sou · GMB372 · 1999-01-01 00:00:00 — Härav följer att det måste vara möjligt att förvägra vissa kommuner eller landsting inträde samt att utesluta dem som inte längre uppfyller villkoren. Principen om frivillighet innebär slutligen att varje förbundsmedlem skall ha en absolut rätt att efter viss uppsägningstid lämna finansför- bundet genom utträde. Frågan om utträde behandlas vidare i avsnitt 12.13. 12.3Bildande av kommunala finansförbund Ett kommunalt finansförbund är bildat när förbundsordningen har antagits av medlemmarnas fullmäktigeförsamlingar eller vid den senare tidpunkt som anges i förbundsordningen. Förbundet förvärvar rätts- kapacitet som det är bildat. Frågan när ett kommunalt finansförbund skall anses bildat hänger nära samman med frågan när förbudet får rättskapacitet, det vill säga förmåga att som självständig juridisk person förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. I detta avsnitt skall utredningen överväga huruvida det bör framgå direkt av lag när förbundet skall anses bildat samt om förbundet skall erhålla rättskapacitet redan i och med bildandet. Det finns skäl som talar för att det direkt av lag bör framgå såväl när ett finansförbund är bildat som när det får rättskapacitet. Det finns bland exempelvis kreditgivare ett behov av tydlighet på denna punkt. I sammanhanget finns anledning att kortfattat redogöra för vad som gäller för de associationsformer i vilka verksamhet får bedrivas enligt lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Ett aktiebolag bildas genom beslut som fattas på konstituerande stämma, men bolaget får rättskapacitet först när det har registrerats hos Patent- och registrerings- verket. Av lagen om ekonomiska föreningar följer att en ekonomisk förening skall registreras och att den först därefter får rättskapacitet. Behovet av att tydligt ange när ett kommunalt finansförbund är bildat och får rättskapacitet måste vägas mot intresset av att inte komplicera förfarandet vid bildandet av kommunala finansförbund. Intresset av ett enkelt förfarande är särskilt stort vid bildandet av förbund med många medlemmar. Enligt utredningens uppfattning är intresset av ett enkelt förfarande så starkt att det bör överlåtas åt finansförbundets medlemmar att själva bestämma när förbundet skall vara bildat. I enlighet med vad som uttalades av i betänkandet 1996/97:KU20 samverkan bör dock av lag framgå vad som skall gälla om inte förbundsmedlemmarna har tagit ställning i frågan. I lag bör därför anges att finansförbundet är bildat när förbundsordningen har antagits av förbundsmedlemmarna eller vid den senare tidpunkt som medlemmarna anger i förbundsordningen. Förslaget överensstämmer med vad som gäller för bildandet av kommunalförbund. Enligt utredningens uppfattning bör kommunala finansförbund erhålla rättskapacitet som de bildas. Något krav på registrering bör inte ställas, bl.a. mot bakgrund av finansförbundets offentligrättsliga ställning och den kommunala självstyrelsen. Ytterligare ett skäl mot krav på registrering är att en sådan ordning skulle göra det nödvändigt med särskilda bestämmelser om förbundets rättskapacitet mellan bildandet och registreringen. Enligt utredningens mening saknas det bärande skäl för att på så sätt komplicera lagstiftningen. Inför bildandet av ett kommunalt finansförbund kan det finnas behov av att vidta olika förberedande åtgärder, som t.ex. att rekrytera personal och ingå avtal av olika slag. Sådana åtgärder kan behöva vidtas från beslutet att bilda förbundet till dess att förbundet formellt är bildat. Det bör därför vara möjligt att inrätta ett interimsorgan för att företräda förbundet . Uppgifterna för ett sådant organ kan variera, men det bör särskilt framhållas att det inte får bedriva den finansiella verksamhet för vilket förbundet bildas. 