sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Skulle terminologin i direktivet om insättningsgaranti tillämpas leder detta till att undantaget i en mening har ett vidare tillämpningsområde än huvudregeln, något som knappast kan vara avsikten. Denna tolkning får också stöd av en jämförelse med den engelska versionen av andra bank- samordningsdirektivet. Där har nämligen både huvudregeln och undan- taget samma lydelse. Systematiken skulle bli mer logisk om förbudet att ta emot inlåning i stället tolkas som ett förbud att ta emot insättningar, i den mening som termen används i direktivet om insättningsgaranti. Sammanfattningsvis kan sägas att det finns oklarheter vad gäller in- nebörden av några av de mest centrala begreppen i direktiven, framför- allt det i detta sammanhang mest aktuella begreppet inlåning. Åtmin- stone en del av oklarheterna torde kunna förklaras med bristande pre- SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 291 cision i språket vid utarbetandet av den svenska versionen av direktiv-en. Det tycks stå klart att EG-rätten kräver någon form av reglering och övervakning av verksamhet som innefattar inlåning. Mycket tyder dock på att det inte är fråga om samma krav på offentlig tillsyn som gäller för kreditinstitut. Vidare ankommer det på varje medlemsland att utforma den reglering som bedöms erforderlig för att skydda insättare och inves- terare. Det är här fråga om verksamhet som ligger utanför det område som kommittén identifierat som skyddsvärt. Detta talar för att kommittén inte skall behandla frågan om vilka krav som enligt EG-rätten måste ställas på företag som tar emot inlåning. Det förefaller dock otillfredsställande att kommittén lämnar ett förslag om avskaffande av bankernas ensamrätt att ta emot inlåning som inte går att genomföra utan att frågan om vilka krav som skall ställas på dem som föreslås få ta emot inlåning först har utretts i annan ordning. Kommittén återkommer därför till denna fråga i kapitel 16. 7Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att omallokera sparan- de från de hushåll och företag som har överskott på resurser till dem som har underskott på kapital . Som framgår av kapitel 1 är en väl fungerande kapitalförsörjning viktig för ekonomins utveckling och kan därför sägas vara skyddsvärd. Den fråga som skall behandlas i detta kapitel är huruvida det också föreligger skyddsbehov som motive- rar reglering.74 Mer specifikt är frågan som skall behandlas vilka motiv som finns för reglering av de finansiella företag som deltar i kapitalförsörjningen. Des- sa utgörs huvudsakligen av de institut som betecknas banker, för- säkringsbolag, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och fondbo- lag. I kapitel 1 finns en beskrivning av det svenska finansiella systemet med en redogörelse för de olika instituttyperna. Den funktionella ansats som kommittén genomgående har valt att använda innebär emellertid att analysen inte utgår från existerande institutioner. I stället utgår den från institutionernas funktioner, dvs. de tjänster som de tillhandahåller. De tjänster som är av betydelse för kapitalförsörjningen beskrivs i avsnitt 7.2. Där framkommer att tjänsterna kan delas in i två huvudkategorier; finansieringstjänster och mäklartjänster. De finansiella företagen har traditionellt varit särreglerade av två skäl, dels för att skydda det finansiella systemets funktionsförmåga, det s.k. systemskyddsintresset, dels för att skydda enskilda individer, det s.k. konsumentskyddsintresset. Som redogörs för i inledningen till betänkan- det är kommitténs utgångspunkt att huvudsyftet med den näringsrättsliga lagstiftningen skall vara att uppnå ett gott systemskydd. Ett gott system- skydd är också till gagn för konsumenterna. I detta kapitel skall det utre- das huruvida det finns ett systemskyddsbehov när det gäller kapitalför- sörjningen, dvs. ett behov av att genom reglering skydda vissa i kapital- 74 Skyddsvärdet avspeglar den betydelse en viss funktion eller verksamhet har för samhällsekonomin. Skyddsbehov uppstår när skyddet av en skyddsvärd funktion eller verksamhet inte är tillräckligt utan regleringar. Se inledningen till betänkandet för en utförligare diskussion av de två termerna. 