sou · GMB374 · 1999-01-01 00:00:00 — Vid finns en personalansvarsnämnd och en tjänsteförslagsnämnd (2627 a §§ instr. beslut får överklagas hos regeringen om inte annat är föreskrivet. 34 Polisväsendets styrorgan enligt gällande ordning 3 Överväganden och förslag 3.1Styrelsen för en polismyndighet I detta avsnitt redovisar kommittén sin syn på behovet av en ny beslutsstruktur inom polisen. Kommittén föreslår att polis- styrelsen skall utgöra styrelse för en polismyndighet. Kommittén anser att polismyndigheten bör åläggas en skyldig- het att fortlöpande hålla informerad om omständig- heter av väsentlig betydelse för verksamhet, även om inte längre utgör styrorgan för polisen. Skyldigheten bör åläggas polismyndigheten genom förordning. Den rätt som chefen för åklagarmyndigheten eller dennes ersättare har att närvara och yttra sig och få sin mening an- tecknad vid polisstyrelsens sammanträden bör enligt kommitténs mening finnas kvar. Även personalföreträdares rätt att närvara och yttra sig vid sammanträdena bör finnas kvar oförändrad. 3.1.1Allmänt om ledning av myndigheter När det gäller förekomsten av styrelse och styrelsens uppgifter tillämpas olika principer inom skilda delar av den statliga myndighets- organisationen. principer för ledningen av de centrala förvaltningsmyndigheterna fastställdes av genom det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. KU29, rskr. I beslutet angavs att förvaltningsmyndigheterna normalt skulle ledas av en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen. godkände andra riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas lednings- former (prop. 1993/94:185, bet. KU42, rskr. Riktlinjerna innebar i huvudsak att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand skulle 36 Överväganden och förslag styras som enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam hade ansvaret för verksamheten inför regeringen. I samband med behandlingen av proposition om tilläggs- budget (prop. 1994/95:150) angavs nya riktlinjer för myndigheternas ledningsorganisation. I propositionen uttalades att verksamhetens art och behovet av att styra myndigheterna på visst sätt skulle vara utgångspunkten vid val av ledningsform, att som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter skulle väljas enrådighetsverk eller styrelse samt att bägge dessa modeller vid behov borde kunna anpassas till de särskilda förutsättningar som råder för den enskilda myndig- heten. skulle kunna ha ett helt eller ett med myndighets- chefen delat ansvar för verksamheten. Riktlinjerna för val av lednings- form skulle i princip tillämpas även på länsmyndigheter under en central chefsmyndighet. med fullt ansvar för verksamheten borde främst övervägas för myndigheter som arbetade under affärsverksliknande förhållanden eller hade en verksamhet som innebar stort finansiellt och självständigt ansvar. En styrelsemodell med ett delat ansvar mellan styrelsen och myndighetschefen borde övervägas för myndigheter där en viss bredd och mångfald var önskvärd i verksamheten och det därför inte fanns skäl för regeringen att närmare styra den. Modellen kunde även väljas för myndigheter där insyn, råd och stöd hade stor betydelse. konstitutionsutskott förordade vid behandlingen av propositionen att statliga myndigheter normalt skulle ha en lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen (bet. 1995/96:KU1). I proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst anges att förvaltningsmyndigheter, även regionala myndigheter under en central chefsmyndighet, skall ledas antingen av en myndighetschef ensam (s.k. enrådighetsverk), eller av en myndighetschef som biträds av en lekmannastyrelse med begränsade beslutsbefogenheter eller av en styrelse med fullt ansvar. 3.1.2Behovet av en ny beslutsstruktur var högsta polismyndighet i länet redan då det moderna polisväsendet fick sin första utformning genom lagstiftning , trots att polisväsendet då i huvudsak var en angelägenhet. har således mycket länge haft ansvar för polisfrågor. inrättades den förtroendevalda polisstyrelsen för att utöva lokal ledning av polisen. Polisstyrelsens inflytande var dock starkt begränsat. har både styrelse och polisstyrelsen Överväganden och förslag 37 fått ökade beslutsbefogenheter, t.ex. vad avser budgetfrågor och frågor om inriktningen av polisverksamheten. I och med att polisdistrikten fr.o.m. sammanfaller med länen har styrelse och polisstyrelsen numera i princip samma kompetensområde, och ansvars- och uppgiftsför- delningen mellan dessa organ är otydlig. Polisförordningen ger frihet att välja om vissa beslut skall fattas av eller av polismyndigheten. Uppgiftsfördelningen mellan styrelserna inom dessa myndigheter har lösts på olika sätt i skilda län. Det finns län där styrelse beslutat att överlåta större delen av sina beslutsbefogenheter till polisstyrelsen, medan styrelse i andra län koncentrerat beslutsbefogenheterna till sig. Dessa skillnader uppkommer i en verksamhet som i hög grad berör enskilda. Det är en verksamhet som det i första hand ankommer på staten att ansvara för. I verksamheten måste hänsyn tas till särskilda förhållanden, men regelverket är gemensamt för hela landet och bör tillämpas på ett likformigt sätt. Det bör finnas möjlighet att i många hänseenden anpassa polisverksamheten efter skiftande lokala förhållanden, men det är otillfredsställande med så stora skillnader när det gäller strukturen för den övergripande styrningen i en statlig verksamhet. Det finns dock verksamhetsområden som inte bör anpassas efter skiftande lokala förhållanden utan där en enhetlig nationell nivå på verksamheten måste sökas. Så är fallet bl.a. i fråga om gräns- kontrollen. Den komplexa ansvarsfördelningen leder bl.a. till att förtroende- mannainflytandet inte är enhetligt och att tillsynen över polisverksam- heten i länet är oklar. Det är också otillfredsställande att prövar beslut som är fattade av polismyndigheten när gränserna för vad styrelse och polisstyrelsen beslutar om är oklara. En komplex styrorganisation kan leda till fördröjningar och försämringar i beslutsfattandet. Det är antagligt att det nuvarande systemet leder till merarbete för t.ex. länspolismästarna. Strukturen för styrningen av polisväsendet bör ändras så att den blir tydlig och enkel. Kommittén anser att det inte är möjligt att skapa en enhetlig och effektiv beslutsordning inom ramen för den nuvarande organisations- strukturen. Även om man tydligt reglerar vilka uppgifter som styrelse respektive polisstyrelsen skall ha kvarstår problemen. Beslutsstrukturen bör renodlas så att endast ett organ beslutar över det område som de numera har gemensamt. Det finns olika lösningar på problemet. I det följande avsnittet tar kommittén upp två alternativa lösningar. 38 Överväganden och förslag 3.1.3Vilket organ bör utgöra styrelse för en polismyndighet? I stället för dagens två organ, styrelse och polisstyrelsen, bör ett av dem väljas att utgöra polismyndighetens styrorgan. Båda alternativen innebär genomgripande förändringar. Vid valet av styrorgan bör uppmärksammas vilken betydelse de olika alternativen har för lekmannainflytandet, om modellerna medför att strukturen blir enhetlig och begriplig och hur tillsynen över polisverksamheten bör utformas. Det bör också uppmärksammas vilken betydelse läns- styrelsens samordnande funktion i länet har. I det sammanhanget är det av särskilt intresse att se närmare på roll vid kris- situationer. I det följande belyses dessa faktorer i olika hänseenden. Utvecklingen inom polisväsendet har gått mot en förstärkning av medborgarinflytandet. Sådant inflytande är viktigt för allmänhetens förtroende för polisen. Genom medborgarinflytandet säkerställs den demokratiska kontrollen av och insynen i polisverk- samheten. Det är angeläget att vid valet av styrelseform se till att med- borgarinflytandet bibehålls. Lekmannainflytandet inom polisen utövas regional och lokalt i styrelse och i polisstyrelsen, men också i polisnämnder och i närpolisråd. Tas en av styrelserna bort minskar självklart antalet lekmän. Därmed är det dock inte sagt att det verkliga inflytandet minskar, eftersom beslutsbefogenheterna koncentreras. Vid valet av styrelseform bör man beakta att det är tänkbart att de lekmän som ställer sig till förfogande som ledamöter i en polisstyrelse kan ha ett specialintresse för polisens verksamhet, medan de lekmän som ställer sig till förfogande som ledamöter i styrelse kan ha en annan bas för sina kunskaper men mindre kännedom i frågor som rör polisen. Inget av alternativen synes dock leda till ett påtagligt större förtroendemannainflytande än det andra. Dessa frågor har ett samband med frågor av valet av ledamöter till styrelsen, som vi återkommer till nedan under avsnitt 3.3. Överväganden och förslag 39 Kravet på en enhetlig och begriplig organisation Det är angeläget att styrningen av polisen sker i en organisation som i sina huvuddrag är enhetlig över landet. Så är inte förhållandet . Det finns därmed en risk bl.a. för att en samordning över flera regioner försvåras och för att statsmakternas prioriteringar får olika genomslag på skilda håll i landet. Styrningen bör ske så att regler och anvisningar tillämpas konsekvent och att det finns en förut- sägbarhet i tillämpningen. Beslut i polisfrågor fattas f.n. av olika företrädare för eller för polismyndigheten. Skillnaderna i fråga om vilka organ som fattar sådana beslut kan leda till oklarheter i fråga om vilka uppgifter och vilket ansvar de skilda beslutande organen har. I detta sammanhang är den försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning som pågår fram till utgången av i , och län och som fr.o.m. också omfattar av intresse. I de länen utses inte nya styrelser för länsstyrelserna, utan länsstyrelserna skall i stället ledas av landshövdingen. Det finns möjlighet för att inrätta nämnder med uppgift att avgöra frågor inom bestämda ansvarsområden (25 § länsstyrelseinstr.). Ledamöterna i nämnden, förutom ordföranden, utses av styrelse eller, såvitt avser försökslänen, av landshövdingen (8 och 31 §§ länsstyrelseinstr. har enligt polislagen tillsyn över polisväsendet. I polislagen anges också att har det regionala tillsyns- ansvaret över polisväsendet. skall centralt, och regionalt, se till att de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen lägger fast för polisverksamheten får genomslag i polisarbetet, att verksamheten bedrivs effektivt och att krav på rättssäkerhet iakttas samt att förvaltningen inom länets polis fungerar väl. Tillsynsmyndigheterna har bl.a. att se till att författnings- bestämmelser och särskilt föreskrivna villkor efterlevs. Vid ett val av styrelse som styrorgan kan läns- styrelsen inte ha kvar tillsynsansvaret över polisen. Om man istället väljer polisstyrelsen som styrorgan bör man överväga om ansvaret för tillsynen över polisen bör förändras. Kommittén återkommer till dessa frågor under avsnittet om tillsynen av polisverksamheten, se avsnitt 3.6. 40 Överväganden och förslag Vid en diskussion om vilket organ som regionalt skall styra polisen bör man beakta de uppgifter som har inom olika områden. skall enligt länsstyrelseinstruktionen samordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde. har uppgifter inom en rad områden, bl.a. i fråga om civilt försvar och räddningstjänst, social omvårdnad, kommunikationer, kulturmiljö, regionalekonomi och näringslivsutveckling samt bostadsfinansiering. Flera av dessa områden är av betydelse för polisens verksamhet. skall inom varje område ha länsexperter, som under ledning skall ansvara för sakområdet. har en skyldighet att samråda med i ett annat län i frågor av betydelse för båda länen. deltar också i flera samverkansorgan. har bl.a. genomfört det s.k. krogsaneringsprojektet i tillsammans med bl.a. polismyndigheten, skattemyndigheten, kronofogdemyndigheten, yrkes- inspektionen, brandförsvaret, tullen och länsarbetsnämnden. Ingen av de inblandade myndigheterna hade beslutanderätt över någon annan myndighet. Kontrollen bedrevs gemensamt på informell väg med gott resultat. Liknande projekt har därefter genomförts i andra län. Som ytterligare exempel på samverkansorgan som deltar i och som fungerar utan att någon myndighet har beslutanderätt i förhållande till andra myndigheter kan anges det regionala samverkansorgan mot ekonomisk brottslighet som finns i varje län. Organet har till uppgift att verka för en effektivisering av kampen mot den ekonomiska brottsligheten genom informationsutbyte, över- läggning och samordning mellan berörda statliga myndigheter och genom samverkan mellan dessa myndigheter och kommuner, näringsliv och organisationer. Organet leds av landshövdingen. I övrigt ingår överåklagaren i åklagardistriktet, länspolismästaren, chefen för skattemyndigheten, chefen för kronofogdemyndigheten, Ekobrotts- myndigheten och samt ytterligare företrädare för läns- styrelsen. har en viktig roll inom det civila försvaret och inom räddningstjänsten. försvarsutskott har framhållit läns- styrelsernas betydelse som länk mellan statsmakternas övergripande beslut i försvars- och beredskapsfrågor och den beredskapsplanering som kommunerna svarar för (bet. 1994/1995:FöU2). ansvar inom det civila försvaret och räddningstjänsten är av särskilt intresse när man överväger en ändring i fråga om styrningen av polisen. I det följande lämnas därför en redogörelse för reglerna som rör Överväganden och förslag 41 ansvaret för det civila försvaret och räddningstjänsten. Information lämnas kort om extraordinära händelser. Vad händer vid krissituationer? Enligt totalförsvarsbeslut skall den civila försvars- verksamheten värna civilbefolkningen, trygga en livs nödvändig försörjning, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt bidra till Försvarsmaktens förmåga att avvärja väpnat angrepp och vid krig i vår omvärld. En viktig del av den civila försvarsverksamheten rör säkerheten för bl.a. elförsörjningen, telekommunikationerna, informa- tionssystemen och samhällets ledningssystem. Totalförsvarsresurserna skall utformas så att de även kan användas vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället. Det civila försvarets ledningssystem innehåller en områdesindelning med nivåerna regering, civilbefälhavare, länsstyrelser eller landsting och kommuner. Avsikten är att den områdesvisa ledningen skall ange gemensamma och övergripande mål för verksamheten, ange övergripande inriktning och prioriteringar samt följa upp och utvärdera verksamheten. Ledningssystemet innehåller också en indelning inom ramen för olika samhällssektorer med regering och därunder myndig- heter som är funktionsansvariga. På central nivå åvilar ansvaret för de fredstida beredskaps- förberedelserna regeringen. svarar Försvars- departementet för samordningen av totalförsvaret. har till uppgift att i fred samordna beredskaps- förberedelser som bedrivs på central nivå inom det civila försvaret. I överstyrelsens uppgifter ingår att ge länsstyrelserna stöd vad avser förmågan att lämna planeringsunderlag samt att följa upp och utvärdera den lokala beredskapen. På regional nivå har civilbefälhavarna respektive länsstyrelserna till uppgift att verka för att totalförsvaret inom respektive område plan- läggs så att det kan föras med en enhetlig inriktning. Planläggningen skall samordnas såväl mellan de civila myndigheterna och organen inbördes som mellan dessa och Försvarsmakten. Civilbefälhavare är en av landshövdingarna inom varje civilområde. Landet är indelat i tre civilområden. Civilbefälhavaren skall i fred verka för att totalförsvaret inom respektive civilområde under höjd beredskap får en enhetlig inriktning. I krig eller annars efter rege- 42 Överväganden och förslag ringens beslut skall civilbefälhavaren verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås. Civilbefälhavaren skall ägna särskild uppmärksamhet åt verksamheten i fråga om bl.a. befolkningsskyddet och räddningstjänsten samt polisväsendet. Civilbefälhavaren får ge länsstyrelserna de föreskrifter som behövs för planläggningen inom totalförsvaret. Kommunstyrelserna är högsta civila försvarsmyndigheter på lokal nivå och skall verka för att samverkan kommer till stånd mellan totalförsvarets civila delar och med Försvarsmakten på denna nivå. Vägledande för den civila försvarsverksamheten är den s.k. ansvarsprincipen. Principen innebär att den som har ansvaret för en verksamhet i fred även har motsvarande ansvar i krig. Samhället är därför indelat i ett antal funktioner vilka anses vara av särskild betydelse i krig och som kräver någon form av central styrning. Funktionerna omfattar samhällsverksamhet som i större eller mindre utsträckning måste kunna upprätthållas under säkerhetspolitiska kriser och i krig. Syftet med funktionsindelningen är att ansvaret för beredskapsförberedelserna i fred och för verksamhet under krig och krigsfara skall fördelas på nivån under regeringen. För varje funktion är en funktionsansvarig myndighet utsedd på central nivå (bilaga till beredskapsförordningen (1993:242)). I bilagan till beredskaps- förordningen anges också de övriga myndigheter som har uppgifter inom funktionen. I fred skall en funktionsansvarig myndighet bl.a. planera och budgetera beredskapsförberedelserna inom funktionen och samordna utbildnings- och övningsverksamheten inom denna. Myndigheten bör också regelbundet till regeringen redovisa beredskapsläget. Myndig- heten bör i krig, inom ramen för statsmakternas beslut, leda verksamheten inom funktionen i betydelsen att utöva ett bestämmande inflytande. Myndigheten skall i den utsträckning som det behövs samordna denna verksamhet med verksamhet inom Försvarsmakten och vid andra myndigheter och organisationer. I det följande anges vilka myndigheter som ansvarar för funktionerna civil ledning, befolkningsskydd och räddningstjänst samt ordning och säkerhet m.m. Utöver ansvaret för samordningen av verksamheten inom det civila försvaret har ansvaret för funktionen civil ledning. Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen är civilbefälhavarna och länsstyrelserna. Ansvaret för funktionen innefattar bl.a. att utarbeta principer för civil ledning i krig. är ansvarig myndighet för funktionen befolkningsskydd och räddningstjänst. Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen är bl.a. , och . Funktionen har till uppgift Överväganden och förslag 43 att skydda och rädda människor, egendom och miljö i samband med olyckor eller stridshandlingar genom förebyggande åtgärder och genom åtgärder som avhjälper skador. är ansvarig myndighet för funktionen ordning och säkerhet m.m. Övriga myndigheter med uppgifter inom funktionen är bl.a. Riksåklagaren, åklagarmyndigheterna, och den lokala polisorganisationen. Funktionen samverkar med bl.a. och . Funktionen avser upprätt- hållande av allmän ordning och säkerhet, brottsbekämpning och brotts- utredning, åklagarväsendet och utlänningsfrågor utom flykting- verksamhet. Vid besvärliga situationer i samhället skall polisen stödja samhällets övriga ansträngningar. har därvid ett särskilt ansvar. är högsta civila försvarsmyndighet inom ett län och har ett särskilt ansvar för beredskapsförberedelser inom ett antal av funktionerna, bl.a. de ovan angivna funktionerna civil ledning, befolkningsskydd och räddningstjänst samt ordning och säkerhet m.m. (51 och 54 §§ länsstyrelseinstr.). I fredstid skall samverka med försvarsområdesbefälhavaren vid Försvarsmakten för att åstadkomma en enhetlig inriktning och ledning av totalförsvarets olika delar och en ändamålsenlig användning av civila och militära resurser (52 § länsstyrelseinstr. Genom lagen (1994:1720) om civilt försvar fick kommunerna ansvaret för det civila försvaret inom sitt ansvarsområde. Befolkningsskyddet och räddningstjänsten blev därmed en uppgift även under höjd beredskap och den statliga civilförsvars- funktionen avskaffades. har enligt lagen om civilt försvar ett särskilt uttalat ansvar i att ge kommunerna sitt stöd i sin planeringsverksamhet och att följa upp kommunernas beredskap. skall hjälpa kommunerna att ta fram ett underlag för respektive kommuns beredskapsverksamhet. skall rapportera till vilka beredskaps- förberedelser som vidtagits av kommunerna i länet och redovisa en bedömning av effekterna av vidtagna förberedelser (53 § läns- styrelseinstr. skall i fredstid inom länet bl.a. bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen samt verka för att beredskapsförberedelserna för den civila verksamheten bedrivs enhetligt i länet och att nödvändig samverkan kommer till stånd. 44 Överväganden och förslag skall också inom länet samordna planeringen, inrikt- ningen, genomförandet och uppföljningen av ledningsövningar inom det civila försvaret (53 § länsstyrelseinstr. Vid höjd beredskap skall samordna de civila försvarsåtgärderna, verka för att verksamhet som har betydelse för dessa ansträngningar bedrivs med en enhetlig inriktning, verka för att det civila och det militära försvaret samordnas samt verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas (56 § länsstyrelseinstr.). Om bedömer det nödvändigt för samordningen av försvarsansträngningarna, får meddela föreskrifter om verksamheten hos andra regionala eller lokala civila myndigheter med statliga förvaltningsuppdrag inom länet (58 § läns- styrelseinstr. ansvarar t.ex. vid krig eller krigsfara för gränsöver- vakningen och leder övervakningen inom sitt län (3 § lagen (1979:1088) om gränsövervakning i krig m.m.). Den personal som skall fullgöra gränsövervakningen tas ut bland t.ex. polispersonal och tullpersonal (5 § samma lag). Om förbindelsen med regeringen och civilbefälhavaren har avbrutits vid krig eller krigsfara får inom det egna länet fullgöra vissa uppgifter som ankommer på regeringen (60 § länsstyrelseinstr.). skall därvid själv- ständigt genomföra de åtgärder som behövs för den civila försvars- verksamheten och till stöd för det militära försvaret. Det har inträffat ett antal extraordinära situationer . Vid dessa krissituationer har regeringen agerat, i vissa fall i stor utsträckning och andra fall mer begränsat. Som exempel från 1970- talet kan anges kapningen av ett svenskt civilflygplan på Bulltofta och ockupationen av den västtyska ambassaden . Även inträffade sådana situationer som kan betecknas som extraordinära. Den sovjetiska ubåten gick på grund . Statsministern, utrikesministern och försvars- ministern underrättades . fastställde regeringen de riktlinjer som skulle gälla för behandlingen av ubåtsaffären. I enlighet med riktlinjerna genomfördes en utredning genom Överbefälhavarens försorg. Regeringen hade bl.a. att ta ställning till uppgifter om att det fanns kärnladdningar ombord på ubåten. Regeringen avgav en protestnot, vari angavs att den sovjetiska ubåten avsiktligt kränkt svenskt territorium i syfte att där bedriva otillåten verksamhet. Överväganden och förslag 45 fanns det risk för att en sovjetisk satellit skulle störta i . Regeringen gav bl.a. , Civilförsvars- styrelsen och länsstyrelserna i uppdrag att hålla beredskap för att kunna vidta åtgärder om det skulle behövas. Satelliten föll ner i obebodda delar av . Andra extra ordinära situationer som inträffat är mordet på statsministern och reaktorhaveriet i Tjernobyl . Räddningstjänstlagen (1986:1102, omtryckt 1992:948, RäL) och räddningstjänstförordningen (1986:1107, omtryckt 1995:502, RäF) reglerar hur samhällets räddningstjänst organiseras och bedrivs. Varje kommun skall svara för räddningstjänsten inom kommunen, om inte staten skall svara för räddningstjänsten (6 § RäL). skall göra de räddningsinsatser som kommunen har ansvaret för enligt räddningstjänstlagen. Kommunfullmäktige skall anta en räddningsplan för kommunen (21 och 22 §§ RäL). Kommunen skall därvid samråda med de myndigheter som kan ha ett väsentligt intresse i saken (23 § RäL). Samråd bör t.ex. ske med polisen. Inom kommunen utövar en nämnd tillsynen över efterlevnaden av räddningstjänstlagen och av föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.