sou · GMB3152 · 1999-01-01 00:00:00 — I samråd med gjordes 1996 bedömningen att någon stor- skalig vindkraftsutbyggnad i inte var möjlig p.g.a. de starka motstående intressen, samt antaganden om vindstyrkor och anläggningars storlek. pekar på att det är förutsättningar som delvis kan ha ändrats sedan.Vid i pågår inte något arbete med att peka ut områden av riksintresse för vindkraft. Huvud- skälet, bedömer , är det mentala motstånd som finns att peka ut 68 Bilaga 2 Enkätsvar från länsstyrelserna /, då det finns många bevaranderiksintressen inom området. säger sig vara medveten om att vindkraftens eventuella riksintres- sen skall pekas ut på sina egna meriter. Erfarenheter av planering och tillståndsprövning och av genomförda etableringar a) Planinstrument och ansökningsförfaranden med hänsyn till storlekar på verk och storlekar på grupper av verk Gränsdragningarna (kW-storlek) mellan vad som skall prövas av kommun, länsstyrelse och regering upplevs av många som ett problem. Större exploateringar (10 MW och större) delas inte sällan upp i etapper för att undvika en regeringsprövning menar i . Etapperna kan sinsemellan innehålla olika storlekar på verk, vilket ytterliga- re försvårar en helhetsbedömning av vilken påverkan den samlade exploateringen får på omgivningen. Etableringar över 1 MW kan fördelas på flera etapper och huvudmän, varvid kravet på ML-prövning utgår. Detta bedöms som en olycklig hantering då omgivningspåverkan inte ändras menar länsstyrelserna i , , och län.Det kriterium som gäller för ML-prövning är vindkraftverkets effektstorlek 1 MW och större. Mycket höga vindkraftverk kan innebära en påtaglig inverkan på omgivningen även när effekten inte når upp till den storlek som kräver tillstånd menar i . Även antalet verk är av betydelse för graden av påverkan på omgivningen. i menar att en stor grupp bör prövas i en fördjupad ÖP och/eller DP med program och MKB, samt enstaka (1-3) verk (ca 600 kW) kan med enbart bygglov. Någon gräns för detaljplanekrav (antal verk eller kW) finns ej antagen. Prövning bör ske från fall till fall med hänsyn till bebyggelse och konkurrerande intressen. i läns erfarenheter vad gäller den styckevisa hanteringen av varje enskilt vindkraftverk, är i regel att verken kan accepteras med vissa mindre justering- ar utifrån olika speciallagstiftningar. Ett problem är att ansökningar om att få uppföra verk inkommer vid olika tillfällen, avser olika platser samt olika typer av/grupperingar av verk. Vidare är det flera kommuner som berörs av vindkraftsetableringarna, varför underlag, attityder och ställningstaganden kan variera. Därmed är det näst intill omöjligt att få ett helhetsgrepp på utvecklingen av vindkraften och hur etableringarna påverkar landskapsbil- den och riksintressen . Det är även svårt att avgöra när landskapet inte tål fler vind- kraftverk. Refererande till att större etableringar skall prövas enligt två olika prövningssystem (PBL och ML), visar i län på behovet av en tidigare prövning av lämplig- heten av lokalisering till en viss plats. Härigenom skulle en exploatör inte behöva lägga ner omfattande kostnader på handlingar för prövning enligt resp. speciallagstiftning innan plat- sens lämplighet i sig prövats. bedömer att en detaljplan med stöd i översikts- planen med flexibel utformning (teknikutvecklingen ger nya förutsättningar vad gäller storlek på och avstånd mellan verk) och som till sin karaktär mer ska likna områdesbe- stämmelser, men ändå ge byggrätt, bör förordas vid den närmare regleringen av mark- och vattenanvändningen. i tar upp att i och med att teknikutvecklingen går mycket fort blir innehållet i översiktsplanen relativt snabbt inaktuellt. understryker också vikten av allmänhetens deltagande i processen och som ska ge möjligheter att se konsek- venserna av föreslagen utbyggnad. Enkätsvar från länsstyrelserna Bilaga 2 69 Enligt i bör översiktsplanen ha en tillräckligt detaljerad skala för att verkligen kunna ge vägledning och överblick. Detaljplaner har haft för detaljerade be- stämmelser med hänvisning till teknikutvecklingen. Totalhöjden är dock viktig att hålla fast vid medgivanden om avvikelser från DP då landskapsbilden inte tål högre verk. b) Administrativ hantering vid parallella prövningsförfaranden i länsstyrelse och kommun I de fall en fördjupning av översiktsplanen skall göras eller en detaljplan upprättas, bör prövning enligt ML eller NVL normalt inte föregripa planarbetet menar länsstyrelserna i och län. Vid bedömningen om en detaljplan skall upprättas eller inte, hävdar i tvärtom, bör beaktas vad som bedömts enligt ML i syfte att undvika dubbelprövning av detaljfrågor. När kommunen prövar lokaliseringen direkt i bygglov, är det lämpligt att kommunen av- vaktar resultatet av det samråd som ska föregå en ansökan enligt ML menar länsstyrelser- na i och . Den MKB som skall bifogas en ansökan om till- stånd enligt ML utgör ett närmast nödvändigt underlag för bygglovprövningen. c) Avstånd mellan grupper i län framhåller att som grupp definieras enligt ellagen vindkraftverk som har en gemensam anslutning till elnätet. Rent formellt kan en grupp stå i direkt anslut- ning till nästa grupp, så länge den ges en egen ledning till elnätet. Men en sådan tolkning kan inte vara i överensstämmelse med syftet med bestämmelsen. d) gruppstationers effekt – påverkan på miljön i län menar att i regel ger få stora verk en mindre miljöpåverkan än många små. Det kan därför ifrågasättas om definitionen i 4 kap. NRL att ett visst antal kW i en grupp är den mest relevanta vad gäller miljöpåverkan både med avseende på land- skapsbild och ianspråktagen mark-/bottenareal. e) Kommentar om (12 kap.) Vid tillståndsprövning enligt 12 kap. MB skall intrång i natur- och kulturmiljön beaktas. Istället för att endast de större vindkraftverken, som klassas som miljöfarlig verksamhet, ska ha tillstånd enligt MB borde en prövning av alla vindkraftverk ske avseende på dessas inverkan på miljön i dess helhet anser länsstyrelserna i och . Läns- styrelsen bör ha möjlighet att delta i prövningen genom samråd i ett inledande skede. i län tar upp frågan om vindkraften i sin helhet skulle kunna regle- ras i en egen lagstiftning, i likhet med övrig NRL-anknuten exploateringslagstiftning. Problemställningar som är av särskild betydelse vid olika typer av etableringar a) i olika slags landskapstyper: Omgivningspåverkan är svår att bedöma i komplex fjällterräng Man bör därför ställa höga krav på visualiseringar anser i . i län ger i sin rapport om lokalisering av vindkraftverk och radiomas- ter översiktliga områdesvisa beskrivningar samt konfliktbedömning för vindkraftverk. 70 Bilaga 2 Enkätsvar från länsstyrelserna jande grova landskapstypsindelning ligger till grund för den områdesvisa redovisningen: kustlandskap och våtmarker, öppet odlingslandskap, backlandskap, åsar och dalgångar. Kriterier för bedömningen är huvudsakligen landskapsbild, kulturmiljö, naturvärden och friluftsliv. I rapporten finns också ett avsnitt om estetiska synpunkter på landskapsanpass- ning i generella termer, bl.a. genom några illustrerade exempel. Vid i pågår en särskild studie kring den visuella upple- velsen av kustlandskapen och hur inpassning av vindkraftverk bör ske. Studien kommer att inarbetas i ett regionalt policydokument för vindkraft. I studien finns följande preliminära indelning i landskapstyper: flack skogsdominerad kust, flack uppodlad kust, småkuperad skogsdominerad kust, brant skogsdominerad kust, kuperade odlingsbygder, spricklandskap. För varje landskapstyp finns rekommendationer om principer för placering och utformning av vindkraftsanläggningar. Studien innefattar som utgör riksintresse för na- turvården och friluftslivet enligt 2 kap. 6 § samt omfattas av särskilda hushållningsbe- stämmelser enligt 3 kap. 1-3 §§ NRL. En del av området är föreslaget till världsarvslista. kommun () har tagit initiativ till en utredning om hur kommunen bör se på nya etableringar utifrån landskapsbildssynpunkt. Bättre kunskaper