sou · GMB3155 · 1999-01-01 00:00:00 — Den globaliserade ekonomin innebär att en- skilda nationers ekonomier blivit alltmer beroende av vad som händer i världsekonomin. Regeringens möjligheter att bedriva en självständig nationell ekonomisk politik är i stor utsträckning beroende av den globala ekonomins olika aktörer. De nationella politiska och demokratiska institutionerna tenderar att pressas samman av internationalisering och decentralisering (m.fl. 1997). Det innebär inte nödvändigtvis att den statliga poli- tikens betydelse minskar i stor och avgörande omfattning, men dess tyngd minskar i takt med att politiska avgöranden i allt större utsträckning fälls på flera nivåer och ibland i olika slags inter- organisatoriska och interregionala arrangemang (ibland kallat partnerskap). De politiska möjligheterna att forma samhällen på lokal, nationell och internationell nivå behöver dock inte bli mindre på grund av denna utveckling. Däremot är kanske de nuvarande politiska for- merna inte anpassade till en ny och vidare politisk och demokra- tisk uppgift. Politiken har exploderat och spridits på olika håll. En del har övergått till EU och andra transnationella och trans- regionala organ, medan en del har spridits till olika nivåer och miljöer inom landet. Politiska avgöranden i termer av att utveckla regler för hantering av gemensamma problem och fördelning av gemensamma resurser fälls inom, mellan och utanför den represen- tativa demokratins olika organ. Exempel på sådan utveckling finner vi i olika internationella och nationella sammanhang. Under de senaste tio årens lopp har det tillkommit en rik flora av termer som betecknar denna politikens explosion, t.ex. partnerskap, nätverk och governance i stället för government, funktionell demokrati i stället för representativ demokrati (1997; Kooiman 1993; Kickert, Klijn och Koppenjan 1997; och 1997; 1997). Gränsen mellan stat och civilsamhälle luckras upp, inte minst på lokal nivå. Lokala utvecklingsgrupper, byalag och företagar- föreningar är mer än sociala gemenskaper. För det första är de i hög grad involverade i politiken både genom att forma och genomföra lokal politik. För det andra är de politiska enheter genom att de inte befolkas av människor som har gemensamma värderingar och intressen. Snarare är det människor med olika värderingar och intressen som samhandlar kring ett gemensamt problem (jfr Bang och Sørensen 1997). Politikens explosion betyder både att politiska avgöranden sprids och att gränsen mellan det politiska (kommunen) och det sociala (civilsamhället) luckras upp. Politiken finns också i det sociala. Det som utgör objekt för studier i denna rapport, brukarin- flytande, lokala utvecklingsgrupper, valfrihet, medborgarpaneler med flera demokratiexperiment är också ett uttryck för politikens explosion. Allt fler avgöranden av kollektiv karaktär, dvs. vem som skall erhålla vad, när och hur flyttas ut från de representativa demokratiska organen till andra kollektiva miljöer. Det i detta sammanhang mest intressanta är inte att avgöranden delegeras till tjänstemän i den kommunala organisationen, vilket varit en ständigt pågående process sedan kommunsammanslagningarna, utan till olika brukar- och medborgargrupper. 10.2 Demokratins explosion? Frågan om vad detta hot innefattar och om det egentligen är något hot behöver emellertid belysas ytterligare. När det handlar om att politiken exploderar och sprids ut till olika brukar- och med- borgargrupper hamnar vi i en av demokratiteorins kärnfrågor, nämligen vad som utgör ett demos – en medborgarsamman- slutning med rättigheter och skyldigheter – och hur detta demos skall avgränsas från andra medborgarsammanslutningar. Det finns inga givna kriterier för vad som utgör en sammanslutning av med- borgare med vissa rättigheter och skyldigheter. Uppfattningar om vad som utgör folket i en demokrati varierar mellan olika demo- kratimodeller (1996). förekommer en territoriell avgränsning mellan olika medborgarsammanslutningar, framför allt nationalstaten. Exempelvis kan vi se avgränsningar i termer av vilka som har rätt att rösta vid olika val (1995). Ser vi till utvecklingen i har antalet folk i denna mening ökat. utgör vi till- sammans med övriga EU-medborgare ett folk som väljer leda- möter till , ett flertal kommuner har delats upp i mindre kommuner och det har tillkommit en territoriellt avgränsad medborgarsammanslutning som väljer till en s.k. partiopolitisk nämnd i . Om vi bortser från rätten att rösta finns det en rad andra territoriella indelningsgrunder. Det gemensamma är att det finns angivna rättigheter och skyldigheter för medborgarna (Meehan ). Därmed kan en kommundel eller ett lokalsamhälle utgöra en medborgarsammanslutning, dvs. Förändringar i vad som avses med folket spänner således över ett stort spektrum. Att sådana förändringar sker visar att en territoriell avgränsning är en social konstruktion som tillkommer genom politiska processer och varierar mellan olika politiska, historiska och kulturella sammanhang (Meehan ; Sørensen 1998). m.fl. sammanfattar det på följande sätt: Sammanslutningar av medborgare kan bildas på såväl territoriell som icke-territoriell grund. Demokratin kräver inte en stat, egent- ligen inte ens ett geografiskt avgränsat område. Det räcker med att det finns en någorlunda permanent grupp av medborgare som förenas av ett knippe rättigheter och skyldigheter. (m.fl. 1997, s. 24) Med utgångspunkt från att vilka som utgör ett demos i hög grad är ett resultat av politiska processer samt historiska och kulturella sammanhang kan man tänka sig även funktionella indelnings- grunder såväl som territoriella. Härmed landar vi i dagens aktuella debatt om brukarstyrelser och områdesstyrelser av olika slag som är en blandning av funktionell och territoriell indelning (Sørensen 1998). Vi får därmed en uppsjö av olika demokratier, dvs. där medborgarsammanslutningar formar ett styrelseskick över gemen- samma angelägenheter. På samma sätt som politiken exploderar kan vi säga att demokratin exploderar. Det uppstår ett antal parti- ella överlappande demokratier inom ramen för en större demokra- tisk enhet. I princip är det inget nytt, alla demokratier är partiella eftersom de inkluderar en viss grupp medborgare och exkluderar andra. Det nya är att antalet partiella demokratier ökar och på olika sätt utmanar den mindre partiella demokratin som t.ex. en kom- mun utgör. Ur perspektivet demokrati på svenska, med förhoppningarna om en väl fungerande representativ demokrati med hög legitimitet för de etablerade demokratiska institutionerna, förefaller politikens och demokratins explosion utgöra minst sagt ett problem. Hur skall denna pluralism samordnas? Hur skall de olika brukar- och medborgarsammanslutningarna fogas samman under en demokratisk hatt där en politisk helhetssyn är vägledande för resursfördelningen? Det är ett synsätt ovanifrån. Ser vi det från enskilda med- borgare eller medborgarsammanslutningars perspektiv kan be- dömningen vara en annan. De partiella demokratierna (den lilla demokratin), såsom brukarstyrelser och lokala utvecklingsgrupper kan verka främjande för medborgarnas demokratiska skolning och engagemang för gemensamma spörsmål. I den lilla demokratin blir politiken mer konkret än i den stora demokratin (Sørensen 1998). Det handlar om konkreta frågor kring barnens eller lokalsam- hällets utveckling. Många föredrar denna form av politiskt engage- mang före ett kommunalpolitiskt engagemang. Det kan leda till ett makt- och ansvarsskapande på ett sätt som också ger synbara resultat av ansträngningarna. Olika former av brukar- och med- borgarorganisering kan därför ses som allmänt främjande den lokala demokratin. Detta var två tolkningar från två utsiktspunkter som pekar ytterligare på behovet av att diskutera relationen mellan den lilla och den stora demokratin. Vilka spelregler behöver utvecklas för att politikens och demokratins explosion inte leder till en avdemo- kratiserande fragmentering i samhället? Hur skapas legitima och förtroendefulla relationer mellan den lilla och stora demokratin? För att få svar på det kan vi vända oss till en teori som fått starkt genomslag , nämligen om det sociala kapitalets roll. 10.3 Den fungerande demokratin och det sociala kapitalet En omtalad studie av regionala skillnader i med avseende på hur demokratin och den offentliga politiken fungerar har gett starka argument för att det behövs en utvecklad medborgaranda i lokalsamhället (). Resultaten från den italienska studien, tillsammans med en rad efterföljande och samtida betrak- telser av det civila samhället och dess betydelse för demokratin, anses av forskare vara ett uttryck för sökande efter ett nytt paradigm för att hantera samtida samhällsproblem världen över (Foley och 1997). En fungerande demokrati i termer av relativt högt politiskt deltagande och förtroende för de demokra- tiska institutionerna och ett effektivt politiskt system förutsätter att det utvecklats ömsesidighet och förtroende i de sociala relationerna, att det finns en gemensam grundläggande tro på att solidaritet och samarbete är den bästa lösningen samt att människor föredrar att bilda sociala nätverk och organisationer för att lösa gemensamma problem. Kort sagt: En fungerande demo- krati kräver ett socialt kapital som består av förtroende, gemen- samma normer och sociala nätverk (). Det handlar i grunden om att lösa sociala dilemman som upp- står när människor inte samarbetar trots att de egentligen skulle vinna mest på att samarbeta. När man inte litar på att alla andra vill samarbeta så följer man sitt eget kortsiktiga intresse vilket kan leda till att alla förlorar. Ett effektivt samarbete, dvs. då alla sam- arbetar för gemensamma ändamål kan bara uppstå då man litar på att alla andra väljer att samarbeta. Utan denna tillit och tilltro till andras benägenhet att samarbeta uppkommer ett socialt dilemma (Ostrom 1998; 1998). Det sociala kapitalet är något som successivt växer fram och består av flera ömsesidigt självförstärkande faktorer. Om männi- skor ser vinster med att samarbeta så ökar samarbetet och där- med det sociala kapitalet. Medborgaranda uppstår således i miljöer med vissa förutsättningar. Dessa förutsättningar har oftast ut- vecklats – i den italienska studien talar . Det tar att utveckla ett stort socialt kapital och där- med en fungerande demokrati än att rasera den. karakteri- seras ofta som en folkrörelsedemokrati, där ett vittförgrenande föreningsliv och vitala partier utgör demokratins grund. Vidare kännetecknas den generella välfärdspolitiken av normer som skapar ömsesidigt förtroende och solidaritet (1994). Enligt teorin om det sociala kapitalets betydelse är förutsätt- ningarna för deltagardemokrati således större i än på många andra håll i världen. De svenska folkrörelserna kan sägas vara en av de viktigaste grunderna för det sociala kapitalet i . I en läsebok om folkrörelserna kan vi läsa något som påminner starkt om beskrivning av med- borgarandan i : Naturligtvis tog det att komma överens om hur man skulle samarbeta för att få det bättre. Det ligger många misslyckanden bakom våra dagars folkrörelser. Men med tiden lärde man sig att arbeta på lång sikt och hålla ihop. Skall man kunna hålla ihop, måste man också lära sig att visa hänsyn för varandra, ibland ge efter en smula på sin egen mening för att andra också skall få sin rätt och för att det skall bli ett förtroendefullt samarbete. Detta är just vad medborgarna i ett samhälle måste lära sig, om samhället skall bli sådant, att åtminstone de allra flesta trivs där. Medlemmar- na i våra folkrörelser lärde sig sålunda egentligen också en hel del av konsten att vara goda och lojala medborgare som de lärde sig att bli goda medlemmar i sina föreningar. (Elldin 1946, s. 12) Folkrörelsedemokratin är inte särskilt vital i det (post)moderna svenska samhället. De traditionella folkrörelserna har förlorat mycket av sin kraft. Inte minst partierna har tappat förankring bland medborgarna. Vidare har idén om kollektiva solidariska lösningar starkt utmanats av mer individorienterade lösningar. Slutligen kan framhållas den kommunala servicedemokratins in- riktning mot medborgaren som konsument snarare än politisk medborgare. Därmed skulle man kunna säga att det sociala kapita- let har minskat och behöver återuppbyggas för att på det sättet stärka demokratin. I många kommunala demokratiprogram och liknande finns någon referens till eller någon liknande studie som talar om socialt kapital och medborgaranda. Det före- faller något självförnekande men kanske fullständigt logiskt att nutida svenska demokratireformatörer i stor utsträckning i stället vänder sig till den internationella debatten än till vår egen folk- rörelsehistoria. 10.3.1 Är socialt kapital i sig demokratiskt? Det allmänna intrycket av studie är att socialt kapital i sig är främjande för demokratin. Någon sådan betydelse har egent- ligen inte begreppet. Ursprungligen kommer begreppet från eko- nomisk teori och är en kategori vid sidan av fysiskt, finansiellt och mänskligt kapital (1990, s. 300). Skillnaden mellan det sociala och det mänskliga kapitalet är framför allt att det förra är något som individer besitter medan det senare är något som indi- vider gemensamt utvecklar. Socialt kapital är ett neutralt begrepp i den meningen att det handlar om vad som åstadkommer social handling. Det skapas när relationer mellan människor förändras på sådant sätt att det underlättar handling. En grupp vars medlemmar manifesterar förtroende för varandra har större förmåga till hand- ling än en grupp som saknar detta gemensamma förtroende (1990, s. 304). Ett omfattande nätverk av social handling i form av föreningar och organisationer behöver inte medföra att demokratin utvecklas i termer av demokratisk medborgaranda eller leda till att de poli- tiska och demokratiska institutionerna på ett bättre sätt förankras bland medborgarna. Ett starkt socialt kapital kan också leda till polarisering mellan olika grupper och till fragmentering i samhället (Foley och 1997). Det avgörande för i vilken riktning det sociala kapitalet används är hur de politiska institutionerna funge- rar, hur etablerade normer och regler kring gemensam problem- lösning fungerar i relation till civilsamhällets olika organiseringar. Om inte de etablerade politiska institutionerna har förmåga att på ett legitimt sätt möta olika medborgarorganiseringar finns en risk att det sociala kapitalet leder till en odemokratisk utveckling snarare än en demokratisk (1997). Således kan inte demo- kratiska institutioner såsom partier och representativa organ er- sättas av ett vittförgrenat nätverk av föreningar, lokala utvecklings- grupper, brukarstyrelser etc. och leda till en ökad demokratisk medborgaranda. Det sociala kapital som utvecklas i dessa organise- ringar måste länkas till de politiska institutionerna för att undvika en fragmentering. 10.4 Lokalsamhället, legitimiteten och friheten Det som håller samman relationen mellan valda och väljare, mellan politiska institutioner och medborgarna i en demokrati kallas legitimitet. De politiska institutionerna behöver medborgarnas förtroende eller acceptans för att kunna bedriva en accepterad värdefördelning. Att starta eller stödja demokratiexperiment är ett sätt att bibehålla och stärka denna legitimitet. Legitimitetsproble- matiken har blivit allt mer uppmärksammad . Startpunkten var kommunsammanslagningarna. Åtskilliga organiseringar i lokalsamhället sammanfaller med de gamla kom- mungränserna. har olika faktorer bi- dragit till att medborgarna i lokalsamhället funnit det både ange- läget och stimulerande att skapa olika organiseringar (lokala ut- vecklingsgrupper m.m.). Även äldre organisationer såsom byalag och idrottsföreningar har i flera fall fått en renässans. Denna organisering kan ses som en reaktion på kommunsammanslag- ningar och andra faktorer i samhällsutvecklingen, och det är ofta så det förklaras. Det finns emellertid en annan aspekt som är viktig att lyfta fram, nämligen kommunens behov av att stödja lokalsam- hällets organisering att bibehålla och stärka legitimiteten genom att utveckla ett demokratiskt interorganisatoriskt samspel. Det demokratiska interorganisatoriska samspelet kan beskrivas i termer av relation mellan kommunen och lokalsamhället (Røiseland & Aarsæter 1998), som är en variant av det som tidigare kallats för den stora och den lilla demokratin. Kommunen är i detta sammanhang en geografiskt avgränsad multiorganisation av politik och verksamhet som syftar till att tillgodose gemensamma och individuella behov och lösa gemensamma problem, det som vi tidigare kallat en servicedemokratisk institution. Lokalsamhällen är också geografiskt avgränsade enheter som mer eller mindre sammanfaller med kommunen. Ett lokalsamhälle kan ses som bestående av individer och olika slags organiseringar. Det utgör inte någon enhet som vilar på gemensamma värdegrunder eller liknande, utan är en mer eller mindre sammanhållen politisk enhet som innehåller olika politiska och kulturella inslag. Det finns de som hävdar att viss grad av homogenitet i lokalsamhället är en för- utsättning för utvecklande av vital demokrati och hög delaktighet. Det krävs vissa grundläggande gemensamma värderingar för att åstadkomma kollektiv samhandling (se t.ex. Avineri och De-Shalit 1992). Det moderna samhället är emellertid till stora delar multi- kulturellt och en modern demokrati innefattar att alla bör ha lika möjligheter att delta i den lokala dialogen. Att hävda att det skall finnas grundläggande gemensamma värderingar kan i praktiken innebära majoritetens förtryck av minoriteter (1995). En modern demokrati bygger på kulturell pluralism där medborgarna förväntas lyssna på varandra och visa generositet inför skilda värderingar och världsuppfattningar (Weigård & 1998). Man kan säga att det som skiljer en politisk från en social sam- fällighet är att i det förra fallet delar människor samma problem och utmaningar men inte nödvändigtvis samma intressen och I det senare fallet är det gemensamma värderingar och intressen som står i fokus. Det är det senare som oftast förknippas med kommunitarism. Ett lokalsamhälle består ofta av olika föreningar och organisa- tioner, t.ex. idrottsföreningar, kulturella föreningar, politiska för- eningar och ekonomiska föreningar. Dessa föreningar och organi- sationer är ofta sammankopplade genom överlappande medlem- skap och aktiviteter. Denna överlappning gör att vissa personer har en mycket god överblick över sitt lokalsamhälle och utgör ett slags nyckelpersoner i lokalsamhällets sociala kapital. De kallas ibland för eldsjälar, men det kan också röra sig om människor som arbetar mindre synligt men ändå effektivt för det som i allmänhet betraktas som lokalsamhällets bästa. Inom modern forskning av sambanden mellan lokalsamhälle (civilsamhälle) och politiska institutioner har framkommit att ett vitalt civilsamhälle med medborgare som känner tillit och sam- hörighet med varandra också känner större tilltro till de politiska institutionerna (kommuner, landsting etc.) än de medborgare som inte är lika integrerade i lokalsamhälle (1998). Därmed kan sägas att det finns ett grundläggande behov för den kommunala multiorganisationen med dess politiska och professionella organi- sationer och verksamheter att genom stödjande av lokalt för- eningsliv bibehålla och stärka sin legitimitet i lokalsamhället, som i praktiken innebär flera lokalsamhällen. Sammanfattningsvis kan sägas att funktionell och territoriell brukar- och medborgarorganisering är både ett uttryck för att det redan finns ett socialt kapital, men också att detta kapital kan ut- vecklas i en riktning som är positiv för de små kollektiven. Det är emellertid inte självklart att denna utveckling harmonierar med den stora demokratin. I själva verket kan det utmynna i växande konflikter mellan det partikulära och det universella. En avgörande fråga förefaller vara om och på vilket sätt den lilla och den stora demokratin kan och bör länkas samman. Det handlar inte om att antingen utveckla brukar- och medborgarorganisering vid sidan av det representativa systemet eller förnya fullmäktige och partier. Ett växande inslag av kollektiv organisering i form av brukarråd, lokala utvecklingsgrupper m.m. ställer stora krav på förnyelse bland de befintliga och traditionella politiska institutionerna för att inte fragmenteringstendenser och legitimitetsproblemen skall bli för stora. I detta sammanhang framstår t.ex. olika former av förnyelse av fullmäktige som angelägna för att forma ett demo- kratiskt interorganisatoriskt samspel. Hur ser förutsättningarna ut bland medborgarna för att skapa ett sådant samspel mellan den lilla och den stora demokratin? För att söka svar på den frågan kan vi identifiera olika politiska identi- teter i lokalsamhället. Att vara medborgare i vårt moderna välfärdssamhälle innebär att vi i praktiken uppträder i olika skepnader i relation till kommunala och övriga offentliga institutioner och verksamheter. Vi kan vara skattebetalare, väljare, anställda, brukare/användare, kunder m.m. har intresset för studier av olika medborgar- roller ökat bland olika forskare. Ett syfte har varit att undersöka om det finns samband mellan olika roller å ena sidan och olika attityder till offentlig verksamhet å den andra. Ett annat syfte har varit att undersöka om medborgarnas samhällsinflytande varierar med rollerna (, och 1989; 1995; 1993). Ett tredje syfte är att undersöka konflikter mellan olika medborgarroller (1995; 1997). I den aktuella forskning som bedrivs framkommer olika rolluppsättningar, t.ex. väljare, brukare, skattebetalare och producent (1995). Bakgrunden till att vi använder olika beteckningar är att samhället har blivit allt mer differentierat. Det finns en rad olika institutio- nella arrangemang och organisationer som vi som medborgare möter under vårt liv i samhället; allt från BB till särskilda boende- former. I stället för att tala om medborgarroller kan vi fokuserar på olika politiska identiteter i relation till den lilla och den stora demokratin (Bang, och 1997). Relationen mellan medborgare och institutioner medverkar till att bekräfta tidigare eller utveckla nya politiska identiteter. En politisk identitet är mer än en roll. Även om man tillskrivs rollen som brukare betyder det inte att man identifierar sig som sådan. Man kanske snarare ser sig som konsument av service. 10.5.1 Den politiska konsumenten och den private medborgaren Vissa identiteter bekräftar och förstärker en arbetsdelning mellan den lilla och den stora demokratin medan andra ifrågasätter och överbryggar den. Till det förra kan föras medborgaren som politisk konsument. Det är en identitet som förknippas med att (oftast) rösta, betala skatt och ge sitt – oftast diffusa – stöd till det politiska systemet. Medlemskap i olika föreningar, däribland politiska partier, är vanliga men medlemskapet är passivt. Identiteten är vidare förknippad med att utnyttja sina rättigheter som med- borgare och mottagare/kund av den offentliga servicen. En annan politisk identitet som bekräftar och stödjer arbets- delningen mellan den lilla och den stora politiken är den liknöjde som på sin höjd röstar, men i övrigt föredrar att vara ointresserad av politik. Den politiska aktiviteten är minimal och kan till stor del karakteriseras som en åskådaridentitet. Denna identitet före- kommer i litteraturen som den private medborgaren som fri från politik ägnar sig åt affärer, kärlek, konst och litteratur i sin privata sfär. Politiskt engagemang och beslutsfattande är något som eliten får syssla med (Walzer 1989, s. 216). Båda dessa politiska identiteter är funktionella i förhållande till en arbetsdelning mellan massa och eliter, mellan den lilla och den stora demokratin. Det finns emellertid andra politiska identiteter som inte är funktionella, utan ifrågasättande. Två sådana politiska identiteter skall lyftas fram. 10.5.2 Vardagsmakaren och brobyggaren