sou · GMB330 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt utredningens uppfattning bör Försvarsmakten ta ett ansvar för att sådana behov hos de anhöriga tillgodoses och vid behov kunna ge ekonomiskt bidrag till kostnader för psykosocialt stöd som Försvarsmakten inte själv kan tillhandahålla. Att de anhöriga engagerar sig i rehabiliteringen av en skadad är ofta ytterst väsentligt för resultatet av övriga insatser. Försvarsmakten bör därför sträva efter att i samråd med den skadade uppmuntra och stödja sådant engagemang från de anhörigas sida. kan dock en medverkan i rehabiliteringen bli omfattande eller på annat sätt mycket ekonomiskt kännbar för den anhörige, som rehabiliteringssynpunkter talar starkt för att den anhöriges insatser bör fortsätta. I sådana fall anser utredningen att Försvarsmakten bör ha möjlighet att ge den anhörige skälig ersätt- ning för de kostnader som uppstår. Det kan t. ex. röra sig om ökade boendekostnader, kostnader för barntillsyn, kostnader för resor till plats där arbetsträning eller andra rehabiliteringsinsatser äger rum, el. En särskild fråga gäller om utebliven arbetsinkomst för den anhörige i sådant fall skall kunna ersättas. Det finns beaktansvärda skäl som talar för detta; uppenbart är att det skulle kunna under- lätta anhörigas medverkan i rehabiliteringen. Å andra sidan förekommer inte någon liknande er- sättning till anhöriga på andra håll i vårt socialförsäkringssystem, bortsett från reglerna om ersätt- ning för närståendevård (se 7.6.5). Utredningen anser efter överväganden att en särlösning för just anhöriga till anställda i utlandsstyrkan inte är lämplig, bland annat med hänsyn till den rätt till ledighet från anställning som i så fall också måste övervägas. Frågan bör till följd av sin mera allmängiltiga karaktär behandlas i ett vidare sammanhang som beaktar också andra anhörigas väl- motiverade önskan att medverka i rehabilitering av sina närmaste. När den egentliga rehabiliteringen avslutats går den skadade in i en ny fas, där det gäller för honom eller henne att finna former för ett så normalt och självständigt liv som möjligt . Detta kan självfallet gestalta sig mycket olika med hänsyn till art och omfattning av skada. Enligt utredningens uppfattning bör det fortsatta stödet till den skadade ha till syfte att ge honom eller henne så stort ekonomiskt och personligt oberoende som är möjligt med hänsyn till de kvarstående Inriktningen bör därför vara att stödet riktas till den skadade själv för att ge honom eller henne ökade möjligheter att själv bestämma över sin tillvaro. Detta syfte tillgodoses genom utredningens förslag om en ändrad utformning av statens riskgaranti, innefattande bl.a. ett livslångt ekonomiskt stöd i form av livränta. När det gäller framtida insatser i form av stöd och service anser utredningen att sådana så långt som möjligt bör ges i samma former som till andra med liknande funktionshinder. Utredningen vill här särskilt peka på insatsen personlig assistans enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade samt möjligheten till assistansersättning (se avsnitt 7.6.3 och 7.6.4). Av detta synsätt följer att utredningen inte är beredd att föreslå någon särskild form av ekono- miskt stöd som riktas direkt till någon eller några av den skadades anhöriga efter det att den egentliga rehabiliteringen slutförts, t. ex. för att möjliggöra långvariga omvårdnadsinsatser från en anhörigs sida. Ett sådant stöd skulle kunna komma i konflikt med principen om den skadades rätt att själv välja insatser och vem som skall utföra dem. Det skulle också kunna medföra oklarheter när det gäller ansvaret för att den skadade får tillfredsställande vård och service. Utredningen vill dessutom även här framhålla önskvärdheten av att finna mera allmängiltiga lösningar när det gäller rätten till ersättning och ledighet för anhöriga som önskar medverka i vården av svårt sjuka eller skadade personer. Såvitt utredningen har kunnat finna förekommer inte heller något sådant stöd till anhöriga i de andra länder utredningen inhämtat uppgifter från (jämför avsnitt 8). I de fall den skadade har ett så omfattande och varaktigt behov av stöd och service att lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (se ovan) är tillämplig har han eller hon möjlighet själv avgöra vem som skall lämna hjälpen. Om den skadade så önskar är det därför ingenting som hindrar att en anhörig påtar sig denna uppgift och då får ersättning i form av egen arbetsinkomst enligt reglerna om personlig assistans. I förhållande till den tidigare regleringen innebär nu föreliggande förslag dels att nya bestämmelser skapas, dels att en rad av de tidigare bestämmelserna förs över till den nya regleringen och dels att ett antal bestämmelser sorterats ut. Här finns anledning i viss mån kommentera de bestämmelser som överförts och borttagits i den mån detta inte gjorts ovan. ges reglerna för utlandsstyrkan i två förordningar. Det finns anledning att ifrågasätta om det inte behövs viss lagreglering. Även denna fråga behandlas nedan. 14.1 Överförda och borttagna bestämmelser, m.m. Här behandlas beslutanderätten avseende disciplinansvar och åtalsanmälningar samt frågor om militär tjänsteställning, tjänstgöringstid, utrustning, tillfällig arbetskraft, anställningens form, se- mester och arbetstid samt om tillämplig lag vid prövning av arbetsskada. I 16 § förordningen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten ges ett förtydligande av vem som skall anses ha beslutanderätt enligt 20 § lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (se ovan avsnitt 2.4). Syftet med denna bestämmelse är att anvisa beslutande chef även för de situationer då chef med beslutanderätt inte finns inom utlandsstyrkan, främst därför att en styrka hunnit upplösas då fråga om disciplinansvar eller åtalsanmälan uppkommer. Med hänsyn till att de disciplinpåföljder som här kan komma i fråga i princip inte kan medde- las efter det att en anställd slutat anställningen, skulle bestämmelsen enbart behövas för de situa- tioner då fråga är om en åtalsanmälan skall göras eller ej. Med hänsyn till att envar får anmäla brott till åtal saknas enligt utredningens uppfattning anledning att behålla den särskilda bestämmelsen avseende utlandsstyrkan. 14.1.2 Militär tjänsteställning, tjänstgöringstid, utrustning, tillfällig arbetskraft samt fastställande av lön Med stöd av 35 § officersförordningen (1994:882) kan Försvarsmakten respektive regeringen befor- dra den som fått viss uppgift utomlands på grund av svenskt internationellt åtagande. Med hänsyn härtill saknas det anledning att behålla motsvarande bestämmelser i regleringen om utlandsstyrkan, dvs 19 §§ förordningen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Däremot behövs fortfarande en motsvarighet till 10 § förordningen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. anges vidare särskilt både utbildningstidens och tjänstgöringstidens längd. Med hänsyn till utvecklingen mot snabbinsatsförband m.m. är det inte ändamålsenligt att i författning låsa fast dessa tidsramar. Utredningens förslag till reglering saknar därför bestämmelser i detta avseende. I 17 § förordningen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten stadgas att utrustning och för- nödenheter för utlandsstyrkans löpande underhåll utan hinder av gällande bestämmelser får föras ut ur och åter föras in. Från har inhämtats att ut- och införsel är möjlig även utan en dylik bestämmelse och den bör därför utgå ur regleringen. Enligt 18 § förordningen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten får personal anställas på tidsbegränsade förordnanden i för uppgifter som avser utlandsstyrkans verksamhet. Be- stämmelsen, som ger rätt till tillfällig anställning utöver vad lagen om anställningsskydd medger, har enligt uppgift från Försvarsmakten aldrig tillämpats. De tänkbara situationer där tillfällig ar- betskraft kan behövas bör kunna rymmas inom vad 5 § första stycket 3 lagen om anställningsskydd medger. Därmed saknas behov av en särskild bestämmelse avseende utlandsstyrkan. Den nuvarande regeln i 1 § förordningen om förmåner till anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten att arvodet till de anställda skall bestämmas efter hörande av synes ha sin grund i att verket tidigare svarade för arbetsgivarfunktionen inom den statliga förvalt- ningen. Med hänsyn till att så är fallet anser utredningen inte det befogat att behålla kravet på hörande av . Istället bör Försvarsmakten när så är påkallat under hand höra andra statliga myndigheter om det behövs för en enhetlig lönesättning, exempelvis Rikspolis- styrelsen. Detta behöver dock inte uttryckas särskilt. 14.1.3 Semester och arbetstid Med hänsyn till den starka knytningen till hos anställningar i utlandsstyrkan torde svensk arbetslagstiftning i huvudsak vara tillämplig vid tjänstgöring utomlands inom ramen för utlandsstyrkan. Detta gäller exempelvis semesterlagen och arbetstidslagen. I 12 § semesterlagen finns bestämmelser om rätt till förläggning av semester . Emellertid är detta inte en fråga kan råda helt över, eftersom förhållandena på tjänstgörings- platsen kan vara sådana att ledighet inte är möjlig. Med hänsyn härtill bör 12 § semesterlagen inte gälla för anställda i utlandsstyrkan. Liksom tidigare är det lämpligt att övriga semesterfrågor be- stäms av reglerna för motsvarande personal inom Försvarsmakten inom ramen för gällande kollektiv- avtalsbestämmelser. Arbetstiden för de anställda under tjänstgöring utomlands är inte reglerad. Med hänsyn till vad som sagts ovan bör inte arbetstidslagen gälla för de anställda i utlandsstyrkan. Under utred- ningens arbete har ett förslag till ny arbetstidslag arbetats fram inom . Detta kan dock inte beaktas vid utformningen av de förslag utredningen nu lägger fram, utan erforderlig anpassning av de olika lagarna får ske i samband med senare propositionsarbete. 14.1.4 Tillämplig lag vid prövning av arbetsskada Enligt 17 § utgår ersättning för sjukdom eller skada som uppkommit under tjänstgöring utomlands enligt de grunder som anges i lagen om arbetsskadeförsäkring. I tjänstgöringen utomlands inbe- grips färd från till förrättningsplatsen och åter. En förutsättning för ersättning är dock att skadan eller sjukdomen skulle ha medfört rätt till ersättning enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd. Regeln innebär att prövningen av om en skada eller sjukdom ådragits i arbetet skall göras enligt antingen lagen om arbetsskadeförsäkring eller lagen om statligt personskadeskydd beroende på vilken av lagarna som ger det förmånligaste resultatet för den enskilde. Frågan är dock vilka av bestämmelserna i sistnämnda lag som skall tillämpas avseende de anställda i utlandsstyrkan. Att bevisreglerna i 7 och 8 §§ skall tillämpas är klart. Skäl kan vidare anföras för att även bestämmelsen om skyddstid skall tillämpas. Detta skulle innebära att skador som den anställde drabbades av från och med att resan till missionsområdet inleddes till och med att hemresan avslu- tades skulle innefattas i det stärkta skyddet. Detta skulle emellertid även innebära att semestertid som tillbringas i skulle omfattas. De anställda i utlandsstyrkan anses vara i tjänst de tillbringar utanför , utom under semester, vilket medför att skyddet omfattar all tid utom just semestertiden om regeln om skyddstid inte anses gälla för de anställda i utlandsstyrkan. Sammantaget anser utredningen att det inte finns skäl att utsträcka skyddet till att gälla även under semestertid och därmed bör endast 7 och 8 §§ lagen om statligt personskadeskydd tillämpas avseende en anställd i utlandsstyrkan och alltså inte bestämmelsen om skyddstid i 5 § nämnda lag. I direktiven anges att den tekniska delen av utredningens översyn av bestämmelserna för utlandsstyrkans verksamhet skall resultera i en förordning där samtliga bestämmelser relaterade till Försvarsmaktens fredsfrämjande verksamhet utomlands finns samlade. Utredningen har i för- sta hand uppfattat detta som ett önskemål att regleringen görs överskådlig och att de nu gällande förordningarna, förordningen (1984:309) om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten och förordningen (FFS 1984:31) om förmåner till anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten, arbetas ihop till en samlad förordning. De förslag utredningen redovisat ovan påkallar emellertid även viss lagreglering. Visserligen förekommer inte sådana frågor som enligt 8 kap. regeringsformen skall ha lags form. Men det före- slås vissa bestämmelser vilka delvis reglerar sådant som redan är reglerat i lag eller till och med inskränker lags tillämplighet. I sådant fall bör lagform väljas. Detta gäller huvudsakligen de regler om rehabilitering av den anställde som utredningen föreslagit ovan. Vidare bör avgränsningen av i vilken utsträckning arbetsmiljölagen skall tillämpas utomlands ske i lagform. Detsamma gäller inskränkningarna i tillämpningen av lagen om anställningsskydd, semesterlagen och arbetstidslagen. Dessutom bör även bestämmelsen om enligt vilka regler det skall prövas om en anställd i utlandsstyrkan har drabbats av en arbetsskada samt om det särskilda livränteunderlaget finnas i lag. Var skall då de nu angivna lagbestämmelserna infogas? Ett alternativ vore att införa dem i lagen (1992:1153) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Emellertid är denna lag inte til- lämplig på alla fredsfrämjande insatser utomlands utan endast på sådana som inte innefattar mer än fredsbevarande verksamhet. Detta kommer sig av att lagen tillkommit som en delegation från till regeringen av rätten att sända väpnad trupp utomlands. Lagens bakgrund är bestäm- melsen i 10 kap 9 § första stycket 2 regeringsformen där det anges att regeringen får sända väpnad styrka till annat land endast om det är medgivet i lag som angiver förutsättningarna för åtgärden. Utredningen anser av bland annat dessa skäl att de bestämmelser rörande utlandsstyrkan som bör ha lags form bör samlas i en ny lag, lagen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Denna lag bör även innehålla en definition av vad som menas med internationell fredsfrämjande verksamhet och därmed klargöra och avgränsa vad som är utlandsstyrkans uppgift. Att denna är vidare än de uppgifter som framgår av lagen om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands har konstaterats ovan. I den nya lagen bör vidare regleras huvudpunkterna i Försvarsmaktens rehabiliteringsansvar, då de innebär vissa avvikelser i förhållande till arbetsmiljölagen och lagen om allmän försäkring. De undantag som föreslås beträffande lagen om anställningsskydd, semesterlagen och arbetstid- slagen hade i och för sig kunnat införas i respektive lag. Med hänsyn till det relativt begränsade antalet anställda som berörs av undantagen får det dock anses lämpligare att införa dessa undantag i den nya lagen. Kompletterande bestämmelser till den nya lagen samt övriga bestämmelser som inte behöver ha lagform kommer enligt utredningens förslag att samlas i en ny förordning, förordningen om utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Man kan diskutera om ytterligare bestämmelser av principiell natur skulle ges lagform. Det gäller främst den föreslagna nya utformningen av Statens riskgaranti. Frågan kan dock underställas i annan ordning. 14.3 Omprövning och överklagande En särskild fråga är i vilken utsträckning de bestämmelser utredningen föreslår bör kunna omprö- vas och överklagas. Lagförslaget kan inte sägas innehålla några bestämmelser om åtgärder som bör kunna överkla- gas. Däremot bör en möjlighet för den enskilde att påkalla omprövning inom Försvarsmakten infö- ras. I fråga om förordningsförslaget bör beslut enligt de bestämmelser som rör frågor om ekono- misk ersättning till enskild kunna överklagas. Liksom tidigare bör inte beslut om anställning i utlandsstyrkan kunna överklagas. 14.4 Ikraftträdande och övergångsfrågor Författningsförslagen kan tidigast träda i kraft . Den särskilda arbetsmiljösatsningen är inte beroende av författningsförslagen men kan rimligen inledas . De föreslagna bestämmelserna bör gälla från ikraftträdandet. Dock bör det rehabiliterings- system Försvarsmakten tillämpar vara enhetligt. De nya rehabiliteringsbestämmelserna bör alltså tillämpas även avseende tidigare anställda i utlandsstyrkan som skadats efter utgången av . Den som skadas fram till ikraftträdandet kommer att få ersättning enligt den nu gällande lydelsen av Statens riskgaranti men rehabiliteras enligt de nya reglerna. Av de förslag utredningen lämnat medför flera ekonomiska konsekvenser, nämligen tillämpningen av ett minsta livränteunderlag på fem basbelopp, regeln om att sjukersättning i vissa fall skall beräknas på lönen, omformuleringen av Statens riskgaranti samt stödet till anhöriga vid skada eller dödsfall. Att arbetsmiljölagens skall tillämpas utomlands kan i inledningsskedet kräva vissa insatser för att risker inom utlandsstyrkans verksamhet skall kunna identifieras och åtgärdas. Dessa kostnader bör dock väl kunna rymmas inom den särskilda satsningen på som utredningen föreslagit. På kan detta arbete förväntas innebära vissa kostnadsminskningar. Detta gäller inte bara att utgifterna på grund av Statens riskgaranti minskar. Även kostnader för trans- porter m.m. i samband med en skada och sådant som rekrytering och utbildning om någon måste ersättas kostar mycket. Med hänsyn till nu nämnda kostnadsminskningar – och med hänsyn till den nytta Försvarsmakten bör kunna ha av erfarenheterna inom sin övriga verksamhet – bör utred- ningens förslag avseende arbetsmiljöåtgärder inte innebära några merkostnader utöver de angivna . Detsamma gäller de föreslagna rehabiliteringsbestämmelserna, vilka i huvudsak får ses som ett förtydligande av det rehabiliteringsansvar Försvarsmakten har . Införandet av sär- skilda koordinatörer bör inte heller medföra några större kostnadsökningar. Det finns anledning att anta att en väl uppbyggd rehabiliteringsorganisation kan bidra till att hålla nere Försvarsmakt- ens kostnader för att rehabilitera skadade. Sammantaget finner utredningen inte anledning att räkna med större kostnadsökning i denna del än . Detta är beräknat med hänsyn till att Försvarsmakten redan har ett rehabiliteringsansvar. Det kan dock observeras att Försvar- smakten i samband med att ansvaret infördes inte tillfördes några särskilda medel för ändamålet. I utredningens förslag ingår att den sjukersättning Försvarsmakten skall utge enligt 19 § förordningen om förmåner till anställda i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten slopas. Försvar- smakten har uppgivit att den besparing detta innebär teoretiskt sett kan beräknas till ca , men att den faktiska besparingen för Försvarsmakten är väsentligt lägre på grund av att regeln inte tillämpas i någon större utsträckning. Däremot kan i och för sig motsvarande merkost- nader ha uppkommit för försäkringskassorna. Även om den beräknade besparingen är osäker får den anses väl täcka de fördyringar som kan uppstå till följd av följande av utredningens förslag, nämligen det särskilda livränteunderlaget enligt 6 § utredningens lagförslag, den särskilda sjuk- ersättningen enligt 13 § utredningens förordningsförslag, sjukförmånerna enligt 18 § utredningens förordningsförslag samt kostnadsersättningen till anhöriga enligt 19 § utredningens förord- ningsförslag. Sammantaget finner utredningen inte skäl att räkna med vare sig besparing eller för- avseende de frågor som behandlats, vare sig för statsbudgeten eller för Försvarsmakten. Eventuella merkostnader torde bli försumbara i förhållande till Försvarsmaktens samlade kostna- der för rehabilitering. De förändringar som föreslås avseende den uppföljande verksamheten torde komma att med- föra kostnadsökningar. Emellertid finns anledning att anta att tidig upptäckt av exempelvis psy- kiska problem minskar Försvarsmaktens eventuella rehabiliteringskostnader. Därmed finns det inte heller avseende denna förändring skäl att räkna med någon större kostnadsökning för Försvarsmak- ten. Utredningen förutser dock en viss kostnadsökning vilken bör stanna vid . Vad därefter gäller den nya utformningen av Statens riskgaranti har utredningen gjort en beräkning som bygger på de ersättningsfall som inträffat från ingången av till , dvs under . utgavs ersättning enligt riskgarantin på grund av sex dödsfall och sammanlagt 17 fall av invaliditet. Redan här skall sägas att de fredsfrämjande insatser som genomfördes var sådana som innebar relativt höga skaderisker. I de nedan angivna beräkningarna har hänsyn inte tagits till detta. Av dem som invalidiserades drabbades tre av upp till 10 procents invaliditet, sju av 20 – 30 procents invaliditet, två av 35 procents invaliditet, fyra av 45 – 50 procents invaliditet och en av 70 procents invaliditet. De sammanlagda ersättningarna till dessa skadade uppgick till . I ersättning på grund av dödsfall utbetalades sammanlagt . Försvarsmakten har vidare uppgivit att den genomsnittliga åldern för dem som invalidiserats var och att alla utom en var man. Från har inhämtats att den kapitaliserade kostnaden för en livränta om två basbelopp till en 25-årig man bör beräknas till ca . Kostnaden för beslutade ersättningar till invalidiserade hade under den ovan angivna perioden mot denna bakgrund blivit om de av utredningen föreslagna reglerna tillämpats. Därtill kommer kostnaderna för kapitalbelopp med , vilket sammanlagt ger ca . De avlidna för vilka ersättning utbetalades, saknade alla make eller motsvarande samt barn. Detta kan inte anses oväntat med hänsyn till vad som framkommit avseende skaderiskerna och att det främst är unga som skadas. Om de av utredningen föreslagna reglerna hade tillämpats vid de inträffade dödsfallen hade ersättningen blivit . I nu nämnda beräkningar har inte hänsyn tagits till den indelning av skadeorsakerna som införts, dvs. när ersättning skall utgå med hel eller halvt belopp. Med hänsyn till vad som upplyst avseende skadeorsakerna i de nu aktuella fallen uppskattar utredningen att en tredjedel av de ovan angivna ersättningsfallen är sådana att endast halv ersättning skulle utgå. Detta skulle innebära att de samlade kostnaderna i den nu föreslagna utformningen av riskgarantin skulle bli ca 17,3 miljo- ner kronor jämfört med ca enligt det gällande systemet . Ökningen av kostnaderna skulle således bli eller . Emellertid bör de arbetsmiljöfrämjande insatser Försvarsmakten vidtar, särskilt med hänsyn till den särskilda satsningen på , innebära att skaderiskerna kan minskas. ningen anser det rimligt att anta att antalet ersättningsfall enligt riskgarantin sjunker. Om denna nedgång i skadeantalet försiktigtvis beräknas till (av ovan angivna ) skulle den årliga kostnadsökningen för utredningens förslag bli . Mot bakgrund av det ovan anförda finns det enligt utredningens uppfattning anledning att räkna med att utredningens förslag sammanlagt kostar (0,avseende rehabilitering, avseende uppföljning samt avseende riskgarantin), med undantag då kostnaden för arbetsmiljösatsningen tillkommer och kostnaden blir . Även om det inte beaktas i utredningens slutliga beräkning av kostnaderna kan det dessutom finnas anledning att här erinra om den ersättning som kan komma att erhållas av FN eller i samband med en skada. Enligt nu gällande regler ersätter exempelvis FN medlemsstaterna med upp till 50 per personskada. Att denna ersättning var avsedd att avräknas från riskgarantin framgår av den nuvarande lydelsen av 18 § tredje stycket förordningen (FFS 1984:31) om förmåner till anställd i utlandsstyrkan inom Försvarsmakten. Om ersättning för de ovan angivna 23 fallen av utbetalning enligt riskgarantin hade erhållits från FN, hade det sammanlagda beloppet uppgått till ca. Vidare finns det anledning att i anslutning till kostnadsredovisningen avseende ersättning till skadade påpeka att en ny invaliditetsskala tillämpas . Den nya skalan tillkom som en anpassning till att det moderna samhällslivet medfört att vissa funktionshinder blivit mindre belastande, medan andra innebär större hinder. Generellt sett innebar den nya skalan lägre invaliditetsgrader och därför höjdes de maximala försäkringsbeloppen med .