sou · GMB3152 · 1999-01-01 00:00:00 — V I N D K R A F T E N e n r e n e n e r g i k ä l l a t a r p l a t s L ä g e s r a p p o r t d e c e m b e r 1 9 9 8 f r å n V I N D K R A F T S U T R E D N I N G E N Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda förutsättningar för lokalisering av vindkraft (dir. 1998:35). Som särskild utredare förordnades departementsrådet . förordnades som sakkunniga i utredningen civilingenjören (, och Elleverantörer), avdelningsdirektören (), utredaren (), enhetschefen () och arkitekten () samt som experter arkitekten (i ), stadsarkitekten () och länsarkitekten (i ). Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m . Härmed överlämnar en delrapport (SOU 1998:152) V I N D K R A F T E N e n r e n e n e r g i k ä l l a t a r p l a t s . I enlighet med utredningsdirektivet innehåller rapporten en lägesanalys med redovisning av utbyggnadssituationen, problembilden samt behovet av underlag för tillståndsprövning och planering m.m. med avseende på etableringar av vindkraftverk i olika delar av landet. Vi- dare redovisas översiktligt behov av och kostnader för förstärkning av elnäten till följd av utbyggnad av vindkraftverk. Lägesrapporten skall tjäna som underlag för utredningens fortsatta arbete med att överväga kriterier för lokalisering av vindkraftverk och åtgärder för att ersätta kostnader för nätför- stärkningar. Utredningsresultatet skall redovisas . Med hänsyn till delrapportens karaktär av underlagsmaterial för det fortsatta arbetet har överenskommits med att utredningen ombesörjer en remissbehandling av rapporten. Jag vill emellertid fästa uppmärksamheten på att , i kapitel 7, redan nu gör bedömningen att tre frågor är av sådan betydelse för vindkraftens utveckling i lan- det att regeringen bör överväga formerna för att ta fram nödvändigt underlagsmaterial. Det gäller underlag i ett nationellt perspektiv om vindförhållandena samt om strategiska frågor rörande förutsättningarna för lokalisering av vindkraftverk dels till havs, dels i fjällområ- dena. UPPDRAGET OCH UNDERLAGET FÖR ARBETET ........................................... DIREKTIV FÖR UTREDNINGEN ................................................................................... 1.2.2 Rapportens disposition..................................................................................... UPPFÖRDA OCH PLANERADE VINDKRAFTVERK .......................................... VINDKRAFTEN I VÄRLDEN ........................................................................................ OMGIVNINGSPÅVERKAN OCH HÄNSYNSTAGANDEN .................................. EN TAR PLATS ..................................................................... TRIVS BÄST I ÖPPNA LANDSKAP ................................................................................ PÅVERKAN OCH STÖRNINGAR................................................................................... 3.3.1 Visuell påverkan.............................................................................................. 3.3.3 Ianspråktagande av mark- och vattenområden .................................................. 3.3.4 Störningar av signalsystem............................................................................... 3.3.5 Effekter för djur............................................................................................... EN PLANERAD UTBYGGNAD MED HELHETSSYN.......................................... HUSHÅLLNING MED MARK- OCH VATTENOMRÅDEN.................................................. 4.1.1 Vilken tyngd har vindkraftsintresset?................................................................ NÄRMARE REGLERING AV MARK- OCH VATTENANVÄNDNINGEN – DETALJPLAN ELLER OMRÅDESBESTÄMMELSER ...................................................... TILLSTÅNDSPRÖVNING OCH STÖD ................................................................. 5.1.1 Gällande bestämmelser .................................................................................... 5.1.2 Erfarenheter av tillståndsprövningen................................................................. FÖRSTÄRKNING AV ELNÄTEN.......................................................................... BESTÄMMELSER OM NÄTANSLUTNING AV SMÅSKALIG ELPRODUKTION..................... 6.1.2 Småskalig elproduktion – kostnader och ersättningar ........................................ BEHOV OCH KOSTNADER FÖR ATT FÖRSTÄRKA ELNÄT.............................................. BÄTTRE UNDERLAG FÖR PLANERING OCH TILLSTÅNDSPRÖVNING ....... 7.1.2 Förutsättningar för havslokalisering ................................................................. 7.1.3 Förutsättningar för fjällokalisering ................................................................... ANDRA BEHOV AV KUNSKAPER OCH UTREDNINGAR.................................................. 7.2.2 Vissa andra frågor ........................................................................................... SVAR PÅ ENKÄT TILL LÄNSSTYRELSERNA..................................................... SVAR PÅ ENKÄT TILL CENTRALA MYNDIGHETER, ORGANISATIONER OCH FÖRETAG .................................................................. UPPFÖRDA OCH PLANERADE VINDKRAFTVERK ............................................. I direktivet anförs som motiv för utredningen ·att det är angeläget att få en samlad bild av hur en fortsatt vindkraftsutbyggnad kommer att inverka på hushållningen med mark- och vattenområden, ·att det finns behov av överblick över läget i fråga om vindkraftens utbyggnad i landets olika delar, ·att det behövs bättre kunskap och metodutveckling när det gäller planering inför beslut om tillstånd till lokalisering av land- och havsbaserade vindkraftsanläggningar, ·att samverkan mellan statliga och kommunala myndigheter och berörda intressenter i anknytning till den kommunala översiktsplaneringen behöver förstärkas, ·att lokaliseringskriterier för vindkraftsetablering behöver utvecklas för att främja en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden och ·att behovet av förstärkningar av de lokala elnäten behöver undersökas och kostnadsbe- räknas. I en första etapp, som redovisas, skulle vi ställa samman uppgifter om dagens situation när det gäller intresset av att bygga vindkraftverk och om konflikter med andra mark- och vattenanvändningsintressen till havs och på land och i olika delar av landet. Denna läges- analys bör enligt direktivet innefatta ·aktuella anspråk på exploatering och anspråk på , ·behovet av underlag för tillståndsprövning och planering m.m., ·behovet av särskilda kommunala insatser och ·behovet av och kostnaderna för förstärkningar av lokala elnät, främst vid kusterna och i fjällen. I en andra etapp som skall vara redovisad skall utredningen ·föreslå kriterier för lokalisering av vindkraftverk mot bakgrund av kravet på en lång- siktigt god hushållning med mark- och vattenområden samt skyddsbehoven vad gäller miljöeffekter, landskapsbild etc. Kriterierna bör vara anpassade för olika situationer och olika delar av landet. ·vid behov föreslå åtgärder i fråga om ersättning för kostnader för nätförstärkningar i lokala elnät när vindkraftsproduktionen byggs ut och ·eventuella åtgärder i övrigt. De viktigaste underlagen för redovisningen i denna rapport är de kartläggningar som vi har gjort genom två enkätundersökningar riktade till länsstyrelserna respektive centrala myn- digheter, intresseorganisationer och företag som bedömdes berörda av frågor om utbygg- nad av vindkraftverk. Sekretariatet har vidare tagit del av rapporter och annan dokumenta- tion som rör vindkraften i och utomlands, främst i . Utredningen har gjort studieresor till och . Den särskilde utredaren och sekreteraren har besökt också andra delar av landet och haft möten med länsstyrelser, kommuner, enskilda och företag. För frågor om elnäten har bildats en arbetsgrupp med företrädare för , , , och Elleverantörer. Av kapitel 2 framgår att den installerade effekten i svenska vindkraftverk har ökat nästan tjugo gånger . /1998 fanns det ca 120 MW installerad effekt. Fram t.o.m. oktober (1998) hade den installerade effekten ökat till omkring 165 MW och antalet verk till över 400. De flesta vindkraftverken finns på , och vid kusterna i . Vindkraftverken producerade omkring . Elkonsumtionen i uppgår till ca . Vindkraftverkens produktion har –1997 ökat med . kommer produktionen att bli ca , vilket innebär en ökning med jämfört med . Vindkraftverkens storlek har ökat snabbt. De första serietillverkade verken, under 1980- talet, hade en effekt på omkring 50 kW. Den vanliga effektstorleken hos vindkraftverk som har tagits i drift ligger i storleksordningen 500–650 kW, dvs. tio gånger större och mer. Vindkraftverk på upp till ca 1 700 kW introduceras nu på den kommersi- ella marknaden och ännu större verk är aviserade. Vindkraftverken har också blivit högre. Tornhöjden på ett verk under 100 kW är mindre än 30 m. Ett vindkraftverk i storleksklas- sen 500 kW är 40–. De i svaren på enkäten till länsstyrelserna redovisade planerna på att bygga vindkraftverk visar på en fortsatt snabb utbyggnad, i första hand av verk i storleksklassen 500–750 kW. Även större verk, upp till ca 1 7000 kW, väntas bli allt vanligare. Utvecklingstendenserna i olika delar av landet visar att utbyggnaden kan väntas öka starkt norrut, såväl längs norr- landskusten som i fjällen. Större etableringar till havs kan också väntas . I kapitel 3 redovisar vi frågor som är av betydelse för att bedöma vindkraftverkens påver- kan på omgivningen. Kunskaperna om vindkraftverkens omgivningseffekter är dock dåligt systematiserade. Det är angeläget att erfarenheterna av uppförda vindkraftverk bättre tas till vara och sammanställs så att de kan tjäna som underlag, när man skall bedöma lämp- ligheten av kommande lokaliseringar av vindkraftverk. Vindkraften är en förnybar energiform som inte medför några utsläpp av för miljön skadli- ga ämnen. Elproduktion genom vindkraftverk ersätter el från anläggningar eldade med fossila bränslen, som ger utsläpp till luften av skadliga ämnen. Den direkta markåtgången för ett vindkraftverk är i regel liten och de areella konflikterna begränsade då marken kan nyttjas tätt inpå ett vindkraftverk. Genom visuell påverkan på landskapet, ljudstörningar och blixtrande skuggor när rotorbladen klipper solljuset kan emellertid omgivningen påverkas på stora avstånd från ett vindkraftverk. Påverkan på landskapsbilden är den fråga som i svaren på våra enkäter tydligt framstår som viktigast när det gäller vindkraftverkens omgivningseffekter. För att kunna bedöma hur vindkraftverk bör lokaliseras med hänsyn till den visuella påverkan behöver göras en landskapsanalys, som karaktäriserar landskapet med avseende på vilken tålighet det har för vindkraftverk. Vi har initierat en rikstäckande studie som skall ge utgångspunkter för så- dana analyser och exempel på placering och utformning av vindkraftverk i olika för landet typiska landskap. Ett vindkraftverks torn och rotorblad kan störa elektromagnetiska kommunikationssystem, t.ex. TV, radio och radar samt system för radiolänk- och satellitkommunikation. Det mili- tära försvarets radar- och signalspanings- och radiolänksystem har i vissa delar av landet medfört stora restriktioner mot etablering av vindkraftverk. Kunskaperna om vindkraftverkens effekter för djurlivet är mycket begränsade. Vad gäller fåglar tyder gjorda undersökningar på att sträckande fåglar i liten utsträckning kolliderar med vindkraftverk. En barriäreffekt kan uppkomma om många vindkraftverk står tätt på tvärs flygriktningen. För såväl häckande som rastande och födosökande fåglar kan vind- kraftverk ha en skrämmande effekt, men det varierar från art till art. Varken vilda eller tama däggdjur verkar störas av vindkraftverk. Hur renar reagerar på vindkraftverk saknas det dock erfarenheter av. Vid havslokalisering och strandnära lokali- sering torde påtagliga störningar av sälar och andra däggdjur sannolikt kunna uppkomma bara i vissa känsliga områden. Lek- och uppväxtområden för fisk och andra arter kan skadas av ett vindkraftverks fundament, kabeldragningar m.m. Fundamentet kan å andra sidan ge förutsättningar som medför positiva effekter för fisk och andra djur, liksom växter, genom att det kan fungera som ett artificiellt rev. Ljud som sprids i vattnet kan ha betydelse för fiskars bete- ende. Även elektromagnetiska fält runt kablar och generatorer kan påverka fiskarna. Den samlade påverkan till följd av vindkraftverk och tillhörande vägar, ledningar, kablar m.m. kan ändra biotopen i ett område och därigenom påverka förutsättningarna för olika arter. Platser med för vindkraftverk bra vindförutsättningar finns ofta i områden som är av stort värde för natur- och kulturvården och för friluftslivet. Frågor om hur vindkraftsintresset skall vägas mot dessa andra intressen tas upp i kapitel 4. Den svenska energipolitiken är allmänt inriktad på att stimulera förnyelsebara och mil- jövänliga energikällor. Något långsiktigt mål för vindkraftens roll i det svenska energisys- temet har dock inte lagts fast. För att man skall kunna göra i ett långsiktigt perspektiv väl- grundade avvägningar mellan vindkraftsintresset och andra intressen menar vi att stats- makterna skulle behöva precisera vilket mål som skall gälla för produktionen av el från vindkraftverk. Hur lokaliseringen av vindkraftverk bör hanteras med avseende på hushållningen med mark- och vattenområden är en fråga som vi har till uppgift att närmare överväga i det fortsatta arbetet. Vi gör emellertid redan nu den bedömningen att de kommunala översiktli- ga planerna i högre grad bör användas för att i ett helhetsperspektiv överväga mera omfat- tande utbyggnader av vindkraften. En viktig problemställning härvid är hur vindkraften kan hävdas som ett allmänt intresse i förhållande till olika etablerade bevarandeintressen. Enligt miljöskyddslagens (ML) bestämmelser prövas vindkraftverk beroende på effekten av skilda instanser; kommun, länsstyrelse, respektive regeringen. Som redovisas i kapitel 5 har detta, enligt enkätsvaren, medfört att större eta- bleringar styckas upp, vilket innebär svårigheter att göra en helhetsbedömning av den samlade utbyggnaden i ett område. Man pekar även på brister i samordningen av prövning- en enligt miljöskyddslagen och prövningen enligt . I kapitel 6 gör vi bedömningen att behov av att förstärka elnäten kan uppstå i så gott som alla delar av landet där vindkraftverk byggs. I vissa delar av landet finns redan ett omfat- tande sådant behov. Kostnaderna belastar i regel den etablering som medför att elnätet når sin kapacitetsgräns. De överslagsmässiga beräkningar vi har kunnat göra visar att kostna- derna ofta uppgår till miljonbelopp. Vi har till uppgift att i det fortsatta arbetet närmare överväga behovet av ersättning för kostnaderna för att förstärka elnät. I kapitel 7 sammanfattar vi behoven av bättre underlag och kunskaper för planering och tillståndsprövning av vindkraftverk. Vi bedömer att tillgången till övergripande vindkarteringar och strategiska frågor som rör havs- respektive fjällokalisering av vindkraftverk är av en sådan betydelse för vindkraftens utveckling att regeringen bör överväga formerna för att ta fram nationellt underlagsmateri- al. Uppdrag och underlag 11 1 Uppdraget och underlaget för arbetet Direktivet för utredningen återges i bilaga 1. Utredningens uppgifter är i sammanfattning ·att sammanställa aktuella uppgifter om utbyggnaden av vindkraftverk, ·att sammanställa aktuella uppgifter om erfarenheter av vindkraftverk, ·att analysera förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av vindkraftverk i , ·att föreslå kriterier för lokalisering som underlag för prövning av tillstånd till land- och havsbaserade vindkraftverk, ·att redovisa behov av att förstärka lokala elnät vid utbyggnad av vindkraftverk och ·att överväga behovet av och förutsättningar för ekonomisk ersättning till nätägare. Som motiv för utredningen anförs ·att det är angeläget att få en samlad bild av hur en fortsatt vindkraftsutbyggnad kommer att inverka på hushållningen med mark- och vattenresurser, ·att det finns behov av överblick över läget i fråga om vindkraftens utbyggnad i landets olika delar, ·att det behövs bättre kunskap och metodutveckling när det gäller planering inför beslut om tillstånd till lokalisering av land- och havslokaliserade vindkraftsanläggningar, ·att samverkan mellan statliga och kommunala myndigheter och berörda intressenter i anknytning till den kommunala översiktsplaneringen behöver förstärkas, ·att lokaliseringskriterier för vindkraftsetablering behöver utvecklas för att främja en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden och ·att behovet av förstärkningar av de lokala elnäten behöver undersökas och kostnadsbe- räknas. I direktivet sägs vidare att det är i första hand kommunernas ansvar att genom avvägningar i den översiktliga planeringen verka för att etableringsområden för vindkraft lokaliseras på ett sätt som inte leder till stora intrång i värdefulla natur- och kulturmiljöer och som är förenligt med bestämmelserna i naturresurslagen om hushållningen med mark- och vatten- områden. 12 Uppdrag och underlag I en första etapp skall utredningen enligt direktivet ställa samman uppgifter om dagens situation när det gäller intresset av att bygga vindkraftverk och om konflikter med andra mark- och vattenanvändningsintressen till havs och på land och i olika delar av landet. Denna lägesanalys bör enligt direktivet innefatta ·aktuella anspråk på exploatering och anspråk på , ·behovet av underlag för tillståndsprövning och planering m.m., ·behovet av särskilda kommunala insatser och ·behovet av och kostnaderna för förstärkningar av lokala elnät, främst vid kusterna och i fjällen. Enligt direktivet skall denna del av arbetet redovisas i en delrapportering . I en andra etapp skall utredningen ·föreslå kriterier för lokalisering av vindkraftverk mot bakgrund av kravet på en lång- siktigt god hushållning med mark- och vattenområden samt skyddsbehoven vad gäller miljöeffekter, landskapsbild etc. Kriterierna bör vara anpassade för olika situationer och olika delar av landet. ·vid behov föreslå åtgärder i fråga om ersättning för kostnader för nätförstärkningar i lokala elnät när vindkraftsproduktionen byggs ut och ·eventuella åtgärder i övrigt. Resultaten av arbetet skall redovisas till regeringen . Syftet med denna delrapport är att redovisa förutsättningar och problem vad gäller etable- ring av vindkraftverk i skilda delar av landet. De viktigaste underlagen för redovisningen är de kartläggningar som vi har gjort genom två enkätundersökningar. Den ena enkäten riktades till samtliga länsstyrelser och den andra till centrala myndigheter, intresseorganisationer och företag som bedömdes berörda av frågor om utbyggnad av vindkraftverk. Enkätsvaren redovisas i bilaga 2 och bilaga 3. Sekretariatet har vidare tagit del av rapporter och annan dokumentation som rör vindkraf- ten i och utomlands, främst i . För beredning av frågor om behoven av att förstärka elnäten har bildats en arbetsgrupp med företrädare för , , , och Elleverantörer. Enligt särskild överenskommelse med biträder myndigheten utredningen med underlag för bedömning av frågor som rör elnätet. Uppdrag och underlag 13 Utredningen har gjort studieresor till och och tagit del av erfarenheter där vad gäller etablering av vindkraftverk och hur vindkraften behandlas i den fysiska pla- neringen. På hade vi överläggningar med företrädare för kommunen och länssty- relsen. Vi hade där vidare ett välbesökt möte dit allmänheten var inbjuden för att få infor- mation om och lämna synpunkter på vårt arbete. I sammanträffade vi med före- trädare för Miljø- och energiministeriet, Energistyrelsen och . Vi besökte vidare Løgstørs kommune på där vi vid överläggningar med företrädare för kommunen fick information om kommunens planering för vindkraftverk, som stöds inom ramen för EU:s ALTENER-program. Den särskilde utredaren och sekreteraren har haft överläggningar också med andra länssty- relser och kommuner och gjort studiebesök i olika delar av landet med skilda landskaps- mässiga förutsättningar för lokalisering av vindkraftverk. Möten och andra kontakter har ägt rum också med företrädare för företag i vindkraftsbranschen och med privatpersoner. Till utredningen har överlämnats skrivelser som har kommit in till . Vida- re har till utredningen kommit in skrivelser från företag och enskilda personer, som i stor omfattning också i telefonsamtal hört av sig till sekretariatet. De frågeställningar som vi har till uppgift att behandla i denna delrapport redovisas i de fem följande kapitlen. I kapitel 2 redovisas vindkraftsutbyggnadens utveckling, omfattning och lokalisering, med avseende på både befintliga och planerade anläggningar. I kapitlen 3–5 behandlas problembilden vad gäller vindkraftverkens omgivningspåverkan, hushållningen med mark- och vattenområden och den tillståndsprövning som görs. I kapitel 6 behandlas frågor om behovet av och kostnaderna för att förstärka de lokala och regionala elnäten. I det sista kapitlet, kapitel 7, pekar vi sammanfattningsvis på sådana förbättringar av kun- skapsunderlaget som behövs för att på ett ändamålsenligt sätt kunna bedöma lokaliserings- frågorna vid en mer omfattande utbyggnad av vindkraften i olika delar av . Uppförda och planerade vindkraftverk 15 2 Uppförda och planerade vindkraftverk Vid slutet av fanns i hela världen ca 35 000 vindkraftverk som var anslutna till elnät. Deras totala installerade effekt var ca 7 600 MW. var utbyggnaden störst i , där man installerade ca 530 MW, och , där man installerade 285 MW. januari t.o.m. har det tillkommit ca 470 MW i och ca 180 MW i . Den installerade effekten i svenska vindkraftverk har ökat nästan tjugo gånger . Enligt den driftuppföljning som fortlöpande görs fanns vid årsskif- tet 1997/1998 ca 120 MW installerad effekt.1 Fram t.o.m. oktober (1998) hade den installerade effekten ökat till omkring 165 MW och antalet verk till över 400.2 Vindkraftverken producerade omkring 200 GWh, vilket motsvarar behovet av hushållsström för ca 50 000 hushåll. Produktionen har –1997 ökat med . kommer produktionen att bli ca 300 GWh, vilket innebär en ökning med jämfört med . Vindkraftverk i större än 50 kW 1991-1997 1) Vindkraftskonsortiet, Förslag till FoU-program 1998–2000. 2) Driftuppföljning av Vindkraftverk över 50 kW Årsrapport , Elforsk rapport 98:4/. Årsrapportens effektuppgift för är justerad från 108 till den riktiga uppgiften 122 MW. Vindkraftverkens storlek har ökat snabbt. De första serietillverkade vindkraftverken, , hade en effekt på omkring 50 kW. ökade verkens storlek upp till 225 kW och någon enstaka anläggning på över 225 kW. Den vanliga stor- leken hos vindkraftverk som har tagits i drift ligger i storleksordningen 500–650 kW. Av de 39 verk större än 50 kW som togs 1997 hade endast sex en lägre effekt än 500 MW. Vindkraftverk på upp till ca 1 700 kW introduceras nu på den kommersiella marknaden och ännu större verk är aviserade. Det finns också ett stort intres- se av att bygga små kraftverk för lokalt bruk, gårdsverk. 1Driftuppföljning av Vindkraftverk över 50 kW Årsrapport , Elforsk rapport 98:4/ . Samtliga kända verk uppges omfattas. 2Driftuppföljning av Vindkraftverk över 50 kW, . /elforsk/varme/vindstat.html 16 Uppförda och planerade vindkraftverk EFFEKT mäts i watt (W) ENERGI är effekten gånger tiden En kWh behövs för att värma en spisplatta , eller att ha ett bastuag- gregat (5 kW) på . En MWh motsvarar ungefär den energi som en svensk familj på fyra personer an- vänder för matlagning . En GWh motsvarar energianvändningen i en medelstor stad. En TWh motsvarar den genomsnittliga elförbrukningen i . Orsaken till att teknikutvecklingen leder till att vindkraftverken blir allt större och högre är att vinden är mer energirik på högre höjd. Med högre tornhöjd och större rotordiameter blir vindkraftverken alltmer arealeffektiva, dvs.