sou · GMB347 · 1999-01-01 00:00:00 — Sådana upplysningar kan uppenbarligen ibland vara av värde för att myndig- heten skall få klart för sig om det är fråga om en verksamhet som drivs seriöst. Som förut har framgått innebär förslag att berörda myndigheter skall kunna vända sig till den nybildade för att få information och upplysningar bl.a. om brottsbelastningar. Eftersom nämnda förslag efter remissbehandling övervägs inom har vi inte ansett oss ha anledning att ta upp den frågan. Vi vill emellertid peka på att vi i följande avsnitt föreslår att kreditupplysningsföretagen skall få lämna uppgifter om ekonomisk brottslighet beträffande näringsidkare och därmed jämställda personer. Genomförs det förslaget kan även myndig- heter vid behov få sådana uppgifter genom att begära kreditupplysning. När det gäller den nu aktuella personkretsen krävs det nämligen inte att den som begär upplysning skall kunna åberopa kreditavtal eller något liknande förhållande (jämför 9 § kreditupplysningslagen). 92 Kontroll i samband med... Enligt direktiven är det en uppgift för utredningen att överväga hur det kan göras lättare att avslöja illojala bulvanförhållanden i samband med affärskontroll. Därvid har utredningen bl.a. att överväga om register- uppgifter om brottmålsdomar, i första hand rörande ekonomisk brottslig- het, bör göras tillgängliga i samband med kreditupplysning eller på annat sätt i samband med affärskontroll. Med affärskontroll avses här den kontroll av en tilltänkt affärspartner som en näringsidkare före en kredit eller ett avtalsslut kan genomföra i syfte att skydda sig mot oönskade affärsförbindelser och ekonomiska förluster. Affärskontroll innebär vanligtvis en kontroll av att den till- tänkte kredittagaren eller affärspartnern har ekonomiska förutsättningar att fullgöra sitt åtagande och inte framstår som oseriös med hänsyn till vad olika myndighetsregister innehåller beträffande hans förhållanden och tidigare agerande. sker denna kontroll genom att en kreditup- plysning inhämtas. Det ligger nära till hands att anta att en utbredd och väl fungerande affärskontroll har brottsförebyggande effekter. har affärskontrollens betydelse i detta hänseende också tilldragit sig ett betydande intresse. Den strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten som regeringen antog (se avsnitt 2.2) innebär bl.a. att näringslivet måste ta ett ökat ansvar för att förebygga ekonomisk brottslighet och att en effektiv affärskontroll därvid är av central betydelse. I den skrivelse i vilken strategin redovisades för framhöll regeringen att det är ett ansvar för och regeringen att se till att lagstiftningen är utformad så att en sund affärsmoral och en rimlig kontroll i affärsförhållanden gynnas (skr. 1994/95:217 s. 28). Kreditupplysning förmedlas av sådana företag som enligt kreditupp- lysningslagen (1973:1173) har rätt att bedriva sådan verksamhet. Det huvudsakliga innehållet i nämnda lag skall strax beröras närmare. En strävan är att komplettera den egentliga kreditupplysnings- verksamheten. I enlighet med vad som förutskickades i den nämnda skrivelsen uppdrog regeringen sålunda åt Patent- och registreringsverket (PRV) att verka för en ökad och effektiv affärskon- troll genom att utveckla ett lämpligt och lättillgängligt underlag för sådan kontroll. Bakgrunden till uppdraget var bl.a. att PRV i olika sammanhang hade framfört synpunkter på hur affärskontrollen skulle kunna underlättas genom att offentliga uppgifter i aktiebolagsregistret och andra register som förs av PRV gjordes lättare tillgängliga och marknadsfördes till näringslivet. PRV har med anledning av uppdraget tagit fram ett särskilt företags- bevis, som innehåller en sammanställning av en rad uppgifter ur PRV:s register. Utöver de uppgifter som finns upptagna i ett vanligt registre- ringsbevis innehåller företagsbeviset bl.a. uppgift om antal styrelse- och revisorsförändringar samt uppgift om huruvida årsredovisningarna har kommit in till