sou · GMB372 · 1999-01-01 00:00:00 — lämnas över till ett kommunalförbund inte behöver vara gemensam för Det innebär bl.a. att samverkan kan obligatoriska och frivilliga kommunala uppgifter och att det är mö jligt att bilda ett i flera olika frågor. Frågan om hur bildandet av kommunalförbund påverkar förbunds- medlemmarnas möjligheter att själva ägna sig åt de angelägenheter för vilka förbundet har bildats behandlas i avsnitt 11.3.1. Enligt 3 kap. 27 § KL skall det för ett kommunalförbund finnas en förbundsordning med närmare bestämmelser om förbundet. En lång rad frågor angående kommunalförbundets organisation och arbetsformer får regleras av förbundsmedlemmarna i förbundsordningen. De enda krav som ställs i kommunallagen är att det skall finnas en beslutande församling och ett verkställande organ som sköter förvaltningen av förbundet. Vad som skall regleras i förbundsordningen framgår närmare av bestämmelsen i 3 kap. 28 § KL. De förtroendevalda i kommunalförbund bär samma personliga ansvar för hur verksamheten bedrivs som förtroendevalda i kommuner och landsting. Allmänhetens insyn i kommunalförbundets angelägenheter är underkastad offentlighetsprincipen. Därtill kommer att kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning (10 kap.) gäller för beslut som har fattats av förbundets beslutande församling samt för beslut som har fattats av förbundsstyrelsen, såvida beslutet inte är av rent förberedande eller verkställande art. Besluten får överklagas såväl av varje kommun och landsting som är medlem i förbundet som av deras invånare. Kommunallagens bestämmelser om mål för den ekonomiska förvaltningen, medelsförvaltningen, budgetens innehåll, utgiftsbeslut under budgetåret, förbud mot pantsättning samt räkenskapsföring och redovisning gäller även för kommunalförbund. För ett kommunalförbunds skulder står i första hand förbundets egna tillgångar till förfogande. Av bestämmelsen i 8 kap. 26 § KL följer dock att medlemmarna bär det yttersta ekonomiska ansvaret för ett förbunds verksamhet. Medlemmarna är skyldiga att täcka brister när förbundet saknar tillgångar för att betala sina skulder. Varje medlem skall skjuta till så stor del av bristen som svarar mot medlemmens andel i skulden efter de grunder som anges i förbundsordningen. Enligt 3 kap. 28 § 11 KL skall det i förbundsordningen finnas föreskrifter om förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder samt om fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna. Bestämmelsen i 8 kap. 26 § KL reglerar förbundsmedlemmarnas inbördes förhållanden och deras förhållande till förbundet. När det gäller utomstående borgenärers möjligheter att med stöd av bestämmelsen vända sig direkt mot förbundsmedlemmarna är rättsläget något mer svårtolkat. Den nuvarande bestämmelsen i 8 kap. 26 § KL föregicks av en motsvarande regel kommunalförbundslag (1 kap. 5 §). Enligt förarbetena till kommunalförbundslagen utgjorde 1 kap. 5 § en garantiregel för tredje man. Det framhölls därvid att borgenärernas trygghet i första hand låg i förbundsmedlemmarnas förmåga att fullgöra skyldigheten att fylla eventuella medelsbrister i förbundet. Det uttalades emellertid också att en borgenär hade möjlighet att med stöd av bestämmelsen vända sig direkt till förbundsmedlemmarna, i sista hand med exekutiva åtgärder. Denna möjlighet kunde utnyttjas om en medlem inte fullgjorde sin skyldighet att skjuta till medel till förbundet (prop. 1984/85:216 s. 30). Bestämmelsen i 1 kap. 5 § kommunalförbund infördes i det närmaste ordagrant i 8 kap. 26§ KL. I lagstiftningsärendet uttalades därvid att bestämmelsen inte innebär att en medlem är skyldig att betala direkt till kommunalförbundets borgenärer. Till uttalandet fogades inte någon motivering (prop. 1996/97:105 s. 87 och 117 f.). infördes en mö jlighet för kommuner och landsting att samverka i gemensam nämnd. Syftet var att åstadkomma en möjlighet att samverka i ett offentligrättsligt organ, i vilket alla samverkande parter behåller ett reellt politiskt inflytande över den verksamhet som nämnden ansvarar för. Samverkan i gemensam nämnd kan avse samtliga verksamheter som faller inom den kommunala kompetensen. En av utgångspunkterna för regleringen av samverkan i gemensam nämnd är att kommuner och landsting skall ha möjlighet att under så stor frihet som möjligt välja enkla och ändamålsenliga lösningar utan att de krav som ställs i offentligrättsligt hänseende efterges. En gemensam nämnd skall därför ses som vilken annan nämnd som helst. Det innebär bl.a. att reglerna i kommunallagen om nämnder gäller och att den gemensamma nämnden är en egen myndighet. Inrättandet av en gemensam