om bullrets utbredning i olika landskapstyper behövs anser i . i bedömer det som viktigt att delas in i områden med eller utan vindkraftsutbyggnad. Det öppna kustlandskapet kräver att lokaliseringen blir på rätt ställe. Slutenhet med landskapsrum finns endast på , vilket ger bättre stöd för utspridda verk. b) i olika slags områden/miljöer enligt NRL 2 och 3 kap. I redovisar att försvarsmakten har aviserat en mer nyanserad redovisning av restriktioner i kust- och skärgårdsområdet (2 och 3 kap. NRL) vilket kom- mer att medföra större krav på tydlighet från bevaranderiksintressen, då dessa har utnyttjat försvarsmaktens utslagsgivande och starka restriktioner. Fjällklimat innebär risk för nedisning av vindkraftverken (särskilt i nordvästra och västra delen av ) framför i . Frågor för vilka det krävs bättre underlag/kunskaper för planering och tillståndsprövning i menar att om staten anser att vindkraften skall byggas ut i större skala behöver övergripande principer utarbetas som belyser avvägningen mellan vindkraftsintresset och andra markanvändningsintressen.Länsstyrelserna i , , och län menar att det finns stora intressen för etablering av vindkraft till havs, men mycket lite kunskaper om vilken miljöpåverkan sådana etableringar skulle med- föra. Det är av stor vikt för det fortsatta arbetet att bättre beslutsunderlag tas fram. En utredning bör ske på central nivå. För att bedöma den visuella upplevelsen av vindkraftverken påverkan på landskapet krävs i de flesta fall särskilda utredningsinsatser på regionalt initiativ hävdar länsstyrelserna i och . Enkätsvar från länsstyrelserna Bilaga 2 71 Acceptansfrågornas stora betydelse tas upp av i län som jämför hur kraftledningar kommit att accepteras som en ofrånkomlig del av landskapet. Vindenergikarteringar är angelägna anser länsstyrelserna i , , och . i efterlyser ett material som visar hur vinden beter sig över land och hav, bl.a. för bättre förståelse för vad som lokalt avgör (topografi m.m.) förut- sättningarna för olika storlekar på verk. Säkerhetsavstånd kontra upplevelseavstånd intill vägar och järnvägar samt påverkan av lågfrekvent buller bör utredas. Hur förbrukade vindkraftverk skall tas om hand bör också utredas. Skall förslagsvis en deponerad summa kunna användas menar . 72 Bilaga 2 Enkätsvar från länsstyrelserna Enkätsvar från centrala myndigheter m.fl. Sammanfattning av svar på enkät till centrala myndigheter, organisationer och företag Svaren på enkät till centrala myndigheter, organisationer och före- tag sammanfattas här fråga för fråga. Enkätfrågorna anges som rubriker. Sist i denna sammanfattning finns en förteckning över vilka som har svarat. Utredningens expert , som företräder kommunerna, har överlämnat av henne in- hämtade synpunkter från , , , , , och kommuner. Utredningens sakkunnige , som i utredningen företräder (), Elleverantörer (SVEL) och (), har sammanställt och lämnat ett gemensamt enkätsvar från dessa organisationer, som i sammanfattningen benämns KVF/SVEL/SVIF. SVIF har också lämnat ett eget svar, där de allra flesta synpunkterna återfinns i det gemensamma svaret. Erfarenheter av planering för och tillståndsprövning av vindkraftverk menar att det finns ett behov av fysisk planering för att lösa lokaliseringsfrågorna då den traditionella prövningen enligt miljöskyddslagen (ML) inte räcker till för att på ett samlat sätt i en kommun/region hantera de allt fler och allt större vindkraftverken. ML fungerar bra för att reglera miljöstörningar såsom buller och skuggproblem från enskilda vindkraftverk, men klarar inte av att reglera den viktigaste frågan, landskapsbilden, som i och med vindkraftverkens utveckling kommit i fokus vad gäller konsekvenser av olika eta- bleringar. Den fysiska planeringen är också nödvändig med hänsyn till behovet av att upp- nå god hushållning med vindenergiresursen. För att styra utvecklingen av vindkraften be- hövs också regionala underlag (policys) för vindkraften. Erfarenheterna , menar , är att vindkraftverken