sou · GMB337 · 1999-01-01 00:00:00 — Bevisreglerna stramades upp 1993. gällde en presumtionsregel som innebar att samband skulle anses föreligga om inte betydligt star- kare skäl talade däremot. Detta förutsatte att det åtminstone var sanno- likt att den skada som hade drabbat den försäkrade verkligen kunde or- sakas av den påstådda skadliga faktorn i arbetsmiljön. krävs det övervägande skäl för att en skada ska anses vara or- sakad av den skadliga inverkan som den försäkrade varit utsatt för. ska det göras en medicinsk farlighetsbedömning som in- nebär att det ska föreligga en hög grad av sannolikhet för att den faktor som den försäkrade menar har vållat skadan verkligen kan ge upphov till en sådan skada som den försäkrade har. Det är svårt att veta vilken inverkan de nya bevisreglerna har haft på arbetsskadeförsäkringens utveckling. De nya reglerna har varit i kraft alltför , och domarna i högre instans har varit få. Inga domar har refererats. Statistiken visar att antalet ärenden som kommer in för prövning till försäkringskassorna aldrig har varit så lågt som . Antalet avslag i ärenden om arbetsskadeersättning har heller aldrig varit så lågt. Det talar för att det i allt väsentligt är slopandet av arbetsskadesjukpen- ningen som har orsakat nedgången i antalet anmälningar respektive antalet godkända skador. Mycket tyder dessutom på att försäkringskassorna och domstolarna under intryck av den kraftiga kritik som arbetsskadeförsäkringen ut- sattes för bl.a. av revisorer började tillämpa försäkringen mer restriktivt innan de nya bevisreglerna hade införts. Också från dessa utgångspunkter ter sig måhända betydel- sen av skärpningarna av arbetsskadeförsäkringens bevisregler något överskattad. Vi har därför inte kunnat se att det funnits tillräckliga skäl för att föreslå att det nu ska återinföras en presumtionsregel av det slag som fanns . Vi har i stället övervägt om det inte skulle vara till fördel om de nuvarande bevisreglerna kunde bytas ut mot en enklare. LAFs bevisregler har enligt mångas uppfattning en så krånglig utform- ning att de sällan kan förstås av de försäkrade. Vi har då tänkt på en regel om övervägande sannolikhet (att skadan är orsakad av arbetet) som finns på en del håll inom skadeståndsrätten. Vi har dock stannat för att inte föreslå en sådan ny regel. lagstiftning har ännu varit i kraft bara . Ansträngningar bör i stället göras för att åstadkomma en bättre tillämpning av de nuvarande reglerna. Vi konstaterar till en början att arbetsskadeförsäkringen hade utvecklats till en försäkringsform som tog stora admi- nistrativa resurser i anspråk. Utvecklingen har lett till att bilden är en helt annan. Sedan de tidigare stora balanserna har ar- betats av, finns det ofta bara någon enstaka handläggare av arbetsska- deärenden på varje lokalkontor. De senaste årens kraftiga nedskärningar av försäkringskassornas re- surser har tvingat kassorna att prioritera hårt. Arbetsskadeärenden har fått en ganska undanskymd roll i kassornas arbete. Det finns som en följd av detta och av lagändringar en kri- tik mot hur handläggningen sköts i de ofta komplicerade arbetsskade- ärendena. Handläggningen sägs på sina håll ha blivit slentrianmässig och allt- för restriktiv, och kompetensen brister hos både tjänstemän och läkare. Arbetsskadeprövningen kommer till stånd sent och tar ofta . Det framhålls ofta att det för den skadade inte alltid är så avgörande vilken ersättning han eller hon ska få som att skadan faktiskt blir godkänd som en arbetsskada. En uppföljningsrapport av visar också att försäkringskassornas beslut i arbetsskadeärenden åren 1994 och1995 inte höll en godtagbar kvalitet i hälften av de granskade ären- dena. Det pågår nu ett arbete inom försäkringskassorna med att för- bättra handläggningen. Vi anser dock att det behövs centrala åtgärder för att få en säkrare och snabbare handläggning. Vi föreslår att hanteringen av arbetsskadeärenden i varje försäk- ringskassa ska koncentreras till något