sou · GMB346d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt direktiven skall utredningen vid sina överväganden om buggning bör införas belysa de risker för den personliga integriteten och grund- lagens och medborgarskydd som buggning innebär. Vidare framhålls i direktiven att det är ett oeftergivligt krav att det personliga integritetsskyddet inte eftersätts och att rättssäker- hetsaspekterna beaktas när utredningen överväger om tillämpningsom- rådet för hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning kan vidgas. Med hänvisning till dessa uttalanden har utredningen ansett att vissa frågor bör tas upp som rör den misstänktes rättsskyddsgarantier vid användning av här aktuella tvångsmedel. I avsnitt 3 har lämnats en noggrann redogörelse för de rättsskyddsgaranti- er som finns enligt gällande rätt. Enligt gällande rätt skall en fråga om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning eller hemlig kameraövervakning tas upp av rätten på ansökan av åklagaren (27 kap. 21 § första stycket och 4 § första stycket lagen om hemlig kameraövervakning). Enligt utredningens uppfattning är det bland de av utredningen behandlade tvångsmedlen egentligen bara vid annan teknisk avlyssning som det över huvud taget är tänkbart att lägga beslutanderätten på någon annan än domstol. Övriga tvångsmedel är så pass integritetskänsliga att frågan om de skall användas bör prövas av domstol. En sådan ordning överensstämmer också med den uppfattning som redovisats av samtliga de myndigheter som utredningen har varit i kontakt med. Flertalet myndigheter har dock haft synpunkter när det gäller frågan om det bör införas en möjlighet för annan än domstol att fatta ett interimistiskt beslut om användning av tvångsmedlen. Utredningen återkommer till den frågan i avsnitt 12.1.3. Även utomlands - med undantag för Storbri- tannien - fattas ett beslut om användning av dessa tvångsmedel normalt av domstol. När det sedan gäller tvångsmedlet annan teknisk avlyssning har en del myndigheter menat att beslutanderätten bör kunna överlämnas till en polismyndighet. Som framgått av avsnitt 9.2 anser emellertid utredning- en att annan teknisk avlyssning innebär vissa risker för intrång i enskildas personliga integritet. Utredningen har också i allt väsentligt föreslagit samma reglering för annan teknisk avlyssning som för hemlig teleövervakning. Övervägande skäl talar därför för att även frågor om annan teknisk avlyssning bör prövas av domstol. Utredningen återkom- mer i avsnitt 12.1.3 till frågan om interimistiska beslut. En annan fråga är vem som skall ha befogenhet att hos domstol begära tillstånd till buggning, hemlig teleavlyssning, hemlig teleöver- vakning, hemlig kameraövervakning och annan teknisk avlyssning. Som inledningsvis nämndes är det enligt gällande rätt endast åklagaren som kan ansöka om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Detta bör gälla även fortsättningsvis och detsamma bör gälla beträffande de nya tvångsmedlen buggning och annan teknisk avlyssning. Enligt gällande rätt får tiden för ett beslut om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning inte bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad för beslutet (27 kap. 21 § andra stycket respektive 4 § andra stycket lagen om hemlig kameraövervakning). Den valda tidsramen motiveras i lagarnas förarbeten med att det mer sällan finns anledning att ompröva tillstånd med tätare intervall än en månad och att täta omprövningar dessutom innebär en viss risk för att det går slentrian i prövningen (prop. 1988/89:124 s. 54 f. och prop. 1995/96:85 s. 33). Det har under utredningsarbetet inte framkommit något som tyder på att det skulle finnas ett behov av att ha längre tillståndstider än en månad. Inte någon av de myndigheter som utredningen har haft överläggningar med har uttryckt önskemål om att utsträcka tillstånds- tiden. Enligt utredningens uppfattning saknas det därför anledning att överväga någon ändring av de nuvarande reglerna. Även fortsättningsvis bör alltså gälla att tiden för ett beslut om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning inte får bestämmas längre än nödvändigt och får inte överstiga en månad för beslutet. Det kan i sammanhanget nämnas att tillståndstiden för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning även i , och , utom i ärenden som rör rikets säkerhet, får bestämmas till längst en månad. Den rättssäkerhetsgaranti som ligger i att ett beslut om t.ex. hemlig teleavlyssning är begränsat i tiden och som medför att åtgärden måste underkastas förnyad prövning med jämna mellanrum gäller enligt utredningens mening i minst lika hög grad vid användning av buggning. Även ett tillstånd