sou · GMB347 · 1999-01-01 00:00:00 — Om i ett sådant fall uppgift skulle lämnas beträffande endast vissa av de brott som påföljden avser, finns det en påtaglig risk för att mottagaren av upplysningen kommer att dra felaktiga slutsatser i fråga om de redovisade brottens svårhet. När domstolen dömer till en gemensam påföljd för såväl brott av den typ som uppgiftsförmedlingen primärt tar sikte på som annan brottslighet, borde denna förmedling därför lämpligen få omfatta även de sist nämnda brotten. Motsvarande borde gälla i fråga om godkända strafförelägganden, i den mån uppgiftsförmedlingen bör omfatta sådana. I de få fall där uppgifter från polisregister får lämnas till en enskild kan i viss utsträckning även anteckningar om misstanke om brott tas med i utdraget. En förutsättning är dock att åtal har väckts för brottet (6 § lagen om polisregister m.m.). I och för sig kan det givetvis även i affärskontrollssammanhang finnas ett intresse av att få del av miss- tankeuppgifter. Detta särskilt som det i mera omfattande mål rörande ekonomisk brottslighet kan förflyta en inte obetydlig tid från det att åtal väcks till dess att domstolen har avgjort målet. måste beaktas att det i detta sammanhang skulle bli fråga om att ge spridning åt misstankeuppgifter i en helt annan omfattning än . Man torde här ha att räkna med över en miljon förfrågningar . Det är givet att ett sådant perspektiv väcker viss tveksamhet. Om man, i enlighet med vad vi förordar i det följande, skulle stanna för att begränsa uppgiftslämnandet med hänsyn till brottslighetens svårhet, uppstår vidare vissa praktiska problem såvitt avser miss- tankeuppgifterna. När det gäller domar och godkända strafförelägganden är det naturligt att knyta begränsningen till den ålagda påföljden, t.ex. på så sätt att uppgifter får lämnas endast om domar och godkända strafförelägganden i vilka annan påföljd än böter ålagts. För att åstadkomma en motsvarande begränsning i fråga om misstankeupp- gifterna skulle det i princip bli nödvändigt att i varje enskilt fall där böter ingår i den aktuella straffskalan ta kontakt med åklagaren i fråga för att få ett underlag för en bedömning av det åtalade brottets allvar. Även av andra skäl skulle det säkerligen ofta bli nödvändigt att kontakta åklagaren. Det säger sig självt att en sådan ordning inte är realistisk. Det anförda leder enligt utredningens mening till slutsatsen, att det inte borde komma i fråga att tillåta andra uppgifter än sådana som avser domar och godkända strafförelägganden. I fråga om domar bör också gälla att uppgift får lämnas först sedan domen har vunnit laga kraft. Som redan berörts inställer sig frågan, om möjligheten att lämna uppgifter om domar avseende de ovan angivna brottstyperna borde vara generell eller om någon begränsning borde göras med hänsyn till brottslighetens omfattning eller svårhet. Vid affärskontroll är det naturligtvis i första hand angeläget att få kunskap om förekomsten av omfattande eller allvarlig brottslighet. En upplysning om att den omfrågade dömts för ett enstaka brott av mindre allvarlig karaktär torde ofta vara av mer begränsat intresse. Vid en avvägningen mellan intresset av en så fullständig information som möjligt, å ena sidan, och intresset av integritetsskydd, å den andra, får övervägande skäl anses tala för att möjligheten att förmedla uppgifter om brottmålsdomar och godkända strafförelägganden begränsas i detta hänseende. En lämplig lösning kunde vara att sådana uppgifter endast fick avse domar och godkända strafförelägganden i vilka annan påföljd än böter ålagts. Det finns skäl att diskutera begränsningar av uppgiftslämnandet även med avseende på de personkategorier som uppgifterna borde få avse. De regler om uppgifter av särskilt känslig natur - bl.a. begångna brott och utdömda påföljder - som finns i kreditupplysningslagen (6 §) gäller visserligen beträffande alla fysiska personer. Som framgått av redogörel- sen i avsnitt 5.2.2 görs emellertid i kreditupplysningslagen