eller några få kontor. För att vidmakthålla en hög kompetens i de inte sällan komplicerade arbets- skadeärendena kan det vara lämpligt att bilda avdelningar med 5 – 10 arbetsskadehandläggare. För att säkerställa försäkringskassornas möjligheter att satsa på kompetensutvecklande åtgärder när det gäller arbetsskadehandlägg- ningen föreslår vi att det för avsätts . I ett senare avsnitt presenterar vi ett förslag om en ny ersättnings- form, omställningsersättning. Den kommer att ge arbetsskadeförsäk- ringen en mer aktiv roll i rehabiliteringen av den skadade. Detta kom- mer att ställa särskilda krav på samarbetet mellan kassans olika hand- läggare. För att åstadkomma en snabbare handläggning föreslår vi att det i lagen ska tas in en föreskrift som anger att frågan om en skada utgör en arbetsskada ska prövas slutligt av kassan och senast , om det inte på grund av komplicerade medi- cinska utredningar eller av andra särskilda skäl finns anledning att dröja med beslutet. Arbetsskadeärendena är en liten och ofta mycket komplicerad grupp av ärenden . Vi anser att besluten i dessa ärenden bör koncentre- ras till endast någon eller några nämnder i varje försäkringskassa. Kassastyrelserna bör särskilt överväga sammansättningen i den eller de få nämnder som ska besluta. Om nämndens ordförande saknar juridisk kompetens, bör man med tanke på ärendenas inte sällan invecklade juridiska beskaffenhet försöka säkerställa att sådan kompetens finns på annat håll i nämnden. Vi anser också att arbetsskadeärendena med sin blandning av medi- cinska och juridiska frågeställningar ställer särskilt höga krav på före- dragandens kompetens. Mycket talar för att ärendena bör föredras i socialförsäkringsnämnden av en tjänsteman med juridisk utbildning. Läkarna har en central roll i beslutsprocessen, och det är därför vik- tigt att den medicinska expertisen är väl insatt i arbetsskadeförsäkring- ens regler. Vi anser att de behandlande och intygsgivande läkarnas roll behöver stärkas likaväl som försäkringsläkarnas. Det är angeläget att den utbildning som läkarna får i försäkringsme- dicin under grundutbildning, AT-tjänstgöring och vidareutbildning till specialist ökar inte minst när det gäller arbetsskadeförsäkringens till- lämpning. Försäkringskassorna ordnar i viss utsträckning kurser för läkare i försäkringsmedicin. Kassorna skiljer sig dock kraftigt åt i fråga om storlek och resuser. Det är därför en viktig uppgift för Riksförsäk- ringsverket att stödja kassornas medverkan i läkarutbildningen. Läkarutlåtanden i arbetsskadeärenden ska vara avgivna just i arbets- skadeärendet. De måste innehålla en klar diagnos, och behandla kärn- frågorna. Vi anser det viktigt att som ett led i översynen av arbetsskadeförsäkringens tillämpning ser över formulären till läkarutlåtanden om anmäld arbetsskada. Vi anser att försäkringskassorna i alltför liten utsträckning anlitar specialister i arbetsskadeärendena. har exempelvis Yrkesmedicinen fått allt färre ärenden på remiss. De som har kommit har ofta gällt relativt lättdiagnosticerade skador, medan de svårbestäm- bara, t.ex. belastningsutlösta besvär, varit få. Kassorna bör enligt vår uppfattning mer regelmässigt skicka ärenden till granskning av en spe- cialist, om det inte rör sig om enkla och okomplicerade fall där det räcker med försäkringsläkarens bedömning. För att klara detta, kan det bli nödvändigt att ge de yrkesmedicinska enheterna mer resurser via statsbidragen till hälso- och sjukvården. Kravet på en noggrann utredning är särskilt stort när det gäller svår- bedömda sjukdomar. Exempel på sådana är arbetsutlösta besvär i rörel- se- och stödjeorganen, vilka ofta drabbar kvinnor. För att uppnå en större enhetlighet i de svårare medicinska bedöm- ningarna förslår vi att ska ta initiativ till konsen- sus-konferenser på olika områden kring frågor om skadlig inverkan, samband och kronicitet. Forskare, läkare och jurister, liksom beroende på ämnesvalet sjukgymnaster och psykologer, k unde vid dessa disku- tera mer komplicerade medicinska och försäkringsjuridiska frågor kring tillämpningen av arbetsskadeförsäkringen. Vi föreslår att Riks- försäkringsverket för ska få för ändamålet att anordna konsensus-konferenser. Vi har övervägt möjligheten av att till stöd för tillämpningen föreslå särskilda förteckningar över belastningssjukdomar och andra svårbe- dömda sjukdomar, där det finns vetenskapliga belägg för att de kan utgöra arbetsskada. Det finns dock en risk med sådana förteck- ningar att de får en sådan genomslagskraft att de blir helt styrande för tillämpningen. Det generella skadebegreppet skulle därmed äventyras. I stället föreslår vi att det ska utarbetas mer allmänt hålla beskriv- ningar som tar fasta på såväl klara skadefall som mer komplicerade sjukdomar i framför allt rörelse- och stödjeorganen. På vår begäran har företrädare för de Yrkesmedicinska enheterna utarbetat ett par exempel på sådana beskrivningar, som vi har fogat till betänkandet. Vi föreslår att ska få i uppgift att ge ut sådana beskrivningar till ledning för försäkringskassornas tillämpning över de vetenskapliga bedömningarna på i arbetsskadesammanhang särskilt svårbedömda områden. De ska tas fram i samarbete med specialister inom Yrkesmedicin och bl.a. och ges ut efter samråd med . Det skulle i och för sig ha en rad fördelar att återinföra den särskilda arbetsskadesjukpenning som togs bort 1993. Den arbetsskadade skulle få full kompensation . Särskilt betydel- sefullt skulle det vara för de grupper som saknar en avtalsbunden tilläggsförsäkring. I dessa grupper finns många unga och anställda i mindre företag. Det är för den försäkrade ofta mycket viktigt att få frågan prövad om det föreligger en arbetsskada eller inte. får den skadade vänta innan han eller hon får den frågan prövad. Återinfördes arbets- skadesjukpenningen skulle det kunna leda till att den försäkrade fick ett snabbare besked än som ofta är fallet . Fler skulle sannolikt bli benägna att anmäla sin skada, om arbets- skadesjukpenningen återinfördes. Det skulle förbättra möjligheterna att få kunskap om skadornas uppkomst och orsaker. När arbetsskadesjukpenningen slopades var ett av skälen att arbets- skadesjukpenningen hade en hämmande verkan på den skadades vilja till rehabilitering. Vi är inte övertygade om att detta argument fort- farande håller. Vi finner emellertid att en återinförd arbetsskadesjukpenning skulle föra med sig stora kostnader. Med en samordningstid har vi beräknat den årliga kostnaden till vid kompensation och till vid kompensa- Beräkningen utgår från att den allmänna försäkringen ska vara primär och att arbetsskadeförsäkringen därför endast ska belastas . Med hjälp har vi vidare beräknat de ökade administrationskostnaderna till . Till detta kommer risken att arbetsskadesjukpenningen i kombina- tion med ett generellt skadebegrepp kan leda till en kostnadsutveckling som blir svår att kontrollera. Vi anser därför att arbetsskadesjukpenningen inte bör återinföras. Vi föreslår i ett senare avsnitt att arbetsskadeförsäkringen ska ges en tydlig och aktiv roll när det gäller rehabiliteringen av de arbetsskadade. Sådana satsningar bör ha större prioritet inom den framtida arbets- skadeförsäkringen. Samordningen mellan den allmänna försäkringen och arbetsskadeför- säkringen innebär att den som har drabbats av en arbetsskada får samma sjukpenning som den som drabbats av någon annan sjukdom. När det infördes karensdagar i sjukförsäkringen 1993, kom detta att strida mot den av 1969 ratificerade ILO- koventionen om förmåner vid yrkesskada. Saken har anmälts till , som upprepade gånger har konstaterat att bryter mot konventionen. har rekommenderats att modifiera eller avskaffa bestämmelserna om karensdag. Inom Social- departementet har det utarbetats förslag till särlösningar för de arbets- skadade när det gäller karensdagarna. Det förslag som togs fram ansågs dock alltför administrativt betungande och genomfördes inte. Av våra direktiv