sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — etablera sig och för etablerade institut att öka mängden eget kapital, kan det vara svårt för många att erhålla annan finansi-ering på kort sikt. Ju mindre finansieringsverksamhet ett institut har, desto mindre risk är det för att dess kunder inte skall få ny finansiering på grund av allmän kapitalbrist i den finansiella sektorn, om det skulle upphöra med verk- samheten. Även om flera av dess kunder inte skulle få ny finansiering på grund av att andra finansieringsinstitut fruktar att de är dåliga kreditris- ker, skulle effekterna på samhällsekonomin bli begränsade när verksam- heten är liten. Således finns en gräns under vilken verksamhetens ringa omfattning medför att skyddsvärdet inte motiverar reglering ur system- skyddssynpunkt. Skyddsvärdet i en finansieringsverksamhet beror också på hur akuta finansieringsproblem kunderna skulle få om institutet upphör med verk- samheten. Om kunden har ett fast lån som löper , t.ex som är fallet med många hypotekslån, så dröjer det innan kunden behöver ordna ny finansiering, eftersom finansieringsföretagets konkurs normalt sett inte utgör grund för att säga upp redan lämnad kredit till betalning. Det ger kunden tid att etablera kontakt och bli analyserad av ett nytt finansi- eringsinstitut. Det ökar också sannolikheten för att andra institut har expanderat verksamheten och nya institut har etablerats när det är dags att förnya kontraktet. Därmed innebär en flerårig finansi-ering mindre risk för att kunden inte skall få ny finansiering på grund av kapitalbrist i den finansiella sektorn. För en finansieringsverksamhet där kontrakten till väsentlig del har lång löptid är således skyddvärdet lågt, även om en och annan kund har kort återstånde löptid på sitt kontrakt. En verksam- het där kontrakten i huvudsak har kort löptid är således mer skyddsvärd än en verksamhet där kontrakten är fleråriga. En förutsättning för bedömningen är dock att det inte utan särskilda villkor finns möjlighet till förtida uppsägning. Hur akut finansierings- problemet är beror inte bara på kontraktet, utan även på uppsägningsvillkoren. Om det råder brist på eget kapital i den finansiella sektorn, kan övriga finansieringsinstitut ha svårt att köpa upp tillgångar- na i ett institut som skall avvecklas. Detta är speciellt aktuellt om det är frågan om att avveckla ett stort institut eller om hela systemet har drab- bats av t.ex. en kraftig lågkonjunktur som medför att många låntag-are får svårt att klara betalningar på lån. I ett sådant läge måste institutet avveckla alla tillgångar för vilket det är möjligt på annat sätt än genom försäljning. Detta innebär att krediter kommer att sägas upp till betalning . Skyddsvärdet beror inte bara på den rådande finansieringens löp- och uppsägningstid, utan även på i vilken mån kunden kommer att behöva ny finansiering . Exempelvis kan ett företag som befinner sig i en uppbyggnadsfas och är beroende av nytillskott av kapital vara känsligt 302 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar för att dess tillhandahållare av finansieringstjänster fallerar även om det är frågan om ett investmentbolag som har satt in riskkapital i företaget. Känsligheten här beror inte främst på finansieringsformen, utan i vilken mån relationen involverar privat information. Skyddsvärdet beror också på effekterna av att kunderna inte lyckas finna en alternativ finansieringskälla. Exempelvis medför det troligtvis mindre kostnader för ett företag att skjuta på en investering i t.ex. en ny maskin, så länge det inte är fråga om en för rörelsen fullständigt nöd- vändig maskin, än att tvingas ställa in betalningar på grund av likvidi- tetsbrist. Även kostnaderna för samhället torde vara större i det senare fallet, eftersom inställda betalningar kan ge upphov till spridningseffek- ter. Skyddsvärdet i finansieringsverksamheten beror slutligen både på ty- pen av kunder och vad dessa kunder typiskt använder finansieringen