12.4Relationen mellan förbundet och dess medlemmar De kommuner och landsting som samverkar i kommunala finansförbund skall behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. Denna skall styras av beslut som fattas självständigt och med full handlingsfrihet av kommunernas och landstingens egna organ. Som utredningen redan har framhållit i avsnitt 10.3 bör det vara en utgångspunkt för kommuner och landsting att de även vid samverkan skall kunna behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. Den finansiella verksamheten i varje kommun och landsting skall styras av beslut som fattas självständigt och med full handlingsfrihet av kommunens respektive egna organ. Medlemskap i ett kommunalt finansförbud skall således inte innebära att förbundsmedlemmarna överlåter åt förbundet att besluta över deras ekonomiska förvaltning. Denna utgångspunkt är så väsentlig för utredningens fortsatta överväganden, att det bör slås fast i lag att varje förbundsmedlem själv skall ha hand om sin egen ekonomiska förvaltning i enlighet med vad som föreskrivs i kommunallagen. Det innebär att de inte får överlåta åt ett finansförbund att besluta över deras finansiella verksamhet. Med nu angiven utgångspunkt skall finansförbundens uppgift vara att erbjuda sina tjänster åt medlemmarna i konkurrens med andra aktörer på Detta kan illustreras med följande exempel, som visar förfarandet när en medlemskommun tar upp lån. Beslutet om att låna skall fattas självständigt av kommunen. Den avgör dessutom när det skall ske och vilka villkor som är godtagbara för kommunen. Sedan erforderliga beslut har fattats, får kommunen i vanlig affärsmässig ordning upphandla den efterfrågade krediten. Det innebär att kommunen riktar förfrågningar till flera aktörer på marknaden, varav finansförbundet kan vara en. Efter sedvanliga förhandlingar skall kommunen fritt kunna välja om man skall låna av förbundet eller av någon av de andra som har erbjudit sig att lämna den efterfrågade krediten. Medlemskapet i förbundet utgör därvid inte någon begränsning av kommunens handlingsfrihet. Det är snarare så att medlemskapet ökar kommunens handlingsfrihet genom att erbjuda ytterligare ett alternativ vid upphandlingen. Upptagandet av krediten sker på samma sätt oavsett om valet av kreditgivare har fallit på förbundet eller exempelvis en bank. Förbundsmedlemmarna skall således även vid samverkan självstän- digt besluta över sin ekonomiska förvaltning. Det hindrar emellertid inte att de genom särskilda överenskommelser ger förbundet i uppdrag att utföra vissa tjänster åt dem. Genom avtal kan förbundet få i uppdrag att exempelvis utföra kapitalförvaltningstjänster. Ett sådant avtal mellan en förbundsmedlem och finansförbundet har inte någon annan innebörd än motsvarande avtal mellan exempelvis en kommun och en bank. Avslutningsvis finns anledning att i detta sammanhang beröra lagen (1992:1528) om offentlig upphandling och frågan om det krävs att förbundsmedlemmarna följer det i lagen angivna förfarandet vid upphandling när de önskar ta finansförbundets tjänster i anspråk. Det kan därvid anmärkas att en kommun och dess företag är att betrakta som olika upphandlande enheter. Det innebär att köp som kommunen önskar göra från företaget måste föregås av upphandling i enlighet med bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling. har på uppdrag av regeringen utrett frågan om vilka möjligheter det finns för kommuner och landsting att genomföra köp av tjänster från sina företag utan att upphandlingsreglerna i lagen om offentlig upphandling blir tillämpliga. Nämnden menar att dessa möjligheter är begränsade. Nämnden pekar vidare på att vissa definitioner i lagen dock avviker från den EG-rättsliga regleringen. Det finns ett visst stöd för en tolkning av EG-direktiven som innebär att det är möjligt för kommuner och landsting att utan upphandlingsförfarande ingå avtal med sina helägda företag under förutsättning att företaget i fråga uteslutande levererar till ägaren. I EG- domstolen ligger för avgörande ett för frågeställningen Frågan bereds i avvaktan på domen vidare inom . Det förhållandet att det kommunala finansförbundet är en självständig juridisk person