sou · GMB323 · 1999-01-01 00:00:00 — Fortsatta liberaliseringar av världshandeln genom avtal inom ramen för /WTO har lett till att hindren påtagligt minskat för att fritt kon- kurrera på världsmarknaden både när det gäller varor och tjänster. Fördjupningen av samarbetet inom ramen för regionala organisationer som den Europeiska unionen har också haft en betydelsefull roll. Övergången till marknadsekonomi i tidigare planekonomier har ytterli- gare förbättrat förutsättningarna för fri handel. Hittillsvarande tillväxt i länderna i Ost- och har också skapat ökade möjligheter för handel. Skuldkrisen som kraftigt påverkade flertalet , inte minst i , har till stora delar övervunnits och tidigare mycket skuldtyngda länder har åter börjat få balans i sina ekonomier. De börjar därför återkomma som handelspartners i traditionell omfatt- ning. Utvecklingen har medfört att nästan alla marknader av någon storlek och betydelse är öppna för handel och/eller investeringar. Företagen har utnyttjat dessa nya förutsättningar och etablerat försäljning eller produktion på olika marknader och konkurrerar där med lokala företag. Omvänt möter företagen ökad konkurrens på sina traditionella markna- der. De stora multinationella svenska företagen har ökat sin försäljning till och också etablerat produktion eller är på väg att göra det på flerta- let betydelsefulla marknader. Omorienteringen från produktions- till marknadsorientering inom företagen har ytterligare förstärkt behovet av att etablera produktion på lokala marknader. Även de mindre företagen etablerar sig i utlandet, men då främst på närmarknaderna i och i övriga inkl . En viktig följd av de redovisade förändringarna är en ökad speciali- sering och globalisering inom och mellan företagen. Det innebär att handeln ökar snabbare än ökningen av produktionen av varor och tjänster. Den medför också att internhandeln inom de största koncer- nerna växer och mer än hälften av samlade export utgörs av de stora företagens internhandel. Globaliseringen innebär vidare att de största företagen har expanderat utomlands, och denna expansion är snabbare än produktionsökningarna i . Ungefär 2/3 av dessa företags utlandsförsäljning härstammar från deras utländska anlägg- ningar. Parallellt med detta ökar den andel av de små och medelstora före- tagens produktion som exporteras. Många av dessa företag har tagit vara på de möjligheter som bl.a. EUs inre marknad och övergången till marknadsekonomi främst i inneburit. Recessio- nen i börjat av har också inneburit att ett stort antal företag började exportera eller ökade sin export. var de mindre företa- gen i första hand indirekta exportörer, dvs. de var underleverantörer till de stora etablerade exportföretagen. Detta förhållande gäller visserligen fortfarande, exportindustrin är de små- och medelstora företagens största kunder. Men har andelen direktexport ökat och för små och medelstora företag med mer än 20 anställda är direktexporten, som andel av dessa företags samlade produktion, numer större än den indirekta exporten. Den indirekta och direkta exporten svarar för ca 15 resp. av den samlade produktionen hos de små och medelstora företagen. Exportens andel av BNP har ökat bl.a. som en följd av det redovisa- de. I har exportens andel stigit från ca 30 till av BNP. blir således alltmer beroende av exporten för sin välståndsut- veckling. Trots att allt fler av de mindre företagen börjat exportera och att exportens andel av deras samlade produktion har ökat vilar exporten på konkurrenskraften hos de stora och internationellt verksamma Dessa företag är verksamma inom ett fåtal branscher, främst inom investeringsvaru- och infrastrukturområdet. Totalt står de största företagen för 2/3 av den svenska exporten. blir dessa företag genom sin fortsatta internationalisering allt mindre beroende av som produktionsplats. Länderfördelningen av exporten har ändrats. Tidiga- re skuldtyngda har återkommit som kunder och marknader som och har ökat sina andelar. Tillväxten har lett till stora behov av att bygga ut infrastrukturen, vilket medfört ökade försäljningsmöjligheter för svenska exportörer. Exporten till dessa marknader av varor och tjänster för infrastrukturinvesteringar eller investeringar i industrianläggningar genomförs ofta i form av s.k. projektexport, dvs. försäljning av nyckelfärdiga anläggningar. Detta styrs av köparnas begränsade förmåga att själva leda och genomföra de komplicerade projekt som dessa investeringar innebär. 