sou · GMB378 · 1999-01-01 00:00:00 — Åtgärds- förslagen inriktades på decentralisering och delegering, minskad statlig kontroll av kommuner och landsting, förenkling och minskningar av myndigheternas uppgiftskrav, enklare lagar, regler och bestämmelser, enklare språk, bättre information och utvidgad service gentemot allmän- heten samt enklare administration och organisation inom den offentliga förvaltningen. Att det dessutom finns ett samband mellan problem med långsiktig tillväxt samt effekterna av vissa offentliga regleringar har uppmärksammats från regeringens sida . Flera viktiga insatser för regelreformering på marknaden gjordes då. Arbetet på detta område har efter hand utvidgats till att omfatta inte bara en god regelkvalitet och regelförenkling utan också närmare analyser av regleringarnas effekter för konkurrensen. Det är således reglers kon- sekvenser på själva marknadsplatsen som alltmer uppmärksammas. har därvid de små och medelstora företagens roll och situation i det marknadsekonomiska systemet mer och mer kommit i blickpunkten, både i samt i EU i övrigt. Småföretagsdelegationen ser en mångfald småföretag som en omistlig och starkt vitaliserande del av det marknadsekonomiska systemet. Vi ser att många nya och växande småföretag skapar utrymme för nya idéer och insatser. De motverkar de koncentrationstendenser som finns i ekonomin. Resursbristen är en belastning för småföretagen. har de en särskild styrka i korta kommunikationsvägar, nära relationer och lätthet att ta initiativ. Småföretagen har alltså bl.a. den ytterst viktiga uppgiften att aktivt, offensivt och i bred omfattning bidra till dynamik och förnyelse inom näringslivet. Också småföretagens roll och potential som arbetsgivare understryker deras stora betydelse i vår ekonomi. Därför är det av största vikt att förhindra att regler i onödan skapar etablerings- och tillväxthinder för småföretagen. Dessa företags roll och betydelse i det marknadsekonomiska systemet understryks än mer av att de ofta kan utgöra själva grogrunden för uppväxten av medelstora och större företag. Sådana företag ger i sin tur särskilda fördelar för vår ekonomi i form av bl.a. stordriftsfördelar och export- 6 (E 1976:02), Utredningen (E 1977:01) angående Statis- tiska centralbyråns uppgiftsinsamling, (Kn 1976:05), Delegationen (B 1977:8) för företagens uppgiftslämnande, (Ju 1976:05). Genom de redovisade mekanismerna i marknadsekonomin ökar dessa fördelar tillväxten och konsumentnyttan, om det råder ett till- räckligt konkurrenstryck. En annan mycket viktig aspekt är att stats- makterna måste arbeta för att regler så långt som det är möjligt ger utrymme för konkurrens på lika villkor. är det små företag som kommer i kläm i regelmiljön. Det gäller bl.a. i fråga om stora och svåröverskådliga regelmassor. Detta gör att också förenklingsaspekten har stor betydelse. är just detta problem – att mängden regler är så stor – särskilt svårt att lösa, även i ett längre tidsperspektiv. Sammanfattningsvis kan noteras att statsmakterna bedrivit ett regel- förenklings- och avregleringsarbete under de senaste 25 – 30 åren. Stats- makternas arbete har syftat till dels en noggrannare prövning före beslut om statliga åtaganden, dels begränsning och förenkling av de offentliga föreskrifter som medborgare, kommuner och civilrättsliga organ skall följa. Dessa åtgärder har emellertid icke haft den effekt på regelgivningen som avsetts. Reglerna har ökat i antal och komplexitet. Förslagen i rapporten avser att bryta denna trend. 