sou · GMB313 · 1999-01-01 00:00:00 — Den prövning av den inre säkerheten som skall ske enligt arbetsmiljölag- stiftningen berör endast företaget och de anställda. Beslutsprocessen be- höver därmed inte innehålla de moment av offentlighet som den övriga sä- kerhetsprövningen fordrar. Det räcker med att de anställda får del av och ges tillfälle att yttra sig över företagets säkerhetsrapport. Bestämmelser härom kan därför med stöd av 18 § arbetsmiljöförordningen införas i myndighetsföreskrifter på samma sätt som skett med Seveso I. De nuvarande föreskrifterna om storskalig kemikaliehantering (AFS 1989:6) bör upphävas och ersättas med nya som svarar mot de krav som ställs i Seveso II och som inte redan är tillgodosedda inom arbetsmiljölag- stiftningen. Vi lämnar inget förslag på hur detta skall ske, men utgår från att den av oss föreslagna lagen kommer att tjäna som utgångspunkt för Arbetarskyddsstyrelsens föreskriftsarbete. Säkerhetsrapporterna är både omfattande och komplicerade. Den instans som skall utföra prövningen måste därför både ha kompetens och möjlighet att avsätta den tid som krävs för att granska innehållet. Om detta skall ske centralt hos Arbetarskyddsstyrelsen eller regionalt vid Yrkesinspektionerna tar vi inte ställning till i utredningen. Frågan får i stället avgöras vid utformningen av myndighetsföreskrifterna. Vi vill endast understryka vikten av att den instans som anförtros prövningen måste ha tillräckliga resurser för att klara av det. Förslag: Vi föreslår att genomförandet av Seveso II och Industriolycks- konventionen sker genom en gemensam reglering. För detta ändamål anser vi att en särskild lag skall införas. Denna lag kan ses som en brygga mellan räddningstjänstlagstiftningen och miljöskyddslagstiftningen och ett första steg mot en ökad integration av de två lagstiftningsområdena samt att sätta in säkerhetsfrågorna i ett större sammanhang. För att anpassa räddningstjänstlagen till den nya lagens tillämpningsområde föreslår vi att 43 § räddningstjänstlagen ändras så att den även omfattar olycksförebyggande åtgärder. Detta ligger också i linje med den utveckling som sker på räddningstjänstområdet. De säkerhetsfrågor som är hänförliga till arbetsmiljölagstiftningen kommer inte att omfattas av den nya lagen. Den samordning av prövningen av miljö- och säkerhetsfrågor som vi föreslår ställer krav på en större enhetlighet i regleringen inom framför allt och ansvarsområden. En gemensam reglering kan antingen ske genom en särskild lag eller genom en förordning. Att skapa en myndighetsföreskrift som är gemensam för flera myndigheter är inte möjligt med hänsyn till myndigheternas oberoende ställning i förhållande till varandra. En gemensam reglering kommer således att avse och ansvarsområden avseende Seveso-frågor. De nuvarande myndighetsföreskrifterna som införts i anledning av måste därmed upphävas. Arbetsmiljölagstiftningen kommer att ligga utanför den gemensamma regleringen. De särskilda regler som behöver införas inom arbetsmiljölagstiftningen till följd av Seveso II och Industriolyckskon- ventionen kan, som ovan nämnts, ske genom myndighetsföreskrifter. Några lagändringar har vi inte bedömt vara nödvändiga. Likaså kommer lagen om brandfarliga och explosiva varor att tillämpas parallellt med en gemensam reglering av Seveso-frågorna. kommer därmed inte att beröras direkt av genomförandet av Seveso II och De båda nämnda lagstiftningsområdena kommer dock att knytas till miljö- och säkerhetsprövningen genom att berörda myndigheter kommer att medverka som remissmyndigheter. De berörda tillsynsmyndigheterna bör också samarbeta med varandra i säkerhetsfrågor på såväl central som lokal och regional nivå. Om en gemensam reglering skall skapas måste det således ske genom lag eller förordning. Båda alternativen medför en viss dubbelreglering i för- hållande till befintlig lagstiftning. Så är emellertid fallet även med dagens ordning eftersom de berörda myndigheternas