sou · GMB3147 · 1999-01-01 00:00:00 — En vidareutveckling av IT-stödet är ett av de viktigaste medlen att un- derlätta hanteringen av jordbruksersättningarna. måste man kun- na räkna med att hela handläggningskedjan från ifyllande av blanketter hos den enskilde lantbrukaren till är datoriserad. Där- för är det viktigt att IT-stödet blir så användarvänligt och resursbespa- rande för samtliga användargrupper som möjligt. Med stöd av utred- ningens överväganden föreslår jag följande: ·Jordbruksverket bör få i uppdrag att inrätta ett utvecklingsråd för IT-frågor med företrädare också för länsstyrelserna och lantbrukar- na. Rådet bör ha i uppdrag att leda förändrings- och utvecklingsar- betet på IT-området. Överväganden och förslag 135 ·Utvecklingen av IT-stödet bör ske i två etapper. Den första etappen bör omfatta åtgärder av hög prioritet som inte kräver någon mer om- fattande ombyggnad av systemet. Bland annat bör man försöka sä- kerställa –full uppfyllnad av EU:s krav på IT-säkerhet, –utveckling av en statistikdatabas, –förbättrad tillgänglighet för länsstyrelserna, –tillgång hos länsstyrelserna till alla data som berör jordbruksföre- tag i det egna länet, –underlättande för jordbruksföretag att fylla i sin ansökan direkt i dator, –tillgång för sökanden till felkoder som kan undanröja oavsiktliga misstag. ·Planeringen för en mer genomgripande ombyggnad av systemet, steg 2, bör bedrivas parallellt med steg 1 och anpassas till de krav som kommer att ställas av förändringar i CAP. I det arbetet bör man prio- ritera ytterligare användaranpassning, tillgänglighet, säkerhet och snabbhet i systemet. 8.6.1Bedömning av kommande resursbehov Jag delar RRV:s uppfattning att det är för stor skillnad mellan länssty- relsernas handläggningskostnader. Det gäller även sedan hänsyn tagits till skillnader i yttre förutsättningar för verksamheten. Därför är det nöd- vändigt med åtgärder och jag vill med stöd av RRV:s utredning och re- sursarbetsgruppens överväganden framhålla följande möjligheter. 8.6.1.1Utveckling av länsstyrelsernas rutiner En del av problemet förefaller vara att de olika länsstyrelserna har varit hänvisade till att utveckla sina administrativa rutiner var för sig och dessutom under stor tidspress och nära nog samtidighet mellan planering och genomförande. Det har givetvis legat ett värde i att varje länsstyrelse kunnat skräddarsy lösningar utifrån de externa och interna förutsättning- ar som rått i varje enskilt fall. är det uppenbart att olika läns- styrelser kan ha varit olika framgångsrika i att hitta de mest kostnadsef- fektiva lösningarna. I den mån kostnadsskillnaderna, som bl.a. resurs- 136 Överväganden och förslag arbetsgruppen framhåller, beror på olika ambitionsnivå i olika län är detta oacceptabelt, eftersom det strider på kravet på likabehandling. Skillnaderna i resursanvändning vid länsstyrelserna skulle kunna minskas som effektivitet och måluppfyllelse säkerställs genom att ett administrativt utvecklingsprojekt genomförs – 2002 under medverkan av och länsstyrelserna. Ett så- dant projekt bör bygga på en ansvarsfördelning enligt vilken Jordbruks- verket med sin föreskriftsrätt skall upprätthålla säkerhet i handlägg- ningssystemet, samt rättstrygghet och likabehandling för de sökande, medan det ankommer på länsstyrelserna att inom ramen för givna direk- tiv utveckla de mest ändamålsenliga administrativa formerna för sin verksamhet. Projektet bör ledas av ett administrativt expertorgan som RRV eller Statskontoret. Ett sätt att minska skillnaderna i resursanvändning vid länsstyrelser- na som effektivitet och måluppfyllelse säkerställs är att ge i uppdrag att i samverkan med länsstyrelserna genomfö- ra ett administrativt utvecklingsprojekt –2002. Ett sådant utvecklingsprojekt skulle syfta till att säkerställa att ·de bästa erfarenheter av hittillsvarande handläggning tas till vara och görs tillgängliga för alla länsstyrelser, ·bästa möjliga extern och intern expertis används för att vidareut- veckla de administrativa rutinerna vid länsstyrelserna och vid Jord- bruksverket, ·likabehandling och en hög servicenivå tillförsäkras lantbrukarna samt att ·säkerheten i handläggning och kontroll hålls på en likvärdig och hög nivå över hela landet. Projektet skulle också svara för ledningen av de förändringar av myndigheternas arbete som kan föranledas av den förestående reforme- ringen av CAP. Projektet borde kunna använda sig av de erfarenheter och framsteg som vunnits i Fondkoordinatorprojekt och vid den samordningsverksamhet som redan pågår bland länsstyrelserna. Syftet med utvecklingsprojektet skulle inte vara att försöka åstad- komma en likriktning av administrationen av direktstöden till jordbruket. Det är tvärtom angeläget att bibehålla en flexibilitet och möjlighet till anpassning till förhållandena i olika län. Men projektet bör kunna vara ett viktigt stöd i strävanden att förbättra sina arbetsmeto- der och säkerställa en hög och likvärdig kvalitet i verksamheten. Projektet bedöms kunna utformas så att det kan finansieras inom ra- men för t.ex. tillgängliga medel för utvecklingsprojekt inom länsstyr- Överväganden och förslag 137 elserna eller de särskilda medel för att stärka kontrollfunktionerna i sta- ten. 8.6.1.2Åtgärder för att minska felen I avsnitt 8.4.2 har redovisats ett antal förslag på åtgärder för att minska felfrekvensen i ansökningarna. Dit hör t.ex. mer långtgående förtryck- ning av blanketter, ökad tillgång för länsstyrelserna till administrativa kontroller, informationsinsatser, utbildning och licensiering av konsulter, snabbare utbetalning vid korrekt ansökan samt klassning av miljö- ersättningsberättigande objekt genom handläggning i fält. Eftersom åt- gärdande av felaktigheter i ansökningar kräver uppskattningsvis upp mot av handläggningstiden, bör dessa åtgärder möjliggöra en be- tydande besparing som de skapar en större säkerhet i systemet, vilket i sin tur bör leda till ett minskat kontrollbehov. Det är därför an- geläget att och länsstyrelserna skyndsamt vidtar åtgär- der i denna riktning. Jag har kunnat konstatera, bl.a. med hjälp av RRV:s rapport, att vissa stöd har så låg frekvens att det är svårigheter att uppnå kostnadseffekti- vitet. Länsstyrelserna bör därför uppmuntras att samverka om handlägg- ningen av vissa föga frekventa stöd som t.ex. miljöersättning för utrot- ningshotade husdjursraser. Ett tydligare ansvar, inklusive budgetansvar för för kontrollverksamheten i fält, skulle förtydliga myndigheternas roller och innebära en klarare åtskillnad mellan handläggning och kontroll. Det skulle också göra det lättare att rikta kontrollinsatserna, även geogra- fiskt, dit där de bäst behövs, vilket borde öka effektiviteten. Slutligen är det en fördel om det finns ett samband mellan uppgiften att föreskriva kontroll och att budgetera för denna. För att ekonomiskt möjliggöra den- na överföring av fältkontrollansvaret krävs en överföring av resurser från länsstyrelserna till motsvarande länsstyrelsernas resursbehov för fältkontrollen efter genomförda förslag till besparingar och rationaliseringar. Kostnaderna för fältkontrollen för var betydligt högre än med anledning av EU: krav om ökad kontrollfrekvens på grund av en ökad mängd smärre felaktigheter. Vid kontakter med DG 6 på EU- kommissionen har dock framkommit att EU nu har förändrat sina ruti- ner, vilket innebär att det framgent inte kan förväntas krav på ökad kon- 138 Överväganden och förslag trollfrekvens med anledning av felaktigheter av smärre betydelse. Det innebär att det är realistiskt att räkna med att behovet av fältkontroller kommer att återgå till nivå. Om kvaliteten på länsstyrelsernas handläggning kan säkras, bl.a. ge- nom utökade direktivrätt, borde det bli möjligt att minska resursbehov för utbetalningskontroll. Dessa resurser bör i stället användas för stöd och rådgivning till länsstyrelserna. behöver få möjlighet att utveckla sin servicefunktion gentemot länsstyrelserna och de enskilda handläggarna. kan inte detta ske fullt ut på grund av att i ett senare skede kan komma att överpröva beslut. Jag förelår därför att över- prövningsfunktionen förs över till annan myndighet. Första instans bör, för att garantera en hög kompetensnivå, vara en eller ett fåtal länsrätter. Som framgår av redovisningen i avsnitt 5.4 är EU:s regelsystem inte alldeles entydigt i frågan om rätten att ta ut avgift för att täcka administ- rationskostnaderna. Beträffande vissa ersättningar, i första hand arealer- sättningen och djurpremier, gäller att de skall utgå ograverat utan att belastas av förvaltningskostnader. Det framgår bl.a. av dom (mål C-36/97 och C-37/97). Ifråga om ersätt- ningar som endast delvis är EU-finansierade är rättsläget något mer oklart. Detta gäller bl.a. miljöersättningarna. I det föregående har jag föreslagit att en del av handläggningen av miljöersättningarna – klassificering av ersättningsvärda objekt – skall kunna ske på plats. Det kan finnas anledning att pröva om en självkost- nadsavgift kan tas ut för en sådan handläggning. Det finns dock en risk att också detta skulle anses strida mot EU:s regelsystem. Det har av tidsskäl inte varit möjligt att inom utredningen tillräckligt analysera kon- sekvenserna av ovannämnda dom. Jag föreslår därför att frågan om av- gift för handläggning i fält av miljöersättningar blir föremål för en ytter- ligare juridisk analys. Om en sådan analys leder till att det kan tillstyrkas bör länsstyrelserna få rätt att ta ut en sådan avgift enligt en av Jord- bruksverket fastställd taxa. Det är viktigt att taxan utformas så att det inte motverkar stödets syfte, t.ex. genom att avskräcka lantbrukare från att medverka i systemet. Länsstyrelserna är oförhindrade att ta ut avgifter för frivilliga utbild- ningsinsatser. Således bör den särskilda utbildning och kunskaps- Överväganden och förslag 139 kontroll för konsulter som föreslås i avsnitt 8.4.2.5 vara helt avgifts- finansierad. 8.6.1.5Besparingspotentialer och kommande resursbehov Det är inte möjligt att säkert avgöra vilka besparingar dessa åtgärder leder till innan de genomförts på ett mer systematiskt sätt. En rimlig be- dömning är dock att det borde vara möjligt att åstadkomma generella besparingar vid länsstyrelserna, räknat på nuvarande verksamheter, mot- svarande av handläggningskostnaderna (exklusive fältkon- trollverksamheten). Det motsvarar ca . Också inom bör det finnas en besparingspotential, främst genom kvalitetssäkring av länsstyrelsernas beslut så att behovet av efterkontroller minskar. Totalt används cirka tio årspersoner vid för utbetalningsadministration (inklusive återkravshantering), som därmed delvis skulle kunna sparas in. De inbesparade resurserna föreslås dock i sin helhet användas till att förstärka stöd och rådgivning till länsstyrelserna. De resurser som används för prövning av överklagade ärenden, vid beslut fattade av länsstyrelserna, bör överföras till den eller de länsrätter som föreslås överta överprövningen. Vissa länsstyrelser bör rimligen ha en större besparingspotential än andra. RRV har angivit en besparingsmöjlighet på ca givet att samtliga länsstyrelser blir lika bra eller bättre än medianlänet för vardera stödformen. Länsstyrelserepresentanterna i resursarbetsgruppen har framfört sin uppfattning och reviderat vissa av siffrorna. Givetvis beror många av avvikelserna som redovisas av RRV på omständigheter som de olika länsstyrelserna inte råder över. Det bor- de dock vara en rimlig ambitionsnivå att de länsstyrelser som ligger över medianvärdet, skall kunna eliminera åtmins- tone 1/3 av mellanskillnaden i förhållande till siffror. Detta motsvarar ca på årsbasis. Den nuvarande anslagsordningen gör det inte möjligt för statsmakt- erna att föreskriva vilka resurser varje enskild länsstyrelse skall använda för handläggningen av direktstöden och det går att anföra många skäl mot att återinföra en sådan detaljstyrning. De resurstal och bespar- ingspotentialer som anges i detta betänkande får därför ses dels som ett underlagsmaterial när statsmakterna bedömer resursbehovet för stöd- verksamheten, dels som ett underlag vid länsstyrelsernas interna resurs- fördelning. I tabell 8 redovisas länsstyrelsernas resursförbrukning samt juster- ingar på grund av tillkommande verksamhet –2001 samt 140 Överväganden och förslag bedömda effekter av föreslagna rationaliseringsåtgärder och riktade be- sparingar för länsstyrelserna. Tabell 8 Länsstyrelsernas resursförbrukning för handläggning och kontroll av EU:s direktstöd till jordbruket Länsstyrelsernas yrkade anslag för tillkommande uppgifter (nya stödformer, utökad kontrollverk- samhet, verifiering av blockkartor, kartavgifter m.m.) Huvuddelen av merkostnaden kvarstår Länsstyrelsernas preliminära prognos för till- kommande arbetsuppgifter (ajourhållning av blockkartor, omprövningar och återkrav i de femåriga miljöersättningsprogrammet, IT- utveckling, datafångst m.m.). Efter genomförande av föreslagna åtgärder samt riktade besparingar för länsstyrelserna Beräknat efter ovanstående ingångsvärde och 207 + 32 + 20 207 + 65 - 15 207 + 65 - 15 - 15 Källor: Underlagsmaterial till RRV:s rapport 1998:56 samt egna beräkningar. Med utgångspunkt i kalkylförutsättningarna beskrivna i tabell 8 är alltså besparingspotentialen i förhållande till verksam- het i storleksordningen ca . Överväganden och förslag 141 Vilka kostnader som Agenda 2000 kan medföra är svåra att förutse. Om man antar att det är möjligt att minska administrationskostnaderna för arealstödet, att djurstöden ökar samt att miljöersättningarna ökar , ökar kostnaderna totalt med i storleksordningen 65 miljoner i förhållande till kostnaderna . Detta innebär att, trots om de föreslagna besparingarna om totalt ca kan uppnås, är det rimligt att utgå från att Agenda 2000 kan komma att innebära ett ökat resursbehov i storleksordningen . Till detta kommer initiala utvecklingskostna- der som kan uppskattas till i storleksordningen 100–. Införandet av Agenda 2000 samt ett nytt nationellt miljöersättningspro- gram kommer att kräva betydande utbildnings- och informationsinsatser. Kostnaderna för dessa insatser ingår inte i det resursbehov som redovi- sats i tabell 8. Det är viktigt att hanteringen av de budgeteffekter som kan uppstå förbereds . Detta skulle kunna ske i en särskild budgetberedning med företrädare för , och länsstyrel- serna. I detta betänkande föreslås endast åtgärder som innebär besparingar eller som leder till besparingar som bl.a. finansierar åtgärden. I mitt uppdrag ligger också att föreslå en finansieringsprincip för de fall natio- nellt inte kan påverka ambitionsnivån inom stödsystemen. Här föreligger främst två problem. Det ena gäller krav på utökade kontroller som före- skrivs av och inte alltid kan förutses av svenska myn- digheter. Enligt min uppfattning bör kostnaden för kontrollverksamheten beaktas i den normala budgetprocessen. Tillfälliga kostnadsförändringar bör, i enlighet med vad jag tidigare föreslagit, täckas antingen genom ett särskilt anslag hos eller genom en anslagskredit, och finansieras inom ramen för tillgängliga medel för kontrollverksamhet. Det andra problemet gäller de kostnadsökningar som kan förväntas av de nu diskuterade förändringarna av den gemensamma jordbrukspoli- tiken baserade på Agenda 2000. Utfallet där blir beroende av de politis- ka förhandlingarna inom EU och de nationella regelsystem som väljer för ett genomförande av den nya politiken. Förstahandsåtgärden för att förhindra eller begränsa kostnadsökningar är att påverka jord- brukspolitikens utformning. Därutöver bör man eftersträva att kompen- sera för kostnadsökningar genom fortsatta rationaliseringar. I detta framhålls ett antal sådana möjligheter. Däremot har jag, på grund av 142 Överväganden och förslag gällande EU-regler, inte funnit att avgiftsfinansiering är en framkomlig väg för finansiering av någon mer betydande del av administrationskost- naderna. I föregående avsnitt har jag framfört ett antal förslag som syftar till att göra administrationen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik i enklare och mindre resurskrävande. För att underlätta genomförandet av dylika åtgärder föreslås följande: ·Ett administrativt utvecklingsprojekt bör genomföras med medverkan av och länsstyrelserna som bl.a. skall syfta till att –de bästa erfarenheterna av hittillsvarande handläggning tas tillvara och görs tillgängliga för alla länsstyrelser, –bästa möjliga interna och externa expertis används för att vidare- utveckla administrativa rutiner vid såväl länsstyrelserna som vid , –likabehandling och hög servicenivå tillförsäkras lantbrukarna, –säkerhet i handläggning och kontroll hålls på en likvärdig och hög nivå i hela landet och hos alla berörda myndigheter, –dubbelarbete mellan och länsstyrelserna förhind- ras, –de förändringar av myndigheternas arbete som kan föranledas av den förestående förändringen av CAP analyseras och förbereds. Projektet bedöms kunna finansieras inom ramen för t.ex. tillgängliga medel för utvecklingsprojekt inom länsstyrelserna eller särskilda medel för att stärka kontrollfunktionerna i staten. ·Länsstyrelserna bör få i uppdrag att genomföra bespar- ingar på av handläggningskostnaderna, bl.a. med hjälp av sådana åtgärder som föreslås i detta betänkande. Detta skall ske utan att ge avkall på kvalitetsmålen i de olika stöden. ·De länsstyrelser som har handläggningskostnader som ligger över medianvärdena för olika stödtyper bör få i uppdrag att reducera dessa merkostnader med minst en tredjedel . ·Ovanstående sparbeting bör beaktas vid dels budgetberedningen inom länsstyrelserna, dels vid beredning av länsstyrel- sernas ramanslag. ·Jordbruksverket bör få i uppdrag att redovisa hur en omfördelning av resurser inom verket kan ske från bl.a. utbetalningskontroller till ut- ökat stöd och rådgivning till länsstyrelserna. Överväganden och förslag 143 ·Länsstyrelserna bör få möjlighet att ta ut en avgift för handläggning i fält av miljöersättningar, enligt en av särskild fast- ställd taxa, om en ytterligare juridisk prövning visar att detta är för- enligt med EU:s regelsystem. ·En särskild budgetberedning bör tillsättas med företrädare för , och länsstyrelserna för att fortlöpande analysera de budgetmässiga konsekvenserna av en reformering av CAP och förbereda budgetbehandlingen . Av planeringschefen och avdelningschefen Enligt direktiven är målet för utredningens arbete att skapa en organisa- tionsmodell som är så kostnadseffektiv, ändamålsenlig och säker som möjligt, både när det gäller handläggning och betalningssystem. Härvid skall särskilt på jordbruksområdet tas i beaktande. I utredningens direktiv läggs således tonvikten på kostnadseffektivi- tet. Enligt vår mening borde detta också i högre grad ha präglat utred- ningens överväganden och förslag. Detta gäller särskilt som utredningen haft tillgång till en rapport från RRV, där det finns ett bra underlag att arbeta utifrån. RRV har i sin rapport administration av stödet till jordbruket tagit fram underlag som visar att det är tydligt att lant- bruksenheter arbetar mer effektivt med större ärendevolymer. Vidare finns det enligt RRV en kritisk massa under vilken administrationen inte är effektiv. Med bl.a. detta som grund har RRV redovisat tre alternativ för att minska skillnaderna i effektivitet mellan lantbruksenheterna. De alternativ som redovisas är ett ökat kunskapsutbyte mellan lantbruksen- heterna med stöd från , att ge ansvaret för att fördela resurserna till respektive lantbruksenhet samt som ett tredje alternativ en ny regional organisation vid med en reducering av antalet enheter. RRV menar att det sistnämnda alternativet ger förutsättningar för störst effektivitet medan utredningens förslag om ett utvecklingsprojekt närmast motsvarar det första alternativet. delar RRV:s bedömning av följande skäl. RRV har påvisat stordriftsfördelar som bäst tas tillvara i en regional organisation. En regional organisation ger också bäst förutsättningar för en enhetlig tolkning av regelverket och därmed för en likabehandling av ansökning- arna. Det ger därmed också förutsättningar för att uppfylla EU:s krav och undvika kostnader för svenska staten i form av sanktioner. När det gäller utredningens invändningar mot en sådan organisation kan följande anföras. Det behov av personkontakter, som enligt utred- ningen talar mot en regional organisation, kan lösas genom utbyggt tele- fonstöd med den modell som tillämpas i andra organisationer, t.ex. för- säkringsbolag. Värdet av samordning med övrig verksamhet i länet kan ifrågasättas med hänsyn till att de EU-stöd som här avses (arealstöd, djurbidrag, vissa miljöstöd) är masstöd enligt detaljerade EU-regler, som länen kan påverka endast marginellt. De kopplingar som finns mot t.ex. mer komplicerade stödformer som strukturstöd bör utredas vidare. Det administrativa utvecklingsprojekt som förslås, kan enligt vår me- ning ge vissa effektivitetsvinster, men är otillräckligt för att åstadkomma en nödvändig rationalisering. Detta särskilt som syftet enligt utredningen inte skall vara att försöka åstadkomma en likriktning av administrationen mellan länen. Möjligheterna för att söka åstadkomma effektivitet i andra myndigheter är i grunden små, eftersom verket inte kan påverka personalresurserna. Vidare har verket endast rätt att före- skriva om rutiner som uppfyller och inte att styra be- dömningen i enskilda ärenden. Vi delar därför inte heller bedömningen i utredningen (avsnitt 8.3) att den utökade direktivrätten till Jordbruksver- ket är tillräcklig för att garantera att EU:s krav tillgodoses. Det bör un- derstrykas att ett sådant utvecklingsprojekt kommer att kräva betydande resurser från såväl som i form av extern konsulthjälp. Enligt vår uppfattning bör det göras en fortsatt utredning och för- djupning av de alternativ RRV lämnat. Behovet av en sådan utredning understryks av de förändringar av stödformer och ökade administra- tionskostnader som Agenda 2000 kan väntas leda till. Administrations- kostnaderna för jordbrukarstöden kan också komma att ifrågasättas mer i takt med att antalet jordbruksföretag minskar. I detta sammanhang bör kostnadsskillnaderna mellan länsstyrelserna analyseras närmare, liksom givetvis även de invändningar mot beräkningsunderlaget som länsstyrel- serna redovisat. I en sådan utredning bör möjligheterna till nya tekniska lösningar närmare analyseras och organisationsfrågan prövas förutsätt- ningslöst utifrån vilka lösningar som ger störst effektivitet. Det är vidare angeläget att göra internationella jämförelser. I är t.ex. admi- nistrationskostnaden för arealersättning ca per ärende, vilket kan jämföras med den svenska kostnaden som är ca per ärende (avsnitt 7.4, tabell 6 och 7). Orsaken till denna typ av skillnader bör analyseras närmare. De förslag om effektiviseringar som framkommer får sedan vägas mot andra faktorer som bedöms viktiga, t.ex. sambandet med annan verksamhet som länsstyrelserna administrerar. Det ger därmed en tydli- gare bild av storleken på kostnaden för sådana andra faktorer som vägs in. I utredningen diskuteras möjligheterna att föra över hela eller delar av ansvar och budget för fältkontroller till . Enligt vår upp- fattning bör med nuvarande organisationsmodell inte någon sådan över- föring ske. Utredningen om på jordbrukets område mot bakgrund av det svenska EU-medlemskapet har gjort en värdefull ge- nomgång av den svenska administrationen av EU:s gemensamma jord- brukspolitik. En rad konstruktiva förslag läggs fram avseende åtgärder för att förbättra och förenkla den administrativa hanteringen av EU- ersättningarna. I likhet med utredningen anser jag att grunden till en mindre omfat- tande och kostnadskrävande byråkrati ligger i förenkling av de regelverk som styr EU-ersättningarna. Självfallet bör de generella CAP- regelverken förenklas, men måste framförallt sopa rent framför egen dörr genom att förenkla i de tillkrånglade regelverk, främst miljöer- sättningarna, som man själv utformat.