sou · GMB338 · 1999-01-01 00:00:00 — I rapporten föreslås även att verksamhetsbidragen med jämna mellanrum bör utvärderas med medel från bidragsanslaget. Utvärderingen kan med fördel göras gentemot bidragsmålet. För exemplet skulle det kunna innebära att vissa återkom- mande frågor om t.ex. kvinnors lön i förhållande till mäns, hemma- varande pappor med små barn, utbildningsnivå och inriktning på utbild- ningen osv. undersöktes med femårsintervall. En sådan fördjupad stu- die skulle också försöka ringa in betydelsen av kvinnoorganisatio- nernas arbete i jämdställdhetsfrågan. En utvärdering kan också företas gentemot ett verksamhetsmål men även mot en helt annan frågeställ- ning som av olika skäl aktualiseras. Utredningen avser inte att i detta avsnitt närmare diskutera tänkbara målformuleringar för C2-anslaget, utan låter alltså detta anstå till över- vägande- och förslagsdelen. För att ändå göra en koppling till utredning- ens område lämnas tänkbara exempel på målformuleringar för vårt bi- drag. Exemplen lämnas dock utan ytterligare kommen- tarer. Som bidragsmål skulle kunna gälla "målet med bidraget är att ge frivilligorganisationerna möjlighet att förstärka och komplettera sam- hällets insatser inom berörda delar av det sociala området". Ett tänkbart verksamhetsmål skulle kunna vara "målet med bidraget är att prioritera olika satsningar som förstärker den lokala och regionala mobiliseringen för att motverka alkoholens skadeverkningar". För PROJEKTBIDRAGEN slutligen anges i att det bör finnas mål för bidragsanslaget som sådant, liksom ett speci- fikt mål för varje enskilt projekt. Uppföljningen av enskilda projekt bör innehålla uppgivande av övriga medfinansiärer och en beskrivning av projektets måluppfyllelse och eventuella andra effekter. För större pro- jekt skall också en ekonomisk redovisning lämnas. Utvärderingen av projektmedel handlar i första hand om att utvärdera bidragsanslaget för att få svar på frågor av typen "är projektsatsningarna rätt och ger de bra och bestående effekter eller bör projektsatsningarna ges en annan utformning". Projektutvärderingar av bidrags- anslaget bör också göras regelbundet. Genomgången, av vad som i rapporten rekommenderas vara ingå- ende komponenter och faktorer för resultatstyrning av organisations- bidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag, visar att både verksam- hets- och projektbidragen mycket väl kan anpassas till den statliga budgetprocessen och resultatstyrningen, som organisatio- nernas särart beaktas. För organisationsbidragen innebär det dock att anpassningen till budgetprocess och resultatstyrning blir låg men att detta måste respekteras utifrån syftet med att lämna organisations- bidrag. 4.2Hinder och möjligheter att resultatstyra bidraget Utredningen konstaterar att en av huvudorsakerna till att resultatstyr- ningen av de aktuella bidragen är låg, är att ingen på allvar tagit itu med uppgiften att resultatstyra bidragen. Utredningen anser att denna uppgift borde tillsetts av och de bidragslämnande instanserna, SoS och SAMN. som utredningen konstaterar att initiativ till att resultat- styra det aktuella bidraget saknas är det också alldeles uppenbart att resultatstyrning av statliga bidrag är ett outvecklat område över huvud taget. I samband med att huvudansvaret för hur resultatstyrningen ser ut för olika områden nu förskjutits till departementen, ser utredningen det som en naturlig utveckling att även resultatstyrningen av bidrag, i hudvudsak, kommer att ligga inom departementens ansvarsområde. En generell erfarenhet från hur resultatstyrningen av de statliga myn- digheterna utvecklats över åren är att det krävs några budgetcykler för att styrsystemet skall fungera. Både de som ställer krav på resultatinfor- mation och de som lämnar den behöver några budgetperioder på sig för att hitta formen för styrsystemet. Det handlar i hög grad om att utveckla en verksamhetsanpassning av resultatstyrningen. Vad beträffar resultatstyrning