sou · GMB313 · 1999-01-01 00:00:00 — Ansvaret är emellertid i huvudsak begränsat till åtgärder som kan företas innan en olycka inträffar och inom ramen för verksamhetsutövarens skadebegränsande åtgärder, t.ex. en industris resurser för räddningstjänstinsatser. Den kommunala räddningstjänstens kostnader vid räddningsinsatser omfattas inte. Frågan är således om förorenaren betalar-principens tillämpning inom räddningstjänsten även skall utsträckas till att avse kostnaderna för den kommunala räddningsinsatsen i händelse av olycka. Att införa ett kostnadsansvar för räddningsinsatser vid hantering av farliga ämnen som Hot- och riskutredningen föreslagit skulle å ena sidan innebära ett avsteg från en etablerad princip att ansvaret för själva räddningsinsatsen är ett offentligt åtagande men å andra sidan att en inom miljörätten etablerad princip får praktisk tillämpning även inom räddningstjänsten. Grunden för Hot- och riskutredningens ståndpunkt att begränsa kostnads- ansvaret för räddningsinsatser till de verksamheter där farliga ämnen hante- ras synes vara att dessa verksamheter skulle representera en sådan extra fara som ligger utanför den normala riskbilden och som därför inte bör täckas av den gemensamt finansierade räddningstjänsten. Genom att även lägga det ekonomiska ansvaret för själva räddningsinsatsen på verksamhetsutövaren förstärks de ekonomiska incitamenten att vidta nödvändiga skyddsåtgärder. Detta gäller särskilt för transportnäringen som kommunerna inte har samma möjligheter att ställa krav på som när det gäller de fasta anläggningarna. Det finns emellertid starka skäl som talar för att kostnadsansvaret inte bör utsträckas till att även avse själva räddningsinsatsen. Det viktigaste torde vara att en sådan ordning skulle kunna verka åter- hållande på benägenheten att slå larm i händelse av tillbud eller olycka. Risken är stor att man väntar för länge i förhoppningen att man skall kunna bemästra situationen utan att behöva blanda in räddningstjänsten. Kostnaderna för insatser är dessutom relativt små i förhållande till den totala kostnaden för den kommunala räddningstjänsten. Normalt används, enligt de uppgifter vi fått, av arbetstiden inom räddningstjänsten för insatser. Ett problem med att införa ett kostnadsansvar för räddningsinsatser är att ange vilka verksamheter som skall omfattas av det. Avgränsningen riskerar hur man än gör den att betraktas som orättvis. Den konkurrensneutralitet som man eftersträvar genom att synliggöra kostnaderna kommer därmed att motverkas. De verksamheter som omfattas av Hot- och riskutredningens förslag om kostnadsansvar för räddningsinsatser är sådana där kraven på olycks- och skadeförebyggande åtgärder är omfattande. Det kan därför diskuteras om dessa verkligen innebär en sådan extra risk i förhållande till andra verksamheter som inte omfattas av lika omfattande säkerhetskrav. Målet för det förebyggande arbetet är för här aktuella verksamheter liksom för transport av farligt gods, att verksamheterna skall uppnå en sådan säkerhet att de inte längre innebär någon extra risk (jfr. SOU 1997:109 sid. 28). Ett annat problem är att hitta ett effektivt system för betalning av kostnaderna. Det torde dessutom vara svårt att särskilja de räddnings- tjänstkostnader som är hänförliga till den farliga verksamheten från övriga räddningstjänstkostnader. Ä ven om det skulle växa fram försäkrings- lösningar ur ett system med kostnadsansvar för räddningsinsatser är det svårt att överblicka hur det skulle se ut. Med hänsyn till vad som ovan anförts anser vi att tiden inte är mogen för att tillämpa förorenaren betalar-principen fullt ut så att den även avser kostnader för själva räddningsinsatsen. Om de möjligheter att ställa krav på olycks- och skadeförebyggande åtgärder som vi föreslår utnyttjas fullt ut kommer dock skillnaden rent ekonomiskt att bli liten. Merparten av räddningstjänstens extrakostnader för beredskap med personal och utrustning kan verksamhetsutövarna åläggas att svara