nämnd innebär inte att en ny juridisk person bildas. Nämnden skall i stället ses som företrädare för alla de samverkande huvudmännen. Den gemensamma nämnden kan därför inte ingå avtal eller anställa personal i eget namn. I 3 kap. 3 c § KL anges att behörigheten och befogenheten för en gemensam nämnd skall preciseras i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och landstingen. Ledamöterna i den gemensamma nämnden skall väljas av de samverkande kommunerna och landstingen. Bara den som är valbar i den egna kommunen eller är valbar till ledamot av den gemensamma nämnden. Reglerna om offentlighet hos kommunala myndigheter och regleringen i sekretesslagen (1980:100) är t illämpliga på gemensamma nämnder. Utredningens har i uppdrag att analysera hur en offentligrättslig form för finansiellt samarbete mellan kommuner och landsting skulle kunna vara uppbyggd. Oavsett hur samverkansformen byggs upp, finns det anledning att behandla frågan om redovisning och revision. I detta avsnitt lämnas därför en redogörelse för vad som i dessa avseenden gäller för kommuner, landsting och kommunalförbund. I 8 kap. KL finns bestämmelser om räkenskapsföring och redovisning. Bestämmelserna är generella till sin karaktär och hänvisar till att det finns närmare bestämmelser i lagen (1997:614) om re dovis- ning. Den kommunala redovisningslagen trädde i kraft och gäller för kommuner, landsting och kommunalförbund. Lagen gäller inte för de kommunala företagen. För dessa gäller i stället bokföringslagen (1976:125) och årsredovisningslagen (1995:1554). Lagen (1997:614) om redovisning bygger dels på årsredovisningslagen, dels på det av de två kommunförbunden rekom- menderade normalreglementet för kommuner och landsting. Normal- reglementet sammanföll i stora drag med bokföringslagen, men i vissa avseenden har den kommunala särarten beaktats. Eftersom redovisningslagen bygger på normalreglementet har den kommunala särarten beaktats även i denna lag (prop. 1996/97:52). Lagen (1997:614) om redovisning innehåller bestämmel- ser om bokföring, årsredovisning och delårsrapporter. Den innehåller också detaljerade bestämmelser om utformningen av resultaträkning och balansräkning samt värdering av anläggningstillgångar. Lagen innehåller inte en uttömmande reglering av alla de redovisningsprinciper som bör ligga till grund för kommunernas, landstingens och kommunalförbundens bokföring och redovisning. utgå från god redovisningssed, vilken uttolkas genom normbildande auktoritativa organ. 1996/97:52 uttalade regeringen att ett oberoende organ för kommunala redovisningsfrågor bör tillskapas med uppgift att främja och utveckla god redovisningssed. Ett råd för redovisning bildades i form av en ideell förening mellan staten, och . Rådets uppgift är att göra uttolkningar av vad som är god redovisningssed och att utarbeta rekommendationer i redovisningsfrågor som är av principiell betydelse eller av större vikt för kommuner och landsting. Utgångspunkten för rådets uttolkningar av god redovisningssed är lagen ( 1997:614) om redovisning. med förslaget till lagen om redovisning lade regeringen fram ett förslag om ett lagreglerat balanskrav för kommuner, landsting och kommunalförbund (prop. 1996/97:52). Balanskravet innebär att budgeten skall upprättas så att in-täkterna överstiger kostnaderna. I balanskravet ligger också att ett negativt årsresultat skall regleras. Dessa bestämmelser finns intagna i 8 kap. 4 och 5 §§ KL och de skall tillämpas första gången (prop. 1996/97:52 och 1996/97:150). omfattas inte av balanskravet. En särskild utredare har dock tillsatts för att utreda frågan om ett utvidgat balanskrav omfattande verksamhet i kommunala företag (In 1998:02). Utredaren skall enligt sina direktiv (dir. 1997:133) analysera behovet av, förutsättningarna för och konsekvenserna av ett krav på ekonomisk balans som även omfattar den kommunala verksamhet som bedrivs i företagsform. Uppdraget skall redovisas till regeringen . I 9 kap. KL finns bestämmelser om revision. Enligt 9 kap. 7 § KL skall revisorerna i den omfattning som följer av god revisionssed granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområde. De skall pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Enligt 9 kap. 9 § KL skall revisorerna på motsvarande sätt även granska fullmäktigeberedningar. Bestämmelserna i 9 kap. KL gäller således verksamheter som bedrivs inom nämnder och fullmäktigeberedningar i kommuner och landsting. Av 19 § framgår att bestämmelserna i 9 kap., förutom 1 och 2 §§ om val av revisorer, gäller även kommunalförbund. Bestämmelserna om revision gäller däremot inte kommunala företag. För dem gäller i stället de särskilda bestämmelserna om revision för de olika företagsformerna. En kommitté har tillsatts för att göra en översyn av den kommunala revisionen (In 1997:07). Enligt direktiven (dir. 1997:56) skall kom- mittén föreslå de lagändringar och andra åtgärder som kan anses motiverade för att öka effektiviteten och kompetensen i revisionsarbetet samt för att stärka de förtroendevalda revisorernas självständiga ställ- ning. Kommittén skall redovisa sitt uppdrag till regeringen . 