sou · GMB346d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Finns det situationer där det vore av värde om det inte ställs upp krav på skälig misstanke mot en viss person? 2c) Kravet på visst straffminimum? 3)Bör beslutanderätten om sådan hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning som endast avser redan tillgängliga uppgifter läggas på domstol? 4)Skall i så fall åklagare ges rätt att fatta interimistiska beslut? 5)Bör en privat teleoperatör vara skyldig att lämna uppgift om ett telemeddelande till de brottsutredande myndigheterna om den som tystnadsplikten inte gäller i förhållande till har samtyckt till åtgärden? [Den tystnadsplikt som regleras i 25 § första stycket telelagen gäller inte i förhållande till den som tagit del i utväxlingen av ett telemeddelande eller som på annat sätt har sänt eller tagit emot ett sådant meddelande. Tystnadsplikten angående annat än innehållet i ett telemed- delande gäller inte heller i förhållande till innehavare av ett abonnemang som använts för ett telemeddelande. Detta följer av 25 § andra stycket telelagen. Däremot finns det inte någon motsvarande skyldighet för den som driver televerksamhet att lämna ut dessa uppgifter. Den enskilde kan alltså inte kräva att få del av uppgifterna.] 7.3.2Annan uppgift än innehållet i ett telemeddelande De flesta av myndigheterna ansåg att det bör ställas upp krav på synnerlig vikt även när det gäller uppgifter som hänför sig till förfluten tid. Säkerhetspolisen, i samt i menade dock att något sådant krav inte behöver ställas upp. Säkerhetspolisen framhöll att ett krav på synnerlig vikt skulle innebära att den brottsutredande verksamheten Synpunkter från brottsutredande myndigheter m.fl. tappar i effektivitet. i pekade på att analyser av utväxlade telemeddelanden spelar en stor roll i arbetet med att kartlägga t.ex. mordoffers vanor och rörelsemönster före mordet, för att på så sätt bl.a. kunna hitta tänkbara gärningsmän. Myndigheten menade att det i inledningen av ett sådant kartläggningsskede ibland kan vara svårt att med fog hävda att inhämtandet av uppgifterna är så avgörande att det kan sägas vara av synnerlig vikt för utredningen. En lämplig avvägning mellan intresset av personlig integritet och intresset av effektivitet i brottsbekämpningen kan, enligt polismyndigheten, vara att det skall "finnas anledning att anta" att inhämtandet av uppgifterna kommer att äga betydelse i utredningen. Enligt en åklagare vid i inhämtas s.k. telefonlistor som ett normalt led i förundersökningen utan att åtgärden för den skull kan betraktas som slentrianmässig. Samme åklagare uppgav att Länskrimi- nalen i 1997 hade inhämtat sådana telefonlistor . Samtliga myndigheter, med undantag för Riksenheten mot ekono- misk brottslighet, ansåg att det inte bör ställas upp krav på skälig misstanke mot viss person för att få hämta in uppgifter om annat än innehållet i ett telemeddelande som avser förfluten tid. Flera myndig- heter framhöll att det i enkäten nämnda exemplet väl illustrerade att ett sådant krav inte bör ställas upp. Som ett ytterligare exempel nämnde Riksåklagaren och Säkerhetspolisen den situationen att man kan misstänka att medlemmar i en viss organisation ligger bakom ett brott. I ett sådant fall skulle det, menade man, kunna vara av avgörande betydelse för utredningen om det var möjligt att hämta in uppgifter om telemeddelanden till eller från organisationens lokaler, även om misstanken inte kan riktas mot någon bestämd medlem i organisa- tionen. Säkerhetspolisen nämnde vidare som exempel anonyma hot eller trakasserier mot t.ex. den centrala statsledningen. Riksåklagaren pekade på ett autentiskt fall där målsäganden strax före brottet, grov misshandel, hört en mobiltelefonsignal; någon misstänkt gärningsman fanns dock inte. i nämnde det fallet att en person bragts om livet och det hos denne påträffas en mobiltelefon genom vilken kanske avgörande information skulle kunna vinnas. i påpekade att telelagen där använts för att få ut uppgifter om utväxlade telemeddelanden i syfte att kartlägga en avliden/mördad persons kontaktnät och att så har skett . I samtliga fall saknades en skäligen misstänkt person. i nämnde ett fall av grov misshandel, där telelagen visserligen inte kunde tillämpas på grund av dess krav på straffminimum fängelse. Ett vittne hade strax före misshandeln sett en person, som kunde misstänkas ha med misshandeln att göra, tala i en mobiltelefon. 