sou · GMB366d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Ett kommunalt huvudmannaskap skulle dessutom öka möjlighe- terna att skapa flexibla lösningar, t ex till samlokalisering med kommunala hörselgrupper, något som är positivt för de hörselska- dade elevernas möjlighet att lära sig teckenspråk. Att kommittén föreslår ett överförande av huvudmannaskapet för de teckenspråkiga grundskolorna till deras värdkommuner innebär inte att kommittén bedömer att ansvaret helt kan överföras till kommu- nerna. Det räcker inte att staten reglerar kommunernas skyldighet att erbjuda döva och hörselskadade elever utbildning vid tecken- språkiga skolor. Det måste också garanteras att det finns skolor som svarar mot de krav som ställs på en teckenspråkig skola. Kommittén föreslår därför att staten sluter avtal med skolornas värdkommuner och bidrar med ett statligt verksamhetsstöd. Hem- kommunerna skall även framgent stå för en interkommunal ersätt- ning. För Åsbackaskolan föreslår kommittén ett fortsatt statligt huvud- mannaskap. Åsbackaskolan med resurscenter föreslås överförd till den statliga stödorganisationen som redovisas i kapitel 8. upphör skolan att vara egen myndighet. Att kommittén har kommit till en annan slutsats för Åsbackasko- lans huvudmannaskap än för de teckenspråkiga grundskolornas har flera orsaker. De verksamhetsmässiga fördelarna är inte lika tydliga, snarare tvärtom. Åsbackaskolan är den enda skola som kommer att ha både fast skolverksamhet och resurs- center. Det finns verksamhetsmässiga fördelar av att hålla ihop skola och resurscenter. Detta för att den mycket specialiserade kompetens som krävs både vid skolan och resurscentret skall kunna utnyttjas effektivt. Samma person bör kunna arbeta både i skolan och i resurscentret. Av de tidigare specialskolorna kommer Åsbackaskolan dessutom att vara den enda kvarvarande skolan med riksrekrytering som har fast skolverksamhet. Personkretsens karaktär har också haft bety- delse för ställningstagandet liksom att skolan föreslås få i uppdrag att bygga upp en skolverksamhet och ett riksresurscenter för döv- blindfödda (se kapitel 8). Avtalen mellan staten och värdkommunerna bör utgå från de förut- sättningar som ges av regelverket. Det innebär t ex att personkret- sen för vilken det utgår statligt verksamhetsstöd är definierad till döva och hörselskadade elever som är beroende av teckenspråk för sin kommunikation. Avtalen bör vara tydliga och uppföljningsbara. de särskilda krav som ställs på verksamheten framgå, t ex att un- dervisningen skall ske på teckenspråk och att detta ställer krav på lärare med teckenspråkskompetens och kunskap om de peda- gogiska aspekterna av att undervisa på teckenspråk. Till detta kommer att skolorna skall erbjuda elevboende till elever som inte kan bo hemma, de krav som ställs på boendet samt resor. Avtal och finansiering bör utformas så att en kontinuitet kan ga- ranteras och så att elever och deras familjer kan känna en trygghet med lösningen. Det är viktigt att komma ihåg att många familjer flyttar till de orter vid vilka skolorna är belägna. Bl a med hänsyn till just detta är det viktigt att skolornas värdkommuner ges rimliga förutsättningar att driva verksamheten. De grundläggande förhållandena bör därför avtalas i långsiktiga grundavtal, med ömsesidiga klausuler om villkoren för att säga upp avtalen. Sedan kan bl a ersättningen överenskommas i årliga avtal/överenskommelser. Avtalet bör tydligt ange vilka uppgifter kommunerna skall redovisa om verksamheten, både vad gäller de särskilda verksam- hetsmässiga kraven och skolornas ekonomi. För att staten skall bidra ekonomiskt till skolorna krävs att redovisningen av skolornas ekonomi är tydlig och går att särskilja från kommunens övriga skolor. Kommittén föreslår att det görs till ett myndighetsansvar att för statens räkning upprätthålla avtalen med de teckenspråkiga grund- skolornas värdkommuner – det bör vara ett uppdrag för en organi- sationskommitté att initialt utarbeta förslag