sou · GMB3146 · 1999-01-01 00:00:00 — Lobby- verksamheten som utvecklats de är i mångt och mycket en effekt av den organiserade lobbningen, där särskilda konsulter börjat uppträda på den politiska arenan.135 Framför allt verkar det vara näringslivet som börjar förstå politiken, dess spel- regler och att det är viktigt att söka påverka politiska beslut samt att det visat sig möjligt att göra det. Däremot är lobbning inget nytt fenomen i svensk kontext. Såväl folkrörelserna, näringslivet som andra organisationer har bedrivit lobbning för sina frågor och intressen. bildades Direktörs- klubben, som bestod av direktörer från den exporterande verk- stadsindustrin. Klubben, som avvecklades , utövade lobbning i frågor som låg dem nära.136 place- rade SAF en heltidslobbyist i , där han till och med försågs med ett rum! Men varför lobba mot ? Inte sällan uttrycks farhågor eller implicit normativa konstateranden att har ingen makt. Det är EU (eller regeringen eller någon annan) som har makten. Varför då lobba mot ?. Utan att gå för djupt in i resonemangen har statsvetenskaplig forskning visat att makt kan beskrivas i cykler. Det finns tider när 134Carlberg 1989; SOU 1990:44, sidorna 188f; jämför exempelvis med Rommetvedt 1996b som beskriver utvecklingen i . 135Om skriver Espeli 1994, sidan, 398 att "[d]et var muligens først med utviklingen av lobbyvirksomhet i EF-systemet at begrepet for alvor slo gjennom. I , såvel som i , har slik virksomhet ofte vært en viktig del av organiserte pressgruppers aktiviteter ". har mera makt, som avlöses av tider då har mindre makt. Ännu finns det inga belägg för att makt minskat i förhållande till andra (samhälls-) institutioner, som till exempel EU eller regeringen.137 makt minskar ännu inte, den fluktuerar . visade också att fler organisationer har börjat förstå att det är viktigt att ha opinionen på sin sida.138 Utvecklingen av lobbning och opinionsbildande aktiviteter (till exempel PR- kampanjer, massmediekontakter, demonstrationer och andra offentliga manifestationer) har i gått hand i hand. studie av skrivelser till trafikutskott ger vid handen att de skriftliga kontakterna mellan lobbyister och besluts- fattare har ökat.139 är det känt att svensk storindustri har goda och informella kontakter med efterkrigsregeringarna, särskilt de social- demokratiska.140 Statsvetaren undersökning för förhållandena , visade att företag i kris eller branscher i kris tenderade att ha fler kontakter med regeringen än de företag och branscher som gick bra.141 Bilden vi ser är att allt fler företag, oavsett bransch och framgång gör sina stämmor hörda i politiken. verkar fler företagsledare delta oftare än förut i den politiska debatten, då endast ett fåtal näringslivsföreträdare deltog. Två sentida exempel på opinionskampanjer där näringslivet varit djupt involverat i, är kärnkraftsdebatten (såväl före som efter omröstningen) och folkomröstningen om EU-inträdet. Vad avser atommöllorna har ju den debatten fått förnyat liv, inte minst i ljuset av energi- och miljöpolitiken . När det gäller EU- medlemskapet verkar näringslivets företrädare ha varit något mindre synliga, även om de varit väl så aktiva. 137Sannerstedt och 1994, sidorna 101ff. Däremot har andelen riks- dagsbeslut som fattats med oenighet ökat. Men det är snarare en hypotes för att riksdagsledamöterna blivit mer självständiga och eller att avstånden mellan partierna ökat. 139Vaverka 1995, sidorna 37-43. och grad av aktivitet går således inte alltid hand i hand i lobby- verksamhet. Några av de faktorer som kan spela in när vi ser fler företags- ledare aktiva i den politiska debatten är följande: det ändrade debattklimatet eller förändringen av samhällsklimatet i stort; den minskande andelen riksdagsledamöter som är eller har varit före- tagare, fackföreningsrepresentanter eller verksamma i näringslivet; möjligheten för andra företag än de riktigt stora att göra sina röster hörda och försvagandet av de korporativa strukturerna (där beslut fattades i statliga