till, dvs. ändamålet med finansieringen. Exempelvis har ett stort företag, vars finansiella tillstånd analyseras av börsanalytiker och ratingföretag och därigenom blir allmänt känt, lättare att finna alternativ fin-ansiering, än ett småföretag, vars finansiella tillstånd endast är känt av företagets kre- ditgivare. Således är en finansieringsrörelse som riktar sig till småföretag i regel mer skyddsvärd än en som riktar sig till storföretag. Det är också lättare att finna alternativ finansiering till en investering i t.ex. en maskin med bra andrahandsvärde (under förutsättning att kreditgivaren kan till- godogöra sig maskinen som säkerhet), än en ny rörelsekredit. Således är den typ av finansieringsrörelse som består i att förse företag med rörel- sekrediter mer skyddsvärd än en finansierings- rörelse som är inriktad på långsiktig finansiering. En slutsats från analysen ovan är att det är relativt svårt att avgränsa vad som är skyddsvärd finansieringsverksamhet, eftersom skydds-värdet i högre grad beror på kundens egenskaper och vad finansieringen skall användas till än på finansieringsverksamhetens art. Exempelvis kan lea- singverksamhet rikta sig till samma kategori av kunder som kreditgiv- ningsverksamhet och vara lika skyddsvärd. är en viss typ av verk- samhet inriktad på en speciell kategori kunder som använder finansie- ringen till en viss bestämd sak, men i regel är kunderna mer heterogena än så. Helt klart är dock att både omfattningen på verksamheten och i vilken mån den bygger på privat information har betydelse för skyddsvärdet. Vidare har längden på löp- och uppsägningstiden på fi- nansieringskontrakten betydelse för skyddsvärdet. SOU 1998:160 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 303 7.3.2Faktorer som påverkar skyddsbehovet I föregående avsnitt konstaterades att vissa finansieringsinstitut kan vara väsentliga för en fungerande kapitalförsörjning och därmed skyddsvärda. På grund av spridningseffekter kan det finnas anledning att ställa högre krav på dessa institut än vad som ställs på vanliga företag i syfte att skydda kapitalförsörjningen. Skyddsbehovet ökar med störningskänslig- heten i de skyddsvärda verksamheterna. Analysen i kapitel 5 visar att störningskänsligheten i ett första beror på hur rörelsen finansieras, för det andra på vilka tjänster som institutet tillhandahåller och för det tredje på genomlysbarheten i rörelsen. Finansiärernas tilltro till institutens betalningsförmåga är en förutsätt- ning för de flesta instituts verksamhet. Om finansiärerna blir tveksamma till ett instituts finansiella förmåga, blir de ovilliga att finansiera det. Hur kraftiga störningar som kan komma från denna källa beror på egenska- perna hos såväl finansieringen som tillgångarna samt i vilken grad egen- skaperna skiljer sig åt. Här skall finansieringens egenskaper diskuteras, medan matchning av tillgångar och skulder diskuteras i nästa avsnitt. Kort finansiering, dvs. finansiering med kort löp- eller uppsägnings- tid, medför att institutet blir extra känsligt för störningar som påverkar finansiärernas förtroende för institutet. Om finansiärerna blir tveksamma till institutets betalningsförmåga, kan de nämligen snabbt dra tillbaka sin finansiering. Detta kan i sin tur medföra att institutet hamnar i en likvi- ditetskris. Den typ av kort finansiering som traditionellt har varit förknippad med uttagsanstormningar är inlåning på konto. Det karakteristiska för inlåning är att insättaren när som helst kan ta ut sina pengar, må så vara mot en viss avgift i vissa fall. Att medlen är uppsägningsbara är i praktiken nödvändigt om de är avsedda för att användas till transak- tioner. Detta har dock, som redogörs mer utförligt för i kapitel 5, avigsi- dan att många insättare kan ta ut sina medel om de börjar misstro institutets betalningsförmåga. Kommittén anser emellertid att företag som ger krediter skall tillåtas ta emot inlåning eller andra medel som är återbetalningspliktiga med kort