sou · GMB361d1 · 1999-01-01 00:00:00 — svensk lagstiftning går här utöver de krav som gäller inom EU. Vid intervjuer har det påpekats att företagen, särskilt de mindre, tenderar att uppfatta egenkontrollprogrammen som ett myndighetens dokument, för vilket företagen inte riktigt känner något eget ansvar. Något krav på att tillsynsmyndigheten skall fastställa företagens egenkontrollprogram finns således ej uttalat i regelverket inom den europeiska gemenskapen. Att den offentliga livsmedelstillsynen i fastställer företagens egenkontrollprogram kan leda till uppfattningar om oklara ansvarförhållanden och risk finns att myndighetens fastställande av företagen tolkas som att myndigheten ikläder sig ett ansvar för företagens livsmedelshantering. Kommittén bedömer detta vara olämpligt och det finns inte med beaktande av något skäl för myndigheten att fortsättningsvis fastställa egenkontrollprogram. Information, utbildning och de mindre företagens incitament . En preliminär problembild av företagens egentillsyn och egenkontroll- program pekar mot att införandet av egentillsyn till stor del har varit - 149 Jfr.även t.ex. 1994/95. RR8, Bilaga, s. 22 och Riksrevisions- verkets rapport 1993:7, s. 30. och är - ett informations-, utbildnings- och incitamentsproblem. De kontakter utredningen haft med och ett antal miljö- och hälsoskyddsförvaltningar indikerar att läget är tillfredsställande inom de större livsmedelsindustrierna och i huvudsak även inom de större offentliga storhushållen. Bland remissvaren över betänkande, i vilket förslag om egenkontroll presenterades , fram- fördes kritiska farhågor om att en obligatorisk egentillsyn skulle inne- bära risk för att mindre och medelstora företag skulle slås ut på mark- naden. Dessa farhågor kan knappast sägas ha besannats, men däremot förefaller det vara dessa företagskategorier och då framförallt de mindre företagen som har de största problemen med att kunna leva upp till de krav som följer med en obligatorisk egentillsyn efter ett fastställt egenkontrollprogram. De dominerande problemen tycks finnas bland de privata mindre storhushållen och mindre handelsföretag. De små företagen saknar ofta kompetens och resurser för att upprätta och följa egenkontrollprogram. Dessutom är de små företagen ofta svåra att nå med information och med pressade lönsamhetsmarginaler är därtill ägare och personal lågt motiverade till att delta i kurser och annan utbildning. En viss skyldighet kan anses gälla för staten att informera om lagstiftningens krav, men det kan diskuteras hur långt denna skyldighet sträcker sig. Ovedersägligen var det så att den stora majoriteten av företag var oförberedda på reformen om egentillsyn och kravet på ett fastställt program när genomförandet inleddes. Statsmakternas beslut var inte heller förberett så att det fanns en beredskap hos myndig- heterna att kunna ge tillräcklig information från början. Däremot kan det knappast anses vara en uppgift för det offentliga att söka övertyga företagen om att en fungerande egentillsyn ligger i företagens eget intresse. Därmed kan det ifrågasättas om myn- digheternas prioritering av information och rådgivning om egenkont- rollen är välmotiverad. Antalet utförda inspektioner visar en sjunkande trend. har en i storleksordningen tioprocentig årlig minskning registrerats (SLV-Rapport 31/97). Även provtagningsfrekvensen visar en svagt vikande tendens. En förklaring till det minskande antalet kan vara att tillsynsmyndigheterna gör färre men mer omfattande inspek- tioner, men troligen är det fråga om en reell minskning. Livsmedels- verket gör bedömningen att minskningen delvis hänger samman med kommunernas satsning på egenkontrollverksamheten, vilket lett till en omfördelning av resurserna. En tolkning av detta är att resurserna mer ägnas åt den rådgivning och information som visat sig vara nödvändigt för att få till stånd en fungerande egentillsyn. framhåller att de totala resurserna i landet för livsmedelstillsynen inte har minskat . Det