sou · GMB3159 · 1999-01-01 00:00:00 — Statens tillhandahållande av denna kassaservice säkerställs genom ett avtal med . Tillsynen över att avtalet uppfylls och att kassa- servicen motsvarar samhällets behov har lagts på Post- och Telestyrel- sen. Förutom att bl.a. övervaka och främja stabiliteten i det finansiella systemet, har ensamrätt att ge ut sedlar och mynt. Det är endast de sedlar och mynt som ges ut av som är lagliga betalningsmedel. skall vidare svara för landets försörjning av sedlar och mynt. Definitionen i postlagen av begreppet kassaservice reglerar såväl själva tjänsten som vilken servicenivå som skall tillhandahållas. Lagen reglerar även tjänstens utformning – den skall erbjudas över disk i postkontor. Detta förhållande gör det svårt att diskutera och väga alternativa servicenivåer mot varandra och väga olika produktionstekniker mot varandra. Den grundläggande tanken är att alla, oavsett om det rör sig om fysiska eller juridiska personer, skall kunna skicka och ta emot be- talningar och få tillgång till kontanter. Servicen skall således tillhanda- hållas alla oavsett var man har sin fasta bostad eller fasta driftställe. Denna tillgänglighet består av flera olika komponenter, bl.a. geografisk täckning, tillgänglighet i tiden och servicens utformning. Staten ställer inga krav i postlagen eller i avtalet med när det gäller avstånd mellan hushållen eller driftställena och närmaste serviceställe. När det gäller tillgänglighet i tiden har statens krav skrivits in i avtalet med . Kassaservice skall i nor- malfallet tillhandahållas , helgfri . Det sägs emellertid inget om när eller ser- vicen skall erbjudas. Det kan vidare konstateras att det skett stora förändringar vad beträffar tillgången till betalningsmedel. finns en mängd olika kort, kontantkort, betalkort etc. och med dessa kort följer olika möjligheter att ta ut kontanter i affärer, via bankomater och på andra ställen. Detta privata utbud av betaltjänster liksom den nya tekniken är förhållanden som bör kunna påverka frågan om statens fortsatta ansvar för en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning liksom frågan om på vilket sätt staten skall se till att ansvaret för dessa funktioner uppfylls. Staten ställer inte heller några krav när det gäller frågan inom vilken tid ett betalningsuppdrag skall vara utfört. I det nuvarande systemet finns väsentliga skillnader beroende på var i landet betalningsuppdraget tas emot. I propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127) konstateras att det i avvaktan på att frågan utreds inte finns anledning att ändra dagens definition av begreppet kassaservice på annat sätt än vad som är nödvändigt för att tydligare skilja kassatjänsten från posttjänsten. har antalet transaktioner på postkontoren minskat med och fortsätter att minska med 5 - . Denna trend är inte unik för . Även många banker känner av minskande antal kundbesök och transaktioner. De försöker därför anpassa sina kontorsnät efter marknadens ändrade förutsätt- ningar. I banklagstiftningen finns inga uttalade krav på banker eller någon annan att erbjuda en rikstäckande kassaservice. Postlagens krav riktar sig till staten och ger endast möjlighet att säkerställa kassaservicen genom en operatör, nämligen . har tillsammans med och en extern konsult, , utrett rimligheten i dels de särskilda åtagandena, dels de ekonomiska krav som staten ställer på . Analysen av Posten AB:s eko- nomiska utveckling visar att Posten AB:s kontorsnät är dyrt i förhållande till dess förmåga att generera intäkter. I budgeten har en förlust om beräknats för Posten Försäljning – det affärsområde inom som ansvarar för Posten AB:s rikstäck- ande kassaservicenät och som inkluderar finansiella tjänster. Progno- serna visar på fortsatta förluster, om inga föränd- ringar sker i dagens kontorsnät och dess organisation. Därutöver visar analysen att förmågan hos övriga verksamheter inom Posten att i fort- sättningen bidra med finansiering avtar. Lybrand har bedömt att statens krav