sou · GMB333 · 1999-01-01 00:00:00 — Det senare innebar i praktiken att Främjandet skulle distanseras från RF och Korpen genom att fortsättningsvis endast erhålla anslag ur friluftsfonden. Sammantaget skulle dessa två åtgärder återskapa en enad idrottsrörelse under en ensam huvudorganisation. Fördelarna med en sådan lösning var två: dels 88 Nya tider och gamla problem skulle de interna konflikterna inom idrottsrörelsen biläggas, dels skulle detta ge legitimitet till den tidigare ordningen med RF som Kungl. Maj:ts centrala instans i anslagsfrågor. Utredningen hade således till uppgift att "återskapa" en enig och sammanhållen folkrörelse och därmed även förutsättningar för en korporativ förvaltningslösning inom idrottens område. Utredningen – idrottsutredning – lyckades dock inte genomföra sitt uppdrag. Motsättningarna mellan RF och Korpen var för stora för att en sammanslagning skulle vara möjlig. begärde utredningen att bli befriad från sitt uppdrag. På försök tillsattes istället en delvis statlig gor rörande idrottsanslaget. Nämnden kom visserligen att bestå av be- tydelsefulla representanter för statsmakten, RF och Korpen, men den fick aldrig ett nämnvärt inflytande över anslagsfrågor. Detta har flera förklaringar. Först och främst var det viktigt för statsmakten att nämn- den inte skulle kunna uppfattas som ett nytt försök t ill statsdirigering. Detta medförde att nämnden endast kunde inneha en rådgivande funk- tion. Dessutom fanns det en förhoppning hos statsmakten att samarbetet mellan RF och Korpen skulle förbättras genom denna institutionaliserade form av samarbete. Frågor som riskerade att skapa konflikter skulle med andra ord undvikas. tillsattes återigen en statlig idrottsutredning – den tredje i ordningen inom loppet av en tioårsperiod. Orsakerna bakom utredningens tillkomst är flera. Först och främst hade myndighetsfrågan ännu inte fått någon lösning. Detta var inte, utifrån statsmaktens syn- vinkel, någon önskvärd situation, och utredningen fick följaktligen i uppdrag att pröva "om ytterligare steg kan tas för att nå en samlad bedömning av frågorna om idrottens anslagstilldelning". Dessutom var ett ökat statligt stöd att vänta. års idrotts- och friluftsutred- ning hade ju föreslagit ökade statliga medel till idrotten och friluftslivet, men eftersom inget tidigare utredningsförslag lett till en rege- ringsproposition hade denna efterlängtade statliga offensiv låtit vänta på sig. Ett uppdrag för utredningen var därför att närmare utreda riktlinjerna för det allmännas stöd – bl.a. frågor rörande kom- muners ansvar för nybyggandet av idrottsanläggningar, idrottens instruktörsverksamhet samt behovet av ökad forskning. I myndighetsfrågan åter upptog idrottsutredning inled- ningsvis de tidigare misslyckade försöken att åstadkomma en samman- slagning mellan RF och Korpen. SOU 1998:33 Nya tider och gamla problem 89 Motsättningarna mellan förbunden var fortfarande allt för stora både på central nivå och i den lokala verksamheten. lade utredningen fram sitt betänkande – det välkända Idrott åt alla . Detta betänkande, som i den idrottshistoriska forskningen betraktats som "en milstolpe i idrottsrörelsens historia", innehöll inte bara förslag om en väsentlig höjning av statsanslaget till idrott. Det innehöll även förslag till ett antal omfattande reformer över hela idrottsfältet, däribland en rejäl satsning på ledarutbildning och idrotts- forskning. Dessutom innehöll betänkandet ett förslag rörande stats- anslagets förvaltning. I myndighetsfrågan föreslog utredningen att de korporativa arran- gemang som tidigare etablerats mellan staten och RF skulle befästas och i viss mån utvidgas. RF skulle med andra ord återigen bli Kungl. Maj:ts centrala organ i anslagsfrågor trots den tidigare kritiken från Korpen och Främjandet. Frågan är nu varför utredningen valde att föreslå ett befästande av just den förvaltningslösning som sedan början av 1950- talet rönt sådan kritik? En förklaring är att utredningen hade omdefinierat situationen