sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — En regional jämförelse visar dock på stora skillnader i handlägg- ningstider, vilket antyder att andelen för CSN som helhet möjligen inte skall ses som ett takför måluppfyllelsen. Jämförelsen visar också, att alla regioner ännu inte når upp till målet för handläggningstiderna, även om situationen genomgående har förbättrats avsevärt jämfört med . Andel ansökningar om studiemedel, som inom resp region behand- lats ionom (målet är, att skall ) -fördelning halvårsvis och fram t o m v38 1998 (%) När det gäller studiemedel för utlandsstudier är andelarna som hand- läggs betydligt lägre än för svenska studiemedel. Under - 98 har det dock blivit en förbättring jämfört med föregående år. Andel ansökningar om studiemedel för utlandsstudier, som behand- lats - fördelning halvårsvis 1996 -1998 (%) Men det är fortfarande bara ca hälften av ansökningarna som behandlas och som tar mer än 1 månad att handlägga. Skillnaden i behandlingstid mellan svenska och utländska studiemedel kan, enligt CSN, huvudsakligen förklaras av att kompletteringarna, te x vad gäller meriter, tar . Det finns inga maskinella rutiner gen- temot skolorna (13 000 olika skolor) utomlands. Bara postgången kan ta . Enligt CSN torde det vara svårt att väsentligt öka andelen som be- handlas , så länge prestationskraven för fortsatt studie- stöd ser ut som de gör . Vissa förbättringar torde man dock kunna åstadkomma genom en annorlunda arbetsfördelning och förbättrad pro- duktivitet inom vissa regioner. Andelen av icke-beslutade ärenden, som var kompletteringsärenden v 30 var och , alltså en klar ökning . Även här är skillnaderna stora mellan regioner. Andel ansökningar om SVUX, SVUXA och UBS, som behandlats inom tre veckor4 -fördelning halvårsvis 1996 - 1998 Som vi tidigare nämnt, har CSN inget treveckorsmål för vuxenstu- diestöden. CSNs tabell ovan redovisar trots detta två olika treveckors- mått. För SVUX visas den andel av kunderna, som fått någon form av besked. För SVUXA och UBS visas den andel, som fått ett slutligt beslut . Av tabellen framgår att av SVUX-ärendena inom 3-veckor. Men man bör här notera att tiden inte mäts på samma sätt som för SVUXA och UBS i samma tabell. När det gäller SVUXA och UBS5, talar man om total tid, inte bara tiden fram till första kommunikation. Endast 1/3 av UBS-ärendena och ca 1/2 av SVUXA-ärendena behandlas då -98. Andelen är kraftigt sjunkande för UBS, medan den för SVUXA har förbättrats något jämfört med . Tabellen är illustrativ, eftersom den visar vilken skillnad de olika måtten ger. Vi finner CSNs ståndpunkt rimlig, att man inte kan ha ett treveckorsmål för sådana stöd, som av olika skäl omöjligen kan hanteras 4Källa: CSN. Observera att siffrorna för SVUX inte är jämförbara med SVUXA och UBS pga av mätmetoden. 5SVUXA och UBS omfattar så många bidragstagare som SVUX Men vi har intrycket, att CSN ofta är alltför otydliga i sina beskrivningar utåt av vad olika mått eller redovisningar egentligen säger. CSNs ledning skriver t.ex. i ett brev till utredningen () på följande sätt: För studiemedel har vi en handläggning som inte har överstigit .... För vuxenstudiestöden, och då framför allt UBS, ser det också väldigt bra ut. Det betyder att vi i princip har klarat treveckorsgränsen och vid flerta- let kontor legat en bra bit under den gränsen.... Några kontor tangerar tre- veckorsgränsen.... Vi menar, tvärtemot vad CSNs ledning hävdar, att tabell 1 och 2 visar, att det finns en betydlig andel och även som inte klarat målet – än mindre (såvida CSNs ledning inte avser tid fram till första kommunicering även för studieme- del). För vuxenstudiestöden har CSN inte ett treveckorsmål, men hänvisar ändå till att man klarar treveckorsgränsen. Det man klarar är då troli- gen, att kommunicera den sökande om läget i ärendet. Detta skall man, enligt CSN i normalfallet klara inom . Varför man ändå redovi- sar en treveckorsgräns är svårt att förstå. De skillnader som finns i tabell 3 