sou · GMB3165 · 1999-01-01 00:00:00 — Grupp 1 trodde inte alls lika ofta som andra att de efterfrågade förhål- landena – t. ex. att det skulle vara svårt att bedöma invandrares förmåga att arbeta i lag – hindrar företagen att anställa invandrare. Grupp 2 trodde oftare än andra att företagare såg problem och hinder i samtliga undersökta omständigheter – t. ex.beträffande invandrares språkkunskaper. I Grupp 3 trodde man också ofta att företagare tycker att det är problem med t.ex. språkkunskaper. (sid 10) I Grupp 4 var de ovan nämnda omständigheterna av betydligt mindre betydelse, medan däremot höga ingångslöner och strikta arbetsrättsregler ansågs vara de två absolut största problemen. Dessa faktorer fäste där emot inte Grupp 1 särskilt stor vikt vid, medan Grupp 2 trodde att de har betydelse. Grupp 3 ansåg inte alls lika ofta som övriga att dessa faktorer har betydelse för att inte fler invandrare anställs. 3 Redovisning av kartläggningar Inledningsvis beskrivs olika typer av övergripande koncept vid värdering av utländsk högre utbildning och anges de fyra typer av erkännnade som man internationellt talar om inom området värdering av utländsk utbildning. Vidare anges direktiv om erkännande av utbildning inom EU och svenska myndigheter som är utsedda att ansvara för prövningar mot bakgrund av dessa och var högre utbildning i övrigt värderas. Avslut- ningsvis beskrivs Yrkesprövning för invandrare och ges exempel på yr- ken, för vilka det anordnas prövningar för s.k. branschcertifikat, samt redovisas värderingsverksamhet i andra EU-länder ifråga om yr- kesutbildningar på gymnasial nivå vad avser icke reglerade yrken. Vid värdering av utländsk utbildning kan mer eller mindre stränga krav ställas på överensstämmelse mellan den utländska utbildningen och mot- svarande inhemska utbildning. När det gäller värdering av högre utbild- ning har i vissa europeiska länder utvecklingen gått från ekvivalering (equivalence) över erkännande (recognition) till acceptans (acceptance) som övergripande koncept. I några länder kan fortfarande tillämpas nostrification, ett begrepp som saknar svensk motsvarighet (se nedan). Dessa begrepp innebär i korthet följande. Nostrification (svenskt ord saknas för detta) är en strängare form av ekvivalering (se nedan). Här krävs att den utländska utbildningen skall vara i princip helt identisk med den inhemska utbildningen. När, å andra sidan, den utländska utbildningen erkänts, innebär erkännandet vanligt- vis också rätt att använda den inhemska examensbenämningen/-titeln. Internationellt var detta tidigare ett vanligt förfaringssätt vid värdering av utländsk universitetsutbildning. Ekvivalering innebär att den utländska utbildningen skall vara, i alla viktiga avseenden, i det närmaste identisk med den inhemska. Krav ställs på detaljerad överensstämmelse och likvärdighet vid jämförelse mellan den utländska och den inhemska utbildningen – kurs för kurs vad gäller nivå, innehåll, kvantitet samt kvalitet (i den mån jämförelse och värde- ring av kvalitet bedöms som relevant och möjlig på grundval av tillgäng- ligt underlag). Erkännande avser en mer övergripande och allmän överensstämmelse mellan den utländska och den inhemska utbildningen. Den utländska ut- bildningen behöver inte vara identisk med den inhemska för att erkännas, utan här är utgångspunkten att utbildningarna har jämförbar nivå och omfattning samt har samma syfte. (Se vidare nedan.) Vid acceptans är utgångspunkten fortfarande att nivå, kvalitet och syfte skall bedömas vara likvärdiga, men smärre skillnader i innehåll och kvantitet kan accepteras. Detta koncept är grunden för yrkesmässigt er- kännande inom EU i enlighet med de s.k. generella direktiven avseende ömsesidigt erkännande av behörighetsgivande högre utbildning (89/48/EEG och 92/51/EEG), vilka avser s.k. reglerade yrken, dvs. yr- ken som enligt en lag eller en förordning kräver auktorisation, legitima- tion eller motsvarande. En person som är kvalificerad att utöva ett visst yrke i hemlandet