sou · GMB38d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Marknads- föringslagen syftar sålunda till att upprätthålla en grundläggande etik för marknadsföring i allmänhet, att ge förutsättningar för köparna att göra väl överlagda val, att skydda dem från vilseledande marknadsföring samt at t ge regler för att särskilja rekl amen från annan information. Alkoholreklam- regleringen däremot är en del av alkoholpolitiken och syftar ytterst till att begränsa alkoholkonsumtionen. Enligt utredningens mening är det självklart att det med hänsyn til l alkoholens skadeverkningar krävs särskilda regler för alkoholreklamen . Distinktion mellan de allmänna bestämmelserna för marknadsföring och de särskilda bestämmelserna för marknadsföring av alkoholdrycker måst e dock klarare än för närvar ande vara vägledande för utformningen av själva regelsystemet och av tillsynsorganisationen. Reglerna för marknadsföring i samband med tillverkning, partihandel och servering bör därför samordnas med tillstånds- och tillsynssystemet enligt alkohollagen. Det bör inte vara tillåtet med marknadsföring som strider mot principerna för den gällande alkoholpolitiken. Marknadsföring som närmast kan betraktas so m produktinformation bör inte motarbetas. 13.2Närmare om regleringens samband med alkoholpolitiken har förbundit sig internationellt att föra en restriktiv alkoholpolitik. Vid , , konferens i om hälsa, samhälle och alkohol antogs Europadeklarationen om alkohol (se också avsnitt 3.2). I de etiska principer och mål som fastställdes i Europa- deklarationen slogs fast bl.a. att alla barn och ungdomar har rätt att växa upp i en miljö som ä r skyddad från alkoholkonsumtionens negativa följder och som i möjligaste mån är fredad mot marknadsföring av alkoholhaltiga drycker samt att alla människor, som inte vill dricka alkohol, eller inte kan det på grund av hälso- eller andra skäl, har rätt att fredas mot påtryckningar att dricka samt att stödjas i sitt alkoholfria levnadssätt. Konferense n formulerade också tio s.k. strategier som medlemsstaterna skulle beakta för att omsätta de etiska principerna och målen i den nationella alkoholpoliti- ken. En av dem löd: Genomföra en strikt kontroll av direkt och indirek t alkoholreklam, samt försäkra sig om att inga former av reklam riktas direkt till ungdomar t.ex. reklam som förknippar alkohol med idrott. D e existerande begränsningar eller förbud som f inns i vissa medlemsländer bör respekteras. Motsvarande resonemang tas i huvudsak upp i den nationella handlingsplanen för alkohol- och drogförebyggande insatser som i samarbete med andra myndigheter lade fram . Principerna bör naturligtvis beaktas också vid utformningen av reglerna om alkoholreklam. Utredningens uppfattning är, som nämnts under 13.1, att reglerna måste passa in även i det nya tillstånds- och tillsynssystemet enligt alkohollagen. Syftet med alkohollagen är alkoholpolitiskt. De grundläggan- de alkoholpolitiska principerna har kommit till uttryck i 3 kap. 4 § alkohollagen. Där sägs att all försäljning av alkoholdrycker skall ske på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras. Vidare slås det fast att den som tar befattning med försäljningen har ett ansvar att se till at t ordning och nykterhet råder på försäljningsstället. Att Systembolaget skall utöva sin verksamhet så att samhälleliga, sociala och medicinska skade - verkningar i möjligaste mån förebyggs framgår, som behandlas i kapitel 16, av avtalet mellan staten och Systembolaget (punkten 2). De alkoholpolitiska och konsumentpolitiska intressena kan kollidera, i teorin och i praktiken. Detta visade sig exempelvis vid bedömningen av annonser för serveringsställen som utan omnämnande av något varumärke innehöll en prisuppgift för en stor stark. Mot bakgrund av bl.a. avgörande 1983:6 har gjort bedömningen att dessa annonser i princip strider mot lagen. I regel vidtas dock inga åtgärder mot annonserna eftersom inslaget av kommersiell marknadsföring anses betydligt svagare än om ett varumärke hade nämnts; det anses vidare vara ett konsumentintresse att information ges om olika serveringsställens priser på alkoholdrycker. riktlinjer för marknadsföring av spritdrycker, vin och starköl omfattar inte marknadsfö- ring av restaurangtjänster som endast i obetydlig omfattning innehåller uppgift om alkoholdrycker (KOVFS 1979:5, punkten 1). En annonsering av den nämnda arten har ansetts strida mot det s.k. animeringsförbudet i 6 kap 7 § alkohollagen (se nedan under avsnitt 13.3.1). Som har framgått av det anförda har reglerna för alkoholreklamen både ett alkoholpolitiskt och ett konsumentpolitiskt syfte. hang i vilket reglerna skall inordnas måste dock, som utredningen har understrukit, vara den förda alkoholpolitiken. 13.3Kritik mot gällande ordning, reformbehov Alkoholreklamlagen är och präglas naturligtvis av den tidens lagstiftningsteknik och alkoholpolitiska synsätt. Lagtexten är i viss må n svårtillgänglig och ger inte besked om vad som gäller beträffan- de marknadsföring av olika typer av alkoholdrycker. Lagen anger endas t huvuddragen av regleringen som får sitt mera fullständiga innehåll genom riktlinjer. Detta var också avsikten vid lagens tillkomst (prop. 1977/78:178 s. 45). Även om riktlinjerna har utarbetats efte r öv erläggningar med alkoholbranschens företrädare, följer dess innehåll i princip vad som sägs i förarbetena beträffande innehållet i det s.k . måttfullhetskravet. Den detaljreglering som har blivit följden av denn a lagstiftningsteknik har i praxis lett till subtila bedömningar. Enligt utredningens mening är t.ex. bedömningar i M D 1989:11, där det ansågs strida mot måttfullhetskravet att bl.a. en lutand e ölburk var uppförstorad i en tidningsannons, och i MD 1993:6, där de t likaledes bedömdes stå i strid med måttfullhetskravet att bakgrunden i en bild av ett par spritflaskor och två snapsglas glittrade svagt blått, mindre ägnade att hos tillståndshavare och allmänhe t skapa respekt för regleringen. Utredningen har under arbetet noterat kritik mot att alkoholreklamlagen tillåter reklam på sälj ställen och att sådan reklam anses tänja gränserna för vad som överhuvudtaget är tillåtet och förenligt med måttfullhetskravet . Det finns även synpunkter på gränsdragningen mellan fackpress och andra tidskrifter. Slutligen har det framförts kritik mot reklamen för öl klass I I (direktreklam från detaljhandeln) samt för öl klass I (förtäckt starkölsre - klam). Kritiken i denna del kommer främst från me n framförs också från andra håll, bland annat i samband med anmälningar till . Tillämpningen av regeln om undantag från annonsförbudet beträffande tidskrifter som tillhandahålls på säljställen är enligt utredningens mening delvis oförenlig med grunderna för lagstiftningen. Utredningen syfta r härvid på tillåtandet av alkoholreklam i vissa tidskrifter som på begära n eller genom prenumeration tillställs konsumenterna. Utredningen återkom- mer till frågor om regleringen av lättölsreklamen nedan under avsnitt 13.7. I alkohollagen finns vissa bestämmelser om marknadsföring a v alkoholdrycker. Enligt 3 kap. 5 § första stycket får den som tillverkar, säljer eller fö rmedlar försäljning av alkoholdrycker i sin rörelse lämna såda n dryck endast i form av varuprov. Enligt andra stycket samma paragraf får vid marknadsföring av tjänster eller vid försäljning av andra varor ä n alkoholdrycker sådana drycker inte lämnas som gåva . Enligt 6 kap. 2 § skall servering av alkoholdrycker ske med återhållsamhet och får inte föranleda olägenheter i fråga om ordning och nykterhet. Enligt 6 kap. 7 § får åtgärder inte får vidtas på ett serveringsställe i syfte att förmå någon gäst till inköp av alkoholdrycker. Mot dessa bestämmelser har det inte framförts någo n kritik. Även om det har framförts olika uppfattning om innebörden av det s.k . animeringsförbudet (Kammarrättens i domar i mål nr 5858-1992 och i mål nr 1304-1993), oc h bestämmelsen i 6 kap. 2 § kan anses allmänt hållen finns enligt utredning- ens mening inte anledning att överväga någon saklig ändring av dess a regler. En lagstiftning skall naturligtvis vara klar, tydlig och enhetlig. Den bö r vidare ha förankring i det allmänna rättsmedvetandet. När det gälle r alkoholreklamregleringen är det inte minst angeläget att de som arbetar i alkoholbranschen har förståelse för lagstiftningen och för den förd a alkoholpolitiken. Lagstiftningen bör bilda ett logiskt system med reglerna för tillverkning och försäljning av alkoholdrycker. Detaljreglering bö r undvikas som det så långt som möjligt bör framgå vilk a marknadsföringsåtgärder som är tillåtna eller otillåtna. I utredningens uppdrag ingår att beakta de generella direktiven till kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). Som utredningen framhållit skall regleringen av alkoholreklamen ses som en del av den förda alkoholpolitiken. Redan av det skälet finns de t anledning att behålla regleringen av alkoholreklamen som ett offentligt åtagande. Lagstiftningen inom det nu aktuella området är i våra nordisk a grannländer, med som i viss mån avvikande, i stora drag utformade som den svenska. Detta förhålla nde talar också för att alkoholre- klamen skall regleras primärt genom lagstiftning. Härtill kommer att marknadsföringen i allmänhet regleras i lag, liksom många andra frågo r som angränsar till marknadsföring. Frivilliga åtgärder kan vara et t komplement eftersom det är rimligt att företagen tar ett eget ansvar fö r marknadsföringsåtgärder inom sitt område. Branschorganisationerna har utformat vissa etiska principer och råd som man rekommenderar sina medlemmar att följa när det gäller marknadsfö- ringen av alkoholdrycker. Dessa är dock allmänt hållna och kan enlig t utredningens mening inte ersätta lagstiftning eller riktlinjer. Visserligen har medlemmarna i branschorganisationerna samman- taget en dominerande marknadsandel men medlemmarna utgör en minoritet av antalet tillståndshavare. Även om branschorganisationerna skull e utforma en reglering med ett tillfredsställande system för självsanerin g skulle en majoritet av tillståndshavarna stå utanför. Några företrädare för branschen har dessutom hävdat att självsanering eller ett självständig t ansvar för marknadsföringen inte är möjlig med hänsyn till rådand e marknadsförhållande n. De som företräder denna uppfattning menar att det råder en överetablering på marknaden och att kommer att innehålla många konkurser och fusioner. I spåren därav finns, menar man, en risk för överträdelser av gällande lagar och regler. Också de n u redovisade förhå llandena talar enligt utredningens mening mot en avregle- ring. Härtill kommer att ett system med självsanering där en på marknaden dominerande branschorganisation utövar tillsynen skulle kunna ifrågasättas på grundval av konkurrensrätten. Sammanfattningsvis bör därför utform- ningen av regler för alkoholreklamen och tillsynen av dessa regler äve n fortsättningsvis vara ett i huvudsak offentligt åtagande. Med utgångspunkt från de kritiska synpunkter som har framförts i fråga om den nuvarande regleringen har utredningen övervägt ändringar i lagstift - ningen. Den nuvarande lagstiftningen har gällt . Grunddragen är kända hos dem som berörs, och för ändringarna i samband med import- och fö rsäljningsmonopolens avskaffande har såvitt utredningen kunnat finna inte på något avgörande sätt påverkat lagstiftningens tillämpning. Någr a påtagliga skäl att ändra grunderna för lagstiftningen föreligger inte . är det enligt utredningens mening angeläget att det redan i lagtexten så långt som möjligt anges vilka krav som ställs på den tillåtna alkoholreklamen. Rättsutvecklingen får avgöra behovet av att utveckl a riktlinjer från tillsynsmyndigheten. En alternativ metod för lagstiftning, som används i , är att införa ett principiellt totalförbud för reklam av vissa alkoholdrycker me d angivande av diverse undantag från förbudet. Lagstiftningen kan i förstone te sig överskådlig men blir på grund av de många undantagen samt d e många riktlinjer som den tillåtna reklamen omgärdas med snart svårtill - gänglig. Dessutom stämmer den mindre väl med grunderna för den svenska alkoholpolitiken än den av utredningen förordade lagstiftningstekniken. Utredningen föreslår sammanfattningsvis en ny lagstiftning med samma grunddrag som den nu gällande. 13.5.1Bör alkoholreklamreglerna tas in i alkohollagen? Enligt direktiven bör en utgångspunkt för utredningens översyn vara at t över väga om bestämmelserna om marknadsföring av alkoholdrycker i alkoholreklamlagen bör föras in i alkohollagen. Som har framgått av avsnitt 4.3.3 finns redan nu vissa bestämmelser om marknadsföring av alko - holdrycker i den lagen. Som utredningen har nämnt är alkoholreklamlagen inte heltäckande när det gäller marknadsföring av alkoholdrycker. Förutom reglerna i de n lagen gäller de allmänna bestämmelserna i marknadsföringslagen . Alkoholreklamlagen är ett komplement till marknadsföringslagen och ä r också knuten till den lagen genom kopplingen till dess sanktionssystem. Alkoholreklamlagen har således ett naturligt samband med marknadsfö - ringslagen, och dess regelsystem passar egentligen mindre väl in i alkohollagen. I alkohollagen har å andra sidan samlats samtliga bestämmel- ser om hanteringen av alkohol, och lagen ger uttryck för det alkoholpolitis- ka synsätt som också ligger till grund för al koholreklamlagen. De lagteknis- ka överväganden som föranlett den nuvarande ordningen har främst me d hänsyn härtill inte längre samma tyngd (jfr prop. 1977/78:178 s. 46). E n samlad bedömning ger enligt utredningens mening på grund härav vi d handen att också alkoholreklamreglerna bör föras in i alkohollagen. Härige- nom nås också en lagteknisk likhet med vad som gäller inom tobaksområ- det. Att samtliga bestämmelser om alkoholhanteringen samlas i en lag kan också underlätta ett utökat samråd mellan Alkoholinspektionen oc h i samband med verkets tillsyn. En sådan ordning kan också på ett tydligare sätt framhäva sambandet mellan Alkoholinspektio- nens samt kommunernas tillståndsgivning och efterlevnaden av alkoholre- klamreglerna. Utredningen återkommer till denna fråga. Enligt direktiven har utredningen att föreslå de ändringar som kan anse s nödvändiga ur ett alkoholpolitiskt perspektiv. Utredningen har mot denna bakgrund övervägt bl.a. om en reglering av alkoholreklamen bör göra s tillämplig på all marknadsföring, dvs. också sådan som tillståndshavarna använder sig av i handeln med varandra. Enligt utredningens förut redovisade uppfattning har lagstiftninge n rörande alkoholreklamen primärt ett alkoholpolitiskt syfte. Det är således angeläget att reglerna passar in i den förda alkoholpolitiken. Den förd a politiken tar sikte på att hålla ned enskilda människors bruk av alkohol och att förhindra eller behandla missbruk. Alkoholpolitiken är en del av de n förda socialpolitiken. Den särskilda alkoholreklamregleringen är enlig detta synsätt en skyddslagstiftning som syftar till att skydda konsumenterna. Näringsidkarna i alkoholbranschen är enligt utredningens mening inte i behov av samma skydd i sin affärsmässiga verksamhet. Som utredningen har anmärkt tidigare gäller marknadsföringslage n också marknadsföring mellan näringsidkare. Otillbörlig marknadsförin g mellan tillståndshavare kan således angripas med marknadsföringslagens sanktioner; en marknadsföringsåtgärd kan förbjudas på direkt talan av en näringsidkare, eller en sammanslutning av näringsidkare, som berörs. Om ett förfarande kan ifrågasättas ur konkurrensrättslig synvinkel ka n konkurrenslagen och dess sanktioner bli tillämpliga. Det marknadsrättsliga system som redan gäller för tillståndshavarna är enligt utredningen s bedömning tillräckliga. Alkoholreklamregleringen bör således äve n fortsättningsvis avse endast marknadsföring som vänder sig till konsumen- ter. 13.6.1Ensamrättsavtal, marknadsföringsbidrag m.m. I direktiven finns en redogörelse för hur konkurrensen kan bedrivas i alkoholbranschen. Där sägs bl.a. att tillstånds havare använder pristävlingar, långa krediter, kvantitetsrabatter, marknadsföringsbidrag och finansiell t stöd av olika slag till restauranger som genom ensamrättsavtal förbinder sig att köpa öl eller andra alkoholdrycker från en enda leverantör. So m utredningen har redovisat i kapitel 11 förekommer samarbets- oc h ensamrättsavtal framförallt mellan bryggerier och restauranger/pubar . Utredningen har dock inte funnit belägg för att osunda marknadsbearbet- ningar eller försäljningsmetoder har blivit vanligare (s e avsnitt 10.1.4). Som utredningen har redovisat i det nämnda kapitlet har Konkur- rensverket meddelat undantag i enlighet med 8 § konkurrenslagen fö r samarbets- och ensamrättsavtal som gäller mellan bryggerier och servering- stillståndshavare. Sådana avtal behöver således inte medföra olägenhete r inom konkurrensen på den relevanta marknaden. Som utredningen också har pekat på under avsnittet ovan finns det relativt långtgående lagstiftning som kan användas på tillståndshavarnas affärsmetoder. Frågan är emellertid om de affärsmetoder och konkurrensmedel som nämns i direktiven leder till ökad eller aggressiv marknadsföring mot konsumenter- na. Med andra ord är frågan om det finns ett skyddsbehov hos konsumen- terna eller alkoholpolitiska skäl som motiverar åtgärder mot dess a konkurrensmedel. Alkoholpolitiska utredningen (APU) föreslog en bestämmelse me d innebörd att tillstånd inte skulle få meddelas den som bedrev partihandel eller som för rörelse n uppbar lån eller mottog annan ekonomisk förmån än sedvanlig kredit för levererade varor från eller hyrde lokal eller utrustning av någon som idkade partihandel med alkoholdrycker (SOU 1974:91 s. 24, jfr s. 340 f.). Enligt APU syftade bryggeriernas engagemang till att ök a avsättningen av deras produkter. Av alkoholpolitiska skäl ville APU hindra sådana ekonomiska engagemang. Utredningen har inte funnit belägg för att bryggeriernas ekonomisk a engagemang åtminstone inte sådana som redovisats i beslut leder till aggressiv marknadsföring av alkoholdrycker elle r överträdelser av reglerna om marknadsföring a v alkoholdrycker. Utredning- en bortser då från risken att serveringstillståndshavare till följd av alltför betungande åtaganden gentemot sina leverantörer kan tvingas till exempel- vis en prissättning som inte står i överensstämmelse med vad so m föreskrivs i alkohollagen. Utredningens uppfattning är emellertid att sådana åtaganden och avtal bör kunna beaktas inom ramen för den tillståndspröv- ning som företas av Alkoholinspektionen och de övriga tillståndsmyndighe- terna enligt alkohollagen. Alkoholinspektionen och andra tillståndsmyndigheter skall enligt 7 kap. 1 och 7 §§ alkohollagen göra en allsidig bedömning av tillståndshavarens lämplighet att utöva verksamhe ten. Härvid skall beaktas tillståndshavarens personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt . Särskild hänsyn skall tas till om sökanden är laglydig och benägen at t fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Om serveringen kan beräknas medföra olägenheter från alkoholpolitiskt synpunkt, får serveringstillstånd vägras även om övriga förutsättningar är uppfyllda (7 kap. 9 §). O m företagsekonomiska eller närings politiska hänsyn ställs mot alkoholpolitis- ka hänsyn skall de senare ha företräde (prop. 1994/95:89 s. 106). Alkoholinspektionen skall enligt 7 kap. 18 § återkalla tillverknings-, partihandels- eller inköpstillstånd om tillståndshavaren inte längre utnyttjar tillståndet, inte följer de för tillståndet gällande bestämmelserna i alkoholla- gen eller föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av den lagen eller om de förutsättni ngar som gäller för meddelandet av tillståndet inte längre föreligger. Det måste röra sig om mer påtagliga förändringar för at t återkallelse skall kunna ske. Alkoholinspektionen skall vid sin prövnin g sålunda finna att tillstånd inte skulle ha meddelats i en situation som den nya. Eftersom höga krav skall ställas på dem som har tillstånd kan äve n mindre anmärkningar utgöra skäl för återkallelse, särskilt om de upprepas. Kommunen skall på motsvarande sätt i enlighet med 7 kap. 19 § återkalla ett serveringstillstånd om det inte endast tillfälligt har uppkommit sådana olägenheter som avses i 6 kap. 2 §, eller tillståndshavaren inte följer de fö r servering eller serveringstillstånd gällande bestämmelserna enlig t alkohollagen eller föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd a v lagen. Detsamma gäller om de förutsättningar som gäller för meddelande av tillstånd enligt 6 kap. 7 och 8 §§ inte föreligger längre. I stället fö r återkallelse kan en tillståndshavare meddelas varning, om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd (7 kap. 20 §). Utgångspunkten är att återka llelse skall ske i de fall som anges i 18 och 19 §§. Om tillståndshavaren vidtar tillräckliga åtgärder för att rätta til l förh ållandena och det därmed kan antas att verksamheten kommer att bedrivas i enlighet med gällande föreskrifter och villkor kan emellerti d varning meddelas i stället för återkallelse (prop. 1994/95:89 s. 110) . kan vidare när tillståndshavaren visat missköt - samhet meddela villkor för rörelsens bedrivande (7 kap. 1 § tredje stycket och 5 § tredje stycket). Tillståndsmyndigheterna har stöd i lagstiftningen för att vid tillståndsprövningen oc h i den löpande tillsynen pröva om näringsidkarnas affärsmetoder är oförenliga med de alkoholpolitiska målen. Förhållandena på detta område påkallar därför enligt utredningens mening inte någr a ytterligare åtgärder. I den mån de leder till en från alkoholpolitisk a synpunkter inte godtagbar marknadsföring får denna prövas enligt reglerna härom. 13.7Vilka drycker bör omfattas av en reglering? Alkoholreklamlagen gäller endast för reklam och annan marknadsföring av alkoholdrycker (1 § första stycket alkoholreklamlagen). Alkoholdryck är en dryck som innehåller mer än 2,25 volymprocent alkohol (1 kap. 3 § alkohollagen). Alkoholdrycker delas i alkohollagen in i spritdrycker, vin, starköl och öl. Även om de inte specificeras i alkohollagen hör hit ocks å sådana drycker som viss cider och alkoläsk, allt under förutsättning att de innehåller mer än 2,25 volymprocent alkohol. Lättö l är inte en alkoholdryck utan räknas enligt alkohollagen in bland de s.k. lättdryckerna. Med sådana drycker förstås en dryck som antingen är fria från alkohol eller innehåller högst 2,25 volymprocent alkohol (1 kap. 7 § alkohollagen). Alkoholreklamlagen är sålunda inte tillämplig p å marknadsföring av lättöl eller andra lättdrycker såsom och den alkoholsvaga Blossaglöggen. Däremot måste naturligtvis reklamen för lättöl och andra lättdrycker uppfylla de krav som följer av marknadsfö - ringslagen. Under förutsättning att ett bryggeriföretag är medlem i Svenska bryggareföreningen skall lättölsreklam en dessutom utformas i enlighet med de riktlinjer som föreningen i samråd med /KO beslutat (angående riktlinjernas särskilda krav, se avsnitt 4.4.1). Härtill kommer det av beslutade regelverket för lättölsreklamen (se avsnitt 4.4.2). I sammanhanget skall nämnas att har bedömt att de svenska alkoholreklamreglerna inte iakttar de gemenskapsrättsliga kraven på konkurrensneutralitet (den inom bryggerisektorn, ). Det främsta skälet för dett a ställningstagande tycks ha varit att lättölet är en unik svensk produkt som utländska bryggerier inte tillverkar. Den öl de tillverkar omfattas däremot av reklamrestriktionerna. Det bör dock inte komma ifråga att enbart a v konkurrensskäl utsträcka reklamreglerna till att också omfatta lättöl , särskilt som man då kan komma i konflikt med andra delar av EG-rätten. Kravet på konkurrensneutralitet kan inte heller rimligen motivera lättnader i reglerna om reklam för starkare ölsorter. Enligt förarbetena till alkoholreklamlagen ansågs det varken nödvändigt eller ens önskvärt att utsträcka restriktionerna till att avse också lättö l (prop. 1977/78:128 s. 27).