sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Det finns således risk för att samhällsekonomiskt lönsamma verksamheter får otillräcklig finansi- ering. Dessutom finns det risk för att företag som inte kan förlänga sina rörelsekrediter måste ställa in sina betalningar. Detta drabbar i sin tur deras fordringsägare och det kan uppstå kumulativa likviditetskriser med åtföljande konkurser, både i och utanför den finansiella sektorn. Stör- ningar i kreditgivningen skulle på så sätt också kunna smitta av sig på betalningsväsendet. Risken för kris i kapitalförsörjningen kan synas mindre än för betal- ningsförmedlingen, eftersom kapitalförsörjningen inte på samma sätt vilar på ett fåtal institut. Det är fler olika typer av institut som bidrar till kapitalförsörjningen och spridningsrisken är inte lika stor för institut som inte är betalningsförmedlare. En del av kapitalförsörjningen sker vidare via värdepappersmarknaden. Risken för att hela kapitalförsörj- ningen skall slås ut är därför liten. kan skyddsvärdet i en enskild kreditverksamhet vara högt. Det gäller framför allt den typ av kreditgivning som främst banker be- driver. Som redan nämnts bygger kreditgivning på att kreditgivaren skaf- far sig information om låntagaren. Eftersom banker har långsiktiga rela- tioner med sina lånekunder, sker informationsinhämtningen ; banken lär känna kunden och dennes verksamhet . 38 Betydelsen av mängden eget kapital i den finansiella sektorn för kreditgiv- ningen har analyserats av bl.a. och i Financial Intermedi- ation, and the Real Sector, , vol. 52, s. 663-692 och Bernanke och Lown i The , Brookings Papers on Economic Activity, 1991, vol. 2, s. 205-247. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 228 innebär att den information banken har om sina kunder ofta är unik. De samhällsekonomiska kostnaderna förbundna med att avveckla en enskild banks kreditverksamhet är därför i regel större än kostnaderna för att lägga ned bankens betalningsförmedlingsverksamhet, givet att inlåningen är garanterad; om det bara är denna enda bank som upphör med verk- samheten, behöver insättarna bara öppna ett nytt konto i en annan bank för att genomföra betalningar som förut. Således kan det finnas behov av att skydda vissa delar av kapitalförsörjningen. Bankerna spelar även en viktig roll som finansiella rådgivare till hus- håll och företag. När det gäller kunder som banken har en långsiktig re- lation till, har banken dels informationen som krävs, dels intresse av att ge goda råd till kunden. När en bank fallerar, förlorar dess kunder såle- des inte bara sina konton och sina krediter, utan också en betydelsefull rådgivare i finansiella frågor som är svår att ersätta. I avsaknad av råd- givare kan hushåll och företag fatta felaktiga beslut som kan orsaka inte bara privatekonomiska, utan även samhällsekonomiska kostnader. Dessa kostnader måste läggas till de andra kostnader som uppstår när banker fallerar. Det ligger i samhällets intresse att institut vars verksamhet är väsent- lig för det finansiella systemets effektivitet är motståndskraftiga mot störningar, dvs. solida.39 Hur solida de bör vara beror på den samhälls- ekonomiska kostnaden för att skapa solida institut jämfört med den sam- hällsekonomiska kostnaden för att institut fallerar. Avvägningen är i princip densamma som vid bedömningen av hur mycket resurser det skall satsas på att bygga hållbara vägar. På samma sätt som det i prakti- ken inte går att bygga ett vägsystem som klarar extrema chocker såsom krig eller en jordbävning, är det inte möjligt att gardera det finansiella systemet mot alla störningar. Avvägningen på det finansiella området är av flera skäl svår. För det första är de samhällsekonomiska kostnader som är förknip- pade med att skapa solida institut svåra att mäta med någon grad av pre- cision, eftersom kostnaderna huvudsakligen uppstår till följd av bristan- de effektivitet. För hårda krav på soliditet kan inverka menligt på insti- tutens