sou · GMB338 · 1999-01-01 00:00:00 — Trots vissa osäkerheter angående kommunernas och landstingens bi- drag till berörda frivilligorganisationer menar utredningen att samman- ställningen av det totala samhällsstödet ger en hygglig uppfattning om storleken på samhällsstödet. För att komma vidare i diskussionen om det totala samhällsstödet till frivilligorganisationer som verkar inom utredningens tre områden, konstaterar utredningen att en komplettering av bilden, vad gäller bidragen från kommunerna och landstingen, skulle vara värdefull och tillföra mycket för kommande diskussioner om uppföljning och utvär- dering av bidragen till här aktuella frivilligorganisationer. 5TFALLET AV SAMH¤LLETS TOTALA ST¶D En sammanställning av bidragen från staten, kommunerna och lands- tingen till de aktuella frivilligorganisationerna ger följande utfall. Kommunerna (uppskattade belopp)7 Landstingen (uppskattade belopp)7 Av sammanställningen framgår att det totala stödet från samhället till här berörda frivilligorganisationer uppgick till ca bud- /96. Det är kommunerna som lämnar de högsta bidragssummorna till här aktuella frivilligorganisationer, därefter följer de statliga bidragen i storleksordning medan de lägsta bidragssummorna lämnas av lands- tingen. Av samhällets totala stöd till frivilligorganisationer som verkar inom områdena alkohol/narkotika, utsatta barn och våld mot kvinnor utgör de statliga organisationsstöden . 7 Osäkra siffror, se sid. 50. 2.9Något om förhållandena i Utredningen har besökt , och för att studera hur det ekonomiska stödet till här aktuella frivilligorganisationer är konst- ruerat i dessa länder. Genomgången av stöden är schematisk. I vissa fall är inte alla tre grupperna, alkohol/narkotika, utsatta barn och våld mot kvinnor, beskrivna. Eftersom merparten av bidragsanslaget som ut- redningen har till uppgift att se över går till föreb yggande och vårdande insatser inom alkohol- och narkotikaområdet, har utredningen i första hand tagit fram uppgifter för denna grupp. Från har utredningen inhämtat skriftliga uppgifter. Frivilligorganisationerna i har en lång tradition med flera likheter men även olikheter. De schematiska bilder som ges i detta av- snitt fokuserar i huvudsak på hur det ekonomiska stödet fungerar och i viss mån på hur frivilligarbetet ser ut och utvecklas i organisa- tionerna. Utredningens beskrivning av situationen i några av de nor- diska länderna begränsar sig till de uppgifter som presenterats av de departements-, myndighets- och organisationsrepresentanter som varit närvarande vid de olika besöken samt vissa underhandsuppgifter. Detta innebär att beskrivningarna inte blir heltäckande utan får ses som exempel och nedslag i några av de nordiska ländernas bidrags- hantering och frivilligverksamhet. En gemensam nämnare är att nordisk alkoholpolitik karaktäriseras av att vara mer restriktiv än på många andra håll i världen. Relativt tidigt har folkrörelsernas arbete rönt uppskattning av myndigheterna, som på olika sätt stött deras verksamhet genom lagstiftning och eko- nomiskt stöd. finns det exempel på sådana in- satser. och de närmaste decennierna därefter var många av folkrörelserna betydligt starkare medlems- och opinionsmässigt . Några organisationer som växer är de som arbetar mot våld mot kvinnor och som genom kvinnojourer verkar aktionsinriktat mot våld mot kvinnor och mot våld inom familjen. Alltjämt spelar här aktu- ella rörelser en viktig roll i det socialt inriktade arbetet. finns i de nordiska länderna allmänt en tendens – både bland frivilligorganisa- tionerna och myndigheterna – att arbeta mer utifrån motivet att främja folkhälsan. I är det tre myndigheter som lämnar bidrag till här aktuella organisationer. Dessa är , och Undervisnings- og forskningsministeriet. Därutöver lämnar också kom- munerna bidrag till frivilligorganisationerna. Alla allmännyttiga riks- organisationer har också möjlighet att få medel genom tips- och lotto- verksamhet. finns ca 400 riksorganisationer verksamma inom det "sociala och sundhetsmässiga" området. Den danska har ca 25 000 medlemmar. har organisationer som är inriktade mot olika former av självhjälpsarbete uppmärksammats också vad gäller bi- dragstilldelning. 1994 antogs i en ny alkohollag. Informationsarbetet och även stödet till föreningslivet har ökat i och med antagandet av denna lag. Information och upplysning till allmänheten koordineras via Sund- hedsministeriet till organisationerna och från till kom- muner m.fl. I har man satsat på en utveckling av s.k. frivilligcentraler, som skall vara en resurs för de medborgare som vill göra en frivillig- insats. För Frivilligcentralerna, som är ett komplement till förenings- livet, avsattes 1997 c:a . Centralerna är en mötesplats för de personer, som vill arbeta med socialt arbete bland dem som har behov av särskilda stödinsatser. Motsvarigheten till de svenska kvinnojourerna har i ett (av kvinnecenter i Dan- mark), vilket bildades . Samarbetsorganet har medlemmar som verkar genom 32 kvinnocentra för att förebygga och bekämpa fysiskt och psykiskt våld mot kvinnor och barn i hela landet. För detta arbete beviljar staten projektstöd på ca . I finns också ett center för prostituerade. antogs en lag, rörande kommunernas arbete med social service, benämnd "lov om social service". Den nya lagen innebär att kommunerna skall ta ett större ansvar för den sociala servicen och i sitt arbete bl.a. samarbeta med lokala före- ningar. För detta ändamål fördelas totalt av Lottomedel, till kommunerna, för lokalt och regionalt preventionsarbete kring alkohol och missbruk. Lagen är utformad för att förmå kommuner och organisationer att samverka och också samfinansiera insatser inom den sociala servicen. Allmänt försöker myndigheterna uppmuntra och trycka på samarbetet mellan organisationer och kommuner och även mellan olika organisa- tioner, framför allt på det lokala och regionala planet. Bidrag till här aktuella frivilligorganisationer lämnas dels som fasta grundbidrag och dels genom projektbidrag. Grundstöden ges oberoende av aktiviteter och projketstöden prövas utifrån det enskilda projektet. Nya organisationer kommer som regel i huvudsak in som bidragsmottagare genom projektstöden. 1997 lämna- des i bidrag till området alkohol och narkotika. Merparten av dessa medel tilldelades olika frivilligorganisa- tioner. av medlen avsattes för forsk- ning. Medlen finansierar bl.a. ett forskningscenter, som startats i , som en resurs för hela landet rörande socialt och frivilligt arbete i Dan- mark. har utredningsrapporten publicerats från . I rapporten betonas samhällets primära ansvar och att organisationernas insatser utgör värdefulla komplement, även sett i ett framtidsperspektiv. Uppföljning och utvärdering av bidragen till frivilligorganisationerna förekommer sparsamt. Från departementets sida anges att det kostar för mycket i förhållande till de bidragsbelopp som betalas ut och att det kan hämma organisationernas arbete. Som regel sker redovisningar i form av verksamhetsberättelser och projektredovisningar. När utvärderingar genomförs sker det ofta samlat för ett större område eller för en sektor. Vissa grundläggande regler och kriterier finns för bidragstilldelningen vad gäller driftsstödet. Några exempel är att organisationen skall: -ha minst 500 betalande medlemmar -ha existerat i minst 2 år I har haft en delvis annan bakgrund än de övriga nordiska länderna. har varit mer knuten till de politiska partierna samt haft en uppdelning i de två språkgrupperna finska och svenska. I övrigt liknar grundstrukturen de övriga nordiska ländernas. har den finska ca 200 000 medlem- mar. Många av organisationerna är hälsoinriktade. har också två organisatoriska förändringar genomförts. 1993 skedde en sammanslagning där 26 nykterhetsorganisationer gick ihop och bildade 7 förbund. Sammanslagningen skedde på initiativ från (). Vidare har aktiebolaget tidi- gare uppgifter delats upp på fler instanser. Före EU-inträdet hade ALKO som centralt statligt alkoholmonopol en framträdande roll i framtagandet av informationsmaterial och i forskningen. ALKO hade även alkoholpolitiska uppgifter genom att företaget svarade för större delen av försäljningen via monopolbutiker och egen restaurangverk- samhet. Numer ansvarar ALKO huvudsakligen för systembutikerna och tillverkningen av vissa varor. När det gäller forskningen bedrivs den inom Forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovården (STAKES) vad gäller alkoholpolitiken och inom vad gäller den biokemiska forskningen. Informationsarbetet är decentraliserat. Den del som är rik- tad mot befolkningen ansvarar Centret för hälsofrämjande för. För denna uppgift finns avsatt ca 15 000 000 finska mark . Både STAKES och Centret för hälsofrämjande behandlar projektan- sökningar. STAKES behandlar projektförslag från kommuner och sam- kommuner medan Centret för hälsofrämjande behandlar projektförslag från frivilligorganisationer. Övriga projektförslag behandlas av social- och hälsovårdsministeriet som också är den instans som beslutar om användningen av samtliga projektmedel. 1997 hade Social- och hälso- vårdsministeriet ca 30 000 000 finska mark att fördela inom områdena alkohol och andra droger till frivilligorganisationer och kommuner. De bidragsfördelande instanserna som lämnar bidrag till för utred- ningen aktuella frivilligorganisationer är förutom Social- och hälso- vårdsministeriet och Centret för hälsofrämjande även PAF. PAF grundades som en organisation med syftet att anskaffa medel för frivilligorganisationer. I Lotterilagen (1965/491) samt Pen- ningautmatförordningen (1967/676) befästs och kvarstår denna inrikt- ning för PAF. Vidare framgår av lagen och förordningen att det endast är PAF som har tillstånd att bedriva penningautomatverksamhet. Vidare att PAF har tillstånd att anskaffa medel för följande ändamål: -vård av barn och utvecklandet av ungdomsfostran -vården av handikappade -nykterhetsarbetet och vården av missbrukare av rusmedel -semesterverksamhet (koloniverksamhet motsv.) -beredskap vid katastrofer PAF:s uppgifter kan sammanfattas med att uppgiften är att anskaffa medel till stöd för de frivilliga social- och hälsovårdsorganisationernas arbete. Denna uppgift genomför PAF genom att med ensamrätt bedriva penningautomat- och kasinoverksamhet. Därtill tillverkar och exporte- rar PAF automater. bereder förslagen om fördelning av aktuella bidrag till statsrådet. Social- och hälsoministeriet deltar i denna beredning, liksom Centret för hälsofrämjande och även andra departement hörs. består av 14 medlemmar. Regeringen förordnar 7 och medlemsföreningarna 7 medlemmar i styrelsen. En representant finns med från . Av penningautomatförordningen framgår att den årliga avkastningen skall fördelas till allmännyttiga samfund och stiftelser med rättsförmåga och som är verksamma inom de angivna områdena. Avkastningen har ökat mycket snabbt . uppgår beloppet till ca 1,7 miljarder finska mark. Merparten av dessa, 1,4 miljarder fins- ka mark, skall fördelas av PAF till de ovan uppräknade "ändamålen". Bidragen som fördelas av PAF sker genom ansökan. Ansökningarna kan göras utifrån tre användningsområden: verksamhetsstöd, investe- ringsstöd och projektstöd. För att komma ifråga för bidrag krävs att organisationen är registrerad hos . Vidare bör riksorganisationer vara representerade i samtliga 5 län samt . Vid bedömning av ansökan vägs också in, -organisationens stabilitet, varför bidrag till nya organisationer inte beviljas så lätt -hur omfattande verksamheten är, bl.a. verksamhet i antalet län -hur verksamheten finansieras, vilket förutsätter viss form av själv- finansiering PAF tilldelade 1996 nykterhetsorganisationerna närmare 17 000 000 finska mark. Beloppet fördelades på följande organisationer: i , - Raittiuden Ystävät r.y., Sumen Elärnäntapaliito r.y., - Tereveys r.y., - , - Sininauhaliitto (Blå Bandet), Vita bandet och Förbundet . Till organisationer verksamma inom området utsatta barn och deras familjer lämnade PAF 1997 närmare 33 000 000 finska mark. Dessa fördelades på följande organisationer: , , Nouret Ystävät r.y., , , i och Parasta Lapsille r.y. Organisationer som arbetar med frågan om våld mot kvinnor får ca 20 000 000 finska mark från PAF. Enligt Centret för hälsofrämjande tilldelas dessa organisationer även ca 40 000 000 finska mark från kommunerna. Även stiftelser som s.k. A-kliniker, vilka bedriver forskning och råd- givning i drogfrågor, kan få pengar via PAF. 1997 tilldelades A- klinikstiftelserna ca 4 000 000 finska mark. När det gäller uppföljning och utvärdering finns inga uttalade krav angående de bidrag som PAF lämnar. Däremot ingår i an- sökningsrutiner m.m. en viss typ av rapportering om resultat. Det har också påbörjats en diskussion om hur utvärderingen skall se ut. I dessa diskussioner har man varit inne på att ha både självutvärde- ringar och utvärderingar som görs av någon utomstående. Närmast till hands i diskussionerna för självutvärderingarna ligger PAF och för de utvärderingar som skall göras av någon utomstående kommer troligen utomstående konsulter att anlitas. När det gäller bidragen som handhas av Centret för hälsofrämjande uppges från departementet att man inte kommer att göra så många kontroller utan dessa kommer att ersättas av självkontroll i ökad utsträckning. På finns tre här aktuella bidragsgivande myndigheter. Dessa är Helse- och , Undervisningsdepartementet samt Sta- tens Nykterhetsråd. har lämnat statsstöd till . De statliga organen är Helse- och som under sig har ett nykterhetsråd och flera hälsokliniker. skall främja avhållsamhet, förebygga alk ohol- bruk och avvärja skadeverkningar. Det finns särskilda konsulenter som svarar för undervisningen om alkohol och missbruk () i skolorna. På är ANT-undervisningen obligatorisk. som 1996 disponerade fördelade i sin tur till det isländska landsförbundet, och till fördelades ca . Dessutom får direkt från regeringen . Totalt har på ca 4 000 med- lemmar. Det finns ett kvinnocenter i som 1997 fick och dessutom utgick till en rådgivningsbyrå i bidrag. Det utgår inga direkta bidrag till organisationer som arbetar med missbrukare. Däremot har staten och kommunerna utgifter för institutioner. I de större kommunerna finns även ett betydande stöd för förebyggande barn- och ungdomsarbete verkar i en alkoholfri miljö. I är det i huvudsak tre instanser som lämnar bidrag till för utred- ningen aktuella organisationer. Dessa är Sosial- og Helsedepartementet, Barn- og Familjedepartementet samt Rusmiddeldirektoratet. Det statliga stödet till frivilligt socialt arbete var relativt blygsamt. Från och med 1930-talet har stödet tilltagit och är ganska omfattande. På det kommunala planet har det däremot givits stöd till frivilligt socialt arbete. Det statliga stödet till frivilligorganisationer inom området alkohol/ narkotika omfattar huvudsakligen frivilligcentraler, nykterhetsorganisa- tioner och olika förebyggande insatser av friv illigorganisationer. 1995 mottog frivilligcentralerna sammanlagt . De frivilligcentraler som drevs av frivilligorganisationer mottog av detta belopp. mottog 18 stycken nykterhetsorganisationer . Olika före- byggande åtgärder i regi av friv illigorganisationer tilldelades 1995 ca . har framväxten av självhjälpsgrupper ökat i , medan traditionella organisationer stagnerat eller minskat i medlems- antal. I , liksom i finns det s.k. frivilligcentraler, vilka arbetar med socialt kompletterande arbete. Till dessa centraler kan vem som helst gå som vill utföra någon form av socialt arbete. har dessa frivilligcentraler knoppat av sig organisationer som verkat för ett särskilt ändamål, t.ex. inom HIV/AIDS. Frivilligcentralernas samarbete främjas genom Frisam som följer, stödjer och ger information om frivilligcentralernas arbete. Organisa- tionerna är även engagerade i det vårdande arbetet över hela landet bl.a. genom Pinsevennernes Evangeliecenter och Blå Kors som erhåller ersättning för de tjänster organisationerna utför vid sina behandlings- hem. Denna verksamhet finansieras genom 1/3 statsbidrag, 1/3 kom- munbidrag och 1/3 genom insamlingar och andra föreningsbidrag. Fyl- kena har ansvar för missbruksinstitutionerna, medan kommunerna an- svarar för övrig vård. Från departementet uppger man att i praktiken ut- förs mycket av behandlingsarbetet på missbruksinstitutionerna av pri- vata frivilligorganisationer. Inom alkoholområdet är det privata inslaget större än på andra områden där staten har ett ansvar. Totalt lämnades onor i stats- bidrag till olika former av drogföreb yggande arbete i regi av fri- villigorganisationer. Nykterhetsorganisationerna fick av dessa medel. Stödet till nykterhetsorganisationerna lämnas i form av både driftsstöd och projektstöd. Driftstödet utgör av medlen medan projektstöden utgör . Driftstöden fördelas utifrån medlemsantal, antal lokalföreningar m.m. och genomförda aktiviteter föregående år. Projektstöden fördelas utifrån konkreta åt- gärder som syftar till att öka förståelsen och intresset för det förebyggande arbetet inom drogområdet samt till informationsinsatser kring orsaker till drogmissbruk och hur drogmissbruk kan förebyggas. Vidare har Rusmiddeldirektoratet utarbetat kriterier för vilka orga- nisationer som har möjlighet att ansöka om driftstöden och projekt- medlen. För att kunna beviljas bidrag från Rusmiddelsdirektoratet krävs att organisationen har : -minst 500 medlemmar som erlagt årsavgift -minst 20 lokalföreningar i 6 fylker. Uppgifterna från organisationerna skall styrkas av förbundets revisorer. De skall vidare arbeta på sedvanliga demokratiska grunder med års- möten, stadgar och årsberättelser. I sammanhanget kan nämnas att även frivilligorganisationer som inte är strikta nykterhetsorganisationer får bidrag från Rusmiddelsdirektoratet. Ett exempel på en sådan orga- nisation är AKAN (arbeidslivets komité mot alkoholisme og narkomani), vilket är motsvarigheten till det svenska riks-alna. Förutom bidrag från Rusmiddelsdirektoratet får AKAN öven bidrag från Arbeidsdirektoratet. i samlar ca 60 000 medlemmar inom den profana delen och de kristna organisationerna har ca 625 000 med- lemmar. Förutom att staten ger bidrag till frivilligorganisationerna är också samarbetet mellan staten och frivilligorganisationerna lagreglerat. I socialtjänstelagen §3 står "Socialtjensten bör samarbeide med bruker- gruppens organisationer og med frivillige organisationer som arbeider med de samme uppgaver som socialtjensten". Ett uppmärksammat exempel på samarbete, dock inte inom social- tjänstens område, är den lyckade aktionen mot svartsprit som genom- förts –96. Här har myndigheter, nykterhetsrörelser och även fackföreningar och media varit engagerade. Kostnaden för aktio- nen uppgick till ca . I pågår för när- varande en liknande satsning inom ramen för det s.k. OAS (oberoende alkoholsamarbetet). I kapitel 4 beskrivs OAS något utförligare. Från Barn- og Familjedepartementet utgår också betydande belopp och till en mängd olika frivilligorganisationer. Det är främst stöden till de s.k. krisesentre (våra kvinnojourer) och incestsentre som ligger inom utredningens område. lämnades ca till sådana kriscenter i . När det gäller bidragen till dessa typer av kriscentra är proceduren en annan än för t.ex. nykterhetsorganisationerna. Ansökan görs till kom- munen . Det beviljade beloppet från kommunen åtföljs av ett lika stort belopp från staten. Rent tekniskt sköts det så att staten via den s.k. fylkesmannen betalar ut medlen till de olika kriscentren. I pågår diskussioner runt detta förfarande. Från olika kriscentra har framförts önskemål om att det bör finnas statliga medel som går direkt till och är öronmärkta för dessa kriscentra. Stöden från Barn- og Familjedepartementet utgår i form av både grund/driftsstöd och projketstöd. Ofta används som kriterier för tilldel- ning av bidrag organisationernas medlemsantal och antal lokalavdel- ningar. När det gäller uppföljning och utvärdering har antagit ett nytt s.k. ekonomireglemente. I detta finns preci- serat att för offentliga medel – också bidrag – skall mål, uppföljnings- kriterier, resultatrapportering, kontroll och utvärdering finnas respek- tive företas. Från departementens sida uppger man att det nya regle- mentet inneburit och innebär betydande förändringar för styrningen av ekonomin. följs exemplevis bidragen till nykterhetsorganisationerna upp genom kontroll av medlemsantal, genomförda aktiviteter m.m. Dess- utom genomförs en fördjupad genomgång av hur fyra av orga- nisationerna använt sina bidrag. Avslutningsvis har utredningen sammanställt en tablå där vi lämnar exempel på bidragsformer och bidragskriterier i . Ja (SAMN) Ja (SoS) Ja (FHI) Krav på lokala avd. Som inledningsvis konstaterats är utredningens beskrivningar inte på något sätt heltäckande för hur bidragssystemen ser ut i de olika nor- diska länderna. Materialet är i huvudsak begränsat till de uppgifter som utredningen inhämtat vid besöken och därmed beroende av vilka repre- sentanter som deltagit i mötena. Det går därmed inte att exempelvis jämföra storleken på stöden eller hur väl olika system kan sägas fun- gera. Utredningen vill ändå avsluta med en reflexion utifrån det ma- terial som presenterats. Flertalet av de nordiska länderna har en eller flera lagar som på olika sätt skapar självklara förutsättningar för frivilligorganisationerna att verka. Genom den lag och förordning i som styr penning- automatföreningen har frivilligorganisationerna en egen öronmärkt inkomstkälla med stora resurser. Lagen i om att kommunerna skall samarbeta med frivilligorganisationerna och också lämna ett stor- leksbestämt stöd till dem är styrande; frivilligorganisationerna garante- ras ett visst belopp och förutsätts också på olika sätt vara delaktiga i det sociala arbetet. Socialtjänstlagen i förefaller inte vara lika sty- rande men innebär ändå en uppmaning om att staten, inom social- tjänstens område, bör samarbeta med frivilligorganisationerna. I finns inga motsvarande lagar som styr samarbete eller eko- nomiskt stöd till frivilligorganisationerna. Trots det har organisationerna och folkrörelserna länge uppburit såväl ekonomiskt stöd som annat stöd Många av våra lagar har samma inriktning och ambitioner som präglar frivilligorganisationernas arbete; exempelvis ger alkohollagen uttryck för en restriktiv hållning vad gäller alkoholkonsumtion osv. 3Beskrivning av den statliga bidragsgivningen och frivilligorganisationernas verksamhet I kapitel 3 är bidragsanslaget C2 och däri ingående anslagsposter ut- gångspunkt för beskrivningarna (dvs. där inte annat an- ges). I kapitlet redovisas dels den administrativa hanteringen av bidra- gen och dels beskrivs organisationerna och deras verksamhet inom de delar av det sociala området som utredningen har att se över. 3.1Beskrivningar av administration m.m. I det här avsnittet behandlas den administrativa hanteringen av bidra- gen på ett antal punkter för åren 1992/93–1995/96. Här och framgent använder vi begreppet administrativ hantering som ett totalbegrepp för de olika moment som bidragshanteringen består av, dvs att fatta fördel- ningsbeslut, att utbetala bidrag, att följa upp bidraget och att utvärdera bidraget. För att täcka in hela kedjan av moment har 1997 uteslutits i beskrivningarna som görs av bidragshanteringen för C2. Många av mo- menten i bidragshanteringen, t.ex. säkerhet om vilka bidrag som fak- tiskt betalats ut och organisationernas redovisningar av hur bidragen använts, är inte avslutade förrän en bit in på 1998. Vår beskrivning av administrationen görs genomgående utifrån de statliga organisationsbidrag som ges till frivilligorganisationer verk- samma inom områdena alkohol/narkotika, utsatta barn och deras familjer samt våld mot kvinnor. För att vidga beskrivningen av bidragsadministrationen utöver orga- nisationsbidragen har utredningen också beskrivit FHI:s projektstöd till alkohol- och narkotikaområdet.