skall också vara kvalificerad att utöva samma yrke i alla andra medlemsländer. I figur 1 illustreras hur begreppen förhåller sig till varandra. Olika typer av övergripande koncept vid värdering av utländsk högre utbildning Källa: Värdering & erkännande av utländsk högskoleutbildning, principer och meto- dik, . Syftet med erkännande av utländska utbildningar skiftar. har utländska utbildningar erkänts mot bakgrund av i princip ett av två syf- ten, antingen för att utbildningen skulle tillgodoräknas för fortsatta stu- dier, s.k. akademiskt erkännande (academic recognition), eller för att utbildningen skulle kunna användas för yrkesutövning, s.k. yrkesmässigt erkännande (professional recognition). har dessa begrepp delats upp i undergrupper 4 Grad av överensstämmelse utifrån minimikrav avseende huvudsakligen nivå, innehåll, kvantitet, kvalitet och syfte. a) Erkännande av slutförda studier från ett land som bas för fortsatta studier i ett annat land (s.k. cumulative academic recognition). b) Tillgodoräknande av studier som bedrivits utomlands inom ramen för studier som bedrivs i hemlandet (s. k. academic recognition by sub- stitution). a)Erkännande av utbildning för utövande av ett yrke som är reglerat i värdlandet (s.k. de jure professional recognition). b)Erkännande av utbildning för yrkesverksamhet då yrket inte är regle- rat i värdlandet (s.k. de facto professional recognition). För fullständighetens skull skall här också nämnas den särskilda typ av erkännande som finns i i , nämligen motsvarandeförklaringen, som utför med stöd av skollagen och som avser lärarut- bildningar som genomgåtts i ett land som ligger utanför eller i ett land som inte tillhör EU eller EFTA. Den typ av erkännande som berör denna utredning avser alltså punk- ten 2. b. ovan, erkännande av utbildning för yrkesverksamhet då yrket inte är reglerat i . 3.3Myndigheter som värderar utländsk utbildning för yrkesmässigt erkännande 3.3.1De jure yrkesmässigt erkännande (Punkt 2 a ovan) omfattas av EG-direktiv som rör erkännande av sådan utbildning och yrkeskompetens som ger behörighet till ett visst yrke, ett s. k. regle- rat yrke. Här finns bl.a. de så kallade sektorsdirektiven, som gäller för vissa yrken, och, för övriga, ett system av generella direktiv. Reglerat yrke och behörig myndighet Vad menas då med ett reglerat yrke? Det är ett yrke, som enligt lag eller förordning inte kan utövas utan auktorisation, legitimation eller motsva- rande. Auktorisationen eller legitimationen kan ofta vara förknippad med krav på en specificerad utbildning. Antalet reglerade yrken, och vilka dessa är, skiljer sig mellan länderna. Rätten att utöva yrket avgörs i varje enskilt fall av en för varje yrke utsedd myndighet, en s.k. behörig myn- dighet (competent authority) som fattar beslut inom sitt ansvarsområde. Det skall framhållas att det är yrkeskompetensen som skall vara avgö- rande vid prövningen. Om utbildningen leder till jämförbar nivå av yr- kesskicklighet och förbereder för liknande ansvar görs ingen åtskillnad baserad på att utbildningen i det ena landet ligger på högskolenivå och i det andra utanför högskolesystemet Sju yrken omfattas av sektorsdirektiv. För dessa har minimikraven sam- ordnats på EU-nivå, vilket innebär att examensbeviset i princip blir au- tomatiskt erkänt. Berörda yrken och myndigheter är följande: -Barnmorska, farmaceut, läkare, sjuksköterska och tandläkare Ett trettiotal yrken berörs av dels det första generella direktivet för er- kännande av yrkesinriktad högre utbildning (89/48/EEG), dels det andra generella direktivet (92/51/EEG), som kompletterar det första generella direktivet.5 Nedan anges yrken som berörs av nämnda direktiv samt de myndig- heter som är utsedda av regeringen att vara behöriga myndigheter. (Siffrorna inom parentes anger berört direktiv.) Advokat (1) Organist och präst (1), kantor (2) Fastighetsmäklare (2) Flygtekniker (2) Revisor (1) Befäl i räddningsstyrka, brandman, skorstensfejarmästare (2) Räddningschef (1) Sjöingenjör och sjökapten (1), Fartygselektriker, maskinist och B, maskintekniker och B, skeppare och B samt styrman och B (2), Logoped, optiker, psykolog, psyko- terapeut, röntgensjuksköterska samt sjukgymnast (1) 5 För ytterligare information hänvisas till Erkännande av yrkeskompetens inom EU-EES, som även nås via Receptarie, tandhygienist och tandsköterska (2) Trafiklärare (2) Lärare (1) Ingen behörig myndighet utsedd Direktiv /48/EEG gäller om det reglerade yrket i värdlandet kräver högskoleutbildning som omfattar studier. Direktiv /51/EEG, som alltså kompletterar direktiv /48/EEG, gäller om det reglerade yrket i värdlandet kräver -högskoleutbildning som är kortare än eller -särskild yrkesutbildning som inte ligger på högskolenivå (t.ex. gym- nasieutbildning) eller -yrkesutbildning på annan lägre nivå. Behörighet att arbeta som elinstallatör regleras enligt direktivet om ge- nomförande av etableringsfrihet och frihet att tillhandahålla tjänster för egenföretagare i tillverknings- och processindustrin inom ISIC- huvudgrupperna 23 – 40 (industri och hantverk). Direktiv /429/EEG. Behörig myndighet är . 3.3.2De facto yrkesmässigt erkännande värderar utländsk högre utbildning, som är slutförd med examen på en viss lägsta nivå och som avser icke legitimationsyrken. Huvudsyftet med värderingen är att underlätta inträdet på arbetsmarkna- den för personer med utländsk högre utbildning och att på så vis tillva- rata värdefull kompetens. En värdering innebär att en utbildning jämförs med svensk högskole- utbildning vad gäller nivå, omfattning och huvudsakligt innehåll. I till- lämpliga fall vägs syftet med utbildningen in, dvs. i vilken utsträckning den förbereder för t.ex. forskarstudier och/eller viss yrkesverksamhet i utbildningslandet. Utbildningen skall utgöra en reguljär del av det ut- ländska grundutbildningssystemet. Bedömningen görs på grundval av betygshandlingar (examensbevis och personlig ämnesförteckning) utfär- dade av ett lärosäte, som är erkänt av utbildningsmyndigheterna i utbild- ningslandet, eller av en myndighet som har detta ansvar. bedömning anges normalt i antal poäng på svensk högskolenivå inom ramen för relevant svenskt utbildningsprogram eller – område. Det övergripande konceptet är erkännande. Bedömningen är avsedd att vara en rekommendation för den som skall fatta beslut om Den kan också fungera som en vägledning och ett hjälpme- del för svenska universitet och högskolor som har att fatta beslut om tillgodoräknande av utbildning eller om antagning, s.k. akademiskt er- kännande. Yrkesprövning för invandrare utvecklades inom ramen för Arbets- marknadsverkets invandrarpolitiska program Öppna dörrarna för in- vandrare. Verksamheten blev reguljär efter att till att börja med ha anordnats på försök. Yrkesprövningen genomförs som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd enligt gällande regler för arbetsmark- nadsutbildning. Yrkesprövning för invandrare innebär att invandraren genomgår praktiska och teoretiska prov. Yrkesprövningen kan genomföras även om tidigare utbildning/yrkeserfarenhet inte kan dokumenteras. På grundval av provresultatet görs en bedömning av vederbörandes utländska yrkes- utbildning och/eller yrkeskunskaper i förhållande till motsvarande svens- ka yrkesutbildning eller svenska yrkeskrav. Efter yrkesprövningen utfär- das ett särskilt utlåtande, där visade kunskaper redovisas och relateras till motsvarande svenska yrkesutbildning och/eller yrkeskrav och uppgift lämnas om eventuellt kompletteringsbehov. Arbetsförmedlingarna upphandlar prövningsplatser direkt av utbild- ningsanordnaren. Det finns ett femtontal s.k. resursskolor i landet som har genomfört prövningarna inom olika yrkesområden. Prövningarna har genomförts inom Komvux/Uppdragsutbildningen, på gymnasieskolan, vid () och inom AmuGruppen. För ut- bildningar som inte har någon motsvarighet inom den svenska gymnasie- skolan har yrkesprövningen förlagts till lämplig, annan plats med mot- svarande utbildning. I de fall den utländska utbildningen legat på en hög- re nivå än den gymnasiala har även högskolor medverkat i yrkespröv- ningar – detta har skett i samverkan med Komvux /Uppdragsutbildningen i . Omfattningen av yrkesprövningen beror på yrkesområde och har va- rierat mellan och . Som exempel kan nämnas att yrkesprövning för guldsmeder omfattat en , för frisörer och för tekniker/ingenjörer . Inom såväl , som länsarbetsnämnderna fanns tidigare handläggare som ansvarade för invandrarfrågor och som kunde ge råd och stöd till arbetsförmedlare/yrkesvägledare i frågor rö- rande bl.a. yrkesprövning. finns i stort sett ingen kunskap om yr- kesprövning som åtgärd vare sig inom AMS eller länsarbetsnämnderna. Yrkesprövning för invandrare var av ganska stor omfattning , men har omfattningen successivt minskat. I dagslä- get genomförs endast ett fåtal prövningar och för de flesta yrkesområde- na anordnas inte längre några prövningar alls. Yrkesprövning anordnas alltså numera i stort sett inte längre. Jag har erfarit att de främsta tre orsakerna till detta är följande. 1.Arbetsgivarna har varit okunniga om prövningsutlåtandets status. De har inte fått den information som de behövt som grund för att acceptera prövningsutlåtandet som ett dokument motsvarande avgångs-/slutbetyg från gymnasial yrkesutbildning. 2.Genom lagen för offentlig upphandling har det blivit mer omständligt och därigenom tids- och kostnadskrävande att upphandla en prövnings- plats. 3.Dålig tillgänglighet – det har framkommit att en del personer inte kunnat eller velat resa till annan ort för prövningen. Även om yrkesprövningen i sin nuvarande form och organisation spelat en mindre roll när det gällt att lotsa invandrare in på den svenska ar- betsmarknaden, är det viktigt att erfarenheterna från verksamheten tas tillvara. Hos de resursskolor, t.ex. Komvux/Uppdragsutbildningen i och , som byggt upp och ge- nomfört yrkesprövningar för olika yrkesområden, finns en kompetens och erfarenhet som bör vara en god grund att utgå från i ett påföljande arbete med att utveckla ett värderingssystem. I andra länder är det vanligt att yrkesutbildningar avslutas med någon form av prov för att garantera nivån och kvaliteten på utbildningen. I är det mycket ovanligt med prov som bevis på yrkesutbild- ningens kvalitet. De få yrkesutbildningar som förknippats med prov är utbildningar inom typiska hantverksyrken, vilka avslutas med gesällprov. Intresset för prov har dock ökat markant inom flera yrkesom- råden . Det gäller särskilt för branscher inom byggsektorn, men också inom andra områden är man på väg att införa prov som avslutning på sin yrkesutbildning. I kapitel 4, Förslag till system för värdering av utländsk kompetens, ingår branschprövningar som en del av systemet. Som en bakgrund till det kompletterar jag här kartläggningen med exempel på två skilda bran- scher, som infört prov/yrkesexamen i anslutning till sin yrkesutbildning. Dessa prov uppfattas mycket positivt av branschernas medlemsföretag. VVS-branschen (Värme, Ventilation, Sanitet) Från att tidigare ha varit en i huvudsak hantverksinriktad bransch, har VVS-branschen utvecklats mot en teknikbransch med krav på såväl hantverkskunnande som funktions- och systemförståelse hos montörerna. För att rekrytera montörer med rätt kompetens, men också för att höja statusen på VVS-montörsyrket, har branschens parter beslutat om ett examenssystem, yrkesexamen VVS, vilken består av tre delar – kunskapstest, systemkunskapsprov och yrkesexamensprov (se bilaga 2). Proven utvecklas av och genom- förs av branschen i samarbete med ett antal skolor. Provverksamheten finansieras av VVS-branschen. -Kunskapstestet sker i slutet av årskurs 1 i gymnasieskolan och ger eleven en uppfattning om var han/hon står kunskapsmässigt i förhål- lande till branschens krav. -Systemkunskapsprovet genomförs i anslutning till att eleven avslutar sin utbildning i årskurs 3. Här får eleven visa att han/hon motsvarar branschens krav på funktionsförståelse och förmåga att styra och reglera olika