sou · GMB3123 · 1999-01-01 00:00:00 — Till polisens uppgifter hör enligt lagen att föreb ygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen och säkerheten, att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat, att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal samt att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådant bistånd lämpligen kan ges av polisen. Polisen skall även fullgöra den verksamhet som ankommer på polisen enligt särskilda bestämmelser. I det senare hänseendet handlar det bl.a. om att på olika sätt bistå andra myndigheter. 3.2.2Polisens organisation och uppgifter i krig 0OLISENS ORGANISATION I KRIG Det svenska totalförsvaret består av dels militär verksamhet (militärt försvar), dels civil verksamhet (civilt försvar). För det civila försvaret är landet indelat i tre civilområden. Vart och ett av dessa leds av en civilbefälhavare såsom den i krig högsta civila totalförsvarsmyndigheten inom området. Bestämmelser om myndigheters under regeringen planering av sin verksamhet med hänsyn till totalförsvarets krav finns i beredskapsförordningen (1993:242). Enligt förordningen är funktion den benämning som används för en samhällssektor som i krig är av särskild betydelse för totalförsvaret. För varje funktion är en myndighet funktionsansvarig. har detta ansvar vad gäller funktionen Ordning och säkerhet m.m. Om landets försvarsförmåga behöver stärkas kan beredskapen höjas enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Beredskapen kan höjas till antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Om är i krig råder högsta beredskap. Regeringen får besluta om skärpt eller högsta beredskap bl.a. om är i krigsfara. Under höjd beredskap behåller polisväsendet i princip samma organisation som annars. Dock tillkommer ytterligare en nivå, nämligen genom civilbefälhavarna, vilka har ett särskilt ansvar för trafikövervakning, flyktingkontroll och säkerhetstjänst inom civilområdet. I varje civilbefälhavares krigskansli finns en polisenhet, som biträder Riks-polisstyrelsen i ledningen av säkerhetstjänsten inom civilområdet. Vid höjd beredskap organiseras en polisenhet eller liknande i varje län. av polispersonalen är krigsplacerad inom polisens verksamhetsområde. Polismännen skall genomgå en inom polisväsendet ordnad försvarsutbildning . Det bedöms att av polispersonalen skulle vara mobiliserad om beredskapen höjdes. Inkallelse av be- redskapspoliser kan dock ta . Polisens försvarsbeväpning består av automatkarbin eller kulsprutepistol. Under höjd beredskap eller när regeringen har beslutat om tjänstgöring enligt 4 kap. 8 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt (pliktlagen) – också i det senare fallet handlar det om beslut av hänsyn till landets försvarsförmåga – skall BEREDSKAPSPOLISM¤N finnas vid Som beredskapspolismän fungerar personer som fullgör civilplikt enligt pliktlagen. Beredskapspolismännens huvudsakliga uppgift är att delta i sådan polisverksamhet som knyter an till befolkningsskydd och räddningstjänst. Men de får tas i anspråk även för andra lämpliga polisuppgifter. Det som i författning är föreskrivet om polismän gäller i tillämpliga delar även avseende åren 1997–2001 skall skapspolisen utökas så att den omfattar 15 000 personer. 5 000 ingå i S¤RSKILDA BEREDSKAPSPOLISEN vara inriktad på antisabotage. Uppbyggnaden av den nya be- redskapspolisiära organisationen pågår. 0OLISENS UPPGIFTER UNDER H¶JD BEREDSKAP Även under höjd beredskap har polisen de åligganden som följer av polislagen och polisförordningen. Således skall polisen också då bl.a. förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten samt övervaka den allmänna ordningen och säkerheten, hindra störningar därav och ingripa när sådana har inträffat. Bestämmelser om polisens uppgifter i krig finns även i lagen (1943:881) om polisens ställning under krig med därtill hörande kungörelse (1958:262). Denna reglering innebär i korthet bl.a. följande. polisman är skyldig att under krig delta i rikets försvar, dvs. det väpnade försvaret av landet. Polisman som skall delta i rikets försvar tillhör under krig Försvarsmakten. Kvinnliga polismän liksom personal vid får tas i anspråk för rikets försvar endast i den mån krigshändelserna gör det oundgängligen nödvändigt (enligt polisens planläggning skall även dessa kategorier kunna delta i försvaret). kan under vissa förutsättningar besluta att befria polisman från försvarsplikten. Under krig gäller den principen att de polismän som inte är befriade från försvarsplikten skall bära uniform både vid tjänsteutövning och under fritid. En uniformerad polisman skall ingripa mot mindre grupper av fientliga soldater även om order därom inte har getts. Polischef eller motsvarande kan hos polischef i närliggande distrikt göra framställning om polisförstärkning för ingripande mot fientliga grupper. Om polisens medverkan är oundgängligen erforderlig för att avvärja ett fientligt angrepp, får högsta militära chef i orten begära medverkan av polismän. När avdel- ningar av polis och militär uppträder tillsammans, kan i vissa fall befälhavaren över den militära avdelningen besluta att polisavdelningen skall underställas honom. I övrigt kan följande nämnas om polisens uppgifter i krig. Polisen skall svara för bevakning och skydd av för totalförsvaret viktiga anläggningar o.d. (skyddsobjekt). Polisen skall, tillsammans med i första hand Försvarsmakten och , delta i den samordnade gränsövervakningen (jfr lagen [1979:1088] om gränsövervakningen i krig m.m. och förordningen [1979:1091] i samma ämne). Vidare skall polisen skydda Försvarsmaktens mobilisering och styrkeuppb yggnad och biträda Försvarsmakten med att hålla ordning vid militära anläggningar m.m. Polisen medverkar också i arbetet med mottagning av flyktingar. Därvid har polisen till uppgift bl.a. att avslöja säkerhetsrisker och att inhämta underrättelser av betydelse från försvarssynpunkt. Dessutom lämnar polisen biträde vid verkställandet av utrymning, t.ex. av områden som har blivit eller befaras bli föremål för stridshandlingar. 0OLISENS UPPGIFTER VID OCKUPATION OCH OCKUPATIONSHOT Om svenskt territorium skulle bli ockuperat, innebar detta inte att den väpnade konflikten (kriget) var över från svensk sida sett, utan för- svarsansträngningarna skulle fortsätta i syfte att åter få det ockuperade området under svensk överhöghet. Huruvida polisen skall stanna kvar på ett område som ockuperats eller hotas av ockupation kan, enligt de förhållningsregler som har utfärdats från regeringsnivå, ytterst bli beroende av den enskilde polismannens bedömning av de rådande förhållandena. Enbart den omständigheten att en polisman riskerar att hamna i motståndarens våld berättigar honom inte att överge orten. tog upp frågan om status av kombattant måste vara permanent eller kan vara temporär (tillfällig). Kommittén bedömde att begreppet temporär kombattantstatus är helt förenligt med folkrättens principer och menade att sådan status kunde vara en naturlig lösning bl.a. för polisen. Kommittén lade även fram synpunkter vad gäller polisens tjänstgöringsförhållanden under mobilisering och i en krigssituation samt polisens verksamhet inom ett av fienden besatt område (se slutbetänkandet SOU 1984:56 s. 74 f., 125 ff., 281 ff. och 3.4Propositionen 1985/86:15 om polisens ställning i krig I regeringens proposition 1985/86:15 om polisens ställning i krig föreslogs att polisen skulle ha samma uppgifter i krig som i fred och att polisen i princip inte skulle kunna tas i anspråk för militära uppgifter. För kuppförsvaret föreslogs dock ett undantag: polisen skulle även fortsättningsvis ha till uppgift att i händelse av överraskande angrepp bevaka och försvara objekt av betydelse för totalförsvaret. De polismän som togs i anspråk för den uppgiften skulle ha tillfällig kombattantstatus, dvs. anses som kombattanter tills de hade avlösts från sina bevakningsuppgifter inom kuppförsvaret. avslog propositionen (JuU 1985/86:37, rskr. 1985/86:313). Mer om propositionen och riksdagsbehandlingen av den finns att läsa i bilaga 5.2. 3.5Bestämmelser i regeringsformen m.m. I grundlagen finns regler om när svensk väpnad styrka får sättas in i strid m.m. (10 kap. 9 § regeringsformen). Sålunda föreskrivs att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. I övrigt får svensk väpnad styrka sättas in i strid eller sändas till annat land endast om medger det, om det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller om skyldighet att vidta åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av . Bestämmelser avseende förhållanden vid krig och krigsfara finns i 13 kap. regeringsformen. Föreskrifterna innebär bl.a. att och regeringen inte får fatta beslut på ockuperat område och att det åligger varje offentligt organ att på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Inte i något fall får ett offentligt organ meddela beslut eller vidta åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd (13 kap. 10 § första stycket första meningen och andra stycket regeringsformen). 21 kap. innehåller straffbestämmelser om brott av krigsmän. Kapitlet träder i tillämpning när riket kommer i krig samt, ifall regeringen så föreskriver, om riket är i krigsfara eller liknande förhållanden råder. Krigsmän enligt bestämmelserna i kapitlet är dels alla som är tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten, dels vissa andra grupper såsom de polismän som utan att vara tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten är skyldiga att delta i rikets försvar. Om riket skulle komma att vara helt eller delvis ockuperat av främmande makt utan att militärt motstånd förekommer, skall bl.a. vad som i 21 kap. sägs om rikets försvar tillämpas på motståndsverksamheten och vad som sägs om fienden tillämpas på ockupationsmakten, se 22 kap. 10 § andra stycket samma balk. Lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. jämte förordning (1995:241) omfattar som antyds av rubriceringen regler om disciplinansvar för totalförsvarspliktiga m.fl. Om är i krig gäller lagen även för ändra än dem som anges i 1 § lagen, däribland polismän som utan att vara tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten är skyldiga att delta i försvar (2 §, jfr 5 §; om krigsfara och liknande, se 3 §, jfr 4 §). Polismän som enligt lag om polisens ställning under krig deltar i rikets försvar skall enligt 3 § 1 totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) anses som kombattanter. Även de som tjänstgör som beredskapspolismän enligt förordningen om beredskapspolisen och som deltar i rikets försvar skall anses som kombattanter, 3 § 2 folkrättsförordningen. 3.6Polisens folkrättsliga ställning i vissa andra länder Om polisen i , , , och och dess folkrättsliga ställning har utredningen inhämtat uppgifter som redovisas i bilaga 6. Ett grundläggande spörsmål för utredningen är huruvida polisen bör ha sådana försvarsuppgifter som förutsätter kombattantstatus för Om svaret är ja, skall ställning tas till frågan huruvida denna status bör vara permanent eller tillfällig. 3.7.1Skäl som talar för att polismän har kombattantstatus I folkrätten medges uttryckligen att polisen kan ingå i en stats väpnade försvar. Den svenska försvarsplaneringen bygger på att polisen skall medverka även i det väpnade försvaret av landet och då främst i ett inledande kuppskede. Vid behov kan polispersonal sättas in med kort varsel för utförande av försvarsuppgifter. När man tar ställning till om polisen även fortsättningsvis bör ha en roll inom det väpnade försvaret av landet och vilka uppgifter det i så fall bör handla om, finns det anledning att beakta den militärstrategiska utvecklingen. Ett eventuellt framtida krig kan antas bli relativt kortvarigt, och det inledande skedet av ett angrepp bedöms ha stor betydelse för utgången av konflikten. Som framgår bl.a. av de överväganden