sou · GMB342 · 1999-01-01 00:00:00 — Försvarsmaktsgemensam utbildning för framtida krav Slutbetänkande från Utredningen om Försvarsmaktens skolverksamhet (Fö 1996:07) Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att genomföra en översyn av det militära försvarets skolverksamhet. Med stöd av bemyndigandet förordnade dåvarande chefen för , , landshöv- ding till särskild utredare. Till sekreterare i utredningen utsågs departementssekreterare . I utredningsarbetet har även biträdande utredningssekretare deltagit. Experter i utredningen har varit departementsrådet , Försvarsdepartementet, generalmajor , Försvarsmakten samt överste , Försvarshögskolan. och överstelöjtnant , har under utredningsarbetet agerat som Försvarsmaktens kontaktpersoner mot utred- ningen. Arbetet har bedrivits under benämningen utredningen om Försvarsmaktens skolverksamhet. Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet (SOU 1998:42) Försvarsmaktsgemensam utbildning för fram- tida krav. 2. Inledning .......................................................................................................................................................... Regeringens proposition och beslut ...................................................................................... Allmänt om officersutbildningen ......................................................................................................... Rekrytering av officersaspiranter ......................................................................................................... Krav på framtidens officer ................................................................................................................................. Förmåga att försvara landet mot väpnade angrepp .............................................................................. Förmåga att kunna genomföra internationella insatser ........................................................................ Förmåga att lämna stöd till det civila samhället .................................................................................. Uppgifter inom grundorganisationen ................................................................................................... Förmåga till anpassning ........................................................................................................................ Teknik- och IT-utvecklingen ................................................................................................................. Utgångspunkter för en reform av officersutbildningen..................................................................................... Behovet av olika slags kompetens inom Försvarsmakten ...................................................................... Behovet av särskild specialist-kompetens ............................................................................................. Med vilket tidsperspektiv utbildas officeren?...................................................................................... Förslag till ny utbildningsstruktur .................................................................................................................... 8.2.2 Terminsindelning och innehåll ............................................................................................... Övrig grundläggande befattningsutbildning ........................................................................................ Fortsatt officersutbildning - taktiska programmet och fackprogrammet ............................................. 8.4.2 Taktiska programmet ............................................................................................................. 8.5 Högre officersutbildning - stabsprogrammet och chefsprogrammet .................................................... 8.6 Sammanfattning av den nya utbildningsstrukturen ............................................................................. Förslag till reservofficersutbildningsstruktur ................................................................................................... 9.3.1 Vidmakthållande av reservofficerarnas kompetens ............................................................... ledning och samverkan med civila högskolor ...................................................................... Lednings- och samordningsfrågan ...................................................................................................... Samarbete med civila högskoleväsendet ............................................................................................. Mål- och examensbeskrivningar ...................................................................................................................... Allmänt om mål för officersutbildningsprogrammen ........................................................................ Övriga iakttagelser samt slutsatser .................................................................................................................. Utbildning för civilanställd personal ................................................................................................. Utbildning vid andra myndigheter ..................................................................................................... Finansiering av studier ....................................................................................................................... Rekrytering av officersaspiranter ....................................................................................................... Förslag till förordning om ändring i officers Den särskilde utredaren har haft som uppgift att lämna förslag som skall visa hur utbildningsverksamheten för främst anställd personal inom Försvarsmakten kan bedrivas och samordnas, så att de samlade resurserna utnyttjas bättre. I föreliggande slutbetänkande behandlas i första hand en framtida struktur för officersutbildningen, både vad gäller den nivåhöjande och den icke nivåhöjande utbildningsverksamheten. Områden som också behandlas är ledningsförhållandet och profileringen av de organisationsenheter som ingår i . I utredningens delbetänkande (SOU 1997:112, En samordnad militär skolorganisation) föreslogs bl.a. att en Militärhögskola skulle inrättas för delar av den inledande officersutbildningen (motsvarande dagens officers- och krigshögskoleprogram). Regeringen och sedermera bejakade utredningens förslag och därmed beslöts av tre organisationsenheter för försvarsmaktsgemensam utbildning skall inrättas. Mot denna bakgrund har utredningen fortsatt sitt arbete med att mer i detalj utforma en ny struktur för officersutbildningen. Krav på framtidens officer Arbetet med att utforma en ny utbildningsstruktur har i flera avseenden tagit sin utgångspunkt från de krav som kommer att ställas på framtidens officerare. I detta avseende har de nya och förändrade uppgifterna för Försvarsmakten beaktats. Några exempel på detta är: att omfattningen av internationella insatser, där svenska officerare är deltar, tenderar att öka, att det civila samhället skall kunna stödjas vid svåra påfrestningar i fred, att den av beslutade anpassningsprincipen skall kunna tillämpas, att officeren både måste kunna behärska och kunna dra fördelar av den snabba utvecklingen inom bl.a. teknik och IT- området. att den miljö som officeren potentiellt skall verka i blir alltmer svårförutsägbar och diffus, Utredningen har också lagt stor vikt vid samordning av utbildingsverksamheten, t.ex. i avseendet att en enhetlig utbildningsstruktur skall organiseras. Förutom detta har även Försvarsmaktens behov av olika kompetenser beaktats samt förhållandet att blivande officerare kommer att ha en högst varierande bakgrund då officersutbildningen påbörjas. Sam- mantaget har detta lett till slutsatsen att en flexibel och anpassningsbar utbildningsstruktur måste skapas. Utredningens förslag om en ny utbildningsstruktur De förslag som lämnas avseende en ny utbildningsstruktur är följande: Inrätta ett yrkesofficersprogram för den grundläggande yrkesofficersutbildningen motsvarande 80 poäng. I programmet skall ingå försvarsmaktsgemensam och försvarsgrensgemensam utbildning samt befattningsutbildning. av programmet skall vara avdelat för individuella val i form av s.k. specialkurser. De gemensamma utbildningsdelarna skall bedrivas vid medan befattningsutbildningen skall bedrivas vid olika funktionsskolor. Inrätta ett taktiskt program inom ramen för den nivåhöjande yrkesofficersutbildningen motsvarande 40 poäng. I programmet skall ingå försvarsmaktsgemensam och/eller försvarsgrensgemensam utbildning samt befattningsutbildning. De gemensamma utbildningsdelarna skall bedrivas vid medan befattningsutbildningen skall bedrivas vid olika funktionsskolor. Inrätta ett fackprogram motsvarande 40 poäng. Programmet skall ge officeren möjlighet att utvecklas inom ett ämnesområde som denne har särskilt intresse av eller fallenhet för och som fyller ett av Försvarsmaktens kompetensbehov. Programmet skall inte vara obligatoriskt. Officeren skall kunna genomgå utbildningen vid lämpligt tillfälle under sin karriär. Inrätta ett stabsprogram inom ramen för den högre nivåhöjande yrkesofficersutbildningen motsvarande 40 poäng. Programmet är anpassat efter övriga utbildningsprogram. Inrätta ett chefsprogram inom ramen för den högre nivåhöjande yrkesofficersutbildningen motsvarande högst 100 poäng. Programmet är anpassat efter övriga utbildningsprogram. Inrätta ett reservofficersprogram för den grundläggande reservofficersutbildningen motsvarande 40 poäng. Programmet bör kunna kompletteras med ytterligare utbildning för att tillgodose behov av alternativa uppgifter för reservofficerarna. Efterföljande nivåhöjande utbildningar bör utformas som kurser. Härvidlag sammanförs bl.a. de två högre nivåhöjande utbildningarna till en enda kurs. Vad gäller lednings- och samordningsfrågan för den utbildingsverksamhet som skall bedrivas bl.a. vid föreslår utredningen att en gemensam utbildningsstruktur för alla nivåer skapas, där Försvarshögskolan får en samord- nande roll för: kvalitetssäkring och meritvärdering, samarbete med det övriga högskoleväsendet, den röda tråden i utbildningsverksamheten. Beträffande resursåtgången noterar utredningen, att de stora besparingarna av föreslagna förändringar redan redovi- sats som ett resultat av föreslagna strukturella förändringarna. Dessa redovisades i utredningens delbetänkande. Den utbildningsstruktur som föreslagits måste bedömas på lång sikt, både vad gäller monetära och icke-monetära effekter. Utredningens sammantagna bedömning är dock att det finns klara resursmässiga skäl för att införa den nya utbildnings- strukturen. Avslutningsvis konstaterar utredningen att den föreslagna utbildningsstrukturen bedöms gynna den nu pågående processen med att akademisera officersprogrammen. Regeringen beslutade vid sitt sammanträde om direktiv för utredningen om Försvarsmaktens skolverksamhet (Dir 1996:101, bilaga 1). bemyndigades dåvarande chefen för , , att tillkalla en särskild utredare. Departementschefen utsåg med stöd av bemyndigandet landshövding såsom särskild utredare. Till utredningssekreterare förordnades därefter departementssekreteraren . Enligt regeringens direktiv skulle de slutliga förslagen från utredaren lämnas . Utredningen har emellertid begärt förlängd utredningstid, vilket beviljades genom regeringsbeslut . Tidpunkt för överlämnandet av slutbetänkandet har fastställts till . Det övergripande utredningsuppdraget innebär att förslag skall lämnas som syftar till att visa hur utbildnings- verksamheten för främst anställd personal inom Försvarsmakten kan bedrivas och samordnas så att de samlade resurserna utnyttjas bättre. I föreliggande slutbetänkande behandlas huvudsakligen förslag till ny inriktning och utformning avseende officers- utbildningen. Detta har bl.a. skett mot bakgrund av det förslag om en försvarsmaktsgemensam organisationsenhet för utbildning (i det följande benämnt ) som presenterades i utredningens delbetänkande En samordnad militär skolorganisation (SOU 1997:112) . I den skrivelse som inledningsvis överlämnades av utredningen till regeringen och som bl.a. innehöll förslag till inriktning för det fortsatta utredningsarbetet, konstaterades att utifrån det övergripande uppdraget var sex olika områden föremål för behandling inom ramen för utredningens arbete. Dessa var följande: specialist- och fackutbildning för Försvarsmaktens personal, en sammanhållen officersutbildning gemensam för hela Försvarsmakten, en ändamålsenlig uppdelning mellan intern och extern nivåhöjande utbildning, utnyttjande av civila utbildningsresurser samt samordning inom Försvarssektorn, civila utbildningsbehov i försvarsanknutna frågor. I enlighet med utredningsdirektiven fokuserades den första utredningsfasen i allt väsentligt till frågeställningar och förslag rörande den organisatoriska grundstrukturen för skol- och utbildningsverksamheten. Härigenom kom även utredningsområdena specialist- och fackutbildning för Försvarsmaktens personal samt en sammanhållen officersutbildning gemensam för hela Försvarsmakten att hanteras i viss utsträckning. Vid de samtal som utredningen inför den andra fasen av utredningsarbetet fört med Försvarsdepartementet (uppdrags- givaren), nåddes enighet om att slutbetänkandet i första hand skall behandla frågeställningar och förslag rörande en ny struktur för officersutbildningen. Övriga utredningsområden, förutom den organisatoriska grundstrukturen, har därmed hanterats med utgångspunkt från arbetet med att utforma en ny struktur för officersutbildningen. De förslag som utredningen presenterade i sitt delbetänkande (SOU 1997:112) avsåg således ett antal förändringar av organisatorisk karaktär. Ett av de mer genomgripande förslagen berörde de utbildningar som bedrivits vid de olika officers- och Krigshögskolorna. Förslaget innebar i övergripande termer att flygvapnets och marinens officers- och krigs- högskolor samt arméns motsvarande skolor inklusive inordnades i en gemensam Militärhögskola med tre enhe- ter lokaliserade till , och . Utgångspunkt för ovanstående förslag var dels de i utredningsdirektiven angivna riktlinjerna om en sammanhållen officersutbildning, dels att det efter genomförda analyser inom ramen för utredningens interna beredningsprocess visade sig att de aktuella skolorna i många avseenden bedriver likartad utbildning. Den i delbetänkandet redovisade konsekvens- analysen2 visade bl.a. att betydande samordningsvinster skulle kunna uppnås som utbildningens kvalitet skulle kunna främjas genom åtgärden. I sammanhanget framhöll utredningen att den exakta utformningen av utbildnings- verksamheten liksom fördelningen mellan och specifika fack-, funktions- och/eller stridsskolor skulle hanteras inom ramen för utredningens slutbetänkande. Den arbetsmetodik som utredningen tillämpat utgörs av att ett antal specificerade utredningsuppdrag överlämnats till Försvarsmakten och Försvarshögskolan för analys och bearbetning. Härigenom har berörda myndigheter haft möjlighet att presentera förslag till lösningar på olika problemställningar som utredningen ansett vara relevanta för utredningsarbetet. Utredningen har gjort fortlöpande avdömningar på basis av de svar som inkommit, vilka därefter legat till grund för det fortsatta arbetet. De förslag som presenteras i föreliggande slutbetänkande utgörs därmed i många avseenden av de förslag som myndigheterna inkommit med. Utredningens experter, departementsrådet , Försvarsdepartementet, generalmajor , Försvarsmakten samt överste , Försvarshögskolan, har deltagit vid de sammanträden som genomförts. Vi dessa sammanträden har även överste 1. samt överstelöjtnant , deltagit. Dessa har under det fortlöpande arbetet fungerat som utredningens kontaktpersoner gentemot Försvarsmakten. Ovanstående personers expert- och sakkunskaper har varit av stor betydelse för utredningens arbete. Information om utredningsarbetet har lämnats till berörda arbetstagarorganisationer, varvid de givits möjlighet att framföra synpunkter på de frågor utredningen hanterat. har även överlämnat en skrivelse med syn- punkter på officersutbildningens utformning. Följande huvudsakliga avgränsningar har varit styrande för utredningsarbetet: De utbildningsverksamheter som behandlats berör i första hand annan personal än värnpliktiga. Grundutbildning av värnpliktiga och andra totalförsvarspliktiga har ej varit föremål för utredningens arbete. De förslag som lämnas kan dock indirekt påverka grundutbildningen av värnpliktiga och andra totalförsvarspliktiga. Arbetet har i första hand fokuserats till de inledande officersutbildningarna, såväl obligatoriska som icke obligato- riska utbildningsprogram. Efterföljande officersutbildningar vid har behandlats med utgångspunkt från de inledande utbildningarna. Den organisatoriska grundstrukturen samt den mer konkreta genomförandeprocessen av utredningens tidigare för- slag har inte varit förmål för ytterligare behandling. I enlighet med direktiven har utredningen inte behandlat antagningsförfaranden, förkunskapskrav, befordringsgång etc. Det kan dock inte uteslutas, att dessa områden kan komma att påverkas av utredningens förslag. Riktlinjer för den konkreta genomförandeprocessen av de i slutbetänkandet presenterade förslagen har inte behand- lats. Utredningen har förutsatt att en viss detaljplanering kan komma att aktualiseras på basis av utredningens förslag. Under förutsättning att behandlingen av utredningens förslag hanteras skyndsamt, bör den första utbildningen i det nya systemet kunna påbörjas av 1999. Utredningen har inte behandlat frågorna om meritvärdering och examinationsrätt för Försvarshögskolan. Dessa frå- gor hanteras av regeringen mot bakgrund av den framställan som tidigare inlämnats från Försvarsmakten och Försvarshögskolan. Utredningen har emellertid beaktat myndigheternas framställan under det fortlöpande utrednings- arbetet. Frågan om det offentliga åtagandet och eventuella regionalpolitiska konsekvenser har behandlats i utredningens del- betänkande. Vad gäller räddningstjänstutbildningen har utredningsområdet samordnats med den parallellt pågående utredningen om Mål och medel för . Förslag inom detta område kommer att presenteras gemensamt i betänkan- det från utredningen om . 1 Se vidare utredningens promemoria , dnr 97/UFS/B1001 2Se vidare SOU 1197:112, sid 40. Föreliggande slutbetänkande bygger på utredningens delbetänkande En samordnad militär skolorganisation (SOU 1997:112) vilken överlämnades till regeringen . Ett av de mest genomgripande förslagen i delbetänkandet var inrättandet av en Militärhögskola för den grundläggande och inledande officersutbildningen, dvs. motsvarande dagens officers- och krigshögskoleprogram. Bakgrunden till ovanstående förslag var bl.a. ett utredningsuppdrag som överlämnades till Försvarsmakten för analys och bearbetning. Den övergripande frågeställningen var huruvida det var möjligt att, med nuvarande utbildningsstruktur för officers- respektive krigshögskoleprogrammen, organisera en en- alternativt tvåmånaders försvarsmaktsgemensam utbildning. Det svar som sedermera erhölls från Försvarsmakten visade att en termin skulle kunna genomföras inom ramen för de betingelser som legat till grund för frågeställningen, dvs. det utbildningssystem som Försvarsmakten föreslagit regeringen. Terminen skulle emellertid inte enbart innehålla försvarsmaktsgemensamma utbildnings- delar utan även försvarsgrensgemensamma delar. Två terminer skulle däremot kräva förhållandevis stora omläggningar i utbildningsstrukturen. Försvarsmakten framhöll vidare att förslaget torde underlätta en förstärkt identifiering med en integrerad försvars- makt samt att utbildningen skulle kunna bedrivas mer rationellt genom stordriftsfördelar. Elever med olika bakgrund skulle kunna ges en bättre förståelse för helheten. Sedan utredningen analyserat svaret på utredningsuppdraget och diskuterat innehållet däri med representanter från Försvarsmakten kunde fastslås, att det på mycket goda grunder fanns förutsättningar att organisera en försvarsmakts- gemensam utbildning. Detta låg således helt i linje med utredningsuppdraget i regeringens direktiv. I delbetänkandet konstaterades att alla utbildningsmoment/kurser inom ramen för nuvarande officers- och krigshögskoleprogrammen, vilka är teoretiska till sin natur borde genomföras vid den föreslagna . Resul- tatet härav skulle bli, att utbildningen överförs från de skolor som tillhandahåller officers- och krigshögskole- programmen. I likhet med nuvarande system med försvarsgrensspecifika skolor skulle utbildningen vid kompletteras med utbildning vid specifika fack-, funktions- och/eller stridsskolor. Den stora skillnaden är således att det försvarsgrensvisa skolorna ersätts med en försvarsmaktsgemensam Militärhögskola. 3.2 Regeringens proposition och beslut Regeringen bejakade sedermera utredningens förslag och föreslog i budgetpropositionen (1997/98:1) att försvarsmaktsgemensamma organisationsenheter inom ramen för officers- och krigshögskoleprogrammen skulle inrättas och lokaliseras till , och . Enligt regeringens bedömning skulle en försvarsmaktsgemensam grundläggande och inledande officersutbildning underlätta en förstärkt identifiering med en integrerad försvarsmakt. Vidare framhöll regeringen att en sådan utbildning borde kunna bedrivas mer rationellt än med dagens organisation. Dessutom skulle förslaget medföra betydande möjlighe- ter att dra nytta av den kompetens som finns inom det civila högskoleväsendet på de tre föreslagna orterna. I likhet med utredningen konstaterade regeringen att det fortfarande återstod många viktiga principiella frågor om det mer konkreta innehållet i utbildningen på olika nivåer och för olika kategorier. Det ansågs väsentligt att utbildningen sammantaget fick ett innehåll som kombinerade teoretisk undervisning och praktisk tillämpning. Enligt regeringen var detta nödvändigt för en bibehållen god kvalitet. Unga officerare måste tidigt ha såväl en god teoretisk plattform som en mer specialiserad färdighet inom den disciplin han/hon skall verka i. Avslutningsvis var regeringens bedömning att förslaget till yrkesofficersutbildning skulle skapa förutsättningar för en utveckling av reservofficersutbildningen. I försvarsutskottets betänkande (1997/98:FöU1) framgår att de bedömningar som regeringen gjort, delades av utskot- tet. Bl.a. framhölls att det fanns en helhetssyn i regeringens förslag, nämligen den försvarsmaktsgemensamma utgångs- punkten. Utskottet underströk att vad som återstår att ta ställning till är tidsfördelningen mellan den del av utbildningen som skall vara försvarsmaktsgemensam och den del som skall vara försvarsgrensspecifik. Härvidlag var det viktigt att fastställa vilken utbildning vid nuvarande officers- och krigshögskolor som borde genomföras i den nya skolorganisationen och vilka delar som skall bedrivas vid fack-, funktions- och/eller stridsskolor. Avslutningsvis erinrade utskottet om vikten av att reservofficersutbildningen på ett effektivt sätt förenas med ut- bildningen av yrkesofficerare. beslöt att regeringens förslag skall genomföras. Mot denna bakgrund har utredningen fortsatt sitt arbete med att mer i detalj utforma en ny struktur för officersutbildningen. Det befälssystem som tillämpas av den svenska Försvarsmakten benämns Ny befälsordning (NBO). Beslut om NBO för det militära försvaret fattades av (prop. 1977/78:24, FöU 10, rskr. NBO trädde i kraft och innebar att en gemensam befälsordning för all militär personal inom Försvarsmakten inrättades, något som vid en internationell jämförelse var och är förhållandevis unikt. De förutvarande kategorierna regements-, kompani- och plutonsofficerare utgick därmed och ersattes i prinicp av en enda kategori, nämligen yrkesofficerare. Vid sidan av denna kategori fanns liksom tidigare reservofficerare och värnplik- tiga befäl.