sou · GMB3112 · 1999-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillsätta en kommitté med uppdrag att följa och ut- värdera kommunernas tillämpning av de nya resursfördelningsreglerna för fristående grundskolor under läsåren 1997/98 och 1998/99 (dir 1997:55). Kommittén antog namnet av resursför- delning till fristående grundskolor, . F.d. skoldirektören ke utsågs att leda kommitténs arbete. I kommittén ingår som ledamöter utvecklingsledaren , ekonomi- chefen samt juristen . tjänstgör som sekreterare i kom- mittén. Till kommittén har knutits en referensgrupp med företrädare för oli- ka intresseorganisationer på skolans område. Referensgruppens leda- möter finns i bilaga 2. I kommitténs uppdrag ligger att lämna en delrapport samt slutredovisa uppdraget . Kommittén ber härmed att få överlämna sin delrapport. Flera ändringar i bidragssystemet Vad innebär de nya resursfördelningsreglerna? Beskrivning av vad vi gjort Iakttagelser i enkäter och vid besök Skolor med andra bidragssystem Skolor med särskild profil Extra satsningar i kommunerna Elever med behov av särskilt stöd Fristående grundskolor i glesbygd Inställning till fristående grundskolor och de nya Ö kade bidrag för många skolor Tröghet i starten av det nya systemet gjorda erfarenheter av det nya systemet Godkännande av fristående grundskolor 1.1Flera ändringar i bidragssystemet Reglerna för bidragsgivningen till de fristående grundskolorna har se- dan tillbaka varit föremål för debatt och också förändrats . Från att bidragen varit statsbidrag som beslutats av regeringen infördes ett nytt bidragssystem som innebar att bidraget skulle lämnas av hemkommunen och att bi- dragets storlek skulle vara av kommunens genomsnitts- kostnad per elev och stadium under föregående kalenderår i grundsko- lan. Med andra ord skulle ett avdrag på högst kunna göras. trädde nya regler om bidrag i kraft. Dessa innebar att hemkommunen vid beräkningen av bidraget per elev fick göra av- drag med högst . Kommunen skulle därvid beakta bland annat om den fristående hade särskilda kostnader, t.ex. för moms och arbetsgivaravgifter, på grund av att den drevs av enskild huvud- man, att dess åtagande omfattade elever med behov av särskilda stödin- satser eller att den erbjöd skolhälsovård. En annan ändring var att bi- draget skulle beräknas på genomsnittskostnaden per elev och årskurs under pågående kalenderår i stället för per stadium och föregående år. De två olika systemen för resurstilldelning som varit i bruk ansågs av många som orättvisa och sades kunna innebära att man inte tog nå- gon hänsyn till vilka olika behov som fanns för de elever som gick i en fristående grundskola. Vid den remissbehandling som föranleddes av betänkande Likvärdig utbildning på lika villkor (SOU 1995:109) framkom i flera remissvar viss oro för att kommuner- nas sätt att beräkna bidragen till de fristående grundskolorna inte skulle göras på ett korrekt sätt, utan utsätta skolorna för godtycklig behand- ling. Därför aviserade regeringen i propositionen Fristående skolor m.m. (prop 1995/96:200, bet. 1996/97:UbU4, rskr. 1996/97:14) att en expertkommitté skulle tillsättas för att följa utvecklingen av bidrags- givningen till de fristående grundskolorna. Med anledning av proposi- tionen beslutade bland annat att nya regler för kommunernas resursfördelning till fristående grundskolor skulle tillämpas . 1.2Vad innebär de nya resursfördelningsreglerna? De nya bidragsreglerna för fristående grundskolor innebär en i lag reg- lerad skyldighet för elevernas hemkommuner att bestämma det bidrag som skall lämnas för varje elev med hänsyn tagen till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna. Förutsättningen är dock att den fristående har rätt till bidrag, något som Sta- tens skolverk beslutar om i samband med godkännandet. En skola har inte rätt till bidrag om kommunen kan påvisa att skolans verksamhet skulle innebära påtagliga och bestående negativa följder för skolväsen- det i den kommun där skolan är belägen. Enligt skollagen (1985:1100) skall en fristående grundskola vara öppen för alla. I likhet med vad som gäller vid fördelningen av elever mellan olika enheter inom den kommunala skall dock en fristående skola inte vara skyldig att ta emot en elev om mottagandet medför betydande organisatoriska eller ekonomiska effekter för skolan. I konsekvens härmed är en kommun inte heller skyldig att lämna bidrag till särskilt stöd om det därför uppstår betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen. En elev i en fristående grund- skola skall bedömas på samma villkor och ha samma rätt till stöd som en elev i en grundskola. Det förutsätts att kommunerna utvecklar tydliga principer för resurs- fördelningen och att dessa går att utvärdera. För att kommunen, i vilken den fristående är belägen, skall kunna göra en rättvis be- dömning av skolans bidragsbehov som är grundat på skolans åtagande och elevernas behov, har kommunen numera rätt till insyn i skolans verksamhet. Insynen skall också garantera att offentliga medel för ut- bildning används för avsedda ändamål. Vidare förutsätts att kommunen beaktar att den fristående har vissa högre kostnader till följd av skillnaden i huvudmannaskap, till exempel när det gäller mer- värdesskatt. Vidare innebär beslutet att i regleringsbrev för har fått i uppdrag att följa hur fristående grundskolor och kom- muner tillgodoser behoven hos särskilt stödkrävande elever och att där- vid belysa effekterna ur valfrihetssynpunkt. skall redovisa detta uppdrag . Kommittén skall följa och utvärdera kommunernas tillämpning av de nya resursfördelningsreglerna för fristående grundskolor under läsåren 1997/98 och 1998/99. Den skall kartlägga och analysera olika kommuners resursfördel- ningssystem. Kommittén skall därvid belysa effekterna av tillämpning- en såväl för fristående grundskolor som för kommunerna. Särskilt skall effekterna belysas för elever med behov av särskilt stöd och för elever i glesbygden. Dessutom skall frågor om fristående grundskolors kostna- der för skollokaler och kostnader för sådana skolor med särskild profil belysas. Kommittén skall beakta de erfarenheter som kan ha till följd av sitt ovan nämnda uppdrag att följa frågan om en begränsad skyldighet för fristående skolor att ta emot en elev respektive för kom- muner att lämna bidrag i de fall betydande organisatoriska eller eko- nomiska svårigheter skulle uppstå. Kommittén bör även dra nytta av de underlag som kommer fram genom uppföljnings-, utvärde- rings- och tillsynsverksamhet. Kommittén skall till sig knyta en referensgrupp med företrädare för olika intresseorganisationer inom området, till exempel , , , , , och Kristna Friskoleråd. Kommittén skall lämna en delrapport och slutredovisa uppdraget . Kommittén har haft att ta ställning till innebörden i uppdragets olika delar. Det övergripande uppdraget innebär att följa och utvärdera. Uti- från fattade beslut skall arbetet att följa enligt kommitténs uppfattning vara att studera och beskriva hur bidragsgivningen till de fristående grundskolorna fungerar läsåren 1997/98 och 1998/99. Detta skall alltså ske och resultera i en samlad och objektiv bild av hur utvecklingen av bidragssystemet sker. Att utvärdera innebär att närmare studera vissa begränsade områden och att dessa studier skall resultera i förklaringar och värderingar. Kommittén skall vidare kartlägga och analysera olika kommuners resursfördelningssystem. Att kartlägga innebär att undersöka om det finns många olika sätt att beräkna och fördela resurserna och därefter systematisera dessa. Att analysera innebär bland annat att undersöka om kommuners olika strukturer påverkar resursfördelningssystemet och på vilket sätt systemet påverkar verksamheten på kort och på lång sikt. Vidare skall kommittén belysa olika slags effekter av de nya regler- na. Bland annat innebär detta att ge svar på frågan om det nya systemet har lett till någon förändring och i så fall på vilket