till buggning bör alltså begränsas i tiden. Frågan är då hur länge ett tillstånd till buggning skall gälla innan en ny domstolspröv- ning måste ske. De motiv som i olika sammanhang har anförts till stöd för valet av tidsram för beslut om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning, en månad, kan i viss mån sägas vara tillämpbara även i fråga om ett beslut om tillstånd till buggning. Ytterligare ett skäl som talar för att man även vid buggning bör be- stämma tiden till högst en månad är att det kan vara av värde att regleringen av olika närliggande tvångsmedel görs så enhetlig som möjligt. Som har framgått (se avsnitt 11.3.3) anser emellertid utredningen att det finns ett antal faktorer som innebär att buggning - generellt sett - framstår som ett mer integritetskränkande tvångsmedel än t.ex. hemlig teleavlyssning. Utredningen har därför föreslagit att tillämpningsområdet för buggning skall vara snävare än det som föreslås gälla för hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Det framstår som rimligt att denna syn på buggning som ett särskilt integritetskränkande tvångsmedel bör få konsekvenser även när det gäller tiden för ett tillståndsbeslut. Det kan i sammanhanget nämnas att det även utomlands förekommer att det gäller andra - strängare - tidsfrister vid buggning. I får, enligt grundsatserna om utvidgad rätt till buggning, ett beslut om buggning av en bostad bestämmas medan ett beslut om hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning får bestämmas . I finns det ingen i lag angiven tidsgräns för ett beslut om hemlig teleavlyssning. Ett beslut om buggning skall dock få pågå i som längst en månad. Enligt det i avsnitt 5.3.3 redovisade norska utredningsförslaget föreslås, av hänsyn till metodens särskilt ingripande karaktär, att tiden för ett buggningsbeslut skall få bestämmas till längst . I och har man däremot samma tidsgräns för hemlig teleavlyssning och buggning, nämligen respektive en månad. Övervägande skäl talar enligt utredningens mening för att tiden för ett beslut om buggning inte bör bestämmas till än . Detta tvångsmedel är särskilt integritetskänsligt. Det kan vidare antas att buggning kommer att användas i ett begränsat antal fall och att det i många av dessa fall inte torde bli fråga om avlyssning utan om förhållandevis korta insatser. Det har nämligen från olika håll framhållits att buggning i rätt stor utsträck- ning kan antas komma att användas för att avlyssna möten, t.ex. på ett hotellrum. Det förhållandet att åklagaren behöver underställa buggningen domstolens prövning torde därför i princip sakna betydelse för tvångsmedlets användbarhet. Mot den nämnda bakgrunden framstår det vidare som mindre troligt att det skulle gå slentrian i en sådan omprövning. Utredningen föreslår sålunda att ett beslut att tillåta buggning inte skall få bestämmas än från beslutet. En sådan tidsram föreslogs också av i dess slutbetänkande (SOU 1990:51). När det sedan gäller annan teknisk avlyssning saknas det i princip behov av att ha en regel som sätter en yttersta gräns för ett till- ståndsbeslut. Detta hänger samman med att det i dessa fall praktiskt taget aldrig kan bli fråga om någon kontinuerlig avlyssning. Vad det som regel handlar om är i stället att domstolen lämnar tillstånd att av- lyssna ett visst samtal. Som framgått av avsnitt 9.2 och författnings- kommentaren till 27 a kap. 18 § kan det dessutom vara svårt att på förhand veta när samtalet kan tänkas äga rum. Mot denna bakgrund anser utredningen att det inte bör sättas någon tidsgräns för ett beslut om annan teknisk avlyssning. Någon sådan tidsgräns föreslås alltså inte. Som berörs i författningskommentaren innebär detta emellertid inte att domstolen - när en tidsangivelse är möjlig - skall avstå från att tidsbegränsa beslutet. 12.1.3 Bör åklagaren få fatta interimistiska beslut? tillåter inte att åklagaren i avvaktan på domstols- prövning fattar interimistiskt beslut om användning av hemlig teleav- lyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Däremot finns det i såväl lag (se avsnitt 2.8) som lag om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. (se avsnitt 2.9) en sådan beslutanderätt för åklagaren. Enligt lag (5 § andra stycket) gäller att ett sådant för- ordnande får meddelas, om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen. lag ställs upp samma förutsättningar för ett interimistiskt beslut (28 § första stycket). I båda fallen gäller även att beslutet skall skriftligen anmälas till rätten, som har att ta upp ärendet till prövning (6 § lag och 28 § andra stycket lag). I det följande diskuteras huruvida det i bör införas en möjlighet för annan än domstol att i brådskande fall meddela in- terimistiska beslut om användning av något av de i betänkandet berörda tvångsmedlen, dvs. buggning, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och annan teknisk avlyssning. I det sammanhanget behandlas även den rätt att fatta in- terimistiska beslut som finns för åklagaren lag. Utredningen återkommer i avsnitt 14 till vad som bör gälla beträffande interimistis- ka beslut enligt tvångsmedelslag. Inledningsvis kan nämnas att det utomlands är förhållandevis vanligt att det vid hemlig teleavlyssning m.fl. tvångsmedel finns någon form av interimistisk beslutanderätt i avvaktan på den domstolsprövning som annars i princip är det normala. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att rekapitulera vad som i detta hänseende gäller i vissa andra länder. I fattas ett beslut om ingrepp i meddelel- seshemmeligheden, dvs. om bl.a. buggning, hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning, som regel av domstol. Vid fara i dröjsmål får beslutet dock fattas även av polisen. Polisens beslut skall möjligt och senast från det att beslutet verkställdes underställas rättens prövning. Om rätten vid sin prövning skulle finna att beslutet inte borde ha fattats, skall rätten underrätta Justitsministeri- et. Även om den interimistiska beslutsrätten utnyttjas förhållandevis sällan finns det, framhöll dansk polis vid samtal med utredningen, behov av en sådan möjlighet, bl.a. beroende på att saken vid dom- stolsprövningen som regel avgörs vid en förhandling där en advokat, som tillvaratar den misstänktes intresse, skall vara närvarande. I fattas beslut om teleavlyssning och teleövervakning av domstol. Beslut om buggning och hemlig kameraövervakning fattas däremot av undersökningsledaren. Ett beslut om buggning skall underställas ett högre befäl. På det finska framhölls att det förmodligen skulle vara otänkbart att låta polisen fatta beslut om buggning om åtgärden fick användas även i bostäder. I ett sådant fall skulle det, menade man, antagligen resas krav på att beslutet skulle fattas av domstol. Även den finska polisen delade upp- fattningen att det skulle vara rimligt om domstol fattade beslut om buggning i fall bostäder fick avlyssnas. I fattas ett beslut om telefonkontroll normalt av rätten. Vid telefonkontroll i ärenden som rör rikets säkerhet kan påtalemyndigheten i "särlig påtrengende tilfelle" fatta ett interimistiskt beslut. Beslutet skall dock "straks innberettes" till rätten, som avgör huruvida kontrollen skall bestå. Även vid telefonkontroll i narkotikaärenden finns det en interimistisk beslutsrätt för påtalemyndigheten. Ett sådant beslut får fattas under förutsättning att ett dröjsmål skulle vara till men för utredningen. Beslutet skall dock möjligt och senast föreläggas rätten för godkännande. Detta gäller även om kontrollen har avslutats innan beslutet kan föreläggas rätten. I det norska utredningsförslaget (se avsnitt 5.3.3) om buggning föreslås vidare en interimistisk beslutsrätt för åklagaren, dock endast vid buggning på en plats dit allmänheten har tilllträde. Ett beslut om buggning på privat plats föreslås förbehållen domstol. I fattas ett beslut om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, buggning på annan plats än i en bostad eller ett beslut om användning av dolda kropps- mikrofoner av domstol. Vid fara i dröjsmål får åtgärden dock beslutas av åklagarmyndigheten. Ett sådant beslut upphör emellertid att gälla om det inte fastställs av domstol. Enligt de i avsnitt 5.5.5 redovisade grundsatserna om utvidgad rätt till buggning skall ett beslut om buggning i bostad fattas av tre domare. Vid fara i dröjsmål får åtgärden dock beslutas av en domare, vars beslut upphör att gälla om det inte senast den tredje dagen fastställs av domstol i den större sammansättningen. I fattas ett beslut om telefonövervakning (teleavlyssning och teleövervakning) av domstol. Domstolen är domför med tre lagfarna domare. Om det är fara i dröjsmål kan dock undersökningsdomaren fatta ett sådant beslut. Undersökningsdomaren skall emellertid ofördröjligen inhämta domstolens godkännande. Ett beslut om buggning och hemlig kameraövervakning fattas av domstol. Domstolen är domför med tre lagfarna domare. Avser övervakningen annat än en bostad eller andra med en bostad jämförbara lokaler, kan en undersökningsdomare, om det är fara i dröjsmål, fatta ett interimis- tiskt beslut. Undersökningsdomaren skall dock ofördröjligen inhämta domstolens godkännande. De flesta av de brottsutredande myndigheter som utredningen har haft överläggningar med har framfört synpunkten att det bör införas en möjlighet för åklagaren att fatta interimistiska beslut om