förmåga att tillhandahålla samhällsekonomiskt värdefulla tjänster. Som ett extremt exempel kan anges ett hundraprocentigt kapitaltäck- ningskrav på alla typer av tillgångar, som innebär att verksamheten måste finansieras helt med eget kapital. Ett sådant krav, som eliminerar konkursrisken, skulle förhindra institut att ta emot inlåning och erbjuda de tjänster som är förknippade med denna. Vilka kostnader detta skulle innebära är svårt att avgöra. Det finns vidare en motsättning mellan soli- 39 Ett företags soliditet brukar ibland anges i form av ekonomiska nyckeltal, men här används ordet i en mer allmän betydelse. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 229 da institut och konkurrens. Konkurrens driver ner vinsterna, vilket direkt minskar motståndskraften mot störningar. Dessutom medför lägre för- väntade vinster att ett instituts ägare blir mindre benägna att sätta in riskkapital i institutet. En mindre insats av eget kapital medför i sin tur att ägarna kan bli mer benägna att ta risker, vilket också minskar insti- tutets motståndskraft. är det allmänt accepterat att bristande konkurrens kan leda till minskad effektivitet och därmed samhällseko- nomiska kostnader. Kostnaderna är dock svåra att bedöma. För det andra är de samhällsekonomiska kostnaderna förbundna med att ett enskilt institut fallerar svåra att uppskatta. Kostnaderna beror på vilka tjänster institutet tillhandahåller och hur väl marknaderna för dessa tjänster fungerar. Slutsatsen från analysen i kapitel 1 är att det främst är fallissemang i institut som tillhandahåller betalningstjänster, finansie- ringstjänster och rådgivningstjänster som kan ge upphov till samhälls- ekonomiska kostnader. Storleken på kostnaderna beror vidare på effekti- viteten i obeståndshanteringen. Det är möjligt att den vanliga kon- kurslagstiftningen inte är lämpad för vissa finansiella företag, då kostna- derna förmodligen skulle kunna minskas om det var möjligt att driva verksamheten vidare under någon form av offentlig administration. Kommittén avser att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet. För det tredje, även om kostnaderna för ett enskilt fallissemang inte är så stora, kan kostnaderna bli betydligt högre om andra institut smit- tas. En bedömning måste därför göras av risken för att problem i ett in- stitutet smittar andra institut, vilkas verksamheter är skyddsvärda samt av kostnaderna i det fall spridningseffekter uppstår. För det fjärde måste en bedömning göras av hur störningskänslig verksamheten är, dvs. hur sannolikt det är att samhällsekonomiska kost- nader uppstår. Störningskänsligheten beror dels på känsligheten för för- ändringar i de makroekonomiska förhållandena, dels på spridningsrisken, dvs. sannolikheten för att problem i ett institut sprider sig så att även andra institut får problem. I avsnitt 5.2-5.5 redogörs för olika vägar som problem i ett finansiellt företag kan spridas och därmed ge upphov till kris dels i betalningsvä- sendet, dels i kapitalförsörjningssystemet.40 Syftet med denna analys är att kartlägga vilka typer av institut som är störningskänsliga och vilka 40 I kapitel 2 redogörs för hur den svenska bankkrisen uppstod och i Bank- kriser och deras hantering, en rapport till revisorer av och , återfinns beskrivningar av ytterligare några bankkriser. Mot bakgrund av de praktiska erfarenheterna görs här en genom- gång av riskerna för att problem i ett institut uppstår som följd av att något annat institut har problem. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 230 som ger upphov till spridningsrisker, som underlag för bedömningen av behovet av reglering av olika typer av verksamheter. En central uppgift är att utforma ett systemskydd som kan hantera systemriskerna. Därför diskuteras vilken systemstabiliserande roll in- sättningsgarantin har och, i avsnitt 5.6, i vilken mån kan minska systemrisken genom att agera Lender of Last Resort. Till problemet med att finna den bästa avvägningen mellan fördelar och nackdelar med ett visst soliditetskrav kommer slutligen problemet med att implementera den "bästa" lösningen. Stabiliteten i enskilda in- stitut är beroende av privata aktörers agerande och dessa aktörer har inte alltid anledning att självmant ta hänsyn till de samhällsekonomiska kost- naderna av sitt beteende. I avsnitt 5.7 diskuteras motiven till reglering av finansiella företag från systemskyddssynpunkt och i avsnitt 5.8 diskute- ras lämpliga styrmedel. 