på att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice enligt avtal innebär en merkostnad på , varav får en årlig ersättning på från staten. Utgångspunkten för bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna av statens krav har varit postlagens bestämmelse om kassaservice och avtalet mellan staten och om särskilda åtaganden. Någon beräkning av de faktiska merkostnaderna har emellertid inte varit möjlig att göra. För att kunna fastställa statens framtida ansvar för en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning i landet krävs att det närmare precis- eras vilka krav som bör ställas på dessa funktioner och hur de skall fi- nansieras. Sambanden mellan statens ansvar, kundernas faktiska ut- nyttjande av betaltjänsten och kontantförsörjningen och den nya tekniken på området är inte helt tydliga. I propositionen Statens ansvar på postområdet (prop. 1997/98:127) redovisas därför att dessa frågor skall utredas närmare. En utgångspunkt för en sådan utredning bör vara att staten inte skall ta på sig ett ansvar och därmed bidra med skattemedel till verksamhet där behovet av tjänster kan tillgodoses av andra aktörer, om inte sär- skilda förhållanden föranleder detta. Därutöver bör kravet på service- nivå, som är den kostnadskrävande delen av kassaservicen, defi- nieras utifrån dels kundernas behov, dels den kostnad som krävs för att uppnå denna nivå. Kraven på service bör sålunda anpassas till den fak- tiska efterfrågan av tjänster i olika delar av landet och vägas mot kost- naden för att tillfredsställa denna efterfrågan. Staten har tagit på sig att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice. I samband med bolagisering ansåg regeringen (prop. 1993/94:38 Postlagen och en förändrad verksamhetsform för m.m.) att målen för den rikstäckande distributionsservicen av brev, paket och betalningar skulle hållas samman. Kassaservicen ansågs ha ett naturligt samband med övrig postdistribution utan att för den skull utgöra postverksamhet. Regeringen anser att det finns anledning att tillsätta en särskild utre- dare med uppgift att överväga olika alternativ till hur en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning kan tillhandahållas och finansieras . Ansvaret för en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning i landet Utredaren skall beskriva statens nuvarande ansvar för att tillhandahålla och finansiera en rikstäckande betaltjänst och kontantförsörjning samt kostnaden för detta åtagande. Utredaren skall överväga statens fortsatta ansvar för att tillhanda- hålla och finansiera en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning. För att få ett bredare underlag för förslagen skall utredaren undersöka hur behovet av en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning säkerställs och finansieras i de nordiska länderna och några jämförbara EU-länder. I sin analys skall utredaren klargöra hur ansvaret för en grundläg- gande betaltjänst och kontantförsörjning förhåller sig till statens ansvar enligt lagen (1988:1385) om riksbank för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende och för landets försörjning av sedlar och mynt. Det är viktigt att utredaren beaktar strävanden att göra en tydlig distinktion mellan de uppdrag avseende betalnings- väsendet som är av myndighets- och tillsynskaraktär och de som direkt berör betalningsmedelsförsörjningen. Utredningen bör även beakta beredskapsaspekten. Det eventuella behovet av upphandling av betaltjänst och kontant- försörjning är en aspekt som är beroende av frågan om statens ansvar för dessa funktioner. Utredaren skall därför, om statens anses ha ett ansvar, analysera behovet av upphandling av betaltjänst och kontantförsörjning och föreslå hur riktlinjer för en sådan upphandling bör läggas fast. Myndighets- och tillsynsfunktionerna på betaltjänstområdet bör också klargöras och analyseras. Utredaren skall utreda behovet av ändringar i gällande regelverk på postområdet och för de finansiella företagen. Samråd bör därvid ske