenbart att det inom polisen måste finnas en försvarsplanering inkl. utbildning av personalen, om än av ett delvis annat innehåll än . Och kanske skulle de medel som eventuellt kunde sparas inom polisväsendet behöva tillskjutas någon annan del av totalförsvaret, t.ex. Försvarsmakten. Sammantaget finner utredningen att det är svårt att med säkerhet ange huruvida det skulle uppkomma några ökade eller minskade utgifter för det offentliga som en direkt följd av ett genomförande av utredningens förslag om polisens framtida roll i försvaret och polismännens folkrättsliga status. Det kan dock inte uteslutas att det i varje fall indirekt uppkommer ökade utgifter för det offentliga (staten). Storleken på de eventuella utgiftsförändringarna har utredningen ansett sig sakna möjlighet att ens skatta. #IVILA SKYDDSVAKTER OCH CIVILA SKYDDSOMR¥DESVAKTER Utredningens förslag om att varken civila skyddsvakter eller civila skyddsområdesvakter skall anses ha status av kombattant kan, som an- märkts i slutet av kap. 5, leda till att planeringen bl.a. av det väpnade försvaret av skyddsobjekt behöver ses över. En sådan översyn kan leda till ökade utgifter för den eller dem som skall svara för denna. Vidare skulle resultatet av översynen kunna bli att det anses föreligga ett behov av ökade insatser från Försvarsmaktens sida vid bevakningen och försvaret av skyddsobjekt och skyddsområden, något som i princip skulle leda till utgiftsökningar för staten. 7.1.2Konsekvenser i regionalpolitiskt och i jämställdhetspolitiskt hänseende samt för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet De förslag som läggs fram i betänkandet har såvitt utredningen kan be- döma inte några regionalpolitiska konsekvenser. Av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig följer att varje polisman är skyldig att under krig delta i rikets försvar i den omfattning regeringen föreskriver. Denna skyldighet preciseras genom en tillämp- ningskungörelse (1958:262). Enligt 2 § kungörelsen får kvinnlig polis- personal – liksom personal vid – tas i anspråk för rikets försvar endast i den mån krigshändelserna gör det oundgängligen nödvän- digt. Utredningen föreslår att lag upphävs. Ett genomförande av detta förslag skulle innebära att även kungörelse förlorar bety- delse och upphävs. Därigenom skulle en i författning fastlagd principiell olikhet i behandlingen av kvinnor och män försvinna. I praktiken genom- går dock även kvinnliga polismän den försvarsutbildning som ordnas inom polisväsendet och har också dessa polismän uppgifter inom det väpnade försvaret; så till vida skulle de nu nämnda författningsförändringarna inte ha några jämställdhetspolitiska konsekvenser. Enligt nuvarande ordning är det i huvudsak män som har stridsupp- gifter inom det svenska totalförsvaret. Utredningens förslag i sig torde dock inte ha någon inverkan från jämställdhetssynpunkt i annat avseende än vad som angetts. Primärt är det nämligen bl.a. rekryteringen av kvinnor resp. män till Försvarsmakten och lagstiftningen om vilka som är pliktiga att delta i det väpnade försvaret av landet som är bestämmande för om det på detta område föreligger några skillnader i jämställdhetshän- seende. Avslutningsvis bör sägas att utredningen har bedömt att det inte är möjligt att genomföra en djupare analys och redovisning i jämställd- hetsperspektiv av förslagen. "ROTTSLIGHETEN OCH DET BROTTSF¶REBYGGANDE ARBETET Utredningens förslag om att polisen skall ha permanent civil status motiveras bl.a. av att polisens insatser utanför det direkta väpnade försvaret torde bli ännu viktigare i krigstid än annars. Den ökade risk för att samhället förråas som torde föreligga av krig och liknande kan motverkas av en väl fungerande polisorganisation. Ett genomförande av utredningens förslag om att utmönstra polisen ur det direkta väpnade försvaret av landet skulle alltså i princip leda till ökade möjligheter för polisen att förebygga och utreda brott av krig och liknande. bör framhållas att polisens arbete vid höjd beredskap torde koncentreras till frågor av betydelse för totalförsvaret och att annan verksamhet då ges lägre prioritet. Vid sidan av det som angetts synes förslagen inte leda till några konsekvenser för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet. 7.2Framställningar som regeringen