294 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar försörjningssystemet skyddsvärda funktioner för att uppnå en väl funge- rande kapitalförsörjning. Det skall också utredas huruvida det finns ett konsumentskyddsbehov, dvs. ett behov av att skydda enskilda aktörer genom särreglering av företag som deltar i kapitalförsörjningen. I kapitel 5 redogörs för olika systemrisker, dvs. risker för att det fi- nansiella systemet skall utsättas för omfattande störningar. Där beskrivs hur finansiella problem i ett institut kan spridas till andra institut. Sprid- ning kan ske både genom direkta kopplingar mellan de finansiella företa- gen som uppstår via betalningsväsendet och handeln på de fin-ansiella marknaderna och genom att förväntningarna hos investerare och insätta- re i instituten påverkas så att de drar tillbaka sin finansiering av institu- ten. Dessa spridningseffekter innebär att det finns en latent instabilitet i det finansiella systemet, eftersom problem i ett enskilt ins-titut kan skaka hela systemet. I kapitel 6 argumenterar kommittén för att det i syfte att skydda be- talningsväsendets funktionsförmåga föreligger motiv att reglera vissa betalningsförmedlare, nämligen sådana som bedriver betalningsförmed- ling i ett generellt betalsystem och som tar emot medel som är uppsäg- ningsbara med kort varsel. Kommittén föreslår att dessa kriterier skall utgöra grunden för en ny bankrörelsedefinition. I avsnitt 7.3 utreds om det finns ett motsvarande systemskyddsbehov när det gäller kapitalför- sörjningen, dvs. om det är motiverat att reglera vissa institut som deltar i kapitalförsörjningen för att skydda kapitalförsörjningen som sådan. Kapitalförsörjningssystemet är betydligt mer mångfacetterat än be- talningsväsendet. Det förekommer många olika typer av aktörer, fin- ansiella instrument och tjänster. Även om den övervägande delen av ka- pitalallokeringen sker med hjälp av finansiella företag, sker en del direkt på marknader. Risken för att hela kapitalförsörjningssystemet skall slås ut kan därför betraktas som obefintlig. Många aktörer har dock inte tillgång till alla delar av kapitalförsörj- ningssystemet, utan är beroende av att en viss specifik del av systemet fungerar. Exempelvis är många småföretag beroende av att kunna få finansiering från ett finansiellt företag som tillhandahåller finansi- eringstjänster, dvs. För dessa aktörer räcker det inte att värdepappersmarknaden fungerar. Således måste risken för att väsentliga delar av kapitalförsörjningssystemet slås ut be- aktas. I avsnitt 7.3 analyseras vilka verksamheter som är väsentliga för kapitalförsörjningen och därmed skyddsvärda och vilket behov det finns att reglera dessa verksamheter för att skydda kapitalförsörjningen. I avsnitt 7.4 diskuteras motiv till reglering från konsumentskyddssyn- punkt. Kommittén konstaterar i kapitel 6 att solida institut utgör såväl ett SOU 1998:160 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 295 systemskydd som ett viktigt konsumentskydd. När det gäller institut som är väsentliga för systemstabiliteten sammanfaller således de två skyddsintressena i detta avseende. Finansieringsverksamhet bygger ofta på en upparbetad relation mel- lan finansieringsföretaget och kunden. En kund till ett finansieringsföre- tag vill därför veta att företaget är stabilt. Detta centrala konsument- skyddsintresse får anses tillgodosett genom den systemskyddande regle- ringen, eftersom denna reglering syftar till att instituten skall vara solida och därmed stabila. När det gäller övriga konsumentskyddsintressen på finansieringsområdet, som t.ex. intresset av skäliga avtalsvillkor, anser kommittén att dessa främst bör tillvaratas genom annan lagstiftning än den som kommittén ser över. Aktuell