sou · GMB359 · 1999-01-01 00:00:00 — Den funktion som inte har egna regionala organisationer har att utnyttja de statliga regionala myndigheter som har ansvaret för vissa frågor inom sitt resp. geogra- fiska område, dvs. civilbefälhavarna och länsstyrelserna. Detta framgår av dessa myndigheters instruktioner. De här nämnda områdesansvariga myndigheterna har således i dessa fall funktionsansvar inom sitt geografiska område och ett samordningsansvar för helheten direkt under regeringen. Överväganden och förslag om För att samspelet med samordnande roller och funktionsroller ska fungera fullt ut måste det finnas bättre möjligheter till uppföljning och utvärdering än vad som är fallet. ÖCB visade i sin funktionsgenom- gång av funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst att de i enlighet med samordningsrollen framtagna underlagen, främst priorite- ringsinstrumenten, kan tillämpas olika av myndigheterna inom respek- tive funktioner/verksamheter. Samordningsrollen måste enligt utred- ningens uppfattning åtföljas av tydligare mandat till uppföljning. Funktionsgenomgången bekräftar också att de funktionsansvariga myndigheterna utan egna regionala organisationer också kan behöva bättre möjligheter till uppföljning av verksamheten inom sina respekti- ve ansvarsområden. (dnr 6-1836/96), har överlämnats till utredningen. I det följande behandlar vi och kommenterar det som ÖCB hemställde om till rege- ringen i samband med sin genomgång. ÖCB föreslog i samband med sin funktionsgenomgång att styr- och uppföljningssystemen inom det civila försvaret ses över i syfte att stärka berörda myndigheters möjligheter att granska och korrigera avvikelser från gällande planeringsförutsättningar. Ovanstående förslag tillstyrks av , som påtalat problem i sammanhanget för ÖCB. Regeringen har givit ÖCB ett uppdrag att redovisa förslag på uppföljningssystem för regionala mål- och riskanalyser. Förslagen redovisades till regeringen . Utredningen kan därmed konstatera att angelägna åtgärder nu är på gång i syfte att stärka myndigheternas möjligheter att granska och korrigera avvikelser från gällande planeringsförutsättningar. 162 Överväganden och förslag om Inriktning och prioritering av det fysiska skyddet (skyddsrum och skyddade utrymmen) dvs. var ska man bygga, ska ÖCB ansvara för. Byggnadsteknisk reglering, dvs. hur man ska bygga, ska ansvara för. Det behöver övervägas om nuvarande reglering är alltför detalje- rad. Denna fråga bör utredas av i samråd med FOA och . I samband med den säkerhetspolitiska kontrollstationen behöver beslut fattas om inriktningen av det fysiska skyddet. Underlag till ett sådant beslut bör vara en utredning av FOA om behovet av fysiskt skydd, mot bakgrund bl.a. av den hotbild och den vapentekniska utveckling som är aktuell, samt överväganden och förslag från denna utredning. Det finns ett antal problem inom det fysiska befolkningsskyddet. I vissa fall har den styrning som länsstyrelserna har utövat över den kommunala skyddsplaneringen lett till geografiska prioriteringar (skyddsrumsområden) som avviker från vad som vore rimligt men hänsyn till de regionala mål- och riskanalyserna. Dagens skyddsrum som den enda typ av fysiskt skydd som förbereds genom byggnadsåt- gärder i fred kan ifrågasättas. Det finns också anledning att ifrågasätta vissa av de tekniska krav som ställs på dagens skyddsrum. Detta gäller bl.a. krav som har att göra med skyddets uthållighet (vistelsetid i skyddsrummet, platsnormen m.m.). Ansvaret för skyddsrum bör flyttas från Vi ser som en myndighet som ansvarar för verk- samhetsområdet Skydd mot olyckor fred och funktionen under höjd beredskap. Uppgifter, som inte direkt sammanhänger med verksamhetsområdet mot olyckor, som vi har definierat det, bör inte ligga på . Överväganden och förslag om ÖCB är enligt sin instruktion (1988:1122) en central förvaltning- smyndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila försvaret. Myndigheten är alltså inriktad på förberedelsear- bete inför höjd beredskap. ÖCB har olika roller, dels en samordnings- uppgift som stabs- och expertorgan under regeringen, dels funktions- ledningsansvar för tre av funktionerna som ingår i civilt försvar. Mot bakgrund av det ansvar ÖCB har inom det civila försvaret anser vi att ansvaret för att inrikta och prioritera det fysiska skyddet och övriga delar av befolkningsskyddet är en närliggande uppgift som ÖCB bör ansvara för. Ansvaret för konstruktionsregler för skyddsrum anser vi är en upp- gift som är närliggande ansvar för övriga konstruktions- och byggregler. Även administration och utbetalning av medel ligger nära verksamhet att administrera och utbetala medel till särskilda lokaler m.m. Vi anser att en viktig fråga att ta ställning till är: Hur mycket ska staten reglera när det gäller tekniska krav på skyddsrum? Det bör övervägas om nuvarande reglering är alltför detaljerad. Denna fråga bör utredas av , som enligt vårt förslag ska ansvara för regle- ringen , i samråd med FOA, som har god kunskap om vapenverkan m.m. och , som har ansvarat för skyddsrumsbyggandet. Skyddsrumsreglerna bör så långt som möjligt harmonisera med övriga konstruktions- och byggregler, som ger ut. Den föreslagna överflyttningen av ansvaret för fysisk skydd till ÖCB och kommer att minska personalbehovet på med ett tiotal personer, som ÖCB och behöver mera resurser. En viss rationaliseringspotential kan dock förutses. Skyddsrum bör främst byggas vid nybyggnad av flerbostadshus i särskilt riskutsatta områden Vårt förslag till ansvarsfördelning gäller under förutsättning att skyddsrum fortfarande ska byggas. Denna fråga diskuteras dock allt mer, inte minst av politiska beslutsfattare. ÖCB föreslår också i samband med sin funktions- genomgång att en översyn bör genomföras av grundläggande frågor vad gäller befolkningsskyddets framtida utformning. 164 Överväganden och förslag om Vi anser att i samband med den säkerhetspolitiska kontrollstationen bör ett inriktningsbeslut fattas. Underlag för ett sådant beslut bör vara dels en utredning av FOA som analyserar behovet av fysisk skydd, dels överväganden och förslag från denna utredning. FOA bör utreda behovet av fysiskt skydd mot bakgrund av den hotbild och den vapentekniska utveckling som är aktuell. Den internationella synen på fysiskt skydd bör också uppmärksammas. Vi föreslår även att ytnormer, uthållighet m.m. bör övervägas i syfte att sänka ambitionsni- vån. Vi anser att produktion av bristtäckningsskyddsrum i princip bör skjutas till en anpassningsperiod, möjligtvis med undantag av skydds- rum för totalförsvarsviktiga verksamheter, som kan komma att byggas i mycket begränsad omfattning. Skyddsrum bör byggas vid nybyggnad av flerbostadshus i särskilt riskutsatta områden. Vid nyb yggnad av flerbostadshus och allmänna lokaler i samband med dem, kan skydds- rum för områdets behov byggas i en allmän lokal. Det bör också övervägas om besiktningar och underhållsåtgärder i större utsträckning kan skjutas till en anpassningsperiod. När den pågående genomgången av alla skyddsrum genomförts bör det vara möjligt att ompröva omfattningen av dessa åtgärder. Utredningens förslag om att bygga skyddsrum endast vid nybyggnad av flerbostadshus och allmänna lokaler samt i viss totalförsvarsviktig verksamhet i de mest riskutsatta områdena kommer att minska behovet av medel för skyddsrumsbyggande. svarar skyddsrum vid ny- byggnation för av skyddsrumsanslaget på totalt . Om ett anslag för fysiskt skydd ska finnas kvar, anser vi att det bör ges till , dvs. att betala ut medel från anslaget när fattat beslut om ersättning till b yggherren, som byggt skyddsrummet. Detta ansvar bör ha eftersom det är en närliggande uppgift för dem eftersom verket dels enligt vårt förslag ansvarar för konstruk- tionsregler, dels har hand om statliga anslag för speciella lokaler. Om ett anslag ska finnas kvar bör vissa åtgärder vidtas för att den ekonomiska redovisningen av anslaget och bemyndigandet ska bli mer rättvisande. RRV har (RRV dnr K 105/97) givit förslag till förbättring- ar, som utredningen ställer sig bakom. Överväganden och förslag om Med våra förslag kommer den framtida omfattningen av fysiskt skydd att minskas betydligt. Då bör en annan finansieringsprincip övervägas, nämligen att låta byggherren själv finansiera skyddsrum- men. Så var fallet , då staten tog över finansieringen, främst på grund av behovet av bristtäckningsskydds- rum, som är dyra att bygga. Enligt vad vi erfarit kan kostnaden för skyddsrum vara endast någon procent av totalkostnaden för nybyggnad av ett flerbostadshus. Med tanke på dagens hotbild och för att pressa priserna ytterligare kan även övervägas att inte bygga skyddsrummen helt färdiga på en gång. Utredningen har i enlighet med direktiven tidigare behandlat frågan om ett överförande av medlen för skyddsrumsbyggande m.m. till kommunerna. I en skrivelse till regeringen (FO97/1339/) konstaterade vi att medlen för skyddsrumsb yggande inte bör föras över till kommunerna så länge nuvarande planerings- och finansieringssystem tillämpas. Vi sa också att frågan om ett eventuellt överförande av medel till kommunerna bör avgöras efter det att ställ- ning tagits till skyddsbehov, ansvar och organisation. Vi ifrågasätter den nuvarande inriktningen med skyddade utrymmen, som omfattar i stort sett alla kommuner, eftersom har definierat andra utsatta områden som alla tätorter, dvs. orter med sammanhållen bebyggelse med minst 200 invånare och ett avstånd mellan husen som normalt inte överstiger . Denna fråga bör också ingå i den utredning, som vi föreslår att FOA ska göra. Vi föreslår att systemet med skyddade utrymmen blir en anpass- ningsåtgärd, vilket innebär att man i fred inte vidtar andra åtgärder än en översiktlig inventering och registrering. Skyddsrum ska inte längre byggas i infallsportar ÖCB föreslår även i samband med sin funktionsgenomgång att rege- ringen omgående preciserar gällande handlingsregler för skyddsrumsbyg- gandet och redovisar provisoriska anvisningar för det framtida skydds- rumsbyggandet innebärande att skyddsrum inte längre skall byggas i befintliga infallsportar i Syd- och (om inte detta motiveras av punkt- eller ytmål inom dessa). 166 Överväganden och förslag om fattade beslut om inriktningen av skyddsrumsproduktionen . Enligt detta beslut ska tills vidare inga nya skyddsrum beslutas inom skydds- rumsområde som har tillkommit enbart på grund av riskområde för sjöinvasion (infallsport) i södra och mellersta civilområdena. Regeringen ha överlämnat ett antal ärenden som rör fysiskt skydd m.m. till utredningen. har i en rapport, Kvalitetssäkring i skyddsrums- systemet (P30-118/97), redovisat förslag för att kvalitetssäkra arbetet i skyddsrumssystemet. Detta föreslås ske genom ändringar i förordning- en om civilt försvar. Utredningen tillstyrker förslagen. I - behov av förordningsändring (skrivelse 410-2221-1997) föreslår ett system för besiktning av skyddade utrymmen. Mot bakgrund av våra förslag tidigare om skyddade utrymmen anser vi inte att ett nytt system för besiktning m.m. av skyddade utrymmen bör införas. I regeringsuppdraget Skyddsrumsplanering och fysisk planering (P30 193/97) redovisar , i samråd med , möjligheterna till en bättre integration av kommunens skyddsrumspla- nering i den fysisk planeringen. Förslag lämnas till hur ett författnings- stöd till detta kan se ut och vilka åtgärder som erfordras. Utredningen tillstyrker förslagen, vilka vi anser angelägna och de ligger i linje med de övriga förslag inom fysiskt skydd som vi ger. Överväganden och förslag om Det statliga myndighetsansvaret för utrymning/inkvartering ska flyttas till ÖCB Även det statliga ansvaret för andningsskydd ska flyttas över till ÖCB, medan bör ha ett produktionsuppdrag Mörkläggning bör utgå som befolkningsskyddsåtgärd. Enligt lagen (1994:1720) om civilt försvar får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer under höjd beredskap besluta om utrymning av ett område om området blivit eller kan antas bli utsatt för stridshandlingar och utrymningen är nödvändig för att skydda befolkningen, eller om det i området behöver vidtas militära åtgärder av väsentlig betydelse och åtgärderna allvarligt försvåras om inte utrymning sker. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får ock- så besluta att de som omfattas av ett utrymningsbeslut ska vistas på en viss plats och får meddela föreskrifter för vistelsen. Vid utrymning enligt lagen om civilt försvar (befolkningsskydds- utrymning) föreskriver ÖCB områden för utrymning och Räddnings- verket planlägger för genomförandet. Ansvaret för att både föreskriva vilka områden som ska utrymmas och planlägga för det bör ligga på ÖCB, anser vi, eftersom det är ansvar och uppgifter som ligger nära ÖCB:s övriga ansvar och uppgifter. 168 Överväganden och förslag om Utredningen anser att det statliga myndighetsansvaret för andnings- skydd bör läggas på ÖCB. Detta innebär att ÖCB ska ge underlag för politiska ställningstaganden vad gäller inriktningen av den framtida lagerhållningen av andningsskydd. Det kan dock finnas praktiska fördelar med att ÖCB ger i uppdrag att sköta statens åtaganden gentemot kommunerna när det gäller stöd samt registerhan- tering inom området. Det finns samverkansfördelar med att hantera andningsskydd tillsammans med statlig materiel för kommunernas räddningstjänst under höjd beredskap. Regeringen har överlämnat en rapport från Räddnings- verket, Utdelning av andningsskydd (P30-192/97). I rapporten ges vissa förslag bl.a. att kommunens ansvar för utdelning av andningsskydd ska författningsregleras. Utredningen tillstyrker förslagen och vi anser att ändringarna bör ske i samband med den översyn av räddningstjänstlag- stiftningen, som vi föreslår. Förslagen bör även bli föremål för omför- handling med vid den kontrollstation som planeras för uppföljning av lagen om civilt försvar. Utredningen föreslår att mörkläggning inräknas i de kompletterande åtgärder som är nödvändiga för att övriga åtgärder inom befolknings- skydd ska kunna genomföras. Mot bakgrund bl.a. av den vapentekniska utvecklingen har mörkläggning en mycket begränsad, om ens, någon, nytta. Vi anser därför att begreppet bör utgå som en särskild del av befolkningsskyddet. Överväganden och förslag om 6.3.4Planering av räddningstjänst under höjd beredskap Statens planerade utgifter för räddningstjänstmateriel under höjd beredskap kommer att kunna minskas. Det är viktigt att tillsynen av räddningstjänsten under höjd bered- skap blir mer ambitiös och att brister tydligt redovisas. Principerna för kostnadsfördelningen mellan materiel för höjd be- redskap, som staten ska finansiera och materiel för den fredstida verksamheten, som kommunerna ska finansiera, behöver tydliggö- ras. Regionala mål- och riskanalyser, som Försvarsmakten och ÖCB har ansvar för att arbeta fram, bygger på försvarsbesluten och data om tänkbara mål och är ett viktigt ingångsvärde vid planering inför höjd beredskap. Dimensioneringen av räddningstjänsten är delegerad till länsstyrel- ser och kommuner. dimensionerar kommunerna efter länsstyrel- sernas tolkningar. Det är ÖCB:s uppgift att se till att länsstyrelserna känner till och kan tolka aktuellt försvarsbeslut samt mål- och riskana- lysen. Länsstyrelserna ska sedan ge kommunerna rätt ingångsvärden inför planeringen av åtgärder vid höjd beredskap. Den kommunala räddningstjänsten under höjd beredskap har dimen- sionerats utifrån inriktningen försvarsbeslut. totalförsvarsbeslut med den minskade hotbild, som där finns kommer, framförallt för , att innebära att planläggningen av den kommunala räddningstjänsten under höjd beredskap behöver ses över. har vidtagit åtgärder för att anpassa utformningen av det statliga stödet till den kommunala rädd- ningstjänsten, avseende bl.a. personal- och materielförsörjning, till de 170 Överväganden och förslag om förväntade konsekvenserna av totalförsvarsbeslut. Vi förut- sätter att med den förväntade reduceringen av räddningstjänsten under höjd beredskap kommer statens anslag för räddningstjänstmateriel under höjd beredskap att kunna minskas. Detta medför, enligt , att kan resurser för detta minskas med upp mot vad gäller materielad- ministration. Inom projektet beredskap ska länsstyrelserna ge ut nya riktlinjer . Vi ifrågasätter lämpligheten i att först göra en plan för räddningstjänsten under höjd beredskap och sedan planera kommu- nen i sin helhet under höjd beredskap. Det är viktigt att tillsynen av räddningstjänsten under höjd bered- skap blir mer ambitiös och att brister tydligt redovisas. utgår vissa kommuner från statligt finansierad räddningstjänstmateriel för höjd beredskap och kompletterar med materiel för att täcka de fredstida behoven. Detta förhållande bör uppmärksammas i tillsynen. Principer- na för kostnadsfördelningen mellan materiel för höjd beredskap, som staten ska betala och materiel för den fredstida verksamheten, som kommunerna ska betala, bör dessutom tydliggöras. För att uppnå en tydlig fördelning av kostnaderna mellan vad som avser fredsnyttan (och som kommunerna ska betala) och vad som avser nyttan för höjd beredskap (som staten ska betala med medel avsedda för höjd beredskap) bör tydligare principer för kostnadsför- delningen för räddningscentraler och kommunala ledningsplatser tas fram. ÖCB hemställer i missivet till sin funktionsgenomgång av Befolk- ningsskydd och räddningstjänst att statsbidrag till räddningscentraler, utöver tekniskt stöd, endast utgår till kommuner som har räddnings- centraler i särskilt utsatta lägen enligt de regionala mål- och riskanaly- serna. Nuvarande principer innebär att kommunen får bidrag för de mer- kostnader som åtgärderna för höjd beredskap och krig motiverar. Överväganden och förslag om dessa åtgärder ingår, i förekommande fall, åtgärder för fortifikatoriskt skydd om risksituationen motiverar detta. I områden som inte utgör utsatta lägen byggs normalt rä ddningscentralen med vad som kallas grundskydd, dvs. vissa åtgärder för splitter- och radiakskydd. Kostna- derna för det senare är en begränsad del av totalkostnaden. Räddnings- verket ser därför ingen anledning att ändra på nuvarande finansiering- sprinciper i enlighet med ÖCB:s förslag. Mot bakgrund av att räddningscentraler som inte ligger i särskilt riskutsatta numera byggs endast med grundskydd, bedömer utredningen att nuvarande finansieringsprincip i stort sett stämmer överens med ÖCB:s inriktning. Dessutom har regeringen i regleringsbrevet för angett att ska samråda med ÖCB då räddnings- centraler av typ 1 och 2 (med mer omfattande skydd) ska byggas. ÖCB hemställer vidare att förutsättningarna för statsbidrag till kommunernas räddningscentraler skärps ytterligare så att bidrag endast utgår till behov som entydigt genreras av de krav som verksamheten under höjd beredskap ställer. ifrågasätter vad denna skärpning skulle kunna be- stå i. Det är verksamheten under krig som dimensionerar de åtgärder som vidtas och som finansieras av staten. Därutöver sker avdrag för den fredsnytta som kommunen kan bedömas ha av lokaler och utrust- ning, vilken varierar från fall till fall. kan därför inte finna skäl till att förändra eller skärpa nuvarande finansieringsprinciper för produktionen av räddningscentraler. Utredningen har inte möjlighet att i detalj undersöka hur fördel- ningen av kostnader mellan stat och kommun går till vid b yggandet av räddningscentraler. Men enligt bedömning går bidragen enbart till det som entydigt genereras av de krav som verksamheten under höjd beredskap ställer. Utredningen noterar att denna kostnad motsvarar av de sammanlagda kostnaderna. Vi menar att för att uppnå en tydlig fördelning mellan vad som av- ser fredsnyttan (och som kommunerna ska betala) och vad som avser nyttan för höjd beredskap (som staten ska betala med medel avsedda för höjd beredskap) bör tydligare principer för kostnadsfördelningen tas fram. bör ta fram dem för räddningscentraler och ÖCB för kommunala ledningsplatser. Det kan vara lämpligt att dessa fördelningsprinciper sedan blir föremål för förhandling med . 172 Överväganden och förslag om Eftersom kommunens ledning erbjuds ett utrymme i räddningscentralen, kan det uppstå oklarheter vad gäller gränsen mellan områdesledning och funktionsledning, dvs. angående gränsen mellan kommunens civila ledning med ÖCB som funktionsansvarig myndighet och räddningstjänsten med som funktions- ansvarig myndighet. ska även fortsättningsvis ansvara för att utveckla system och metoder för varning av allmänheten i fred för de ansva- riga myndigheternas behov. ska även, i samråd med funktionsansvarig myn- dighet för funktionerna Civil ledning och Befolkningsskydd, ansvara för de kompletterande åtgärder som behövs för varning av allmän- heten under höjd beredskap. Varning av allmänheten är ett ansvar för de områdesvis ansvariga myndigheterna - regeringen, civilbefälhavarna (under höjd beredskap), länsstyrelserna, kommunerna - som en del av den områdesvisa ledning- en. I fred är det främst ett ansvar för kommunerna och till viss del läns- styrelserna, utifrån deras områdesvisa ansvar för medborgarna och alltså inte en räddningstjänstfråga (med undantag av varning kring kärnkraftverk). Den dominerande orsaken till att behöva varna allmän- heten är dock olyckshändelser av olika slag, dvs. verksamhet inom området Skydd mot olyckor. Under höjd beredskap är behovet av varning av allmänheten betyd- ligt större och orsakerna betydligt fler, men bygger även under höjd beredskap på det områdesvisa ansvaret. Vår överväganden utgår från fredsbehovet och fredsnyttan för att sedan komplettera för behovet under höjd beredskap. Eftersom den dominerande orsaken i fred är olyckshändelser, innebär det att den Överväganden och förslag om statliga och kommunala räddningstjänsten kommer att vara den största nyttjaren. I framtida ansvarsområde ingår att genom bl.a. utveckling av metoder och materiel stödja räddningstjänstansvari- ga myndigheter (kommuner och vissa statliga myndigheter). Vi anser därför att i denna stödjande och utvecklande roll bör även fortsätt- ningsvis ingå att utveckla metoder och system för varning av allmän- heten i fred. Ett ytterligare motiv för detta är ansvar för beredskapen mot kärnenergiolyckor, där det ingår varning kring kärnkraftverken m.m. För varning av allmänheten under höjd beredskap krävs komplette- rande åtgärder och kraven måste ställas utifrån de områdesvis ansvari- gas behov. Systemen bör dock bygga på de fredstida och utvecklas föra att klara de ökade kraven, som höjd beredskap innebär. Genom detta uppnås rationaliseringsvinster, samordningsvinster och vi undviker att separat system byggs upp. Slutsatsen är att vi föreslår att bör ha till uppgift att utveckla system och metoder för varning av allmänheten i fred, som ansvaret även i fortsättning ligger på kommunerna och länsstyrelser. För varning av allmänheten under höjd beredskap bör också ha till uppgift att stödja de områdesvis ansvari- ga med system och metoder, men detta måste ske i samarbete med de ansvariga och med ansvarig myndighet för funktionerna Civil ledning respektive Befolkningsskydd. Detta leder i sin tur till att principer för kostnadsfördelningen mel- lan fredsnyttan och vad som avser nyttan under höjd beredskap måste utarbetas, för att sedan förhandlas med . Nuvarande kostnadsfördelning är otydlig och bygger i stor utsträckning på att varning av allmänheten är en fråga för höjd beredskap. 174 Överväganden och förslag om Det statliga ansvaret för hemskyddet bör överföras till ÖCB. Enligt lagen om civilt försvar ska det i varje kommun vid höjd be- redskap finnas ett hemskydd. Dess uppgift är att förmedla information från kommunen till befolkningen samt att biträda med praktiska insatser till befolkningens skydd vid höjd beredskap. Uppgifterna kan bl.a. omfatta iordningställande av skyddsrum, utdelning av andnings- skydd, information och utbildning i självskydd samt information till allmänheten i olika frågor.