sou · GMB359 · 1999-01-01 00:00:00 — har den enskilde ett primärt ansvar för sitt liv, sin egendom samt för hur miljön påverkas. 2.1.2Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan enskilda och det offentliga Grunderna för fördelningen mellan enskilda och det offentliga av ansvar och uppgifter vad gäller åtgärder som syftar till att förhindra olyckor och begränsa skador har kommit att bli denna: ·Myndigheterna ställer upp generella krav för säkerheten (på uppdrag av statsmakterna). ·Myndigheterna ansvarar för utbildning/övning och information inom verksamhetsområdet, anskaffning av materiel samt utveckling av metoder och materiel. ·Enskilda (fysiska och juridiska personer) vidtar åtgärder för att uppfylla de krav som myndigheterna formulerar (de juridiska personer- na kan vara privata eller offentliga); ·Myndigheterna kontrollerar åtgärderna -- att enskilda personer fullgör den skyldighet att hindra och begränsa skador som de har enligt lagstiftningen; ·Myndigheterna griper in när en olycka har inträffat och enskilda inte har förmåga att själva hindra eller begränsa skador på människor samt egendom eller i miljön; ·Enskilda ansvarar för återställning efter en skada på egendom och myndigheterna har ansvar och uppgifter när det gäller skador på miljö och människor; Som regel kan enskilda framförallt göra det som krävs beträffande deras egendom eller verksamhet för att vidta åtgärder som förhindrar olyckor eller för att vidta skyddsåtgärder. När en olycka har inträffat är den enskildes insatser särskilt angelägna på ett tidigt stadium, när Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning 41 åtgärder i liten skala fortfarande går att vidta och de styrkor som den offentliga räddningstjänsten förfogar över ännu inte är på plats. Som ett led i åtgärderna när en olycka har inträffat finns det, enligt räddningstjänstlagen, en skyldighet för den som upptäcker en brand eller en annan olycka, som innebär fara för någons liv eller allvarlig risk för någons hälsa eller för miljön, att om möjligt varna dem som är i fara och om det går tillkalla hjälp. Enskilda fysiska personer är, enligt räddningstjänstlagen, skyldiga att genom tjänsteplikt medverka i räddningsinsatser. Ägare till b yggnader och anläggningar eller verk- samhetsansvariga kan vara tvungna att hålla utrustning och i en del fall beredskap med personal. Den som leder en räddningsinsats har möjlig- heter att om det behövs i samband med insatsen göra ingrepp i annans rätt. Det finns starka drivkrafter hos många att i eget intresse skydda sig. Både hushåll och företag har ofta förmåga att vidta åtgärder för att förhindra olyckor eller vidta skyddsåtgärder. De enskildas intresse och ansvar omfattar dock inte verksamhetsområdet i sin helhet, varför det offentliga här har ett ansvar och en viktigt uppgift. Vi ser det ändå som att enskilda ska göra vad som går för att rädda liv, egendom och miljö är en av utgångspunkterna för nuvarande ansvars- och uppgiftsfördel- ning. Avgörande för enskildas möjligheter att ekonomiskt skydda sig är att försäkringsgivarna erbjuder avtal om ersättningar för de allra flesta slag av skador vid olyckor. I avtalen ingår normalt föreskrifter med krav på åtgärder från försäkringstagarnas sida. Företag söker ibland även genom överenskommelser om frivilliga åtgärder inom den egna branschen minska riskerna för skador eller begränsa verkningarna av de olyckor som inträffar. Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan enskilda och det offentliga har med andra ord också en ekonomisk sida och försäkringsgivarna har en roll inom verksamhetsområdet. Även ideella organisationer har en viktig roll framförallt genom att påverka enskilda att vidta åtgärder för att skydda sig mot olyckor och deras konsekvenser. 42 Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning 2.1.3Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan stat och kommun samt mellan statliga myndigheter Strävan att hålla nere kostnaderna är ett viktigt skäl till att det offentliga för de åtgärder som syftar till att förhindra olyckor eller begränsa skadorna i så stor utsträckning som möjligt utnyttjar den personal och egendom som finns tillgänglig för andra uppgifter hos olika myndigheter och andra organisationer. Hushållningen med resurser är också huvudmotivet för den uppdelning av ansvar och uppgifter som har skett mellan stat och kommun -- och inom den statliga verksamheten mellan olika myndigheter. Ansvars- och uppgiftsfördelningen innebär i detta perspektiv att: ·Staten anger genom användning av lagstiftnings- och finansmakten målen för medborgarnas säkerhet – dvs. formulerar säkerhetskraven, ställer upp de övergripande målen samt fördelar ansvar, uppgifter och befogenheter samt resurser mellan statliga myndigheter, kommuner och enskilda; ·Staten ansvarar för tillsyn av viss statlig och den kommunala verksamheten och ansvarar för åtgärder som fordrar särskilda resurser eller speciellt kunnande som kommunerna svårligen kan hålla. Staten ansvarar också för åtgärder som i allmänhet inte går att hänföra till en bestämd kommuns geografiska område. Dessutom ansvarar staten för viss utbildning samt utveckling av metoder och materiel; ·Kommunerna ansvarar för och utför åtgärder som det är enklast att sköta på den lokala nivån -- reglerar t.ex. markanvändningen, så att kraven på hälsa och säkerhet blir tillgodosedda, kontrollerar att enskil- da fullgör sina skyldigheter (genom t.ex. brandsyn på företag) och genomför insatser som ska begränsa skadorna vid de olyckor som inträffar. Dessutom ansvarar kommunerna för viss utbildning. Staten kan vidare i enskilda fall ta över ansvaret för den kommunala räddningstjänsten samt ge ersättning till kommunerna för stora och kostnadskrävande räddningsinsatser eller saneringsåtgärder. Strävandena att utveckla kunnandet inom olika områden och att utnyttja de befintliga resurserna innebär att uppgifterna inom den statliga verksamheten fördelats mellan en rad olika myndigheter. Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning 43 gäller framför allt åtgärder som syftar till att förhindra olyckor samt skyddsåtgärder. Alla statliga myndigheter -- även de som inte har ett i lagstiftningen särskilt reglerat ansvar -- är skyldiga att medverka i och statlig räddningstjänst. 2.1.4Några tendenser i utvecklingen Utvecklingen kommer att innebära ökade strävanden från statens och kommunernas sida att få enskilda fysiska och juridiska personer att delta med egna åtgärder . Målstyrning genom myndigheternas föreskrifter, egenkontroll och återföring av erfarenheter blir vanligare vid utformning av företagens åtgärder för att förhindra olyckor samt vid deras skyddsåtgärder. Det förekommer vidare i större utsträckning än tidigare att människor genom egna initiativ söker tillgodose de behov eller krav som finns. På vissa håll har det bildats frivilligkårer som kompletterar den kommunala räddningstjänsten -- framför allt på orter där kommunerna minskat på eller lagt ner rädd- ningstjänsten. Frivilligkårerna utgör i flera fall återstoderna av tidigare deltidskårer. Enligt statsmakternas beslut (prop. 1996/97:11, bet. 1996/97:FöU5, rskr. 1996/97:203) om samhällets åtgärder mot svåra påfrestningar i fred är det angeläget att förbättra den enskilda människans möjligheter att agera på rätt sätt vid olyckor, katastrofer och störningar i viktiga infrastruktursystem. Hur en människa handlar när en olycka hotar att inträffa eller har inträffat har stor betydelse för konsekvenserna av olyckan. Enligt statsmakternas mening är det viktigt att alla människor har goda kunskaper och färdigheter när det gäller t.ex. livräddning, andningshjälp, annan första hjälp och enklare olycksbekämpning. Människor bör också lära sig att klara långvariga avbrott i el-, vatten- eller värmeförsörjningen. Flera pågående eller avslutade arbeten inom det internatio- nella området kommer sannolikt att leda till ökade skyldigheter för ägare eller innehavare av vissa verksamheter där en olycka kan orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön. Sådana frågor behandlas bl.a. i om gränsöverskridande industriolyckor. (Konventionen har utarbetats av FN:s ekonomiska kommission för .) Det bör också konstateras att den som har ansvar för att en uppgift utförs inte alltid är den som betalar. Enskilda kan betala för offentliga 44 Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning åtgärder/insatser genom polluter paysprincipen. Denna princip är antagen inom och innebär att den som genom ett utsläpp orsakar en förorening ska stå för kostnaderna för samhällets åtgärder. EU har antagit ett direktiv (96/82/EG) om åtgärder avsedda att före- bygga och begränsa följderna av allvarliga olyckor med farliga ämnen, det s.k. SevesoII-direktivet. Den följande texten innehåller en något mer detaljerad beskrivning av ansvars- och uppgiftsfördelningen inom verksamhetsområdet. Det första avsnittet handlar om åtgärder som vidtas innan olyckor inträffar , i förskedena . Redovisningen fortsätter med åtgärder som ska göra det möjligt att begränsa verkningarna när en olycka har inträffat , i insats- skedet. Det sista avsnittet beskriver åtgärder som vidtas efter en olycka, i det återställande skedet , när räddningstjänsten är avslutad. 2.2Vidta åtgärder innan olyckor inträffar 2.2.1Tre slag av åtgärder Åtgärder som vidtas innan olyckor inträffar, i förskedena, är av tre slag: ·åtgärder som ska förhindra olyckor; ·förberedelser för räddningsinsatser. Gemensamt för de tre slagen av åtgärder är att de ska verka mot bakgrund av de hot och risker som är vanliga eller kan bedömas vara sannolika inom olika verksamheter. I detta skede ingår inte de förbere- delser för en insats som sker i omedelbar anslutning till räddningsinsat- sen eller under själva insatsen. Erfarenheten visar att många åtgärder som syftar till att förhindra olyckor också bidrar till att i förväg begränsa skadorna vid de olyckor som inträffar, de fungerar alltså som skyddsåtgärder. I praktiken finns det mot den bakgrunden ett nära samband mellan dessa båda slag av åtgärder. De åtgärder som syftar till att förhindra olyckor samt skyddsåtgärderna blir av betydelse även för bedömningen -- inom det Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning 45 tredje delområdet -- av vilka räddningsinsatser som behöver förberedas och hur det ska ske. 2.2.2Åtgärder som ska förhindra olyckor Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan enskilda och det offentliga Enskilda personer har ett intresse av och ett ansvar för att skydda sig själva och sin egendom samt ett ansvar för att inte orsaka olyckor. Detta är utgångspunkten för ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan enskilda och det offentliga för de åtgärder som vidtas och som syftar till att förhindra olyckor. En utövare av en verksamhet har ett ansvar för att vidta nödvändiga säkerhetsåtgärder. Detta är en allmänt vedertagen princip även interna- tionellt. Myndigheterna har inte ansvar för att vidta alla de åtgärder som behövs -- och som går att genomföra -- men kan · inrikta, styra, följa upp och utvärdera verksamhetsområdet, ·genom forsknings- och utvecklingsarbete se till att det finns kunskaper om vilka åtgärder som bör vidtas, ·sprida dessa kunskaper genom utbildning och information, · ställa krav på åtgärder som bedöms angelägna, · genom tillsyn kontrollera att kraven blir uppfyllda. Kraven som enskilda fysiska eller juridiska personer ska uppfylla varierar givetvis med hänsyn till riskerna och möjligheterna att i praktiken vidta de åtgärder som fordras. Riskerna för olyckor ska bedömas med ledning av både sannolikheten för att en olycka ska inträffa och konsekvenserna av den. Med konsekvenser menas här verkningarna både för den enskilde och för omgivningen. Några exempel kan ytterligare belysa skillnaderna i bedömningar av vilka åtgärder som bör vidtas: 46 Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning Kraven på säkerhet i kärnenergiproduktionen och luftfarten är rigo- rösa -- kontrollen likaså. Även för hanteringen av brandfarliga och explosiva varor -- i en fast anläggning eller under transport -- finns det omfattande säkerhetssystem. Inom några delar av friluftslivet -- på sjön och i fjällen -- handlar åtgärderna som syftar till att förhindra olyckor i stor utsträckning om att förbättra enskilda personers förmåga att bedöma riskerna och att vidta åtgärder som är anpassade till dessa. Åtgärderna är följaktligen till stor del inriktade på information om förändringarna i vädersituatio- nen. Det gäller också att klargöra vilken utrustning som fordras och hur den som råkar ut för svårigheter ska bete sig. Eldningsförbud i skog och mark är ett exempel på åtgärder som syftar till att direkt styra människors handlande och därmed minska sannolikheten för att en olycka ska inträffa. Frivilligorganisationer och andra ideella organisa- tioner har här viktiga uppgifter när det gäller information för att påverka människors beteende. Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan stat och kommun samt mellan statliga myndigheter Förhållandena inom de områden där det är angeläget att kunna förhindra olyckor förändras . Behovet av detaljerade kunskaper i tekniskt komplicerade frågor är i allmänhet mycket stort. Detta talar för en specialisering av kunnandet på central nivå. gäller det att kunna verka lokalt, nära användarna och de berörda i omgivningen som riskerar att drabbas vid en olycka. Det finns ibland också ett behov av att stämma av regionalt, som en länk mellan den centrala och den lokala nivån. Även regionalt går det i en del fall att hålla en god kontakt med användarna och de berörda i omgivningen. Bedömningar och slutsatser om de åtgärder som ska vidtas kan avse t.ex. markanvändningen, egenskaperna hos produkter eller hjälpmedel eller den kommunikation mellan människor, myndigheter och massme- dier som fordras. Statliga expertmyndigheter på central nivå – Arbe- tarskyddsstyrelsen (ASS), , (), (), Kemikalieinspektionen (KemI) och Vägver- ket (VV) är några exempel -- agerar med stöd av speciallagstiftningen för sina respektive verksamhetsområden. har en övergripande roll vid Skydd mot olyckor. Det gäller framför allt det offentligas åtgärder mot bränder eller andra olyckor som har relation till räddningstjänstlagen. Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning 47 På regional nivå är ansvar och uppgifter i stor utsträckning samlade hos . Lokalt har kommunen en motsvarande roll. Flera kommunala nämnder eller andra lokala organisationer kan ha olika funktioner för att hindra eller minska verkningar av olyckor. Det finns ett samarbete mellan olika myndigheter, men som regel ingen systematiserad samordning med gemensamma mål och medel för varje område, t.ex. kemikaliehanterande verksamhet och transportverk- samhet. Det förtjänar också att påpekas att detaljreglering, enligt statsmak- terna, varken är önskvärd eller lämplig. Myndighetsrollen har enligt statsmakternas styrdokument (budgetproposition, regleringsbrev, instruktioner m.m.) numera mer karaktär av systemroll och myndighe- tens personal behöver vara tillräckligt kunniga för att utöva en tillsyn utifrån detta perspektiv. Som utredningen framhållit är många av de åtgärder som syftar till att förhindra olyckor också skyddsåtgärder. Det finns emellertid också åtgärder som enbart syftar till att i förväg vidta åtgärder som begränsar skadorna, skyddsåtgärder. Till dessa hör installering av tekniska hjälpmedel, t.ex. sprinklers och automatiska brandlarm. Brandsektionering av byggnader i syfte att förhindra spridning av bränder hör också hit. Ägare eller innehavare till b yggnader och anläggningar ska ofta också förbereda utrymningsvägar. Tätade diken, uppsamlingsgropar och invallningar runt cisterner ska förhindra olja eller kemikalier i vätskeform att rinna ned i marken. Inom områden där utflöden av farliga ämnen kan orsaka omfattande skador finns det skyltar som talar om att den som orsakar eller upp- täcker en olycka ska larma och hur det ska gå till. Sådan information förekommer t.ex. vid starkt trafikerade vägar som går över eller i närheten av grundvattentäkter. Förare av fordon som transporterar farligt gods får genom sin utbildning lära sig vilka åtgärder de ska vidta om det inträffar en olycka, som innebär t.ex. att innehållet i tanken kommer ut. Samma sak gäller de anställda i fasta anläggningar där det hanteras farliga ämnen. 48 Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning Enskilda -- framför allt ägare eller innehavare till anläggningar där hantering av farliga ämnen äger rum -- har även i de här fallen ett intresse av och ett ansvar för att skadorna begränsas. Skyldigheten att vidta skyddsåtgärder ligger i stor utsträckning på enskilda. De olika myndigheterna hjälper till genom att utveckla metoder och kontrollerar i allmänhet att ägaren eller innehavaren till en anläggning fullgör sina skyldigheter. Ansvar och uppgifter är fördelade mellan stat och kommun samt inom den statliga verksamheten enligt samma principer som åtgärderna avsedda att förhindra olyckor. Flera av de iakttagelser som utredningen redovisat i föregående avsnitt gäller även de skyddsåtgärder som vidtas innan olyckor inträffar. Även om ansvars- och uppgiftsfördelningen i stort sett är densamma för åtgärder som syftar till att förhindra olyckor och skyddsåtgärder är det dock en skillnad i de olika åtgärdernas karaktär. Åtgärder som syftar till att förhindra olyckor är i hög grad kopplade till människor . Åtgärderna är riktade mot människor och deras beteende i den händel- sekedja som kan leda fram till en olycka. Information, utbildning, designregler, operatörsregler, checklistor etc. är viktiga inslag i åtgär- der för att förhindra olyckor. Skyddsåtgärder är inriktade på händelseförloppet efter det att en utveckling som kan leda till en olycka har startat. Syftet är att begränsa i förväg och präglas ofta av tekniska åtgärder för att stänga inne eller trycka ned, dvs. begränsa det fortsatta händelseförloppet, t.ex. sektionering och sprinklers. Åtgärderna som syftar till att förhindra olyckor respektive skyddsåtgärder får därmed olika inriktning och delvis olika målgrupper. Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan enskilda och det offentliga Ansvaret för förberedelserna är kopplat till ansvaret för genomförandet. Det innebär att: ·Det offentliga planerar för att åtgärder ska kunna vidtas av de för räddningstjänsten ansvariga myndigheterna och de medverkande Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning 49 myndigheterna och organisationerna, när den enskilde inte själv klarar av situationen; ·Enskilda är i en del fall skyldiga att förbereda sig för att kunna vidta åtgärder; ·Utbildning och övning av personal samt utveckling och anskaffning av utrustning sker både i offentlig och i enskildas regi; ·Statliga myndigheter kontrollerar genom tillsyn att kommuner och enskilda har vidtagit åtgärder. Kommunala myndigheter kontrollerar genom tillsyn att enskilda har vidtagit åtgärder; · Tillsynen kan resultera i ett föreläggande för enskilda -- eventuellt vid vite -- att vidta åtgärder. Fördelningen av ansvar och uppgifter mellan stat och kommun samt mellan statliga myndigheter De räddningsinsatser som ska genomföras när den enskilde inte själv klarar av situationen fordrar förberedelser av olika slag. Verksamheten ska planeras -- både övergripande och detaljerat. Personalen behöver utbildning och övning. Utrustningen ska utvecklas och anpassas till förändringarna i bl.a. riskerna och tekniken. Genom forsknings- och utvecklingsarbete går det att förbättra metoderna för arbetet. Förberedelserna för räddningsinsatser innebär att: ·Kommunen ska kunna ansvara för insatser vid olyckor som i regel har lokal räckvidd, t.ex. bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, tågolyckor, trafikolyckor och utflöden av skadliga ämnen (); ·Staten ska kunna ansvara för insatser som i allmänhet inte kan hänföras till en bestämd kommuns område eller där det fordras personal och utrustning av olika slag som det inte är rimligt att en enskild kommun håller sig med (statlig räddningstjänst). 50 Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning Ansvaret för den statliga räddningstjänstens sex grenar är fördelat mellan olika myndigheter på följande sätt: personer i andra fall ·Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva Statliga myndigheter -- i första hand -- kan ta över an- svaret för i de berörda kommunerna, om det fordras en omfattande räddningsinsats. Om olyckan fordrar även statlig räddningstjänst är skyldig att se till att räddningstjänsten samordnas. Regeringen kan i enskilda fall utse en annan myndighet än att ansvara för räddningsinsatsen eller själv ta över ansvaret för verksamheten. En riskbedömning är grunden för planering av verksamheten. Säkerhet, olycksrisker och beredskap behöver övervägas och utifrån det sker en planering av räddningstjänsten. Denna resulterar i flera olika slag av planer. Kommunen ska enligt räddningstjänstlagen för sin räddningstjänst anta en räddningstjänstplan , som bl.a. anger vilka räddningsstyrkor som ska finnas på olika platser inom kommunens geografiska område. Genom insatsplaner förbereder sig den kommunala räddningstjänstens styrkor för insatser inom områden eller verksamheter där räddningsarbetet kan bli särskilt krävande. Räddningstjänsterna saknar dock i flera fall insatsplaner för räddningstjänståtgärder i industrins, ofta, mycket komplicerade anläggningar. i samtliga kommuner har även en larmplan, många kommuner har också en informationsplan. I många kommuner finns även en verksamhetsplan, som i stora drag anger målen och medlen för kommunens räddningstjänst. Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning 51 Även de statliga myndigheterna som ansvarar för räddningstjänst är ålagda att planera verksamheten. Det finns också för den statliga räddningstjänsten olika slag av planer, som beskriver bl.a. resurser, ledningsförhållanden och alarmering. Statliga myndigheters verksam- het inom räddningstjänsten omfattas av den statliga mål- och resultat- styrningen, som anger syftena med verksamheten och som omfattar en uppföljning och utvärdering av effekterna. De för den statliga räddningstjänsten ansvariga myndigheterna sam- arbetar i allmänhet med kommunerna vid planeringen av verksamheten. Både den kommunala och den statliga räddningstjänsten samverkar också med polisen samt hälso- och sjukvården. och länsstyrelserna ansvarar för tillsyn på central och regional nivå av den kommunala räddningstjänsten. De statliga myndig- heterna ska bl.a. se till att kommunernas beredskap inför olyckor är tillfredsställande. Till uppgifter hör också att följa utvecklingen inom den statliga räddningstjänsten. får ge föreskrifter om samordningen av den statliga räddningstjänsten och ansvarar för tillsynen av samordningen. I praktiken sker påverkan framför allt genom det arbete som verket bedriver tillsammans med andra statliga myndigheter i arbetsgrupper, delegationer och råd. Utredningen återkommer till tillsynsfrågor. Ett av medlen för påverkan av kvaliteten i räddningstjänsten är utbildning och övningsverksamhet. Både staten och de kommunala räddningstjäns- terna arbetar med detta. Vi beskriver kortfattat utbildningen inom verksamhetsområdet i avsnitt 2.2.5. Dessutom överväger vi utbildnings- och övningsfrågor i del 2, som handlar om . har också till uppgift att arbeta med forskning inom verksamhetsområdet samt utveckling av metoder och materiel. Det är även många andra myndigheter och organisationer verksamma inom forskning och utveckling inom verksamhetsområdet. Detta redovisar vi närmare i avsnitt 2.2.6. 52 Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning Utbildning för främst den kommunala räddningstjänstens personal bedrivs av på de fyra skolorna i Revinge, , och på . Räddningstjänstutbildning bedrivs även av (), (SjöV), (LfV), (SoS) och Försvarsmakten. I det följande beskrivs och Försvarsmaktens utbildning närmare. Vid fyra skolor grundutbildas cirka 1 500 brandmän, brandförmän och brandmästare. Brandingenjörerna, som utbildas på (), har sin påb yggnadsutbild- ning förlagd till skolan i .