sätt. Utifrån den in- formation som inkommit under arbetet anser kommittén det viktigt att påpeka inom vilka områden som det nya systemet har sina brister och vad dessa grundar sig på. Kommittén har däremot inte att inom uppdragets ram komma med eventuella förslag till förändringar i de nya resursfördelningsreglerna. För att kunna få en rättvisande bild av hur det nya resursfördelnings- reglerna fungerar finns det olika sätt att gå till väga. Att göra ett slumpmässigt urval av fristående grundskolor och kommuner innebär att uppgiften begränsas, men med tanke på att förutsättningarna i kom- muner och skolor är så skiftande valde vi att göra en totalundersökning, dvs. att samtliga fristående grundskolor och kommuner – även de som inte har fristående skolor inom kommunen – skulle ingå. Detta skulle ge bättre möjligheter att beskriva de skiftande förutsättningar som finns vad gäller storlek, struktur och kunskaper såväl i kommuner som i fri- stående grundskolor. har fått i uppdrag att följa hur fristående grundskolor och kommuner tillgodoser behoven hos särskilt stödkrävande elever. Detta skall redovisas , dvs. som kommit- téns delrapport skall redovisas. Därför har vi valt att när det gäller den- na del av vårt uppdrag delvis avvakta resultatet från upp- drag och i samband med slutrapporten redovisa vad som framkommit. I övrigt redovisar vi i delrapporten regeringsuppdragets olika delar. För att kunna erhålla den information som är nödvändig från kom- muner och fristående grundskolor har vi valt att genomföra en en- kätundersökning som kompletterats med intervjuer. Vi är medvetna om de risker som finns att skicka ut enkäter. Hur omfattande kan enkäten vara för att mottagaren skall anse det meningsfullt att svara? Och vil- ken ambitionsnivå skall enkäten ha? Det är också viktigt att formulera frågorna så att de bara kan tolkas på ett sätt. Erfarenheten visar emel- lertid att någon formulering alltid missuppfattas av någon enstaka svarsperson. Kommunerna får ofta enkäter från olika håll och arbetet med att besvara dessa tar tid och kraft. Det innebär att enkäterna ifråga- sätts och inte sällan läggs åt sidan, eftersom man inte tror att enkätsva- ren kommer att vara till någon nytta. läggs uppdraget att fylla i enkäter på en tjänsteman som inte har så stor erfarenhet eller kunskap. Detta för då med sig att tillförlitligheten i svaren kan ifrågasättas. Ris- ken för en bristande samordning i kommuner med kommundelsnämn- der är också uppenbar. Fördelen med en skriftlig enkät är emellertid att den kan besvaras vid lämpligt tillfälle och i ostörd miljö. Dessutom kan en jämförelse göras genom att skicka ut enkäter vid två olika tillfällen. För att eliminera eventuella risker för felsvar har vi valt att genom- föra muntliga intervjuer med ett urval kommuner och fristående grund- skolor. Intervjuerna har föregåtts av telefonkontakter och i förväg utsända frågor att diskutera vid intervjuerna. 2.2Beskrivning av vad vi gjort Enkät till kommunerna. Sekretariatet utarbetade ett förslag till enkät som därefter skickades till sju kommuner med önskan om synpunkter på frågornas konstruktion. Utifrån de synpunkter som kom tillbaka som svar reviderades enkäten och skickades till samtliga landets 288 kommuner, av vilka 13 har stadsdels-/kommun- delsnämnder. Vi valde alltså att skicka enkäten till alla kommuner, även till de kommuner som inte har fristående grundskolor i kommu- nen. Kommunen kan ju trots detta ha elever som valt att gå i en fristå- ende grundskola i annan kommun och för vilka bidrag skall lämnas. Sammanlagt skickades 415 enkäter. Svarsfrekvensen på kommunenkä- ten är , vilket innebär att svar fattas från endast två kommuner. Enkät till de fristående grundskolorna. I likhet med kommunen- käten skickades enkäten avsedd för de fristående grundskolorna ut på test i sju skolor. Efter revidering skickades enkäten till alla godkända fristående grundskolor som vid tillfället för enkäten uppgick till 313 skolor. Av dessa ligger åtta skolor i glesbygdskommuner. 