PRV och godkänts. Företagsbeviset tillhandahålls av PRV . PRV utreder möjligheterna att vidareutveckla företagsbeviset. I första hand kan det bli aktuellt att tillföra beviset uppgifter som lämnas in till PRV men som inte registreras i aktiebolags- registret. Ett exempel på en sådan uppgift är information om oren revisionsberättelse. Från PRV:s sida har man emellertid förklarat att man också avser att undersöka möjligheterna att tillföra företagsbeviset information från register som förs hos andra myndigheter, t.ex. uppgifter om F-skattesedel, momsregistrering och restförd skatt. Ett arbete som syftar till att i olika hänseenden underlätta affärskon- trollen pågår alltså . Tanken på att öppna en möjlighet att i samband med kreditupplysning förmedla uppgifter om domar avseende ekonomisk brottslighet kan sägas ligga i linje med dessa ansträngningar. I olika sammanhang har det framhållits att en sådan möjlighet skulle innebära att affärskontrollen kunde effektiviseras ytterligare. Frågan har tagits upp av bl.a. kreditupplysningsföretagen () och i de remissvar som de lämnade över slutbetänkande Integritet och effektivitet på kreditupplysningsområdet (SOU 1993:110). UC har vidare i en skrivelse till regeringen presenterat resultatet av en undersökning, som enligt UC:s mening visar att det finns ett behov av att kunna förmedla denna typ av uppgifter i kreditupplysnings- sammanhang. Undersökningen gällde betalningsanmärkningar och kreditupplysningsförfrågningar avseende ett antal personer som vid hade dömts för olika ekonomiska brott. Mera härom i avsnitt 5.3.1. Frågan, om information om begångna brott och utdömda påföljder bör göras tillgänglig i samband med kreditupplysning eller vid affärs- kontroll i övrigt, kan emellertid inte besvaras enbart med hänsyn till de förväntade brottsförebyggande effekterna. Det skulle här bli fråga om att ge spridning åt uppgifter av mycket ömtålig natur. Liksom i andra sammanhang där man kan förutse att en ifrågasatt åtgärd kommer att medföra intrång i den personliga integriteten, måste även i detta fall behovet av åtgärden vägas mot kravet på skydd för enskilda människors integritet. Hur avvägningen mellan integritetsskyddet och andra intressen hitintills har utfallit på detta område framgår av följande avsnitt, som inhåller en redogörelse för de rättsregler och internationella dokument som främst är av intresse i sammanhanget. 5.2Affärskontroll och personlig integritet - gällande rätt, m.m. Begreppet personlig integritet förekommer på ett flertal ställen i svensk lagstiftning, bl.a. i regeringsformen, sekretesslagen (1980: 100), kreditupplysningslagen (1973:1173) och datalagen (1973:289), liksom i den av regeringen i propositionen 1997/98:44 föreslagna personupp- giftslagen, som enligt förslaget skall ersätta datalagen. Någon generell lagregel om vad som avses med detta begrepp finns dock inte. Inte heller har det inom svensk doktrin utbildats någon allmänt accepterad definition av begreppet. Svårigheterna att åstadkomma en allmängiltig definition hänger samman med att personlig integritet är ett mångfacetterat begrepp med anknytning till flera olika skyddsintressen. Skilda inslag i integritetsbe- greppet kan följaktligen ha olika tyngd i olika situationer. I förevarande sammanhang kan det räcka med att, i likhet med i slutbetänkandet En ny datalag (SOU 1993:10), konstatera att en allmän uppfattning torde vara att begreppet personlig integritet innefattar en rätt för den enskilde att själv bestämma vilka uppgifter om sig själv och sina personliga förhållanden som han eller hon skall lämna ifrån sig och hur dessa uppgifter skall användas och spridas (betänkandet s. 159). Självklart kan den enskildes rätt att kontrollera kunskapen om sig själv inte vara absolut. Ett visst mått av intrång i den personliga integriteten måste accepteras, om andra och viktigare intressen fordrar det. Integritetsskyddet i svensk rätt tar därför i huvudsak sikte på att hindra