sou · GMB3108 · 1999-01-01 00:00:00 — I t.ex. finns en tämligen komplicerad struktur som omfattar en rad olika organisationer och institutioner. Organ finns på flera nivåer, t.ex. både på federal nivå och inom respektive förbunds- länder. Det finns även organ inom universitetsvärlden, samt fristående institut på förbundsnivå och på ytterligare nivåer. Förbundsländernas respektive "jordbruksministerier" kan därför lägga ut uppdrag t ill ett flertal utförare. På förbundsnivå finns givetvis samma möjligheter. I vissa fall har institutioner vid specifika universitet givits ansvaret för hanteringen av modeller och tillhörande statistikuppb yggnad. Till det federala ministeriet är dessutom kopplat en grupp av professorer inom olika grenar av lantbruksekonomin. I finns en betydande analyskompetens på ministeriet. En enhet med ett 50-tal medarbetare, varav flertalet med akademisk, ekonomisk utbildning, ansvarar för verksamheten. Enheten lägger i huvudsak ut uppdrag till universitet, högskolor, institut eller konsult- firmor. Utredningar beställs alltså från departementet men utförs av fri- stående organ. Större projekt, t.ex. insamling och uppb yggnad av nya databaser, uppbyggnad av analysmodeller eller mer omfattande forskningsprojekt utformas ofta i ett samarbete mellan ministeriet och ett utomstående akademiskt organ. 4.2.1Nationella institut i andra länder I organiseras en stor del av den tillämpade forskningen och utredningsverksamheten inom jordbruksområdet genom (de la Recherche Agronomique). Verksamheten inom INRA inriktas framförallt på naturvetenskap, men även ekonomiska analyser samordnas här. INRA har sin verksamhet spridd till flera orter i men det hela samordnas centralt och den huvudsakliga verksamheten finns i . I finns en liknande struktur. Under jordbruks- departementet sorterar 11 stycken forsknings- och utredningsverksamhet, varav ett omfattar ekonomiska analyser. Institutet (LEI-DLO), har en verksamhet som är betydligt mer omfattande än den som bedrivs i . arbetar där ungefär 300 personer. Institutet har även en del uppdrag från EG-komissionen och är i sin forskningsverksamhet starkt knuten till i . SOU 1998: 108 närvarande finns ett förslag till omorganisation av verksamheten. Förslaget går ut på att samtliga 11 forskningsinstitut skall sammanföras till att omfatta fem områden och dessa skall sedan i sin tur samordnas med en liknande organisationsförändring inom i . Huvudmannaskapet för instituten skall flyttas från departementet till men LEI-DLO skall dock även i fortsättningen vara en egen organisation, om än knuten direkt till vid iWageningen. LEI-DLO arbetar inom flera områden med koppling till jordbruks- politiken. Man har även ansvaret för en omfattande statistik-produktion. Främst gäller detta insamlande av bokföringsdata från företagare inom lantbruks- och trädgårdsnäringen. Inte mindre än 60 personer är sysselsatta med sådan datainsamling. Det dataunderlag man får in används sedan i olika former inom institutet, bl.a. för analyser av jordbrukspolitiken och dess effekter. Vid LEI-DLO arbetar man numera med ett s.k. klientperspektiv, dvs. man ser alla uppdragsgivare som klienter. Den huvudsakliga klienten är men numera står andra finansiärer för ungefär 20 - av institutets medel. Organisationen vid LEI-DLO liknar i stora drag den vid instituten i och , även om ambitionsnivån och verksamheten är betydligt större. Utöver vad som kan sägas följa den struktur som presenteras för våra nordiska grannar arbetar LEI-DLO aktivt med en omfattande verksamhet i tredje världen. På det mer närliggande området tillmäter man även en del andra frågor större vikt än vad som är fallet i t.ex. eller . Sålunda bedriver man t.ex. ett icke obetydligt arbete med att analysera jordbrukspolitikens effekter på andra länder inom EU. Man har även ett omfattande internationellt samarbete. Exempelvis samarbetade man med instituten i och när dessa länder förhandlade om medlemsskap i EU och har man samarbete med institut i de baltiska staterna. Även och har fristående forskningsinstitut med ekonomisk inriktning inom jordbrukspolitiskens området. är det för Lantbruksforskning (NILF) skapades. Institutet sorterar under . SOU 1998: 108 anställda är cirka 80 stycken. Budgeten ligger på dryga 30 miljoner Nkr. De flesta av de anställda, cirka 60 stycken, arbetar på huvudkontoret i . Därutöver finns fyra lokalkontor med sammanlagt 20 talet anställda. I bildades ett liknande institut, Maatalouden talou- dellinen tutkimuslaitos (MTTL). arbetar ungefär 50 personer där. MTTL har en budget på cirka 16 miljoner FMK. All verksamhet är koncentrerad till . Längst tradition har institutet i , som bildades . I har och (SJ&FI) ungefär samma ansvarsområde som NILF och MTTL. Institutet har numera drygt 50 anställda. Budgeten är på omkring 30 miljoner Dkr. De tre instituten uppvisar stora likheter i organisation, funktion och arbetssätt. Det som anges nedan gäller, som sagt, i hög utsträckning även för institutet i . Samtliga sorterar direkt under jord- bruksdepartementen, varifrån de får sin huvudsakliga finansiering. Cirka 75 - av deras budgetar är således fasta medel från departementen. Därutöver söker de pengar genom t.ex. forsknings- anslag. De åtar sig även ett flertal utredningsuppdrag från olika intressenter. Instituten styrs indirekt från departementen, som beviljar huvud-delen av budgetmedlen och som därigenom kan påverka inriktningen på verksamheten. Dessa medel är även kopplade till specifika åtaganden. Departementen anger till stor del vad de fasta medlen skall användas till. I huvudsak rör det sig om statistikinsamling och bevakning av angivna sakområden. Instituten styrs av en direktör som utses av departementen och av en styrelse med representanter från näringsliv, statsförvaltning, statistik- produktion, forskning och personal. En viktig funktion hos samtliga institut är att ansvara för insamling och produktion av viss statistik inom jordbruksområdet (även inom trädgård, fiske och jakt). I används dataunderlaget bl.a. vid förhandlingar om ersättningsnivåer till jordbruket, dvs. som utgångs- punkt för statligt reglerade priser etc. I och används datamaterialet främst för att få en tydligare bild av tillståndet i jordbruksnäringen. Utöver statistikansvaret är instituten ålagda att bedriva framförallt samhällsekonomisk forsknings- och utrednings- verksamhet som på olika sätt berör jordbruksnäringen. Verksamheten är indelad efter ansvarsområden. Det finns avdelningar för statisk, forskning och administration. Forskningen har lite olika SOU 1998: 108 inriktning i respektive länder men många gemensamma områden finns. Tillståndet i jordbruksnäringen, dvs. den ekonomiska utvecklingen för lantbruksföretagen, är en del, jordbrukspolitik en annan, jordbrukets miljöfrågor en tredje och internationella frågeställningar en fjärde gemensam inriktning. Utöver statistikproduktionen är verksamheten i och främst forskningsinriktad. I är verksamheten i högre grad utredningsorienterad, även om forskningen prioriterats . Den del av verksamheten som riktar sig direkt mot departementen utgör en mindre del av den totala verksamheten och en av grundtankarna tycks vara att departementen efterfrågar en utredande och beslutsgrundande verksamhet utförd av forskare. Med andra ord anses forskningserfarenheter värdefulla i det mer politiskt orienterade utredningsarbetet. Samtliga institut är självständiga organisationer. Inom de uppdrag som respektive departement anger styr instituten sin egen verksamhet. När det gäller vilka frågeställningar och problem som skall tas upp anger departementen vissa områden antingen i form av särskilda utredningar, i uppdrag som förväntas utföras inom ramen för den ordinarie verksamheten eller i form av snabbare uppdrag med kortare varsel. Det förekommer en fortlöpande dialog mellan personal vid instituten och departementen, rörande kortare uppdrag och det verkar inte finnas någon alldeles klar gräns för vilka arbets uppgifter som skall ha särskild finansiering och vilka som skall rymmas inom institutens ordinarie verksamhet. Instituten kan begära extra resurser eller tydligare prioriteringar om departementen har omfattande önskemål. I berörs ungefär två till tre helårsarbeten av olika kortare uppdrag från departementet. I rör det sig om fler personer. Utöver denna verksamhet söker instituten egen finansiering för forskningsarbeten och utredningsverksamhet. Ofta tycks det vara så att instituten på ett tämligen självständigt sätt driver frågor om nya problemområden, om än ofta i dialogform med departementen. Ett uttalat syfte hos instituten är att identifiera frågeställningar innan de blir politiskt högaktuella, dvs. att i sitt analysarbete ligga lite före den politiska processen, så att man hunnit bygga upp en kompetens och tagit fram en del material som kan komma till användning när en viss fråga blir högaktuell. Av denna anledning har t.ex. samtliga institut börjat studera olika frågeställningar relaterade till internationella handelsavtal, i syfte att ha bra underlagsmaterial till de kommande WTO-förhandlingarna. Andra prioriterade frågeställningar är miljöfrågor och hur det egna jordbruket påverkas av politiska ingrepp samt i och gles- SOU 1998: 108 I stor utsträckning utgörs arbetet av beräkningar av vad förändringar i omvärlden och politiken får för konsekvenser på det nationella jordbruket. Det kan röra sig om beräkningar av förändringar i lönsamhet, strukturutveckling, regional produktion, miljökonsekvenser etc. I har man även börjat arbeta mer med konsumentfrågor. I huvudsak är den forskning som bedrivs starkt empiriskt inriktad, dvs. man sysslar inte så mycket med teoretisk ekonomi, utan arbetet inriktar sig på tillämpade studier, där man i hög utsträckning använder de data man får in vid statistikenheterna. Till en stor och växande del använder man sig av ekonomiska modeller. På samtliga institut har man skaffat sig kompetens rörande internationella s.k. allmän- jämviktsmodeller, dvs. modeller över internationell handel med tyngdpunkten på hur förändringar inom jordbruket påverkar ekonomin i övrigt eller vice versa. Samtliga institut är kopplade till det internationella samarbetet kring den s.k. GTAP-modellen (the ). Hela bygger på stor öppenhet och lätt tillgängliga grunddata. Internationella kurser för doktorander ordnas fortlöpande. Samarbetet organiseras från i och GTAP-analyser har bl.a. använts för studier av vilken effekt CAP har på länderna i , effekterna av en Östutvidgning av EU, en rad frågor kopplade till nästa WTO-runda m.m. På olika sätt har instituten sedan kopplat egna nationella modeller till den internationella GTAP-modellen. Längst härvidlag har man hunnit i där SJ&FI även deltar i det inre samarbetet och utvecklingen av GTAP. Även i och finns nationella modeller över jordbruket. I och ansvarar och bearbetning av de gårdsdata som ryms inom för bokföringsstatistik, (). Även på miljöområdet har modeller fått en växande betydelse. NILF är t.ex. (om än under ledning av i ) ansvarig för uppbyggandet av en EU baserad datamodell rörande jordbrukets miljöfrågor (). I kopplar man allt mer miljöfrågor till ekonomiska modeller för jordbruksnäringen. Modeller tenderar att bli ett allt vanligare arbetsredskap när det gäller olika frågeställningar kopplade till jordbrukspolitiken. Personalen vid instituten domineras av akademiker. Främst rör det sig om statistiker, agronomer och ekonomer. På chefsnivå är de flesta disputerade och hos samtliga institut bedrivs forskarutbildning in- tegrerat i olika projekt. Samarbetet med de ekonomiska institutionerna, främst inom lantbruksuniversiteten/fakulteten/högskolan är väl utbyggt. Arbetet vid instituten redovisas på flera sätt. I allmänhet sker det genom publicering från instituten. Olika serier tillämpas. SOU 1998: 108 publiceras i egna notater och rapporter, men även genom utredningar och internationell publicering i forskningstidskrifter. Majoriteten av arbetet rapporteras på respektive modersmål. Den rena forsknings- publiceringen, i internationella tidskrifter, är tämligen begränsad. Istället används ofta nationella eller internationella konferenser. Arbetet är dock till sin karaktär sådant att internationellt samarbete, speciellt inom EU, uppmuntras. Publicering sker fortlöpande på engelska. I har arbetet ändrat karaktär . Sedan EU-inträdet har en allt större del av arbetet inriktats på att förse depar- tementet med underlagsmaterial för det politiska arbetet, främst gente- mot . uppskattas en tredjedel av arbetet ha den karaktären. I finns denna koppling . I är relationerna till och andra länder än mer framträdande. har man valt flera olika former för att organisera samhällsekonomiskt orienterad analys- och utrednings-verksamhet. Utifrån den sammanställning som Statskontoret gjort (se bilaga tre) går det inte att dra några generella slutsatser för vad som är en, i generell mening, "bra" organisation, därtill är variationen och erfarenheterna alltför diversifierade. Om man istället ser till hur olika länder valt att organisera sina resurser inom jordbrukspolitikens område slås man av den höga graden av homogenitet. Ett stort antal mindre länder inom EU har valt en tämligen likartad organisationsform, nämligen fristående forsknings- /utredningsinstitut i huvudsak finansierade av jordbruksdepartementen. Institutens uppgift är ofta att dels svara för produktionen av grund- läggande statistik, främst rörande de arealanknutna företagarnas bok- föring, dels att utföra empiriskt inriktad forskning och utrednings- verksamhet. Arbetet vid instituten är till sin karaktär akademiskt men resultaten av arbetet riktar sig inte enbart till forskarsamhället utan i betydande del även till beslutsfattare, främst inom den offentliga sfären men via uppdragsverksamhet även till den privata. Man kan även notera att ett flertal jordbruksekonomiska institut valt att prioritera arbeten riktade mot miljöfrågor och internationella aspekter. Vidare har man på flera håll alltmer börjat intresserar sig för konsumentaspekter och man jobbar i ökad utsträck- ning med formella modeller. Till stora delar tycks samma förskjutning äga rum på analysavdelningen vid GD VI. SOU 1998: 108 Det finns en rad viktiga överväganden att göra angående den verksamhet som diskuteras i utredningen. I det följande kommer fem områden lyftas fram; frågeställningar, kompetens, databehov, självständighet och utvecklingsmöjligheter. Frågeställningarna inom området diskuterades inledningsvis. Man bör dock notera att valet av organisationsform för analysverksamheten i hög grad är beroende av vilka frågor som anses mest angelägna. Om man i stor utsträckning prioriterar politiska frågeställningar över sakområdesgränserna förefaller det lämpligare att förlägga verksam- heten till en funktion inom . Är det främst de snävt jordbrukspolitiska frågeställningarna som har betydelse är Jordbruks- departementet den naturliga värden för verksamheten. Lägger man stor vikt vid allmänhetens intressen förefaller det rimligare att välja en fristående form eller möjligen en verksamhet underordnad ett universitet eller en högskola. Vill man lyfta fram den tillämpade forskningen och dess utvecklingsmöjligheter inom ett specifikt område förefaller en organisation inom ett universitet lämpligast. Vill man lägga tyngdpunkten vid konsumentaspekter kan det leda till andra överväganden än om man anser att sambanden med miljöfrågor är viktigare osv. I kapitel sju redovisas de frågeställningar som utredningen prioriterar. För att kunna dra nytta av de potentiella kopplingar som finns mellan olika frågeställningar är det viktigt att den valda organisations-formen är så flexibel som möjligt. Genom samverkansprojekt torde det gå att dra nytta av erfarenheter inom de diskuterade områdena. En fristående organisationsform kan underlätta kontakter med många inbördes olika samarbetspartners. Om man dessutom undviker att binda upp en alltför stor andel av resurserna i fast personal underlättar man möjligheterna för olika former av projekt med externt deltagande eller helt externa uppdrag. Blir kärnverksamheten därutöver t illräckligt kon-centrerad, SOU 1998: 108 både vad avser frågeställningar och metodologi, torde det vara möjligt att använda ett nätverk för att sammanbinda skilda fråge-ställningar, utan att riskera att basverksamheten blir alltför splittrad. Man bör även vara medveten om att de analysredskap och metoder man väljer att fördjupa sig inom klart påverkar vilka frågeställningar man senare har möjlighet att besvara. Olika metod- och modellval lämpar sig även mer eller mindre väl för samarbetsprojekt med angränsande problemområden. För att få svar på frågeställningar inom de problemområden som diskuteras ovan kan flera angreppssätt användas. Givetvis krävs en hög kompetens om jordbruket och dess problemställningar. Kunskap om de institutionella förhållandena är viktig om arbetet skall få den beslutsstödjande funktion som här avses. Därutöver krävs en gedigen kunskap om de analysredskap som erfordras för att ta fram beräkningar och överväganden. Om man vill beräkna ekonomiska konsekvenser av förändringar i omvärlden, politiska eller andra, är det vanligt att man använder ekonomiska modeller. Vill man beräkna de anpassningar som förändringarna kan tänkas leda till måste man försöka beskriva människors förväntade beteenden genom modellerna. En gedigen metodologisk kompetens inom det samhällsekonomiska området är dessutom en förutsättning för att effektivt kunna formulera externa beställningar. Om verksamheten baseras på samhälls- ekonomiska analyser krävs det en god förmåga i att beställa komplet- terande analyser utifrån angränsande perspektiv. För den del av verksamheten som kan tänkas ske genom samarbeten eller utlagda uppdrag krävs en hög beställarkompetens som bl.a. kan komma till uttryck genom prioriteringar av vilka frågeställningar som är möjliga och meningsfulla att besvara med samhällsekonomiska analyser. I lika hög grad gäller detta formuleringen av projekt där man kan komplettera de ekonomiska studierna med analyser byggda på andra metodval. Man kan givetvis bygga ekonomiska modeller inom en rad områden och nivåer. Ser man till instituten i andra EU-länder har man ofta koncentrerat detta arbete till tre nivåer eller områden: dels en s.k. partiell sektorsmodell över det nationella jordbruket, inom vilken man kan beräkna effekter av t.ex. förändringar i CAP, (ofta innehåller dessa nationella modeller möjligheter till uppdelningar på regional nivå); dels en s.k. allmänjämviktsmodell, genom vilken man kan beräkna effekter-na på samhällsekonomin i stort av förändringar på jordbrukets område, eller SOU 1998: 108 effekter på jordbruket av förändringar i samhällsekonomin i stort; samt slutligen internationella modeller, vanligen på global nivå. För svenskt vidkommande syns det ambitiöst att försöka bygga upp samtliga nivåer på en gång. Det finns dessutom redan en tämligen väl fungerande och etablerad nationell sektorsmodell med regional uppdel- ning (den s.k. SASM-modellen). Om man inte anser sig ha tid att bygga upp en liknande kompetens skall, åtminstone inledningsvis, denna kompetens inlemmas i den verksamhet som senare föreslås. Om det går att etablera långsiktiga samarbetsformer torde det vara tämligen enkelt att bygga ut den nationella kompetensen för denna typ av modeller. Vidare bör man arbeta med att få fram modeller över konkurrens- förhållanden och ekonomiskt beteende inom livsmedelsförädling och handel, genom vilka man kan analysera effekterna av t.ex. ökad import och export, följderna av stordriftsfördelar, lokala monopol, långa transportavstånd, fåtalskonkurrens etc. När det gäller nationella allmänjämviktsmodeller är det möjligt att det ur ett svenskt perspektiv inte är så meningsfullt att i ett inledningsskede försöka bygga upp en specifik kompetens inom detta område. Dels är jordbruket en liten sektor i den svenska ekonomin, varför återverkningar från jordbruket till samhällsekonomin i stort, och vice versa, kanske inte är så betydelsefulla, dels kräver en dylik kompetens troligen icke obetydliga resurser. Man kan istället samarbeta med andra institut eller institutioner för att skapa en bredare kompetens inom området. Man kan notera att internationella frågeställningar kommer få allt större betydelse inom jordbruksområdet, samt att av tradition har ett stort intresse inom detta område. Här finns tämligen goda möjligheter att ingå i olika internationella nätverk, bl.a. arbetar numera ett flertal jordbruksekonomiska institut med samma grundmodell. En generell iakttagelse härvidlag är att den nationella kompetensen inom utredningens område internationellt sett är svag och dessutom spridd över landet. Naturligt nog finns den största kompetensen inom SLU, men eftersom jordbruksekonomiska frågor tidiga- re år prioriterades lågt är kompetensen lägre än den tidigare varit. Samhällsekonomisk kompetens inom tillämpad forskning finns vid de flesta högskolor, samtliga universitet och dessutom till viss del inom departement och verk. Erfarenheter av empirisk forskning inom jordbruksområdet är dock tämligen ovanlig utanför SLU. Den utredningsverksamhet som bedrivits vid LES och SJV har inte varit utpräglat analytisk till sin karaktär. Det är inte vanligt med utredningar som försöker belysa orsakssamband eller forskningsorienterade kon- sekvensanalyser från dessa myndigheter. I de fall de förekommer är det oftast genom att man lagt uppdraget utanför den egna verksamheten. kan man givetvis bygga upp den eftersökta kompetensen. SOU 1998: 108 man däremot ha resultat även under ett tidigt skede förefaller det oundvikligt att försöka samordna den smala och spridda kompetens som finns inom landet. Möjligen kan det även påpekas att organisationsform och lokalisering kan ha betydelse för möjligheterna att attrahera arbetskraft till den aktuella verksamheten. Om man skall ha förutsättningar att lyckas med ambitionen att få till stånd en gedigen samhällsekonomisk analys- och utredningsverksamhet krävs tillgång på relevanta grunddata av god kvalitet. Speciellt viktigt är detta om studierna är policyorienterade. Här finns en skillnad i relation till rent forskningsarbete. För forskarsamhället är det i allmänhet mer intressant att få fram nya och bättre analysmetoder än att få fram bättre grunddata. Detta kan tyckas häpnadsväckande men mot bakgrund av hur t.ex. publicering i vetenskapliga tidskrifter sker är det fullt logiskt. Vetenskapssamhället har generellt betydligt större nytta av förfinade metoder och analysredskap än att enskilda studier har mycket bra grunddata. För svenskt vidkommande kan man notera att statistikunderlaget inom det jordbruksekonomiska området genomgått påtagliga förändringar . I och med 1990-års jordbrukspolitiska beslut drog man ner på den nationella ambitionen inom detta område. 1993 genomfördes en statistikreform som bl.a. innebar att LES blev statistikansvarig myndighet på området. Vidare innebar EU- medlemskapet dels vissa åtaganden när det gäller att samla in och sammanställa nationella data för arbetet inom unionen, dels att nya stödsystem medförde både förändrade behov av data och nya möjligheter att samla in stödrelaterade data. Man kan därutöver konstatera att eftersom det i har saknats kontinuitet inom det verksamhetsområde som utredningen behandlar har de nationella data som finns och funnits nyttjats i endast begränsad omfattning. Även om t.ex. bokföringsdata genom Jordbruksekonomiska undersökningen kontinuerligt insamlats har detta material sedan inte använts på ett systematiskt sätt. Eftersom data inte alltid kommit till användning har man heller inte fått den mer eller mindre automatiska kontroll av kvalitet som följer med kritiska användare. När LES lät genomföra en granskning av materialet fann man ett flertal brister. I jämförelse med flera av våra grannländer har vi därför på vissa områden en sämre situation vad avser relevanta grunddata inom det jordbruksekonomiska området. SOU 1998: 108