för, vilket för övrigt redan förekommer. Kostnaderna för insatser är, som framgår ovan, mycket begränsade i förhållande till kostnaderna för att upprätthålla en nödvändig räddningstjänstberedskap. När det gäller saneringsåtgärder finns det skäl för ett utökat kostnadsansvar för verksamhetsutövaren. Sanering omfattas dock inte av räddningstjänstbegreppet utan är den fas som inträder efter att en räddningsinsats är avslutad. skall pågå till dess att det inte är någon risk för en ny skada - eller att en skada som redan uppstått inte blir värre. Räddningsledaren avgör när räddningsstyrkan skall avsluta räddningsinsatsen. Enligt miljöskyddslagen är den som utövar miljöfarlig verksamhet skyldig att avhjälpa olägenheter även efter det att verksamheten upphört. Om en verksamhet eller fastighet överlåtits råder en viss oklarhet beträffande efter- behandlingsansvaret. Denna oklarhet kommer dock att få sin lösning om förslaget till miljöbalk antas. Där föreslås att ansvariga för att utreda och efterbehandla förorenade mark- och vattenområden i första hand skall vara verksamhetsutövaren och i andra hand vissa fastighetsägare. Fastighetsäga- rens ansvar skall därvid vara subsidiärt i förhållande till verksamhetsutövarens. Efterbehandlingsansvaret föreslås omfatta att utredning skall ske av föroreningens art och omfattning samt att de efterbehandlingsåtgärder skall vidtas som skäligen kan fordras för människors hälsa eller miljön. Mot bakgrund av vad vi redogjort för om sambandet mellan miljö- och säkerhetsfrågor anser vi att även kostnadsansvaret för saneringsinsatser på grund av olyckor bör täckas av miljöskyddslagstiftningens regler om efterbehandlingsansvar. Sanering vid utsläpp av radioaktiva ämnen regleras särskilt i 2 a § räddningstjänstlagen. Försiktighetsprincipen är framför allt en bevisbörderegel. I 41 § och 43 § räddningstjänstlagen anges vilka särskilda krav som ställs på ägare eller innehavare av byggnad eller anläggning för att förebygga olyckor och för att hindra eller begränsa skador till följd av olyckor. Om det behövs för efterlevnaden av nämnda bestämmelser har den kommunala nämnd som ansvarar för räddningstjänstfrågor enligt 56 § räddningstjänstlagen möjlighet att utfärda föreläggande och förbud. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. Vid ett överklagande är det dock den kommu- nala nämnden som har bevisbördan för att föreläggandet eller förbudet är befogat. Ett införande av försiktighetsprincipen skulle öka den kommunala nämndens möjligheter att utfärda förelägganden eller förbud genom att be- visbördan därmed flyttas över på den som bedriver verksamheten i fråga eller innehar den aktuella fastigheten. Med hänsyn till att principen redan är vedertagen inom miljöskydds- lagstiftningen kan det inte från rättssäkerhetssynpunkt anses vara orimligt att även tillämpa principen inom räddningstjänstlagstiftningen. Det skulle i vissa fall kunna innebära ökade kostnader för företag och enskilda som berörs. Med hänsyn till den skälighetsavvägning som skall ske enligt såväl 41 § som 43 § räddningstjänstlagen finns det dock inte anledning att anta att dessa kostnadsökningar kommer att bli speciellt stora om det inte finns mycket goda skäl härför. För att försiktighetsprincipen även skall bli till- lämplig på verksamheter som inte omfattas av den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen anser vi således att en särskild bestämmelse som anger principens innebörd bör föras in i räddningstjänstlagen efter 43 §. Bevisbördan läggs därmed på ägaren eller innehavaren för att en åtgärd inte behövs eller av annan anledning är oskälig. Substitutionsprincipen regleras inom kemikalielagstiftningen och är även en väl inarbetad princip inom arbetsmiljölagstiftningen. För tillämpning av denna princip krävs viss specialkunskap om kemiska ämnen som man inte kan förutsätta finns inom den kommunala räddningstjänsten. Det kan inte heller uteslutas att det vid tillämpningen av substitutionsprincipen kan uppstå målkonflikter mellan strävan att minska den kontinuerliga miljöpåverkan och strävan att minska riskerna för olyckor. Det får dock anses angeläget att även säkerhetsaspekter vägs in vid tillämpningen av substitutionsprincipen. Vi anser därför att övervägande skäl talar för att denna fråga bör lösas inom kemikalielagstiftningen alter- nativt inom en kommande miljöbalk där denna lagstiftning kommer att ingå, genom att även säkerhetsfrågor vägs in vid tillämpningen av substitutions- principen. 