sou · GMB3154 · 1999-01-01 00:00:00 — Via stadgar och avtal kan föreningens medlemmar ges lika stort formellt ansvar och inflytande över föreningens angelägenheter. Statens inflytande regleras också via stadgar och avtal. Ideella föreningar som får särskilt organisationsanslag måste uppfylla vissa krav. De måste lämna in både en anslagsframställan och en årsre- dovisning och de har samma krav på revision som anslagsfinansierade myndigheter. Krav på hur de statliga medlen ska användas preciseras i tidsbegränsade avtal mellan staten och föreningen. Regeringen bör vara avtalspart för staten vid upprättande av sådana avtal. 5.4.1.1Bildandet av en ideell förening – tillvägagångssätt När stadgar antagits och styrelse utsetts är föreningen en juridisk person. OAS stadgar måste innehålla: rhur beslut i föreningens angelägenheter åstadkoms Dessutom bör stadgarna innehålla rden ort där styrelsen ska ha sitt säte rregler om hur medlemmar ska vinna in- och utträde rregler om hur medlemsavgifter bestäms ruppgift om antalet styrelseledamöter och suppleanter ruppgift om antalet revisorer ruppgift om tiden för styrelsens och revisorernas uppdrag ruppgift om hur styrelseordföranden ska utses rregler om hur beslut fattas på föreningssammanträden rregler om vilka ärenden som ska förekomma på ordinarie före- ningsmöte rregler om hur man ska förfara med föreningens tillgångar sedan skulderna betalats vid dess upplösning. Innan en förening bildas bör man även reglera medlemmarnas ekonomis- ka rättigheter och skyldigheter i ett finansieringsavtal. Enskilda med- lemmar och styrelseledamöter är i princip fria från ansvar för förening- ens förpliktelser. En ideell förening kan finansieras med olika former av avgifter (inträdesavgifter, årsavgifter, särskilda uttaxeringar, insatser m.m.) En ideell förening har normalt följande förvaltning: rEn föreningsstämma som beslutar. rEn styrelse som förvaltar. rEn chefstjänsteman som antingen fungerar som en relativt själv- ständig VD eller som en verkställande kanslichef. rEtt kansli av varierande storlek. Föreningen kan också inrätta olika typer av råd eller beredande organ. Det förekommer också att en fullmäktigeförsamling, representantför- samling eller liknande handhar vissa uppgifter i stämmans ställe. En ideell eller allmännyttig ideell förening? För att staten ska medverka i en förening krävs i regel att föreningen klassas som allmännyttig. Det är dock inte nödvändigt. För att klassas som en allmännyttig ideell förening ställs särskilda krav. Här nedan föl- jer en mycket kortfattad beskrivning av vilka krav som ett framtida OAS måste uppfylla för att få lyda under de regler som gäller för en ideell förening och en allmännyttig ideell förening. 1.Intresseområdet för samverkan mellan staten och andra måste identifi- eras. Detta gäller både för en vanlig ideell förening och en allmännyttig förening. 2.Det ideella målet bör vara klart och tydligt. (Gäller alltid) 3.Verksamhetens art och finansiering bör harmonisera med det ideella ändamålet. (Gäller alltid). 4.För att klassas som en allmännyttig ideell förening måste föreningen ha en öppen associationsform. Detta är ett ett generellt krav om man ska få klassas som förening, både som en vanlig ideell förening och en all- männyttig förening. En vanlig ideell förening kan emellertid vara mer eller mindre sluten. För att föreningen ska klassas som allmännyttig fö- rening ställs däremot absoluta krav på öppenhet. Vissa avgränsningar kan dock vara förenliga med kraven men huvudregeln är att alla som är beredda att följa föreningens stadgar och omfattar dess ändamål ska ha rätt att bli medlemmar i föreningen. 