sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — ·Antalet årsarbetskrafter är ca 680. ·CSN hanterar ett 10-tal studiestöd och hanterar huvudsakligen två olika typer av studielån samt hemutrustningslånen. ·ca 1.1 miljoner beviljningsärenden, ·ca 1.3 miljoner låntagare. ·ca 1.4 miljoner telefonanrop. ·Ramanslag: 298.7 Mkr.för administrationen av studiestöd. CSN hade också avgiftsintäkter om för att finansiera administrationen av studielån. 1 Uppgifter enligt CSNs årsredovisning 1997. Centrala historia har sedan starten varit bitvis dramatisk. Den startade med det svenska studiestödssystemet , men beskrevs myndighetens situation som kris- artad vad gäller handläggningstider för studiemedel. CSN tog sig emel- lertid upp ur denna svacka. kännetecknades av rationali- seringar som förbättrade produktiviteten. utsåg regeringen en kommitté – Kronorna bland verken – som skulle ta fram exempel på väl skötta och väl fungerande myndig- heter. fick CSN tillsammans med tre andra myndigheter ut- märkelsen att vara en sådan myndighet. Det kommittén hade granskat och värderat var produktivitetsutveck- lingen och hur man hushållat med resurserna, kvaliteten i tjänsterna samt servicen. Särskilt apostroferades CSNs förmåga att använda sig av da- tatekniken. Förändringar skedde emellertid i studiestödet och vuxenstudiestöden blev flera och mer differentierade. Antalet ansökningar blev åtskilligt flera. Myndigheten utsattes för hårt tryck , vilket kulmi- nerade hösten-vintern 97/98, då myndigheten var hårt kritiserad i media. har andan och stoltheten över att ha blivit utsedda till en av "kronorna bland verken"levt kvar bland de anställda. Ambitionen att på nytt bli en av alla respekterad myndighet finns fortfarande stark och återfinns t.ex. i den på annat håll nämnda rapporten- CSN år 2003- från en projektgrupp inom CSN. CSNs kunder (exkl. de kunder som fått vslag)a ca 390.000 i gymnasial utbildning får studiebidrag 75.000 i gymnasial utbildning får studielån ca 256.000 i eftergymnasial utbildning får studiebidrag ca 202.000 i eftergymnasial utbildning får studielån 28.000 i utlandsstudier får studiebidrag 23.000 i utlandsstudier får studielån 34.300 elever får extra tillägg eller inackorderingstillägg 17.900 elever får korttidstudiestöd och internatbidrag 25.800 får bidragsdelen enligt särskilt vuxenstudiestöd (SVUX) 17.300 får lån enligt särskilt vuxenstudiestöd (SVUX) 43.200 får bidragsdelen enligt särskilt vuxestudiestöd för arbetslösa (SVUXA) 28.900 får lån enligt särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (SVUXA) 61.000 får särskilt utbildningsbidrag (UBS) (av 100.000 ansökningar) 800 för stöd för teckenspråksutbildning (TU) 335 får bidrag för döva o hörselskadade och rörelsehindrade (RH,RG) 1.406 får särskilt vuxenstudiestöd för vissa lärarutbildningar (LärarSVUX) 7.200 får särkilt vuxenstudiestöd för naturvetensk. 669.000 var låntagare hos CSN i gamla studielån 626.000 var låntagare hos CSN i nya lån 301.000 personer begärde anstånd ca 6.000 fick hemutrustningslån ca 92.000 var återbetalningsskyldiga av hemutrustningslån 3Problem och förslag, enligt utredningens rapport Vi ger nedan en mycket kort sammanställning av problem, orsaker och förslag, såsom de framställdes i delrapporten. Rapporten finns i sin hel- het i bilaga 11. Utredningen strukturerade framställningen utifrån tre typer av pro- blem: -problem att uppfylla verksamhetsmålen -problem med ekonomin -problem inom organisationen Pga den korta tid som stod till förfogande, avgränsades delrapporten till att diskutera enbart de problem som hänger samman med CSNs verk- samhet med de största bidragen – studiemedel (), särskilt vuxenstudi- estöd (SVUX), särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (SVUXA) och särskilt utbildningsbidrag (UBS). Andra bidrag, t.ex. utlandsstudiestöd eller hemutrustningslån (HUT) diskuteras inte i rapporten. Vi konstaterade att CSN hade betydande problem att klara sina mål för handläggningstider och tillgänglighet. Målet att av ärendena skall behandlas kunde inte . CSN klarade inte heller målet för tillgänglighet på telefon, att av samtalen skall be- svaras. CSN hade vidtagit en rad åtgärder för att lösa dessa poblem. För att klara handläggningstiderna hade CSN genomfört en kraftig automatise- ring av olika delar av handläggningsprocessen för vissa av stöden. Vida- re hade man infört s k supportstyrkor som specialiserats på enbart handläggning och som skulle hjälpa kontor som hade långa handlägg- ningstider. Studenter hade också fått utökade möjligheter att själv söka information via dator och telefon. Slutligen hade CSN påbörjat ett arbete att utbilda s k vidareinformatörer ute på skolor, arbetsförmedlingar osv. När det gäller telefontillgängligheten hade CSN dragit ner telefonti- derna från 4 . Detta gjorde man för att få tid att ägna sig åt handläggning istället. CSN menade att snabbt handlagda ärenden var en förutsättning för att minska telefonanropen. Vidare hade CSN infört ett avancerat telefonsystem, ACD (automatic call distribu- tion) som automatiskt fördelar anropen till de kontor som för tillfället har minst belastning på telefonerna. Ledningen hade också beslutat, att all tillgänglig personal, både på lokalkontoren och delvis också huvud- kontoret skulle besvara telefonsamtal under dessa . Slutligen hade ledningen utökat möjligheten för studerande att själva automatiskt via telefon, datasvar och Internet, få vissa typer av information och hjälp, t.ex. om regler och blanketter mm. Utredningen konstaterade i delrapporten att CSN, trots dessa ansträngningar, inte nått de uppsatta målen. De insatta åtgärderna var betydelsefulla, men inte tillräckliga för att lösa problemen. Vi konstaterade i utredningens delrapport, att CSN hade en ansträngd ekonomisk situation. Under delar av 80- och har bespa- ringskrav ställts på organisationen. Dessa har CSN mött med ökad tek- nikanvändning och automatisering. har myndigheten inte längre kunnat hålla jämna steg mellan uppgiftsökningar (nya stöd och ökade volymer) och att med hjälp av teknik och personalinsatser klara sin produktion på ett tillfredsställande sätt. Trots att CSN fått vis- sa ökningar i tilläggsbudget var resursramen i det närmaste oförändrad jämfört med . CSNs egen budget var överbudgeterad med ca 90 Mkr2 . Resurserna ansågs nödvändiga för att kunna åtgärda handläggningsti- derna genom att anställa supportstyrkor och för att förbättra och anpas- sa datasystemen, så att en högre grad av automatisering skulle kunna uppnås. Utredningen konstaterade att de begärda resurserna var motiverade och att CSN inte hade några möjligheter att klara sina handläggningsti- der och sin tillgänglighet utan en ökning av resurserna. 2 Enligt CSNs ledning skedde detta i samråd med departementsledningen De kraftigt ökade volymerna och den utökade av stöd har mötts med en mycket måttlig ökning av personal. Pressen på personalen har därför successivt ökat. Den starka automatiseringen av processer har vidare ökat bundenheten vid datorn. Efter införandet av och de kraftigt ökade ärendeströmmarna pga detta har tidigare toppar i arbetsbelastning ersatts av hög belastning nästan . En stor andel av ärendena kan av olika skäl ännu inte hanteras med hjälp av tekniken utan måste handläggas manuellt Utredningen sammanfattade de symptom på problem, som den dittills sett inom organisationen på följande sätt: -utmattning hos personalen -allt mindre inflytande över det egna arbetet -bristande möjligheter till kompetensutveckling -ökad andel arbetsskador -minskad legitimitet hos ledningen -många byten av chefer på mellannivå. Utredningen drog av detta bl a slutsatsen, att läget var allvarligt och att många inte skulle klara sitt arbete på ett tillfredsställande sätt, om inget radikalt förändrades. Utslagning och arbetsskador riskerade att öka och det fanns risk för störningar i produktionen och minskad produkti- vitet. 3.4Varför hade CSN dessa problem? Utredningen betonade att den hade haft på sig för att göra en analys av problemens orsaker. Den valde ändå att föra fram dessa tidiga intryck för att därigenom möjliggöra en mer öppen diskussion med CSN i det fortsatta arbetet. Utredningen ansåg, att CSNs problem kunde förklaras utifrån en kombination av följande faktorer: a)yttre orsaker (utökade uppgifter, ökat beroende av andra aktörer, mer arbetskrävande bidragssökande mm) b)CSN-ledningens strategi och styrning (bl a toppstyrning, alltför stor tilltro till automatiseringens möjligheter mm) c)CSNs organisation och personal (ökad press på personalen, minskad arbetsmotivation och lojalitet mm) d)Minskad trovärdighet utåt. Sammanfattningsvis berodde CSNs problem i första hand på yttre för- ändringar, som i kombination med en successivt urholkad ekonomisk bas, medfört mycket svåra planeringsförutsättningar. Ledningens strate- gier för att möta denna svåra situation hade medfört radikala förändring- ar av organisationen och dess arbetssätt. Dessa förändringar hade i sin tur medfört nya problem, som ledningen inte fullt ut mäktat lösa och som lett till att personalen blivit alltför hårt pressad och att dess lojalitet bör- jat svikta. Att CSN, trots de svåra planeringsförutsättningarna och trots att myndigheten inte fått de resurser den begärt, ändå under en följd av år ständigt kunnat visa på ökad produktivitet, hade inte givit statsmakterna någon anledning att förutsätta att det inte skulle gå att fortsätta denna trend. Resultatet hade, enligt utredningens uppfattning, blivit en ohållbar situation, pga av att kvaliteten i verksamheten urholkats och pga att per- sonalens arbetssituation påverkats negativt. 3.5Utredningens förslag i delrapporten Utredningen förde fram ett antal förslag på kort resp på . På kort sikt riktades bl a följande förslag till regeringen: ökning av re- surserna med (varav i engångsbelopp), anslagsfinansi- ering av återbetalningsverksamheten (istället för nuvarande avgiftsfinan- siering), förändringar/förenklingar av vissa lagar och regler som är sär- skilt ärendeökande (t.ex. kravet på studieintyg, regeln om fribelopp mm), Några av de förslag som riktades till CSN var att effektiviseraarbetet genom följande åtgärder: ·ändra och förtydliga fördelningen av ansvar och befogenheter ·öka regionernas självständighet och beslutskompetens ·utvidga de lokala sambanden mellan kontoren och kunderna i samma region ·inleda ett arbete mot ökad organisatorisk uppdelning och specialise- ring av arbetsuppgifter ·öka personalens inflytande och motivation att minska arbetsvolymengenom olika åtgärder bl a ·förbättrat informationsmaterial till studerande, datasvar, information- skiosker mm ·förbättrat informationsmaterial och ökad utbildning och kontakt med vidareinformatörer ·bilda arbetsgrupp som utarbetar förslag till förenklingar i regler och kontroller. ·tillsammans med andra berörda aktörer diskutera möjligheten att föra över ansvaret för vissa delar i den nuvarande ärendeprocessen till andra aktörer i syfte att snabba upp och förenkla processerna och ge kunderna en bättre service. När det gäller förslag på föreslog utredningen, att CSNs led- ning och personal tillsammans med utredningen inledde en diskussion om för- och nackdelar i några alternativa organisationsförslag, t.ex. ·en uppdelning av organisationen i två alternativt tre divisioner utgå- ende från kund, t.ex. gymnasiestuderande, högskolestuderande och utlandsstuderande ·en uppdelning av organisationen i divisionerna återbetalning resp be- viljning ·en överföring av delar av nuvarande verksamhet/uppgifter till annan organisation. 4Åtgärder som vidtagits för att förbättra verksamheten sedan utredningens marsrapport Utredningens marsrapport kom mitt av kraftiga vo- lymökningar, problem med handläggningstider mm och olika typer av motåtgärder från CSNs sida. Vår bedömning var då, att motåtgärderna inte räckte för att lösa krisen. Därav utredningens förslag om bl.a. en kraftig resursökning. Regeringen förde i vårproposition och tilläggsproposition fram för- slag om utökade resuser för CSN, i princip motsvarande utredningens förslag. Regeringen föreslog vidare att CSN skulle få en per- manent resursförstärkning med , varav i utökade anslag. har statsmakterna vidare fattat två beslut, som fått kon- sekvenser för CSNs arbetsbörda. Det gäller dels ett beslut, att arbetslösa som studerar med det särskilda utbildningsbidraget skall ges möjlig- het att fortsätta studera med samma bidrag ett andra år och . Dels gäller det ett beslut om sommarkurser inom komvux för studenter. Båda dessa regelverk beslutades efter att ansökningarna till CSN kommit in, vilket medfört ökade kontakter med kunderna och svårigheter i ärendehandläggningen för CSN. CSN har, trots dessa ökningar, och tidig höst nått ett klart bättre resultat i flera avseenden. Bidragande till detta är, enligt CSN, följande: ·Utveckling och trimning av teknologier, vilket medfört att IT- systemen har börjat fungera bättre som stöd för handläggarna. Vidare har andelen ärenden som hanteras helt automatiskt ökat. Samverkan och kontroller med myndigheter har också börjat fungera bättre (med undantag för arbetslöshetskassorna). ·Antalet blanketter har minskat kraftigt jämfört med för- ra året. Förprintade blanketter används alltmer, vilket ökar möjlighe- ten till automatisk hantering i senare led. Ett samarbete har vidare påbörjats mellan RFV, RSV, AMS och CSN avseende kundkontakter och självservice från kundernas sida. Informationskiosker prövas nu på flera ställen, bl.a. i , och ·Kompetensutveckling har medfört, dels att fler handläggare kan an- vända IT på ett bättre sätt i handläggningen, dels att fler handläggare nu har kompetens att handlägga åtminstone två olika bidrag. ·Supportstyrkorna, som inledningsvis 1997 endast fanns i , har utvidgats även till regionerna. Det innebär, att regionledningen själv bestämmer hur regionens supportstyrka skall användas. Det finns dock fortfarande kvar en central styrka, vars användning styrs från huvudkontoret. Supportstyrkorna genomgår nu kompetensut- veckling i hantering av UBS, SVUXA, studieintyg samt brev inom återbetalningsområdet. ·Personalresursen har utökats med 108 tjänster varav merparten för- delats till regionerna. Regionerna har också tilldelats extra medel för korttidsanställningar motsvarande ca 40 tjänster. ·Telefontiden har utökats från två till . Inkommande samtal går till en regionväxel i varje region (istället för som tidigare till kontor), där kunden själv får knappa in sig på någon av fyra grupper som är specialister på vissa typer av frågor. Specialistgrup- perna är sammanbundna via nationell ANCD3 så att samtal efter en viss tids väntan går över till grupp vid annat kontor i landet. ·En specialisering och koncentration av utlandsverksamheten diskute- ras bl.a. om att länderinrikta verksamheten, så att olika kontor blir specialister på vissa länder . ·Ledningen har fattat beslut om s k direkthandläggning vid kontoren. Det innebär, att ärenden, som inte behöver kompletteras, skall åtgär- das så snabbt som möjligt, dock senast inom . CSN skall skicka meddelande till kunden om vad som hänt med ärendet. ·CSN har till regeringen fört fram förslag om förenkling av reglerna när det gäller behörighet, urval och beloppsberäkningar för UBS. Vi- dare har CSN föreslagit ändringar i reglerna för korttidsstudiestöd, för SVUXA och för studiemedel. ·CSN har påbörjat projektarbeten angående organisation och arbets- sätt, utveckling av regelverk, vidareinformation, central posthantering mm. Detta sker vid sidan av en omfattande projektverksamhet för ut- veckling och anpassning av CSNs IT-system . Sammanfattningsvis går flera av dessa åtgärder åtminstone delvis i den riktning, som utredningen föreslog. Det gäller förslagen om ökad specia- lisering, utökad kontakt med vidareinformatörer, användning av infor- mationskiosker och förenkling av regler. Vissa av förändringarna tex ökningen av personalresursen har klart underlättats av att CSN fått öka- de resurser. CSNs ledning anser, att den kris som fanns i verksamheten -97 och våren -98 nu är åtminstone tillfälligt avvärjd. ·Behandlingstiden för beviljning av studiestöd har senaste halvåret genomgående förbättrats. Undantag gäller för UBS, där behandlings- tiden fortsatt att öka – främst av orsaker som CSN inte kan påverka. ·För studiemedel målet om tre veckors behandlingstid – i det närmaste. Två av fem regioner klarar dock inte målet helt. ·För SVUX, SVUXA och UBS finns, enligt CSN, inget treveckors- mål. Den viktigaste orsaken är, att CSNs beroende av uppgifter från andra aktörer och från de studerande själva, gör att ett sådant mål, enligt CSN, blir meningslöst. Istället arbetar CSN med målet att den sökande skall få ett första besked (behöver ej vara slutligt belopp) möjligt. Ett sådant första besked får . Den totala tiden fram till slutligt belopp är dock genomsnittligt myck- et längre för dessa stöd än för studiemedel. resp av personer som söker SVUXA eller UBS får ett sådant beslut . ·Det faktum att CSN använder olika mått vid sin redovisning av handläggningstiderna för olika studiestöd skapar lätt missförstånd bland externa aktörer, om inte måtten specificeras mycket tydligt. ·Andelen ärenden som måste kompletteras ökar för samtliga typer av stöd, vilket ökar handläggningstiden. ·För att klara den stora mängden beviljningsärenden, har CSN priori- terat handläggningen av dessa framför handläggning av studielån och hemutrustningslån. Det har bidagit till att man inte klarat målen för dessa sistnämnda ärenden. ·CSN har genom olika åtgärder förbättrat telefontillgängligheten av- sevärt. Målet -svar – uppnås dock inte än i alla regioner. ·Rättssäkerheten och likformigheten i handläggningen förefaller ge- nomgående relativt hög, men exempel på brister i detta avseende har framförts till oss både av CSNs egen personal och av studerande ·att CSN i sin externa kommunikation om handläggningstider samti- digt redovisar både måttet på den totala och den interna handlägg- ningstiden för resp stöd. Detta ger systemet av aktörer ett mått på hur de samfällt klarar av det gemensamma målet om kort handläggnings- tid. Det ger också CSN (och andra) information om CSNs egen del av den totala handläggningstiden. ·att målet för CSNs tillgänglighet på telefon bör vara, att av telefonanropen besvaras. Vi föreslår därutöver att telefontiden ut- ökas, så att möjligheterna ökar för kunderna att nå CSN olika tider . Detta förefaller tekniskt och organisatoriskt genomförbart, utan några större uppoffringar för CSN. CSN är, enligt sin instruktion (SFS 1996:502), central förvaltningsmyn- dighet för studiesociala frågor. CSN skall även fullgöra uppgifter enligt -förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd, och -förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar De övergripande målen för CSN är, enligt prop 1997/98:1, att som för- valtningsmyndighet för studiesociala frågor -följa upp och utvärdera studiestödssystemen, -ta fram underlag och förslag för utveckling av det studiesociala om- rådet, -på ett rationellt och ekonomiskt ansvarsfullt sätt svara för beviljning av studiestöd och för verksamheten med återbetalning av studielån, -hantera ärenden så snabbt som möjligt med iakttagande av kravet på rättssäkerhet, -bedriva sin verksamhet så att studerande och låntagare ges en, utifrån deras utgångspunkt, tillfredsställande service. Enligt regleringsbrev för (Regeringsbeslut ) är studiestödet en viktig del av av utbildningspolitiken och skall bidra till att dess över- gripande mål nås. Studiestödet skall verka rekryterande och därmed bidra till högt deltagande i utbildningen och ha en utjämnande verkan mellan individer och grupper inom befolkningen och därmed bidra till ökad social rättvisa. Effektmålen för CSN är, enligt regleringsbrevet, att -på ett rationellt och ekonomiskt ansvarsfullt sätt svara för beviljning av studiestöd och administration av återbetalning av studielån, -effektivisera hanteringen av ärenden med iakttagande av kraven på likformighet och rättssäkerhet, -verka kraftfullt för att information om studiestöden når alla berörda grupper i samhället. -vidmakthålla korta handläggningstider för alla typer av ärenden med beaktande av hög kvalitet, god service och till så låg kostnad som möjligt, -utveckla kostnadseffektiviteten inom ADB-området samt fortsätta arbetet med att modernisera och effektivisera ADB-rutinerna, -vidareutveckla myndighetens organisatoriska och administrativa funktioner, innefattande personalutveckling och jämställdhetskrav, -tillgodose behovet av underlag för resultatuppföljning och utveckling inom området samt -öka insatserna avseende uppföljning och utvärdering inom verksam- hetsgrenarna. I utredningens direktiv sägs att det skall framgå, i vilken mån CSNs mål uppfylls vad gäller tillgänglighet för de studerande och andra. Det är också , enligt direktiven, av intresse att utredningen gör en bedömning av vilka krav som är rimliga att ställa. Tillgänglighetsmålet är således det enda mål som explicit nämns i direktiven. I övrigt förutsätts inte i direktiven att någon genomgång skall göras av i vilken utsträckning CSNs samtliga mål uppfylls. Utredningen skall emellertid svara på frågan, om de resurser som tilldelas myndigheten används på ett effektivt sätt ur både statsmakternas och de studerandes synvinkel. En analys av om resurserna används effektivt förutsätter dock att måluppfyllelsen tas in i bilden. Vi har valt att lägga tyngdpunkten på en analys av hur styrning, planering, handläggningsrutiner mm påverkar måluppfyllelsen i vid mening. Vi gör då en genomgång av några indika- torer på måluppfyllelsen för CSNs olika huvudverksamheter i första hand beviljnings- men i någon mån även låneverkamheten. Vi konstaterade redan i delrapporten (bilaga 11), att CSN haft avsevärda problem att klara målet, att av ansökningarna skulle vara beslutade . Missnöjet var stort bland studenter och ett flertal tidningsartiklar behandlade CSNs problem. I rapporten diskuterades också tänkbara orsaker till dessa problem, bla den kraftiga ökningen av volymer, krångliga och dåligt harmonierade regelsystem, sena beslut mm. -98 gick CSNs ledning ut med direktiv om s k direkt- handläggning av vuxenstudiestödsärenden. I styrdokumentet betonas inledningsvis, att direkthandläggning inte är detsamma som besluts- handläggning. Istället innebär det snabb kommunikation med den sökan- de, oavsett om kommunikationen resulterar i beslut, komplettering eller annan kommunikation. Åtgärden är, enligt CSN, till för att förbättra kvaliteten i servicen till den enskilde och att förhindra onödiga samtal och förfrågningar riktade till CSN. Detta innebär dock, att CSN inte längre har något treveckorsmål för vuxenstudiestöden. Den viktigaste orsaken är, att CSNs beroende av uppgifter från andra aktörer och från de studerande själva gör, att ett sådant mål, enligt CSN, blir meningslöst. Istället arbetar CSN alltså med målet, att den sökande skall få ett första besked möjligt. CSN redovisar då istället denna andel inom treveckorsintervallet. Hur har då behandlingstiderna utvecklats? Tabell 1 nedan och Tabell B1 i bilaga 6 visar hur tiderna utvecklats för studiemedel, vuxenstudiestödsärenden resp utlandsärenden. Andel ansökningar om studiemedel, som behandlats -fördelning halvårsvis 1996-1998 (%) Vi kan när det gäller studiemedel dra slutsatsen, att CSN fr o m 97, hade en klar försämring i handläggningstiderna och inte kla- rade sitt uppsatta mål. Det ser dock ut, som om skulle bli lyckosammare. Fram till v 36, dvs , hade CSN i genomsnitt klarat inom uppsatt tid. CSN hävdar att denna andel knappast kan bli högre. Den s k LADOK-rutinen har blivit fullt ut- byggd, vilket innebär att att CSN har bättre kontroll än tidigare över de studerandes meriter. Det medför dock att fler ärenden måste kompletteras, dvs de kan inte handläggas innan meriterna har ökats. En jämförelse för åren 97 och 98 av hur stor andel av de ännu icke beslutade ärendena, som är s k kompletteringsärenden en viss vecka, t.ex. v 30, visar att andelen var och .