sou · GMB369 · 1999-01-01 00:00:00 — RPS har emellertid för avsikt att utveckla datasystemen så att det skall vara möjligt att automatiskt framställa utdrag med uppgifter om endast vissa typer av brott. Av uppgifterna i de föreslagna belastnings- och misstankeregistren kommer inte att framgå huruvida målsäganden vid misshandel och sex- ualbrott är under en viss ålder. Med den tänkta utformningen av regist- ren kommer registeruppgifterna alltså inte ensamma att vara tillräckliga för att skilja ut brott mot personer under t.ex. . Om ett utdrag skall innehålla uppgift endast om brott mot sådana personer måste således uppgifter inhämtas också från annat håll, t.ex. från domen eller förun- dersökningsprotokollet. Självfallet skulle det vara arbetskrävande och därmed också kostnadskrävande att på detta sätt komplettera uppgifter- na i registret. I den mån registerutdrag skall innehålla uppgifter endast om brott mot personer under en viss ålder framstår det som ett enklare alternativ att låta uppgifterna direkt framgå av registren. Avgörande för frågan om registerkontroll skall införas är avvägningen mellan å ena sidan intresset att stärka skyddet mot övergrepp och å andra sidan främst den personliga integriteten. Enligt vår bedömning väger skälen för en kontroll så tungt att skyddet för den personliga in- tegriteten måste vika. Vi anser alltså att det bör införas bestämmelser om registerkontroll i syfte att stärka barns och ungdomars skydd mot övergrepp av personal inom förskoleverksamhet, skola och skol- barnsomsorg. En registerkontroll kan ge tillgång till uppgifter huruvida en arbetssö- kande eller en anställd inom förskoleverksamhet, skola och skol- barnsomsorg har dömts för eller står under misstanke för brott. Om det är möjligt att förhindra att personer som har registeranteckningar om sexualbrott, grova våldsbrott och vissa andra brott arbetar med barn eller ungdomar, så stärks barns och ungdomars skydd mot övergrepp. Det finns alltså starka skäl för att införa bestämmelser om registerkon- troll. Det intresse som står emot införande av registerkontroll är främst hänsynen till den personliga integriteten. Som vi tidigare framhållit kan Registerkontroll bör införas 105 redan en registerkontroll i sig anses som ett integritetsintrång. Detta intrång kan emellertid inte anses vara av sådan art eller tyngd att det skulle motivera att kontrollmöjligheter inte skulle införas. När det se- dan gäller de personer som vid en kontroll befinns vara antecknade för brott eller brottsmisstankar är integritetsintrånget självfallet allvarligt. Men enligt vår mening måste skyddet för integriteten i princip vika för intresset att skydda barnen och ungdomarna. Här måste särskilt fram- hållas åtagande enligt att vidta alla lämpli- ga åtgärder för att förhindra att barn förmås eller tvingas att delta i olagliga sexuella handlingar. Också Barnkommitténs synpunkt bör framhållas: Utifrån perspektiv är skyddet för barnet det övergripande intresset och bl.a. den vuxnes integritet får stå tillbaka för detta. Om , se avsnitt 3.1.1. Ett sådant synsätt står inte heller i strid med det skydd för den personliga integriteten som ställs upp i artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (se avsnitt 3.1.3). Ett ytterligare intresse som står emot införande av kontroll är intres- set av återanpassning av personer som dömts för brott. Detta är för det första viktigt sett ur mänsklig synvinkel. För det andra är återanpass- ning av en sexualförbrytare kombinerad med någon form av behandling säkerligen ett bra sätt att förebygga framtida övergre pp. Men personer som på grund av tidigare brottslighet bedöms som riskpersoner måste ändå så långt det är möjligt hindras från att få arbeta med barn eller ungdomar. Skyddet för barnen och ungdomarna får inte riskeras i åter- anpassningens intresse. De praktiska frågor vi berört innebär inte något avgörande hinder mot bestämmelser om registerkontroll. Däremot har de praktiska frå- gorna betydelse för hur bestämmelser om registerkontroll bäst utformas i vissa avseenden. Sammanfattningsvis anser vi alltså att det bör införas bestämmelser om registerkontroll i syfte att stärka barns och ungdomars skydd mot övergrepp av personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarns- omsorg. I det följande kapitlet redogör vi närmare för vårt förslag om registerkontroll. 106 Registerkontroll bör införas Förslag om registerkontroll 107 7 Förslag om registerkontroll 7.1Alla aktuella verksamheter bör omfattas, allmänna såväl som enskilda Registerkontroller bör införas inom förskoleverksamheten eftersom små barn har ett stort behov av skydd mot olämplig personal. Också inom och gymnasieskolan finns det starka skäl att förbätt- ra skyddet mot övergrepp. Registerkontroller bör därför införas också inom dessa verksamheter. Det finns inte anledning att göra någon skill- nad mellan offentligt bedriven verksamhet och verksamhet som bedrivs av enskilda. Ju yngre ett barn är, desto mindre möjligheter har det att själv försvara sig mot övergrepp. Behovet av skydd mot övergrepp gör sig därför sär- skilt gällande beträffande små barn. Barn i förskoleåldern är helt bero- ende av de vuxna som har hand om dem. Lämplighetsprövningen av de som arbetar med små barn bör därför vara så grundlig som möjligt. Det finns alltså starka skäl för att låta prövningen innefatta en registerkon- troll för att på så sätt stärka skyddet för barn inom förskoleverksamhe- ten. Det sagda gäller självfallet för alla typer av förskoleverksamhet och även för förskoleklassen. Även barn i lägre årskurser liksom barn i skol- barnsomsorgen är starkt beroende av de vuxna i sin omgivning. Ett stort skyddsbehov finns också för dessa barn. När det gäller barn och ungdomar i högre årskurser och inom gymnasieskolan gör sig skyddsbehovet inte lika starkt gällan- de. Det kan hävdas att dessa barn och ungdomar har större möjligheter att freda sig själva än de mindre barnen. Mot detta kan anföras att en elev alltid befinner sig i en viss beroendeställning gentemot sin lärare, vilket kan utnyttjas av en olämplig lärare. Detsamma kan sägas beträf- fande andra personalkategorier som t.ex. syo-konsulenter, skolkura- torer m.fl. Det finns ett starkt intresse av att skolan kan erbjuda en trygg och säker miljö så långt det är möjligt. På grund av skolplikten gör sig detta argument visserligen starkast gällande beträffande . 108 Förslag om registerkontroll fortsätter de allra flesta ungdomar sin utbildning i gymnasiesko- lan. Det finns därför inte något skäl att beträffande ansvaret för tillhan- dahållande av en säker miljö göra olika bedömningar beträffande grund- och gymnasieskolan. En grupp som har ett särskilt stort behov av skydd är barnen inom sär- och specialskolan. De är än mer beroende av vuxna än andra barn. Det föreligger därför ett särskilt starkt intresse av att personer som arbetar inom sär- och specialskolan är lämpliga. Så långt det är möjligt måste man undvika att personer som utgör riskfaktorer med avseende på övergrepp får arbeta inom dessa verksamheter. Starka skäl talar alltså för att en registerkontroll införs även här Det sagda leder till att det finns skäl att införa särskilda regler om registerkontroll för att skydda barn och ungdomar både inom grund- och gymnasieskolan. Vad som sagts om gäller på samma sätt inom sameskolan. Med utgångspunkt i barnens och ungdomarnas behov av skydd finns det inte någon anledning att göra skillnad mellan verksamhet bedriven av det allmänna och av enskilda. Sammantaget är vår inställning att registerkontroll bör införas inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg, oavsett vem som be- driver verksamheten. Bestämmelserna om kontroll bör emellertid ut- formas så att alla rimliga hänsyn tas till skyddet för den personliga in- tegriteten. Varje integritetsintrång skall göras så litet som möjligt med bibehållande av effektiviteten i kontrollen. Kontrollen skall således endast avse registeranteckningar om brott som kan anses ha direkt be- tydelse vid en lämplighetsprövning som tar sikte på att förhindra sexu- ella och andra övergrepp. 7.2Regler om kontroll av arbetssökande 7.2.1Alla yrkeskategorier bör kontrolleras Registerkontrollen bör omfatta sökande till alla typer av arbeten inom förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen. Vi har att ta ställning till om det bör införas regler om registerkontroll både för arbetssökande och personer som redan är anställda. Lämplig- hetsprövningen i egentlig mening äger rum under anställningsförfaran- det. En registerkontroll ger ett värdefullt bidrag till lämplighetspröv- Förslag om registerkontroll 109 ningen i övrigt. Enligt vår mening är det klart att arbetssökande skall omfattas av de regler om kontroll vi föreslår. Vi tar här först upp olika delfrågor rörande registerkontrollen av ar- betssökande. Våra överväganden om kontroll av redan anställda perso- ner tas upp nedan i avsnitt 7.4. Utgångspunkten är att registerkontrollen skall bidra till att skydda barn och ungdomar som vistas i de aktuella verksamheterna mot över- grepp av vuxna. Registerkontrollen bör därför omfatta alla som söker arbeten inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg som ger möjlighet att knyta kontakter med barn eller ungdomar. I första hand avses sökande till anställningar vars huvudsakliga arbetsuppgifter in- nebär direkt kontakt med barn eller ungdomar. Som exempel kan näm- nas barnskötare, förskollärare, särskilda assistenter, lärare, elevassis- tenter, syo-konsulenter och skolsköterskor. Men även annan personal kommer i kontakt med barnen eller ungdomarna. Generellt sett finns det inte någon personalkategori inom verksamheterna som aldrig kom- mer i kontakt med barn eller ungdomar. kan till exempel administrativ personal, skolvaktmästare och kökspersonal knyta nära kontakter med elever. Det sagda leder till att alla som söker arbete inom verksamheterna bör omfattas av en registerkontroll. Det skulle visserligen i enskilda fall kunna tänkas att det saknas skäl att kontrollera en person som söker en viss typ av anställning. Men om inte alla kontrolleras uppkommer ge- nast gränsdragningsfrågor. Troligen är det endast ett fåtal personer som det inte finns skäl att kontrollera med de inledningsvis angivna ut- gångspunkterna. En bestämmelse om kontroll av samtliga personalka- tegorier kan alltså endast i undantagsfall antas leda till att personer som inte har någon kontakt med barn eller ungdomar kontrolleras. Vi föreslår alltså att sökande till alla typer av arbeten inom försko- leverksamhet, skola och skolbarnsomsorg skall omfattas av regler om registerkontroll. Långtidsvikarier bör också omfattas av regler om kon- troll. Däremot bör korttidsvikarier undantas av praktiska skäl, såvida de inte vid upprepade tillfällen anställs i sådan omfattning att de sam- mantaget arbetar hos en viss arbetsgivare i större utsträckning. 110 Förslag om registerkontroll 7.2.2Skyldighet att kontrollera arbetssökande Arbetsgivare bör vara skyldiga att kontrollera arbetssökande innan de anställs. Kontrollen skall emellertid inte omfatta alla som söker en viss anställning utan endast den som erbjuds anställning. Regler om registerkontroll kan tänkas antingen innebära en skyldighet eller en möjlighet för en arbetsgivare att kontrollera personer som kan komma ifråga för anställning. En skyldighet att utföra kontroll utgör en garanti för att ingen anställs som med hänsyn till tidigare brottslighet kan anses olämplig. Detta innebär att skyddet för barnen blir starkare och mer heltäckande än om endast vissa kontrolleras. Ett system där alla kontrolleras innan de anställs har också den fördelen att det är lätt att tillämpa. En arbetsgivare behöver inte i ett enskilt fall göra den kan- ske omöjliga bedömningen om en viss person bör kontrolleras. Inte heller behövs det några särskilda föreskrifter om när kontroll skall äga rum. Kontrolleras endast vissa arbetssökande kan dessa känna sig utpe- kade genom kontrollen. Denna konsekvens undviks om samtlig perso- nal kontrolleras innan den anställs. Varje enskilt integritetsintrång blir mindre om samtliga kontrolleras. Om en arbetsgivare själv får avgöra när registerkontroll skall äga rum kan denne undvika att göra kontroller när han eller hon anser det omotiverat. En kontrollskyldighet innebär däremot att kontroll kommer äga att rum oavsett om kontrollen i det enskilda fallet framstår som motiverad. En skyldighet att kontrollera innebär således att antalet kontroller ökar. Vid övervägandet om en skyldighet att utföra registerkontroll skall införas måste också beaktas att detta innebär ett åliggande för enskilda fysiska och juridiska personer. En ytterligare aspekt som måste beaktas i detta sammanhang är möjligheterna att vidta åtgärder mot en arbetsgivare som brister i skyl- digheten att kontrollera. När det gäller verksamhet i offentlig regi måste utgångspunkten vara att arbetsgivarna följer de föreskrifter som gäller för verksamhetens bedrivande. Det får anses vara ett tjänsteålig- gande för den som ansvarar för rekryteringen att fullgöra kontrollskyl- digheten. Det är i och för sig också möjligt att straffbelägga underlåtel- se att utföra kontroll. Även när det gäller enskilt bedriven verksamhet kan skyldigheten att utföra kontroll sanktioneras av ett straff. Vi anser emellertid att det inte är lämpligt att straffbelägga underlåtelse att utfö- ra registerkontroll. Beträffande enskilt bedriven verksamhet skulle kommunerna re- spektive kunna åläggas att inom ramen för tillsyns- Förslag om registerkontroll 111 verksamheten granska att arbetsgivarna verkligen genomför register- kontroller (se avsnitt 4.2.3). För arbetsgivare som inte uppfyller en skyldigheten att utföra registerkontroll skulle fråga kunna uppkomma om tillståndet, godkännandet eller rätten till bidrag påverkas. Vid en avvägning av skälen för och emot att införa en skyldighet att utföra kontroll finner vi att intresset att skydda barnen väger över. Vi föreslår därför att arbetsgivare skall vara skyldiga att utföra register- kontroller. Kontrollen bör emellertid inte omfatta samtliga som söker en viss anställning utan endast de som erbjuds anställning. I detta avse- ende bör alltså en ordning motsvarande den som gäller i införas. Gången i anställningsförfarandet är lämpligen att en person erbjuds en anställning med villkoret att registerkontrollens utfall inte ger anled- ning till någon annan bedömning. När det gäller enskilt bedriven verksamhet bör skyldigheten att utfö- ra registerkontroll omfattas av den kommunala och statliga tillsynen (jämför avsnitt 7.7). Underlåtelse att utföra kontroll bör kunna utgöra skäl att återkalla tillstånd, godkännande respektive förklaring av rätt till bidrag. Detta bör emellertid bara komma ifråga i undantagsfall när un- derlåtelsen framstår som särskilt allvarlig. Det kan vara fallet t.ex. vid upprepade underlåtelser. Ett annat exempel kan vara att underlåtelsen sammanfaller med andra allvarliga brister i anställningsförfarandet. En underlåtelse bör givetvis också kunna beaktas i ärenden om återkallelse som initierats av andra skäl. En konsekvens av att en arbetsgivare är skyldig att genomföra en kontroll blir att den arbetssökande som inte kontrollerats inte heller kan anställas. 7.2.3Arbetssökande bör själva inhämta registerutdrag Registerkontroll kan genomföras på olika sätt. Ju bättre insyn den ar- betssökande ges i uppgiftslämnandet, desto mindre är integritetsin- trånget. Registerkontrollen bör därför genomföras på så sätt att den arbetssökande själv inhämtar ett registerutdrag som han eller hon läm- nar till arbetsgivaren. Möjliga metoder för inhämtande av registeruppgifter En registerkontroll av arbetssökande kan genomföras på flera olika sätt (se kapitel 5). En möjlighet är att arbetsgivarna själva inhämtar regis- terutdrag direkt från (). En annan metod är att 112 Förslag om registerkontroll låta arbetsgivarna vända sig till en polismyndighet för att få ett utlåtan- de om en arbetssökandes lämplighet för arbete med barn eller ungdo- mar. utfärdar sedan på grundval av registeruppgifter ett vandelsintyg. Åter en annan metod är att låta arbetsgivarna vända sig till en central myndighet, närmast , som sedan in- hämtar registerupplysningar från RPS. skulle sedan anting- en vidarebefordra uppgifterna eller uttala sig om den arbetssökandes lämplighet. För enskild verksamhet är det också tänkbart att arbetsgi- varna skulle få vända sig till den kommun där verksamheten bedrivs. Kommunen skulle alltså inhämta och föra vidare registeruppgifterna till arbetsgivaren. De nämnda metoderna bygger på att det är arbetsgivaren som in- hämtar registeruppgifterna. Det är också möjligt att låta den arbetssö- kande själv inhämta registerutdrag eller någon form av lämplighets- eller vandelsintyg från en polismyndighet, eller en kommun. När det gäller valet av tillvägagångssätt kan det inledningsvis sägas att det enligt vår mening inte är en bra lösning att använda vandelsintyg från polismyndigheten. Detta gäller oavsett om arbetsgivaren eller den arbetssökande inhämtar intyget. Det är inte meningsfullt att låta polis- myndigheten uttala sig om någons lämplighet för anställning i verk- samheter med barn eller ungdomar. Att införa en ny form av van- delsintyg skulle också innebära ett steg i riktning mot den utveckling som varit. Användandet av vandelsintyg har minskat till förmån för rena registerutdrag. I de flesta fall där registerkontroll förekommer an- vänds numera endast rena registerutdrag. Vår uppfattning är att det egentligen finns tre tänkbara huvudalter- nativ. Ett alternativ är att arbetsgivaren får vända sig till RPS för att få tillgång till upplysningar, ett annat är att han eller hon får vända sig till . Ett tredje alternativ är att den arbetssökande själv inhämtar ett registerutdrag som han eller hon lämnar till arbetsgivaren. Den arbetssökande inhämtar själv ett registerutdrag från RPS Det finns flera skäl för metoden att låta arbetssökande själva inhämta registerutdrag. Om den som skall kontrolleras inhämtar utdragen har han fullständig kontroll över vilka uppgifter som arbetsgivaren får till- gång till. Någon osäkerhet i detta avseende behöver inte råda. För det fall utdraget innehåller uppgifter som den arbetssökande inte vill lämna ut kan han eller hon avstå från att anta ett erbjudande om anställning. Kontrollen över uppgiftslämnandet innebär att integritetsintrånget kan anses mindre än om utdragen inhämtas av någon annan. Förslag om registerkontroll 113 En ordning där den arbetssökande själv får inhämta utdrag under- lättar också i ett avseende den praktiska hanteringen hos RPS. Några problem med kontroll av behörigheten hos den som begär att få utdrag uppkommer inte (se avnitt 6.4.1). Men istället uppkommer en annan praktiskt viktig fråga: Skall utdrag endast lämnas till den som på något sätt kan visa att han verkligen erbjudits en relevant anställning? Om utdrag lämnas utan sådana krav kan följden bli att utdragen kommer till användning för andra ändamål än de avsedda, t.ex. vid ansökan om helt andra arbeten. Detta måste anses olämpligt; bruket av registerutdrag bör enligt vår mening vara så litet som möjligt. kan risken för en annan användning än den avsedda inte anses särskilt stor. I synner- het om utdragen endast innehåller uppgifter om ett begränsat antal brottstyper är de av mindre nytta utanför det avsedda området. De flesta andra arbetsgivare än de avsedda och exempelvis hyresvärdar skulle inte få den information de kan förväntas vara intresserade av. Däremot finns en annan risk som vi bedömer som större. Om det blir vedertaget att arbetssökande som erbjuds anställning inom försko- leverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen avkrävs registerutdrag kan en sådan ordning sprida sig till andra delar av arbetsmarknaden. Arbetsgivare inom helt andra verksamhetsområden kan då komma att avkräva arbetssökande utdrag som inhämtas med stöd av den rätt var och en har att få utdrag om sig själv. En sådan rätt finns beträffande det allmänna kriminalregistret. Också enligt de lagförslag som håller på att utarbetas kommer var och en att ha möjlighet att få utdrag om sig själv ur både belastnings- och misstankeregistren. De verksamheter där vi föreslår registerkontroll utgör en inte obetydlig del av den svenska arbetsmarknaden, i runda tal finns det ca 340 000 an- ställda inom verksamheterna. Det går därför inte att bortse från risken att förfarandet sprider sig. En sådan utveckling är inte önskvärd. Kon- sekvenserna för återanpassningen av personer som dömts för brott skulle vara mycket negativa. I sker en kontroll av att den som begär en politiattest erbju- dits ett arbete, se avsnitt 4.2.2. När någon där begär en attest måste han visa upp en kopia av ett erbjudande om anställning. En motsvarande ordning kan införas här beträffande utdrag som särskilt utformats för lämplighetsprövning inom de aktuella verksamheterna. Alternativt kan det begäras att arbetsgivaren på en särskild blankett intygar att den ar- betssökande erbjudits anställning. Ett oriktigt intygande skulle vara straffbart som osant intygande enligt 15 kap. 11 § . Detta kan även bidra till att inskärpa att krav på företeende av registerutdrag endast bör förekomma i fall då det är särskilt tillåtet. På detta sätt minskas risken för att registerutdragen används på andra områden än de avsedda. 114 Förslag om registerkontroll Arbetsgivaren inhämtar registerutdrag från RPS Genom metoden att låta arbetsgivare vända sig till RPS undviks i möj- ligaste mån att företeende av registerutdrag blir ett förfarande som sprider sig till andra delar av arbetsmarknaden. Detta är ett tungt vä- gande skäl för denna metod. En ordning där arbetsgivare inhämtar re- gisterutdrag passar väl in i såväl den nuvarande som den föreslagna nya registerlagstiftningen. Metoden står också bäst i överensstämmelse med vad som gäller på andra områden. I de fall där registerkontroll för när- varande förekommer inhämtas registeruppgifterna av den som skall utföra kontrollen. Det enda undantaget är utdrag som en enskild i vissa fall kan behöva för användning i andra länder. En nackdel med en ordning där arbetsgivarna inhämtar registerut- drag är de tidigare skisserade problemen med behörighetskontrollen, (se avsnitt 6.4.1). Enklaste sättet att lösa problemen är förmodligen att behörighetshandlingar alltid bifogas en begäran om registerutdrag. När det gäller enskilda arbetsgivare skulle det också vara nödvändigt att bifoga handlingar som visar att man verkligen driver en sådan verk- samhet som ger rätt att få utdrag om arbetssökande. Beträffande enskilda arbetsgivare tillkommer att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att ett tämligen stort antal friskolor (ca 300 stycken), kooperativa daghem och andra enskilda arbetsgivare skulle få möjlig- het att inhämta integritetskänsliga registeruppgifter. Ju fler som kan inhämta registeruppgifter, desto större är risken för missbruk av denna möjlighet. Risken för att obehöriga skulle försöka få tillgång till regis- teruppgifter skulle emellertid kunna minskas genom ett krav på den arbetssökandes skriftliga samtycke till registerkontroll. Ett krav på samtycke skulle också innebära att den arbetssökande aktivt får ta ställning till om kontroll skall utföras eller inte. Detta skulle bidra till att minska integritetsintrånget. En möjlighet är att låta kommuner inhämta utdrag såväl för egen räkning som för enskilda arbetsgivare. Problemen med behörighets- kontrollen hos RPS skulle då minska även om de skulle kvarstå beträf- fande kommunernas företrädare. En nackdel är att det hos kommunerna skulle krävas en särskild organisation för uppgiftslämnandet till de en- skilda arbetsgivarna. Dessutom skulle de integritetskänsliga uppgifter- na passera via fler personer vilket framstår som betänkligt, särskilt i mindre kommuner. Förslag om registerkontroll 115 Arbetsgivaren inhämtar uppgifter genom