sou · GMB323 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare att göra en översyn av det statsstödda exportfinansieringssystemet m.m. Genom beslut förordnades generaldirektör som särskild utredare i Utredningen om det statsstödda exportfinansieringssystemet m.m. Till sekreterare förordnades fr.o.m. pol mag och till biträdande sekreterare fil kand . Utredningens assistent är . Härmed överlämnas betänkandet Staten och exportfinansieringen (SOU 1998:23). Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Definition av exportfinansiering och avgränsningen av mitt 2 Exportens roll för och svensk ekonomi ................................. Utrikeshandeln har ändrats ................ blir allt mer beroende av exporten................................. är mycket beroende av exporten från några få, stora export ökar snabbast till andra länder än Exportens sammansättning förändras......................................... 3 Finansiering av exporten...................................................................... Huvuddelen av exporten betalas kontant eller på korta Orsaker till att exportören behöver erbjuda exportkrediter ........ Det är många organ som arrangerar exportfinansiering ............. Kapitalmarknadernas förändring har lett till att fler affärer Privata lösningar börjar konkurrera med statliga ....................... 3.6 Exportkrediter har främst finansierat offentliga investeringar i 3.7Projektfinansiering används i ökad grad vid 4 Statens roll i exportfinansiering .......................................................... 4.1Statlig riskavtäckning används för att komplettera Staten täcker i första hand landrisken......................................... Utvecklingen av det statliga risktagandet................................... Kreditgivningen motiverades av kreditregleringar..................... Det internationella regelverket syftar till att uppnå 4.5.1OECD-överenskommelsen styr statens engagemang i Regler som fastställts inom den Europeiska unionen ....... Förändringar i förutsättningarna................................................. 4.7 Andra statliga aktörer som erbjuder krediter eller riskkapital i anslutning till export ......................................................... Källskatt utgår på räntebetalningar i vissa köparländer ............. 5 Den statsstödda exportkreditgivningen ............................................. Det svenska systemet för statsstödda exportkrediter mm........... 5.1.1AB – bakgrund, syfte och Arbetsfördelningen mellan bankerna och SEK................. Riskpolicyn i SEK............................................................. Förändringar i förutsättningarna för SEKs verksamhet .... 5.2 Exportkreditsystemet i några konkurrentländer ......................... 6 Statens risktagande i exportfinansiering ............................................ 6.1 – syfte och bakgrund............................... Garantigivningens förändring över tiden .......................... Ändringar i EKNs garantigivning ..................................... 6.2 Andra länders garantigivning ..................................................... 7 Slutsatser och förslag............................................................................ 7.1 Grunderna för statens medverkan i exportfinansieringen har Exportens ändrade förutsättningar .................................... Kapitalmarknaderna har ändrat utseende .......................... 7.1.3Exporten av kapital- och investeringsvaror på svåra, mer riskfyllda, marknader behöver fortfarande Projektfinansieringsmodellen får ökad användning........ 7.1.5Projektfinansiering innebär nya risker för finansiärer Statens roll i exportfinansieringen .................................. SEKs uppgifter och ägande ............................................. Administrationen av räntekompensationssystemet ......... 7.2.4Förslag rörande inriktningen m.m. av EKNs verksamhet120 Förslagens kostnadsmässiga konsekvenser..................... Uppdraget har varit att med tyngdpunkt i kreditgivningen göra en översyn av det statsstödda exportfinansieringssystemet och de regler och internationella riktlinjer som påverkar möjligheterna för svenska exportörer att erbjuda konkurrenskraftiga finansieringslösningar. De områden som jag särskilt har haft att pröva är den statsstödda export- kreditgivningen och den organisatoriska strukturen, statens roll i annan exportkreditgivning och projektfinansiering. Jag har också haft att överväga hur statens intresse av en effektiv exportfinansiering kan tillgodoses, samt pröva den statsstödda exportkreditgarantigivningen. Huvudvikten har lagts vid att bedöma statens roll och det framtida behovet av statens medverkan i exportfinansieringen, samt hur en sådan medverkan bäst kan organiseras. Den korta tid som jag haft till mitt förfogande har medfört att jag valt att driva arbetet utan hjälp av formellt utsedda sakkunniga och experter. I stället har jag etablerat kontakter direkt med företrädare för de olika parterna. Jag har också haft möten med företrädare för exportnäringen och banker etc. Jag har jämfört det svenska exportfinansieringssystemet med de i , , , och samt studerat delar av de statstödda systemen i och . Förändringar i exportens sammansättning och på kredit- och kapitalmarknaderna styr statens roll inom exportfinansieringen har stora förändringar ägt rum som påverkar statens roll inom exportfinansieringsområdet. Dessa är i första hand exportens sammansättning, uppläggning och inriktning, samt utvecklingen av de internationella kredit- och kapitalmarknaderna. Exportens andel av BNP har stigit från 1987 till 1997. Exporten vilar dock fortfarande på framgången hos de stora och internationellt verksamma företagen. Dessa företag är verksamma inom ett fåtal branscher främst inom investeringsvaru- och infrastrukturom- rådet. Totalt står de största företagen för 2/3 av den svenska exporten. blir dessa företag genom sin fortsatta globalisering allt mindre beroende av som produktionsplats. var de mindre företagen i första hand underleverantörer till de stora etablerade exportföretagen och var därmed indirekta exportö- rer. är visserligen exportindustrin de små- och medelstora företagens största kunder. Men andelen direktexport har ökat och den uppskattas numer överstiga den indirekta exporten från de små och medelstora företagen med mer än 20 anställda. Kapital- och kreditmarknaderna har ge- nomgått en stark förändring och på samma gång vuxit kraftigt. Nya instrument och nya aktörer har tillkommit och befintliga har kommit till ökad användning. Detta har lett till att man bättre kunnat anpassa finansieringslösningar till såväl låntagarens som långivarens riskprofil och förmåga. Risker som inte kunde finansieras på kapital- marknaderna är nu möjliga att finansiera den vägen. Utvecklingen har lett till att det numer finns flera sätt att långfristigt finansiera exportaffärer. Köparna har i ökande utsträckning direkt tillgång till de internationella kapitalmarknaderna genom obligations- lån, s.k. private placements och andra instrument. Flera alternativ har vuxit fram för långfristig exportfinansiering. Däremot är fortfarande risktagningskapaciteten en begränsande faktor. Traditionella exportkrediter dominerar visserligen fortfarande vid finansiering av export av projekt och anläggningar, samt av tyngre kapitalvaror. I motsats till tidigare är det dock privata köpare som är i majoritet och i ökad utsträckning genomförs investeringar i såväl infrastrukturen som i industrin som s.k. projektfinansiering. företag, ofta i form av särskilt inrättade s.k. projektbolag, genomför investeringen. Övergången till privata köpare och också till projektfinansieringar innebär att riskbilden ändras. Detta ställer krav på att låne- och garanti- givare ska kunna göra de annorlunda riskbedömningar detta medför. Projektfinansieringsmodellen ställer vidare nya krav på medverkan från exportörer och finansiärer. Den omfattar inte bara att ordna finan- siering av själva köpet av varor och tjänster som vid traditionell export utan ofta också att medverka med att ordna ägarkapital till själva in- vesteringen. Staten har även en viktig och för exportnäringen avgörande roll att spela i exportfinansieringen. Näringen har en utomordentlig betydelse för ekonomi och i förhållande till andra länder har de stora exportföretagen större vikt för sysselsättning och exportintäk- ter. Min allmänna slutsats är att staten inom ramarna för det internatio- nella regelverket aktivt bör verka för att exportnäringen såvitt gäller finansieringen av dess produkter och tjänster får bästa möjliga stöd. Utvecklingen vad gäller exporten och finansieringsförutsättningarna innebär att statens roll fortlöpande behöver ändras och anpassas. Sta- tens motiv för att medverka i kreditgivning resp. garantigivning skiljer sig åt och utvecklingen på kapitalmarknaderna har förstärkt dessa skillnader. Nuvarande uppdelning föreslås därför behållas där ansvaret organisatoriskt är delat på risktagande och kreditförsörjning. Internationaliseringar av exportföretag och avregleringar av kapi- talmarknaderna m.m. har lett till att SEKs förutsättningar förändrats. Exportkreditgivningen är vidare inte längre i huvudsak nationell utan internationell. Utvecklingen innebär också att SEK möter ökad konkur- rens från banker och andra aktörer som erbjuder långfristiga krediter. Näringspolitiska skäl talar för att staten genom ägande i SEK fort- satt engagerar sig i att erbjuda exportkrediter till konkurrenskraftiga villkor. Exportindustrin har kraftfullt strukit under vikten av att SEK också i fortsättningen skall kunna erbjuda långfristig finansiering till bästa villkor. Genom sitt ägande i SEK medverkar staten i exportkre- ditgivningen för att säkerställa krediter till konkurrenskraftiga villkor även i dåliga tider. Denna utlåning föreslås liksom ske på sådant sätt att SEK inte riskerar sina höga kreditvärdighet. SEKs nuvarande riskpolicy i utlåningen bör i princip behållas. Detta talar mot ett ökat statligt risktagande via SEK. Det innebär att ansvaret för SEKs riskta- gande inom ramen för fastställd kreditvärdighetspolicy och tillgängligt riskkapital läggs fast av bolagets styrelse. Ägarkonstruktionen i SEK, staten och de svenska affärs- bankerna, har sitt ursprung i SEKs roll att fylla igen den lucka som kreditregleringarna ledde till för exportfinansieringen. De tidigare redovisade förändringarna i SEKs omvärld och det förhållandet att konkurrensen ökat mellan banker och SEK har lett till att den nuvaran- de ägarkonstruktionen inte är hållbar. Det är därför nödvändigt att staten löser ägarfrågan med bankerna (B-aktieägarna). Förhandlingar med B-aktieägarna behöver komma till stånd för att skyndsamt nå en överenskommelse om hur ägarförändringen skall ske. Förslagen rörande ägarförändringar och rörande de statsstödda kre- diterna innebär att SEKs verksamhet enligt gällande bolagsordning kvarstår. Verksamheten skall därmed även i fortsättningen primärt vara relaterad till svensk export av varor och tjänster eller främja utveck- lingen av svenskt näringsliv, i första hand exportindustrin. För statsstödda s.k. s-lån föreslår jag att i likhet med flerta- let europeiska länder övergår till ett system där staten endast svarar för räntekompensationen och banker svarar för långivningen. EKN föreslås överta ansvaret för att administrera räntekompensationen. Trots den utveckling som varit med större kapacitet för privata lösningar, via banker, kreditförsäkrare, och kapitalmark- nadslösningar m.m. kvarstår behovet av statens riskavtäckning på mer riskfyllda marknader. Jag föreslår att statens garantigivning genom EKN behållas i nuvarande omfattning och huvudsakliga utformning. Statens risktagande eller riskavtäckning i fråga om exportfinansiering- en bör liksom entydigt koncentreras till EKN med undantag av de uppgifter som vilar på Sida som garantimyndighet. I några länder t.ex. , har staten infört möjligheter att vid projektfinansieringar i utlandet tillskjuta ägarkapital om detta behövs för att exportören skall kunna genomföra affären och där riskerna i övrigt är acceptabla för att kunna erhålla exportkreditgaranti. Jag anser att också bör införa sådana möjligheter. Jag föreslår att EKN får i uppdrag att, tillsammans med Industrifonden, utreda behovet av statligt ägarkapitaltillskott vid projektfinansiering och därmed sam- manhängande frågor. Mindre och medelstora projektexportörer och exportörer av tyngre kapitalvaror har inte samma möjligheter som de största att ha kunskap om och kontakter med olika finansiärer. Jag föreslår därför att EKN får till uppgift att aktivt hjälpa mindre projektexportörer och exportörer som levererar på långa kredittider att hitta och utnyttja lämpliga finan- sieringsmöjligheter. Jag föreslår vidare att EKN tillsammans med och med EKN som huvudansvarig får i uppdrag att utarbeta ett program för att informera om statens möjligheter att stödja småföretagens exportfi- nansiering. har möjlighet att bevilja rörelsekrediter eller garantier för bankfinansierade rörelsekrediter till expanderande företag. Jag föreslår att får i uppdrag att verka för att de mindre exportföretagen har kunskap om och kan utnyttja möjligheterna att erhålla rörelsekrediter eller garantier för sådana vid exportaffärer. Den ökade andelen affärer med privata köpare inkl. projektfinansie- ringar ökar behovet av att kunna bedöma kreditrisker vid sådana affä- rer. I första hand behöver EKN personer som kan göra de riskbedöm- ningar de nya affärsuppläggen kräver men också resurser för att kunna anlita extern specialistkompetens. Jag föreslår att EKN får möjlighet att kunna öka sina förvaltningskostnader både för att anställa personer med kompetens inom området och för att kunna anlita den specialist- kompetens som behövs för att bedöma enskilda ansökningar och följa riskutvecklingen i enskilda projekt. Jag föreslår att EKN skaffar sig egen miljöbedömningskompetens för att bedöma de kreditrisker som ligger i miljökonsekvenserna i investeringar för vilka exportföretag söker exportkreditgarantier. Av de redovisade förslagen bedöms endast ett, övergången till ett rent räntekompensationssystem, kunna få budgetmässiga konsekvenser. Övergången motiveras bl.a. av att ge svenska exportörer samma villkor som deras utländska konkurrenter redan erbjuds. Men också konkur- rensskäl mellan långivare talar för övergågnen. Med nuvarande utlå- ningsvolym och räntenivåer samt hantering av räntedifferenserna skulle merutgiften vid ett fullt utbyggt system uppskattningsvis ligga på 10 – . beräknas fördyringen till 2 – . Ökningen av anslagsbehovet kan ev. ytterligare mins- kas om staten och utställarna av CIRR-lån kommer överens om en annan (lägre) upplåningsränta än den som används i flera utländska CIRR-system. Jag har prövat hur den ev. merkostnaden skall finansie- ras och anser att det bör finnas förutsättningar att inom ramen för området att öka inkomsterna för att täcka utgiftsökningarna. My assignment was to carry out a review, with the focus on the provi- sion of export credits, of the officially supported export financing system and the rules and international guidelines that affect the Swe- dish exporters opportunities for offering competitive financing solu- tions. The areas I was instructed to examine in depth were officially supported export credits and the organizational structure, the role of the Government in other export credit arrangements and project financing. I was also instructed to consider the Governments interest in an effici- ent system for export financing and officially supported export credit guarantees. The main purpose of the inquiry was to assess the role of the Govern- ment and the future need of government participation in export finan- cing and the most appropriate organization for this participation. to the short time available, to dispense with the help of for- mally appointed experts. Instead, I established contacts directly with representatives of various parties. I also had meetings with representa- tives of the export industry, banks, etc. I have compared the Swedish export financing system with those in , , , and the and studied elements of the officially supported systems in the and . Changes in the composition of exports and the capital markets determine the Governments role in export financing The last ten years or so have witnessed great changes, and these have affected the Governments role in export financing. These changes primarily affect the composition, organization and orientation of ex- ports and developments in international credit and capital markets. The share of exports as a percentage of GDP has risen from about in 1987 to about in 1997. However, exports are still depen- dent on the performance of the large international companies, which operate in a few sectors, in particular capital investment goods and infrastructure. Altogether, the largest companies account for two-thirds of exports. At the same time, as a result of increasing globali- zation, these companies depend less and less on as the country of production. Previously, the smaller companies were normally suppliers to the large established export companies and were thus indirect exporters. The export industry is still the largest customer for small and medium- sized enterprises. But the proportion of direct exports has increased and is estimated now to exceed indirect exports from small and medium- sized enterprises with over 20 employees. In the last ten years the capital and credit markets have undergone radical changes and also grown substantially in volume. New instru- ments and new players have emerged, and the existing instruments have been put to new uses. Consequently, it has been possible to tailor financing solutions to both borrowers and lenders risk profiles and capacities. The capital markets can now finance risks that they could not have financed previously. As a result of these developments, there are now several ways of fi- nancing long-term export operations. Buyers increasingly have direct access to the international capital markets through bond loans, private placements and other instruments. Several alternatives have emerged for long-term export financing. However, the capacity for risk exposure is still a limiting factor. Traditional export credits still predominate in the financing of proj- ects and plant, as well as of heavy capital goods. In contrast with the previous situation, however, private buyers are now in a majority, and investments in both infrastructure and industry are now made to an increasing extent under project financing arrangements, often through "project companies" set up by private companies for the purpose. The shift towards private buyers and to project financing involves new kinds of risks, and this makes it necessary for borrowers and guarantors to make new kinds of risk assessments to meet the new needs. The project financing model also requires a different kind of input from exporters and financiers. It not only involves arranging finance for purchases of goods