7.1.2Kapitalmarknaderna har ändrat utseende med exportens ändrade förutsättningar har kapital- och kreditmarknaderna genomgått en kraftig förändring och på samma gång vuxit kraftigt. Nya instrument som värdepapperiseringar, obligationsderivat och forfaiting m.m. medför att nya aktörer kommit in på marknaden. Med de nya instrumenten har man kunnat anpassa finansieringslösningar till såväl låntagarens som långivarens riskprofil och förmåga. Detta har lett till att risker som inte kunde finansieras på kapitalmarknaderna nu är möjliga att finansiera den vägen. Marknadens aptit på mer riskfyllda marknader beror framför allt på att avkastningskraven ställs i förgrunden. En annan anledning är att offentliga organs upplåningsbehov har minskat bl.a. som ett resultat av stramare budgetpolitik och att placerarna därför söker alternativa placeringsmöjligheter. Därvid har finansiering av investeringar i mer riskfyllda länder kommit att framstå som mer in- tressant. Utvecklingen har lett till att långfristigt kapital är en bristvara som bara kan tillhandahållas genom specialinstitut inrättade för sådan finansiering. Andra finansiärer inkl bankerna kan tillhanda- hålla långfristigt kapital för t.ex. exportfinansiering. Köparna själva har också i många fall numer direkt tillgång till de internationella kapital- marknaderna genom obligationslån, private placements och andra instrument. Upplåningen utgör således i motsats till tidigare inte någon begränsning för att få tillgång till långfristiga krediter. Däremot är risktagningskapaciteten en begränsning. Utvecklingen har alltså lett till att köparen har fler alternativa finansieringsmöjligheter än tidigare och att köparen i högre grad än tidigare kan ställa krav på exportören och/eller finansiären angående vilka lösningar som skall presenteras. De finansieringslösningar som vuxit fram är också tillgängliga för exportörer och kreditgivare som skall ordna exportfinansiering. Det innebär att de har fler möjligheter att lösa de krav på finansieringar som köparen ställer. Detta har lett till ökad konkurrens mellan finansiärer och ökad flexibilitet och kapacitet för exportörer och köpare. Flertalet av de nya instrumenten är möjliga för svenska exportörer att utnyttja utan begränsningar. I ett fall, värdepapperisering, kan avsaknad av lagstiftning innebära problem för exportörerna. Sådana lösningar är inte möjliga att genomföra och finansiera i utan måste finansieras i utlandet. Det innebär inte något problem för de större exportörer som utnyttjar internationella banker och kreditinrättningar för att finansiera sig. För övriga exportörer kan det dock vara ett problem att de behöver gå utomlands för att genomföra sådana lösningar. Förändringarna på kapitalmarknaden har också lett till att existeran- de privata finansieringslösningar som forfaiting och kreditförsäkring fått större kapacitet att ta risker. Privata kreditförsäkringar var tidigare inriktade på löpande export på korta risktider – upp till – och endast på privata köpare i industriländer. har det skett samgående mellan flera av de största (europeiska) företagen, vilket lett till att några få internationellt verkande företag dominerar branschen. Företagen är verksamma på de flesta (europeiska) marknader. De har i många fall tagit över eller köpt upp de delar av de statliga exportkredit- garantiorganens verksamhet inom detta område, bl.a. som en anpass- ning till EUs beslut om att inte tillåta statliga exportkre- ditgarantier för s.k. marknadsmässiga risker. I har det vuxit fram en marknad för privata exportkreditför- säkringar vid export till privata köpare i industriländer. Minst tre bolag erbjuder riskavtäckning. De privata kreditförsäkrarna har utvidgat sitt risktagande till att om- fatta mer riskfyllda marknader. Exempelvis är det numer möjligt att erhålla privata kreditförsäkringar på privata köpare i vissa länder i och (innan krisen) i Ost- och också för export till flera länder i den regionen. Risktiderna börjar också förläng- as och det är möjligt att kunna få risktäckning risktid. Det talas om att upp till är möjligt att riskavtäcka på den privata marknaden. För politiska risker har de privata alternativen ökat i omfattning. Fö- retag som erbjuder forfaiting kan erbjuda riskavtäckning på fler marknader, högre belopp och längre risktider . har företag som arbetar med forfaiting etablerat sig i . Forfaiting används dock bara för att riskavtäcka traditionella export- krediter. Också den privata försäkringsmarknaden för politiska risker har vaknat till liv igen och erbjuder riskavtäckning. I förhållande till tidigare torde denna nya satsning vara mer uthållig eftersom fler aktö- rer har skaffat sig egna analysresurser. Den beskrivna utvecklingen innebär å ena sidan att fler affärer än tidigare kan finansieras av köparna utan hjälp av säljaren. Detta påver- kar behovet av att säljaren ordnar finansiering av exportaffärer. Å andra sidan har det också inneburit att för de affärer som behöver säljarfinansieras, dvs. där exportkrediter är nödvändiga, har det vuxit fram fler alternativ till både riskavtäckning och kreditgivning. Export- kreditgivningen har med andra ord blivit (mer) konkurrensutsatt. 7.1.3Exporten av kapital- och investeringsvaror på svåra, mer riskfyllda, marknader behöver fortfarande exportfinansieras Exportfinansiering behöver, trots vad jag sagt i det förra avsnittet, användas vid export av kapital- och investeringsvaror. Den andel av denna export som säljarfinansieras genom krediter med medellång och lång kredittid uppgår till 25 – 30 miljarder . Den svenska expor- ten av sådana varor är större än så. Av projektexporten på ca 50 miljar- der, som i huvudsak går till köpare i andra länder än industriländer, finansieras ungefär 50 – med hjälp av exportkrediter medan resten kan köparfinansieras. Köparen ordnar således själv finansieringen och ur säljarens synvinkel blir det då fråga om en kontantförsäljning. Trots den säljarfinansierade exportens begränsade omfattning i förhållande till totalexporten är den viktig ur fler aspekter. Den säljarfinansierade exporten dominerar försäljningen till flera viktiga (tillväxt) marknader och för flera företag utgör den en betydelsefull andel av exporten totalt och till många (nya) marknader. Säljarfinansiering blir nödvändig när köparen inte kan ordna finansieringen på egen hand. Detta inträffar endera till följd av att köparlandet eller köparen anses innebära för stor risk att lämna krediter till eller att det i köparlandet saknas en inhemsk kapitalmarknad eller att köparen inte har tillgång till de internationella kredit- och kapitalmarknaderna. Marknaden för exportkrediter har som tidigare nämnts blivit kon- kurrensutsatt och nya aktörer har tillkommit. Bankerna tillhandahåller krediter för säljarfinansierade affärer på lång kredittid. uppgår uppskattningsvis till mellan 50 – av alla långfristiga ex- portkrediter. tog SEK över eller refinansierade en stor del av dessa lån, men numer svarar bankerna själva både för ut- och upplå- ning. Statliga finansiärer som SEK och Sida står för 20 – . Världs- banken, och liksom EIB fungerar också som finansiärer av export. SEK, men också Sida, utnyttjas i mindre omfattning än . Detta förklaras delvis av förändringarna på kapitalmarknaderna och av avvecklingen av subventionerna i den statsstödda exportkreditgivningen som gjort sådana krediter mindre intressanta. Företagen svarar själva, huvudsakligen i form av risktagande genom leverantörskrediter, för 15 – av den långfristiga exportfinansie- ringen bl.a. till följd av svårigheter att hitta finansiering i samband med projektfinansiering. Det innebär att företagens balansräkningar låses upp av ett risktagande. Exportörerna tar finansiella risker på minst 5 – 6 miljarder vid sidan om de tekniska och fullgöranderisker som affä- rerna ändå innebär. Staten riskavtäcker av de långfristiga exportkrediterna, medan privata aktörer inkl. banker, privata riskav- täckare och kapitalmarknaden tar resten, högst 30 – . Långfristig exportfinansiering är ett litet specialiserat område som i omfattar 100 – 200 affärer. Kravet på specialkompetens har ökat bl.a. genom ökningen av antalet affärer där projektfinansiering används. Men också traditionella exportaffärer blir mer komplexa och innefattar ofta leveranser från flera länder i samma affär. Ökningen av andelen privata köpare innebär att riskbilden i affärerna blivit mer sammansatt. I liksom i övriga är det ett mindre antal svenska och utländska finansiärer som erbjuder exportkrediter. I alla dessa länder tar de stora internationellt verkande bankerna en allt större andel av de långa exportkrediterna. En orsak till detta är övergången till mer komplicerade affärsupplägg vid export inkl. projektfinansiering. Sådana affärer ställer stora krav på analyskapacitet och goda kunskaper om köparen och den lokala marknaden. De internationellt verkande bankerna har genom sina väl utbyggda nät av kontor på de flesta mark- nader stora möjligheter att få tillgång till lokal information om köparna och deras ägare, samt om nya projekt. Det kan vara svårt för mindre aktörer att bygga upp och behålla den analys- och annan kompetens som behövs för att kunna arrangera i synnerhet projektfinansieringar. Projektens storlek är också i sig ett skäl för att de stora internationella bankerna oftast har ansvaret som s.k. lead managers för finansieringen. Konkurrensen mellan aktörerna att erbjuda exportkrediter är hård särskilt när det gäller de största exportörernas krediter. Exportföreta- gens stora kompetens inom export- och projektfinansieringsområdet gör att konkurrensen upprätthålls. Av den export som kreditfinansieras på korta kredittider riskavtäcks omkring 70 – (), varav remburser står för ca 50 miljarder, privata kreditförsäkringsbolag för 11 – 16 miljarder och EKN för 9 miljarder. Andelen riskavtäckt export på korta kreditvillkor är låg internationellt sett. Svenska företag saknar i hög grad tradition på att riskavtäcka sin försäljning i motsats till företag i t.ex. andra EU- länder. De stora företagen har vanligen en riskpolicy som grund för sin ris- kavtäckning. De kan också ofta klara riskavtäckningen internt. Externt riskavtäcker man vanligen av vissa köpare och/eller marknader. De mindre företagen har behov av att kunna täcka av sina risker externt. Deras kunskaper om vilka risker de tar och vilka möjligheter de har att täcka av dem är f.n. låga. Företagen skulle behöva upplysas om vilka kreditrisker de tar vid bl.a. export och få hjälp med att skaffa sig den nödvändiga kunskapen, särskilt som en allt större andel av deras om- sättning kommer från export också till riskfyllda marknader. 7.1.4Projektfinansieringsmodellen får ökad användning En tydlig förändring jämfört med är att privata köpare dominerar och att privata huvudmän står för infrastrukturinves- teringar i telekommunikations-, energi-, transport- och vägsystem m.fl. områden. Privata bolag har fått koncession eller licens för att uppföra och driva sådana anläggningar bl.a. som en följd av omläggningar av den statliga budgetpolitiken men också p.g.a. den tekniska utveckling- en. Utvecklingen är lika tydlig i både industri- och utvecklingsländer. Krav på budgetbalans, som begränsar den offentliga sektorns upplå- ningsmöjligheter, talar för att utvecklingen fortsätter. Förändringarna har lett till att exporten av projekt och anläggningar, i högre grad än , genomförs av privata köpare och då som projektfinansieringar. I de senare fallen är köparen ofta särskilt inrättade projektbolag. Räntor