med (Fi 1995:09, dir. 1995:86). En utgångspunkt för utredarens ställningstaganden bör vara de be- dömningar som gjorts vid analysen av Posten AB:s ekonomiska ut- veckling med de justeringar som föranleds av utvecklingen därefter. Vidare skall utredaren inom ramen för en analys av de krav som skall ställas på en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning i landet, bedöma på vilken servicenivå dessa funktioner bör tillhandahållas med hänsyn till kostnaderna för olika alternativ. Utredaren skall i anslutning till detta föreslå alternativ till hur en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning i landet långsiktigt kan tillhandahållas och anpassas i takt med förändringar i kundernas efterfrågan av dessa funktioner och ny teknik på området. I detta sammanhang bör utredaren undersöka vilka möjligheter det finns att minska de skillnader som finns i fråga om tiden för utförandet av ett betalningsuppdrag. I denna fråga bör utredaren samråda med Utredningen om elektroniska pengar (Fi 1997:01, dir. 1997:1). Utredaren skall samråda med riksbank, , , , , Konsu- mentverket, samt den Integra- tionsmyndighet som bildas . Vidare skall utredaren sam- råda med och Utredningen om elektroniska pengar. Vid de överväganden som utredaren gör gäller regeringens generella direktiv till kommittéer och särskilda utredare och direktiven om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsek- venser (dir. 1994:124). Utredarens arbete skall vara slutfört . Nuvarande avtal mellan staten och Posten Mellan Svenska staten, nedan kallad Staten, å den ena sidan, och (publ. ), org.nr , nedan kallat Posten, å den andra sidan, har denna dag träffat följande avtal om särskilda åtaganden. Postlagen (1993:1684) trädde i kraft . om- bildades till . I postlagen fastställdes det statliga ansvaret för den grundläggande post- och kassaservicen. I samband med införandet av lagen ingick staten ett avtal om särskilda åtaganden med Posten enligt vilket bolaget skulle upprätthålla en grundläggande post- och kassaservice. Avtalet gällde t.o.m. . Ett nytt avtal tecknades för och det avtalet har förlängts t.o.m. . Enligt beslut (prop 1997/98:127, bet 1997/98:TU13, rskr. 1997/98:304) sker ett antal förändringar i postlagen som påverkar for- men för statens ansvar på postområdet. Tillstånd för att bedriva post- verksamhet får av förenas med tidsbegränsade villkor, bl.a. om skyldighet att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. Postens tillstånd kommer att förenas med sådana villkor. Vidare innebär ändringarna att regeringen bemyndigas att föreskriva att priser för tjänster som ingår i postverksamhet inte får överstiga vissa nivåer. De särskilda krav som ställs på Posten i avtal kommer därmed till viss del att framgå av författningar och tillståndsvillkor. Syftet med detta avtal är att säkerställa preciserade servicemål för den samhällsomfattande posttjänsten och de i postlagen fastställda kra- ven på grundläggande kassaservice. 2.1 I detta avtal använda begrepp skall ha samma innebörd som i post- lagen. 3.1 Förändringar av den samhällsomfattande posttjänstens utformning bör ske varsamt. Antalet fasta hushåll som saknar daglig posttjänst bör inte öka . Väsentliga förändringar avseende sista inlämningstid för att få brev utdelade senast påföljande arbetsdag får inte ske i någon del av landet, utan att har hörts. Tillhandahållandet av en daglig och grundläggande kassaservice 4.1 Posten förbinder sig att tillhandahålla en daglig och grundläggande kassaservice enligt 4.3 till 4.5 nedan. 4.2För tillhandahållande av kassaservice till den del alternativ sak- nas och det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksamheten utgår ersättning till Posten. Ersättningen fastställs i samband med att beslutar om statsbudget för budgetperioden. 4.3En god grundläggande kassaservice skall ges till alla kunder i hela landet. Kundernas efterfrågan bör vara styrande för servicens ut- formning. Förändringar av servicens utformning i glesbygd bör ske varsamt. 