3Samhällsekonomiska kostnader för regelverket Inget samhälle fungerar utan regler. Regler skapar ramar för medborgar- nas och företagens utbyte med varandra. Men regler skapar även kostnader i samhället som på samma sätt som skatter verkar hämmande på ekonomin. En viktig skillnad mellan skatter och regleringar är att skatter är öppna medan kostnaderna för regleringar är dolda och svår- beräknade. I detta kapitel kommer därför olika typer av kostnader till följd av regleringar att redovisas. Reglerna hämmar nyetablering av företag och tillväxt i småföretag genom att de förorsakar kostnader för näringsliv och samhälle. Kost- naderna kan delas upp i två grupper: direkta och indirekta. De direkta kostnaderna är tid och resurser som tas i anspråk i privat och offentlig sektor på grund av regler. De indirekta kostnaderna är bl.a. minskad dynamik och konkurrens som förorsakats av regler. Direkta kostnader av regler finns hos företagen, i myndigheter samt hos regering och riksdag. Till denna grupp förs kostnader för anskaffande av utrustning för att uppfylla kravet som anges i regeln i fråga (t.ex. r ökgasreningsutrustning, utrustning som samlar upp oljor från bearbetande maskiner osv.). ·kostnader för drift av utrustning som regler kräver ·kostnader genom försämrad produktivitet ·kostnader för underhåll, funktionskontroll m.m. av utrustningen 22 Samhällsekonomiska kostnader för regelverket · administrativa kostnader dels för att tillgodose det interna infor- mationsbehovet för att följa upp att erforderliga krav uppnås, att fastställda rutiner följs, att anskaffad utrustning fungerar enligt fastställda krav, dels för att tillgodose myndigheternas informa- tionskrav, vilka vanligtvis är betydligt mer betungande för små företag då dessa ofta inte har behov av dokumenterad formell intern information. Informationskravet slår just mot den faktor som är basen för det lilla företagets konkurrensförmåga gentemot de stora företagen – förmågan att arbeta med en s.k. mager administration. Även hos myndigheterna innebär regleringar direkta kostnader: ·regelproduktion och à jour-hållningen av denna binder betydande resurser ·handläggning av ärenden om dispenser från föreskrifter ·handläggning av ärenden om nedsättning/befrielse av avgifter enligt föreskrifter ·regeladministration – förteckningsskyldigheten enligt författnings- samlingsförordningen m.m. (SFS 1996:1307) ·distribution av tidningar och annat tryck med information om reglerna ·insamling, bearbetning och analys av erhållen information ·handläggning av ärenden med anledning av misstänkta fall av överträdelser ·domstolsprocesser efter brott mot föreskrifter ·uppföljning av regelsystemets t illämpning samt avrapportering till regeringen ·information om reglerna. På regerings- och riksdagsnivå På regerings- och riksdagsnivå leder regleringar till kostnader bl.a. för handläggning av anslagsfrågor och regelöversyner m.m. Utöver dessa direkta kostnader leder regleringar till indirekta s.k. samhällsekonomiska kostnader. Hit hör kostnader på grund av att: ·etableringar uteblir och tillväxt i småföretag hämmas ·konkurrenstrycket minskar vilket leder till långsammare produkt- utveckling Samhällsekonomiska kostnader för regelverket 23 ·marknadens organisationsstruktur m.m. utvecklas inte så att kon- sumentbehoven kan tillfredsställas optimalt ·svagare förmåga för inhemska företag att hävda sig internationellt – såväl på utlandsmarknaderna som på hemmamarknaden – och därmed svagare sysselsättningsutveckling ·demotivationseffekter som är svåra att mäta men som inte är försumbara och innebär att företagaren upplever regelbördan som ett väsentligt irritationsmoment i den dagliga verksamheten. Reglers skadliga effekt på konkurrensen är ett ämne som förtjänar att behandlas separat. Det marknadsekonomiska systemet för produktion och distribution bygger på att en effektiv, fungerande konkurrens skall skapa ett ordent- ligt omvandlingstryck på marknaden. Ett sådant tryck är en av grund- förutsättningarna för hög och stabil tillväxt samt ökade och tryggade arbetstillfällen. En konkurrens av detta slag fungerar som ett hinder mot att enskilda företag skaffar sig makt över marknaden och därvid ökar sin egen lönsamhet eller på annat sätt fördyrar produktion och distribution. Sådana följder skulle annars bekostas av samhällsekonomin och konsumenterna. Genom det tryck som en effektiv, fungerande kon- kurrens utövar på företagen pressar den