i förhållande till sina medlemmar skulle kunna tala för att de också är olika upphandlande enheter och att reglerna i lagen om offentlig upphandling således skall t illämpas. Utredningen väljer dock att inte ta slutlig ställning i denna fråga utan hänvisar till det arbete som pågår inom . I varje kommunalt finansförbund skall det finnas en förbundsordning, vilken antas och ändras genom samstämmiga beslut i förbunds- medlemmarnas fullmäktigeförsamlingar. Det skall i varje kommunalt finansförbund finnas en förbundsordning, vilken fastställs av förbundsmedlemmarnas fullmäktigeförsamlingar. Förbundsordningen skall vara förbundets grundläggande stadga på samma sätt som för ett kommunalförbund. I lag får anges vilka frågor som måste regleras i förbundsordningen. Därvid bör bestämmelsen i allt väsentligt kunna utformas i enlighet med vad som gäller för förbundsordningen i kommunalförbund enligt 3 kap. 28 § KL. Vad som skall regleras i förbundsordningen framgår delvis av utredningens fortsatta överväganden i detta kapitel. I författningskommentaren lämnas en närmare redogörelse i frågan. Det bör dock framhållas att förbundsmedlemmarna självfallet skall ha möjlighet att i förbundsordningen reglera även andra frågor än de som är obligatoriska enligt lag. Förbundsordningen skall vid bildandet av kommunala finansförbund fastställas genom samstämmiga beslut i förbundsmedlemmarnas full- mäktigeförsamlingar. Förbundsordningen utgör den grundläggande stadgan i varje finansförbund och ändringar i den får därför inte ske på annat sätt än genom samstämmiga beslut i förbundsmedlemmarnas fullmäktigeförsamlingar. I kommunala finansförbund skall finnas förbundsfullmäktige och förbundsstyrelse. Förbundsmedlemmarna får bestämma vilka andra nämnder och övriga organ som skall ingå i förbundets organisation. Förbundsfullmäktige skall fatta beslut i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för förbundsmedlemmarna. Hanteringen av den löpande verksamheten anförtros åt förbunds- styrelsen. I övrigt överlåts åt förbundsmedlemmarna att själva bestämma de olika organens befogenheter och inbördes förhållanden. Kommunallagen innehåller regler som syftar till att säkerställa medborgarnas inflytande och kontroll över den verksamhet som bedrivs i kommuner och landsting. En särskild fråga är hur medborgarnas representation kan säkerställas på ett demokratiskt godtagbart sätt vid samverkan mellan kommuner och landsting. För kommunalförbund gäller att samtliga förbundsmedlemmar skall vara representerade i den beslutande församlingen (3 kap. 23 § tredje stycket KL). Dessutom finns regler om vilka som kan väljas till kommunalförbundets olika organ (4 kap. 23 a § KL). Reglerna har bedömts nödvändiga för att åstadkomma ett godtagbart samband mellan förbundsmedlemmarna och förbundets ledning och de skall ses mot bakgrund av 1 kap. 7 § regeringsformen, som stadgar att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar. Enligt utredningens mening bör lagstiftaren ange endast vissa grundläggande drag i finansförbundens organisation. I förbunden skall alltid finnas en beslutande församling förbundsfullmäktige samt ett organ som svarar för verkställighet och förvaltning förbunds- styrelsen. I övrigt bör lagstiftaren överlåta att medlemmarna att själva bestämma vilka nämnder och andra organ som skall ingå i förbundets organisation. När det gäller fördelningen av olika uppgifter mellan förbunds- fullmäktige, förbundsstyrelse, nämnder och övriga organ samt deras inbördes förhållanden bör lagstiftaren endast ange vissa huvuddrag. I lag bör slås fast att förbundsfullmäktige skall fatta beslut i ärenden av mer grundläggande betydelse för finansförbundet. Inom detta område faller ärenden som avser bl.a. fastställandet av mål och riktlinjer för förbundets verksamhet, budget och andra ekonomiska frågor av stor betydelse, val av förtroendevalda, fastställandet av årsredovisning och ansvarsfrihet och liknande frågor av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för förbundet. Däremot får hanteringen av den löpande verksamheten i kommunala finansförbund anförtros åt förbundsstyrelsen. I lag bör därför anges att styrelsen skall fatta beslut i frågor som rör verkställighet och förvaltning. I övrigt bör lagstiftaren överlåta att medlemmarna att själva bestämma de olika organens befogenheter och inbördes förhållanden. Det innebär bl.a. att förbunds- fullmäktige får delegera ärenden eller grupper av ärenden som inte är av principiell betydelse eller annars av större vikt till styrelsen, någon övrig nämnd eller annat organ. 12.7Val av ledamöter och ersättare Varje förbundsmedlem skall vara representerad i förbundsfullmäktige med minst en ledamot och en ersättare. Dessa utses av förbundsmed- lemmarnas fullmäktigeförsamlingar och valbar är den som är ledamot eller ersättare i den egna fullmäktigeförsamlingen. Förbundsfullmäktige skall utse ledamöter och ersättare i förbunds- styrelsen och i övriga nämnder och andra organ till det antal som anges i förbundsordningen. Kretsen av valbara än större än vid val till förbundsfullmäktige. Den som skall ingå i förbundsstyrelsen måste ha de insikter och den erfarenhet som uppdraget kräver. När det gäller val av ledamöter och ersättare till förbundsfullmäktige måste den ovan nämnda bestämmelsen i 1 kap. 7 § regeringsformen beaktas så att sambandet mellan förbundsmedlemmarnas direktvalda fullmäktigeförsamlingar och finansförbundets ledning säkerställs. Ledamöter och ersättare i förbundsfullmäktige skall utses av de samverkande kommunernas och landstingens fullmäktigeförsamlingar. Varje förbundsmedlem skall vara representerad i förbundsfullmäktige med minst en ledamot och en ersättare. Förbundsmedlemmen får till ledamot och ersättare i förbundsfullmäktige välja någon av dem som är ledamot eller ersättare i den egna fullmäktigeförsamlingen. Vidare bör lagen (1992:339) om proportionellt valsätt göras t illämplig på ifråga- varande val. I övrigt bör lagstiftaren överlåta åt förbundsmedlemmarna att i förbundsordningen närmare ange vad som skall gälla i fråga om antal ledamöter och ersättare i förbundsfullmäktige och hur förbunds- medlemmarna skall vara representerade. En av de frågor som kan regleras i förbundsordningen är mandat- tidens längd för dem som har valts till ledamöter eller ersättare i förbundsfullmäktige. I lag bör anges att mandatperioden skall vara , om inte förbundsmedlemmarna har bestämt i förbunds- ordningen. Mandatperioden skall räknas året då ordinarie val till förbundsfullmäktige har hållits i förbundsmedlemmarnas fullmäktigeförsamlingar, om inte annat har bestämts i förbundsordningen. Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen och i finansförbundets övriga nämnder och andra organ väljs av förbundsfullmäktige. Antalet ledamöter och ersättare skall anges i förbundsordningen. Mandattiden skall bestämmas av förbundsfullmäktige. Lagen (1992:339) om propor- tionellt valsätt skall tillämpas även vid ifrågavarande val. Det finns i förevarande sammanhang anledning att erinra om den finansiella lagstiftningens krav på dem som skall ingå i ledningen av finansiella institut. Enligt lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet gäller att tillstånd att driva finansieringsverksamhet får meddelas endast om de som skall ingå i företagets styrelse och vara verkställande direktör eller dennes ställföreträdare har de insikter och den erfarenheter som måste krävas av dem som deltar i ledningen av ett kreditmarknadsföretag. De skall dessutom även i övrigt vara lämpliga för uppgiften. Enligt utredningens mening bör motsvarande krav ställas på dem som skall leda verksamheten i ett finansförbund. I lag bör därför anges att de som ingår i finansförbundets styrelse skall ha de insikter och den erfarenhet som förbundets verksamhet kräver och även i övrigt vara lämpliga för uppdraget. Det är angeläget att det i styrelsen finns insikter i och erfarenheter av såväl finansiell verksamhet som . För att underlätta rekryteringen