sou · GMB361d1 · 1999-01-01 00:00:00 — 48Rapportering av dricksvattentillsynen 1996, SLV-Rapport 1/98. Då hade sex kommuner motsvarande låga prov- tagningsfrekvens per anläggning. Den minskade provtagningen kan hänga samman med att livsmedelstillsynen som följd av kommunernas satsning på egenkontrollen ändrat karaktär. Rapporteringssystemet redovisar antal prov men som framgår av kapitel 7 inte kostnader för provtagning och undersökning. Andelen otjänliga prov vid den offentliga kontrollen visar ingen större förändring. Antalet otjänliga prov uppgick till 413 mikrobiologiska och 23 kemiska, vilket tillsammans motsvarar en andel på . Det innebär att andelen ligger kvar vid . var andelen otjänliga prov och 1994 . Egenkontrollprogram bör enligt miljö- och hälsoskyddsnämndernas bedömningar fastställas för 32 000 anläggningar i landet. Enligt kom- munernas uppgifter för hade av dessa anläggningar, 49 eller 29 226 företag, fastställda program, vilket ligger över en målsättning på . Livsmedelstillsynen i är dels skattefinansierad, dels finansierad genom avgifter. En närmare redovisning av hur livsmedelstillsynen finansieras lämnas i kapitel 7, Tillsynens finansiering. De företag som utövar tillsyn över har inspekterats 1 - 2 gånger. Med inspektion avser därvid en grundlig genomgång av företagens verksamhet. Därtill kommer att vissa anläggningar besöks av särskilt utsedda besiktningsmän . anser att bemanningen har varit tillräcklig i verkets köttbesiktning. På alla anläggningar har varje djurkropp besiktigats (för fjäderfä endast de kroppar som är avvikande). Antalet prov som tas i den kontinuerliga salmonellakontrollen på slakterier och 49 SLV-Rapport 31/97 styckningsanläggningar uppfyller inte helt målet. bedömer dock att säkerheten är stor och visar att svenskproducerat kött är salmonellafritt till . I den centrala tillsynen av de större, tekniskt mer komplicerade företagen bedömer att målet om en likvärdig tillsyn i landet har uppnåtts. 50 Enligt gäller angivna förhållan- den och bedömningar även . Resultat av tillsynen 1996 ger följande sammanfattande bild. I 56 kom- muner har brister i livsmedelshanteringen resulterat i saluförbud eller motsvarande. Tjugofyra kommuner har angett att de utfärdat vitesföre- läggande och i 32 kommuner har bristerna resulterat i åtalsprövning. angav 59 kommuner att saluförbud eller motsvarande före- kommit, vitesförelägganden hade lagts i 32 kommuner och åtalspröv- ning rapporterades från 33 kommuner. Fyrtioåtta kommuner har angett att sjukdomsutbrott förekommit som kan sättas i samband med livsmedelsanläggningar inom kommunen. angav 59 kommuner att verifierade fall av sjukdomsutbrott förekommit, som kunde sättas i samband med andra anläggningar inom kommunen än vattenverk. 50 yttrande till Utredningen om livsmedelstillsynen (Dnr 2249/97) 4Livsmedelskontrollen i andra EU- länder, m.m. Bestämmelser om offentlig kontroll av livsmedel inom EU finns bl.a. i -direktiv /397/EEG om offentlig kontroll av livsmedel -direktiv /43/EEG om livsmedelshygien -direktiv /99/EEG om ytterligare åtgärder för offentlig kontroll av livsmedel -direktiv /675/EEG om principerna för organisering av veterinär- kontroller av produkter som förs i gemenskapen från tredje land 51 -direktiv /73/EEG om finansieringen av vetereinärkontroller och kontroller av produkter som omfattas av bilaga A till direktiv /662/EEG och av direktiv /875/EEG om principer för uttagande av avgift för dessa kontroller -direktiv /778/EEG om kvaliteten på dricksvatten -direktiv /23/EG om införande av kontrollåtgärder för vissa ämnen och restsubstanser av dessa i levande djur och i produkter fram- ställda därav. Dessutom finns i skilda direktiv anvisningar för provtagning och ana- lys, t.ex. rörande bekämpningsmedel. Det finns vidare detaljerade till- synsbestämmelser i ett stort antal direktiv på det veterinära området. Dessa rör flertalet produkter av animaliskt ursprung. Därutöver finns ett antal rådsförordningar med kompletterande tillämp- ningsförordningar som är direkt tillämpliga när det gäller livsmedelstillsyn. Dessa behandlas på annan plats i betänkandet (Avsnitt 9.4). 