sou · GMB339 · 1999-01-01 00:00:00 — (SÖ 1992:1) om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, Esbokonventionen, kompletterar och förstärker reglerna om miljöprövning enligt den nordiska miljöskyddskon- ventionen. Enligt Esbokonventionen, som redovisas i avsnitt 5.2.2, skall parterna informera varandra om planerade verksamheter med betydande skadlig gränsöverskridande miljöpåverkan samt vidta åtgärder för att förebygga, minska och kontrollera sådan miljöpåverkan. Miljökon- sekvensbedömningar skall göras för vissa verksamheter varvid allmänhe- ten skall kunna medverka. EG har direktiv (85/337/EEG, 97/11/EG) om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (se 5.2.1). EG ställer kravet att om ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat medlemsland skall till det landet vidarebefordras inhämtade uppgifter för bedömning av miljöpåverkan, till grund för samråd på ömsesidig och jämställd grund. Dessa krav på miljökonsekvensbedömningar skulle, i den prövningsmodell som här diskuteras, för svensk del tillgodoses genom bestämmelser som finns i miljöskyddslagen och vattenlagen. Enligt miljöskyddslagen skall en ansökan innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som möjliggör en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Enligt vattenlagen skall en ansökan innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att bedöma företagets beskaffenhet, omfattning och verkningar, däribland en miljökonsekvensbeskrivning. Den nordiska miljöskyddskonventionen skall inte tillämpas i gränsälvsom- rådet vad gäller vattenföroreningar. I konventionen sägs att den inte gäller sådana störningar från en verksamhet som regleras genom särskild överenskommelse mellan fördragsslutande stater, bland annat den finsk- svenska gränsälvsöverenskommelsen. Det skulle inte vara tillfyllest att låta konventionen ersätta gränsälvsöverenskommelsen genom att undanröja denna begränsning, eftersom deras tillämpningsområden inte sammanfal- ler. Konventionen täcker gränsälvsöverenskommelsen vad gäller vatten- föroreningar och annan inverkan på vattenförhållandena genom använd- ning av mark, byggnad eller anläggning, men den omfattar inte vatten- rättsliga frågor bland annat om rådigheten över mark och vatten. Ett sätt att undanröja denna diskrepans skulle kunna vara att komplettera den nordiska miljöskyddskonventionen med en särskild överenskommelse om byggande i vatten och vattenreglering. På liknande sätt finns den svensk–norska vattenrättskonventionen parallellt med den nordiska miljöskyddskonventionen. 75 Miljöskyddslagen 13 § 1 st 2 p. Vattenlagen 13 kap.19 § 1 st 1 p. Mot en sådan ordning talar att man då skulle få pröva sådana vattenföretag som kan medföra miljöstörningar i form av negativa effekter i vattnet – exempelvis anläggningar som medför vattenhöjning, grumling m.m. – enligt två olika system. Det skulle vara mindre ändamålsenligt av praktiska och effektivitetsmässiga skäl. Prövning enligt nationell ordning Med hänsyn till den förhållandevis likvärdiga lagstiftningen i de båda länderna, som vi förutsätter också kommer att utvecklas på ett likartat sätt, är vår bedömning att det är möjligt att ha en enklare form för till- ståndsprövningen av företag rörande såväl byggande i vatten som vattenföroreningar. Prövningen av en åtgärd eller verksamhet bör kunna göras av vederbörande nationell myndighet/domstol med tillämpning av de nationella bestämmelserna, men kompletterade med de bestämmelser man anser bör gälla särskilt för gränsälvsområdet. Detta skulle innebära att prövning ersätts av prövning av nationella organ i det land där byggandet i vatten av ses ske eller där den vattenförorenande verksamheten avses bli lokaliserad och i den ordning som gäller i prövningslandet. Kraven, enligt EG:s direktiv och enligt Esbokonventio- nen, på miljökonsekvensbedömningar ger förutsättningar att utreda de miljöeffekter som en verksamhet kan få i grannlandet. I vissa fall kan ett tilltänkt företag ligga i bägge länderna, men det bedömer vi inte bli särskilt vanligt förekommande – främst torde det kunna gälla b yggande i vatten och muddringsarbeten. För sådana fall får man gemensamt mellan staterna överväga vilka faktorer som skall avgöra i vilket land prövningen skall ske; exempelvis var byggandet/verksamheten huvudsakligen skall etableras, var effekterna blir störst, företagets hemvist. Som underlag för valet av prövningsland bör och i samråd lägga fast gemensamma kriterier, som bör ingå i en överenskom- melse om gränsälvssamarbetet. Vid prövningen av en verksamhet skall det andra landets intressen jämställas med det egna landets. Sålunda skall en verksamhets eller åtgärds skadliga verkningar i grannlandet bedömas på samma sätt som om de inträffat i det egna landet. Vi har inte haft möjligt att närmare jämföra den svenska och finska lagstiftningen i de här relevanta avseendena. Vi bedömer dock att de är tillräckligt likvärdiga för att prövningen av en viss åtgärd eller verksamhet inte skall skilja sig oacceptabelt mycket beroende på vilken sida om nationsgränsen som prövningen sker. De miljömässiga och vattenrättsliga aspekterna på tillåtligheten bör, av skäl som har redovisats, så långt möjligt vara integrerade vid prövningen. Detta skulle för del uppnås genom det föreliggande förslaget till miljöbalk. Såväl vattenregleringar som utsläpp av föroreningar kan beröra ett vattensystem på långa avstånd från själva åtgärden eller verksamheten. Risken för skadliga effekter är beroende av de förhållanden som råder i olika delar av recipienten. Det är inte möjligt att i gränsälvsöverenskom- melsen på förhand konkret ange några generella emissionsvärden eller dylikt och några generellt giltiga avstånd för när föroreningar från en verksamhet eller åtgärd kan innebära risk för skadlig påverkan i det andra landet. Bestämmelserna bör därför, liksom enligt den gällande gränsälv- söverenskommelsen, vara tillämpliga på åtgärder och verksamheter inom hela avrinningsområdet, dvs. gränsälvarna och dess sido- och biflöden. De särskilda bestämmelserna för gränsälvsområdet bör naturligtvis tillämpas bara i sådana fall som den verksamhet eller åtgärd som skall prövas kan medföra negativa effekter av betydelse i det andra landet. Normalt torde det gälla för företag som innebär byggande i eller kan medföra utsläpp direkt till själva gränsälvarna, medan det inte behöver vara fallet i längre bort belägna delar av ett biflöde. Exempelvis skall en verksamhet långt upp i vattensystemet i det ena landet och med bara lokala effekter prövas helt enligt den nationella lagstiftningen, utan inblandning av det andra landet. Huruvida de särskilda bestämmelserna för gränsälv- sområdet skall tillämpas får avgöras genom att prövningsmyndigheten i det enskilda fallet bedömer om det finns någon risk för gränsöverskridan- de effekter av betydelse. bör dock underrättas om alla verksamheter i gränsälvarna. Allmänna intressen i grannlandet På samma sätt som enligt den nordiska miljöskyddskonventionen skulle en särskilt utsedd behörig myndighet (bevakningsmyndigheten), i det land där prövningen inte sker, ha rätt att för tillgodoseende av det landets allmänna intressen föra talan hos vederbörande domstol eller myndighet i pröv- ningslandet i den ordning som gäller där. skall ha full tillgång till handlingarna i ett ärende och ha rätt att hos prövning- smyndigheten begära kompletteringar av beslutsunderlaget. skall också ha rätt att överklaga ett beslut av en domstol eller en myndighet i prövningslandet, enligt ordningen i det Detta är också i enlighet med den nordiska miljöskyddskonventio- nen. Enskilda intressen i grannlandet Enskilda i grannlandet som är berörda av en viss fråga som prövas i enlighet med överenskommelsen bör få föra talan hos den domstol eller myndighet som prövar frågan. I överensstämmelse med vad vi i avsnitt 4.2.2 framhåller som en grund- läggande utgångspunkt för våra överväganden bör vidare ett beslut kunna överklagas av en enskild som drabbas eller kan drabbas av ett intrång eller en störning. Talan bör få föras och beslut överklagas på de grunder och i de former som gäller i prövningslandet. Också vad gäller frågor om intrång, skada eller störning från en åtgärd eller verksamhet bör den som är berörd få föra talan och överklaga beslut i de former som gäller i det land där verksamheten prövas eller har prövats, eller bedrivs i det fall en verksamhet inte är tillståndsprövad . Som vi framhåller i avsnitt 4.2 bör ersättningsfrågor dock inte bedömas efter regler som är mindre förmånliga för den skadelidande än det egna landets. Regeringsbeslut i vissa fall För sådana fall där en verksamhet eller åtgärd skulle medföra betydande negativa effekter i det land där prövningen inte sker, anser vi att det bör finnas särskilda former för att säkra det landets intressen. Det bör ske genom att prövningsmyndigheten skall vara skyldig att underställa tillåtlighetsfrågan båda regeringarna, liksom nu skall underställa regeringarna frågor av större vikt. För att ett tillståndsbe- slut skall kunna meddelas skulle alltså i sådana fall krävas tillstyrkan från bägge regeringarna. En liknande konstruktion finns i den svensk-norska vattenrättskonventio- nen. Enligt den kan behörig myndighet/regeringen i det land där prövning- en inte sker yrka på att dess samtycke skall krävas för tillstånd i sådana ärenden där den planerade verksamheten bedöms kunna få betydande negativa effekter i det landet, dvs. det finns en vetorätt. Det kan observeras att i den nordiska miljöskyddskonventionen har det ansetts varken önskvärt eller realistiskt att i fall där samförstånd inte nås införa en sådan vetorätt för den stat som skulle drabbas av störningen. 76 I konventionen regleras bara att i det fall ett lands regering, minister eller departement (ministerium) prövar frågan om tillstånd till verksamhet, som kan medföra störning av väsentlig betydelse i annan fördragsslutande stat skall samråd äga rum mellan staterna om regeringen i den senare staten begär det. I sådana fall kan endera regeringen kräva att en rådgivande kommission skall avge yttrande. Företag som skall underställas regeringens prövning bör motsvara vad som i gränsälvsöverenskommelsen anges som sådant byggande i vatten som får tillåtas endast under förutsättning att det är av synnerlig vikt för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt. företag definieras på följande sätt: B yggande som skulle medföra v äsent- lig försämring av befolkningens levnadsförhållanden eller förorsaka sådan bestående ändring av naturförhållandena, varigenom väsentligt minskad trevnad för närboende eller betydande förlust från naturvårdssynpunkt är att befara, eller eljest förnärma betydande allmänt intresse. 77 En liknande definition finns i gränsälvsöverenskommelsen för verksamhet som inte kan tillåtas på grund av olägenhet från vattenförorening. 78 Sådan vattenförore- nande verksamhet kan dock, om den innebär byggande i vatten, tillåtas i särskilda fall. Vad gäller vattenförorenande verksamhet av denna ingripande beskaffen- het, som inte är byggande i vatten, innebär den nuvarande gränsälvsöver- enskommelsen ett absolut förbud. Som vi redovisar i avsnitt 5.1.3 har vi övervägt om sådana verksamheter borde kunna prövas på samma villkor som beträffande byggande i vatten. Vi har stannat för att inte föreslå några ändringar i detta avseende mot bakgrund av det tydliga ställningstagande som gjordes i propositionen om godkännande av gränsälvsöverenskom- melsen. I sådana fall där det är regeringen eller ett ministerium som prövar frågan om tillstånd för en verksamhet som medför eller kan medföra effekter av väsentlig betydelse i det andra landet, bör det andra landets regering ha rätt att kräva att få vara delaktig i prövningen. I sker sådan regeringsprövning bland annat enligt bestämmelserna i 4 kapitlet naturresurslagen. 76Proposition (1974:59) om godkännande av miljöskyddskonvention mellan , , och , m.m. s. 16. 77Kapitel 3 artikel 3 andra stycket. 78Kapitel 6 artikel 7 andra stycket. Gränsälvsöverenskommelsen innehåller föreskrifter om fiske och fiske- vård för det som benämns älvs fiskeområde; gränsälvarna och deras sido- och utflöden (inte tillflöden/biflöden) samt delar av det skärgårdsom- råde som tillhör gränsälvsområdet. Den till gränsälvsöverenskommelsen hörande fiskestadgan innehåller ytterligare föreskrifter om fisket och bestämmelser om utsättning och odling av fisk. får under vissa förutsättningar lämna dispens från föreskrifterna och skall pröva frågor om tillstånd till utsättning av och odling av fisk. finns också den av regeringen utfärdade förordningen (FIFS 1997:12) om fisket i älvs fiskeområde. Den innehåller bland annat bestämmelser om förbud mot visst fiske och andra fredningsregler, liksom regler om undantag från dessa bestämmelser. Förordningen grundas på lagen (1997:201) om befogenhet att besluta om fisket inom älvs fiskeområde, som medger för regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter om fisket som behövs för att uppfylla gränsälvsöverenskommelsen och sådana ändringar av fiskestadgan som och blir överens om. Enligt lagen får regeringen vidare till överlämna att i särskilda fall besluta i frågor om fisket i fiskeområdet; så har skett vad gäller vissa tillståndsfrågor reglerade i den nämnda förordningen. För de uppgifter som regleras i gränsälvsöverenskommelsen och förord- ningen ersätter de nationella myndigheterna; i och . Vid överväganden om alternativa former för gränsälvssamarbetet i fiskefrågor menar vi, liksom beträffande de i avsnitt 6.2 redovisade tillståndsfrågorna, att en utgångspunkt skall vara att i gränsälvsområdet så långt möjligt tillämpa de nationella rättsordningarna. Vår bedömning är dock att det är för stor skillnad mellan den svenska och finska fiskelag- stiftningen och i synen på fiskefrågorna för att en tillämpning av de nationella fiskebestämmelserna skulle ge en tillräckligt likvärdig behand- ling av fisket och fiskevården på ömse sidor om gränsen. Därtill handlar fiskefrågorna om en viktig gemensam resurs som inte är bunden till endera landet. Det kan noteras att fisket i gränsälvsområdet har reglerats i konventioner mellan och . Innan gränsälvsöver- enskommelsen fanns gällde laxfiskekonvention och den s.k. Vi bedömer att det även framöver behöver finnas för länderna gemensamma särskilda regler för fisket i gränsälvsområdet. Att det behövs gemensamma fiskebestämmelser innebär inte att bestäm- melserna inte skulle kunna inordnas i den nationella lagstiftningen och tillämpas av nationella organ. Som utgångspunkt för de följande övervä- gandena om ett alternativ till den nuvarande ordningen har vi haft att så långt som möjligt nå en sådan ordning. Form för reglering av fisket Den nuvarande ordningen innebär, som framgår av det tidigare sagda, att bestämmelserna om fiske och fiskevård finns i flera särskilda författning- ar; i gränsälvsöverenskommelsen som har lagform, i den särskilda fiskestadgan som har inkorporerats i svensk rätt genom en kungörelse och regeringens förordning om fisket i älvs fiskeområde. I en alternativ modell föreslår vi, att för de fiskefrågor i gränsälvsområdet som behöver regleras mellan och , erforderliga bestämmel- ser på ett för respektive land lämpligt sätt inordnas i det egna författnings- systemet. Det bör vara en fråga för respektive land att bestämma hur denna inordning skall göras. Den svenska fiskelagstiftningen, som är uppdelad på lagar, regeringsförordningar och myndighetsföreskrifter, ger uttryck för en strävan att i fiskelagen reglera endast sådana frågor som det är nödvändigt att beslutar om. Övriga frågor har, inom ramen för regerings- formens bestämmelser om när lagstiftningsmakten får delegeras och subdelegeras, överlämnats till regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer. Den föreslagna ordningen för regleringen av fisket i gränsälvsområdet skulle innebära att man i fiskelagen (1993:737) tar bort den nuvarande bestämmelsen om att lagen inte skall tillämpas i den mån den strider mot de särskilda föreskrifterna för älvs fiskeområde. Härigenom skulle de i fiskelagen givna generella bemyndigandena om normgivning inom fiskeområdet gälla även för älvs fiskeområde. Bemyndigandena ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att utfärda olika slag av föreskrifter för fisket och fiskevården. Bemyndigandena innefattar beslut om föreskrifter för att i den svenska lagstiftningen införliva internationella överenskommelser om fiske, men de kan behöva kompletteras med hänsyn till särskilda förhållanden i gränsälvsområdet. Lagen (1997:201) om befogenhet att besluta om fisket inom älvs fiskeområde bör med detta kunna upphävas. En reglering av fiskefrågorna i gränsälvsområdet på det föreslagna sättet är i linje med uttalanden i propositionen om lag om befogenhet att besluta om fisket inom älvs fiskeområde. Där sägs att det kan finnas goda skäl för att sammanföra de parallella regelverken för fisket. En viktig konsekvens av den föreslagna modellen skulle vara att sådana föreskrifter som betingas av internationella regler och överenskommelser, främst inom ramen för EG:s fiskeripolitik och rekommendationer be- slutade av för , blir införda i berörda delar av gränsälvsområdet på samma sätt som de införs i andra berörda områden. Den nuvarande ordningen förutsätter för sådana frågor – i de fall en viss fråga är reglerad i gränsälvsöverenskommelsen – särskilda, mellan länderna samordnade, lagstiftningsåtgärder för gränsälvsområdet eller att inom ramen för sin beslutskompetens självstän- digt anpassar sig till vad som har överenskommits internationellt. De särskilda bestämmelser för fisket i gränsälvsområdet, som och anser bör vara gemensamma, läggs fast i en överenskommelse mellan länderna. Bestämmelserna bör avse dels sådana som är av grundläggande och långsiktig natur och i vissa fall måste eller av andra skäl bör beslutas av , dels sådana bestämmelser för fisket och fiskevården som är av kortare varaktighet. I anslutning till den mellanstatliga överenskommelsen om bestämmelser för fisket bör läggas fast för och gemensamma riktlinjer för hur bestämmelserna skall tillämpas. De riktlinjer som skall gälla vid enskilda beslut, med stöd av överenskommelsens bestämmelser, bör framgå av författningar samt propositioner och andra förarbeten. Underlag för överenskommelsen och för ändringar av den bör på regeringarnas uppdrag utarbetas av en för de i respektive land ansvariga fiskerimyndigheterna gemensam grupp. Ett huvudmotiv för att utarbeta underlaget på central myndighetsnivå är att föreskrifter beträffande vandringsfisk, som är de viktigaste skyddsobjekten i gränsälvsområdet, är en internationell angelägenhet med stor betydelse för fiskevården och fisket i hela . Till följd av laxens vandring mellan lek- och kläckningsområdena i älvarna och uppväxtområdena i södra är laxbeståndet beroende av åtgärder inom de båda skilda förvaltningssystem som finns för havsområdena respektive för kust- och älvområdena. Ett uttryck för behovet av för förvaltningssystemmen samordnade åtgärder är den resolution som 1995 antog om 79 Proposition (1996/97:94) om befogenhet att besluta om fisket inom älvs fiskeområde s. 4. ett moratorium för fiske efter lax i de älvar med mynningsområden, som hyser vilt reproducerande lax, bland annat Torneälvslax. för gränsälvsområdet torde komma att innefatta bestämmelser som behöver fortlöpande omprövas och uppdateras, bland annat med anledning av nya internationella överenskommelser om fisket. På den svenska respektive finska regeringens uppdrag bör den nämnda myndighetsgruppen vid behov se över överenskommelsens bestämmelser. Beslut i enskilda fall Regeringarna torde komma att behöva delegera prövningsrätten i frågor om tillämpningen av de bestämmelser som grundas på den mellanstatliga överenskommelsen. Det kan exempelvis handla om rätt att, på liknande sätt som kan göra, besluta i frågor om undantag från vissa föreskrifter om fiskeförbud och förbud för vissa fiskeredskap eller om tillstånd till utsättning och odling av fisk. Ett sådant bemyndigande skulle kunna ges till ett för och gemensamt organ. För ett mellanstatligt organ talar att det skulle skapa goda förutsättningar för en samstämd behandling på båda sidor om gränsen av ärenden av samma slag. Om det av de frågor som Gränsälv- skommissionen nu handlägger, i enlighet med vad som diskuteras i avsnitt 6.2, skulle bli kvar enbart fiskefrågor, bör de kvarstående uppgif- terna handhas av en till uppgifterna särskilt anpassad organisation. Det kan emellertid ifrågasättas om det skulle vara rimligt att ha ett särskilt mellanstatligt organ för bara fiskefrågorna, som svarar för en liten del av de uppgifter som kommissionen nu handlägger. Enligt Gränsälvskommis- sionens svenske ordförande utgör fiskeärendena tidsmäs- sigt i genomsnitt av kommissionens arbete.80 Därtill kan noteras att fiskeärendena till den helt övervägande delen rör laxfisket. Det lokala beslutsutrymmet i frågor om laxfisket har blivit mer begränsat till följd av, som har sagts, behovet att samordna regleringen av fångsten av vandringsfisk, främst lax, i havsområdet och i kust- och älvområdena. Ett alternativ till ett mellanstatligt organ är att lägga behörigheten att besluta i enskilda fall hos en förvaltningsmyndighet i respektive land. För del skulle det enligt vår uppfattning handla om i , som har myndighetsuppgifter inom fiskeområdet. 80 Därutöver görs ett omfattande arbete av de sakkunniga myndigheter som biträder med underlag. detta alternativ talar risken för olika utveckling i de båda länderna av praxis vid behandlingen av frågorna. Denna risk bör dock kunna förebyg- gas genom tydliga riktlinjer för tillämpningen av bestämmelserna som, enligt vad vi har sagt, bör finnas i författningar och förarbeten och också genom krav på samråd mellan de beslutande organen i respektive land. I syfte att underlätta en dialog med och för att ge samlade synpunkter med avseende på de olika intressen som finns rörande fisket i gränsälvsområdet skulle kunna inrättas en samrådsgrupp där olika intressen och parter i såväl som skulle vara företrädda. En sådan grupp borde också kunna underlätta möjligheterna att uppnå en samsyn i besluten i olika typer av ärenden, oberoende av vilken sida om gränsen en fråga berör. En samrådsgrupp skulle vara av särskild betydelse i det fall en nationell myndighet skall svara för besluten. Det är det av alternativen som vi förordar mot bakgrund av den gjorda jämförelsen av de båda alternativen. Som vi framhåller i avsnitt 4.2.1 skall beslut som grundas på gränsälv- söverenskommelsen kunna överklagas. I alternativet med beslut av i fiskefrågor bör den nationella förvaltningsrättsliga ordningen för överklaganden gälla. Denna innebär i att Fiskeriver- ket är första instans och att verkets beslut kan överklagas till länsrätten. I ett alternativ med en gemensam mellanstatlig organisation bör överkla- gandet ske i det land där den klagande har sin rätt. Som prövningsinstans i första instans kan tänkas antingen den centrala fiskerimyndigheten eller en förvaltningsdomstol. Vi förordar att överklaganden för del skall få ske till länsrätten. Detta förutsätter dock att organisationen ges en tillräcklig egen kompetens inom fiskeområdet. I annat fall bör Fiskeriver- ket vara första överklagandeinstans med möjlighet att överklaga verkets beslut till länsrätten. Det är viktigt att i ett fortsatt arbete närmare beakta beslutssystemen i så att ordningen för överprövning så långt möjligt blir konsistent mellan länderna. I anslutning till prövningen av överklagade beslut bör inrättas lämpliga samarbetsformer mellan överprövningsorganen i och för samråd och uppföljning av praxis så att tillämpningen av de gällande reglerna blir så enhetlig som möjligt.