har överlämnat till utredningen Regeringen har till utredningen lämnat över två framställningar. Den ena framställningen är från reservofficeren och den andra är från . Vid ett utredningssammanträde har muntligt utvecklat sina synpunkter och gett in visst skriftligt material. Enligt 4 § totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) skall de som kallas in till tjänstgöring anses som kombattanter först då de har tilldelats militär utrustning och kommit under ansvarigt befäl. De som i fred tilldelats personlig militär utrustning skall dock anses som kombattanter redan då tjänstgöringsskyldigheten inträder. Den senare bestämmelsen tar sikte bl.a. på reservofficerare. I den personliga militära utrustning som reservofficerare tilldelas redan i fred, och som dessa förvarar i sina bostäder, ingick tidigare handeldvapen (pistol). ingår emellertid normalt inte pistol eller något annat handeldvapen i den personliga militära utrustning som reservofficerarna skall förvara i bostaden. Försvarsmakten kan dock besluta att vapen skall lämnas ut till reservofficerare för förvaring t.ex. i bostaden, om så är motiverat av beredskapshänsyn. har angett att reservofficerare instrueras att i hän- delse av krig skyndsamt bege sig från bostaden till tjänstgöringsplatsen och att under denna resa vara iförd sin militära tjänstedräkt. Enligt 4 § totalförsvarets folkrättsförordning intar reservofficeren redan då ställning som kombattant och utgör ett legitimt militärt mål, men trots detta kan det alltså – har vidare anfört – inträffa att reservofficeren inte har tillgång till något vapen för självförsvar. har ställt frågan, om det är lämpligt och godtagbart att krigsman som även är kombattant är skyldig att i krig uppträda i uniform och med utrustning men utan tillgång till vapen. Som svar på frågan har han föreslagit att den nationella regleringen om vem som är kombattant ändras så, att kombat- tantstatus för reservofficerare inträder när vederbörande har tilldelats vapen för personligt bruk. Som alternativa förslag har han angett att skyldigheten för den enskilde att inställa sig iförd uniform inte skall inträda förrän denne har tilldelats vapen för personligt bruk, eller att officerare inte skall erhålla personlig utrustning förrän de har kommit till mobiliseringsplatsen och då, lika med tjänstepliktiga, fått ställning av kombattant. Utredningen har i sitt förslag till ny folkrättsförordning utformat 4 § så, att de som i fred har tilldelats personlig militär utrustning skall anses som kombattanter då tjänstgöringsskyldigheten inträder, om de har tilldelats vapen. I författningskommentaren till 4 § har utredningen angett att det får förutsättas att Försvarsmakten genom verkställighetsföreskrifter eller på annat sätt ser till att reservofficerare som inte har tilldelats vapen ej är uniformerade under resa till inställelseplatsen. Utredningen anser att den på detta sätt har föreslagit en lösning på det problem som har tagit upp. Den framställning som har gett in mynnar ut i att de civilpliktigas folkrättsliga ställning bör ses över, att det bör undersökas om folkrättens krav innebär att ändringar bör göras i fråga om de civilpliktigas uppgifter samt att det bör undersökas om en civilpliktig med vapenfri status kan bibehålla sin status om han eller hon tvingas att bära och lossa ammunition. Utredningen vill inledningsvis peka på följande. Totalförsvaret är, som framgår av 1 kap. 1 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt (i det följande benämnd pliktlagen), en angelägenhet för hela befolkningen. Den som är totalförsvarspliktig är enligt 1 kap. 3 § 2 pliktlagen skyldig att tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter. fullgörs som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt (1 kap. 4 § första stycket pliktlagen). Civilplikten skall fullgöras i de verksamheter inom totalförsvaret som regeringen föreskriver och får inte omfatta annan verksamhet som är förenad med egentliga stridsuppgifter än ordnings- eller bevakningstjänst (1 kap. 6 § pliktlagen). I en bilaga till förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt anges de verksamheter i vilka civilplikt får fullgöras; det är vissa verksamheter i det civila försvaret resp. i För- svarsmakten. En totalförsvarspliktig som kan antas ha en så allvarlig övertygelse rö- rande bruk av vapen mot annan att övertygelsen är oförenlig med en tjänstgöring som är förenad med bruk av vapen, skall efter ansökan få rätt att vara vapenfri (3 kap. 16 § pliktlagen). En totalförsvarspliktig som har fått rätt att vara vapenfri får inte skrivas in för utbildning till en befattning som är förenad med bruk av vapen eller mot sin vilja skrivas in för tjänst- i Försvarsmakten (3 kap. 21 § första meningen pliktlagen). framställning föranleder följande kommentarer från utredningens sida. I likhet med andra personer medverkar den civilpliktige i det svenska totalförsvaret. Från folkrättslig synpunkt är, som också har berört, en civilpliktig att kvalificera som civil, i vissa fall hörande till undergruppen civila åtföljande stridskrafterna. Den civilpliktiges status av civil är i och för sig inte beroende av om han eller hon är vapenfri eller ej. Folkrätten föreskriver bl.a. att civila inte skall bli utsatta för anfall och att civil egendom inte får utsättas för anfall eller för repressalier; anfall skall vara strängt begränsade till militära mål. Däremot har folkrätten inte den innebörden att civila skall vara helt förskonade från negativa följder av en väpnad konflikt. Även en civilpliktig kan alltså indirekt drabbas menligt av en konflikt, t.ex. om han eller hon befinner sig i närheten av ett militärt mål som utsätts för anfall. Frågan om de civilpliktigas folkrättsliga ställning behöver enligt utred- ningens mening inte ses över, eftersom den inte kan anses oklar. Från folkrättsliga synpunkter finns det inte heller anledning att ändra de civil- pliktigas uppgifter inom totalförsvaret. Vad slutligen gäller fråga huruvida en civilpliktig med rätt att vara vapenfri kan bibehålla sin status även om han eller hon måste bära ammunition, har utredningen följande att anföra. Enligt artikel 51.3 i det första tilläggsprotokollet av års fyra Genèvekonven- tioner angående skydd för krigets offer skall civila åtnjuta skydd som civila, med undantag för den tid då de direkt deltar i fientligheterna. En civilpliktig som aktivt deltar i fientligheterna utgör alltså då ett legitimt mål för anfall samt är en s.k. illegal krigsdeltagare som riskerar att därför bli av motståndaren ställd till ansvar i en rättslig process. Enligt utred- ningen saknas det stöd i folkrätten för uppfattningen att de personer som lastar eller lossar ammunition, utan att i övrigt använda vapen eller betjäna vapensystem mot fientliga trupper, skulle anses ta aktiv del i fientlig- heterna. Vidare utgår utredningen från att det hos vederbörande myndig- heter etc. finns kunskap om att folkrätten förbjuder att civila direkt deltar i fientligheterna och att man inte kommer att föreskriva eller på annat sätt medverka till att exempelvis civilpliktiga utför uppgifter som står i strid med detta förbud. 8 Den rättsliga regleringen 5TREDNINGENS F¶RSLAG Totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) bör ersättas av en ny förordning i ämnet. Bland annat som en följd av att poliser samt civila skyddsvakter och civila skydds- områdesvakter inte skall vara kombattanter innehåller förslaget till ny förordning vissa ändringar i förhållande till den nuvarande för- ordningen. Vidare föreslås att lagen (1943:881) om polisens ställ- ning under krig upphävs samt att ändringar görs i reg- ler om krigsmannaansvar och i lagen (1994:1811) om discip- linansvar inom totalförsvaret, m.m. På många håll i den svenska interna rätten återspeglas den internatio- nella humanitära rätten i väpnade konflikter (krigets lagar). Blott några exempel skall anges här. I finns i 2 kap. 7 § bestämmelser om begränsningar i svensk lags tillämplighet och svensk domstols behörighet till följd av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser m.m., något som har bäring bl.a. på kombattanter från främmande makt. innehåller vidare bestämmelser om brott av krigsmän (21 kap.) och om straff för den som gör sig skyldig till folkrättsbrott eller till olovlig befattning med kemiska vapen (22 kap. 6 § resp. 22 kap. 6 a §). I lagen (1953:771) om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m. meddelas föreskrifter bl.a. om förbud mot bruk i vissa fall av rödakorsmärket, det internationella kännetecknet för civilförsvar och andra kännetecken.