priserna, driver fram effektivitet och skapar långsiktig dynamik, utveckling och mångfald. Detta har formulerats närmare i målbeskrivningar som redovisade1991 i betänkandet K onkurrens för ökad välfärd (SOU 1991:59, del 1 s. 82 f.): Effektivitetsmålet syftar till en rationell produktion och en bra resurshushållning. Saken kan också uttryckas så, att konkurrenstrycket skall styra resurserna på ett sådant sätt att rätt företag gör rätt sak på Tillväxtmålet tar sikte på de samhällsekonomiska vinsterna vid en resursanvändning av detta slag. Det rör sig om högre produktivitet och rationalitet, ekonomiska och tekniska landvinningar genom ökad för- nyelseförmåga samt annan tillväxt för själva samhället. 24 Samhällsekonomiska kostnader för regelverket Fördelningsmålet representerar det förhållandet att konkurrens- trycket skall säkerställa att konsumenterna får tillräckligt stor andel av förbättringarna. Till de fördelar konsumenterna kan vinna hör, förutom lägre priser, sådant som högre kvalitet, ett mer varierat och rikt utbud samt bättre service. Som konsumentmålet betecknade slutligen den valmöjlighet mellan flera säljare som en konkurrensstyrd marknad ger köparna. Genom möjligheten att spela ut säljarna mot varandra och att kunna välja mellan olika produkter och producenter kommer konsumenterna att påverka utbudets inriktning. Därmed säkerställs att konsumenternas efterfrågan får den styrkraft som genererar den avsedda välfärden. Konkurrensen kan sägas vara ständigt hotad genom brister i marknadens funktionssätt vilka tenderar att uppstå och som re dovisas i betänkande. Hit hör bl.a. karteller och mark- nadsdominans bland företagen samt svårigheter för köparna att få information och överblick. I bilden ingår vidare konsumenternas svagare position samt avarter i säljarnas beteenden. Mot dessa kända brister har särskilda åtgärder vidtagits för att skydda samhällsekonomins och konsumenternas intresse av en effektiv, fungerande konkurrens. Bland annat genom olika rättsliga system, exempelvis konsument- och konkurrenslagstiftning, markeras statsmakternas vilja och insatser för att skydda förekomsten av en sådan konkurrens. En ökande koncentrationsgrad kan leda till att det uppstår marknader med fåtals konkurrens eller marknadsdominans. Detta är till nackdel för samhällsekonomin och konsumenterna. Såsom framhållit (SOU 1978:9 s. 71) ligger det i kon- kurrensens natur att den, om ytterligare stordriftfördelar kan uppnås, har en tendens att till slut eliminera sig själv. Vaksamhet krävs mot detta, bl.a. när det gäller vad som är faktiska hinder eller begränsningar för nyetableringen. Även andra än har pekat på problemet med de osynliga kostnaderna för regelverket. I förarbetena till Konkurrenslagen 7 ses dessa som viktiga. En tidskrävande del av regleringar rör uppgiftslämnande från företag till myndigheter. Statskontoret föreslog i en rapport ( 1995:4 Företagens uppgiftsskyldighet) en samhällse konomisk studie av hur mycket före- 7 /1993:56. SOU 1998:78 Samhällsekonomiska kostnader för regelverket 25 tagens uppgiftslämnande kostar samhället totalt. Någon sådan studie har ännu inte gjorts i men väl i några andra jämförbara länder. Dessa visar att uppgiftslämnarkostnaden för företag kan motsvara 2 pro- cent av BNP, vilket för motsvarar /år. En del av uppgiftslämnandet, som exempelvis den rörande officiell statistik och skatter, är obligatoriskt. Annat är frivilligt. Företagen ställer oftast lojalt upp med uppgifter till myndigheterna, oavsett om det är frivilligt eller ej. Det har blivit allt vanligare att företag för att klara av alla myndig- hetskontakter anlitar speciella servicebyråer. För en avgift på 40– 80 tkr/år friköper sig företagen från krånglet med myndigheter, vilket får det negativa med sig att den direkta kontakten mellan näringsliv och offentliga myndigheter minskar. Småföretagaren har inte råd att anlita experthjälp till lämnandet utan får sköta detta och . Det lönar sig sällan att protestera mot