sou · GMB314 · 1999-01-01 00:00:00 — Det berörda internationella arbetet behöver följas upp genom nationella regler, för att säkerställa ett grundläggande skydd för sådan finansiell verksamhet som innefattar utgivning av e-pengar. Regleringen bör emellertid inte vara lika ingripande som rörelsereglerna för banker och tillämpningsområdet bör begränsas till system som har en sådan art och omfattning att det föreligger ett klart behov av kontroll. Nuvarande tillämpningar ger endast ett begränsat underlag för att utforma en sådan reglering. Att istället utgå från det utvecklingsarbete som pågår internationellt vore att ta sikte på ett rörligt mål som knappt finns hos oss. Det bör därför undvikas att räkna upp vissa verksamhetsformer eller att utforma regler som tar sikte på en viss typ av e-penningsystem. Sådana bestämmelser skulle förutsätta att rutinerna för e-pengar görs mer förutsägbara, med de risker detta för med sig för hinder i utvecklingen och icke avsedda begränsningar av konkurrensen. Jag föreslår istället, i enlighet med det pågående internationella arbetet, att vissa minimikrav införs på system för e-pengar. Dessa bör uppfylla grundläggande krav på stabilitet, säkerhet och reviderbarhet. En bedömning av huruvida nya e-penningsystem är förenliga med dessa grundläggande krav torde förutsätta en helhetsbedömning utifrån bl.a. samverkande tekniska och administrativa skyddsrutiner. Vid denna bedömning behövs såväl teknisk som juridisk och ekonomisk kompetens. Riskerna för misstag blir därvid påtagliga om utgivarna skulle utföra denna prövning och det torde bli svårt att vidta åtgärder sedan ett e- penningsystem redan har tagits i drift, om t.ex. rutiner som inte är godtagbara har byggts in som bärande delar. Jag föreslår därför att e- pengar med vissa begränsningar skall få ges ut endast efter ett tillståndsförfarande, om andra än banker och kreditmarknadsföretag avser att etablera sådana tjänster. Därigenom kan undvikas att digitaliseringen och de snabba förändringarna på det finansiella området ger utrymme för mindre seriösa aktörer som kanske till och med skulle variera sina tjänster endast för att undgå näringsrättsliga skyddsregler. får regleringen inte bli så ingripande att nya kostnadseffektiva rutiner och en sund konkurrens motverkas. Jag föreslår vidare att institut som ger ut e- pengar skall stå under tillsyn så att det kan säkerställas att regler om skydd verkligen följs. Man skulle också kunna tänka sig regler om förhandsprövning enligt vilka , efter ansökan, lämnade ett bindande förhands- besked huruvida ett planerat e-penningsystem är begränsat så att det inte omfattas av ett krav på tillstånd. Dessa frågor bör emellertid i praktiken kunna lösas vid kontakter med , utan en sådan formali- sering. Om tvekan undantagsvis skulle uppkomma bör istället en ansökan om tillstånd ges in, varefter inspektionen har att avvisa denna om det skulle visa sig att det tilltänkta systemet inte omfattas av krav på tillstånd. Den särskilda reglering av e-pengar som jag därmed föreslår rör, som framgått, en speciell kategori av objekt där förändringstakten är hög. Sådana bestämmelser bör därför föras in i en särskild lag. Huvuddragen i en reglering av e-pengar Mitt förslag: Regler om e-pengar bör samlas i en särskild lag. Med hänsyn till den snabba utvecklingen på området bör lagen innehålla endast vissa grundläggande regler, som inte onödigtvis försvårar eller begränsar nya rutiner. Mitt förslag att skilja mellan digitala instrument som allmänt används för betalningar (e-pengar) och nya instrument som till omfattning och funktion liknar värdemärken (se avsnitt 3.7.1.2) bör komma till uttryck redan i definitionerna till en reglering av e-pengar. E-pengar kan därmed definieras som digitala värdeenheter som används som allmänna betalningsinstrument. För att göra denna gräns tydlig bör uttrycket allmänna betalningsinstrument kompletteras med en regel där undantagen närmare anges; se vidare avsnitt 4.8.4 och bilaga 3. Någon