som gjordes i samband med försvarsbeslutet avseende åren 1997–2001 är det mycket som talar för att om landet angreps detta skulle ske i form av ett överraskande anfall inriktat mot strategiska objekt och med användande av högkvalificerade enheter, t.ex. strategiska insatsstyrkor. Det blir därför en betydelsefull uppgift att bevaka och skydda sådana objekt som kan antas bli föremål för denna typ av angrepp. Statsmakterna har gett uttryck för att just polisen har en viktig del i bevakningen och skyddet. Så t.ex. har bestämt att beredskapspolisen skall byggas ut, bl.a. genom inrättande av en särskild beredskapspolis som skall syssla med antisabotageverksamhet. Det må sedan vara att riksdagsbeslutet inte har föranlett någon förändrad lagstiftning eller ändrade regler i förordningen om beredskapspolisen. Det bör inte heller förglömmas att ett system enligt vilket även polisen skall kunna aktivt delta i det väpnade försvaret, t.ex. vid bekämpandet av sabotageförband, har en FREDSBEVARANDE funktion. får alltså bedömas ha en krigsavhållande effekt att polisen, med sin relativt sett höga tillgänglighet, har till uppgift också att direkt delta i fientligheterna om landet skulle angripas. Slutsatsen av det anförda är att polisens framtida roll inom det väpnade försvaret har stor vikt från försvarssynpunkt och att det därför och då polisen kan komma att tas i anspråk för aktivt deltagande i fientligheterna i en väpnad konflikt fordras att polismän har kombattantstatus. I tydlighetens intresse bör tilläggas att det inte är rea- listiskt att tro att någon annan grupp i samhället skulle kunna på motsvarande sätt fylla denna funktion. Till stöd för uppfattningen att polismännen bör ha kombattantstatus talar även följande. Det är alltså antagligt att, om blir föremål för ett angrepp från främmande makt, detta inleds med sabotage och liknande verksamhet riktad mot strategiska mål (skyddsobjekt). I och för sig har polisen i sin egenskap av civil myndighet till uppgift att ingripa för att förhindra eller avbryta brottslig verksamhet, exempelvis sabotage, och detta åliggande gäller i princip även i fall där sabotörerna agerar på uppdrag av främmande makt. Om sabotörerna har kombattantstatus föreligger emellertid inte ens formellt någon möjlighet för polisen att såsom civil ordningsmakt ingripa i vidare mån än för att förhindra eller avbryta verksamheten; enligt folkrätten begår inte sabotörerna någon kriminell handling i en sådan situation och polisen som civil kan inte agera mot dem vare sig för att säkerställa lagföring och straff eller för att bekämpa dem (jfr 2 kap. 7 § ). Å andra sidan skulle motståndaren förmodligen uppfatta varje form av polisingripande som ett direkt deltagande i den väpnade konflikten. Följaktligen skulle fiendesoldater, t.ex. sådana som utför sabotage, anse sig ha folkrättsligt stöd för att möta poliserna med våld även om man från svensk sida menade att polisen ingrep i sin civila funktion. Och motståndaren skulle anse sig folkrättsligt oförhindrad att ställa polismännen till straffansvar för illegalt krigsdeltagande. Denna obalans mellan svenska polisen och motståndaren skulle inte föreligga om de svenska polismännen hade kombattantstatus, eftersom polismännen då skulle ha en på folkrätten grundad befogenhet att direkt delta i fientligheterna och således kunde bekämpa fiendesoldater. Till detta bör läggas att det kan vara i praktiken svårt att avgöra huruvida t.ex. en sabotagehandling utgör ett vanligt brott eller i stället är ett led i en motståndares angrepp på landet inom ramen för en väpnad konflikt. Svårigheten att fastställa när fred har övergått i väpnad konflikt och den därmed sammanhängande frågan om folkrättslig befogenhet att direkt delta i fientligheterna skulle inte ha samma betydelse om polismännen var kombattanter, eftersom de då skulle ha rätt att ingripa även mot kombattanter från främmande makt. Det sagda har varit fokuserat på polisens uppgifter inom kuppförsvaret. Men det skulle kunna hävdas att polisens roll inom det militära försvaret och polismännens status av kombattant inte bör begränsas till det inledande skedet av en väpnad konflikt. Det kan t.ex. tänkas att under ett senare skede av en konflikt fiendesoldater uppträder i ett område där det inte finns några enheter ur Försvarsmakten men väl poliser som skulle kunna fylla en Det synes mindre välbetänkt att avstå från den försvarsinsats som polisen skulle kunna göra också i sådana situationer. måste medges att, som framgår bl.a. av propositionen 1985/86:15 om polisens ställning i krig, det finns skäl som talar för att polismäns status av kombattant skall avse enbart kuppskedet av en konflikt. I propositionen gjordes för övrigt den bedömningen att det inte föreligger folkrättsliga hinder mot att polismäns ställning som kombattant begränsas temporärt. Det finns anledning att tro att polisen skulle bli föremål för anfall från motståndaren även om svenska polismän inte hade kombattantstatus. Eftersom polisens sambandsutrustning och liknande används eller i varje fall kan användas för förmedling av underrättelser av betydelse för det militära försvaret är det nämligen antagligt att motståndaren skulle göra bedömningen att polisstationer, polisfordon m.m. är militära mål som han folkrättsligt är oförhindrad att anfalla. Även om polismän med civil status inte får göras till föremål för anfall, kan det naturligtvis hända att polismän skadas eller dödas vid anfall mot av polisen använd egendom som – åtminstone i motståndarens ögon – utgör militärt mål. Ett system enligt vilken polismännen inte är kombattanter utan genomgående har civil status torde alltså inte leda till att polisen förskonas från motståndarens militära aktioner. Också av den anledningen förefaller det varken rimligt eller ändamålsenligt att polismännen har civil status och därmed i princip saknar möjlighet att bekämpa motståndaren. En inte oväsentlig aspekt är att staten har ett i folkrätten grundat ansvar för upprätthållandet av ordning och säkerhet också inom ett område där strider äger rum (jfr artikel 4 i om skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt). I de egentliga stridshandlingarnas kölvatten kan det tänkas förekomma exempelvis plundring och övergrepp mot civilbefolkningen. För-svarsmakten som sådan har inte till uppgift att agera för upprätthållande av allmän ordning och säkerhet utanför Försvarsmakten själv (jfr 1 § förordningen [1980:123] med reglemente för militärpolisen och 10 kap. förordningen [1996:927] med bestämmelser för Försvarsmaktens personal). Om polismän hade ställning som kombattanter skulle de kunna ingripa för upprätthållande av ordning och säkerhet inom stridszoner utan att riskera att bli anklagade för otillåtet deltagande i fientligheterna. Den omständigheten att polisens resurser behöver tas i anspråk inom det väpnade försvaret av landet betyder inte att polisens civila uppgifter, att upprätthålla allmän ordning och säkerhet och liknande, skall falla bort. Även under en väpnad konflikt liksom, i möjlig mån, inom av motståndaren ockuperat svenskt område skall polisen utföra sina civila sysslor. 3.7.2Skäl som talar mot att polismän har kombattantstatus Polisens huvudsakliga uppgift är i korta termer att upprätthålla allmän ordning och säkerhet i samhället. Denna uppgift gäller inte bara i fredstid utan kvarstår när en väpnad konflikt föreligger. Allmänhetens behov av skydd och hjälp från polisen torde öka i krigstid, eftersom risken för att samhället förråas är större då än av fred. Under en väpnad konflikt torde polisväsendet såsom civil funktion komma att bli utsatt för hårda påfrestningar och ställd inför betydande krav. Därför är det viktigt att noga överväga om och i vad mån polisen verkligen bör tas i anspråk inom det väpnade försvaret av landet, dvs. om inte polisens resurser bör koncentreras till de civila uppgifterna. I sammanhanget äger det sitt intresse att folkrättens utgångspunkt får anses vara att polisen har civil status och att, såvitt utredningen har sig bekant, polisen i andra länder typiskt sett har civila funktioner enbart. Enligt folkrätten har ockupationsmakten ansvaret för upprätthållandet av den allmänna ordningen inom det ockuperade området och utgångspunkten är att det ockuperade landets lagstiftning alltjämt skall vara i kraft där. Ockupationsmakten är inte folkrättsligt förpliktad att använda det ockuperade landets polis för upprätthållandet av den allmänna ordningen men förväntas göra detta; dennes egna personella resurser, t.ex., kan vara begränsade. Det finns alltså fog för antagandet att en ockupationsmakt skulle låta svensk polis fortsätta sin verksamhet. Inte minst för civilbefolkningen inom ockuperat svenskt område får det anses vara av vikt att det är just den svenska polisen och inte ockupationsmaktens som svarar för upprätthållandet av den allmänna ordningen inkl. den svenska lagstiftningen. Polisen kan i åtminstone någon mån fungera som ett civilbefolkningens värn mot godtycklig maktutövning från ockupantens sida och polisen kan hävda en korrekt tillämpning av svensk lagstiftning. En annan sak är att polisens roll inom ockuperat område uppenbarligen är svår och innefattar vanskliga bedömningar bl.a. av huruvida en av ockupationsmakten påfordrad åtgärd bör verkställas eller ej. Polisen måste givetvis i alla lägen agera på ett sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna, motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt (13 kap. 10 § andra stycket regeringsformen). Också risken för infiltration av polisen måste uppmärksammas. Det ligger i öppen dag att detta slags aspekter bör bli föremål för beredskapsplanering och liknande. Det anförda ger följande utgångspunkter: Om blir involverat i en väpnad konflikt måste polisen ges möjlighet att fortsätta sin civila verksamhet och därvid svara mot de höga krav som då kommer att ställas. Övervägande skäl talar för att, om någon del av skulle bli ockuperad, svensk polis där fortsätter sin verksamhet i den mån så är möjligt. De nu nämnda utgångspunkterna bör vägas in vid bedömningen av huruvida polismän bör aktivt delta i det väpnade försvaret av landet. Vid bedömningen bör hänsyn tas även till den försvarseffekt som polisen kan antas tillföra det väpnade försvaret. I den senare frågan kan följande anföras. kan man bli polis utan att ha med godkänt resultat genomgått värnpliktsutbildning; sådan utbildning är alltså inte längre ett krav för anställning som polisman. Andelen polismän som inte har någon värnpliktsutbildning har stigit och kan antas bli än högre bl.a. som en följd av att allt färre fullgör värnplikt. De flesta kvinnliga polismän saknar militär grundutbildning. Inom polisen anordnas inte någon militär grundutbildning. Visserligen genomgår envar polisman med jämna mellanrum polisens försvarsutbildning, men denna är tämligen begränsad och utgör ett komplement till en militär grundutbildning. Med hänsyn till den ökande andelen polismän som saknar militär grundutbildning och till den beväpning som polismännen har för försvarsändamål – automatkarbin eller kulsprutepistol – kan det möjligen ifrågasättas huruvida polisen skulle kunna fylla en tillräckligt verksam roll inom det direkta väpnade försvaret. Det bör beaktas att motståndarens anfall t.ex. mot strategiskt betydelsefulla objekt inte nödvändigtvis kommer att ske i den formen att denne sätter in – förmodligen kvalificerad – trupp. I stället kan andra metoder användas, t.ex. anfall med fjärrstyrda precisionsvapen såsom kryssningsrobotar. Gentemot anfall av den senare typen har polisen inte någon framträdande värnkraft. Om det bedöms att polisen i och för sig skulle tillföra det direkta väpnade försvaret en resurs som inte bör avvaras, finns följande att säga i frågan om folkrättslig status. Eftersom en kombattant inte är av folkrättsliga skäl förhindrad att