sou · GMB313 · 1999-01-01 00:00:00 — För att brandfarliga och explosiva varor skall få hanteras krävs tillstånd. När det gäller civil hantering av brandfarliga varor är det den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggväsendet som meddelar tillstånd. För civil hantering av explosiva och brandfarliga varor är tillståndsgivningen uppdelad mellan och polismyndigheten. är tillståndsmyndighet för hantering av både explosiva och brandfarliga varor på vid fasta anläggningar inom Försvarsmakten och . Några regeländringar i anledning av har inte företagits inom verksamhetsområde. har inte heller utfärdat några särskilda myndighetsföreskrifter i anledning av direktivet. Befintligt regelverk har ansetts tillräckligt för att uppfylla direk- tivets krav. 5OECD:s arbete med säkerhets- frågor inom industrin Ett grundläggande utvecklingsarbete angående säkerheten vid farlig indust- riell verksamhet har genomförts inom . Detta har bl.a. lett fram till rekommendationer om Polluter Pays-principen (förorenaren betalar- principen) och rekommendationer med vägledande principer för förebyggande av, beredskap för och insatser vid kemikalieolyckor. Resultatet av OECD-arbetet har i hög grad legat till grund för framtagandet inom FN:s ekonomiska kommission för (UN/ECE) av konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor och har också haft stor betydelse inom EU vid utarbetandet av det nya Seveso-direktivet (Seveso II) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår. Förorenaren betalar-principen antogs av som en princip för fördelning av kostnaderna för skyddet mot föroreningar. Från början avsåg principen i huvudsak kostnader för fortlöpande föroreningar som med hänsyn till människors hälsa och miljön behövde minskas. sedan utvecklats inom till att även avse kostnader för åtgärder avsedda att förebygga och skydda mot föroreningar till följd av olyckor. I inledningen till Industriolyckskonventionen anges, som tidigare nämnts, att förorenaren betalar-principen skall betraktas som en allmän princip inom internationell miljörätt. Härtill återkommer vi senare i kapitel 12. med vägledande principer för förebyggande av, beredskap för och insatser vid kemikalieolyckor behandlar de roller olika intressenter har och det ansvar som ankommer på dessa. Intressenter är myndigheter på olika nivåer och företagsledningen eller andra anställda i företag som driver verksamhet med hantering av farliga ämnen. De frågor som har betydelse för säkerheten inom de företag som det är fråga om be- handlas i principerna, t.ex. kravet på införandet av riktlinjer för säkerheten inom varje verksamhet. Sådana riktlinjer är tänkta att omfatta planering, utformning, lokalisering, konstruktion och drift av anläggningen samt upp- följning av säkerhetsarbetet. Andra frågor är uppställning av säkerhetsmål och inrättande av ett kontrollsystem i myndigheternas regi. De vägledande principerna behandlar också krav på planering av räddningstjänsten och på insatser som begränsar de negativa följderna av de olyckor som inträffar. Myndigheterna har enligt de vägledande principerna till uppgift att motivera intressenter inom alla sektorer i samhället att vidta åtgärder för förebyg- gande av, beredskap för och insatser vid olyckor samt att vidta åtgärder som åligger var och en av dem. Myndigheterna bör också kräva att före- tagsledningen undersöker och rapporterar olyckor. De bör undersöka bety- delsefulla olyckor och sprida information om t.ex. de slutsatser som dragits vid undersökningarna. Myndigheterna bör slutligen underlätta och befrämja utbyte av information och erfarenheter om förebyggande av, beredskap för och insatser vid olyckor. Företagsledningen har enligt de vägledande principerna förstahandsansvaret för att en farlig anläggning utformas, uppförs och drivs på ett säkert sätt. Principerna för säkerheten, som omfattar bl.a. skyddet av hälsa och miljö, bör vara en integrerad del i varje företag och omfatta ändamålsenliga rikt- linjer för