till avtal. Det skall också vara ett myndighetsansvar att betala ut statens bidrag till verksam- heten samt att svara för att följa upp hur avtalet efterlevs. Hemvisten för detta myndighetsansvar kan bedömas först när slutlig ställning tagits till den statliga skoladministrationen i sin helhet (se vidare kapitel 4). En avtalslösning av detta slag påminner om den lösning som redan finns för driften av den riksrekryterande gymnasieskolan för döva och hörselskadade (RGD/RGH). Det är viktigt att ta tillvara erfaren- heter från RGD/RGH när den avtalslösning som föreslås för de teckenspråkiga grundskolorna skall utformas. Se vidare kommitténs delbetänkande (SOU 1996:167) Gymnasieutbildning för vissa ungdomar med funktionshinder. Kommittén föreslår att den antagningsnämnd som redan föreslagits för de riksrekryterande gymnasieskolorna i delbetänkandet (SOU 1996:167) skall svara för antagningen även till de teckenspråkiga grundskolorna och Åsbackaskolan. Ett motiv är att en central an- tagning ger förutsättningar för en likartad praxis i olika delar av landet, något som inte är fallet . Ett annat är att ett statligt ekonomiskt engagemang, inom ramen för det kommunala åtagan- det, bör begränsas till elever som svarar mot personkretsen. Kom- mittén förutsätter att hemkommunen accepterar antagning som skett enligt fastställda kriterier. Möjlighet skall finnas för elevens vårdnadshavare att, liksom för specialskolan , överklaga beslut om antagning. Nämndens arbete bör baseras på ett tydligt regelverk. I praktiken innebär detta att nämnden måste utarbeta kriterier för att bedöma elevernas funktionella hörsel. Nämnden bör också besluta om vilken typ av underlag som den behöver för denna bedömning. Ett särskilt uppdrag till nämnden är kopplat till den föreslagna för- söksverksamheten för döva och hörselskadade elever med lätt utvecklingsstörning. Nämnden bör utveckla kriterier för att antag- ningen skall svara mot den föreslagna målgruppen. För en stor grupp elever är antagningen till den teckenspråkiga en formsak. Det gäller döva barn och barn som har så svåra hörselskador att deras förstaspråk är teckenspråk. För dessa barn är det viktigt att kontakten mellan föräldrar, förskola och skola etableras . Svårigheten är att bedöma vilka hörselskadade elever som tillhör skolornas personkrets. Även här är det viktigt med tidiga kontakter mellan föräldrar, förskola samt den pedagogiska hörselvården. Det gäller också kontakt med antagningsnämnden, som bör ges tid och möjlighet att efterfråga kompletterande underlag om elevens situa- tion. Idealt bör det redan tidigt gå att avgöra om eleven tillhör den teckenspråkiga eller Åsbackaskolans personkrets, så att även de hörselskadade eleverna kan förberedas för sin skolstart på ett rimligt sätt. Till nämnden skall knytas den kompetens som krävs för nämn- dens uppgift. Enligt kommitténs uppfattning bör nämnden ha olika arbetsutskott med olika kompetensinriktning. (Om nämnden, se vidare under kapitel 7 om de riksrekryterande gymnasieskolorna.) Kommittén föreslår att verksamheten vid skolorna skall finansieras med statligt verksamhetsstöd och med interkommunal ersättning. Det statliga åtagandet motiveras av att staten, med en drift av skolorna, endast på detta sätt kan garantera att det finns en teckenspråkig miljö. Kommittén har emellertid också övervägt att inordna statens stöd till specialskolan i det generella stödet till kommunerna och låta elever- nas hemkommuner stå för hela kostnaden. Detta har dock inte visat sig vara en bra lösning. Om stödet för- delas per capita innebär det endast ett försumbart bidrag till varje kommun i landet, ett knappast märkbart bidrag till de kommuner som har elever i dagens specialskola. Detta skulle inte behöva vara ett problem om fördelningen av döva och hörselskadade elever vore slumpmässig. I och med att barnens familjer ofta väljer att flytta till de orter där det finns teckenspråkiga skolor – i vissa fall kommer mer än hälften av eleverna vid skolorna från värdkommunen – blir dock konsekvenserna otillfredsställande för skolornas värdkommu- ner. När det generella statsbidragssystemet infördes fastslogs129 att huvudregeln borde vara att alla statsbidrag som går till verksamhet för vilken kommun eller landsting ansvarar bör inordnas i det gene- rella statsbidragssystemet. Syftet var att kommuner och landsting skulle ges möjlighet att inom ramen för lagstiftningen och den 129 ekonomi i balans – statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer; SOU 1991:98 SOU 1998:66 Specialskolan 217 kommunala självstyrelsen själva bestämma om utformning och prioritering av de verksamheter man har ansvar för. Undantag gjordes redan då bl a för dagens SIS-anslag som fi- nansierar sjukhusundervisning, regionala utbildningsinsatser för elever med funktionshinder, riksrekryterande gymnasieutbildning m m. Genom att specialskolan är statlig berördes den inte i detta skede. Sedan det generella statsbidragssystemet infördes har flera jus- teringar skett. finns en kommitté (dir 1995:118) – Kommunala utjämningsutredningen – med uppgift att följa upp och utvärdera förslag i syfte att utveckla systemet. Efter kontakter med denna har kommittén konstaterat att förutsättningar saknas för att införa strukturella faktorer för kostnadsutjämning för döva och hörselskadade elever i det generella statsbidragssyste- met. I systemets fördelningsnycklar bör inte ingå faktorer som rör få individer, är ojämnt fördelade mellan kommunerna eller som kom- munerna kan påverka genom sitt handlande, faktorer som alla kan gälla för specialskolan. Om staten har ambitionen att genom ekonomiskt bidrag garan- tera en teckenspråkig miljö, bör bidraget således vara riktat. Kommittén föreslår att ersättningen från elevernas hemkommuner höjs. Kommittén bedömer att dagens avgift för elevernas hemkom- muner på är omotiverat låg. Det är ett kommunalt ansvar att erbjuda alla barn och ungdomar utbildning, och alla kommuner har elever i sin skola vars kostnader är avsevärt högre än denna avgift. För att möjliggöra en jämförelse kan nämnas att den genomsnitt- liga kostnaden för en elev i var ca samt att den genomsnittliga kostnaden för en elev i den obligato- riska särskolan var . Värdkommunerna har ett stort antal elever vid skolorna, till följd av att elevernas familjer ofta flyttar till någon av kommunerna med teckenspråkig skola. Det skulle därför ge orimliga effekter om dessa tvingades betala den fulla avgiften. Ersättningen för elever från värdkommunen bör därför, liksom , justeras med hänsyn till överrepresentation av döva och hörselskadade elever i kommunen. Kommittén menar att statens ekonomiska engagemang för sko- lorna bör inriktas på att skapa förutsättningar för skolorna att er- bjuda god kompetens samt att skapa likartade förutsättningar för kommuner med elever som är beroende av att få sin utbildning vid dessa skolor, oberoende av var i landet de ligger. Statens samlade bidrag till skolorna skulle, till följd av den före- slagna höjningen av hemkommunernas ersättningar, minska jämfört med . För det första ger detta utrymme för den begränsade ökning av antalet elever vid skolorna som kan förväntas vid Manil- laskolan och Östervångsskolan samt till följd av den föreslagna försöksverksamheten för döva och hörselskadade elever med utvecklingsstörning. För det andra anser kommittén att det utrymme som skapas bör användas till att utveckla kompetensen i kommu- nerna för att dessa skall ges bättre förutsättningar att stödja elever med bl a hörselskada i den kommunala skolan. (Se vidare kapitel 8 om stödorganisationen.) Särskilda frågor om finansiering av boende och omvårdnad Villkoren för finansiering av boende och omvårdnad är oklara för elever som faller utanför skolornas normala åtagande. Frågeställ- ningar har aktualitet både vid dagens regionala specialskola och vid dagens riksrekryterande specialskolor. Det är främst fyra situationer som aktualiserat frågan, nämligen –att elever har behov av boende och omvårdnad , även under tid då skolorna och deras boende normalt har stängt, oftast och under ferier, –att elever har behov av omfattande personlig assistans, –att elever inte kan bo i elevboendet, utan har behov av en annan lösning än den skolan kan erbjuda och som, om eleven bodde i sin hemkommun, skulle betraktas som ett boende enligt LSS samt –elever som på grund av särskilda omständigheter placeras i annan verksamhet. Kommittén har funnit att denna frågeställning gäller ett mycket litet antal elever, som sinsemellan har helt olika situation. Det gör det svårt att ge ett helt entydigt generellt svar på hur ansvarsfördel- ningen bör utformas. Ansvarsfördelningen måste lösas för varje elev. Här kan bara ges vissa riktlinjer. För de teckenspråkiga grundskolorna och Åsbackaskolan ingår i skolornas åtagande att erbjuda boende i elevhem för elever som till följd av skolgången inte kan bo hemma. Enligt kommitténs uppfatt- ning innebär avgränsningentill följd av skolgången att specialsko- lornas åtagande för boende gäller elever som på grund av avstån- det till skolan inte kan bo hemma under sin studietid. I detta åtagande ingår ett grundåtagande vad gäller omvårdnad. För de teckenspråkiga grundskolorna innebär detta att det skall finnas ett tillräckligt antal vuxna i boendet för att erbjuda tillsyn, läxhjälp och annat stöd av den karaktär som normalt ges inom en familj. För Åsbackaskolan är åtagandet för omvårdnad av naturliga skäl mer omfattande. I de fall assistans är aktuell under elevens fritid är detta jämför- bart med LSS eller , och bör således vara hemkommunens ansvar . Det bör också vara kommunens ansvar att stå för boendet om eleven har behov av annat boende än det skolan normalt erbjuder. Detta faller under kommunens ansvar antingen enligt LSS eller socialtjänstlagen. Det bör också vara hemkommunens ansvar att svara för kostna- derna för boende och omvårdnad under tid som skolans boende annars normalt inte är öppet. Det bör vara möjligt för skolan att mot ersättning erbjuda boende och omvårdnad även och ferier. En placering av en elev vid annan verksamhet, t ex skolhem, bör ske först efter noggranna överväganden och ses som en tidsbe- gränsad lösning. Beslutet bör fattas av elevens hemkommun, i samförstånd med den teckenspråkiga , men ytterst vara hemkommunens ansvar. 6.4.5Tillsyn, uppföljning och utvärdering ·vill understryka att har och även framgent kommer att ha det generella ansvaret för tillsyn över samt uppföljning och utvärdering av utbildningen vid de föreslagna teckenspråkiga grundskolorna och Åsbackaskolan, ·föreslår att länsstyrelsernas sociala enheter och ges tillsynsansvar över elevboendet vid skolorna. Kommittén vill understryka att har och även framgent kommer att ha ansvar för tillsyn över samt uppföljning och utvärde- ring av utbildningen vid de föreslagna teckenspråkiga grund- skolorna och Åsbackaskolan. ansvar för dessa skolor skiljer sig inte från ansvaret för andra skolor. Frågor som rör elever med funktionshinder generellt liksom tillsynen över samt upp- följningen och utvärderingen av dessa skolor kräver särskild kompetens. Det är viktigt att skilja på detta generella ansvar och det uppfölj- ningsansvar som är knutet till avtalet mellan stat och värdkommuner som redovisats ovan. Boendet vid specialskolorna står varken under statlig tillsyn eller under något uppföljningsansvar, annat än skolans eget. Det åligger inte . Kommittén anser att det är önskvärt att boendet vid skolorna kommer under statlig tillsyn och föreslår därför att länsstyrelsernas sociala enheter ges tillsynsansvar över elevbo- endet vid skolorna samt följaktligen att ges det övergripande tillsynsansvaret. Kommittén vill understryka att detta inte innebär något ställningstagande till behovet av tillsyn över annat elevboende. Skälet att föreslå att länsstyrelsernas sociala enheter och Social- styrelsen görs ansvariga är att de har motsvarande ansvar för andra boendeformer, bl a enligt LSS. Kommittén menar vidare att man inte bör bortse från hemkom- munernas ansvar att för den egna eleven följa upp så väl utbildning som boende. Om kommunerna verkligen skall kunna hävdas ha ansvar för att erbjuda alla barn och ungdomar utbildning, och av något skäl placerar en elev i en skola i annan kommun, är det enligt kommitténs uppfattning ett generellt ansvar för hemkommunen att följa upp denna placering. 6.4.6Det demokratiska inflytandet och styrelsernas roll ·föreslår att dagens styrelser tas bort, vilket är en följd av att skolorna inte längre kommer att vara statliga myndigheter. Enligt direktiven skall kommittén föreslå åtgärder för att stärka det demokratiska inflytandet över specialskolorna samt klargöra vilket ansvar styrelsen i varje specialskola skall ha. Som tidigare nämnts är dagens specialskolor egna myndigheter, med egna styrelser. Enligt specialskoleförordningen (1995:401) svarar specialskolans styrelse för en rad uppgifter som verksförord- ningen (1995:1322) föreskriver och som främst rör myndighetens styrning och ekonomi. Specialskolornas styrelser svarar också för vissa uppgifter som normalt åligger verkschefen vid en myndighet. Kommittén konstaterar att styrelserna vid dagens specialskola försvinner i denna form, i och med att skolorna inte längre kommer att vara egna myndigheter. Kommittén menar att det finns ett behov av att stärka inflytandet för elever och föräldrar vid de teckenspråkiga grundskolorna. Därför bedömer kommittén att det är en önskvärd utveckling att dagens styrelser försvinner. Detta understryks av att dagens situation, där varje skola har en egen myndighetsstyrelse, har inneburit att de regionala skolorna har kunnat etablera sinsemellan olika antag- ningspraxis. Dessutom har det varit svårt att etablera en likvärdig redovisning av verksamheten, något som dock förbättrats . Kommittén bedömer att de teckenspråkiga grundskolorna bör styras på motsvarande sätt som andra grundskolor. Det innebär att rektor är pedagogisk ledare och chef under ansvarig nämnd i sko- lans värdkommun. Via avtal kan staten och kommunen komma överens om särskilda villkor förknippat med nämndens ansvar. Liksom för andra skolor innebär detta bl a att det skulle finnas möjlighet att, enligt försöksverksamheten 130 med lokala styrelser inom och den obligatoriska särskolan, inrätta lokala styrelser för att under den nämnd som utgör styrelse för utbild- ningen ta hand om frågor som rör verksamheten i skolan. Den lokala styrelsen får inte besluta i frågor som avser individuella fall. I en lokal styrelse skall som ledamöter ingå företrädare för ele- vernas vårdnadshavare, som skall vara fler än övriga ledamöter, och för de anställda vid skolan. Rektor skall alltid ingå som ledamot i styrelsen. Företrädare för elever får också ingå. Annars har företrädare för eleverna rätt att närvara och yttra sig vid sammanträdena. Det innebär också, liksom för specialskolorna , att det finns en stor frihet att inrätta olika former av rådgivande organ, t ex med representanter för elever, föräldrar och personal. Kommittén är medveten om att föräldrar kan ha svårt att avsätta tid för långa resor för att delta i ett sådant arbete, men kan inte se att det får tas som utgångspunkt för att inte etablera ett aktivt sam- arbete med elevernas föräldrar. Möten bör dock kunna läggas . Dessutom finns tekniska lösningar som gör det möjligt att delta i möten utan att finnas på plats i fysisk mening. Finansieringen av styrelsernas arbete bör åligga skolorna. Motsvarande gäller även för Åsbackaskolan som dock med kom- mitténs förslag kommer att lyda under styrelsen för den specialpe- dagogiska stödorganisationen. För Åsbackaskolan kan det vara viktigt att till skolan i rådgivande organ knyta särskild spetskompe- tens. ·föreslår att regleringen om externa klasser tas bort ur skollag- stiftningen. Med de lösningar som kommittén har skissat – med kommunalt huvudmannaskap och förändrad inriktning av verksamheten vid och – saknar frågan om externa klasser aktualitet och bör därför tas bort ur skollagstiftningen. är det endast som har externa klasser. Att och föreslås få förändrad karaktär, utan fast skolverksamhet, gör dock att frågan helt bör sakna aktualitet för båda dessa skolor. externa klasser kan därmed komma att ombildas till kommunala språkklasser. Det bör inte heller vara aktuellt med externa klasser vid de teck- enspråkiga grundskolorna eller vid . Detta då en fullvärdig teckenspråkig miljö kräver en verksamhet av en sådan omfattning att det knappast handlar om en extern klass. Kommitténs slutsats är att en lagstiftning om externa klasser indirekt skulle uppmuntra en verksamhet som inte kan erbjuda en teckenspråkig miljö och att den bl a därför bör tas bort. ·föreslår att kriterierna för att staten skall bidra till regionala un- dervisningsgrupper bör skärpas, ·föreslår att bidrag bör ges i form av verksamhetsstöd till verk- samheter av tillräcklig omfattning, med brett upptagningsområde, i vissa fall av nationellt intresse. Kommittén har funnit att kriterierna för att bidra med statliga medel till regionala undervisningsgrupper bör skärpas. Bidrag bör ges i form av verksamhetsstöd till verksamheter av tillräcklig omfattning, med brett upptagningsområde, i vissa fall av nationellt intresse. För att skapa stabila förutsättningar bör stödet kunna beslutas i taget, t ex för två till . Det kan i vissa fall vara befogat att anordna undervisning i under- visningsgrupper som riktar sig till elever med visst funktionshinder. Det kan t ex gälla elever med hörselskada som gör att de har svå- righeter att följa undervisningen i stor grupp och utan att alla elever använder tekniskt stöd. Det kan också gälla för vissa andra elev- grupper som har behov av kvalificerade specialpedagogiska insat- ser, t ex rörelsehindrade elever med hjärnskada eller elever med grav språkstörning. Det finns dock en tendens att bidrag utgår till allt fler verksam- heter, i vissa fall med få elever totalt och framför allt med få elever från annan kommun än värdkommunen. Det är bl a mot denna bakgrund kommitténs ställningstagande för en skärpning av kriteri- erna för statligt stöd bör ses. Kommittén har funnit att dagens krite- rier är otydliga. Det är ett kommunalt ansvar att erbjuda elever som har behov av undervisning i särskilda undervisningsgrupper denna möjlighet. I de fall det är motiverat bör staten i första hand stödja kommunerna att etablera samarbete med varandra. Detta föreslås vara en uppgift för de regionala centren för stöd i specialpedagogiska frågor (se vidare kapitel 8). Statligt bidrag bör endast utgå för verksamhet som har betydelse för en större region, i vissa fall av nationell betydelse. Det gäller verksamheter vid vilka det kan finnas en utvecklingsverksamhet, eller finnas förutsättningar för att etablera en sådan. Den riksrekryterande gymnasieutbildningen 225 Kommittén skall utvärdera verksamheten med riksgymnasier för döva, hörselskadade och svårt rörelsehindrade ungdomar och föreslå nödvändiga förändringar av systemet. Utvärderingen skall omfatta både utbildnings- och omvårdnadsinsatserna av verksam- heten. Uppdraget avseende de riksrekryterande gymnasieskolorna skulle redovisas till regeringen . Kommitténs förslag redovisades i delbetänkandet (SOU 1996:167) Gymnasieut- bildning för vissa ungdomar med funktionshinder. I delbetänkandet redovisade kommittén, utöver vissa generella synpunkter, överväganden och förslag avseende personkretsen vid skolorna, utbildningsprogrammen vid den Rh-anpassade gymna- sieutbildningen, antagningen till utbildningen, kriterier för betygsätt- ning samt uppföljning och utvärdering av verksamheten. Vad gäller vissa mer principiella frågeställningar avseende finansiering och organisation redovisade kommittén vissa överväganden, men väntade i huvudsak med att komma med förslag till detta betän- kande. Utöver att ta upp de frågor som lämnades utestående har kom- mittén funnit skäl att också komma tillbaka till vissa av de frågor som avhandlades i delbetänkandet.