och amorteringar måste därför i högre grad kopplas till investeringens intjänandeförmåga. i motsats till traditionella exportkrediter för investeringar i infrastruktu- ren då långivaren bedömer köparens generella återbetalningsförmåga och kan kräva garantier från köparlandets centralbank eller regering. Vid privata investeringar, t.ex. investeringar i industrianläggningar genomförda av etablerade företag har säljaren eller finansiären begärt och fått bankgarantier eller lånat ut till köparens lokala bankförbindel- se. ökar användningen av projektfinansieringar även vid industriin- vesteringar. Projektfinansiering används vid anläggningsexport till mer riskfyll- da länder och vanligtvis är affärerna på relativt stora belopp. Ofta är det flera företag som levererar till ett projekt och leverantörerna är hemmahörande i ett flertal länder. Exporten till industriländer utgörs till större del av komponentleveranser eftersom investeraren vanligen har den kompetens som behövs för projektledning. Men även i dessa länder ökar användningen av projektfinansieringsmodellen bl.a. till följd av privatiseringar och modellens fördelar. 7.1.5Projektfinansiering innebär nya risker för finansiärer och exportörer De förändringar i riskbilden för finansiärerna som övergången från offentliga till privata köpare innebär förstärks ytterligare vid projektfi- nansieringar. De kommersiella riskerna blir annorlunda vid nyetablera- de projektbolag än vid etablerade företag och väger tyngre i den totala riskbedömningen. Till detta kommer att de politiska riskerna ändrar karaktär. Allmänna landrisker t.ex. rörande betalningsförmågan mins- kar i betydelse och faktorer som valuta- och ränteförändringar får ökad betydelse. Likaså blir faktorer som rör stabilitet i det legala systemet och egendomsskydd m.m. mer betydelsefulla att väga in. Vid exempel- vis energiinvesteringar är energiproducenten ofta beroende av att offentliga distributörer köper energin till överenskomna priser. Vidare är man beroende av att äganderätten inte urholkas eller att anläggning- arna konfiskeras och att givna koncessioner dras in. Skattelagstiftning- en kan självfallet också påverka projektens fortbestånd. Finansierings- modellen ställer krav på låne- och garantigivare att kunna göra de annorlunda riskbedömningar detta medför, men också på att de löpande följa riskutvecklingen i projekten. Den annorlunda riskbilden, som innebär mer begränsade möjlighe- ter att erhålla säkerheter från köpare eller deras banker (motsv), gör att riskerna i mindre utsträckning än i andra exportaffärer är bankmässiga. Det ställer ofta ökade krav på medverkan vid finansieringen från ex- portören. Medverkan omfattar inte bara att ordna finansiering av själva köpet av varor och tjänster utan också att ordna ägarkapital till själva investeringen. Vidare ökar kravet på att ställa upp med säkerheter för kreditgivarnas finansiering av varu- och tjänsteinköpen. Tidsprofilen på riskerna är också annorlunda jämfört med ordinarie affärer. Visar bolaget att det har den budgeterade intjänandeförmågan förbättras dess kreditvärdighet snabbt och bankfinansiering resp. finan- siering på kapitalmarknaderna blir då möjlig. Kravet på medverkan begränsas därför vanligtvis till uppb yggnadsfasen, då riskläget är som Detta gäller såväl exportören som riskavtäckare men innebär att de kan – om allt går planenligt – komma ur (en stor del av) risken snabbare än vid traditionella exportfinansieringar. 