organ ofta med acklamation av det rådande fåtalet intresseorganisationer, vilket kan ha inverkat menligt på den offentliga debatten). har debatten i princip förts av arbets- givar- och fackföreningsrepresentanter, högre tjänstemän, riks- dagsledamöter och ministrar. , mer än någonsin agerar företag på egen hand, vid sidan av branschernas egna organisationer, för att påverka politiken.142 anses dock LO, LRF, SAF och storindustrin vara de organisationer som lobbar mest och bäst.143 De stora är generellt duktigare på att lobba, då de har varit med länge och vet hur de skall använda sina resurser på bästa sätt. Strategier, styrelser och symboler En annan, något mindre iögonfallande förändring är att det blir vanligare att ta in en känd person som styrelseledamot eller allra helst ordförande för en intresseorganisation. Strategien är tydlig: Synliggör organisationen och tillför organisationen hjälp av en stark offentlig frontfigur. Exempel på detta är förre finansministern som till exempel är ord- förande för intresseorganisationen ; förre SAF-chefen som var ordförande för nu nedlagda , en lobbyorganisation för järnvägar; och förre ordföranden för som 142Se exempelvis 1989. 143Se exempelvis Från Riksdag & Departement 1988; 1988; Lockne 1988; se även 1996. blev VD för . I är organisationer generellt sett skickligare än svenska på att anlita kändisar. Vissa personer låter sig också, ibland inte öppet, bli företrädare för olika intressen. Statsvetaren skriver att [ä]ven till synes neutrala personer har överraskande ofta en koppling till organiserade intressen.144 Ett sådant exempel är möjligen då en högskole- professor indirekt lobbade för SJ i tjänstebilsfrågan. Fler svenska organisationer verkar bli mer uppmärksammade på att denna lös- ning är en av flera vägar att marknadsföra organisationen och dess verksamhet. En grundförutsättning är att den tilltänkte kändisen delar organisationens värderingar. Vad avser enskilda områden och eller branscher kommer särskilt IT-branschen att låta tala om sig mer än . Till exempel har företrädare för talat sig varma för att lobba för IT-branschens intressen. Storindustrin har varit inblandad i flera projekt som haft inslag av lobbning, av vilka följande är några exempel. Förmånsbeskattningen av tjänstebilar; motorvägsbygget i Bohus- län; beslutet om byggandet av och i ; Dennispaket samt statens satsningar på järn- vägen efter påtryckningar från lobbygruppen här och andra mindre uppmärksammade lobbyinsatser har fått besluts- fattare att reagera. Men förmodligen först efter den uppmärk- sammade mediabelysningen i () och (). hade Afton- bladet en liknande artikelserie.146 Några exempel på uppmärksammad och delvis framgångsrik lobbyverksamhet i är kampanjer mot tobak, mot båtskatt, för jakt och för homosexuellas rättigheter. Några mindre vanliga eller åtminstone mindre uppmärksammade kampanjer hör för och 144Esaiasson 1998, från internetversionen av Moderna Tider, som även finns i pappersformat. 145Ahlstrand 1995; och 1997; och 1991; 1995; 1998; 1996, sidan 51. 146I anslutning till DN:s artikelserie sände även SVT:s program Speciellt en debatt om lobbning. mot lägre alkoholskatter, för samernas rättigheter och för de handikappades rättigheter. finns det motstående intressen, ibland är det bara så att de som är aktiva lyckas bättre och eller syns mer. Enligt den här exempelbilden verkar lobbning i inte sällan uppfattas av pressen som varandes något negativt, utan att det riktigt preciseras exakt vad som uppfattas så negativt.147 Eller så verkar artiklarna skrivas på ett sådant sätt att verksamheten inte kan tolkas på annat sätt än just negativt, då journalisterna själva tagit ställning i sakfrågan. I behövs oftast inte Stora Pengar för att lobba. Handi- kapprörelsen är ett exempel på det. Lobbning handlar inte om att köpa eller fixa politiska beslut som vissa vill få det till.148 En lobbyist som med illegitim eller till och med olaglig användning av ekonomiska medel (att muta, bjuda på flotta middagar