sou · GMB324d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Under förutsättning att urvalet kontrollobjekt sker slumpmässigt och att data från det administrativa systemet utnyttjas för att fånga in regel- bundna överträdelser som hanteras i särskild ordning kan en lägre nivå accepteras. Den kontinuerliga inrapportering som sker till generaldirektorat XIV, inspektörernas uppgifter samt dialoger på tjänstemannanivå mellan di- rektoratet och bidrar till att en uppfattning växer fram. Denna bild av den svenska kontrollmodellen kan stödjas i positiv riktning ge- nom förbättringar på punkter som särskilt anvisas och fördjupad dialog eller undergrävas genom minskad dialog och underlåtenhet att inom rim- lig tid utföra förbättringar. Tyvärr kan i sin tur en negativ bild av svensk förvaltning uppstå som kan inverka menligt även vid kontakter inom andra områden eller vid förhandlingsbordet. Svensk fiskerikontroll före EU inträdet Fram till EU inträdet utfördes fiskerikontrollen till havs och i vissa av de i helt av . Yrkesfisket såväl som fritidsfisket kontrollerades. Systemet med loggböcker för det svenska yrkesfisket togs i bruk 1978. Uppgifterna i loggböcker, biologiska data, landningsstatistik m.m. användes för bestånds- uppskattningar som ut- SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... gjorde grunden i de internationella förhandlingar som då deltog i och där var en suverän part. Loggböcker fördes av fiskarena och sändes till länsstyrelserna för vidare befordran till . De uppgifter som fiskarena skulle lämna omfattade bl.a. använda fångstred- skap, antal kilo fångad fisk fördelad på fiskslag, storlek, hur det tog att fånga fisken (fiskeansträngning) samt fångstområde. Daglig loggbok fördes för fartyg längre än 12 m eller vid fiske i internationellt vatten. I övrigt fördes uppgifterna . Vid insjöfiske infordrades fångststatistik genom en enkät där yrkesfiskarena använde av- räkningsnotorna som underlag. Vid försäljningen upprättades avräkningsnotor som skickades till SCB för registrering av försäljningsdata. Avstämning av loggboks upp- gifter mot avräkningsnotor skedde i syfte att beräkna fisket i för- hållande till avtal och kvoter. Dokumentkontrollen utfördes således av länsstyrelserna medan re- gistreringen av loggböcker skedde vid . Den huvudsakliga operativa kontrollinsatsen utfördes före EU-inträdet av som /93 använde för fiske kontroll motsvarande av all sjögående tid, vilket motsvarade . Ut- över detta användes . genom- fördes 331 bordningar (inspektioner av yrkesfiskefartyg) t ill sjöss vilket motsvarade 0,av det totala antalet landningar. Landningskontroll i hamnar omfattade samma moment som landningskontrollen till sjöss och utfördes även den av och var av mindre omfattning, 70 kontroller . Landningskontroll i den bemärkelse som finns enligt kontrollförordningen där den invägda fisken även kontrolleras mot försäljningsnota och loggbok förekom inte. En ansenlig del av kontrolltiden och rapporterade förseelser avsåg fritidsfisket och husbehovsfisket. insats inom fiskerikontrollen efter EU-inträdet avsattes och för fis- keövervakning. Traditionell fiskeövervakning till sjöss utgjorde av all sjögående tid. Antalet fiskeinspektioner avseende det yrkesmässiga fisket uppgick totalt till 595, varav 71 st medförde anmärkning och 15 st rapporterades till åtal. Antalet landningskontroller i bemärkelsen kontroll av bl.a. invägd fisk uppgick t ill 431. Övervakningen av allt fiske uppgick till 27 575 ingripanden, 11 187 kontroller som med- fört 277 rapporter till åtal. har sedan EU-inträdet ökat sjöövervakningen av fisket och flygövervakningen med . 