51 Detta direktiv ersätts fr.o.m. 1999-07-01 av ett nytt direktiv, 97/78/EG. 74 Livsmedelskontrollen i andra EU-länder SOU 1989:61 Det finns även internationella konventioner, som ej är specifika för EU.52 Oaktat att EU omger området livsmedelstillsyn med ett omfattande regelverk finns det likväl stort utrymme för olika nationella organisa- toriska lösningar. Krav finns på att det ska finnas en offentlig kontroll, men inte hur den skall organiseras. Enligt 53 sid XI är gemenskapens huvuduppgift när det gäller livsmedelskontroll att säkerställa att nödvändiga kontroller utförs på ett effektivt och lik- artat sätt inom hela den inre marknaden. Kontrollen skall syfta till att åstadkomma en hög skyddsnivå med hänsyn till proportionalitetsprin- cipen. Kontrollåtgärderna skall inriktas på den verksamhet som innebär störst risk. Grundläggande principer är producentansvar i förening med egenkontroll. 4.2EU-kommissionens utvärdering av de nationella systemen för offentlig kontroll av livsmedel Genom artikel 5 i Direktiv /99/EEC54har kommissionen i uppdrag att övervaka och utvärdera likvärdigheten och effektiviteten i de system för offentlig kontroll av livsmedel som upprätthålls av behöriga myn- digheter i medlemsländerna. har företagit inspektioner av livsmedelskontroll- en i medlemsländerna . Ins- pektionerna har avrapporterats genom ländervisa rapporter och i en sammanfattande rapport.55 Här redovisas den senare i förkortat version. I bilaga 2 redovisas som exempel livsmedelstillsynen i . 52 internationell konvention om tillämpning av överenskommelse om internationell transport av lättfördärvliga livsmedel och om specialutrustning för sådana transport (ATP), implementerad i förordning (SLV FS 1980:4). Konventionen inne- håller även avgiftsbemyndigande implementerad i tillämpningskun- görelse (SLV FS 1980:6). Konventionen gäller ej specifikt EU. 53Allmänna principer för livsmedelslagstiftningen i europeiska unionen, . KOM(97) 176 slutlig. 54Rådets direktiv /99/EEG om ytterligare åtgärder för offentlig kontroll av livsmedel Artikel 5 1. Kommissionen skall utse särskilda tjänstemän som skall samarbeta med behöriga myndigheter i medlemsstaterna för att övervaka och utvärdera likvärdigheten och effektiviteten i de system för offentlig kontroll av livsmedel som drivs av behöriga myndigheter i medlemsstaterna. Kommissionen skall regelbundet rapportera till de berörda medlemsstaterna om de särskilda tjänstemännens arbete. 55 Report on the initial visits by the Commission´s services to the member states pursuant to articles 5 of Council Directive 93/99/EEC with a view to evaluating the national systems for the official control of foodstuffs PDW/2016-97/Orig FR. Livsmedelskontrollen i andra EU-länder De livsmedel som produceras inom Gemenskapen är föremål för offentlig kontroll för att tillförsäkra skydd för den allmänna hälsan, konsumentintresset och konkurrens på lika villkor. Livsmedelskontroll säkerställs i medlemsstaterna oberoende av livsmedlets ursprungsort inom gemenskapen. Kontroll utförs under alla stadier av produktion, lagring och distribution. Det finns principiellt två olika kontroll- strukturer: (1)Befogenheten att föreskriva regler för samt att utföra livsmedels- kontroll finns hos ett eller flera ministerier med kontrollenheter på regional eller departemental nivå; (2)befogenheten att meddela föreskrifter finns hos ett eller flera ministerier eller hos en nationell myndighet och befogenhet att utföra kontroller hos regionala eller kommunala myndigheter, varvid den eller de centrala myndigheterna har en samordnande roll. Befogenhet att utföra vissa kontroller, särskilt sådana som avser import, behålls ibland av de centrala myndigheterna. I några medlemsstater förändras f n tillsynsstrukturen och ansvarsför- delningen. I de fall man satsar på lokala eller regionala myndigheter med kontrollansvar så blir behovet av samordning genom centralmyn- digheten mer påtagligt. Resurser tillhandahålls av nationella, regionala eller lokala myndig- heter. Inte sällan är samma personalkader ansvarig för både livsmedels- och miljötillsyn hos de myndigheter som utför kontrollen. Kontrollen är i regel avgiftsfri, men några länder tar ut avgift för hälsogodkännanden, för stickprovskontroller och analyser samt för in- spektioner eller för en kombination av dessa aktiviteter. Enligt är det svårt att göra kostnadsjämförelser mellan olika länder, då man inte alltid tar samma kostnadsfaktorer i beaktande och då livsmedelskontroll inte alltid är en renodlad funktion utan utförs parallellt med andra funktioner, t.ex. miljökontroll. I de flesta länder är det de centrala myndigheterna som fastställer vilka prioriteringar som skall göras i livsmedelskontrollen. Därvid beaktas bl.a. de kontrollresultat som utförande myndigheter rapporterat, sam- ordnade europeiska program samt uppfattningar inom vetenskapliga organ. Den betydelse de utförande myndigheterna därvid har varierar mellan olika länder. Det är inte ovanligt att rapporteringen av kontroll- resultaten släpar efter, vilket kan påverka den centralt fastställda kontrollpolicyn. Eftersläpningen påverkar också ländernas rapportering till Kommissionen. Riskbedömning är en prioriteringsgrund som tillämpas mer kon- sekvent i några medlemsstater än i andra. Prioriteringarna tar formen av Livsmedelskontrollen i andra EU-länder årliga inspektioner och urvalsstrategier, målinriktade aktioner, månads- visa kampanjer och samordnade europeiska program. Det är notabelt att cateringföretag, särskilt i samband med barn- daghem, skolor och äldreomsorg är ett prioriterat kontrollobjekt hos medlemsstaterna. Några länder har utvecklat och antagit riskbedömningssystem som underlag för planering av kontrollaktioner på basis av ett flertal kriteria för att bestämma risknivån och kontrollfrekvensen. Detta system kräver sofistikerad informationsteknologi och förhandsregistering av alla anläggningar. Det tycks som om systemet kommer att utvecklas även i alla andra medlemsstater inom en mer eller mindre avlägsen framtid och då ersätta de traditionella och mer subjektiva system som baserar sig på kontrollanternas egna erfarenheter av företagen. Det är påtagliga skillnader mellan medlemsländerna när det gäller registrering och auktorisation av företag. I de flesta länder krävs det godkännande ur hälsosynpunkt (agrément sanitaire) för i ndustriföretag eller för vissa kategorier under det att hälsoauktorisation (autorisation sanitaire) som utfärdas av kontrollmyndigheten krävs för detaljhandel (stationär eller kringvandrande) för cateringföretag, importföretag etc. Sådana krav tycks dock inte finnas i alla länder eller så är de just på väg att införas. Beroende på landets administrativa struktur (1)utfärdas godkännandet ur hälsosynpunkt av centrala (ett minis- terium) eller regionala myndigheter, vilket möjliggör större enhet- lighet, eller så (2)utfärdas tillstånden ur hälsosynpunkt, och i vissa länder godkännan- den ur hälsosynpunkt, av lokala myndigheter (däribland kommuner), vilket kan leda till mindre enhetlighet. Kommissionen har noterat vissa framsteg i några länder och lokala enheter där informationsteknologi har utnyttjats i kontrollen av före- tagen och deras förhållanden, för inspektionsrapporter och även för att överföra listor till andra kontrollmyndigheter. Riskbedömning är ett av de kriterier som tillämpas för att bestämma kontrollfrekvenser. Detta kriterium är mest utvecklat i de länder som har introducerat datorstödda planeringssystem för sina kontroller. I de flesta länder rekommenderar eller föreskriver den centrala myn- digheten en frekvens som varierar från en gång för produk- tionen av lättfördärvliga livsmedel till en gång när det gäller lagring av konserverade livsmedel. Livsmedelskontrollen i andra EU-länder Kommissionens besök och kontrollstatistiken tyder dock på att det i flera länder inte varit möjligt att nå upp till den önskvärda målsätt- ningen. Som en följd av detta är det betydande skillnader i kontroll- tryck mellan medlemsländerna. Kommissionens besök i medlemsländerna visar att i samtliga länder har de myndigheter som är ansvariga för kontrollen tillräckliga befo- genheter för att kunna upprätthålla regelkontrollen och vidta lämpliga (adekvata) åtgärder vid uppkomsten av hälsorisker, i vissa länder med stöd av polisiära befogenheter. Kontrollmyndigheterna har inte alltid befogenheten att konfiskera otjänliga livsmedel och ibland måste hälsomyndigheten först ge sitt utlåtande. I alla länder kan överträdelser - beroende på hur allvarliga de är - leda till varningar, tillrättavisningar eller medföra administrativa eller judiciella bestraffningar. Några länder tenderar att ha ett mer bestraf- fande förhållningssätt under det att andra fokuserar information och utbildning, med undantag för de fall förseelserna är av allvarlig art. Det informerande förhållningssättet är ägnat rätta till fel, något som åter- speglas i statistiken över förseelser. Den allmänna tendensen tycks gå mot ökad information och utbildning. Enligt de uppgifter som kommit Kommissionen till del förefaller rekryteringen av kontrollpersonal med avseende på kompetens och ut- bildning ske på två nivåer, beroende på vilken typ av kontrolluppgifter det är fråga om. (1)Personer med universitetsexamen: Ingenjörer, läkare, farmaceuter och veterinärer, vilka i regel har inspektionsansvar i företag på industrinivå. (2)Personer med examen på mellannivå kompletterad med yrkesmässig träning av olika längd, beroende på vilket land det gäller. Sådan träning tillhandahålls av institut eller universitet eller av administ- rationen själv och följs av praktisk träning. Denna utbildningsbak- grund har i regel inspektörer med ansvar för tillsyn av detaljhandel och restauranger samt provtagare. I åtminstone tre länder som har en kår av livsmedelpoliser rekryteras även polisbefäl. I ett flertal länder tycks rekryteringsnivån ha varit densamma under , nämligen gymnasial utbildning som följts av en miljövårds- examen som erhållits efter tre eller studier vid något universitet med speciell miljövårdsinriktning. Detta utbildningsmönster förklarar varför i regel personal med ansvar för livsmedelskontroll ofta inte har ansvar för bara detta område utan också för andra miljöområden. Livsmedelskontrollen i andra EU-länder Det förefaller som om inte alla länder har några preciserade krav på grundutbildning. Kontinuerlig fortbildning är i regel tillgänglig i alla medlemsländer, men sådan utbildning är vanligare i några länder än i andra. Den till- handahålls både av ministerier och av regionala myndigheter. Det vikti- gaste fortbildningsområdet tycks vara HACCP i företagen, där vissa länder har varit mer framgångsrika än andra. I ett flertal länder har inspektörerna uttalat att man varit otillräckligt utbildade inom detta område. I likhet med vad fallet är när det gäller inspektörernas utbildning i HACCP släpar introduktionen av detta system i företagen efter i varie- rande grad i alla medlemsländer. , cateringföretag och framförallt detaljhandel (där HACCP knappast alls förekommer inom EU) släpar långt efter de industriella företagen. Vissa medlemsländer överväger att utfärda rikt- linjer i form av checklistor för god styrning i stället för HACCP för detaljhandeln. Emellertid har man inte hunnit lika långt med sådana ledningsguider i alla medlemsländer. I vissa medlemsländer med ett rådgivnings- och informationsinriktat förhållningssätt till kontrollen är myndigheterna behjälpliga med för- beredelserna för att ta fram HACCP-system i mindre företag och affä- rer. Emellertid kan sådana hjälpinsatser komma i konflikt med deras roll som kontrollanter och övervakare. Eftersläpningen vid implementeringen av HACCP betyder de facto att man inte lyckats leva upp till de krav på livsmedelshygien som uttrycks i direktiven /43/EEC. Det föreligger betydande skillnader mellan medlemsländerna när det gäller importkontroll av icke-animaliska livsmedel. I huvudsak beror detta på att de tillämpar olika system, nämligen: (1)Kontrollen utförs vid gemenskapens gränskontrollstationer, varvid omfattningen av samordningen med tullmyndigheterna varierar från land till land; det kan vara fråga om systematiska dokument- kontroller eller kontroller som begränsas till vissa livsmedel, där livsmedelspartierna slumpmässigt analyseras eller endast vid miss- tanke om oegentligheter, varvid alla sorters livsmedel kan beaktas eller endast vissa sorter; (2)kontroll av livsmedel när det en gång har kommit ut på marknaden, enligt samma grunder som livsmedel producerat inom EU; (3)tillämpning av principen att ansvaret primärt ligger på importören med bestyrkande genom det internationella kontrollsystemet (i synnerhet HACCP) konstaterad av importören i syfte att kontrollera Livsmedelskontrollen i andra EU-länder huruvida livsmedlen överensstämmer med Gemenskapens och Följden blir att kontrolltrycket när det gäller importerade livsmedel varierar från land till land och i vissa fall leder till en lindrigare kontroll av importerade livsmedel än av Gemenskapens livsmedel. tjänstemännen får - i synnerhet när det gäller lagstiftning och förändringar i lagen, rättsfall, inspektions- och urvalsprocesser - varierar från land till land. Detsamma gäller information om livsmedelsrisker och säkerhet till konsumenter. I vissa länder finns det krav på att personal i livsmedelsbranschen måste ha yrkesmässig utbildning . I några länder är kontrollmyndighe- terna engagerade i utbildning inom livsmedelshygienområdet, särskilt genom att organisera sådan utbildning och arrangera konferenser eller ge ut informationsmaterial. Under det att centralmyndigheternas uppföljning av kontrollverk- samheten i vissa länder är begränsad - ibland av konstitutionella skäl - till att sammanställa och analysera den kontrollstatistik som kontroll- organen levererar, har andra länder infört interna gransknings- och revisionssystem. Sådana system har utvecklats parallellt med att man har kvalitetssäkrat kontrolladministrationen. Den offentliga kontrollen utnyttjar i allmänhet offentliga laborato- rier, men även privata laboratorier förekommer. Den process för ackreditering av laboratorier som föreskrivs i Direktiv /99/EEC har kommit olika långt i medlemsstaterna med det resultatet att det i några fall är tveksamt om den utsatta tidsgränsen kommer att kunna hållas. Ackrediteringsorganen är i regel privata organisationer och i många fall blir laboratorier ackredi- terade för ett verksamhetsområde i taget. Några länder har valt att god- känna enstaka tester, andra hela uppsättningar av tester. I många länder utför laboratorierna tester för såväl privata som offent- liga uppdragsgivare, vilket kan betyda att intressekonflikter inte helt kan uteslutas. Den roll som provtagning och laboratorietester spelar när det gäller att prioritera bland olika typer av kontrollobjekt varierar från land till land. Livsmedelskontrollen i andra EU-länder 4.3Finansiering av livsmedelstillsyn i EU och EFTA har genom enkät kartlagt hur livsmedeltillsynen finansieras i ett urval EU- och EFTA-länder 56. Kartläggningen delades in i fyra tillsynsområden: köttbesiktning (slakterier m.fl.), livsmedels- tillsyn vid övriga livsmedelsanläggningar (industriell tillverkning, parti- och detaljhandel, storhushåll m.fl.), kontroll av bekämpnings- medelsrester i vegetabilier och kontroll av främmande ämnen i animalier. Frågorna avsåg myndighetsstruktur, finansiering av tillsyn och metodutveckling samt planerade förändringar av finansieringen. Det ansågs inte möjligt att få uppgifter om tillsynens omfattning. I EFTA-länderna finansierades köttbesiktningen huvudsakligen med avgifter. Tillsynen av övriga livsmedelsanläggningar var i stort sett helt skattefinansierad i tre länder, (, och ), i övriga länder blandfinansierad. Kontrollen av bekämpningsmedelsrester var i övriga undersökta EFTA-länder, utom , blandfinansierad. Inom EU har avgifter för livsmedelstillsynen tagits ut på olika sätt i olika länder, vilket kan påverka konkurrensvillkoren. Mot denna bak- grund är det ambitionen inom EU att harmonisera reglerna om finan- siering av hygienundersökningar och kontroller. var endast det veterinära området reglerat genom direktiv. För annan livsmedelstillsyn än den som sker direkt inom det veterinära området får länderna själva bestämma finansieringsformen. Enligt EU-direktiv /43/EEG skall en s k gemenskapsavgift tas ut för kostnader som orsakas av hälsoinspektioner och köttkontroller inklu- sive kostnader för provtagningsprogrammet för restsubstanskontroll. 57 Högre avgift än minimiavgift får tas ut, men den får inte överstiga kontrollkostnaderna. Systemet med minimiavgifter bedöms i rapporten vara statiskt utformat i den meningen att det inte ger incitament att effektivisera kontrollverksamheten för att sänka kostnaderna under minimiavgiften. Frågan om en anpassning till EG - regler om en gemenskapsavgift är föremål för utredning (avsnitt 7.5). 56 SLVs rapport 51/94. Kartläggningen avser de förhållanden som gällde innan EG utvidgades med de tidigare EFTA-länderna , och . 57 Op cit s. 27. Livsmedelskontrollen i andra EU-länder Tillsynen av övriga livsmedelsanläggningar är blandfinansierad i fler- talet av de EFTA- och EU-länder som besvarat enkäten. 5 Ansvarsfördelningen stat - kommun Enligt de generella direktiv (Dir. 1994:23) som gäller för samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden skall varje kommitté ange de bakomliggande egentliga målen för den verksamhet som utreds och förutsättningslöst pröva om åtagandet bör vara en offentlig angelägenhet. Utgångspunkten för analysen skall vara en antagen situation utan ett offentligt åtagande. För- och nackdelar med och utan ett offentligt åtagande skall bedömas: I det fall ett nytt eller fortsatt offentligt åtagande förordas, får bevisbördan för att detta är nödvändigt anses ligga på den som lägger fram ett sådant förslag. Till ledning för den analys, som enligt direktiven bör göras, sägs att vissa kollektiva nyttigheter måste garanteras genom offentliga åtagan- den - försvaret, rättsväsendet, naturskyddet, infrastrukturinvesteringar och vård av kulturarvet är exempel. Även s.k. externa effekter kan motivera offentliga åtaganden - t.ex. i fråga om miljöskadlig verksam- het, när det finns stordriftsfördelar som inte tas till vara eller när det saknas konkurrens eller förekommer andra brister på marknaden. Vad karaktäriserar livsmedelstillsynen och hur passar den in i de beskrivna kategorierna? Livsmedelslagstiftningens syften är att skydda konsumenterna mot hälsorisker och mot oredliga förfaranden. Uppgiften för den offentliga livsmedelskontrollen är att se till att denna lagstiftning följs. Livsmedelslagstiftningens krav på en hygienisk livsmedelshantering för att skydda konsumenterna mot skadliga eller på annat sätt från hälsosynpunkt otjänliga livsmedel är säkerhetskrav i både samhällets och den individuella konsumentens intresse. Det offentliga åtagandet i livsmedelstillsynen kan motiveras på samma sätt som det samhälleliga ansvaret för räddningstjänsten, smittskyddet, trafikövervakningen och andra åtgärder till skydd för medborgarnas hälsa och säkerhet. Synen på statens ansvar för livsmedelssäkerheten och på behovet att reglera livsmedelshanteringen har kommit till uttryck i ett omfattande mellanstatligt samarbete i regelverket . och är huvudmän för detta arbete. Det har resulterat i standarder, gränsvärden och hanteringsregler som stöd för den nationella lagstiftningen liksom för EGs regler. Genom det internationella samarbetet och inför har successivt en anpassning skett av de svenska reglerna inom livsmedels- området. har genom sitt medlemskap i tagit på sig att genomföra den lagstiftning som gäller inom unionen. Enligt Romför- dragets artikel 129 a ska gemenskapen bidra till en hög konsument- skyddsnivå genom harmonisering av lagstiftningen.