av statliga bidrag, och i förekommande fall av ett specifikt föreningsbidrag, handlar det inledningsvis om att sätta igång ett utvecklingsarbete. De yttre formerna finns redan i och med att resultatstyrning som styrsystem inte är något nytt. I praktiken, menar utredningen, handlar det om att hitta en verksamhetsanpassning av resul- tatstyrningen som fungerar för både bidragsgivande och bidragsmot- tagande parter. Ett första steg i detta utvecklingsarbete har tagits i och med den ansats som pekas ut i . Utveck- lingsarbetet går vidare på flera håll inom och utred- ningen menar att tillhör de departement som ligger väl framme i detta arbete. 4.2.1Rekommendationer för resultatstyrning av föreningsbidrag Utredningens mandat är att öka resultatstyrningen av föreningsbidragen, dvs. att åstadkomma ett effektivt bidragsutnyttjande av organisations- bidragen till frivilligorganisationerna som verkar inom områdena alko- hol/ narkotika, utsatta barn och våld mot kvinnor. Utredningen ser bety- dande fördelar i att resultatstyrningen av statliga bidrag ges förutsätt- ningar snarlika de som gäller för resultatstyrningen av övriga offentliga medel. Vissa skillnader som bör beaktas föreligger dock i att resultat- styra statlig verksamhet och att resultatstyra statliga bidrag. I Inrikes- departementets rapport redovisas hur en ansats för att resultatstyra föreningsbidrag kan se ut. Av genomgången i avsnitt 4.1 framgår att de rena organisations- bidragen inte bidrar till en ökad resultatorientering av bidraget och därför inte bör användas till frivilligorganisationer verksamma inom områdena alkohol/narkotika, utsatta barn samt våld mot kvinnor. Det som sägs om resultatstyrning av projektbidrag appellerar inte heller på de aktuella bidragen. Bidragets funktion är att också framgent fungera som ett fortlöpande stöd för organisationerna men med den skillnaden att det fortlöpande stödet skall resultatstyras i ökad omfattning. Utredningen anser att det som ligger närmast till hands för att öka resultatstyrningen av bidragen till här aktuella organisationer är det som i "Resultatstyrning av Föreningsbidrag" och i handledning lyfts fram för verksamhetsbidragen. Ett utdrag ur handledningen sammanfattar vilka de viktiga komponenterna för resultatstyrning av ett verksamhetsbidrag är: -mål för bidragsanslaget -bidragets andel av den totala omslutningen -ett/flera kvantifierbara resultatmått som säger något väsentligt om verksamheten -ett/flera kvalitativa mått som anknyter till valt/valda kvantitativa mått -förenklad verksamhetsberättelse som enbart diskuterar måluppfyl- lelsen av verksamhetsmål Vidare sägs i rapporten och handledningen att komponenterna samman- tagna ger underlag för löpande uppföljning av den bidragsstödda verk- samheten i organisationerna. Även vid utvärderingar kan informationen användas, men behöver då antagligen kompletteras med ytterligare information beroende på hur den aktuella frågeställningen ser ut. Probleminventeringen för bidragsanslaget C2 bör följaktligen göras gentemot de rekommendationer som lämnas i ovan angiven rapport och handledning. 4.2.2Nuvarande bidragssystem i förhållande till rekommendationerna En genomgång av den nuvarande bidragshanteringen visar att många av de grundläggande komponenterna för att resultatstyra ett förenings- bidrag saknas. Angivelse av mål saknas helt för bidragsanslaget som sådant; för delar av bidraget framgår vilka målgrupper organisationerna skall ha och vilka områden organisationerna skall arbeta inom. ges tydligt för organisationerna som får bidrag från SoS vilka målgrup- perna är. För organisationerna som mottar bidrag från SAMN framgår att de skall vara nykterhetsorganisationer och verka inom detta område. Dessa angivelser och förtydliganden är dock inga målformuleringar som talar om varför bidragen ges och vad samhället önskar åstadkomma med bidraget utan fungerar som preciserade regler för vilka som kan komma ifråga för bidraget. Alla organisationer som får bidrag från bidragsanslaget skall lämna ekonomiska redovisningar men det finns inget krav på att bidragets an- del av organisationens omslutning skall redovisas. I diskussionen om uppnådda resultat, har det givetvis betydelse om organisationen ifråga enkom har de aktuella bidragsmedlen att uppnå sina resultat med, eller om det också finns andra medel som organisationen kan disponera i sin verksamhet. Resultatmått i kvantitativa termer som också kompletteras med en kvalitativ aspekt finns i någon mån för de organisationer som får bidrag från SoS. Bidragsmottagande organisationer skall redovisa resultaten av den egna verksamheten. Kraven som ställs på resultatinformation sak- nar dock en naturlig koppling mellan uppnådda kvantitativa resultat och deras kvalitet. Ingen av de bidragsmottagande organisationerna krävs på någon förenklad verksamhetsberättelse som beskriver måluppfyllelsen av verksamhetsmålen, eftersom inga sådana mål finns formulerade. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att förutsättningarna för att resultatstyra bidragsanslaget är mycket små; endast en komponent, ekonomisk redovisning, finns representerad genomgående och uttryckt som krav för att bidrag skall beviljas till organisationerna. Övriga kom- ponenter för verksamhetsbidrag saknas. Att resultatstyra ett bidragsan- slag med denna konstruktion får antingen betraktas som ogörligt eller som att resultatstyrningen blir otydlig och godtycklig. Nära hälften av bidragsanslaget fungerar som ett rent organisations- stöd. Resterande del av bidragsanslaget fungerar som ett organisations- stöd med vissa inslag av verksamhetsbidrag. Det är SoS som administ- rerar denna sistnämnda del. I SoS:s hanteringen av bidraget märks att en process är igång där man i fördelningsbesluten försöker beakta vilka resultat organisationerna åstadkommit det gångna året och vad de pla- nerar att uppnå närmast följande år. Här är man på väg mot en mer resul- tatorienterad styrning av bidraget. Utredningen konstaterar att i den mån en resultatorientering är på gång, för delar av bidraget, är den fortfarande oklar. I det nuvarande bidrags- systemet lämnas helt öppet till den instans som administrerar bidraget att själv bestämma över bidragshanteringen och vad som skall betraktas som goda resultat. Detta har fått till följd, i det nuvarande bidrags- systemet, att SAMN låtit bli att utveckla administrationen av bidraget medan SoS påbörjat ett arbete med att resultatorientera de delar av bidra- get som myndigheten administrerar. Centralt för det resonemang som utredningen här för, är att det sak- nas målformuleringar för bidraget som resultaten kan värderas mot oav- sett vem som administrerar bidraget. Avsaknaden av mål innebär också att det saknas allmängiltiga utgångspunkter vid utvärderingstillfällena. Utvärderingarnas uppgift är ett sätt att kontrollera huru- vida bidraget är effektivt. kan vi inte besvara frågan om bi- dragsanslaget är effektivt. 4.2.3Vad behöver utvecklas ytterligare ? Ett sätt att påbörja processen med att resultatstyra bidragen är att tillse att komponenterna som utredningen gått igenom i avsnitt 4.2.1 på ett eller annat sätt finns med och ingår i bidragsadministrationen. Utred- ningen menar att processen måste starta från , bl.a. vad gäller att formulera mål, och på ett tidigt stadium också involvera bidragsansvarig instans samt berörda frivilligorganisationer. I övervä- gande- och förslagsdelen går utredningen närmare in på hur de olika komponenterna kan utformas för bidragen till frivilligorganisationer verksamma inom områdena alkohol/narkotika, utsatta barn och våld mot kvinnor. Ambitionen med att öka resultatstyrningen av bidraget är att åstad- komma ett bidragssystem som innebär att bidraget är effektivt. Beskriv- ningarna i kapitel 3 visar att detta kräver såväl effektiv bidragsadmi- nistration som ett effektivt bidragsutnyttjande av frivilligorganisationerna. Det räcker alltså inte med att skapa några komponenter eller faktorer och att applicera dessa på bidraget. Förutom dessas betydelse, för resultatstyrning av bidraget vill utredningen framhålla betydelsen av hur administrationen och bidragsutnyttjandet fungerar, samt vikten av att förnyelse och samverkan får vara viktiga inslag i resultatstyrningen. Utredningen menar att bidragsadministrationen är avgörande för hur resultatstyrningen av bidraget kan utvecklas. En effektiv bidragshantering innebär att den bidragsfördelande parten lägger sig vinn om att lämna störst belopp till de organisationer som är skickligast i att uppnå och åstadkomma olika resultat. Organisationer som är skickliga i att uppnå resultat, exempelvis en organisation som har tagit fram en metod för att arbeta med att tonåringar inte skall konsumera alkohol och som visat sig ha stor genomslagskraft, utgör i denna bemärkelse en effektiv bi- dragsanvändare. &¶R¤NDRING OCH F¶RNYELSE är karaktäristiska inslag för resultatstyrda verksamheter och bidrag. För bidragen till här berörda frivilligorganisa- tioner kan det handla om att hela bidragsanslaget förändras, att belop- pen till enskilda organisationer förändras över åren, att vissa organisatio- ner tillkommer som bidragsmottagare, att vissa "gamla organisationer" upphör att vara bidragsmottagare, att organisationen erhåller sitt bidrag på delvis andra grunder än de som gällde , att nya sätt att arbeta med samma sakfrågor uppstår m.m. Förnyelseinslagen som aktua- liseras beror i hög grad på hur samhällsutvecklingen inom det sociala området ser ut och vilka initiativ som frivilligorganisationerna tar. Det är den bidragsfördelande instansen som ansvarar för att det på- gående förändrings- och förnyelsearbetet, när så är relevant, tas om hand och fångas upp i bidragsgivningen. Fördelningsbesluten bör också i hög grad bygga på de uppföljningar och utvärderingar som görs av bi- draget. Beredskapen att fånga upp ett relevant förnyelse- och föränd- ringsmönster blir en del av den bidragsgivande instansens arbete med att ständigt ompröva sina fördelningsbeslut. Avsaknad av denna typ av om- prövning innebär att bidragen inte nödvändigtvis går till de organisa- tioner som bäst bidrar till att uppfylla verksamhetsmål och bidragsmål, dvs. att det då finns utrymme för att ytterligare effektivisera bidraget. Kraven på bidragslämnaren är mångfacetterade. Kunskapen om orga- nisationerna måste finnas. I praktiken räcker det inte bara med att orga- nisationerna skickar in en årsredovisning utan kontakter under hand be- hövs också mellan bidragsgivare och bidragsmottagare. Det är givetvis viktigt att kontakterna mellan bidragsgivare och bidragsmottagare är goda för att "verklighetsbilden" av organisationen och dess verksamhet också skall överensstämma med faktiska förhållanden. Därutöver krävs också att bidragsgivaren har förmågan att bedöma värdet av organisationens insatser. En sådan bedömning bör dels foku- seras på vad organisationen gjort , dels på vad organisationen planerar att göra de närmast följande åren. Bedömning- en måste också beakta utvecklingen inom det aktuella området och vad organisationen ifråga kan tillföra i det sammanhanget. Det är en balans- gång för bidragsgivaren att bygga upp goda relationer med organisa- tionerna, att vårda etablerade relationer och i bidragsgivning- en kunna bedöma och pröva hur stort bidrag som skall ges till den en- skilda organisationen. Beskrivningarna av administrationen i nuvarande system visar att en oberoende myndighet är bäst lämpad att bemästra den mångfacetterade rollen som bidragsadministratör. Det ligger i sakens natur att det upp- står svårigheter när organisationerna skall värdera "sina egna", vilket är fallet med SAMN:s situation. I förlängningen finns då också en risk att gruppen av organisationer förblir densamma och att bidragsfördelningen antar slentrianmässiga former; ingen organisation v ill påstå att den åstadkommer bättre resultat än någon annan organisation och därför skall tilldelas andra bidragsbelopp. Exempel på en snarlik problematik, dvs. att gruppen av organisationer sällan utvidgas, finns inom idrottens område där fördelar bidrag till "sina egna". 3AMVERKAN är ett viktigt inslag i diskussionen om att åstadkomma ett effektivt bidrag. För en del av de insatser och initiativ som friv illig- organisationerna står för är det uppenbart att effekten av verksamheten skulle bli större om den skedde i samverkan med andra, exempelvis organisationer och kommuner. Denna typ av samverkan förekommer också. finns dock vissa motsättningar, bl.a. ideologiska, som förhindrar att samverkan kommer till stånd. Från statsmakternas sida finns en ambition om ökad samverkan och nya samverkansformer inom bl.a. det alkohol- och brottsföreb yggande området. Händelseutvecklingen inom alkoholområdet, med ökad inter- nationalisering, innebär att den svenska alkoholpolitikens traditionella instrument blivit mindre verksamma. En satsning som genomsyrar stora delar av det alkoholpolitiska arbetet, bl.a. i den nationella handlingspla- nen, är den regionala och lokala mobiliseringen. I den mobiliseringen har stat, kommuner, landsting och nykterhetsorganisationer en viktig roll. har också ett samarbete påbörjats inom ramen för OAS, Obe- roende alkoholsamarbetet. OAS är en ny konstellation som vill verka för en sund dryckeskultur och färre alkoholskador. I konstellationen medverkar en rad aktörer som på ett eller annat sätt har att göra med alkohol och dess hantering. Samarbetet innefattar även ett lokalt pers- pektiv på hur alkoholens risker och skadeverkningar skall minskas. För att åstadkomma en regional och lokal mobilisering på området blir det naturligt att både fler och andra sätt att samverka utvecklas. Anpassningen till att bedriva alkohol- och narkotikapolitiskt arbete på regional och lokal nivå är inte särskilt stor, menar utredningen. Ambitionen om ökad regional och lokal mobilisering inom alkoholområdet lämnar i övrigt mer att önska från alla inblandade parter, däribland frivilligorganisationerna, vad gäller samverkan. Slutligen skall också poängteras att inslagen av förnyelse och sam- arbete inte är något självändamål, utan fyller en funktion bara så länge de bidrar till att intentionerna med bidraget uppfylls. När bidragsfördelning och bidragsutnyttjande inte kan göras bättre för att uppfylla bidragets intentioner, är bidraget effektivt. Det ankommer på den bidrags- administrerande instansen att känna av situationen. Utredningen menar att en ökad resultatstyrning av bidraget skulle ge, både bidragsfördelande instanser, bidragsmottagande organisationer och skattebetalare i allmänhet, en bättre kunskap om huruvida den fak- tiska fördelningen och användningen av bidraget är den bästa, dvs. vida bidraget är effektivt. För att komma vidare i det arbetet behöver vissa komponenter utvecklas och appliceras på bidraget. Därtill måste övervägas vilken instans som är bäst lämpad att ta över och fortsätta utvecklingsarbetet med att resultatstyra bidraget. Bilden av vilka hindren respektive möjligheterna är, för att öka resul- tatstyrningen av bidraget, är mångfacetterad. Hindren är av två slag. Det ena handlar om att det saknas reella förut- sättningar för att resultatstyra dagens bidragssystem. Skälen till det är att flertalet av de komponenter som underlättar och bidrar till resultatstyr- ning saknas. Detta har redovisats i avsnitt 4.2.1. För föreningsbidragen inom områdena alkohol/narkotika, utsatta barn och våld mot kvinnor har utredningen även visat att inslagen av omprövning och förnyelse är ganska små, och bl.a. skulle ökade inslag av förnyelse och samverkan kunna effektivisera bidraget. Det andra hindret är att resultatstyrningen av statliga bidrag över huvud taget är outvecklad. Det finns därmed inget befintligt bidragssystem som kan användas som förebild för hur resultatstyrningen av detta bi- drag skulle kunna se ut. Att resultatstyra bidraget handlar i hög grad om att göra ett utvecklingsarbete inom området. Möjligheten ligger i att kunna påbörja detta utvecklingsarbete från grunden, eftersom resultatstyrningen i det nuvarande systemet är låg. Vissa olikheter föreligger dock som i praktiken innebär att organisationerna har olika förutsättningar att ställa om till ett resultat- styrt bidragssystem. Det faktum att statsmakterna tillåtit att en sådan disparat hantering av bidragen utvecklats över åren kan innebära ett visst problem för att införa resultatstyrning av bidraget; berörda orga- nisationer har väldigt olika syn på bidragsadministrationen och kanske också olika förutsättningar för att anpassa sig till en ökad resultat- styrning av bidraget. Den disparata bidragshanteringen har också en annan implikation, av rättvisekaraktär. Det är viktigt att staten som bidragsgivare har ett en- hetligt förhållningssätt till frivilligorganisationerna och inte, som i detta fall, låter organisationerna få bidrag på olika villkor och utifrån olika krav på uppföljning av bidragen. Argumentet om rättvisa handlar därmed om hur staten förhåller sig gentemot frivilligorganisationerna, men också om hur statens förhållningssätt kan påverka förhållandet mellan olika frivilligorganisationer. Generellt, dvs. inte bara när det gäller s.k. föreningsbidrag, är det så att många av bidragen inom det sociala området anses svåra att resul- Skälet är troligen att bidragen används inom s.k. "mjuka om- råden", för vilka det känns främmande att tänka i resultattermer. Det är viktigt i sådana sammanhang att komma ihåg att det är de offentliga medlen som skall resultatstyras, oavsett till vilka ändamål de används. Det är viktigt att försök görs att resultatstyra också dessa mjuka delar. finns annars risk för att ingen kommer att kunna påvisa vikten och nyttan med att "de mjuka delarna" också får tillgång till offentliga me- del. I praktiken, menar utredningen, ligger svårigheten troligen i att hitta en passande form och nivå av resultatstyrning. Den sammantagna bilden är alltså att ett nytt bidragssystem, med ökad grad av resultatstyrning, behövs både av effektivitetsskäl, rättvise- skäl och för att trygga överlevnaden av väl använda bidrag som genererar ett stort samhällsvärde. I det följande kapitlet lämnar ut- redningen sina överväganden och förslag till hur de nuvarande orga- nisationsstöden inom områdena alkohol/narkotika, utsatta barn och våld mot kvinnor istället skulle kunna administreras. 5 Överväganden och förslag För att påbörja en resultatorientering av organisationsbidragen till fri- villigorganisationer som arbetar föreb yggande och vårdande inom alko- hol- och narkotikaområdet, frivilligorganisationer som arbetar för ut- satta barn och deras familjer samt frivilligorganisationer som arbetar mot våld mot kvinnor, anser utredningen att statsmakterna måste ta ett sam- lat grepp kring frågan. Med ett samlat grepp avser utredningen dels att antalet instanser som är inblandade i administrationen måste bli färre, dels att villkor och krav som ställs på frivilligorganisationerna som erhåller bidrag skall vara mer samstämmiga och enhetliga . Kraven och kriterierna för bidragen bör också ha en tydligare prägel av resultatstyrning, dvs. en tydligare koppling mellan hur bidragen ges och vilka resultat och vilken samhällsnytta som genereras av att bidra- gen betalas ut. Så långt möjligt, menar utredningen, bör härvidlag använ- das de komponenter som föreslagits i och i handledningen från . För att påbörja och åstadkomma en ökad resultatstyrning av de ak- tuella organisationsbidragen krävs insatser och nytänkande av såväl bidragslämnande som bidragsmottagande led. Utredningen menar att alla inblandade – , ansvariga myndigheter och frivil- ligorganisationerna – har ett ansvar för att resultatstyrningsprocessen också innebär att bidragen blir effektiva. Det är bara genom samarbete och samsyn på resultatstyrningen som de inblandade parterna kan upp- nå de ambitioner som finns bakom bidragen.