5.Bildandet av en ideell förening måste ske som en del i den statliga budgetprocessen (Gäller alltid). måste för statens del godkän- na engagemanget i föreningen. ska godkänna verksamhetens inriktning och statens ekonomiska åtaganden. Innan beslut fattas av måste kommittén utreda om det finns behov av ändrad lag- stiftning. Innan staten kan avtala om medlemskap måste regeringen utse tecknare av avtal, slutligt godkänna avtalet samt utse personer med fullmakt att företräda staten vid föreningsstämman. (Alternativt kan regeringen dele- gera detta till ett statsråd) Övriga avtalstecknare måste få ett liknande beslut från sina respekti- ve beslutsorgan. En annan faktor som kan ha betydelse för OAS framtid är de skattemäs- siga förutsättningarna för verksamheten. För ideella föreningar gäller som huvudprincip samma beskattningsregler som för andra näringsidka- re, dvs. Däremot kan ideella föreningar som har allmännyttiga ändamål få en förmånlig behandling i skattehänseende och bli begränsat skattskyldiga. För att föreningen inte ska bli skattepliktig krävs: patt den klassas som allmännyttig av skattemyndigheten patt av verksamheten är inriktad på det allmännyttiga än- damålet patt dess verksamhet är ideell patt ingen utdelning sker till medlemmarna patt föreningen har mer än två medlemmar patt föreningen är bidragsberoende (inte finansieras via ersättning för utförda tjänster) patt föreningen inte får vägra någon inträde eller utesluta någon som delar föreningens målsättning och följer dess stadgar. För att man definitivt ska veta om en förening blir befriad från skatt, måste ett förhandsbesked begäras av skatterättsnämnden. Allmännyttiga ideella föreningar är undantagna från skattskyldighet för rörelseinkomster av försäljning av böcker, affischer m.m. En förutsätt- ning för skattefrihet är att den huvudsakliga delen av rörelseinkomsterna kommer från den skattefria delen av föreningens verksamhet. Om en ideell förening inte uppfyller kraven på allmännyttigt ändamål, verksamhetens art, öppenhet i medlemsantagning och inkomstanvänd- ning, blir föreningen obegränsat skattskyldig. Medlemsavgifter beskattas inte. Anslag och bidrag från offentlig myn- dighet, annan organisation eller privatperson undantas från beskattning om pengarna går till den allmännyttiga verksamheten. En allmännyttig förening, som är skattskyldig för inkomst medges ett grundavdrag på . Avdraget görs av skattemyndigheten. Den ideella föreningen betalar inkomstskatt, avkastningsskatt och särskild löneskatt på pensionsförmåner på samma sätt som övriga ar- betsgivare. Deklaration ska lämnas av ideell förening om underlag för avkastnings- katt, löneskatt och skattepliktiga inkomster är högre än . För den förening som helt eller delvis undantagits från skattskyldighet läm- nas en särskild uppgift till skattemyndigheten. Självdeklaration och sär- skild uppgift ska lämnas enligt bokföringsmässiga grunder vilket innebär att redovisning ska ske för inkomster och utgifter som belöper på räken- skapsåret. En ideell förening kan ha annat räkenskapsår än kalenderår. En allmännyttig ideell förening kan ges befrielse från skyldigheten att lämna särskild uppgift. Har en förening föreningen betala arbetsgivaravgifter och göra avdrag för preliminär skatt. Det är bara den som har momspliktig omsättning som får dra av moms på inköp av varor och tjänster. Förutsättningen är att man i en yrkes- mässig verksamhet har skattepliktig omsättning av varor eller tjänster. Allmännyttiga ideella föreningar som inte är skattskyldiga vid inkomst- beskattningen är inte heller skyldiga att betala moms. Föreningen ska då inte ta ut moms vid försäljning av varor och tjänster och får därför inte dra av moms på inköp för denna verksamhet. Ideella föreningar som inte är allmännyttiga och bedriver en verk- samhet som uppfyller kraven på näringsverksamhet ska betala moms för sådan omsättning av varor och tjänster som är skattepliktig. Det är ingen skillnad mellan dessa föreningar och vanliga näringsidkare. Om staten ska finansiera en ideell förening via anslag krävs ett s.k. kon- sortialavtal (här kallat huvudavtal). sluts mellan de som avser att tillsammans bilda en förening och vara dess första medlemmar. I huvudavtalet överenskommer parterna om ett gemensamt uppträdande i vissa frågor rörande föreningens angelägenheter, t.ex. om