eller pre- sentera överdådiga reklambroschyrer) söker nå inflytande, kom- mer att se sin bana som trovärdig och pålitlig lobbyist slut. Lobbyistens inflytande kommer att minska, inte öka. Beslutsfattarna kommer att vända organisationen ryggen, åtminstone till nästa val. skall veta att inget är så politiskt farligt i som att bjuda eller bli bjuden på middag Mycket av den information som lobbyister i och EU arbetar med att ta fram, är ofta gratis och öppen information här. Till exempel är Rixlex, databas, tillgänglig gratis på internet, i informationscentrum, i och flera av universitetsbiblioteken.149 Inte heller är det dyrt att resa till för att träffa rätt personer, vilka för övrigt ganska lätt kan identifieras i de statliga publikationer som anger vem som är vad i . Den virtuella silverkulan e-post är också ett billigt, bra, snabbt och effektivt sätt att föra fram sina budskap till många mottagare.150 Däremot är det samma budskap som förs 147I kommer denna hypotes att undersökas. 148Se exempelvis 1996; 1993. 150Se exempelvis Sieradzki 1997; jämför 1998, sidorna 180ff om internetutvecklingen. Därvidlag är inte e-post något bättre sätt att trycka på, än till exempel den gamla snigelposten. Den nya tekniken gör det dock billigare, snabbare och effektivare att mobilisera kampanjer, lobby- aktiviteter och nå många människor. Att kunna presentera ett kort, koncist och trovärdigt material på ett trovärdigt sätt kan däremot vara svårare. Fördelen med lobbning är dock att systemet, i teorin, inte gör någon skillnad mellan stora, monetärt starka och monopolistiska grupper som till exempel fackföreningar och små, monetärt svaga och konkurrensutsatta grupper som till exempel småföretag. En annan egenskap med lobbning är att den syftar till att det är budskapen som skall avgöra och inte som tidigare i det korporativa systemet, att budbäraren är den viktiga i spelet. I prak- tiken kan det givetvis se annorlunda ut, och då oftast till det sämre för den lilla aktören. Ökning eller minskning? Har lobbning i verkligen ökat i omfattning? Svaret på den frågan är ja, kanske eller nej! Ja, därför att den professionella lobbyverksamheten, som jag beskrev ovan, har ökat alltsedan 1970-talets början.151 Även mindre organisationer har ökat sina (informella) kontakter med beslutsfattare. Å andra sidan blir svaret kanske, eftersom få systematiska undersökningar finns, som kan beskriva utvecklingen. Men svaret kan lika gärna bli nej, då vi tidigare inte talade om lobbning, utan om andra typer av arrange- mang. Analysen av organisationernas verksamhet beskrevs inte i termer av lobbning, trots att det var lobbning de höll på med. Det kan vara så att de stora organisationerna och ett antal andra faktiskt lobbade mer , utanför de korporativa arrange- när korporatismen inte fungerade. Problemet är att det finns inga studier att jämföra med, som beskriver utvecklingen (av den informella delen) av lobbning. Då samhället är annorlunda organiserat kan också påverkan se annorlunda ut. Alltså är det svårt att säga något om lobbnings kvantitativa utveck- 151 I påtalas samma utveckling de , enligt Espeli 1994. En indikator på lobbnings utveckling kan möjligen vara att studera pressen. I pressen är bilden entydig, näst intill solklar: lobbning har ökat och fortsätter att öka. Utan att ha färdigställt någon systematisk studie, menar jag ändå att det har aldrig skrivits så mycket om lobbning som de senaste fyra fem åren i svenska tidningar och tidskrifter. Skriverierna och journa- listernas intresse har med stor sannolikhet ökat, men kanske ändå inte själva lobbyverksamheten? Lobbning kan ha ökat, minskat eller hållit sig på en relativt nivå. Svaret är alltså: vi vet ännu inte säkert om, och i så fall inom vilka områden, lobbning ökat i omfattning i . Motioner om lobbning och politikernas åsikter om lobbning Riksdagspartierna verkar alltjämt vara ambivalenta och har inga klara uppfattningar. Denna bild försvagas inte när riksdagsdags- materialet studeras. Mellan 1981/82 och 1998/99 har sju motioner lagts fram som direkt berör lobbning: ·Jörn (kommunisterna) yrkade i 1981/82:K1160 att regeringen skulle tillsätta en utredning om förbud mot lobbning. ·Hans Leghammar med flera () yrkade i 1990/91:K230 att regeringen skulle tillsätta en utredning om lobbyverksamhet och att regeringsföreträdare skall vara skyl- diga att föra tjänsteanteckningar vid sina möten med olika intressenter och eller lobbyister. ·Bengt () yrkade i 1994/95:K203 att införa en registrering för lobbyister. ·Elisa och () yrkade i 1994/95:K506 bland annat att statliga myndigheters samarbete med näringslivsorganisationer och lobbyorganisationer skall utredas. ·Bertil () yrkade i 1996/97:K302 att ett regelsystem för lobbyister skulle utredas. ·Samme yrkade i 1997/98:K203 att skulle införa en registrering av lobbyisterna. · Samme yrkade i 1998/99:K207 samma sak. Endast motioner väckte intresse utanför väggar, med en del medial uppmärksamhet. Till exempel gav folk- partisten sitt offentliga stöd till en av motionerna. Ett drygt halvår efter en av motioner kom också Dagens Nyheters artikelserie, vilket är en händelse som ser ut som en tanke. avslog samtliga motioner.152 Motionerna liknar inte varandra speciellt mycket då de i sak är relativt olika, förutom tre motioner. Den kommunistiska och en av de två miljö- partistiska motionerna är starkt kritiska, de fem andra andas (för- siktig) optimism. Motionärerna önskar dock att frågan om lobb- ning bör utredas och att regeringen skall ge sin åsikt till känna. Tilläggas kan att åtskilliga riksdagsmotioner, anföranden och debatter /90 till 1997/98 hänvisar till och nämner lobb- ning som politisk företeelse. I dessa dokument markerar nästan alla partier sin närvaro. De enda partierna som, enligt efterforsk- ningar, nämnt något i andra sammanhang är och . formulerar i ett av sina senaste parti- program att [l]obbyism och slutna beslutsprocesser urholkar folkstyret..153 skriver att: Lobbyism skall regleras och kontrolleras. Ideella organisationer skall ges ökade möjligheter till aktiv informationsverksamhet på europanivå (1996). Både och uttalar sig utan att riktigt förklara vad de egentligen menar. Vad är lobbning? Vad är det mer specifikt som urholkar folkstyret i lobbning och slutna beslutsprocesser? Vad är det som skall regleras och kontrolleras och hur? Vem be- stämmer vad en ideell organisation är och i vilka sammanhang den är ideell? Hur skall aktiv informationsverksamhet skiljas från till exempel passiv? Hur definieras Europanivå? Uppenbara oklarheter finns. De här och andra frågor verkar vara 152Den senaste av motioner är vid denna skrifts tryckning ännu inte behandlad av . lämpliga för partierna, inte bara vänstern och utan alla partier att fundera över, innan de förespråkar eller anträder lag- stiftningsvägen eller dömer ut en etablerad del av den politiska verkligheten. Efter förfrågan hos riksdagspartierna erhålls svaret från , , att de inte har en officiell uppfattning om lobbning.154 informationssekreterare skriver i e-post till författaren som svar på förfrågan att: Lobbying i ser ju inte riktigt ut som i t.ex. . Såvitt jag förstår, finns det företag och grupper i , som bedriver lobby- verksamhet på uppdrag och tar betalt för det. I är det ju de etablerade intresseorganisationerna som försöker påverka partierna Man hör ju aldrig någon i kalla sig lobbyist (1996). Bristen på klarhet och precision i vad partierna menar sträcker sig alltså från vänster till höger. (Däremot synes det vara så att dessa personers, partiers, organisationers och andras definitioner skiljer sig från mina, varför vi möjligen diskuterar lite olika företeelser.) Inte heller tycks det finnas ideologiska- eller partiskillnader i synen på lobbning som politisk företeelse. I intervjuer för en annan studie, som genomfördes med en riksdagsledamot för varje parti i skatte- respektive socialutskottet, framkom ingenting som tyder på att vissa partier skulle ha en bestämd åsikt om lobbning. Samsyn råder mellan partierna: det finns inte någon officiell uppfattning, endast enskilda parlamentarikers uppfatt- ningar. Och dessa uppfattningar skiljer sig föga från varandra; ledamöternas uppfattningar varierar från försiktigt positiva till mycket positiva. Dock uttrycker nästan alla intervjuade ledamöter farhågor med budskap som har dolda budbärare. Parlamentariker- na insisterar på att lobbyister måste tala om vem eller vad de representerar. kan inte placeras in på någon vänster- högerskala. (Partierna själva använder också metoder och tekniker som delvis lånats från lobbyister. Till exempel att lära känna sin 154 och svarade inte på e-postfrågorna. motpart och att analysera andra partiers strategier. Först har dessa aktiviteter uppmärksammats av media.) Ett dussintal riksdagsklubbar finns också som har till uppgift att öka förståelse och främja utbyte mellan riksdag och övriga samhället. är grupperna av fritidskaraktär, som konst eller idrott, men även ett par nyttogrupper finns. I nyttogrupperna Biltillverkargruppen, Skogsindustrigruppen, Sällskapet politik och näringsliv och jaktklubb träffas riksdagsmän och före- trädare för fordonstillverkarna, skogsindustrin, näringslivet samt jägarna för erfarenhetsutbyte. Från tid till annan berättas i medierna att en lobbyist gått någon klients ärenden. Att ett lobbyföretag utför lobbning för en klients räkning, kontraktslobbning, är i inte särskilt vanligt och i till och med mycket ovanligt. I är den pro- fessionella lobbyisten på ett lobbyföretag oftast en rådgivare, en konsult till framför allt företag eller näringslivets organisationer, som bedriver lobbyverksamheten själva. Denne professionella lobbyist, som agerar konsult, men som inte bedriver lobbyarbetet själv, kan sägas vara lobbyistkonsult eller metalobbyist som upp- satsförfattaren uttryckte det.155 Det har fram- kommit efter mina intervjuer med lobbyister, politiker och tjänstemän att kontraktslobbning är en mycket ovanlig lobby- metod i Sverige.156 Kontraktslobbning har förekommit och före- kommer i även om det fortfarande verkar vara en mycket liten del av den samlade lobbyverksamheten. I före- kommer det externt motionsskrivande, vilket är när lobbyister och för all del även tjänstemän skriver motioner, som riksdagsmännen sedan lämnar in under eget namn. Då externt motionsskrivande förekommer, torde det möjligen vara vanligare i de mindre partierna, som har större arbetsbörda per ledamot. 155Nordmeyer 1998, sidan 15. 156Observationen görs även av 1997. En ökad användning av konsulter förväntas dock. det låter varken kontraktslobbning eller externt motionsskrivande sig mätas på ett tillförlitligt sätt. Då begreppet lobbyist eller lobbyistkonsult inte är så väl ut- vecklat i föredrar såväl media som andra att kalla lobbyis- terna allt från reklamare och PR-konsulter till politiska råd- givare.157 I realiteten handlar skillnaden om ordval, inte om den faktiska verksamheten. De största lobbyfirmorna är Kreab, Lexivision/ins AB, , , , Rikta Kommu- nikation AB, , , , , och Idétorget AB.158 De stora byråerna blir med få undantag större och de femton största ökade antalet anställda med drygt 45 pro- cent, från 346 personer till 504 från 1996 till 1997.159 Av dessa är dock endast omkring hundra lobbyister och av dessa hundra blir det med en försiktig kalkyl, maximalt ett 20-30-tal heltidsarbeten, då konsulterna även har andra arbetsuppgifter, bedömer en lobbyistkonsult.160 I intervjuerna varierar svaren, på det totala antalet lobbyister i , mellan några hundra och ett par tusen om företags, fackföreningars och andra intresseorganisationers 157Jämför 1989; i kan påverka politiken 1991, nämns inte orden lobba, lobbning, lobbygrupp, lobbying, lobbyism, lobbyist, lobbyorganisation och lobbyverksamhet. 158Gerken 1998; jämför och 1995. Tillsammans utser lobbyistkonsultföretaget och tidningen årets lobbyist. vann för sitt arbete mot sexuell exploatering av barn, 1997 för reklamradio och 1998 mot vapenexport. 160Det skulle innebära att antalet lobbyistkonsulter möjligen dubblerats , eftersom anger i sin studie att antalet heltidstjänster var 15-20 1989, sidan 22. Enligt 1996, sidan 45, upp- skattar branschen att ett 50-tal konsulter ägnar sig åt lobbning, men då har de även andra arbetsuppgifter. Ingen källa nämns, varför uppgiften är svårkontrollerad och osäker. samt gruppers egna lobbyister räknas in.161 Däremot blir politiken, de politiska spelreglerna, att sköta organisationer och driva företag alltmer komplicerat så att spetskompetensen och specialistkun- skapen att agera inom den politiska domänen (om det nu finns en särskild politisk domän) blir alltmer ett arbete för politiska specia- lister, lobbyister. Ökningen av antalet lobbyistkonsulter har sin grund i att fler företag, och för all del även andra organisationer, börjat inse vikten av att lobba. Företrädare för företag och andra organisationer samt medlemmar märker också att lobbyverksamhet är förbehållet de stora intresseorganisationerna och storföretagen. Om organisationerna gör det själva eller om de anlitar någon annan att göra jobbet åt dem är en kompetens- och prisfråga: klarar vi det själva eller bör vi anlita specialister och har vi råd? I mångt och mycket handlar lobbyverksamhet om att identifiera kundens behov: Klienten är nog inte alltid säker på vad den vill eller bör göra eller ens vad man skall ha konsulten till, menar en lobbykonsult. Huruvida vi i bör eller alls kan reglera lobbning är en annan fråga, eftersom svensk politik, lagstiftning och det öppna svenska samhället ger andra förutsättningar för lobbyverksamhet i stort och smått. Vissa menar att den svenska grundlagen ligger i vägen för tvingande lagstiftning på området. En annan viktig syn- punkt är att det svenska politiska systemet kanske inte är moget för en sådan lagstiftning, utan att vi bör avvakta och in- vänta utvecklingen. En tredje invändning är att det verkar vara svårt att utforma lagstiftningen så att den blir praktiskt använd- bar.162 Ett fjärde motiv till att inte lagstifta ännu är att det saknas är ett storföretag som har en erkänt väl fungerande PR-avdelning, med en före detta EU-ambassadör som chef. 162Björn Tygård 1997, skriver på lobbyistkonsultföretaget hemsida att "... registrering, införd i , skulle bli krånglig och byråkratisk". Endast en av sju företrädare för lobbyföretag jag intervjuat för en annan studie () sade sig vara försiktigt posi- systematisk kunskap om lobbning i Sverige.163 Det finns alltså uppenbara motiv att titta närmare på området innan man ropar på fler lagar.164 En lagstiftning bör dock diskuteras, särskilt med tanke på att en svensk lag om lobbning inte kan bygga på den amerikanska eller EU-lagstiftningen eftersom det är tre i väsentliga avseenden skilda politiska system. En eventuell lobby- lagstiftning i bör baseras på svenska förhållanden, inte ut- ländska. En annan invändning, som bygger på erfarenheter från , är att sådana register eller lagar tyvärr ger nedslående resul- tat. Man tror att endast hälften av lobbyisterna verkligen är regi- strerade. Rimligheten i presumtiva sanktioner mot dessa oregi- strerade ter sig dock avlägsen. Lagstiftning eller reglering innebär inte automatiskt att potentiella och verkliga problem löser sig eller att lobbningens kvalitet ökar eller lobbyisternas synlighet höjs. Däremot är det viktigt att vi både får en debatt och offentlig diskussion om lobbning och en bred kritisk genomlysning samt kunskapsbyggande om lobbning och lobbyister, i till exempel media, forskningen och skolan. Vad skulle då kunna vinnas med en eventuell reglering? För det första skulle en lag kunna utgöra en sorts logistisk funktion som i EU: att intressen kan röra sig friare och därmed kanske också bli öppnare mot och dess medlemmar eller vilken institu- tion det nu kan vara. Kanske skulle även deras öppenhet öka gent- emot allmänheten och media? Företag och intresseorganisationer kan lättare, likt journalisterna i journalistrummet i , få ta del av aktuellt material och dylikt.