mellan SVUX och de andra stöden är alltså fiktiv. När det gäller vuxenstöden generellt, och i synnerhet UBS, är de totala behandlingstiderna, som framgår av tabellen långa. En jämförelse av hur olika regioner och kontor klarar behandlingsti- derna visar, att variationerna är betydande mellan regioner och kontor. Andel inom resp region som klarat ansökningar om UBS -fördelning halvårsvis t o m -v38 1998 En mer detaljerad beskrivning av handläggningsprocessen för vuxenstu- diestödsärendena och orsakerna till att det tar ges i kapitel 6. Andel inom resp region som klarat ansökningar om SVUXA -fördelning halvårsvis t o m v38 1998 5.1.2Hemutrustninglån (HUT) Målet för beviljningsärenden har varit fram till beslut, vilket man också klarat. Medelvärdet för behandlingstid fram till beslut är 2–. Utbetalningarna tar emellertid alltid . Låntagarna skall först underteckna ett skuldebrev (eller en lånebekräftelse för den som inte kan läsa och skriva). Genomsnittlig behandlingstid var dagar . När det gäller tiderna för återbetalningsärenden, är målet för anstånd och eftergift , uppsägningar , taxeringskontroll 5 veck- or och övrigt . – maj, då av alla anståndsärenden kommer in, överskrider man den dubbla be- handlingstiden för främst anståndsärenden. Skälet till det är, att av anståndsärendena kommer in under den tiden. Anstånd söks för ett kalenderår i taget. har enheten två stora kvartalsa- viseringar och en taxeringskontroll. Behandlingstiderna påverkas också, som kommunicerande kärl av telefonbelastningen . Personalen vid enheten för invandrarstöd, som arbetar med HUT- lånen, har under bråda perioder i beviljningen av studiestöd fått hjälpa till med handläggningen av de . Studiestöden har alltså prioriterats framför HUT-verksamheten. Detta kan ha bidragit till de ganska långa köer för behandling av anståndsärenden, som nämndes ovan. har också övergången till bankgiro orsakat mycket svåra problem inom HUT-verksamheten, eftersom denna kundgrupp i mycket liten ut- sträckning har bankgiro. Antalet samtal, brev och krångel har pga detta lett till ökade handläggningstider. Enligt CSNs årsredovisning har målen för behandlingstiderna, i allt vä- sentligt kunnat hållas inom uppsatta mål. Vissa problem har det period- vis varit med inkommande brev. Målen är, att ansökningar om anstånd skall besvaras , avskrivningar och brev inom . CSN tar betalt för sina tjänster från låntagarna, vilket motiverar att dessa bör få god service vid sina kontakter med CSN. Det förefaller dock, som om låneverksamheten kommit i andra hand jämfört med beviljningsverksamheten. Den senare är mer synlig och får snabba och ljudliga konsekvenser, om systemet inte fungerar. I det trängda läge, som CSN befunnit sig, har alla krafter koncentrerats på att få beviljningsverksamheten att fungera. Det har blivit något av en ödes- fråga för CSN. Handläggare av lån har då i vissa fall tvingats hjälpa till även med beviljning. Om tiderna för behandling av låneärenden ökar, kan följden bli en större mängd telefonsamtal och brev. Om ett ärende sedan inte hinner på telefon, riskerar det att resultera i brev istället. Och brev tar att handlägga. Det betyder, att en kraftig prioritering av beviljningskunder, i sin tur kan leda till fler missnöjda lånekunder. CSNs prioritering är fullt begriplig, men har alltså i vissa fall lett till sådana negativa konsekvenser. Hur prioriteringar skall göras , kan behöva diskuteras mer från kontor till kontor. Bidragande till CSNs problem på lånesidan har även varit att inter- netbetalningar fått så stor omfattning. Vidare har bankernas rutiner för överföring från bank till mottagare inte fungerat bra. CSNs handläggningstider/behandlingstider har liksom tillgängligheten blivit något av nyckelfrågor för myndigheten . Om målen inte uppfylls blir missnöjet bland CSNs kunder synligt. Eftersom studiestödet har en så central betydelse för de studerandes möjligheter att överhuvudtaget ägna sig åt studier, är det oundgängligt, att studiestödet är förutsägbart och utgår då den studerande skall börja sina studier. Det bör dock påpekas, att de problem som har upp- stått med tiderna till största delen beror på faktorer som CSN inte kan råda över. Hur skall man då mäta om studiestödet handläggs tillräckligt snabbt? Handläggningstid brukar normalt räknas som den tid det tar, från att ett ärende har kommit in till myndigheten och till att ett beslut är fattat och den enskilde meddelats beslutet. CSN kallar detta behandlingstid. Tekniskt mäts den genom att man räknar fram tiden mellan ankomstre- gistrering och beslutsregistrering i CSNs datasystem. Behandlingstiden innefattar också tid för eventuella kompletteringar. Med handläggningstid avser CSN istället den tid som går åt för en- bart den interna handläggningen, alltså exkl kompletteringar och andra väntetider. Enligt CSN är det man avser, när man säger att ett vuxenstudiestödsärende är tyngre än ett studiemedelsärende. För handläggningstid internt gäller det s k målet direkthandläggning, vilket i praktiken brukar betyda handläggning inom . CSN redo- visar dock, som vi tidigare nämnt, även en treveckorsgräns för sin handläggningstid. Om tiden överskrider för ärenden som inte behöver kompletteras, är det inte acceptabelt. Enligt vår uppfattning är båda måtten relevanta. Det är emellertid viktigt att CSN inte använder måtten utan att tydligt ange, vad man av- ser. Risken finns annars, att läsaren drar felaktiga slutsatser av de redo- visade siffrorna. Risken finns också att det skapar osäkerhet om CSNs trovärdighet. ·att CSN i sin externa kommunikaton av handläggnings- och behand- lingstider, så långt möjligt försöker redovisa båda dessa . Detta skulle dels ge systemet av aktörer information om hur man samfällt klarar det gemensamma åtagandet, dels ge CSN och andra nödvändig information om CSNs egen del av den totala handlägg- ningstiden. När detta inte är lämpligt eller möjligt, är det viktigt att CSN tydligt anger vilket av måtten man avser . ·att regeringen i regleringsbrev förtydligar hur återrapporteringen av målen skall ske, t.ex. att både total och intern handläggningstid skall anges. CSN har som mål, att av telefonanropen skall besvaras. började CSN få ökade problem med att klara telefontillgäng- ligheten. Av totalt 1,4 miljoner påringningar hade endast hälften besvarats un- der 1997. Även om genomsnittssiffror över besvarade samtal av dem som inkommit till telefonväxel inte såg särskilt alarmerande ut, visade det sig att vissa kontor hade stora problem att klara målen. Telefontiden för kunder var då . beordrades alla tillgängliga handläggare att svara i telefon. Som vi redan nämnt, vidtog CSN en rad åtgärder för att förbättra tillgängligheten. -utökning av telefontiden -utökad bemanning i telefon -0771-nummer, vilket ger nya möjligheter att styra samtalen till speci- aliserade mottagningsgrupper. I praktiken fungerar det så, att en person som ringer till ett kontor auto- matiskt kopplas över till ett gemensamt nummer i sin region. Vid hög belastning kan samtalet gå vidare till ett gemensamt riksnummer (ANCD) för vidarebefordran till en annan regions kontor. Vid svar uppmanas man att knappa in sig på någon av fyra möjliga köer: Univer- sitet, Utland, Återbetalning eller Övrigt. Den som inte gör det, placeras automatiskt i övrigt-kön. Om ingen i regionen kan besvara ett samtal inom rimlig tid kan det via riks-ACD6 föras till en annan regions kontor. Kostnaden för kunden är alltid s k Sverige-taxa, dvs . Supportgruppen i kan också ta samtal vid behov. Låneav- delningen och CSN-International samt HUT7 har egna ACD-grupper. De två förstnämnda kan liksom supportgruppen också stödja riks-ACD in- om sina områden. En handläggare kan logga in sig på upp till tre ACD-grupper samti- digt, om han/hon har kompetens för detta. Alla är normalt inloggade på minst två grupper. Åtgärderna förväntas sammantaget minska svarstiderna och öka kva- liteten i svaren till kunden. Av tabellerna B2 och B3 i bilaga 7 framgår CSNs statistik över till- gängligheten , samt för . Utredningen har också anlitat SCB att göra en undersökning av tele- fontillgängligheten för vår räkning (Se bilaga 5). Resultaten från dessa båda källor visar, att CSN klarar sin telefontillgänglighet, mätt i andelen besvarade samtal, bättre än . klarar dock två av de fem regionerna inte det uppsatta målet. 6 ACD= Automatic Call Distribution, ANCD=National ACD 7HUT= Hemutrustningslån (handläggs av enheten för invandrarstöd) Tillgänglighet / genomsnitt för hela landet Sammanlagt har alltså fått svar, antingen direkt () eller ef- ter att ha stått i telefonkö. Om målet är 80 %-ig svarsfrekvens så ligger CSN strax under detta enligt SCBs urvalsundersökning. Enligt CSNs egen statistik för september var svarsfrekvensen . CSNs beräkning bygger på samtliga samtal , medan utredningens bygger på ett urval om 1000 samtal. Enligt CSNs egen statistik klarar myndig- heten alltså inte målet. Tillgänglighet (=svar) Skillnader finns mellan regionerna. Mellansvenska och södra regionerna har vissa problem att klara tillgängligheten på telefon. Svarstid (väntetid i telefon) fördelning per region 8 De tabeller som presenteras här i texten är våra egna sammanfattningar av SCBs undersökning, som redovisas i bilaga 5. SOU 1998:131 Kapitel 5 39 Andelen direktsvar varierar stort mellan regionerna. Svarstid (väntetid i telefon) -fördelning per svarsgrupp Det är lättast att komma fram direkt i köerna för återbetalning och uni- versitet. I kön för övrigt, där vuxenstudiestödsärendena ingår, är det svårast att få svar direkt. Personer som inte väljer någon av köerna pla- ceras automatiskt i denna kö. Den omfattar alltså mycket fler samtal än övriga köer. Sammanfattningsvis finner utredningen, att åtgärderna lett till ökad tillgänglighet för kunden. Vissa nackdelar finns dock kvar för kunden och för handläggarna i nuvarande sätt att organisera och tekniskt lösa tillgängligheten. För kunden är nackdelen främst, att han/hon inte kan få kontakt med sitt eget kontor eller sin egen handläggare, annat än slumpvis. Om kun- den tidigare haft kontakt med någon handläggare angående något ärende, går det inte att förvänta sig nya samtal med samma person. Många kun- der försöker ändå med alla medel nå fram till sinhandläggare via växel och direktnummer, något som är mycket svårt, eftersom handläggarna sitter upptagna i telefon. I denna mening upplever kunderna en kvalitets- brist. För handläggarna kan ovanstående också vara ett problem, i och med att kunden blir irriterad. Vidare kan det vara svårt att få tillgång till vis- sa handlingar, som någon annan handläggare har hos sig och som av någon anledning inte är inscannad. I princip skall det mesta dock vara inscannat. Ytterligare ett problem är, att handläggare vid ett kontor inte alltid kan göra nödvändiga kontroller av meriter i LADOK för elever, som går på högskola inom en annan region.. Detta kommer att åtgärdas genom införandet av det s k PING- systemet, som är färdigutveck- lat, men ännu inte implementerat överallt. Är målen rimliga ? I utredningens direktiv ställs frågan, om det är rimligt att begära att av samtalen skall besvaras med tanke på den stora anhopningen av ärenden som kommer in vid tex terminsstarter? Utredningen har övervägt frågan och kommit fram till, att målet är rimligt. Studiestödet är en förutsättning för att den studerande skall kunna bedriva sina studier. Möjligheten till kontakt med CSN för frågor måste därför vara mycket god. Vi anser därför snarare, att nuvarande telefontid borde utökas, så att den bättre passar de studerandes varierande möjlighet att ringa. Den nu- varande tiden sammanfaller alltför mycket med vanlig undervisningstid. I och för sig har Datasvar och web ökat tillgängligheten till CSN dygnet runt, men är trycket på telefonerna starkt. Det förefaller också vara fullt möjligt, att utöka tiden utan något allvarligt problem för CSNs övriga verksamhet, om man organsierar telefontider- na mer flexibelt . Det framgår av en undersökning, som gjort på uppdrag av CSN. Nuvarande korta telefontider bidrar till en onödig anhopning av samtal med åtföljande svårighet för vissa kontor att klara samtalen. Att skapa ett fungerande system för en så kort telefontid och med den stora mängd studerande som är aktuell, kräver både avancerad teknik och en hård disciplin i organisationen. En utökad tid och en mer flexibel or- ganisation skulle troligen minska på dessa krav. Vi menar vidare, att systemet istället måste bringas att fungera på ett sådant sätt, att behov att ringa inte uppstår i nuvarande omfattning. De förslag, som utredningen för fram om förenklade regler, bättre informa- tion redan i första ledet, dvs hos utbildningsanordnaren, förbättrade möjligheter till självbetjäning mm syftar till att minska trycket på telefo- nerna. Rättssäkerhet, likformighet och god service brukar ses som viktiga as- pekter på kvalitet i handläggning. Kunden skall både få rätt bidrag/lån etc och bli behandlad på samma (goda) sätt oberoende av var i landet han eller hon har sin kontakt med organisationen. Personalen vid CSN tar dessa kvalitetskriterier i handläggningen på stort allvar. Den kraftiga volymökningen med åtföljande svårigheter att klara handläggningstider och tillgänglighet har dock tydliggjort en mot- sättning inom organisationen i prioriteringen av smidighet och service å ena sidan och den s k 0-felsprincipen å den andra. Många har upplevt det som ett brott mot sin professionalitet att släppa igenom ärenden, som kanske kan innehålla fel. Personalen har också i vissa fall uttryckt farhå- gor om att användningen av de sk supportstyrkorna leder till ökade ris- ker vad gäller kvaliteten i arbetet. Man har också farhågor om att ökad produktivitet och snabbhet, samt konkurrensen mellan kontor kan mins- ka kvaliteten i handläggningen.9 Statsmakternas starka betoning på besparingar och motverkande av fel och fusk kan också ha bidragit till, att en kontrollkultur blivit stark i organisationen. har servicemålen med korta handläggningsti- der och bra tillgänglighet också betonats av ledningen. Det verkar ha blivit ett olösligt dilemma för delar av personalen. CSN har vid olika tillfällen fört fram förslag till departementet om förenklingar av regler för att bl.a. underlätta handläggningen och lösa detta dilemma. Departementet har dock, i avvaktan på beslut om nytt sammanhållet studiestöd, varit mycket återhållsamt med att ändra nuva- rande regelsystem. Istället har CSN uppmanats att hantera handlägg- ningen med sunt förnuft. Det finns dock ett starkt motstånd bland CSNs personal, att själv tolka reglerna på ett friare sätt. Utifrån deras perspektiv finns det risk för att man kan bli JO-anmäld och fälld. Vidare minskar handläggning utifrån sunt förnuft likformigheten. I verksamhetsplan fastslogs att årliga kvalitetsuppföljningar skulle göras av kontorens handläggning. Orsaken var dels de ökade krav på redovisning som ställts på all statlig verksamhet, dels att myndigheten själv gav speciell prioritet åt rättssäkerheten och servicen i verksamhe- ten. Även olika aspekter av den administrativa verksamheten ingick i genomgångarna. Det finns ett antal rapporter från dessa genomgångar mellan åren 1992–1997. Den typ av kvalitetsuppföljningar som rappor- terna redovisar byggs nu in i en mera omfattande och systematisk intern- kontroll, som utvecklas med stöd av organisationens internrevision. Alla chefer har fått minst tre dagars utbildning om kvalitetsarbete och har fått direktiv om att ta fram mätetal för att kunna mäta resultat inom sina verksamhetsområden. En särskild enhet har inrättats för att succes- sivt mäta kvalitetsförbättringar på en övergripande nivå. Kvalitetsarbetet samordnas med internrevisionen och är direkt underställd generaldirektö- ren. har CSN förskjutit tyngdpunkten i kvalitetetsarbetet från slutkontroll till insatser för att förebygga fel. Man har successivt byggt upp kontrollprocesser gentemot andra myndigheter för att säkra att alla villkor för stöd är uppfyllda. Kontrollprocesserna har efterhand blivit allt mer automatiserade, vilket inneburit att myndig- heten kunnat få information på ett både snabbare och säkrare sätt. överförs merparten av information om studieresultat, registreringar, an- 9 Enligt CSNs ledning finns det inga belägg för att dessa farhågor är riktiga. Istället menar ledningen att de kontor som har de kortaste behandlingstider- na också har den bästa kvaliteten. Även supportsstyrkorna har, enligt ledningen, hög kvalitet i sitt arbete. tagningar mm elektroniskt från utbildningsanordnare till CSN. Detta har ökat säkerheten i informationen och kvaliteten i ovanstående bemärkelse. Det har också underlättat för de bidragssökande i den meningen, att de inte själva behöver införskaffa och leverera en mängd uppgifter till CSN. Förebyggande kontroller har dock en tendens att förlänga handlägg- ningstiderna. Särskilt påtagligt har detta varit, innan de IT-baserade kontrollerna mot andra myndigheter fungerat rent tekeniskt. Detta har dock efterhand förbättrats och fungerar relativt väl, bort- sett från A-kassan. Utredningen har inte gjort någon systematisk genomgång av kvalite- ten i CSNs arbete. Vi vill ändå föra fram några exempel på brister i kvaliteten, som på olika sätt framförts till oss i våra intervjuer med per- sonal och studerande, i vår genomgång av JO-anmälningar och i brev till departementet och utredningen. Utredningen har gjort en genomgång av de 50 anmälningar som läm- nats till JO och jan–. Anmälningarna innehåller 95 olika kritikpunkter. av anmälningarna rör regler och rutiner kring återbetalning, påtalar långsam handläggning, otillgänglighet, bristande information, vardera dåligt bemötande, underlåten kommunikation, ej överensstämmelse med förvaltningslagen. Endast i några av dessa fall har JO uttalat kritik . Vi kommenterar i andra avsnitt i rapporten problemen med regler, rutiner, handläggningstid och tillgänglighet. Utöver detta vill vi här kort kommentera CSNs information och informationsmaterial.Vi kan utifrån de olika källor vi nämnde ovan dra slutsatsen att informationen till stude- rande inte alltid har fungerat tillfredsställande. Detta framkommer både i brev från studentkårer vid flera högskolor och från folkhögskolestude- rande m fl. De studerande menar, att det är svårt att komma fram och få information, att informationen inte är lika till alla mm. Klagomålen rör då oftast information som erhållits muntligen i kontakten med CSNs per- sonal. Men förslag har också förts fram till utredningen från studenter om möjligheter till förbättringar av blanketter och informationsmaterial. CSN har ett omfattande broschyrmaterial för sina olika typer av stöd. Materialet är också delvis översatt till andra språk. Vidare finns stora möjligheter för kunder att betjäna sig själva med information och blan- ketter via internet. CSNs hemsidor är mycket informativa. För att förbättra information och blanketter arbetar CSN också med sådana förbättringar. Man har t.ex. testpaneler, som består av stude- rande och vidareinformatörer vid framtagning av blanketter och visst övrigt informtionsmaterial. CSN har också i stor utsträckning försökt att gå över till förtryckta ansökningsblanketter, där personuppgifter mm redan är ifyllda, då blanketten skickas till den bidragssökande. Detta, för att minska möjliga fel och därmed snabba upp handläggningstiden. Några kvalitetsmått på information och informationsmaterial finns inte. Enligt utredningens bedömning, måste kvaliteten på CSNs informa- tionsmaterial ändå betecknas som hög, liksom deras vägar att föra ut informationen. Informationsvägar är förutom direktinformation via re- ception, telefon, brev och besök vid skolor i samband med terminsstarter, även information via s k vidareinformatörer vid skolor mm, datasvar och internet. Informationen har också intensifierats genom att CSN infört s k direkthandläggning, som bl.a. innebär att kunderna skall informeras så fort som möjligt om CSNs åtgärd i ärendet.