an- vändning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Det har sagts att det mycket snabbt kan uppstå ett behov av att få använda t.ex. hemlig teleavlyssning. Som exempel har därvid nämnts bl.a. att det förekommer att den misstänkte under en pågående teleavlyssning byter teleadress. Många av myndigheterna har framhållit att det inte rör sig om annat än enstaka fall, eftersom man ofta lyckas få tag i en domare som kan fatta beslut. Problemet har sagts vara störst och och det har förekommit att polis och åklagare inte har lyckats nå någon domare, vilket ibland har varit till allvarlig skada för utredningen. En nackdel med den nuvarande ordningen är, menade någon myndighet, att man och är beroende av att den enskilde domaren vill medverka. De flesta av myndigheterna har vidare ansett att det även vid buggning kommer att finnas ett behov av snabba beslut och att det därför bör införas en interimistisk beslutsrätt för åklagaren också vid Som exempel har nämnts bl.a. att det i många fall kommer att röra sig om en mycket kort tidsperiod från det att polisen får kännedom om ett möte till dess det skall äga rum. Man menade att det kan vara fråga om att avlyssna ett möte som skall äga rum . Vissa myndigheter har framhållit att det även vid den åtgärd som avses med det nya tvångsmedlet annan teknisk avlyssning finns ett behov av snabba beslut. Myndigheterna har dock ansett att beslut om annan teknisk avlyssning bör kunna fattas av polisen. Frågan om att i införa en interimistisk beslutsrätt för åklagaren vid användning av hemlig teleavlyssning m.fl. tvångsme- del är inte ny. Den diskuterades bl.a. lagstiftningsärende om vissa tvångsmedelsfrågor (prop. 1988/89:124 s. 51 f.). Departe- mentschefen redovisade där uppfattningen att en sådan befogenhet för åklagaren inte borde införas, om inte tvingande praktiska behov talade för det. Hon menade att en sådan möjlighet endast bör vara en utväg i särskilt kritiska lägen. Departementschefen uttalade att det som före- kommit i lagstiftningsärendet inte övertygat henne om att det förelåg något sådant påtagligt behov utan att man i de situationer där det varit nödvändigt att snabbt få ett beslut också har gått att utverka detta inom rimlig tid och utan att några mer väsentliga effektivitetsförluster uppstått. Under sådana omständigheter, menade departementschefen, var hon inte beredd att då förorda att åklagare får möjlighet att besluta interimistiskt. Även i propositionen om hemlig kameraövervakning (prop. 1995/96:85 s. 33 f.) berördes frågan om interimistiska beslut. Regeringen uttalade där att det saknades tillräckliga skäl för att införa en generell möjlighet till sådana beslut avseende användningen av dolda övervakningskameror. När det först gäller hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning finns det, vilket framgår av det tidigare redovisade, ett visst behov av en befogenhet för åklagaren att fatta interimistiska beslut. Behovet av snabba beslut vid hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning har sannolikt ökat , vilket hänger samman bl.a. med teknikutvecklingen. Det kan nämligen numera gå mycket snabbt att verkställa ett beslut om hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning. Även det sätt som de kriminella använder den moderna teletekniken har gjort att behovet av snabba beslut har ökat. T.ex. förekommer det - särskilt vid mobiltelefoni - att den misstänkte ofta byter teleadress. Det är dessutom troligt att en ordning med ett offentligt ombud för den misstänkte (se avsnitt 12.2) kan ytterligare öka behovet av snabba beslut. Enligt utredningens uppfattning utgör det som framkommit tillräckliga skäl för att föreslå att det i införs en generell möjlighet för åklagaren att fatta interimistiska beslut avseende hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning. Det förhållandet att det , i de flesta fall där det har varit nödvändigt att få ett snabbt beslut, varit möjligt att utverka detta inom rimlig tid utan några mer väsentliga effektivitetsförluster, förändrar inte denna bedömning. Det är nämligen, menar utredningen, inte tillfredsställande att en fråga om t.ex. hemlig teleavlyssning skall kunna användas i en förundersökning rörande ett allvarligt brott på eller blir beroende av om polis och åklagare lyckas få tag i en domare som kan fatta beslut. Eftersom det vid dessa tvångsmedel finns starka integritetsintressen bör det emellertid vara en förutsättning för ett interimistiskt beslut att ändamålet med åtgärden går förlorat om man väntar med att företa åtgärden, dvs. att befogenheten får användas endast i brådskande fall. Av rättssäkerhets- och kontrollskäl bör man dessutom ha en obligato- risk domstolsprövning av ett interimistiskt beslut, dvs. domstolen skall pröva frågan också i de fall åtgärden - vid tiden för domstolspröv- ningen - redan har upphört. Med en sådan ordning anser utredningen att det finns tillräckliga garantier för att den interimistiska beslutsrät- ten kommer att användas endast i de fall där det verkligen är befogat. Även vid annan teknisk avlyssning bör det införas en interimistisk beslutsrätt. Denna kan lämpligen utformas på motsvarande sätt. Eftersom det enligt utredningens förslag endast är åklagaren som kan ta initiativ till en ansökan om annan teknisk avlyssning bör den in- terimistiska beslutanderätten anförtros denne och inte polisen. När det sedan gäller hemlig teknisk avlyssning, s.k. buggning, har det vid de diskussioner som utredningen fört med de brottsutredande myndigheterna framkommit att det finns ett behov av snabba beslut även vid detta tvångsmedel. Även det förhållandet att det kan vara av värde att regleringen av närliggande tvångsmedel görs så enhetlig som möjligt kan tala för att den interimistiska beslutsrätten bör omfatta även buggning. En sådan beslutanderätt förekommer också i viss utsträckning utomlands. Som har framgått är det emellertid utredningens uppfattning att buggning framstår som en särskilt ingripande och integritetskänslig åtgärd, vilket hänger samman bl.a. med tvångsmedlets karaktär och att ett beslut om buggning skall få innefatta en rätt att göra intrång på platser eller i egendom som annars skyddas mot intrång. Denna bedömning har återspeglats i att det enligt utredningens förslag ställs upp andra och strängare villkor för buggning. Eftersom rätten att besluta om tvångsmedlets användning är av central betydelse när det gäller att tillämpa reglerna om rättsskyddsgarantier framstår det mot angiven bakgrund som särskilt angeläget att beslutanderätten är förbe- hållen domstol. Utredningen anser därför att den interimistiska beslutanderätt för åklagaren som föreslås föras in i inte bör omfatta buggning. Utredningen återkommer i avsnitt 14 till frågan om interimistiska beslut för åklagaren med stöd av den lag som föreslås ersätta tvångsmedelslag. När det nu i enligt utredningens förslag skall tas in bestämmelser som innebär att åklagaren i brådskande fall får fatta interimistiskt beslut om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning, saknas det skäl att ha kvar de särskilda bestämmelserna som finns om detta lag. De bör därför upphävas. lag bör däremot införas en rätt för åklagaren att fatta ett interimistiskt beslut om buggning. Detta undantagsfall bör enligt utredningens mening finnas i en reglering som tar sikte på situationer när riket befinner sig i krig, i krigsfara eller då det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket befunnit sig i (2 §). Det är alltså en lagstiftning som är tänkt att användas under höjd beredskap och den innehåller bestämmelser om bl.a. domstolsorganisation och rätte- gångsförfarande som i väsentlig grad avviker från vad som gäller under normala förhållanden. Det synes mot den bakgrunden vara rimligt att åklagaren har rätt att fatta ett interimistiskt beslut även om buggning. I ett sådant läge får också allmänintresset anses väga tyngre än annars. Sammanfattningsvis föreslår utredningen att åklagaren i brådskande fall skall få fatta beslut om hemlig teleavlyssning, hemlig teleöver- vakning, hemlig kameraövervakning och annan teknisk avlyssning. Ett sådant beslut skall dock genast skriftligen anmälas hos rätten, som skyndsamt skall ta upp ärendet till prövning. Vidare föreslås att det lag om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. förs in en möjlighet för åklagaren att fatta ett interimistiskt beslut om buggning. I övrigt föreslås att beslutanderätten vid användning av buggning skall vara förbehållen domstol. Som framgått av avsnitt 3.3.4 har frågan om att i svensk rätt införa ett system med god man eller offentligt ombud vid prövning av tvångsme- delsfrågor varit föremål för diskussion . Frågan berördes i ett lagstiftningsärende (prop. 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor s. 52 ff.), där två ut- redningsförslag om offentligt ombud respektive god man vid tvångs- medelsanvändning avvisades. Departementschefen framhöll vid sin argumentering mot en ordning med offentligt ombud att behovet av ett sådant institut var begränsat, eftersom domstolarna har att självstän- digt och oberoende av vad parterna anför svara för att utredningen är tillräcklig för att tvångsmedlet skall få användas. Det framhölls vidare att man i ett tvåpartsförfarande i många fall skulle riskera att få ett omständligt och försenande förfarande som svårligen låter sig förena med tvångsmedelsanvändning.