352 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... kontroller som avser fritidsfiske och husbehovsfiske är fortfarande stort. framhåller att i de fall landnings-kontroller utförs i hamn så kontrolleras numer den invägda fångsten. genomfördes intensifierad fiske kontroll inom regionerna Väst, Syd och Ost. Insatserna genomfördes temporärt genom omgrupperingar av personal. utfördes 147 stycken fullständiga landningskontroller av vilka 9 har lett till att rapport om åtal har lämnats. Fram till har 530 landningskontroller ge- nomförts . är landningskontrollen d.v.s. kontrollen av landad in- vägd fisk jämfört med uppgifter i l oggbok och fartygets utrustning såle- des inte alls tillräcklig enligt EU:s mål. Ambitionsnivån vad gäller fiske- övervakningen och kontroll till havs bör däremot vara av tillräcklig om- fattning men kvalitetskrav och ambitionsnivå bör utvecklas och doku- menteras. Den organisation för myndighetsutövning till sjöss som finns i Sveri- ge innebär en koncentration av dessa uppgifter till . Att någon annan organisation snabbt skulle kunna överta fiskekontrollen till sjöss är inte troligt. Om skulle bygga upp en egen övervak- ningsorganisation till sjöss skulle det krävas stora investeringar i fartyg. har dessutom redan beviljats bidrag från EU till in- vesteringar för att förbättra fiskerikontrollen. Bidragen utbetalades med 1996 och med 1997. Förslag: bör även fortsättningsvis ha uppdraget att utföra övervakningen av fisket till sjöss och med flyg. Precisering avse- ende ambitionsnivån för denna del av kontrollen bör även i fortsättningen ske utifrån en analys av brottsbenägenheten samt utifrån ett slumpmäs- sigt urval. Ambitionsnivå för kontrollen bör preciseras avseende yrkes- fiske utanför kustzonen, inom kustzonen och i och samt för fritidsfiske där normalt opererar. Ambitionsnivån bör ses över och resultatet av kontrollen bör redovisas . insats inom fiskerikontrollen efter EU-inträdet Efter EU-inträdet 1995 har påbörjat förändringar avseende organisationen inom det centrala verket genom att bygga upp en särskild kontrollenhet. inrättades avdelningen för fiskeri kon- troll. Dokumenthanteringen och ADB-systemet är föremål för översyn men det kvarstår flera problem att lösa. Bl.a. tillåter det administrativa sys- temet inte ännu att loggbok och avräkningsnota kan paras ihop på far- SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... tygsnivå vilket är ett krav enligt kontrollförordningen. Ett första steg mot att jämföra data mellan systemen har tagits. Lösningen innebär att av- stämning kan ske av totalsummor. Detta innebär emellertid inte att en fullständig "cross-checking" kan utföras. En av orsakerna till att det inte är möjligt att para ihop dokument är att avräkningsnotorna behandlas av SCB och att rapportering till har skett må- nadsvis men kan stämmas av . Även återrapportering till EU har medfört problem. Ytterligare ett problem är att registreringen av grunddata kompliceras av otillräckligt eller felaktigt ifyllda loggböcker och avräkningsnotor. Inspektion och kontroll av åtgärder för strukturanpassning inom fis- kesektorn avser åtgärder för att begränsa fiskekapaciteten inom gemen- skapens fiskeflotta. Kontrollen bygger på data som hämtas från logg- böcker och fartygsregister. kan inte data från loggböcker samköras med data från fartygsregistret. har påbörjat sys- temutveckling även inom detta område. En datakonsult är engagerad för systemutvecklingsarbete och Fiske- riverket har förbättrat kompetensen genom att en ny datachef har rekry- terats. anger att det är oklart när ett mer effektivt datasys- tem kan tas i bruk. Systemets tillförlitlighet har förbättrats men är fort- farande inte tillräcklig. Den lösning som bedömts vara mest lämplig är ny och det kommer att ta tid innan systemet är driftsäkert. En organisation för kvalitetskontroll har byggts upp. Denna omfattar inspektion och kontroll av organisationen av marknaden för fisk och fiskprodukter. En organisation för landningskontroll av industrifisk har införts. Det projekt för utveckling av satellitkontroll som delta- git i har medfört att kunskap har byggts upp. På detta område är Fiske- riverket därför lika långt kommet som övriga EU-länder. I kom- mer satellitkontroll att i ett första skede användas för ett 40-tal större fartyg. En