och därmed även problemet. idrotts- och friluftsutredning hade framhållit hur den svenska idrottsrörelsen bestod av tre väsentligt olika – men jämställda – riksförbund. Detta perspektiv hade lett till uppfatt- ningen att det inte längre var legitimt med RF som närmaste instans direkt under regeringen. I Idrott åt alla framhölls istället att RF hade en unik position inom idrottsrörelsen, och att förbundet lyckats axla en myndighetsroll och ett samhällsansvar. Därmed var den tidigare jämställdheten inom idrottsrörelsen inte längre kvar. RF:s position hade bokstavligen utvecklats från centralorgan för "ett av huvudleden" (betänkande) till "idrottsrörelsens eget topporgan" ( betänkande). I egenskap av det senare menade utredningen att förbundet var mycket väl lämpat att agera "i myndighets ställe". En annan förklaring är att utredningen med detta förslag försökte åstadkomma en sammanslagning mellan de olika idrottsförbunden . Just det faktum att RF erhöll en myndighetsroll utgjorde i sig ett starkt incitament till de andra förbunden att ansluta sig. Till detta kommer att utredningen såg ett nära samband mellan statens ökade stöd och dessa utomstående organisationers beredvillighet att inlemmas i RF. Utredningens förslag – som med stor majoritet kom att accepteras i – måste ses som en seger för idealet om den autonoma folk- rörelsen. Medan betänkande framhöll ett ideal om "det starka samhället", utgick man 1969 från ett perspektiv där idrottsrörelsens autonomi var värdefull och följaktligen något som skulle bevaras och stärkas. I detta perspektiv låg dessutom en stor tilltro till de fria organi- sationernas förmåga att agera samhällsmedvetet – för RF:s del mani- 90 Nya tider och gamla problem festerat i en rätt att agera som offentlig myndighet åt den egna rörelsen. Det var ett förslag som med andra ord gav statsmakten liten möjlighet till styrning. Detta blev så att säga den förlust staten fick acceptera till förmån för idrottslig sammanhållning och effektivitet i anslagshante- ringen. Sammantaget innebar utredningens förslag ett formaliserande och befästande av det implicita kontrakt som instiftats mellan staten och idrottsrörelsen . Regeringen accepterade dock inte utredningens förslag fullt ut. I vad som måste betraktas som en eftergift till de organisationer som stod utanför RF föreslog det ansvariga statsrådet, , i rege- ringspropositionen att dessa förbund även fortsättningsvis skulle få möjlighet att ansöka om anslag direkt hos Kungl. Deras äskanden skulle visserligen remissbehandlas av RF men beslut skulle därefter tas av regeringen. Han betonade även att regeringens ombud i skulle hålla en nära kontakt med dessa organisationer, och att statens ombud närmast var att betrakta som dessa organisationers egna representanter. 2.7Från 1970 till – nya tider och gamla problem stora idrottspolitiska beslut kan sägas ha utgjort grunden för utvecklingen fram till . Med de ökade statliga medel som tillfördes idrotten genom beslut kunde rörelsen genomgå en stark såväl materiell som organisatorisk upprustning . För RF:s del skapade beslutet bl.a. möjligheten till en utökad kansliorganisation lokaliserad till i . Dessutom bör det nämnas att Korpen trädde in i 1975. Forskning får utvisa i vilken utsträckning myndighetsfrågan bidrog till denna utveckling. I förhållande mellan staten och idrottsrörelsen har dock vissa för- ändringar genomförts . På förslag av revisorer, och genom beslut av , avskaffades 1983 den dåvarande ord- ningen med statliga revisorer för granskning av RF:s verksamhet. Detta motiverades med att RF:s egen kontroll var av den arten att statlig sådan inte längre var nödvändig. Det bör dock nämnas att revisorer i en skrivelse till regeringen påpekat det unika i att RF är föremål för statlig revision. I enlighet med detta har revisorerna även föreslagit att det tidigare systemet skall återinföras. RF har även givits ökade offentliga uppgifter. I enlighet med det idrottspolitiska beslutet fick ansvaret för det s.k. anläggningsstödet till idrotten. har dessa uppgifter överförts till RF. Dessutom har RF /91 övertagit för- SOU 1998:33 Nya tider och gamla problem 91 delningen av det lokala aktivitetsstödet till idrottsföreningar från . Den statliga representationen i RF:s centrala organ upphörde . Detta motiverades med en önskan från offentligt håll att öka idrottsrörelsens autonomi i förhållande till staten. begränsades RF:s myndighetsutövning i fråga om anslag till utomstående or- ganisationer. Sammantaget bör de genomförda förändringarna i förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen framförallt tolkas som ett förstärkande av folkrörelseidealet och idrottspolitiska riktlinjer. Förändringarna bör med andra ord ses som ett förstärkande av det implicita kontraktet. har dock detta kontrakt – med tillsättandet av idrottsutredning – ånyo blivit föremål för diskussion. Utifrån direktiven skall tillkomsten av utredningen förstås som ett resultat av flera faktorer: 1.Förändringar i den svenska samhällsstrukturen . I uppdragets ut- gångspunkter påtalas bl.a. att den svenska befolkningssammansättningen har ändrats, och att många svenskar har en annan kulturell och etnisk bakgrund än den traditionellt svenska. har ungdomens fritidsvanor förändrats. Undersökningar har visat att data- och TV-spel har gjort ungdomen stillasittande, vilket i ett långsiktigt perspektiv kan resultera i en försämrad folkhälsa. 2.Förändringar inom idrottslivet . Nya idrotter har uppstått och etable- rats. En tilltagande kommersialisering har gjort att vissa idrotter – så- dana av medialt intresse – givits ekonomiskt bättre förutsättningar än andra idrotter. har även en tilltagande internationalisering förändrat idrottens villkor. Inte minst den svenska anslutningen till EU har medfört konsekvenser för svensk idrott. 3.Förändringar i det statliga budgetarbetet . Detta nämns mycket kort- fattat i direktiven. är det svårt att inte låta bli att koppla ut- redningens uppdrag till de förändringar i statsmaktens styrning av den offentliga sektorn som genomförts . Nyckelordet för dagen är resultatorienterad styrning. Grundtanken i denna styrnings- filosofi är att riksdag och regering inte enbart skall precisera tydliga mål för förvaltningens agerande – detta skall även kombineras med en noggrann uppföljning av de resultat som faktiskt uppnås. Det finns onekligen en koppling mellan idrottsutredningens uppdrag och denna styrningsmodell. Med utgångspunkt i dessa förändringsprocesser har utredningen fått till uppdrag att: 92 Nya tider och gamla problem 1.Formulera nya, tydligare mål för statens stöd till idrotten. 2.Skapa en modell för utvärdering och uppföljning av stödet i relation till de nya statliga målen. 3.Skapa ökad insyn och kontroll av bidragsfördelningen till idrotten – och i detta sammanhang även "pröva möjligheterna och lämpligheten för regering och riksdag att närmare styra anslagets inriktning". Det är naturligtvis inte möjligt att sia om huruvida utredningens kommande förslag kommer att innebära ett brott med den nuvarande relationen mellan staten och idrottsrörelsen, dvs. i vilken utsträckning det nuvarande implicita kontraktet kommer att förändras. Man kan vis- serligen se en viss statlig ambition till ökad styrning och kontroll över idrottsrörelsens utveckling och framförallt över dess hantering av det statliga anslaget. Detta talar för en förändring. framhålls i direktiven värdet av idrottsrörelsens ideella karaktär, autonomi och folkrörelsetradition. Inte minst framgår detta i följande formulering: "En viktig utgångspunkt är alltjämt att statens stöd huvudsakligen bör inriktas på att bidra till att det skapas ett bestående intresse bland medborgare i alla åldrar för regelbunden fysisk aktivitet för att uppnå hälsa och välbefinnande. Detta inom ramen för den levande folkrörelse som den demokratiska idrottsrörelsen utgör". Det senare talar för att förändringarna inte blir så stora. Kanske sammanfattas statsmaktens intentioner tydligast i ett pressmeddelande från () där det sägs att ett "syfte är att stödet ska bidra till att påskynda arbetet inom idrottsrörelsen (min kur- sivering) för att uppnå jämställdhet, ökad integration och förbättrad folkhälsa". Problemet är således inte en diskrepans mellan idrottsrörel- sens och statens olika mål, eller idrottsrörelsens vilja till förändring i takt med samhällsutvecklingen. I den mån utredningens tillkomst bör tolkas som en kritik av den rådande situationen, handlar det således om en kritik av idrottsrörelsens nuvarande förändringstakt och en otill- fredsställelse av hitintills uppnådda resultat. Det är även tydligt att utredningens tillkomst skapat en viss oro inom delar av idrottsrörelsen. Detta framgår inte minst av RF:s anslags- framställan , där det stadgas att "(det) är naturligt att staten vill få en totaluppfattning om idrottens sätt att använda bidragen, men vi understryker att vi som fri och självständig folkrörelse själva formulerar våra mål och vår inriktning". En liknande ståndpunkt redovisar RF:s ordförande i en ledare i Svensk Idrott (nr 3/97) genom Nya tider och gamla problem 93 att betona att "idrottens innehåll och mål sätter vi själva, genom vår egen sakkunskap och våra egna demokratiskt fattade beslut. Sedan är det en annan sak att vi är öppna för en konstruktiv diskussion i olika frågor". Situationen känns onekligen igen. Det är ett ständigt återkommande problem som diskuteras. Mot statsmaktens intresse av statlig styrning över offentliga medel står idrottsrörelsens – och däri framförallt RF:s – intresse av autonomi. Mot idealet om en demokratisk process står ett ideal om en autonom folkrörelse. En historisk genomgång har visat att det är ett gammalt problem i relationen mellan staten och idrottsrörelsen. Det är dock ett gammalt problem – i en ny tid. 94 Nya tider och gamla problem 3 Sammanfattning och diskussion Inledningsvis skisserades vad som är att betrakta som ett grundläggande problem i förhållandet mellan statsmakten och idrottsrörelsen. Detta problem formulerades som ett dilemma för båda parter. Dilemmat för idrottsrörelsen är att förena ett behov av ekonomiskt stöd från staten med ett intresse av autonomi i förhållande till den offentliga makten. För statsmakten kan dilemmat ses som ett intresse av att både styra och inte styra över idrottsrörelsen och framförallt dess nyttjande av statliga medel. Det grundläggande problemet kan på sätt och vis ses som ett prak- tiskt problem där två parter – staten och idrottsrörelsen – eftersträvar ett samarbete till ömsesidig nytta men där deras intressen till viss del är motsatta. I förlängningen bör det dock ses som ett genuint demokrati- problem eftersom både statlig styrning och föreningsfrihet är grundläg- gande värden som med nödvändighet måste finnas i alla demokratiska samhällen. Medan statlig styrning är naturligt utifrån ett ideal om en fungerande demokratisk process, är fria organisationers självständighet naturligt utifrån ett ideal om en autonom folkrörelse. Efter en inledande renodling av det grundläggande problemet i för- hållandet mellan staten och idrottsrörelsen följde en historisk skiss av dessa relationer. Centralt i denna historik var hur problemet mellan statlig styrning och organisatorisk autonomi blivit löst. Man kan i detta sammanhang tala om uppkomsten av ett implicit kontrakt mellan staten och idrottsrörelsen. Detta kontrakt fick följande utformning: om bara idrottsrörelsen kunde visa upp en för statsmakten positiv utveckling i takt med tiden och samhällsutvecklingen kunde statsmakten acceptera förekomsten av såväl omfattande ekonomiska medel som en relativt omfattande autonomi för de fria organisationerna. För statsmakten blev mer explicit styrning helt enkelt inte nödvändig så länge som idrottsrö- relsen självmant kunde uppvisa en dynamisk förmåga och ett samhäll- sansvar. Det var således ett kontrakt vars fundament utgjordes av relativ samstämmighet i grundläggande värderingar och en ömsesidig tillit mellan parterna. Det är viktigt att