sou · GMB3112 · 1999-01-01 00:00:00 — I 40 kommuner jämställs alltså de fristående skolorna inte med de kommunala när det gäller sådana satsningar. När vi har frågat de fristående skolorna har 26 skolor avstått att sva- ra på frågan och tio skolor har svarat vet inte. Dessa tio skolor är san- nolikt inte informerade om det görs extra satsningar eller ej. Av de resterande 245 skolorna har endast 46 skolor (18,) svarat ja. In- nebär detta att 199 skolor inte får del av speciella satsningar? Antagli- gen har många svarat nej trots att de inte vet om den egna kommunen över huvud taget har genomfört några satsningar. Om kommunerna skall följa de föreskrifter som det nya beslutet in- nebär konstaterar vi att många kommuner inte ger resurser till de fristå- ende skolorna utifrån samma grunder som de egna skolorna. 28 Iakttagelser i enkäter och vid besök Landets kommuner har rätt att erhålla en momsersättning om av skolbidraget. Syftet med denna ersättning är att täcka de merkostnader som följer av att till exempel en fristående skola inte har samma rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt som kommunerna på grund av skillnad i huvudmannaskap. Av detta följer att kommunerna skall beakta de fristående grundskolornas rätt till momskompensation på de områden som är momspliktiga. Men kommunerna handskas olika med denna fråga. En skolas budget består i huvudsak av tre olika delar, nämligen 1/ personalkostnader, 2/ lokalkostnader samt 3/ material och utrustning. Personalkostnaderna utgör normalt cirka hälften av skolans budget. Procentsatsen här kan vara något varierande beroende på personalens löneläge. En skola med erfaren personal med lång lärartjänstgöring innebär att lönedelen är avsevärt högre än vid en skola med lärare som inte tjänstgjort så . Möjligheten med att numera sätta individuella löner kommer sannolikt att påverka denna bild. När det gäller lokalkostnader är dessa också av förklarliga skäl olika beroende på i vilket område en skola är belägen. En skola i glesbygd eller i ett område som inte är så attraktivt har sannolikt lägre lokalkost- nader per kvadratmeter, men högre per elev än en skola som ligger centralt eller som är nybyggd. Problematiken rörande lokalkostnader beskrivs tidigare i avsnittet Skiftande hyreskostnader. I genomsnitt omfattar dock lokalkostnaderna av skolans budget. Eftersom de fristående grundskolorna inte behöver betala moms för personalkostnader och lokalkostnader återstår alltså den resterande de- len av skolans budget, dvs. cirka en fjärdedel, att kunna disponera till material och utrustning. Det är på denna del som skolan betalar full moms, nämligen . På skolans totala budget skulle detta innebära en momsersättning på (momspliktigt) av (del av skolbud- geten) = . Denna procentsats kan sedan variera något beroende på vilket förhållande skolans tre delar har till varandra. Hur gör då kommunerna när det gäller att ersätta de fristående grundskolorna för moms? Här framkommer olika sätt att tänka och oli- ka sätt att utbetala. Flera kommuner har enligt de enkätsvar de lämnat inte betalt ut någon ersättning alls till skolorna. Enligt kommitténs sätt att bedöma är detta inte enligt bestämmelserna. Eventuellt kan dessa kommuner retroaktivt betala momsersättning. Detta har skett i någon enstaka kommun. I vårt fortsatta arbete kommer vi att bevaka detta. Vanligt är annars att kommunerna betalar momsersättning till skolorna. Det vanligaste är att kommunen betalar av det bidrag som den fri Iakttagelser i enkäter och vid besök 29 stående skolan erhållit. Eftersom kommunen erhållit anser man att detta är det enklaste och mest rättvisa sättet att förhålla sig till moms- frågan. Andra kommuner bakar in momsersättningen i det grundbelopp som den fristående skolan får. Detta innebär att skolan inte vet hur stor momsersättningen är, vilket också kan medföra att skolan inte får momsersättning på de poster den har rätt till. använder sig av en annan beräkningsgrund som innebär att man ger ett momsbidrag som utgår från en viss summa per elev och år. Det finns också ett antal kommuner som ger momsersättning utifrån de faktiska kostnader som den fristående skolan haft för momspliktiga delar. Här betalar kommunen full momsersättning, dvs. av de faktiska kostnaderna. För att detta skall kunna ske måste den fristående skolan till kommunen redovisa dessa kostnader genom att lämna in kvitton på dessa. För både den fristående skolan och kommunen inne- bär detta ett betydande administrativt merarbete. Diagram 5 Kommunernas sätt att betala momsersättning. De allra flesta av de kommuner som har fristående grundskolor betalar alltså ut på skolans totala bidragsbelopp. Det finns dock kommu- ner som använder sig av andra procentsatser. Några kommuner utdelar till skolorna. I en av dessa har man utgått från momskostnaderna inom barnomsorgen. Om en skola sedan anser sig ha högre utgifter än måste de ansöka om ytterligare momsbidrag. I har man undersökt hur stor momsberättigad del som finns i kommunen totalt och kommit fram till . Det är alltså denna procentsats som betalas till den fristående skolan. I har man utgått från och sedan kontrollerat vad som i praktiken är momsberättigat och har då 30 Iakttagelser i enkäter och vid besök funnit att ett bidrag på till de fristående skolorna motsvarar verk- ligheten. Ett fåtal andra beräkningar förekommer också. Som exempel kan nämnas att en kommun tillhandahåller fri mat till den fristående skolan och har därför beräknat övriga momsbelagda delar till av det ut- betalda bidraget till skolan. Det är svårt att bedöma om beslutet om nya resursfördelningsregler har påverkat kommunernas vilja att betala ut momsersättning till de fristående grundskolorna. I det enkätmaterial från de fristående skolor- na framkommer dock en bild av att kommunerna efter beslutet i högre grad än tidigare betalar momsersättning. 3.8Elever med behov av särskilt stöd De senaste årens nedskärningar inom skolsektorn har inneburit bety- dande påfrestningar på verksamheten. Det gäller både skolans personal och dess elever. genomförde 1995 en undersökning i tio kommuner på vilket sätt nedskärningarna hade påverkat skolans orga- nisation. Av svaren framkom att de elever som drabbats mest av ned- skärningarna var eleverna med behov av stöd. Antalet speciallärare ha- de minskat och tjänster som psykolog och kurator hade också minskat i omfattning. I valet mellan att skapa större grupperingar i klasserna för att kunna behålla speciallärare och att behålla klasstorlekarna valde många att behålla klasstorlekarna på bekostnad av speciallärar- resursen. Kommunernas nedskärningar på skolan har naturligtvis också påverkat resurserna till de fristående skolorna. Styrningen av skolans resurser var tidigare stark. Statliga resurser som basresurser, förstärkningsresurser och specialresurser reglerades i statsbidragsförordningen. I läroplan fanns reglerat hur resurserna skulle användas. Basresursen som erhölls för varje nytt 25- respektive 30-tal elever skulle täcka ett antal undervisningstimmar med undantag för halvklasstimmar och timmar för specialundervisning. För- stärkningsresursen var avsedd för att tillåta undervisning i halvklass i vissa ämnen och beräknades per elev. Specialresursen skulle ge skolor- na möjlighet att ha speciallärare för att hjälpa de elever som hade stöd- behov i undervisningen. Speciella resurser kunde också erhållas för elever med olika fysiska handikapp. Successivt har regleringen minskat för att vara praktiskt taget avskaffad. Kommunerna erhåller nu- mera ett statligt sektorsbidrag som sedan skall fördelas mellan olika verksamheter utifrån de olika behov som finns. Det står med andra ord kommunen fritt att konstruera resursfördelningsmodeller dels inom kommunen som helhet, dels inom skolans område. Skolans tilldelade resurs är alltså tänkt att fördelas utifrån varje skolas behov. Iakttagelser i enkäter och vid besök 31 inte att behovet av grupperingar i mindre grupper och undervisning för elever med stödbehov har försvunnit. Friheten att fördela resurserna har förts över till skolorna, vilket också innebär ett ansvar för att dessa resurser används så effektivt som möjligt för att eleverna skall kunna uppnå de nationella kunskapmålen för . Det gäller både de kommunala och de fristående grundskolorna. Av detta följer att organisationerna ser olika ut, både vid de kom- munala skolorna och vid de fristående. Några skillnader vad gäller re- sursernas fördelning går dock att notera. De kommunala skolorna ten- derar att i högre grad ha klasser eller grupperingar med fler elever än vad som gäller i de fristående skolorna. De flesta kommunala skolor har varit i bruk och har delvis behållit den organisation som skapades under regleringens period. Det här innebär att de kommunala skolorna fortfarande strävar efter att behålla sin organisation för speci- alundervisningen och därför måste ha klass- eller gruppstorlekar som är stora. De flesta fristående grundskolor har klasser eller grupper som är mindre på bekostnad av att de inte har speciallärare i samma utsträck- ning eller inte alls. Olika omfattning av resurser för specialundervis- ningen kan alltså förklara differensen i klass- eller gruppstorlekar mel- lan de kommunala och de fristående grundskolorna. Förutsättningarna för elever med behov av särskilt stöd att bli undervisad av lärare med specialpedagogisk utbildning ser med andra ord olika ut. Uppfattningen skiftar om vad som krävs för att en elev skall beteck- nas som en elev med behov av särskilt stöd. Detta kan till viss del för- med att det inte finns någon närmare definition vad som menas med särskilda behov. Eftersom skolans grundresurs normalt innefattar den resurs som skall tillgodose dessa elever skall möjligheterna att be- gära extra centralt avsatta resurser för stödkrävande elever vara mycket begränsade. Dessa begränsningar är för de flesta kommunala skolor väl förankrade, medan det däremot är tveksamt hur det förhåller sig när det gäller de fristående skolorna. Följden blir att många fristående skolor begär extra resurser för stödåtgärder, resurser som de redan har fått i grundresursen. Detta leder till irritation i kommunerna och de friståen- de skolorna anser att de inte får resurser för det de, enligt deras mening, egentligen har rätt till. I stort sett alla kommuner har medel avsatta centralt för att kunna klara av undervisningen för elever med behov av särskilt stöd. Det kan gälla sådana verksamheter som kommunen startat, men också medel att fördela ut till skolorna. Exempel på kommunalt anordnade verksamhe- ter är skoldaghem, terapiskolor, hörselklasser och förberedelseklasser. Andra centralt avsatta medel gäller medel för modersmålsundervisning, undervisning i svenska som andraspråk samt medel att fördela till ele- ver med extremt stora stödbehov, inte minst till elever med fysiska 32 Iakttagelser i enkäter och vid besök Storleken på de centralt reserverade medlen skiftar. Vissa kommuner reserverar en mycket liten del centralt, eftersom man anser att problemen skall lösas vid de enskilda skolorna. Det blir då huvudsakligen rektor som har ansvaret för att finna lösningar på pro- blemen. Andra kommuner reserverar en större del centralt och har se- dan speciella personer som avgör hur en fördelning av resursen skall ske. Vi har frågat kommunerna vem eller vilka som sköter denna re- sursfördelning. Det vanligaste är att förvaltningschef eller den politiska nämnden gör detta. Många kommuner har ett resurscentrum med psy- kolog och speciallärare som gör bedömningarna. Vi har frågat kommunerna vilka skäl som finns för att betala ut ex- tra pengar för elever med behov av särskilt stöd i såväl kommunala som fristående skolor. Av de kommuner som har fristående grundskolor har svarat. Orsaken till att resterande kommuner inte har sva- rat kan vara att de inte har ställts inför att de fristående skolorna har ansökt om extra medel och därför inte behövt ta ställning. Av de svar vi fått är det vanligaste fysiska handikapp/funktionshinder som också krä- ver personlig assistent. Andra vanliga orsaker är psyko-sociala pro- blem, av läkare konstaterad dyslexi och DAMP. Diagram 6 Skäl för de fristående grundskolorna att söka extra bidrag respek- tive krav från kommunerna att medge extra bidrag till de fristå- ende grundskolorna. Motsvarande fråga ställdes till de fristående grundskolorna. Om ni be- gär extra bidrag för elever med behov av särskilt stöd, vilka skäl anför Iakttagelser i enkäter och vid besök 33 ni för detta? Skälen är ungefär desamma, men procentsatserna skiljer sig från kommunernas, se diagram 6. Det finns tecken som tyder på att antalet elever med behov av stöd ökar i den svenska . Undersökningar pekar på att många barn och ungdomar mår sämre, bland annat på grund av det rådande arbetsmarknadsläget. Föräldrars oro över att mista sina arbeten påver- kar barnen negativt. Många föräldrar har blivit arbetslösa, vilket natur- ligtvis också påverkat barnens vardag negativt. Men kommunernas krympande ekonomiska förutsättningar med nedskär- ningar på skolans område har också förändrat skolklimatet. Större klas- ser och minskade resurser för elever med stödbehov har försämrat möjligheterna att ge stöd och hjälp till dessa elever. Detta ställer allt större krav på lärarpersonalen. För att få en uppfattning om hur situa- tionen ser ut vid de fristående grundskolorna har vi frågat om antalet elever med stödbehov har ökat eller minskat . Av de skolor som svarat på frågan anser att antalet elever har ökat. En- dast svarar minskat medan resterande skolor inte har noterat någon förändring. Vilka effekter har då de nya resursfördelningsreglerna haft för ele- ver med behov av särskilt stöd? För att kunna svara på detta är det vik- tigt att återigen aktualisera hur reglerna har påverkat resurstilldelningen till de fristående skolorna. Systemet har för de flesta skolorna (av de skolor som svarat) inneburit högre bidrag. Hur mycket högre bidrag skolorna fått skiftar, men genomsnittligt ligger siffran på . Det finns också skolor som fått lägre bidrag (18,) och som fått samma bidrag (15,). För de 24 skolor som svarat att de fått lägre bidrag ligger genomsnittet på . Vi har frågat de fristående grundskolor som fått högre bidrag på vil- ket sätt detta högre bidrag har påverkat skolans organisation och verk- samhet. Med tanke på det ökande antal elever med stödbehov är det inte konstigt att den vanligaste insatsen är att ge mer resurser till dessa. Behovet av material och läromedel till eleverna tycks också vara stort. 34 Iakttagelser i enkäter och vid besök Fler elevtimmar Färre undervis- Diagram 7 Enkätsvar hur de fristående grundskolorna utnyttjat det högre bidraget. För de skolor som fått lägre bidrag än har man däremot i första hand minskat på material- och läromedelsdelen. Vad som emellertid är anmärkningsvärt är att har minskat på specialunder- visningen, trots att behovet av sådan tycks ha ökat . I kombination med att man fått fler elever i klasserna innebär detta att de stödkrävande eleverna fått sämre möjligheter till hjälp . Lyckligtvis är andelen skolor med lägre bidrag relativt liten. Diagram 8 Enkätsvar hur det lägre bidraget påverkat de fristående grundsko- lornas organisation. Iakttagelser i enkäter och vid besök 35 Sammanfattningsvis har de nya resursfördelningsreglerna inneburit högre bidrag för av de fristående grundskolorna. Detta högre bidrag har utnyttjats mest till att ge mer resurser till stödkrävande elever och alltså förbättrat dessa elevers möjligheter att uppfylla de krav på kunskaper och färdigheter som ställs. Det återstår dock för and- ra att se om resurserna används på ett sådant sätt att skolan får ut mesta möjliga resultat av den tilldelade resursen. Här aktualiseras då bland annat kvaliteten i lärarnas undervisning och hur undervisningen anpas- sas till elevens behov och möjligheter. Har läraren rätt kompetens för att undervisa elever med behov av stöd? Kan det också vara så att vissa skolor använder en extra resurstilldelning till att minska elevantalet i klasserna med hänvisning till att detta ger bättre möjligheter till att skapa en bra undervisningsmiljö och att det blir lättare att upptäcka eventuella svårigheter hos eleverna? Här är uppföljningen från kom- munens sida viktig så att resurserna används till det de är avsedda för. De skolor som ansöker om extra resurser för elever med behov av särskilt stöd – det gäller både de kommunala grundskolorna och de fri- stående – får sina ansökningar behandlade av samma kommunala in- stans. Det kan gälla politisk nämnd, särskilt resurscentrum, förvalt- ningschef eller centralt placerad tjänsteman. Detta sätt att förhålla sig till resurstilldelningen följer vad de nya resurstilldelningsreglerna in- nebär. När det gäller elever med behov av särskilt stöd vill vi här uppmärk- samma det uppdrag som fått och som skall redovisas . Uppdraget innebär att följa hur fristående skolor och kommuner tillgodoser behoven hos elever med särskilda behov och belysa effekterna ur valfrihetssynpunkt. Med anledning av detta kommer kommittén i det fortsatta arbetet att lägga tyngdpunkten på andra delar av uppdraget. Eftersom en fristående grundskola i och med det nya beslutet om re- surstilldelning skall erhålla bidrag med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna skolorna, är det viktigt att den egna kommunen även har insyn i de fristående skolornas verksamhet. Detta är en förutsättning för att hemkommunen skall kunna göra en rättvis bedömning av resursbehovet. Det finns olika uppfattningar om det lämpliga med att kommunen har rätt till insyn. En central fråga är vilken omfattning insynen skall ha och vilka delar av verksamheten som skall innefattas i insynen. 36 Iakttagelser i enkäter och vid besök kommunen kunna ha uppfattningar och ge synpunkter i pedagogiska frågor? Kan insynen innefatta sådant som gäller budget, organisation och skolans resultat? Vad innebär egentligen begreppet fristående? Vilken kompetens krävs för att utifrån en insyn kunna göra en objektiv bedömning av skolans behov? Detta är frågor som sysselsätter många, både på nivå och ute i de fristående grundskolorna. I den proposition (1995/96:200) där regeringen föreslår att den kommunala insynen skall tillämpas, utvecklas inte närmare vad som avses med insynen. Däremot framhåller man att syftet med insynen inte främst är att kontrollera att skolan följer de nationella regler som finns. Avsikten med insynen är främst att kommunen skall kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov som är grundat på skolans åtagande och elevernas behov. Insynen skall också garantera att offent- liga medel för utbildningen används för avsedda ändamål. Dessutom fördjupas förståelsen för den fristående skolans särart och förutsätt- ningar. Insynen skall i första hand gälla sådana omständigheter som kommunen måste känna till för att kunna tillämpa sitt resursfördel- ningssystem. Däremot skall insynen inte avse hur skolan sköts i övrigt. Eftersom kommunernas rätt till insyn bara har gällt ett läsår har former och metoder inte utvecklats särskilt långt. Det är också i hög grad en fråga som är viktig att diskutera i samråd med de fristående skolorna. kan en insyn ge möjligheter till ett sam- arbete som kan leda till en positiv utveckling både för de fristående och de kommunala skolorna. Kommittén kommer i det fortsatta arbetet att följa hur frågan om insyn utvecklas i de kommuner som har fristående grundskolor och om insynen påverkar kommande resurstilldelning. En fristående skola har en egen styrelse som har att formulera mål för dess verksamhet. skall godkänna en skola om den ger kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som skall förmedla och även i övrigt svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet. Detta uttrycks i skollagens 9 kap. 2 §. Den fristående skolan kan formulera egna mål som kom- plement. På nivå görs detta i skolplanen. För att en målstyrd verksamhet skall fungera krävs en nära koppling mellan mål och resul- tat. Det är genom att följa upp resultaten som man har möjlighet att se om målen har uppfyllts. De fristående grundskolorna är skyldiga att delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av . Det nya beslutet innebär att de också är skyldiga att delta i den upp- följning och utvärdering som kommunen gör av sina egna skolor. Kommunen bestämmer dock i vilken omfattning detta skall ske och på vilket sätt hänsyn skall tas till de fristående skolornas speciella inrikt- ning. har samarbetsformerna mellan de fristående skolorna och Iakttagelser i enkäter och vid besök 37 de kommunala inte varit så omfattande som regeringen från början ha- de trott. Många kommuner har dock ett nära samarbete med de fristå- ende skolorna i kommunen. Vad gäller de fristående grundskolornas medverkan i den kommunala uppföljningen och utvärderingen av sko- lornas verksamhet har det inte under /98 framkom- mit några fakta av värde. Det återstår att se om verksamheten med upp- följning och utvärdering under /99 kommer att utvecklas. 3.10Fristående grundskolor i glesbygd Vilka effekter har de nya resurstilldelningsreglerna haft på grundskolor som ligger i glesbygd i allmänhet och på fristående grundskolor i syn- nerhet? Har elever som bor i glesbygd förändrade förutsättningar för sin skolgång? Det som i första hand är viktigt att få klart för sig är vad definitio- nen för glesbygd innebär. har delat in lan- dets kommuner utifrån ett antal olika variabler som folkmängd, läge, tätortsgrad, invånare per km² samt näringsstruktur. Glesbygdskommun är då en kommun med mindre än fem invånare per km²och med mindre än 20 000 invånare. har med denna definition 31 glesbygds- kommuner, av vilka åtta har fristående grundskolor godkända av Skol- verket, nämligen , , , , Ä lvdalen, Ö verkalix, och Å re. Skolan i Å re kommun har ännu inte star- tat. De andra kommunerna har en fristående grundskola vardera. Man skall dock inte utgå från att det bara finns sju verksamma fri- stående grundskolor i glesbygd. Det finns troligen flera. Att veta exakt var dessa ligger är dock svårt eftersom vi för det första måste konstate- ra att det finns skolor i glesbygd som ligger i kommuner som inte är definierade som glesbygdskommuner. Låt oss ta ett exempel. I Stock- holmsregionen ligger , en kommun med cirka 60 000 invånare som per definition klassas som förortskommun, men också skulle kun- na betecknas som större stad med tanke på invånarantalet. är en utpräglad skärgårdskommun med bland annat öar som Utö och Or- nö. Ö arna har en mycket liten befolkningsmängd, men har trots detta var sin skola. Eftersom antalet elever vid varje skola är litet blir skolor- na mycket dyra i drift. Ö arna har begränsade förbindelser med fastlan- det, vilket motiverar att skolorna skall finnas. Ä r dessa skolor gles- bygdsskolor? Svaret måste bli ja på den frågan. I finns natur- ligtvis många andra kommuner som har skolor som ligger i glesbygd – både kommunala och fristående – vanligtvis för årskurserna 1–6. Det finns också elever som bor i glesbygd, men som är tvungna att resa lång väg till skolan, eftersom det inte finns någon skola i närheten. 38 Iakttagelser i enkäter och vid besök Det finns också elever som bor i glesbygd och går i en glesbygdsskola som av kommunalekonomiska skäl är nedläggningshotad. I tider av nedskärningar är det vanligt att kommunerna undersöker möjligheterna att flytta elever till en annan närbelägen skola i hopp om att kunna lägga ner någon skola, speciellt i glesbygd med tanke på att det vanligtvis går ganska få elever i dessa skolor, skolor som tidigare hade fler elever tack vare att det fanns ett större befolkningsunderlag. Eftersom många nu flyttat in till tätorter är förutsättningarna för att elevunderlaget skall öka små och tankar på att lägga ner sådana skolor väcks.