kan ifrågasättas om det är rimligt att många tillsynsförvaltningar förbrukar en stor del av sina resurser på att få problemkategorin mindre företag att inse deras eget intresse att få en fungerande egenkontroll till stånd. Denna prioritering innebär en risk för att aktiva kontrollåtgärder såsom inspektioner och oanmälda kontroller inte kan utföras i tillräcklig omfattning. Det kan å andra sidan hävdas att en prioritering av råd och information speciellt riktat till små företag på litet kan höja den allmänna kvalitetsnivån i livsmedelshanteringen. Emellertid är det primärt företagens eget ansvar att leva upp till lagstiftningens krav. Myndigheternas uppgift är att övervaka att företagen gör detta. Det är därför rimligt att myndigheterna i högre grad överlåter åt företagen själva och i förekommande fall deras organisationer att ta ett ökat ansvar för sin försörjning med råd och information i samband med företagens egentillsyn. Sammanfattningsvis kan följande slutsatser dras: -Redovisade skillnader mellan livsmedelstillsyn och miljötillsyn gör att det inte finns någon anledning till att myndigheterna skall fastställa företagens egenkontrollprogram när det gäller livsmedelstillsyn. Inte heller finns stöd för ett sådant förfarande i regelverket inom den europeiska gemenskapen. -Det ingår inte primärt i det offentliga åtagandet att genom rådgivning och information övertyga företagen om deras skyldighet att se till att producerade varor uppfyller livsmedelslagstiftningens krav. -I en genomförandefas bör utarbeta en vägledning om egentillsyn. -Ett större ansvar bör läggas på livsmedelsbranschen och dess organisationer för utvecklingen av en effektiv egenkontroll. Ett flertal kartläggningar indikerar att kunskapen om reglerna för märkning av varor är bristfällig hos dem som förpackar eller saluhåller livsmedel. Enligt kommitténs bedömning krävs mer information och fler kontroller för att förbättra märkningen i butikerna. Kommittén föreslår att det i de företag där märkning av livsmedel sker ska finnas en särskild utpekad och namngiven märkningsansvarig person. Uppgift om märkningsansvarig skulle t.ex kunna ingå som en punkt i företagens egenkontrollprogram. kan sägas vara grunden för gällande märkningsregler. Det viktigaste direktivet är direktivet 79/112/EEG om tillnärmning av med- lemsstaternas lagstiftning om märkning, presentation och reklam ifråga om livsmedel. Direktivet är ett s.k. ramdirektiv. Ändringar i livsmedelslagen hade gjorts 1989 i syfte att skärpa livsmedelskontrollen. Därvid sades bl.a. i prop 1989/90:68 om livs- medelskontrollens mål, omfattning och inriktning att kontrollen i ökad utsträckning bör inriktas mot att undersöka livsmedlens samman- sättning och att innehållsdeklarationen är riktig. Märkningen i övrigt, bl.a. datummärkningen, sades också behöva kontrolleras bättre. Ett ökat inslag av kemiska analyser förordades. Fram till att trädde i kraft reglerades märkningen av livsmedel genom livsmedelslagen, livsmedelsförord- ningen och kungörelse SLV FS 1984:11. I livsme- delslagen 13-15 §§ fanns de grundläggande bestämmelserna. I 13 § fanns en uppräkning av de uppgifter som skulle anges på färdig- förpackade livsmedel. Vissa närmare föreskrifter fanns i livsmedels- förordningen 21-26 §§. Dessa märkningsbestämmelser ersattes (prop 1992/93:119) med ett bemyndigande i livsmedelslagen 13 § om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om märkning av livsmedel. Departementschefen gjorde be- dömningen att märkningsbestämmelserna är utpräglat tekniska och inte sällan mycket detaljerade. Det dåvarande systemet med detaljerade bestämmelser på tre normnivåer ansågs göra att regelmassan blev svår att överblicka och därmed svår att efterleva för företagen och svår att tillämpa för miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Också konsumenterna bedömdes ha svårt att få klarhet i vilka regler som gällde. 