322 Synpunkter från brottsutredande myndigheter m.fl. har som exempel nämnt spaningssituationer där tullpersonal "skuggar" ett från utrikes ort ankommit fordon, vilket misstänks innehålla en större mängd alkohol. har uppgett att, i så gott som alla förekommande fall som visat sig röra organiserad alkoholsmuggling, tullpersonalen har sett att föraren från förarhytten ringt till någon på en mobiltelefon. Under den efterföljande utredning- en har det ofta visat sig att den uppringde haft rollen som uppdragsgi- vare eller färdledare. I spaningsläget har dock ingen person ännu skäligen kunnat misstänkas för brott mot varusmugglingslagen. Enligt Riksenheten mot ekonomisk brottslighet är kravet på att någon skall vara skäligen misstänkt en mycket viktig rättssäkerhetsgaranti. Myndigheten framhöll att det bör krävas mycket starka skäl för att frångå en så grundläggande princip för straffprocessuella tvångsmedel. Frågan om begärda uppgifter skall kunna avse målsägandens tele- adress, utan att denne har samtyckt till åtgärden, besvarades av endast ungefär hälften av myndigheterna. Av dessa ansåg drygt hälften att något sådant krav på samtycke inte bör ställas upp. Säkerhetspolisen nämnde som exempel på behovet ett fall där målsäganden är död och därför inte kan lämna sitt samtycke, en intern uppgörelse, kanske inom ett mc-gäng, där målsäganden inte vill eller inte vågar medverka i utredningen eller fall då ett brott planeras mot en person som ännu inte har kunnat informeras om brottsplanen. Riksåklagarens uppfattning var att uppgifter avseende målsägandens teleadress i princip inte bör kunna inhämtas utan att denne har samtyckt till åtgärden. Riksåklagaren framhöll dock att det från ren utredningssynpunkt naturligtvis skulle vara värdefullt om målsägandens teleadress kunde kontrolleras i de fall denne, kanske på grund av rädsla för repressalier, vägrar att lämna sitt samtycke till åtgärden. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet, som förordade krav på samtycke, menade att ett brottsoffer inte mot sin vilja skall utsättas för integritetskränkande tvångsmedel av samhället som ett led i någon sorts effektivitetstänkande. En överväldigande majoritet av myndigheterna ansåg att det inte finns anledning att kräva ett högre straffminimum för beslut om inhämtande av redan tillgängliga uppgifter än vad som föreskrivs i 27 kap. 19 § om hemlig teleövervakning. Uppgifterna bör alltså kunna hämtas in om det för brottet är föreskrivet minst sex månaders fängelse. Samma minimigräns bör, menade flera myndig- heter, - i motsats till vad som f.n. gäller i 27 kap. 19 § rättegångs- balken - gälla även vid försök, förberedelse och stämpling till brott. Säkerhetspolisen, som i och för sig kunde tänka sig att tillämpningsom- rådet - som lag - bestämdes genom en brottskatalog, förordade - om minimigränser likväl skall användas - att uppgifter om annat än innehållet i ett telemeddelande som avser förfluten tid bör kunna hämtas in om fängelse är föreskrivet för brottet. Synpunkter från brottsutredande myndigheter m.fl. straffminimum skulle enligt Säkerhetspolisen innebära att tvångsåt- gärden inte skulle kunna användas vid en utredning om t.ex. olaga hot. I sitt enkätsvar nämnde Säkerhetspolisen att en då pågående brottsut- redning allvarligt hade försvårats genom gällande krav på visst straffminimum. i menade att straffminimum bör vara detsamma som gäller enligt 27 kap. 3 § för att ta postförsändelser m.m. i beslag, dvs. att det för brottet skall vara föreskrivet fängelse eller däröver. 7.3.3Innehållet i ett telemeddelande Samtliga myndigheter, med undantag för i , ansåg att det bör ställas upp krav på synnerlig vikt även när det gäller uppgifter som hänför sig till förfluten tid. En överväldigande majoritet av myndigheterna ansåg att det inte bör ställas upp krav på skälig misstanke mot viss person för att få hämta in uppgifter om innehållet i ett telemeddelande som avser förfluten tid. När det gäller exempel på behov m.m. kan hänvisas till vad som nämnts under avsnitt 7.3.2. T.ex. kan det i en förundersökning om mord, där det saknas en misstänkt person, vara mycket värdefullt att ta del av telemeddelanden som finns inspelade på en telefonsvarare, antingen hos den döde eller hos teleoperatören. Riksåklagaren framhöll att möjligheten att hämta in uppgifter om innehållet i telemeddelanden som avser förfluten tid kan vara av mycket stort värde i en brottsut- redning. Praktiskt taget samtliga myndigheter ansåg att tillämpningområdet bör bestämmas på samma sätt oavsett om det är fråga om uppgifter för förfluten tid eller om det rör sig om framtida uppgifter. Rikspolissty- relsen menade dock att straffminimum kan sättas lägre när det gäller redan tillgängliga uppgifter. Säkerhetspolisen förordade en brottskata- log men om brottets straffminimum skall användas som kriterium, bör gränsen dras vid att fängelse är föreskrivet för brottet. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet uttalade att det kan övervägas att sätta gränsen vid brott med minimistraff på fängelse , en gräns som i så fall bör gälla även för fortlöpande hemlig teleavlyssning. Med en sådan lösning skulle bl.a. grov misshandel, olaga frihetsberövande och rån falla in under bestämmelsen. Att gå längre ner i straffskalan än så bör enligt Riksenheten mot ekonomisk brottslighet inte komma i fråga. i menade att straffmini- mum bör vara detsamma som gäller enligt 27 kap. 3 § rättegångs- balken för att ta postförsändelser m.m. i beslag, dvs. att det för brottet skall vara föreskrivet fängelse eller däröver. 324 Synpunkter från brottsutredande myndigheter m.fl. När det gäller frågan om beslutsordningen skilde en del remissinstanser mellan situationer där det gäller att hämta in uppgifter om annat än innehållet i ett telemeddelande och uppgifter som avser innehållet i ett sådant. När det gäller uppgifter som avser innehållet i ett telemeddelan- de ansåg de allra flesta av myndigheterna att domstol bör besluta om åtgärden. När det gäller uppgifter om annat än innehållet i ett telemed- delande ansåg drygt hälften att domstol bör besluta. Tre av myndighe- terna, , i och ansåg att beslutet alltid bör kunna fattas av en åklagare. Säkerhetspolisen ansåg att en förundersökningsledare bör kunna fatta beslutet om det avser att hämta in uppgifter om annat än innehållet i ett telemeddelande. Säkerhetspolisen nämnde därvid att det under en pågående spaningsinsats ofta finns ett behov av att kunna handla snabbt. En "skuggad" person kan t.ex. ringa ett samtal från en telefonkiosk. Det kan då vara av avgörande betydelse för det fortsatta spaningsarbetet att man tämligen omgående kan få reda på vem vederbörande talade med. Vid "hemlig teleavlyssning avseende förfluten tid" är behovet av omedelbara insatser däremot inte lika påträngande. Om beslutet skall fattas av domstol - vilket naturligtvis var en förutsättning för frågan - menade de allra flesta av myndigheterna att åklagare skall ha rätt att fatta interimistiska beslut. De myndigheter som redovisade en avvikande uppfattning ansåg att det saknas behov av en sådan rätt för åklagaren. Riksenheten mot ekonomisk brottslighet menade att det är ett bättre alternativ att skapa utrymme för domstols- beslut även utanför ordinarie tjänstetid, eftersom det bl.a. har ett stort symbolvärde att beslutanderätten om de mest ingripande tvångsmedlen är förbehållen domstol. Samtliga myndigheter, med undantag för i som inte besvarat frågan, ansåg att man bör överväga att införa en skyldighet för teleoperatören att lämna ut uppgifterna till de brottsutre- dande myndigheterna när den som tystnadsplikten inte gäller i förhållande till, vanligtvis en målsägande, har gett sitt samtycke till att så sker. Bör de brottsbekämpande myndigheterna...325 8Bör de brottsbekämpande myndig- heterna få använda hemlig teknisk avlyssning, s.k. buggning? Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller andra förtroliga meddelanden. Detta skydd kan dock begränsas enligt bestämmelserna i 2 kap. 12 § regeringsformen. Även , artikel 8, vilken konvention gäller som svensk lag, tillförsäkrar envar en rätt till skydd för sitt privatliv och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Begränsningar får ske endast om åtgärden är förenlig med de undantag som ställs upp i artikel 8:2. Någon begränsning av skyddet mot hemlig avlyssning - buggning - finns emellertid inte . Det innebär att sådan avlyssning inte är tillåten som polisiär metod. Vidare är hemlig avlyssning kriminaliserad genom straffbestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § . Enligt 4 kap. 9 b § brotts- balken är det - som förberedelse till olovlig avlyssning - straffbart att anbringa ett tekniskt hjälpmedel med uppsåt att utföra ett brott som avses i 4 kap. 9 a § . En utförlig redogörelse för nu nämnda bestämmelser i regeringsformen, och har lämnats i avsnitten 2.1-2.4. Enligt utredningens direktiv skall utredningen analysera om det finns ett behov av buggning som arbetsmetod inom polisväsendet, undersöka om metoden är effektiv och, om så är fallet, överväga om intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten ger utrymme för att tillåta buggning. I direktiven sägs vidare att utredningen, om det finns ett behov av buggning, skall redovisa om behovet gör sig gällande främst för att förhindra brott eller för att utreda brott. 326 Bör de brottsbekämpande myndigheterna.... Frågan om att tillåta buggning i det polisiära arbetet har behandlats av ett flertal utredningar (se avsnitt 4.1). Förslag till lagstiftning har dock lagts fram endast av i betänkandet Hemlig avlyssning m.m. (Ds Ju 1981:22) och av i betänkandet - Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51). förslag innebar att buggning skulle få användas vid förundersökning angående vissa allvarliga brott. I den proposition som behandlade bl.a. Tvångs- medelskommitténs förslag, prop. 1988/89:124, anförde justitieminis- tern att de argument som åberopats till förmån för att använda buggning i det reguljära polisarbetet mot grov brottslighet inte hade övertygat henne om att denna metod var försvarlig med hänsyn till de allvarliga invändningar som kunde riktas mot den. Hon ansåg därför att buggning inte borde införas i det reguljära polisarbetet. Vad avsåg Säkerhetspolisens arbetsmetoder hänvisade justitieministern till SÄPO- kommitténs då pågående arbete. föreslog sedermera i sitt betänkande att Säkerhetspolisen skulle ges möjlighet att använda sig av buggning vid utredning av mycket allvarliga brott inom verksamhetsområde, dvs. brott mot rikets säkerhet eller terroristhandlingar som innefattar vissa grövre brott. Betänkandet har inte lett till lagstiftning. Utredningen har lagt ned ett omfattande arbete på att inhämta de brottsbekämpande myndigheternas synpunkter på bl.a. buggning. Dessa myndigheters synpunkter på behovet av buggning har redovisats i avsnitt 7. Utredningen återkommer i avsnitten 8.3 och 8.4 till vad myndigheterna sagt om behovet av buggning som en åtgärd enbart för att förhindra brott respektive som ett brottsutredande tvångsmedel. Utredningen har vidare undersökt den rättsliga regleringen och praktiska tillämpningen av buggning i några jämförbara länder. En noggrann redovisning av denna undersökning har lämnats i avsnitt 5. Här skall endast nämnas att buggning, bland de länder som ut- redningen har studerat närmare, är tillåten som ett straffprocessuellt tvångsmedel för att utreda brott i , , och . I är buggning förbjuden. I och är buggning förbjuden i bostäder. I träder en lagstiftning i kraft, som innebär att buggning blir tillåten för att utreda brott. Fram till dess är buggning förbjuden i . I kan buggning även användas för att förhindra brott. Enligt den antagna östterrikiska lagstiftningen finns ett visst utrymme även för att använda buggning i syfte att förhindra brott. Det rör sig därvid om vissa speciella situationer där det är fråga om att förhindra en inom ramen för en kriminell organisation begången eller planerad straffbar handling. Bör de brottsbekämpande myndigheterna...327 8.2Vad bör avses med buggning? För den fortsatta diskussionen är det nödvändigt att utredningen tar ställning till vad som bör avses med buggning, dvs. med en av de brottsbekämpande myndigheterna lagligen utförd hemlig avlyssning med tekniska hjälpmedel. Det är att notera att hemlig teleavlyssning är särskilt reglerad och definieras i 27 kap. 18 § första stycket . Det tvångsmedlet kan sägas vara ett specialfall av hemlig avlyssning och tar sikte på avlyssning av telemeddelanden. Man kan därför inledningsvis slå fast att buggning i vart fall bör vara något annat än hemlig teleavlyssning. I dansk rätt benämns för övrigt buggning just som annan avlyssning (se avsnitt 5.1). Det är en annan sak att det finns situationer där det kan vara svårt att avgöra om en avlyssning bör betraktas som buggning eller som hemlig teleav- lyssning. Utredningen återkommer till den frågan i slutet av förevaran- de avsnitt. När man skall definiera vad som bör avses med buggning är det enligt utredningens mening naturligt att utgå från straffbestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § . Det som där är förbjudet måste nämligen tillåtas i en bestämmelse om buggning. Enligt 4 kap. 9 a § straffas den som olovligen, medelst tekniska hjälpmedel för återgivning av ljud, i hemlighet avlyssnar eller tar upp tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst, vartill allmänheten inte har tillträde och som han själv inte deltar i eller obehörigen berett sig tillträde till. Straffbestämmelsens närmare innebörd har redovisats utförligt i avsnitt 2.4. Med en avgränsning som tar sin utgångspunkt i 4 kap. 9 a § skulle objektet för buggning bli "tal" ,"samtal" och "förhandlingar vid sammanträde" m.m., dvs. allt mänskligt tal, som tas upp i hemlighet. Med i hemlighet avses här att samtliga deltagare i ett samtal är ovetande om att avlyssning sker med tekniska hjälpme- del. Skulle en av deltagarna vara införstådd med att avlyssning sker är det inte fråga om buggning utan om en annan åtgärd som enligt gällande rätt är straffri och anses tillåten som polisiär arbetsmetod (se avsnitt 4.2) men som med hänsyn till bl.a. konventionsåta- ganden kanske bör lagregleras som ett straffprocessuellt tvångsmedel. Utredningen återkommer till den frågan i avsnitt 9.2. Frågan är emellertid om det är en lämplig avgränsning att utgå från 4 kap. 9 a § . Det har nämligen från något håll hävdats att en bestämmelse som tillåter buggning inte bör vara begränsad till tal, eftersom det finns situationer där de brottsbekämpande myndigheterna inte i första hand är intresserad av att ta del av vad som sägs på en viss plats utan i stället av att avlyssna andra ljud än tal. 328 Bör de brottsbekämpande myndigheterna.... vara fråga om att avlyssna två personer som kommunicerar med hjälp av morse, ljud när någon kommer eller går samt ljud - andra än tal - för att få belägg för att någon tar emot s.k. agentradiosändningar. Det har därvid framhållits att det - om buggningen begränsas till att avse tal - i de nu berörda fallen inte kommer att vara möjligt att utverka ett beslut om buggning. Det är självklart att det vid avlyssning av tal med nödvändighet kommer att tas upp även andra ljud än tal. Det går inte att undvika och det är bl.a. det förhållandet som innebär att buggning ofta anses vara ett mer integritetskränkande tvångsmedel än t.ex. hemlig teleav- lyssning. Övriga ljud som tas upp vid en avlyssning får hanteras enligt de principer som gäller för användningen av överskottsinformation. De exempel som ovan nämnts avser emellertid en helt annan situation, nämligen den att det primära intresset - i själva verket det enda intresset - inte är tal utan övriga ljud. Man förväntar sig helt enkelt att något tal inte skall förekomma. Praktiskt taget samtliga de exempel som har lämnats på behovet av buggning (se avsnitt 7) tar sikte på avlyssning av muntlig kommuni- kation och det är en helt ny tanke att man med buggning skulle avse även annat än tal. Inte i någon av de tidigare utredningar som har sysslat med buggning har frågan om att reglera annat än tal berörts. som avgränsade sin buggningsbestämmelse till att avse tal. Inte heller i utredningens direktiv finns någon som helst antydan om att man från regeringens sida tänkt sig att med buggning skulle avses något annat än tal. Vidare tar lagstiftningen om buggning i de utländska rättsordningar som utredningen har studerat närmare sikte enbart på muntlig kom- munikation. Härtill kommer att utredningen anser att de exempel som har lämnats på behovet av en vidare avgränsning av buggning inte har så stor praktisk betydelse. Det ter sig enligt utredningens uppfattning som rätt verklighetsfrämmande att tänka sig en situation där polisen, t.ex. i ett ärende om misstanke om grovt spioneri, när det skulle bli aktuellt att ansöka om buggning, är helt övertygad om att det inte kan förväntas förekomma något som helst tal, och att man därför, med en traditionell utformning av en buggningsbestämmelse, skulle vara för- hindrad att ansöka om buggning. Utredningen är tveksam till om det verkligen finns ett reellt behov av att utvidga definitionen av buggning till att avse allt ljud. Det är också svårt att överblicka konsekvenserna av att allt ljud skulle komma att omfattas. Buggningsbestämmelsen skulle t.ex. komma att sträcka sig längre än straffbestämmelsen i 4 kap. 9 a § . Även det förhållandet att man utomlands har begränsat definitionen av buggning till att avse tal och muntlig kommunikation manar till viss försiktighet. Bör de brottsbekämpande myndigheterna...329 Utredningens slutsats blir följaktligen att med buggning bör avses endast avlyssning av tal, närmare bestämt när tal i enrum, samtal eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. Som inledningsvis nämndes kan det förekomma situationer där det kan råda viss osäkerhet om en åtgärd är att anse som buggning eller som hemlig teleavlyssning. Vid hemlig teleavlyssning kan t.ex. de bakgrundssamtal som förs i det rum där telefonen finns komma att avlyssnas. Det har vidare sagts utredningen att hemlig teleavlyssning anordnas på så sätt att avlyssningen och upptagningen startar som den avlyssnade teleadressen aktiveras, t.ex. genom att telefonluren lyfts. Detta kan få till följd att, om telefonluren läggs av, t.ex. för att vederbörande vill vara ostörd, eller inte läggs på ordentligt, allt det som sägs i rummet avlyssnas. Sådana samtal åberopades och godtogs som bevisning i i ett mål om grovt narkotikabrott (, avd 9, dom , DB 25, i mål B 1132/97). Denna avlyssning är f.n. föremål för granskning av Justitiekanslern (dnr 172-97-21). Även om sådana samtal måhända faller in under den definition av telemeddelanden som finns i 1 § första stycket telelagen (1993:597), eftersom de förmedlas via telenätet, och därför kanske kan anses omfattade av ett beslut om hemlig teleavlyssning, ligger det enligt utredningens mening närmare till hands - i vart fall när det gäller de samtal som tas upp medan telefonluren ligger av - att hävda att det är fråga om en buggningssituation.