sou · GMB361d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt de allmänna råden bör i tillämpliga delar t.ex. följande områden ingå i kontrollprogram för bagerier och konditorier: 1.Rutiner för rengöring av lokaler och utrustning 4.Kontroll av mikrobiologisk kvalitet 5.Kontroll av sammansättning och märkning 129Bilaga 1, Den legala grunden för egentillsyn. 130Riksdagen 1994/95. 2 saml RR8, Bilaga, sid 14. 131SLV FS 1991:2, SLV FS 1991:3, SLV FS 1991:4, SLV FS 1991:18 och SLV FS 1992:5. De allmännna råden preciserar sedan för varje område vilka konkreta kontrollåtgärder som bör göras, t.ex. att kontroll av rengöringen bör ske genom att antalet aeroba mikroorganismer kontrolleras genom tryck- platta eller liknande metodik. Metoder för temperaturkontroll i kyl- och frysutrymmen anges även, liksom frekvensen för provtagning etc. De allmänna råden för övriga livsmedelsverksamheter är uppb yggda på likartat sätt. har utarbetat typprogram för storhushållen. Vissa branschorganisationer har även tagit fram motsvarande förslag till typ- program för egenkontroll samt utbildningspaket i anslutning till dessa. Så har t.ex. () utarbetat ett digert material om omfattning och genomförande av egenkontroll. (SHR) tillhandahåller en s.k. lathund för god hygien i restaurangköket. Reglerna om obligatorisk egenkontroll , som ändrades innebär således att livsmedelsföretagen måste ha en egen kvali- tetssäkring av verksamheten. Företagen skall identifiera vilka risker som finns i hanteringen samt var och hur dessa risker kan reduceras eller elimineras (se bilaga 7). Detta bör göras enligt den s.k. HACCP- principen. Företagen ska redovisa sina program för bl.a. personal- hygien, rengöring och kontrollmätningar. Det ska även framgå i ett egenkontrollprogram hur tillsynen går till för att uppfylla livsmedels- lagstiftningens krav. ska, såvida inte verksam- heten är mycket enkel eller sker i mycket liten omfattning, således fastställa ett egenkontrollprogram för varje företag. Egenkontrollpro- gramen ska vidare, primärt på företagens initiativ, kontinuerligt anpassas till verksamheten. Livsmedelsförordningen 42 § föreskriver: Innan en livsmedelslokal med dess inredning eller verksamheten i lokalen ändras väsentligt skall anmälan göras till den myndighet som utövar tillsyn över verksamheten i lokalen. 132 kan sedan med stöd av tillsynskungörelsen 2 § 133 uppmana företagaren att inkomma med ett nytt och uppdaterat förslag till egenkontroll- program. Företagen är således skyldiga att följa fastställda kontrollprogram och myndigheterna skall övervaka företagens egenkontroll, dvs. utföra offentlig revision av egentillsynen. Detta bör, enligt allmänna råd, göras en gång och besöket bör lämpligen för- anmälas. På många produktionsanläggningar, särskilt sådana som pro- ducerar animaliska livsmedel, krävs tillsyn mycket oftare. På slakterier skall t.ex. alla djur besiktigas före och efter slakt. 133SLV FS 1996:15. myndigheterna, som tidigare, kontinuerligt göra oanmälda inspektioner och provtagningar hos företagen. Förberedelsetiden för miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna för att genomföra egentillsynen efter statsmakternas beslut i början av 1990- talet var kort och osäkerhet rådde om den konkreta innebörden av refor- men. Tillsynsmyndigheternas arbetsformer varierade vid introduktio- nen av egentillsynen. Vissa miljö- och hälsoskyddsförvaltningar upp- manade företagen enbart per brev att inkomma med förslag. Andra besökte företagen och diskuterade varje enskilt kontrollprogram. Ytterligare andra gjorde färdiga mallar för vad tillsynsmyndigheterna ansåg borde ingå i kontrollprogrammen, vilka förelades företagen för synpunkter. Om det inte kom några synpunkter fastställde sedan tillsynsmyndigheterna programmen. I fördjupade anslagsframställning 1995/96 - 1997/78 134 sägs att verkets stöd till kommunernas miljö- och hälso- skyddsnämnder under den inledande fasen av uppb yggnaden av den skärpta livsmedelstillsynen visat sig vara otillräckligt. Sanktioner