åtskillnad mellan olika kategorier av fysiska personer när det gäller integritetsskyddets närmare utformning i övrigt. Personer som är näringsidkare eller som, utan att driva näringsverksamhet, har ett så väsentligt inflytande i viss näringsverksamhet att uppgifter om deras egna förhållanden behövs för att belysa verksamhetens ekonomiska ställning, åtnjuter i flera avseenden ett mer begränsat skydd än övriga fysiska personer. Den fråga som inställer sig är alltså om möjligheten att meddela uppgifter om ekonomiska brott borde begränsas till att avse näringsidkare och därmed jämställda personer. Vid kreditupplysningslagens tillkomst konstaterades att det var oundvikligt att de höga krav på effektivitet som från samhällets och kreditgivarnas sida måste ställas på företagsupplysningsverksamheten kom att omfatta också de personer som var näringsidkare eller som stod ett företag eller annan näringsverksamhet nära. Dessa personer kunde därför inte garanteras samma skydd för den personliga integriteten som en privatperson (prop. 1973:155 s. 79). Till personer med väsentligt inflytande i viss näringsverksamhet borde, enligt vad som vidare uttalades i förarbetena (a. prop. s.140), till en början hänföras sådana som hade ett väsentligt ekonomiskt intresse i verksamheten, t.ex. delägare i handelsbolag eller kommanditbolag, aktieägare i fåmansbolag samt aktieägare som hade en större post aktier i annat aktiebolag. Vidare borde till denna kategori också räknas den som hade en ledande ställning i ett företag som styrelseledamot, verkställande direktör eller på annat sätt. I vissa fall ansågs också andra personer kunna hänföras hit, t.ex. den som lämnat en större kredit till ett företag och därigenom hade möjlighet att påverka företagets verksamhet. Vi har uppfattat kreditupp- lysningslagens reglering och de nu återgivna förarbetsuttalandena på så sätt, att även den som i praktiken utövar ett bestämmande inflytande i en näringsverksamhet i princip är att jämställa med näringsidkare i kreditupplysningslagens mening, även om han formellt inte tillhör ledningen eller ägarkretsen. Därmed kan även bulvanarrangemang fångas upp, åtminstone under förutsättning att den egentlige huvud- mannen är känd till namnet. Vid det samråd som utredningen har haft med företrädare för kreditupplysningsföretagen har man från dessas sida ställt sig tveksam till en begränsning av uppgiftsförmedlingen när det gäller brottslighet till personer som är eller kan jämställas med näringsidkare. Av integritets- hänsyn bör emellertid den här diskuterade uppgiftsförmedlingen inte göras mer omfattande än vad som kan anses klart motiverat med hänsyn till syftet att motverka ekonomisk brottslighet. En väsentlig del av denna brottslighet begås i näringsverksamhet eller genom missbruk av företagsformen. Redan detta talar för att uppgiftsförmedlingen bör begränsas till fall då en person då förfrågan görs är att betrakta som näringsidkare. Därtill kommer att det enligt utredningens mening skulle vara svårt att acceptera både från integritetssynpunkter och från kriminalpolitiska utgångspunkter, om brottsuppgifter skulle få lämnas beträffande alla och envar. Detta gäller även om en person var näringsidkare för brottet men har lämnat näringsverksamheten när förfrågan görs. Om någon har begått brott i egenskap av näringsidkare bör ju inte brottsupp- gifter få lämnas i det fallet att han efter avtjänat straff skall exempelvis ingå ett hyresavtal eller köpa en TV på avbetalning. Enligt utredningens mening är det en förutsättning för att utlämnande av brottsuppgifter över huvud taget skall kunna diskuteras att den begränsningen görs att här avsedda uppgifter endast får lämnas ut beträffande den som är näringsid- kare eller som har en sådan näringsanknytning att han är att jämställa med näringsidkare i kreditupplysningslagens mening. Det är alltså tidpunkten för brottsuppgiftens utlämnande som bör vara avgörande. Om kreditupplysningsföretagen - i enlighet med vad som