sou · GMB38d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Sedan de övriga alkoholmonopolen avskaffades och förutsättningarna att använda prisinstrumentet som ett alkoholpolitiskt medel till följd av EU- medlemskapet ändrades ligger tyngdpunkten i den svenska alkoholpoliti- ken, förutom i begränsningen av tillgängligheten, i information oc h alkoholskadeförebyggande insatser. har fått ansvaret för det förebyggande arbetet. Regeringen har beslutat att det inom skall finnas en nationell ledningsgrupp för alkohol - och narkotikaförebyggande insatser. Ledningsgruppens uppgift är att bygga upp ett långsiktigt förebyggande arbete som kan kompensera den försvag- ning som EU-medlemskap medfört för den svenska traditionella alkoholpolitiken. Regeringen har också tillsatt en kommitté som skall utveckla samarbetet mellan berörda myndigheter, försäkringsbolag och olika branschorganisa- tioner på alkoholområdet och finna formerna för ett permanent sådan t samarbete. Utgångspunkten för samarbetet är de prioriteringar som ha r gjorts i den nationella handlingsplanen för alkohol- och narkotikaförebyg- gande insatser. Uppgiften är att uppmuntra olika aktörer, t.ex. företag , branschorganisationer, försäkringsbolag, berörda myndigheter och andra, att engagera sig i arbetet mot missbruk. Ett prioriterat område är insatser som motverkar den illegala alkoholhanteringen, dvs. illegal tillverkning eller insmuggling av alkohol och langning till ungdomar. Även etiska regler för marknadsföri ng av alkoholdrycker diskuteras inom ramen för kommit- téns arbete. Vid införandet av den nya alkohollagen betonades att samhället äve n fortsättningsvis måste ha en omfattande kontroll som effektivt begränsa r alkoholens skadeverkningar. De privata vinstintressena får inte ges fritt spelrum. Sociala hänsyn skall fortfarande vara vägledande vid marknadsfö- ring och försäljning av alkoholdrycker. Bestämmelser om Alkoholinspektionen och dess verksamhet finns i alkohollagen, alkoholförordningen (1994:2046) och förordninge n (1996:612) med instruktion för Alkoholinspektionen. Alkoholinspektionen är central förvaltningsmyndighet för tillståndsgivning, kontroll och tillsyn avseende hanteringen av alkoholdrycker och sprit i enlighet med vad som sägs i alkohollagen (1 § instruktionen). Alkoholinspektionens övergripande uppgift är att se till att lagar och bestämmelser avseende hanteringen av alkohol efterlevs. Verksamheten består av dels en central tillsyns- och uppföljningsuppgift, dels en central tillståndsuppgift. I tillsyns- och uppföljningsuppgiften ingår att Alkoholinspektionen skall utöva direkt tillsyn över dem som säljer alkoholdrycker. m inspektionsbesök, rapporter om försäljning och andra omständigheter samt genom samarbete med andra myndigheter, framför allt skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter, skall Alkoholinspektionen löpande kontrollera att tillverkare och partihandlare följer de regler och föreskrifter som gäller för dem. Myndighetens kontroll och tillsyn av alkoholhanteringen utövas delvis tillsammans med länsstyrelser och kommuner. Myndigheten skall kontinuerligt följa upp det alkoholpolitisk a regelsystemet. Vidare skall Alkoholinspektionen göra löpande uppföljning- ar och utvärderingar inom sitt ansvarsområde. Myndigheten skall äve n samla in den statistik som myndigheten anser sig behöva för att kontrollera och följa alkoholhanteringen. Följderna av EU-medlemskapet skall särskilt uppmärksammas. Om myndigheten finner det påkallat, kan den ta initiativ till förändringar av sin egen verksamhet och av alkohollagen. Alkoholinspektionen har också till uppgift att sprida kännedom oc h kunskap om tillämpningen av alkohollagen och andra bestämmelser som rör alkoholpolitiken. Denna verksamhet riktas inte bara till de olika tillståndshavarna utan också till personal vid andra tillsynsmyndigheter. Myndigheten har rätt att utfärda föreskrifter och allmänna råd för tillämp- ningen av alkohollagen. Alkoholinspektionens tillståndsuppgift består i att utreda, bedöma och utfärda tillstånd. Den nya alkoholpolitiska ordningen har, som tidigare nämnts, inneburit att import-, export-, tillverknings- och partihandelsmono- polen har avskaffats och att ett alkoholpolitiskt motiverat tillståndssystem har införts. För all yrkesmässig im port, export, partihandel och tillverkning av spritdrycker, vin och starköl krävs tillstånd från Alkoholinspektionen . Tillståndsgivningen skall bygga på objektiva och icke-diskriminerande grunder fastställda i alkohollagen. Näringsidkarens laglydnad och benägenhet att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna tillmäts sto r vikt. De som uppfyller de ställda kraven skall ges tillstånd. Detaljhandels- bolaget (Systembolaget) är emellertid uteslutet från möjligheten at t importera, exportera eller tillverka spritdrycker, vin eller starköl (5 kap. 1 § andra stycket alkohollagen). Systembolaget kan ges partihandelstillstånd och bedriva försäljning till dem som har ser veringstillstånd. Alkoholinspek- tionens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Genom alkohollagen infördes två nya typer av tillstånd, nämlige n tillverkningstillstånd och partihandelstillstånd. Ett tillverkningstillstån d innefattar förutom själva tillverkningsrätten också rätten att importera , exportera och partihandla med alkoholdrycker som omfattas av tillverk- ningstillståndet. Ett partihandelstillstånd innefattar förutom själv a partihandelsrätten också rätten att importera och exportera alkoholdrycker som omfattas av partihandelstillståndet. (december månad 1997) finns ca 250 innehavare av partihandels- eller tillverkningstillstånd. Alkoholinspektionen beslutar också om tillstånd för inköp av sprit - drycker, vin eller starköl som används i teknisk, industriell, medicinsk , vetenskaplig eller liknande verksamhet. I avsnitt 8.6 redogör utredningen för de ut talanden rörande tillståndsför- farandet som gjorts av i dess dom i det s.k. Franzén-målet. Ansvaret för att utreda ärenden om och besluta om (samt återkalla ) serveringstillstånd har genom den nya alkohollagen förts över frå n länsstyrelserna till kommunerna. har kommunerna övertagi t huvudansvaret för tillsynen av restaurangerna. Länsstyrelsernas regionala tillsynsuppgift inom respektive län består numera i att utöva tillsyn öve r kommunernas verksamhet samt i att ansvara för den regionala uppföljning- en. Bestämmelser om alkoholskatt och därtill hörande frågor finns i bl.a. lagen (1994:1564) om alkoholskatt, lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen och lagen (1984:151) om punktskatter och prisregle- ringsavgifter. Reglerna har anpassats till vad som krävs enligt olika EG- direktiv. I princip skall alla gränsformaliteter upphöra för transporter av varo r över de inre gränserna. Alkoholdrycker skall alltså kunna hanteras inom EU utan att åtgärder för beskattning eller kontroll vid de inre gränserna vidtas. För den indirekta beskattningen gäller ett system för hanteringen av be - skattningen av varor som förs mellan olika EU-länder. I princip skal l beskattningen av sådana varor tillfalla det land där varorna konsumeras. I fråga om import för eget bruk gäller dock de t motsatta förhållandet, dvs. att varorna skall beskattas i inköpslandet. Alkoholdrycker blir skattepliktiga inom EU-området i och med att de framställs där eller förs in i EU-området. (Vissa undantag finns, t.ex. fö r tax-free försäljning och för ambassader.) Den som yrkesmässigt tillverkar alkoholdrycker blir skattskyldig för dessa, liksom upplagshavare eller andra som yrkesmässigt för in eller tar emot sådana varor. En registrera d upplagshavare kan emellertid som ett led i sin näringsutövning i ett s.k . skatteupplag tillverka, bearbeta, lagra, ta emot och leverera alkoholdrycker utan att skatten förfaller till betalning (under s.k. suspensionsordning). En upplagshavare skall ställa säkerhet för skattens betalning när varorn a levereras till annat skatteupplag eller till en, registrerad eller oregistrerad, varumottagare. En upplagshavare kan dock inte skicka varor under suspension av skatten till en varumottagare i sitt eget land. Skatten förfaller till betalning när varan blir tillgänglig för konsumtion, dvs. när vara n levererats till detaljistledet eller kommit i varumottagares besittning (eller under vissa förhåll anden förstörts). Skatteuppbörden sker som huvudregel hos den upplagshavare eller den varumottagare som är i besittning av de skattepliktiga varorna när skatten förfaller till betalning. För skattepliktiga varor, även alkoholdrycker, som privatpersoner medför från ett EU-land till ett annat f ör eget eller familjens bruk, eller som gåva till närstående för de nnes eller dennes familjs eget bruk, förfaller som tidigare anmärkts skatten till betalning i det land där varorna köptes. (När skattepliktiga varor köps i tredje land skall skatten betalas till tullmyndig- heten vid införseln.) När det gäller privatinförseln mellan EU-länder medför EG-reglerna att varor som är beskattade kan föras fritt mellan medlemsländerna. För at t möjlig göra en åtskillnad mellan vad som skall anses som kommersiell respektive privat import har EU infört vissa kvantitetsgränser: sprit, vin och öl (EG:s direktiv /12/EEC). Om kvantiteterna överskrids åligger det den resa nde att bevisa att varorna inte är avsedda för kommersiellt bruk. fick i medlemsförhandlingarna tillstånd at t tillämpa vi ssa restriktioner för privatinförseln av alkoholdrycker. Dessa restriktioner utformades som en rätt för att på sådana varor ta ut en punktskatt trots att varorna redan är beskattade i landet där de köpts. Restriktionerna gällde inledningsvis till och med , men har efter beslut i förlängts till . De särskilda beskattningsreglerna för privatinförseln finns i lagen om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen. Enligt 2 § nämnda lag får en privatperson som reser in till från ett annat EU-land utan att betala skatt här införa spritdryck eller starkvin samt vin och starköl. Svensk punktskatt tas alltså ut på överskjutande kvantite- ter, även om beskattning redan har skett i ett annat EU-land. Skatten tas ut med schablonbelopp som i stort sett motsvarar skattesatserna i lagen om alkoholskatt (1 § lagen om beskattning av privatinförsel...). Den som för in skattepliktiga varor från tredje land är tull- och skattskyldig i oavsett om varorna är avsedda för privat bruk eller inte. Enligt lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m. medges emellertid resande skattefrihet för import som inte är av kommersiell natur och om varorna medförs i det personliga bagaget för spritdryck eller starkvin, vin och maximalt starköl. Överskjutand e kvantiteter beskattas som vanligt enligt reglerna i lagen om alkoholskatt. En speciell form av gränshandel är den s.k. tax-free försäljningen. Om den resande medför skattefria varor, tax-free, räknas dessa in i de n skattefria införselkvoten. Undantag från beskattning gäller dock endas t kvantiteter motsvarande dem som gäller införsel från ett tredje land. Tax- free-försäljningen upphör i princip inom EU . 3.5Bakgrund till gällande ordning Grunderna för den nuvarande svenska alkoholpolitiken lades som nys s nämnts fast genom beslut av . Enligt beslutet skulle således målet för alkoh olpolitiken vara att begränsa alkoholens skadeverk- ningar genom att minska den totala, alltför höga alkoholkonsumtionen . Målet byggde på den kunskap som finns om tillgänglighetens betydelse för utvecklingen av totalkonsumtionen och därmed av alkoholskadorna. Det antas bl.a. att om tillgängligheten av alkohol ökar så ökar också k - onsumtionen och fler människor går över från att dricka alkohol i måttliga mängder till att missbruka alkohol. viktigaste medel för att begränsa tillgängligheten var tidigare alkoholmonopolen och prispolitiken. Alkoholmonopolen ansågs vara en garanti för att marknadsföringen och försäljning av alkoholdrycker skedde under betryggande former. Genom monopolen kunde det privata vinstin- tresset i samband med tillverkning och försäljning av alkoholdrycke r begränsas (den s.k. desintresseringsprincipen). Alkoholhandeln skedde i två statliga monopolbolag, (V&S) och . V&S hade ensamrätt till import av spritdrycker, vin och starköl samt tillverkning och export av spritdrycker. skötte detaljhan- deln samt partihandeln till restauranger. (Ett undantag från det senare monopolet var dock att de svenska bryggerierna även före den 1 januar i 1995 hade rätt att sälja starkö l direkt till restauranger.) Hög beskattning av alkoholdrycker bidrog till en minskad efterfrågan. Riktlinjerna för den nya lagstiftningen och ordningen inom alkoholom- rådet beslutades redan som en följd av , se propositione n Riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export, tillverkning och partihandel med alkoholdrycker, (prop. 1993/94:136, bet. 1993/94:SoU22, rskr. 1993/94:249). 4 Regler om alkoholreklam Som redogjorts för under avsnitt 3.2 har det övergripande alkoholpolitiska målet varit att minska den totala konsumtionen av alkohol. Sociala hänsyn och desintresseringsprincipen har varit och är alltjämt vägledande vi d lagstiftning på alkoholområdet. Regler om reklam och andra marknadsfö- ringsåtgärder för alkohol f inns i lagen (1978:763) med vissa bestämmelser om marknadsföring av alkoholdrycker (alkoholreklamlagen) samt i alkohollagen (1994:1738). Alkoholreklamlagen trädde i kraft och alkohollagen . Vidare finns bestämmelser i marknadsföringslagen (1995:450) som kan tillämpas också på alkoholre- klam. Den lagens syfte är att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter eller näringsidkare. Slutligen skall anmärkas att det finns särskilda regler om reklam och annonsering i radio- och TV-lagen (1996:844) som trädde i kraft . har utfärdat riktlinjer som, även om de inte ä r bindande för näringsidkare eller för , komplettera r alkoholreklamlagen. Ytterst är det dock som bestäm- mer hur den särskilda lagstiftningen om alkoholreklam skall tolkas. I branschen förekommer också egenåtgärder, bl.a. Svenska Bryggareföre - ningens utbildning i frågor om alkoholreklam samt den granskning av ölreklam som föreningen har påtagit sig gentemot medlemsföretagen. I samband därmed bedrevs e n statlig upplysningskampanj september månad 1954 till . Ett reklamstopp genomfördes kampanje n pågick. Vidare ålades Spritcentralen att i köpeavtalen med sina leverantörer ta in bestämmelser som innebar att reklamen fick omfatta endast varans märke, ursprung, typ, karaktär och pris. Reglerna för alkoholreklam mjukades upp . Det gjorde s gällande att svårigheterna på det nykterhetspolitiska området inte i nämnvärd omfattning hängde samman med alkoholdrycker för vilka reklam fördes och att en friare ordning skulle kunna innebära ett stöd för strävan- dena att inrikta konsumtionen på svagare drycker. Alkoholpolitiska utredningen (APU) föreslog i sitt betänkand e Alkoholpolitik (SOU 1974:9093) att reklam och andra marknads- föringsåtgärder för alkoholdrycker med vissa undantag (för butiksreklam, reklam i restauranger och i reklam i utländska publikationer) skulle förbjudas. APU menade bl.a. att den varuinformation som konsumenterna bedömdes vara i behov av kunde lämnas av det alkoholbolag man föreslog skulle inrättas. Efter remissbehandlingen av APU:s förslag tillkallade regeringen en beredningsgrupp för frågor avseende alkoholpolitiken . Frågorna avseende alkoholreklam bedömdes ha samma karaktär so m motsvarande frågor beträffande tobaksreklamen. Regeringen beslutade därför att utvidga uppdraget för den utredning angående tobaksreklam som tillsatts /75 till att även gälla alkoholreklam. Tobaks - och alkoholreklamutredningen överlämnade sitt slutbetän- kande Reklamen för alkohol och tobak (SOU 1976:63). Utredningen föreslog en lagreglering som innebar att all marknadsföring av alkoholdrycker skulle vara särskilt måttfull. Däremot föreslogs inge t reklamförbud, varken totalt eller partiellt. Bland annat hävdade utredningen att något totalt förbud mot reklam inte kunde komma ifråga efterso m handeln med alkoholdrycker var tillåten och konsumenterna därför bord e ha rätt att erhålla relevant information. Även vid ett partiellt förbud skulle enligt utredningen gränsdragningsproblem uppkomma och svåra till - ämpningsfrågor göra sig gällande beträffande bl.a. yttrandefrihet oc h varumärkesrätt. Mot bakgrund bl.a. av att begärt att regeringen skulle återkomma till /78 med ett förslag på förbud mot alkoholre- klam samt med hänsyn till de allvarliga hälsorisker som är förbundna med alkohol ansåg departementschefen att lagregleringen borde gå längre än vad utredningen hade föreslagit. Således föreslogs , förutom en la g med krav på att all marknadsföring som vände sig till konsumenter skulle iaktta särskild måttfullhet, också ett förbud mot kommersiell annonsering för spritdrycker, vin och starköl i tidningar. beslutade i enlighet med propositionen (prop. 1977/78:178). Innan alkoholreklamlagen sålunda beslutades reglerades marknads- förin gen i viss utsträckning i lagen (1977:293) om handel med drycker. Bland annat föreskrevs i 7 § att all försäljning av alkoholdrycker skull e skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindrades och at t den som tog befattning med försäljning av alkoholdrycker skulle se till att ordning, nykterhet och trevnad rådde på försäljningsstället. Lagen innehöll också fö rbud mot att lämna alkoholdryck som varuprov. Härutöver gällde de generella bestämmelserna i marknadsföringslagen (1975:1418) ocks å för alkoholreklamen. Partihandelsbolaget (Spritcentralen) och detaljhandelsbolaget (System- bolaget) var enligt 16 § andra stycket lagen om handel med drycker skyldiga att verka för att reklam och andra marknadsföringsåtgärder fö r spritdrycker, vin och starköl inte bedrevs på e tt sätt som uppenbarligen stod i strid mot det i 7 § angivna syftet. hade , vilken Spritcentralen tagit initiativ till, stått för tolkningen av den praktiska tillämpningen av det reklamförbud som infördes i anslutning till slopandet av motboken. utarbetade riktlinjer för alkoholreklamen och bedrev rådgivning. rusdrycksrekla m inrättades och hade till uppgift att granska enskilda ärenden samt att utfärda anvisningar för alkoholreklamen. beslutade att avst å från starkölsreklam riktad till svenska konsumenter. Föreningen åtog si g också att följa vissa anvisningar för försäljning en av starköl. Systembolaget åtog sig att bl.a. lämna viss information om starkölssortimentet. antog också vissa regler för reklam för öl klass II. Reglerna kom att utsträckas till detaljhandeln. Dessa regler tog sikte på både reklammedel och på reklamens innehåll och utformning. Reklamen fick inte förekomma i publikationer som huvudsakligen riktade sig till ungdomar, eller vid sportarrangemang. Missbruk fick inte främjas och budskapets innehåll i övrigt fick inte riktas till barn och ungdomar eller innehålla uttalanden eller bilder av personer som kunde uppfattas som idoler. utvidgades de frivilliga begränsningarna av alkohol- reklamen genom en branschöverenskommelse som KO träffade me d huvuddelen av de utländska tillverkarnas ombud i . Reklamen skulle enligt överenskommelsen präglas av balans och måttfullhet. Bland anna t var direktreklam, filmreklam och reklam i veckotidningar som riktade sig till ungdomar förbjuden. I bild fick visas endast själva varan, råvara, flaska/burk och varumärke eller annat kännetecken samt vissa tillbehör såsom glas. Uppgifterna i texten skulle vara saklig och i princip begränsas till namn på varan och tillverkaren, varans art och egenskaper, användningsområde, råvaror tillverkningsplats och pris. 4.3Gällande rättslig reglering av alkoholreklamen Särskilda regler för marknadsföringen av alkoholdrycker finns i alkoholre- klamlagen. I 1 § anges lagens tillämpningsområde. Lagen är tillämplig på näringsidkares marknadsföring som avser alkoholdrycker och som vänder sig till konsumenter. Med alkoholdryck förstås spritdrycker, vin, starkö l och ö l i den betydelse de beteckningarna har i alkohollagen (jfr 1 kap. 36 §§ alkohollagen). Med alkoholdryck förstås en dryck som innehåller mer än 2,25 volymprocent alkohol (1 kap. 3 § alkohollagen). Alkohol- reklamlagen gäller därför inte för marknad sföring av t.ex. lättöl. Begreppen marknadsföring, näringsidkare och konsument har samma innebörd som i marknadsföringslagen (1975:1418) i dess dåvarande lydelse (jfr prop. 1977/78:178 s. 47 f. med där angivna hänvisningar). Beträffande vad som avses med marknadsföring, se ovan avsnitt 2.3. (Det är endast avsättnings- främjande åtgärder som åsyftas.) Näringsidkare är var och en so m yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk art, både fysiska och juridiska personer. Om näringsidkaren är producent eller återförsäljar e saknar i princip betydelse för tillämpningen. Som konsumenter anses i första hand privatpersoner, men också andra som förvärvar varor elle r tjänster för slutlig konsumtion. Utanför lagens tillämpningsområde faller således marknadsföring riktad till andra än konsumenter, t.ex. återförsäljare eller intressenter i branschen. Vidare faller svenska näringsidkares marknadsföring på utländsk a marknader utanför lagens tillämpningsområde. Var marknadsföringsåtgär- derna har sitt ursprung saknar däremot betydelse. Alkoholreklamlagen kan bli tillämplig på reklammaterial som producerats i annat land men som distribueras till svenska konsumenter. I 2 § första stycket alkoholreklamlagen anges som en grundregel fö r alkoholreklam att med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna me d bruk av alkohol särskild måttfullhet skall iakttas vid marknadsföring a v alkoholdryck. Vad som därvid särskilt skall beaktas är att en reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd inte får vara påträngande eller uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Uttrycket uppmana skall ses i en mer aktiv mening; alkoholreklam får inte vara övertalande (jfr a. prop. s. 28 ff., s. 40 ff. och s. 50). Syftet bakom kravet på särskild måttfullhet är at t säkerställa att marknadsföringen inte medverkar till att vidmakthålla eller öka konsumtionen av alkohol och inte heller bidrar till en positiv inställning till bruket av dessa varor. Även om konsumenter måste få tillgång til l relevant produktinformation, har det ansetts att det bör krävas av näringsid- kare en stark begränsning och en stark återhållsamhet både när det gäller reklamens spridningsvägar och innehåll samt när det gäller andra mar - Kravet på särskild måttfullhet gäller val av reklam- medel (reklambärare), reklamens innehåll och utformning samt särskild a marknadsföringsmetoder. Som exempel på reklammedel som inte uppfyller kravet på särskild måttfullhet har under förarbetena nämnts direktrekla m och utomhusreklam; kommersiella budskap kunde för att godtas begränsas till relevanta fakta rörande varan och dess egenskaper, presenterade i s å saklig form som möjligt och utan ovidkommande inslag eller värdeom - dömen. Bildmässigt bör reklamen inskränkas till att visa själva varan och vad som på ett naturligt sätt hä nger samman med den, exempelvis förpack- ningen och vissa tillbehör. Också budskapets utförlighet, typografi oc h layout skall bedömas i belysning av kravet på särskild måttfullhet . har för lagens närmare tillämpning utfärdat riktlinjer (jfr a. prop. s. 49, se nedan avsnitt 4.4.1). Enligt 2 § andra och tredje styckena alkoholreklamlagen gäller vissa annonseringsförbud. Enligt bestämmelsen i andra stycket, som trädde i kraft , får vid marknadsföring av alkoholdryck inte användas kommersiell annons i ljudradio- eller televisionsprogram. Detta gäller även för sådana TV - sändningar över satellit som omfattas av radio- och TV-lagen (1996:844). Annonsförbudet i radio och TV gäller alltså också öl.