sådana intrång i den personliga integriteten som är att anse som otillbörliga. De grundläggande bestämmelserna om skyddet för den personliga in- tegriteten finns i regeringsformen (RF). I 1 kap. 2 § tredje stycket RF sägs bl.a. att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Bestämmelsen har karaktären av målsättningsstadgande, dvs. den utgör inte någon rättsligt bindande föreskrift utan anger ett allmänt mål för den samhälleliga verksamheten. Även i den s.k. fri- och rättighetskatalogen i 2 kap. RF finns vissa bestämmelser som avser enskildas personliga integritet. Av särskilt intresse i förevarande sammanhang är regeln i 2 kap. 3 § andra stycket RF, som innebär att varje medborgare i den utsträckning som närmare anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. Den närmare reglering som åsyftas i bestämmelsen finns i datalagen. Som redan nämnts föreslås i propositionen 1997/98:44 att datalagen skall ersättas av en personuppgiftslag, som innehåller bestämmelser om när behandling av personuppgifter är tillåten och när sådana uppgifter får föras över till en stat utanför EES, se avsnitt 5.2.3. Av grundläggande betydelse för tillgången till information är vidare reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen och de undantag från den där fastslagna offentlighetsprincipen som närmare regleras i sekretesslagen. Här finns anledning att särskilt uppmärksamma bestämmelsen i 7 kap. 17 § sekretesslagen. Enligt denna gäller sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur allmänt kriminalregister eller polisregister för uppgift som har tillförts registret. I fråga om utlämnande av sådan uppgift gäller, enligt vad som vidare anges i paragrafen, vad som är föreskrivet i lag om sådant register och i förordning som har stöd i sådan lag. Dessa föreskrifter finns i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister och lagen (1965:94) om polis- register m.m. samt i kriminalregisterkungörelsen (1973:58) och polis- registerkungörelsen (1969:38). Dessa författningar liksom vissa aktuella ändringsförslag behandlas i avsnitt 5.2.4 och 5.2.5. Kreditupplysningslagen (1973:1173) gäller i första hand sådan kredit- upplysning som innebär att någon, utom i enstaka fall, lämnar kreditupp- lysning mot ersättning eller som ett led i en näringsverksamhet. Även annan kreditupplysningsverksamhet omfattas av lagen, om verksamheten är av större omfattning (1 § första stycket). Från kreditupplysningslagens tillämpningsområde är enligt 1 § andra stycket myndigheters uppgiftslämnande undantaget, om det sker med stöd av lag, förordning eller särskilt beslut av regeringen eller den myndighet som regeringen har bestämt. Det förhållandet att den infor- mation en myndighet lämnar ut kan användas av mottagaren som under- lag för en kreditbedömning, innebär alltså i dessa fall inte att uppgifts- lämnandet omfattas av kreditupplysningslagens bestämmelser. Om en myndighet för kreditupplysningsändamål säljer sammanställningar av uppgifter utan att försäljningen har stöd i en författning eller ett särskilt regeringsbeslut, blir kreditupplysningslagens bestämmelser emellertid tillämpliga, vilket innebär bl.a. att myndigheten kan bli skyldig att söka tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet. Den i det föregående (avsnitt 5.1) berörda verksamhet som PRV bedriver genom att tillhanda- hålla företagsbevis torde vara av sådan karaktär att kreditupplysningsla- gen i avsaknad av stöd i författning eller särskilt regeringsbeslut blir tillämplig på verksamheten. I fråga om förmedling av kreditupplysningar mellan företag inom samma koncern gäller vidare att kreditupplysningslagen är tillämplig endast om det företag som lämnar upplysningen är ett kreditupplysnings- företag som behöver särskilt tillstånd för verksamheten. Med kreditupplysning avses enligt lagens definition uppgifter, omdömen eller råd som lämnas till ledning för bedömning av någon annans kreditvärdighet eller vederhäftighet i