förordas i avsnitt 5.3.3 - skulle anförtros uppgiften att förmedla information om ekonomisk brottslighet, borde en ordning som den nu angivna inte skapa några avgörande problem för dem, eftersom de under alla förhållanden måste ha klart för sig om en person är näringsidkare eller inte när en kreditupplysning skall lämnas ut. Det är nämligen enligt kreditupplys- ningslagen - se t.ex. 7 - 9 §§ - stor skillnad på vad som får lämnas ut beträffande näringsidkare och andra. Framgår det inte av de uppgifter som är tillgängliga för företaget att den som frågan gäller är näringsidkare, bör uppgift om brott inte få lämnas. En ytterligare fråga som måste övervägas är om någon begränsning borde göras med hänsyn till hur gamla uppgifterna är. Enligt 8 § kreditupplysningslagen får kreditupplysningar om privatpersoner inte innehålla uppgifter om omständigheter eller förhållanden som är av betydelse för bedömningen av personens verderhäftighet i ekonomiskt hänseende, förflutit från utgången av det år då omständigheten inträffade eller förhållandet upphörde. Uppgifter som inte får lämnas ut skall efter den angivna tiden gallras ut ur register som används i kreditupplysningsverksamhet. Tidsgränsen sänktes från fem till , eftersom femårsfristen ansågs onödigt lång (prop. 1980/81:10 s. 70). Bestämmelsen ger uttryck för den vikt man i kreditupplysnings- sammanhang fäster vid informationens aktualitet. Det brukar framhållas att kreditupplysningar ofta blir missvisande, om de innehåller äldre uppgifter. Kreditupplysningslagen innehåller inte någon motsvarande uttrycklig bestämmelse avseende uppgifter om näringidkare eller näringsanknutna personer. Vid lagens tillkomst uttalade departementschefen dock att försiktighet borde iakttas även när det gäller användningen av äldre uppgifter i företagsupplysningar (prop. 1973:155 s. 147). Som framgått av redogörelsen i avsnitt 5.2.2 kan Datainspektionen enligt 4 § andra stycket kreditupplysningslagen besluta om villkor för hur kreditupplys- ningsverksamhet skall bedrivas. Datainspektionen har med stöd härav beslutat vissa villkor för användningen av äldre uppgifter i sådan verksamhet. En del av dessa tar sikte på näringsidkare och näringsank- nutna. Sålunda skall uppgift om näringsförbud gallras 60 månader efter det att näringsförbudet upphörde. Datalagen innehåller inte något uttryckligt förbud mot utlämnande av personuppgifter som gäller äldre förhållanden. I 12 § datalagen föreskrivs dock att personuppgifter skall utgå ur registret när de inte längre behövs med hänsyn till ändamålet med registret, om inte uppgiften även därefter skall bevaras på grund av bestämmelse i lag eller annan författning eller enligt myndighets beslut som meddelats med stöd av författning. I den personuppgiftslag som enligt regeringens förslag i propositionen 1997/98:44 skall ersätta datalagen föreskrivs - i huvud- saklig överensstämmelse med vad som anges i EG:s dataskyddsdirektiv - att de personuppgifter som behandlas skall vara riktiga och, om nöd- vändigt, aktuella samt att de inte skall bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. föreslog i sitt slutbetänkande Integritet och effektivitet på kreditupplysningsområdet (SOU 1993:110) att en bestämmelse motsvarande den i 12 § datalagen skulle införas i kredit- upplysningslagen vid sidan av den ovan nämnda regeln om privat- personer i 8 §. Förslaget skall ses mot bakgrund av Kreditupplysningsut- redningens uppfattning, att det är önskvärt att kreditupplysningslagen så fullständigt som möjligt reglerar vad som skall gälla på kreditupplys- ningsområdet och att man följaktligen borde sträva efter att frångå det nuvarande systemet, som innebär att både kreditupplysningslagen och datalagen är tillämpliga i fråga om automatisk databehandling av uppgifter om fysiska personer i kreditupplysningsverksamhet. förslag har i denna del ännu inte lett till lagstiftning. Under hänvisning till uppdrag lämnade regeringen i propositionen 1996/97:65 frågor som behandlas i EG:s dataskyddsdirektiv eller som berördes av arbetet med en ny lag på dataområdet utanför lagstiftningsärendet i fråga. Enligt 7 § lagen om polisregister m.m. gäller vissa tidsmässiga begränsningar i fråga om vilka anteckningar som får tas med i en uppgift från sådant register. Anteckning om annat fängelsestraff än förvand- lingsstraff för böter eller sådant fängelsestraff som har dömts ut i kombination med skyddstillsyn enligt 28 kap. 3 § får sålunda inte tas med i en sådan uppgift förflutit från frigiv- ningen. I fråga om anteckningar om övriga påföljder utom böter gäller också en tioårsfrist. Tidsfristen räknas emellertid här från domen eller beslutet. När det gäller böter gäller en frist . Vissa myndig- heter har dock rätt att få fullständiga uppgifter. Har före utgången av de nämnda tidsfristerna beträffande samma person meddelats dom eller beslut eller förekommit händelse som antecknats i registret, är dock huvudregeln den, att uppgift skall lämnas även beträffande den tidigare anteckningen. En bestämmelse med i huvudsak motsvarande innehåll finns i 10 § lagen om allmänt kriminalregister avseende utdrag ur sådant register. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 5.2.5 har regeringen till lagrådet överlämnat en remiss i vilken föreslås bl.a. att PBR skall ersättas av ett belastningsregister. I förslaget till lag om belastningregis- ter finns bestämmelser som innebär att uppgifter i belastningsregistret skall gallras bl.a. när förflutit. Tidsfristen skall i regel vara , vid bötesstraff dock , och räknas från domen eller beslutet. När det är fråga om fängelse eller förvandlingsstraff för böter skall fristen dock räknas från frigivningen. På motsvarande sätt föreslås att fristen vid sluten ungdomsvård skall räknas från det att påföljden helt verkställts och vid överlämnande till rättspsykiatrisk vård från ut- skrivningen. Om det före utgången av den nu angivna tiden gjorts en ny anteckning i registret om samma person och denna anteckning avser annat än penningböter, skall enligt förslaget ingen gallring ske så länge någon uppgift skall finnas kvar i registret. från domen eller beslutet skall dock gallring alltid ske. Det är givet att den betydelse som vid affärskontroll kan tillmätas en uppgift om att en presumtiv affärspartner dömts för ekonomisk brottslighet typiskt sett minskar efter hand som allt förflyter utan att personen i fråga lagförs för nya brott. Till slut torde man nå en punkt när upplysningen inte längre framstår som relevant i samman- hanget. Det kunde följaktligen här vara på sin plats med någon form av tidsmässig begränsning. En lösning som kan tyckas ligga nära till hands vore att knyta an till den reglering som finns i polisregisterlagstift- ningen. Enligt utredningens bedömning borde det emellertid vara möjligt att vara något mera restriktiv utan att för den skull äventyra syftet med affärskontrollen. En lämplig ordning kunde vara att uppgifter om domar i brottmål och godkända strafförelägganden inte fick lämnas ut förflutit från det att domen vann laga kraft eller strafföreläggan- det godkändes. Ett alternativ, som har förordats av kreditupplysnings- företagen, skulle vara att vid fängelsestraff räkna tiden från frigivning eller villkorlig frigivning. Ett sådant altenativ kan dock vara svårare att tillämpa, bl.a. med hänsyn till att komplikationer kan uppkomma vid förverkande av villkorligt medgiven frihet. 5.3.3Vem bör förmedla uppgifterna? Om en möjlighet att få uppgifter om ekonomisk brottslighet i samband med affärskontroll införs, bör detta ske i sådana former att möjligheten verkligen kommer att utnyttjas. Först om det blir ett mera regelmässigt inslag i denna kontroll att infordra sådana uppgifter torde det vara realistiskt att räkna med att åtgärden skall få någon mera påtaglig brottsförebyggande effekt. Det gäller alltså att underlätta informationsin- hämtandet. Från denna synpunkt sett är det angeläget att begränsa det antal kontakter som måste tas vid genomförandet av affärskontrollen. Det anförda talar för att uppgiften att förmedla brottsuppgifter för affärskontrollsändamål om möjligt bör anförtros något organ som det finns anledning att vända sig till i dessa sammanhang. I praktiken betyder detta att kreditupplysningsföretagen och PRV är tänkbara organ. Ingen av dessa har tillgång till brottsuppgifter. Oavsett vilken lösning som väljs skulle det alltså vara nödvändigt att samla in informationen från annat håll. I avsnitt 5.3.4 återkommer vi till frågan hur detta lämpligen skulle kunna ske. Enligt utredningens mening ligger det närmast till hands att lägga ansvaret för förmedlingen av brottsuppgifter på kreditupplysningsföre- tagen. Inom dessa företag finns en långvarig erfarenhet av att hantera integritetskänslig information. På kreditupplysningsområdet finns dessutom ett beprövat tillstånds- och tillsynssystem, som har etablerats just för att förhindra otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Uppgiften att tillhandahålla information om brottmålsdomar torde därför utan någon större omgång kunna infogas i den verksamhet i övrigt som dessa företag bedriver. Detta behöver inte utesluta att även PRV kan lämna uppgifter. I sammanhanget bör erinras om det i avsnitt 5.2.2 berörda förhållandet, att kreditupplysningslagens bestämmelser torde bli tillämpliga på den verksamhet som PRV bedriver genom att tillhandahål- la s.k. företagsbevis, om denna verksamhet inte får stöd i författning eller särskilt regeringsbeslut. Detta skulle bl.a. innebära att PRV nödgades ansöka om tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet. Rimligtvis borde PRV, efter att ha erhållit sådant tillstånd, vara att jämställa med övriga innehavare av tillstånd att bedriva kreditupplys- ningsverksamhet när det gäller möjligheterna att i verksamheten förmedla uppgifter om brott. Är då en ordning som innebär att kreditupplysningsföretagen anförtros uppgiften att förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet förenlig med vad som föreskrivs i EG:s dataskyddsdirektiv? I direktivets artikel 8.5 finns vissa särregler som avser behandling av personuppgifter avseende lagöverträdelser, brottmålsdomar och säkerhetsåtgärder. Huvudregeln är att sådana uppgifter får behandlas endast under kontroll av en myndighet. Artikeln innehåller därutöver en regel som synes innebära att denna typ av uppgifter får behandlas även utan myndig- hetskontroll, om det är tillåtet enligt nationella bestämmelser som innehåller lämpliga och specifika skyddsåtgärder. Ett fullständigt register över brottmålsdomar får dock föras endast under kontroll av en myndighet. I den föreslagna personuppgiftslagen är den grundläggande regeln att det är förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffpro- cessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Denna huvudregel kompletteras emellertid i förslaget av ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva undantag från förbudet. Förslaget innefattar även en möjlighet till dispens i enskilda fall. uttalade i sitt betänkande Integritet - Offentlighet -Informationsteknik (SOU 1997:39), som ligger till grund för förslaget till personuppgiftslag, att det får förutsättas att här aktuella undantag föreskrivs på det sätt som krävs enligt EG-direktivet när enskilda har ett befogat intresse av behandlingen och den står under tillfredsställande kontroll av en myndighet (betänkandet s. 379). Kommittén anger i sammanhanget också ett par exempel på fall där det kan vara befogat att föreskriva undantag från huvudregeln. Härvid nämns bl.a. försäkrings- bolagens kravhantering. Eftersom det är viktigt att den som på ett kriminellt sätt har skadat någon annan också får svara fullt ut för vad han ställt till med, kan det, enligt vad kommittén anför, vara befogat att försäkringsbolagen får registrera sådana uppgifter om brottsligheten att krav kan framställas på ett effektivt sätt mot den som bör få betala. Kreditupplysningsföretagen står under