varsel. Det bör dock inte vara tillåtet att finansiera kreditgivning eller annan finansieringsverksamhet med återbetalningspliktiga medel från allmänheten utan tillstånd och tillsyn. För det första är risken för att en uttagsanstormning mot ett finansieringsföretag sprids till kreditmark- 304 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar nadsföretagen och till bankerna stor. För det andra träffas dessa företag av EG:s definition av kreditinstitut och måste därmed stå under tillsyn.76 Som redogörs för i kapitel 5 kan problemet med uttagsanstormningar minskas något av att medlen omfattas av den statliga insättningarantin. skapar en statlig garanti andra motiv till reglering; såsom ga- rant har staten ett intresse av att se till att instituten inte tar överdrivna risker som ökar de förväntade kostnaderna för garantin. är det en viss typ av insättningar i bank och värdepappersbolag som omfattas av garantin. Som diskuteras utförligt i kapitel 8, föreslår kommittén att motsvarande insättningar i kreditmarknadsföretag också skall omfattas av den statliga insättningsgarantin. Dessa företag skall ändå underkastas tillsyn av systemstabilitetsskäl. De finansiella företagen har även annan kort finansiering än inlån-ing såsom exempelvis interbanklån. Risken för att denna finansiering skall dras tillbaka till följd av misstro får anses vara minst lika stor som ris- ken för en uttagsanstormning från insättare. Således kan skyddsbehovet vara lika stort även om institutet inte tar emot inlåning. Med längre löptid utan förtida uppsägningsmöjligheter på finansi- eringen, som t.ex. vid långa obligationslån, riskerar inte institutet att finansieringen snabbt dras tillbaka. All tidsbegränsad finansiering måste dock omsättas, vilket kan vara problematiskt om misstro mot institutets betalningsförmåga har uppstått. Ju längre löptid finansieringen har, desto mindre känsligt är dock förväntningar. Med en skuldstock med lång duration och väl spridda förfallodatum, är det endast en mindre del av finansieringen som kan bortfalla. Institut som finansierar rörelsen huvudsakligen med aktiekapital och förlagslån är allmänt motståndskraftiga mot störningar, eftersom denna finansiering inte kan dras tillbaka. Således finns det inga skäl från sys- temskyddssynpunkt att reglera sådana institut, oavsett vilken typ av fi- nansiell verksamhet de bedriver. 76 skall kunna ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten utan tillstånd från Finansinpektionen. Det finns två skäl för att det inte är nödvändigt med tillståndsplikt för dessa företag. För det första bedriver de inte skyddsvärd verksamhet ur perspektivet det finansiella syste- mets funktionsförmåga. För det andra är risken liten för att en uttagsanstorm- ning mot ett icke-finansiellt företag skall spridas till skyddsvärda finansiella företag. Däremot skall vissa krav ställas på dessa företag, se kapitel 16. SOU 1998:160 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 305 Ovan diskuteras hur finansieringens egenskaper påverkar skyddsbehov- et, oberoende av tillgångarnas egenskaper. Skyddsbehovet minskar emellertid om ett instituts tillgångar har samma egenskaper som dess finansiering, dvs. om tillgångar och skulder är matchade beträffande löp- och uppsägningstid. Om de är fullständigt matchade kan institutet inte hamna i en likviditetskris till följd av att dess finansiärer drar tillbaka finansieringen. Ett exempel på detta är ett företag som köper in en port- följ av tillgångar med en viss löptid och finansierar köpet genom att ge ut obligationer med samma löptid som tillgångarna (t.ex. ett specialföretag för värdepapperisering). Vilka möjligheter ett institut har att matcha tillgångar och skulder hänger samman med vilken kombination av tjänster som institutet till- handahåller. Om ett institut kombinerar finansieringstjänster med likvi- ditetstjänster ökar skyddsbehovet. Som beskrivs närmare i kapitel 1, till- handahåller institut likviditetstjänster genom tillgångsomvandling, dvs. institutets finansiärer har kortare löp- eller uppsägningstid på sina ford- ringar på institutet än vad institutet har på sina tillgångar. Således kan per definition inte ett institut som tillhandahåller likviditetstjänster mat- cha löptiden på tillgångar och skulder. Att matcha löptiden på tillgångar och skulder är vidare betydligt svå- rare om finansieringen är kortfristig än om den är långfristig. Matchning innebär att ett institut som har kort finansiering endast kan tillhandahålla korta krediter vilket inte är förenligt med de flesta kunders önskemål om lång löptid på finansieringen. Om institutets skulder är upp- sägningsbara, är matchning omöjlig. För institut som tillhandahåller finansiering som i hög grad bygger på privat information är tillgångarna ofta illikvida. Kunden kan i regel inte betala tillbaka lånet utan ny finansiering från institutet, eftersom ett an- nat institut inte utan vidare är berett att ge ett nytt lån för att lösa det gamla. Detta innebär att oberoende av formell löptid är lånet att betrakta som en lång placering. Ett bra exempel på detta är banklån till företag. Även om dessa ofta är uppsägningsbara från bank-ens sida, är de illikvida eftersom banken inte kan räkna med att få tillbaka hela lånet om det sägs upp. För institut som tillhandahåller denna typ av fi- nansiering är det därför i praktiken omöjligt att matcha en kort skuldsi- da. Som framgår av kapitel 5, ökar ett instituts störningskänslighet ytter- ligare om det förutom likviditetstjänster kombinerar finansi- eringstjänster med betalningstjänster. I betalningsväsendet uppstår fin- ansiella kopplingar mellan betalningsförmedlarna som innebär att betal- ningssvårigheter i ett institut kan spridas till andra betalningsförmedlan- 306 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar Institut som väljer denna kombination av tjänster måste enligt kommitténs förslag ha oktroj för att bedriva bankrörelse och regleras av bankrörelselagen. Störningskänsligheten kan också öka om ett institut kombinerar fi- nansieringstjänster med handlartjänster. Kopplingar uppstår mellan in- stitut genom handeln på marknaderna. Om ett institut inte kan fullgöra sina åtaganden, kan dess motparter få finansiella problem. Till bilden hör att genom handel på värdepappersmarknaden kan ett instituts fin- ansiella risksituation ändras mycket snabbt. Institut som handlar på vär- depappersmarknaden blir vidare känsliga för prisutvecklingen på mark- naden. Om det inträffar ett kraftigt fall i priserna, t.ex. på grund av att utländska investerare säljer ut svenska värdepapper i stor skala, kan många institut få finansiella problem . Å andra sidan kan ett instituts möjlighet att hantera ränterisker öka om det kombinerar fin- ansieringsverksamhet med värdepappersrörelse. Om finansiärerna har svårt att bedöma värdet av institutets tillgångar, har de också svårt att bedöma institutets betalningsförmåga och kan därmed bli mer osäkra och lättpåverkade. Således är skyddsbehovet stör- re om rörelsen är svår att genomlysa. Det finns ett samband mellan skyddsvärdet i en verksamhet och skyddsbehovet såtillvida att skyddsvärda verksamheter tenderar att vara svåra att genomlysa. Slutsatsen från analysen i avsnitt 7.3.1 är att skyddsvärdet ökar i den mån verksamheten bygger på privat information som införskaffas under en långvarig relation. Av samma anledning som det är svårt att definiera vad som är skyddsvärd verksamhet, är det svårt att ange vilka verksamheter som är svåra att genomlysa. Exempelvis kan leasing av bilar vara lättvärderad, medan ett kontrakt där ett institut hyr ut en speciell maskin till ett företag är lika svårvärderat som ett lån till företaget i fråga. En slutsats från analysen ovan är att skyddsbehovet avtar med löp- och uppsägningstiden på institutets finansiering. Med längre löptid på finan- sieringen ökar institutets möjligheter att matcha denna löptid på till- gångssidan. Institut som huvudsakligen har