sou · GMB333 · 1999-01-01 00:00:00 — Dessutom är det för svårt att bedöma effekterna av stödet eftersom det funnits . En sådan studie skulle i så fall ha gjorts efter att det infördes och därefter. Man skall inte heller ta för givet att det finns ett automatiskt samband mellan ökat eller minskat LOK-stöd och antalet sammankomster. Det ökade bidraget innebar inte automatiskt att antalet sammankomster ökade och inte skulle antalet sammankomster heller öka om, enligt vår hypotetiska fråga ovan, stödet fördubblades. Föreningarna skulle snarare satsa på kvaliteten i aktiviteterna. Ökad kvalitet kan naturligtvis ha den effekten att t.ex. benägenheten att stanna kvar inom idrotten bland ungdomarna ökar. Utan ökat stöd skulle kanske antalet aktiva minska. Hur det verkligen förhåller sig vet vi naturligtvis inte men ingen slutsats är, rent teoretiskt sett, mer riktig än någon annan. Antalet deltagare skulle kunna vara ett bättre mått för att se om föreningarna lockat fler ungdomar till sina idrotter. Dessa siffror kan vi dock inte få fram utan att gå igenom alla distriktsförbunds årsredovis- ningar . Ett problem med måttet antalet deltagare är emellertid att vi inte kan säga om det är samma personer som blivit aktivare eller om det är nya medlemmar som har tillkommit. Av den allmänna statistiken är det således svårt att uttala sig om LOK-stödets effekter, något som kan vara svårt oavsett hur bra och detaljerad statistik man än för, här krävs andra undersökningar. Vi säger alltså inte att stödet inte kan ha effekter på omfattningen av aktiviteterna, bara att vi inte kan belägga hur stor effekt. Om stödet påverkar föreningarnas inriktning, dvs. att man kan uppnå även andra värden, som t.ex. demokratiska eller sociala värden är lika svårt att veta. Det finns och har alltid funnits en allmän tilltro till att idrottsrörelsen främjar dessa värden. Det är en anledning till att man från början ville stödja bl.a. idrotten och få organisationerna att bli starka och oberoende för att stå emot t.ex. vissa kommersiella intressen. Om det nu förhåller sig så att föreningarna bedriver en verksamhet i denna anda bidrar naturligtvis även statens stöd till detta. sig t.ex. ta ett stor socialt ansvar. är frågor om demokrati etc. inte något man diskuterar i föreningarna. Många tycker att frågor som rör sociala och demokratiska värden är svåra att svara på. I Fritids- utredningen nämns bl.a. en studie som säger att ungdomar i förenings- livet inte är mer benägna än andra att engagera sig i samhällsfrågor. Det är motivet att bli bra i idrott som gör att man går med i en idrotts- förening. Här är påverkan på barn och ungdomar inte större än t.ex. i skolan eller fritidshemmet.38 Eftersom LOK-stödet i sig inte ställer några krav på innehållet i verksamheten kan man fråga sig varför just LOK-stödet skulle ha någon påverkan på aktiviteternas inriktning. LOK-stödet är ett aktivitetsbidrag, inget annat (vilket inte kan få någon annan följd än att lagidrotter får mycket stöd). Dessutom har ju staten i praktiken frånhänt sig ansvaret för det mer konkreta målformulerandet. Detta är uppgift. Formellt sett är det alltså inte samma regler som gäller för idrottens organisationer som för de ungdomsorganisationer inom andra områden som ligger under . Den hypotetiska bild som vi har försökt resonera oss fram till om LOK-stödets effekter, utifrån fakta om dels vad vi vet om dess relativa storlek kontra andra inkomstkällor för föreningarna, statistik om om- fattning etc. och stödets innehållsliga krav skall då ställas som motbild till de effekter som vi fått fram i våra intervjusvar. LOK-stödet har som alla inkomstkällor en betydelse för föreningar- nas ekonomi och bidrar med sin andel till föreningsaktiviteterna. Hos vissa föreningar har stödet en stor betydelse och skulle vara svår att ersätta, medan det hos andra föreningar har en marginell betydelse. Stödet är ett stimulansbidrag - vilket också var syftet när det infördes - och inte ett kostnadstäckningsbidrag. Historiskt sett kan man rimligtvis inte säga något annat att bidraget påverkat omfattningen av aktivitets- nivån, men är inte särskilt styrande på vare sig omfattning eller inriktning av aktiviteterna. Vår intervjuundersökning visar dock, som förväntat, ett mer positivt resultat av LOK-stödet. Vi kan inte påstå att den ena bilden är mer riktig än den andra. Kanske skall vi justera den mer negativa bilden uppåt och intervjuundersökningens resultat något nedåt. Det vi däremot kan säga, oavsett vilken bild vi väljer ovan, är att om staten fortsättningsvis vill att själva LOK-stödet skall vara något mera än bara ett allmänt stimulansbidrag, dvs. om man har för avsikt att på- verka aktiviteternas inriktning, kan inte stödet se ut som . Om am- bitionen är att styra men att styrning via bidraget t.ex. visar sig ad- 38 SOU 1996:3, s. 129 f. ministrativt besvärligt och besvärligt att kontrollera, måste man på annat sätt, t.ex. via utbildningsinsatser etc., påverka idrottens in riktning. Oavsett om man väljer att behålla stödet som det är eller vidtar för- ändringar av något slag kan vi bara avslutningsvis konstatera att de uppföljningssystem som finns av stödet inte räcker. Dagens infor- mationssystem, som i stort sett bara visar hur stort stöd som betalas ut och hur många aktiviteter som omfattas av stödet, ger naturligtvis ingen bra bild av hur stödet utvecklas. Den kontroll som görs av distriktsför- bunden är inte bara begränsad utan gäller bara stödets redovisning, inte den verksamhet som den stöder. Det som förvånar är att de gjorts så få uppföljningar och utvärderingar av detta stöd trots att det funnits och att det i ekonomiska termer handlar om . Frågan gäller därför inte, om bidraget i fortsättningen skall betalas ut, om uppföljningen skall intensifieras utan hur det skall ske och av vem. Idrott åt alla? - Kartläggning och analys av idrottsstödet . Enkät utskickad av till de som inte sökte LOK-stöd . Enkät sammanställd av om föreningar som ej söker lokalt aktivitetsstöd. Enkät utskickad av Idrottsekonomiskt Centrum (IEC) på uppdrag av . Det statliga stödet till studieförbund och idrott. Rapport 1995/96:2. Statligt lokalt aktivitetsstöd till idrottsföre - ningarna- förslag till nya kriterier. Utarbetad av en arbetsgrupp inom . Stödet till barn- och ungdomsföreningar . Fritid i förändring. Om kön och fördelning av fritidsresurser. Bidrag till ungdomsorganisationernas lokala verk- samhet. Nya tider och gamla problem Ett diskussionsunderlag rörande förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen 60 Nya tider och gamla problem 1 Att klargöra det grundläggande problemet ....................................... Nya direktiv för statens stöd till idrotten .......................... Idealet om den demokratiska processen............................ 1.3Idealet om den autonoma och aktivitetsinriktade folk- Statliga motiv knutna till idrotten som en aktivitet........... Statliga motiv knutna till idrotten som en folkrörelse........ Att styra eller inte styra?................................................. 2 Staten och idrottsrörelsen – en historisk skiss ................................... Idrottens väg till folkrörelse ............................................. De första statsanslagen ................................................... Den första idrottskrisen ................................................... Tipsfrågan och de tidiga myndighetsuppdragen................ Ett implicit kontrakt mellan staten och en folkrörelse....... Myndighetsfrågan – att styra eller inte styra .................... Idrott blir en samhällsangelägenhet .................................. idrotts- och friluftsutredning ............................. Anslagsfrågan i och ............................... till – nya tider och gamla problem ........... 3 Sammanfattning och diskussion......................................................... Nya tider och gamla problem 61 1Att klargöra det grundläggande problemet 1.1Nya direktiv för statens stöd till idrotten tillsattes en statlig utredning för frågor rörande det statliga stödet till idrotten. Redan i direktivens inledande stycke kan man utläsa att kommittén har till uppgift att "föreslå nya, tydligare mål för statens stöd till idrotten". Därefter framgår det att man även skall utreda huruvida nya rutiner skall utarbetas för att "säkerställa insyn i och kontroll av bidragsfördelningen till idrotten". Utredningen har med andra ord till uppgift att studera grundläggande frågor rörande förhållandet mellan statsmakten och den svenska idrottsrörelsen. Dessutom antyds att den nuvarande situationen behöver förändras – att dagens idrottsrörelse i allt för hög grad självständigt styr över de offentliga bidragens fördelning och nyttjande. Det är inte första gången en statlig utredning studerar förhållandet mellan staten och det frivilligt organiserade idrottslivet. Ända sedan idrottsrörelsen fick sina första statliga anslag har dessa relationer blivit föremål för diskussion. Anledningen kan sägas vara att det för staten handlar om att förena två delvis oförenliga ideal; idealet om den demokratiska politiska processen och idealet om den autonoma och aktivitetsinriktade folkrörelsen. Syftet med föreliggande rapport är att diskutera detta grundläggande problem i relationen mellan staten och idrottsrörelsen. Rapporten har följande disposition. Inledningsvis kommer de ovan nämnda idealen att renodlas och ställas mot varandra. Avsikten är att visa hur statens stöd till idrottsrörelsen har medfört ett dilemma för båda parter. Därefter kommer en kortfattad historisk skiss av relationen mellan staten och idrottsrörelsen att tecknas. Syftet med detta är dels att sätta dagens situation i sitt historiska sammanhang, dels att visa hur både statsmakten och idrottsrörelsen tidigare förhållit sig till detta "grundläggande problem". Rapporten avslutas med en sammanfattning och diskussion. 62 Nya tider och gamla problem 1.2Idealet om den demokratiska processen Det svenska politiska systemet kan skisseras på följande sätt: exekutivt organ/regering representativt organ/riksdag verkställande organ/förvaltning Enligt regeringsformens första paragraf skall all offentlig makt i utgå från folket. Det svenska politiska systemet bygger med andra ord på tanken att medborgarna skall styra sig själva . Detta skall åstadkommas genom att medborgarna, via de politiska partierna, i all- männa val utser ett representativt organ, , som i folkets namn skall besluta i gemensamma angelägenheter. Därefter får ett exekutivt organ, regeringen, med tillhörande förvaltning till uppgift att verkställa de offentliga besluten i enlighet med intentioner. När dessa beslut verkställs påverkas tillvaron för medborgarna, som kan reagera med nya krav och önskemål. Denna skissering av den offentliga politiska processen skall inte be- traktas som en fullständig beskrivning av det levande statsskicket. Alla delar i den politiska styrningskedjan kan på olika sätt problematiseras och nyanseras. Massmedias och frivilliga organisationers inflytande måste tas i beaktande. Likaså har den svenska förvaltningens en själv- ständighet som naturligtvis påverkar den offentliga politikens reella utformning. Det viktigaste för den fortsatta diskussionen är dock att statsmakten, det vill säga riksdag och regering, skall företräda alla medborgare. Denna tanke finns implicit uttalad i begrepp som "det all- männa", "allmänviljan" och "offentlig" politik. Det är även i detta av- seende som politiska partier tydligast kan avgränsas från det övriga Nya tider och gamla problem 63 Kännetecknande för politiska partier är att de har politiska program som avser att spegla hela samhället , medan t.ex. intresseorganisationer i specifika frågor vill främja vissa gr uppers önskemål i förhållande till andra grupper. Dessutom – av naturliga skäl finns det ett intresse hos statsmakten att styra hur de offentliga medlen används. Företrädare för statsmakten har de facto ett uppdrag av folket att förverkliga den svenska folkstyrelsen. Detta medför ett ansvar att säkerställa att statliga medel utnyttjas på ett effektivt sätt för att uppnå de mål som fastställer. Statlig styrning av offentliga medel är nödvändigt för att den politiska be- slutskedjan inte skall kortslutas, och således både naturligt och önskvärt ur ett demokratiteoretiskt perspektiv. 1.3Idealet om den autonoma och aktivitetsinriktade folkrörelsen I regeringsformens andra kapitel fastställs de svenska medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter, däri bl.a. yttrandefrihet, mötesfrihet och föreningsfrihet. Det svenska statsskicket bygger därmed inte enbart på tanken att medborgarna skall representeras av sina politiskt valda företrädare. Vi har även rätt att själva organisera oss i olika samman- slutningar för att på så sätt främja våra intressen. Detta är dessutom mycket vanligt. Begreppet "organisationssverige" är välkänt och av stor relevans. Det finns dock en mängd olika typer av organisationer. Många försök har gjorts för att analytiskt bringa ordning i den brokiga skara sammanslutningar som i praktiken kännetecknar det svenska organisa- tionsväsendet. Någon allmänt vedertagen analysapparat eller klassifice- ringsmodell har dock aldrig etablerats. Det enda som kan sägas vara genomgående är att verklighetens mångfald av vitt skilda sammanslut- ningar inte entydigt kunnat föras in i analytiskt avgränsade kategorier. Oavsett vad olika forskare ansett vara det centrala för en kategorise- ringsgrund – t.ex. organisationernas rättsliga reglering, deras mål eller organisationsstruktur – har överlappningarna i praktiken blivit be- tydande. Det är inte nödvändigt att i detta sammanhang ta ställning i en sådan debatt eller att mer utförligt försöka kategorisera idrottsrörelsen i för- hållande till det övriga organisationsväsendet. Det är dock nödvändigt att säga något om idrottsrörelsens viktigaste kännetecken för att klarlägga det grundläggande problemet i dess relation till statsmakten. Jag har för detta syfte valt att benämna idrottsrörelsen som en autonomisträvande 64 Nya tider och gamla problem och aktivitetsinriktad folkrörelse . Denna formulering innehåller flera centrala begrepp som behöver motiveras närmare. Inledningsvis bör det sägas något om begreppet statsminister benämnde idrottsrörelsen "vår tids största folkrörelse", var det nog inte många som reagerade på detta uttalande. Att idrottsrörelsen är en folkrörelse är tvärtom för det stora flertalet svenska medborgare ett allmänt vedertaget faktum. Trots detta kan det i vetenskapliga sammanhang vara problematiskt att använda folkrörelsebegreppet för att karaktärisera det frivilligt organiserade idrottslivet. Problemet är folkrörelsebegreppets mångtydighet – det kan både användas som ett analytiskt redskap och som ett legitimitets- skapande maktmedel. Inom den statsvetenskapliga och historiska forskningen har folk- rörelsebegreppet vanligtvis använts som ett analytiskt redskap. Det vanligaste tillvägagångssättet har varit att först ställa upp vissa kriterier för vad som karaktäriserar en folkrörelse, för att därefter studera i vilken utsträckning olika sammanslutningar lyckats leva upp t ill dessa kriterier. Naturligtvis finns det olika åsikter om vilka kriterier som bör ingå i en sådan forskningsansats. Vanligt förekommande har bl.a. varit självständighet i förhållande till staten, varaktighet, ett demokratiskt mötesliv, stor medlemsanslutning och social spridning. Fördelen med en s.k. analytisk ansats är naturligtvis att folkrörelse- begreppets mer normativa förtecken kan lämnas åt sidan – något som vanligtvis är önskvärt i vetenskapliga sammanhang. är det just detta som är problemet. Begreppet folkrörelse är – trots allt – i hög grad positivt värdeladdat, vilket kan förklaras genom dess historiska ursprung. Ett antal då etablerade medborgarsammanslutningar – såsom frikyrkorörel- sen och – ville med begreppet folkrörelse markera styrka, enighet och politisk legitimitet. har många samman- slutningar gjort anspråk på att vara folkrörelser. Begreppet har utveck- lats till en viktig maktresurs för frivilliga organisationer vilka velat legitimera sin verksamhet och ställa krav på staten och det omgivande samhället. Enligt min mening är idrottsrörelsen en folkrörelse i båda dessa egenskaper. Den är onekligen en frivilligt organiserad massrörelse som lever upp till gängse vetenskapliga kriterier och en rörelse som i hög grad identifierar sig som en folkrörelse i dess legitimitetsskapande mening. Det senare är dessutom det viktigaste. Det är just genom att utgöra en folkrörelse i dess legitimitetsskapande mening som idrotts- rörelsen lyckats förena två svårförenliga målsättningar – ett statligt ekonomiskt stöd utan därmed förlorad organisatorisk autonomi. Detta är en central tes i rapporten som kommer att utvecklas . Nya tider och gamla problem 65 En naturlig följdfråga är vilka organisationer som kan sägas ingå i denna idrottsliga folkrörelse. Intressant nog stöter vi här på samma problem som i diskussionen ovan. Precis som folkrörelsebegreppet är idrottsbegreppet historiskt och därmed föränderligt . Vad vi intuitivt uppfattar som idrott är inte detsamma som människor lade i be- greppet . Det är med andra ord inte möjligt att utifrån begreppet idrott så att säga peka ut de organisationer som med rätta kan göra anspråk på att utgöra en del av den svenska idrottsrörelsen. Därmed även sagt att idrottsrörelsen alltid har varit, och alltid kommer att vara, en rörelse stadd i förändring. I denna rapport kommer dock endast de organisationer som erhåller statligt stöd i egenskap av att de bedriver idrott att diskuteras. Utifrån ett sådant perspektiv består den svenska idrottsrörelsen av följande organ på riksnivå: , , , , Svenska Livräddningssällskapet-Simfrämjandet, , samt Cykelfräm- jandet. Därtill tillkommer en del organisationer – bl.a. Friskis och Svettis – vars centralförbund inte är knutna till men där de enskilda föreningarna vanligtvis ingår i något special förbund. Till skillnad från många andra s.k. folkrörelser är idrottsrörelsen en i huvudsak aktivitetsinriktad folkrörelse. Detta är både idrottsrörelsens mest självklara kännetecken och det som är mest centralt i dess relation till den offentliga makten. Medan t.ex. intresseorganisationer främst avser att främja vissa gruppers e konomiska intressen i förhållande till andra gr upper och därmed har en utåtriktad målsättning, har idrottsrörelsens huvudsakliga intresse alltid riktats inåt – mot en egen aktivitet. Slutligen formuleringen autonomisträvande . Det är oproblematiskt att påstå att idrottsrörelsens organisationer allt sedan deras uppkomst eftersträvat att självständigt i förhållande till omvärlden bedriva sin verksamhet. Genom att framhålla att de egna organisationerna utgör en del i en folkrörelse har denna strävan även givits legitimitet såväl i för- hållande till staten som till det omgivande samhället. Men varför har idrottsrörelsen eftersträvat autonomi? Detta kan enligt min mening för- genom följande figur. 66 Nya tider och gamla problem Figur 2 är en renodling av RF:s organisatoriska struktur och interna beslutsprocess. I enlighet med ovan förda resonemang är därmed inte hela den svenska idrottsrörelsen inkluderad. Med tanke på att RF dock är det i särklass största organisationskomplexet, försvåras inte den kommande diskussionen av att vissa mindre organisationer för när- varande lämnas åt sidan. Det finns som synes flera likheter mellan RF:s konstruktion och den tidigare skisseringen av det svenska politiska systemets struktur. Precis som att det svenska statsskicket bygger på tanken att medborgarna skall styra sig själva, bygger RF:s konstruktion på tanken att medlemmarna skall styra sig själva. RF:s valda representanter företräder den egna organisationens medlemmar och har till uppgift att fatta de beslut och riktlinjer som gagnar medlemmarna själva. Visserligen kan det finnas ett intresse inom RF att så stor del som möjligt av den svenska befolkningen blir medlemmar i den egna organisationen. I förhållande till de offentliga institutionerna representerar dock RF alltid ett särintresse . Nya tider och gamla problem 67 Organisationen har endast ett ansvar inför sina med- lemmar och inte inför hela den svenska befolkningen. Med tanke på detta blir RF:s autonomisträvanden i förhållande till omvärlden inte särskilt förvånande. Varför skulle organisationen efter- sträva något annat? Det går att dra en parallell med att de besluts- fattande organen i ett politiskt system har en ambition av att autonomt i förhållande till omvärlden fatta de beslut och riktlinjer som medborgarna vill ha. Detta kan visserligen vara svårt att uppnå – inte minst i präglad av tilltagande internationalisering och starka marknadskrafter. Ambitionen finns dock och kan ses som en naturlig följd av att politiska beslutsfattare är medborgarnas valda företrädare. Det går att teoretiskt tänka sig idrottsrörelsen fullständigt autonom i förhållande till det omgivande samhället. Om vi bortser från de be- gränsningar som uppstår av rättslig reglering och rent geografiska be- gränsningar skulle detta vara en rörelse som klarade sig själv genom de egna medlemmarnas ideella insatser, finansierad via egen verksamhet och medlemsintäkter. I praktiken har dock idrottsrörelsen alltid varit i behov av finansiellt stöd utifrån. Detta har varit en nödvändighet för att rörelsen skulle kunna utveckla sin verksamhet, och därmed något som legat i med- lemmarnas intresse. Teoretiskt kan man tänka sig detta stöd från olika håll – från de offentliga institutionerna, från näringslivet eller från båda delarna. Idrottsrörelsen har i praktiken sökt och erhållit stöd från både stat och näringsliv. Det största ekonomiska bidragen har dock alltid kommit från offentligt håll. Det grundläggande problemet för idrottsrörelsen är att förena å ena sidan ett behov av ekonomiskt stöd från det omgivande samhället, å andra sidan att bibehålla sin självständighet och handlingsfrihet. All form av ekonomiskt stöd tenderar att skapa autonomiproblem. En idrottsrörelse som i huvudsak stöds med bidrag från näringslivet riskerar att förmås prioritera sådant som näringslivets sponsorer vill ha. På liknande sätt tenderar statligt stöd att påverka idrottslivets utformning i enlighet med de offentliga organens intentioner. Utifrån detta resonemang kan autonomi-begreppet preciseras. Att idrottsrörelsen eftersträvat autonomi skall inte förstås som att rörelsen försökt att distansera sig från staten, eller det omgivande samhället. Tvärtom skall autonomi förstås som ett relationellt begrepp – det skall förstås som en önskan hos idrottsrörelsen att självständigt bedriva en aktivitet i en interaktion med de offentliga institutionerna. 68 Nya tider och gamla problem Även för statsmakten har stödet till idrottsrörelsen skapat ett dilemma. För att detta skall kunna tydliggöras måste statens motiv för stöd till idrottsrörelsen studeras närmare. Det har redan påpekats att idrotts- rörelsen utgör en aktivitetsinriktad folkrörelse . Statsmakten kan därmed ha i princip två skilda motiv för statligt stöd. Å ena sidan kan det statliga stödet motiveras för att uppmuntra den aktivitet som utövas inom idrottsrörelsen, å andra sidan kan stödet ses som ett mer generellt stöd för uppmuntran av idrottsrörelsen som en folkrörelse . 1.5.1Statliga motiv knutna till idrotten som en aktivitet Det går att tänka sig ett flertal motiv för statsmakten att befrämja den aktivitet som idrottsrörelsen bedriver. Låt mig endast nämna de mest självklara: Först och främst kan statsmakten ha som mål att främja idrottsrörel- sen utifrån ett folkhälsoperspektiv . Eftersom idrott och olika former av fysisk aktivitet har en positiv inverkan på människors hälsa kan stats- makten, genom statligt stöd till idrottsrörelsen, öka det allmänna välbe- finnandet i landet och därmed förbättra folkhälsan. Detta kan inte minst vara av värde i när människor tenderar att bli allt mer stilla- sittande och när fysisk aktivitet framstår som en bristvara.