sou · GMB3121 · 1999-01-01 00:00:00 — The incidence of complaints from disabled persons and/or relatives covaries with job satisfaction, stress and competence in such a way that more complaints are received by staff who experience low job satisfaction (the correlation applies to social insurance offices and the health care sector), great stress and a lack of necessary training (the social service and health care sectors). complaints also tend to be received by those who find that disabled persons have become more impatient and demanding in recent years. The staff were asked to give reasons for the uncertainty experienced by some people in contacts with disabled persons. The lack of experience of such contacts was considered one of the main reasons. The number of respondents who mentioned the fear of offending the person or a feeling of ones own vulnerability or helplessness was much smaller. The answers to the question how often respondents find themselves in moral dilemmas in their work in connection with decisions concerning persons with disabilities shows that the proportion of respondents who never experience such dilemmas was lowest in the so- cial service sector () and highest among headmasters (). Moral dilemmas arose of- ten, or quite often, in the social service and health care sectors, where they were experienced by and just of the staff, respectively. Experience of moral dilemmas covaries with the workload and a sense of pressure due to inability to fulfil the wishes of patients/clients/pupils; in other words, such situations are experienced more frequently by staff with a heavy workload and those who are under great pressure. In order to find out more about the causes of negative values and attitudes, the respon- dents were asked to react to some statements about the rights and social status of persons with disabilities. One of these statements was: "Persons with disabilities have the same rights to educa- tion, social welfare benefits etc. as others". In view of the formulation of this statement, the answers that indicate less than total agreement are the ones that are interesting as indicators of negative attitudes, and such answers were given by of the staff depending on the sector. Another statement was: "In some situations (e.g. economic crises, widespread unemployment) giving lower priority to assistance to persons with disabilities is justified". agreed with this statement in varying degrees. The highest percentage was to be found in the social service sector. A third statement was: "Nowadays the assistance given to disabled persons is suffici- ently great as to make further measures unnecessary". of the staff agreed with this statement in varying degrees. The lowest figure was that for the health care sector and the highest for social insurance offices. The fact that so many respondents agreed with this statement was surprising in view of the fact that the complaints received from persons with disabilities and their relatives usually mentioned insufficient or non-existent assistance. The fourth statement was: "Disparaging treatment makes the disability to bear". The purpose of this statement was to test respondents awareness of the fact that disability is a relative concept and that functional impairments are perceived as handicaps in relation to the response – attitudes, accessibility – of other people. in the various sectors did not agree with this statement, and only partly agreed. The higher figure related to staff in social insurance offices. It is difficult to explain such answers. One explanation might be that some respondents consider that the individual himself rather than the people around him is the cause of the disability. Another explanation might be failure to under- stand the question or the fact that the respondents had not given much thought to what a disability involves. An open-ended question was asked to give the respondents the opportunity to give their views on the alleged problem that cases involving persons with disabilities "fall between two stools"; comments were given by almost all respondents. An obvious pattern was ap- parent in these answers, e.g. the absence of a clearcut division of responsibilities between public bodies. Cutbacks were often mentioned by staff as a reason why persons with disa- bilities feel that their cases fall between two stools. The two reasons mentioned most frequently were the economy and the regulatory framework. Persons with mental disabili- ties, or with diffuse functional disabilities, and those who cannot speak for themselves or do not have articulate spokesmen are assumed to be the groups that are hardest hit. There is a consensus among school staff that pupils with MBD, DAMP, autistic conditions, Asper- gers syndrome and pupils with social handicaps have the greatest problems. Another open-ended question offered respondents the opportunity to state whether they experienced any particularly difficult problems in this area. The headmasters often mentio- ned the lack of resources. The comment most frequently made in the health care sector was the feeling of insufficiency. Many of the social insurance staff stated that the number of staff must be increased or the workload reduced in order to improve working conditions. As regards the questions addressed to headmasters only, the results show that the main areas in which changes are needed in order to provide disabled pupils with an education that is on a par with that enjoyed by other pupils are resources and competence. The replies given by the headmasters do not allow an unambiguous assessment of whet- her the resources allocated to disabled pupils have increased or decreased compared with resources for other pupils during the last five years. The majority stated that resources in relation to other pupils have remained unchanged. However, the number of respondents who considered that resources for persons with disabilities had decreased was greater than those who thought they had increased. The headmasters stated that having disabled pupils in normal was generally a positive experience. Teaching methods and the classroom atmosphere improved. A large majority claimed that this situation also tends to eliminate prejudice and negative attitudes towards disabled pupils. On the other hand, the majority stated that it also increased the teachers workload, while only thought it had an adverse effect on the performance of other pu- pils. As regards the question what headmasters needed to be able to supervise the schooling of disabled pupils, many stated that they did not know enough about specific functional impair- ments or about appropriate teaching methods. 1ATTITYDER OCH ARBETSFÖRHÅLLANDEN – UNDERSÖKNING OM BEMÖTANDE AV PERSONER MED FUNKTIONSHINDER Utredningen om bemötande av personer med funktionshinder (S 1997:04) gav i () i uppdrag att undersöka om och på vilket sätt arbetsförhållanden respektive de anställdas grundinställ- ning påverkar mötet med personer med funktionshinder. Utredningen ville mot bakgrund av den kritik om dåligt bemötande som många personer med funktionshinder har riktat till anställda inom bl.a. , , hälso- och sjukvården och skolan, få kunskap om huruvida sådana faktorer kunde påverka bemötandet i en eller annan riktning. Personer med funktionshinder har fått en allt större social upp- rättelse och ett erkännande att de är medborgare som andra med samma rättigheter. De har rätt att ställa krav och att få god service. I och med att de själva tar kontakter, utbildar sig, för sin egen talan och ställer sina rättmätiga krav kommer allt fler människor i daglig kon- takt med personer med funktionshinder. De har rätt till och de förväntar sig att bli bemötta som personer som - av olika skäl - råkar ha ett eller flera funktionshinder. De är medbor- gare med lika rättigheter som andra och vill inte betraktas som några stackare eller andra rangens medborgare. Intresset för bemötandet av personer med funktionshinder och andra utsatta grupper har också hamnat i fokus som ett resultat av att funktionshindrade perso- ner i högre utsträckning än tidigare vågar framföra direkta klagomål på det bemötande de får av myndigheter och offentliga organ. Men kravet på ett gott bemötande kan också ses som en positiv bekräftelse på flera decenniers medvetet drivna politik och opinionsbild- ning. Vid sidan av grundläggande frågor som rätten att arbeta, bo och leva som andra, har rätten till ett gott bemötande lyfts fram. har under det senaste årtiondet ge- nomförts nedskärningar inom vård, skola och social service; nedskärningar som inneburit att även resurserna för funktionshindrade personer minskats. Den offentliga sektorn har skurits ned och många av de förmåner som medborgarna vant sig vid har reducerats eller förändrats i betydande avseenden vilket naturligtvis fler än de funktionshindrade medbor- garna har fått känna av. Å ena sidan mer långt gångna krav, å andra sidan försämringar el- ler hot om försämringar i grundläggande stöd och service. Tendenserna kan tyckas peka åt diametralt motsatta håll. I en sådan situation kan det uppstå en spänning mellan subjektiva krav - de förvänt- ningar människor med funktionshinder med rätta har - och de ramar som förväntningarna skall förverkligas inom. En spänning mellan skapade förväntningar och förmåga att för- verkliga intentionerna (både av ekonomiska och organisatoriska skäl). En spänning som olika yrkesgrupper som i sitt arbete kommer i kontakt med personer med funktionshinder i sådana fall kan känna mer än andra. Kraven på myndigheter och andra offentliga organ att vara flexibla i sin service har ac- centuerats . Kontinuerlig förnyelse och anpassning till nya förutsätt- ningar och omvärldskrav har lett till påfrestningar för personalen. Omställnings och förändringstakten i arbetslivet har generellt sett varit snabb det , så även inom den offentliga sektorn. Försäkringskassa, socialtjänst, skola och hälso- sjukvård har förutom allmänna förändringar i form av övergång från regel- till målstyrning, decentrali- sering, anpassning av verksamheten till ny teknik, också fått utökade uppgifter. Att möta de nya kraven med minskad personal och minskade ekonomiska resurser leder med stor sannolikhet till ökad stress bland personalen och försämring av arbetsförhållanden. Rationalisering tvingar fram standardisering av arbetet med behov av ökad intern speci- alisering. Det omfattande förnyelsearbetet som pågått i kommuner och landsting och som bl.a. inneburit ökad målstyrning, avreglering, beställare-producent-roll och självstyrande enheter har lett till ytterligare förändringar i detta avseende. Den ekonomiska situationen för kommuner och landsting har blivit märkbart försämrad. Hur påverkar sådana föränd- ringar personalens bemötande av personer med funktionshinder? Vi tror att när personalen utsätts för inre och yttre press - att tillmötesgå ledningens krav på återhållsamhet och kli- entens krav - ökar risken för dåligt bemötande. Vi tror också att dåligt bemötande kan här- röra från kvardröjande fördomsfulla uppfattningar, bristande kunskap och omoget förhållningssätt från myndighetspersonens/tjänstemannens/vårdgivarens sida. Genom de målsättningar och program som formulerats för handikappolitiken bibringas medborgare med funktionshinder en idealiserad föreställning om hur verkligheten fungerar. När individen sedan kommer i personlig kontakt med myndigheterna, visar det sig inte sällan att de egna erfarenheterna inte stämmer med förväntningarna. Avståndet mellan deklarerade mål och faktiska förhållanden präglar debatten om hälso- och sjukvården, skolan, och . För att ta ett exempel: när de handikappoli- tiska programmen deklarerar personer med funktionshinder som medborgare med lika rättigheter i samhället, förväntar sig den enskilde personen att i kontakt med myndigheter bli behandlad och bemött därefter. Tjänstemannen å sin sida som skall omsätta målen i praktisk handling, styrs av de ekonomiska ramar och beslut som fattas inom den egna or- ganisationen och som präglas av ett förhållningssätt som inte alltid överens- stämmer med de officiella handikappolitiska målen. Värdigt/icke-värdigt bemötande kan ses som resultat av individers val att handla på ett visst sätt i bestämda situationer. Men vad bestämmer valet av handling? Säkert är att indi- videns attityder1 och värderingar styr detta val. Men också andra faktorer som arbetsför- hållanden och resurser har betydelse i sammanhanget. För en överansträngd socialarbetare exempelvis, kan klienterna framstå som en anonym massa, och man har varken tid, eller orkar, informera sig om den enskilde individens situation och sätta sig in i den på ett sätt som gör det möjligt att bedöma individen med hänsyn till dennes egna specifika behov. Ett sådant förhållande underminerar själva tanken på att bemötande skall vila på en relation där personalen ser klienten som människa, inte som ett ärende som skall åtgärdas. Detta är ännu en påminnelse om det ofta framförda kravet att personalen måste ha ett rimligt antal klienter. Det är också en påminnelse om att politiker är delaktiga i och medansvariga för hur bemötandesituationen utvecklar sig. Hur relationen mellan personalen och klien- ter/patienter/elever kommer att utvecklas bestäms nämligen indirekt också av de politiska och ekonomiska prioriteringar som görs. Att dessa prioriteringar också har en etisk dimen- sion som tränger ända in i bemötandesituationen, tas alltför sällan med i beräkningen. Syftet med detta arbete är att få kunskap om i vilken mån personalens arbetssituation och attityder/inställning till personer med funktionshinder kan påverka bemötandet i den ena eller andra riktningen. I undersökningen analyseras den inställning anställd personal inom skola, hälso- och sjukvård, försäkringskassa och socialtjänst har till funktionshinder och funktionshindrade personer liksom personalens arbetsförhållanden i olika avseenden. Faktorer som kan ha betydelse för bemötande är sådana som konstituerar den psykosociala miljön: stress, överkrav från chefer och arbetskamrater, dåliga möjligheter att själv påverka arbetet och arbetsprocessen, liksom konflikter på arbetsplatsen kan ge upphov till negativt bemötande. 1 Med personalens attityder/inställning till personer med funktionshinder avser vi den uppfattning personalen har om dessa personer i deras roll som patienter/klienter/elever. Utifrån en enkätundersökning kommer vi att ge en lägesbeskrivning av hur personalen själv ser på sin kunskap, sina möjligheter att fatta beslut, arbetsförhållanden och sin inställ- ning till funktionshinder och funktionshindrade personer. Genom enkäten har vi studerat kvalitetsaspekter som är synliga för mottagaren, exempelvis beredvillighet att ge service och information. Vi har också studerat kvalitetsaspekter som inte är synliga för mottagaren, exempelvis arbetsklimat och ledarskap. Mot bakgrund av att personalen har en nyckelroll i mötet med sina klienter, patienter, elever - en relation inte helt jämlik - har denna under- sökning ägnat ganska stort utrymme åt att belysa personalens arbetssituation, hur de upp- fattar sin arbetssituation samt önskemål och behov som dessa personalgrupper har. Personalens arbetssituation beskrivs med utgångspunkt från deras egna upplevelser av ar- betet med personer med funktionshinder, målsättningarna i arbetet och utbildningens bety- delse för arbetet. Undersökningen syftar också till att identifiera fördomar samt kritiska faktorer i personalens upplevelse av kontakten med personer med funktionshinder. När människor på grund av handikapp drabbas av nedsatta funktioner behövs stödinsatser av olika slag. Hur dessa utformas beror till stor del på vilka värderingar som råder i samhället. Det är viktigt att understryka att var och en av de fyra sektorerna som undersöks har olika förutsättningar, olika arbetskultur, olika metodik och olika regelverk att arbeta ef- ter. Det är t.ex. skillnad att handlägga ärenden om vårdbidrag, handikappersättning och assistansersättning på och att arbeta med habilitering och rehabilitering inom hälso- och sjukvårdsområdet. Varje område har sin profession, sin organisation och sitt arbetssätt. Detta måste man hålla i minnet när man bedömer svaren. Undersökningen är oss veterligen den första empiriska studien i som försöker förstå bemötandeproblematiken från ett perspektiv där både personalens arbetsförhållan- den/arbetsorganisation och personalens attityder fokuseras, och som baseras på personalens - dvs på dem som utpekas ge ett dåligt bemötande - egna uppgifter om hur de uppfattar funktionshindrade personer. Avsikten är ett få bemötandeproblematiken ordentligt ge- nomlyst. Undersökningen förväntas leda till ökade kunskaper om i vilken utsträckning per- sonalens inställning, respektive arbetsförhållanden kan antas påverka bemötandet av personer med funktionshinder i positiv eller negativ riktning. 1.2 Människa - medborgare - stöd- och servicetagare Grundläggande för all service/omsorg är synen på funktionshindrade personer som med- borgare med samma mänskliga behov som andra och med samma rätt till respekt för sin person. Insikten om att människor har olika funktionsförmåga måste ligga till grund för samhällsplaneringen. Erfarenheten visar att åtgärder inriktade på såväl generella som indi- viduella insatser bidrar till att personer med funktionshinder bättre kan utnyttja sina resur- ser och sin egen förmåga. I de undersökta verksamheterna där människors värdighet och integritet alltid berörs, kan människovärdet tjäna som en orienteringspunkt för handlandet. Vi anser att det är människovärdet, inte nyttan eller en mål-medel-analys, som bör stå i centrum. Det betyder att alla handlingar också måste värderas mot människovärdet. Personalen inom försäk- ringskassan, socialtjänst, hälso- och sjukvården, skolan och andra inom den offentliga sektorn måste inte bara i ord uttrycka betydelsen av att nå subjektrelationer med klienter, patienter, elever, medborgare. Det måste finnas en strävan att nå en överensstämmelse mellan de övergripande principerna och det faktiska handlandet. Det vill säga att man för- mår att respektera motparten, kan se henne som ett subjekt, med potentiella möjligheter att kunna påverka sina egna och andras levnadsförhållanden. Dåligt bemötande yttrar sig ofta i den mycket subtila kränkning som ligger i att misstro klienten, att se ned på klienten eller att behandla klienten som ett ting, ett "ärende". Först och främst måste man vara på det klara med vilken människosyn och vilken för- hållningssätt man har. Hur ser du på människor med funktionshinder? Det finns en inbyggd obalans i relationen mellan tjänstemannen och den som söker stöd och service som perso- nalen måste reflektera över. Det är ett ojämnt maktförhållande mellan den som söker en in- sats av något slag och den som har mandat (och därmed makt) att bevilja eller avslå en ansökan. Värdigt bemötande är ett grundläggande krav riktat till personal som i sitt arbete kom- mer i kontakt med personer med funktionshinder och med andra som söker stöd och hjälp. Hur påverkar personalens grundläggande inställning och människosyn samt deras arbets- förhållanden deras möjlighet att ge ett värdigt bemötande? Dessa frågeställningar härrör från vår övertygelse att bemötande formas av och är ett uttryck för såväl sociala som indi- viduella faktorer. Bemötande går att påverka genom att skapa bättre eller sämre förutsätt- ningar för människors möte. All forskning innebär att ett utsnitt av verkligheten beskrivs och analyseras ur ett visst per- spektiv och med hjälp av vissa metoder. I denna undersökning har vi närmat oss bemö- tandeproblematiken med utgångspunkt från personalens arbetsförhållanden och inställning till personer med funktionshinder. Vår strävan har emellertid inte varit att enbart beskriva utan också att söka förstå den situation personalen har och de problem man möter. Därför har vi som har skrivit denna rapport försökt tolka personalens erfarenheter och beskriv- ningar sitt arbete på det här området mot bakgrund av annan forskning om arbetsmiljö, arbetsorganisation och inställning till personer med funktionshinder På grund av studiens karaktär valdes som datainsamlingsmetod en postal enkät huvud- sakligen baserad på frågor med strukturerade fasta svarsalternativ. Intervjuer med under- sökningsgruppens personer skulle behöva vara mycket ingående och långa för att få fram upplevelser av arbetsförhållanden, kontakter med personer med funktionshinder och in- ställningen till funktionshindrade personer. De skulle också bli mycket tidskrävande med tanke på undersökningens omfattning. Men surveymetoden valdes också med tanke på att den garanterar respondentens anonymitet. Den påverkan som en intervjusituation kan inne- bära uppstår inte; situationen när man sitter som helt anonym person med ett enkätformulär bör öka möjligheterna att svaren inte blir tillrättalagda och anpassade till vad man tror är "politiskt korrekt" etc. En annan fördel med denna metod är att respondenten har god tid på sig att tänka igenom frågan innan den besvaras. En enkät är vidare lättadministrerad och re- sultaten förhållandevis lätta att analysera och beskriva statistiskt. Undersökningssyftet är avgörande för vilket typ av urval man vill göra. I sin tur är urvalet bestämmande för vilken typ av slutsatser som kommer att kunna dras på basis av insamlade data. Flera avgränsningar gjordes, dels en geografisk avgränsning, dels en sektorsmässig, dels en avgränsning med avseende på kontakten med personer med funktionshinder. Tre län valdes, nämligen län, , och . Dessa län är sins- emellan olika och fångar ganska väl in den spännvidd som finns inom landet mellan stad och landsbygd och olika typer av kommuner. Inom de tre länen ingick 27 kommuner i un- dersökningen (sex kommuner i län, sex kommuner i och femton kommuner i ). För gjordes ett urval från försäkringskassor i hela landet eftersom underlaget i de tre länen inte var tillräckligt stort. De sektorer som undersöktes var , hälso- och sjukvården, socialtjäns- ten och skolan. Inom dessa sektorer valdes vissa yrkeskategorier ut att ingå i studien. I princip eftersträvades därvid personalkategorier som i sitt arbete ofta kommer i kontakt med personer med funktionshinder. På grund av praktiska svårigheter fick emellertid även andra hänsyn tas. De överväganden som gjordes ledde fram till att urvalsramen består av följande befattningskategorier: : personal inom gruppboende, socialsekreterare, assistenter, . Vården : personal inom hjälpmedelsverksamheten, personal inom rehabiliterings- och habi- literingsverksamheten. : de som handlägger ärenden rörande personer med funktionshinder. (Se bilaga IV för en detaljerad redovisning av vilka befattningar de individer har som ingår i undersökningen.) För samtliga sektorer gäller att det inte fanns tillgång till några färdiga register, perso- nalförteckningar etc, som kunde tjäna som urvalsramar. I studiens inledande skede fick därför ett relativt omfattande arbete läggas ned på att skapa sådana urvalsramar. I princip gick detta till så att vi genom telefon- och brevkontakter med lokala förvaltningar och myndigheter i de tre länen samlade in förteckningar över personal inom de aktuella katego- rierna. För skolans del innebar detta sätt att ta fram en urvalsram för undersökningen att vi av kostnads- och tidsmässiga skäl fick begränsa oss till att låta enbart rektorer ingå i studien. Att skapa en urvalsram som skulle inkludera även speciallärare och elevassistenter skulle ta eftersom personalförteckningar för dessa grupper inte kunde tillhandahållas från kommunernas skolförvaltningar. Inte heller kunde dessa förteckningar tillhandahållas från kommunernas löneadministration. Det enda sättet att skapa en urvalsram med dessa perso- nalkategorier i dagens decentraliserade system skulle vara att ta fram egna förteckningar genom att ringa separat till varje skola.