sou · GMB323 · 1999-01-01 00:00:00 — Bolaget är också svensk aktieägare i . EIF utfärdar garantier bl.a. inom ramen för programmet för tillväxt och miljö i småföretag. har SEK genom banker, och fördelat ut krediter för till svenska små och medelstora företag. SEK har vidare av statsmakterna fått ansvar för upplåning och utlå- ning av s.k. betalningsbalanslån som deltagit med inom ramen för det s.k. G-24 samarbetet för att stötta ekonomierna i under deras omställning från plan- till marknadsekonomi. SEK är verksamt på de internationella kapitalmarknaderna, men också på olika nationella marknader, dels för att säkerställa sin egen upplåning, dels för att underlätta svenska exportörers tillgång på lokal- valuta. Bolaget har som en del i detta arbete introducerat flera nya finansiella instrument och hjälpt till att öppna nya kapitalmarknader. Bl.a. var man tidigt aktiv på den japanska marknaden vilket bidrog till att öppna den. Som en del i arbetet med att underlätta svenska export- företags satsningar på nya marknader och få tillgång till lokal valuta tar SEK upp långa lån i lokala valutor. Det senaste exemplen på detta är i och . SEKs verksamhet har utvecklats kraftigt och ändrat inriktning sedan starten . fram till början av 1970- talet var utlåningen blygsam och nyutlåningen var 1970 ca . Utlåning till varvsindustrin dominerade och krediterna refinan- sierades i huvudsak hos AP-fonderna eller försäkringsbolagen. 64 Den statsstödda exportkreditgivningen krediter arrangerades av bankerna och överläts till SEK. ökade långivningen till följd av ökade fartygskrediter som en del i subventionerna till den i kris varande varvsindustrin. Låneport- följen uppgick till varav ca 2 miljarder hade lånats upp från AP-fonderna. Inrättandet av statstödsystemet 1978 innebar att SEKs verksamhet delades upp i en statsstödd verksamhet och en kreditgivning på rena marknadsvillkor. Orsaken till att det statsstödda systemets infördes var, som tidigare nämnts, den utbredda kreditkonkurensen med subventio- nerade räntor och att, som en följd av det, inga eller få krediter bevilja- des på marknadsvillkor. S-systemets tillkomst innebar att kreditgiv- ningen ökade markant. SEKs låneportfölj växte kraftigt och uppgick till 29 miljarder, varav 26 miljarder avsåg statsstödda lån. Far- tygskrediter uppgick till av den totala låneport- följen. Begränsningen av subventionerna i den statliga kreditgivningen in- om ramen för consensusöverenskommelsen hade inledningsvis, p.g.a. höga nominella räntor och fortsatt hög efterfrågan från , liten effekt på efterfrågan på statsstödda krediter. Successivt kom den dock att sjunka till stor del som en följd av att skuldkrisen, som inleddes i , kom att drabba alltfler . Följden blev sjunkande export och därmed kreditvolymer till dessa länder. Särskilt minskade efterfrågan på långa krediter eftersom antalet investeringar i in- frastrukturen minskade. exportindustrins efterfrågan på finansiering av ex- porten har ändrats i takt med ändringar i exportens sammansättning, inriktning och konkurrens från utländska konkurrenter. SEK har mött ändringar i efterfrågan, men också från nya finansieringslösningar som andra länders exportkreditgivare erbjuder sina exportörer, med att öka utlåningen i marknadssektorn och att introducera nya produkter. har SEK erbjudit krediter till exportleasingaffärer, men också långfristig refinansiering av exportföretagens kortfristiga exportkund- fordringar, s.k. flödeskrediter, och marknadsinvesteringskrediter. De senare har inneburit att SEK kommit att ägna sig åt kreditgivning där den direkta anknytningen till enskilda exportaffärer inte är lika tydlig som i traditionella exportkrediter. Dessa produkter är av ett sådant slag att liknande finns hos bankerna. Bankerna har dock också utnyttjat SEKs flödeskrediter för refinansiering av exportfordringar. Särskilt under bankkrisen kom bankerna själva att använda sig av sådana kre- diter. Efterfrågan på de nämnda typerna av krediter ökade till men har minskat bl.a. till följd av att bankerna igen blivit mer konkurrenskraftiga på sådan utlåning. SEKs utlåning har fluktuerat och nyutlåningen legat kring 15 miljarder. Den statsstödda exportkreditgivningen 65 portföljen har också varierat men i genomsnitt legat kring . 