sou · GMB313 · 1999-01-01 00:00:00 — De verksamheter som omfattas av reglerna om regeringsprövning är i huvudsak verksamheter inom mogna branscher där det sällan sker nyanläggningar. I stället rör det sig i huvudsak om föränd- ringar inom befintliga verksamheter och sådana förändringar skall normalt sett inte prövas av regeringen. När det gäller kompetensuppdelningen mellan miljödomstolarna och läns- styrelserna kommer det nuvarande systemet med A- och B-anläggningar av allt att döma att behållas. A-anläggningarna kommer därmed att prövas av miljödomstolarna som första instans och B-anläggningarna kommer att prövas av länsstyrelserna. En nedflyttning av verksamheter från A till B- listan samt från B till C-listan (anmälningsplikt) diskuteras. Något konkret förslag föreligger dock inte. Det kan dock antas att antalet verksamheter som kommer att vara förprövningspliktiga kommer att minskas. De anmälningspliktiga verksamheterna antas därmed öka även om vissa verksamheter som finns på C-listan kommer att flyttas ut från listan. Vissa verksamheter som inte kommer att omfattas av de nya listorna kommer att vara prövningspliktiga enligt andra bestämmelser i eller omfattas av generella föreskrifter. Tillståndsplikten i är kopplad till begreppet miljöfarlig verksamhet. I 9 kap. 1 § anges att med miljöfarlig verksamhet avses 1.utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten, 2.användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller 3.användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande. Enligt 9 kap. 6 § skall ansökan om tillstånd göras vid ny- anläggning och vid förändringar av befintliga verksamheter om det inte är fråga om mindre förändringar. En ansökan om tillstånd till miljöfarlig verk- samhet skall enligt 22 kap. 1 § innehålla 1.de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att bedöma verksamhetens eller företagets beskaffenhet och omfattning, 2.en miljökonsekvensbeskrivning och redogörelse för det samråd som skett, 3.de uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna iakttas, 4.förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från verksamheten, och 5.förslag till hur verksamheten skall kontrolleras. I 22 kap. 25 § anges vad en dom om tillstånd till en verksamhet skall innehålla. En sådan dom skall innehålla bestämmelser om 1.den tid som tillståndet skall gälla, 2.verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tekniska utformning i övrigt, 3.tillsyn, besiktning och kontroll, 4.skyldighet att betala ersättning eller att utföra skadeföre- byggande åtgärder samt hur betalningen skall ske, 5.skyldighet att betala avgifter, 6.de villkor som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan eller andra olägenheter, 7.de villkor som behövs avseende hanteringen i verksamheten av kemiska produkter om hanteringen kan medföra olägenheter för den yttre miljön, 8.de villkor som behövs avseende avfallshantering och återvinning och återanvändning om hanteringen, återvinningen eller återanvändningen kan medföra olägenheter för den yttre miljön, 9.de villkor som behövs med avseende på hushållning med mark, vatten och andra naturresurser, 10.de villkor som behövs med avseende på efterbehandling och stäl- lande av säkerhet, 11.tid inom vilken anspråk i anledning av oförutsedda skador får framställas, 12.den förlust av vatten eller annat som tillståndshavare är skyldiga att underkasta sig utan ersättning och Miljöprövningen är ett offentligt förfarande. Sakägare och allmänhet skall ha rätt och möjlighet att yttra sig över en ansökan om tillstånd och, som ovan angetts, under arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen. De skall vidare kunna närvara och yttra sig vid sammanträde om prövning av miljöfarlig verksamhet samt vid besiktning på den tilltänkta platsen för verksamheten. Offentliggörandet av en ansökan om tillstånd kommer som att ske genom kungörelse i ortstidningen. Kungörelsen bör innehålla en kortfattad beskrivning av verksamheten och dess miljökonsekvenser samt upplysningar om var ytterligare information finns att få. 10Principerna för implementeringen av Seveso II och Industriolycks- konventionen Seveso II och Industriolyckskonventionen har i grunden samma syfte och tillämpningsområde som det nuvarande Seveso-direktivet. Det vill säga att förebygga allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och begränsa följderna av sådana olyckshändelser. Med hänsyn till det gemensamma syftet ligger det nära till hands att bygga vidare på den nuvarande regel- och myndighetsstrukturen. Vi har emellertid vid studier av de aktuella regelverken och vid kontakter med berörda myndigheter och företag kunnat konstatera att det finns brister i det nuvarande systemet. Dessa påverkar naturligtvis utformningen av vårt förslag. Dessutom ställs helt andra krav i Seveso II och Industriolyckskonventionen i fråga om skyddet av den yttre miljön, räddningstjänsten och ett öppet gransknings-/prövningsförfarande. För att kunna samordna prövningen av säkerhetsfrågor med miljöprövningen krävs ett mer harmoniserat regelsystem samt vissa ändringar vad gäller myndigheternas uppgifter. De svenska bestämmelser som införts i anledning av är relativt likartade. har t.ex. vid utarbetandet av föreskrifter på sitt område i stort sett haft Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter som förebild. Inom räddningstjänstlagstiftningen har man infört bestämmelser dels i räddningstjänstförordningen, dels i myndighetsföreskrifter medan man inom ansvarsområde för lagen om brandfarliga och explosiva varor inte ansett att några särskilda Seveso-regler vara nödvändiga. Att genomförandet av Seveso I i huvudsak skett på myndighetsnivå utan någon närmare samordning har emellertid lett till att reglerna i vissa avseenden blivit splittrade och att begrepp och definitioner skiljer sig åt beroende på inom vilken myndighets ansvarsområde regelgivningen skett. Myndigheterna har härvid utgått från den begreppsapparat som tillämpas inom respektive lagstiftningsområde. Som exempel kan anges begreppet verksamhetsidkare i Seveso I som i Arbetarskyddsstyrelsens föreskrifter motsvaras av arbetsgivare, i föreskrifter av verksamhetsutövare och i föreskrifter av ägare eller innehavare. Vid en samordnad prövning av miljö- och säkerhetsfrågor är det nödvändigt att begreppsapparaten är enhetlig. Bristen på samordning märks också vid myndighetsutövningen. Av en undersökning avseende de verksamheter som omfattas av kravet på säkerhetsredovisning, som gjorts av , Arbetarskydds- styrelsen och , framgår att det finns brister vid tillämp- ningen av de nuvarande Seveso-reglerna. Utredningen indikerar att ett flertal företag, som omfattas av redovisningsskyldigheten, inte fullgjort denna skyldighet. Vidare framgår att många av de redovisningar som lämnats varit bristfälliga och innehållit otillräckliga uppgifter. Brister i myndigheternas arbete har också noterats i undersökningen. Ä ven om det endast är fråga om en enkätundersökning visar den att tillämpningen av direktivet inte fungerar tillfredsställande. Detta bekräftas också av en rapport från angående tillsynen av § 43- anläggningar. Bristerna i tillämpningen torde framför allt ha sin grund i det nuvarande regelsystemet med flera parallellt tillämpliga föreskrifter och bristen på samordning mellan tillsynsmyndigheterna. En annan orsak är brist på tid och relevant kompetens inom tillsynsorganisationen. Hur tillämpningen av direktivet fungerar beträffande de verksamheter som endast omfattas av den lägre kravnivån framgår inte av undersökningen eller rapporten. Av de myndighetskontakter vi haft i utredningen har vi emellertid dragit slutsatsen att tillsynen och kontrollen enligt Seveso- bestämmelserna i det närmaste är obefintlig. Detta hindrar dock inte att annan tillsyn som myndigheterna har att utföra helt eller delvis kan ha täckt in de aktuella säkerhetsfrågorna. Samarbetet mellan de lokala och regionala tillsynsorganen har varit bristfälligt. Detta har lett till att den samlade kompetensen utnyttjats dåligt. De flesta myndigheter tycks internt samordna sin tillsyn av säkerhetsfrågor enligt Seveso-direktivet med annan tillsyn de har att utföra, t.ex. brandsyn inom räddningstjänsten eller tillsyn enligt miljöskyddslagen. Antalet myndighetskontakter är därför inte av avgörande betydelse för företagen, eftersom tillsynen enligt Seveso I ofta är integrerad med annan tillsyn som de berörda myndigheterna har att utföra. Nackdelen med flera ansvariga tillsynsmyndigheter består närmast i att företagen får diskutera samma sak med olika myndigheter. Betydligt allvarligare är att företagen inte uppfattar att alla berörda myndigheter har den kompetens som fordras för att granska de säkerhets- redovisningar som lämnas in. Detta bekräftas också av de lokala och regionala myndigheterna. Problemet har, som vi ser det, sin grund i myndighetsstrukturen. Genom att ansvaret är uppdelat och att det saknas effektiv samordning är det inte möjligt att hålla den kompetens och avsätta den tid som fordras för att utföra en kritisk granskning av den omfattande och tekniskt komplicerade redovisning som en säkerhetsredovisning innebär. Dessa problem kommer att accentueras med det nya direktivet, där än högre krav ställs på företagens redovisningar och därmed också på myndigheternas tillsyn. Ä ven Industriolyckskonventionens krav på förebyggande åtgärder och räddningstjänstberedskap kommer att innebära att kraven på myndigheterna ökar. Problemet med bristande kompetens skulle naturligtvis kunna avhjälpas genom att myndigheterna tillfördes ökade resurser. En sådan lösning skulle dock inte bli kostnadseffektiv om inte antalet ansvarig tillsynsmyndigheter reduceras. Risken för onödig kompetensdubblering inom myndigheterna är uppenbar. Dessutom är antalet verksamheter som kommer att omfattas av Industriolyckskonventionen och av kravet på säkerhetsrapport enligt Seveso II relativt få. Man kan räkna med att antalet verksamheter inte kommer att överstiga 100 stycken i hela landet. En av målsättningarna vid genomförandet av Seveso II och Industri- olyckskonventionen bör därför vara att skapa en regel- och myndighets- struktur som är både överskådlig och effektiv. Något helt enkelt system är det dock inte möjligt att skapa med hänsyn till direktivets och konventionens komplexa och vittomfattande struktur. Det kommer därför även i fortsättningen att ställas höga krav på de berörda myndigheternas förmåga att samarbeta. Med ett effektivt och nära samarbete kan de negativa effekterna av den kompetensdubblering som är oundviklig vid genom- förandet av så pass omfattande internationella regelverk som det här är fråga om motverkas. I det följande redovisar vi hur samordningen med miljöprövningen bör ske, hur regelstrukturen bör se ut samt hur tillsynen bör organiseras. Förslag: Säkerhetsfrågor skall generellt få ett ökat utrymme i miljö- konsekvensbeskrivningarna och vid tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen. För de verksamheter som omfattas av kravet på säkerhetsrapport enligt Seveso II och av Industriolyckskonventionen skall en fördjupad säkerhetsprövning ske i samband med tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen. Den återkommande femårsrapporten kan hanteras som en tillsynsfråga. De arbetsmiljörelaterade säkerhetsfrågorna skall, liksom , regleras särskilt. Vi lämnar inget förslag på hur detta skall ske. Arbetarskyddsstyrelsen har de bemyndiganden som behövs. Ä ven lagen om brandfarliga och explosiva varor kommer att ligga utanför den av oss föreslagna regleringen. Enligt utredningens direktiv skall, som tidigare nämnts, den övergripande prövningen av vilka åtgärder som skall fordras för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor anpassas till miljö- konsekvensbeskrivningen och tillståndsprövningen enligt miljöskydds- lagstiftningen. Varken i Seveso II eller i Industriolyckskonventionen anges att säkerhetsarrangemangen skall prövas. I Seveso II anges emellertid att säkerhetsrapporten skall granskas. En prövning förutsätter ett mer aktivt ställningstagande från den berörda myndigheten än granskning. Prövningen av miljöfarlig verksamhet resulterar t.ex. i ett tillstånd där särskilda krav ställs på verksamheten, alternativt i ett avslag. En samordning med miljöprövningen förutsätter att redovisningen av säkerhetsarrangemangen också omfattas av prövningen. Att blanda prövningsmoment med granskningsuppgifter i samma process skulle leda till svåra gränsdragningsproblem mellan frågor som endast skall granskas och sådana som skall prövas. Det finns inte heller, som vi ser det, några bärande skäl till varför man i ett gemensamt prövningsförfarande skall göra någon sådan skillnad mellan miljö- och säkerhetsfrågor. granskningsuppgifter bör för övrigt inte läggas på domstolar eller domstolsliknande organ som . En samordnad miljö- och säkerhetsprövning enligt miljöskyddslagstiftningen kommer att omfatta i huvudsak de områden som enligt nuvarande Seveso- reglering täcks in av räddningstjänstlagstiftningen och miljöskyddslagstiftningen, inklusive ansvar enligt lagen om kemiska produkter. De arbetsmiljörelaterade säkerhetsfrågorna kommer, eftersom de faller utanför miljöskyddslagstiftningens tillämpningsområde, inte att omfattas av prövningen. Inom arbetsmiljöområdet finns emellertid en omfattande reglering av säkerhetsfrågor och någon ny lagstiftning är enligt vår bedömning inte nödvändig. Kompletterande regler kan ges i form av myndighetsföreskrifter. I förhållande till lagen om brandfarliga och explosiva varor kommer det att uppstå en viss dubbelreglering avseende säkerhetsfrågor. Till detta återkommer vi nedan. Som vi ovan nämnt finns det också ett flertal beröringspunkter mellan miljöskyddslagstiftningen och regleringen av säkerhetsfrågor. Vi anser därför att fördelarna med en samordning av miljö- och säkerhetsprövningen är betydande. Med hänsyn till att det fortfarande råder en viss osäkerhet om hur kommer att se ut har vi valt att föra diskussionen utifrån två alternativ. Det ena är att det nuvarande prövningssystemet enligt miljöskyddslagen blir kvar och det andra alternativet är att genomförs i huvudsak enligt den proposition som föreligger. Det sistnämnda alternativet innebär för miljöprövningen att ersätts av regionala miljödomstolar. Fördelarna med en samordning kan sammanfattas enligt följande. -Syftet med både miljö- och säkerhetsregleringen är i huvudsak det samma, d.v.s. att undvika skador på människor och miljö. -Miljö- och säkerhetsfrågorna går ofta i varandra och kräver gemensamma överväganden och åtgärder. Det är därför en fördel om de kan lösas i ett sammanhang för att undvika motstridigheter. -Genom en samordnad prövning kan bl.a. förorenaren betalar- principen, substitutionsprincipen och försiktighetsprincipen föras in i säkerhetsbedömningen via miljöskyddslagstiftningen. -En gemensam prövning blir mer rationell och myndigheternas och industrins hantering av frågor om hälsa, miljö och säkerhet kommer att bättre harmoniera med varandra. -Miljökonsekvensbeskrivningarna kan användas för att ge en allsidig beskrivning av både de kontinuerliga miljöeffekterna och olycksriskerna vid en verksamhet. -Beslutsunderlaget är till stora delar gemensamt. -Miljöprövningen är ett öppet förfarande där allmänheten får möjlighet till insyn och påverkan som även krävs enligt Seveso II och Industriolyckskonventionen. -Genom den nordiska miljöskyddskonventionen finns redan ett inarbetat system för att ge berörda personer och myndigheter i våra grannländer möjlighet till insyn och möjlighet att komma till tals. -Förfarandet blir lättare att förstå för allmänheten än om man har skilda förfaranden för de fortlöpande utsläppen och för tillfälliga utsläpp och annan påverkan till följd av olyckor. -En samordnad prövning kommer att bli samhällsekonomiskt billi- gare och snabbare än att ha två separata prövningar. Den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen bör inte vara begränsad till de verksamheter som omfattas av Industriolyckskonventionen och kravet på säkerhetsrapport enligt Seveso II. Säkerhetsfrågorna bör alltid vara en del av miljöprövningen och behandlas mera systematiskt än vad som är fallet. Risken för olyckor och skador till följd av olyckor skall behandlas som vilken annan miljöpåverkan som helst som är föremål för prövning. Till frågan om hur den närmare samordningen av miljö- och säkerhetsprövningen skall ske återkommer vi i avsnitt 11.13. Här har vi endast för avsikt att presentera principerna för vårt förslag. Beträffande de verksamheter som omfattas av kravet på säkerhetsrapport enligt Seveso II och av Industriolyckskonventionen skall en fördjupad säkerhetsprövning ske i samband med miljöprövningen. En förutsättning för att en sådan samordning skall kunna ske är att förprövningsreglerna enligt miljöskyddslagstiftningen motsvarar reglerna för när en säkerhetsrapport skall godkännas i förväg. I det avseendet torde det inte föreligga några problem. Både enligt miljöskyddslagstiftningen och enligt Seveso II skall nämligen prövning ske vid nyanläggning och vid ändringar i befintliga verksamheter. Industriolyckskonventionen saknar närmare bestämmelser i detta avseende. Den återkommande femårsgranskningen av säkerhetsrapporten som gäller enligt Seveso II bör kunna handläggas som en tillsynsfråga. För att samordningsfördelarna skall kunna tillvaratas helt krävs även att det finns en överensstämmelse mellan vilka verksamheter som är förpröv- ningspliktiga enligt miljöskyddslagstiftningen och de som omfattas av kravet på säkerhetsrapport enligt Seveso II och av Industriolyckskonventionen. Att skapa en gemensam lista över vilka verksamheter som skall omfattas av den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen är inte möjligt på grund av att det är helt olika kriterier som är avgörande för om en verksamhet är förprövningspliktig enligt miljöskyddslagstiftningen respektive omfattas av kravet på säkerhetsprövning enligt direktivet och konventionen. Inom miljöskyddslagstiftningen används i huvudsak branschtillhörighet och produktionsvolym samt tillverkningskapacitet som kriterier medan direktivet och konventionen utgår från den möjliga förekomsten av vissa farliga ämnen eller kategorier av ämnen i en verksamhet. Flertalet av de verksamheter som med det nya Seveso-direktivet kommer att bli skyldiga att inge säkerhetsrapport till behöriga myndigheter samt omfattas av Industriolyckskonventionen är emellertid också förprövnings- pliktiga enligt miljöskyddslagstiftningen. Det vill säga de är antingen A eller B-anläggningar. Av dessa verksamheter är de flesta A-anläggningar, vilka prövas av som första instans. Om förslaget till miljöbalk antas kommer dessa sannolikt att prövas av miljödomstol som första instans. Ett antal verksamheter är s.k. B- anläggningar som prövas av som första instans och ett fåtal verksamheter, i huvudsak gaslager, omfattas över huvud taget inte av förprövningsplikten enligt miljöskyddslagstiftningen. Vi anser således att det bör tillämpas olika listor för att avgöra förpröv- ningsplikten avseende miljö- och säkerhetsfrågor. När kravet på förprövning sammanfaller skall den i miljöskyddslagstiftningen angivna ordningen för prövning tillämpas, det vill säga om det anges att en verksamhet är en A- anläggning skall den prövas av /miljödomstol och om det är en B-anläggning skall den prövas av även med avseende på säkerheten. För de verksamheter som inte omfattas av förprövningsplikten enligt miljöskyddslagstiftningen finns inga direkta samordningsfördelar i det enskilda fallet. Vi anser dock inte att det är lämpligt att införa ett särskilt prövningssystem för dessa, vid sidan av miljöprövningen. En sådan ordning skulle göra reglerna om säkerhetsprövningen splittrade. Kravet på offentlighet enligt Seveso II och Industriolyckskonventionen gör dessutom att prövningen bör ske i en ordning som är känd av allmänheten. Att för- lägga säkerhetsprövningen av ett fåtal verksamheter till en specialinstans skulle kunna inverka menligt på allmänhetens möjligheter att delta i processen. Vi anser därför att avgörande skäl talar för att samtliga verksamheter som omfattas av kravet på säkerhetsrapport enligt Seveso II och Industriolyckskonventionen bör prövas av /miljödomstol eller , oavsett om de omfattas av tillståndsplikt enligt miljöskyddslagstiftningen eller inte. En fara med att samordna miljö- och säkerhetsprövningen är att miljöprövningsinstanserna inte har den särskilda kompetens i säkerhetsfrå- gor som kan krävas. Sådan kompetens kommer dock att successivt byggas upp inom systemet. bygger miljöprövningen enligt miljöskyddslagen i hög grad på ett utvecklat remissförfarande där berörda myndigheter och organisationer samt allmänheten bereds möjlighet att lämna synpunkter på ansökan om tillstånd för en verksamhet. Införandet av ändrar inget därvidlag. Ett sådant system skulle därför även kunna tillämpas i fråga om säkerhetsprövningen. Genom att t.ex. , , Arbetarskydds- styrelsen och får möjlighet att yttra sig vid tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen kan deras expertkunskaper tas till vara. Därmed behöver den formella kompetens- dubbleringen som föreligger mellan olika myndigheter inte innebära någon direkt olägenhet. I stället kan det bli en tillgång genom att de olika expertmyndigheternas kunskaper och synpunkter i säkerhetsfrågor kan sättas in i ett större sammanhang genom en integrerad miljö- och säker- hetsprövning. roll kommer härvid framför allt att vara att se till säkerhetsfrågorna i stort. Verket varken kan eller bör vara expert på alla specialområden. har dock ett ansvar för att bevaka och täcka upp eventuella kompetensluckor. I 22 kap. 6 § finns en särskild bestämmelse om att Natur- vårdsverket, Kammarkollegiet och skall, när det behövs, föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. En kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Ä ven skall delta i processen om det allmänna fiskeintresset berörs. Denna regel skall tillämpas både i mål hos miljödomstolen och i ärenden hos . På samma sätt anser vi att bör ges en sådan möjlighet avseende säkerhetsfrågor. I anledning härav bör även en följdändring göras i 22 kap. 4 § . Säkerhetsfrågorna enligt Seveso II och Industriolyckskonventionen omfattar såväl den inre som den yttre miljön, inklusive arbetsmiljön. I artikel 2 i Seveso II anges emellertid att bestämmelserna i direktivet skall tillämpas utan att gemenskapens (Europeiska gemenskapens) bestämmelser om arbetsmiljö, i synnerhet rådets direktiv /391/EEG om åtgärder för att främja förbättringar av arbetstagarnas säkerhet och hälsa i arbetet, påverkas. Ett problem med en samordnad prövning av miljö- och säkerhetsfrågor är, som tidigare nämnts, att tillåtlighetsprövningen enligt såväl den nuvarande miljöskyddslagen som enligt förslaget till miljöbalk inte omfattar arbetsmiljön. Frågor om arbetsmiljön regleras i stället genom arbetsmiljölagstiftningen. Vi anser att den ordningen bör bestå. De arbetsmiljörelaterade säkerhetsfrågorna bör därför regleras särskilt. Prövningen av arbetsmiljöaspekterna bör dock, som ovan nämnts, samordnas med den övriga säkerhetsprövningen genom att behörig myn- dighet på arbetsmiljöområdet får möjlighet att yttra sig över en tillstånds- ansökan i mål eller ärenden med integrerad miljö- och säkerhetsprövning. På det sättet bör motstridiga bedömningar kunna undvikas. Ä ven annat samarbete mellan ansvariga myndigheter på säkerhetsområdet är viktigt för en effektiv tillämpning av regelverken. Härtill återkommer vi i avsnitt 10.3 nedan.