säkerheten. Krav måste vara att principerna för säkerheten vid företaget tillämpas av anställda på alla nivåer. Enligt de vägledande principerna bör tillverkare av farliga ämnen vara skyl- diga att främja en säker hantering av varje farligt ämne som de producerar. Ansvaret gäller ämnets hela livscykel i enlighet med principen om s.k. pro- duktansvar (product stewardship). Företagsledningen bör vidare inte ut- nyttja entreprenörer för genomförande av arbete, om detta äventyrar säker- Endast entreprenörer som kan bedömas utföra tjänsterna i enlighet med gällande föreskrifter och företagets riktlinjer för säkerheten bör anlitas. Principerna ställer krav på att företagsledningen övervakar och kontrollerar att säkerhetskravet uppfylls av entreprenörerna. Företagsledningen bör också ha rutiner för att se till att säkerheten inte äventyras genom reparatio- ner eller modifikationer av anläggningen, utrustningen, processen, anord- ningar eller metoder. Företagsledningen bör genomföra åtgärder för att för- vissa sig om att regelbunden och systematisk kontroll av säkerheten genom- förs vid företagets alla farliga anläggningar. Det gäller också anläggningar som tillhör dotterbolag och, så långt möjligt, anläggningar som tillhör bolag som företaget är delägare i. Företagsledningen bör undersöka alla betydelse- fulla tillbud för att klarlägga orsaken och för att vidta åtgärder som rättar till felaktigheter i teknologi eller förfarande. Alla anställda bör enligt de vägledande principerna utföra sina arbeten på ett säkert sätt och aktivt bidra till utvecklingen av riktlinjerna för säkerheten och säkra förfaranden. En anställd bör ha rätt att vägra utföra varje uppgift som han eller hon tror kan skapa en omotiverad risk för en olycka med far- liga ämnen. Den anställde bör genast till företagsledningen rapportera an- ledningen till sin vägran att utföra dessa uppgifter eller varje situation som skulle kunna utvecklas till en sådan olycka. Ingen åtgärd till förfång för en anställd bör enligt principerna genomföras, om den anställde klagar i god tro inför andra anställda som är ansvariga för säkerheten. Seveso II är en vidareutveckling av Seveso I. Generellt kan sägas att kraven på såväl företag som myndigheter är högre och mer omfattande i Seveso II jämfört med Seveso I. vägledande principer för säkerhetsarbetet har, som ovan nämnts, haft stor betydelse för direktivets innehåll bl.a. genom att organisationsfrågor har fått stor uppmärksamhet i strävan att uppnå hög säkerhet. Skillnader mellan Seveso I och Seveso II De viktigaste skillnaderna mellan Seveso I och Seveso II kan sammanfattas enligt följande. -Seveso II har ett vidare tillämpningsområde än Seveso I genom att dess tillämplighet inte är begränsad till vissa typer av industriell verksamhet utan är generellt tillämpligt på all verk- samhet där farliga ämnen förekommer i viss omfattning. Bland farliga ämnen har kategorin miljöfarliga ämnen tillkommit i Seveso II vilken inte finns med i Seveso I. -I Seveso II har till skillnad från Seveso I tröskelvärden införts för samtliga farliga ämnen som omfattas av direktivet. Detta innebär att vissa verksamheter med en ringa hantering av farliga ämnen som formellt omfattas av Seveso I, utan att de egentligen kan ge upphov till någon allvarligare olycka, inte kommer att omfattas av Seveso II. Direktivet har därmed fått en klarare avgränsning. -Myndigheternas kontroll och tillsyn liksom verksamhets- utövarnas informationsskyldighet ökar. Samtliga verksamhets- utövare som omfattas av Seveso II kommer att i någon form bli skyldiga att informera behöriga myndigheter om sin verksamhet. Dessutom skall säkerhetsarrangemangen vid de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån granskas av behörig myndighet. -Seveso II är i enlighet med riktlinjer mera fokuserat på företagens säkerhetsmedvetande och organisation än vad som är fallet i Seveso I. Bland annat skall samtliga verksamhetsutövare som omfattas av direktivet utarbeta en säkerhetspolicy för sin verksamhet. -Kraven på räddningstjänstplanering har utökats dels genom att kraven på verksamhetsutövarnas interna planer för räddnings- insatser preciserats, dels genom att det i Seveso II även ställs krav på att behörig myndighet skall utarbeta externa planer för räddningsinsatser. -Allmänhetens insyn och möjlighet att lämna synpunkter på företagens säkerhetsarrangemang har utökats. Detta är en utveckling som även gäller andra EU-direktiv. På det närliggande miljöområdet kan direktivet om miljö- konsekvensbeskrivningar och IPPC-direktivet nämnas som exempel. -Lokaliseringsfrågor är nya i Seveso II och frågor om domino- effekter till följd av samlokalisering av farliga verksamheter har fått väsentligt ökad uppmärksamhet i Seveso II. -Till skillnad från Seveso I innehåller Seveso II bestämmelser om att behöriga myndigheter i vissa fall kan förbjuda verksamheter eller stoppa driften vid en verksamhet. Detta skall ske om myndigheten anser att säkerhetsarrangemangen vid en verk- samhet är uppenbart otillräckliga och får ske om den redovis- ningsskyldighet som direktivet ålägger verksamhetsutövaren inte fullgörs . I det följande kommer vi att ge en närmare beskrivning av innehållet i Seveso II och Industriolyckskonventionen. Behovet av lagstiftning m.m. för genomförandet av Seveso II samt för ratifikationen av Industriolycks- konventionen och anpassningen till miljöskyddslagstiftningen tas upp gemensamt i kapitel 11 nedan. Tillämpningsområdet och syftet (artiklarna 1och 2) Syftet med Seveso II är enligt artikel 1 att förebygga allvarliga olyckshän- delser där farliga ämnen ingår och att begränsa följderna av dem för män- niskor och miljö, så att höga skyddsnivåer kan säkerställas konsekvent och effektivt i hela gemenskapen. Direktivet skall enligt artikel 2 tillämpas på verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i kvantiteter som motsvarar eller överstiger de mängder som anges i bilaga I till direktivet. Genom att Seveso II till skillnad från Seveso I inte är knutet till vissa slag av industrianläggningar har direktivets tillämpningsområde vidgats. I nämnda artikel anges vidare att bestämmelserna i direktivet skall tillämpas utan att gemenskapens (Europeiska gemenskapen) bestämmelser om arbetsmiljö påverkas. Seveso II är således parallell till arbetsmiljölagstiftningen. Definitioner (artikel 3) Det nya direktivets tillämplighet är i likhet med Seveso I kopplat till förekomsten av farliga ämnen. Farliga ämnen definieras genom särskilda bilagor med förteckningar över ämnen och kategorier av ämnen. Förteck- ningarna i Seveso II har dock förenklats jämfört med vad som gäller enligt Seveso I. I Seveso I finns tre bilagor med fyra listor över farliga ämnen. Bilaga 2 i direktivet gäller lagring och omfattar två listor, en med särskilt angivna farliga ämnen och därtill hörande tröskelvärden samt en med kategorier av farliga ämnen och därtill hörande tröskelvärden. Bilaga 3 gäller industriell verksamhet och omfattar en lista med farliga ämnen och kategorier av farliga ämnen samt tröskelvärden för tillämpning av den högre kravnivån enligt direktivet. Slutligen innehåller bilaga 4 kategorier av farliga ämnen samt kriterier för de olika kategorierna. I Seveso II finns endast två listor. Det görs därvid ingen skillnad på om ett ämne endast förvaras eller om det är föremål för någon form av hantering. Den ena listan innehåller en förteckning över särskilda ämnen och den andra innehåller kategorier av farliga ämnen. I båda listorna finns särskilda tröskelvärden som dels anger den nedre gränsen för direktivets tillämplighet, dels anger när särskilda högre krav på redovisning skall tillämpas på en verksamhet. Tyngdpunkten har lagts på listan med kategorier av farliga ämnen medan listan med särskilda ämnen har gjorts relativt kort i jämförelse med Seveso I. Verksamhetsbegreppet i Seveso II har en vidare betydelse än begreppet industriell verksamhet i Seveso I. Begreppet industriell verksamhet är nämligen begränsat till de delar av en verksamhet där farliga ämnen före- kommer medan begreppet verksamhet enligt Seveso II omfattar hela det område som sorterar under en verksamhetsutövares ledning, där farliga ämnen finns vid en eller flera anläggningar, inklusive gemensamma eller därtill hörande infrastrukturer eller aktiviteter. En verksamhet enligt Seveso II omfattar således inte endast de delar där farliga ämnen förekommer utan verksamheten i dess helhet. Industriell verksamhet i Seveso I motsvarar närmast begreppet anläggning i . Med anläggning avses nämligen en teknisk enhet inom en verksamhet där farliga ämnen tillverkas, används, hanteras eller förvaras. Detta inbegriper all utrustning, alla konstruktioner, ledningar, maskiner, verktyg, särskilda industrijärnvägsspår, lastkajer, bryggor, pirar, magasin eller liknande anordningar, flytande eller fasta, som är nödvändiga för anläggningens drift. Seveso II är, som tidigare nämnts, betydligt mer utförligt och detaljerat än Seveso I och innehåller därmed också fler definitioner än Seveso I. Utöver de ovan nämnda begreppen, farliga ämnen, verksamhet och anläggning, definieras verksamhetsutövare, allvarliga olyckshändelser, fara, risk och lager i direktivet. Verksamhetsutövare och allvarlig olyckshändelse i Seveso II motsvaras av verksamhetsidkare och storolycka i Seveso I medan lager ingår som en del av definitionen av industriell verksamhet i Seveso I. Ö vriga begrepp definieras inte i Seveso I. Undantag (artikel 4) Undantagen i de båda direktiven är i stort sett desamma. Något undantag för tillverkning och förvaring av explosiva ämnen, krut och ammunition finns emellertid inte i Seveso II. Att vissa verksamheter undantagits från direktivets tillämpningsområde innebär emellertid inte att de svenska reglerna på området inte kan omfatta sådan verksamhet. Seveso II är nämligen i likhet med Seveso I ett minimidirektiv och det står de enskilda staterna fritt att själva besluta om strängare regler. Verksamhetsutövarnas allmänna skyldigheter (artikel 5) I artikel 5 i Seveso II anges verksamhetsutövarnas allmänna skyldigheter. Denna bestämmelse gäller samtliga verksamhetsutövare som omfattas av direktivet. Medlemsstaterna skall enligt artikeln se till att verksamhets- utövarna vidtar alla åtgärder som krävs för att förebygga allvarliga olyckshändelser och för att begränsa följderna av dessa för människor och miljö. Vidare anges att medlemsstaterna skall se till att verksamhets- utövarna när som helst för behöriga myndigheter kan styrka att alla de nödvändiga åtgärder som föreskrivs i direktivet vidtagits. Bestämmelsen motsvarar i princip artiklarna 3 och 4 i Seveso I. I artiklarna 6, 7 och 9 anges verksamhetsutövarnas särskilda skyldigheter. De verksamheter som omfattas av direktivet är indelade i två kravnivåer beroende på vilka farliga ämnen som förekommer i verksamheten och i vilka mängder detta kan antas ske. Denna uppdelning framgår av definitionen av farliga ämnen i artikel 3 och av artikel 2 som anger vilka verksamheter som omfattas av direktivet. I båda dessa bestämmelser finns hänvisningar till de ovan nämnda listorna med farliga ämnen i bilaga I till direktivet. Anmälan (artikel 6) Artikel 6 om anmälan gäller för samtliga verksamheter som omfattas av direktivet. Anmälan skall göras vid nyanläggning samt när det gäller befintliga verksamheter från det att direktivet trädde i kraft. I de fall verksamhetsutövaren redan lämnat alla relevanta upplysningar till behöriga myndigheter behöver någon anmälan inte göras. Härmed torde främst avses verksamheter som omfattas av kravet på säkerhetsredovisning enligt Seveso I. En anmälan skall innehålla följande. -Namn och adressuppgifter för verksamheten och verksamhets- utövaren. -Uppgifter om vilka farliga ämnen eller grupper av ämnen som ingår i verksamheten och omfattas av direktivet. -Uppgifter om den verksamhet som bedrivs eller skall bedrivas. -Information om omgivningspåverkan. Vid förändringar i verksamheten som har betydelse för de uppgifter som lämnats i anmälan skall verksamhetsutövaren informera berörda myndigheter. Vidare skall information lämnas vid definitiv nedläggning av en anläggning. Om säkerhetsarrangemangen vid en verksamhet bedöms som uppenbart otillräckliga skall den behöriga myndigheten enligt artikel 17 förbjuda idrifttagandet eller driften vid verksamheten. Ä ven i de fall anmälan inte lämnas in kan den behöriga myndigheten förbjuda verksamheten enligt artikel 17. I det senare fallet är detta emellertid inte någon skyldighet utan endast en möjlighet. Artikel 17 kommer att behandlas närmare längre fram. Säkerhetspolicy (artikel 7) Enligt artikel 7 skall de verksamhetsutövare som endast omfattas av den lägre kravnivån utarbeta ett dokument med företagets säkerhetspolicy för att förebygga allvarliga olyckshändelser och se till att den tillämpas i verksamheten. Det finns inget krav på att dessa verksamhetsutövare skall inge säkerhetspolicyn till behöriga myndigheter med mindre än att dessa särskilt begär det. För verksamheter som omfattas av den högre kravnivån skall däremot säkerhetspolicyn ingå som en del av den säkerhetsrapport som dessa företag enligt artikel 9 är skyldiga att inge till behöriga myndigheter jämte ett säkerhetssystem för att se till att säkerhetspolicyn genomförs. I bilaga III till direktivet anges vilka uppgifter som säkerhetspolicyn och säkerhetssystemet (verksamhetens säkerhetsorganisation) skall innehålla. Kraven på vad säkerhetspolicyn skall innehålla är kortfattade. Beskrivningen av säkerhetssystemets innehåll är däremot omfattande. För de allra minsta och enklaste verksamheterna torde säkerhetspolicyn kunna göras relativt enkel. Det är dock viktigt att den ger uttryck för ett genuint säkerhetsmedvetande och inte endast är en slentrianmässigt upprättad handling. Säkerhetspolicyn innefattar mål och allmänna handlingsprinciper som verksamhetsutövaren ställt upp för hantering av riskerna. I säkerhets- systemet skall företagen redovisa system för kontinuerlig riskanalys, sin organisation och den personal som är berörd av den riskfyllda hanteringen i verksamheten, styrning av organisationen för att arbetet skall kunna bedrivas under säkra förhållanden, hanteringen av ändringar i verksam- heten, identifiering och planering för nödsituationer samt metoder för resultatuppföljning och kontroll av det samlade säkerhetsarbetet. Vid ändring i verksamheten som kan få betydande återverkningar avseende faran för allvarliga olyckshändelser skall verksamhetsutövarna enligt artikel 10 se över och, om det är nödvändigt, revidera säkerhetspolicyn och säkerhetssystemet. Säkerhetsrapport (artikel 9 och 10) Enligt artikel 9 i Seveso II skall de verksamhetsutövare som omfattas av den högre kravnivån i direktivet inge en säkerhetsrapport till behöriga myndigheter. Detta kommer att gälla för flertalet av de verksamheter som är skyldiga att lämna säkerhetsredovisning enligt artikel 5 i Seveso I. Syftet med säkerhetsrapporten är att 1.visa att en säkerhetspolicy för att förebygga allvarliga olyckshändelser och ett säkerhetssystem för att se till att denna genomförs har införts i enlighet med bilaga III, 2.visa att faror för allvarliga olyckshändelser har identifierats och att nödvändiga åtgärder har vidtagits för att förebygga dem och begränsa följderna för människor och miljö, 3.visa att utformning, konstruktion, drift och underhåll av alla anläggningar, lagerplatser och infrastrukturer som har samband med driften och som har ett samband med olika slag av fara för allvarliga olyckshändelser inom verksamheten, uppvisar tillräcklig säkerhet och tillförlitlighet, 4.visa att interna planer för räddningsinsatser har upprättats och tillhandahålla underlag som gör det möjligt att utarbeta en extern plan för räddningsinsatser om en allvarlig olyckshändelse skulle inträffa, 5.säkerställa att de behöriga myndigheterna får tillräcklig infor- mation för att kunna besluta om lokalisering av nya aktiviteter och markanvändning omkring befintliga verksamheter. I bilaga II till direktivet anges vilka uppgifter som alltid skall ingå i en säkerhetsrapport. Jämfört med dagens säkerhetsredovisningar är kraven på säkerhetsrapportens innehåll mer utförliga och preciserade. Säkerhets- rapporten är mer fokuserad på säkerhetstänkandet inom organisationen. Ö kad vikt har bl.a. lagts vid företagens kontrollsystem för uppföljning av säkerhetsarbetet. Således krävs bland annat att metoder införs för att kontinuerligt kunna utvärdera efterlevnaden av de mål som verksamhets- utövaren ställt upp inom ramen för företagets säkerhetspolicy för före- byggande av allvarliga olyckshändelser. Stor vikt har även lagts vid verksamhetens omgivning både med avseende på den risk som omgivande aktiviteter utgör och den risk som verksamheten utgör för omgivningen. Redovisningen av möjliga scenarier för allvarliga olyckshändelser i säker- hetsrapporten skall omfatta både sådana omständigheter som är hänförliga till verksamheten och sådana som ligger utanför själva verksamheten. En annan betydelsefull nyhet är att säkerhetsrapporten skall innehålla underlag för beslut i lokaliseringsfrågor. Härtill återkommer vi i anslutning till artikel 12 som särskilt behandlar frågor om fysisk planering. Säkerhetsrapporten skall i likhet med anmälan enligt artikel 6 inges till behörig myndighet. Tiderna för ingivande av säkerhetsrapporten vid nya verksamheter är de samma som för anmälan. När det gäller befintliga verksamheter gäller dock för att inge säkerhetsrapporten än vad som gäller för anmälan. För befintliga verksamheter som omfattas av Seveso I gäller om längst från det att det nya direktivet träder i kraft och för befintliga verksamheter som inte omfattas av Seveso I gäller från det att det nya direktivet träder i kraft. Har relevanta redovisningar upprättats enligt annan lagstiftning kan dessa, för att undvika dubbelarbete, ställas samman till en säkerhetsrapport eller ingå som en del i en säkerhetsrapport, allt under förutsättning att kraven i artikel 9 uppfylls. Vid ändringar i verksamheten som kan få betydande återverkningar avse- ende faran för olyckshändelser skall verksamhetsutövaren enligt artikel 10 se över och vid behov revidera säkerhetsrapporten. Därutöver skall säker- hetsrapporten regelbundet ses över och uppdateras minst eller vid vilken annan tidpunkt som helst på verksamhetsutövarens eller den behöriga myndighetens initiativ, när nya fakta gör detta berättigat eller för att kunna beakta den tekniska utvecklingen och kunskapsutvecklingen på riskbedömningens område. En väsentlig nyhet jämfört med Seveso I är att de behöriga myndigheterna skall granska de säkerhetsrapporter som inges. Om myndigheterna inte anser att säkerhetsarrangemangen är tillräckliga eller att säkerhetsrapporten är bristfällig kan de begära in kompletterande uppgifter. Ytterst om säkerhetsarrangemangen bedöms som uppenbart otillräckliga skall den behöriga myndigheten enligt artikel 17 förbjuda idrifttagandet eller driften vid verksamheten. Ä ven i de fall säkerhetsrapporten inte lämnas in kan den behöriga myndigheten förbjuda verksamheten enligt artikel 17. I det senare fallet är det emellertid, som tidigare nämnts beträffande anmälan, inte någon skyldighet utan endast en möjlighet. Planering för räddningsinsatser (artikel 11) Enligt artikel 11 skall en verksamhetsutövare som omfattas av artikel 9 utarbeta en intern plan för räddningsinsatser samt i säkerhetsrapporten lämna tillräcklig information för att behörig myndighet skall kunna upprätta en extern plan för räddningsinsatser. Planerna för räddningsinsatser skall upprättas med följande mål. -Avgränsa och ingripa mot olyckor så att följderna minimeras och de skador som orsakas på människor, miljö och egendom begränsas. -Vidta nödvändiga åtgärder för att skydda människor och miljö från följderna av allvarliga olyckshändelser. -Lämna nödvändig information till allmänheten och till berörda organ och myndigheter i området.