19 skolor hade ännu inte startat. Svarsfrekvensen på denna enkät är . För- delningen av skolornas inriktning/kategori och storlek framgår av ned- anstående diagram. Diagram 1 Fördelning skolkategorier /98, antal skolor. Fördelningen av skolstorlekar är följande: 100 - 199 200 - 299 Diagram 2 Fördelning antalet elever i fristående grundskolor /98. Studiebesök och intervjuer. Vi har bedömt det otillräckligt att endast använda oss av enkätsvaren som underlag för rapporten. Svaren på någ- ra enkätfrågor krävde att vi tog kontakt med ett urval skolor och kom- muner för att kontrollera riktigheten i svaren. Vi ville dock få möjlig- heter att diskutera vissa speciella frågor för att få tillräcklig information om hur det förhåller sig i skolorna och i kommunerna. besökte vi 13 kommuner, träffade kommunrepresentanter och i respektive kommun besökte vi en fristående grundskola. Följande 13 kommuner har vi besökt: , , , , Ha- ninge, , , , , , Ö rebro, och . Vid val av kommuner och fristående grundskolor som skulle besö- kas utgick vi från att kommunernas struktur och storlek skulle vara oli- ka och att de fristående grundskolorna skulle ha olika inriktning och vara av skiftande storlek. Vid besöken har kommunerna vanligtvis re- presenterats av den tjänsteman eller de tjänstemän som besvarat enkä- ten och/eller har ansvar för resursfördelningsfrågorna och ekonomin. Intervjuerna har föregåtts av telefonsamtal. Kommunerna och de fristå- ende grundskolorna har i förväg erhållit lista på de frågeområden som varit aktuella vid intervjuerna. Vid de fristående grundskolorna har mestadels rektor och den ekonomiskt ansvarige deltagit vid intervjuer- na. Kommittén har som mål att inför slutrapporten ha besökt av de 120 kommuner som har fristående grundskolor belägna i kommu- nen, dvs. cirka 40 kommuner. Iakttagelser i enkäter och vid besök 13 3 Iakttagelser i enkäter och vid besök Av såväl pedagogiska som ekonomiska skäl har förutsättningarna för att kartlägga skolans kostnader och bidrag förändrats. inne- fattade undervisning för elever i årskurserna 1–9. Loka- lerna utnyttjades endast i ringa omfattning för annan verksamhet och då endast vissa lokaler såsom idrottshall, slöjdsalar och skolmatsal. Id- rottshallarna var oftast utnyttjade av olika slags idrottsföreningar eller av privatpersoner. Slöjdsalarna användes ofta för kursverksamhet och skolmatsalarna togs i bruk för större möten av olika slag. Intäkterna för dessa verksamheter gick direkt till kommunen och kom inte den aktu- ella skolan till del. har bilden förändrats avsevärt. Kommuner- nas strävan att klara den kommunala ekonomin har bland annat resulte- rat i att andra verksamheter har integrerats i skollokalerna. Det gäller framför allt förskole- och fritidshemsverksamhet. Ett flertal skolor har genom ombyggnationer anpassat lokalerna på ett sådant sätt att exem- pelvis fritidsverksamheten, inom ramen för en samlad skoldag, kan ut- nyttja klassrum och andra ytor som tidigare endast använts för skol- bruk. Gränserna mellan fritidshemspersonalens och lärarnas arbetsupp- gifter har därför också på många skolanläggningar blivit mer diffusa. Delvis som en följd av kommunernas skyldighet att ge möjlighet för alla sexåringar att börja skolan har också förskoleverksamheten i hög grad flyttat in i skolans lokaler. Detta tillsammans har bidragit till att skolor och kommuner i redo- visningen av kostnader har svårt att särskilja skolans kostnader och bidrag från övriga verksamheters, eftersom såväl lokaler som personal samnyttjas. En annan svårighet är knuten till kommuner som har kommundels- nämnder. finns det 13 kommuner som har kommun- delsnämnder. Vissa av dessa kommuner har en central organisation som fördelar resurserna till de olika fristående grundskolorna, vilket garanterar en samordning. I andra kommuner fördelas ett bidrag till respektive kommundel som bland annat skall omfatta bidrag till skol- verksamheten, såväl den kommunala som den fristående. 14 Iakttagelser i enkäter och vid besök medfört att principerna för resursfördelningen i vissa fall ser olika ut i olika kommundelar. Arbetet med att få in enkäterna från kommuner med kommundelsnämnder har varit mer omfattande än det varit med andra kommuner, delvis på grund av samordningssvårigheter. Kommunernas organisationsmodeller för utbildningsverksamheten ser olika ut. års strävan att decentralisera så mycket som möjligt för att besluten skall kunna fattas så nära verksamheten som möjligt har bidragit till att storleken på den centrala skolförvaltningen minskat och att nya organisationsstrukturer har uppstått. Skolorna är ofta resultatenheter med totalt ansvar för bland annat ekonomin med allt vad det kan innebära. har många kommuner förändrat den centrala skoladministrationen. Ett system med beställar- och utförar- nämnder finns inrättat på några håll. De förändrade strukturerna och arbetsuppgifterna har på vissa håll resulterat i bristande kunskap om vem som ansvarar för vissa frågor. En annan orsak till att samordningen är svår att klara är omsättningen av personal. Vid flera kontakter med kommuner har det framkommit att det inte finns skriftliga uppgifter om hur det förhållit sig tidigare och att ingen kan svara på hur det varit. Detta tyder på att det i en del kom- muner finns brister i uppföljningen. I många kommuner och vid många fristående grundskolor har alltså kartläggningssvårigheterna varit uppenbara. Det gäller då framför allt sättet att redovisa kostnader för sådana verksamheter som sker integre- rat och där det är svårt att särredovisa kostnaderna på ett relevant sätt. Detta beror på att nuvarande redovisningssystem och statistikinsamling till delar inte är anpassade till den verklighet som råder i skolorna. I beslutet om nya resursfördelningsregler förutsätts att kommunerna utvecklar tydliga regler för sin resursfördelning och att dessa går att utvärdera. Det förutsätter också att den fristående får in- syn i hur bidraget beräknas. På så sätt skall skolan kunna göra en pre- liminär uppskattning av bidraget . Kommitténs arbete har bland annat varit att utifrån kommunernas resursfördelningssystem följa upp om de fristående grundskolorna fått bidrag med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommu- nen tillämpar för de egna grundskolorna. Vi har också frågat både kommunerna och de fristående grundskolorna om de fristående skolor- na har givits möjligheter till insyn i kommunens sätt att beräkna bidra- gen samt frågat de fristående skolorna om kommunens bidragsmodell är möjlig att förstå. Iakttagelser i enkäter och vid besök 15 Resurserna till har varit starkt reglerade. Tidi- gare system med statligt tilldelade resurser i form av basresurser, för- stärkningsresurser och speciallärarresurser har reglerats i statsbidrags- förordningen för . Från att ha haft bestämmelser om antal undervisningstimmar och grupptimmar per årskurs beskriver grund- skolans timplan numera endast omfattningen av respektive ämne samt totalt antal garanterade undervisningstimmar. Kommunerna och skolorna har genom detta fått större frihet att dispo- nera sina resurser efter de faktiska behov som finns. Tanken är att be- sluten om resursanvändning skall tas så nära verksamheten som möjligt för att på så sätt kunna utnyttja resurserna på bästa sätt. Det finns inget enhetligt resursfördelningssystem för landets kom- muner. Mängden av system är stort och många är sätten att bedöma vad som skall ingå i vilken del av systemet. Det skulle här krävas alltför stort utrymme att beskriva alla de varianter på beräkningssystem som redovisats från landets alla kommuner. Att begränsa en redovisning till de kommuner som har fristående skolor skulle också ta för stor plats. Däremot finns det några saker som kan vara intressanta att nämna. Av de 120 kommuner som har fristående grundskolor saknar 27 ett politiskt beslut vilka resursprinciper som skall gälla för såväl de egna skolorna som de fristående skolorna. Å tta kommuner saknar politiskt beslut för sina egna skolor, men har beslut för de fristående. Tolv kommuner har beslut för sina egna skolor, men inte för de fristående skolorna. En tredjedel av kommunerna saknar med andra ord ett poli- tiskt beslut om hur resurserna till de fristående grundskolorna skall till- delas! I dessa kommuner ges därmed möjligheter för tjänstemän att själva besluta om tilldelningen till de fristående grundskolorna. Kom- mittén har ännu inte närmare undersökt hur handläggningen går till i dessa kommuner. De allra flesta kommuner använder sig i sitt fördelningssystem av en typ av grundbidrag som utgångspunkt. Vad grundbidraget består av skiftar. Vissa kommuner inkluderar lokalkostnader, momsersättning och resurser för stödkrävande elever. Andra kommuner har bidragen för dessa delar utanför grundbidraget. En del kommuner redovisar varje delpost i grundbidraget medan andra inte gör detta. Storleken på grundbidragen varierar också beroende på hur stor resurs som finns reserverad centralt i kommunen. Det här innebär att en fristående skola med elever från flera olika kommuner eller kommundelar får skiftande bidragsbelopp. Eleverna genererar med andra ord olika bidrag till sko- lan. Eftersom resurserna betraktas som gemensamma för skolan inne- bär detta i praktiken att kommuner som ger högre bidrag delvis bekos- tar undervisningen för elever som kommer från kommuner med lägre bidrag. 16 Iakttagelser i enkäter och vid besök De olika konstruktionerna på grundbidrag gör det svårt att jämföra dessa sinsemellan. Det finns också andra delar och andra sätt att se på resursfördelning som omöjliggör rättvisa jämförelser. Några kommuner använder sig av behovsprövning. I dessa kommuner lämnar den fristå- ende skolan in en begäran om resurser med en redovisning av sina fak- tiska kostnader. Utifrån denna gör kommunen en bedömning hur stort bidrag skolan skall få. av kommunerna använder sig av social viktning när det gäller tilldelning till de egna och till de fristående skolorna. Viktningen baseras på ett antal olika kriterier som är kopplade till var skolorna är belägna och vilket elevunderlag skolorna har. Kriterierna kan se olika ut i olika kommuner. I kommuner med kommundelsnämnder kan sys- temen skifta, dvs. vissa kommundelar har social viktning medan andra inte använder sig av detta. Hur går man i dessa kommuner tillväga när det gäller att beräkna bidragen till fristående skolor som har elever från ett upptagningsområde som omfattar flera kommundelar? Ä r systemet med social viktning lämpligt eller rent av möjligt att använda sig av när det gäller de fristående skolorna? De flesta kommuner med kommundelsnämnder har inte använt sig av social viktning när det gäller att beräkna resurserna. De fristående grundskolorna får, oavsett i vilken kommundel de ligger, bidrag utifrån den kommundel som har den lägsta kostnaden och följaktligen det lägsta bidraget. Fristående skolor i andra kommundelar får på detta sätt bidrag efter andra grunder än de kommunala skolorna. Trots detta har majoriteten fristående skolor i dessa kommuner fått högre bidrag . Eftersom det finns så många variationer i sättet att beräkna resurser och att fördela dessa är det för många fristående grundskolor ett pro- blem att sätta sig in i de olika systemen. Det gäller ju inte bara att be- gripa systemet i den egna kommunen, eftersom många skolor har elever från flera kommuner eller kommundelar. Det är uppenbart att en fristå- ende grundskola som har elever från upp till 25 olika kommuner/ kommundelar har helt andra förutsättningar att göra sig bekant med alla olika system än en skola med elever endast från den egna kommunen. Detta har också framförts av många representanter för de fristående skolorna vid våra intervjuer. När vi frågat de fristående skolorna om de givits möjligheter till insyn i kommunens sätt att beräkna bidragen har närmare hälften () svarat nej.