Datainspektionens tillsyn. Dataskyddsdirektivets krav på att personuppgifter om lagöverträdelser normalt bara får behandlas under kontroll av en myndighet torde därmed inte utgöra något hinder mot att kreditupplysningsföretagen får ansvaret för förmedlingen av brottsuppgifter. I detta sammanhang kan det emellertid finnas skäl att notera att den nu berörda bestämmelsen i personuppgiftslagen kan komma att starkt begränsa de möjligheter att behandla en uppgift om brott som till- kommer den till vilken ett kreditupplysningsföretag har lämnat ut uppgiften i fråga, om inte särskilda bestämmelser härom meddelas. För att en mottagare, som inte står under kontroll av en myndighet i den mening som avses i EG:s dataskyddsdirektiv, skall få behandla en sådan uppgift helt eller delvis på automatisk väg, förutsätts det att det meddelas särskilda bestämmelser som tillåter detta och att denna reglering dessutom innehåller "lämpliga och specifika skyddsåtgärder". I förslaget till personuppgiftslag görs i detta hänseende ingen skillnad mellan det fallet att behandlingen utförs under kontroll av en myndighet och det fallet att någon sådan kontroll inte förekommer; för att andra än myndigheter skall få behandla personuppgifter om brott fordras generellt att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer har föreskrivit att så får ske. Med hänsyn till hur dataskyddsdirektivets tillämpningsområde avgränsats (se artikel 3), torde direktivet däremot inte utgöra något hinder mot att mottagaren, även i avsaknad av särskilda bestämmelser, behandlar uppgiften manuellt, annat än i de fall där uppgiften ingår i eller är avsedd att ingå i ett register. Motsvarande torde gälla i fråga om förslaget till personuppgiftslag. Om kreditupplysningsföretagen sålunda får möjlighet att lämna ut uppgifter om brott, innebär detta självfallet dock inte att ett sådant utlämnande bör bli obligatoriskt. Det bör här som eljest ankomma på det enskilda företaget att bedöma vad som har intresse som kreditupplys- ning. 5.3.4Hur skall uppgifterna inhämtas? Olika tillvägagångssätt är i och för sig tänkbara när det gäller kreditupp- lysningsföretagens inhämtande av uppgifter om domar avseende ekonomiska brott. Att ålägga domstolarna att lämna uppgifter till kreditupplysningsföretagen synes inte kunna komma i fråga. Att kreditupplysningsföretagen genom egna insatser eller genom ombud skulle inhämta uppgifterna från domstolarna synes av flera skäl mindre lämpligt och skulle också medföra att en nyordning skulle fungera slumpmässigt och ojämnt. Skall en möjlighet öppnas att i affärskontrolls- syfte ge spridning åt denna typ av uppgifter är det också, av hänsyn till såväl den som begär upplysningen som den omfrågade, angeläget att uppgifterna håller hög kvalitet. Risken för att felaktiga eller ofullständi- ga uppgifter förekommer i en sådan uppgiftshantering måste minimeras. Det nu anförda talar för att kreditupplysningsföretagen borde ges rätt att för kreditupplysningsändamål erhålla uppgifter från Rikspolisstyrel- sens belastningsregister. Härigenom skulle garantier skapas för att de mest tillförlitliga uppgifterna om brott och brottspåföljder kom till användning liksom för att kontrollmöjligheten kan få en konsekvent tillämpning. Om inhämtande av brottsuppgifter skulle bli en regelmässigt före- kommande åtgärd vid affärskontroll, har man att räkna med ett mycket stort antal förfrågningar. Detta kan tyckas tala för en modell som innebär att uppgifter om domar och godkända strafförelägganden, som är av intresse med hänsyn till aktuella brott och påföljder, på elektronisk väg överförs kontinuerligt från till kreditupplysnings- företagen, t.ex. genom en daglig filöverföring. En ordning med kontinuerlig överföring av information på elektronisk väg och sambe- arbetning tillämpas t.ex. i fråga om Alkoholinspektionens inhämtande av utdrag ur polisregistret. På det område som här är aktuellt skulle en sådan ordning emellertid vara diskutabel från integritetssynpunkter.