verksamhetsområden delvis överlappar varandra. Nackdelen med att endast införa en förordning är att den måste kopplas till en befintlig lag, i detta fallet räddningstjänstlagen eller miljöskyddslagen/. Om förordningen knyts till rädd- ningstjänstlagen blir det svårt att utan omfattande dubbelreglering inom miljöskyddslagstiftningen åstadkomma en samordnad miljö- och säkerhetsprövning. Om förordningen i stället knyts till miljöskydds- lagstiftningen förlorar reglerna sin naturliga anknytning till rädd- ningstjänstlagstiftningen. Att splittra upp reglerna på miljöskydds- och räddningstjänstlagstiftningen anser vi inte heller är lämpligt. En sådan lösning skulle göra det svårare att orientera sig och motverka den enkelhet och tydlighet vi eftersträvar. I det perspektivet är en särskild lag att föredra. En lag kan utan att onödigt störa systematiken i lagstiftningen i övrigt vara tillämplig inom flera myndighetsområden. Ett för utredningen närliggande exempel är lagen om hushållning med naturresurser m.m. som tillämpas både inom plan- och byggområdet och miljöskyddsområdet. Sambandet mellan hälsa, miljö och säkerhet är, som tidigare nämnts, tydligt i Seveso II. Ä ven Industriolyckskonventionen uppvisar en helhetssyn på säkerhetsfrågor. Detta är en utveckling som vi tror kommer att accentueras . Det vore därför även av detta skäl fel att splittra upp reglerna i direktivet och konventionen mer än vad som är nödvändigt. Genom att samla reglerna för olycksförebyggande och skadebegränsande åtgärder inom kemikaliehanterande verksamheter i en lag med undantag för arbetsmiljölagstiftningen skapas nödvändiga förutsättningar för en samordnad prövning av säkerhets- och miljöfrågor. Därmed ges också förutsättningar för en klarare och enklare myndighetsstruktur. Den föreslagna regleringen kommer inte att beröra lagen om brandfarliga och explosiva varor. Detta inser vi kommer att leda till överlappning i lagstiftningen genom att vissa verksamheter kommer att omfattas både av den nya lagen och av lagen om brandfarliga och explosiva varor. Detta är dock en olägenhet som vi sett oss tvungna att acceptera för att kunna skapa en enkel och klar reglering. Lagen om brandfarliga och explosiva varor är ett specialområde, som utan omfattande ändringar i nuvarande regelstruktur, är svårt att inordna i miljöprövningen och den därtill knutna myndighetsstrukturen. Genom remissförfarandet vid tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen och samarbete mellan ansvariga myndig- heter i övrigt anser vi emellertid att denna olägenhet kan begränsas. För den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen kan det till och med vara en fördel att ha tillgång till specialmyndigheter som remissinstanser. Den av oss föreslagna lagen kan ses som en brygga mellan räddnings- tjänstlagstiftningen och miljöskyddslagstiftningen. Vid en mer omfattande revision av räddningstjänstlagstiftningen bör dock frågan om hur olycks- förebyggande och skadebegränsande åtgärder skall regleras övervägas. Det bör därvid göras en grundlig analys av förhållandet mellan miljö- skyddslagstiftning och räddningstjänstlagstiftningen. Någon sådan djupare analys har det inte funnits utrymme för inom ramarna för denna utredning. Vi anser dock att den av oss föreslagna regleringen kan vara en bra utgångspunkt för det framtida arbetet mot en ökad integrering mellan de två lagstiftningsområdena. innehåller räddningstjänstlagen relativt få regler om olycksföre- byggande åtgärder. Detta gäller framför allt risker och hot som inte primärt har samband med brand. Enligt 7 § räddningstjänstlagen skall varje kommun svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs. När det gäller andra typer av olycksrisker har kommunen endast till uppgift att främja olycks- och skadeförebyggande arbete. har således en betydligt svagare roll när det gäller t.ex. risken för kemikalieolyckor än i fråga om brandrisker. Ä ven 41 § räddningstjänstlagen är främst inriktad på brandrisker. Där anges att ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar i skälig omfattning skall hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. I 43 § räddningstjänstlagen finns, som tidigare nämnts, särskilda bestämmelser om att krav kan ställas på skadeförebyggande och skadebegränsande åtgärder vid verksamheter som innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön. För att betona vikten av det olycksförebyggande arbetet inom rädd- ningstjänsten och för att räddningstjänstlagens tillämpningsområde skall harmoniera med tillämpningsområdet för den nya speciallagen som vi föreslår anser vi att 43 § räddningstjänstlagen bör ändras så att den inte endast avser åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador till följd av olyckshändelser. Som bestämmelsen nu är utformad kan den endast användas för att ställa krav på åtgärder som hindrar skador eller begränsar skador till följd av en redan inträffad olycka. Detta anser vi är en onödig begränsning och stämmer dåligt överens med syftet i både Seveso II och Industriolyckskonventionen. Beträffande brand har den kommunala räddningstjänsten befogenhet att ställa krav på olycksförebyggande åtgärder. Vi anser att en sådan befogenhet även bör gälla för andra olycksförebyggande åtgärder. Detta innebär emellertid inte att räddningstjänsten skall ta över andra myndigheters arbetsuppgifter att kontrollera säkerheten. Den föreslagna förändringen skall i stället ses som en möjlighet för räddningstjänsten att i de fall den anser det befogat även kunna begära att vissa olycksförebyggande åtgärder skall vidtas och inte endast behöva inskränka sig till åtgärder i händelse av att en olycka redan inträffat. Detta ligger också i linje med den övergripande roll avseende säkerhetsarbetet i samhället i stort som bör ha. Det primära målet för allt säkerhetsarbete måste som utredningen ser det vara att undvika att olyckor över huvud taget inträffar. Med den föreslagna förändringen av 43 § räddningstjänstlagen kommer räddningstjänstlagens tillämpningsområde att harmoniera med den nya lagens tillämpningsområde. Man kan beskriva förhållandet så att den nya lagen utgör en precisering av 43 § räddningstjänstlagen när det gäller risken för olyckor inom kemikaliehanterande verksamheter som den utgör en förbindelselänk till miljöskyddslagstiftningen. I likhet med Hot- och riskutredningen anser vi att 43 § räddningstjänstlagen även bör tillämpas på byggnader och anläggningar där stora mängder människor samlas, t.ex. idrottsanläggningar, varuhus och inomhustorg. För att möjliggöra en sådan tillämpning bör även byggnader omfattas av 43 § räddningstjänstlagen. Vi föreslår därför att 43 § räddningstjänstlagen även ändras i detta avseende. Anläggningar där det samlas mycket folk torde redan med nuvarande lydelse omfattas av bestämmelsen (jfr en lagkommentar, m.fl., sid. 205). För att tydliggöra detta kan det dock vara befogat att reviderar sina allmänna råd 1994:2 angående 43 § räddningstjänstlagen. Där finns nämligen en exemplifiering av § 43-anläggningar som kan leda till att bestämmelsen får en alltför snäv tolkning. I den nya lagen bör i huvudsak övergripande bestämmelser om syftet och tillämpningsområdet, definitioner av centrala begrepp, övergripande bestämmelser om verksamhetsutövarnas skyldigheter, delegations- bestämmelser, ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och över- klagandebestämmelser införas. Ö vriga bestämmelser, framför allt beträffande innehållet i bilagorna till direktivet och konventionen, kan antingen tas in i förordning eller myndighetsföreskrifter allt efter vad som är ändamålsenligt. Enligt 8 kap. 7 § regeringsformen kan nämligen bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om bl.a. säkerhet och miljövård även i de fall detta innebär åligganden för enskilda. Enligt 8 kap. 11 § regeringsformen kan även medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Vidare kan regeringen med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen i förordning bemyndiga förvaltningsmyndighet att bl.a. meddela föreskrifter om verkställighet av lag. Härmed menas även sådana föreskrifter som endast har till syfte att fylla ut en lag. Med hänsyn till framför allt direktivets höga detaljeringsgrad och tekniska natur är det svårt att avgöra exakt vad som bör tas in i förordning och vad som kan regleras i myndighetsföreskrifter. Vi kommer därför inte att lämna något förslag på förordningstext i anslutning till Seveso-lagen. Denna bör i stället utarbetas i samarbete med som är den myndighet som enligt vårt förslag skall meddela myndighetsföreskrifter till Seveso- lagen. Vissa ändringar i befintliga lagar, utöver vad som redan föreslagits, kommer också att bli nödvändiga. Till detta återkommer vi i kapitel 11 där vi mera i detalj går igenom behovet av regelgivning i anledning av det nya direktivet. Gemensam miljö- och säkerhetsprövning Lagen om brandfarliga och Förslag: enligt den nya lagen föreslås harmoniera med tillsynen enligt miljöskyddslagstiftningen. Länsstyrelserna och kommunerna skall därför ha det operativa tillsynsansvaret. På så sätt kan miljö- och säkerhetstillsynen samordnas. Det centrala tillsynsansvaret enligt Seveso-lagen skall ligga på . uppgift som central tillsynsmyndighet på miljö- området påverkas inte av vårt förslag till ny lag. Både i det nuvarande Seveso-direktivet och i Seveso II görs en upp- delning i två kravnivåer beroende på vilka mängder av farliga ämnen som kan förekomma i verksamheterna. Industriolyckskonventionens tillämpningsområde sammanfaller i princip med den högre kravnivån enligt Seveso II. Som framgått ovan är det en avsevärd skillnad på verksamhetsutövarnas skyldigheter beroende på vilken kravnivå som skall tillämpas. Om uppdelningen är helt adekvat med hänsyn till vilken risk de olika verksamheterna representerar kan diskuteras. En verksamhet där av ett farligt ämne hanteras behöver inte vara farligare än en verksamhet där av samma ämne hanteras. De mest avgörande momenten är snarare hur hanteringsprocessen och säkerhetsarrangemangen ser ut samt var verksamheten är belägen. Dessa faktorer är emellertid individuella och svåra att överföra i allmänna regler. Mängden hanterade ämnen är däremot relativt enkelt att fastställa och lätt att jämföra. Det är därför förståeligt att man valt att göra en riskvärdering med utgångspunkt i hanterade mängder av farliga ämnen och den uppdelningen får vi acceptera även om den kan ha sina brister. Genom vårt förslag att betona säkerhetsfrågornas betydelse vid tillståndsprövningen miljöfarlig verksamhet generellt och utvidgningen av 43 § räddningstjänstlagen kommer dock möjligheterna att även ställa krav på de verksamheter som inte omfattas av den högre kravnivån att förbättras. Tillämpningen av försiktighetsprincipen har också betydelse i detta sammanhang (se kapitel 12). För de verksamheter som omfattas av den lägre kravnivån enligt Seveso II gäller att verksamhetsutövaren skall inge en anmälan till behöriga myndigheter. I den skall anges verksamhetens namn och adress, vilka farliga ämnen som hanteras i verksamheten, hur verksamheten bedrivs och hur den är lokaliserad. Vidare skall verksamhetsutövaren upprätta en säkerhetspolicy för att förebygga allvarliga olyckshändelser vid verksamheten. finns enligt Seveso I inget krav på att verksamheter som omfattas av den lägre kravnivån behöver ge sig till känna. Detta är troligtvis en av orsakerna till att tillsynen av dessa verksamheter är bristfällig. Myndigheterna vet helt enkelt inte vilka verksamheter som omfattas av bestämmelserna. Det är därför av största vikt att verksamhetsutövarna blir medvetna om sina skyldigheter enligt den nya lagen och inger anmälningar. Ä ven om de formella redovisningskraven är mindre omfattande enligt den lägre kravnivån behöver det inte betyda att tillsynen av en sådan verksamhet är okomplicerad. Eftersom uppdelningen i de båda krav- nivåerna är mycket förenklad ger den i många fall en inte helt rättvisande bild av de krav på kompetens som fordras för tillsynen av de verksamheter som omfattas av direktivet. Om tillsynen skall bli effektiv och bidra till att höja säkerheten måste tillsynsmyndigheterna tillföras mer resurser och ökad kompetens. Av kostnads- och effektivitetsskäl bör tillsynsorganisationen vara densamma för de båda kravnivåerna. På det sättet kan den högre kompetens som krävs för att utöva tillsyn över de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån även utnyttjas vid tillsyn av verksamheter enligt den lägre kravnivån. En samordning med miljötillsynen är nödvändig med hänsyn till det nära sambandet mellan miljö, hälsa och säkerhet. Beträffande finansieringen av säkerhetstillsynen kommer vi inte att här föreslå några avgifter. Med hänsyn till samordningen med miljötillsynen finns det dock skäl att när det nya systemet varit i kraft ett tag överväga om inte även säkerhetstillsynen bör avgiftsbeläggas. En samordning med miljötillsynsavgifterna bör därvid ske. finns regler om sådana avgifter i förordningen (1989:598) om avgift för myndigheters verksamhet enligt miljöskyddslagen. Ä ven förslaget till miljöbalk ger möjlighet att föreskriva om sådana avgifter. I 18 § räddningstjänstlagen finns bestämmelser om att brandsynsavgift får tas ut. Samarbete och samverkan med andra myndigheter med närliggande tillsynsuppgifter såsom är betydelsefullt. Eftersom det här rör sig om skilda myndigheter som sinsemellan är självständiga och dessutom har olika geografiska ansvarsområden är det varken möjligt eller önskvärt att närmare reglera hur samverkan skall gå till. Det bör i stället växa fram ur ett effektivitetstänkande där de berörda myndigheterna tillsammans söker utnyttja befintliga resurser på bästa Detta innebär inte att denna samverkan skulle vara mindre väsentlig. Tvärtom är det av stor betydelse att tillsynsmyndigheterna kan samarbeta. Om detta visar sig inte vara möjligt bör det övervägas om någon av de berörda myndigheterna centralt och regionalt bör få ett formellt ansvar att samordna säkerhetsarbetet. Enligt såväl miljöskyddslagen som förslaget till miljöbalk kommer den operativa tillsynen av miljöfarliga verksamheter att skötas av läns- styrelserna på regional nivå och av kommunerna på lokal nivå. har det centrala tillsynsansvaret, vilket innebär att skall följa upp och utvärdera den lokalt och regionalt bedrivna verksamheten. har också rätt att meddela föreskrifter och allmänna råd om hur lagstiftningen i vissa avseenden skall tillämpas. Det finns starka skäl som talar för att en motsvarande tillsynsorgani- sation som finns på miljöområdet också bör tillämpas för säkerhets- frågor med och kommunen som operativa tillsynsorgan. Beträffande det centrala tillsynsansvaret enligt vårt förslag till Seveso- lag kan det antingen läggas på eller . har enligt Seveso I ansvaret för räddningstjänst- frågor såväl inom som utom verksamheten, medan ansvarsområde avser skyddet av den yttre miljön. Av instruktion framgår att verket är central förvalt- ningsmyndighet för bl.a. frågor om olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen samt att verket särskilt skall samordna samhällets verksamhet för olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen samt inom räddningstjänsten, bevaka riskutvecklingen inom verksamhetsområdet och verka för att förebygga olyckor samt samordna beredskapsplanläggningen mot kärnenergiolyckor och andra allvarliga olyckor. Med allvarliga olyckor avses bl.a. kemikalieolyckor. övergripande roll i samhällets olycks- och skadeförebyggande arbete har betonats av statsmakterna. framhöll i FöU 1993/94:1 vikten av att ge samordningsuppgift ett sådant innehåll att verket kunde agera på ett likartat sätt inom samtliga myndighetsområden med skyddet mot kemikalieolyckor och vid transport av farligt gods. Vi har tidigare i delbetänkandet (SOU 1997:109) Myndighetsansvaret för transport av farligt gods föreslagit att skall bli ensam ansvarig myndighet för transport av farligt gods med undantag för bulktransporter till sjöss. har således ett övergripande ansvar för det olycks- och skadeförebyggande arbetet i samhället. är enligt sin instruktion (1988:518) central förvalt- ningsmyndighet för frågor om miljövård, däri inbegripet naturvård och miljöskydd. Något särskilt ansvar för säkerhetsfrågor har verket emel- lertid inte även om säkerheten inom t.ex. industrin naturligtvis har betydelse för miljön. Säkerhetsfrågorna tillhör dock inte verkets kärnverksamhet till skillnad mot vad som är fallet med . Med hänsyn till att den nya Seveso-lagen, som vi föreslår, främst kommer att avse säkerhetsfrågor anser vi att det centrala tillsynsansvaret bör läggas på . Som central tillsynsmyndighet bör även få ansvaret för att utfärda föreskrifter och allmänna råd för tillämpningen av den nya lagen. Någon skarp gränslinje mellan centrala tillsynsansvar enligt räddningstjänstlagen och Seveso-lagen och centrala tillsynsansvar enligt miljöskyddslagstiftningen kommer dock inte att finnas. De båda tillsynsområdena kommer i många avseenden att gå i varandra och båda myndigheternas specialkompetens kommer att behöva utnyttjas. Det är därför viktigt att de båda myndigheterna kan utveckla ett nära och förtroendefullt samarbete. Exakt hur detta samarbete skall gestalta sig går inte att för dagen precisera utan bör utvecklas av myndigheterna själva på de områden där lagstiftningarna överlappar varandra. Att ge ut gemensamt utformade allmänna råd om miljö- och säkerhetsfrågor kan vara ett samarbetsområde. Genom att den lokala och regionala tillsynsorganisationen kommer att samordnas till länsstyrelserna och kommunerna kommer behovet av central samordning att manifesteras i det operativa tillsynsarbetet. och kommer därmed att uppmärksammas på vilka områden gemensamma insatser i form av vägledning och annat stöd är nödvändigt. Samarbete med andra centrala myndigheter inom angränsande ansvarsområden är också viktigt. Genom en sådan tillsynsorganisation med två centrala myndigheter samt på det regionala och lokala planet nuvarande miljömyndigheter skapas goda förutsättningar för en samordning av miljö- och säkerhetsfrågor. För att länsstyrelserna skall ha möjlighet att utföra tillsynen på ett bra sätt krävs emellertid att de tillförs ökad kompetens. Denna kompetensökning bör i stor utsträckning kunna tillgodoses genom att som central tillsynsmyndighet bistår de operativa tillsynsmyndigheterna med stöd och vägledning i tillsynsarbetet. Detta kan ske både genom allmänna råd och genom vägledning och biträde i enskilda fall. Vad gäller kompetensfrågor har regeringen beslutat att uppdra åt att inrätta en delegation (nätverk) med experter från olika centrala myndigheter. Denna expertgrupp skall enligt beslutet ha till uppgift att stödja länsstyrelserna vid bedömningar av sådana frågor om säkerhetskrav i samhällsplaneringen som fordrar mer omfattande och tvärsektoriella analyser. En liknande expertgrupp bör kunna inrättas för att stödja länsstyrelser och kommuner i deras tillsynsarbete enligt vårt förslag till lag. Denna expertgrupp bör i likhet med den ovan nämnda knytas till som centralt ansvarig tillsynsmyndighet. Att ta denna expertfunktion i anspråk torde främst komma i fråga beträffande verksamheter som omfattas av den högre kravnivån. Uppdelningen av verksamheterna som omfattas av Seveso II är emellertid, som ovan nämnts, inte helt relevant med hänsyn till verksamheternas riskpotential. Det kan därmed även finnas fall då expertgruppens kunskaper kan behöva tas i anspråk för att bedöma verksamheter som endast omfattas av den lägre kravnivån. För tillsynen av de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån kommer det generellt sett att krävas en hög och bred kompetens. Vi anser därför att den fortlöpande tillsynen i allmänhet skall ligga på länsstyrelserna.