övrigt i ekonomiskt hänseende (2 §). Kreditupplysningsverksamhet som omfattas av kreditupplysningslagen får bedrivas endast efter tillstånd av Datainspektionen (3 § första stycket). Sådant tillstånd får meddelas endast om verksamheten kan antas bli bedriven på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt (4 § första stycket). Datainspektionen har möjlighet att förena tillstånd med föreskrifter om hur verksamheten skall bedrivas och med skyldighet att anmäla ändring av förhållanden som har betydelse för rätten att bedriva verksamheten (4 § andra stycket). Datainspektionens tillstånd krävs dock inte för banker och andra kreditinstitut som enligt sin grundläggande auktorisation har rätt att bedriva kreditupplysningsverksamhet (3 § andra stycket). Något krav på tillstånd gäller inte heller för kreditupplysningsverksamhet som bedrivs genom offentliggörande av kreditupplysning på ett sådant sätt som avses i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (3 § fjärde stycket). Hit hör publicering av kreditupplysning i tidskrift samt offentliggörande av sådan upplysning i radio eller jämställda medier. I 5 - 14 §§ finns regler för hur kreditupplysningsverksamhet skall bedrivas. Där stadgas till en början att verksamheten skall bedrivas på ett sådant sätt att den inte leder till otillbörligt intrång i personlig integritet genom innehållet i de uppgifter som förmedlas eller på annat sätt eller till att oriktiga eller missvisande uppgifter lagras eller lämnas ut. I 5 a § har intagits en bestämmelse om att regler om sekretess i bankers, kreditmarknadsföretags och värdepappersbolags verksamhet inte hindrar att uppgifter om kreditengagemang, betalningsförsummelser och kreditmissbruk utväxlas för kreditupplysningsändamål inom en krets som i huvudsak utgörs av dessa företag samt kreditupplysningsföretagen. Uppgifter om en persons ras, etniska ursprung, politiska uppfattning, religiösa eller filosofiska övertygelse eller sexualliv får inte samlas in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet (6 § första stycket). Vissa andra uppgifter av särskilt ömtålig natur får förekomma i sådan verksamhet endast med Datainspektionens medgivande. Detta gäller bl.a. uppgifter om sjukdom, hälsotillstånd, begångna brott, påföljder för brott och åtgärder enligt vissa vårdlagar (6 § andra stycket). Datainspek- tionens medgivande till att sådana uppgifter används i kreditupplysnings- verksamhet förutsätter att synnerliga skäl härför föreligger (6 § tredje stycket). I 6 § fjärde stycket finns en undantagsbestämmelse som innebär att det berörda kravet på Datainspektionens tillstånd för att använda uppgifter om bl.a. brott inte hindrar att uppgifter om betalningsför- summelser, kreditmissbruk eller näringsförbud samlas in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet. Kreditupplysningar om fysiska personer som inte är näringsidkare får inte innehålla uppgifter om andra betalningsförsummelser än sådana som har slagits fast av domstol eller annan myndighet eller som har lett till inledande av skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334), betalningsinställelse, konkursansökan eller ackord (7 § första stycket). Sådana kreditupplysningar får inte heller innehålla uppgifter om kreditmissbruk, utom när krediten har lämnats av ett företag som står under tillsyn och kredittagaren i avsevärd ut- sträckning har överskridit gällande kreditgräns eller på något annat sätt allvarligt missbrukat krediten (7 § andra stycket). I förarbetena (prop 1996/97:65 s. 68) nämns som exempel på sådant kreditmissbruk att kredittagaren presenterat falska förutsättningar inför beviljandet av krediten. Om det finns särskilda skäl får Datainspektionen besluta om undantag från dessa regler (7 § tredje stycket). Bestämmelserna i 7 § avser som nämnts fysiska personer som inte är näringsidkare. Av 2 § andra stycket följer att med näringsidkare jämställs även den som, utan att driva näringsverksamhet, har ett så