sou · GMB331 · 1999-01-01 00:00:00 — Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall ges den omsorg som deras speciella behov kräver (3 § tredje stycket). Barn i behov av särskilt stöd fick genom en egen bestämmelse i för- skolelagen som tillkom rätt till plats i den allmänna förskolan, som då infördes. Kommunerna ålades även att be- driva uppsökande verksamhet bland barnfamiljer för att erbjuda barn som hade behov av det plats i förskolan. I samband med barnomsorgs- lagens tillkomst utvidgades bestämmelsen till att gälla även förtur till fritidshem. Bestämmelsen om barn i behov av särskilt stöd finns numera i skollagens 2 a kapitel 9 § (SFS 1997:1212) med följande lydelse: Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall anvisas plats i förskola, fritidshem eller integ- rerad skolbarnsomsorg, om inte barnens behov av sådant stöd till- godoses på något annat sätt. Kommunen skall genom uppsökande verksamhet ta reda på vilka barn som behöver anvisas plats enligt första stycket. Kommunen skall verka för att barnen utnyttjar den anvisade platsen och infor- mera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna. Om ett barn efter beslut av en kommun vistas i familjehem eller i hem för vård eller boende i en annan kommun, har den kommun som beslutat om vistelsen ansvaret för det individuellt behovsprö- vade stöd enligt första stycket som barnet kan behöva. Placerings- kommunens ansvar upphör om ärendet överflyttas enligt 72 § soci- altjänstlagen (1980:620). De barn som här avses har rätt till förskoleplats oberoende av om för- äldrarna förvärvsarbetar/studerar. Rätten till plats gäller heller inte bara /LIKA INSTANSERS ARBETE MED BARN OCH UNGDOMAR 181 tillgången utan även en verksamhet av sådan kvalitet att barnet får sina behov av särskilt stöd tillgodosedda. Skyldigheten att bedriva uppsökande verksamhet för att ta reda på vilka barn som behöver barnomsorg kräver att kommunerna är för- trogna med barnfamiljernas villkor i ett område och att man har ett gott samarbete med barnhälsovård, barnhabilitering, socialsekreterare m.fl. 6.2.2Barn i behov av särskilt stöd I allmänna råd 1991:1 och 1995:2 konkretiseras be- greppet barn i behov av särskilt stöd till barn med funktionshinder, till vilka hör förståndshandikappade, rörelsehindrade, hörselskadade eller döva samt synsvaga eller blinda. Hit hör också barn med medicinska handikapp och barn med autism. Andra exempel på barn i behov av särskilt stöd är barn med koncentrationssvårigheter, språk- och talsvå- righeter, inlärningssvårigheter, känslomässiga och/eller psykosociala svårigheter, flyktingbakgrund och slutligen barn som far illa. I propositionen till socialtjänstlagen sägs att begreppet inte i första hand syftar på en bestämd och avgränsad grupp barn utan uttrycker mer att vissa barn tillfälligt eller mer varaktigt kan ha behov av att få sär- skild uppmärksamhet och behöver mer av de vuxnas stöd och förståelse än andra (prop. 1993/94:11). Det rör sig med andra ord om barn som ställer särskilda krav på personalen. har i en undersökning av barn i behov av särskilt stöd i dragit slutsatsen att det inom förskolan finns två nivåer som bestämmer begreppet barn i behov av särskilt stöd. Den första nivån består av de barn som behöver mycket stöd inom flera områden och motsvarar de barn som personalen vanligtvis söker extraresurser för. Dessa barn behöver särskilda insatser oberoende av barngruppens stor- lek och sammansättning och/eller personalens kompetens. Den andra nivån är den grupp barn som förskolepersonalen också betecknar som barn i behov av särskilt stöd, men vars svårigheter de själva försöker lösa genom ordinarie förskolepedagogik, ibland med stöd av handled- ning. När personalen bedömer denna grupp tar man med yttre faktorer som personalens kompetens, barngruppens storlek, oron för brister i hemmiljön m.m. (1997). Kartläggningar som gjorts av länsstyrelser och ett 20-tal kommuner visar på att andelen barn som bedöms behöva särskilt stöd ofta anges till . Andelen är dock avse- värt högre i vissa utsatta, flyktingtäta stadsdelar i storstäderna (Social- styrelsen 1997:7). 