av lämpliga personer till finansför- bundets styrelse, övriga nämnder och andra organ bör kretsen av valbara personer vara vidare än när det gäller val till förbundsfullmäktige. Enligt utredningens mening bör den som har fyllt senast på valdagen och som är medborgare i eller som har varit folkbokförd här i landet av i följd före valdagen vara valbar. Även den som har fyllt och som är medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater, eller bör vara valbar till ledamot eller ersättare i finansförbundets styrelse, andra nämnder eller övriga organ. I lag skall anges vilken verksamhet som får bedrivas i kommunala finansförbund. ·låna upp medel i eget namn ·lämna och förmedla krediter till medlemmarna och deras företag ·ta emot likvida medel på konto från medlemmarna och deras företag ·förvalta tillgångar åt medlemmarna och deras företag ·lämna rådgivning åt medlemmarna och deras företag. En central fråga för utredningen är vilken verksamhet som kommunala finansförbund skall få bedriva. Frågan har direkt betydelse för i vilken mån kommunala finansförbund skall underkastas bestämmelser om bl.a. tillståndskrav, tillsyn och kapitalisering motsvarande vad som gäller för banker och andra finansiella institut. Det bör därför i lag tydligt anges vilken verksamhet som kommunala finansförbund får bedriva. Varje finansförbund skall naturligtvis fritt kunna besluta om vilken eller vilka av de tillåtna verksamheterna som förbundet skall ägna sig åt. Däremot får de inte besluta om att gå utanför det tillåtna verksamhetsområdet. När det i det följande talas om medlemmarnas företag avses sådana företag som behandlas i 3 kap. 16 § KL och i vilka en eller flera förbundsmedlemmar utövar ett rättsligt bestämmande inflytande av det slag som anges i 1 kap. 9 § SekrL. skall lämna och förmedla krediter till sina medlemmar och deras företag. Enligt utredningens mening bör, på skäl som anförs nedan, kreditgivningen begränsas till medlemskretsen. måste naturligtvis ha möjligheter att kostnadseffektivt skaffa kapital till sin utlåningsverksamhet. Det bör kunna ske genom upplåning i eget namn från medlemmar och andra. Upplåningen bör kunna ske bl.a. genom att förbunden ger ut obligationer eller jämförbara fordringsrätter. Enligt utredningens mening bör inte lagstiftaren begränsa förbundens upplåning t ill endast vissa marknader eller vissa låneinstrument. Behovet av sådana begränsningar får bedömas av förbundsmedlemmarna själva. Med tanke på den finansiella verksamhet som kommunala finansförbund kommer att bedriva bör det finnas enkla och effektiva rutiner för hantering av kassaflöden. I stället för att kontanta medel alltid skall slussas till/från förbundsmedlemmarnas kassor, kan effektivitetsskäl tala för att de kontanta medlen handhas av finansför- bundet. På så sätt kan medlemmarna låta sina kontanta medel stå inne hos användas för kommande betalningar. Det bör därför vara möjligt för förbunden att ta emot likvida medel på konto från medlemmarna och deras företag. bör kunna förvalta medlemmarnas och deras företags tillgångar. Behovet hos kommuner och landsting av bl.a. kapitalförvaltningstjänster kan förväntas öka till följd av det lagstadgade kravet på ekonomisk balans, vilket allmänt antas leda till ett förbättrat finansiellt sparande i den kommunala sektorn. Härtill kommer de redovisningsmässiga avsättningar som kommuner och landsting behöver göra för att fullgöra sina pensionsåtaganden. Kommuner och landsting bör kunna samverka i förvaltningen av sina likvida reserver och andra tillgångar. bör ha möjlighet att för medlemmarnas och deras företags räkning, men i förbundets namn, handla med finansiella instrument utan att förbundet anses bedriva tillståndspliktig värdepappersrörelse. Förbundet kan således i eget namn vända sig till olika köpa och sälja finansiella instrument som det handhar i sin förvaltning åt en förbundsmedlem eller dess företag. Det betyder emellertid inte att kommunala finansförbund kan erbjuda sina