myndigheternas krav på uppgifter. Enligt Stats- kontoret sker uppgiftslämnandet i en känsla av förträngd van makt 8 har internationell forskning visat att regleringar kostar pengar för näringsliv och samhälle. Att mäta kostnader är dock ingen lätt uppgift. För att göra en korrekt analys krävs noggranna mätningar av hur en viss regel slår på företags kostnader. Undersökaren måste visa hur en viss åtgärd som företaget tvingas till påverkar produk- tionsprocessen. Det är svårt att avgöra huruvida en kostnad verkligen uppstått på grund av regleringar eller om kostnaden skulle funnits även utan regleringar. Processer som en gång uppstod t ill följd av en regel kan ha blivit inarbetad praxis som inte ändras om regeln tas bort. Olika undersökningar har omfattat olika mycket av det som går under samlingsbegreppet regleringar. De största undersökningarna är gjorda i med hjälp av en modell som tar hänsyn till ekonomiska effektivitetsförluster, överförings- och försäljningskostnader samt genomförandekostnader 9. Ett problem med modellen är dock att den bara tar med lagar som utfärdats av den federala regeringen. På basis av denna modell uppskattas brutt okostnaden för företag och medborgare till av BNP. Undersökningen har även delat upp regleringskostnaderna i olika poster. Den största kostnadsposten är den 8Rapport 1995:4 Företagens uppgiftsskyldighet. 9Genomförandekostnader = kostnader för regelefterlevnad. 26 Samhällsekonomiska kostnader för regelverket för administrativa pålagor. Posten för miljöregler är den som växer snabbast. Ett annat intressant amerikanskt arbete är gjort av , professor och tidigare chefsekonom hos president . Weidenbaums tes är att administration hos det offentliga skapar mång- dubbla kostnader för näringslivet – den s.k. multiplikatoreffekten. Enligt Weidenbaum finns en regleringsmultiplikator på 20, vilket betyder att varje dollar spenderad i federal byråkrati alstrar kostnader på i företagen för administration och efterlevnad. För svenskt vidkommande är de europeiska studier som finns på om- rådet kanske mer intressanta. En tysk studie 10 visar att det genom- snittliga företaget använder /år t ill administrativt arbete. I företag med upp t ill nio anställda läggs per anställd och år ned på administrativa formaliteter. För storföretag var mot- svarande siffra . Undersökningen fann vidare att den relativa kostnaden för administrativa bördor per anställd är mer än 20 gånger högre i små företag än de är i stora. Också den tyska undersökningen försökte mäta tidsåtgång för olika slags regler. Särskilt mycket tid lades ned på administration till följd av arbetsmiljö- och skattelag stiftningen. En nederländsk undersökning fann liknande skillnader mellan små och stora företag när kostnaden mättes som kostnad/anställd. Tabellen nedan sammanfattar resultatet. Tabell 1: Genomsnittliga kostnader till följd av regler för nederländska företag 1993 (Kostnader i ECU) 11 Det danska uppskattar de totala kostnaderna för administration av regler i till 22 miljarder DKR/år.12 10Reinhard, , Institut für Mittelstandsforschung. 11Källa: Administratieve lasten bedrijven 1993 (Administrative Burdens in Europe), , 1994, genom DSTI/IND(97)21 Small Business, creation and growth: Facts, obstacles and Best Practices. Samhällsekonomiska kostnader för regelverket 27 Såväl den tyska som den holländska undersökningen har visat att små företag belastas hårdare av regleringsbördan om man mäter i proportion av omsättning, per anställd osv. Visserligen undantas ibland de allra minsta företagen från en del pålagor, men denna effekt uppvägs mer än väl av att regleringar oftast är en kostnad som drabbar lika, oavsett storlek13. Ett annat fenomen som missgynnar små företag i förhållande till stora är det faktum att stora företag är beroende av en omfattande byråkrati oavsett myndighetspålagor och att de därför med enkla medel kan vidarebefordra uppgifter till myndigheter, ibland även elektroniskt. Statskontoret föreslog i den ovan nämnda rapporten ( 1995:4) en svensk studie av uppgiftslämnarkostnaderna. Nå gon sådan studie är ännu inte gjord, inte heller finns någon svensk studie av den totala kost- naden för regelbördan. 