sou · GMB359 · 1999-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av mål och medel för . Med stöd av bemyndigandet förordnade dåvarande chefen för försvarsdepartementet, , departementsrådet till särskild utredare. Till sekreterare i utredningen utsågs civil- ingenjören och till biträdande sekreterare utsågs kanslisekreteraren . Sakkunniga i utredningen har varit departementssekreterarna , samt , . Expert har varit avdelningschefen , . Arbetet har bedrivits under benämningen . Utredningen har tidigare till regeringen överlämnat följande skrivelser: - Ett eventuellt överförande av medlen för skyddsrumsb yggande till kommunerna, , -Behov av författningsförändringar, , -Uppdelning av anslaget till , . Samråd har fortlöpande under arbetets gång skett med , , Svenska kommun- förbundet, Utredningen om kemikalieolyckor m.m. och de lokala personalorganisationerna. Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet (SOU 1998:59) I , Rädda Och Skydda. Utredningens direktiv och arbete ...................................... Verksamhetsområdet - definition och omfattning............. Olycksstatistik och samhällskostnader.............................. Olyckor och säkerhetsarbete ............................................. Del 1 Offentliga åtagandet inom Skydd mot olyckor 2 Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning ...................................... Ansvar och uppgifter i stora drag...................................... Ett historiskt perspektiv .................................................... 2.1.2Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan enskilda och det offentliga .............................................................. 2.1.3Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan stat och kommun samt mellan statliga myndigheter....................... Några tendenser i utvecklingen ......................................... Vidta åtgärder innan olyckor inträffar .............................. Tre slag av åtgärder ........................................................... Åtgärder som ska förhindra olyckor.................................. Förberedelser för räddningsinsatser .................................. Forskning och Utveckling ................................................. 2.3.1Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan enskilda och det offentliga .............................................................. 2.3.2Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan stat och kommun samt mellan statliga myndigheter....................... Vidta åtgärder efter en olycka ........................................... Återföring av erfarenheter................................................. 2.5Sammanfattning av den nuvarande ansvars- och 2.6Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning för verksamhet under höjd beredska p ..................................... Styr- och uppföljningssysteme n ........................................ Allmänt om befolkningsskyd d .......................................... Planering för räddningstjänst under höjd beredska p ......... Räddningscentraler och ledningsplatse r............................ 3 Förslag till principer för ansvars- och uppgiftsfördelnin g ............... Det offentliga åtagande t .................................................... Stat och kommun............................................................... Fördelning mellan statliga myndighete r............................ Föreslagna principer fördelade på skede n......................... 4 Överväganden och förslag om det offentliga åtagande Inriktning, styrning, uppföljning/utvärderin Exempel på målformulerin g.............................................. 4.2Förskedena - Åtgärder som vidtas innan olyckor Fördelningen mellan enskilda och det offentlig a .............. Register om farliga ämne n ................................................ 4.2.3Samverkan mellan räddningstjänst, hälso- och sjukvård Alarmering och radiosystem ........................................... 4.2.5Räddningsverkets, och ansvar vid och ÖC B.............................................. och Sprängämnesinspektione n ............ 4.2.8Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försva r107 Riskhänsyn vid fysisk planerin g ..................................... Transport av farligt gods ................................................. Inhägnad av övergivna gruvhå l ....................................... Eftersökning av försvunna persone r................................ Ledning av och resurser vid stora insatser ...................... Det återställande skedet .................................................. 5 Nuvarande ansvar och uppgifter....................................................... Två kulturer blev en ........................................................ Stöd och utveckling......................................................... Indelning i fem verksamhetsgrenar ................................. Samordning vid allvarliga olyckor.................................. Kostnader för verksamheten ........................................... 5.4Verksamheten fördelad på de olika skedena och Skede 1 -- förhindra olyckor ............................................ --vidta skyddsåtgärder........................................ --förbereda räddningsinsatser............................. --genomföra räddningsinsatser........................... --vidta återställande åtgärder.............................. 6 Överväganden och förslag om ............................. framtida ansvar och uppgifter............ Behov av analysverksamhet ............................................ IT-utvecklingen och stöd till verksamheten .................... Behov av en informationsstrategi.................................... Den civila planeringsramen............................................. Verksamhet under höjd beredskap .................................. Styr- och uppföljningssystem.......................................... Övrigt inom befolkningsskydd........................................ Planering av räddningstjänst under höjd beredskap........ Räddningscentraler och ledningsplatser.......................... Extern samverkan vid räddningstjänstutbildningen ........ Utbildning av civilpliktiga .............................................. Ansvarsfördelning mellan stat och kommun vid Samverkan mellan tillsynsansvariga ............................... Forskning och utveckling ................................................ Uppföljning/utvärdering.................................................. Spridning/implementering............................................... Initiering och genomförande av projekt .......................... Del 3 Vissa konsekvenser av utredningens förslag 7 Ekonomiska konsekvenser av förslagen ........................................... 8 Konsekvenser knutna till de generella direktiven ........................... Bilaga 1 Kommittédirektiv ............................................................. Bilaga 2 Utredningens uppdrag enligt våra direktiv....................... Bilaga 3 Ärenden som överlämnats till utredningen ...................... Bilaga 4 Myndigheter, organisationer m.fl. som utredningen har intervjuat/träffat .............................................................. Bilaga 5 Litteraturförteckning ........................................................ Bilaga 6 Myndigheter, organisationer m.fl. som ingått i Bilaga 7 Beställare och utförare av FoU inom har enligt sina direktiv följande huvud- uppgifter: ·pröva omfattningen och inriktningen av det offentliga åtagandet inom verksamhetsområdet ·analysera fördelningen av uppgifter mellan staten och kommuner samt mellan statliga myndigheter. Vidare ska utredningen föreslå eventuella förändringar samt se över formerna för statens ansvar för styrning och uppföljning ·utreda vilka av verksamheter som bör ingå i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret ·analysera och överväga mål och medel samt förslå eventuella förändringar ·särskilt beakta möjligheter till effektiviseringar och rationaliseringar samt ange eventuella behov av författningsändringar. Betänkandet börjar med del 1 Det offentliga åtagandet inom Skydd mot olyckor. Här definieras och beskrivs verksamhetsområdet. Dessutom presenteras våra principer för fördelning av ansvar och uppgifter mellan enskilda och det offentliga, mellan stat och kommun samt mellan statliga myndigheter. Med utgångspunkt i våra principer har vi övervägt den nuvarande ordningen och givit förslag till förändringar. Bedömningar och förslag om det offentliga åtagandet inom verk- samhetsområdet Vi definierar verksamhetsområdet mot olyckor som statens, kommunens eller enskildas: ·åtgärder för att förhindra olyckor, ·skadebegränsande åtgärder i förväg (skyddsåtgärder), ·åtgärder för att förbereda räddninginsatser, ·åtgärder för att genomföra räddningsinsatser, ·åtgärder efter en räddningsinsats . De åtgärder som här avses sammanhänger med skydd mot olyckor som kräver en räddningsinsats. Alla ovanstående åtgärder kan sammanfattas som det offentligas (statens eller kommunens) eller enskildas åtgärder för att skydda (dvs. minska sannolikheten för att en olycka ska inträffa) samt för att rädda liv, egendom och miljö vid olyckor, (dvs. minska konsekvenserna när en olycka inträffat). De viktigaste förslagen och bedömningarna i delen om det offentli- ga åtagandet redovisas här. För hela området Skydd mot olyckor och för de olika skedena bör statsmakterna formulera effektmål, som ska utgöra grund för statens inriktning av verksamheten. De effektmål som statsmakterna anger ska sedan kunna brytas ned till verksamhetsmål, som olika myndigheter och andra aktörer ska leva upp till. Uppföljning/utvärdering ska göras utifrån de uppställda målen och bör fokusera på resultat/effekter. I betänkandet presenteras förslag till mål. Utgångspunkten när det gäller fördelning mellan enskilda och det offentliga är att enskilda personer och företag har ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom samt för att inte orsaka olyckor, medan det offentliga ansvarar för skydd av miljön och andra samhälleliga intres- sen. Först när den enskilda inte själv klarar av att skydda sitt liv eller sin egendom är det ett offentligt ansvar att ingripa. Ansvaret för och utförandet av eftersökning av försvunna personer som operativ räddningsinsats , bör flyttas till den kommunala rädd- ningstjänsten. Med operativ räddningsinsats menar vi att fysiskt söka efter och rädda personer, som har försvunnit under sådana omständig- heter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa oavsett om de försvunnit i eller utanför fjällområden. Om försvinnandet kan antas ha samband med brottslig verksamhet är det dock en fråga för polisen. Den inre spaning som sker i samband med att personer försvinner bör inte hänföras till rädd- ningsinsatser och räddningstjänstförfattningar. Vi anser att det är ordinarie polisarbete och bör regleras i de författningar som rör poli- sens arbete. bör genom utvecklingsarbete, utbildning, övning, rådgivning, tillsyn och stödverksamhet tillse att ledningen för olika typer av räddningsinsatser är allsidigt sammansatt, utbildad, övad och utrustad. Nuvarande former för att regeringen, den myndighet regeringen utser eller tar över ansvaret för en rädd- ningsinsats måste förändras. Staten bör kunna gå in med olika åtgärder och ansvara för vissa uppgifter som insatsen fortfarande leds av räddningsledaren, som också har kvar ansvaret. Det finns även behov av att inrätta nationella/regionala förstärkningsresurser i form av personal och materiel. Vi anser även att det finns behov av att inrätta nationella och regio- nala förstärkningsresurser i form av personal och materiel. Den kommunala eller statliga räddningstjänsten bör vara ansvarig för att utreda olycksorsak och olycksförlopp samt analysera hur insatserna har fungerat vid en räddningsinsats. Detta kallar vi för olycksförloppsutredning . Då brottsmisstanke föreligger lämnas under- sökningen över till polisen. På detta sätt kan en stor kunskapsbank om åtgärder, som förhindrar olyckor, skyddsåtgärder, åtgärder under insatsen och i återställandeskedet, byggas upp. De åtgärder som ska vidtas av verksamhetsutövare i förskedena bör finansieras av dem själva . Även den tillsyn som kommunala eller statliga myndigheter gör för att se att åtgärderna vidtagits (bl.a. §43- tillsyn) bör finansieras av verksamhetsutövarna. Verksamhetsutövarna bör också bära kostnaderna för sanering efter en olycka. Vad gäller insatsskedet bör det även i fortsättningen vara ett offentligt ansvar och finansieras med offentliga medel. Däremot bör kommuner kunna ålägga så kallade §43-anläggningar eller andra anläggningar att betala den del av den kommunala räddningstjänstens fasta kostnader som är direkt relaterade till anläggningen och dess verksamhet. Under utredningens arbete har vi kommit fram till att det nu finns behov av en total översyn av räddningstjänstlagen (1986:1102), räddningstjänstförordningen (1986:1107) och vissa författningar som är kopplade till dem. Vi har därför i en skrivelse till regeringen, (FO97/2363/RS), föreslagit regeringen att tillsätta en kommitté för en översyn av de aktuella författningarna. I del 1 har vi även övervägt och givit förslag till gränsdragningar mellan och vissa andra myndigheter. I del 2 beskriver vi ansvar och uppgifter samt presenterar vår syn på framtida ansvar och uppgifter. Vi behandlar också några särskilda frågor såsom uppdelning av anslag i en fredsdel och en del för höjd beredskap, befolkningsskydd, utbildning och övning, tillsyn, riskhantering, forskning och utveckling samt IT. framtida ansvar och uppgifter framtida ansvarsområde bör vara: 1.Sammanhållande ansvar för verksamhetsområdet mot olyckor, inklusive tillsyn 2.Särskilda myndighetsuppgifter avseende transport av farligt gods beredskap mot kärnenergiolyckor kemikalieolyckor 3.Stöd och utveckling åt statlig och räddningstjänst avseende metoder och materiel utbildning och övning bör ansvara för funktionen . Enligt direktiven till (dir. 1996:11) skulle vi redovisa vilken del av nuvarande verksam- het som bör ingå i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret (civila ramen). Vi överlämnade (FO97/2820/) en skrivelse till rege- ringen, med ett förslag till uppdelning av