väsentligt inflytande i en viss näringsverksamhet att uppgifter om hans egna förhållanden behövs för att belysa verksamhetens ekonomiska ställning. Kreditupplysningar avseende näringsidkare och därmed likställda fysiska personer får alltså innehålla upplysningar även om andra betalningsförsummelser och andra fall av kreditmissbruk än sådana som anges i 7 §. Som vi återkommer till (avsnitt 5.3.2) är avsikten enligt förarbetena att möjligheten att jämställa en person med näringsidkare skall tillämpas ganska extensivt i förhållande till lagtexten. Även bestämmelserna i 8 och 9 §§ syftar till att bereda privat- personer, dvs. fysiska personer som varken är näringsidkare eller har en sådan anknytning till en näringsverksamhet att de är att jämställa med näringsidkare, särskilt skydd. I 8 § föreskrivs att kreditupplysningar avseende denna kategori av personer inte får innehålla uppgifter om omständigheter eller förhållanden som är av betydelse för bedömningen av personens vederhäftighet i ekonomiskt hänseende, förflutit från utgången av det år då omständigheten inträffade eller förhållandet upphörde. I paragrafen föreskrivs vidare att uppgifter som inte längre får lämnas ut skall gallras ut ur register som används i kreditupplys- ningsverksamhet. Enligt 9 § får kreditupplysningar om fysiska personer som inte är näringsidkare inte lämnas ut, om det finns anledning att anta att upplysningen kommer att användas av någon annan än den som på grund av ett ingånget eller ifrågasatt kreditavtal eller av någon liknande anledning har behov av upplysningen. Att bryta mot detta förbud är straffbart liksom att genom oriktiga uppgifter uppsåtligen föranleda någon att bryta mot förbudet (19 §). Förbudet avser inte offentliggöran- de enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Alla fysiska personer - således även näringsidkare och därmed jämställda personer - samt handelsbolag och kommanditbolag skall kostnadsfritt få ett skriftligt meddelande om de uppgifter, omdömen eller råd som lämnas ut i en kreditupplysning (kreditupplysningskopia) och om vem som har begärt upplysningen (beställaruppgift). skall tillställa den omfrågade kreditupplysningskopian och beställaruppgiften i samband med att kreditupplysningen lämnas ut (11 § första och andra styckena). Reglerna om kreditupplysningskopia och be- ställaruppgift gäller inte när kreditupplysningsuppgifter lämnas på sätt som avses i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (11 § tredje stycket). Enligt 10 § gäller vidare att var och en har rätt att mot skälig avgift hos den som bedriver kreditupplysningsverksamhet få skriftligt besked om huruvida det i verksamheten finns uppgifter lagrade om honom och vad de i sådant fall har för innehåll. Kreditupplysningslagen innehåller också bestämmelser om rättelse då oriktiga eller missvisande uppgifter lämnats i kreditupplysningsverksam- het (12 §) och om vissa åtgärder med kreditupplysningsregister (13 §). Vidare finns det i 14 § regler om tystnadsplikt. Där stadgas att den som är eller har varit verksam i kreditupplysningsverksamhet inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han till följd därav fått veta om enskildas personliga förhållanden eller om yrkes- eller affärshemligheter. Datainspektionen utövar tillsyn över den kreditupplysningsverksamhet som omfattas av kreditupplysningslagen (15 §). Tillsynen kan utövas genom inspektion eller på annat sätt. Den som bedriver kreditupplys- ningsverksamhet skall lämna Datainspektionen de upplysningar om verksamheten som inspektionen begär för sin tillsyn (16 § första och andra styckena). Bedrivs kreditupplysningsverksamhet genom sådant offentliggörande som avses i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen skall den som bedriver verksamheten inom efter offentlig- görandet se till att Datainspektionen kostnadsfritt får del av det som offentliggjorts (16 § tredje stycket). Om den som har Datainspektionens tillstånd att bedriva