ofta byggts ut utan någon större fysisk planberedskap och inte heller utifrån någon långsiktig strategi för ut- byggnaden. Det har vidare brustit i förankringen hos allmänheten, vilket sannolikt skapat onödiga motsättningar som inte gagnar en hållbar utveckling. En annan erfarenhet är att vindkraften har haft svårt att hävda sig som ett allmänt energi- intresse enligt 2 kap. NRL i de vindenergirika områden där det finns många andra intres- sen, t.ex. naturvårds-, friluftslivs- och totalförsvarsintressen. Länsstyrelsernas regionala lokaliseringsunderlag har ofta utgått från vilka etablerade intressen som funnits och vind- kraften har fått tillgång till områden där andra etablerade intressen redan funnits. En orsak till detta är avsaknaden av ett mål för utbyggnaden av den svenska vindkraften. Detta har inneburit att den fysiska planeringen inte har haft några utgångspunkter annat än de kon- kreta vindkraftsprojekten. ser också arbete med riksintresse 74 Bilaga 3 Enkätsvar från centrala myndigheter m.fl. för vindkraft på land, som ett sätt att få till stånd ett mer förutsättningslöst arbete för att vindkraften skall kunna få tillgång till lämpliga områden. påpekar vikten av översiktsplanering som möjliggör en tidig hantering av vindkraften, och att dessutom detaljplanering i många fall bör ske. Verket har därför i två fall tagit initiativ till anmälan till regeringen om behovet av planering för utbyggnad av vindkraft på och . Verket har också stött förslaget i översynen av PBL att begränsa möjligheterna till undantag från detaljplanekravet liksom förslaget om införande av MKB för områdesbestämmelser. Ett exempel på att prövningsprocessen inte klarar av tillståndsfrågorna är den vanligt före- kommande successiva utbyggnaden av vindkraft inom ett område och där anläggningar < 1 MW bara behöver anmälas enligt ML, men där anläggningar > 1 MW behöver tillstånd enligt samma lag. Ska inom ett område nya tillkommande verk prövas enligt ML? Gäller tillståndet då även de gamla verken? Verket anför också att det faktum att prövningen sker enligt olika lagstiftningar medför att den blir otydlig och ojämn. redovisar vidare två erfarenheter av ekonomisk art. Den första är att en markägare kan bli ekonomiskt gynnad framför en annan om en översiktsplan utpekar vissa områden som lämpliga för vindkraft framför andra. Den andra utgår från att vindkraftverk kan medföra att en granne inte får bygga ett verk där det vore lämpligast såväl vindmässigt som miljömässigt, vilket kan undvikas om man före exploatering kommer överens om en helhetslösning genom avtal eller exploateringssamverkan. finner att det plandokument som anger riktlinjer för vindkraftens fortsatta utbyggnad saknas på många håll Detta gäller såväl regionala riktlinjer som kom- munala översiktsplaner där vindkraft behandlas. Redovisningen av kulturvärden och vind- kraftens påverkan på dessa är ofta ej behandlade och en utveckling av dessa frågor är där- för angelägen. En sådan utveckling bör ske med utgångspunkt från bl.a. miljömålen i mil- jöpropositionen 1997/98:145. De regionala riktlinjer som tagits fram har en mycket skif- tande förankring, varför former för samråd och styrningsmöjligheter bör under- sökas. menar att bevarandeintressena av tradition hanteras med alltför stor tyngd i planarbetet, både av kommuner och länsstyrelser. Det är därför viktigt med beslut om riksintresse för vindkraft, så att detta intresse i formell mening jämställs med andra riksintressen. De sakliga övervägandena är i många fall inte korrekta . Myndigheten menar att det förefaller som om endast naturmiljöhänsyn i ganska snäv mening tillåts avgö- ra frågor om tillåtlighet för vindkraftsetablering. Vindkraften måste värderas efter sina egenskaper som utsläppsfri inhemsk energikälla. påpekar att i bilagan till miljöskyddsförordningen (1998.808) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd är begreppet gruppstation inte defi- nierat, vilket innebär att det kan vara möjligt, att genom att