tjänster på värdepappersmarknaden. För sådana tjänster krävs tillstånd enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. bör slutligen kunna lämna rådgivning i administrativa och ekonomiska frågor åt medlemmarna och deras företag. Som framgår av det sagda bör finansförbundens verksamhet begränsas så att tjänsterna får erbjudas enbart till medlemmarna och deras företag. Denna begränsning motiveras av såväl kommunalrättsliga principer som av intresset att inte försvåra samverkan i finansförbund genom att underkasta förbunden krav på visst kapital eller andra skyddsregler av det slag som finns i den finansiella lagstiftningen. Kommunallagens andra kapitel innehåller bestämmelser om kommunernas och landstingens befogenheter. Dessa begränsas av ett antal kommunalrättsliga principer, vilka behandlas i avsnitt 2.1. Enligt utredningens mening bör dessa principer gälla även för den verksamhet som bedrivs i kommunala finansförbund. Det innebär att finansförbund får bedriva endast sådan verksamhet som faller inom medlemskommu- nernas kompetens och som därmed är en angelägenhet i kommunallagens mening. Verksamheten bör därför riktas enbart till medlemskretsen. Som framgår av kapitel 5 innehåller den finansiella lagstiftningen regler om bl.a. tillståndskrav, tillsyn och krav på kapital. Reglerna motiveras av intresset av att skydda det finansiella systemets stabilitet, sundhet och effektivitet. Inlåning från allmänheten har ansetts särskilt skyddsvärd, då bankernas inlåningskonton utgör basen för det allmänna betalningssystemet. Bankernas ensamrätt till inlåning motiveras dessutom av ett intresse att skydda insättarna, vilka är beroende av att de företag som förvaltar deras transaktions- och sparmedel drivs under stabila former. Med den föreslagna avgränsningen av finansförbundens verksam- hetsområde saknas det, enligt utredningens uppfattning, skäl att underkasta förbunden tillståndskrav, tillsyn eller krav på kapital av en viss storlek. En sådan ordning bör underlätta för kommuner och landsting att samverka i finansförbund. I sammanhanget finns skäl att framhålla att de kommuner och landsting som eventuellt önskar bedriva även annan finansiell verksamhet, som exempelvis inlåning från allmänheten eller kreditgivning till andra än medlemmarna, bör underkastas samma krav som andra på kreditmarknaden. Fråga är om en ordning som den nu föreslagna är förenlig med EG- rätten. har genom medlemskapet i EU förbundit sig att beakta bl.a. banksamordningsdirektivens regler för kreditinstitut, vilka ställer krav på auktorisation, tillsyn och startkapital. Det finns därför skäl att något beröra vad som avses med begreppet kreditinstitut. I första banksamordningsdirektivet definieras kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättning- ar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Definitionen talar endast om företag. Medlemsstaterna själva eller deras lokala myndigheter omfattas inte av definitionen, vilket har gjort det möjligt för lagstiftaren att undanta sådana myndigheter från exempelvis tillståndskravet i lagen om finansieringsverksamhet (1 kap. 3 §). Statliga och lokala myndigheter omfattas således inte av begreppet företag i definitionen av kreditinstitut. De kommunala finansförbundens offentligrättsliga ställning innebär att de är myndigheter. De är därför inte kreditinstitut i EG-rättslig mening och det är därmed möjligt att låta dem bedriva verksamhet utan EG-rättens krav på auktorisation, tillsyn och startkapital. 12.9Ansvaret för förbundets skulder skall i första hand betala sina skulder med sina egna tillgångar. erforderliga tillgångar, skall förbundsmedlemmarna skjuta till de medel som behövs för att fylla bristen. Medlemmarnas inbördes ansvar skall anges i förbunds ordningen. I förbundsordningen skall vidare anges i vilken mån och efter vilka grunder medlemmarna är skyldiga att betala förbundets skulder direkt För ett kommunalt finansförbunds skulder svarar i första hand förbundets egna tillgångar.