särskild beteckning på undantagna värdeenheter behövs inte i lag men de kan lämpligen kallas elektroniska värdemärken. De ovan beskrivna grundläggande skillnaderna (se avsnitt 3.6.3) mellan instrument som i IT-miljön används för att dokumentera auktorisation av kontobaserade transaktioner respektive för att, på motsvarande sätt som mynt och sedlar, fungera som bärare eller symboler för viss betalkraft, bör också komma till uttryck i en definition. Jag föreslår därför att den senare typen av instrument kallas digitala värdeenheter och definieras som elektroniska registreringar av medel som kan användas för betalningar utan att finnas på ett individualiserat konto; allt i enlighet med mitt förslag i avsnitt 3.7.1.2. Dessutom föreslår jag att den som brukar elektroniska pengar för betalning kallas användare och att den som ger ut e-pengar kort och gott betecknas utgivare. Mitt förslag: Enligt uppdragna riktlinjer bör e-penningsystem uppfylla vissa minimikrav på stabilitet, säkerhet och reviderbarhet. Vissa minimikrav på stabilitet, säkerhet och reviderbarhet bör, som framgått av avsnitt 4.7.4.3, ställas på system för e-pengar. Jag har redan tagit upp vad som menas med finansiell stabilitet (avsnitt 4.4.2) och, i flera sammanhang, berört frågor om teknisk och administrativ säkerhet . Med hänsyn till den mängd alternativa förfaringssätt som IT erbjuder och den snabba utvecklingen på området för e-pengar torde endast vissa grund- läggande regler om system för e-pengar kunna ges i lag (se bilaga 3). Dessa bör dock preciseras genom föreskrifter i förordning eller på lägre nivå; se vidare bilaga 3 under rubriken . Behovet av reviderbarhet har också behandlats, men utan att det har preciserats vad som menas. Till att börja med kan konstateras att ett sådant fullständigt revisionsspår (audit trail) som avses i redovisningssamman- hang knappast kan krävas om e-penningsystemen skall kunna ges den avsedda kontantliknande prägeln. Visserligen upptar bokföringslagen inte något krav på att verifikationer eller grundnoteringar av en affärshändelse, i den ena partens redovisning, skall innehålla något referensnummer eller någon annan direkt ingång till den andra partens redovisning, men i praktiken kan transaktioner med bokpengar vanligtvis följas från verksamhet till verksamhet.95 Betalningar med e-pengar avses istället kunna ske anonymt, i princip så att den som innehar en värdeenhet anses legitimerad att förfoga över den redan genom innehavet. Jag syftar därför på skillnader med anknytning till transfererbarheten i olika system. När skuggkonton förs och värdeenheter måste lösas in så snart de har använts samt betalningar kan ske endast i en riktning från kund till säljföretag (single loop) är det möjligt att relativt snabbt upptäcka om falska värdeenheter förekommer. Skuggkonton erbjuder dessutom ett visst underlag för att knyta brottsliga förfaranden till individer genom att uppgifter bevaras om vem som förvärvat vissa värdeenheter och för vilka transaktioner de har använts. 95 Jfr dock t.ex. s.k. fakturalösa rutiner. Däremot kan avsevärda risker finnas inbyggda i helt transfererbara system (multi loop), där en värdeenhet kan användas gång på gång och i flera riktningar. Medan utgivaren i single loop-system, ett visst antal dagar efter en transaktionsdag får uppgifter om använda värdeenheter och därmed kan stämma av systemet, kan utgivaren i ett multi loop-system knappast förrän långt efteråt veta vilka medel som har använts och det torde inte gå att spåra hur den betalkraft en viss värdeenhet representerar har använts. Enligt min mening bör det vara möjligt att hindra att e-penningsystem kommer till stånd om rutinerna är sådana att det finns klara risker för missbruk utan att det upptäcks eller där möjligheterna till kontroll annars är påtagligt begränsade. Ett exempel är om flera finansiella institut skulle ge ut en viss typ av e-pengar och utforma de tekniska rutinerna så att det inte går att utläsa vilket av dessa institut som har gett ut en viss värdeenhet. Därmed skulle ett missbruk inte kunna hänföras ens till ett visst instituts värdeenheter. De krav som jag nu har föreslagit bör gälla för såväl bankers och kreditmarknadsföretags e-penningsystem som för tillståndspliktiga system. Begreppet sundhet förekommer inte i mitt förslag. Det finns skäl att utmönstra detta begrepp ur den svenska, finansiella lagstiftningen. Inne- börden i sundhetsrekvisitet anses oklar och förändras över tiden. Utgivning, tillstånd och tillsyn Mitt förslag: Banker och kreditmarknadsföretag får ge ut e-pengar. Även andra institut och bolag bör få göra detta, dock endast efter ett tillstånds- förfarande. Den som fått tillstånd bör stå under tillsyn. För banker och vissa andra typer av finansiella institut finns redan regler om bl.a. tillstånd och tillsyn samt föreskrifter om vilken verksamhet som får bedrivas och om verksamhetens utformning. Exempelvis får banker och kreditmarknadsföretag förmedla betalningar och tillhandahålla betalningsmedel.96 Någon ny tillståndsprövning för sådana institut som, i enlighet med meddelade tillstånd, avser att ge ut e-pengar bör inte komma i fråga. 96 Se 2 kap. 2 § bankrörelselagen och 3 kap. 1 § lagen om finansieringsverksamhet. Utgivning av e-pengar är en ny finansiell produkt även för banker och kreditmarknadsföretag och det behöver övervägas om ·kompletterande krav bör ställas för utgivning av e-pengar, och ·om undantag bör föreskrivas från de krav som gäller för den verk- samhet som banker och kreditmarknadsföretag bedriver i övrigt. I den mån föreskrifter ges med krav på system för e-pengar, bör dessa som framgått gälla också för banker och kreditmarknadsföretag om de avser att ge ut e-pengar trots att de, efter en tillståndsprövning, redan har givits rätt att tillhandahålla betalningsmedel och förmedla betalningar. De rörelseregler som gäller för sådana institut torde dock i huvudsak redan täcka de krav som kan bli aktuella för e-penningsystem. När t.ex. en bank är utgivare av e-pengar kan för detta system eventuellt behövas vissa undantag från kreditinstitutens rörelseregler. Som exempel på sådana frågor vid utgivning av e-pengar kan nämnas föreskrifterna i 2 kap. 3 a § bankrörelselagen om att en banks verksamhet skall drivas av bankens egen personal och i bankens egna lokaler med vissa undantag97 och att motbok eller annat bevis som en bank utfärdar om tillgodohavande på räkning, enligt 2 kap. 21 § samma lag skall ställas till viss man och innehålla att överlåtelse får ske endast till viss man samt att överlåtelsen bör anmälas hos banken, som inte får träffa förbehåll om rätt att åberopa betalning till annan än rätt innehavare av motbok. Naturligtvis kan e-pengar, som avses bli använda utan identifiering av den som betalar, inte vara ställda till viss man och rutinerna är särskilt anordnade för att uttag av insatta e-penningmedel skall ske på annan plats än i bankens lokaler. Inom ramen för EG-arbetet har, som framgått, den bedömningen gjorts att mottagande av medel för e-pengar inte utgör deposit taking i första och andra banksamordningsdirektivens mening. På motsvarande sätt bör sådana medel inte ses som tillgodohavande på räkning (som inte får ställas till innehavaren). 97Uttag från konto utan bankbok får tillhandahållas även på annat sätt och Finans- inspektionen får ge en bank tillstånd att tillhandahålla vissa tjänster för bankens räkning genom ombud utanför bankens lokaler; nämligen insättning på bankkonto, uttag från konto med bankbok, och betalningsförmedling. får också ge en bank tillstånd att tillhandahålla andra särskilt angivna tjänster genom visst eller vissa angivna ombud utanför bankens lokaler. Sådana tillstånd får dock ges endast om banken svarar för verksamheten mot kunden, och det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former. För tydlighetens skull bör dock i lag klart uttalas att e-pengar får ges ut av banker och kreditmarknadsföretag. 98 På motsvarande sätt kan ett uttryckligt undantag från 2 kap. 3 a § bankrörelselagen vara lämpligt (se bilaga 3).99 Jag återkommer i nästa betänkande till de civilrättsliga frågorna, bl.a. om digitala dokument kan utgöra bevis ... om tillgodo- havande på räkning i bankrörelselagens mening och hur olika förfoganden bör bedömas; jfr 32 § och 33 § andra stycket skuldebrevslagen. Andra institut än banker och kreditmarknadsföretag bör, som sagt, få ge ut e-pengar endast efter en tillståndsprövning. Att inrätta någon särskild myndighet för denna prövning kan knappast komma i fråga och den enda myndighet vars organisation och verksamhet är anpassad för en sådan uppgift är . Utgivare som har fått ett sådant tillstånd bör stå under tillsyn. Undantag från dessa bestämmelser bör göras för , som erforderliga EU-anpassningar behövs för utländska företag som ger ut e-pengar enligt tillstånd i hemlandet (jfr bilaga 3). Mitt förslag: Mindre system för digitala värdeenheter, som är försumbara för de finansiella systemens stabilitet, bör undantas från tillståndsprövning och tillsyn. Undantaget bör omfatta system som gäller på en begränsad plats, är tillfälliga eller avser s.k. förskottsbetalningar. Vissa begränsade system för digitala värdeenheter, som saknar betydelse för de finansiella systemens stabilitet, bör som framgått av avsnitt 4.7.2 inte bli föremål för tillståndsprövning och tillsyn. Härvid är dock endast en grov sortering möjlig av system som bör respektive inte bör undantas från den näringsrättsliga regleringen. Naturligtvis bör e-pengar som representerar vanliga förskottsbetalningar undantas, men även betalningar för kommande inköp hos en sådan vidare krets som avses i 1 kap. 2 a § bankrörelselagen bör 98Jag utgår härvid från bedömningen i avsnitt 4.1 att e-pengar inte är aktuella för sådan hantering som avses i lagen om värdepappersrörelse och lagen om handel med finansiella instrument. 99Alternativt kan det anses tillräckligt med en hänvisning till bestämmelserna i bankrörelselagen och lagen om kreditmarknadsföretag om rätt att förmedla betalningar och tillhandahålla betalningsmedel. hållas utanför den reglering jag föreslår (se bilaga 3 vid föreslagna definitioner). Detsamma bör gälla för mindre system som är försumbara från system- skyddssynpunkt. Frågan är emellertid hur ett sådant undantag bör utformas. Ett alternativ är att undanta system där varje användares innehav av digitala värdeenheter är begränsat till ringa belopp och där det samlade värdet av utelöpande värdeenheter understiger vad som kan antas vara av intresse för skyddet av den finansiella stabiliteten. Sådana begränsningar har motsvarigheter i det förslag till direktiv om e-pengar som utarbetas inom Europeiska Kommissionen.100 Enligt min mening kan sådana gränser dock ifrågasättas när det gäller system som avses användas som allmänna betalningsinstrument; dvs. hos var och en. Exempelvis torde regler, som innebär att kort med e-pengar inte får innehålla mer än ett visst värde, kunna kringgås genom att användaren innehar flera kort (identifiering sker inte vid en betalning), och det bör kunna undvikas att nå upp till totalbeloppet för ett undantaget system genom att skapa flera kompatibla system; särskilt med beaktande av storleken på de belopp som diskuteras inom Europeiska Kommissionen. Så snart de digitala värdeenheterna avses användas som allmänt betalningsmedel, torde systemet få en sådan spridning att i vart fall risker för s.k. guilt-by-association-effekter kan motivera näringsrättsliga åtgärder. Dessutom kan sådana system normalt antas komma att växa så att totalbeloppet för ett undantaget system passeras. Det skulle därvid framstå som märkligt om olika krav skulle komma att gälla i olika stadier. Såväl konsumenters som näringsidkares intressen bör således bevakas från systemskyddssynpunkt, på ett enhetligt sätt under systemets hela livslängd. Därvid bör beaktas att näringsidkare även i ett litet system kan komma att inneha betydande värden i värdeenheter, innan de har lösts in eller