mycket lång finansiering kan vara oreglerade, eftersom de är motståndskraftiga mot störningar genom sin konstruktion. Institut som har en kortare löptid på skulderna än på tillgångarna bör däremot regleras. Ju kortare finansiering och ju mer SOU 1998:160 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 307 illikvida tillgångar ett institut har desto närmare bör det följas av till- synsmyndigheten. Vidare kan skyddsbehovet eventuellt öka om ett institut kombinerar finansieringstjänster med handlartjänster. Detta kan lösas genom att det som krävs särskilt tillstånd för att bedriva värdepappersrörelse och att de institut som har sådant tillstånd ägnas särskild uppmärksamhet av . Skyddsbehovet avtar med möjligheten att genomlysa rörelsen, men som redan påpekats är det praktiskt svårt att avgränsa vad som är mer eller mindre genomlysbar rörelse. I stället bör krav ställas på att institut som ägnar sig åt tillståndspliktig finansieringsverksamhet bedriver och organiserar rörelsen så att den är genomlysbar. bör till- synsmyndigheten ägna mer uppmärksamhet åt institut som av sakliga skäl har en mindre genomlysbar rörelse. Eftersom spridningsrisken får anses vara mindre mellan institut som inte är betalningsförmedlare, behöver de inte uppfylla samma soliditets- krav som banker. Ett syfte med att ställa högre krav endast på ett fåtal tillsynsobjekt är att möjliggöra för tillsynsmyndigheten att koncentrera tillsynsinsatserna på de institut som utgör de största system- riskerna. Som framgår av avsnitt 7.3.2 beror skyddsbehovet i hög grad på att till- gångs- och skuldsidan i institut som bedriver skyddsvärd finansi- eringsverksamhet inte är matchade beträffande löptid och uppsägnings- villkor. En drastisk åtgärd som i teorin skulle öka stabiliteten i kapital- försörjningen skulle vara att kräva att institut som bedriver skyddsvärd finansieringsverksamhet skall matcha löp- och uppsägningstid på till- gångs- och skuldsidan. Det är emellertid svårt att överblicka kostnaderna av ett sådant krav, som i praktiken skulle förhindra bankerna att såsom finansiera kreditgivning med inlåningsmedel. Dessutom är ett sådant krav svårt att genomföra rent praktiskt, eftersom, som påpekas i avsnitt 7.3.2.2, en matchning på papperet inte är detsamma som en matchning i realiteten. Det senare kan i många fall vara omöjligt att åstadkomma. Slutsatsen är att ett krav på matchning inte är lämpligt. Det är emel- lertid önskvärt att lagstiftningen inte försvårar uppkomsten av institut vars affärsidé är att ha en matchad tillgångs- och skuldsida. Vidare bör tillsynen koncentreras till de institut där skuldsidan är betydligt mer lik- vid än tillgångssidan. 308 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 7.4Motiv till reglering från konsumentskyddssynpunkt I detta avsnitt analyseras vilka motiv som finns till att reglera finansiella företag som deltar i kapitalförsörjningen i syfte att skydda konsumenter. Med konsument avses här en konsument av finansiella tjänster, dvs. en kund till ett finansiellt företag. Även ett företag som köper finansiella tjänster är således konsument i denna bemärkelse. Det mest centrala konsumentskyddsintresset på det finansiella områ- det måste anses vara intresset för att instituten skall kunna fullfölja gjor- da åtaganden. I de fall ett instituts finansieringstjänster är baserade på särskild information om kunden som institutet har skaffat som underlag för sin finansiering, är institutets soliditet och stabilitet väsentlig för kunden. Inte minst för mindre och medelstora företag är relationen till finansieringsföretaget i regel av långsiktig karaktär. Om institutet skulle läggas ned bryts relationen och institutets information om företaget ris- kerar att försvinna. Företaget kan då få svårt att snabbt få fram nya kre- diter och kan tvingas inskränka eller, i värsta fall, lägga ner sin verk- samhet. Liknande svårigheter kan drabba hushållskunder. I dessa fall är den enskilde kunden angelägen om