lagstiftning är t.ex. konsumentkre- ditlagen, olika lagar om avtalsvillkor, lagen om handel med finansiella instrument, bestämmelser om utformning av prospekt och straffbestäm- melsen om ocker. Som diskuteras utförligare i avsnitt 7.4, anser kommittén att det ur konsumentskyddssynpunkt är tillräckligt att konsumenter av finansi- eringstjänster har tillgång till solida finansieringsföretag. Kommittén anser därför att finansieringsföretag, som inte behöver regleras av sys- temskyddskäl, inte heller behöver regleras av konsumentskyddskäl. En slutsats i avsnitt 7.3 är att en enskild mäklarverksamhet inte är skyddsvärd, eftersom tillhandahållande av mäklartjänster i regel inte är beroende av att det finns en upparbetad relation mellan kunden och mäklarföretaget. Detta innebär i princip att det inte finns något system- skyddsskäl att reglera mäklarverksamheter. Som beskrivs i kapitel 5, skulle emellertid ett fallissemang i t.ex. ett värdepappersbolag kunna skada värdepappersmarknadens funktionsförmåga och därigenom få ef- fekter på banker och andra skyddsvärda institut. En analys av motiv för reglering av värdepappersbolag och andra mäklarföretag på grund av denna typ av systemrisker bör inkludera bl.a. clearingens funktionssätt. En sådan analys görs inte i detta betänkande. Eftersom mäklarverksamhet inte i samma utsträckning som finansi- eringsverksamhet bygger på relationer, är ett mäklarföretags kunder inte på samma sätt beroende av företagets fortlevnad. Det kan således inte sägas vara ett starkt konsumentskyddsintresse att mäklarföretag är sta- bila. Däremot finns ett intresse hos kunderna att veta vilka värdepapper en mäklare köper för kundernas räkning. Kunden har också ett intresse av att det inte uppstår några felaktigheter i hanteringen av värdepappe- ren. Detta konsumentskyddsintresse är det som närmast avses med in- vesterarskydd. Det finns ett förslag till ett svenskt investerarskydd (prop. 1998/99:30). Dels på grund av detta, dels på grund av att kommittén 296 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar anser att systemskyddsbehovet på detta område bör utredas ytterligare, avger kommittén inga förslag till reglering på mäklarområdet i detta be- tänkande. Analysen i detta kapitel leder fram till förslag till en definition av den finansieringsverksamhet som bör särregleras och stå under tillsyn. För- slagen redovisas i avsnitt 7.5. Företag som inte omfattas av annan finan- siell lagstiftning och som bedriver rörelse i vilken ingår tillståndspliktig finansieringsverksamhet benämns kreditmarknadsföretag. Företag som bedriver finansieringsverksamhet men omfattas av annan finansiell lag- stiftning behandlas i avsnitt 7.5.3.4. Det måste betraktas som en naturlig utgångspunkt att bankernas verksamheter regleras i bankrörelselagen. Således avspeglas de överväganden som görs i detta kapitel inte endast i reglerna för kreditmarknadsföretag, utan också i bankrörelselagen. 7.2De finansiella företagens roll i kapitalförsörjningssystemet fyller flera funktioner i kapitalförsörjningssystemet. I det följande redogörs kort för de viktigaste tjänsterna som tillhandahålls av finansiella företag. I kapitel 1 beskrivs vilken typ av finansiellt före- tag som tillhandahåller en viss tjänst . tillhandahåller olika typer av finansieringstjänst- er. Det gemensamma för dessa tjänster är att de minskar finansierings- kostnaderna genom att minska informations- och andra transaktions- kostnader. Genom att det går åt mindre resurser för finansiering av in- vesteringar och konsumtion, kan mer resurser användas i annan verk- samhet. Därför är institutens tjänster även samhällsekonomiskt värde- fulla. I kapitel 1 delas finansieringstjänsterna in i kredittjänster, invest- menttjänster och emissionstjänster. De mest betydelsefulla bland finansieringstjänsterna är utan tvivel kredittjänsterna. Kredittjänster innebär inte bara finansiering av en kre- dit, utan omfattar allting som ett finansiellt företag gör i samband