4.4Daglig och rikstäckande kassaservice skall tillhandahållas till enhetliga priser. I normalfallet skall alla ha tillgång till kassaservice . 4.5Antalet hushåll som saknar daglig kassaservice bör inte öka un- der avtalsperioden. 4.6 Posten skall enligt Post- och anvisningar planlägga för totalförsvarets behov av kassaservice vid höjd beredskap. I övrigt är Postens medverkan i planläggning för totalförsvarets behov av postser- vice vid höjd beredskap reglerad i Postens tillståndsvillkor. 4.7 Posten skall mot kostnadsbaserad ersättning utföra beredskaps- åtgärder för totalförsvaret. Skyldighet att samråda och informera om ändringar i postnummersystemet 5.1 Posten skall före beslut samråda med olika intressenter, såväl stat- liga som kommunala och privata, när väsentliga förändringar i post- SOU 1998:159 Bilaga 2 119 nummersystemet planeras och före genomförandet informera om dessa. 5.2 Posten förbinder sig att vid ändringar av postnummersystemet främja god ortnamnssed. Kontroll av avtalets uppfyllelse 6.1 Posten skall på begäran lämna regeringen eller annan som regeringen bestämmer de upplysningar och handlingar som behövs för kontroll av att detta avtal följs. Avseende tillhandahållandet av grundläggande kassaservice skall Posten medge erforderlig insyn i bolagets ekonomiska redovisning, d.v.s. redovisa kostnader och intäkter för den verksamhet där Posten erhåller ersättning från staten. 6.2 Posten förbinder sig att se till att vad som anges i punkt 6.1 till- lämpas av alla bolag i vilka Posten har ett bestämmande inflytande. Ändringar av eller tillägg till detta avtal skall för att vara bindande vara skriftligt avfattade och undertecknade av parterna. 8.1 Detta avtal träder i kraft och gäller t.o.m. . 8.2 Avtalet skall vara offentligt. Detta avtal har upprättats i två exemplar, varav avtalsparterna tagit var sitt. Kostnaderna för statens åtagande Utredningen skall enligt sina direktiv beskriva kostnaderna för statens åtagande att det skall finnas en rikstäckande kassaservice. Uppdraget innebär att utredningen skall beräkna de statsfinansiella kostnaderna för att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice. Det bör betonas att sta- tens kostnader för åtagandet inte nödvändigtvis sammanfaller med Postens kostnader för att tillhandahålla servicen. En sådan överens- stämmelse uppnås endast om statens ersättning till Posten exakt svarar emot Postens kostnader för att tillhandahålla en rikstäckande kassaser- vice. Om Postens kostnader överstiger statens ersättning utgörs statens kostnader av summan av den utbetalade ersättningen och den minskade utdelning från bolaget som teoretiskt blir följden av att Posten måste finansiera underskott i kassaservicen med bidrag från andra delar av koncernen. är Posten befriad från skyldighet att ge ut- delning på statens aktier. Om Postens kostnader däremot understiger den statliga ersättningen blir statens kostnader lika med den utbetalade ersättningen minskad med den förbättrade utdelning från Posten som teoretiskt blir följden av det överskott som uppstår i kassaservicen. Postens kostnader för en rikstäckande kassaservice har be- lysts i en utredning som gjorts av revisionsföretaget , och . Detta skedde på uppdrag av Kommunika- tionsdepartementet. Resultatet av analysen var att Posten har en mer- kostnad för den kassaservice som erbjuds enligt avtal med staten på . För åtagandet erhåller Posten för när- varande en årlig ersättning från staten på . Analysen visar också att förmågan hos övriga verksamheter inom Posten att bidra med en finansiering av underskottet i kassaservicen kommer att minska. Detta sammanhänger i sin tur med att överskotten i dessa verksamheter bedöms komma att minska. Revisionsföretagets analys visar också att förlusterna i Postens kontorsnät är betydande och kommer att vara det i fortsättningen också om inga förändringar sker dess organisation. Postens kostnader för att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice Som framgått ovan är det inte utredningens uppgift att beräkna Postens kostnader för att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice. Detta har redan gjorts i den utredning som revisionsföretaget har genomfört. Ut- redningen har inte heller underlag för att göra en noggrann kalkyl vad gäller dessa kostnader. Däremot kan det finnas anledning att något kommentera den kalkylmetod som används vid beräkningen av Postens kostnader för en rikstäckande kassaservice. Kalkylmetoden bygger på att Posten skall ha ersättning för tjänsten om alternativ saknas på den aktuella orten och om det inte är kommer- siellt motiverat att tillhandahålla kassaservicen. Beräkningarna inne- håller följande komponenter. -Merkostnader för kassaproduktion vid postkontor i glesbygd, filial- kontor i områden utan bank samt vid entreprenadkontor (post i butik eller motsvarande). -Merkostnader för kassaproduktrion i lantbrevbäringen. -Avdrag för avgiftsintäkter som skulle ha förlorats om kassaproduktion enligt de båda punkterna ovan inte skulle ha genomförts. -Avdrag för merkostnaden för att hantera motsvarande kassaproduk- tion på andra ställen inom postkoncernen Denna kalkylmetod medför enligt Posten att merkostnaderna för en riks- täckande kassaservice enligt avtal med staten kan uppskattas till i 1995/prisnivå. Beloppet inkluderar kostna- derna för att tillhandahålla banktjänster enligt Postens avtal med Nord- banken. Utredningen konstaterar att det grundläggande kriteriet i kalkylme- toden – alternativ saknas – inte är invändningsfritt. Omständigheten att annan kassaservice på orten saknas behöver inte medföra att verksam- heten är olönsam. Posten har knappast heller möjlighet att på ett rättvi- sande sätt beräkna det faktiska resultatet för varje enskilt serviceställe. Alla beräkningar av detta slag bygger på mer eller mindre schablon- mässiga antaganden om hur de fasta kostnaderna i verksamheten för- delar sig. I Postens fall förekommer dessutom omfattande interndebite- ringar mellan olika affärsområden inom koncernen. Detta ökar svårig- heterna att bedöma om kalkylmetoden ger ett rimligt resultat. Statens kostnader för att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice De beräkningar som har gjorts av Postens merkostnader för att tillhan- dahålla en rikstäckande kassaservice antyder att bolagets kostnader för denna tjänst överstiger den ersättning som staten betalar till Posten. Detta innebär att statens kostnader för att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice utgörs av den ersättning som betalas till Posten utökad med den minskning av utdelningen på statens aktier i som blir följden av att överskott i annan verksamhet inom koncernen bekostar skillnaden mellan den utbetalade ersättningen och Postens faktiska kostnader. Beroende på hur underskottet hanteras kan dessutom skattemässiga konsekvenser uppstå. Statens ersättning till Posten uppgår som nämnts till . Effekterna på Postens förmåga att betala utdelning till staten är svåra att beräkna. Detta sammanhänger dels med att man kan ifrågasätta vilka faktiska kostnader som Posten har för att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice, dels med att det inte föreligger något entydigt samband mellan Postens förmåga att betala utdelning på statens aktier och det underskott som Posten ådrar sig i kassaservicen till följd av kravet på rikstäckning. Förmågan att betala utdelning påverkas av en rad andra faktorer än underskottet i kassaservicen, t.ex. Postens utdelnings- och konsolideringspolicy och olika transaktioner inom postkoncernen. De senare kan även få skattemässiga konsekvenser. Statens kostnader för att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice utgörs av den utbetalade ersättningen om och ett belopp som svarar mot en minskad förmåga hos Posten att betala utdelning på statens aktier. Det sistnämnda beloppet påverkas av en rad omständig- heter och är svårt att beräkna. Beskrivning av förordningen (1994:577) om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service Nuvarande reglering i förordningen om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service Förordningen syftar till att främja investeringar och service samt öka sysselsättning och tillväxt i landsbygd och glesbygd. Stöd kan lämnas av som landsbygdsstöd eller stöd till kommersiell service. I det följande redogörs för reglerna om stöd till kommersiell service eftersom det är i det regelverket som kassaservice lämpligen bör inordnas. Stöd till kommersiell service får lämnas som hemsändningsbidrag, investeringsbidrag, landsbygdslån och servicebidrag till kommuner eller näringsidkare för att dessa skall upprätthålla service med dagligvaror och drivmedel. För att stöd till kommersiell service skall ges krävs att kommunen har planerat behovet av service och att stödet inte otillbörligt gynnar en viss näringsidkare. Hemsändningsbidrag får per tillfälle ges med och hushåll för distribution av dagligvaror. Det finns även möjlighet att ordna särskilda inköpsturer med hjälp av hemsändnings- bidraget. Investeringsbidrag och landsbygdslån får ges för olika slags investeringar, utbildning och kostnader för åtgärdsprogram. Investe- ringsbidrag får beroende på omständigheterna ges med mellan av den totala godkända utgiften för investeringen. Landsbygds- lån får ges för samma ändamål som investeringsbidrag när upplåning inte bedöms kunna ske på kreditmarknaden. Lånet skall återbetalas med ränta. Servicebidrag, vilket är ett slags driftsbidrag, får lämnas om det finns särskilda skäl. Servicebidraget får uppgå till högst till samma mottagare. Medel som betalas enligt förordningen kan krävas åter bl.a. om ut- betalningen har skett med stöd av felaktiga uppgifter som mottagaren har lämnat. får meddelas av , och . – ett bra exempel För att bilda sig en uppfattning om hur förordningen om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service fungerar i praktiken har utredningen besökt i . Man har i koncentrerat sig på att de olika stödformerna skall riktas till samordnade servicelösningar där den lokala befolkningen tar ett stort ansvar. Med stöd av denna policy har nedläggningar av fasta serviceställen i i hög grad kunnat undvikas. fick 90 livsmedelsbutiker och bensinstationer stöd av . Antalet butiker som får stöd 1998 uppgår till 83. Den service som samordnas varierar. Men det kan typiskt sett handla om livsmedels- och drivmedelsförsäljning, post i butik, turistinformation, godstrafik, spel- och apoteksombud och så kallade bykontor, vilket är en enklare form av medborgarkontor. För att få lokalbefolkningen att ta ansvar för att servicen upprätthålls drivs ca 30 serviceställen av ekonomiska föreningar där ortsbefolkningen är medlemmar. Ytterligare ca 20 serviceställen drivs med hjälp av omfattande stödåtgärder från ortsborna. Vid bildandet av en ekonomisk förening kan skjuta till av nödvändigt kapital medan kommunen och ortsborna står för vardera. Därefter drivs servicestället i praktiken av ortsbefolkningen genom den ekono- miska föreningen. Enligt bedömning fungerar den nuvarande förord- ningen om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service väl. Den ger möjlighet till flexibla lösningar som anpassas till omständigheterna i det enskilda fallet och till samordning av service. Följande tabell visar vilka belopp som har utbetalats i stöd . Omfattningen av stöd enligt förordningen om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service66 66 Stödet anges i antal . Uppgifterna grundar sig på statistik som har lämnats av i . En förklaring till att det utbetalade stödet kan fluktuera kraftigt, ex- empelvis 1994/95, är att handeln har genomfört åtgärder till följd av lagstiftning för att skydda miljön. Detta har medfört särskilt höga in- vesteringar vissa år. Tabellen ovan visar både investeringsstöd och driftbidrag. Under de senast tio åren har av stödet utgjort investeringsstöd och driftbidrag. Utredningen har haft i uppdrag att jämföra hur en rikstäckande kassa- service tillhandahålls i några andra jämförbara länder.