VVS-system. -färdigutbildning i företag är det för lärlingen att göra sitt yrkesexamensprov. I detta skall visas att han/hon självstän- digt kan utföra en komplett VVS-installation. Bedömningen görs uti- från funktion, yrkesmässigt utförande, hur arbetet planläggs, arbets- metod inklusive ergonomi och användande av skyddsutrustning samt utifrån helhetsintryck. Provet, som också innehåller teoriinslag, tar . Efter godkända prov har lärlingen tagit sin yrkesexamen och får sitt ut- bildningsbevis. Från att ha varit en bransch med måttliga krav på branschkunskaper hos personalen och låg status i yrket, har städ- och rengöringsbranschen ut- vecklats mot en servicebransch med starkt ökade kompetenskrav. Det beror dels på konkurrens och mer mångsidiga uppdrag och därigenom förändrad arbetsorganisation, dels mer kvalificerat innehåll i arbetsupp- gifterna, behov av allsidig kunskap om kemiska produkter samt god förmåga att kommunicera med kunderna. Städ- och rengöringsbranschen är en av de branscher, vars anställda i stor utsträckning har utländsk bakgrund, detta gäller i synnerhet i stor- stadsregionerna. Branschen har inte haft någon regelrätt gymnasieutbildning och har därför tagit fram ett eget omfattande utbildningspaket. För att dels garantera att de ökade kompetenskraven uppfylls, dels höja statusen i yrket, erbjuder städfö- retag och utbildningsanordnare ett särskilt yrkesprov som bevis på ge- nomgången, godkänd utbildning. utbildar handledare för utbildningen och yrkesprovet. Yrkesprovets innehåll framgår av bilaga 3. Efter avslutat yrkesprov erhåller deltagarna ett yrkesbevis utfärdat av och rengöringsbranschens och av aktuell provanord- nare. 3.5Värdering av utländsk gymnasial yrkesutbildning i andra EU-länder I utredningsuppdraget ingår att kartlägga hur andra länder inom EU hanterar frågan om värdering av utländsk yrkesutbildning på gymnasial och angränsande nivå. Den faktiska tid som stått till buds för utredning- en har inte medgivit någon brett upplagd egen undersökning härvidlag. Underlaget för min redovisning utgörs av en sammanställning av materi- al, vilket, som nämnts i kapitel 1, insamlats i av Dansk Flygt- ningehjælp inom ramen för ett projekt – Assessment and Recognition of Professional Qualifications of Refugees in Community – med finansiellt stöd av , och som vänligen ställts till mitt förfogande. De delar av materialet som är av intresse för denna utredning avser uppgifter om i vilken mån det i EU-länderna finns organisationer för värdering av utländsk yrkeskompetens på gymnasial nivå för arbets- marknadsändamål i de fall yrkena inte är reglerade i lagar eller förord- ningar (motsv), det vill säga s.k. de facto yrkesmässigt erkännande (de facto vocational recognition). Inledningsvis kan konstateras att någon enhetlig organisation för vär- dering av utländska yrkesutbildningar eller yrkeskompetens inte finns i EU- länderna när det gäller erkännande för arbetsmarknaden av utbild- ning avseende ett icke reglerat yrke. I själva verket är det så att det – med några få undantag – över huvud taget vare sig behövs eller går att få en sådan värdering. hänvisas sökande till den organisation som finns för värdering för s.k. akademiskt erkännande, dvs. erkännande som ges i syfte att den sökande skall kunna ansöka om antagning till fortsatta studier eller om tillgodoräknande inom ramen för pågående studier, var- vid värderingen görs på grundval av dokument. I ett par länder kan en kompetensbaserad prövning genomgås. I några fall kan en organisation tillhandahålla ett intyg om en utbildnings nivå i utbildningslandet och eventuellt en jämförande uppgift om nivå i värd- landet. I det följande ges exempel från två länder – och Nederländer- na – på hur värdering av utländsk yrkesutbildning på gymnasial nivå kan organiseras. I övrigt hänvisas till Dansk Flygtningehjælps rapport, som kommer att finnas tillgänglig på Internet under adress . Utlåtanden baserade på betygsdokument Utbildningsstyrelsen avger på begäran rådgivande sakkunnigutlåtanden över utländska yrkesexamina, som är lägre än högskoleexamina. På grundval av utbildningsdokumenten jämförs den utländska utbildningen med samma/närmast motsvarande finländska utbildning. En förutsätt- ning för ett utlåtande är bl.a. att den utländska examen ingår i den offici- ella examensstrukturen i utbildningslandet. Om det i utbildningen ingår kompetensprov görs en jämförelse av examensfordringarna för den ut- ländska respektive motsvarande finländska utbildningen. Fristående yrkesprov/ yrkesexamina Personer med utländsk utbildning kan också delta i de yrkesexamina som inrättats på den finländska arbetsmarknaden genom Lagen om yrkesex- amina 1994. Ett fristående yrkesprov, som kan ta och beroende på yrkesbransch och examen, kan genomgås obe- roende av hur personen inhämtat sin yrkeskunskap. För den som ändå vill förbereda sig för proven finns möjlighet att göra det inom ramen för en individuell studieplan. Proven anordnas i enlighet med de examensgrunder, som fastställts (för de ca 300 examina som finns ) av Utbildningsstyrel- sen. Proven består av olika situationer som examinanden kan ställas in- för i sitt yrke. Så verklighetstrogna situationer som möjligt eftersträvas – proven förläggs därför ofta till arbetsplatser. Arbetsresultatet och det sätt, som arbetet utförs på, bedöms samt bl.a. hur arbetet planeras och organiseras, examinandens samarbetsförmåga, kommunikationsförmåga samt snabbhet och flexibilitet. I systemet finns följande aktörer: -, som fastställer examensbenämningarna och indelningen av examina i olika nivåer enligt lagen om yrkesexamina och fattar beslut om examensavgiften, -Utbildningsstyrelsen (UBS) som bl.a. fastställer examensgrunderna och fattar beslut om indelningen i branscher och verksamhetsområden för examenskommissionerna efter förslag från berörd utbildnings- kommission (se nedan), tillsätter examenskommissioner, handhar ex- amenskommissionernas bokföring och arkiv, bistår dem vid utredning om lämpliga läroanstalter att ingå examensavtal med, -Utbildningskommissioner (f.n. 29 st) inom UBS, vilka är branschvi- sa sakkunnigorgan för planering och utveckling av yrkesutbildningen inom olika områden. Utbildningskommissionerna består av represen- tanter för arbetsgivare, arbetstagare, branschens forsknings- och ut- vecklingsverksamhet, UBS och lärarna. (Sekreterar- och kansliupp- gifterna vid kommissionerna sköts i regel av UBS. Dessa kommissio- ner fanns redan innan lagen om yrkesexamina tillkom.) Utbildnings- kommissionerna behandlar preliminärt examensgrunderna innan beslut fattas av UBS och behandlar indelningen i branscher och verk- samhetsområden för examenskommissionerna (se nedan), -Examenskommissioner, som tillsätts på högst och som består av representanter för arbetsgivare, arbetstagare och undervisningsvä- sendet, sammanlagt högst nio medlemmar. F.n. finns det ca 250 exa- menskommissioner som ansvarar för olika branscher och examina, regionalt eller nationellt. Examenskommissionerna bestämmer hur examina skall ordnas och övervakas. De svarar, vidare, för examen- suppgifterna, bevakar kvalitetsnivån och utfärdar examensdokumen- ten. På uppdrag av berörd examenskommission anordnar läroanstal- ter som ger yrkesutbildning, m.fl., examina, -Läroanstalter och övriga institutioner, som svarar för de egentliga arrangemangen för examina och bedömningen av prestationerna. Därutöver kan läroanstalterna ha informations- och väglednings- ansvar. Provanordnaren undertecknar tillsammans med examens- kommissionen examensdokumenten. Uppdragen regleras i avtal mel- lan examenskommissionerna och läroanstalterna, m.fl, -Läroanstalternas huvudmän , som tillsätter – genom inbördes avtal – de regionala examenskommissionerna för vissa examina (jmf UBS ovan), -Länsstyrelserna, som är högsta besvärsmyndighet i examensärenden. Den som är missnöjd med bedömningen anhåller om rättelse i första hand hos examenskommissionen. Blir examinanden inte nöjd med kommissionens beslut kan han/hon besvära sig hos .