198 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61 till detta ansåg departementschefen det vara angeläget att begränsa antalet nivåer i regelgivningen. Den tidigare svenska lagstiftningen tillgodosåg i stort sett märk- ningsdirektivets krav, men vissa justeringar var nödvändiga. Delvis nya bestämmelser om märkning av livsmedel infördes således i och med . t.o.m. utgången av fick de äldre bestämmelserna tillämpas. Dessa varor fick saluhållas inom landet t.o.m. utgången av 1996. Från gäller emellertid de nya reglerna fullt ut och från denna tidpunkt skall livsmedel som säljs förpackade vara märkta i enlighet med den s.k. märkningskungörelsen SLV FS 1993:19. Den som förpackar livsmedel är ansvarig för att märkningen är riktig. Livsmedelslagen stadgar ansvar för att livsmedel märks i enlighet med de föreskrifter meddelat. Det föreligger ansvar för den som driver en verksamhet att vidta åtgärder så att livsmedelslagen följs vad gäller märkning och straffrättsligt ansvar föreligger enligt 30 § livsmedelslagen om ett livsmedel märks på felaktigt eller bristfälligt sätt. Som grund för märkning i butik krävs att varorna åtföljs av informa- tion från leverantören. Vid butiksmärkning är butiksägaren ansvarig för att varorna är korrekt märkta. Området är totalharmoniserat, 151 dvs. kan inte lagstifta om vare sig strängare eller mildare bestämmelser. Märkningsdirektiven tillåter således inte några avvikande bestämmelser. Under förutsättning att konsumenterna inte vilseleds finns det emellertid inte något som hindrar en svensk livsmedelsproducent från att frivilligt och som ett konkurrensmedel märka sina produkter även med uppgifter som inte omfattas av krav och inte införlivats i det svenska regelverket. En sådan uppgift är t.ex. bakningsdatum på färdigförpackat bröd. och EU-inträdet har inneburit en större gemensam marknad med ett större antal produkter och aktörer. Detta ökar behovet av en utförlig märkning vad gäller t.ex. ursprung och tillsatser. Från gäller nya EG-regler om märkning av nötkött. Hårdare krav ställs på den som vill ursprungsmärka färskt och fryst nötkött med t.ex. ursprung och uppfödningssätt. För att få sätta en svensk flagga på förpackningen måste man genom dokumentation kunna bevisa att köttet verkligen är svenskt. 150Prop 1992/93:119 ss. 151I gäller dock speciella krav på obligatorisk kötthalts- och fetthaltsangivning på charkuteriprodukter. 152EU, konsumenterna och maten, SOU 1996:62, s. 99. Märkningens syfte är att ge konsumenterna den information om varan som behövs för att kunna avgöra om den motsvarar konsumentens behov och krav, hur varan lämpligen hanteras samt dess ursprung. Bra märkning underlättar även för konsumenterna att sätta samman en näringsriktig kost. De flesta livsmedel köps färdigförpackade i självbetjäningsbutiker, där det kan vara svårt att få svar på frågor. Möjligheterna att bedöma livsmedlens egenskaper och kvalitet med hjälp av syn och lukt är ganska små. Utbudet av varor är stort och det kan vara svårt att välja mellan olika fabrikat och förpackningsstorlekar. De viktigaste uppgifterna konsumenterna behöver för att kunna göra ett bra val måste därför finnas på förpackningen. Syftet med att kräva vissa märkningsuppgifter är både att därigenom tillförsäkra konsumenterna viss redlighet och att garantera viss säkerhet beträffande den aktuella produkten. Det är viktigt att det anges på förpackningen vem som är ansvarig för märkningen så att den konsument som har behov av ytterligare upplysningar om varan vet vart han skall vända sig. En konsument kan inte förväntas känna till vilka risker som kan vara förknippade med ett visst livsmedel, t.ex. om en vara behöver särskild förvaring eller särskild behandling i övrigt för att inte bli hälsovådlig. För allergikern är det viktigt att ingrediensförteckningen är korrekt och fullständig för att kunna undvika sådant han är allergisk mot. I räknar man med att allergi eller överkänslighet mot livsmedel förekommer hos var tionde person. För dessa personer är det av allra största vikt att ingrediensförteckningen är korrekt och stämmer med innehållet och att ingen ingrediens eller tillsats tillförts livsmedlet eller bytts ut utan att detta framgår på förpackningen. Ingredienser som kan orsaka överkänslighetsreaktioner är t.ex. mjölk, ägg, fisk, skaldjur, nötter, baljväxter, spannmål, vissa konserveringsmedel och antioxidanter. Som konsument får man genom märkningen reda på om ett livs- medel har den kvalitet man förväntar sig, så att man får valuta för pengarna. Med korrekt information om livsmedlen kan konsumenterna undvika att bli lurade. Det är av stort värde att känna till behov av särskild förvaring och hållbarheten hos ett livsmedel, inte enbart av säkerhetsskäl utan även för att livsmedlet ska kunna konsumeras medan det är av god kvalitet. Ingrediensförteckning, mängddeklaration av vissa ingredienser, uppgift om t.ex. fetthalt och näringsvärdesdeklaration är exempel på uppgifter som kan ha relevans i detta sammanhang. 8.2.3Märkningens form och innehåll Märkningen ska anges på själva förpackningen eller på en etikett som fästs på förpackningen. Märkningen skall vara väl synlig, lätt att förstå, läsbar och beständig och får inte vara vilseledande, vilket t.ex. innebär att prislappar inte får placeras över texten. Huvudregeln är att märkningen ska vara på svenska. Ingredienser som har använts för att tillverka livsmedel skall anges i en ingrediensförteckning. För livsmedel som inte är sammansatta, t.ex. kött och organ räcker det med att varans beteckning anges och i före- kommande fall skall alltid djurslaget ingå om det inte är uppenbart vilket djur som avses. Ingredienserna skall anges i fallande skala efter ingående mängd. Även vatten skall deklareras om det har tillförts och finns kvar till i den färdiga varan. Vissa livsmedel är mycket lättfördärvliga, t.ex. färsk fiskvara, färsk kyckling, köttfärs, organ och råkorv. Sådana livsmedel skall märkas med sista förbrukningsdag och får inte säljas efter denna dag. Livsmedel som inte är att anse som mycket lättfördärvliga får inte märkas med sista förbrukningsdag utan skall märkas bäst före. Så märkta livsmedel får säljas även efter angivet datum så länge butiken kan garantera att de därefter har en fullt tillfredsställande beskaffenhet. För ägg anges sista försäljningsdag. I princip skall alla livsmedel vara identifikationsmärkta vid salu- hållandet. Med hjälp av sådan märkning skall ett parti kunna identi- fieras. Syftet med denna märkning är att det skall vara möjligt att spåra felaktiga partier. Alla slag av förpackade livsmedel omfattas av kun- görelsen om identifikationsmärkning och kungörelsen om märkning och presentation av livsmedel samt i förekommande fall av kungörel- sen om djupfrysta livsmedel. Ytterligare märkningskrav som mängddeklaration, fetthalt, upptin- ingsanvisning och spädningsanvisning finns för vissa livsmedel. Bestrålade livsmedel måste alltid t.ex. märkas. Vid försäljning till konsument skall i regel alla obligatoriska upp- gifter finnas på varans förpackning. Enligt de allmänna råden till SLV FS 1990:10 bör egentillsynen omfatta bl.a. märkning. 153 Andra språk än svenska kan accepteras om informationen är förståelig för svensktalande. I praktiken torde det innebära att det i stort sett bara är svenska språket som kan komma ifråga. kommer på den som driver en livsmedelsverksamhet att vidta åtgärder så att livsmedelslagen följs vad gäller märkning. Verket har tidigare gett ut allmänna råd om egenkontrollprogram för vissa slag av verksamheter. I dessa s.k. typprogram rekommenderas egentillsyn av märkning för verksamheter som omfattar bl.a. styckning och charkuteritillverkning, livsmedelsbutiker, fisk och fiskprodukter samt bagerier och konditorier. Egenkontrollen omfattar t.ex. att beteckning och ingrediensförteckning överensstämmer med produktens samman- sättning, att datummärkning motsvarar produktens hållbarhet och att uppgiften om varans nettokvantitet är korrekt. Kontroll av märkning är ett vanligt förekommande inslag i före- tagens egenkontrollprogram. Om märkningsreglerna inte följs får tillsynsmyndigheten meddela före- läggande eller förbud som uppenbart behövs för att rätta till brister i märkningshänseende och få till stånd korrekt märkning. För att utkräva straffrättsligt ansvar krävs dels att någon handlat med uppsåt eller oaktsamhet, dels att gärningen inte är ringa. Personer i flera handelsled kan ställas till straffansvar. Varje led som säljer ett livsmedel har således ett ansvar för korrekt märkning. Det innebär att flera har ansvaret, t.ex. tillverkare, förpackare, importör, införare, grossist och detaljist. Huvudansvaret åvilar den som har bästa förutsätt- ningarna att uppfylla märkningen. Tillverkaren eller förpackaren och för importerade eller införda livsmedel importören eller införaren är den som bäst känner till livsmedlets innehåll och den som i första hand bör bära ansvaret. Även person i senare led kan dock bli ansvarig - särskilt om man misstänker felaktig märkning. Straffansvar föreskrivs i 30 § 3. livsmedelslagen. Sådant ansvar vid märkning finns i två typsituationer: 1.Livsmedel får inte saluhållas om det inte är märkt enligt Livs- medelsverkets bestämmelser. 2.Livsmedel får inte märkas med oriktiga uppgifter. Det innebär att ansvaret åvilar den som aktivt märkt ett livsmedel. Något salu- hållande behöver inte ha skett. Konsumentråd har uttryckt farhågor för att anpassningen av livsmedelsmärkningen till det europeiska regelsystemet i vissa fall kan medföra en försämring av tidigare märkningsregler. Det gäller bl.a. sådana uppgifter som inte är lagstadgade t.ex. bakdag på bröd, förpack- ningsdag för kylvaror samt ursprungsland för kött, frukt och grönsaker. genomförde 15 av 17 miljö- och hälsoskydds- förvaltningar (eller motsvarande) i en projektinriktad livsmedelsundersökning om märkningskontroll av livsmedel paketerade i livsmedelsbutiker. Enligt rapporten av undersökningen måste resul- tatet betecknas som dåligt. Brister noterades i alla de undersökta butikerna och på alla typer av livsmedel som butikerna själva förpackar och märker. Det bedömdes i rapporten vara anmärkningsvärt att inte en enda produkt i någon varugrupp var helt rätt märkt i enlighet med märkningsbestämmelserna. Under vintern 1996-97 genomfördes i en projekt- inriktad kontroll av märkningen av butiksförpackade livsmedel. Sam- manlagt kontrollerades 276 produkter som hade förpackats i butik. Resultatet visar att av varorna inte var märkta enligt bestämmelserna. Flertalet förpackningar saknade godtagbar ingrediens- förteckning, riktig datummärkning eller korrekt förvaringsanvisning. Dessutom var förvaringstemperaturen i butiken för hög i många fall. Det ansågs förvånande att proverna på charkuteriprodukter var tjänliga med anmärkning i mer än en tredjedel av fallen. Kommunerna i har genomfört ett projekt där märkning av butiksförpackade varor undersökts. Samman- lagt besöktes 94 butiker. Trots att butikerna förvarnats om projektet och fått information om märkningsreglerna så var bristerna många. Resultatet av projektet visade att det fanns brister inom alla de undersökta varugrupperna. Vanligast förekommande fel var ofull- ständig eller avsaknad av ingrediensförteckning, brister i märkningen av djupfrysta varor samt ofullständiga uppgifter om firmans namn och adress. En liknande märkningskontroll har genomförts av miljö- och hälso- skyddsförvaltningarna i läns nio kommuner. Fyra varuslag granskades: Majonnäsbaserade sallader, charkprodukter, färdiglagad mat och blandfärs/köttfärs. För samtliga varor kontrollerades om tio uppgifter, som enligt gällande EG-regler skall finnas angivna i märk- ningen, hade lämnats korrekt. Av 368 varor blev det anmärkning på 317, vilket motsvarar . Resultatet beskrivs som närmast katastrofalt. Ingen av de 100 butiker som ingick i undersökningen blev godkänd. En kontroll av märkningen av importerade livsmedel hos grossister som gjorts av livsmedelshygieniska avdelningen vid i tyder på stora brister. En möjlig förklaring kan, enligt livs- medelshygieniska avdelningen, vara missuppfattningar av konsekven- serna av medlemskap i . Importörerna tycks tro att varor som kommer från ett annat EU-land fritt kan omsättas i utan att märkningen anpassas. Livsmedelsavdelningen konstaterar vidare i sin rapport att kunskapen om hur märkningen ska vara utformad och vilka regler som gäller är mindre god bland kommunens näringsidkare. I sammanfattning ger de fem ovan relaterade studierna av märkning av livsmedel en entydig bild av att efterlevnaden av märkningsreglerna i praktiken visar betydande brister beträffande livsmedel som förpackas i butik eller importeras. Vid ett flertal tillfällen har kunnat konstatera att felaktigt märkta livsmedel funnits på marknaden. Som exempel på fel- aktigheter kan nämnas att ingredienser som hasselnötter, mandel, mjölk och ägg har glömts bort i ingrediensförteckningar. Genom slarv och bristande kontroll har på så sätt flera allvarliga och livshotande reaktioner inträffat hos allergiker och överkänsliga. Vid besök i livsmedelsbutiker har utredningen om livsmedelstill- synen även kunnat konstatera allvarliga brister, inte minst vad det gäller ofullständig eller frånvaro av ingrediensförteckning, inte sällan i förening med s.k. fantasinamn på produkter. Av resultaten från den projektinriktade kontrollen och Livsmedels- verkets uppföljning av den lokala tillsynen framgår tydligt att före- tagens egenkontroll av märkning är mycket bristfällig trots att kontroll av märkningen skall ingå i egenkontrollprogrammen. Detta gäller särskilt butiksförpackade livsmedel. Kravet på korrekt märkning av livsmedel är ett viktigt steg mot bättre varuinformation. Informationen skall underlätta för konsumenterna att jämföra varor av samma slag men med olika tillverkare. De flesta livs- medel som köps är färdigförpackade och ligger i självbetjäningsdiskar. Kunder som är allergiska skall kunna välja rätt produkter med hjälp av korrekt information om innehållet. För att konsumenterna ska kunna få nödvändig information om livsmedlet måste föreskrivna märknings- uppgifter finnas på förpackningen. Med korrekt information om livs- medlen kan konsumenterna dessutom undvika att bli lurade. 204 Tillsynsverksamheten SOU 1988:61 Märkningskungörelsen innehåller många detaljerade föreskrifter om vilka uppgifter som skall finnas på olika typer av livsmedel. Att märk- ningen utformas på samma sätt för likartade produkter är viktigt för att konkurrensneutralitet skall upprätthållas mellan olika livsmedelstill- verkare och -försäljare. Märkning av butiksförpackade livsmedel är ingenting genuint nytt. Regler för sådan märkning har funnits och märknings- frågorna uppmärksammades i statsmakternas beslut om livs- medelskontrollen. Trots detta verkar kunskapen om reglerna hos dem som förpackar eller saluhåller livsmedel vara bristfälliga. Detta tyder på att mer information och fler kontroller behövs för att förbättra märk- ningen i butikerna. Kommittén föreslår att det därutöver i de företag där märkning av livsmedel sker ska finnas en särskild utpekad och namngiven märkningsansvarig person. Uppgift om märkningsansvarig skulle t.ex. kunna ingå som en punkt i företagens egenkontrollprogram. Det är vidare önskvärt att det skapas former för ett löpande sam- arbete mellan konsumentorganisationer och och tillsynsmyndigheter. Konsumentberedningen154 har uppmärksammat möjligheten till ett aktivt deltagande av konsumentorganisationerna och föreslår bl.a. att aktuella myndigheter inrättar referensgrupper för konsumenternas representanter på viktiga områden samt ökar konsumentrepresenta- tionen i befintliga råd, arbets- och referensgrupper. Att i enlighet med konsumentberedningen i ökad utsträckning skapa möjligheter för konsumentorganisationernas medverkan på den lokala nivån ligger väl i linje med ett decentraliserat ansvar för livs- medelstillsynen. En sådan medverkan förutsätter dock att frågan om finansieringen av de kostnader som medföljer kan lösas. 154 SOU 1996:62 EU, konsumenterna och maten, s. 211.