vid överträdelser av livsmedelslagstiftningen. Enligt 25 a § livsmedelslagen skall tillsynsmyndigheterna verka för att överträdelser av lagen beivras. Motivet var önskemål från statsmakterna om att tillsynsmyndigheterna på ett mer kraftfullt sätt än tidigare skulle beivra överträdelser. Livsmedelslagen 30 § stadgar om straffansvar för näringsidkare som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrift som meddelats med stöd av 29 § livsmedelslagen om att utöva en efter verksamhetens art lämpad tillsyn av hanteringen, dvs egentillsyn. Uppenbarhetsrekvisitet i 25 § livsmedelslagen gör att domstolarna ställer höga krav på bevisning vid vitesförelägganden och förbud. får löpande kopior av domar i brottmål som rör livsmedelslagen. Däremot får verket inte regelmässigt uppgift om polisanmälningar som inte leder till åtal. Uppgifter meddelas inte heller om polisanmälningar som leder till strafförelägganden, dvs fall där den tilltalade bötfälls av åklagaren utan att fallet går till domstol. De lokala tillsynsmyndigheternas beslut om ingripanden följs upp genom kommu- nernas årliga rapportering 136. finns, enligt den statistik utredningen tagit del av, totalt 116 domar, varav 10 frikännande förtecknade hos Livsme- 134Fördjupad anslagsframställning 1995/96 - 1997/98. SLV Rapport 7/94 . 135PM , Juridiska enheten ang underlag till livsmedels- tillsynsutredningen. 136I kommunernas årliga rapportering till anges: Förbud, saluförbud, omhändertaganden samt åtalsprövning. Av det totala antalet förtecknade domar avsåg sex brott mot föreskrift om egentillsyn. En av dessa var helt frikännande. En innebar fällande dom vad gäller egenkontrollen, men frikännande beträffande hantering, dvs fällande domar har avkunnats i åtminstone fem fall för bristande egentillsyn. Det har således förekommit, i bl.a. och , att företagare fällts i domstol för bristande egenkontroll. En företagsledare i dömdes till 30 dagsböter för att egentillsynen inte bedrevs enligt fastställt kontrollprogram. Vid tingsrätten i har tre fällande domar för underlåtenhet att följa krav i egenkontrollprogrammen avkunnats. Även i har fällande dom för brister i egenkontrollen registrerats. De utdömda straffen var på 30 eller 40 dagsböter. revisorer gjorde 1993/94 en särskild granskning av Livs- medelsverkets styrning och uppföljning av livsmedelstillsynen på lokal nivå samt kommunernas och länsstyrelsernas ansvar och arbete på livsmedelsområdet 137. Revisorerna påpekar att inför riksdagsbeslutet om egenkontroll särskilt underströk att egentillsynen som en del av den offentliga kontrollen inte fick inkräkta på en aktiv tillsyn från myndigheternas sida. I rapporten konstaterar revisorerna att granskningen tyder på att så har blivit fallet. I yttrande över Revisorers rapport 138 framhöll bl.a. att egenkontrollen infördes med stöd av allmänna råd och speciella temadagar för kommunerna. Innebörden av egen- kontrollen utvecklades aldrig tillräckligt. Kriterier för de enskilda kontrollmomenten gavs inte, enligt , från Livsme- delsverket. Revisorerna ansåg att en utvärdering bör göras av kommunernas insatser för egenkontrollen respektive direkt tillsyn med avseende på den risk som föreligger att den direkta oanmälda tillsynen och de egna mätningarna inte ges tillräcklig prioritet. I rapporten sägs vidare att utvärderingen bör omfatta såväl kommunernas som , länsstyrelsernas och branschens insatser för egenkontroll. 137Riksdagen 1994/95 Protokoll Bihang, Saml 2 revisorers Förslag Del 2. Kontroll av livs- medel. Rapport 1993/94:9. 139Riksdagen 1994/95. 