3 Offentlighet och sekretess Enligt direktiven skall utredningen analysera offentlighetsprincipens tillämpning på finansiell samverkan, även den nuvarande formen, och överväga behovet av ytterligare sekretessregler, med utgångspunkt från skyddet av det allmänna. I detta kapitel lämnas därför en redogörelse för offentlighetsprincipen och vissa delar av sekretesslagstiftningen. I ett demokratiskt samhälle är det av grundläggande betydelse att medborgarna kan kontrollera hur statliga och kommunala myndigheter bedriver sin verksamhet. För att möjliggöra en sådan kontroll är myndigheterna underkastade en offentlighetsprincip, vilken innebär att verksamheten skall ske i öppna former och under allmänhetens insyn så långt det är möjligt. Principen infördes i vårt land och syftar t ill att främja ett fritt meningsutbyte och till att ge medborgarna kännedom om myndigheternas verksamhet. På så sätt kan maktmissbruk motverkas som medborgarna får kännedom om grundläggande samhällsförhållanden. Offentlighetsprincipen omfattar bl.a. den verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting. Behovet av offentlighet och insyn kan tillgodoses på olika sätt. För sammanträden hos beslutande politiska församlingar råder i regel s.k. förhandlingsoffentlighet. Av bestämmelsen i 5 kap. 38 § KL följer att fullmäktiges sammanträden är offentliga. Fullmäktige får dock besluta att överläggningen i ett visst ärende skall äga rum inom stängda dörrar. Själva beslutsfattandet skall dock alltid ske offentligt. För sammanträden i kommunala nämnder gäller det motsatta förhållandet. Enligt 6 kap. 19 a § KL är huvudregeln att nämndernas sammanträden skall hållas inom stängda dörrar. Enligt samma bestämmelse kan nämnden dock besluta att sammanträdena skall vara offentliga, om fullmäktige har medgivit det. Sammanträdena skall dock alltid hållas inom stängda dörrar vid ärenden som avser myndighetsutövning eller om det förekommer uppgifter som omfattas av sekretess. Offentlighetsprincipen har fått sin fastaste utformning när det gäller information som finns nedskriven eller på annat sätt dokumenterad hos myndigheterna. Rätten att ta del av myndigheternas handlingar den s.k. handlingsoffentligheten infördes genom vår första tryckfrihets- förordning . Sambandet mellan allmänna handlingars offentlighet och tryckfriheten kommer fortfarande till uttryck i det grundlags- stadgande som anger tryckfrihetens allmänna innebörd. Av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen följer att rätten att offentliggöra allmänna handlingar är en del av tryckfriheten. Begreppet allmän handling behandlas i 2 kap. Tryckfrihetsförord- ningen. Av 3 § framgår att med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel. Det innebär att även t.ex. bandinspelningar och information som är lagrad med hjälp av dator utgör handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda regler anses inkommen till eller upprättad hos m yndighet. Med myndigheter avses de organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen. Myndighetsbegreppet omfattar således bl.a. kommunernas och landstingens förvaltningsmyndigheter. De beslutande kommunala församlingarna är likställda med myndigheter vid tillämpningen av 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Fristående rättssubjekt som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter anses i förevarande sammanhang inte vara myndigheter. Kommunala bolag, föreningar och stiftelser är således inte myndigheter. Att en allmän handling är offentlig innebär att varje svensk medborgare har rätt att ta del av handlingen. Av 14 kap. 5 § tryckfri- hetsförordningen följer att även utlänningar i princip har tillgång till allmänna handlingar, men deras rätt kan inskränkas genom lag. Rätten att ta del av allmänna handlingar kan utnyttjas oberoende av det syfte för vilket den enskilde begär att få ta del av en handling. I 2 kap. 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen regleras sättet för hur allmänna handlingar skall tillhandahållas. I princip får den som vill ta del av handlingen välja mellan att studera eller kopiera den i myndig- hetens lokaler och att beställa en avskrift eller kopia av handlingen mot en avgift. Däremot finns det ingen rätt att låna hem allmänna handlingar. Principen om allmänna handlingars offentlighet kan inte alltid tillämpas fullt ut. I vissa situationer kan viktiga allmänna eller enskilda intressen skadas av offentligheten och rätten att ta del av allmänna handlingar kan då begränsas genom sekretess. Så får ske bara om det är påkallat med hänsyn till vissa speciella omständigheter, vilka räknas upp i 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen. Omständigheter som kan utgöra skäl att begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar och som är av särskilt intresse i detta sammanhang är bl.a. rikets centrala finanspolitik, penningpolitik eller valutapolitik, det allmännas ekonomiska intresse samt skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen skall begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar anges noga i en särskild lag eller i annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen (prop. 1979/80:2 s. 117). 3.2Offentlighetsprincipen i kommunala bolag har det blivit allt vanligare att verksamhet bedrivs i privaträttsliga former. Enligt 3 kap. 16 § KL får kommuner och landsting lämna över vården av sina angelägenheter till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller till en enskild individ. Överlämnande får dock inte ske om det finns en föreskrift om att den kommunala angelägenheten skall handhas i särskild ordning. Denna begränsning har betydelse främst för specialreglerade verksamhetsområden som skall handhas av kommunala nämnder. Förvaltningsuppgift som innefattar m yndighetsutövning får enligt 11 kap. 6 § regeringsformen överlämnas endast om det finns särskilt lagstöd för det. Intresset av insyn i offentlig verksamhet är lika starkt oavsett vilken form som kommuner och landsting har valt för verksamheten. De kommunala företagen har därför jämställts med myndigheter vid tillämpningen av 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar skall i tillämpliga delar gälla också för handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Detta framgår av 1 kap. 9 § SekrL. Kommuner och landsting anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans genom sitt ägande eller på annat sätt förfogar över mer än hälften av samtliga röster i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. I fråga om handelsbolag gäller att ett sådant inflytande föreligger om kommuner och landsting ensamma eller tillsammans utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i bolaget. I stiftelser föreligger ett rättsligt bestämmande inflytande om kommuner och landsting på grund av stiftelseförordnandet har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för stiftelsen. Handlingsoffentligheten gäller även i sådana företag som ägs av andra kommunala bolag, av kommunalförbund eller av andra juridiska personer som kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande i. Som framhålls ovan får intresset av offentlighet och insyn ibland ge vika för intresset av att med sekretess skydda andra viktiga intressen. Det gäller även offentlighetsprincipens tillämpning i fråga om kommunala företag. I sekretesslagen finns bestämmelser till skydd för det allmännas ekonomiska intresse. I lagen ( 1990:409) om skydd för företagshemligheter finns bestämmelser till skydd för obehöriga angrepp på företagshemligheter. Bestämmelserna har ansetts ge ett tillräckligt skydd även för uppgifter om de kommunala företagens affärsförhållanden (prop. 1993/94:48 s. 29). Den som har nekats att ta del av en allmän handling hos ett kommunalt företag kan överklaga beslutet på samma sätt som vid motsvarande beslut av myndighet. Överklagande sker till förvaltnings- domstol. Det sagda har gällt offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag där kommuner eller landsting har ett dominerande inflytande i enlighet med vad som sägs ovan. Det finns emellertid behov av insyn och offentlighet även i andra kommunala företag. I 3 kap. 18 § tredje stycket KL stadgas därför att fullmäktige skall verka för att allmänheten enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet skall ha rätt att ta del av handlingar hos företag där kommunen är delägare utan att ha ett rättsligt bestämmande inflytande. Det har ansetts orimligt att kräva att fullmäktige skall se till att offentlighetsprincipen tillämpas även i dessa företag och fullmäktige åläggs således endast att verka för öppenhet. 3.3Utformningen av bestämmelserna i sekretesslagen Med sekretess menas förbud för myndigheter och deras funktionärer att röja uppgift, vare sig det sker muntligen eller på annat sätt t.ex. genom utlämnande av en handling. Sekretesslagen innehåller bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. Sekretesslagen bygger på tanken att offentlighetsprincipen inte skall hindras av sekretess i större utsträckning än nödvändigt. Sekretess skall gälla endast när det är påkallat för att skydda vissa viktiga intressen. Ytterligare en utgångspunkt har varit att största möjliga återhållsamhet skall iakttas när det gäller sekretess till förmån för det allmännas intressen. Sekretess får i dessa fall förekomma bara då offentlighet skulle hindra eller avsevärt försvåra den verksamhet som är i fråga. De flesta bestämmelserna om sekretess är utformade så att de skall tillämpas bara när det skulle uppstå risk för skada om en uppgift lämnades ut. Detta uttrycks så att bestämmelserna innehåller ett skaderekvesit. Dessa är av två slag "raka" eller "omvända". Det raka skaderekvesitet innebär att offentlighet gäller som utgångspunkt, men att sekretess träder in om det föreligger risk för skada. Så stadgas exempelvis i 9 kap. 17 § SekrL om sekretess under förundersökning i brottmål för uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon av hans närstående lider skada eller men om uppgiften röjs. I annat fall skall uppgiften vara offentlig. Avsikten är att riskbedömningen skall göras med utgångspunkt i själva uppgiften. Det innebär att beslutet inte behöver grundas på en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande är istället om uppgiften är av det slag att ett utlämnande typiskt sett kan medföra skada. Det omvända skaderekvesitet innebär att sekretess gäller i utgångsläget, men att uppgiften kan bli offentlig, om det står klart att det inte finns någon risk för skada. Ett exempel på omvänt skaderekvesit finns i 7 kap. 1 § SekrL, enligt vilken sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för uppgift om enskilds hälsot illstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde eller någon av hans närstående lider men. Denna konstruktion innebär att den som skall avgöra om uppgiften kan bli offentlig har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. praktiken kan ett utlämnande av uppgiften inte ske utan vetskap om mottagarens identitet och om dennes avsikt med uppgiften. Det bör anmärkas att det i sekretesslagen finns några bestämmelser som innebär absolut sekretess. Så gäller exempelvis sekretess för uppgifter i skatteärenden om enskildas personliga eller e konomiska förhållanden (9 kap. 1 §) och för uppgift som enskild har lämnat till allmän advokatbyrå i ärende om rättsligt biträde eller till publicus, om det kan antas att den enskilde har förutsatt att uppgiften skall behandlas förtroligt (9 kap. 9 §). 3.4Sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse Sekretesslagens sjätte kapitel innehåller bestämmelser om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse. Enligt 1 § gäller sekretess i myndighets affärsverksamhet för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas om uppgiften röjs. Sekretess enligt förevarande bestämmelse fordrar således att det finns behov av att skydda myndighetens förmåga att konkurrera. Under motsvarande förutsättning gäller sekretess hos myndighet för vissa uppgifter hos bolag, förening, samfä llighet eller stiftelse som bedriver affärsverksamhet och där det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision. Med uttrycket affärsverksamhet förstås en verksamhet som antingen i sin helhet eller i en viss avgränsad del är affärsinriktad. Ett utmärkande drag för sådan verksamhet är i allmänhet att den bedrivs med krav på att den skall gå med vinst eller att den i vart fall skall gå ihop ekonomiskt. Begreppet skall inte fattas alltför snävt (prop. 1979/89:2 s. 144 f.). Det omfattar bl.a. myndigheter som åtar sig uppgifter i konkurrens med andra. Till affärsverksamhet räknas också utlåningsverksamhet som bedrivs under affärsmässiga former. Bestämmelsen i 6 kap. 1 § SekrL tar sikte på uppgifter om myndighetens affärs- och driftförhållanden. Med sådana förhållanden avses för det första konkreta ärenden angående t.ex. köp, försäljning eller uthyrning av egendom, tjänster eller annat. Till myndighets affärs- och driftförhållande räknas också affärshemligheter av mer allmänt slag, som t.ex. marknadsundersökningar, utredningar av annat slag, prissättningskalkyler och andra liknande uppgifter av mer allmänt slag (prop. 1979/80:2 s. 145). I 6 kap. 2 § SekrL regleras den s.k. upphandlingssekretessen. Sekretess råder för uppgift som hänför sig t ill ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller anvä ndning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs.