sou · GMB360 · 1999-01-01 00:00:00 — Uppdraget och dess genomförande ................................................ Karta över området ........................................................... Något om planeringsprocessen ......................................... Att bygga tunnlar .............................................................. Relevanta lagar och beslut ............................................................ Lagen om kemiska produkter............................................ 3.8Sammanfattande beskrivning av hur miljöfrågorna Tunnelbygget fram till byggstopp ................................................ Arbetsmiljölagen och relevanta föreskrifter m.m Förhållandena på arbetsplats .......................... Effekter för människa och miljö................................................... Iakttagna effekter och riskbedömning .............................. Risker med fortsatta utsläpp från tunneln......................... Bedömningar för framtiden .............................................. Undersökning från Geologiska Undersökning jämte bilagor 1-9 (Kartor) Att bygga i – Uppsats från SveBeFo Undersökning från jämte bilagorna – Hälsoundersökning av tunnelarbetare – Hälsoundersökning av boende 1 Uppdraget och dess genomförande påbörjades ett arbete med att lägga en del av i tunnel genom . B ygget har orsakat att grundvattnets nivå har sjunkit avsevärt mer än förväntat, framför allt kring tunnelns norra del. Det har dessutom visat sig att ett kemiskt medel, Rhoca , som använts för att täta i tunneln har lett till skador för människor, djur och miljö. Dessa konsekvenser av tunnelb ygget har tilldragit sig mycket stor uppmärksamhet i hela landet. Händelserna har fått en katastrofdimension. I direktiven (dir 1997:124, se bilaga 1) redogörs kortfattat för bakgrun- den till det inträffade och till att en särskild kommission har tillkallats. Kommissionens uppdrag omfattar enligt direktiven sammanfattningsvis följande. -redovisa de kemikalie-, vatten-, och övriga miljöfrågor inklusive hushållningsfrågor samt frågor om livsmedel och arbetsmiljö, som har samband med tunnelbygget genom , -utvärdera orsaken till de skador på och olägenheter för miljön som har uppkommit och i det sammanhanget analysera besluten, inklusi- ve beslutsprocessen, och dess bakgrund samt myndigheternas roll, -utvärdera hur arbetsmiljöarbetet har organiserats och bedrivits och hur samverkan har skett med arbetstagarna och deras representanter, -beskriva, analysera och dra slutsatser av uppgifts- och informa- tionshanteringen hos myndigheter och andra berörda, -lämna förslag till de åtgärder som enligt kommissionen behöver vidtas för att liknande händelser skall kunna undvikas . Kommissionen skall också undersöka och vid behov lämna förslag i frågan om en särskild beredskapsplan för centrala myndigheter behöver utarbetas. En sådan plan skulle innehålla bl.a. krav på inbördes samråd mellan myndigheterna innan sådana beslut fattas som kan ha väsentlig betydelse för enskilda." 8 Uppdraget och dess genomförande Kommissionen skall till regeringen redovisa resultatet av sitt arbete. skall dock kommissionen ge en lägesbeskrivning av sitt pågående arbete. har till framhållit att till skillnad från vad som står i direktiven avsåg kontraktet med en s.k. generalentreprenad och att mellanpåslaget drivits med traditionell sprängningsteknik. Som en första del av vårt uppdrag redovisar vi i denna delrapport dels effekter som det påbörjade tunnelb ygget har fått i vi ssa viktiga hälso- och miljöhänseenden, dels de beslut och andra faktiska händelser som har lett fram till dessa effekter och hur det kritiska läget har hanterats sedan det uppdagats. Delrapporten är med andra ord väsentligen be- skrivande. För vår slutrapport återstår bl.a. att söka värdera och analy- sera de beslut och de mekanismer som lett fram till det inträffade. Det innebär att det är i slutrapporten som vi kommer att utvärdera orsaken till de skador på miljön som har uppkommit, liksom att analysera beslutsprocessen och myndigheternas roll. Det är också i den rapporten vi kommer att lämna förslag till åtgärder som eventuellt behöver vidtas för att liknande händelser skall kunna undvikas . I slutrap- porten kommer vi vidare att närmare redovisa de kostnader som upp- stått i samband med tunnelb ygget. Dessutom kommer en undersökning om informationshanteringen hos myndigheter och andra berörda att redovisas. Till stor del har alltså kommissionens inledande arbete varit inriktat på att få grepp om vad som faktiskt ledde fram till det som hänt och vilka åtgärder som berörda myndigheter och andra därefter har vidtagit. Från de som Hallandsåstunneln har planerats, utretts och varit på väg att byggas finns det ett omfattande skriftligt material i form av riksdagsbeslut, myndighetsbeslut, domar, tekniska utredningar, pro- memorior etc. Vår redovisning av beslut och händelseförlopp i övrigt bygger till stor del på detta material. För att få kompletterande information kring tunnelb ygget har vi dessutom bjudit in berörda myndigheter och andra till möten med kommissionen. Kommissionen har på detta sätt sammanträffat med företrädare för Arbetarskyddsstyrelsen, i , , , , , , och . Därutöver har ordföranden och sekretariat eller – i flertalet fall – sekretariatet ensamt haft kontakter med ett stort antal företrädare för Uppdraget och dess genomförande 9 myndigheter, experter och organisationer, som kunnat bidra till att belysa fakta av intresse. Vidare har kommissionen besökt . Vid det första tillfället, , sammanträffade vi bl.a. med led- ningen för . Här skall också nämnas att ordföranden och sekretariatet haft ett möte med ett antal företrädare för berörda hushåll på och invid för att höra om deras erfarenheter av tunnelb ygget och dess konsekvenser . För att kunna redovisa effekterna av tunnelb ygget har vi lå tit göra särskilda undersökningar rörande grundvattnet och Rhoca . Resul- taten av dessa undersökningar redovisas i denna rapport. För att ge en bakgrundsbild av hur tunnlarna genom planerades och de förutsättningar som gällde för att bygga dem har vi i kapitel 2 redogjort för dels de stora dragen i planeringsprocessen, dels i korthet vilka geologiska och tekniska villkor som rådde. I kapitel 3 har vi redogjort framför allt för beslut som fattats och lagar som haft rele- vans då planering och genomförande ägde rum. I det kapitlet redovisas också hanteringen och tillsynen av miljöfrågorna. En mer detaljerad beskrivning av hela händelseförloppet fram till att tunnelbygget stoppades har vi gjort i kapitel 4. Vad som sedan hände kring och efter byggstoppet har förklarats i kapitel 5. Även arbetsmiljö- frågorna skall enligt direktiven redovisas, vilket vi har gjort i kapitel 6. Slutligen, i kapitel 7, redovisas vilka effekter för människor och miljö som, såvitt känt, uppstått av användningen av Rhoca och den upp- komna grundvattensänkningen. Vissa uppgifter förekommer på mer än ett ställe i rapporten. Att så är fallet beror på att vi inom varje avsnitt velat ge läsaren en så sam- manhängande beskrivning som möjligt. Kapitel 4 och 5 avslutas med en kronologisk förteckning över vikti- gare händelser som berörts i respektive kapitel. 10 Uppdraget och dess genomförande Finns endast i den tryckta versionen I regeringens proposition 1987/88:50 om Trafikpolitiken inför 1990- talet utpekades ett antal större järnvägsobjekt som klart angelägna att påbörja under den närmaste planeringsperioden. Till dessa projekt räknades i första hand en fortsatt utbyggnad av norra stambanan och . Gemensamt för projekten är enligt propositionen att de förenar kraven på samhällsekonomisk betydelse med viktiga miljö- och regionalpolitiska effekter som de bidrar till att öka effekti- viteten i järnvägssystemet. Principer och övergripande mål för den nu gällande trafikpolitiken slogs fast av trafikpolitiska beslut. Enligt det beslutet är det yttersta syftet med trafikpolitiken att bibehålla och utveckla välfärden. Utgångspunkten skulle vara att trafiksystemet utfördes så, att det bidrog till ett effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet. Detta innebar bl.a. att infrastrukturen skulle planeras efter samhällsekonomiska kriterier, och att ett samhällsekonomiskt effektivt utnyttjande skulle eftersträvas. betonades det att samhälls- ekonomisk effektivitet i strikt bemärkelse inte kan vara den enda väg- ledningen för trafikpolitiken utan att detta mål måste vägas mot andra krav på transportsystemet som inte alltid kan uttryckas eller värderas i ekonomiska termer. Beträffande järnvägspolitiken konstaterades att järnvägen skall ges förutsättningar att spela en viktig roll som ett konkurrenskraftigt, miljövänligt och energisnålt transportmedel. Dåvarande () delades 1988 upp i ett affärsverk med ansvar för tågtrafiken – SJ – och en myndighet med ansvar för in- frastrukturen – . I enlighet med beslut uppdrog regeringen åt att upprätta förslag till en flerårsplan för stomjärnvägar 1991 – 2000 inom en planeringsram på . Enligt förslag, som remitterades 1990, skulle Hallandså- stunneln byggas ut med enkelspår för en kostnad av med byggstart och färdigställande . 12 Bakgrund SOU 1998:60 hävdade att tunneln borde b yggas ut med dubbelspår. kon- staterade att samtliga instanser ansåg att planeringsramen var otillräck- lig och att objekten måste tidigareläggas. förslag fastställ- des dock av verkets styrelse . Det fanns möjlighet att överklaga beslut till regeringen. Efter regeringens proposition (1990/91:87) om Näringspolitik för tillväxt beslutade att för 1990-talet anvisa utöver ordinarie anslag till investeringar i vägar, järn- vägar och kollektivtrafikanläggningar. I propositionen betonades in- frastrukturinvesteringarnas betydelse för tillväxten och näringslivets konkurrenskraft. Större sammanhållna samhällsekonomiskt lönsamma och för landet strategiska projekt skulle prioriteras. Bedömningen var att detta skulle leda till bättre miljö och bättre förutsättningar för en ökad ekonomisk tillväxt. Som särskilt angelägna projekt inom järn- vägsområdet nämndes bl.a. en dubbelspårsutb yggnad längs hela Väst- kustbanan. Efter förslag från en särskilt tillsatt arbetsgrupp för in- frastrukturfrågor beslutade regeringen att b ygget av Hal- landsåstunneln skulle tidigareläggas och göras i form av en dubbelspå- rig tunnel, där spåren går fram i separata tunnlar med en sträckning i enlighet med banutredning (se kap 4). En banut- redning fastlägger standard och sträckning m.m., men innebär ingen detaljprojektering. Totalkostnaden för projektet beräknades till . Arbetet skulle inledas och bedrivas på ett sådant sätt att tunneln kunde öppnas för trafik . En ny planeringsprocess för infrastrukturen infördes – 1993 inför investeringsplanerna för perioden – 2003. Utgångspunkten var att förstärka det politiska inflytandet över den långsiktiga investe- ringsplaneringen. Det nationella perspektivet skulle stärkas och ökad tonvikt läggas på de strategiska projekten. Perspektivet lyftes "från objektnivå till systemsyn". Redovisningen av planerna skulle förbättras och krav på konsekvensbeskrivningar av planerna infördes. inflytande i förhållande till beslutet blev större, eftersom den nu kom att ange dels den ekonomiska ramen i ett längre perspektiv än i taget, dels fördelningen av medlen mellan de olika trafikslagen. På grundval av redovisningar från trafikverken fattade beslut om den totala investeringsvolymen, om hur medlen skulle fördelas mellan de olika trafikslagen samt om inriktningen av investe- ringarna i stomjärnvägsnätet. fastställde regeringen verkets förslag till stomnätsplan för åren 1994 – 2000. I förslaget beräknades Hallandsåstunneln vara slutförd till en kostnad av 1 miljard . För planeringsperioden – 2007 har den samhällsekonomiska aspekten lyfts fram tydligare än för den tidigare perioden liksom hän- synen till miljön. I förslag till stomnätsplan anges att den