2 saml RR8, Bilaga, sid 2. , innan revisorer gjorde sin granskning, hade () granskat den statliga tillsynen inom livs- medels- och miljöområdena. RRV konstaterar i sin rapport 140 beträffande egentillsynen bl.a. att ingen av de kommuner som verket besökt tror att egentillsyn kommer att fungera som det var tänkt, framförallt inte i många av de små företag som enligt bestämmelserna skall ha egen- kontrollprogram. RRV säger att införandet av egentillsyn i livsme- delskontrollen är förknippat med en rad problem. Att få företagens personal till att vid vissa tider mäta temperatur, att ta bakteriologiska prover och rengöringsprover samt att dokumentera mätvärden på en blankett har visat sig vara svårt även i de fall vilja att genomföra egenkontroll finns. Enligt RRV anser vidare många kommuner att det är svårt att kontrollera efterlevnaden av egentillsynen. Det uppges exempelvis vara svårt för myndigheten att verifiera om företagen har noterat rätt uppgifter vid rätt tillfälle. Företagens problem med eller ovilja till att själva ta fram förslag till egenkontrollprogeam har, enligt RRV, lett till att många miljö- och hälsoskyddsnämnder själva upprättat förslag till egenkontrollprogram som de skickat ut för synpunkter. Om de inte fått in några synpunkter har programmen fastställts. allmänna råd om att myndigheterna kan fastställa ett program även om företaget inte inkommit med förslag var tänkt som ett undantag. RRV konstaterar dock att detta förfaringssätt i vissa kommuner blivit regel istället för ett undantag. Livsmedelskontrollens inriktning och intensitet varierar enligt RRV mellan landets kommuner. RRV gör bedömningen att införandet av egentillsyn inte undanröjer dessa skillnader. Det material som legat till grund för föreliggande utvärdering indikerar att det största problemet med systemet med egentillsyn och egenkont- rollprogram har gällt - och fortfarande gäller - information, utbildning och de mindre företagens svaga incitament till egenkontroll. För såväl tillsynsmyndigheterna som för de flesta av dem som drev livsmedelsverksamhet var egentillsyn något nytt när införandet beslutades. Den stora majoriteten av företag var oförberedda på refor- men om egentillsyn och kravet på ett fastställt egenkontrollprogram. 140Företagens egenkontroll och myndigheters tillsyn - en granskning av den statliga tillsynen inom livsmedels- och miljöområdena. F 1993:7 (RRV dnr. 141RRV:s intervjuer med kommunerna genomfördes , dvs. då systemet med egentillsyn började byggas upp. Många företagare begrep inte alltid nyttan av egentillsyn av den egna verksamheten och inte varför kontrollen skulle dokumenteras. Stats- makternas beslut var inte heller så förberett att det från början fanns en beredskap hos myndigheterna för att kunna ge tillräcklig information. Enligt Livsmedelsverket142 var kunskaperna hos tillsynsmyndig- heternas personal mycket varierande. Som följd av detta rådde inled- ningsvis en situation av stor osäkerhet. Många företag kom till en början att inta en negativ attityd till egenkontrollen. En bidragande orsak till detta kan ha varit att tillsyns- avgifter infördes . En uppfattning som vissa företagare fram- förde var, enligt , 144 att först ska vi betala för kont- rollen och sen göra den själva. För flertalet industrier innebar däremot, enligt , kravet på egentillsyn inte någon större förändring. Företagens kvalitets- säkring var ofta vida mer omfattande än de krav som egenkontrollen medförde. Offentligheten av egenkontrollprogrammen väckte emellertid viss opposition bland industriföretagen då fastställande av kontroll- program och de handlingar som ingick i beslutet kom att bli offentliga. Som följd av den situation som rådde kom det att krävas extraordinära informations- och rådgivningsinsatser från tillsynsmyndigheterna för att etablera en fungerande egenkontroll hos i första hand de mindre företagen. Spännvidden i livsmedelsföretagen vad gäller deras storlek och karaktär och därvid i synnerhet förekomsten av många små enheter utgör i sig ett problem när det gäller egentillsynen. Den senare kate- gorin uppgår till i storleksordningen 38 000 företag och utgör därmed den klart dominerande andelen tillsynsobjekt. Tillsynsmyndigheterna anger som orsak till att egenkontrollen inte fungerar tillfredsställande den ofta mycket låga kunskapsnivån hos personalen vid många livsmedelsanläggningar. Personalen inser inte behovet av kontroll då de inte har kunskap om riskerna i livsmedels- hanteringen. 142Egentillsyn och egenkontrollprogram, PM , Tillsyns- enheten 2, Per . 143I sitt yttrande över Revisorers rapport anser att kritik är motsägelsefull och vänder sig mot att frånsäger sig allt eget ansvar. 144se not 126. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna beräknar att egenkontrollprogram behöver fastställas för 32 000 anläggningar i landet. Av dessa hade år 1996145 , eller 29 161 anläggningar fastställda program, vilket ligger över målsättningen . Andelen fastställda program 1993 var , 1994 och 1995 . Arbetet med att fastställa och revidera egenkontrollprogram upplevs av kommunerna som mycket arbetskrävande och även om om en stor del av anläggningarna nu har ett kontrollprogram måste mycket tid läggas ned på att få företagen att följa de fastställda programmen. Kommunerna anger att arbetet med egenkontrollen är mycket tids- ödande. Storstadsregionerna har dessutom problem med täta ägarbyten. Kommunernas arbete med fastställandet är mycket ojämnt fördelat mellan olika kommuner. I många kommuner har nästan alla företag kontrollprogram, medan andra kommuner fortfarande inte fastställt mer än ett fåtal. I 13 av landets kommuner har av företagen fastställda program. Det kan också konstateras att egenkontrollprogrammen, enligt till- synsmyndigheterna, inte revideras tillräckligt ofta. Vad som framkom- mit vid de revisioner av egentillsynen som tillsynsmyndigheterna gjort är bl.a. att fastställda kontrollprogram inte alltid följs. Det förefaller vara främst butiker, mindre storhushåll och restauranger samt mindre tillverkande företag som inte följer sina kontrollprogram. Hygienen i skolmåltidsköken bedöms i allmänhet vara bra. Däremot kunde egenkontrollen fungera bättre. Det visar t.ex. en undersökning som gjordes av miljökontoret i . Några följde fastställda program fullt ut och åtgärdade konsta- terade brister. Andra följde programmet utan att riktigt förstå varför, medan några överhuvudtaget inte uförde några kontroller. Det förhållandet att ett företag har fått ett fastställt egenkontrollpro- gram utgör ingen garanti för att egenkontrollen kommer till utförande. Enskilda studier (i bl.a. och ) tyder på att utförandet i många fall är behäftat med brister och att inte minst dokumentationen av utförda åtgärder och mätresultat kan vara bristfällig. Miljö- och hälsoskyddsförvaltningarna tycks vara väl medvetna om detta för- hållande och har i regel en uppfattning om i hur stor andel av företagen som egentillsynen kan sägas fungera tillfredsställande. Några av de förvaltningar som utredningen varit i kontakt med har angivit andelen väl fungerande egentillsyn i företagen från till i stor- leksordningen 30 à . Bedömningen är att läget är gott inom de större livsmedelsindust- rierna och ganska tillfredsställande inom de större offentliga storhus- 145 Rapportering om livsmedelstillsyn 1996. SLV-Rapport 321/97. De helt dominerande problemen tycks finnas bland de privata mindre storhushållen och mindre detaljhandelsföretag. Som nämnts under avsnitt 8.1.3. Genomförande av egenkontroll och nuläge, har utfärdat ett antal kungörelser med all- männa råd om egenkontrollprogram i form av typprogram för olika livsmedelsverksamheter. Vilken betydelse dessa allmänna råd om egenkontrollprogram har haft för företagens utarbetande av förslag till egenkontrollprogram är svårt att bedöma, men enligt de kontakter utredningen haft med ett antal miljö- och hälsoskyddsförvaltningar har ytterst få förslag till egenkontrollprogram spontant kommit in från företagen, så sannolikt har betydelsen varit marginell i det avseendet. Däremot kan inte en informations- och utbildningseffekt uteslutas i det att frågorna blivit uppmärksammade och medvetandegjorda. En annan konsekvens av allmänna råd är att vissa miljö- och hälsoskyddsförvaltningar, vilket bl.a. nämns i RRVs rapport,146 tagit dessa typprogram till utgångspunkt för att förelägga företagen egenkontrollprogram för synpunkter. Om tillsynsmyndig- heterna sedan inte fått in några synpunkter har de förelagda programmen fastställts. Vilket i sin tur medfört att dessa företag ålagts att följa ett typprogram som sannolikt inte är helt anpassat till verksamheten. Inom ramen för den utvärdering som gjorts har det inte prövats hur väl de egenkontrollprogram som på detta sätt förelagts företagen de facto är anpassade till verkligheten. En konsekvens av situtionen är emellertid att företagen kan komma att se egenkontrollprogrammet som ett myndig- hetspåfund som upprättas av formella skäl för att myndigheten kräver det, inte för att det ligger i företagets intresse. I och med att insikten om egenintresset saknas finns risk för att företaget inte heller är särskilt motiverat att följa programmet. Som följd av detta kan egentillsynen komma att uppfattas som ett myndighetsansvar. Ett förhållande som bedöms vara den allvarligaste olägenheten med nuvarande ordning för egenkontroll och egenkontrollprogram. Enligt är det svårt att motivera många företag för egenkontrollprogram. De förstår inte vikten av detta. Ett annat problem är att många företag ofta byter ägare. Ett generellt utformat egenkontrollprogram som inte är anpassat till verkligheten kan göra det svårare för livsmedelsinspektörerna att följa upp egentillsynen, då t.ex. behövliga åtgärder och mätningar mycket väl kan ha gjorts, men det fastställda programmet passar inte riktigt för att dokumentera åtgärderna. En tanke bakom att bygga den offentliga livsmedelstillynen på företa- gens egentillsyn är att det förväntas finnas en intressegemenskap 146 Jfr not 130. 192 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61 mellan företagens kvalitetssträvanden - bl.a. genom att etablera system för kvalitetssäkring - och egenkontrollprogram. Intervjuer tyder emel- lertid på att så inte är fallet, utan företag som inför system för kvalitetssäkring - i regel enligt HACCP-principen - tenderar att betrakta kvalitetssäkringsprogrammen som separerade från egenkontrollpro- grammen och att egenkontrollprogrammen upprättas främst för att tillmötesgå tillsynsmyndigheternas krav. Vilka effekter har den obligatoriska egentillsynen haft på före- komsten av matförgiftningar ? har ställt samman statistik över registrerade matförgiftningar fyra första år. 147 Utifrån denna sammanställning förefaller antalet inträffade mat- förgiftningar vara ganska och ligga omkring 30 stycken . I varje fall syns inte någon tendens till vare sig minskning eller ökning i antalet . Inte heller i antalet drabbade personer kan någon tendens spåras. Siffran varierar från som lägst 733 personer till som högst 1 807, men sifferserien visar inte något klart mönster. Möjligen kan man spåra en minskande trend med det högsta värdet och det lägsta det näst sista. Dessa siffror får tolkas med den största försiktighet då mörkertalet när det gäller matförgiftningar anses vara mycket stort och vida över- stiga den officiella statistiken. Slutsatsen blir att det knappast går att uttala sig om effektiviteten i tillsynssystemet i detta avseende, men att det inte finns något som påtagligt tyder på att antalet matförgiftningar minskat . Andelen otjänliga prov visar inte heller någon trendmässig ändring. Så inte heller utifrån det kan man uttala sig om kvalitetseffekter av egentillsynen. I betänkande, SOU 1986:25 148 föreslår utredningen att den ordning som finns inom miljöskyddet med obliga- torisk egentillsyn och fastställda kontrollprogram bör prövas även inom livsmedelskontrollen. Inom miljöskyddsområdet gäller alltsedan miljö- skyddslagen trädde ikraft att företag med miljöfarlig verksamhet har varit skyldiga att kontrollera sina verksamheter så att kraven i de tillstånd som beviljats uppfylls. Kravet på egenkontroll riktar sig pri- märt mot tillståndspliktiga anläggningar. Egenkontroll skall ske även om kontrollprogram saknas. 147Matförgiftningar i - resultat av intervjuundersökning, SLV Rapport 41/94. 148SOU 1986:25, s. 158. I likhet med inom livsmedelstillsynen utgör egenkontrollen även inom miljöområdet grunden för den offentliga tillsynen. Av tillsynsmyn- digheterna godkända eller förelagda kontrollprogram är basen för denna kontroll. Miljöskyddet, skyddet av den gemensamma miljön kan ses som ett värnande av en kollektiv nyttighet. Detsamma kan sägas om livsme- delstillsynen som är ett skydd i första hand för konsumentkollektivet men också har syftet att bidra till att skapa likartade (konkurrens)förut- sättningar. Det som skiljer är att det i livsmedelstillsynen finns ett tydligt individuellt intresse. Det representeras av den enskilde konsumenten, som, när han drabbas av dålig matkvalitet blir en motpart till företaget med motivation och förutsättningar att presentera bevis. I miljötillsynen är motparten ett mer diffust kollektiv med varierande intressen. I realiteten är det där myndigheten med sina tillståndsvillkor och mätningskrav som är motparten. Där är det uppenbart att dokumentationen enligt det egenkontrollprogram som krävs måste tillämpas. Annars finns det inte underlag för tillsynen. När däremot egenkontrollrutinerna inte följs i livsmedelshanteringen är det en indikation på ökad risk som bör ge myndigheten anledning att skärpa sin kontroll genom inspektioner och provtagningar och därigenom gå tillrätta med de brister som kommer till uttryck i dokumentationen. En brist i efterlevnaden av ett egenkontrollprogram i livsmedels- hanteringen behöver därför inte bedömas lika allvarligt som när det är fråga om att följa tillståndsvillkor avseende egenkontrollprogram enligt miljölagstiftningen. Därmed blir det svårt dels att hävda behovet av sanktioner mot den som avviker från fastställda egenkontrollrutiner, dels att överhuvudtaget genom myndighetsbeslut fastställa sådana rutiner. Det förhållandet att egentillsyn inom livsmedelstillsynen till skillnad från inom miljökontrollen inte är kopplad till ett tillstånd att bedriva miljöstörande verksamhet - inom miljöskyddet utgör utsläpps- villkoren grunden för egenkontrollprogrammen - utan mer avser en potentiell risk vid bristande livsmedelshantering gör att man kan ifrågasätta om inte egentillsyn med fastställande av egenkontroll- program inom livsmedelstillsynen medför s.a.s. större våld än nöden kräver. Det finns därför skäl att ompröva kravet på att kontrollmyndig- heten ska fastställa egenkontrollprogram i samband med livsmedels- tillsynen. bör istället i högre grad fokusera sin tillsyn på företagens egna system för att säkerställa de krav i fråga om hygien och redlighet som ställs på slutprodukten. Ställer andra krav än övriga EU? Kommunernas tillsyn sägs i hög grad ha påverkats av införandet av Enligt SLV-Rapport 31/97 var arbetet med fastställandet av egenkontrollprogram vid slutet av ännu ej klart i alla kommuner. Fastställandet sägs ha upplevts som mycket arbets- Enligt produktansvarslagen, som trädde i kraft , är det tillverkaren av en produkt som är ansvarig om en produkt orsakar Produktansvarslagen stadgar s.k. strikt ansvar för produkter som vållar person- eller sakskador, dvs. ett ansvar oberoende av vårdslöshet. Produktansvarslagen gäller även livsmedel. En restaurang är exempel- vis ansvarig för de produkter som tillverkas, dvs. förekommer flera led i framställningen av en produkt ligger ansvaret i det led där bristen uppstod. Egentillsyn och egenkontrollprogram i enlighet med principen för HACCP är primärt ett privaträttsligt ansvar för företagen eller produ- I EGs s.k. hygiendirektiv, 93/43/EEG, Artikel 3 sägs bl.a. att personer som driver livsmedelsföretag skall identifiera de steg i verk- samheten som är kritiska för livsmedlens säkerhet och säkerställa att tillräckliga säkerhetsförfaranden fastställs, tillämpas, upprätthålls och ses över på grundval av de principer som utarbetats i I Artikel 5 sägs vidare att medlemsstaterna skall uppmuntra utvecklingen av de riktlinjer för god hygienpraxis, vilka livsmedelsföretagen frivilligt kan använda som hjälpmedel för att följa bestämmelserna i artikel 3. EG-direktiven kräver i praktiken egenkontrollprogram, men inte att myndigheten skall fastställa dessa, dvs.