sou · GMB369 · 1999-01-01 00:00:00 — Genom noggrannhet i dessa delar kan en arbetsgivare i möjligaste mån undvika att anställa personer som utgör riskfaktorer men som inte har några registeranteckningar om så- dana brott som registerkontrollen avser. Det förhållandet att en regis- terkontroll genomförs får alltså inte leda till att noggrannheten i övrigt blir mindre. Lämplighetsprövningen äger i huvudsak rum vid anställningsförfa- randet. När någon väl anställts är lämplighetsprövningen avslutad. självfallet bör inte arbetet med att förebygga övergrepp inskränkas lämplighetsprövning av de som skall anställas. Vi återkommer nedan med några synpunkter på andra faktorer som kan bidra till att före- bygga övergrepp. Anställningsförfarandet skall vara omsorgsfullt Även om anställningsförfarandet bara till en del handlar om att före- bygga övergrepp mot de barn som finns i verksamheten måste denna aspekt finnas med vid valet av personal. Det är alltså viktigt att den som svarar för anställningsförfarandet är uppmärksam på frågan. Redan det förhållandet att uppmärksamhet riktas åt detta håll kan också för- väntas avhålla vissa olämpliga personer från att söka arbete inom de aktuella verksamheterna. Det är inte vår uppgift att ge preciserade anvisningar för hur ett an- ställningsförfarande bör gå till. Det ankommer i första hand på arbets- givarna att utforma anställningsförfarandet, inom de ramar som ges av lagar och andra föreskrifter. Under våra samarbetssamtal har det fram- förts att det inte alltid visas tillräcklig omsorg vid anställning av perso- nal inom de aktuella verksamheterna. Vi vill därför rikta uppmärksam- het mot några viktiga moment i anställningsförfarandet som diskuterats i samband med våra kontakter med myndigheter och organisationer. Anställningsintervjun är grundläggande i varje anställningsförfarande. Det bör endast i mycket speciella undantagsfall förekomma att en ar- betsgivare underlåter att vid ett personligt sammanträffande intervjua någon som kan komma att anställas. Undantagssituationer skulle kunna vara när den arbetssökande arbetat hos arbetsgivaren eller vid korta tidsbegränsade anställningar. Under utredningsarbetet har vi kommit i kontakt med olika modeller för anställningsintervjuer där den arbetssökandes pålitlighet med avse- ende på risken för övergrepp särskilt uppmärksammas. Enligt en mo- dell deltog alltid flera personer i anställningsintervjuerna och man höll oftast minst två intervjuer. Efter den första intervjun diskuterades om den arbetssökande framstod som lämplig att anställa. Om så ansågs fallet kallades denne till ytterligare en intervju. Vid den andra intervjun gick man bl.a. annat vidare med frågan om den arbetssökandes pålitlig- het med beaktande av risken för sexuella övergrepp. Referenstagningen kan ge betydelsfulla upplysningar om hur en arbets- sökande fungerat på tidigare arbetsplatser. Det är därför viktigt att varje arbetssökande uppmanas att lämna referenser. Normalt bör flera refe- renspersoner anges. Dels kan en chef eller arbetsledare på den arbets- plats där den arbetssökande senast arbetade anges, dels en facklig för- troendeman och någon arbetskamrat. Det kan ibland finnas anledning att begära att även personer från tidigare arbetsplatser lämnas som refe- renser. Arbetssökande som kommer direkt från en utbildning kan ange lärare och praktikhandledare som referenser. Det är viktigt att kontakterna med referenspersonerna är noggranna och utförliga. Samtalen bör inte ske slentrianmässigt utan syfta till att få del av alla de informationer som finns. Utgångspunkten skall inte vara att en referensperson ändå bara uttalar sig i positiva ordalag. är ett personligt sammanträffande med referensperso- nerna att föredra. Andra gånger kan det kanske vara tillräckligt med en telefonkontakt. För att förebygga övergrepp är det av särskild vikt att vid samtalen med referenserna klarlägga om det förekommit något anmärkningsvärt i den arbetssökandes relationer till barn eller ungdomar. Men även upp- lysningar om relationerna till kollegor och annan personal kan vara av vikt. Särskilt bör poängteras att referenstagningen gör det möjligt att förhindra att en person som begår övergrepp kan sätta i system att flytta från en arbetsplats till en annan så snart misstankar mot honom eller henne uppkommer. När det gäller personer som flyttat till är det av vikt att såvitt det är möjligt också kontrollera referenser utomlands. Enligt vårt förslag till bestämmelser om registerkontroll kommer det inte av någon krävas att han företer ett registerutdrag från något annat land än . De uppgifter som inhämtas från referenser får därför beträf- fande nyinflyttade personer ännu större betydelse än annars. De kan strängt taget utgöra de enda upplysningar om den arbetssökande som arbetsgivaren har att tillgå, förutom uppgifter från den arbetssökande själv. En arbetsgivare bör alltid begära att den som söker ett arbete lämnar in en meritförteckning. Meritförteckningen ger arbetsgivaren upplysning- ar om en arbetssökandes utbildning och arbetslivserfarenhet. Förteck- ningens innehåll bör styrkas med examensbevis och tjänstgöringsintyg. Genom förteckningen får arbetsgivaren möjlighet att ta ställning till om fler eller andra referenser än de som den arbetssökande uppgett bör kontaktas och i så fall vilka som kan vara av särskilt intresse. Förteck- ningen visar också om den arbetssökande bytt anställningar anmärk- ningsvärt ofta eller om det finns tidsperioder då det är oklart vilken sysselsättning han eller hon haft. Som vi tidigare framhållit bör en kontroll av ett registerutdrag utgöra det sista ledet i anställningsförfarandet. Således bör en arbetsgivare efter genomgång av meritförteckning, anställningsintervjuer och samtal med referenspersoner ta ställning till vilken av eventuellt flera kandi- dater som framstår som den bäste att anställa. Därefter bör denne er- bjudas anställningen under förutsättning att uppgifterna i registerutdra- get inte ger anledning till någon annan bedömning. Det är av stor vikt att den som granskar en arbetssökandes register- utdrag känner till vilka uppgifter som finns i registren och vilka upp- gifter som tas med i registerutdragen. Annars kan felaktiga slutsatser dras av ett registerutdrag. Man bör således ha kännedom om vilka brott som registerkontrollen avser. Dessutom är det av stor vikt att veta att en uppgift om en dom inte framgår förflutit. Enligt vår me- ning bör dessa uppgifter framgå också av själva registerutdraget (se avsnitt 7.2.4 och 7.2.5). För att säkerställa noggrannhet i anställningsförfarandet inom förskole- verksamhet, skola och skolbarnsomsorg skulle det enligt vår mening vara värdefullt med någon typ av fastlagda riktlinjer för förfarandet. Medvetenheten om vikten av de olika momenten i anställningsförfa- randet skulle därigenom kunna ökas. Och de som ansvarar för anställ- ningsfrågor skulle få stöd för att vidta alla behövliga kontroller och åtgärder i anställningsförfarandet. För större arbetsgivare som t.ex. stora kommuner kan det finnas möjlighet att utarbeta en egen handbok. För mindre arbetsgivare är detta säkerligen svårare och det kanske inte heller framstår som ange- läget. Ett alternativ till att varje arbetsgivare själv utarbeter en handbok är därför att respektive arbetsgivarorganisation utarbetar en sådan i samarbete med berörda fackliga organisationer. Arbetsledningen har ansvaret för förebyggande av övergrepp i verk- samheten. Arbetet bör organiseras på ett sådant sätt att risken för över- grepp – och därmed också för obefogade misstankar om övergrepp – blir så liten som möjligt. Ett led i arbetet med att föreb ygga övergrepp är att stärka barns och ungdomars integritet. Sedan en person anställts är lämplighetsprövningen i egentlig mening avslutad. För att förebygga övergrepp är det emellertid av vikt att ar- betsgivaren inte låter sig nöja med att konstatera att man lyckats an- ställa den mest lämpliga personen. Den registerkontroll vi föreslår om- fattar endast arbetssökande. Under en lång övergångsperiod kommer det alltså att finnas anställda som inte kontrollerats. För att undvika övergrepp är det väsentligt att arbetsledningen följer verksamheten och varje anställds relationer till de barn och ungdomar som finns där. Detta kan givetvis inte ske enbart eller ens främst för att kontrollera huruvida de anställda begår eller kan tänkas komma att begå någon form av övergrepp. En sådan uppföljning kan istället utgöra ett led i ett kontinuerligt arbete med att utveckla och för- bättra verksamheten. Vikten av ett nyanserat förhållningssätt till frågor om risken för an- ställdas övergrepp mot barn måste betonas. En diskussion av frågor om övergrepp får inte leda till någon överdriven föreställning om före- komsten av övergrepp. Och det är viktigt att inte uppmuntra ett kon- trollsystem som kan göra mer skada än nytta I det följande ger vi några synpunkter på arbetsledningens ansvar och på organisationen av verksamheten. För det offentliga skolväsendet gäller läroplanerna för det obligatoriska skolväsendet och de frivilliga skolformerna, Lpo 94 respektive Lpf 94. I båda läroplanerna sägs att rektor har ett särskilt ansvar för skolans program för att motverka alla former av trakasserier och mobbning bland elever och anställda. Vi vill betona att programmet skall omfatta alla former avtrakasserier, vilket också innefattar övergrepp av anställ- da mot barn eller ungdomar. I propositionen Förskoleklass och andra skollagsfrågor sägs att regeringen avser att i läroplanerna skärpa rek- tors och lärares ansvar för arbetet mot kränkande behandling. Bland annat anges att det skall finnas ett handlingsprogram som omfattar ruti- ner för personalens hantering av frågor som rör kränkande behandling. Programmet skall enligt propositionen omfatta såväl föreb yggande som akuta åtgärder. Det som sägs i propositionen avser alla typer av krän- kande behandling, även om det främst tar sikte på mobbning. (Se prop. 1997/98:6, s. De nämnda läroplanerna gäller inte för förskoleverksamheten eller skolbarnsomsorgen och inte heller för verksamheter som bedrivs av enskilda. Men även inom dessa verksamheter måste arbetsledningen anses ha ett övergripande ansvar för att föreb ygga övergre pp. Likaså ankommer det på arbetsledningen att agera då misstankar om övergrepp uppkommer och att utarbeta riktlinjer för hur man skall handla i sådana situationer. I propositionen Läroplan för förskolan föreslås att en läroplan skall införas för förskolan, prop. 1997/98:93. Enligt vår me- ning bör det i läroplanen föreskrivas att det skall finnas en handlings- plan för agerandet vid misstankar om att personal begått övergrepp mot barn. Enligt vår mening är det mycket betydelsefullt att det på varje ar- betsplats finns riktlinjer för hur man skall agera om någon anställd misstänks för övergrepp. På så sätt säkerställs att adekvata åtgärder vidtas. Riktlinjerna bör t.ex. ange vem som ansvarar för att polisanmä- lan görs och när anmälan skall göras, vilka rättsliga regler som gäller för anmälan till , var och hur den som utsatts kan få hjälp, när och hur information skall lämnas till föräldrar som har barn eller ungdomar i verksamheten samt hur man skall agera arbetsrättsligt mot den misstänkte. Om det finns riktlinjer är det säkerligen också lättare för såväl arbetsledningen som andra anställda att verkligen agera när något inträffar som ger anledning till detta. Risken för att misstankar negligeras minskar. En färdig handlingsplan möjliggör också ett snabbt agerande, vilket kan tjäna såväl den utpekades som barnens eller ung- domarnas bästa. Obefogade rykten kan redas ut liksom anklagelser som uppkommit på grund av missförstånd. När en misstanke har fog för sig kan fortsatta olämpliga beteenden och övergrepp förhindras. I den mån det rör sig om brottsmisstankar är det av vikt att en polisanmälan görs . Det är polis och åklagare som har till uppgift att utreda brott. Det är alltså av största vikt att en rektor eller annan arbetsledare inte ger sig in