anmäla ett vindkraftverk i ta- get, bygga en gruppstation utan någon tillståndsprövning enligt . En möjlighet att lösa detta problem, menar nämnden, är att sänka gränsen för tillståndsplikten enligt ML så att även enstaka, mindre verk blir tillståndspliktiga. Nämnden menar vidare att det viktigaste underlagsmaterialet i vindkraftsärenden är ett bra planunderlag. Men beroende på brister i planeringsunderlagets kan bedömningen av fram- för allt begreppet påtagligt skadar vara svår. För flera känsliga NRL-områden finns dock nu ett bättre underlag genom reviderade översiktsplaner m.m. Emellertid, menar nämnden, är det angeläget att arbetet med bestämmande av områden av riksintresse för vindkraft slutförs. En annan erfarenhet är att detaljplanekrav praktiskt taget aldrig upprätt- hålls, varför det förslag om detaljplanekrav som lämnades i utredningen 1996:168 om översyn av PBL är angeläget att överväga. Enkätsvar från centrala myndigheter m.fl. KVF/SVEL/SVIF menar att tolkningen av lagstiftningen varierar vilket ger osäkerheter i vindkraftsprojekten. är handläggningstiderna mycket långa hos myndigheterna. Projektörer och myndigheter bör kunna enas om en prövningstid under vissa givna förut- sättningar. Att kringgå lagstiftningen (1 MW) genom att dela upp projekt i enstaka verk har mest inneburit nackdelar för samtliga i slutändan, såsom osämja mellan markägare, dåligt utnyttjande av markareal, missnöjd omgivning och dålig anpassning till landskaps- bilden. Elnätssituationen är en av grundfrågorna man måste ta ställning till i initialskedet av ett projekt. När NRL utarbetades fanns ej en medvetenhet om vindkraftens roll i ett hållbart samhälle - för att utnyttja vindenergin på bästa sätt måste det vara tillåtet att etablera vindkraftverk där den bästa vindtillgången finns. Vid avvägningar har det enskilda intresset många gång- er fått en alltför dominerande roll gentemot det allmänna intresset. Vid prövningar har i regel ej tagits hänsyn till att vindkraftverk även bidrar till att förbättra miljön. Generella förbud bör tas bort och ersättas av individuell prövning. Reglerna för bygglov för gårdsverk bör förenklas, t. ex. genom att de jämställs med eko- nomibyggnader. I ett större område med god vindtillgång, där det är uppenbart att det kommer att byggas flera vindkraftverk, är det viktigt att utbyggnaden sker på ett planerat sätt. Frågan om när och hur detaljplan eller områdesbestämmelser skall användas bör utredas, men en utgångspunkt bör vara att planen bör vara övergripande och ej reglera allt i detalj. Slutligen bör sakägarbegreppet definieras. Försvarsmakten menar att en övergripande planering vad gäller vindkraftsutbyggnad är önskvärd för att tillståndsprövningen skall bli så korrekt som möjligt. Möjlighet att ge till- stånd kan vara beroende av hur många verk som skall etableras inom ett område. Bygglov- prövning och miljöprövning borde alltså synkroniseras på ett bättre sätt, vilket också bör förenkla de administrativa rutinerna i handläggningen av ärenden. är att det inom vindkraftsindustrin saknas kunskap om regel- verket för civil luftfart och att det finns kunskapsbrister i detta avseende även hos såväl länsstyrelser som kommuner. Luftfartsförfattningarnas användning i ärendehanteringen är ojämn och behöver generellt lyftas. En missuppfattning är att en anmälan till Försvar- smakten är tillräcklig för luftfartens behov. En annan svårighet är att olika typer av ärenden skall gå till olika avdelningar inom Luft- fartsverket och här pågår ett internt arbete inom verket för att underlätta hanteringen. Luft- fartsverket för också fram att en anmälan alltid skall göras av vindkraftverk med en total- höjd > . , har i ett mål om tillstånd till havsbaserad vindkraft på framfört att det saknades övergripande planering över var vind- kraftverk kan accepteras och i vilken mån påverkan kunde förväntas på motstående intres- sen enligt 2 kap. 6 § och 3 kap. 1 och 2 §§ NRL. menar att framförhållning i planering har saknats. LRF menar att kommunernas tolkning av lagstiftningen varierar. Landskapsbildsskydd är en av de restriktioner som använts för att förhindra etableringar. Den stora byråkratin kring en ansökan avskräcker också enskilda från att ta initiativ. LRF erfar också kommu- nal okunskap om vindkraft och långa handläggningstider. Offensiva planer önskas där kommunerna går före och visar var det kan byggas med bästa lönsamhet. menar att tillståndsprövningen fungerar på olika sätt i . Kunskapsnivån behöver lyftas generellt hos handläggarna. Myndigheterna bör förses med ett regelverk som inte ger utrymme för den enskilde tjänstemannens subjektiva bedömning och avvägning hur lagar skall tolkas, t.ex. vad gäller påverkan på landskapsbilden och 76 Bilaga 3 Enkätsvar från centrala myndigheter m.fl. menar att ärenden som gått till prövning i högre instans har ofta givit en annan tolkning, där sakskälen fått en starkare innebörd än de subjektiva bedömningar man upplevt gäller vid lägre instans. menar att kravet på MKB för anläggningar > 1 MW inte är relevant. MKB-kravet borde istället styras av vindkraftverkens fysiska storlek. Vidare är det vid handläggningen på den miljömässiga aspekten som styr och hänsyn tas inte till att länsstyrel- sen har ett samhällsansvar för energiförsörjning och därmed även borde väga in detta vid tillståndsprövningen. Därför är det viktigt att länsstyrelserna arbetar aktivt med att ta fram områden som kan bli riksintressen för vindkraft. föreslår följande kriterier i detta arbete: 1) tillräcklig vindpotential för ekonomisk bärighet (långsiktiga ekonomiska villkor en förutsättning) 2) infrastruktur (elnät, vägar m.m.) 3) markägarintresse. tycks läns- styrelserna inte väga in dessa aspekter, vilket innebär onödiga konflikter mellan markägare och exploatörer, samt att ur vindenergisynpunkt mindre lämpliga områden pekas ut. menar att detaljplan inte är något bra styrmedel vid vindkraftsetableringar p.g.a. höga kostnader (utan garanterat bygglov) och långa handläggningstider. Istället förordas områdesbestämmelser som bör vara utformade på ett sätt så att man inte låser fast sig kring detaljer, utan är mer övergripande och talar om att alla verk skall ha samma torn- höjd, inget bullervärde får överstiga vid närmaste bostadsfastighet, närmaste av- stånd till allmänna vägar m.m. menar att skiftande krav har gällt vid bygglovs-/miljötillståndsansökningar i olika kommuner och länsstyrelser. Om bygglov söks i ett område utpekat för vindkraft i en översiktsplan brukar ärendena gå förhållandevis snabbt. Men i övrigt är handläggnings- tiderna för långa, framför allt på länsstyrelserna. Nordanvind vindkraft anser att det endast är miljöaspekterna som styr länsstyrelsernas handläggning av tillståndsprövningar, trots att har ett samhällsansvar för försörjning av energi. Handläggningssättet upplevs också som skiftande från länsstyrelse till länsstyrelse. Vad gäller kommunernas bygglovprövning efterlyses en bättre politisk avvägning av för- och nackdelar med vindkraftsprojekt. Försvarets handläggningstider uppfattas som alltför långa och Nordanvind föreslår någon form av delegerat besiktnings- förfarande med ett förenklat behandlingsförfarande hos byggnadsnämnderna. Industrikunskap i menar det finns ett alltför omfattande regelverk kring små vindkraftverk. Små verks positiva egenskaper värdesätts bättre, t.ex. genom att investeringsstödet utgår även till verk < 200 kW. tar upp att det finns oklarheter kring begreppet grannar enligt PBL 8:22 och vad detta innebär i ärendehanteringen. Vidare menar kommunen att PBL inte är anpas- sad till projekt med så stor omgivningspåverkan som vindkraft. Den obegränsade överprövningstiden ger en rättsosäkerhet för exploatörerna. Synkroniseringen mellan bygglov- och miljötillståndsprövning fungerar inte då man inte avvaktar beslut om helheten i lokaliseringsprövningar (PBL) innan man tar beslut utifrån en viss aspekt enligt ML. menar att regional samordning av vindkraftsutbyggnaden är nödvän- dig.