and services, as in the case of traditional ex- ports, but often also a supply of equity capital for the investment itself. The Government will continue to play a crucial role in export finan- cing. The export industry is vital to economy and compared with other countries the large export companies are of greater impor- tance for employment and export revenues. My general conclusion is that the Government should, within the framework of international agreements, do all it can to give the export industry the best possible support when it comes to financing the goods and services it produces. Developments as regards exports and financing conditions will ma- ke it necessary for the Government to modify its role continuously. The Governments reasons for assisting in the provision of credits differ from those relating to guarantees, and developments in the capital markets have accentuated these differences. I therefore propose that the present division of organizational responsibility into risk exposure and credit supply be retained. The internationalization of export companies and the liberalization of the capital markets etc. have changed the climate in which the Swe- dish Export operates. Furthermore, the provision of export credits is no longer a national, but an international activity. As a result, the Corporation encounters increasing competition from banks and other operators that offer long-term credits. For reasons of industrial policy, the Government should, by owning a substantial share of the Corporation, continue to offer export credits on competitive terms. The export industry has strongly emphasized how important it is that the Corporation should continue to offer long- term financing on the best possible terms. The Governments part- ownership of the Corporation helps it to provide export credits on competitive terms even when times are bad. This role should, as is the case today, be fulfilled in such a way as not to put the Corporations high credit rating at risk. In my opinion, the Corporations present risk policy as regards export credits should in principle be maintained. should therefore decide on the Corporations risk exposure within the framework of the adopted credit policy, taking into account the available risk capital. The ownership of the Corporation, which is divided equally betwe- en the Government and the Swedish commercial banks, is a result of the Corporations original role as a dominant provider of longterm exportcredits in the days of credit restrictions. In my opinion, as a result of the changes mentioned above and the increasing competition between banks and the Corporation, the present ownership structure cannot be retained. Consequently, the Government will have to resolve the ownership issue with the banks (holders of B shares). Negotiations must take place with the shareholders as soon as pos- sible with a view to reaching an agreement on a new ownership structu- re. The proposals concerning changes as regards ownership and the administration of the officially supported loans will not affect the Corporations operations under its Articles of Association. By and large, its task would therefore continue to be to promote exports of Swedish goods and services and the development of Swedish industry, in particular the export industry. With respect to officially supported loans, I propose that , like most other European countries, introduce a system under which the Government would only provide interest compensation and lending would be left to banks. The interest compensation payments should be administered by . Despite the developments of recent years, i.e. greater scope for pri- vate sector solutions through banks, credit insurers and capital markets etc., there is still a need of government risk guarantees in the more risky markets. The arrangements under which the Government fur- nishes guarantees through () should remain basically unchanged. Government risk exposure with respect to export financing should continue to be channelled exclusively through EKN, with the exception of the areas for which the Development Authority (Sida) is responsible in its capacity as a guarantor. In some countries, for example , governments have introdu- ced the possibility, in conjunction with project financing abroad, of furnishing equity capital if this is necessary for the exporter to finalize a project, provided that the other risks are not an obstacle to the gran- ting of an export credit guarantee. In my opinion, should also introduce this possibility. I therefore propose that EKN, together with the , should be instructed to investigate the need for the Government to provide infusions of equity capital for project financing, as well as studying related matters.