13 Transport av farligt gods Utredningen har fått i uppdrag att utreda en rad olika frågor som rör transport av farligt gods. I fråga om myndighetsansvaret för transport av farligt gods har utredningen i ett delbetänkande, SOU 1997:109, föreslagit att detta ansvar skall samlas till för samtliga tansportslag med undantag för bulktransport till sjöss. Ö vriga frågor som utredningen har att överväga är följande. -Hur bör definitionen och klassindelningen av farligt gods i lagen och förordningen om transport av farligt gods ändras med hänsyn till de förändringar som skett av för transport av farligt gods och andra relevanta regelverk? -Ä r transport- och tillsynsmyndigheternas bemyndiganden tillräckliga i lagen om transport av farligt gods för att myndig- heterna på ett effektivt sätt skall kunna genomföra sina uppgifter i fråga om tillsyn och utbildning? -Ö verklagandebestämmelserna i förordningen om transport av farligt gods skall föras över till lagen om transport av farligt gods. -Genomförandet av EU-direktivet om säkerhetsrådgivare vid transport av farligt gods. 13.1Definitionen av farligt gods Förslag: Definitionen av farligt gods i lagen om transport av farligt gods skall ändras enligt följande. Explosiva varor byts ut mot explosiva ämnen och föremål och kompri- merade, kondenserade eller under tryck lösta gaser ersätts med enbart gaser. Vämjeliga varor och varor med benägenhet att orsaka infektioner byts ut mot smittförande ämnen. Magnetiskt material byts ut mot övriga farliga ämnen och föremål som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer särskilt före- skriver. Motsvarande ändringar skall också göras i klassindelningen av farligt gods i förordningen om transport av farligt gods. Ä ven i övrigt föreslår vi att varor byts ut mot ämnen och föremål i lagen och förordningen om transport av farligt gods. Bestämmelserna om transport av farligt gods är i hög grad internationella. Inom FN finns en expertgrupp som arbetar med rekommen- dationer för klassificering och förpackning av farligt gods vid transport. FN-rekommendationerna delar in farligt gods i nio klasser utifrån dess farliga egenskaper. Till klasserna hör ämnesförteckningar. Dessa förteck- ningar är inte uttömmande, men täcker merparten av de kommersiellt mest betydelsefulla ämnena med farliga egenskaper. har blivit vägledande för allt internationellt arbete med transport av farligt gods. Således följer de transportslagsanknutna regelverken i huvudsak den klassindelning av farligt gods som anges i FN-rekommendationerna. De internationella bestämmelserna om transport av farligt gods på järnväg finns i RID (Réglement Concernant le Ferroviaire des Marchandises Dangereuses). RID indelar farligt gods i nio huvud- klasser. Klassificeringen överensstämmer i princip med FN-rekommen- dationerna. RID består av tre delar. Del I är kortfattad och innehåller allmänna bestämmelser, del II innehåller ämnesförteckningar och bestämmelser om handhavandet av det farliga godset vid transport och del III innehåller bestämmelser om provningsmetoder, krav på förpackningar, tankar och tankcontainrar m.m.. EU har antagit ett direktiv som i princip innebär att RID även skall tillämpas vid nationella järnvägstransporter av farligt gods. De svenska föreskrifterna om transport av farligt gods på järnväg har utfärdats av som ansvarig transportmyndighet. Föreskrifterna kallas RID-S och motsvarar i huvudsak RID. För vägtransporter gäller ADR (Accord Européen Relatif au transport