inte innebär något ställningstagande till projektet genom Hal- landsåsen, samt att den totala kostnad som beräkningen utgår från är 2 miljarder , varav 1 miljard ligger . På uppdrag av kommissionen har Geologiska Undersökning (SGU) sammanställt de geologiska förhållandena på och den omgivningspåverkan grundvattensänkningen medfört. I detta avsnitt sammanfattas SGU:s redovisning vad gäller de geologiska förhållandena. Motsvarande sammanfattning av vattenförhållandena finns i avsnitt 7.2. SGU:s utredning finns i sin helhet i bilaga 2. Ett av de mest utmärkande dragen i natur är dess åsar som visar att landskapet ligger i ett övergångsområde med omväxlande urberg och sedimentär berggrund. Dessa åsar är i geologisk mening uppskjutande urbergsribbor, horstar, som formats av omfattande rörel- ser och deformationer i berggrunden. I geologiskt hänseende är Hal- landsåsen och delar av samma urbergshorst. Geografiskt brukar däremot området öster om kallas och området väster därom . utgörs av den och 6 – delen av urbergshorsten som sträcker sig från Sinarpsdalen i väster till trakten av i öster. De högsta delarna ligger mer än 200 m ö.h. utgör en markerad höjd med mycket branta slutt- ningar på såväl norra som södra sidan, samt mot i väster. består av den västligaste delen av urbergshorsten och sträcker sig från Sinarpsdalen i öster till i väster. Den är i såväl nord-sydlig som väst-östlig riktning. De högsta delarna ligger på 170 – 180 m ö.h. norra sida, från till Hovshallar, är mycket brant, medan den södra sidan är betydligt flackare. De omfattande rörelserna i berggrunden har resulterat i zoner med en spröd uppsprickning av berggrunden efter branta sprickor. En tunnel genom korsar dessa sprickzoner ungefär vinkelrätt. De mest markanta deformationerna i berggrunden kan förväntas vid den norra förkastningsbranten, eventuellt också i söder. I spricksystemen har basisk magma trängt upp och stelnat till diabaser, vilka nu står som branta skivor i berggrunden. Kontakterna mellan diabaserna och urber- get utgör ofta svaga zoner, längs vilka rörelser ägt rum som lett till utbildning av myloniter (finkrossat berg) eller breccior (fragmenterat 14 Bakgrund SOU 1998:60 Förutom störningszoner längs med åsen förekommer sprickor och amfibolitgångar som skär över åsen i tunnelns riktning. Även dessa zoner påverkar förutsättningarna för ett tunnelb ygge högst v äsentligt. Uppsprickningen av berggrunden har också medfört att vittringen lokalt kunnat gå på djupet och leromvandla berget. Spröda zoner omväxlande med leromvandlade kan därför förväntas. Deformationerna i berggrunden medför att berggrunden, förutom en mycket dålig bergkva litet i vissa delar, är betydligt mer vattenförande än vad som är normalt för svensk urberggrund. Brantstående sprickzo- ner med en betydligt större genomsläpplighet än omgivande bergmassa utgör de huvudsakliga transportvägarna för grundvattnet. Jorddjupet på är i allmänhet litet, mindre än 5 m. Lo- kalt förekommer talrika berggrundsblottningar. Större jorddjup har dock påvisats i vissa delar, framför allt i sprickdalarna. Dominerande jordart är den sandiga morän som täcker berggrundsytan. De stora torvmarkerna på utgörs av mossar och kärr. Mossarnas torvmäktighet varierar mellan 1 m och 8 m. Jordlagrens sammansätt- ning och utbredning har en stor betydelse för både den ytliga vattenom- sättningen på och för grundvattenbildningen till berg- grunden. För kommissionens räkning har Stiftelsen ning (SveBeFo) översiktligt beskrivit villkor och angreppssätt för undermarksprojekt så som de vanligen genomförs . Beskrivningen finns i sin helhet i bilaga 3. I detta kapitel återges vissa av de omstän- digheter som lyfts fram som betydelsefulla och karaktäristiska. De förhållanden under vilka man b ygger i berg skiljer sig på vä- sentliga punkter från att b ygga t.ex. hus. Byggnadsmaterialets (bergets) egenskaper är i förhand bara delvis kända och det är kostsamt att samla information. För varje ytterligare undersökningspunkt eller metod måste därför kostnaden vägas mot nyttan av den information man förväntar sig att erhålla. Detta leder till att man utifrån den första bilden av de byggnadsgeologiska förhållandena gör en ansats till lös- ning, försöker bedöma de viktigaste förutsättningarna och sedan tar detta till grund för ytterligare undersökningar etc. Den information man får vid sin undersökning är ofta indirekt, dvs. man mäter inte direkt den egenskapen man vill fastställa utan i stället en indikator på egenskapen. Exempelvis kan man mäta förekomst av en krosszon genom att mäta borrens hastighet med vetskapen att borrens hastighet i krossat berg är högre än i det okrossade berget. Mellan undersökningen och egenska- pen ligger således ett moment av tolkning, som kan vara mer eller mindre komplicerat. Dessutom utgör undersökningarna stickprov, mellan vilka förhållandena varierar. Kunskapen ökar efterhand som bygget påbörjas och berget penetreras. Eftersom den slu tliga kännedo- men om de byggnadsgeologiska förutsättningarna finns först sedan tunneln är färdigb yggd, kan man säga att ingen tunnel är färdigprojek- terad förrän den är byggd. är en stark bergbyggarnati on. I och med att berggrunden till stor del är uppb yggd av hårda, llina bergarter är förhållandena för att bygga i berg gynnsamma. Genom gruvtraditionen har mycket goda kunskaper om berg och bergbrytningsteknik erhållits. Berget som byggnadsmaterial låter sig inte enkelt beskrivas genom ett antal tydliga parametrar. Tekniken att bygga i berg är därför fortfarande i hög grad empiriskt grundad, dvs. man får lita till erfarenheter från tidigare arbeten. Mycket erfarenhet finns samlad i s.k. bergklassificeringssys- tem, som bygger på studier av redan byggda berganläggningar. Den senare tidens utveckling av datortekniken möjliggör också beräkningar av en art och omfattning som inte var möjliga. Att försöka avgöra bergets stabilitet är viktigt, men väl så avgörande för insatserna och kostnaderna vid bergbygge är kraven på t unnelns vattentäthet. Kraven tar till stor del sikte på de skador som kan uppkomma på den omgivande marken vid ett alltför stort inläckage med åtföljande grund- vattensänkning. För att bedöma vad som är en godtagbar vatteninläck- ning måste man skaffa sig kännedom om bl.a. berört områdes vatten- balans och markförutsättningar. Såväl klassificeringssystemen som datormodellerna har sina be- gränsningar. De blir användbara bara för förhållanden som liknar dem metoden eller modellen utvecklats för. De faktorer vars betydelse är särskilt svår att bedöma och som kan orsaka extra kostnader är ofta vatten eller udda, projektspecifika företeelser som inte enkelt låter sig kvantifieras för att på något sätt hanteras. Varje projekt är unikt och kräver sina särskilda ställningstaganden. Det är under planeringen som grunden läggs för möjligheten att väl genomföra ett projekt. Den geologiska förundersökningen sker i olika steg i syfte att bl.a. inledningsvis avgöra områdets lämplighet för en berganläggning och därefter indikera större svaghetszoner, t.ex. krosszoner i berget. Resultatet utgör underlag för att bestämma anlägg- ningens läge och form. Sedan följer mer detaljerade undersökningar om t.ex. bergets hårdhet och sprickighet. Ekonomiskt sett kan det i vissa fall vara riktigt och tekniskt fullt tillfredsställande att stora delar av den geologiska undersökningen utförs från tunnelfronten. Beställarens val av entreprenadform och form för ersättning till ent- reprenören styrs bl.a. av uppfattningen om den egna organisationens kompetens, projektets bedömda svårhetsgrad samt kontrollbehov och den egna riskbenägenheten. Eftersom man under b yggandet regelmäs- sigt måste hantera osäkerheter och fatta avgörande beslut på knappt och ibland osäkert underlag, gäller det att b ygga upp en stabil organisation med tydlig fördelning av ansvar och befogenheter och goda forum för kommunikation. När svårigheter uppstår skall ansträngningarna inriktas på att ta sig förbi svårigheterna. Ett väl utformat kontrakt med en riskfördelning mellan beställare och entreprenör som bägge parter uppfattar som rimligt krävs för att man skall få ett flexibelt agerande och ett ömsesidigt förtroende. 3 Relevanta lagar och beslut I detta kapitel redogör vi i huvudsak för beslut som fattats och lagar som haft relevans då planering och genomförande ägde rum. Slutligen (3.9.3) nämns i korthet regler som senare trätt i kraft eller föreslagits. Syftet med lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL) är att främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Den skall tillämpas då beslut fattas enligt vissa andra lagar, t.ex. , vattenlagen och naturvårdsla- gen. Avsikten är att få till stånd en samordnad bedömning när det gäller konkurrensfrågor om mark- och vattenanvändningen. Vidare tillämpas naturresurslagen vid beslut enligt lagen om byggande av järnväg, som trädde i kraft . tillämpades inte naturresurslagen direkt vid planeringen av järnvägar. Tanken är att hushållningsbestäm- melserna i någon mån skall fungera som "gemensamma grundregler" och därmed motverka den splittring som finns mellan kravreglerna i de många miljöanknutna lagarna. I lagens grundläggande hushållningsbestämmelser i 2 kap sägs bl.a. att mark- och vattenområden, som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt, så långt möjligt skall skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön. Områden som är av betydelse från allmän synpunkt på grund av sitt naturvärde eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Vissa specifika områden som berörs av tunnelb ygget är av riksin- tresse (i lagens mening ungefär "unikt område" för visst ändamål) för naturvården och friluftslivet och skall därför skyddas mot sådana åtgär- der. är av riksintresse för att tillgodose natio- nella kommunikationsintressen. De flesta områden av riksintresse nämns inte i lagen utan får sin status genom att de av relevant statlig 18 Relevanta lagar och beslut sektorsmyndighet (i detta fall respektive ) bedöms som riksintresse i visst avseende. Myndigheternas beslut om detta är dock inte rättsligt bindande. Frågan om relevansen av en myn- dighets klassificering av visst område som riksintresse kan därför komma upp till bedömning i t.ex. ett tillståndsärende. Avgörande vid bedömningen i de flesta fall är dock huruvida riksintresset påtagligt skadas. Ett och samma område kan bedömas som riksintresse för helt olika, kanske oförenliga ändamål. I så fall skall företräde ges åt det ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning. Naturresurslagen anger emellertid också uttryckligen ett antal om- råden av riksintresse, för vilka särskilda hushållningsbestämmelser gäller (3 kap NRL). Detta gäller bl.a. och med angränsande kustområden, som i sin helhet är av sådant riksintresse med hänsyn till de naturvärden som finns där, att turismens och fri- luftslivets intressen särskilt skall beaktas när tillåtligheten av exploate- ringsföretag och andra ingrepp i miljön prövas. Beslut om att ge före- träde åt visst ändamål vid kolliderande intressen som nämnts i föregå- ende stycke får inte strida mot de särskilda hushållningsbestämmelser- na. Vissa från miljösynpunkt särskilt ingripande anläggningar och verk- samheter, framför allt fabriksanläggningar, skall tillåtlighetsprövas av regeringen (4 kap NRL). Även anläggning eller åtgärd som egentligen inte omfattas av krav på tillstånd kan komma att göra så om den antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet och om regeringen beslutar att tillstånd skall krävas. För Hallandsåstunneln har regeringen inte krävt sådant tillstånd. Lagens femte kapitel innehåller bestämmelser om miljökonsekvens- beskrivningar. Syftet med en sådan beskrivning är i princip att få fram ett beslutsunderlag inför tillståndsprövningar, planläggning och liknan- de beslut som i vid mening rör miljöpåverkan vid användning av mark och vatten.