organisation håller på att byggas upp som innebär att Kustbe- vakningen genom sin sambandscentral i sköter mottagning av sig- naler och sänder data vidare till som bearbetar och analy- serar materialet. De brister inom dokumenthantering och kontroll som har identifierat bör åtgärdas. har även vid Kommissionens inspektioner fått anmärkningar avseende främst att landningskontroll så gott som saknas och att dubbelkontrollen av loggböcker mot avräk- ningsnotor inte går att utföra i det administrativa systemet. Det är viktigt att ADB-systemet börjar fungera på avsett sätt utan ytterligare dröjsmål. systemutveckling har blivit alltför beroende av en enda konsult. Dessutom har övrig ADB-kompetens sviktat genom att det un- 354 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... der har saknats en ADB-chef vilket har medfört att konsulten även ha upprätthållit dessa uppgifter. Ett första problem är att kontrollförordningen inte anger ambitionsnivå eller kvalitetsmål för kontrollen. Däremot anges vad som skall kontrolle- ras och hur rapportering skall ske till kommissionen samt hur kontroll- systemet följs upp av EU:s inspektörer. Att varje medlemsstat utifrån sina förutsättningar bestämmer hur or- ganisationen av kontrollen skall utformas betyder att organisationsfor- men kan synliggöra vissa delar av ambitionsnivån. Den svenska ambi- tionsnivån och de svenska kvalitetskraven på kontrollen är inte definie- rade. Det bör ske genom att regeringen fastställer att ambitionsnivån för kontrollens olika delar bör vara sådan att klagomål inte uppstår. Ett andra problem är att EG:s kontrollförordning preciserar vilka data som skall redovisas till kommissionen. I sin tur ställer det krav på att de administrativa systemen fungerar väl. Om säkerheten i insamlade, registrerade och bearbetade data är hög och kontrollsystemet bygger på data från en sådan landningsstatistik kan troligen antalet kontroller av fiskarena på plats minska. I sin tur kan detta leda till en effektivare or- ganisation sammantaget. har sedan EU-inträdet arbetat med att förbättra de administrativa systemen inklusive datasystemen. Ännu bygger dock systemen i stor utsträckning på de rutiner som fanns före EU-inträdet och som inte hade samma syfte som EU:s system. Det innebär att systemet inte klarar den dubbel kontroll och de avstämningar med t.ex. licensregister som kommissionen kräver. Före EU-inträdet fanns inte samma kvalitetskrav på indata och inte heller samma krav på snabbhet och tillförlitlighet i rapporteringen. Åtgärder kommer att ta tid att genomföra och kommer att ta i anspråk resurser för utveckling av datasystem och personal. Organisation och rutiner för datainsamling och databearbetning bör övervägas utifrån effektivitetskriterier och vad som är tekniskt möjligt. Kontrollen bör betraktas som en naturlig del av redovisningssystemet för fångstdata. Det finns många andra redovisningssystem och system för uppgiftslämnande som innebär att kontroll av medborgare och före- tag måste utföras. Ett exempel är de uppgifter om bilen som lämnas till bilregistret för kontroll av om skatten är betald och bilen är besiktigad. Sina inkomster undkommer inte någon att deklarera till skatteförvalt- ningen som därefter kan utföra kontroll och revision. Företag måste följa bokföringslagen och lämna vissa uppgifter t ill myndigheterna. Att fiska- re lämnar uppgifter om sina fångster borde inte väcka mer uppmärksam- SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... het än andra former av uppgiftslämnande och re dovisning till myndighe- terna. bör ges i uppdrag att i samarbete med näringens organi- sationer informera och utbilda fiskarena om kontrollens utformning och syfte. Ett tredje problem har att göra med att den sammantagna kontrollin- satsen i utförs av två olika myndigheter, och med skilda mål och prioriteringar. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är inte tillräckligt tydlig. Ingenting talar emot att kontrollens olika delar kan ha olika utförare. Vid jämförelser med andra länder är detta snarare regel än undantag. Problem uppstår emellertid om inte samordningen fungerar eller om ansvarsfördelningen inte är nog tydlig även avseende operativa uppgifter. Vid jämförelser med andra länder kan konstateras att samordningen inom fiskerikontrollen antingen kan vara regeringens uppgift eller en ansvarig myndighets uppgift. Om ansvaret och utförandet i fortsättningen skall genomföras av två olika myndigheter måste ansvars- och uppgiftsfördelning preciseras så att var och en av myndigheterna har sitt ansvar för innehåll, ambitionsnivå, rapportering samt när och hur överlämnande till annan myndighet skall ske. Arbetsprocesserna måste fungera som sammanlänkade kedjor även om det finns flera utförare. Om regeringen väljer att även i fortsättningen fördela uppgifter på två m yndigheter är det av stor vikt för att få en ef- fektiv organisation att ansvarsfördelningen klargörs antingen i grundläg- gande styrande direktiv som instruktioner och regleringsbrev eller i nå- gon form av skriftlig överenskommelse. Dialogen avseende generella riktlinjer mellan myndighet och regering underlätts dock om en myndig- het bär huvudansvaret. Ett fjärde problem som måste lösas är hur organisationen för land- ningskontroll i hamn skall byggas upp och vem som skall utföra olika moment i kontrollen. Ett femte problem har att göra med befogenheterna för kontrollperso- nalen i hamn och sanktionssystemet vid överträdelser måste fastställas. Kontrollrutinerna infattar moment som kräver polismans befogenheter. Det finns i detta fall två möjligheter, antingen ges kontrollanterna polis- mans befogenheter på de områden som behövs eller också utnyttjar kon- trollpersonalen polisen vid de tillfällen det behövs. När det gäller sank- tionssystemet är det största problemet att det tar innan ärenden om fiskeförseelser behandlas i domstol och straffen är ringa. Enligt kon- trollförordningen är medlemsstaterna ansvariga för att åtgärder vidtas om bestämmelserna överträds. Antalet överträdelser samt överträdelser som lett till sanktioner rapporteras till kommissionen. Rapporterna utgör en viktig del av utvärderingssystemet. Några länder har infört administ- rativa bestraffningar bl.a. tillfällig eller begränsad indragning av licen- 356 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... Syftet med de administrativa bestraffningarna är att de snabbare leder till åtgärder samt att dessa kopplas till förse-elserna. Administrati- va bestraffningar är dock f.n. inte regel i . Förslag till förbättringar av nuvarande ansvarsfördelning Ansvaret för fiskerikontrollen anges i fiskelagen, i förordningen om fis- ket, vattenbruket och fiskerinäringen samt i lagen 1982:395 om Kustbe- vakningens medverkan vid polisiär övervakning och i förordningen 1983:124 om medverkan vid polisiär övervakning. Fiskerikontrollen nämns inte särskilt varken i eller i instruktioner vilket kanske inte var nödvändigt före EU-inträdet då kontrollen och dess syften var en nationell angelägenhet. Genom EU-inträdet deltar fullt ut i den gemensamma fiskeripo- litiken och ansvaret för olika delar av politiken inom den svenska för- valtningen bör därför preciseras. Regleringsbrev 1997 för och I regleringsbrevet har regeringen för angivit verk- samhetsmål. Här redovisas sådana mål som har betydelse för fiskeri- kontrollen. ·Fiskeriverket skall tillsammans med förbättra kon- trollen på fiskets område, särskilt landningskontrollen ·Åtgärder som förhindrar överskridande av kvoter skall särskilt prio- riteras I regleringsbrev är fiskerikontrollen invävd bland andra mål för verksamheten. De övergripande målen anger att Kustbe- vakningen skall: ·bedriva övervakning och kontroll inom svenskt sjöterritorium och svensk ekonomisk zon i syfte att begränsa brottsligheten ·ha en hög beredskap för sjöräddningstjänst ·medverka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och annan sjööver- vakning särskilt