återanvänts. Behovet av skydd för dessa säljföretag behöver också tillgodoses. Däremot bör en annan typ av undantag gälla för mindre system; dels för tillfälliga system, dels för system som gäller endast på en begränsad plats även om värdeenheterna kan användas för betalningar hos en vid krets av betalningsmottagare. Med tillfälliga system menar jag digitala 100Ett sådant förslag skulle kunna utformas enligt följande: Tillstånd behövs inte för system där de digitala värdeenheterna för varje användare begränsas till högst och värdet av utelöpande värdeenheter inte uppgår till , eller motsvarande värden i annan valuta. värdeenheter som gäller endast , t.ex. under en mässa eller ett idrottsevenemang. Att tidsperioden sträcks ut till någon vecka, eller undantagsvis kanske månad, bör inte hindra ett undantag från den näringsrättsliga skyddsregleringen. Mitt förslag till undantag för system som är begränsade till viss plats avser såväl traditionella fysiska platser, t.ex. ett köpcentrum, som elektroniska platser, t.ex. en elektronisk förmedlingstjänst som är begränsade på motsvarande sätt, där flera näringsidkare tillhandahåller varor och tjänster utan att de ingår i samma koncern eller företagsgrupp (se bilaga 3 vid föreslagna definitioner). Platsen måste dock begränsas så att tjänsten inte får karaktären av allmänt betalningsmedel. Slutligen bör tillstånd av inte krävas om verksam- heten skall bedrivas av riksbank eller av ett utländskt företag som har säte inom EES och som har tillståndsprövats i hemlandet. Sådana system bör inte heller stå under tillsyn av . En närmare regleringen får ske i enlighet med vad som bestäms inom EU-samarbetet. Mitt förslag: En ansökan om tillstånd bör bifallas endast om systemet uppfyller grundläggande krav på stabilitet, säkerhet och reviderbarhet, om utgivaren har en tillfredsställande finansiering och betalningsberedskap samt om ägare och andra högre befattningshavare i det utgivande bolaget kan förväntas bedriva en seriös verksamhet. För övriga system bör krävas att den som skall ge ut värdeenheterna utgivaren ansöker om tillstånd. För att ansökan skall bifallas bör tre grundläggande krav vara uppfyllda. Det bör kunna antas att ·systemet uppfyller de berörda kraven på stabilitet, säkerhet och reviderbarhet, ·utgivarens finansiering och betalningsberedskap är tillfredsstäl- lande, och ·ägare, styrelse och verkställande direktör och dennes ställföre- trädare uppfyller vissa krav (se bilaga 3). Utgivaren skall naturligtvis bedriva verksamheten så att han kan möta grundläggande krav på juridisk, teknisk, administrativ och finansiell stabilitet. Dessa förutsättningar behöver dock preciseras närmare som den snabba utvecklingen och de variationsmöjligheter som IT erbjuder måste beaktas. En detaljerad reglering på lagnivå bör därför Det bör anses tillräckligt om de grundläggande kraven på finansiering och betalningsberedskap nämns i lag. Utgivare av e-pengar som inte, på grund av systemets karaktär, är undantagna från tillståndsplikt fyller en sådan systembärande funktion att kraven på finansiering och betalningsberedskap måste vara höga. Betalningsberedskapen hänför sig till likviditeten, dvs. till hur medel som erhållits för e-pengar har placerats, och det är här som särskilda risker framträder om många skulle vilja lösa in sina värdeenheter . Inspektionen bör härvid bevaka att utgivare tar rimlig hänsyn till behovet av att på kort sikt kunna hantera sådana krav. För att säkerställa en seriös verksamhet i ett företag som avser att ge ut e-pengar bör motsvarande prövning som för banker och kreditmarknads- företag ske av ägare, styrelse och verkställande direktör och dennes ställ- företrädare. Denna prövning får motsvara vad som sägs i 2 kap. 1 § första stycket 3 och 4 och andra stycket samt 5 kap. 11-15, 15 a och 15 b §§ lagen om finansieringsverksamhet. I övrigt bör närmare föreskrifter för utgivaren kunna ges i förordning eller av ; jfr bilaga 3. En anpassning till förhållandena i de enskilda fallen bör vidare kunna ske genom att ge rätt att, i besluten om tillstånd, meddela föreskrifter om hur verksamheten skall bedrivas och om anmälan till inspektionen när förhållanden av betydelse för tillståndet ändras. Vidare bör ges rätt att återkalla ett tillstånd när förut- sättningar därför inte längre föreligger eller att när det bedöms tillräckligt förelägga om rättelse eller meddela varning. Är det osäkert om en verksamhet är tillståndspliktig bör inspektionen ha rätt att förelägga den som driver verksamheten att lämna erforderliga upplysningar. Visar det sig att tillståndspliktig verksamhet bedrivs utan tillstånd bör ha rätt att förelägga att verksamheten skall upphöra och bestämma om hur den skall avvecklas. I första hand bör naturligtvis en ansökan om tillstånd ges in. Sker det inte eller saknas förutsättningar för tillstånd bör inspektionen dock, genom att förelägga vite, kunna sätta kraft bakom ett beslut om att verksamheten skall upphöra. Vite bör kunna föreläggas även i andra beslut av inspektionen som avser åtgärder enligt en reglering av e-pengar (jfr bilaga 3). I detta sammanhang kan också nämnas att inspektionens beslut bör kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol och att inspektionens verksamhet på området bör bekostas genom årliga avgifter, enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. Rutinerna för tillståndsprövning, tillsyn m.m. får härvid anpassas till de särskilda risker som det enskilda systemet kan föra med sig. Som exempel på frågor som bör beaktas är behovet av att säkerställa att den som ges tillstånd att ge ut e-pengar har fungerande rutiner för inlösen av värdeenheter och att denne inte genom t.ex. avtal eller bolagsrättsliga konstruktioner gör det möjligt att undandra sig detta ansvar. Denna särreglering för e-pengar bör dock, som framgått, inte tillämpas på banker och andra institut som redan har varit föremål för tillstånds- prövning avseende rätt att förmedla betalningar och som står under tillsyn. Även för dessa institut bör emellertid inspektionen utfärda föreskrifter med hänsyn till den finansiella karaktär som utgivandet av e-pengar har. En ansökan om tillstånd bör innehålla en beskrivning av det tilltänkta systemet och av berörda verksamheter så att får ett tillräckligt underlag för att kunna bedöma om förutsättningar för tillstånd föreligger. Närmare föreskrifter om vad en ansökan skall innehålla bör kunna ges i förordning eller, efter delegation, av . En redogörelse för själva e-penningsystemet och utgivarens verksamhet i inskränkt mening kan härvid vara otillräcklig. E- penningsystemen innefattar ofta en mängd andra aktörer med administrativa eller närmast tekniska uppgifter; t.ex. operatörer som tillhandahåller nödvändiga förbindelser mellan informationssystem och särskilda mellanhänder som administrerar eller annars hanterar uppgifter om överföringar av e-pengar m.m. Sådana mellanaktörer kan fylla system- bärande funktioner. Behovet av stabila och säkra rutiner är därvid uppenbart. Det är emellertid inte enkelt att dra gränser mellan aktörer beträffande vilka direkt tillsyn kan vara motiverad och andra av mindre betydelse från skyddssynpunkt. I detta skede bedömer jag det vara tillräckligt att låta tillsynen omfatta endast huvudaktörerna och betona vikten av att Finans- inspektionen, vid bedömningen av om tillstånd skall ges för utgivning av e-pengar, noggrant prövar huruvida utgivarens avtal med och praktiska arrangemang i förhållande till mellanaktörer motsvarar föreskrivna krav på system och utgivare av e-pengar. De redogörelser för e-penningsystem och utgivares verksamheter som aktualiseras i samband med en tillståndsprövning kan beröra synnerligen känsliga uppgifter. Det torde därför bli en grannlaga uppgift för inspektionen att göra sådana avvägningar när information inhämtas att riskerna för informationssäkerheten inte ökar. Redan att väcka frågan om ökade risker skulle kunna bli följden av kontakter med en myndighet kan förefalla märkligt.