att veta att det institut som kunden anlitar är tillförlitligt och kan fullfölja gjorda åtaganden. Även ett instituts finansiärer är angelägna om att kunna bedöma in- stitutets stabilitet. Det gäller uppenbart för en insättare som sätter in pengar på ett konto i ett institut och vill vara säker på att få tillbaka dem och kunna disponera medlen i enlighet med de villkor som gäller för kontot i fråga. Insättaren vänder sig till institutet som kund, i syfte att köpa en lividitetsförsäkring eller, mer allmänt, för att få hjälp att förvalta ett sparkapital. Tjänstens karaktär gör att kunden blir finansiär av institutets verksamhet, men insättaren har normalt inget intresse av att ta nämnvärda finansiella risker med inlåningsmedlen. Även finansiärer som kan tänka sig att ta vissa risker med sitt sparkapital, vill åtminstone kunna bedöma riskerna. De vill också ha kontroll över att risken med finansieringen inte blir mycket större än vad de från början räknade med, t.ex. på grund av moral hazard-problem. I annat fall blir de ovilliga att finansiera institutet i fråga. Således har såväl institutets kunder som dess finansiärer intresse av att kunna bedöma motpartens stabilitet. kan det vara svårt för utomstående att bedöma finansiella företags tillförlitlighet. Det gäller i särskilt hög grad hushåll och mindre företag. Det kan således sägas vara ett konsumentskyddsintresse att institut som tillhandahåller finansiella tjänster av stor betydelse för hushåll och företag är stabila. SOU 1998:160 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 309 En reglering som syftar till solida institut tillgodoser således både systemskyddsintresset och detta konsumentskyddsintresse. Frågan som skall behandlas i detta avsnitt är om det av konsumentskyddsskäl finns anledning att reglera institut som inte föreslås bli reglerade av system- skyddsskäl. Resonemanget gäller institutets förmåga att fullfölja gjorda åtaganden. Konsumentskyddsintresset innefattar även vad som kan be- tecknas skälighet i behandlingen av kunder. När det gäller detta konsu- mentskyddsintresse, som kommittén anser är viktigt, bör det tillgodoses genom annan lagstiftning än den som kommittén ser över i detta betän- kande. Motiven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen bör renodlas till att avse ett gott systemskydd. Syftet är att möjliggöra en koncentra- tion av tillsynen till de institut som är väsentliga för systemstabiliteten och därigenom förbättra systemskyddet. Civilrättslig och marknadsrätts- lig reglering på finansieringsområdet finns bl.a. i konsumentkreditlagen, marknadsföringslagen, olika lagar om avtalsvillkor och kreditupplys- ningslagen. Konsumentkreditlagen (1992:830) reglerar all kreditgivning till en- skild medborgare i egenskap av privatperson. Lagen innehåller, förutom bestämmelser om god kredtigivningssed, bestämmelser om marknadsfö- ring och information, kreditavtalets utformning, ränta och avgifter, kon- tantinsatser, betalning av skuld samt bestämmelser om upphö- rande av ett kreditavtal. Kreditgivning till företag omfattas inte av konsumentkreditlagen. För dessa kunder finns bl.a. lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare, som innehåller vissa tvingande skyddsregler på området. Det finns också ett förslag att utvidga tillämpningsområdet för lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare. I Ds 1998:45 "Reformerade försäkringsrörelseregler" föreslås en ändring i lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare som innebär att lagen skall gälla även för verksamhet som står under tillsyn av . Förslaget innebär att en sammanslutning av näringsidkare eller en enskild nä- ringsidkare ges rätt att få avtalsvillkors skälighet prövade av marknads- domstolen även på det finansiella området. Marknadsföringslagen är tillämplig då en näringsidkare marknadsför eller efterfrågar produkter i sin näringsverksamhet. Lagens syfte är att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare.