sou · GMB366d2 · 1999-01-01 00:00:00 — sou 1998 66 d2 Den kommunala skolan 119 5 Den kommunala skolan Så gott som alla barn och ungdomar får sin utbildning i den kommu- nala , gymnasieskolan och särskolan. Den kommunala skolans beredskap för att möta behoven hos elever med funktions- hinder är således av största betydelse. och de särskilda skollösningar som specialskolorna och de riksrekryterande gymnasieskolorna representerar utgör endast ett stöd och ett komplement till den kommunala skolans ansvar. Alla barn och ungdomar skall erbjudas en likvärdig utbildning, baserad på delaktighet och gemenskap. Kommittén har redan konstaterat att den svenska skolan generellt är väl för att ta emot elever med funktionshinder, att det finns många exempel på väl fungerande skolsituationer men att det också finns exempel på enskilda elever eller grupper av elever för vilka målet om en likvärdig utbildning inte är uppfyllt. Kommittén har också slagit fast att kommunerna har det yttersta ansvaret för att erbjuda alla barn och ungdomar skolgång. Med få undantag, främst avseende döva och hörselskadade elever som är beroende av en teckenspråkig miljö, innebär detta att eleverna skall erbjudas utbildning i den egna kommunens skola eller, för gymna- sieskolan, i skola inom kommunens samverkansområde. För att nå målet om en likvärdig utbildning för alla är det viktigt att sätta den enskilde elevens behov i centrum. Det krävs ett genom- tänkt förhållningssätt, åtgärder bör planeras och sättas in både i den direkta undervisningssituationen och i skolsituationen i stort samt följas upp. Åtgärdsprogrammet är ett viktigt instrument för att stödja detta arbete. Tidig upptäckt och tidigt insatta åtgärder är viktiga förutsättningar för att en elev med funktionshinder skall kunna erbjudas en optimal skolsituation. I många fall handlar det om att identifiera och sätta in åtgärder redan innan barnet ens har kommit till skolan. 120 Den kommunala skolan Kompetensen hos skolans personal måste sättas i centrum för att målet om en likvärdig utbildning för alla skall uppnås. Såväl lärare som övrig personal behöver kunskap om barns utveckling generellt, men också en allmän kunskap om funktionshinder och dess kon- sekvenser. Kunskap skapar förutsättningar för ett positivt och kompetent bemötande. För att möta behoven hos eleverna krävs också att skolans hela organisation samverkar. Det ställer krav på flexibla och anpassade lösningar i organisation och arbetssätt. Vid sidan om den pedago- giska personalen gäller detta främst elevvårdens personal och berörda elevassistenter. Det krävs också att kommunerna redan i sin övergripande styr- ning och organisation tar hänsyn till behoven hos elever med funk- tionshinder. Förutsättningarna för den kommunala skolan har förändrats dras- tiskt . Redan i kapitel 4 har konstaterats att tidigare detaljreglering har ersatts med mål- och resultatstyrning samt att det specialdestinerade statsbidragssystemet har ersatts med ett generellt. Tillsyn, uppföljning och utvärdering har genom denna ut- veckling givits en viktigare roll . Mål- och resultatstyr- ningen har införts både i relationen mellan stat och kommun och i relationen mellan kommun och skola. Som led i förändringarna har nya läroplaner trätt i kraft och ett nytt läraravtal har träffats. Både läroplanerna och läraravtalet ger skolorna nya frihetsgrader. De nya läroplanerna utgår från en ansvarsfördelning där staten anger mål och riktlinjer och kommunerna svarar för genomförandet. I motsats till tidigare läroplaner ger de inte anvisningar om hur målen skall nås, dvs val av stoff, arbetssätt och arbetsmetoder. Detta åvilar istället rektorer, lärare och annan personal som på ett helt annat sätt givits ansvar för skolans verksamhet och den lokala skolutvecklingen. Det nya läraravtalet ger kommuner och skolor väsentligt förbätt- rade möjligheter att utifrån sina förutsättningar utforma arbetsorga- nisationen, utveckla lärarrollen och nyttja arbetstiden så att elever- nas lärande främjas. Dessutom kan kommunerna med hjälp av avtalet skapa goda incitament för skolans förnyelse genom stöd- jande arbetsledning, individuella löner, kompetensutveckling m m. Kommittén ställer sig bakom de förändringar som har genomförts. Kommittén konstaterar emellertid att mål- och resultat- styrningen av skolan, både i relationen mellan stat och kommun och i relationen mellan kommun och skola, ännu inte fullt ut funnit sina former. Systemet bör därför ges möjlighet att utvecklas vidare. Den kommunala skolan 121 detta sker skyndsamt är särskilt viktigt för elever i behov av särskild stöd. I det följande utvecklar kommittén flera av de aspekter som kom- menterats ovan. I texten refereras till kommitténs enkät till kommu- nerna. Resultatet av denna enkät redovisas i sin helhet i bilaga 6. Kommitténs uppdrag avser funktionshindrade elever i skolan. Tiden före skolstart är dock av stor betydelse för barn med funktionshin- der, också för att de sedan skall få en optimal skolsituation. För alla barn med funktionshinder är tidig upptäckten förutsättning för tidiga insatser. Olika funktionshinder är olika lätta eller svåra att diagnostisera. Vissa barn får sin diagnos redan vid födseln, andra av barnhälsovården . Det gäller i många fall för mer traditionella funktionshinder, såsom rörelsehinder, dövhet och synskada. För barn med andra mer diffusa funktionshinder kan det dröja ända upp till skolåldern innan problemen blir tydliga. Även för många av dessa barn är det dock betydelsefullt med tidig upptäckt. Det är därför viktigt att barnhälsovården tar föräldrars oro på allvar, t ex för en försenad språkutveckling, samt att meto- derna för att bedöma barn utvecklas vidare. Föräldrar till barn med dolda funktionshinder möts alltför ofta av beskedet att barnet bara är sent i sin utveckling. Även förskolan kan bidra till tidig upptäckt. Förskollärarna har med sina kunskaper om barns utveckling goda förutsättningar för detta och kan ofta tidigt uppmärksamma om ett barns utveckling avviker från vad som kan anses normalt. Detta är dock en grannlaga uppgift som kräver goda kunskaper om barn och särskild kompetens i relationen till barnets föräldrar. Det är viktigt att förskolans personal ges stöd för att klara denna roll. Kommunerna har slutligen särskilda skyldigheter för barn i behov av särskilt stöd. Barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling skall66 anvisas plats i förskola, fritidshem eller integrerad skolbarnsomsorg, om inte barnens behov av sådant stöd tillgodoses på något annat sätt. Genom uppsökande verksamhet skall kommunen ta reda på vilka barn som behöver 66 2 a kap 9 § skollagen 122 Den kommunala skolan anvisas plats av dessa skäl samt verka för att barnen utnyttjar den anvisade platsen och informera föräldrarna om verksamheten och syftet med denna. Sådana platser är avgiftsfria eller . Därutöver får avgift tas ut. Förskolan kan också bidra med tidiga insatser. I de flesta fall sker detta inom ramen för den ordinarie verksamheten. Det är därför viktigt att personalen på den förskola som har ett barn med funk- tionshinder ges stöd att klara sin uppgift. Det kan ges i form av kompetensutveckling och som handledning. Kommittén anser att åtgärdsprogram skall användas även i förskolan. Särskilda förskolegrupper med döva och hörselskadade barn finns på flera orter, bl a i anslutning till de regionala specialskolorna för döva och hörselskadade. Vid förskolorna, som drivs i regi, erbjuds döva och hörselskadade barn som är beroende av teckenspråk en verksamhet på detta språk. Det är viktigt för deras språkutveckling, men också för deras sociala utveckling. I vissa förskolor med hörselskadade barn arbetar man med både tecken- språk och talad svenska. Kommittén har funnit att introduktionen av det svenska språket ofta innebär en stor tröskel för döva och hörselskadade barn när de kommer till den regionala specialskolan. Det är därför önskvärt att barnen görs bekanta med skriven svenska redan i förskolan. Det finns språkförskolor för barn med grav språkstörning på ett drygt tjugotal platser i landet. sker en utbyggnad av verksamheten, vilket snabbt kan göra uppgifterna inaktuella. För barn med grav språkstörning syftar insatser i en språkförskola till att barnet kanske redan vid skolstart, eller i särskild språkgrupp i skolan, skall kunna få sin undervisning i sin ordinarie undervisningsgrupp. Gravt språkstörda barn är en stor grupp. Det är därför rimligt att ett kvalificerat stöd erbjuds i förskolan oberoende av var barnet bor. För döva och hörselskadade elever som är beroende av tecken- språk är situationen en annan. Antalet barn är litet, vilket gör att en teckenspråkig miljö bara kan erbjudas på vissa orter. grupperna är det betydelsefullt att de särskilda arrangemangen är någorlunda stabila. Det är en förutsättning för att upprätthålla den särskilda kompetens som krävs. Genom att kommunen har ansvar för både förskola och skola bör i de flesta fall övergången mellan förskola och skola kunna planeras 67 2 a kap 10 § skollagen Den kommunala skolan 123 långt i förväg. utgör förskoleklassen en brygga mellan förskolan och skolan. Kommittén vill understryka att det är av stor vikt att kommunerna planerar de åtgärder som krävs inför skolstart, liksom senare inför vissa årskursbyten eller lärarbyten. Sekretesslagstiftningen inom de olika berörda verksamheterna kan upplevas som ett hinder för den kunskapsöverföring som krävs. Det är naturligtvis ett krav att sekretessen respekteras. Enligt kom- mitténs uppfattning är detta dock i de allra flesta fall inget hinder. Eftersom de flesta föräldrar ser till sitt barns bästa medger de att kunskapen om barnet kan överföras. 5.3Skolans organisation och arbetsformer ·vill understryka vikten av att använda den organisatoriska frihet som ges inom den obligatoriska skolan för att erbjuda elever med funktionshinder anpassade lösningar inom ramen för skolans ordinarie organisation, ·vill understryka att det är särskilt viktigt att utveckla arbetssätt och arbetsformer i de högre årskurserna i , ·vill understryka vikten av utnyttja de möjligheter som ges till individuella anpassningar inom gymnasieskolan. Inte bara stor eller liten grupp Flertalet barn och ungdomar med funktionshinder får sin undervis- ning i vanlig undervisningsgrupp. För att målet om en likvärdig skola skall sägas vara uppnått krävs dock mer än detta. Det kan krävas omfattande anpassningar av den pedagogiska situationen, både vad gäller arbetssätt och läromedel, såväl som av den fysiska miljön. Vidare krävs att eleven görs delaktig i gemenskapen under hela skoldagen. Enligt Skolverket68 har elever med funktionshinder inte drabbats påtagligt av resursneddragningarna i skolan. Verket pekar dock på att resurserna ofta används traditionellt, till normalpedagogik i liten grupp, istället för till speciellt anpassade läromedel eller handikapp- kompenserande träning. Några elever har enligt menat 68 Bilden av skolan 1996; 124 Den kommunala skolan att de enbart varit lokalintegrerade utan någon meningsfull under- visning. iakttagelser gäller elever med mer traditionella funk- tionshinder. Elever med s k dolda funktionshinder anses däremot ha drabbats mer av nedskärningarna. I undersökning69 av rektorers syn på stöd till elever med dolda funktionshinder uppges att bristen på resurser är ett hinder för att eleverna skall kunna ges rätt stöd. Det finns en mindre grupp elever som med svårighet kan erbjudas en optimal skolsituation i vanliga undervisningsgrupper. finns särskilda skäl kan en elev i ges stöd i en särskild undervisningsgrupp. Beslut fattas av styrelsen (ansvarig politisk nämnd) efter samråd med eleven och elevens vårdnadshavare. Styrelsens beslut om att undervisa en elev i särskild undervisningsgrupp kan överklagas hos . /97 fick av elever med funktionshin- der i sin undervisning i särskilda undervisningsgrupper. Med funktionshinder avser synskadade, döva och hör- selskadade, dövblinda samt rörelsehindrade. Till detta kommer att det även förekommer särskilda undervisningsgrupper för elever med ADHD, DAMP, Aspergers syndrom m fl. I kommitténs enkät till kommunerna uppger ca hälften att de har särskilda undervisningsgrupper för elever med funktionshinder i sin grundskola och gymnasieskola. (Det bör observeras att särskilda undervisningsgrupper inte är formellt reglerade för gymnasie- skolan.) I princip alla stora och medelstora kommuner uppger att de har särskilda undervisningsgrupper, medan förekomsten är ovanlig i de mycket små kommunerna. Vanligast är grupper med inriktning mot DAMP. I enkäten uppger samtliga kommuner som har särskilda undervisningsgrupper att förekomsten har ökat något eller kraftigt . Skolverket72 sätter ökningen av an- delen särskilda undervisningsgrupper i samband med besparing- arna i skolan som har gjort att de ordinarie undervisningsgrupperna 69Rektorers syn på arbetet med elever med dolda funktionsnedsättningar; 705 kap 5 § grundskoleförordningen 71Beskrivande data om skolverksamheten 97; nr 137 72Bilden av skolan 1996; Den kommunala skolan 125 har blivit större. Verket pekar också på att antalet oroliga och utåtagerande barn har ökat. Kommittén vill särskilt understryka de möjligheter som skolans organisatoriska frihet ger att möta behoven hos alla elever. Genom att ta fasta på denna frihet bör elever med funktionshinder i högre grad än tidigare kunna erbjudas lösningar inom ramen för skolans ordinarie organisation. Det finns goda exempel på hur skolor valt att organisera sitt ar- bete mer flexibelt. Genom att frigöra sig från klassen som bas för skolans organisation har nya förutsättningar skapats för att erbjuda eleverna en skolsituation anpassad efter den enskildes behov. En sådan organisation hör ihop med ett förändrat arbetssätt, där lärarna i högre grad ges rollen av arbetsledare eller , i mindre grad av direkt kunskapsförmedlare. Detta arbetssätt bygger på att lärarna arbetar i arbetslag. En elev med funktionshinder kan utan svårighet följa undervisningen i stor grupp i vissa ämnen, medan han eller hon kan ha behov av en annan lösning i andra. Det är viktigt att skolan erbjuder olika möjligheter att kombinera undervisning i stor och liten grupp. Till att börja med kan eleven kanske klara att följa ett eller ett par ämnen eller aktiviteter tillsammans med den vanliga undervisningsgruppen, för att sedan successivt kunna utvidga detta engagemang. Behovet kan också variera över tiden. Många elever med funktionshinder har behov av en stabil studie- situation. Det kan handla om ett behov av tydliga rutiner eller av att antalet kamrat- eller vuxenkontakter begränsas. Den flexibla organisationen måste kunna möta även dessa behov. En förändrad organisation av skolans arbete får inte leda till att eleverna förlorar strukturen i sin skolsituation. Om detta inte beaktas kan en flexibel organisation stå i konflikt med vissa elevers behov av struktur och stadga. I grundskoleförordningen regleras 73 att stöd får ges i särskild under- visningsgrupp om det finns särskilda skäl. Placering i särskild undervisningsgrupp får överklagas hos Skolväsendets överklagan- denämnd. Särskilda undervisningsgrupper bör endast etableras då elever har mycket speciella behov som inte kan tillgodoses inom ramen för skolans ordinarie organisation. Det kan vara motiverat för bl a elever med kommunikationshandikapp. Det gäller vissa, men långt i från alla, hörselskadade och gravt språkstörda elever. 73 5 kap 5 §, andra stycket 126 Den kommunala skolan Undervisning i särskild undervisningsgrupp bör vara pedagogiskt motiverad och erbjuda en utifrån elevernas behov särskilt anpassad studiemiljö. För många bör placeringen syfta till att eleven med tiden skall kunna övergå till undervisning i ordinarie undervisnings- grupp. Kommittén har övervägt att föreslå att regleringen av särskilda undervisningsgrupper skall tas bort. Den permanentar ett tradi- tionellt tänkande om skolans organisation och arbetssätt. Kom- mittén anser dock att det är viktigt att behålla möjligheten att överklaga placering i särskild undervisningsgrupp, vilket kräver att regleringen blir kvar. Något alternativ har kommittén inte funnit. Organisationen för de äldre eleverna i Redan i kapitel 3 konstateras att skolsituationen för många elever med funktionshinder fungerar väl i de lägre årskurserna i grundsko- lan medan de högre årskurserna ofta innebär stora problem. En orsak till detta är att eventuella svårigheter att nå skolans uppnå- endemål blir tydliga i och med att betyg sätts i åttonde årskursen. Lärostoffet blir dessutom alltmer abstrakt. Kommittén vill understryka betydelsen av att arbetet med åt- gärdsprogram startar tidigt, med både kortsiktiga och långsiktiga mål. Ansvaret för hur det kommer att fungera i åskurserna 7 – 9 finns i någon mån redan i första årskursen. Planeringen för elevens skolgång bör vid behov starta redan då, helst ännu tidigare, och löpa ända till gymnasieskolan. Vissa elever behöver på sig än andra att nå skolans mål. En individuell studieplan kan möjliggöra för eleven att läsa endast vissa ämnen i taget. Tillsammans med särskilda stödåtgär- der kan en sådan lösning ge förutsättningar för eleven att lyckas, vilket bidrar till att studierna upplevs som meningsfulla. Kommittén vill i sammanhanget påminna om kommunernas skyl- dighet74 att erbjuda den elev som inte tillfredsställande slutfört sista årskursen och bedöms ha förmåga att slutföra utbildningen ytterli- gare i . En annan orsak till att de äldre eleverna i har det besvärligt är att många skolor fortfarande arbetar enligt den gamla 74 4 kap 10 § skollagen Den kommunala skolan 127 högstadiemodellen – en modell som innebär att eleven har många lärare och ofta saknar hemrum. Kommittén menar att det är särskilt viktigt att utveckla arbetssätt och arbetsformer i högre årskurser. Det är betydelse- fullt för elever med funktionshinder, men också för andra elever. Ett mål för ett sådant arbete bör vara att kunna erbjuda eleverna en ökad kontinuitet i vuxenkontakterna. Gymnasieskolan erbjuder helt nya möjligheter Den nya gymnasieskolan tar emot i princip alla elever från grund- skolan. Det ställer helt nya krav jämfört med tidigare. Gymnasie- skolan har också stora möjligheter att möta behov av olika karaktär. Inom de nationella och specialutformade programmen finns ett stort antal möjligheter att hjälpa elever i behov av särskilt stöd. Utöver att erbjuda stödundervisning och specialundervisning, eller reducerat program, finns möjlighet att utöka undervisningstiden antingen för hela utbildningen eller för delar av den. Det kan ske genom långsammare studietakt eller genom att gå om kurs för vilken eleven inte fått minst betyget Godkänd. Möjligheterna att utveckla arbetsformerna så att eleverna klarare ser sammanhang och värdet av kunskaper i olika ämnen är också stora. Enligt utveckling 75 har möjligheten att välja studietakt utnyttjats i förvånansvärt liten utsträckning. Gymnasieskolan har också möjlighet att erbjuda individuella pro- /97 fick av elever med funktions- hinder sin undervisning vid individuella program, att jämföra med för samtliga elever. Med funktionshinder avses elever med synskada, dövhet eller hörselskada, dövblindhet samt rörelse- hinder. Generellt går 37 – av alla elever på de individuella programmen över till ett nationellt program . Av de elever som börjar sina gymnasiestudier på ett individuellt program är andelen elever som går över så hög som . Inom bereds frågan om en ny lärlingsutbildning inom de nationella programmen samt frågan om möjligheterna att organisera ett praktikprogram inom ramen för de individuella programmen. 75Den nya gymnasieskolan – problem och möjligheter; SOU 1997:107 76Beskrivande data om skolverksamheten 97; 135 128 Den kommunala skolan Kommittén vill understryka att skolorna bör ta till vara de möjligheter som den nya gymnasieskolan ger till individuella anpassningar. Elever med funktionshinder bör så långt möjligt ges utbildning inom nationella och specialutformade program. För elever som har behov av en långsammare studietakt på grund av funktionshinder bör möjligheten att redan från början lägga upp studierna kunna utnyttjas i högre grad. Att många elever med funktionshinder har goda erfarenheter av de möjligheter de kunnat erbjudas vid de individuella programmen är positivt. För vissa innebär de individuella programmen en möjlighet till gymnasiestudier som inte fanns tidigare. Förekomsten av individuella program får dock inte leda till att möjligheterna att anpassa studiesituationen inom de nationella eller specialutformade programmen inte utnyttjas. Placering på det individuella program- met skall därför, liksom för andra elever, i första hand syfta till att eleven efter ett preparandår skall kunna gå över till något av de övriga programmen. Kommittén vill återigen understryka att studierna i gymnasiesko- lan bör planeras tidigt för en elev med funktionshinder, bl a i sam- band med arbetet med åtgärdsprogrammet redan i . Kunskap om eleven och elevens förutsättningar och planer bör överföras från till gymnasiet, t ex i åtgärdsprogram och/eller individuella studieplaner. Elevernas sociala situation är lika viktig på gymnasieskolan som i . Det ställer krav på kunskap hos lärare och annan personal även i gymnasieskolan. ·vill understryka att varje lärare, oberoende av skolform, bör ha en god generell kunskap om funktionshinder och de konsekvenser de kan få i skolsituationen, en s k förförståelse, ·vill understryka att arbetslaget bör ses som en enhet inom vilken olika kompetenser kan komplettera varandra. Den kommunala skolan 129 Näst eleverna själva är lärarna den viktigaste resursen i skolan. Varje kommun och landsting är skyldig att för undervisningen använda lärare som har utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak skall bedriva. Bara under vissa omständigheter får un- dantag göras. Vidare är78 varje kommun och landsting ansvarig för att se till att fortbildning anordnas för den personal som har hand om utbildningen. Kommunerna och landstingen skall vinnlägga sig om planeringen av personalens fortbildning. Hur utbildningen och kompetensutvecklingen av lärare bör på- verkas av kommitténs slutsatser i det följande redovisas i kapitel 9. Det ställs stora krav på lärare i dagens skola. Senast i Skolkommit- téns slutbetänkande (SOU 1997:121) beskrivs en lärarroll i föränd- ring. Man konstaterar att dagens lärarroll baseras på en personlig insats snarare än en rollbestämd. baserades den på skolans självklara auktoritet och legitimitet. anser att det säkert är mer stimulerande att vara lärare , men det är förmodligen också mer utmattande. pekar bl a på att lärarrollen påverkats av decent- raliseringen i skolan. Frånvaron av statlig detaljreglering av skolan öppnar på ett annat sätt än tidigare för en mer omedelbar dialog om skolan och dess insatser. Detta kan ses som löftesrikt även om det också innebär att skolan och dess personal i högre grad kan bli föremål för direkt kritik. Lärarna behöver finna strategier för att använda de nya förutsättningarna på ett för skolan och dess elever konstruktivt sätt, t ex via det kollegiala samtalet. En faktor som också påverkat lärarrollen är att skolan är mer mångkulturell . delbetänkande (SOU 1996:143) Krock eller möte tar upp detta och konstaterar att de förändringar som skett i skolan och i lärares arbetsvillkor har påskyndat utvecklingen av en ny lärarroll: Från en handlingsoriente- rad lärare, fast förankrad i traditionen, till en reflekterande praktiker som söker nya lösningar. Till de aspekter av lärarrollen som tagit upp kommer att allt fler elever uppvisar behov av särskilt stöd. Att entydigt leda i bevis varför behoven har ökat är svårt. Orsakerna finns säkert att söka både inom och utanför skolan. Att fler elever bedöms vara i behov av särskilt stöd kan bero på faktiska förändringar men också på att kunskapen om elevernas problematik har ökat. 772 kap 2 § skollagen 782 kap 7 § skollagen 130 Den kommunala skolan