på sådana undersökningar som skall utföras av de brottsutredande myndigheterna. Om en anställd misstänks för handlingar som är brotts- liga bör arbetsledaren se till att saken polisanmäls. Dock måste be- stämmelser om sekretess eller tystnadsplikt iakttas (se avsnitt 4.5.1). I övrigt kan arbetsgivaren agera mot den misstänkte inom de ramar som ställs upp av den arbetsrättsliga regleringen (se avsnitt 4.4). Även en helt obefogad eller oriktig misstanke kan få förödande kon- sekvenser för den misstänkte. Det kan bli omöjligt att stanna kvar på arbetsplatsen och på en mindre ort kan ryktet om misstanken sprida sig i hela samhället. Såväl av hänsyn till de anställda som till barnen och ungdomarna är det därför värdefullt om arbetet organiseras på sådant sätt att det så långt som möjligt inte finns utrymme för misstankar om övergrepp. Detta innebär med andra ord att det inte skall finnas utrym- me att begå övergrepp. Enligt vår mening är det visserligen varken möjligt eller ens önskvärt att planera en verksamhet helt utifrån att det aldrig skall kunna uppkomma fråga om att en anställd begått ett över- grepp. Men det är något som kan beaktas när man tar ställning till hur arbetet skall läggas upp. En grundläggande förutsättning för att övergrepp skall kunna ske är att en vuxen är ensam med ett eller flera barn eller ungdomar. För att förhindra övergrepp bör alltså sådana situationer undvikas så långt det Detta gäller särskilt för de mest skyddslösa barnen, dvs. barn i förskoleåldern, barn i lägre årskurser och även utveck- lingsstörda barn. Över huvud taget är det lämpligt att undvika att någon ständigt arbetar ensam med barn eller ungdomar. Det är alltid viktigt att det finns andra vuxna som på olika sätt har del i eller varje fall insyn i arbetet. Ett förhållande som uppmärksammats under våra samrådssamtal med myndigheter och organisationer är att personalstyrkan på en ar- betsplats kan bli extremt liten när någon anställd är sjuk eller annars tillfälligt ur tjänst. För att undvika ensamarbete är det är alltså viktigt att vikarier anlitas. Detta är givetvis inte betydelsefullt bara ur den här aktuella synvinkeln utan är viktigt också för säkerheten i allmänhet och för verksamhetens kvalitet. Det kan också vara betydelsefullt att det i verksamheten finns ett fo- rum för personalen att diskutera förhållningssättet till barnen. På så sätt kan var och en av de anställda ge andra på arbetsplatsen insyn i sitt ar- bete och få insyn i sina kollegers arbete. Sammantaget anser vi att en arbetsplats som präglas av öppenhet är tryggare både för anställda samt för barn och ungdomar än en sluten arbetsplats. Ett led i arbetet med att förebygga övergrepp är att stärka barns och ungdomars självkänsla. Barn och ungdomar i alla åldrar måste ha klart för sig vilka beteenden från vuxna som de inte behöver eller skall ac- ceptera. Det är viktigt att de får lära sig att säga ifrån till den som beter sig på ett sätt som inte är acceptabelt. Det är också betydelsefullt att barn vet hur de skall agera om de blir utsatta för ett övergrepp och att de inte skall hemlighålla obehagliga upplevelser. Barn måste också för- stå att ett övergrepp alltid är den vuxnes ansvar och att den utsatta inte kan lastas för att det inträffade. Arbetet med att stärka barns och ungdomars självkänsla kan vara ett led i det pedagogiska arbetet inom förskoleverksamheten och skolan. Föräldrarna har givetvis också ett ansvar i denna del. Arbetet med att stärka självkänslan måste självfallet ses i ett större sammanhang. Det handlar långt ifrån bara om risken för övergrepp av personal. Återigen vill vi framhålla vikten av att frågor om risken för övergrepp behandlas på ett nyanserat och insiktsfullt sätt. Normala so- ciala kontakter med vuxna får inte bli omöjliga. En risk som också bör beaktas i detta arbete är att obefogade anmälningar kan komma att an- vändas mot t.ex. lärare som man av någon anledning inte tycker om. 8.3Polisanmälan och skyldighet att anmäla till tillsynsmyndighet m.m. Det ligger utanför vårt utredningsuppdrag att föreslå bestämmelser om skyldighet att göra polisanmälan eller att föreslå ändringar i sekretess- eller socialtjänstlagen. Trots detta har frågor om anmälningsskyldighet och sekretess kommit upp under utredningsarbetet. Vi har därför ansett det lämpligt att här lämna några synpunkter på dessa frågor. Därvid pekar vi på ändringar i lagstiftningen som vi anser att kan övervägas. Våra synpunkter i dessa frågor utgår från de frågeställningar som varit aktuella för oss, nämligen övergrepp mot barn av personal inom för- skoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen. Frågorna kan dock också behöva övervägas i ett större sammanhang. Några preciserade förslag till författningsändringar lämnas därför inte. Det bör övervägas vidare om sekretesslagen skall ändras så att möjlig- heterna att inom förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen anmäla brott enligt 3, 4, och 6 kapitlet mot personer blir desamma som inom hälso- och sjukvården och . När det gäller enskilt bedriven verksamhet bör det säkerställas att tystnads- plikten inte hindrar polisanmälan av övergrepp. I avsnitt 4.5 har vi behandlat frågor om skyldigheter och möjligheter att enligt nu gällande lagstiftning polisanmäla misstankar om att personal gjort sig skyldig till övergrepp mot barn. Vi kunde där konstatera att det inte finns någon skyldighet att göra polisanmälan. Under utred- ningsarbetet har det inte heller kommit fram att det skulle vara angelä- get att införa en sådan skyldighet. Såvitt vi kan bedöma så finns det alltså inte anledning att gå vidare med sådana överväganden. Över huvud taget spelar förmodligen frågor om skyldighet att polis- anmäla, sekretess och tystnadsplikt en underordnad roll i dessa sam- manhang. Den som utsatts för övergrepp, eller dennes vårdnadshavare, gör vanligen själv en polisanmälan eller samtycker till att en anmälan görs. Men detta utesluter inte att arbetsgivaren alltid bör ha en möjlig- het att göra en polisanmälan utan hinder av sekretess eller tystnads- plikt. Om möjligheten alltid finns måste arbetsgivaren vid varje miss- tanke om övergrepp ta ställning till om saken skall anmälas. Ansvaret för att anmälan görs kan då inte skjutas över till någon annan med hän- visning till att man är förhindrad att göra anmälan på grund av sekre- tess eller tystnadsplikt. Inom verksamhet som bedrivs av det allmänna gäller sekretsessla- gen. Med den nuvarande regleringen kan det ibland vara svårt för per- sonal inom förskoleverksamheten, skolan och skolbarnsomsorgen att avgöra om en misstanke får polisanmälas. För det första måste man ta ställning till om uppgiften som föranleder misstanken förekommer in- om sådan verksamhet där sekretess gäller. Om så är fallet måste ställ- ning tas tas till om det är fråga om ett brott med fängelse i straffskalan och om påföljden kan antas bli annan än böter (jfr. vad som sagts i av- snitt 4.5.1 om 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen). Beträffande de flesta sexualbrotten ingår visserligen endast fängelse i straffskalan. I dessa fall uppstår inte några svårigheter. Men när det gäller bl.a. sexu- ellt ofredande ingår även böter, se 6 kap. 7 § . Detta brott innefattar bl.a. fall då någon sexuellt berör barn eller för- mår barnet att medverka i någon handling med sexuell innebörd. För personal inom hälso- och sjukvården, inklusive skolhälsovår- den, gäller att de är oförhindrade att anmäla brott enligt 3, 4, och 6 ka- pitlet mot personer (jfr. Det- samma gäller för bl.a. . Enligt vår mening bör det övervä- gas att samordna de bestämmelser i sekretesslagen som gäller inom skolan respektive förskoleverksamheten med vad som i denna del gäller för hälso- och sjukvården och . För enskild verksamhet gäller inte sekretesslagen utan de särskilda bestämmelserna om tystnadsplikt i skollagen, se avsnitt 4.5.1. Enligt vår mening skall möjligheterna att göra polisanmälan vara desamma inom enskild som allmän verksamhet. Detta kan säkerställas genom en precisering av bestämmelserna om tystnadsplikt. I dessa kan t.ex. anges att det inte anses som ett obehörigt röjande av uppgifter att polisanmäla misstankar om brott enligt 3, 4 och 6 kapitlet mot personer . Det bör övervägas vidare att beträffande enskilt bedriven verksamhet införa en skyldighet att till kommunen anmäla misstankar om att perso- nal begått övergrepp mot barn eller ungdomar. Därigenom kan det sä- kerställas att den som utsatts för övergrepp får information om var stöd och hjälp lämnas. Den i 71 § socialtjänstlagen föreskrivna anmälningsskyldigheten gäller kännedom om sådant som innebär att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Vid misstankar om att en anställd begått över- grepp mot barn finns det vanligtvis ett behov av stöd och hjälpinsatser. Däremot är det inte sagt att det finns ett skyddsbehov som skall anmä- las till socialnämnden. Detta eftersom det kan förutsättas att den miss- tänkte skiljs från sitt arbete. (Se avsnitt 4.5.2.) Det är angeläget att det barn eller den ungdom som utsatts för över- grepp verkligen får adekvat hjälp. Men enligt vår bedömning skulle det föra för långt att utvidga anmälningsskyldigheten enligt 71 § social- tjänstlagen till situationer då det finns ett behov av stöd och hjälp. Istället måste det säkerställas att den som utsatts för övergrepp eller dennes vårdnadshavare får utförlig information om de insatser social- tjänsten och andra organ kan erbjuda. Det är därför av vikt att det finns en plan för hur man skall agera då misstankar om övergrepp uppkom- mer och att det i den planen anges var och hur stöd och hjälp lämnas (se avsnitt 8.2.2). När det gäller verksamhet skall den kommunala nämnd som ansvarar för verksamheten informeras om misstankar om över- grepp. Det får då förutsättas att nämnden vidtar adekvata åtgärder som bl.a. att försäkra sig om att den som utsatts för övergrepp fått informa- tion om var man kan få stöd och hjälp. Självfallet är det lika viktigt med sådan information då övergrepp förekommit inom verksamhet som bedrivs av enskilda. För att säkerställa detta kan en skyldighet att göra anmälan till kommunen övervägas. När det gäller förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skulle anmälan kunna göras till den kommunala nämnd som svarar för tillsynen över verksamheten. När det gäller friskolor har kommunerna rätt till insyn men inte något tillsynsansvar. Det skulle kunna övervägas att också för friskolorna införa en skyldig- het att göra en anmälan till kommunen. Anmälan skulle då kunna göras till den nämnd som utövar kommunens rätt till insyn eller till den som svarar för tillsynen av enskild förskoleverksamhet och skolbarnsom- sorg. 8.4Synpunkter på den arbetsrättsliga regleringen I vårt utredningsuppdrag ingår att bedöma vilka möjligheter den gäl- lande arbetsrättsliga regleringen ger en arbetsgivare att agera mot per- sonal som visat sig olämplig genom att begå övergrepp. Vi skall göra en bedömning av eventuella brister i regleringen. Varken under de samrådssamtal vi haft med myndigheter och orga- nisationer eller annars har det framkommit att den arbetsrättsliga regle- ringen som sådan skulle medföra några svårigheter att agera mot perso- nal som begått övergrepp mot barn eller ungdomar. När sådana händel- ser inträffar tycks de arbetsrättsliga reglerna i stort sett tillämpas på det sätt som skisseras av de rättsfall som behandlats i avsnitt 4.4.1. Det har dock under samrådssamtalen framkommit att reglerna ibland tillämpas väl drastiskt. Det förekommer sålunda att avskedande tillgrips omedel- bart vid misstankar om sexuella övergrepp, innan saken ens är utredd. Å andra sidan har även den motsatta erfarenheten funnits, dvs. att det vanliga är att avstängning tillgrips . En synpunkt som framförts under samrådssamtalen har rört små ar- betsgivares möjligheter att agera. Som exempel kan tas en privat ar- betsgivare som driver endast ett daghem. De har ingenstans att ompla- cera en arbetstagare då misstankar om övergrepp utreds.