sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta vändes dock av den kraftiga ökningen av studerande, som följde på införandet av nytt studiemedelssystem för högskolestuderande(1988). Köer och stora volymer blev istället ett problem . beslutade , att SMN och VUN skulle upphöra som självständiga myndigheter, efter att CSNs ledning fört fram förslag i den riktningen i sina anslagsframställningar. CSN blev en myndighet med 24 kontor. CSNs ledning gavs också rätt att själv besluta om sin lokala organisation. Ledningen planerade då för en ytterligare neddragning av antalet kontor med ca hälften, något som av olika skäl dock aldrig genomfördes. Istället förändrades organisationen 1993 på så sätt att en ny nivå med 6 regionkontor infördes som antalet lokalkontor blev 17. Det var de tidigare Studiemedelsnämnderna som blev regionkontor som alla deras ärenden skulle föras ut till lokalkontoren. skulle nu lära sig att hantera både vuxenstudiestöd och studiemedel. Återbetalning och studiemedel för utlandsstudier fördes från huvudkontoret till regionkontoren. Regionkontorens chefer fick ansvar för resurser och personal i sin region. De fick alltså möjlighet att flytta uppgifter från ett kontor till ett annat. Det innebar att möjlighet nu gavs att jämna ut skillnader mellan lokalkontor genom resursstyrning och uppgiftsstyrning från den regionala nivån. Det operativa ansvaret låg dock på kanslicheferna på kontoren. Kontorens tidigare över- och underskott i budgeten slogs nu samman i en regionbudget. har regionchefens ansvar utökats så att ansvaret för både resurser och verksamhet skall ligga på Rc. upplevde landet en lågkonjunktur, vilken bl.a. medförde kraftiga nerdragningar i statliga verksamheter. Vuxenstudiestöden blev t.ex. utsatta för sådana besparingskrav att CSN såg verksamheten vid flera kontor hotad. I detta läge tillämpade ledningen strategin att utvidga myndighetens uppgifter. Så har CSN successivt utökat sin portfölj med t.ex. hemutrustningslån, utbildningsbidrag mm vilket bidragit till att säkerställa personalens anställningstrygghet. CSNs ledning har i konkurrens med andra myndigheter kunnat lämna billigare offerter för att klara nya uppgifter. Medlet för detta har dels varit den höga automatiseringen och långt drivna IT-stödet samt ett effektivt utnyttjande av personalresursen. Redan i budgetpropositionen 1982/83 konstateras att CSN planerade att förbättra administrationen på två vägar, dels genom att samla all studiestödsadministration inom CSN, dels genom att överföra så mycket som möjligt av hanteringen till studiestödets datorbaserade informationssystem STIS. CSN skulle därmed överta ansvaret för utbetalning och återbetalning av studiesocialt stöd som f n åvilar andra myndigheter. I BP 83/84 räknar man te x med betydande besparingar genom att CSN den övertog handlägg- ningen av äldre studielån från postgirot. CSN inledde också under tidiga 80-talet samarbete i informations- frågor med SÖ, UHÄ och SCB för olika registrerings- och statistik- ändamål. Den typen av samarbete med andra myndigheter har CSN successivt utvidgat fram till . Sammanfattningsvisförefaller följande punkter ingå i CSN ledningens strategi under 80- och början av 90-talen, att -koncentrera studiestödsadministrationen och studentsociala upp-gifter i en enda organisation – CSN, -effektiviseringar av rutiner för att möta besparingskrav, -ständiga organisationsförändringar (minst 1 ) -att successivt utvidga CSNs verksamhetsportfölj med nya stöd, ofta i konkurrens med andra myndigheter, -att skapa motivation hos personalen för förändringar genom att i en situation av yttre tryck(hot om arbetslöshet) visa på möjliga (nödvändiga) lösningar, -skapa flexibilitet i personalutnyttjande genom kompetensutvidgning och långtgående möjligheter att flytta uppgifter mellan kontor -rationalisera verksamheten genom IT-baserat handläggarstöd och långtgående automatisering av handläggningsprocesser och informationsinhämtning mm, -möjliggöra denna flexibilitet genom att successivt lägga ansvaret för resurser och (om)fördelning allt centralare i organisationen, -att genom goda relationer med departement försöka förankra kommande förändringsförslag. 10.6.2Hur ser då CSN- ledningens senare planering och strategier ut? Om CSN-ledningens strategi under 80- och kan sägas vara att skapa en sammanhållen organisation för studiestödet, så har den enligt CSNs ledning varit att bygga och utveckla handläggningsprocessen och göra det på ett gränslöst sätt, dvs inte bara se på processen inom , utan se på helheten och därmed försöka att kundanpassa organisationen. Visionen en enda myndighet, som har hand om allt som rör det studiesociala, har kanske i viss mån övergått från att vara en lösning till att bli en fotboja. Det hänger samman med att uppgiften – att hantera nya stöd, kraftigt ökade volymer och svårare kundgrupper - med generella sparbeting, blivit en i det närmaste omöjlig ekvation. Fortsatt satsning på teknik CSNs ledning har alltså fortsatt och intensifierat strategin att med teknikens hjälp ytterligare rationalisera handläggnings- kontroll- och informationsprocesser. I detta har också ingått att bygga processer även mot andra myndigheter, för att öka effektiviteten i kontroller och i service. har denna strategi krävt ständigt nya investeringar och brandskattat de knappa resurser som organisationen haft till sitt förfogande för verksamheten. I takt med att uppgifterna som skall lösas med hjälp av tekniken blivit alltmer diversifierade och komplexa har det inte varit möjligt att hålla jämna steg mellan investeringar och resultat i form av automatiserad handläggning. Kontrollerna och integrationen med andra myndigheter via IT-systemen har inte heller fungerat smärtfritt, särskilt inte mot A-kassorna. Effektiviteten i rutinerna har dock ökat och CSN ligger långt framme jämfört med andra myndigheter. Försök att få mer förutsägbara intäkter En stor del av CSN-ledningens energi har under 80- och senare delen av 90-talet gått åt till att söka och motivera tillskott av medel från statsmakterna. med dessa har ledningen kontinuerligt utarbetat nya spar- och effektiviseringsplaner för den interna verksamheten. Det som skapar osäkerhet i CSNs ekonomi är dels det faktum, att inflödet av uppgifter ökar, som intäkterna från anslag är beräknade utifrån en bas i ett treårstänkande. I detta ligger också krav på en 2%-ig besparing . Statsmakterna började med denna typ av besparingar och har alltså tvingat bl.a. CSN till betydande effektiviseringar. Inflödet av uppgifter är också svårt att förutse. Beroendet av vad som händer inom utbildningsvärlden är stort, främst inom . Dels skapas osäkerhet p.g.a. avgiftsfinansieringen på återbetalnings- sidan. Intäkterna från avgifter är svårprognosticerade och har minskat . Detta har bidragit till hål på intäktssidan i budgeten för CSN. CSNs ledning har försökt övertyga statsmakterna om behovet av mer förutsägbara intäkter för att möjliggöra en god planering. I detta syfte har man fört fram två förslag, dels ett förslag om prestationsbudgetering, dels ett förslag om anslagsfinansiering av avgiftsverksamheten. Inget av dessa har vunnit gehör. Skapa maximal flexibilitet i organisationen Det ojämna trycket på olika delar av organisationen och den ojämna kapaciteten har CSNs ledning sökt lösa genom att öka flexibiliteten i utnyttjandet av personalen på i huvudsak följande vägar: ·Det runda CSN: Flytta delar av ärendeflöden och/eller samtal till platser som har minst balanser eller till supportstyrkor. ·Utnyttja personalens arbetstider så flexibelt som möjligt (övertider, semestrar) ·Personalstrukturen: Öka andelen tillfälligt anställda. En del i detta var den s k supportstyrkan, som sedermera blivit permanent. En annan del är det sk studentkonceptet, dvs studenter har utbildats för att hjälpa till med handläggning av vissa typer av ärenden, särskilt Men det har också kunnat gälla t.ex. postöpp- ning och scanning. ·Kompetensutveckling, så att samma personer kan sättas in på fler områden, te x handläggning av både vuxenstudiestöd och studie- medel. Avvägning mellan specialister och generalister är också ett inslag. Prioritera beviljningsområdet framför t ex vissa delar av återbetalning och kontroller samt hemutrustningslån. Problem inom beviljningen har lett till stora rubriker och naggat CSNs tidigare goda rykte som krona bland verken betänkligt i kanten. Hitta nya besparings- och effektiviseringsmöjligheter Ständiga besparings- och effektiviseringsmöjligheter har förts fram av ledningen. Alla har inte genomförts pga att extra medel senare tillförts. Detta till trots förefaller ingen systematisk förbättrings-verksamhet pågå på region- och kontorsnivån. Under det starka arbetstryck som varit vardag har personalen helt enkelt inte hunnit fundera tillräckligt på hur arbetsprocesserna skulle kunna förbättras. Man har haft svårt att få näsan över vattnet. I VP och internbudget aviseras prioriteringar av den operativa verksamheten och för det s k i vilket samordnats 2000-frågan samt utveckling/anpassning av ny funktionalitet i flera verksamheter. De senare åtgärderna, i kombination med förstärkningar ..., bedöms avgörande för att myndigheten skall ha en möjlighet att både kort- och långsiktigt klara verksamheten. De funktionella förändringarna skall bla möjliggöra ytterligare automatisk handläggning av merparten ärendetyper. uppsatt mål om 80-procents automatik skall därvid vara ett riktmärke Vår kommentar: Förhoppningen om teknikens möjligheter är något ständigt återkommande i CSNs planeringsdokument . Man kan inte undgå känslan av att resultaten inte kommer i den takt som man förväntat. Administrationen skall utvecklas kundorienterat, dvs att CSN, med utgångspunkt från initial information från utbildnings- anordnare, A-kassor, AMS, RFV, m fl, skall kommunicera den enskilde oavsett regelverk och studiestöd på ett enhetligt sätt och i övrigt i systemhänseende uppträda samordnat och enhetligt. Rutinerna med utbildningsanordnarna är följdaktligen strategiska. Vidare sägs att kommunikationen med partners och kunder så långt som möjligt skall ske elektroniskt. Telefoni, elektronisk informations- överföring och dokumenthantering skall utvecklas samordnat. All utveckling skall ske så att optimal organisatorisk flexibilitet kan erhållas. Innebörden är att handläggning skall kunna ske vid det kontor eller på den arbetsplats som bestäms vid varje enskilt tillfälle. De ekonomiadministrativa rutinerna skall också förbättras för att underlätta krav på bokslut och för att kunna hantera nödvändiga kopplingar till andra system. Som en följd av de stora utvecklingsarbetena måste förvaltningen av befintliga administrativa system, med undantag för studiemedel, hållas på en låg nivå. Endast akuta åtgärder beslutade i systemledning ...skall genomföras. Totalt förstärks regionerna med 50 tjänster. Gemensamt för regionerna gäller att resp kontor som prioriterade uppgifter har att svara för att effektivare samverkansformer utecklas med partners i regionen/länet Målen och verksamheten för avdelningarna vid HK inriktas för att stödja de prioriterade operativa verksamheterna enligt ovan. I särskild bilaga till verksamhetsplanen redogörs för den organisa- toriska och administrativa strategin av betydelse för IT-strategin. Där fastslås, att de stora volymerna i kombination med de omfattande beroendeförhållandena till andra aktörer har lett till, att myndigheten strategiskt beslutat sig för att utveckla gränsöverskridande processer för såväl handläggning som utbetalning. Processerna är således inte utvecklade med utångspunkt från den egna organisationens dagliga verksamhet utan utvecklas gränslöst med början där informtionsmängd initialt finns tillgänglig, exempelvis hos utbildningsanordnare, A-kassor m fl och slutar när stöd är utbetalat eller avgifter inbetalade. Vidare sägs att beroendet är ömsesidigt mellan organisationerna och skulle gränssnitten eller processerna inte fungera effektivt får det omedelbara återverkningar i mer manuellt arbete genom brev, ärenden och telefon. Mot denna bakgrund redovisar CSN följande organisatoriska strategi: -verksamheten är kundorienterad, vilket innebär att en enskild kund på ett ställe ska kunna få service i samtliga de frågeställningar denne har rörande studiestöd. ...Den omedelbara servicen till kund och partners är således utgångspunkt för kontorens arbete -massärenden skall så långt det överhuvudtaget är möjligt hanteras med stöd av teknologier -produktionscentra (supportstyrkor) för handläggning av vissa ärendegrupper. -det runda CSNdvs man skall kunna disponera hela organisationen för att reducera sårbarhet och hantera oförutsedda händelser. Det innebär, att kontorens handläggare skall handlägga de svårare och mer komplexa ärendena samt serviceuppgifter till kunder och andra myndigheter medan tekniken skall hantera de lätta ärendena. Vidare sägs avslutningsvis att det är viktigt att notera att CSN är en del i en offentlig sektor som fram till nu i hög grad har varit sektoriserad och karaktäriserad av strikta gränsytor mellan olika departements- eller verksamhetsområden. Dessa håller nu på att luckras upp och det är rimligt att utgå ifrån att det kommer att krävas betydelsefulla och mer effektiva rutiner utvecklade från en annan helhet än den som präglas av enbart studiestöden. Där har CSN redan tagit betydelsefulla steg genom processuppbyggnaden med utbildningsanordnare m fl. De utgångspunkter som CSN därvid haft får vi utgå ifrån framöver blir mer och mer dominerande utgångspunkter för utformningen av den offentliga sektorns organisation och administration. Det är således viktigt, att vi i vår organisatoriska, administrativa och tekniska uppbyggnad i hög grad är medvetna om detta och beaktar de enskilda krav som kan finnas på tekniska plattformar, tekniska och applikationsmässiga gränssnitt mellan olika verksamhetsområden, kommunikationsbehov mm för att bli en effektiv del, eller t o m ett effektivt nav, i offentlig sektors administra- tion(obs. utredningens kursivering). 10.6.4Verksamheten (beslut ) producerar CSNett stort antal planeringsdokument. Dels det ovan refererade, dels särskilda dokument för vissa verksamheter samt en omfattande planering i form av projektverksamhet och planer för dessa. mars -98 anser CSNs ledning, att man har tillräckliga garantier om ytterligare resurser för att kunna planera för långsiktiga åtgärder. De prioriterade målen för verksamheten, som av samtliga chefer skall vidarebefordras till personalen, är -god tillgänglighet vid telefon och besök -aktivering av samverkan med främst och utbild- ningsanordnarna genom särskilt planerade och avdelade resurser -resurser avdelade för utbildningregistret så att kvalitén på detsamma är god -övertid /skall inte beordras annat än i mycket speciella fall För att åstadkomma tillgänglighet skall 300 personer avsättas för telefonarbete mellan 9–12. Dessutom skall låneavdelningen vid behov avsätta personal. Telefonsamtalen ordnas genom talsvar i köer för återbetalning, högskola, utland samt övrigt. För handläggning skall principen direkt handläggning tillämpas. Personal avdelas som ostört får arbeta med en ärendetyp De supportstyrkor som inrättats i anslutning till vissa regioner inordnas i dessa och blir resurser tillgängliga för respektive region. Till norra regionen förs nya arbetsuppgifter, KIS14, motsvarande 6 tjänster. KIS kommer då att ligga på två eller tre kontor och förstärkas med 8–10 tjänster. Central posthantering införs i ett första steg genom att samtliga ansökningar som avser studiemedel förs till en central posthantering i Med utgångspunkt från den planering som inkommit till HK förstärks resp region med tjänster och /eller resurser. Utlandsverksamheten länderinriktas i ett första steg. Effektiviseringsplan förstudiestödsorganisationen () Mot bakgrund av att CSN inte kan vara säkra på att få de utöver förslag i vårpropositionen som skulle behövas utgående års medelsbehov har man upprättat en effektiviseringsplan. CSNs ledning anför, att erfarenheterna nu på det hela taget är goda. När de resurser man nu fått som tillskott får full verkan kan man klara nuvarande volymer på ett tillfredsställande sätt. De stora bekymren är 14 Kontroll mot inkomst -alltför begränsad kompetens för vuxenstudiestöd -balanser på återkrav/KIS-ärenden -eftersläpningar i placeringar av inbetalningar -bristande tid för information/rådgivning/samverkan med vidare- informatörer -den kontinuerligt höga arbetstakten Ledningen är på det hela taget mycket nöjd med den strategi man arbetat efter. Man betonar personalstrukturens betydelse och behovet av ändrad resursfördelning mellan studiemedel och vuxenstudiestöd. Även utlands- sidan behöver mer resurser och kompetens. Man påpekar också att det är uppenbart att det runda CSN inte är genomfört i attitydmässigt hänseende Bland de effektiviseringsåtgärder som räknas upp kan särskilt nämnas -fortsatt utveckling av telefoni och datorintegrerad telefoni samt för- längning av telefontiden. -ytterligare rutiner skall automatiseras, bl a studieintygen -en utredning bör göras om arbetsfördelningen inom organisationen med utgångspunkt från möjligheter till både centralisering och de- centralisering. De uppgifter som kunde decentraliseras är informa- tionsarbete, arbete med utbildningsregister, inbetalnings-verksamhet mm. -ändrad personalstruktur . Betydligt mer tid måste kunna tas ut jämfört med vad som är möjligt. Antingen behövs en annorlunda fördelning mellan tillsvidare- och korttids- anställda eller också behövs en mer verksamhetsanpassad arbetstids- fördelning på årsbasis. Vad är nytt planer jämfört med de föregående? Det finns en starkare betoning av betydelsen av de gränsöverskridande processerna. Man tecknar en bild av kvalitativt ny samordning mellan myndigheter bort från tidigare sektorisering och myndighetsuppdelning och mot något annat. Detta andra kanske är bara studie- stöden utan en annan helhet. Vidare framskymtar där, att CSN genom sina processuppbyggnader och sin teknik ligger så långt framme, att man skulle kunna bli ett effektivt nav i den offentliga sektorns administra- tion. Men detta förutsätter att man arbetar framsynt och hänsynsfullt med den tekniska utvecklingen. CSN menar här, att det processtänkande som de arbetat efter kommer att bli grundläggande för hur den offentliga sektorn kan tänkas utformas framöver. Och de ser en möjlig central roll för sig själv som nav i detta sammanhang. Det finns också en starkare betoning av betydelsen av att samverka med och utbildningsanordnare. Alla kontor skall göra det och särskilda resurser avdelas. Också arbetet med utbildningsregistret lyfts fram. Nytt är, att man förordar mer av specialisering. Dels skall resurser fredas (supportstyrkor), dels koncentreras vissa uppgifter till vissa platser istället för att som tidigare skötas vid alla kontor, dels slutligen specialiseras telefonarbetet i särskilda specialiserade köer. En centra- lisering görs av posthanteringen. Vi noterar också att man anser att de ekonomiadministrativa rutinerna behöver utvecklas och att personalstruktur och arbetstider betonas tydligare. Olika typer av organisationsförändringar förutspås också dels genom decentraliserings- och centraliseringsprocesser, dels genom att pågående systemutveckling kan ge annorlunda upplägg av arbetsprocesserna. Sammanfattningsvis: CSN anser att nuvarande strategier för att lösa verk- samhetens problem varit mycket framgångsrika. Vissa förändringar och/eller snarare utökningar planeras dock. 10.6.5Strategiskt tänkande eller taktisk operativ planering? Med strategisk planering brukar i allmänhet avses framtagande av mål och strategier för hur målen skall nås. Det sker ofta och omfattar dels analyser av organisationens styrkor och svagheter, dels förslag till framtida verksamhetsinriktning, målgrupper mm.15 Sådan strategisk planering har CSN egentligen inte hunnit med. Åt- minstone skiljer man inte ut mer långsiktig från mer kortsiktig planering i olika diskussioner och dokument. Inte heller har de långsiktiga strategierna diskuterats med personalen. CSNs ledning har förvisso idéer och ett tänkande som är strategiskt i denna mening. Inte minst måste idéerna om CSNs roll som nav i en kvalitativt annorlunda offentlig sektor ses som strategiskt tänkande. Behovet av mer strategiska diskussioner inom organisationen har påtalats bland personalen och har klart framförts i det projektarbete som delar av personalens chefer genomfört och avrapporterat i en rapport med titeln – en myndighet med ett tydligt upp- drag. 15 Se t.ex. RRV 1996:34 Myndigheters interna styrning 10.7Visioner hos CSNs personal En grupp bestående av chefer och medarbetare inom CSN har i ett projektarbete utvecklat tankar och förslag gällande CSNs problem och sina visioner för ett framtida CSN.16 Man har delat upp arbetet i två projekt som arbetat oberoende av varandra med CSNs framtid ur två aspekter: CSN utifrån och CSN från insidan. Ett tredje projekt skulle ha inletts och skulle, med utgångspunkt i de två tidigare projektens resultat, ange de principer och slutsatser som kan dras om CSNs organisation, struktur och arbets- metoder. De problem som enligt gruppen var utgångspunkt för att CSN var i behov av en ny framtid var följande: ·Det fanns olika uppfattningar om hur prioriteringar skulle ske. Produktion av beslut eller kundtillfredsställelse? ·Samspelet mellan regioner och kontor fungerade inte . ·Regionernas ansvar för den operativa verksamheten var oklart. I flera fall fattades centrala beslut som var i högsta grad operativa. ·Ledarskapets inriktning ifrågasattes. ·Det saknades i stor utsträckning individuella mål och uppföljning. ·Personalutveckling var eftersatt på grund av den stora arbetsbelast- ningen. ·Nyanställda klarade inte sina arbetsuppgifter på grund av bristfällig introduktionsutbildning. Men framför allt efterfrågades klara besked om CSNs framtida roll i samhället... .17 Den kritiska tillbakablicken som görs av gruppen resulterar bl.a. i slutsatsen, att CSNs roll i Utbildningssverige behöver ses över. blev en omprövning och renodling av CSN:s roll i utbildningsvärlden och därmed delvis nya verksamhetsmål. Sett ur samhällets synvinkel var studiestödet, dess uppläggning och finansiering, en operativ aspekt på samhällets utbildningssatsning; inte en strategisk. Med andra ord borde hanteringen av studiestödet underordnas utbildningssatsningarna. Lite tillspetsat kan sägas att samhälleliga satsningar på att öka antalet studerande resulterar i ökade kostnader inom en rad områden förutom kostnaderna för undervisning, t ex för undervisningslokaler och för 16Gruppen har arbetat under ledning av från CSNs personalenhet och konsulten . 17Ur CSN , avsnitt 2. Därmed blev CSNs uppgift att på bästa och effektivaste sätt se till att de studerande fick det studiestöd de var berättigade till. CSN:s business blev finansiering av studier.18 I ett framtida effektivare Utbildningssverige ser man studiestödet som en konsekvens av att bli antagen till kurser och program och av att klara studierna inom föreskriven tid. När de studerande uppfyller kraven utgår stöd. Vidare menar man att det är -utbildningsanordnarnas och andra myndigheters ansvar (och de studerande själva) att se till att de studerande är medvetna om de krav som finansieringsmyndigheten ställer innan de väljer utbild- ning.19 -de studerande informeras av utbildningsanordnarna och andra myndigheter om möjligheterna till sudiestöd och blanketter fylls i och skickas in samband med ansökan till utbildningen. Det formella ansvaret för information och rådgivning bör, enligt gruppen, lösas genom att CSN behåller det övergripande ansvaret och att de andra aktörerna utför uppgiften på uppdrag av CSN. I reglerings- brev som gäller såväl CSN och berörda myndigheter bör statsmakterna ha klargjort detta. I samband med detta regleras också vilka resurser som skall föras över från CSN till berörda myndigheter.