International des Marchandises Dangereuses par Route), som är en överenskommelse om gemensam europeisk standard för vägtransport av farligt gods. ADR har samma klassindelning av farligt gods som RID. Regelverket är indelat i själva överenskommelsen och två i huvudsak tekniska bilagor, A och B. Konventionstexten är kortfattad och innehåller endast ett fåtal materiella bestämmelser. Tyngdpunkten är lagd på bilagorna som är mycket omfattande och detaljerade. Bilaga A innehåller bl.a. regler om klassificering och förpackning av det farliga godset och vänder sig främst till avsändaren. Bilaga B riktar sig framför allt till transportören med bestämmelser om bl.a. transportsätt, samlastning, förarutbildning och krav på fordon. I likhet med vad som ovan sagts om järnvägstransporter har EU antagit ett direktiv som innebär att ADR även skall tillämpas vid nationella vägtransporter av farligt gods. De svenska föreskrifterna för vägtransporter utfärdas av och kallas ADR-S. Dessa överensstämmer i huvudsak med ADR. Vid transport av förpackat farligt gods till sjöss tillämpas IMDG-koden, som utarbetats inom IMO (). För bulktransporter av farligt gods finns särskilda regler. Koden har i sig endast status av rekommendation, men tillämpas av de flesta stora sjöfartsnationerna. IMDG-koden indelar farligt gods i nio klasser. Klassindelningen överensstämmer med . Klasserna innehåller förteckningar över de godsslag som får transporteras sjöledes. Vidare innehåller IMDG-koden, som är det till omfånget största regelverket om transport av farligt gods, bestämmelser om dokumentation, märkning, förpackning och hantering av det farliga godset under transport samt särskilda bestämmelser om brandskydd. har som ansvarig transportmyndighet satt IMDG-koden i kraft i genom myndighetsföreskrifter. För luftfartens del återfinns de internationella farligt gods-reglerna i de av den internationella civila luftfartsorganisationen () utgivna Technical Instructions (ICAO-TI). Dessa är automatiskt bindande för de stater som biträtt konventionen om internationell civil luftfart (). Klassindelningen och förpackningsreglerna följer FN-rekommendationerna. har i likhet med satt de internationella reglerna i kraft i genom kortfattade myndighetsföreskrifter. Sedan tillkomsten av lagen och förordningen om transport av farligt gods har i och i andra relevanta internationella regel- verk upptagits varor som inte omfattas av lagens definition. Orsaken härtill är framför allt att definitionen av farliga ämnen i lagen om transport av farligt gods endast delvis täcker klass 9 i FN-rekommendationerna för övriga farliga ämnen och föremål. Definitionen av farliga ämnen i lagen om transport av farligt gods omfattar i detta avseende endast magnetiskt material. De ovan nämnda transportslagsanknutna regelverken har också öppna klasser för övriga farliga ämnen. Transportmyndigheternas före- skrifter, som i huvudsak utgörs av dessa regelverk, omfattar därmed fler farliga ämnen än lagen. Eftersom lagens tillämpningsområde även anger myndighetsföreskrifternas tillämpningsområde innebär detta att de inter- nationella regelverken inte är fullt ut tillämpliga i trots att de ingår i transportmyndigheternas föreskrifter. Detta är en olycklig ordning och har framfört att de svenska bestämmelserna bör anpassas till FN-rekommendationerna. Där- med skulle överensstämmelse även uppnås i förhållande till ovan nämnda transportslagsanknutna regelverk som i huvudsak överensstämmer med FN- rekommendationerna och tillämpas som myndighetsföreskrifter i . En sådan anpassning i lagen och förordningen om transport av farligt gods skulle innebära att explosiva varor byts ut mot explosiva ämnen och före- mål, komprimerade, kondenserade eller under tryck lösta gaser byts ut mot gaser, vämjeliga varor och varor med benägenhet att orsaka infektioner byts ut mot smittförande ämnen och magnetiskt material byts ut mot övriga farliga ämnen och föremål. Ä ven i övrigt i lagen och förordningen om transport av farligt gods bör varor bytas ut mot ämnen och föremål som bättre svara mot engelskans substances and articles. Beträffande vämjeliga varor och varor med benägenhet att orsaka infektion är det endast fråga om en språklig modernisering och anpassning till FN- rekommendationerna. Någon ändring i sak innebär det inte. Att explosiva varor byts ut mot explosiva ämnen och föremål, komprimerade eller under tryck lösta gaser byts ut mot gaser och magnetiskt material byts ut mot övriga farliga ämnen och föremål innebär en anpassning till FN- rekommendationerna. Beträffande övriga ämnen och föremål måste dock lagens tillämpningsområde avgränsas på ett tydligt sätt. Detta kan ske genom att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer bemyn- digas att ange vilka övriga farliga ämnen och föremål som skall omfattas av lagen. I 5 § förordningen om transport av farligt gods bör motsvarande ändringar göras. Transportmyndigheterna - ensamt om vårt förslag till förändrad myndighetsorganisation genomförs - kommer därmed att bemyndigas att närmare ange vilka övriga farliga ämnen och föremål som omfattas av lagen. På detta sätt kan den svenska lagen på ett enkelt sätt anpassas till de internationella bestämmelser som gäller för transport av farligt gods. Transportmyndigheternas föreskrifter utgörs, som framgår ovan, till helt övervägande delen av de internationella överenskommelser som gäller för transport av farligt gods. Förslag: Vi föreslår att 9 § lagen om transport av farligt gods kompletteras med att även krav om utbildning får föreskrivas. Tillsynsbemyndigandet i förordningen om transport av farligt gods anser vi inte skall ändras i annat avseende än att gränskontroll stryks i angivandet av tullmyndigheternas tillsynsområde samt att tullmyndigheternas tillsyn av transport av farligt gods skall ske i samråd med polisen. I utredningens uppdrag ingår att granska om transport- och tillsynsmyn- digheternas bemyndiganden är tillräckliga för att myndigheterna på ett effektivt sätt skall kunna genomföra sina uppgifter i fråga om tillsyn och utbildning. Om vårt förslag att samla myndighetsansvaret för samtliga transportslag till kommer att genomföras kommer begreppet transportmyndighet att utgå och ersättas av . När det gäller utbildning har framfört att 9 § lagen om transport av farligt gods bör förtydligas så att det uttryckligen nämns att föreskrifter om krav på utbildning får meddelas med stöd av bemyndi- gandet. Enligt nämnda lagrum har regeringen och transportmyndigheterna /en omfattande föreskriftsrätt i fråga om transport av farligt gods. Där anges att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om klassificering av farligt gods, om transportmedel och andra transportanordningar, märkning, uppgiftsplikt, säkerhetsutrustning, lastning, lossning, förvaring och annan hantering av farligt gods samt om försiktighetsmått och åtgärder i övrigt, allt i den utsträckning som krävs från transportsäkerhetssynpunkt. Vidare får regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas föreskriva att transportmedel och andra transportanordningar får användas vid transport endast om de är provade och godkända. Bestämmelsen är som synes både omfattande och detaljerad. Det är dock inte möjligt att exakt precisera alla enskilda frågor som ett så pass om- fattande bemyndigande som det här är fråga om avser. Detta har i 9 § lagen om transport av farligt gods beaktats genom att bemyndigandet utöver särskilt angivna områden avser försiktighetsmått och åtgärder i övrigt. Att uppställa särskilda utbildningskrav kan ses som ett försiktighetsmått för att höja transportsäkerheten. Frågan är om detta måste preciseras för att omfattas av bemyndigandet. I fråga om transportmedel och transport- anordningar har förutom bemyndigandet att meddela föreskrifter om dessa särskilt angivits att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att sådana endast får användas för transport om de är pro- vade och godkända. Med hänsyn härtill och bestämmelsens höga detalje- ringsgrad i övrigt synes ett förtydligande vara befogat avseende utbildning. Vi föreslår således att 9 § lagen om transport av farligt gods kompletteras med att även krav om utbildning får föreskrivas. Enligt 25 § förordningen om transport av farligt gods utövas tillsynen över efterlevnaden av lagen om transport av farligt gods och med stöd av lagen meddelade föreskrifter av följande myndigheter inom nedan angivna områden. Landtransporter av varor enligt klasserna 1-6 samt 8 och 9, såvitt gäller varor enligt klasserna 6, 8 och 9, dock endast om de transporteras i Gränskontroll av vägtransporter till och från utlandet samt kontroll av fordon och andra lastenheter som När det gäller och tillsynsområden utövas tillsynen även av i den utsträckning som och var och en inom sitt område beslutar i samråd med . Med hänsyn till medlemskap i har framfört att tullmyndigheternas tillsynsområde bör modifieras så att det inte endast avser gränskontroll. Tillsynsansvaret av farligt gods-transporter har nämligen enligt i sig inget att göra med själva gränsöverskridandet, utan det har här varit fråga om att, vid de i naturliga kontrollpunkterna, utnyttja de resurser som ändå finns vid gränsen. Enligt de bestämmelser som gäller för transport av farligt gods skall transportmedel och andra transportanordningar vara märkta med särskilda farligt gods-skyltar. Det förekommer emellertid att farligt gods transporteras i omärkt skick. Fråga har därvid uppkommit från polismyndigheterna och vilken rätt tillsynsmyndigheterna har att även kontrollera omärkta transporter. Detta gäller även för tillsyn, som i likhet med polismyndigheternas främst är inriktad på kontroller ute på fältet. Lagen om transport av farligt gods gäller endast för transport av farligt gods. Någon allmän befogenhet för tillsynsmyndigheterna att kontrollera även omärkta transportmedel och transportanordningar finns därmed inte enligt lagen om transport av farligt gods. Tillsynsmyndigheternas befogenheter enligt 12 § lagen om transport av farligt gods omfattar endast sådana transporter där det framgår att farligt gods förekommer eller där det finns skäl att misstänka att farligt gods finns i lasten. Att komma till rätta med problemet är inte okomplicerat. Med hänsyn till lagen om transport av farligt gods begränsade tillämpningsområde är det inte möjligt att införa någon generell rätt för tillsynsmyndigheterna att kontrollera transportmedel och transportanordningar. En sådan lösning är inte heller lämplig med hänsyn till att tillsynsmyndigheternas kontroll innebär ett visst mått av tvång. För att utföra kontroll med stöd av lagen om transport av farligt gods bör det i vart fall krävas misstanke om att transporten innehåller farligt gods, men för att en sådan misstanke skall kunna uppkomma fordras det emellertid ofta att tillsynsmyndigheten har möjlighet att vidta någon form av undersökning av transporten. då om tillsynsmyndigheterna har möjlighet att med stöd av annan lag- stiftning utföra kontroller av transportmedel och transportanordningar. Kontroll av lastsäkring är en fråga som har nära anknytning till farligt gods- frågor. I 102 § vägtrafikkungörelsen (1972:603) anges följande. Last skall vara anbringad så att den ej kan utgöra fara för person, medföra skada på egendom, släp eller falla på vägen, åstadkomma störande dammbildning eller liknande olägenhet, försvåra förandet av fordonet eller framkalla onödigt buller. När det krävs med hänsyn till lastutrymmets eller lastens beskaffenhet, skall lasten vara fastgjord. Om det behövs skall den vara övertäckt. Kedja, rep, presenning eller annan anordning som tjänar till att hålla fast eller skydda lasten skall vara säkert angjord och får ej hänga lös utanför fordonet eller släpa på marken. Polisens rätt att stoppa fordon är inte lagreglerad. Det har ansetts ligga i sakens natur att polisen har rätt att stoppa ett fordon för att kunna genomföra en trafikkontroll eller företa någon annan liknande åtgärd.