behov och möjligheter beträffande länderna kring ·person- och varukontrollen till sjöss vid den svenska delen av EU:s yttre gräns skall hållas hög genom en effektiv patrullering. SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... Under verksamhetsmål för verksamhetsgrenen Sjöövervakning anges under mål 3 att särskild vikt skall läggas vid den yttre gränskontrollen och fiskekontrollen. Inom fiskekontrollen skall antalet landningskontrol- ler öka. Under mål 2 anges att inriktningen av övervakningen skall göras dels mot bakgrund av en bedömning av spridningen av brottsbenägenhe- ten, dels en prioritering mellan skilda uppgifter. Som grund för bedöm- ningarna skall en dialog äga rum med polisen, , , , och Försvarsmakten. skall inom samma verksamhetsgren bl.a. återrap- portera: ·resurser som avsatts för sjöövervakningen som en konsekvens av ge- nomförd analys av brottsbenägenheten till sjöss samt den geografiska spridningen uppdelad på olika typer av brott ·antalet genomförda landningskontroller samt antalet rapporterade överträdelser avseende den yttre gränskontrollen. Det finns även särskilda krav på återrapportering vari ingår ett antal nyckeltal. Inget av dessa mäter kontrollinsatsen avseende fisket i förhål- lande till övriga insatser vid sjöövervakningen. Beskrivningen av fiskekontrolluppgiften som en del av sjöövervak- ningen samt det angivna sättet att prioritera olika uppgifter medför att den dialog som är ålagd att föra med andra myndighe- ter behöver vara mycket ingående för att kunna operationaliseras. Dialo- gen torde behöva vara så ingående att kvalitetsmål avseende utförandet sätts i samråd med . behöver bl.a. även tillgång till eller uppgift om återkommande överträdelser på identifierad fartygsnivå samt en plan för slumpmässig kontroll. För att kunna utkräva ansvar är det viktigt att ansvarsområdet är väl preciserat. De båda myndigheternas instruktioner anger inte på vilket sätt ansvaret delas för kontrollen. I instruktion anges att prioriteringar mellan uppgifter beslutas av styrelsen. Med senare års mer detaljerade regleringsbrev behövs inte prioriteringsbeslut. Däremot förs diskussioner i styrelsen om verksamhetens inriktning. I styrelsen finns en ledamot från . Om flera myndigheter verkar inom samma eller angränsande områden bör ansvarsfördelningen klargöras entydigt. Detta kan ske genom preci- seringar i instruktionerna eller genom regeringsbeslut. En myndighet kan inte lägga ut uppdrag på andra m yndigheter. I gällande förordning ges ansvaret för kontroll uppgifter som faller inom myn- dighetens verksamhetsområdet samt för fiskeövervakning till sjöss och vid landning av fisk. Denna skrivning klargör inte vilken typ av övervak- 358 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... ning som skall ske. Inte heller anges ambitionsnivån i operationella ter- mer i något dokument. Förslag: Då utförandet även i fortsättningen skall delas av flera myndig- heter bör preciseringar göras i dessa myndigheters instruktioner. Den dialog som skall föra med myndigheter som nyttjar dess tjänster bör vad avser fiskekontrollen preciseras. Mål för ambi- tionsnivån bör anges i regleringsbrev. Även förordningen om fisket, vat- tenbruket och fiskerinäringen bör preciseras. Basen för fiskerikontrollen bör vara ett väl fungerande administrativt system med tillförlitlig datainsamling. Rutiner för kontroll av invägd fisk i hamn så kallad landningskontroll i hamn, måste införas. Ambitionsni- vån bör bestämmas av hur väl det administrativa systemet fungerar. Fortsatt centraliserad lösning bör prövas framför en decentraliserad lös- ning. Målet för det administrativa uppföljningssystemet bör vara att avräk- ningsnota (i förekommande fall landningsdeklaration) kan paras ihop med relevant loggbok, s.k. fullständig cross-checking samt att svarstiden vid rapportkörningar minskar. För att uppnå detta bör ett antal åtgärder påskyndas. Den viktigaste är att utvecklingen av ADB-systemet bör in- tensifieras. Upphandling av något annat lands fungerande system bör övervägas som alternativ till egen systemutveckling. Registreringen av avräkningsnotor överförs från SCB till (vilket kräver ett resurstillskott i som verket har beräknat till tre årsarbets- krafter). Förslag till förbättring av landningskontroll Utredningen har haft att ta ställning till hur landningskontrollen skall organiseras. Två huvudalternativ har övervägts, förbättringar av den nuvarande ordningen eller överföring av uppgifter från till . Den största bristen i den nuvarande kontrollen är landningskontrollen i hamn. Den nuvarande landningskontrollen som utförs av Kustbevak- ningen innehåller alla de moment som avses men ambitionsnivån är en- ligt de siffror som redovisas fortfarande alltför låg. Landningskontrollen uppgick till 0,och ökades för hela 1997 t ill . utfördes dock 425 kontroller vilket motsva- rar uppräknat t ill kalenderår. Kontrollerna utförs enligt vår bedömning fortfarande inte slumpmässigt. När det gäller frågan om vem som skall utföra kontrollerna i hamn kan flera alternativ övervägas. Vid bedömningen av dessa alternativ är SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... det dock viktigt att ta hänsyn till hur en organisation för landningskon- troll kan komma igång snabbt. Anmärkningarna från kommissionen an- gående nuvarande organisation samt de samtal utredningen har fört med kommissionstjänstemän pekar mot att den övergångsperiod med större hänsyn som har som nytt medlemsland snart är till ända. Vid jämförelser med andra länder finns olika utförare representerade. Det finns lösningar där kontrollen utförs av privata företag, lokala myn- digheter, andra offentliga huvudmän såväl som av "inspektorat" knutna direkt till den ansvariga organisationen. Flera utförare kan övervägas även i t.ex. Polisen, länsstyrelser, vissa kommuner, privata fö- retag, och . Vid organisation bör effektiviteten vara vägledande. Utformningen bestäms genom avvägning av olika kriterier varav några av de viktigaste är: ·utförarens kunskap om uppgiften ·antalet kontrollställen och frekvensen kontroller på varje plats ·fördelar och nackdelar med lokalt placerade utförare ·fördelar och nackdelar med fast placerad personal kombinerad med rörliga team i förhållande till en helt rörlig organisation ·fördelar och nackdelar med att även andra uppgifter t.ex. doku- menthantering och kvalitetskontroll utförs av samma personal som utför kontroll ·fördelar och nackdelar med en samlad organisation kontra en organi- sation som upprätthålls genom samverkan av flera myndigheter Antalet kontrollställen och frekvensen kontroller på varje plats d.v.s. hur ambitionsnivån översätts till en praktisk handlingsplan är oavsett vem som utför kontrollerna en uppgift för den ansvariga m yndigheten dvs. Av de tidigare nämnda tänkbara utförarna har endast Kustbevakning- ens personal kunskaper om landningskontroll i hamn. har personal med kunskap om industrilandningar. Inte någon av de tänkbara utförarna har en färdig organisation för att utföra uppgiften. Kunskap och organisation måste byggas upp i samtliga fall. Länssty- relser, kommuner och polisen samt eventuellt också privata utförare har dock lokalkännedom och närhet till landningsplatserna som sin främsta fördel. Polisen har även fordon som gör dem rörliga. I samtliga dessa fall krävs att kontroll uppgiften inlemmas bland respektive utförares övriga uppgifter. Detta kräver en ingående utredning för var och en om uppgif- ten skall överlämnas utan resurstillskott. har f.n. ingen personal som är kunnig i att utföra land- ningskontroll av landad konsumfisk. 360 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... har två kontrollanter anställda. Vidare finns fem kvalitets- kontrollanter vilka efter utbildning skulle kunna utföra kontroll. I övrigt saknas kompetens, organisation, lokaler för kontor, fordon för rörlig kontroll. En fördel med som utförare är att kompetensen inom organisationen kan fördjupas.