sou · GMB3156 · 1999-01-01 00:00:00 — I en attitydundersökning av 1997 som omfattade 2 600 personer i åldrarna 15–uppgav av ungdomar mellan att de hade möjlighet att säkert (53) eller kanske (19) skaffa hembränd sprit. Andra undersökningar visar också på att hembränt är vanligt förekommande bland ungdomar. Mönstringsundersökningen 1995 omfattade 45 000 personer, Av dessa uppgav att de brukar berusa sig på hembränt. Oberoende alkoholsamarbetet (OAS) är ett samarbetsorgan som bland annat arbetar för att bekämpa smuggling, hembränning och annan illegal hantering med alkohol. För att minska de negativa följderna av alkoholkonsumtion inledde regeringen diskussioner med olika branschföreträdare inom alkoholområdet . Man ville samla myndigheter, försäkringsbransch, företag och organisationer som tillverkar, säljer och kontrollerar alkohol till ett gemensamt projekt. En särskild kommitté – kallad OAS – startade sitt arbete . Ett flertal olika myndigheter, försäkringsbolag och intressenter inom alkoholbranschen ingår i OAS. OAS har inlett en flerårig opinionssatsning mot illegal alkoholhantering. Regionala konferenser har genomförts i samtliga län. Syftet är att uppmärksamma allmänheten på att bakom olovlig tillverkning och spritsmuggling ligger organiserad brottslighet och att bl.a. ungdomar är en stor målgrupp. OAS har också kartlagt omfattningen av den s.k. svartspriten. Man har bl.a. kunnat konstatera att den största delen av mörkertalet består av insmugglad och olovligt framställd sprit. Genom sammanställningar från olika källor har OAS fått fram följande ungefärliga siffror: av spritkonsumtionen i är svartsprit. Av den totala alkoholkonsumtionen i utgör svartspriten . Den största konsumtionen av svartsprit svarar alkoholmissbrukarna för. Hos alkoholmissbrukarna utgör den hembrända spriten ca hälften av deras totala spritkonsumtion (/år), medan motsvarande konsumtion hos övriga personer uppgår till . Konsumtionen av hembränd sprit är ungefär dubbelt så stor som konsumtionen av smuggelsprit inköpt i . Totalt sett dricker män ca två och en halv gång större kvantiteter alkohol än kvinnor. Svartsprit dricker de nära fyra gånger mer. –1994 beslagtogs lika mycket smuggelsprit som –1997. Konsumtion av svartsprit är vanligast i . Av samtliga 131 912 brottslingar, som –1995 dömts till fängelse, skyddstillsyn eller villkorlig dom, har 2 097 gjort sig skyldiga till ett eller flera brott mot olovlig I detta urval har också gjort sig skyldiga till ett eller flera våldsbrott, till ett eller flera narkotikabrott samt till ett eller flera rattfylleribrott. I genomsnitt har de lagförts nio gånger. 7.3Kriminalisering av förvärv? I direktiven till anges beträffande gåvoförsändelser av spritdrycker,vin och starköl att införseln måste regleras på ett sådant sätt att en eventuell skattefrihet för gåvoförsändelser inte missbrukas. Att sända paket med alkoholinnehåll får inte utnyttjas för postorderförsäljning eller marknadsföring under täckmantel av gåva. Utredningen har behandlat dessa frågor i kapitel 5, avsnitt 3. Såsom redogörs för i kapitel 8, avsnitt 3 och 4, framgår att utredningen föreslår att distansförsäljning även fortsättningsvis skall vara otillåten, men att gåvoförsändelser skall vara tillåtna under vissa förutsättningar. Utredningen är väl medveten om att det föreligger en risk för att kommersiella försändelser med alkoholvaror kan komma att sändas som falska "gåvor" för att undkomma den svenska alkoholskatten. Den som tar befattning med en insmugglad alkoholvara kan dömas till straff enligt varusmugglingslagen, men den som tar emot alkoholdrycker mot någon form av ersättning (dvs. en slags distansförsäljning) under förespegling att det är en gåva går fri från straff. Bland annat med anledning härav uppkommer fråga om det bör införas ett straffrättsligt förbud vad gäller förvärv av andra olovligt införda alkoholvaror. I vissa situationer är det förbjudet att köpa, sälja eller inneha alkoholdrycker i – även om alkoholen i sig är legalt