7.2.1Statens roll i exportfinansieringen Jag har ansett det väsentligt att i det föregående sammanfatta de för- ändringar som skett i fråga om förutsättningarna för statens roll i exportfinansieringen. har staten fortlö- pande anpassat sitt stöd till finansieringen. Någon samlad översyn av statens medverkan i exportfinansieringen har emellertid inte skett. Den avstämning som jag gjort av nu läget och utvecklingen som den nu kan bedömas ger vid handen att staten har en viktig och för exportnäringen avgörande roll att spela även i fortsättningen. Detta inte minst eftersom andra länder heller inte övervägt att slopa sina stöd till finansieringen av exporten. Det är här angeläget att konstatera att näringen har en utomordentlig betydelse för ekonomi. I förhållande till andra länder är det särskilt de stora exportföretagen som relativt sett har större vikt för sysselsättning och exportintäkter. är att staten inom de ramar som ställts upp i det internationella samar- betet aktivt bör verka för att exportnäringen såvitt gäller finansieringen av dess produkter och tjänster får bästa möjliga stöd. Utvecklingen vad gäller exporten och finansieringsförutsättningarna innebär att statens roll i vissa avseenden behöver ändras och anpassas. Organisationen för statens medverkan Den organisatoriska strukturen när det gäller statens medverkan i exportfinansiering är olika i olika länder. I , liksom i flertalet övriga europeiska länder har man olika organ som svarar för kreditgiv- ning och för riskavtäckning. I främst , och har man valt att hålla ihop den statsstödda verksamheten i eximbanker. Som jag redovisat tidigare skiljer sig statens motiv för att medverka i kreditgiv- ning resp. garantigivning åt. Utvecklingen på kapitalmarknaderna har enligt min uppfattning förstärkt dessa skillnader. Jag anser därför inte att det finns några skäl för att samla den statsstödda exportfinansiering- en i en eximbank. Jag har också prövat andra organisationsmodeller, bl.a. att som i och överlåta administrationen av den statsstödda garantigivningen till ett privat bolag. De senaste årens utveckling som bl.a. innebär att EKNs roll ändrats så att man aktivt arbetar parallellt med bankerna för att säkerställa finansieringar talar mot en sådan lösning. Det finns därför inget som talar för en tysk-fransk lösning. Jag föreslår mot denna bakgrund att staten behåller nuvarande upp- delning, där ansvaret organisatoriskt är delat på risktagande och kredit- försörjning behålls. Allt fler företag etablerar produktionsställen i fler länder och i ex- portaffärer blir det vanligare att leveranser hämtas från fler än en av dessa anläggningar. Ett ökande antal exportaffärer sätts vidare samman med leveranser från exportörer i flera länder. Detta skapar komplexa finansieringslösningar som ytterligare kompliceras av att den statliga exportfinansieringen f.n. i huvudsak är nationellt organiserad. Vid statlig medverkan i exportfinansiering med leveranser från flera länder behöver institut från ett antal exportländer samarbeta och flera avtal om samfinansiering m.m. redan mellan instituten. För att underlätta sådan samfinansiering behövs också mer likvärdiga garantivillkor. Detta ställer i sin tur krav på fortsatt harmonisering av villkor och mellan de statliga sådana samfinansieringar inte skall bli resurskrävande för de sökande och instituten. Harmoniseringsarbe- tet inom EU och behöver därför fortsätta. Den statstödda ex- portfinansieringen motiveras främst av näringspolitiska skäl, och det finns en övergripande enighet om att exportländerna inte skall konkur- rera med statliga subventioner. Premieharmoniseringen behöver därför omfatta inte bara politiska utan också kommersiella risker. Vidare bör syftet vara att garantivillkoren skall vara lika i alla i-länder. Det är min uppfattning att bör driva på en sådan utveckling. kan de nationella riskavtäckningssystemen åtminstone inom EU komma att bli så samordnade att även en organisatorisk sammanslagning kan komma i fråga. Också inom kreditgivningssidan kan sammanslagningar över nationsgränserna bli aktuella. En annan fråga som rör den organisatoriska strukturen gäller hante- ringen av statens medverkan i riskkapitalförsörjning. Jag återkommer senare i sakfrågan. Några länder, t.ex. genom KfW (), genom EDC (Export Deve- lopment Company) och genom OPIC (Overseas Private Invest- ment Company), har inrättat särskilda s.k fönster eller avdelningar inom dessa organ som hanterar riskkapitalförsörjning. Man skulle kunna överväga att öppna motsvarande fönster hos SEK.