hur styrelse och ordförande ska utses. bör finnas innan eller styrelserna tar ställning. Det bör m.a .o. vara ett villkorat avtal. En del av huvudavtalet bör vara förslag till stadgar. Stadgarna kan emellertid inte börja gälla förrän de har fastställts av den konstituerade föreningsstämman. Förutom huvudavtal bör även finansieringsavtalet vara klart innan ärendet går vidare. I avtalet ska de finansiella åtagandena slås fast, t.ex. om medlemmarna har sk maximiåtaganden för budget eller om budget- beloppen fastställs med fasta belopp. Likaså bör avtalet innehålla beslut om eget kapital ska finnas eller ej. En förening bör enligt Statskontoret ha ett finansieringsavtal som gäller under en rimligt (i alla fall när en förening startar). Normalt avtalar parterna om ett 3-årigt åta- gande. De exakta beloppen fastställs däremot via budgetårsvisa beslut. 5.4.2Alternativ 2 – en statlig delegation Föreningsalternativet bygger på att staten och de olika branschorganisa- tionerna delar på ansvaret. Det andra alternativet – statlig delegation – innebär att huvudansvaret för verksamheten och finansieringen ligger kvar hos staten. Eftersom ett viktigt kriterium, som formulerats av för det fortsatta samarbetet, är att parterna i samarbetet ska vara jämställda, innebär detta alternativ vissa problem. Detta problem uppstår även om den ideella föreningens basorganisation till stor del fi- nansieras av staten. En förutsättning för att bilda en statlig delegation är därför enligt kommittén att man på frivillig väg lyckas reglera delegatio- nens arbetsformer och finansiering. Medlemmarna i OAS bör, på samma sätt som man har gjort , frivilligt kunna komma överens om att alla viktiga beslut ska vara enhälliga, samt att projekt som drivs i egen regi bör samfinansieras. Projekt som drivs i OAS regi bör kunna styras av en av OAS utsedd styrgrupp. I styrgruppen ska re- presentanter från statliga myndigheter och från branschorganisationer finnas representerade. En statlig delegation påminner i mycket om en kommitté men har en annan organisatorisk status, den blir en egen myndighet. En kommitté är en del av När staten bedriver verksamhet i privaträttsliga former löses ofta fi- nansieringen genom att medel tillskjuts föreningen/bolaget som kapital eller löpande bidrag. Medlemmarna kan emellan sig reglera de finansie- ringsfrågor som uppkommer genom aktieägaravtal, konsortialavtal eller särskilt finansieringsavtal. Kommittén anser att en liknande lösning bör eftersträvas om OAS blir en statlig delegation. Huvudprincipen är dock att staten finansierar statliga myndigheters verksamhet (en delegation är en myndighet) genom anslag över statsbud- geten. Det är emellertid möjligt att delvis finansiera en statlig verksamhet med hjälp av privata intressenter. Inget hindrar en myndighet att tillhan- dahålla tjänster mot avgift. Det förekommer också att statliga myndig- heter får gåvor eller bidrag från givare utanför staten. När bidrag ges till statliga myndigheter, till skillnad mot avgifter, tillfaller den prestation som utförs av myndigheten någon annan än den som lämnar bidraget. Om en delegations basorganisation och projekt ska samfinansieras kan detta lösas via olika avtal. I OAS fall skulle det både kunna röra sig om bidrag till verksamheten och avgifter för tjänster. De olika projekten som bedrivs i OAS regi finansieras med bidrag från bran- schorganisationerna. Som bidragsgivare har man möjlighet att ställa villkor att en viss verksamhet ska bedrivas för det bidrag som lämnas. Om de i OAS ingående branschorganisationerna/bolagen lämnar bidrag till OAS har de alltså rätt att ställa sådana villkor (se prop. 1995/96:220 s. 44, jfr SOU 1996:14 s. 202). Villkoren får dock inte utformas på ett sådant sätt att man skulle kunna uppfatta det som om man har bildat en stiftelse. ska samfinansieras bör man utforma den privata fi- nansieringen som avgifter för tjänster. De skattemässiga konsekvenserna för de privata intressenterna i OAS blir olika om man lämnar bidrag för en prestation som i princip tillfaller en annan (projektstöd) eller om man ser det som köp av tjänster av myn- digheten (betalar för kansliets arbete). Skattetekniskt är det ingen skill- nad om OAS medlemmar ger bidrag till OAS som kommitté eller dele- gation. Skattereglerna för köp av tjänster är de som gäller för alla typer av köp av tjänster. För statens del måste de budgetmässiga konsekvenserna beaktas. Det bidrag som staten lämnar till verksamheten måste anvisas som anslag över statsbudgeten. Om övriga avgifter eller bidrag från de privata in- tressenterna i OAS är anpassade till utgifterna (går jämnt ut) så behö- ver troligtvis inte dessa inkomster redovisas på statsbudgeten. I OAS fall ska inkomster och utgifter balansera varandra över tiden. Mellanhavandena mellan staten och de privata intressenterna i OAS regleras på ett sådant sätt att de inte kan uppfattas som statsstöd eller handelshinder vilket är oförenligt med EG-reglerna. En statlig delegations syfte, verksamhet, sammansättning och besluts- former regleras primärt i en förordning med instruktion för delegationen. I OAS fall krävs även ett kompletterande avtal. Det som behöver regle- ras i avtalet är bidragen med belopp och tidsperiod samt vad de som är finansiärer har rätt att få för bidragen Vidare kan det vara nödvändigt att i avtalet reglera vilka krav staten ställer på sina medkontrahenter. Det kan t.ex. finnas anledning att i avtalet reglera användningen av OAS- namnet och OAS-logotypen. (Ett sådant avtal kan inte binda tredje man). Av avtalet måste framgå om det handlar om köp av tjänster eller om bidrag. Avtalet måste också reglera hur samarbetet ska avslutas. OAS har ett gemensamt åtagande, fonden i Nordbanken, som för- valtas av Kammarkollegiet. Ett avtal finns mellan OAS och Kammar- kollegiet. Ett avtal träffas av regeringen som företrädare för staten. Avtal måste träffas med var och en av de privata intressenterna. Tekniskt kan det lösas på olika sätt, antingen med hjälp av ett avtal som alla skriver på eller genom ett avtal mellan staten och var och en av de privata intres- senterna. Om det finnas behov av att reglera vissa frågor de privata in- tressenterna sinsemellan, bör man ha ett gemensamt avtal som alla skri- ver på. För OAS del förefaller detta alternativ vara det lämpligaste. Om avtal mellan staten och branschen innebär att staten binder sig för utgif- ter krävs ett särskilt bemyndigande från (se prop. 1995/96:220 s.) De statliga myndigheternas deltagande i OAS regleras i princip inte i avtal. De ingår i staten som är en och samma juridiska person. Deras medverkan i delegationen och villkoren för detta kan i princip beslutas av regeringen, efter normal beredning. Det avtal som upprättas mellan deltagarna i OAS bör begränsas till ett juridiskt/tekniskt dokument där nödvändiga formella, ekonomiska och juridiska frågor regleras. Övriga frågor som rör samarbetet bör istället formuleras i någon form av policydokument. Eventuellt kan samarbetet även regleras i delegationens instruktion. OAS som delegation kommer att omfattas av det statliga ekonomi- administrativa regelverket och av resultatstyrningen. OAS ska därmed lämna årsredovisning och budgetunderlag, RRV ska granska den finan- siella redovisningen och resultatredovisningen. Detta kan vara både po- sitivt och negativt för OAS räkning. Å ena sidan hamnar OAS i ett stat- ligt regelverk, å andra sidan underlättar detta OAS administration efter- som det finns klara regler och rutiner att följa. En annan viktig faktor är att regeringen ska formulera mål för OAS verksamhet i regleringsbrev. Det innebär en viss begränsning av övriga deltagares inflytande. 5.4.2.1När inrättas delegationer? En delegation inrättas när regeringen vill sam- ordna olika insatser eller när en angelägen fråga kräver kraftfulla åtgär- der. Regering och riksdag har en restriktiv inställning till inrättandet av nya små myndigheter. Förslag att inrätta en statlig delegation bör därför vara välmotiverat. Här nedan följer några exempel på när delegations- formen valts. Exemplen ger en bra bild av när delegationsformen tilläm- pas. Ett par av de mest kända delegationerna är Arvsfondsdelegationen och AIDS-delegationen. Delegationerna inrättades med ställning som myndigheter inom . Allmänna Arvsfonds-delegationens uppgifter framgår av en förordning om Allmänna arvsfonden. Enligt ett regeringsbeslut svarar Allmänna arvsfonden för samtliga egna kostna- der. Arvsfondsdelegationen kvarstår inte som en myndighet inom . Det är inte förenligt med principen om som en myndighet (man kan inte ha en myndighet inom en myndighet). Arvsfondsdelegationen är nu en myndighet med organisatorisk knytning till . AIDS-delegationen tillsattes den 9 maj 1985.Den hade till uppgift att samordna arbetet med att begränsa spridningen av sjukdomen AIDS. Fr.o.m ( Protokoll vid regeringssammanträde 1991-06- 20) hade delegationen ställning som myndighet inom . Regeringen bemyndigade chefen för att tillkalla le- damöter, att utse ordförande samt att besluta om sakkunniga, experter och annat biträde åt delegationen. AIDS-delegationens arbete reglerades i särskilda föreskrifter. Bl.a. innehöll föreskrifterna uppgifter om hur delegationen skulle vara sam- mansatt och att delegationen fick knyta särskilda referensgrupper till sig. Delegationen hade även en permanent samrådsgrupp. Kostnaderna för delegationen belastade anslag och anställningsvill- koren för kansliet var motsvarande de som gällde för kommittéanställda. Ett annat nyare exempel är delegationen för . Den har ställning som myndighet men ingår inte i den reguljära statsförvaltning- en. Den har ett särskilt ändamål (fördela bidrag). Uppdraget är tidsbe- gränsat. Delegationen består av tjänstemän från berörda departement och företrädare från , , och . Enligt en promemoria från kan en delega- tions verksamhet sägas innebära ett mellanting mellan självständig myn- dighetsutövning och direkt regeringsstyrning. En delegationsmodell är ett alternativ eller komplement till de förvaltningsmyndigheter som redan arbetar inom ett aktuellt verksamhetsområde. Det kan finnas flera skäl för modellen i ett enskilt fall, t.ex. att det är svårt att välja en ansvarig myndighet bland flera möjliga när frågorna är av tvärsektoriell karaktär eller att uppgiften är avgränsad i tiden och kräver snabbt genomförande. En delegation inrättas när man snabbt vill få igång en verksamhet eller snabbt genomföra ett politiskt beslut. Beslut om att inrätta en delegation tas normalt av regeringen. Om delegationen finansieras via anslag krävs ett riksdagsbeslut. I OAS fall handlar det om att regeringen i budgetpropositionen begär medel till OAS verksamhet. 5.4.3Alternativ 3 – OAS gemensamma informationsinsatser regleras i avtal Det har varit svårt att hitta något konkret exempel på att staten valt av- talsformen för sin verksamhet, som är relevant för OAS. Ett exempel är som var ett enkelt bolag, gemensamt för staten och . är en ideell förening och ett avtal mellan staten och reglerar samarbetet. En möjlighet för OAS skulle kunna vara att staten träffar ett avtal med föreningen om vilket samarbete som ska bedrivas, och vilket ansvar som avtalsparterna ska ta inom alkoholinformationsområdet. Fö- reningen OAS består i detta exempel enbart av företrädare för alkohol-, livsmedels- och försäkringsbranschen. Statliga bidrag till föreningen skulle ges på samma villkor som till andra privaträttsliga organi- sationer, alltså via en myndighet. De allmänna förutsättningarna för att staten ska lämna ekonomiskt bidrag slås fast i ett avtal mellan staten och OAS. Allt som inte står i avtalet faller helt utanför det reglerade samarbetet. OAS ändamål och organisation måste vara utformat på ett sådant sätt att staten kan lämna bidrag till föreningen. Stadgar måste utformas på ett sådant sätt att sta- tens synpunkter beaktas, t.ex.: ëFöreningen måste uppfylla kraven på att vara en juridisk person. ëFöreningens existens får inte bli beroende av bidraget från staten. ëStaten bör ha rätt att utse ledamot i föreningens styrelse, eventuellt även en revisor. ëStadgarna bör ge rätt för staten att godkänna stadgeändringar så länge staten lämnar ekonomiskt bidrag till uppbyggnaden av verk- samheten. En konsekvens av avtalsformen är att en av OAS viktigaste uppgifter, att fungera som ett forum för diskussion mellan staten och dess myndig- heter och branschens företrädare, försvinner. OAS blir i denna modell en förening med en begränsad statlig medverkan. Staten finns endast med som finansiär, eventuellt med en styrelseledamot och som avtalspart. Föreningen skulle få en liknande ställning som övriga föreningar som är beroende av statliga bidrag. Föreningen skulle inte uppfattas som en gemensam organisation för staten och dess myndigheter och övriga parter. Det finns ytterligare en avtalsmodell som innebär ännu ett steg bort från OAS som en samlande organisation. I denna modell avtalar staten med de parter som vill samarbeta kring definierade projekt. En sådan modell innebär att OAS inte blir någon egen juridisk person. Konsekven- sen av denna modell är att ett eventuellt kansli blir hängande i luften eftersom det inte finns någon organisation-/arbetsgivare som har ansvar för kansliet. En möjlighet är att projektanställa personer för särskilda uppgifter. Staten och övriga avtalspartner måste då komma överrens om vem som ska stå som arbetsgivare och ansvarig för varje pro- jekt/projektledare. 5.4.4Kriterier och val av organisationsform Inom kommittén har man utrett de förmodade för- och nackdelarna med de olika organisationsformerna, om nuvarande arbetsformer, plattform och de av kommittén formulerade kriterierna ska gälla för den nya orga- nisationen. Kommittén har även övervägt aktiebolagsformen och stiftel- seformen men valt att inte gå vidare in på de alternativen i den fortsatta utredningen. Även om aktiebolagsformen kan användas för icke vinstgi- vande verksamhet är den formen ändå främst avpassad för kommersiell verksamhet. Aktiebolagsformen har inte bedömts ha sådana fördelar i övrigt att den skulle uppväga den nämnda nackdelen. När det gäller bil- dandet av nya stiftelser med statlig medverkan, råder stor försiktighet, varför även det alterantivet har lämnats utanför utredningen. De flesta kriterier kan uppfyllas inom både en ideell förening och en statlig delegation. De flesta administrativa och finansiella förberedelser- na är dock lättare att genomföra vid bildandet av en delegation. Delega- tionsformen innebär ett större inflytande för staten. För övriga medlem- mar i OAS kan delegationsformen innebära mindre inflytande. innebär delegationsformen ett större ansvarstagande för staten medan föreningsformen innebär ett större ansvarstagande för övriga medlem- mar. De olika organisationsformernas konsekvenser för samarbetet beror också mycket på hur avtal, instruktioner eller stadgar utformas. Två av organisationsformerna framstår dock som svårgenomförliga, nämligen avtal mellan staten och föreningen och den renodlade avtalsformen. Båda dessa alternativ domineras av minustecken. De är administrativt svårhanterliga, ansvarförhållandena blir oklara, det blir inget ansikte utåt osv. Det första avtalsalternativet innebär att OAS blir en egen juridisk person som enbart består av branschmedlemmar. Den privaträttsliga sammanslutningen tecknar därefter ett avtal med staten som reglerar anslag och inflytande. OAS blir däremot inte en juri- disk person som består av både stat och näringsliv. Det andra avtalsal- ternativet är ett rent avtalsförhållande där staten tecknar individuella avtal med övriga samarbetspartners. I ett sådant alternativ finns ingen ny organisation eller juridisk person. Alternativen statlig delegation och ideell förening skiljer sig åt när det gäller juridisk status (föreningen är en egen juridisk person, en öppen association), jämställdheten och kravet på ett långsiktigt finansiellt an- svarstagande.