tillverkad eller införd. Det är exempelvis förbjudet att bedriva detaljhandel med spritdrycker, vin och starköl för alla utom Systembolaget och man får heller inte servera (= mot ersättning) alkoholdrycker utan serveringstillstånd. I detta sammanhang har det ingen betydelse om varorna är inhandlade på Systembolaget, lagligen införda eller lagligen framställda i hemmet, t.ex. vin och starköl. Det är till och med förbjudet att i vissa fall förvara spritdrycker, vin eller starköl i en restauranglokal utan serveringstillstånd. På en restaurang med serveringstillstånd får endast de alkoholdrycker som har serverats i enlighet med tillståndet konsumeras. Det är också olagligt att inneha destillationsapparat om man inte har fått tillverkningstillstånd av Alkoholinspektionen eller omfattas av dispensreglerna. Den som förvärvar, forslar, döljer, förvarar eller avyttrar smuggelsprit begår också en olaglig handling. Personer som gör sig skyldiga till ovan nämna brott kan ådömas straff; i regel böter eller fängelse i högst . Köp av hembränt är däremot tillåtet. Att köpa en vara som är olagligt framställd är alltså inte straffbart, medan befattning med legalt framställda alkoholdrycker är förbjudet i flera fall. Framför allt framstår skillnaden mellan smuggelsprit och hembränt som särskilt inkonsekvent. Detta väcker frågan om en kriminalisering bör ske av förvärv av hembränd sprit – inte bara tillverkning och försäljning. gick ut på bred remiss till olika myndigheter och organisationer. Förslaget om att kriminalisera köp och innehav av hembränd sprit togs i huvudsak väl emot av remiss- instanserna. Endast tre av de 24 instanser som hade yttrat sig i frågan var direkt negativa. avstyrker kriminalisering med hänvisning till att detta strider mot en grundläggande princip inom svensk lagstiftning, nämligen att handlingar som enbart riktar sig mot den egna personen eller mot eget intresse vanligtvis inte skall straffbeläggas. Riksåklagaren anför att innehav och konsumtion av sprit inte är förbjudet. En straffbestämmelse skulle därför enbart rikta sig mot köp och innehav av sprit som tillverkats olovligen eller smugglats in i landet. Stora delar av framför allt den sprit som smugglats in i landet skulle, när den väl har kommit i köparens händer, inte kunna skiljas från lagligt införd sprit. i menar att ökat straffvärde för andra delar av illegal sprithantering först bör prövas innan en vidare kriminalisering övervägs. Tre till antalet var även de remissinstanser som var tveksamma till förslaget. har svårt att se hur har kommit fram till att förekomsten av hembränd sprit tenderar att öka. Alkoholinspektionens uppfattning är att det måste finnas en folkvilja bakom alla kriminaliseringar. pekar på att förslaget riskerar att medföra sådana bevissvårigheter att tveksamhet föreligger om kriminaliseringen verkligen skall genomföras. Övriga 18 remissinstanser var övervägande positiva till förslaget. anser att en fortsatt uppluckring av normbildningen mot svartspriten riskerar att ytterligare underminera alkoholpolitiken och skapa en växande grogrund för allvarlig organiserad brottslighet. För att hejda en sådan utveckling behövs en kraftig markering från samhällets sida. anser att det är inkonsekvent att köp och innehav av insmugglad alkohol är straffbart medan motsvarande inte gäller olagligt tillverkad sprit. Hotell- och Restaurangföretagare anser att en tydlig gräns mellan det tillåtna och det otillåtna bör upprätthållas, dvs. mellan svartsprit och legal sprit. Samhället måste klara att tydliggöra att innehav av svartsprit är förbjudet. Systembolaget menar att en kriminalisering skulle underlätta polisens insatser eftersom den då inte behöver bevisa att innehavet är avsett för försäljning, vilket ofta kan vara svårt. I övrigt framhölls av de remissinstanser som var positiva till förslaget, däribland domstolar, polismyndigheter, länsstyrelser, kommuner och frivilliga organi- sationer, den opinionsbildande verkan en kriminalisering av all hantering med hembränd sprit får. Det framfördes också att denna åtgärd bör följas upp med en massiv attitydpåverkande insats. Överväganden och förslag 155 8 Överväganden och förslag bedriver en restriktiv alkoholpolitik för att begränsa alkoholens skadeverkningar. Bakom denna politik finns insikten att överkonsumtion och missbruk av alkohol utgör ett av våra stora folkhälsoproblem. Genom forskningens insatser finns dock en hel del kunskap om vilka åtgärder som är av betydelse när det gäller att påverka såväl alkoholkonsumtionens nivå som alkoholproblemens omfattning. Forskningen har förordat en politik som använder sig av alkoholbeskattning och kontroll av alkoholens tillgänglighet tillsammans med mångsidiga lokala handlings- och informations- program som ett led i en uttalad alkoholstrategi, som använder motåtgärder mot trafikonykterhet och som investerar i behandling och framför allt i tidiga vård- och stödinsatser. En sådan politik anses leda till en minskning av problemens omfattning. I bedrivs en alkoholpolitik som ligger i linje med detta. Dess huvudsyfte är att begränsa tillgängligheten och framför allt att skydda ungdomen. Till detta kan läggas de folkhälsopolitiska målen, som länge haft stor betydelse för utformningen av den svenska alkoholpolitiken. är dock samhället annorlunda och därmed också förutsättningarna för att genomföra den svenska alkoholpolitiken. Detta gäller framför allt på grund av två genomgripande tendenser i samhällsutvecklingen, dels internationaliseringen, dels decentrali- seringen dvs. överflyttningen av verksamheter och beslut från stat till kommun och allmänt ett mindre auktoritärt samhälle. Dessa tendenser gör att vi måste se över formerna för vår alkoholpolitik. har således en mängd olika förändringar skett i inom alkoholpolitikens område. En ny alkohollag har trätt i kraft. Import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen har avvecklats. har fått en växande konkurrensutsatt alkoholnäring. Nya statliga myndigheter har inrättats och en överflyttning av verksamheter och beslut har skett från stat till kommun. Parallellt med denna utveckling har inom många områden en 156 Överväganden och förslag SOU 1998:156 ökad internationalisering skett. Den ökade internationaliseringen har medfört ett ökat handelsutbyte, ett ökat privat resande och ett närmande till andra länder när det gäller attityder och värderingar. Internationella influenser och demografiska förändringar har gjort det svenska samhället mer heterogent. Bruket av alkohol är i , liksom i många andra europeiska länder, en del av kulturmönstret. Alla dessa förändringar och inte minst det svenska EU-medlemskapet har i grunden påverkat förutsättningarna för den svenska alkoholpolitiken och för alla aktörer inom alkoholområdet. Sociala hänsyn har präglat den svenska alkohollagstiftningen och skyddet för ungdomen går som en röd tråd genom alkoholpolitiken. Förbud att överlåta alkohol till ungdomar, åldersgränser för inköp av alkohol liksom för servering av alkohol på restauranger är exempel på detta. Detta synsätt liksom målet att begränsa alkoholens skadeverkningar genom att minska den totala alkoholkonsumtionen ligger fast inom alkoholpolitiken. All försäljning av alkoholdrycker till konsument skall skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras. En annan uttalad ambition för den svenska alkoholpolitiken är att övergången från bruket av starkare till svagare alkoholdrycker skall främjas. Systembolagets detaljhandelsmonopol kvarstår efter tillträde till EU och har av befunnits vara förenligt med EG-rättens regler om fri rörlighet för varor. är att monopolet fungerar icke-diskriminerande. Anledningen till att i förhandlingarna med EU drev bibehållandet av detaljhandels- monopolet så kraftfullt var övertygelsen om att tillgängligheten är av avgörande betydelse för alkoholkonsumtionen. Därför var det viktigt att pröva möjligheten att behålla detta monopol i det nya EU-systemet. Detta argument var inte alls lika bärkraftigt när det gällde de övriga monopolen, dvs. import-, export-, tillverknings- och partihandels- monopolen, som frivilligt gav upp redan i samband med EU- inträdet. viktigaste medel för att begränsa tillgängligheten är fortfarande detaljhandelsmonopolet och prispolitiken. Den nya situationen gör det dock nödvändigt att dels med olika metoder försöka bibehålla detaljhandelsmonopolets och prisinstrumentets effektivitet, dels söka nya metoder för det förebyggande arbetet. Samhällets insatser behöver framför allt samordnas och effektiviseras bättre än . Resurserna måste också satsas där det största behovet finns. Sedan de övriga alkoholmonopolen avskaffades och förutsättningarna att använda prisinstrumentet som ett alkoholpolitiskt medel till följd av EU-medlemskapet ändrades ligger tyngdpunkten i den svenska alkoholpolitiken, förutom i begränsningen av Överväganden och förslag 157 tillgängligheten, i information och alkoholskadeföreb yggande insatser. har fått ansvaret för det föreb ett led i den förändringsprocess som pågår har regeringen beslutat att det inom skall finnas en nationell ledningsgrupp för alkohol- och narkotikaföreb yggande insatser. Ledningsgruppens uppgift är att b ygga upp ett långsiktigt föreb yggande arbete som kan kompensera den försvagning som bl.a. EU- medlemskap medfört för den svenska traditionella alkoholpolitiken. Det handlar om insatser som direkt kan påverka människors förhållningssätt och vanor och som också ökar det individuella ansvarstagandet. det handlar om att effektivare än försöka påverka konsumentledet i alkoholförsäljningen. Regeringen har också tagit ett samarbetsinitiativ genom att tillsätta en kommitté (OAS) som skall utveckla samarbetet mellan berörda myndigheter, försäkringsbolag och olika branschorganisationer på alkoholområdet. Utgångspunkten för samarbetet är de prioriteringar som gjorts i den nationella handlingsplanen för alkohol- och narkotikaförebyggande insatser. Uppgiften är att uppmuntra olika aktörer, såsom företag, branschorganisationer, försäkringsbolag, berörda myndigheter och andra att engagera sig i arbetet mot missbruk och alkoholskador. Ett prioriterat område där samtliga inblandade har gemensamma intressen är insatser som motverkar den illegala alkoholhanteringen, dvs. illegalt tillverkad eller illegalt införd alkohol samt langning till ungdomar. Detta arbete försvåras av att köp av hemtillverkad sprit, till skillnad från insmugglad sprit, är lagligt. Övriga områden som prioriteras i OAS arbete är insatser för att åstadkomma en alkoholfri trafik, alkoholfria arbetsplatser, alkoholfri uppväxt och alkoholfria graviditetsperioder samt en måttfullhet bland dem som använder alkohol och särskilt bland dem som riskerar att bli storkonsumenter. som man försvarar grundläggande element i alkoholpolitik måste man inse att förutsättningarna har förändrats. Prioriteringar måste göras till de områden där insatserna ger störst effekt. Alla restriktioner är inte lika viktiga. En uttalad politisk strävan är att hålla fast vid de mest verkningsfulla alkoholpolitiska medlen så länge de har effekt och ta bort sådana restriktioner som bedöms ha mindre alkoholpolitisk betydelse. Inget tyder på att avskaffandet av import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen har påverkat totalkonsumtionen i . Tillverkare, importörer och partihandlare får endast sälja till Systembolaget eller den som har serveringstillstånd. I detta led förekommer i princip ingen kontakt med konsumenterna. Alkoholpolitiska kontrollrestriktioner i detta led fyller därför knappast någon funktion. De medför i många stycken en onödig 158 Överväganden och förslag dubbelkontroll från samhällets sida samt administration och kostnader för näringsidkarna. Utredningen vill understryka att detta självfallet förutsätter att samhällets övriga kontroll i detta led fungerar effektivt, dvs. skattemyndighetens, tullens och polisens verksamhet för att driva in skatter och avgifter samt ingripa mot eventuella lagöverträdelser. Enligt utredningens mening är det rimligt att tyngdpunkten i den rent alkoholpolitiska kontrollen mera tydligt läggs vid ledet närmast konsumenten, dvs. detaljhandel och servering. Det är också där som behovet av skydd för ungdomen är särskilt framträdande. Utredningens förslag bl.a. om slopande av de särskilda partihandelstillstånden bör ses mot den ovan angivna bakgrunden. föreslår utredningen vissa skärpningar för att hindra kringgåenden av detaljhandelsmonopolet och motverka annan illegal alkoholhantering. Utredningen vill dessutom erinra om att frågan om reglerna för serveringstillstånd och tillsyn över serveringsställen kommer att tas upp i slutbetänkandet. Utredningen vill slutligen framhålla att de förslag som läggs fram syftar till att med bibehållande av målsättningarna för den svenska alkoholpolitiken åstadkomma en hållbar lösning på de EG-rättsliga problem som vissa delar i vårt nuvarande regelsystem ger upphov till. Utredningen delar alltså inte den uppfattning som uttrycks i det särskilda yttrandet att förslagen går utöver vad som krävs för en anpassning till EG-rätten. 8.2Yrkesmässig införsel av spritdrycker, vin och starköl Utredningens förslag: Partihandelstillstånden tas bort i sin nuvarande form och ersätts i alkohollagen med en koppling till vissa begrepp i lagen om alkoholskatt. En automatisk rätt att bedriva partihandel med spritdrycker, vin och starköl införs därmed om vissa förutsättningar är uppfyllda. Restauranger med stadigvarande tillstånd för alkohol- servering till allmänheten ges rätt att importera sådana drycker för servering i den egna rörelsen. Systembolaget får rätt att importera spritdrycker, vin och starköl från producenter som inte har representant i i samband med beställningar från privatkunder; s.k. privatimport. Överväganden och förslag 159 8.2.1Svenska regler om yrkesmässig införsel av spritdrycker, vin och starköl Rätten till yrkesmässig införsel av spritdrycker, vin och starköl regleras i 4 kap. 1 § alkohollagen (1994:1738), vari anges att partihandel med spritdrycker, vin och starköl får bedrivas endast av den som har meddelats tillstånd (partihandelstillstånd). Av alkohollagen framgår också att ett partihandelstillstånd ger rätt att importera, exportera och att sälja de drycker som omfattas av tillståndet till andra partihandlare, innehavare av serveringstillstånd eller inköpstillstånd samt till detaljhandelsmonopolet. Partihandelstillstånd meddelas av Alkohol- inspektionen, som tar ut ansöknings- och tillsynsavgifter av partihandlarna. En partihandlare kan få sitt tillstånd återkallat av Alkoholinspektionen om han bryter mot alkohollagens bestämmelser eller om den personliga lämpligheten är uppfylld. I avsnitt 5.2 finns en utförligare beskrivning av Alkoholinspektionens tillståndsgivning och hur tillsynen över partihandeln bedrivs. Den som vill importera spritdrycker, vin och starköl för kommersiellt bruk måste dessutom iaktta de skatterättsliga reglerna beträffande handel med sådana drycker. Dessa framgår av lagen (1994:1564) om alkoholskatt. För upplagshavare gäller att även skatteupplaget måste godkännas av skattemyndigheten. Om en upplagshavare eller registrerad varumottagare inte längre uppfyller kraven på lämplighet får godkännandet återkallas av skattemyndigheten. Dessa bestämmelser har redogjorts närmare för i kapitel 6. 8.2.2Problem i förhållande till EG-rätten I den s.k. Franzén-domen riktades kritik mot det svenska partihandels- systemet. I domen framhåller att det svenska tillståndssystemet utgör ett hinder för import av alkoholdrycker från övriga medlemsstater genom att dessa drycker fördyras genom bland annat kostnader för mellanhänder, kostnader i samband med betalning av de skatter och avgifter som fordras för att tillstånd skall beviljas eller som har samband med skyldigheten att förfoga över lagringsutrymmen på svenskt territorium (p. 71 i domen). slår fast att en nationell lagstiftning som den som är aktuell i målet står i strid med artikel 30 i fördraget (p. 73 i domen). En åtgärd som omfattas av förbudet i artikel 30 kan utgöra ett undantag enligt artikel 36 i EG-fördraget. Att skydda människors hälsa från alkoholens skadeverkningar är ett av undantagen från artikel 30 som är befogat. I Franzén-domen förklarar emellertid att 160 Överväganden och förslag SOU 1998:156 det inte visats att det tillståndssystem som föreskrivs i den svenska alkohollagen, särskilt vad avser villkoren rörande lagringskapacitet samt de höga skatter och avgifter som skall erläggas av tillståndshavarna, står i proportion till syftet att skydda folkhälsan eller att syftet inte skulle kunna uppnås genom åtgärder som begränsar handeln inom gemenskapen i mindre utsträckning (p. 76 i domen). slutsats i denna del blir att artiklarna 30 och 36 i fördraget utgör hinder för nationella bestämmelser varigenom rätten att importera alkoholdrycker är förbehållen aktörer med tillverknings- eller partihandelstillstånd på sådana villkor som föreskrivs i den svenska lagstiftningen (p. 77 i domen). Vad åsyftar med uttrycket "på sådana villkor" är oklart. Det finns emellertid en handfull rättsfall från som slagit fast att krav på importtillstånd/licens i sig strider mot artikel 30. I åtminstone två fall (mål C-304/88, Kommissionen mot , 1990, s. I-2801 och mål C-124/81, UHT Milk, 1983, s.0203) åberopades skyddsintresset för människors liv och hälsa i artikel 36. Målen handlade om import av levande boskap respektive värmebehandlad mjölk och grädde. I båda fallen underkände EG- domstolen argumentationen och fann att importreglerna i sig stred mot artikel 30 och att skyddet för den allmänna hälsan kunde tillgodoses med mindre genomgripande åtgärder. I den formella underrättelsen från Europeiska kommissionen riktades kritik mot vissa villkor och krav i den svenska lagstiftningen som gäller ansökan och innehav av partihandelstillstånd. Det gäller krav på lagringsmöjligheter och föreståndare, krav på visad lämplighet samt de årliga tillsynsavgifterna. Kommissionen anför att de svenska bestämmelserna står i strid med artikel 30-36 i EG-fördraget. Kravet på dubbla tillstånd för restauranger som vill importera spritdrycker, vin och starköl utgör också enligt kommissionen en åtgärd med motsvarande verkan enligt artikel 30. Det är inte klart utsagt i den formella underrättelsen att det svenska systemet med partihandelstillstånd för import av alkoholdrycker är oförenligt med EG-rätten. Enligt direktiven skall utredningen se över reglerna för importen av spritdrycker, vin och starköl till . Utgångspunkten måste rimligen vara att hitta en lösning som kan tillgodose EG-rättsliga krav som denna lösning inte får resultera i att möjligheterna att föra en fortsatt restriktiv alkoholpolitik försämras. Mot bakgrund av Franzén-domen, tidigare rättspraxis från EG- domstolen och kommissionens kända kritik gör utredningen bedömningen att det svenska systemet med partihandelstillstånd som villkor för rätt till import generellt kan Överväganden och förslag 161 ifrågasättas från EG-rättslig synpunkt. Det finns därför anledning att söka utforma en reglering som framstår som hållbar också på . kontrolleras partihandeln och den yrkesmässiga införseln av spritdrycker, vin och starköl av Alkoholinspektionen, och skattemyndigheten. De olika kontrollsystemen har i grunden olika syften och mål, men kan i viss mån samverka och förstärka varandra. Alkoholinspektionen administrerar ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem avseende tillverkning och partihandel för att i första hand begränsa alkoholens skadeverkningar. kontrollerar att punktskatten på alkoholdrycker betalas samt tillsammans med att reglerna i cirkulationsdirektivet (se kapitel 6) följs. 8.2.3Handeln med spritdrycker, vin och starköl Den kommersiella handeln med spritdrycker, vin och starköl i följer ett visst mönster där varje aktörs handlingsutrymme är strikt reglerat. För att slutligen nå konsumentledet måste varorna antingen serveras av någon som har serveringstillstånd eller säljas av detaljhandelsmonopolet.