sou · GMB3152 · 1999-01-01 00:00:00 — I propositionen om en god livsmiljö sägs att det är angeläget att utnyttja de goda förutsättningar för vindkraft som finns i Sverige.18 I direktivet till utredningen pekas på att staten i flera sammanhang vidtagit åt- gärder för att främja en ökad användning av vindkraft, bland annat mot bakgrund av den omställning av det svenska energisystemet som skall ske och för att begränsa användningen av fossila bränslen och på så sätt minska utsläppen av koldioxid. stöds utbyggnaden av vindkraftverk med en minsta effekt om 200 kW ge- nom ett investeringsstöd på . Elproduktionen från vindkraftverk tillgodoräknas vidare en s.k. miljöbonus som motsvarar den nivå på energiskatten på elkraft som gäller vid hus- hållsförbrukning. Investeringsstödet syftar till att få till stånd vind- kraftverk motsvarande en elproduktion om . Om vindkraften byggs ut i denna omfattning skulle den ha en installerad effekt om ca 370 MW och kunna producera storleksordningen /år, vilket motsvarar av den svenska elförbrukningen . 143 kap. 3 § NRL. 15Baslinjerna, som är utgångspunkten för beräkning av territorialhavet, utgörs av strandlinjen vid lågt vat- tenstånd, men där det finns hamnar, vikar, öar o.dyl. går räta baslinjer utanför dessa. Lag (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. 16Propositionen (prop. 1985/86:3) om lag om hushållning med naturresurser m.m., s. 112-113. 171 kap. 1 § och 2 kap. 10 § NRL. 1990/91:90, s. 89. En planerad utbyggnad med helhetssyn 37 Något långsiktigt mål för elproduktionen från vindkraftverk i det svenska energisystemet har inte lagts fast. Vilken prioritet vindkraften skall ges med hänsyn till dess roll i den framtida energiförsörjningen är därför oklart. anser att vindkraften har svårt att hävda sig som ett allmänt energiintresse i de vindenergirika områden där det finns många andra allmänna intressen, t.ex. för naturvår- den och friluftslivet. Verket menar att en orsak till detta är avsaknaden av ett mål för ut- byggnaden av vindkraften i . ser arbete med att iden- tifiera områden av riksintresse för vindkraft, som ett sätt att få till stånd ett mer ändamåls- enligt arbete för att vindkraften skall kunna få tillgång till lämpliga områden. menar att samhällsmålen kring vindkraftens roll i energisystemet är oklara och svagt förankrade. För att man skall kunna göra i ett långsiktigt perspektiv välgrundade avvägningar mellan vindkraftsintresset och andra intressen menar vi att statsmakterna i energipolitiken skulle behöva precisera vilket mål som skall gälla för produktionen av el från vindkraftverk. Av- saknaden av en sådan målsättning medför svårigheter att på ett konsekvent sätt bedöma vilken tyngd vindkraftsintresset skall ges i avvägningar gentemot motstående allmänna intressen vid tillämpningen av , liksom också i förhållan- de till enskilda intressen; det torde innebära stora skillnader i avvägningsprinciperna om man behöver ta i anspråk områden för hundratals eller för flera tusentals vindkraftverk. Dessa svårigheter framgår tydligt av enkätsvaren och av annan information som vi har tagit del av, bland annat vad gäller länsstyrelsernas arbete med riktlinjer för lokaliseringen av vindkraftverk och i arbetet med att identifiera områden av riksintresse för vindkraftverk och också av de överväganden och ställningstaganden som görs i den kommunala fysiska planeringen och i enskilda tillståndsärenden. I utredningens enkäter har tagits upp ett antal frågor som rör hur vindenergin behandlas i förhållande till hushållningsbestämmelserna i och områden där det finns förordnan- den med stöd av naturvårdslagen. I det följande sammanfattas de redovisningar som har lämnats. I främst de län där förutsättningarna för vindkraft har bedömts vara goda finns riktlinjer för etablering av vindkraftverk. För områden av riksintresse för kulturmin- nesvården, naturvården och friluftslivet (2 kap. 6 § och 3 kap. NRL) innebär riktlinjerna i många fall starka restriktioner mot utbyggnad av vindkraftverk. Detta framgår också direkt av vissa av enkätsvaren. i säger att man bedömer från fall till fall om påtaglig skada kan uppkomma, men att bevarandevärden av riksintresse har haft starkare ställning än vindkraftsintresset i samtliga aktualiserade ärenden. För att tillstånd till vindkraftverk skall ges i områden enligt 3 kap. NRL bör enligt krävas stora etableringar som ger mycket energi. På detta sätt kan man bäst hushålla med såväl vindresurser som markområ- den. i län anser att utbyggnader av större verk och grupper inte bör ske i områden av riksintresse för naturvård och kulturminnesvård. i län menar att mindre påverkade delar av kustzonen, inom en ca en km bred zon, inte bör utnyttjas för vindkraftsetableringar och att först om riksintresseom- råden pekas ut för vindkraftverk kan en prioritering ske av vindkraftsintresset i förhållande till andra riksintressen. anser vidare att stora opåverkade områden enligt 2 kap. 2 § NRL bör undantas från större grupper av vindkraftverk. 38 En planerad utbyggnad med helhetssyn De s.k. obrutna fjällområdena är enligt 3 kap. 5 § NRL uteslutna för etablering vindkraft- verk. Vad gäller övriga fjällområden har flertalet fjällän en mycket restriktiv inställning till att vindkraftverk lokaliseras där. Flera länsstyrelser anser att områden med förordnanden enligt naturvårdslagen, t.ex. natur- reservat, naturvårdsområden och strandskyddsområden, inte bör komma i fråga som områ- den av riksintresse för vindkraftverk. Flera länsstyrelser menar vidare att inom sådana områden är naturvärdena normalt så starka att inte heller etablering av enstaka vindkraft- verk kan tillåtas. framhåller att det ofta saknas plandokument som anger riktlinjer för vindkraftens fortsatta utbyggnad. Det gäller såväl regionala riktlinjer som kommunala översiktsplaner. Kulturvärden och vindkraftens påverkan på dessa är ofta inte behandlade. Bättre redovisningar av dessa frågor bör ske och grundas på bland annat de miljömål som läggs fast i propositionen som svenska miljömål.19 anser att bevarandeintressena av tradition hanteras med alltför stor tyngd i planarbetet, både av kommuner och länsstyrelser. Enligt myndigheten förefaller det som om naturmiljöhänsyn i ganska snäv mening tillåts avgöra frågor om tillstånd till vind- kraftsetableringar och att tillräcklig hänsyn inte tas till att vindkraften är en utsläppsfri inhemsk energikälla. anser att det är en tveksam metod att peka ut riksintresseområden för att uppnå energimål om en viss produktion från vindkraftverk i en viss del av landet. Så har skett i det arbete som pågår med att föreslå områden av riksintresse för vindkraft. Branschorganisationerna menar att för att kunna utnyttja vindenergin på bästa sätt måste det vara tillåtet att etablera vindkraftverk där den bästa vindtillgången finns. Vid avväg- ningar har andra intressen fått en alltför dominerande roll gentemot det all- männa energiintresset. Vid prövningar menar man att i regel hänsyn inte har tagits till att vindkraftverk bidrar till att förbättra miljön. Kommunerna skall enligt (1987:10), PBL, i sin fysiska planering tillämpa bestämmelserna i . När det finns ett behov av att, med hänsyn till bestämmel- serna om hushållningen med mark- och vattenområden, avväga ett vindenergiintresse mot andra mark- och vattenanvändningsintressen skall detta därför primärt göras i kommunens översiktsplan, som är obligatorisk och skall hållas aktuell. har till uppgift att bevaka att riksintressen tillgodoses i översiktsplaneringen och skall vidare bevaka behovet av mellankommunal samordning och att frågor om hälsa och säkerhet tillgodoses. Genom om samråd ges olika såväl lokala som regionala och nationella intres- seföreträdare, liksom enskilda medborgare, möjligheter till insyn i och inflytande över ar- betet med översiktsplanen. Förslag till översiktsplan skall bli föremål för samråd med läns- styrelsen och kommuner som är berörda. Andra myndigheter och sammanslutningar samt enskilda skall beredas tillfälle till samråd. Planförslaget skall därefter ställas ut . Översiktsplanen är inte bindande, men den är ett betydelsefullt underlag som ger vägled- ning för fortsatt planering och vid den prövning av enskilda ärenden som skall ske enligt 1997/98:145. En planerad utbyggnad med helhetssyn 39 bland annat PBL och miljöskyddslagen (1969:387). Om en kommun i sin översiktsplan anger områden som kommunen bedömer vara lämpliga för etablering av vindkraftverk av olika omfattning underlättas och påskyndas den efterföljande planeringen och tillstånds- prövningen när konkreta vindkraftsprojekt aktualiseras. En exploatör behöver vidare inte lägga ned tid och kostnader för ansökningshandlingar m.m. för tillståndsprövning innan ett områdes lämplighet för vindkraftverk har bedömts med hänsyn till de allmänna intressen som skall beaktas enligt bestämmelserna i och PBL. Erfarenheten hos är att markintrång, påverkan på landskapsbilden samt intrång i områden för friluftsliv är de vanligaste invändningarna mot uppförande av vindkraftverk. Det viktigaste underlagsmaterialet i vindkraftsärenden anses därför vara ett bra planunderlag. Enligt är erfarenheterna att vindkraftverken ofta byggts ut utan någon större fy- sisk planberedskap och inte heller utifrån någon långsiktig strategi för utbyggnaden. Det har vidare brustit i förankringen hos allmänheten, vilket anses sannolikt ha skapat onödiga motsättningar som inte gagnar en hållbar utveckling. Verket menar att det finns ett behov av fysisk planering för att lösa lokaliseringsfrågorna då den traditionella prövningen enligt miljöskyddslagen (ML) och PBL inte räcker till för att på ett samlat sätt i en kom- mun/region hantera de allt fler och allt större vindkraftverken. Den fysiska planeringen är också nödvändig med hänsyn till behovet av att uppnå en god hushållning med vindenergi- resurserna. pekar på vikten av översiktsplanering, som möjliggör en tidig hantering av vindkraften och motstående bevarandeintressen. Verket har i två fall till regeringen an- mält behovet av översiktsplanering för utbyggnad av vindkraft på och . 4.3Närmare reglering av mark- och vattenanvändningen – detaljplan eller områdesbestämmelser Avvägningar och bedömningar om lokalisering av vindkraftverk i en översiktsplan kan vara tillräckliga som underlag för den prövning av bygglov som skall göras enligt PBL (se kapitel 5). i pekar på vikten av att översiktsplanen är tillräck- ligt detaljerad för att ge vägledning vid ställningstaganden till vindkraftsprojekt. En detalje- ring med hänsyn till möjligheterna att lokalisera vindkraftverk behöver inte innebära att en gällande översiktsplan omarbetas helt, utan kan uppnås genom att komplettera planen med avseende på vindkraftsfrågor. I vissa fall, framför allt när det gäller större etableringar, kan det krävas en närmare reglering av olika frågor om mark- och vattenanvändning och bebyggelse med stöd av andra planinstitut enligt PBL. Det kan göras genom områdesbe- stämmelser eller detaljplan. I en detaljplan eller genom områdesbestämmelser kan kommunen lägga fast vilka regler som skall gälla för vindkraftsetablering inom olika områden, t.ex. om verkens storlek och utformning, avstånd mellan olika vindkraftverk, antal verk, gränsvärden för buller, kringut- rustning. En detaljplan tryggar byggrätten, vilket områdesbestämmelser inte gör. Restriktioner mot annan markanvändning för att säkerställa vindkraftsintresset kan anges i en detaljplan. Genom områdesbestämmelser är det inte möjligt att meddela bestämmelser om byggförbud runt vindkraftverken, men genom att ett område avsatts för vindkraftsut- byggnad torde detta beaktas vid prövningen av bygglov och tillstånd enligt annan lag- stiftning. För ett visst område avsett för bebyggelse kan kommunen särskilt bestämma att 40 En planerad utbyggnad med helhetssyn bygglov krävs t.ex. för att uppföra ekonomibyggnader och att marklov krävs för beskog- ning. kommuns har som policy att kräva detaljplan för områden med mer än ett vindkraftverk. Som motiv anförs att genomförandefrågorna klargörs allsidigt, byggrätten säkerställs, det innebär en godtagbar demokratisk beslutsprocess med avvägningar av olika intressen och att en styrning av estetiska aspekter på placering, utformning m.m. kan åstadkommas. Utöver att det tar och är kostsamt för vindkraftsföretaget att utarbeta en detaljplan visar erfarenheterna att upprättade planer förhållandevis detaljerat har bundit markanvänd- ningen i planområdet. Detta gäller särskilt i de fall där det finns många fastighetsägare i etableringsområdet mellan vilka markanvändningen måste regleras. Genom den tekniska utvecklingen förändras bland annat storleken på vindkraftverken snabbt och därmed av- stånden mellan verken, vilket gör att planen på kan bli inaktuell. Planen måste då göras om vilket tar tid och medför ytterligare kostnader för vindkraftsföretaget. är därför mest lämpligt att använda när ett konkret etableringsintresse finns och en vindkraftsutbyggnad är aktuell att genomföra . Av flera enkätsvar framgår att om detaljplaneinstitutet skall användas mer allmänt måste detaljplanen ges en mer flexibel utformning än vad som tillämpas . Den bör till sin karaktär likna områdesbestämmelser, men ändå ge byggrätt. Branschorganisationerna me- nar att frågan om, när och hur detaljplan eller områdesbestämmelser skall användas bör utredas, varvid en utgångspunkt skall vara att de bestämmelser som anges bör vara över- gripande och inte reglera alltför mycket i detalj. I sådana delar av landet där vindkraftsintresset är eller kan väntas bli betydande är det enligt vår uppfattning angeläget att det görs övergripande avvägningar av vindenergiintres- set i förhållande till andra intressen; landskapsbilden och en rad andra frågor som rör mil- jön och mark- och vattenanvändningen. Vid överväganden om att använda vissa områden för vindkraftverk behöver också beaktas att goda vindresurser utnyttjas så att man inte försämrar förutsättningarna för att inom ett område lokalisera ett större antal vindkraft- verk. Det behövs en helhetssyn på hur vindkraftsetableringar av olika omfattning bedöms påverka ett område i olika avseenden och på hur en utbyggnad kan vägas mot bevarande och vård av olika landskap. Vid avvägningar mellan olika mark- och vattenanvändningsintressen i ett visst område är det viktigt att ha i minnet att bestämmelserna i om skydd av ett visst intresse, även bestämmelserna om riksintressen, inte utestänger andra verksamheter i området. Bestäm- melserna är hänsynsregler som skall tjäna som underlag för planering och tillstånds- prövning enligt olika andra lagar. För att kunna bedöma om en planerad vindkraftsetablering står i strid med sådana bevar- andevärden som anges i 2 och 3 kap. NRL behöver de specifika skyddsbehov som betingar ett områdes värde vara tydligt beskrivna. Bevarandevärdena måste vara beskrivna på ett sådant sätt att det går att avgöra hur de förhåller sig till den specifika påverkan som en etablering av vindkraftverk skulle medföra. De värdebeskrivningar som finns kan i många fall behöva fördjupas för att detta skall vara möjligt. Vid en bedömning av graden av konflikt mellan vindenergiintresset och andra intressen blir det som regel fråga om kvalitativa värderingar, där man mot varandra har att ställa värden av helt olika karaktär; ekonomiskt värde, estetiska kvaliteter, vetenskapliga, ideella och En planerad utbyggnad med helhetssyn 41 imaginära värden, miljöskydd, människors attityder m.m. Det är enligt vår uppfattning därför viktigt med en tydlig och öppen redovisning av de effekter i olika avseenden och av de för- och nackdelar som en planerad etablering bedöms kunna medföra. Av vikt är också att man redovisar på vad man grundar de bedömningar och avvägningar som görs med hänsyn till olika motstående intressen. Som framgår av det tidigare sagda är det primärt kommunens ansvar att i arbetet med översiktsplanen göra sådana avvägningar och bedömningar som här har nämnts. Över- siktsplanen garanterar också en eftersträvansvärd öppenhet i processen. Svaren på utred- ningens enkäter visar dock att utbyggnaden av vindkraften i bara mycket liten ut- sträckning konkret har behandlats i de kommunala översiktsplanerna eller i andra mer strategiska dokument. Utbyggnaden av vindkraftverk har sålunda i huvudsak skett efter bygglovsprövning utan stöd av mera övergripande bedömningar om den långsiktiga hus- hållningen med mark- och vattenområden, med avseende på såväl andra intressen som på hur vindresurserna i ett område bör utnyttjas optimalt. Hur frågor om lokaliseringen av vindkraftverk bör hanteras mera konkret har vi till uppgift att närmare överväga i det fortsatta arbetet, då vi enligt direktivet skall föreslå kriterier för lokalisering av vindkraftverk mot bakgrund av kravet på en långsiktigt god hushållning med mark- och vattenområden samt skyddsbehoven vad gäller miljöeffekter, landskapsbild etc. Mot bakgrund av vårt hittillsvarande arbete gör vi redan nu den bedömningen att de kom- munala översiktliga planerna i högre grad bör användas för att överväga och styra mera omfattande utbyggnader av vindkraften. Det är angeläget att kommunerna har översikts- planer som anger de samlade förutsättningarna för vindkraften och att där också beaktas förutsättningarna i angränsande kommuners områden. I den översiktliga planeringen kan göras erforderliga avvägningar mellan olika intressen och det sker i en demokratisk, öppen process där olika intressen och enskilda garanteras insyn och möjlighet att påverka den slutliga planen. De centrala myndigheternas och länsstyrelserna har här viktiga uppgifter att förse kommunerna med planeringsunderlag vad gäller olika statliga allmänna intressen och bevaka att frågor av riksintresse blir tillgodosedda. skall vidare bevaka behovet av mellankommunal samordning och frågor om hälsa och säkerhet. Den genomgång som vi har gjort visar på en rad frågor och problem som vi har att övervä- ga vad gäller vilka utgångspunkter och vilket underlag som krävs för att man skall kunna göra sådana avvägningar mellan intresset att bygga ut vindkraften och andra anspråk på att använda mark- och vattenområden med goda vindtillgångar, så att man uppnår en långsik- tig god hushållning med naturresurserna. En viktig problemställning är hur vindkraften kan hävdas som ett allmänt intresse i fysisk planering och tillståndsprövning i förhållande till olika etablerade bevarandeintressen, som i regel ges stor tyngd. En fråga i det sammanhanget är om områden med särskilt goda vin- denergiförutsättningar skall anges som områden av riksintresse för vindkraftverk och vilka kriterier som i så fall bör gälla för urvalet av sådana områden. En svårighet härvid är av- saknaden av ett nationellt mål för utbyggnaden av vindkraft. 42 En planerad utbyggnad med helhetssyn Tillståndsprövning och stöd 43 5 Tillståndsprövning och stöd För uppförande av vindkraftverk krävs prövning enligt flera olika lagar. (Se sammanställ- ning s. För landbaserade vindkraftverk är tillståndsprövningen enligt plan- och bygg- lagen (1987:10), PBL, och enligt miljöskyddslagen (1969:387), ML, mest omfattande. Vindkraftverk till havs skall tillståndsprövas enligt vattenlagen (1983:291), VL. För gruppstationer med tre eller flera aggregat med en sammanlagd uteffekt av minst 10 MW skall tillåtligheten prövas av regeringen enligt 4 kap. lag (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m., NRL. Bestämmelserna i , VL och NRL blir från inordnade i och prövningar av tillstånd som görs av och Vatten- domstolen kommer att göras av regionala miljödomstolar. Enligt PBL krävs bygglov för att uppföra vindkraftverk, om vindturbinens diameter är större än 2 m eller om kraftverket placeras mindre än kraftverkets höjd innanför tomtgrän- sen eller om kraftverket monteras på en byggnad. Detaljplan kan erfordras i vissa fall. Enligt ML och miljöskyddsförordningen (1989:364) skall vindkraftverk med en uttagen effekt av mer än 25 kW och upp till 1 MW skall anmälas till kommunen. Då effekten är mer än 1 MW och upp till 10 MW skall tillstånd sökas hos . Vid en effekt om mer än 10 MW skall tillstånd ges av skydd, men när det är fråga om gruppstationer med minst tre aggregat skall tillåtligheten först prövas av regeringen enligt 4 kap. NRL. För att i vattenområde uppföra vindkraftverk med tillhörande kablar m.m. krävs tillstånd av . 44 Tillståndsprövning och stöd 8 kap. 2 § första st. 6 · rotordiametern > 2 m · närmare tomtgräns än kraftverkets höjd · fast monterat på byggnad kan ges om tillräcklig Detaljplan för anläggning med betydande reglering i detaljplan. 1 § första stycket 2 inverkan på omgivningen om anläggningen inte kan prövas i samband med bygglov eller förhandsbesked och om tillräcklig reglering inte skett genom områdesbestämmelser. En detaljplan skall normalt grundas på pro- gram och MKB skall upprättas Anläggningar > 125 kW–1 MW > 1–< 10 MW. om minst 3 aggregat, NRL 4 kap. 1 § Regeringsprövning av gruppstationer med tre eller flera aggregat med en sammanlagd effekt om minst 10 MW. Byggande i vatten. Rådighet över allmänt vatten. NVL 14, 14a §§ Biotopskyddade områden och Områden med Länsstyr./kommunen skydd för växt- eller djurart MKB avgörs från fall till Strandskydd för att garantera allmänhetens tillträde till stränder och för skydda av vissa · Dispensprövning om stränder eller andra (20 §), om inte pröv- ningsplikt enligt ML. · NVL frågor vid ML- respektive KML, 2 kap 12 § Dispensprövning för fasta fornlämningar Hänsyn skall tas till anläggningar på konti- Inom den ekonomiska zon som föreskrivs av regeringen krävs tillstånd av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Koncession för överföringsledning och sjö- Tillstånd till kablar och luftledningar För vissa lokaliseringar av vindkraftverk kan det vara aktuellt med prövning även enligt en eller flera av följande lagar. Inom områden med förordnanden enligt naturvårdslagen (1964:822), NVL, krävs tillstånd av , i vissa fall kommunen. Tillståndsprövning och stöd 45 Om ett arbetsföretag väsentligt kan komma att ändra naturmiljön skall samråd ske med (20 § NVL). Fasta fornlämningar är skyddade enligt 2 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., KML. Det krävs tillstånd från för att rubba, ändra eller ta bort en fast forn- lämning. Enligt kontinentalsockellagen (1966:314) har en kuststat suveräna rättigheter att utforska kontinentalsockeln och tillgodogöra sig dess tillgångar. För vindkraftsetableringar innebär lagen att lokalisering måste ske under hänsynstagande till anläggningar som har uppförts enligt bestämmelserna i kontinentalsockellagen Lagen om ekonomiska zon Enligt lagen om ekonomiska zon (1992:1140) krävs tillstånd av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer för anläggningar inom den s.k. ekonomiska zon i havet, utanför territorialgränsen, som regeringen föreskriver. För att bygga ledningar och kablar kan behövas särskilda tillstånd enligt följande lagstift- ning. För överföringsledning och för anslutande sjökablar vid havslokalisering krävs, enligt ella- gen (1902:71), nätkoncession av . För att bygga kablar och luftledningar inom områden med enskilt vatten och på land krävs tillstånd enligt ledningsrättslagen (1973:1144) alternativt avtalsservitut med fastighetsäga- ren enligt jordabalken. När en vindkraftsetablering kan beröra miljön i ett grannland skall Nordiska miljöskydds- konventionen och Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöver- skridande sammanhang tillämpas.20 Konventionerna syftar till att ge berörda länder insyn i och inflytande över etableringar på ömse sidor om nationsgränsen. Av enkätsvaren framgår att många upplever tillståndsprövningen som splittrad och olämp- ligt utformad. Som en erfarenhet förs av flera fram att de effektgränser som avgör vad som enligt miljö- skyddslagen skall prövas av kommun, länsstyrelse, respektive regeringen leder till svårigheter att göra angelägna helhetsbedömningar av många lokaliseringar av vindkraftverk.