182 /LIKA INSTANSERS ARBETE MED BARN OCH UNGDOMAR Det är svårt att avgränsa andelen barn i behov av särskilt stöd för sina känslomässiga och/eller psykosociala behov. Bedömningen om ett barn är i behov av särskilt stöd påverkas bl.a. av bedömarens refe- rensram. Bråkiga barn tenderar oftare än andra att tillhöra gruppen barn i behov av särskilt stöd (bl.a. 1995). Flyktingbarnen utgör en grupp barn som ofta bedöms behöva sär- skilt stöd. I små kommuner tycks flyktingskapet i sig anses tillräckligt för bedömning att barnet behöver särskilt stöd. I större kommuner re- dovisas normalt dels den totala andelen flyktingbarn i barnomsorgen, dels deras andel av olika behovsgrupper och då särskilt av gruppen som har språksvårigheter (1997:7). Mycket tyder på att andelen barn i behov av särskilt stöd inte ökat generellt men att det däremot skett en ökning i vissa storstadsområden. Antalet flyktingbarn, lågkonjunktur och arbetslöshet, samt även de stora barngrupperna, kan resultera i en ökning av antalet barn i behov av särskilt stöd. Det sistnämnda då personalen blir mer sliten och har mindre tid att arbeta enskilt med barn som skulle behöva det (Social- styrelsen 1997:7). 6.2.3Rutiner vid placering, uppföljning och utvärdering För varje barn som bereds plats i förskolan och som är i behov av sär- skilt stöd rekommenderar att en särskild planering görs. Av denna skall framgå vilka särskilda resurser som kan behövas. Barns speciella behov måste få påverka verksamheten och personalen måste ha redskap för detta. Det kan handla om extraresurser men också om särskild utbildning för personalen (1991:1). De flesta kommuner har rutiner för handlingsplaner (individuella planer) och uppföljning vid placering av barn i behov av särskilt stöd. I praktiken tycks dock rutinerna inte följas och det saknas ofta hand- lingsplaner. Endast för av barnen i en undersökning i upprätta- des handlingsplaner trots att socialförvaltningen i (1985) gav ut riktlinjer för vad en handlingsplan skulle in- nehålla (1997). Föräldramedverkan tycks också ofta saknas. Av 16 handlingsplaner i stockholmsundersökningen hade föräldrarna deltagit i diskussion om handlingsplanen endast i tre fall (1997). I allmänna råd från betonas också vikten av rutiner och att dessa följs. Personal uppfattar ofta handlingsplaner som effek- tiva instrument. Svårigheten är dock enligt uppgift att man inte ute i /LIKA INSTANSERS ARBETE MED BARN OCH UNGDOMAR 183 verksamheterna har tid för planering. Barngruppernas storlek och många små barn i grupperna gör att det är svårt att, genom att ta över varandras barngrupper, lösgöra tid för planering och uppföljning (1997:7). Samarbete mellan olika verksamheter är viktigt när barn är i behov av särskilt stöd. Mycket kan underlättas genom att man från specialisthåll (t.ex. BUP, barnhabilitering, individ- och familjeom- sorg) aktivt informerar familj och nätverk, inklusive personal i barnets närmiljö, om barnets problem, arten och innebörden av dem. Målet är att skapa förståelse för barnet och att på ett rimligt sätt anpassa miljön efter barnets förutsättningar. Barnomsorg och skola bör, i arbetet med enskilda barn, kunna erbjudas och ta emot stöd och handledning från BUP och habilitering. På så vis kan man undvika att beteendeproblem tolkas helt och hållet som uttryck för barnets egna svårigheter, och inte beakta att miljön ibland är dåligt avpassad för dessa. Det generella stöd, som alla barn har rätt till, skall således anpassas efter barnets individuella förutsättningar (hearing med brukarorganisationer ). )NNEH¥LLET I VERKSAMHETEN I barnomsorgen skall alla barn få uppleva en tr ygg och kärleksfull om- sorg och positiv gemenskap. De skall få stöd för en allsidig personlig- hetsutveckling – fysiskt, socialt, emotionellt, intellektuellt och språkligt – och de skall få utveckla sin kompetens på sociala och andra områden. Barnen skall också få vidgade kunskaper om sig själva och sin omvärld samt fostras till demokratiska värderingar. Barnomsorgen är ett pedagogiskt utvecklingsstöd. Att barnet och familjen också kan behöva annat stöd än det som kan ges inom barnomsorgen varken förringar eller förändrar barnomsorgens upp- gift och betydelse (1991:1). Förväntningarna på barnomsorgen måste alltså vara realistiska. För barnet och familjen är det viktigt att inte överskatta barnomsorgens möjligheter att lösa problem eller att t.ex. kompensera för brister i hemmiljön. är det viktigt att fånga upp problem och svårigheter. För att fånga upp psykiska problem behövs kunskaper om psykiska problem på alla nivåer. 184 /LIKA INSTANSERS ARBETE MED BARN OCH UNGDOMAR våra kontakter med brukarorganisationer har poängterats vikten av att vuxna måste vara villiga att se vad barnet signalerar. Man måste våga fråga vidare, exempelvis då ett barn har diffusa symtom, man måste våga bry sig (hearing med brukarorganisationer ). Barn med svårigheter behöver tillrättalagda insatser och särskild hjälp i förskolan. Hur har detta ordnats? Tidigare undersökningar visar att personalen försöker ta särskild hänsyn till barn i behov av detta, att man försöker stimulera barnens självkänsla, uppmuntra barnen, lotsa dem in i barngruppen, ägna barnet extratid, ge känslomässigt stöd och närkontakt (bl.a. Wiechel 1981, 1977, Social- styrelsen 1991:1). Vår enkätundersökning visar att den vanligaste insatsen för att stöd- ja barn i särskilda behov är att man anställer stödpersonal, vilket av de svarande kommunerna uppger. anger gruppverksamhet och/eller specialavdelning medan har konsultteam. Övriga har på andra sätt förstärkt sin verksamhet. Den generella kvaliteten i barnomsorgen är avgörande för hur stödet till de barn som har svårigheter av olika slag kan utformas. Om barn- grupperna är för stora eller alltför arbetskrävande är det svårt att hinna och orka med de barn som behöver extra stöd. Detsamma gäller om personalgruppen är instabil med omsättning av personal och/eller oerfaren personal. För att innehållet i verksamheten skall kunna anpassas till olika barns behov krävs kunskaper hos personal, medvetet arbetssätt och en ändamålsenlig organisation av verksamheten. En allmänt hög standard räcker dock inte alltid utan utöver detta behövs särskilda insatser. Vanliga stödinsatser är, förutom fortbildning och handledning för personal, att man höjer personaltätheten genom att tillsätta resurstim- mar/resurspersoner (stödpersonal) eller genom att minska barngruppen. På många håll i landet finns också särskilda program riktade till vissa grupper av barn. I de flesta kommuner finns möjlighet att få personalförstärkning för barn i behov av särskilt stöd. Enligt undersökning är det dock endast i genomsnitt av de barn som bedöms ha behov av särskilt stöd som fått det i form av resursperson. Den absoluta majori- teten av dem som har resursperson är barn med psykiska eller fysiska funktionshinder (1997:7). /LIKA INSTANSERS ARBETE MED BARN OCH UNGDOMAR 185 (1997) fann i sin undersökning att tre olika fokus förelåg då personal sökte resurspersoner till barn i behov av särskilt stöd på grund av psykosociala orsaker. Man sökte resursperson med: -Fokus på barnets behov. Vad är bäst för barnet? Vi måste ha resur- ser för att hjälpa barnet. -Fokus på gruppens behov. Vad är bäst för den övriga gruppen? Hur skall vi undvika att den övriga gruppen drabbas av att detta barn in- går i gruppen? -Fokus på personalens behov. Vad är bäst för personalen? Hur skall vi klara arbetet? Det har i olika sammanhang diskuterats på vilket sätt resurspersoners arbete bäst skall tas tillvara för hela gruppen eller för det enskilda bar- net. Åsikterna har varierat. Det som talar för att resursperson skall ar- beta med hela gruppen är bl.a. att det handlar om ny oerfaren personal som kommer in extra som resurs, och att en av de erfarna pedagogerna i gruppen i stället kan ägna mer tid åt det barn som har svårigheter. slutsats är dock att mycket tyder på att det blir bättre för barnet då resurspersonen har fokus på barnet och inte hela gruppen och då även ansökan motiverats med "fokus på barnets behov" (1997). konstaterar i sin undersökning att resurspersonerna har lägre utbildningsnivå än ordinarie personal, vilket är otillfredsstäl- lande då det krävs god pedagogisk kompetens för att kunna stödja dessa barn så att de kan tillgodogöra sig barnomsorgens stimulans och samvaron i barngruppen. Vidare anser att "det är en klar fördel om det i kommunerna finns en grupp personal, som tillåts utveckla specialkompetens att ta hand om barn i behov av särskilt stöd. Det ger också möjlighet till en planerad och genomtänkt fortbildning" (1997:7). Vi delar denna bedömning och vill under- stryka specialpedagogernas roll och vikten av att det inom barnomsor- gen finns duktig pedagogisk personal. Regelbunden handledning och möjligheter att konsultera specialister vid behov är ytterligare ett sätt att bevara kvaliteten och höja kompetensen. 6.2.4Personal anställd inom barnomsorgen för att arbeta med barn i behov av särskilt stöd I vår undersökning uppger att man har tillgång till psykolog, uppger sig ha barnskötare/förskollärare, fritidspedagog. I övrigt anställs kuratorer, barnomsorgskonsulenter, specialpedagoger m.fl. 186 /LIKA INSTANSERS ARBETE MED BARN OCH UNGDOMAR räknat är barnskötare/förskollärare den största grup- pen. I drygt hälften av landets kommuner har personalen inom barnomsor- gen möjlighet att få konsultation av både psykolog, talpedagog och specialpedagog. Tillgången till konsultation och handledning är avse- värt sämre i små kommuner än i stora kommuner. Endast i elva kom- muner har personalen inte tillgång till någon av ovanstående yrkes- grupper (1997:7). Tillgången till konsultation och handledning ger dock ingen säker bild av hur detta fungerar på enskilda barnstugor. Det innebär heller inte att behovet är täckt. Enligt undersökning kan ett problem vara att personalen inte har tid att söka handledning i den om- fattning de skulle behöva. Likaså mörknar bilden vid närmare gransk- ning av vissa storstadsområden. I saknar av kommun- delarna tillgång till specialpedagog för förskolan. I saknar av distrikten konsultationsmöjligheter från talpedagog. Andra yrkesgrupper man önskar konsultera, men som det ofta saknas möjlig- heter till, är förskolekonsulent från barnhabiliteringen och syn- och hörselvårdskonsulent. Även socialsekreterare nämns med tillägget "vid misstanke att barn far illa" (1997:7). Som alternativ till personalförstärkning används ibland nedskrivning av barnantalet i en barngrupp för att åstadkomma personalförstärkning. Det är dock inte lika vanligt som personalförstärkning. Bara cirka hälften av kommunerna i undersökning använder sig av den möjligheten. anser att nedskärningar av barnan- talet ibland kan vara en bättre åtgärd än att förstärka pesonalresurser till en stor barngrupp, och anser därför att det är otillfredsställande att denna möjlighet inte utnyttjas mer (1997:7). 3¤RSKILDA SPECIALISERADE STUGOR ELLER RESURSAVDELNINGAR Integration är ett av honnörsorden i svensk barnomsorg. Verksamheten skall vara av så hög kvalitet att alla barn skall få sina behov tillgodo- sedda. När barn har svårigheter är principen att stöd skall sättas in så att barnet kan vara kvar i barngruppen. Det finns dock en del barn som /LIKA INSTANSERS ARBETE MED BARN OCH UNGDOMAR 187 behöver mer anpassade grupper. när barngrupperna blivit allt större ökar också behovet av mindre grupper med specialiserad omsorg. Två typer av lösningar har varit vanligast. Antingen en resursavdel- ning där några platser varit vikta för barn med en speciell typ av svå- righeter eller en specialavdelning där samtliga platser varit avsedda för barn i behov av särskilt stöd. Cirka hälften av landets kommuner har resurs- eller specialavdel- ning inom barnomsorgen. Nästan alla större kommuner har en sådan avdelning medan av de mindre kommunerna har det. Special- avdelningar inom förskolan finns främst för barn med autism, multi- handikappade barn och flyktingbarn. För var och en av dessa grupper finns specialavdelningar i av kommunerna (1997:7). Enligt har antalet resurs- och specialavdelningar ökat med jämfört med en statistisk undersökning som Social- styrelsen gjort . Ökningen förefaller gälla avdelningar för barn med autism och för flyktingbarn (1997:7). Enligt vår egen undersökning har av de kommuner som svarat särskilda program för flyktingbarn och har särskilda program för barn med invandrarbakgrund inom barnomsorgen. Däremot har av de svarande angivit att de har särskilda program för barn till föräldrar som har missbruksproblem. 6.2.5Måldokument för barn i behov av särskilt stöd Kommunerna bör formulera måldokument för barnomsorgsverksam- heten som utgår ifrån nationella mål för verksamheten (prop. 1993/94:11). Det skall finnas en uttalad policy och en genomtänkt strategi för arbetet med barn i behov av särskilt stöd (1995:2). I en stor majoritet av kommunerna med fler än 30 000 invånare finns det en central befattning som arbetar med barn i behov av särskilt stöd. Kommuner med sammanslagen central administration för skola och barnomsorg har oftare måldokument för barn i behov av särskilt stöd än övriga kommuner. Enligt har dock alltför få kommuner dokument som preciserar målen för barn i behov av särskilt stöd inom barnomsorgen. En klart formulerad viljeinriktning och mål- sättning för verksamheten är nödvändig för att de verksamhetsansva- riga skall kunna styra och värdera det arbete som görs (1997:7). Vi instämmer i denna bedömning. 188 /LIKA INSTANSERS ARBETE MED BARN OCH UNGDOMAR 6.2.6Besparingar och effekter av dessa för barn i behov av särskilt stöd Inom barnomsorgen har de vanligaste besparingsstrategierna bland kommunerna varit att minska personalen och öka barngruppernas stor- lek (1994:4). gick det i genom- snitt ca fyra barn per heltidsanställd vid daghemmen, närmare sex barn (1996:6). Antalet inskrivna barn ökade . Trots detta kostade barnomsorgen i fasta priser t.o.m. något mindre än i början (, AU 1994). har i flera undersökningar dragit slutsatsen att resur- ser till barn i behov av särskilt stöd snarare ökat än minskat (Socialsty- relsen, AU 1992, 1994 och 1995). I undersökningarna framkom dock även att kommunerna inte ansåg sig ha möjlighet att tillgodose de be- hov som fanns (, AU 1992). Det gäller speciellt barn med psykosociala behov som inte lika lätt låter sig fångas upp i diagno- ser. För dessa barn anses den generella kvaliteten helt avgörande. I vår undersökning anger av de tillfrågade att de inte fått minskad ekonomisk ram för vår målgrupp. Av övriga uppgav att den ekonomiska ramen minskat, medan hade oförändrad ram men med ökat barnantal. God pedagogisk verksamhet inkluderande kontinuitet i grupp- och vux- enkontakter är kvalitetskrav som vi ställer på barnomsorgen. Möjlig- heterna för föräldrar att påverka innehållet i verksamheten utifrån sina barns behov hör också hit. Vi har i avsnitt 4.6 behandlat frågan om barnomsorgens betydelse för barn till arbetslösa och ansett att en generös bedömning av barnets eget behov enligt 2 a kap. 6 § skollagen, där man även beaktar försko- lans möjlighet att förebygga psykisk ohälsa, bör k unna göras. Vi har i samma avsnitt uttalat att barn måste få finnas i grupper som är någor- lunda stabila, och därmed utdömt tillfälliga placeringar av barn inom barnomsorgen. Generellt torde man kunna säga att större barngrupper kräver mer kompetent och erfaren personal för att bibehålla hög kvalitet. Det finns risk för att stora barngrupper blir oroliga vilket gör tillvaron för käns- liga barn svårare. Alltför stora barngrupper kan vidare leda till allmänt sämre villkor för personalen och bl.a. försvåra deras möjligheter att planera. Vi anser att nedskrivning av barnantalet är en bättre åtgärd än /LIKA INSTANSERS ARBETE MED BARN OCH UNGDOMAR 189 att förstärka personalresureser till en stor barngrupp när det i gruppen finns barn i särskilda behov. har gjort uttalanden i samma riktning. Lagstiftningen kring barnomsorgen i , med fokus på barn i behov av särskilt stöd, har ett starkt barnperspektiv som kommunerna ibland har svårt att leva upp till. Speciellt gäller detta barn med psy- kiska och/eller psykosociala problem. har förskolan de bästa möjligheterna att tidigt upptäcka problem, motivera familjen att söka hjälp och ge konkret stöd till barnet inom förskolan. Vår uppfattning är att barnets vardag och det som händer i barnets närhet ofta är helt avgö- rande för barn som har ett långsiktigt behov av stöd. Olika stödinsatser inom barnomsorgen för barn med psykiska eller psykosociala problem är därför, i ett längre perspektiv, väl investerade medel. 6¥R BED¶MNING Vi anser att ungdomsmottagningarna har en viktig roll att fylla i förebyggande arbete och för att tidigt fånga upp och ge stöd åt ungdomar med psykiska problem. Det är därför av största vikt att ungdomsmottagningarna får fortsatta möjligheter att verka och utvecklas. Vi anser det vara väsentligt att bevara utrymmet för lokal samverkan och utveckling i enlighet med ungdomars egna behov. I diskussioner om ansvar och huvudmannaskap bör man noggrant analysera vilka konsekvenser en eventuell lagstiftning på området skulle få. Vi ser inte skäl att lägga ansvaret för ung- domsmottagningarna på en huvudman. Kommuner och landsting bör se till att ungdomsmottagningar utvecklas där de nu saknas samt att pojkars behov bättre tillgodoses. förutsätts följa utvecklingen av ungdomsmottag- ningarna i riket särskilt med avseende på mottagningarnas psyko- sociala insatser. Ungdomsmottagningarna har som mål att förebygga fysisk och psykisk ohälsa. Till ungdomsmottagningen kan unga vända sig med frågor som rör sex och samlevnad, exempelvis preventivmedelsrådgivning och vid graviditetsmisstanke, samt för varierande hälsofrågor och problem av mer psykisk och social karaktär. Besöken är kostnadsfria. Arbetet be- står dels av individuell rådgivning, undersökning och behandling, dels av utåtriktad verksamhet bland annat i form av medverkan i skolans sex- och samlevnadsundervisning. Ungdomsmottagningarnas insatser rör sig inom ett stort fält från arbete med det helt normala och friska till 190 /LIKA INSTANSERS ARBETE MED BARN OCH UNGDOMAR behandling av vissa psykiska och medicinska tillstånd. Ungdomsmot- tagningarna vänder sig till ungdomar i åldern , i vissa fall upp till . Den första ungdomsmottagningen startades . finns det ungefär 200 ungdomsmottagningar i landet. Tillgänglig statistik från 145 mottagningar visar att man tog emot 258 369 besök. Av dessa besök var 26 163 hos kurator, 5 194 hos psykolog och 278 hos psykiater 1996). FSUM uppskattar att av ungdo- marna som kommer till mottagningen har allvarliga psykiska problem. Det är stora skillnader mellan olika kommuner och landsdelar vad gäl- ler utbyggnad av ungdomsmottagningarna. Även öppettider, lokaler, åldersgräns, professionell bredd och huvudmannaskap för ungdoms- mottagningarna varierar kraftigt. Huvudmannaskapet för ungdoms- mottagningarna är ofta delat mellan kommun och landsting, och kost- nadsansvaret är då delat mellan de båda huvudmännen. Det finns även andra huvudmän som har ungdomsmottagningar, t.ex. . Ungdomsmottagningarna drivs med ett ungdomsperspektiv. Verk- samheten utgör ett gott exempel på hur samarbete mellan olika profes- sioner och mellan olika huvudmän kan fungera utan större komplika- tioner. Ungdomsmottagningarna har ofta startats av eldsjälar och drivs även fortsättningsvis av människor med ett starkt engagemang för ung- domar. Inte så få ungdomsmottagningar drivs helt eller delvis i pro- jektform. Detta gör ansvarsfrågan osäker. Mottagningarnas öppettider kan variera mellan till generösa öppettider . En del större mot- tagningar har även kvällsöppet en eller flera kvällar . De lokaler som ungdomsmottagningarna disponerar ligger ibland i anslutning till sjukhus, vårdcentral eller skola.