betona att det implicita kontraktet växte fram steg- vis . En första central period inföll . Eftersom idrottsrörelsen var samlad inom en Nya tider och gamla problem 95 gemensam topporganisation, RF, fanns det förutsättningar för stats- makten att överlåta uppgifter av direkt m yndighetskaraktär till idrotts- rörelsens egna organ. Dessutom började idrottsanslaget på allvar att skjuta i höjden. Sammantaget var det under 1930- talet som det skapades ett ömsesidigt beroende mellan staten och idrottsrörelsen. Medan idrottsrörelsen blev beroende av statliga medel och därmed tvingad att acceptera ett visst mått av statligt inflytande, blev staten beroende av den sakkunskap och verksamhet som fanns inom de icke-statliga förbunden. Nästa centrala period inföll med stora idrottspolitiska be- slut. Efter en längre tids utredning angående ansvarsfördelningen mellan staten och idrottsrörelsen kom det redan inrättade explicita kontraktet att befästas och i viss mån utvidgas. Riksdagsbeslutet innebar både en omfattande offentlig satsning på idrotten och en markering av rörelsens autonomi i förhållande till staten. Det ökade stödet kunde motiveras genom att idrottsrörelsen bedrev en verksamhet vilken kom hela samhället tillgodo. Autonomi kunde motiveras genom att rörelsen utgjorde en folkrörelse – och som i egenskap av detta hade rätt till självständighet i förhållande till staten – och att man visat förmåga att axla ett samhällsansvar. De förändringar i förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen som genomförts har alla gått i riktning mot en ökad aut onomi för idrottens egna organisationer. Med tillsättandet av idrotts- utredning har dock det grundläggande problemet åter blivit föremål för utredning. Utifrån direktiven till idrottsutredning skall dess t illkomst förstås utifrån att mycket har hänt sedan 1970 års idrottspolitiska beslut. Det har skett förändringar i den svenska samhällsstrukturen, inom idrotten och inom det statliga budgetarbetet. Framtiden får utvisa huruvida utredningen på allvar kommer att föreslå förändringar i den nuvarande ordningen – huruvida det implicita kontraktet mellan staten och idrottsrörelsen kommer att ersättas med något nytt. Det finns dock tecken på att statsmaktens intentioner inte i första hand är att i grunden förändra ett gammalt samarbete. Snarare handlar uppdraget om en pre- cisering av statens mål med idrottsstöd förenat med en modell för resultatredovisning. Tydligare mål och resultat uppföljning be höver inte nödvändigtvis likställas med ökad statlig styrning. 96 Nya tider och gamla problem Delar av denna rapport bygger på uppgifter diskuterade i: , "I myndighets ställe". En analys av riks- idrottsförbunds utveckling till partiell myndighet 1955-1970 (1996), opublicerad uppsats, , , "A Mutual Dependency – the State and the ", kommande i , "Att klargöra det grundläggande problemet" – ut- gångspunkter för en kommande avhandling rörande förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen (1997), opublicerad rapport, Histo- riska Institutionen, Centrala verk rörande staten och idrottsrörelsen är: , "Idrottens väg till massrörelse" i Svensk idrott 1903- 1953 – En ekonomisk, historisk och sociologisk undersökning utförd på uppdrag av med anledning av dess femtioårsjubileum (1953) , Idrottens väg till folkrörelse – studier i svensk idrotts- rörelse till 1915 , Studia historica upsaliensia 60 (1974) , Idrott mellan krigen. Organisationer, ledare och idéer i den svenska idrottsrörelsen (1987) , "Idrottens fyra samhällsroller. Ett diskussionsunderlag", i Fritidspolitiska studier 7, (1994) , "Idrotts- och friluftslivets politiska ekonomi" i red. , Turbulens i rörelsen, Sju perspektiv på idrottens framtid (1991) Kartläggning av idrottsrelaterad forskning i 97 Kartläggning av idrottsrelaterad forskning i En studie genomförd på uppdrag av 98 Kartläggning av idrottsrelaterad forskning i Vid regeringssammanträde beslutades att en par- lamentariskt sammansatt kommitté skulle utvärdera det statliga stödet till idrotten. Enligt direktiven skulle utredningen bl.a. belysa verksam- heten inom idrottsrelaterad forskning. Mot denna bakgrund genomförde vi för idrottsutredningens räkning en kartläggning av idrottsforskning i landet. Den kunskap som efterfrågades var framför allt förekomst och in- riktning av forskning inom idrottsområdet vid universitet och högskolor. Av intresse var dessutom finansiering, uppdragsgivare, nätverk, forskar- grupper och kopplingen till grundläggande utbildningsprogram för dylik forskning. Professor har varit huvudansvarig för uppdraget. I och med överlämnandet av denna rapport är vårt uppdrag slutfört. Kartläggning av idrottsrelaterad forskning i 99 tillsattes, genom beslut vid regeringssammanträde (Dir. 1996:84), att utvärdera det statliga stödet till idrotten. Det huvudsakliga syftet med det statliga stödet är att befrämja och uppnå en allmän god folkhälsa, och av särskild vikt är att stimulera ungdomsidrott bedriven på demokratisk grund. Enligt kommittédirekti- ven skall utredningen bl. a. belysa verksamheten inom idrottsrelaterad forskning. Vidare skall omfattningen och inriktningen på statens insatser också bedömas. Mot denna bakgrund genomförde vi, på uppdrag av Idrottsutred- ningen, en kartläggning av idrottsrelaterad forskning i . Den kunskap som efterfrågades var i första hand förekomst och inriktning av idrottsforskning vid universitet och högskolor i landet samt finansie- ringsbilden av sådan forskning. Arbetet förutsatte kontakter med relevanta institutioner och myndig- heter för insamling av data. Dessutom genomfördes intervjuer med beslutsfattare som innehar centrala tjänster/positioner inom området och med flera etablerade idrottsforskare både inom och utom landet från olika discipliner. För en översiktlig genomgång av svensk idrotts- forskning kom vi fram till att var adekvat för uppdraget. I finns totalt nio professurer inom idrottsområdet. De mest omfattande och permanenta resurserna för idrottsforskning är koncent- rerade till där sex av tjänsterna är placerade. Beträffande finansiering utgör ) – med anslag från och och med ett riksansvar för att initiera och stödja idrottsforskning – den huvudsakliga bidragsgivaren. Ur ett internationellt perspektiv och med tonvikt på kan konstateras att svensk idrottsrelaterad forskning har mindre fasta resur- ser och ett sämre direkt statligt stöd. ett värdefullt arbete för idrotts- forskningens utveckling. Till sitt förfogande har ungefär 8 miljoner att dela ut till olika forskningsprojekt. Då söktrycket är mycket stort (ca 140 ansökningar/år) innebär detta att ett genomsnittligt forsk- ningsanslag uppgår t ill endast 80 000 – . Under så knappa ekonomiska villkor finns en allvarlig risk att idrottsforskningen i kommer att försvagas. Inom de olika forskningsområdena råder dessutom en viss snedfördelning av medel (humanistisk/samhälls- vetenskaplig forskning får en mindre del), vilket framgent borde rättas till för att idrottsvetenskapen som helhet kan utvecklas på ett bättre sätt. Mot bakgrund av hur den idrottsrelaterade forskningen i 100 Kartläggning av idrottsrelaterad forskning i finansieras (svarar för och där övriga forskningsråd endast står för en mycket liten del av den totala finansieringen) framträder tydligt behovet av ett brett och ansenligt ökat direkt statligt stöd. Svensk idrottsforskning har i stort både breddats och fördjupats. Skall idrottsforskningen även fortsätt- ningsvis kunna hänga med i en accelererande utveckling är det därför av stor vikt att ytterligare medel kan tillföras verksamheten. Detta är angeläget – inte bara för idrottsrörelsen – utan också för samhället i stort att forskning kring idrott och kroppskultur kan utvecklas. Inte minst hälsofrågor med kopplingar både till ekonomi, livskvalitet och fritid hos olika grupper av befolkningen framstår som centrala forskningsområden. Sammanfattningsvis föreslår vi: att det statliga stödet till idrotts- forskningen i vid bemärkelse ökar till minst det d ubbla dvs.