med en kredit; utvärdering av låntagaren, eventuell säkerhet och syftet med lånet; hantering av säkerheter; fortlöpande övervakning av låntagaren samt rådgivning till låntagaren och ibland även direkt ingripande i lånta- garens verksamhet när denne har finansiella problem. Det finns flera skäl till att många av dessa tjänster tillhandahålls ef- fektivare av finansiella företag än av marknaden. Finansiering via värde- pappersmarknaden medför relativt stora fasta administrationskostnader, som gör det olönsamt att låna upp små volymer på marknaden. Vidare skulle finansiering på marknaden i regel innebära att flera aktörer skulle SOU 1998:160 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 297 behöva kontrollera låntagaren, vilket skulle innebära att mer resurser skulle gå åt till utvärdering och övervakning. Hanteringen av säkerheter blir vidare mer komplicerad vid marknadsfinansiering. Dessutom är fi- nansiella företag aktiva och kan därför minska kostnader- na för informationsinhämtning genom att ha långsiktiga relationer till sina kunder. Finansieringsformen behöver inte alltid vara kredit för att företaget skall kunna tillhandahålla kredittjänster. Likartade tjänster kan tillhan- dahållas vid t.ex. leasing och factoring. Leasing innebär att finansieringsföretaget hyr ut produktionsfaktorer och varor till kunden. Exempelvis kan ett företag i stället för att låna medel till köp av en maskin som skall användas i verksamheten, hyra denna maskin av ett finansieringsföretag som köper maskinen för egen räkning. För finansieringsföretaget beror skillnaden mellan leasing och kredit på vilken alternativanvändning maskinen (i detta fall) har, dvs. i vilka andra verksamheter som denna maskin kan användas. Om maski- nen inte har någon bra alternativanvändning är alternativvärdet lågt. I detta fall löper finansieringsföretaget i stort sett samma risk vid leasing som vid kreditgivning och måste därför liksom vid kreditgivning göra en bedömning av kundens kreditduglighet. Med ett högt alternativvärde, t.ex. om det vore frågan om en kopieringsmaskin, kan leasing däremot innebära mindre risk, eftersom finansieringsföretaget äger kopi- eringsmaskinen och därmed de facto har lättare att förfoga över den om kunden skulle hamna i betalningssvårigheter. Ett företag har i regel utestående fakturor, dvs. det väntar på att få betalt från kunder. Företaget kan antingen låna med kundfordringarna som säkerhet eller sälja dem till ett finansieringsföretag. Sådan finansie- ringsverksamhet brukar kallas factoring. Vid factoring behöver det fi- nansiella företaget inte bara bedöma företagets betalningsförmåga, utan även sannolikheten för att kunderna till företaget kan betala sina skulder. I är fakturabelåning den vanligaste formen av factoring, men den kombineras ofta med kreditriskhantering som innebär att factoringinsti- tutet övertar risken för försummad betalning. Factoring kombineras ofta med andra tjänster såsom reskontrahering, likvidmottagning och annan service åt factoringkunderna som t.ex. hjälp med bokföring och inkasse- ring. Investmenttjänster innebär att ett institut köper aktier eller på annat sätt bidrar med riskkapital i ett annat företag. Förutom att utvärdera och övervaka företaget, kan investmentföretaget även såsom ägare utöva direkt kontroll av företagets verksamhet. Emissionstjänster består i att ett institut hjälper till att emittera vär- depapper på marknaden och ibland även garanterar att emissionen skall lyckas. Det senare innebär att institutet åtar sig att själv köpa alla eller 298 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar en del av de nyemitterade värdepapperen till ett visst pris i fall ingen an- nan är villig att köpa till detta pris. Förutom analys av marknaden och det administrativa arbetet i samband med utgivningen, består emis- sionstjänsterna av utvärdering av kunden. Dessutom ingår ofta i emis- sionstjänsten ett åtagande att bedriva handel i och ställa kurser för det emitterade papperet. Det finns finansiella företag som deltar i kapitalförsörjningssystemet som mäklare, dvs. som mellanhänder på värdepappersmarknaden. Mäk- lartjänsterna minskar finansieringskostnaderna genom att förbättra pris- sättningen och genom att underlätta för köpare och säljare att handla på värdepappersmarknaden och minska deras sökkostnader. Mäklaren kan dels hjälpa köpare och säljare att finna varandra (broker), dels själv age- ra motpart (dealer). Andra mäklartjänster är emissionstjänster, som be- skrivs ovan, och marketmaking, som innebär att mäklaren åtar sig att till angivna priser köpa och sälja ett visst papper. 7.3Motiv till reglering från systemskyddssynpunkt Kommittén konstaterar att de tjänster som finansiella företag tillhanda- håller är av stor betydelse för kapitalförsörjningen och att ett väl funge- rande kapitalförsörjningssystem i sin tur är viktigt för samhället och därmed skyddsvärt. Som framgår av analysen i kapitel 5, finns det risk för att många fi- nansiella företag fallerar , eftersom fallissemang i ett institut kan dra med sig flera. Dessa spridningsrisker är särskilt stora i betal- ningssystemet, men även kreditgivningsinstitut som inte är betalnings- förmedlare och därmed inte bank är utsatta. Spridningsriskerna skapar ett skyddsbehov därför att de utgör risk för att det finansiella systemets funktionsförmåga allvarligt försämras. Detta i sin tur beror på att syste- mets funktionsförmåga i flera avseenden är beroende av de verksamma instituten. Om det vore så att institut som fallerade snabbt kunde ersättas av nya institut som tillhandahöll likvärdiga tjänster som de fallerade in- stituten, skulle fallissemangen inte hota systemets funktionsförmåga. I sådant fall skulle det inte föreligga något skyddsbehov och därmed ingen anledning att reglera institutens verksamhet från systemskyddssynpunkt. En förutsättning för att det skall vara motiverat med reglering av insti- tutens verksamhet från systemskyddssynpunkt är således generellt sett att inte bara funktionen som sådan, utan även det enskilda institutets verksamhet, är skyddsvärd. SOU 1998:160 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 299 Ett systemskyddsbehov, dvs. ett behov av att reglera i syfte att skyd- da kapitalförsörjningssystemets funktionsförmåga, uppstår därför att det på grund av spridningsrisker finns risk för att många skyddsvärda verk- samheter slås ut , vilket skulle medföra stora kostnader för samhället. De privata aktörerna kan ha anledning att beakta skyddsvär- det i den enskilda verksamheten. Exempelvis torde en låntagare, som för sin finansiering är beroende av att ha en lånerelation med ett institut, försöka välja ett stabilt institut och institutet i sin tur har anledning att prissätta den risk som låneförbindelsen utgör.75 De privata aktörerna har däremot inte anledning att beakta vad som händer andra institut (inklusive deras kunder och finansiärer) om deras eget institut skulle gå omkull. Spridningsrisker gör det viktigt att förhindra ett överdrivet risk- tagande. Eftersom fallissemang i ett institut på grund av misskötsel kan med- föra att även välskötta institut får problem, måste regleringen inriktas på att minska risken för misskötsel. Eftersom regleringen emellertid aldrig helt kan förhindra att institut får problem måste den också inriktas på att göra skyddsvärda institut motståndskraftiga mot fallissemang i andra institut likaväl som mot förändringar i makroekonomiska förhållanden. Hur motståndskraftigt ett institut behöver vara beror dels på skyddsvär- det i verksamheten, dels på risken för att det blir smittat av problem i andra institut eller utsatt för andra störningar. Genom att de skyddsvärda instituten blir motståndskraftiga mot störningar minskar inte bara risken för att de blir smittade, utan även risken för att de smittar andra. På så sätt kan ett stabilare system uppnås och kapitalförsörjningssystemets funktionsförmåga skyddas. Skyddsbehov uppstår när skyddsvärda verksamheter är stör- ningskänsliga. Att spridningseffekterna inte är lika stora och förloppet inte är lika snabbt i finansieringssektorn som i betalningssystemet tyder således på att skyddsbehovet är mindre i det förstnämnda fallet. I vissa fall kan en finansieringsrörelse vara motståndskraftig genom sin kon- struktion. I dessa fall finns inget skyddsbehov och därmed krävs ingen reglering ur systemskyddssynpunkt. Nedan följer en redogörelse först för faktorer som påverkar skyddsvärdet i en verksamhet och sedan för fak- torer som påverkar skyddsbehovet. 75 På grund av informationsproblem och bristande konkurrens behöver i och för sig inte skyddsvärdet i en enskild verksamhet beaktas fullt ut i marknads- lösningen. Som diskuteras i avsnitt 7.4, utgör detta ett motiv till konsument- skydd. kan det utgöra ett motiv till reglering ur systemskyddssyn- punkt eftersom det är problematiskt ur systemskyddssynpunkt att det enskilda skyddsvärdet inte beaktas när spridningsrisker förekommer. 300 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 7.3.1Skyddsvärdet i enskilda finansieringsverksamheter När det gäller skyddsvärdet i enskilda verksamheter föreligger det en skillnad mellan mäklarverksamhet och finansieringsverksamhet. När det gäller mäklarverksamhet är inte institutet beroende av någon speciell information om kunden och det är relativt små kostnader förbundna med att etablera mäklarrörelse. Det är därför svårt att tänka sig att det kan uppstå en situation där det finns en betydande brist på mäklare. En en- skild mäklarverksamhet är således inte skyddsvärd. Detta innebär i prin- cip att det inte föreligger behov att reglera mäklarverksamhet ur system- skyddssynvinkel. Det är emellertid möjligt att om en dealer (mäklare som tar egna positioner) fallerar, kan det leda till panikartade utförsäljningar av värdepapper från andra aktörer på grund av rädsla för stora prisfall. Eftersom stora utförsäljningar kan skapa stora prisfall, finns det en självuppfyllande mekanism liknande den som finns vid uttagsanstom- ningar mot en bank eller ett finansieringsföretag. Eftersom banker har relativt stora värdepappersportföljer finns det risk för att en mäklares fallissemang kan medföra problem för bankerna. Innan det är möjligt att dra slutsatsen att det av denna anledning krävs reglering av dealers, måste värdepappersmarknadens funktionssätt utredas, vilket inte görs i detta betänkande. Beträffande finansieringsverksamhet beror skyddsvärdet i ett enskilt instituts verksamhet på behovet för institutets kunder att skaffa annan finansiering, om institutet upphör med verksamheten och hur lätt de har att vid behov finna annan finansiering. Kunderna kan ha många alterna- tiva finansieringsmöjligheter. Exempel på sådana finansieringsmöjlighe- ter är finansiering från andra institut av såväl samma som av annan typ, från utländska institut och genom emission av värdepapper. I dessa fall medför ett instituts fallissemang, förutom de administrativa kostnader som allmänt uppstår i samband med ett fallissemang, endast kostnader till följd av att det tar tid för kunden att ordna med ny finansiering. Vissa kunder kan vara begränsade till att finna ett annat institut av samma eller närbesläktad typ. I dessa fall uppstår ytterligare samhällsekonomiska kostnader om de verksamma instituten inte klarar av att försörja alla kreditvärdiga kunder till det fallerade institutet. Andra kunder kan över huvud taget ha svårt att finna alternativ finansiering till rimligt pris, vil- ket kan medföra stora samhällsekonomiska kostnader. Hur lätt kunderna har att finna annan finansiering, om det institut som de har anlitat upphör med verksamheten, beror bl.a. på hur många de är, dvs. hur omfattande institutets verksamhet var. Genom kapital- täckningskraven begränsas den totala mängden utlåning av mängden eget kapital i den finansiella sektorn. Eftersom det tar tid för nya institut att SOU 1998:160 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 301