framgår att vi bör försöka lösa problemet. Vi kon- staterar att visserligen i realiteten ändå uppfyller konventio- nens grundläggande villkor. Enligt den svenska lagstiftningen har en arbetsskadad här en laglig grundtr ygghet som kompletterad med av- talsbunden ersättning vida överstiger den kompensation med som är konventionens krav. Vi avvisar emellertid en lösning som innebär att ska säga upp konventionen vid nästa lämpliga tillfälle, som är 1999, för att därefter ansluta sig till den igen och ratifi- cera konventionen med undantag för bestämmelserna om karensdagar. I stället föreslår vi en särlösning som innebär att ersättning för karensdagar ska utges i efterhand i samband med att arbetsskada kon- stateras och annan ersättning beslutas från arbetsskadeförsäkringen. Vi kallar kompensationen för karensdagar S¤RSKILD ARBETSSKADEER S¤TTNING. Den ska av utredningsskäl utbetalas enligt en schablon som Kan den skadade visa att han eller hon haft fler karensdagar, lämnas ersättning även för dessa. Det är vår uppfattning att den föreslagna lösningen uppfyller rimliga krav på att infriar sina åtaganden enligt . /MST¤LLNINGSERS¤TTNING M M Sedan arbetsskadesjukpenningen slopades har det uppkommit vissa oklarheter om när det kan utgå ersättning från arbetsskadeförsäkringen. 1992 genomfördes en rehabiliteringsreform i lagen om allmän för- säkring med bestämmelser om rehabilitering och rehabiliteringsersätt- ning. Reformen medförde inga ändringar i arbetsskadeförsäkringens regelsystem. har utgått från att de regler som gäller enligt AFL också gäller de arbetsskadade. AFLs regler innebär att tiden för en rehabiliteringsåtgärd är begränsad till , och att er- sättningsnivån för en rehabiliteringsåtgärd är begränsad till vad som kan utges i sjukpenning eller rehabiliteringsersättning. Be- träffande högskolestudier gäller att rehabiliteringsersättning lämnas endast om utbildningen omfattar högst . I en dom från Regeringsrätten (RÅ 1996 ref. 81) har emellertid en försäkrad ansetts berättigad till arbetsskadelivränta under arbetslivsin- riktad rehabilitering i form av högskolestudier omfattande . Domen har föranlett att ändra sina allmänna råd. Enligt dessa kan livränta utges enligt LAF under tid den skadade genomgår medicinsk eller arbetslivsinriktad rehabilitering. Domen har inneburit att försäkringskassornas administrationskostnader beräknas ha ökat med ca . Regeringsrätten kan sägas ha fullföljt sin linje genom att i två domar anse att en arbetsskadad som uppbär sjukbidrag har rätt till livränta även under tid då han eller hon genomgår medicinsk behandling/rehabilitering. Vi konstaterar att arbetsskadeförsäkringen bygger på principen att en skadad så långt möjligt ska hållas ekonomiskt skadeslös. Sjukför- säkringen är uppb yggd efter något andra principer än arbetsskadeför- säkringen. Bl.a. skiljer sig sjukförsäkringen genom att i princip endast medicinska skäl berättigar till ersättning. Även om det kunde finnas administrativa vinster med att anpassa arbetsskadeförsäkringen till sjukförsäkringen, bör enligt vår uppfattning ersättning från arbets- skadeförsäkringen utges med hänsynstagande till LAFs särskilda mål och principer. Den allmänna försäkringens allt starkare inriktning på arbetslinjen och på rehabilitering av den sjuke har fått en allt större betydelse även SOU 1998:37 3AMMANFATTNING 29 Vi anser att arbetsskadeförsäkringen för framtiden bör ha en betydelsefull roll redan i samband med rehabilite- ringen av den skadade. Försäkringen bör komma in i ett tidigt skede och garantera den enskilde en ekonomisk trygghet som, om det behövs, går utöver vad den allmänna försäkringen kan erbjuda för att hjälpa den skadade att återgå i arbete med om möjligt oförändrad lön. Arbetslinjen innebär att aktiva åtgärder för att stärka den enskilde ska prioriteras före ett passivt kontantstöd till försörjningen. Man har tidigare satt i fråga om arbetsskadeförsäkringen ska medverka i ett tidigt skede, eftersom man har befarat att höga ersättningsnivåer verkar rehabiliteringshämmande. Vi finner bl.a. med stöd av studier som gjorts att man knappast behöver befara sådana effekter, i varje fall inte när försäkringskassornas tidigare arbetsbalanser i arbetsskadeärenden nu har arbetats ned. Vi anser att även om Regeringsrättens domar har medverkat till att klarlägga rättsläget finns det skäl att göra sådan änd- ringar i LAF att försäkringens roll när det gäller rehabiliteringen blir så tydlig som möjligt. Av kontakter som vi har tagit med olika försäk- ringskassor framgår att man handlägger rehabiliteringen av ar- betsskadade på olika sätt. Vi menar att det inte är tillfredsställande att lagen ger utrymme för olika tolkningar. LAF bör också ge ett klart uttryck för minst samma ambitionsnivå som AFL numera gör i fråga om betydelsen av rehabilitering för den som inte utan särskilda insatser kan återgå i arbete efter en akut sjuk- domstid. Vi vill att arbetsskadeförsäkringen ska ges en tydlig och aktiv roll i ansträngningarna på att så långt möjligt rehabilitera den skadade. Vi föreslår därför att det i LAF ska föras in en ny form av ekono- misk ersättning åt den arbetsskadade han eller hon genomgår rehabilitering. Den kommer då att utges i stället för livränta . Den nya ersättningen ska ges ut när den skada- de ställer om sig till nya förutsättningar i det gamla arbetet eller till ett helt nytt arbete. Vi föreslår därför att ersättningen ska kallas OMST¤LL NINGSERS¤TTNING. Omställningsersättningen ska liksom livräntan ge i princip 100 pro- cent kompensation och lämnas när den skadade enligt en av försäk- ringskassan upprättad plan genomgår föreb yggande medicinsk behand- ling/rehabilitering eller arbetslivsinriktad rehabilitering. Om det inte bedöms möjligt att rehabilitera den skadade, ska det lik- som kunna utges en livränta när den skadade har fått en bestå- ende nedsättning av sin arbetsförmåga. Den som får omställningsersättning ska kunna få ett särskilt omställningsbidrag för att täcka kostnader som uppstår under rehabiliteringen. Den statistik vi presenterar i kapitel 4 visar att kvinnor något oftare än män av drabbas av arbetssjukdomar. Å andra sidan råkar män oftare än kvinnor ut för olycksfall i arbetet. Den uppstramning av bevisreglerna som infördes i lagen om arbetsskadeförsäkringen 1993 har endast bety- delse för arbetssjukdomarna, och de kan på det sättet ha fått störst in- verkan på kvinnornas möjligheter att få ersättning från arbetsskadeför- säkringen. Vi konstaterar bl.a. att kvinnors situation borde kunna påverkas genom att det antagna mörkertalet av ej anmälda arbetsskador minskas. Ansträngningar bör därför göras för att informera kvinnor om att det även i fortsättningen är angeläget att anmäla arbetsskador. Kvinnor kan genom arbetsskadeanmälningar visa att det finns problem på arbets- platserna som särskilt orsakar belastningsskador och skador av psyko- social natur. Männen har motsvarande intresse att anmäla arbetsskador av t.ex. tungt belastande lyft eller arbetsskadligt buller. Bland arbetssjukdomarna dominerar belastningssjukdomarna för både kvinnor och män. Männens belastningsskador hänför sig till an- strängningar vid lyft etc., medan kvinnornas belastningsskador ter sig mer diffusa genom att det ofta inte kan utpekas någon påvisbar faktor. Detta kan ha lett till att fler män än kvinnor har fått sina belastnings- skador godkända som arbetsskada. LAFs resurser kan därmed rent fak- tiskt sägas ha fördelats till männens förmån. Vid ärendehandläggningen är det viktigt att ta till vara både mäns och kvinnors värderingar och livserfarenheter. Medan ledamöterna i socialförsäkringsnämnd är av båda könen, liksom de intygsskrivande läkarna och juristerna i förvaltningsdomstolarna, så är försäkrings- kassornas handläggare i mycket stor utsträckning kvinnor. Vi anser det viktigt att försäkringskassorna anställer fler manliga handläggare än vad man gör . Undersökningar tyder på att vissa symptom i rörelseorganen är van- ligare hos kvinnor än hos män. Som möjliga orsaker har nämnts att kvinnor har en mer ogynnsam exponering i arbetet (repetitivt arbete, låsta arbetsställningar m.m.), dubbelarbete, genetiska faktorer (hormonbalans, muskelfibertyper m.m.) och kulturella skillnader. En fjärdedel av landets yrkesverksamma kvinnor arbetar inom vård och omsorg. En vanlig orsak till arbetsoförmåga är skador i rörelseorganen. De särskilda förhållanden inom vården kan då behöva beaktas. hantering /lyft kan t.ex. inte betraktas lika när man lyfter säckar som när man flyttar patienter. Det är möjligt att kriterierna för bedömning av skadlig inverkan ska vara olika för kvinnor och män. Dessa frågor anser vi bör tas upp bl.a. vid de konsensuskonferenser som vi föreslår ska hållas med bl.a. läkare och jurister som deltagare. De bör också beaktas i de allmänna beskriv- ningar som vi förslår ska utarbetas till stöd och hjälp vid tillämpningen när det gäller de svårbedömda sjukdomarna – inte minst i rörelse – och stödjeorganen. Vi vill ge arbetsskadeförsäkringen en tydlig och aktiv roll vid reha- biliteringen av dem som blivit skadade i sitt arbete. Enligt en rapport från (RFV redovisar 1997:6) tydde vissa för- hållanden på att män och kvinnor inte har behandlats likartat av försäk- ringskassan i sådana sammanhang. Om man betraktade inne- hållet i rehabiliteringsåtgärderna fanns det stor skillnader mellan män och kvinnor – 1991. Vi anser mot den bakgrunden det viktigt för framtiden att se till att innehållet i rehabiliteringsåt- gärderna inte skiljer sig mellan kvinnor och män. &¶REBYGGANDE ARBETE OCH ARBETSMILJ¶F¶RB¤TTRINGAR I kapitel 6 ger vi bl.a. en kort översikt över arbetsmiljölagstiftningen och redogör för de statistiska redovisningar som görs av Arbe- tarskyddsstyrelsen som huvudman för informationssystemet om arbets- skador () och av AMF-trygghetsförsäkring i Trygghetsförsäkring- ens Skade-Informationssystem (TSI). Det är viktigt att alla arbetsskador – också de som bara leder till en kortare sjukfrånvaro – rapporteras till och därifrån till . Vi föreslår att arbetsskadeanmälan ska göras av arbetsgivaren och senast . Vi konstaterar att arbetsmiljön inte har blivit bättre i länder med differentierade arbetsgivaravgifter, och vi kan inte se att en sådan diffe- rentiering har några skadeförebyggande effekter. För det skadeförebyggande arbetsmiljöarbetet är det viktigt att be- hålla det generella arbetsskadebegreppet. Också våra förslag till en säk- rare och snabbare handläggning av arbetsskadeärendena i försäkrings- kassorna har viktiga skadeföreb yggande effekter, liksom den aktiva roll vi vill ge arbetsskadeförsäkringen i rehabiliteringen av de arbetsskada- de. Vi granskar de regler som gäller om samordningen av ersättningar från arbetsskadeförsäkringen med förtidspension/sjukbidrag, sjukpenning respektive rehabiliteringersättning enligt lagen om allmän försäkring. För att förhindra möjligheter till överkompensation föreslår vi vissa kompletteringar i reglerna. &¶RS¤KRINGSSKYDDET F¶R STUDERANDE Arbetsskadeförsäkringen gäller även för vissa grupper av stude- rande. Ett fullständigt skydd har elever som deltar i arbetsmarknadsut- bildning m.m. Dessa har ansett ha sådana förhållanden under utbild- ningstiden att de helt jämställts med förvärvsarbetande. De har därmed ett försäkringsskydd under alla slags utbildningsmoment, även teore- tiska sådana, och under färden till eller från utbildningen. Övriga grupper, bl.a. de som efter fullgjord skolplikt genomgår yrkesutbildning eller genomgår årskurs 7 eller högre årskurs i grund- skolan, särskolans yrkesskola, gymnasieskolan eller motsvarande ut- bildning, täcks av arbetsskadeförsäkringen under moment i utbild- ningen då eleven utför arbete som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete. Det är därmed inte skyddade vid teoretiska utbildningsmoment och inte under färd till eller från utbildningen. Det har rått oklarhet om studenterna alls täcks av LAF.