kreditupplys- ningsverksamhet åsidosätter någon bestämmelse i lagen eller ett villkor som har meddelats med stöd av denna, får Datainspektionen förelägga honom att vidta rättelse, besluta om att ändra ett tidigare meddelat villkor eller meddela ett nytt villkor. När det gäller företag som har Datainspektionens tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet kan inspektionen, som en yttersta sanktion, återkalla tillståndet (17 § första och andra styckena). För banker och andra kreditinstitut som enligt sin grundläggande auktorisation har rätt att bedriva kreditupplysningsverksamhet krävs, som tidigare framgått, inte något särskilt tillstånd av Datainspektionen. Inspektionen har följaktligen i dessa fall inte någon möjlighet att återkalla ett meddelat tillstånd. Om ett sådant företag inte vidtar rättelse skall Datainspektionen i stället underrätta (17 § tredje stycket). När det gäller utländska banker och andra kreditinstitut finns särskilda bestämmelser om tillsynen i 17 § fjärde stycket. Lagen innehåller även regler om avgiftsskyldighet (18 §), straff (19 §), förverkande av register (20 §), skadestånd (21 §) och vite (22 §). Enligt lagens avslutande paragraf får Datainspektionens beslut över- klagas till allmän förvaltningsdomstol (23 §). Allmänna bestämmelser om förande av personregister finns i datalagen. Med personregister avses där register, för- teckning eller andra anteckningar som förs med ADB och som innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med uppgiften. Personuppgift definieras i sin tur som upplysning som avser enskild person. Reglerna i datalagen är avsedda att utgöra ett skydd mot otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet. fysiska personer i kreditupplysningsverksamhet hanteras med hjälp av ADB, gäller reglerna i datalagen vid sidan av kreditupplysnings- lagen. I proposition 1997/98:44 har regeringen föreslagit att datalagen skall ersättas av en personuppgiftslag. Förslaget innebär ett genomförande i svensk lagstiftning av och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. En redogörelse för huvuddragen i detta EG-direktiv lämnas i avsnitt 5.2.6. Den föreslagna personuppgiftslagen återger väsentligen dataskydds- direktivets innehåll och har följaktligen samma tilllämpningsområde som direktivet såvitt gäller olika typer av behandlingar. Den skall till en början omfatta all behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad. Dessutom skall den omfatta sådan behandling som avser personuppgifter som ingår i eller är avsedda att ingå i ett register. Personuppgiftslagen får därmed enligt förslaget ett väsentligt bredare tillämpningsområde än den nuvarande datalagen, som endast gäller behandling av personregister som helt eller delvis företas på automatisk väg. Till skillnad från dataskyddsdirektivet skall personuppgiftslagen enligt förslaget i princip omfatta även sådan behandling av personuppgifter som sker inom ramen för verksamheter som inte omfattas av gemen- skapsrätten. I likhet med den nuvarande datalagen är alltså personupp- giftslagen avsedd att i denna mening vara generellt tilllämplig. De särregler som kan vara nödvändiga på vissa områden förutsätts få sin plats i särskilda registerförfattningar, som helt eller delvis tar över den generella regleringen. Rent privat användning av personuppgifter är enligt förslaget undantagen från personuppgiftslagens tillämpningsområde. Vidare görs i lagen ett undantag för all sådan behandling av personuppgifter som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vidsträckta undantag från lagens regler gäller även i fråga om sådan behandling som utförs uteslutande för journalistiska ändamål eller för konstnärligt eller litterärt skapande. Förslaget innefattar också en bestämmelse som anger att personuppgiftslagen inte skall tillämpas, om en sådan tillämpning skulle inskränka myndigheternas skyldighet att lämna ut uppgifter enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen.