sou · GMB337 · 1999-01-01 00:00:00 — i allt väsentligt är slopandet av arbetsskadesjukpenningen som har or- sakat nedgången i antalet anmälningar respektive andelen godkända skador. Men vi vill också peka på de starka förändringarna på arbets- marknaden. Sysselsättningen har sjunkit starkt . I en rapport från , nr 1997:17, Arbetsskadeför- säkringen – bedömningen i domstol av belastningsskador hos konto- rister och sjuksköterskor, som tagits fram under vetenskaplig med- verkan av forskare vid och de Psykologiska och Juridiska institutionerna vid hävdas att dom- stolarna och försäkringskassorna som ett resultat av den kraftiga kri- tiken i den allmänna opinionen och inte minst från revisorer började tillämpa LAF betydligt mer restriktivt redan i början av 1990- talet innan de nya bevisreglerna hade införts. påpekas det i rapporten att de regionala skillnaderna var stora i domstolarnas till- lämpning. Samma intryck av en betydande restriktivitet redan före lagändring- arna redovisar företrädare för LO-Rättsskydd och TCOs arbetsskade- enhet vid diskussioner med oss. I och för sig är det enligt vår mening varken unikt eller särskilt förvånande att tillämpningen i icke ringa om- fattning följer svängningarna i den allmänna opinionen. Detta är väl- känt fenomen från andra delar av socialrätten, t.ex. när det gäller tvångsomhändertaganden av barn eller missbrukare, och från straff- rätten när det gäller utmätningen av ovillkorliga frihetsstraff eller läng- den på dessa. Från dessa utgångspunkter ter sig måhända betydelsen av skärp- ningarna av arbetsskadeförsäkringens bevisregler något överskattad. Det har, naturligtvis med en viss förenkling, hävdats att handläggaren eller domaren under intryck av bl.a. den allmänna opinionen eller för den delen uttalanden av ledande politiker gör sin bedömning hur bevis- reglerna än ser ut. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 141 5.5.3En ny bevisregel? LAFs bevisregler har enligt mångas uppfattning en så krånglig utform- ning att de sällan kan förstås av de försäkrade. Det finns också exempel på att de missförståtts av läkare som avger utlåtanden i arbetsskade- ärenden. Även bland försäkringskassornas handläggare förekommer det att reglerna missförstås, liksom det finns exempel i domar på allvarliga sammanblandningar av kraven i de olika bevisleden. Det har i förarbetena till lagreglerna och senare bl.a. i domar gjorts många utmärkta beskrivningar av sannolikhetsprövningen av en faktors skadlighet och kring själva sambandsregeln i LAF. Men det är från rättssäkerhetssynpunkt givetvis inte bra om reglerna har en utformning som bara kan förstås av dem som på yrkets vägnar är verkliga experter på området. Det kan också leda till att rättsmedvetandet urholkas. I patientskadelagen finns det en regel som innebär att ersättning lämnas för en personskada om det föreligger övervägande sannolikhet för att skadan är orsakad av en viss händelse. Begreppet övervägande sannolikhet används också i 3 § miljöskadelagen (1986:225) för att ut- trycka sambandet mellan en skada och vissa former av miljöstörningar. Kravet på övervägande sannolikhet knyter också nära an till det lindra- de beviskrav som har ställt upp i vissa situationer inom skadeståndsrätten, särskilt vid svårutredda medicinska och tek- niska förlopp. Däremot finns det i dessa lagar och i den allmänna skadeståndsrätten inga uttalade krav på en särskild farlighetsbedöm- ning av en faktors skadlighet. Inte minst från fackligt håll har vi fått höra att man har sett exempel på en slentrianmässig handläggning i försäkrings- kassorna av anmälningarna om arbetsskada. Företrädare för yrkesmedi- cinen har vid samtal med oss fäst uppmärksamheten på att de försäk- rade enligt deras uppfattning ibland möter en tämligen rigid, avvisande inställning när det exempelvis gäller sådana belastningssjukdomar som det finns alldeles klara belägg för att de kan utgöra arbetssjukdomar. Alldeles för sällan skickas ärendena till specialist, och det finns exem- pel på att läkarintyg från icke specialister fått väga tyngre än utlåtanden från en specialist när man beslutat att inte erkänna en anmäld sjukdom som arbetsskada. Vi kan inte se att det finns tillräckliga skäl för att nu återinföra en presumtionsregel av det slag som fanns inom yrkes- och arbetsskade- försäkringarna fram . Detta i synnerhet som besluten att inte godkänna en skada som arbetssjukdom ofta grundar sig på en bedöm- ning att det inte föreligger skadlig inverkan. Vi har också övervägt om det inte skulle vara till fördel om de nu- varande bevisreglerna kunde bytas ut mot en enklare, som kunde för- 142 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG stås av envar. Den bevisregel om övervägande sannolikhet som således finns på en del håll inom skadeståndsrätten skulle kunna uppfylla såda- na krav. Det vore givetvis ännu en stor fördel att man då skulle kunna få samma regel som vunnit burskap på angränsande rätts- områden. Vi har dock stannat för att inte föreslå en sådan ny regel. lagstiftning har ännu varit i kraft bara , och några klara tenden- ser kan inte utläsas av de få domar som kommit från högre rätt. An- strängningar bör i stället göras för att åstadkomma en bättre tillämpning av de nuvarande reglerna. Det är en styrka med nuvarande regler att uppdelningen i två led för med sig att man tar ordentlig ställning till om det föreligger skadlig inverkan eller inte. Med en ny regel där farlig- hetsbedömningen vägs in jämsides med andra skäl för eller emot kan det finnas en risk för att det vetenskapliga underlaget för en faktors skadlighet kommer i skymundan. I följande avsnitt föreslår vi i stället en rad olika åtgärder för att för- bättra tillämpningen av bevisreglerna. Arbetsskadeärendena har fått en ganska undanskymd roll i försäkringskassornas arbete. Handläggningen har kritiserats för att på sina håll ha blivit mer slentrianmässig och färgad av en alltför restriktiv hållning. Man menar också att kompetensen inte sällan brister hos både tjänstemän och läkare. Det pågår ett arbete inom försäkringskassorna med att förbättra handläggningen.Vi anser dock att det behövs centrala åtgärder för att öka förutsättningarna att få en säkrare och snabbare handlägg- ning av arbetsskadeärendena. Arbetsskadeförsäkringen hade utvecklats till en försäkringsform som tog stora administrativa resurser i anspråk hos försäkringskassorna. Handläggningen hade decentraliserats ut till lokalkontoren där ofta åtskilliga handläggare var sysselsatta med att enbart pröva ärenden enligt LAF. är bilden en annan. Antalet ärenden har minskat starkt som en följd av att arbetsskadesjukpenningen har tagits bort ur försäkringen och rättstillämpningen har skärpts. De tidigare stora ärendebalanserna har i stort sett arbetats av och ärendemängderna på varje lokalkontor –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 143 som handlägger arbetsskadeärenden är nu ofta inte större än att de ger arbetsuppgifter till endast någon enstaka handläggare. Inte sällan får arbetsskadehandläggaren dela sin tid med att pröva ersättningsanspråk inom andra ersättningsformer. De senaste årens kraftiga nedskärningar av försäkringskassornas resurser har också i många fall tvingat kassorna att prioritera hårt. Mycket kraft har lagts ned på rehabiliteringsärenden och på att t.ex. klara utbetalningen av bostadsbidrag. Arbetsskadeärendena har i det läget fått en ganska undanskymd roll i försäkringskassornas arbete. Belägg för detta finner man också i kassornas årsredovisningar. Kritiken har inte låtit vänta på sig. Vi har haft diskussioner med bl.a. företrädare för yrkesmedicinen och för de försäkrade, med LO- Rättsskydd och TCOs arbetsskadeenhet samt med försäkringsläkare och tjänstemän vid försäkringskassorna. Vi har då förstått att man ur olika synvinklar önskar en förbättrad handläggning av de komplicerade arbetsskadeärendena. Några av dem vi talat med har framför allt framfört att handlägg- ningen på sina håll blivit mer slentrianmässig, att den ibland är färgad av en alltför restriktiv hållning och att kompetensen brister både hos tjänstemän och läkare. Inte minst gäller detta i mer svårbedömda ären- den som rör exempelvis belastningssjukdomar. Också i fall där det nu- mera finns goda vetenskapliga belägg för att sådana skador kan vara arbetsrelaterade avslås ibland kraven på att få skadorna godkända som arbetsskador utan närmare utredning med motiveringen att det inte föreligger skadlig inverkan. En annan sak som har tagits upp är att arbetsskadeprövningen, efter de förändringar som skett i regelsystemet, kommer till stånd väl sent. Och när den väl kommer i gång tar det ofta att få ett beslut. Det framhålls ganska ofta att det för den skadade inte alltid är så avgörande vilken ersättning han eller hon ska få på grund av sin skada som att skadan faktiskt blir godkänd som en arbetsskada. Vi har inte haft några möjligheter att göra egna bedömningar av hur det faktiskt förhåller sig med de påstådda bristerna i handläggningen, men intrycket av att handläggningen på olika sätt behöver förbättras förstärks av det resultat som redovisar i en upp- följningsrapport arbetsskadebegreppet – beslutsunderlagens kva- litet (RFV redovisar 1997:1). RFV konstaterar i rapporten att beslutsunderlagen är av skiftande kvalitet. I hälften av de granskade ärendena anses beslutsunderlagen hålla en godtagbar kvalitet medan övriga underkännes. Även kvaliteten på beslutsmotiveringar varierar väsentligt. Enligt RFVs mening är besluten dåligt underb yggda. Arbetsplatsut- redningarna är bristfälliga, och RFV konstaterar att i hälften av ärende- 144 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG na är inte skadlighetsfrågan utredd eller någon sambandsbedömning gjord. I flera ärenden framgår det inte om det finns några ersättnings- anspråk. I många ärenden är det dessutom svårt att se vad som är prö- vat, och det är svårt att se vilken lagstiftning som har tillämpats. En stor del av föredragningspromemorierna är knapphändigt skrivna och svåra att följa. I en inte obetydlig mängd ärenden har fel lagstiftning tillämpats. Det RFV kallar det nya stramare skadebegreppet ställer stora krav på det medicinska underlaget. RFV saknar i de flesta fall utredning om läkarnas resonemang beträffande skadlighets- och sambandsfrågorna är logiskt och vetenskapligt grundade. Underlaget för rapporten är och , och det avser egentligen inte nuläget. Det finns dock enligt vår mening inget som skulle indikera att förhållandena undergått en mera påtaglig förbättring. Det finns tvärtom anledning att befara att förhållandena snarare blivit än sämre, eftersom kassorna tvingats att skära ned sin personal ytter- ligare . Det finns också skäl att rent allmänt peka på att antalet anmälningar till JO har ökat stadigt när det gäller försäkringskassor- nas arbete inom socialförsäkringsområdet. Det är också vanligt att JO finner anledning till anmärkning mot handläggningen av socialförsäk- ringsärenden enligt förvaltningslagens regler. RFVs uppföljning har haft till syfte att ligga till grund för kvalitets- diskussioner på försäkringskassorna, och resultatet kan enligt RFV ut- göra underlag för framtagning av en modell för kontinuerlig systemtill- syn och kvalitetssäkring av beslutsunderlagen. RFV håller nu på att ta fram en sådan modell för LAF. Det är sant att bristfälliga beslutsunderlag inte nödvändigtvis behö- ver betyda att besluten i ärendena i sak också varit felaktiga i samma utsträckning. Mycket görs också redan av kassorna själva för att för- bättra kvaliteten på handläggningen av arbetsskadeärendena i olika av- seenden. Det är även viktigt för oss att understryka att det sagda inte får tas som kritik av de enskilda handläggarna. Som vi redan har nämnt ser vi utvecklingen som ett resultat av de nedskärningar som gjorts och av att försäkringskassorna i viss utsträckning sett sig tvinga- de att prioritera andra ärendeslag. De skärpta regler som infördes i arbetsskadeförsäkringen 1993 ställer emellertid enligt vår mening krav på mer omfattande försäk- ringsmässiga och medicinska utredningar i varje enskilt ärende än vad som var fallet tidigare. Efter en anmälan om arbetsskada är det ofta nödvändigt att göra en grundlig utredning inte bara av de medicinska förhållandena – ska enligt 13 § FASP inhämta läkar- –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 145 utlåtande om anmäld arbetsskada – utan också av förhållandena på ar- betsplatsen. har inriktningen inom den allmänna försäkringen på arbetslinjen och på rehabilitering fått en allt större betydelse också för arbetsskadeförsäkringen. I avsnitt 5.10 framhåller vi värdet av att ar- betsskadeförsäkringen kommer in på ett relativt tidigt stadium och ga- ranterar den försäkrade en ekonomisk tr ygghet. Vi föreslår att det ska införas en ny ersättningsform, kallad omställningsersättning, under tid då den försäkrade genomgår bl.a. arbetslivsinriktad rehabilitering. Det här kommer att ge arbetsskadeförsäkringen en mer aktiv roll än tidiga- re, vilket i sin tur ställer ökade krav på både samarbete och effektivitet i handläggningen. För att arbetsskadeförsäkringen i fortsättningen ska kunna tillämpas på ett bättre sätt måste försäkringskassornas handläggare, socialförsäk- ringsnämnden och läkarna ges möjlighet att utveckla sina roller i be- slutsprocessen. Det är enligt vår uppfattning därför angeläget att man på några punkter vidtar mer centrala åtgärder för att öka förutsättning- arna att få en säkrare och snabbare handläggning av arbetsskadeären- dena. 5.6.2En säkrare och snabbare handläggning Arbetsskadärendena är inte sällan komplicerade. För att säkra en kvalificerad bedömning föreslår vi att ärendehanteringen ska kon- centreras till i varje kassa något eller några kontor. Genomsnittligt stora kassor bör bilda avdelningar med 5 – 10 arbetsskadehand- läggare. Vi föreslår att försäkringskassorna för ska få särskilda medel – – för kompetensutveckling m.m. när det gäller arbetsskadehandläggningen. Arbetsskadeförsäkringen ska genom vårt förslag i avsnitt 5.10 om omställningsersättning få en mer aktiv roll under rehabilite- ringen av den skadade. Detta ställer särskilda krav på samarbetet mellan kassans olika handläggare. Vi föreslår som en allmän riktpunkt att frågan om en skada utgör en arbetsskada ska prövas slutligt av kassan och senast från det att ersättningsanspråk har väckts, om det inte på grund av komplicerade medicinska utredningar eller av andra särskilda skäl finns anledning att dröja med beslutet. 146 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Arbetsskadeärendena är inte sällan komplicerade och kräver hög kom- petens hos handläggarna. För att kunna uppehålla en sådan hög kom- petens och säkra en kvalificerad bedömning i arbetsskadeärendena tror vi det är nödvändigt att ärendehanteringen åter koncentreras. Vi är medvetna om att man på en del håll inom kassavärlden redan har inlett en koncentrering genom att exempelvis förlägga prövningen av alla arbetsskadeärenden inom ett område eller en region till ett sär- skilt kontor. har lagstiftningen hindrat en sådan utveckling, men efter den reformering av kassornas administration som genom- förs är hindren undanröjda. Det är dock vår uppfattning att man bör gå längre. För små kassor kanske all handläggning bör förläggas till centralkontoret eller till ett enda lokalkontor. I större kassor kanske handläggningen kan kon- centreras till några få lokalkontor. Ett riktmärke kan vara att man i ge- nomsnittligt stora försäkringskassor bildar avdelningar med 5 – 10 ar- betsskadehandläggare. Då bör möjligheterna till diskussion och analys i svårare ärenden, till internutbildning och till att vidmakthålla en hög kompetens kunna öka väsentligt. Man får då också möjlighet att följa rättsutvecklingen på ett säkrare sätt. Till fördelarna med en koncentrerad handläggning hör framför allt att kvaliteten, likformigheten och rättsäkerheten stärks. Felaktigheter i tillämpningen kan avhjälpas genom att man skapar enhetliga rutiner för hanteringen. Det blir också lättare för handläggarna att diskutera svåra- re ärenden med varandra. En nackdel är att avståndet ökar till den försäkrade. Vi tror dock inte att man ska överdriva behovet hos den försäkrade att ha nära till en personlig träff med handläggaren. Den mesta prövningen sker redan per telefon eller med brev. I stället kan det i många fall också för de försäkrade var till fördel att kassans kunskap om arbetsskador finns samlad. Det kan bli lättare att få kontakt med en kunnig handläggare på området. håller tillsammans med försäkringskassorna på att arbeta fram ett bedömningsinstrument som kan utgöra underlag för en kontinuerlig systemtillsyn och kvalitetssäkring av beslutsunder- lag och beslut i arbetsskadeärenden (den s.k. Q-ben LAF). I hante- ringen ingår bl.a. sakkunnigkontroll, som bidrar till en ökad säkerhet i handläggningen. Vi anser det angeläget att RFV vidareutvecklar meto- der för kontinuerlig systemtillsyn och att det kan upprätthållas en god kvalitetssäkring av beslutsunderlagen i arbetsskadeärendena. Allmänt sett ställer komplicerade regelsystem som arbetsskadeför- säkringen krav på en god utbildning hos handläggarna. Det är vår upp- fattning att andelen handläggare med högskoleutbildning bör öka. För att upprätthålla en god kvalitet och yrkesskicklighet bör handläggarna –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 147 ges möjlighet till intern utbildning i arbetsskadeförsäkringens tillämp- ning. Detta blir givetvis särskilt aktuellt som en följd av den pågående översynen av försäkringen. Vi anser att det bör avsättas särskilda medel för att säkerställa för- säkringskassornas möjligheter att satsa på kompetensutvecklande åt- gärder m.m. när det gäller arbetsskadehandläggningen och föreslår att det för ska avsättas . I avsnitt 5.10 föreslår vi att arbetsskadade som efter själva sjuk- domstiden inte kan återgå fullt ut i förvärvsarbete ska kunna erhålla en omställningsersättning enligt LAF under en i första hand arbetslivsin- riktad rehabilitering. Vi lägger en stark betoning på en tidig, aktiv och samordnad rehabilitering samt andra mer föreb yggande åtgärder. Detta för med sig att arbetsskadehandläggare får en mer aktiv roll än de har . Om det finns anledning att tro att det föreligger en arbetsskada och den skadade behöver en rehabiliteringsåtgärd, bör kassan genast pröva om skadan kan godkännas som en arbetsskada. Är det fallet ska det upprättas en rehabiliteringsplan efter arbetsskadeförsäkringens regler. För att den försäkrade ska få en så säker och snabb handläggning av sitt ärende som möjligt kan det säkerligen vara lämpligt att samma handläggare både hanterar frågan om arbetsskada och ansva- rar för rehabiliteringsplanen. I annat fall bör rollfördelningen mellan rehabiliteringshandläggare och arbetsskadehandläggare tydliggöras och särskilda rutiner skapas som garanterar ett väl fungerande samarbete. Oavsett vilken lösning som den enskilda väljer kommer arbetsskadeförsäkringens aktiva förhållningssätt att kräva ett nära och öppet samarbete mellan kassans handläggare av de olika ären- deslagen (vi avser här rehabiliterings- och arbetsskadeärenden). Här kan ett utbyggt datastöd få en särskild betydelse. Därutöver bör sam- arbetet stärkas i form en löpande dialog i samband med att det görs en rehabiliteringsplanering tillsammans med den försäkrade. Det finns även skäl att säkerställa återinformationen mellan de olika ämnesom- rådena. Arbetsskadehandläggarna bör även samarbeta med pensions- handläggarna. Handläggningstiden i arbetsskadeärenden varierar. Många ärenden av inom eller . Men det finns också uppgifter om handläggningstider . Så långa hand- läggningstider är naturligtvis inte tillfredsställande. De arbetsskadade har rätt att få inte bara en säker utan också en så snabb handläggning som möjligt. Det är en gammal erfarenhet att män- niskor som skadats i sitt arbete ibland utvecklar vad som brukar kallas en ersättningsneuros som har att göra med ovissheten om hur skadan kommer att bli bedömd av läkare och kassatjänstemän. 148 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG handläggarnas del kan det vara viktigt att handläggningen får ett så koncentrerat förlopp som möjligt – givetvis utan att för den skull nog- grannheten i utredningen och rättssäkerheten eftersätts. I avsnitt 5.10 har vi också pekat på det angelägna av en snabb handläggning för att inte arbetsskadeprövningen ska få rehabiliteringshämmande effekter. I finns det särskilda regler med tidsgränser som avser att påskynda arbetet med handläggningen av yrkesskadeärenden.Vi anser att det vore en styrka också för handläggningen i om det lades fast en allmän riktpunkt för när arbetet med att pröva om en skada eller sjukdom är en arbetsskada SENAST ska vara fattat. Vi föreslår därför en regel i LAF som föreskriver att frågan om en skada utgör en arbets- skada ska prövas slutligt av kassan så snart det kan ske och senast från det att den skadade anmälde ersättningsanspråk på grund av arbetsskada, om det inte på grund av komplicerade medicinska utredningar eller av andra särskilda skäl finns anledning att dröja med beslutet. Naturligtvis får en sådan senaste riktpunkt inte leda till att prövning av arbetskadeanmälan med ersättningsanspråk fördröjs. Ärendet bör prövas så snart som det är möjligt. Önskar den försäkrade få sin sak prövad senare, föreligger det i princip inte heller några hinder för det. Om handläggningen av arbetsskador enligt vårt tidigare förslag kon- centreras till ett enda eller ett fåtal kontor i varje kassa, bör antalet beslutande socialförsäkringsnämnder minskas i motsvarande mån. Vi rekommenderar att kassastyrelserna särskilt ska överväga sammansättningen i den eller de få nämnder som enligt vårt förslag ska besluta i arbetsskadeärenden. Om inte nämndens ordförande har juridisk kompetens, bör man säkerställa att sådan kompetens finns på annat håll i nämnden. Föredraganden i arbetsskadeärenden bör ha juridisk utbildning. fyller en viktig funktion i hanteringen av ar- betsskadeärenden. Det är socialförsäkringsnämnden som har det yttersta ansvaret för att beslutsunderlagen är av god kvalitet. Endast uppgifter som är dokumenterade i beslutsunderlaget får ligga till grund för nämndens beslut. En förutsättning för att arbetsskadebesluten håller en goda kvalitet är således att inte bara handläggare och föredragande utan också socialförsäkringsnämndens ledamöter har en tillräcklig kompetens. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 149 En undersökning som () gjorde visade att det behövs kompetenshöjande åtgärder för bl.a. social- försäkringsnämndens ledamöter. Undersökningens syfte var att kart- lägga gruppen förtroendevaldas sammansättning och att ta reda på hur de uppfattar sin roll och sitt arbete i samt att få ett bättre underlag för FKFs insatser för de förtroendevalda. av de tillfrågade ledamöterna ansåg att beslutsunderlagen hade dålig kvalitet. Drygt hälften av ledamöterna ansåg att de inte hade till- räckliga kunskaper om socialförsäkringen och dess regelsystem. Undersökningen har föranlett FKF att ta fram förslag till kompe- tenshöjande åtgärder i form av stödmaterial för bl.a. ledamöterna i socialförsäkringsnämnderna. Förbundet räknar med att detta ska vara klart inför den nya mandatperiod som börjar . Socialförsäkringsnämndernas utbildningsbehov uppmärksammades också av Utredningen om socialförsäkringsnämndernas framtida roll (SOU 1997:134). I betänkandet pekade man på att nämndledamoternas roll behöver stärkas och att deras behov av utbildning behöver aktua- liseras: Utredningen ansåg att regeringen borde överväga att öronmärka pengar för detta ändamål. Regeringen har sedermera anslutit sig till utredningens förslag och i proposition 1997/98:41 Om socialförsäkringens administration m.m. närmare angett att ekonomiska resurser kommer att frigöras till följd av att antalet nämnder minskar. Medlen bör kunna användas för att öka utbildningsinsatserna av ledamöterna i nämnderna. Vi har tidigare föreslagit att handläggningen i ärenden om arbets- skada i varje försäkringskassa ska koncentreras till ett enda eller ett fåtal kontor. Vi föreslår nu också att antalet beslutande nämnder ska minska i motsvarande mån.