5.2Stabilitetsproblem i institut som ger kredit och tar emot inlåning I detta avsnitt skall institut som ger kredit och tar emot inlåning analyse- ras. Båda dessa funktioner är kännetecknande för dagens banker. Även om det i princip är möjligt enligt nuvarande bankdefinition att bedriva bankrörelse utan att ägna sig åt kreditgivning, ger alla banker kredit. Därför har kommittén för enkelhets skull valt att kalla instituten som analyseras i detta avsnitt för banker. Det innebär inte att kommittén an- ser att kreditgivning i kombination med inlåning skall utgöra grunden för en bankrörelsedefinition, utan kommittén återkommer till den frågan i kapitel 6.41 Det är också värt att påpeka att även om det finns en naturlig koppling mellan inlåning och betalningsförmedling, är analysen i detta avsnitt inte beroende av att banken tillhandahåller betalningstjänster. 41 Det är värt att notera att den institutionsform som analyseras i detta avsnitt närmast motsvarar EG:s definition av kreditinstitut. I EG-direktiven definie- ras kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Med andra återbetalbara medel avses insättningar i annan form, såsom fortlöpande utgivning av obligationer och andra jämförbara värdepap- per. Eftersom bank är ett mer etablerat begrepp i dessa sammanhang än kre- ditinstitut, har kommittén valt att i avsnittet använda bank i stället för kre- ditinstitut. För enkelhets skull begränsas analysen till inlåning, men den är giltig för alla former av medel som är mer eller mindre uppsäg- ningsbara. Analysen gäller dock ej medel som har avskiljts för kundens räk- ning. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 231 Kostnaderna för systemrisken beror dock på om så är fallet. Stabilitets- problemen bottnar i att bankens tillgångar och skulder har skilda egen- skaper avseende både risk och likviditet. Lån till företag och hushåll är förknippade med kreditrisk och är svårvärderade, i synnerhet för perso- ner utanför banken. Många lån är illikvida i den bemärkelsen att det inte finns någon väl fungerande andrahandsmarknad.42 Inlåningen däremot är mycket likvid och normalt förknippad med liten risk för fordringsägaren. Under normala omständigheter är denna kombination oproblematisk. Eftersom behållningarna på inlåningskontot följer ett stabilt mönster, kan banken genom att ha en buffert med likvida tillgångar, behålla de illikvi- da tillgångarna till förfall. Om insättarna av någon anledning börjar misstro bankens betalningsförmåga, är dock denna skillnad i egenskaper mellan bankens tillgångar och skulder ett hot mot bankens överlevnad. När en insättare sätter in pengar på banken är det detsamma som att insättaren lånar ut pengar till banken. Det speciella med insättarens ford- ran på banken är dess höga grad av likviditet. Ett inlåningskonto an- vänds ofta som en depå av betalningsmedel och annat sparande som in- sättarna önskar hålla i likvid och nominellt säker form. För att banken skall kunna tillhandahålla betalningstjänster via inlåningen måste konto- villkoren vara sådana att insättaren kan ta ut medlen smidigt och utan uppsägningskostnader, t.ex. med hjälp av checkar, betalkort och gire- ring. Om insättarna av någon anledning känner misstro mot banken, kom- mer de att utnyttja sin rätt enligt inlåningskontraktet att säga upp sina fordringar på banken, dvs. tömma sina inlåningskonton. De normala lik- viditetsreserverna kommer då snabbt att ta slut. En bank som drabbas av misstro kan således hamna i en likviditetskris och för att kunna lösa skulden till insättarna tvingas den att försöka avyttra tillgångar. Banken har emellertid svårt att sälja lånefordringar som saknar reguljär andra- handsmarknad. Om banken alls lyckas, kan den tvingas acceptera priser som ligger avsevärt under det bokförda värdet. Dessa realisationsförlus- ter gör att banken kan bringas på fall, även om den i utgångsläget var solvent. 42 I och för sig har många lån kort uppsägningstid, men om banken säger upp lån för att klara sina likviditetsproblem torde den gräva sin egen grav genom att den då förlorar dessa låntagare som kunder . Dessutom är det långt ifrån säkert att låntagaren kan betala tillbaka lånet med kort varsel. Av samma skäl som banken har svårt att sälja lånet, har låntagaren svårt att få ett nytt lån hos något annat institut. En utveckling har skett i vissa länder, fram- för allt i , mot andrahandsmarknader för vissa typer av lån, t.ex. konto- kortskrediter till hushåll. En dylik utveckling kan minska stabilitetsproblemen i bankerna. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 232 För att undvika att realisera tillgångar till underpriser kan banken försöka låna på kapitalmarknaden eller av andra finansiella företag för att klara av utbetalningarna till insättarna. I detta prekära läge kan det emellertid vara svårt för banken att låna utan säkerheter i statspapper eller andra likvärdiga värdepapper. Detta beror på att det kan vara svårt för utomstående att avgöra huruvida banken endast har likviditets- problem eller om banken faktiskt är insolvent. Dessutom kan banken, även om den är solvent, bli insolvent om krisen fortsätter, eftersom det är kostsamt att ersätta inlåning på konto med annan finansiering.43 Kombinationen av likvida skulder och illikvida tillgångar gör således att banken är känslig för störningar. Insättarna vet att en bank fallerar om den drabbas av tillräckligt stora uttag. Eftersom banken expedi-erar uttagskrav i den turordning som de uppkommer, har varje insättare in- tresse av att komma först i kön. Därför är misstankar om att andra misstror banken tillräckliga för att insättare skall börja tömma sina konton. På detta sätt kan förväntningar om en kris bli självuppfyllande. I princip kan vad som helst som skapar misstro hos insättarna utlösa en kris. Hög soliditet ökar sannolikheten för att banken kan klara av en ut- tagsanstormning, men även en solid bank kan bringas på fall. Således räcker det inte att en bank är solid, utan den är också för sin överlevnad beroende av att ha insättarnas förtroende. På grund av att det räcker med misstro mot bankens betalningsför- måga för att en kris skall uppstå finns det risk för spridningseffekter. Om en bank fallerar eller befaras fallera, t.ex. till följd av för stora kre- ditförluster, finns det risk för att insättare i andra banker, som har svårt att bedöma om dessa har lika dåliga krediter i sina portföljer, tar det säk- ra för det osäkra och tar ut sina pengar från banken. Risken för att in- sättare skall rusa till bankerna och ta ut sina pengar på grund av misstro mot bankernas betalningsförmåga, s.k. bankpanik, utgör det klassiska exemplet på systemrisk. Risken för att insättarna på grund av misstro mot bankens ekonomiska ställning snabbt skall ta ut sina insättningar torde minskas av att insätt- ningarna är garanterade genom den statliga insättningsgarantin. Det svenska insättningsgarantisystemet är dock främst att betrakta som ett konsumentskydd44 och har vissa svagheter som systemskydd. 43Denna finansiering betecknas ofta upplåning för att skilja den från inlåning från hushåll och företag, även om lånen från andra finansiella företag kan ske i form av inlåning. 1995/96:60, s. 30. Se också kapitel 1 för en beskrivning av den svens- ka insättningsgarantin. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 233 första är endast belopp per insättare och bank garanterade. För det andra kan det ta åtskillig tid innan ersättningen be- talas ut från . 45 Insättare som vill vara säkra på att få ut alla sina pengar med en gång har således anledning att ta ut pengarna om de misstror bankens betalningsförmåga. 5.3Stabilitetsproblem i andra institut 5.3.1Kreditgivande institut som inte tar emot inlåning Ett kreditgivande institut kan vara utsatt för stabilitetsproblem även om det inte finansierar kreditgivningen med inlåning. Misstro mot ett kredit- givande institut kan uppstå även hos andra fordringsägare än insät-tare, om kreditportföljen är svårvärderad. Visserligen borde dessa fordringsä- gare, som utgörs av investerare på värdepappersmarknaden och finansi- ella företag, ha större förmåga än insättarna att bedöma värdet och ris- ken i kreditportföljen, men å andra sidan har de anledning att vara mera försiktiga då de till skillnad från insättarna inte är försäkrade. Detta in- nebär att institutet kan få svårt att få utestående lån förnyade. Ett kreditgivande institut kan således hamna i en akut refinansi- eringskris som liknar en likviditetskris till följd av en uttagsanstormning av insättare. Ju kortsiktigare upplåningen är, desto känsligare är institu- tet för misstro. Även om finansieringen sker helt med långfristiga värde- papper, t.ex. obligationer, förfaller sådana löpande till betalning och måste omsättas. Eftersom löptiderna på ut- och upplåningen aldrig är fullständigt matchade, kan institutet få likviditetsproblem om det inte kan förnya lånen efter hand. Erfarenheten har visat att förloppet kan vara betydligt snabbare när det gäller en refinansieringskris än när det gäller en uttagsanstormning från insättare. ökade de svenska bankernas utlåning kraftigt (se kapitel 2). Denna ökning finansierades genom ökad upplå- ning, framför allt ökade lånen från utländska banker. Dessa lån var utan säkerhet, vilket var det internationellt vanligaste . An- ledningen var att banker betraktades som säkra institutioner, åtminstone på den korta sikt som lånen var utställda på. Eftersom de utländska ak- törerna inte hade tillräcklig information om de svenska bank-erna upp- 45 skall betala ut ersättning . Om det finns synnerliga skäl kan nämnden få förlängd tidsfrist med ytterligare . Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 234 stod en allmän misstänksamhet mot hela det svenska banksystemet när det framkom att hade stora problem. Detta medförde att alla svenska banker snabbt var på väg mot en refinansi-eringskris, vilket för- anledde att regeringen utfäste sig att ge stöd till kreditinstitut som inte kunde fullgöra sina förpliktelser. Efter att det har uppstått bankkriser i flera länder har synen på banken som en fullständigt säker institution ändrats. sker en stor del av utlåningen mellan banker mot säker- heter i värdepapper.46 Dessutom är möjligheten att låna på kapitalmark- naden beroende av bankens kapitaltäckning. Kapitalmarknaden kräver att låntagaren är bedömd av ett ratinginstitut och att ratingen visar en betryggande kapitaltäckning. Om det finns risk för att banken skall ham- na i kapitaltäckning, kan den ha svårt att få lån på ka- pitalmarknaden. Detta innebär att marknadens kapitaltäckningskrav är högre än de formella och om banken inte möter marknadens krav kan den hamna i en refinansieringskris. Krisen i de svenska finansbolagen är ett exempel på hur en refinansieringskris kan uppstå i och spridas bland kreditgivande institut som inte är banker. finansierade sig finansbolagen huvudsakligen med s.k. marknadsbevis, vilka är en form av enkla skul- debrev, och med lån från banker. Marknadsbevisen emitterades genom bankerna till allmänheten. Efter att det framkommit negativa uppgifter om finansbolaget , kunde detta bolag inte er- sätta sina förfallande marknadsbevis med nya. efter denna händelse havererade hela marknaden för marknadsbevis. En anledning (förutom allmän misstro mot värdet på institutens till- gångar) till att kris i ett institut kan leda till en allmän misstänksamhet hos investerarna är att det finns ekonomiska kopplingar mellan de finan- siella företagen. Dessa innebär att om ett institut ställer in betalningarna, kan det medföra att andra institut, vilka har stora fordringar på detta institut, också tvingas ställa in betalningarna. Givet att investerarna inte känner till hur dessa kopplingar exakt ser ut, kan de välja att vägra kre- dit till alla institut. I avsnitt 5.4 beskrivs hur kopplingar mellan institut uppstår. 46 Det är dock värt att påpeka att den nu aktuella krisen i utlöstes av att europeiska banker, vilka hade lånat kortfristigt utan säkerheter till ban- ker i , inte var villiga att förnya lånen. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 235 5.3.2Institut med andra svårvärderade tillgångar I avsnitt 5.2 och 5.3.1 har stabilitetsproblem i kreditgivande institut analyserats. Stabilitetsproblemet som sådant är emellertid inte beroende av att institutet är kreditgivare. Det väsentliga är att de som har lånat ut pengar till institutet (institutets finansiärer) inte har tillräcklig informa- tion om värdet på institutets tillgångar och därmed kan vara osäkra på institutets betalningsförmåga. Det ligger i kredittjänstens natur att krediter är svårvärderade för ut- omstående. Låntagaren lånar av institutet därför att institutet gör en kre- ditbedömning. Om det vore lätt för institutets finansiärer att bedöma krediten, skulle låntagaren i stället kunna låna direkt av dessa. Krediter är emellertid inte den enda formen av tillgångar som är svårvärderade. Detta gäller även derivat och då kanske framför allt de icke- standardiserade instrument som tillhandahålls av bankerna (se kapitel 4). Stabilitetsproblem skulle således även kunna uppstå i andra än kreditgi- vande institut. Även om bankernas kreditportföljer är betydligt större än deras derivatportföljer , är detta något att ha i åtanke vid utform- ning av ett regelsystem, givet den snabba utveckling av nya finansiella instrument som har skett. 5.4Ekonomiska kopplingar mellan finansiella företag lånar av varandra (5.3). Detta sker dels i form av direkta lån, dels genom att institut placerar i certifikat och obligationer utgivna av andra institut. På detta sätt uppstår direkta ekonomiska kopplingar mellan instituten, vilka innebär att om ett institut går omkull kan andra dras med. Ekonomiska kopplingar mellan de finansiella företagen uppstår även genom handeln på de finansiella marknaderna. Omfattningen av denna handel har ökat kraftigt. I handeln uppstår s.k. motpartsrisker, dvs. ris- ker för att motparten inte skall kunna fullfölja avtalet (se kapitel 4). Det uppstår också en koppling mellan instituten via marknadspris-erna. Om t.ex. en bank säljer värdepapper i stor skala, kan priset på papperet sjunka. Detta innebär att även värdet på värdepappersportfölj-en i andra institut sjunker. För att försöka förekomma ett prisfall kan flera välja att sälja värdepapper, vilket ytterligare pressar priset nedåt. I värsta fall kan en panisk utförsäljning av värdepapper uppstå som medför att handeln Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 236 på marknaden bryter samman varmed placerare på värdepappersmark- naden kan bli inlåsta i oönskade positioner.47 Lånen mellan de svenska bankerna, de s.k. interbanklånen, har ökat över tiden och är nu relativt omfattande. En anledning till att de svenska bankerna ger lån till varandra är utformningen av system för likviditetsstyrning. Systemet är utformat så att bankerna föredrar att jämna ut likviditeten sinsemellan så långt det går, dvs. de bank-er som har överskott av likviditet lånar ut till de banker som har underskott, vilket sker på dagslånemarknaden. Här uppstår således fordringar ban- kerna emellan och volymerna kan vara betydande. En fördel med detta system är att marknadsdisciplinen skärps eftersom bankerna har anled- ning att övervaka varandra, men det innebär, å andra sidan, större sys- temrisker än ett system där alla banker lånar av Riksbanken.48 Dagslån mellan banker sker utan säkerheter.