12 Intervju med , Rega och vid i , . 13 DSTI/IND(97)27, Regulatory reform and small and medium-sized enterprises (SME:s). 4Institutionella förutsättningar för regelreformering EG-rätten utgör en unik rättslig konstruktion. Medlemsstaterna har avstått från, och till gemenskapen överfört, delar av sin suveränitet. EG- rätten har egna särdrag och egenskaper samt är överordnad medlems- staternas regelgivning. EG-rättens rättskällor kan indelas i fyra kategorier: Primärrätten , de grundläggande fördragen och senare ändringar av dessa inklusive alla anslutningsfördragen. Hit hör bl.a. de grundläggande fördragen rörande EKSG, EEG och Euratom med därtill hörande protokoll, bilagor och senare ändringar. Hit hör också fusionsfördraget 1965, 1986 och Amsterdamfördraget 1997 samt anslutningsfördrag. Internationella avtal ingångna av gemenskapen. Internationella avtal inom gemenskapens traktatkompetens blir enligt praxis en del av EG-rätten och bindande för medlemsstaterna. Sekundärrätten , lagstiftning som antagits av institutionerna inom gemenskapen. Hit hör förordningar, direktiv och beslut som är bindande till sin natur. Hit räknas också icke bindande rättsakter som kan vara av betydelse för förståelse och tolkning av EG-rätten, t.ex. rekommen- dationer och tillkännagivanden. har en unik kompetens att tolka EG-rätten. Viktiga principiella utgångspunkter är subsidiaritets- principen (inkl. närhetsprincipen, på de områden gemenskapen inte är ensam behörig skall gemenskapens organ vidta en åtgärd endast om den inte lika väl kan vidtas av de enskilda medlemsstaternas organ), legali- tetsprincipen (varje organ skall handla inom den kompetens det tilldelas inom ramen för EG-rätten), lojalitetsprincipen (även benämnd samarbets- principen, inskriven i artikel 5, medlemsstaterna skall vara lojala med 30 Institutionella förutsättningar för regelreformering gemenskapen och samarbeta med dess organ) och likabehand- lingsprincipen (förbud mot diskriminering på grund av nationalitet). Bland de allmänna principerna ingår även att vid en konflikt mellan gemenskapsrätten och en nationell rätt har gemenskapsrätten alltid före- träde. EG-rätten är vidare en både fullständig och självständig rätts- ordning. Alla frågor som uppkommer inom ramen för EG-rätten löses inom dess egen ram. EG:s rättsakter blir emellertid även en del i varje medlemsstats nationella rätt. Nationella domstolar är skyldiga att tolka den nationella rätten i ljuset av EG-rättens regler. Grundlagarna finns högst upp i den svenska hierarkin. lagstiftningsbeslut rör dels beslut om grundlagarna, dels beslut om vanliga lagar. Lagar stiftas också av den svenska . Lagar måste vara förenliga med de överordnade grundlagarna, vilka innefattar föreskrifter om den statliga organisationen, maktfördelningen dem emellan samt gränserna för den offentliga maktutövningen gentemot medborgarna. Förordningar utfärdas av regeringen med stöd av lag stiftad av . Om anser att en av beslutad lag skall kompletteras med mer detaljerade regler innehåller den av beslutade lagen en föreskrift som ger underliggande offentliga organ – regering, statliga myndigheter eller kommunala organ – rätt att besluta om sådana kompletterande regler, dvs. delegering av regelgivningsrätten. Av regeringen med stöd av lag utfärdade regler, som således ligger närmast under de av stiftade lagarna, kallas förordningar och den samlade regelgivningen av dessa två statliga organ benämns lagstift- ning. Regeringens regelgivning förutsätter här således att fattat ett uttryckligt delegeringsbeslut. Föreskrifter utfärdas av statliga myndigheter och kommunala myn- digheter. Detta skall ske med stöd av lag, direkt eller indirekt. Om regeringen bedömer att en förordning bör kompletteras med förtyd- ligande regler kan regeringen delegera rätten till regelgivning till myndigheterna. Dessas regler benämns föreskrifter. Om kommunerna ålagts vissa verksamheter kan rätten att besluta om föreskrifter i stället delegeras till kommunerna. Allmänna råd (motsvarande) kan utfärdas av statliga och kommunala myndigheter. De är inte bindande och kräver ej heller uttryckligt lagstöd. De statliga myndigheterna och kommunerna kan inom sina ansvars- områden komplettera lagstiftningen och förekommande föreskrifter med allmänna råd, vilka dock inte är bindande. Sådana allmänna råd syftar till att klarlägga hur kraven i en viss lagstiftning och dess eventuellt kompletterande föreskrifter kan uppfyllas. Myndigheters och kommuners allmänna råd kan ofta i praktiken få samma bindande karaktär som lagstiftningen och föreskrifterna. Institutionella förutsättningar för regelreformering 31 härtill är att tillståndsgivande myndigheters eller kommunala nämnders prövning av ansökningar blir så omständlig vid avvikelser från de lösningar som anvisas i de allmänna råden att företagen undviker att avvika från det som rekommenderas i aktuella råd. Om de allmänna råden inte följs kan myndigheten utfärda föreskrifter med samma innehåll. Det förekommer också att myndigheter och nämnder i sådana fall på felaktiga grunder avslår ansökningar som ej följer de aktuella råden. Sådana på felaktiga grunder fattade beslut kan naturligtvis överklagas men medför tidsförlust för den sökande. Då det för de sökande ofta är viktigt att undvika tidsspillan är benägenheten ofta stor för att redan från början anpassa sig till råden trots att en alternativ lösning skulle kunnat vara mer rationell i det specifika fallet. 4.2Gemenskapens rättsakter och deras effekt EG:s rättsakter har två typer av effekter för medborgare och medlems- stater. De kan dels ge medborgarna en rättighet som medborgarna kan åberopa utan att det krävs stöd i nationell regelgivning, de kan dels föreskriva skyldigheter för medlemsstaterna att införa regler för att uppnå vissa syften. För att en rättsregel i EG-rätten skall kunna åberopas av enskilda –ha direkt effekt – krävs att den är klar, otvetydig och ovillkorlig samt ägnad att vara riktad till enskilda (privatpersoner och företag). Denna direkta effekt kan vara av två slag, dels sådana att den enskilde endast kan åberopa dessa rättigheter gentemot offentliga organ i medlemsstaterna – vertikal direkt effekt, dels sådana att de av den enskilde kan åberopas även i talan mot annan enskild part – horisontell direkt effekt. Primärrätten (de grundläggande fördragen) har direkt effekt under förutsättning att den regel i dem som avses uppfyller de grundläggande kraven på att vara klar, otvetydig och ovillkorlig samt ägnad att vara riktad till enskilda (privatpersoner och företag). Sekundärrättens regler (regler som antagits av gemenskapens institu- tioner med stöd av primärrätten – förordningar, direktiv, beslut samt rekommendationer och yttranden) har olika effekter beroende på kategori och utformning. Förordningar skall ha allmän giltighet och till alla delar vara bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. En förordning blir gällande i hela gemenskapen från ikraftträdandet och är direkt tillämplig. En förordning varken skall eller får inkorporeras i eller 32 Institutionella förutsättningar för regelreformering transformeras till nationell rätt. Medlemsstat kan dock på egen hand införa sanktioner för att säkerställa att förordningen efterlevs i medlemsstaten och anpassa annan lagstiftning till förordningen. Enskild part kan åberopa sin rätt enligt förordningen gentemot såväl offentlig myndighet som annan enskild part. Direktiv skall med avseende på det resultat som skall uppnås vara bindande för varje medlemsstat som det riktar sig till. I direktiv överlåts åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Medlemsstat är skyldig att se till att inhemska bestäm- melser står i överensstämmelse med ett direktiv senast vid implemen- teringstidens utgång.