sou · GMB369 · 1999-01-01 00:00:00 — 38 Uppdraget och utredningsarbetet systemet för registerkontroll av personer som söker arbete inom barn- omsorgen. Vi fick också skriftligt material. I träffade vi även en representant för Norsk Lærarlag. Förekomsten av övergrepp 39 2 Förekomsten av övergrepp Det finns inga svenska vetenskapliga undersökningar som särskilt behandlar förekomsten av övergrepp på barn och ungdomar inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Däremot finns det undersökningar som visar att övergrepp förekommer och som ger en antydan om problemets omfattning. Också genom våra samrådssamtal med myndigheter och organisationer har vi sökt bilda oss en uppfattning om problemets vidd. Den officiella kriminalstatistiken framställs av . I statistiken finns bl.a. uppgifter om antalet anmälda brott och uppgifter om antalet personer som lagförts för brott. Med lagförd person avses den som dömts i tingsrätt, godkänt strafföreläggande eller som har meddelats åtalsunderlåtelse. I statistiken finns inte någon särskild redovisning av brottslighet inom de aktuella verksamheterna. De nedan presenterade siffrorna ur den officiella statistiken har hämtats från Kriminalstatistik , 1997:5. anmäldes enligt den officiella statistiken drygt 7 700 sexualbrott, dvs. brott mot 6 kapitlet . Lite drygt 2 700 av dessa avsåg brott mot personer . Antalet anmälda brott mot liv och hälsa, dvs. brott enligt 3 kapitlet , var 1995 drygt 57 000. Av dessa var den helt dominerande brottstypen misshandel som utgjorde drygt 54 000 av anmälningarna. I siffran ingår inte misshandel med dödlig utgång. I anmälningsstatistiken avseende misshandel särredovisas brott mot barn samt brott mot barn mellan . Den förstnämnda gruppen utgjorde drygt 800 av anmälningarna och den sistnämnda utgjorde knappt 4 400. I den officiella lagföringsstatistiken redovisas inte brott mot barn särskilt. Enligt denna statistik lagfördes mellan ca 600 och 700 personer för sexualbrott. Antalet lagförda för brott mot liv och hälsa var mellan ca 7 000 och 40 Förekomsten av övergrepp ca 9 700 personer . De helt dominerande brottstyperna var misshandel och grov misshandel som tillsammans stod för mellan ca 6 500 och ca 9 000 lagföringar . Enligt statistik från (KR info 1995:3) lagfördes mellan 170 och knappt 300 personer för brott mot 6 kap. 1–6 §§ mot barn . Med lagförd person avses här en person som dömts eller som fått åtalsunderlåtelse. De angivna lagrummen behandlar brotten våldtäkt, sexuellt tvång, sexuellt utnyttjande, sexuellt utnyttjande av underårig, sexuellt umgänge med barn samt sexuellt umgänge med avkomling eller syskon. Brottet sexuellt ofredande ingår alltså inte i siffrorna. har genomfört en undersökning om sexualbrott mot barn. Undersökningen har presenterats av docenten bl.a. i 1990:6 och 1991:1. Även i BRÅ-PM 1992:4 har han behandlat undersökningen. De följande uppgifterna har hämtats från dessa publikationer. Undersökningen omfattade alla sexualbrott mot personer utom exhibitionism, som polisanmäldes . Antalet anmälda förövare var 682. Antalet utsatta barn var 886, varav var flickor och pojkar. De misstänkta förövarna delades i undersökningen in i fyra kategorier: barnets far, vuxen bekant, vuxen obekant och ung förövare. Kategorin barnets far inkluderade både biolgisk far och fadersersättare. Även de biologiska mödrarna ingick i denna grupp, eftersom de var för få (4 stycken) för att bilda en egen kategori. I kategorin vuxen bekant fanns flera olika grupper av personer, bl.a. sådana som stod i ett auktoritetsförhållande till barnet, t.ex. lärare och fritidsledare. Med unga förövare avsågs i huvudsak personer . Den största gruppen anmälda förövare var vuxna obekanta, av anmälningarna. Den näst största var barnets far som anmäldes i av fallen. Därefter kom gruppen vuxna bekanta som utgjorde . De unga förövarna utgjorde . Det finns också en redovisning av relationen mellan barnet och den anmälde förövaren. Redovisningen anger antalet barn som utsatts av en viss typ av förövare. En kategori förövare i denna redovisning utgörs av lärare etc. Enligt anmälningarna hade 38 barn utsatts av personer ur denna kategori. Av barnen var 28 flickor och 10 pojkar. Förekomsten av övergrepp 41 att av alla barn i undersökningen hade anmält att de utsatts för övergrepp av lärare etc. I undersökningen berörs också frågan i vad mån de anmälda förövarna tidigare lagförts dels för brott i allmänhet, dels för sexual- brott mot barn. Med begreppet lagförts avsågs att de dömts, att straff- föreläggande utfärdats eller att åtalsunderlåtelse meddelats. Av alla identifierade misstänkta hade tidigare lagförts för sexual- brott. hade lagförts för sexualbrott mot barn. En stor del av de obekanta och unga förövarna hade aldrig kunnat identifieras av polisen, varför uppgifter i denna del saknades beträffande dessa. För de olika kategorierna var andelarna som var anmälda för återfall följande. Omkring var tredje av de misstänkta fäderna hade tidigare lagförts för brott. hade lagförts för sexualbrott mot barn. Mer än hälften av de vuxna obekanta hade tidigare lagförts. av samtliga i kategorin hade lagförts för sexualbrott mot barn. I gruppen vuxna bekanta, som bl.a. inkluderar lärare etc., hade lagförts. av hela gruppen vuxna bekanta hade tidigare lagförts för sexualbrott mot barn. Ingen av de unga förövarna hade tidigare lagförts för sådana brott. 2.4Barnens rätt i samhället Organisationen i Samhället, , har en hjälptelefon för barn. inkom 10 345 samtal till hjälptelefonen som kunde bearbetas statistiskt. Statistiken redovisas i . Enligt statistiken handlade av samtalen om sexuella övergrepp etc. Statistiken innehåller en särskild redovisning av vilka personer som uppgetts som förövare. Den näst största gruppen förövare var vuxen i skolan eller motsvarande. Denna grupp angavs som förövare i av fallen. Den största gruppen var barnets far som i av fallen uppgavs vara förövaren. Andelen män bland det totala antalet förövare av sexuella övergrepp var och andelen kvinnor . Andelen kvinnor var således inte helt försumbar. centrala skolförvaltning har genomfört en enkät- undersökning för att kartlägga förekomsten av sexuella trakasserier mot flickor inom skolan. Resultatet av undersökningen har presenterats av i en rapport med namnet Stopp för sexuella trakas- 42 Förekomsten av övergrepp serier, nr 1996:2. I undersökningen ingick av alla flickor som var inskrivna i årskurs av alla flickor som var inskrivna i årskurs två på gymnasiet. Sammanlagt tillfrågades 762 flickor varav 714 svarade. Undersökningen avsåg såväl trakasserier från kamrater som från personal. Enligt rapporten uppgav att de utsatts för trakasserier. Trakasserierna hade bestått i ovälkomna sexuella kommentarer, ovälkomna telefonsamtal, ovälkommen ryktesspridning, ovälkommet tafsande etc. och ovälkomna förslag etc. svarade att de fått ovälkomna sexuella kommentarer. hade utsatts för ovälkommet tafsande. Enligt rapporten hade ingen utsatts för våldtäkt eller våldtäktsförsök i skolan. Flickorna i undersökningen tillfrågades i vilken årskurs de gick då den händelse inträffade som de ansåg mest allvarlig. av samtliga flickor svarade mellanstadiet och högstadiet. Siffrorna för årskurs ett och två i gymnasiet låg . Vidare tillfrågades flickorna om vem som trakasserat dem. På denna fråga svarade av samtliga flickor att de trakasserats av lärare. Detta motsvarar i reella tal 57 stycken. svarade att de utsatts av manliga studiekamrater, vilka alltså utgjorde den största gruppen. Här kan vidare noteras att av flickorna i högstadiet och av flickorna i gymnasiet angett att sexuella skämt ofta eller ibland förekom från lärarnas sida. 2.6Samrådssamtal och utredningsarbetet i övrigt Under utredningsarbetet har vi samrått med myndigheter och organisationer, se avsnitt 1.2. Vi har då bl.a. tagit upp frågan om förekomsten av sexuella övergrepp inom de aktuella verksamheterna. På detta sätt har vi fått del av de erfarenheter som funnits inom myndigheterna och organisationerna. De uppgifter som lämnats har varit översiktliga och ungefärliga. Det rör sig alltså inte om någon form av vetenskaplig undersökning utan om ett sätt för oss att få indikationer om problemets vidd. Samrådssamtalen har gett vid handen att sexuella övergrepp mot barn och ungdomar inte förekommer i så stor utsträckning inom de aktuella verksamheterna. I huvudsak tycks två typer av övergrepp förekomma. För det första förekommer det att manliga lärare säger saker med sexuell innebörd till tonårsflickor eller utsätter dem för sexuell beröring. Detta är den vanligaste formen av övergrepp. Förekomsten av övergrepp 43 andra förekommer övergrepp mot mindre barn. Dessa övergrepp kan ibland vara av allvarligare art, dvs. de kan innefatta mer avancerade handlingar. Vårt intryck är emellertid att övergrepp mot yngre barn över huvud taget är mycket ovanliga. I synnerhet de allvarligare övergreppen har framstått som ytterst ovanliga. Här kan även påpekas att vi fått uppgifter om att det förekommit att manliga medlemmar i dagbarnvårdares familjer begått övergrepp. Det kan inte uteslutas att det inom skolan förekommer grövre sexualbrott, som t.ex. våldtäkt, mot elever i tonåren. Under utredningsarbetet har vi emellertid inte fått indikationer på att denna typ av brott skulle förekomma. Detta kan givetvis inte tas till intäkt för att sådana brott inte förekommer, även om intrycket stämmer överens med den undersökning som genomförts av . Men omfattningen av de grövre brotten är troligen liten. Som tänkbar förklaring till att de allvarliga övergreppen upplevts som så sällsynta har under samrådssamtalen framförts att dessa övergrepp kanske inte kommer till de centrala organisationernas känne- dom. Detta eftersom det är uppenbart hur saken arbetsrättsligt skall hanteras, nämligen genom avskedande. Varken arbetstagare eller arbetsgivare har i regel något behov av att då kontakta sin centrala organisation. Erfarenheten hos myndigheterna och organisationerna har varit att de flesta fall där polisanmälan gjorts beträffande sexuella övergrepp slutat med att förundersökningen lagts ned eller att åtalet har lämnats utan bifall. Endast i undantagsfall har åtal lett till fällande dom. Utredningsuppdraget omfattar även andra typer av övergrepp än sexuella, varmed främst avses fysisk misshandel. Det är känt att det förekommer att barn misshandlas inom de aktuella verksamhets- områdena. Detta torde dock endast förekomma i liten utsträckning. 44 Förekomsten av övergrepp Internationella och utländska förhållanden 3Internationella och utländska förhållanden Konventionen om barnets rättigheter, , antogs av . ratificerade konventionen och den kom att gälla i förhållande till Sveri- ge . tillsatte regeringen en kommitté som hade i uppdrag att bl.a. göra en översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhöll sig till bestämmelser. Kommittén tog sig namnet . Dess huvudbetänkande heter Barnets bästa i främsta rummet och har beteckningen SOU 1997:116. En av grundprinciperna i är principen om barnets bästa. Den kommer till uttryck i artikel 3, som har följande lydelse. 1.Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av of- fentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domsto- lar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, skall barnets bästa komma i främsta rummet. 2.Konventionsstaterna åtar sig att tillförsäkra barnet så- dant skydd och sådan omvårdnad som behövs för dess väl- färd, med hänsyn tagen till de rättigheter och skyldigheter som tillkommer dess föräldrar, vårdnadshavare eller andra personer som har lagligt ansvar för barnet, och skall för 46 Internationella och utländska förhållanden detta ändamål vidta alla lämpliga lagstiftnings- och admi- nistrativa åtgärder. Konventionsstaterna skall säkerställa att institutioner, tjänster och inrättningar som ansvarar för vård eller skydd av barn uppfyller av behöriga myndigheter fastställda nor- mer, särskilt vad gäller säkerhet, hälsa, personalens antal och lämplighet samt behörig tillsyn. Artikel 3.1 innebär att barnets bästa skall beaktas inom alla samhälls- områden när beslut fattas på olika nivåer. Principens giltighet är alltså inte begränsad till verksamhetsområden som direkt berör barn. Även om principen alltid skall beaktas behöver den inte alltid vara utslagsgi- vande. Men då barnets bästa vägs mot andra intressen skall barnets bästa vara en tungt vägande faktor. I situationer då man låter andra in- tressen väga tyngre skall den beslutande myndigheten kunna visa att en sammanvägning av relevanta intressen har gjorts. (SOU 1997:116, s. 127 f.f.) Vad som avses med barnets bästa definieras inte i konventionen. Men de artiklar i konventionen som behandlar olika sakområden kan sägas ge uttryck för hur de olika grundprinciperna skall återspeglas på olika områden. Artikeln innehåller också i övrigt bestämmelser som är av särskild betydelse för frågan om lämplighetsprövning av personal inom de verk- samhetsområden som berörs av vårt utredningsuppdrag. I artikel 3.2 stadgas att barnet skall tillförsäkras sådant skydd som behövs för dess välfärd. Detta stadgande måste anses innebära att barnet skall tillför- säkras skydd mot sexuella övergrepp. Bestämmelsen i artikel 3.3 gäller alla typer av institutioner som an- svarar för vård och skydd av barn, inklusive olika former av barnom- sorg. I artikeln bör kunna inläsas en skyldighet för konventionsstaterna att tillse att barnens intresse av säkerhet och av lämplig personal tillgo- doses. (SOU 1997:116, s. 139 f.) Skydd mot sexuella övergrepp Artikel 34 behandlar barns skydd mot sexuellt utnyttjande. Artikeln utgör en del av bakgrunden till tillsättandet av förevarande utredning, se direktiven, bilaga 1. Artikeln har följande lydelse. Konventionsstaterna åtar sig att skydda barnet mot alla former av sexuellt utnyttjande och sexuella övergrepp. För detta ändamål skall konventionsstaterna särskilt vidta alla Internationella och utländska förhållanden lämpliga nationella, bilaterala och multilaterala åtgärder för att förhindra (a)att ett barn förmås eller tvingas att delta i en olaglig sexuell handling; (b)att barn utnyttjas för prostitution eller annan olaglig sexuell verksamhet; (c)att barn utnyttjas i pornografiska föreställningar och i pornografiskt material. Artikeln innefattar ett åläggande för konventionsstaterna att vidta så- dana åtgärder som tillgodoser syftet att skydda barn mot sexuellt ut- nyttjande och sexuella övergrepp. Här måste särskilt framhållas stad- gandet om åtgärder för att hindra att barn förmås eller tvingas delta i olagliga sexuella handlingar. En åtgärd som kan och måste övervägas i detta sammanhang är införandet av bestämmelser som syftar till att hindra personer som gjort sig skyldiga till sexualbrott mot barn från att få arbeta med barn. tog upp frågan i sitt huvudbetän- kande. Där sägs att utifrån perspektiv är skyddet för barnet det helt övergripande intresset i förhållande till vilket den vuxnes integritet och andra intressen måste komma i andra hand (s. 432). Det saknas EG-rättsliga regler som särskilt rör frågan om lämplig- hetsprövning av personal inom förskolan, skolan och skolbarnsomsor- gen. Emellertid har kommissionen utfärdat ett memorandum om Euro- peiska unionens bidrag till förstärkning av kampen mot sexuellt miss- bruk och utnyttjande av barn (C4-0556/96). I anledning av meddelandet har antagit en resolution om sexuellt utnyttjande av barn (A4-0306/97). I resolutionen uppmanas medlemsstaterna att utfär- da föreskrifter som förbjuder personer som befunnits skyldiga till pedofilhandlingar att utöva verksamheter, inom vilka de kommer i kontakt med minderåriga. I resolutionen tas också upp frågan om skyldighet att polisanmäla misstankar om bl.a. sexuella övergrepp mot barn. Medlemsstaterna uppmanas att kriminalisera underlåtenhet att till rättslig instans rap- portera handlingar eller allvarliga indicier på pedofili eller dålig be- handling av barn. 48 Internationella och utländska förhållanden Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna, , gäller som lag i . Konventionen innehåller en bestämmelse om skydd för den personliga integriteten. I artikel 8.1 anges att envar har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En myndighet får göra ingrepp i rättigheterna endast med stöd i lag och om det är nödvändigt av hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. förebyg- gandet av oordning eller brott. Detta sägs i artikel 8.2. Innebörden av konventionstexten har preciserats genom avgöranden av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, . Vårt utredningsuppdrag rör frågor om registerkontroll av arbetssö- kandes och anställdas brottslighet. En sådan kontroll innebär att upp- gifter hos myndigheter om enskilda sprids, vilket måste betraktas som ett intrång i den personliga integriteten (se avsnitt 6.3.1). Utifrån euro- pakonventionen kan emellertid inte grundas några långt gående krav på sekretess om enskildas personliga förhållanden. Konventionsstaterna har istället stort handlingsutrymme i denna fråga. Utifrån artikel 8 krävs förmodligen inte mer än att särskilt känslig information inte i onödan görs tillgänglig för andra än dem som har ett berättigat intresse av att få del av informationen. (Se , Mänskliga rättighe- ter i europeisk praxis, s. 237 f.) Information om det norska systemet för lämplighetsprövning har vi inhämtat genom ett sammanträffande med representanter för Barne- og familiedepartementet, Kirke-, utdannings- och forskningsdepartementet samt Politikammer. Vid sammanträffandet fick vi också del av skriftligt material. Beträffande och har informationen inhämtats direkt från ett cirkulär som reglerar frågorna om avstängning och kontroll av personal i dessa länder. Beträffande övriga länder har information inhämtats genom de svenska ambassaderna i respektive land. Internationella och utländska förhållanden I finns bestämmelser som syftar till att hindra att personer som dömts för sexualbrott mot barn får arbete i barnehagar. Reglerna finns i 20 § Barnehageloven (lov 5. mai 1995 nr. 19) och i 7 kap. i föreskrif- terna till lagen. Med barnehagar avses närmast sådana verksamheter som motsvarar de som i innefattas i begreppet förskoleverk- samhet, bl.a. förskolor och familjedaghem. I det följande används ordet förskola istället för barnehage. Bestämmelserna föreskriver att alla som skall arbeta på en förskola skall kunna visa upp en tillfredställande politiattest. Detta gäller inom såväl som privat verksamhet. En politiattest kan sägas vara ett utdrag ur ett register som innehåller anteckningar om brott och brottsmisstankar. Med tillfredställande politiattest avses en attest som inte innehåller några anteckningar om misstankar, åtal eller domar av- seende sexualbrott mot barn. Av de attester som utfärdas med stöd av barnehageloven framgår inte om det föreligger misstankar eller domar om andra typer av brott. Om det i registret inte finns några anteckning- ar om sexualbrott mot barn är attesten således blank, dvs. den innehål- ler endast en kort anteckning att det inte finns något att anföra beträf- fande den omfrågade personen. De brottstyper som skall anges i en attest är uppräknade i föreskrif- terna till barnehageloven. Sexualbrott mot barn är i reglerade i särskilda lagrum och det är sådana brott som skall upptas i attesten. Brotten omfattar olika former av sexuellt utnyttjande av personer , inklusive handlingar som ungefär motsvarar de svenska bestäm- melserna om sexuellt ofredande. Det kan anmärkas att den norska mot- svarigheten till barnpornografibrott inte skall leda till någon anmärk- ning i de ifrågavarande attesterna. Strafföreläggande och vissa andra påföljder likställs inte med domar och leder därför inte heller till någon anmärkning i en attest. Attesten skall visas upp innan arbetsgivaren fattar sitt slutliga beslut i anställningsfrågan. Alla som söker en anställning skall inte avkrävas en attest. Uppvisandet av attesten utgör istället det sista momentet i anställningsförfarandet. När arbetsgivaren bestämt sig för en anställ- ningssökande erbjuds denne arbete med villkoret att han eller hon måste uppvisa en tillfredställande attest. Den arbetssökande begär se- dan själv att få en attest från polismyndigheten och måste då visa ett intyg om att han erbjudits en anställning. När den arbetssökande får attesten lämnar han den själv till arbetsgivaren. Arbetsgivaren är sedan skyldig att förstöra attesten när den tjänat sitt ändamål. Den som genom en attest får kännedom om uppgifter om någon annan har tystnadsplikt. 50 Internationella och utländska förhållanden När en tjänst annonseras ut skall det anges att en politiattest kommer att krävas. Skyldigheten att visa upp en attest gäller för alla personalkategorier. Främst avses fast anställd personal som direkt arbetar med barnen. Andra personalgrupper som omfattas är kökspersonal, personer som gör vapenfri värnplikt på en förskola samt långtidsvikarier och andra vikarier som är knutna till verksamheten i en mer etablerad ordning. Även ägaren till en privat förskola som avser att arbeta i verksamheten omfattas av kravet att uppvisa en attest. En förälder som tillfälligt ryck- er in och arbetar på en förskola omfattas däremot inte av kravet. Attesten skall visas upp för den myndighet som anställer personal. På privata förskolor skall attesten företes för ägaren eller föreståndaren. Kommunen granskar i sin egenskap av tillsynsmyndighet en ägares attest. Förutom de som är skyldiga att förete en attest kan en sådan krävas av andra som regelmässigt upphåller sig på en förskola. De som här avses är personer som inte arbetar på förskolan men som upphåller sig där i sådan utsträckning att de kan upprätta ett förtroendefullt förhål- lande till barnen. Bestämmelsen omfattar till exempel en ägare till en privat förskola som inte arbetar på förskolan men ändå ofta uppehåller sig i lokalerna. Även av familjemedlemmar som är närvarande under ett familjedaghems öppettider kan en attest krävas. Personer som är dömda för sexuella övergrepp mot barn är utestängda från arbete på förskolor. Det är alltså fråga om ett yrkesförbud på livstid. Personer som är misstänkta eller står under åtal får inte anställas innan saken slutligt avgjorts. Om sedan en frikännan- de dom meddelas finns inget hinder mot att personen ifråga anställs. Kommunen kan vägra att godkänna en privat förskola om ägaren inte kan lägga fram en tillfredställande attest. Politikammaren i utfärdade drygt tusen attester enligt 20 § barnehageloven . Samtliga var tillfredstäl- lande. I pågår lagstiftningsarbete för att utöka användandet av poli- tiattester. Krav på politiattest har föreslagits för personal på institutio- ner som tar emot barn för olika former av vård och för fosterföräldrar. De regler som håller på att utarbetas motsvarar i stort reglerna i barne- hageloven. pågick också lagstiftningsarbete för införande av krav på politiattester beträffande skolpersonal. Arbetet avbröts på grund av regeringsskiftet . Förmodligen kommer lag- stiftningsarbetet att återupptas i någon form. Slutligen kan anmärkas att det även i den norska universitetsloven (lov 12 mai 1995) finns bestämmelser om företeende av politiattest. Studenter som under studierna kommer i kontakt med bl.a. förskole- Internationella och utländska förhållanden barn och skolelever kan avkrävas en attest som visar om de är miss- tänkta, åtalade eller dömda för sexual-, vålds- eller narkotikabrott. I finns inte några centralt beslutade regler för kontroll av per- soner som arbetar eller söker arbete inom förskolan eller skolan. Vanligtvis sker alltså inte någon kontroll av anställda eller arbetssö- kande. Men det kan i enskilda fall förekomma att det i offentligt bedri- ven verksamhet ställs krav på uppvisande av en så kallad straffeattest. En sådan kan inhämtas av den person som avses med attesten eller med dennes samtycke.