sou · GMB386 · 1999-01-01 00:00:00 — I praktiken har detta inneburit att så gott som samtliga svenska insatser har avsett de bägge reaktorerna i i . Med början 1996 har dock ett antal projekt med svensk med- verkan startats i kärnkraftverket i Sosnovy Bor () och förberedande studier pågår avseende verket i Kola. Det svenska bilaterala stödet på kärnkraftsäkerhetsområdet inleddes alltså 1991. Totalt har satsat under perio- den varav är hänförbart till . Stödet har organi- serats inom tre delprogram: Detta innebär bl.a. att bygga upp en funge- rande kontrollmyndighet samt att utveckla det legala ramverket för driften. Denna del av stödet har utgjort av de totala insatser- na. ·Industrisamarbete mellan och västliga företag för teknikstöd och kunskapsöverföring svarar för av insatserna ·Tekniska förbättringar i svarar för av det totala stödet. Finansiering av anläggningsinvesteringar förväntas ske genom litauiska eller internationella kanaler. kan emellertid åta sig finansiering av utrustning som bedöms som viktig och kostnadseffektiv för säker- heten och där annan finansiering inte kunnat ordnas. Ett villkor för sådan svensk finansiering är dock att litauerna svarar för delar av kostnaden. Insatserna i baseras på en s.k. PSA-studie dvs. en grund- läggande säkerhetsstudie av de bägge reaktorerna (). Detta ger en mycket detaljerad, konkret och långsiktig grund för sam- arbetet. Arbetet med att höja säkerheten följs upp av utvärde- ringar som utförs internationellt. har i ett koordine- ringsansvar för samtliga internationella aktörer. Det svenska stödet om- fattar också hela kedjan lagstiftning – drift och ledning av anlägg- ningarna – säkerhetsmyndigheter. Detta totala koncept har varit av av- görande betydelse för att nå framgång. Ambitionen är att det svenska stödet till skall bedrivas i oförminskad omfattning när det gäller mjukvarusidan dvs. utbildning, organisationsutveckling, säkerhetsorganisation. Hårdvarusidan i form av finansiering av utrustning och anläggningsinvesteringar skall dock successivt dras ner. De medel som då frigörs kan i stället satsas på de ryska verken i Sosnovy Bor och Kola. När de svenska insatserna påbörjades bedrevs verksamheten som ett projekt inom (), vilket efterhand visade sig ha vissa nackdelar. ·SKI:s huvuduppgift är att bevaka och följa upp säkerhetsstandarden på de svenska kärnkraftverken. Man tyckte sig ha svårt att förklara och försvara att man arbetade med andra standards och regelverk för ett utländskt kraftverk. ·Engagemanget i handlar i första hand om projektledning och upphandling. Som övervaknings- och kontrollmyndighet har SKI ingen direkt erfarenhet inom dessa områden. ·Samordningsrollen i innebär bl.a. mycket kontakter inom EU, inklusive anbud av tjänster (Phare, Tacis, ) något som SKI normalt inte har anledning att ägna sig åt. ·Som säkerhetsmyndighet ansågs SKI ha problem att engagera sig i hela kedjan dvs. även i driften av . Som en följd av de upplevda problemen bildades den Nuclear Safety (SIP). SIP är en operativt självständig enhet inom SKI. I formell mening är SIP en del av myn- digheten men i praktiken förefaller kontakterna mellan SIP och SKI vara mest begränsade till det administrativa området. SIP arbetar med särskilda anslag, har egen personal och egna lokaler. SIP rapporterar också direkt till och agerar självständigt i förhållande till SKI såväl när det gäller själva insatserna som de internationella kontakterna. SIP har åtta anställda som arbetar med som bas, i finns dessutom en halvtidsanställd. Medarbetarna har i samtliga fall erfarenhet från utbyggnaden av den svenska kärnkraftsindustrin och således en vana att hålla samman stora projekt. Tyngdpunkten i SIP:s verksamhet ligger på rådgivning, kompetensöverföring, planering och uppföljning. De enskilda projekten drivs av litauerna själva och vanligen finns också krav på delfinansiering från litauerna med som ett villkor för att SIP skall gå in med svenska medel. SIP svarar för upphandlingen av nödvändiga varor och tjänster, men är noga med att det är litauerna som äger själva projekten och kontrakten skrivs också mellan litauerna och leverantören (vanligen svenska kraftföretag). SIP:s kostnader uppgick till . Av detta var de gemensamma kostnaderna för projektadministration och resor 4,2 miljoner. Inledningsvis kom anslagen från UD och . Med början 1995 går pengarna i stället via Sida. Regeringen har dock i Sidas regleringsbrev lagt fast kostnadsramen för SIP. I vart fall sett ur SIP:s perspektiv utövar Sida inget inflytande över hur medlen används. SIP presenterar en budget och får anslaget beviljat. Varje halvår avger SIP en rapport till Regeringen och denna rapport skickas även till Sida. Några kontakter med Sida därutöver förekommer egentligen inte. SIP har heller inte upplevt några sådana behov. Sammanfattningsvis kan man säga att SIP arbetar mycket självstän- digt, inte bara i förhållande till SKI, utan även i förhållande till finan- siären Sida. Med tanke på verksamhetens speciella karaktär är detta måhända inte orimligt. Det faktum att SKI och Sida inte utövar någon styrning betyder ju inte att styrningen saknas. Tvärtom är SIP:s insatser utsatta för en omfattande och noggrann utvärdering av internationella organ. Insatserna är väldefinierade genom de grundläggande säker- hetsanalyserna. Det faktum att gick in i samarbetet torde väl i praktiken innebära åtminstone ett moraliskt åtagande att också fullfölja hela projektet att anpassa till en normal västlig säkerhetsnivå. Enligt SIP:s egen utsago har de svenska insatserna fått mycket goda vitsord av de oberoende utvärderingar som gjorts. Det finns ett intresse att tillämpa SIP:s arbetsmodell också när det gäller andra kärnkraftverk i Öst. På det hela taget anser SIP att samarbetet har fungerat mycket bra med . De problem man trots allt har haft ligger på två plan. På den politiska nivån har man haft vissa svårigheter med kontinui- teten. Man har bytt energiministrar och energifrågorna hanteras också på ett antal ministerier, vilket har varit tungarbetat. Kontakterna mellan regering och parlament har inte fungerat bra, vilket ledde till att den nya lagstiftningen kring kärnkraftsäkerhet blev alltför oprecis. SIP:s bedömning är att det krävs ytterligare förändringar i lagstiftningen vid ett EU-inträde. Trots att det funnits problem har de ändå varit hanterbara tack vare att samarbetet är så tydligt preciserat redan i utgångsläget. Ett annat problem som man mött handlar om mentalitet, initiativ- förmåga och arbetsmoral dvs. Svenskt säkerhets- tänkande bygger på att de enskilda människorna i kärnkraftverken måste kunna fatta beslut och ta initiativ även i situationer där det inte finns skriftliga instruktioner. Det gamla sovjetsystemet främjade knappast initiativ- och beslutförmåga. SIP har därför gjort mycket omfattande satsningar på organisations- och ledarutveckling i . Miljöarbetet i har ägnats stor uppmärksamhet i olika internationella fora. Det finns därför ett antal internationella kon- ventioner och riktlinjer som väl beskriver behoven och inriktningen av utvecklingssamarbetet runt . Dessutom har slutit bi- laterala miljöavtal med respektive land om inriktningen av de svenska insatserna. Ansvaret för implementeringen av dessa avtal ligger på SNV. De svenska insatserna på miljöområdet är omfattande och engagerar ett antal olika myndigheter. SKI och SSI är arbetar inom området kärn- kraftsäkerhet. stöder ombyggnaden av äldre oljekraftverk samt arbetar med effektivisering av energianvändning. SLU är engagerat inom området skogsvård-jordbruk-miljövård. Genom Sida och den sk Östersjömiljarden ges ett omfattande stöd till olika typer av miljö- investeringar framför allt när det gäller vatten- och luftvård. arbetar inom ramen för vänortssamarbetet bl.a. med att stödja arbetet med på lokal nivå. slutligen arbetar med förvaltningsbistånd på nationell nivå. och fram till slutet av 1997 har SNV genomfört insatser i , nordvästra samt i viss mån till ett sammanlagt belopp av . Beloppsmässigt utgör detta en relativt ringa del av de samlade svenska insatserna men målen för SNV:s samarbete är strategiskt viktiga. ·att ge stöd till milövårdsministerier/myndigheter så att de kan ut- veckla en effektiv miljöorganisation ·att stödja länderna i deras arbete för att kunna leva upp till interna- åtaganden ·att biträda länderna i deras anpassning av lagar och förordningar till EU:s krav. Arbetsfördelningen mellan de svenska aktörerna fungerar enligt SNV:s bedömning bra. Insatserna kompletterar varandra på ett naturligt sätt i förhållande till de kompetenser som respektive myndighet besitter. På det internationella planet finns ingen uttalad arbetsfördelning. SNV deltar i regelbundna träffar både på nordisk och europeisk basis för att utbyta information om pågående och planerade aktiviteter. Samordningen av de olika internationella insatserna ligger dock på mottagarsidan. genomfördes en utvärdering av SNV:s Östeuropaprojekt med hjälp av två fristående konsulter. Utvärderingen gav genomgående goda betyg åt insatserna. Den innehåller visserligen ett antal förslag till förändringar men som konsulterna själva uttrycker det, så är det fråga om detaljförbättringar. När SNV fick regeringens uppdrag att inleda ett utvecklingssamarbete i bildades ett särskilt Östeuropaprojekt. Pro- jektsekretariatet är bemannat med en projektledare, en handläggare samt en administratör på . svarar för kontakterna med resp mottagarland när det gäller ramarna för verksamheten i form av bilaterala program- diskussioner. Sekretariatet har en stödjande och uppmuntrande roll när det gäller att hitta lämpliga projekt. Sekretariatet ansvarar dock också för urval av projekt och förhandlar fram projektförslag med samarbets- landets miljömyndighet och potentiella projektledare (företrädesvis från ). Efter beredning behandlas respektive projekt i den styrgrupp som finns för . Gruppen, som fattar beslut om alla projekt som överstiger , består av de ledande befattningshavarna på samt en representant från Sida. När ett beslut väl är fattat om att ett visst projekt skall stödjas, upp- rättas ett kontrakt mellan styrgruppen och den projektansvarige som därmed övertar det fulla ansvaret för att genomföra projektet tillsam- mans med berörd myndighet i samarbetslandet. Styrkan i detta för- faringssätt är att parterna i och i samarbetslandet får ta ansvaret för planering och genomförande. En svaghet har visat sig vara att bristen på erfarenheter av internationellt samarbete ibland har resulterat i onödiga förseningar och missförstånd. Den svenska personal som är engagerad i projekten hämtas i första hand från men det är också vanligt med personal från länsstyrelsernas miljövårdsenheter. I viss mån händer det också att projekten köper tjänster från andra myndigheter och på den öppna marknaden. För enheterna inom har engagemanget i Öst- europaprojektet inneburit en ökad belastning. har verksledningen tagit konsekvenserna av detta och låtit en intern utred- ning se över frågan. Det ligger nu ett förslag att ledningen skall tillåta vissa överanställningar på de enheter som är mest belastade. Det finns visserligen inga garantier för projektets framtida finansiering, men man bedömer ändå att sannolikheten är tillräckligt hög för att man skall kunna ta den risk som överanställningarna innebär. De bägge konsulter som genomförde utvärderingen anser att den nuvarande organisationen är ändamålsenlig i förhållande till dagens projektvolymer. Om verksamheten växer ytterligare anser dock utvär- derarna att organisationen måste stärkas, framför allt på två plan. Dels måste den generella biståndskompetensen öka bland verkets personal, dels måste projektledningen förstärkas och styrfunktionerna utvecklas. är i sin helhet finansierat via Sida, beloppet är dock fastställt av regeringen som i Sidas regleringsbrev anvisat en årlig kostnadsram som uppgår till . Där- utöver har också kunnat få tilläggsanslag på ytter- ligare några miljoner. Den totala volymen landar på 15-17 miljoner, dessutom krävs regelmässigt någon form av med- finansiering i pengar eller prestationer från samarbetslandet. Sidas anslag är ett ramanslag och det krävs således ingen precisering av de enskilda projekten i samband med utbetalningen. Samtliga projektbeslut tas i stället av styrgruppen där Sida är representerat. lämnar en rapport om sin verk- samhet till Sida. Till denna rapport bifogas också en kort utvärdering av de olika delprojekten. Som tidigare framgått har de övergripande ramarna för Östeuropa- projektet preciserats i internationella och bilaterala överenskommelser. Projektet har utifrån dessa ramar utarbetat en arbetsplan och policy som dels ger en mer detaljerad inriktning av arbetet, dels klarlägger ansvars- fördelning och praktisk hantering av de enskilda projekten. får anslagen från Sida också användas till att täcka personalkostnader i projekten. Dessutom får använda av det årliga anslaget till administrativa kostnader, vilket täcker den större delen av sekretariatets kostnader. I princip arbetar numera med full kostnadstäckning. Insatserna i har visat sig vara svårast att hantera. Det har varit svårt att avgöra vem som har legitimitet i olika frågor. De många olika statliga, regionala och lokala organ som finns i är ofta oeniga, vilket bl.a. leder till effektivitetsförluster. Den arbetsfördelning som finns mellan olika svenska myndigheter har skapat en viss förvirring på mottagarsidan. Framför allt har man haft svårt att dra gränserna mellan och Sidas insatser. Utvärderarna föreslår ett ökat informationsutbyte på svensk botten för att komma till rätta med gränsdragningsproblemen. Tullens insatser är mycket starkt koncentrerade till . Det sk inleddes och avslutades i sin första fas i årsskiftet 1996/97. Den andra fasen startade och skall vara avslutad . ursprung var en förfrågan från den Lettiska regeringen som ställdes till Statsministern i samband med ett besök i . Innan projektet drogs igång gjordes omfattande analyser av den lettiska tullens behov av stöd och den svenska tullens kapacitet att möta dessa behov. Man kunde snabbt konstatera att det redan fanns ett 20-tal olika utvecklingsprojekt inom den lettiska tullen som bedrevs med internationellt stöd. Stora aktörer var bl.a. EU och (en avknoppning från den Brittiska tullen). De projekt som redan var igång handlade om allt ifrån lagstiftning till korruptions- bekämpning och teknisk upprustning. Mot bakgrund av den stora mängden aktörer och projekt fanns en uppenbar risk för överlappningar. Det var därför angeläget att finna en tydlig avgränsning för det svenska engagemanget. Det var också av stor vikt att finna former för att löpande information om de andra aktörernas insatser. En tredje förutsättning för ett fungerande utvecklingssamarbete var enligt GTS uppfattning att projektet var väl förankrat på högsta politiska nivå i . I det utvecklings- och samarbetsavtal som undertecknades av skatteminister och den svenske generaltulldirektören ges en detaljerad beskrivning av insatserna, som är koncentrerade på utbildnings- och organisationsutvecklingsområdet. Målet är att bygga upp ett komplett utbildningssystem för de 1800 anställda i den lettiska tullen omfattande bl.a. grundläggande utbildning av tulltjänstemän, lärarutbildning och chefs- och ledningsutveckling. Som ett första steg i samarbetet och som ett underlag för de fortsatta insatserna var man också överens om att genomföra en kartläggning av utbildningsbehoven genom att använda sig av diagnosinstrument. I avtalet stipulerades också att projektet skulle koordineras med andra relevanta projekt som pågår inom den lettiska tullen. Den första delen av projektet avslutades vid utgången av 1996 och man hade då uppnått de uppställda målen i avtalet. Från Lettisk sida beskrevs GTS insatser som de mest givande av de projekt som genom- förts i , mycket på grund av den långsiktighet och kontinuitet som funnits i samarbetet. De goda erfarenheterna från samarbetet ledde till ett nytt avtal som sträcker sig fram . Det nya avtalet innehåller en fortsatt satsning på chefsutveckling och uppbygg- naden av utbildningsorganisationen men det lägger en ökad tyngd på verksamhets- och personalplanering. Den sammanlagda kostnaden för hela perioden uppgår till 4,5 mil- joner kronor. Jämförelsevis är detta sannolikt en av de minsta insatserna om man ser till hela det svenska engagemanget i . Med tanke på att det rör sig om ett enda land och att anslagen så gott som uteslutande handlat om kunskapsöverföring kan man ändå säga att det haft en strategisk betydelse för den lettiska tullen. De samordnings- problem som man befarade i förhållande andra aktörer har klarats genom täta kontakter med den EU-samordnare som finns på plats i . För att genomföra och leda insatserna bildades en gemensam projekt- grupp. Från lettisk sida ingick skatteministern, generaldirektören samt ytterligare några av de högre tjänstemännen inom tullen. Från svensk sida ingick fyra chefer som representerade olika delar av tullens verk- samhet. Den svenske projektledaren har varit tullens utbildningschef. Uppskattningsvis har de svenska insatserna uppgått till 1,25 tjänster på årsbasis. Uppföljningen av insatserna har löpande skötts av den svenske pro- jektledaren. Med viss regelbundenhet har också den lettiske skatte- ministern och den svenske generaltulldirektören träffats för avstämning av hur projektet fortskrider i förhållande till de ingångna avtalen. Parallellt med har också det normala samarbetet mellan de bägge tullverken utvecklats. Från projektets sida har man varit angelägen att hålla isär det reguljära samarbetet och utveck- lingsinsatserna. och har slutit ett tullavtal som utgör en bas för det reguljära samarbetet, vilket har gjort att alla vanliga yrkes- frågor har kanaliserats den vägen utan sammanblandning med Lett- landsprojektet. Sett ur den svenska tullens synpunkt har projektet varit möjligt att hantera inom ramen för det löpande arbetet, inte minst därför att arbete varit uppdelat på flera befattningshavare. Omfattningen av insatserna har alltså inte varit av den omfattningen att några extra resurser har krävts. har i sin helhet finansierats via UD:s medel för säkerhetsfrämjande insatser. Pengarna har tillförts tullen som två klumpsummor i samband med att de bägge avtalen har undertecknats. Tullen har fått full kostnadstäckning för sina insatser dock har man inte gjort några påslag på lönekostnaderna utöver sedvanliga lkp. Som bilagor till respektive avtal har man haft detaljerade beskriv- ningar av de olika delprojekt. Visserligen har man behövt göra vissa justeringar under arbetets gång men grunderna har ändå legat fast. Dessa beskrivningar har fungerat som mycket tydliga styrinstrument för den gemensamma projektgruppen och givit en stadga åt samarbetet som varit av stor värde. Genom att tullen fått anslagen som ramanslag från UD har man också kunnat hantera de smärre förändringar som varit nödvändiga att göra i projektets uppläggning. Projektgruppens sammansättning har gjort att insatserna varit starkt förankrade i de bägge Tullorganisationernas ledningar. De löpande avstämningarna mellan de bägge undertecknarna av avtalen dvs. Skatteministern och generaltulldirektören har också inneburit att projektet haft en politiska förankring. som projektet nu har pågått har ett antal ledande befattningshavare inom den lettiska tullen bytts ut vilket har inneburit vissa problem för projektets kontinuitet. Tack vare den tydliga formella ramen med avtal och projektplaner har dock problemen varit hanterbara och tidplanerna har också hållits. Den lettiske skatteministern har dock funnits med och vilket också bidragit till kontinuiteten. Ett annat mer generellt problem som finns inom tullväsendet är den låga status som tullyrket har i allmänhetens ögon. Det finns också en brist på förståelse från allmänhet och företag när det gäller behovet av tullregler. Inställningen synes vara att när man fått en fri ekonomi skall det inte behöva finnas några regler alls. Slutligen finns också ett korruptionsproblem inom tullverksamheten som bidrar till det låga an- seendet. Sett ur perspektiv har dessa generella problem inte utgjort något egentligt hinder eftersom man så tydligt avgränsat projektet till utbildnings- och organisationsutvecklingsområdet. Däremot påverkas rekryteringsbasen för nya tulltjänstemän vilket på lång sikt blir ett problem. I detta perspektiv blir den svenska insatsen strategiskt viktig som ett led i att lyfta kompetensen hos tullpersonalen och därmed bidra till att höja statusen på yrket. Slutligen har också den starkt centraliserade beslutsstrukturen i inneburit ett problem. Även mycket triviala beslut måste tas högt upp i organisationen. I detta perspektiv är satsningen på chefs- och ledningsfrågor ett mycket angeläget område där också projektet har lagt en stor del av sina insatser. SCB var en av de första nationella statistikproducenterna som började marknadsföra sina tjänster på den internationella marknaden och man har verksamhet en omfattande tjänsteexport. ligger budgeten på och för förväntas en fortsatt ökning. Tjänsteexporten är ett betydelsefullt inslag i myndighetens ordinarie verksamhet. Huvuduppgiften för SCB, dvs. att producera statistik och föra register i enlighet med statsmakternas intentioner, är dock överordnad. Tjänsteexporten får alltså inte inkräkta på möjlig- heterna att fullfölja huvuduppgiften. Ofrånkomligt är dock att viss kon- kurrens kan uppstå om viss strategisk personal. Det viktigaste skälet, sett ur SCB:s synpunkt, för att bedriva tjänsteexport är den kompetens- höjning som verksamheten innebär för personalen, men man ser också biståndspolitiska motiv för sitt engagemang. Den viktigaste marknaden för SCB är utvecklingsländerna i tredje världen, framför allt i , men även i . Ungefär tre fjärdedelar av omsättningen kommer från dessa marknader. har och de andra nya länderna som uppstått ur det forna Sovjet- unionen ökat i betydelse och de står nu för ungefär en fjärdedel av om- sättningen. All den tjänsteexport som SCB bedriver är bistånds- finansierad. av omsättningen är betald av Sida medan resterande del kommer från olika internationella biståndsorgan som FN, och biståndsprogram. Förutsättningarna för projekten i Syd respektive Öst skiljer sig väsentligt åt. I Syd är engagemangen oftast mycket långvariga eftersom det handlar om institutionsuppbyggnad och SCB tar ensamma ett hel- hetsansvar för projekten. Kontraktstiderna löper vanligen i taget men projekten i sig kan pågå betydligt än så. I Öst är däremot SCB:s insatser kortare och det handlar oftast om delprojekt eftersom det finns ett antal andra aktörer främst från olika EU-länder som är engagerade. SCB:s tjänsteexport bedrivs i affärsmässiga former, vilket bl.a. inne- bär att man arbetar aktivt med marknadsföring främst i samband med internationella konferenser, nyhetsblad och annonsering. Ansvarig för tjänsteexporten är () som är en särskild resultatenhet inom SCB, direkt underställd general- direktören. ICO har ett eget kansli bestående av 7 personer som hanterar alla övergripande frågor som marknadsföring och anbudsförfaranden. Man sköter också rent administrativa frågor som reseplanering och fakture- ring. Personalen som är direkt engagerade i projekten hämtas från SCB:s olika enheter. Den personal som deltar i projekten har kvar sina ordinarie befattningar och betalningen går direkt från ICO till berörd enhet. Den långtidsengagerade personalen som är stationerad i respektive land är tjänstledig från SCB och anställd i Swedtel, som är ett dotterbolag till . som ICO:s verksamhet startade var det inte tillåtet för myndighetspersonal att arbeta utomlands. Eftersom SCB inte fick tillåtelse att bilda ett eget dotterbolag för verksamheten etablerades i stället samarbetet med som väl är att betrakta som ett administrativt engagemang. För att ge en rimlig framförhållning för olika enheter inom SCB som skall släppa till personal till utlandsprojekten lägger man upp plane- ringen årsvis.