anslag till en del inom den civila ramen och en del som avser den fredstida verksamheten. Regeringen har sedan beslutat att och ska lämna budgetunderlag års budgetproposition enligt förslaget i vår skrivelse. Verksamhet under höjd beredskap Den nuvarande funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst bör förändras innehållsmässigt och ansvarsmässigt samt delas upp i två funktioner. bör även fortsättningsvis ansvara för funktionen . Befolkningsskydd, som är en verksamhet som enbart bedrivs under höjd beredskap, bör i huvudsak ÖCB ansvara för. Inriktning och prioritering av det fysiska skyddet (skyddsrum och skyddade utrymmen) dvs. var ska man bygga, bör ÖCB ansvara för. Byggnadsteknisk reglering, dvs. hur man ska bygga, bör ansvara för. I samband med den säkerhetspolitiska kontrollstationen bör beslut fattas om inriktningen av det fysiska skyddet. Underlag till ett sådant beslut bör vara en utredning av FOA om behovet av fysiskt skydd mot bakgrund bl.a. av den hotbild och den vapentekniska utveckling som är aktuell samt överväganden och förslag från denna utredning. Vi behandlar även räddningscentraler och kommunala lednings- platser. För att uppnå en tydlig fördelning mellan vad som avser fredsnytta (och som kommunerna ska betala) och vad som avser nyttan för höjd beredskap (som ska betala med medel avsedda för höjd beredskap) bör tydligare fördelningskriterier tas fram. Kommunernas behov bör tydligare ligga till den grund för kraven på den kommunala räddningstjänstspersonalens kompetens samt antag- nings- och examinationskraven. Samverkan mellan och andra utbildningsanord- nare bör utvecklas bl.a. på följande sätt. ·Räddningsverket bör köpa in kompetens från andra utbild- ningsanordnare när det gäller t.ex. ammunitionsröjning, spräng- ning, utbildning i ledarskap, ekonomi och förvaltningskunskap. ·Räddningsverkets skolor bör ses som en gemensam utbildnings- plattform när det gäller räddningstjänstutbildning. Andra myn- digheter som bedriver räddningstjänstutbildning (t.ex. Kust- bevakningen, och ) bör överväga att med bibehållet ansvar hos dessa myndigheter, låta denna utbildning genomföras av skolor. ·Försvarsmaktens räddningstjänstutbildning bör genomföras av . bör administrera och samordna all hantering av civilpliktiga. Utredningen anser även att skolor bör bedriva gemensam totalförsvarsutbildning av civilpliktiga. Luftfarts- verket utbildning av civilpliktiga bör utföras av skolor, men med som ansvarig. Utbildningsverksamheten bör inriktnings-, kompetens- och an- svarsmässigt samt organisatoriskt förändras. Detta medför bl.a. att ansvaret för innehållet i ämnesområden ligger på sakverksamheten, medan ansvaret för utbildningen ligger på utbild- ningsverksamheten, att utbildningsverksamheten ansvarsmässigt hålls samman inom . Frågor om antagning, utbildningens omfattning, finansiering och ändrat huvudmannaskap bör bli föremål för samlade överväganden och förhandlingar mellan stat och kommun och därefter bör konsekven- serna utredas närmare. Efter det att statsmakterna tagit ställning till sotningsverksamhetens framtida utformning, bör ett uppdrag ges till en genomförandekommitté att, tillsammans med och , utreda konsek- venserna för skorstensfejarutbildningen samt lämna förslag till framtida huvudmannaskap, organisation, omfattning och finansiering. I samband med översynen av räddningstjänstlagstiftningen bör sam- bandet mellan räddningstjänstlagen, plan- och b ygglagen och naturre- surslagen ses över. Räddningstjänstplanerna eller räddningstjänstdokumentationen bör ses som kommunens dokument för sin planering av den kommu- nala räddningstjänsten. Ansvaret för att följa upp och utvärdera att de efterlevs bör ligga på kommunen. Den statliga tillsynen ska garantera att kommunerna i sin plane- ring uppfyller statligt fastställda krav på verksamheten. Länsstyrelserna bör företräda staten på ett samlat sätt gentemot kommunerna när det gäller tillsyn. I frågor där kom- petens inte är tillräcklig bör eller andra centrala myndigheter lämna stöd genom sin spetskompetens. bör med utgångspunkt i de föreslagna effektmålen för området Skydd mot olyckor ha ansvar för att för regeringen pre- sentera en nationell bild av räddningstjänsten i , såväl den kommunala som den statliga. Verket bör även ha ansvar för uppföljning/utvärdering av läns- styrelserna och för stöd åt länsstyrelserna i deras tillsynsverksamhet. ska vara samlande och pådrivande inom verksamhets- området, särskilt i förskedena. I samband med denna uppgift kommer arbetet med riskhantering att vara viktigt. bör ha ett särskilt ansvar för miljöfrågor inom sektorn. Regeringen bör överväga att bemyndiga att inom ramen för i regleringsbrevet angivna områden och upp till ett visst belopp, kunna genomföra internationella hjälpinsatser . bör utveckla sin uppföljning/utvärdering samt imple- mentering av FoU-projekt. Kopplingen mellan mål och FoU behöver göras tydligare. Europeiska överenskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg Begreppet befolkningsskydd definieras i lagen (1994:1720) om civilt försvar. Det omfattar åtgärder som syftar till att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar. Följande åtgärder räknas enligt lagen till befolkningsskyddet: Tillhandahållande och iordningställande av skyddsrum och skyddade utrymmen Tillhandahållande av andningsskydd Mörkläggning Kompletterande åtgärder som är nödvändiga föra att övriga åtgärder ska kunna genomföras. Den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret Definition av verksamhetsområdet mot olyckor Omfattar statens, kommunens eller enskildas: åtgärder för att förhindra olyckor , dvs. sannolikheten för att en olycka ska inträffa, skadebegränsande åtgärder i förväg (skyddsåtgärder), åtgärder att förbereda räddningsinsatser , åtgärder för att genomföra räddningsinsatser , åtgärder efter en räddningsinsats . De åtgärder som här avses sammanhänger med skydd mot olyckor som kräver en räddningsinsats. Alla ovanstående åtgärder kan sammanfattas som det offentligas (statens eller kommunens) eller enskildas åtgärder för att skydda (dvs. minska sannolikheten för att en olycka ska inträffa) samt för att rädda liv, egendom och miljö vid olyckor, (dvs. minska konsekvenserna när en olycka inträffat). Fysisk planering syftar till att förutbestämma samhällets framtida handlande genom att avgöra hur mark och vatten ska användas och rum. Verksamheten leder i regel till olika planer, främst översikts- och detaljplaner enligt . Fysisk planering kan också syfta till handlingsprogram som samordnar tekniska och politiska beslut avseende användning av mark och vatten. Geografiskt informationssystem, ett system för att hämta in, lagra och bearbeta geografiska data. Grundforskning innebär att systematiskt och metodiskt söka efter ny kunskap. Område där skyddsrum ska byggas på grund av risk för sjöinvasion. Miljö handlar om vår omgivning, omvärld. Inom beteende- och samhälls- vetenskaperna avses med miljö summan eller någon del av de fysiska, psykologiska eller sociala fenomen som omger eller påverkar en organism. Inom biologin menas med miljö den omgivning, med alla dess enskilda faktorer, som verkar på en viss växt- eller djurart, däribland människan. Förteckning över de objekt - civila och militära – som kan antas bli direkt utsatta för vapenverkan vid ett väpnat angrepp. Det framgår också om objektet utgör punkt- eller ytmål, sabotagemål eller mål för kemiska vapen samt vilken risknivå som åsatts det omgivande riskområdet. Av förteck- ningen framgår också områden som (tidigt) kan utsättas för omfattande markstrider. Mål- och riskanalys som är sammanställd för ett län eller ett civilområde benämns regional mål- och riskanalys. Ett offentligt åtagande innebär att stat eller kommun förbinder sig att utföra något. Det omfattar, som vi ser det, en eller flera av följande åtgärder/styrformer: ·tillsyn, uppföljning, utvärdering Olycka är en plötslig händelse som har skadlig inverkan på människors liv och hälsa, miljö eller egendom. Händelsen kan bero på naturföreteelser eller på människors handlande eller underlåtenhet att handla. Polluter pays principle eller förorenaren betalar-principen har utfört ett grundläggande utvecklingsarbete angående säkerheten vid farlig industriell verksamhet. Detta har bl.a. resulterat i rekommenda- tioner om tillämpningen av förorenaren betalar-principen. Från början avsåg principen i huvudsak kostnader för kontinuerliga utsläpp som med hänsyn till människors hälsa och miljön behövde minskas. Principen har sedan utvecklats inom till att även avse kostnader för åtgärder avsedda att förebygga samt skydd mot föroreningar till följd av olyckor. Risk är beteckningen på en farhåga för att en olycka ska ske eller att en skada ska uppkomma på annat sätt. Risk betecknar - särskilt i sammansatta begrepp såsom riskanalys - en sammanvägning av sannolikheten för att en negativ händelse inträffar och dess konsekvenser. Definiera mål och avgränsningar risktyp, intressenter och organisationer Inventera och identifiera risker Vad kan hända? Hur kan det hända? Utarbeta kriterier för risk Jämför med kriterier/mål Prioritera Åtgärder risker Inventera möjliga åtgärder Värdera möjliga åtgärder (kostnad/nytta) Utarbeta åtgärdsplaner Implementera planer Enligt räddningstjänstlagen (SFS 1986:1102) ska samhällets rädd- ningstjänst vid olyckor och överhängande fara för olyckor hindra eller begränsa skador på människor, egendom eller i miljön. Kommunerna alternativt staten ansvarar för de insatser som ska göras. Detta gäller både i fred samt under höjd beredskap.