1993 bedömdes att efterfrågan på exportkrediter skulle stagnera. Mot denna bakgrund och SEKs mycket höga kapitaltäcknings- och konsolideringsgrad beslöts att SEK det året skulle lämna en extra utdelning på . Avvecklingen av subventionerna för s-lån torde, i normallägen, in- nebära stagnerande eller t.o.m. minskade efterfrågan av sådana krediter mätt i beviljade lån. Antalet offerter på sådana lån har varit oförändrat och beloppsmässigt legat på ca . Även andra fakto- rer påverkar långsiktigt efterfrågan på statssödda exportkrediter med fast ränta. En sådan är de internationella regler om räntor och amorte- ringar m.m. som omgärdar krediter av detta slag. En annan är den ökade efterfrågan på projektfinansiering, där finansieringen företrädes- vis sker med rörlig ränta. Projektfinansiering innebär komplexa finan- sieringslösningar där låga finansieringskostnader bara är en faktor och där risktagande får ökad betydelse. Nedgången i det allmänna räntelä- get, i synnerhet vad avser korta rörliga räntor, har ökat skillna- den till långa fasta räntor. Traditionella exportkrediter utgör f.n. av den utestående utlåningen och nyutlåningen (1996). Utvecklingen är en viktig förklaring till att SEKs mandat 1996 utvidgades till att också omfatta finansiering av infrastrukturinvesteringar och utvecklingsprojekt inom näringslivet för att stärka det senares internationella konkurrenskraft. En annan är att globalisering och internationalisering anses vidga exportbegreppet och att SEKs verksamhet, som följd av detta, också bör omfatta att stärka den svenska industrins internationella konkurrenskraft. 5.1.3Arbetsfördelningen mellan bankerna och SEK SEKs utlåning består endera av att överta bankernas eller de stora exportföretagens egna krediter i bolagets egna böcker eller att refinan- siera sådana krediter. I jämförelse med flera andra exportkreditgivare har man mycket liten direktutlåning till låntagare utan mellanhand. Detta är ett resultat av den valda modellen, där man arbetar genom bankerna. Direktutlåningen har därför varit till ett fåtal av de största exportföretagen. SEK har i huvudsak förlitat sig på bankernas kapacitet och kompetens inom utlåningsområdet. De agentbankavtal som slutits innebär att bankerna vanligtvis förhandlar med köpa- re/låntagare och ev garantigivare. Bankerna har också hand om att ta in, upprätta och granska de dokument som ingår i låneavtalen. 66 Den statsstödda exportkreditgivningen vidare hanteringen av lånen efter utbetalning, vilket innebär att räntor och amorteringar hanteras av bankerna. Rollfördelningen mellan SEK och bankerna innebär vidare att bola- get bara i begränsad omfattning bedrivit aktiv marknadsföring av sina tjänster och haft begränsade kontakter med (de utländska) låntagarna. Marknadsföringen har huvudsakligen skötts av bankerna och SEK har inriktat sig på att hålla kontakt med de största exportfö- retagen. SEKs organisation har till följd av hur verksamheten är uppb yggd stor tyngd i upplåningssidan medan utlånings-, marknads- och kredit- bedömningssidorna inte haft samma relativa tyngd. Men man har byggt upp en stor exportkreditkompetens inom bolaget och ett kunnande på samfinansiering med internationella organ. har SEK börjat bygga upp kreditbedömnings- och utlåningssidorna. Man har också blivit aktivare när det gäller att förvärva kunder. SEKs riskpolicy har inneburit att man tar mycket begränsade kreditrisker i utlåningen. Det medför att bolaget normalt inte tar direkta risker på låntagaren i mer riskfyllda länder utan täcker av dessa med garantier och andra säkerheter. Riskpolicyn innebär också att bolaget endast tar begränsade politiska risker. Det leder till att accepterade garantigivare begränsas till och flertalet