sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Utredningen om tullens dimensionering m.m. En gräns – en myndighet? Vid sitt sammanträde beslöt regeringen att tillkalla en utredningsman med uppdrag att analysera effekterna för organisation och dimensionering med anledning av medlemskapet i EU. Av direktiven (dir. Fi 1997:34) till utredningen framgår att ut- värderingen bland annat skall belysa effekterna för kontrollverksamheten och tullverksamheten i öv- rigt, om dimensioneringen blivit riktig med hänsyn till förändringar i regelverk och arbetsvolymer, förutsättningen för och erfarenheterna av samarbete med andra myndigheter, särskilt ur ett EU-perspektiv. förordnades riksdagsman som utredningsman. Till experter i utredningen förordnades depar- tementssekreterarna samt avdel- ningsdirektör . förordnades civilingenjör som sekreterare i utredningen. Härmed överlämnar vi vårt betänkande En gräns – en myndig- het? 4.Vårt angreppssätt – utifrån och in 49 5.Tullverkets processer, dvs arbetsflöden 55 6.Utvärdering av verksamheten åren 1993/94 – 1997 59 7.Utvärdering av klarering och revision 67 8.Utvärdering av gränskontroll, underrättelse och spaning 77 9.Utvärdering av den samhällsekonomiska nyttan av tullens beslag 89 10.Utvärdering av resursallokeringen inom 101 11.En vision om hur tullen kan fungera 111 12.Målen för kan kompletteras med effektivitetsmål – fokusera på nyttan för samhället 121 13.Inriktningen av verksamheten 133 14.Resurserna bör styras mot största samlade samhällsnytta 135 15.En gräns – en myndighet? 16.Företagen deklarerar rätt om de tjänar på det – tullen är vinnare 151 17.Tullen bör vara en strategisk part i den enade fronten mot 18.Ökat samarbete inom EU för att stärka den legala och hindra den 19.Är tullen rätt dimensionerad? 20.Organisationen behöver förnyas, i första hand centralt 173 21.Tullverket bör administrera och kontrollera punktskatterna 191 22.Våra slutsatser och förslag 201 Bilaga 1: Kontrollpolitikens roll i narkotikapolitiken – Underlagsrapport Bilaga 2: Utredningens direktiv Bilaga 3: Källförteckning 239 Vårt angreppssätt är utifrån och in Vårt angreppssätt för denna utredning är att betrakta uti- från, dvs. att utgå från de som är till för och undersöka hur klarat att tillgodose dessas behov. Vår utvärdering utgår från ambitionen att svara på frågan hur bra tullen förmått lösa detta uppdrag. De primära organ och grupper som vi identifierat att är till för är regeringen, allmänheten och näringslivet . Regeringens krav samlas i fyra övergripande mål för : Att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säker- ställas. Att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs. Att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges. Att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullprocedurerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet och inom samt tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga ut- sträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras. Regeringen har även att verkställa det mål som har fast- ställt för narkotikapolitiken, dvs att ska vara ett narko- tikafritt samhälle. Detta mål är mycket långtgående och ställer höga effektivitetskrav på hela offentliga sektorn om det ska uppnås. Allmänhetens krav på verksamheten är att kontrollen vid gräns å ena sidan ska vara så effektiv att en stor andel av den narkotika som förs över gränsen ska tas om hand av men å andra sidan inte "stör" gränspassagen så mycket att onödig väntan och därmed irritation uppstår. Näringslivet har behov av att den internationella handeln underkastas ett så enkelt och effektivt tullförfarande som det givna regelverket medger. I detta ligger också att näringslivet har ett intresse av att de som försöker fuska effektivt ska upptäckas. Näringslivet har inget intresse av att illojala företag försöker skaffa sig konkurrensfördelar genom att fuska. EU-medlemskapet ändrade i praktiken inte kontrollmöjligheterna I samband med att gick med i EU fick vi två slags gränser, yttre och inre gräns. Inre gräns är gräns mot annat EU-land, bl.a. . Yttre gräns är gräns mot icke EU-land, bl.a. . För så- väl kontroll av resande som varuflödet gäller olika regelverk för ytt- re respektive inre gräns. För varuflödet försvann tullplikten vid inre gräns men behölls vid yttre gräns. Kontrollbefogenheterna är i praktiken i stort sett lika vid yttre och inre gräns. har klarat omställningen bra För tullen innebar införandet av en inre gräns att mer än häften av all klarering, samt tull- och momsuppbörd försvann, vilket i sin tur innebar att resurserna inom tullen behövde anpassas till en lägre kla- reringsvolym. Sammantaget konstaterar vi att klarat an- passningen till såväl en lägre anslagsnivå som ett nytt regelverk bra. var troligen den myndighet som mest påtagligt fick ändra sin verksamhet till följd av EU-inträdet. En mycket stor omställning klarades . Vi har utvärderat verksamheten för åren 1993/94 – 97 Vi har för att kunna göra en utvärdering av verksamheten – och dra slutsatser vad EU-medlemskapet har inneburit för del – valt att jämföra verksamheten för åren 1994 – 1997. Kostnaderna för den totala verksamheten har /94 tills nu – om hänsyn tas till såväl inflation som ett normalt krav på produktivi- tetsutveckling – minskat med . Kostnaderna för klareringen har minskat med . Kostnaderna för gränskontrollen, inklusive brottsbekämpning är i stort sett oförändrade men fördelas annorlunda. Den verksamhet som syns mest – kontroll – har minskat och resurserna till underrättelse- och spaningsverksamheten har ökat. Vi har erhållit uppgifter från ett stort svenskt företag om dess kost- nader i samband med förtullningsarbete. Den beräkning vi gjort är att detta företag har en kostnad om ca per deklara- tion. Dessa deklarationer är en mix av alla förekommande tullären- den, exklusive intrastatanmälningar. kostnader per deklaration uppgår till ca För företagen och tillsammans kan därmed proces- skostnaden per deklaration uppskattas till ca eller totalt . Genom att jämföra fördelningen av processkostnader mellan nä- ringslivet och framstår det som självklart var den största samlade besparingen går att uppnå, dvs. genom att så långt det går förenkla regelverket och anpassa rutiner till företagens behov samt att se till att inkommande deklarationer är rätt ifyllda. För de kommande årens arbete inom bör det vara en självklar prioritering att medverka till detta. Det finns stor rationaliseringspotential i deklarationgransk- ning Det finns en stor rationaliseringspotential i deklara- tionsgranskning. Vi har på ett par olika sätt överslagsmässigt beräk- nat denna till intervallet 50 – . Tullen sjösätter ett projekt, det s.k. , , som kommer att leda att delar av denna rationalisering kan uppnås. Beslagen är större än året före EU-inträdet men lägre än se- dan Beslagsstatistiken – mätt i kg – för de aktuella åren visar att be- slagsvolymerna förbättrats avsevärt sen året före inträdet, dock med När det gäller antalet beslag har även de ökat men med en nedgång alldeles efter EU-inträdet. Vår bedömning av statistiken är att nedgången i antalet beslag 1995 och beslagsvolymen 1996 har som en förklaring den oro som följde av personalminskningen i samband med inträdet. I första hand förefaller det ha varit småbeslagen som minskat. Det har dock troligen inte påverkat narkotikamarknaden som helhet då de be- slagtagna volymerna inte påverkades alls 1995 och endast margi- nellt 1996. För alkohol och tobak är trenden en stark ökning av beslagen un- der . På uppdrag av utredningen har gjort en beräk- ning av den totala konsumtionen av heroin, amfetamin och cannabis – 1996. Vi använder denna volym för att beräkna den s.k. allmänpreventionen i tullens beslag. När det gäller kokain har inte velat göra en bedömning av den konsumerade volymen: Kokain har, såvitt kunnat utrönas, en blygsam spridning på den svenska marknaden. Beslagen har haft betydande fluk- tuationer. Sammanlagt har beslagtagits drygt , motsvarande . Detta förefaller överträffa behovet på den in- hemska svenska marknaden. Vi har diskuterat frågan med och den samlade bedöm- ning vi gör är att bl.a. de lagändringar som genomförts – som bl.a. givit tullen tillgång till flygbolagens bokningsdatorer – just för kokain varit mycket välmotiverade och lett till önskat re- sultat. Kokain har ett distributionsmönster som gör det väl lämpat att bekämpa med bl.a. en systematisk analys av bokningslistorna. Slutsatsen av detta är att politiken mot narkotika åtminstone när det gäller kokain förefaller ha varit lyckosam. Vi har som grund för våra beräkningar utgått från Folkhälsoinstitu- tets mest pessimistiska scenario, dvs. Detta sce- nario ställs mot tullens beslagsstatistik och på detta sätt beräknas en beslagsprocent, dvs andel beslagtagen narkotika i förhållande till uppskattad förbrukning. Detta är ett sätt att mäta allmänpreventio- nen i tullens gränskontroll. Den sammanlagda andelen för de tre narkotikaslagen blir för tullens del och för polisens del. Således beslagtas samman- taget . Sammantaget konstaterar vi att tullen har en stor påverkan genom sin närvaro vid gräns och att tullens verksamhet inte bara är allmän- preventiv. Den påverkar också den totala volymen narkotika som finns tillgänglig på gatan. Beslagen av cannabis, heroin och amfetamin är i absoluta tal () mindre än de var 1987 (), vilket inte är bra, då det inte finns skäl att anta att utbudet på marknaden är mindre. Effektiviteten i gränskontrollen har ökat sen före EU-medlemskapet Beslagsprocenten tar dock ingen hänsyn till vare sig resursinsatsen eller om det finns olika samhällsnytta i olika beslag. Den ger därför inte tillräcklig information för att kunna beräkna effektiviteten. För att på ett bättre sätt kunna mäta effektiviteten i tullens gränskontroll behöver samhällsnyttan av verksamheten beräknas och ställas mot resursinsatsen. Vi har förenklat frågeställningarna och gjort en del antaganden. Med dessa antaganden och förenklingar konstaterar vi att gräns- kontrollen var ineffektiv före EU-inträdet, för att vara effektiv. Gränskontrollen skapar betydligt mer nytta för samhället än den kostar. Det finns skäl att anta att tullens ökning av narkotikabeslagen och därmed effektiviteten har ett direkt samband med ökningen av an- talet underrättelser och därmed av satsningen på underrättelseverk- samheten. Narkotikan omsätter mer än och kostar Om de prisuppgifter på narkotika vi fått från polisen sammanförs med den av bedömda volymen konsumerad he- roin, amfetamin och cannabis erhålls ett ungefärligt värde på hur mycket som omsätts för dessa narkotikaslag. Vi beräknar att omsätts för denna narkotika. Vi gör även en över- slagsberäkningen på den samlade kostnaden för heroin, amfetamin och cannabis i samhället. Denna uppskattar vi till i storleksordning- en . metoder för att internt fördela resurserna kan utvecklas För att utvärdera resursfördelningen internt inom har vi gjort en fördjupad analys för samtliga regioner av verksamheten . Vår iakttagelse är att effektiviteten varierar avsevärt mellan regi- onerna. Den samlade nyttan skulle kunna öka med samma resursin- sats genom att omfördela från regioner som inte kan generera så mycket samhällsnytta. Vi har som exempel visat hur den knappa resursen narkotikahun- dar fördelats mellan regionerna. Enligt vår mening kan det till ex- empel inte vara en rimlig fördelning att har nästan lika många hundar (3) som (4) trots att det i Hapa- randa togs narkotika (exklusive kat) och på . För oss är detta en uppenbar brist på prioritering. Vi ser även ett klart samband mellan regionernas storlek och de- ras effektivitet. Detta ger en antydan om att regionernas antal an- tingen bör begränsas så att deras storlek ökar och/eller att regioner- na bör tillföras nya arbetsuppgifter. Våra slutsatser av utvärderingen Den interna resursfördelningen behöver utvecklas och kopp- lingen i den inre resursallokeringen mellan nytta och kostnad synliggöras Strategiska utvecklingsprojekt bör ledas med en fastare hand från roll som strategiskt ledningsorgan behöver utvecklas Till detta vill vi lägga att det såvitt vi erfarit inte finns någon utar- betad vision, dvs. en bild av hur verksamheten skulle kunna se ut om fem – till . Vi bedömer att denna bild är av central betydel- se för att verksledningen ska kunna leda kommande förändringsar- Det är utifrån en vision av verksamheten som strategin i för- ändringsarbetet kan läggas fast. Vi har redovisat vår vision för hur skulle kunna fungera . Den utgår från följande utgångspunkter: Resurserna styrs mot största samlade samhällsnytta En gräns – en myndighet Företagen deklarerar i allt väsentligt rätt helt enkelt därför att de tjänar på det. Tullen är en ledande part i den enade front som samhället bildat mot narkotikan. I fronten ingår såväl företagen som allmänheten EU har utvidgats och tullsamarbetet stärkts bör styras med barriärbrytande mål Mål för verksamheter bör – för att utveckla verksamheten åt rätt håll – utgå från omvärldens krav och behov av verksamheten. Målen bör således, för att styra resurserna rätt, spegla de behov som allmänhe- ten och näringslivet har. Om mål formuleras så att de beskriver vad som ska uppnås i förhållande till de behov som verksamheten ska tillgodose, bör de i normalfallet ej tala om hur de ska uppnås. För uppdragsgivaren är det – åtminstone i normalfallet – inte av intresse hur de uppnås, så länge metoden håller sig inom det rimligas gräns. Vi pekar på de möjligheter det innebär att sätta upp s.k. barriär- brytande mål, dvs. att sätta så höga målsättningar i förändringsar- betet att alla tvingas tänka på ett nytt sätt. Denna teknik har i många lyckade tillämpningar inneburit att till exempel processkostnader kunnat halveras eller nyttan kunnat fördubblas. Det är en ofta an- vänd teknik för verksamheter där till exempel IT-utvecklingen ger helt nya förutsättningar att effektivisera arbetet. För kan barriärbrytande mål leda till att många metoder och invanda före- ställningar tvingas till omfattande förändringar. De övergripande målen som gäller för anser vi kan ligga fast. Däremot förslår vi att verksamhetsmålen förändras. Vi anser att dessa bör vara barriärbrytande och mätbara samt fokusera på vad som ska uppnås snarare än hur det uppnås. Vi har skisserat fyra sådana nya mätbara verksamhetsmål: Stor allmänprevention i gränskontrollen dvs. en hög beslagspro- cent för de prioriterade varuslagen narkotika, alkohol och tobak. Bra träffprocent i gränskontrollen för alla typer av beslag, vilket ger ett minimum av störning i resandetrafiken med bra beslags- resultat. Hög effektivitet, dvs det samhällsekonomiska värdet av beslagen i förhållande resursinsatsen ska vara högt. Effektiv uppbörd , dvs rätt uppbörd i rätt tid till liten kostnad. En gräns – en myndighet? Vi har från flera utgångspunkter funnit det angeläget att ta upp frå- gan om sektoriseringen av statsförvaltningen. När det gäller den samlade resursinsats som de statliga myndig- heterna utgör förefaller ibland omsorgen om den egna myndighe- tens arbetsuppgifter gå före den samlade nyttan. Svårigheterna att samordna pass- och tullkontroll är ett exempel på detta. Vi vill vända på synsättet och i stället utgå från allmänhetens be- hov och fråga hur myndigheten då bör se ut. För glesbygden innebär de åtstramningar som gjorts bland de statliga myndigheterna att vissa områden riskerar att i prakti- ken stå utan statlig myndighet med befogenheter att ingripa mot il- legal verksamhet. Polisen har å sin sida dragit ner resurserna och har gjort motsvarande. Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att grundregeln bör vara en gräns – en myndighet . Detta behöver inte i alla lägen inne- bära att det är som är denna myndighet. Vi anser snarare att gränsuppgifterna bör fördelas pragmatiskt mellan tull, polis och kustbevakning, dvs den som har bäst möjligheter i det enskilda fal- let bör lösa uppgiften. Vi tar även upp en fråga som tid till annan aktualiseras, nämligen att dela upp tullen, så att gränskontrollen och underrättelseverksam- heten förs till polisen och klarering, revision och uppbörd förs till skatteförvaltningen. Vi bedömer att det finns risk för att en sådan delning skapar fler problem än det löser. Det finns anledning att frå- gan övervägs noga och flera skäl som enligt vår mening talar mot en uppdelning. Ny syn på myndighetsutövningen Det traditionella sättet för myndigheter att se till att reglerna följs är att utifrån givna bestämmelser granska inkomna ärenden och vid fel utdöma någon form av sanktion. Tullen är inget undantag. Enligt vår uppfattning ställer dock behoven och utmaningarna in- för 2000-talet helt andra krav på offentlig verksamhet. Vi anser att utgångspunkten för myndighetsutövning bör vara att de som sköter sig ska gynnas och de som fuskar ska straffas. gäller i första hand det sistnämnda. Vi anser att tullen bör arbeta mycket mer offensivt så att inkom- mande deklarationer verkligen är rätt. Ett sådant synsätt kräver dock ett helt annat förhållningssätt mot företagen. Det första steget är att informationen till och dialogen med näringslivet måste utvecklas väsentligt. Utifrån denna dialog kan behoven identifieras och pro- cesserna utvecklas eller förnyas. Näringslivets intresse av att deklarera rätt kan stimuleras genom att de som sköter sig får olika typer av förmåner. De som sköter sig bäst får också mest förmåner. Detta får självfallet inte utformas så att den ger orättvisa förmåner. Alla företag ska ha samma chans att kvalificera sig i förmånstrappan. Vi ser ett antal sådana förmåner som kan byggas in i en förmånstrappa. För att en förmånstrappa ska kunna användas måste ett kvali- tetstänkandet byggas in i såväl som hos företagen. In- riktningen bör vara att allt ska göras rätt från början – genom ett samspel av god service, bra information och träffsäker efterkontroll. Ett sätt att göra detta är att tillsammans med företaget kvalitets- säkra hela tullprocessen. Detta innebär en systematisk genomgång av alla processer, dvs. Endast de flöden som skapar mervärden behålls. De flöden som behålls utvecklas så att de ger största mervärde till minsta kostnad. Därmed kan säker- ställa såväl kvalitetskrav och servicekrav från företaget som egna budgetkrav. Företagen kan välja i vilken omfattning de vill medver- ka i kvalitetssäkringen beroende på vilka förmåner de önskar. Mer systematik behövs i gränskontrollen Inom gränskontrollen saknar vi den systematiska ansats som sker inom klareringen för att förbättra urvalsprocessen av riskobjekten. En viktig utgångspunkt för en sådan ansats är att hela ar- betar mot samma riskbild, som utifrån lägesbeskrivning och analys av såväl internationella som nationella förhållanden utmynnar i en s.k. nationell hotbild avseende narkotikabrottsligheten. En sådan hotbild har också utarbetats av . Vårt intryck är dock att denna inte används i någon större utsträckning vare sig för prioritering av de begränsade resurserna eller för ett systematiskt urval av riskprofiler. Vi menar bl.a därför att det finns mycket som kan utvecklas inom gränskontrollen och underrättelseverksamheten för att styra resurserna mot en betydligt effektivare användning. För de som leder narkotikasmugglingen i större skala är det lön- samheten i verksamheten som styr intresset. Risken för upptäckt har av dessa inte bedömts som så stor att det hindrar fortsatt verksam- het. De som åker fast är oftast inte de som försöker ta varan över gräns. För de som styr narkotikahandeln är ett tullbeslag det samma som minskad lönsamhet. Lite tillspetsat fungerar tullbeslagen på samma sätt som skatt, dvs det krävs en avsevärd beslagsandel innan intresset för verksamheten minskar. Om till den minskade lönsamheten läggs risken för upptäckt tror vi att beslagsandelen måste öka till åtminstone om tullens och polisens beslag på allvar ska hota de intressen som styr den illegala verksamheten. Det finns ingen rimlig möjlighet att genom enbart ökade resurser vid gränsen stoppa narkotikan. Ett exempel på detta är en contai- nerbåt som kommer in till hamn med till exempel 8.000 containrar. En container tar att effektivt undersö- ka om en portabel röntgen kan användas. Omräknat blir detta nästan 40 manår för att undersöka allt godset. Till detta kommer undersök- ningen av själva båten. Slutsatsen av detta är att tullen måste jobba smalt men smart. Då har underrättelse- och analysverksamhet en central betydelse. Framgången beror av träffsäkerheten på de objekt som tas ut för kontroll. Den snabba ökningen av illegalt införd alkohol och tobak är bekym- mersam Vi konstaterar att beslagen av den illegalt införda alkoholen och to- baken tilltar i förhållande till nivån före EU-inträdet. Utvecklingen är bekymmersam på flera sätt: Ett ur folkhälsoperspektiv effektivt instrument (hög skatt) håller på att erodera. En allmän höjning av dessa punktskatter inom EU är inte trolig. Det tar resurser från andra angelägna arbetsuppgifter inom tul- len. Den illegala verksamheten som har etablerats inom detta område skapar nya illegala nätverk. Även om svenska skatter anpassas till omvärlden kommer de illegala nätverken att bestå. Dessa kommer att flytta över verksamheten till annan ille- gal verksamhet, exempelvis narkotika eller andra för tillfället högbeskattade varor. Vår uppfattning är att det inte genom kontrollverksamhet i rimlig omfattning går att stoppa denna illegala införsel. Det förefaller därför för oss ofrånkomligt att de svenska punktskat- terna för alkohol och tobak bör justeras till en nivå så att storskalig smuggling blir mindre intressant. bör administrera och kontrollera punktskatterna Vi förordar att ges ansvaret att administrera och kontrol- lera punktskatterna. Det finns många skäl för detta: Möjligheten att göra fysiska kontroller. Möjligheten att på ett tidigt stadium få tillgång till relevant in- formation. Tullnärvaro behövs i hela landet. Det säkerställer vår inre-gräns kontrollmöjlighet. Punktskatterna är klassificerade utifrån tulltaxan. Det finns effektiva informationssystem inom . Tullen behöver kontrollbefogenheter över hela landet Om tar hand om punktskatterna förutsätter det att kon- trollpersonalen ges befogenheter att verka över hela territoriet. Även ur narkotikasynpunkt är detta en bra förändring. Den upp- delning som finns mellan tull och polis, dvs. att tullen bara får verka någon mil innanför landgräns, är inte ändamålsenlig i förhål- lande till verklighetens behov. Tullen och polisen har olika förut- Polisen är bättre på att ta fast de som sysslar med narko- tikan men tar mindre mängder narkotika. Tullen är bättre på att ta volymerna men sämre på att ta fast de som hanterar narkotikan. En anpassning till allt mer sofistikerade smuggelmetoder är att ansvarsfördelning följer logiska avgränsningar i transporthänseende dvs. att tullen följer narkotikan från utland till dess att den kommer till en distributionspunkt och polisen tar vid i den efterföljande dist- ributionen och konsumtionen. Prisutvecklingen på narkotika bör följas bättre Vi har i samband med vår utvärdering av verksamhet ägnat visst intresse åt prisutvecklingen på narkotika. För oss har in- tresset varit självklart då den är den bästa indikatorn på förändringar på marknaden, eller snarare marknaderna. Det är med stor förvåning som vi konstaterat att någon systematisk inrapportering och upp- följning – såvitt vi erfarit – inte sker. Det var även vissa svårigheter att få fram en ungefärlig prisbild. Genom att noggrant följa prisut- vecklingen, såväl för hela landet som för enskilda mindre markna- der kan till exempel en snabb indikation fås om något händer på marknaden.