länder inom , svenska banker, kreditinrättningar och försäkringsbolag samt förstklas- siga banker och försäkringsbolag i de viktigare industriländerna. SEK kan också ta risker på svenska och nordiska exportföretag. Riskpolicyn innebär att SEK t.ex. vid EKN-garantier, som innehål- ler självrisker på 5 – , kräver in garantier av exempelvis låneförmedlande bank på restriskerna. riksavtäcks av engagemanget av statsgarantier, varav EKN står för , banker för och större företag för . Styrelsen har beslutat att, under förutsättning att SEKs höga kreditvärdighet bibehålls och ratingen inte påverkas, bolaget kan ta andra typer av risker än man tidigare tagit. Som en konsekvens av detta beslut kan SEK ta projektfinansieringrisker. SEK tar dock fortfa- rande en mycket liten kreditrisk. SEKs riskpolicy kan sammanfattas så att den alltid skall vara fören- lig med att bolaget skall ha bästa möjliga kreditvärdighet. Detta har sedan SEKs tillkomst varit grundläggande för företagspolicyn. Den statsstödda exportkreditgivningen 67 Inledningsvis, 1962 – 1978, finansierade SEK sin verksamhet huvud- sakligen genom lån i AP-fonderna. Upplåningsbehovet var måttligt eftersom utlåningen var begränsad. I samband med införandet av det statsstödda systemet ökade utlåningen markant och därmed följde ett ökat behov av upplåning. Finansieringen av verksamheten lades om till att främst ske på de svenska och internationella kapitalmarknaderna. SEK byggde därför upp en egen finansavdelning, som utvecklats till en mycket kompetent aktör på dessa marknader. SEK lånar regelbundet upp stora belopp, , på kapitalmarknaderna runt om i världen. Detta förklaras av SEKs upplåningspolicy. Bolaget har som policy att all beviljad utlåning samt alla givna kreditlöften skall täckas hela löptiden av redan upplånade medel. SEK skall också kunna fortsätta sin utlåning även om upplåning, som 1992, inte går att genom- föra. uppgick beviljad utlåning och kreditlöften till sammanlagt ca. Av kreditlöftena på ca 21 miljarder uppgick löften för s-lån till ca. Vidare återköper SEK, som en del av policyn och servicen mot investerarna, delar av sin skuld för att öka likviditeten i sina lån. SEK behöver dessutom amortera på utestående upplåning. Utöver detta ger SEK ut letters of intent som också täcks av SEKs likviditet. Genom policyn kan bolaget välja tidpunkt när man skall gå ut och låna upp utan att tvingas gå ut på marknaden för att finansiera en beviljad kredit. SEK har på så sätt kunnat välja att låna upp när villko- ren är förmånliga. Med denna upplåningsstrategi följer att SEK inte kan karaktäriseras som ett traditionellt mellanhandsinstitut. SEKs starka balansräkning, riskpolicy, näringspolitiska roll och ägarstruktur innebär att bolaget har bästa kreditvärdighet. Tillsammans med bolagets skicklighet och innovativa förmåga har upplåningskost- naderna varit mycket gynnsamma. Den av staten uttalade viljan att långsiktigt stå kvar vid ägandet av SEK torde också ha tolkats som en implicit garanti som sänker upplåningskostnaden i och med att den vägs in i SEKs rating. Detta har sammantaget lett till att SEK har kunnat låna till räntor som understiger vad andra svenska långivare kan låna upp till och medfört att man kan erbjuda exportföretagen billiga finansieringar. Allmänt sjunkande räntenivåer i världen gör att SEKs fördelar har minskat. Banker och kreditinrättningar konkurrerar med rörliga räntor som är lägre än långa fasta räntor. 68 Den statsstödda exportkreditgivningen 5.1.6Förändringar i förutsättningarna för SEKs verksamhet Den ursprungliga verksamheten att förse den svenska exporten med statsstödda exportkrediter har som framgått av tidigare avsnitt minskat i omfattning. har bolaget utvecklat nya långfristiga finansie- ringar mot bakgrund av exportindustrins behov och efterfrågan. Den statsstödda liksom den marknadsmässiga exportkreditgivningen be- döms av SEKs ledning ligga kvar på dagens nivåer. På samma gång kommer investeringar i infrastrukturen och projektfiansieringar att öka i omfattning. Konkurrensen från andra aktörer, främst (internationella) banker, har ökat och förväntas fortsätta att öka. SEK kan, som tidigare nämnts, även finansiera investeringar som bara indirekt är att hänföra till exportsatsningar. SEKs deltagande i långsiktig finansiering av investeringar som stärker exportnäringens internationella konkurrenskraft innebär bl.a. att man kan erbjuda finan- siering av företagens produktutvecklingar och produktanpassningar, men också i finansiering av svenska offentliga institutioners investe- ringar i infrastrukturen om det stärker näringslivets internationella konkurrenskraft. SEK kan också delta i investeringar i infrastrukturen utomlands om det gynnar svensk industris internationella konkurrenskraft och kan delta i finansiering av de s.k. som beslutats av EU och som EIB delfinansierar. Bl.a. deltar SEK i finansieringen av . Vidare fortsätter SEK att förmedla lån/vara agent för EIB och EIF i deras program för utveckling av (svenska) små- och medelstora företag. Internationalisering och globalisering av företagen medför att de har produktion i flera länder och att exportorder sätts ihop av produktion från mer än ett land. Exportkreditgivningen blir därmed allt mindre nationell och mer internationell. De banker som erbjuder exportkrediter arbetar internationellt med att anordna sådana krediter. Internationali- seringen av exportföretagen innebär att SEK erbjuder de svenska företagens utländska verksamheter exportkrediter. Man erbjuder också nordiska företag att utnyttja SEKs exportkrediter och annan långivning. erbjuder andra länders exportkreditorgan sig att finansiera svenska leveranser som ingår i utländska kontrakt. De nya uppgifterna medför att SEK har möjlighet att utnyttja sitt kunnande och kapacitet vid långsiktigt finansiering inom fler områden . Förändringarna innebär att SEKs exportprofil tonas ner och verksamheten mer få sin tyngdpunkt i långfristig finansiering i allmän- het. SEK kommer därmed att få en profil inom långsiktig finansiering Den statsstödda exportkreditgivningen 69 som liknar den som bankerna och andra aktörer på kapitalmarknaden har. 5.2Exportkreditsystemet i några konkurrentländer Jag har studerat den statliga exportkreditgivningen i fem länder, Dan- mark, , , och . Dessutom har jag studerat vissa delar av den statsstödda kredit- och garantigivningen i och i . De studerade länderna har valts så att där ingår såväl sådana som har direkt kreditgivning som sådana där kreditgivningen sköts av bankerna och statens roll inskränker sig till räntekompensation. En tendens internationellt är en övergång från direkt kreditgivning till s.k. räntekompensationssystem där bankerna står för kreditgivningen och statens uppgift inskränks till att garantera en fasträntenivå under kre- dittiden. har bl.a. , , , och sådana system, medan och Fin- land infört den ordningen. Främsta skälet till det är att utveck- lingen på de internationella kredit- och kapitalmarknaden anses medfö- ra att staten inte längre behöver vara engagerad i direkt exportkredit- givning. En annan tendens är minskningen i efterfrågan på traditionella ex- portkrediter hos organen p.g.a. ändrade finansieringsbehov hos expor- törerna. Den ändrade efterfrågan har man anpassat sig till och man erbjuder nu bl.a. finansiering av projektrisker och infrastrukturinveste- ringar i såväl utlandet som inom det egna landet. Bolagen erbjuder också finansiering inom andra områden där långfristiga krediter efter- frågas t.ex. vid näringslivets investeringar i utlandet. En annan tendens är att stater via exportkreditorgan erbjuder riskka- pital/ägarkapital (equity) vid investeringar i utlandet. Bl.a. de japanska, amerikanska, kanadensiska, och tyska organen erbjuder stöd med ägarkapitalet vid den egna industrins investeringar i utlandet. Åtmins- tone det kanadensiska är dessutom berett att satsa ägarkapital vid projektfinansieringar där den egna industrin är leverantör. I följande avsnitt redovisar jag utvecklingen i , , och , samt utvecklingen inom riskkapitalstödet i och . 70 Den statsstödda exportkreditgivningen Fram hade () monopol på att bevilja statsstödda CIRR-baserade exportkrediter. hanteras emellertid ränteutjämningen av ett statsägt aktie- bolag, . FEC är därmed en av flera finska och utländska aktörer som kan arrangera statsstödda exportkrediter. Den nya ordningen med innebär att både finska och utländska kreditinstitutioner som är godkända av bolaget kan bevilja statsstödda exportkrediter och få statligt räntestöd för denna kreditgivning. Över- föringen av ränterisken sker på så vis att ingår ränteutjämnings- avtal med varje kreditinstitut som ansluter sig till systemet. FIDEs roll framgår av proposition 164/1996 där det sägs att "syftet med det bolag som skall grundas är att det skall verka för att främja och utveckla den finska exporten i första hand genom att administrera ett ränteutjämningssystem som sammanhänger med den offentligt under- stödda kreditgivningen." sköter förutom ränteutjämning också internationella exportkreditförhandlingar t.ex. i för statens räkning, och man har också till uppgift att främja exportfinansiering genom bland annat rådgivning. Ansvarsuppdelningen mellan bankerna och innebär att ban- kerna förhandlar och fastställer lånevillkor, lånar ev upp medel för den beviljade krediten och betalar ut den. Därefter administrerar de själva krediten under dess löptid. Hos ansöker banken om räntekom- pensation. ersätter bankerna för deras upplåningskostnader och kostnader för administration med en ränta som motsvarar sexmånaders /HELIBOR plus en marginal på 25 baspunkter. Bankerna ersät- ter med samma räntenivå som låntagarna ersätter bankerna, dvs. den rena CIRR-räntan utan några påslag. Avräkning sker regelbundet på portföljbasis. Överstiger utlåningsräntan upplåningsräntan betalar bankerna in nettot till och vice versa om det motsatta gäller. Nettoutbetalningar från lånas upp över statsbudgeten av Statskontoret och ställs till FIDEs förfogande. erhåller 10 baspunkter för att täcka sina kostnader för att administrera systemet. FEC hade monopol på den statsstödda exportkreditgivning då den hade formen av direktutlåning till exportföretagen utan medverkan av bankerna. Vid sidan om denna kreditgivning finansiera- de FEC också på marknadsvillkor finska företags exportaffärer. Även denna hade formen av direkt kreditgivning till köpare eller deras (utländska) banker. Bakgrunden till att bildades var att , i samband med förhandlingarna om inträde i EU, beviljades undantag för FEC från rådets bestämmelser i direktiv om rätten att starta och driva verksamhet Den statsstödda exportkreditgivningen 71 Undantaget ansågs inte hållbart i längden och en dis- kussion inleddes i – 1996 om FECs framtida verksamhet. De alternativ som diskuterades var att bolaget endera skulle koncentre- ra sin verksamhet enbart på marknadsbaserad eller på CIRR-baserad kreditgivning. Regeringen ansåg det, med beaktande av konkurrensas- pekterna, nödvändigt att vid sidan av FEC också ge övriga kreditinstitut möjlighet att bevilja s-lån. Inrättandet av möjliggjorde ett kon- kurrensneutralt system. Ett annat viktigt skäl för den finska regeringen att öppna det statliga räntekompensationssystemet för övriga banker var avregleringen av de inhemska och internationella kapitalmarknaderna och dessa markna- ders utveckling och tillväxt. Långfristigt kapital bedöms inte längre vara en trång sektor. Därmed finns det enligt regeringen inte någon anledning för staten att ansvara för att förse köpare (och deras banker) till den finska exportindustrin med långfristiga kreditmöjligheter. Kreditgivningen bör, som en följd av detta, kunna hanteras av markna- den medan statens roll blir att via räntekompensationssystemet bära ränteriskerna. FEC är i och med inrättandet av en specialiserad finansieringsin- stitution som är inriktad på att ordna långsiktig finansiering. FEC etablerades 1956 av största kommersiella banker och ett antal industriföretag. Den finska regeringen blev majoritetsägare 1963 och 1992 helägare genom att bankernas och industriföretagens aktier löstes in. Bakgrunden var den finska bankkrisen, som gjorde att bankerna var i stort behov av kapital. FEC finansierar export samt industri- och infrastrukturinvesteringar. FEC hade monopol på att erbjuda fartygskrediter. Enligt riksdagsbeslut upphörde denna monopolställning fr o m då stödgivningen i dessa krediter fördes över till . Målgrup- pen för FECs verksamhet har varit och är fortfarande de 100 största företagen i . Små- och medelstora företag är en liten del av FECs verksamhet. FEC finansierar inte bara export från , utan också inhemska investeringar och investeringar utomlands. Företaget finns också med på projektfinansieringsområdet. Det kan ta högst av risken när man finansierar ett projekt. FEC har byggt upp samarbete med bland andra multinationella utvecklingsbanker för att kunna dela risken. Förutom inhemska industri- och infrastrukturprojekt är projekt som anses viktiga för exportsektor prioriterade av FEC. 72 Den statsstödda exportkreditgivningen Eftersom FEC hade direktutlåning av exportkrediter b yggde man tidigt upp en egen kreditbedömningsverksamhet med resurser att be- döma köpare och projektrisker. Företaget började ta risker på låntagare, då det finska exportkreditgarantiorganet, Statsgaranticentra- len, slutade att erbjuda garantitäckning och införde ett system med självrisker i garantigivningen. Inledningsvis tog FEC hela självris- ken i egna böcker, men samarbetar FEC med bankerna för att dela risken. Vid projektfinansieringar får risken inte överstiga av den totala utlåningen. Den finska regeringen har lagt fram ett förslag om att slå ihop FEC och helstatliga Postbanken. Ett helstatligt holding- bolag skall bildas, med FEC och Postbanken som självständiga dotter- bolag. En investeringsbank kommer också att skapas under holdingbo- laget. Regeringens syfte är att skapa en ny konkurrenskraftig bank- grupp, som kan öka konkurrensen på den finska bankmarknaden. Avsikten är att banken skall privatiseras. Varje bolag under holdingbolaget blir kvar som självständig enhet och hos FEC kommer hela projekt- och exportfinansieringen koncentreras. Beslutet att slå ihop Postbanken och FEC väntas fattas av den finländska riks- dagen . I har den statsstödda exportkreditgivningen, , organiserats om i grunden. Även i har man valt att överlämna den direkta kreditgivningen till kreditmarknadens aktörer och i statlig regi endast behålla räntekompensationssystemet. Export- kreditfonden (EKF), som försäkrar de exportkreditrisker som danska exportörer inte kan täcka på den privata marknaden, har i uppdrag att svara för det danska s-systemet. Det nuvarande räntekompensationssystemet har ersatt den refinansi- ering av exportkrediter och u-krediter som tidigare lämnades av Dansk Eksportfinansieringsfond (DEF). DEF var en fond som inrättades av , Den Danske och Sparkasseforening. Syftet med fonden var att tillhandahålla medellånga och långa exportkrediter för att finansiera export av varor och tjänster. Fonden administrerades av Finansieringsinstituttet for Industri och Haandvaerk A/S. Den bedrev enbart refinansiering av exportkrediter som beviljades av danska banker. Fondens verksamhet finansierades genom och genom upplåning på de internationella marknaderna. Det nya EKF-systemet för räntekompensation har med- fört att DEF avslutat sin verksamhet och att fonden avvecklats. Den statsstödda exportkreditgivningen 73 Det nya av EKF administrerade systemet ger exportörer samt dans- ka och utländska banker möjlighet att erbjuda exportkrediter till fast ränta. Det är dock bara banker som kan tillgodogöra sig ränteutjäm- ning, dvs. Tanken är att förändringarna på kapitalmark- naderna medför att staten inte längre har behov av att erbjuda krediter utan endast behöver ta ränterisken på långa krediter, dvs. risken att räntan går upp och att de korta räntorna stiger ovanför den fasta ränte- nivå som beslutats för lånet.