sou · GMB369 · 1999-01-01 00:00:00 — Vid tillståndsprövningen skall särskild hänsyn tas till bl.a. om sö- kanden är laglydig. En ansökan om annat än tillfälligt serveringstill- stånd får bifallas endast om polismyndighetens yttrande inhämtats. 84 Metoder för registerkontroll lismyndigheten skall redovisa de omständigheter som ligger till grund för yttrandet och då särskilt yttra sig om sökandens allmänna lämplig- het. (Se 7 kap. 14 §.) Detta innebär att polismyndigheten skall redovisa registeruppgifter om brottslighet om uppgifterna anses vara sådana att de bör inverka på bedömningen av frågan om serveringstillstånd (se a. prop. s. 108). är alltså inte skyldig att upplysa om alla brott eller brottsmisstankar som finns registrerade beträffande en viss person. Kommunerna har inte själva möjlighet att inhämta regis- terutdrag för bedömning av en ansökan om serveringstillstånd utan är i denna del hänvisade till polismyndighetens yttrande. Den omedelbara tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om servering utövas av kommunerna och polismyndigheterna. Länsstyrel- serna utövar tillsyn inom länet och skall även lämna råd till kommu- nerna. Alkoholinspektionen utövar central tillsyn över efterlevnaden av alkohollagen. (Se 8 kap. 1 §.) Inspektionen för ett register över perso- ner som har eller har haft olika typer av tillstånd enligt lagen, däribland serveringstillstånd. Även personer som ansökt om tillstånd förs in i re- gistret. I registret antecknas också vissa företrädare för tillståndsplikti- ga verksamheter. Uppgifterna i registret är avsedda att användas vid handläggning av ärenden om tillstånd och vid tillsyn. Registret inne- håller uppgifter bl.a. om domar i brottmål och om förekomst av ären- den hos polis eller åklagarmyndighet. (Se 12 kap. 1–4 §§.) skall Alkoholinspektionen inhämta utdrag ur polisregistret avse- ende de som har tillstånd och företrädare för sådana verksamheter (9 § alkoholförordningen (1994:2046)). För uppgifterna i registret gäller sekretess enligt 9 kap. 24 § sekre- tesslagen (1980:100). Men Alkoholinspektionen är skyldig att på begä- ran lämna ut uppgifter till en kommun eller länsstyrelse om uppgifterna är av betydelse för tillståndsprövning eller tillsyn. (12 kap. 9 §). Polis- myndigheten är skyldig att underrätta de andra tillsynsmyndigheterna om förhållanden som är av betydelse för dessas tillsyn (8 kap. 2 §). Sammantaget kan sägas att den som söker eller har ett serverings- tillstånd är föremål för en tämligen omfattande kontroll. Genom kom- binationen Alkoholinspektionens register och polisens uppgiftsskyldig- het torde kommunerna ha goda möjligheter att få information om varje tillståndshavare. Säkerhetsskyddslagen (1996:627) rör frågor om skydd mot brott som kan hota rikets säkerhet, skydd av uppgifter som rör rikets säkerhet och skydd mot terrorism. Metoder för registerkontroll 85 En del av säkerhetsskyddet utgörs av så kallad säkerhetsprövning. Den skall förebygga att personer som inte är på litliga ur säkerhetssyn- punkt deltar i verksamhet av betydelse för rikets säkerhet (7 § tredje punkten säkerhetsskyddslagen). Säkerhetsprövningen innefattar en re- gisterkontroll och i vissa fall också en särskild personutredning. Här lämnas en beskrivning av säkerhetsskyddslagens och säkerhetsskydds- förordningens (1996:633) bestämmelser som rör registerkontroll. De lagrum som anges i de följande avser säkerhetsskyddslagen om inte något annat sägs. Vid registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen inhämtas uppgifter från polisregister (12 §). Registerkontroll skall göras när någon skall anställas eller på annat sätt delta i verksamheter som placerats i säker- hetsklass enligt lagens bestämmelser om detta. Även i vissa andra fall får registerkontroll göras. (13–15 §§) Innan registerkontroll genomförs skall den som säkerhetsprövningen gäller ge sitt samtycke (19 §). Det uttryckliga kravet på samtycke syftar till att göra systemet öppnare och mindre integritetskränkande (se pro- positionen Säkerhetsskydd, prop. 1995/96:129, s. 54). Som huvudregel får registerkontroll endast göras om den som säkerhetsprövningen av- ser kan antas bli anställd eller på annat sätt komma att delta i den aktu- ella verksamheten (23 § säkerhetsskyddsförordningen). Detta innebär alltså att kontroll inte skall ske av alla som t.ex. söker en viss anställ- ning. Den som beslutat om registerkontroll skall göra en framställan hos () om utlämnande av uppgifter. RPS lämnar se- dan ärendet till ett särskilt organ, (29 § säkerhets- skyddsförordningen). har en utmärkande roll i säker- hetsskyddslagens system för registerkontroll. Det är nämnden som be- slutar huruvida tillgängliga uppgifter i polisregister skall lämnas ut (31 § säkerhetsskyddsförordningen). Nämnden inrättades speciellt för denna uppgift. Avsikten var att stärka insynen i Säkerhetspolisens verksamhet, vilket ansågs vara mycket viktigt för rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten i ärenden om registerkontroll (a. prop., s. 62 f.). Avgörande för vilka uppgifter som får lämnas ut är för det första frågan om i vilken säkerhetsklass som den anställning eller verksamhet som kontrollen avser har placerats i. Det finns tre olika säkerhetsklas- ser 1, 2 och 3. När det gäller verksamheter som placerats i säkerhets- klass 1 får uppgifter från alla tillgängliga polisregister lämnas ut medan det finns begränsningar för de övriga klasserna (21 §). Dessutom finns en generell begränsning av vilka uppgifter som får lämnas ut. Sålunda får en uppgift lämnas ut endast om den kan antas ha betydelse för prövningen av den kontrollerades pålitlighet från säkerhetssynpunkt 86 Metoder för registerkontroll (24 §). Innan en uppgift som har kommit fram vid registerkontroll läm- nas ut skall den som uppgiften avser ges tillfälle att yttra sig över upp- giften (25 §). Undantag från detta kan förekomma på grund av sekre- tess. Rätten att yttra sig tillkom för att att skapa insyn i kontrollsyste- met. Meningen var också att på detta sätt försöka få ett så korrekt un- derlag som möjligt för säkerhetsbedömningen. Detta ansågs viktigt för såväl den enskilde som för myndigheterna (se a. prop. s. 61). Den som beslutat att registerkontroll skall äga rum avgör självstän- digt om den person som prövats skall få anlitas (27 §). Det förekommer alltså inte någon form av förbud mot att t.ex. anställa en viss person. Sedan ett beslut fattats med anledning av säkerhetsprövning skall de handlingar som lämnats ut från RPS återställas dit (28 §). Registerkontroll bör införas 87 6 Registerkontroll bör införas Med lämplighetsprövning avses arbetet med att rekrytera lämplig per- sonal. Registerkontroll är bara en del av lämplighetsprövningen. Syftet med den lämplighetsprövning vi har att överväga är att stärka barns och ungdomars skydd mot främst sexuella övergrepp. Med lämp- lighetsprövning avses i detta sammanhang hela det arbete som syftar till att rekrytera lämplig personal. Lämplighetsprövning är alltså inte liktydigt med registerkontroll. En sådan kontroll kan endast utgöra en del av lämplighetsprövningen. Andra minst lika viktiga moment i den- na prövning är anställningsintervjuer, referenstagningar och kontroller av meritförteckningar. I detta och följande kapitel behandlas frågor rörande registerkontroll. Andra delar av lämplighetsprövningen tas upp i kapitel 8. I lagstiftningen finns inte några särskilda bestämmelser om register- kontroll av personal eller anställda inom förskoleverksamhet, skola eller skolbarnsomsorg. Förslagen till nya registerlagar innehåller inte heller några sådana bestämmelser. Vi diskuterar i detta kapitel inled- ningsvis frågan i vad mån registerkontroll kan medverka till att före- bygga övergrepp på barn och ungdomar inom de aktuella verksamhe- terna. Därefter tar vi upp den främsta invändningen mot registerkon- troll, nämligen skyddet för den personliga integriteten. Därvid diskute- ras vad som kan avses med personlig integritet. Även några särskilda aspekter på integritetsfrågan tas upp. Vissa frågor av närmast praktisk natur måste beaktas när man över- väger att införa registerkontroll avseende brott och brottsmisstankar. Dessa frågor tas upp i avsnitt 6.4. Slutligen redovisar vi vårt ställningstagande till frågan om införande av bestämmelser om registerkontroll av arbetssökande och/eller an- ställda inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. 88 Registerkontroll bör införas 6.2Registerkontroll kan stärka skyddet mot övergrepp Genom en registerkontroll skulle en arbetsgivare kunna få uppgift om en arbetssökande eller anställd har dömts för ett brott eller vid tillfället för kontrollen är föremål för misstanke om brott. För att förhindra sex- uella övergrepp på barn och ungdomar är det främst uppgifter om sexu- albrott som är av intresse. När det gäller skydd mot andra övergrepp än sexuella är det främst uppgifter om våldsbrott som kan vara av betydel- se. Om en arbetsgivare får upplysningar om en arbetssökandes eller an- ställds tidigare brottslighet kan upplysningarna utgöra underlag för ar- betsgivarens agerande. Arbetsgivaren kan välja att inte anställa den arbetssökande. Det är också tänkbart att införa förbud mot att anställa personer som dömts för vissa typer av brott, jfr. Gentemot en redan anställd kan åtgärder vidtas inom de ramar som sätts upp av den arbetsrättsliga regleringen, om det anses nödvändigt, jfr. Från många utgångspunkter kan det givetvis anses olämpligt att per- soner som dömts för sexual- eller våldsbrott arbetar med barn eller ungdomar. Detsamma gäller också för många andra typer av brott. En person som begått ett visst brott kan ha visat dåligt omdöme eller bris- tande respekt för de normer som gäller i samhället och därför vara olämplig. Vårt utredningsuppdrag innefattar dock inte att överväga en allmän lämplighetsprövning av personer som arbetar med barn. Den lämplighetsprövning vi har att överväga skall, som sagts, ha till syfte att stärka skyddet mot främst sexuella övergrepp. Frågan måste därför ställas om en person som tidigare begått ett sexual- eller våldsbrott ut- gör en riskfaktor om han arbetar med barn eller ungdomar. Eller med andra ord: Innebär det att skyddet mot övergrepp stärks om personer som dömts för sådana brott kan hindras från att arbeta med barn eller ungdomar? Registerkontroll bör införas 89 6.2.2Uppgifter om sexualbrott mot barn Barns och ungdomars skydd mot övergrepp stärks om det är möjligt att förhindra att personer som dömts för eller står under misstanke för sex- ualbrott mot barn får arbeta med barn. Registeruppgifter om sådana brott kan alltså medverka till att stärka skyddet mot övergrepp. Bestämmelser om sexualbrott finns i 6 kap. (BrB). Av ka- pitlet följer att sexualbrotten utgörs av följande brottstyper: -Våldtäkt och grov våldtäkt, -sexuellt tvång och grovt sexuellt tvång, -sexuellt utnyttjande och grovt sexuellt utnyttjande, -sexuellt utnyttjande av underårig och grovt sexuellt utnyttjande av underårig, -sexuellt umgänge med avkomling, -sexuellt umgänge med syskon, -sexuellt ofredande, -koppleri och grovt koppleri samt -förförelse av ungdom. I detta avsnitt tar vi upp betydelsen av registeruppgifter om vuxna personers sexualbrott mot barn. Med barn avser vi personer som är i förpuberteten men också de som befinner sig i puberteten. Detta inne- bär att i varje fall alla som är i detta sammanhang anses som barn. Det som sägs tar emellertid inte sikte på t.ex. en 17-årings övergrepp mot en 15-åring. Ett sådant kan istället jämställas med en vuxen persons övergrepp mot en annan vuxen. Däremot gäller det som sägs för 17-åringens övergrepp mot ett litet barn. De personer som dömts för sexualbrott mot barn skulle med hjälp av en registerkontroll kunna hindras från att få arbete med barn eller ung- domar. Vid bedömningen av om dessa personer utgör en riskfaktor måste beaktas att ett sexualbrott riktat mot ett barn i förpuberteten all- tid innefattar ett sexuellt avvikande beteende. Även ett sexualbrott mot ett barn i puberteten kan anses innefatta en sexuell avvi- kelse. Om förövaren är en person som sexuellt attraheras enbart av barn kan förövaren betecknas som pedofil. Antalet personer som verkligen kan definieras som pedofiler är förmodligen litet och de flesta pedofiler lever antagligen inte ut sitt sexuella beteende (se , SOU 1997:29, bilaga 3, s. 355 f.). Sexualbrott mot barn har säkerligen oftast andra orsaker än att förövaren har en pedofil läggning. Det kan röra sig t.ex. om störda familjerelationer eller andra sociala eller psykologiska förklaringar. 90 Registerkontroll bör införas En vanlig uppfattning är att personer med pedofil läggning söker sig till arbeten som ger kontakt med barn. Det är i och för sig tänkbart att det förhåller sig på det viset. Men det måste betonas att det inte finns någon undersökning som visar att det faktiskt är så att pedofiler skulle söka sig till sådana yrken. Det kan också förmodas att de som eventu- ellt gör det har god självinsikt och kan kontrollera sina impulser. En pedofil skulle förmodligen inte heller söka sig till ett yrke som ger kontakt med barn för att förgripa sig på dem. Motivet skulle vara att få utlopp för sitt behov av social och känslomässig kontakt med barn. (Se a.a., s. 373) Sexualiteten är en grundläggande mänsklig drift. Om den som be- gått ett sexualbrott mot ett barn har en pedofil läggning måste risken för återfall anses förhållandevis stor. Sexuella avvikelser som pedofili är också svåra eller kanske omöjliga att behandla (se a.a. s. 380 f.f.). Slutsatsen blir att personer med pedofil läggning alltid kan bedömas utgöra en riskfaktor om de arbetar med barn. I det enskilda fallet går det vanligtvis inte att utifrån uppgifter om tidigare brottslighet bedöma huruvida förövaren är pedofil. Men varje sexualbrott mot barn innefattar en allvarlig kränkning av barnet och visar att förövaren är kapabel att bortse från barnets behov och de ska- dor som barnet tillfogas. Det finns därför redan av denna anledning skäl att ifrågasätta det lämpliga i att den som begått ett sådant brott ar- betar med barn. Därtill kommer att ett sexualbrott mot ett barn också kan vara ett tecken på att gärningsmannen är pedofil, även om detta långtifrån alltid är fallet. Om alla som dömts för sexualbrott mot barn hindras från att arbeta med barn hindras givetvis också de förövare som har en pedofil läggning. Vår slutsats är att om det är möjligt att förhindra att personer som dömts för eller står under misstanke för sexualbrott mot barn får arbeta med barn så stärks barnens skydd mot sexuella övergrepp. En register- kontroll skulle således kunna bidra till att stärka skyddet mot sexuella övergrepp. Registerkontroll bör införas 91 6.2.3Uppgifter om andra sexualbrott Barns och ungdomars skydd mot övergrepp stärks om det är möjligt att förhindra att personer som dömts för eller står under misstanke för sex- ualbrott får arbeta med barn. Registeruppgifter om sådana brott kan alltså medverka till att stärka skyddet mot övergrepp. Allmänt om sexualbrott mot vuxna Genom en registerkontroll kan upplysningar inhämtas inte bara om sexualbrott mot barn utan om alla sexualbrott. Ett sådant brott riktat mot en vuxen person behöver inte i sig innefatta ett avvikande sexuellt beteende. Sådana brott skiljer sig alltså på detta sätt från sexualbrott mot barn, vilka redan i sig utgör en sexuell avvikelse. Möjligheterna att dra några slutsatser om förövaren utifrån sexualbrott mot vuxna måste därför anses mindre än när det gäller brott mot barn. Med utgångspunkt i ett sexualbrott mot en vuxen person kan det inte bedömas i vad mån gärningsmannen utgör en risk i ett arbete med barn i förpuberteten. Vårt utredningsuppdrag innefattar emellertid inte bara verksamheter för yngre barn. Uppdraget innefattar hela grundsko- lan och gymnasieskolan, dvs. verksamheter där det finns ungdomar i puberteten och även sådana som passerat denna. Huruvida en person som begått ett sexualbrott utgör en risk för dessa kan knappast diskute- ras i generella termer. En bedömning måste göras av omständigheterna i det enskilda fallet. Men efter en sådan bedömning är det i och för sig tänkbart att personen ifråga kan anses utgöra en riskfaktor. Det kan t.ex. röra sig om någon som dömts för upprepade sexualbrott. Å andra sidan kan vissa brott säkert framstå som engångsföretelser. Här måste också framhållas att varje sexualbrott innebär att föröva- ren visar brist på hänsyn och likgiltighet för andra människor och deras integritet. Detta kan i sig utgöra skäl att ifrågasätta det lämpliga i att förövaren arbetar med barn eller ungdomar. Uppgifter om sexualbrott mot vuxna ger möjlighet att beakta brottet vid bedömningen av personens lämplighet för arbete med barn eller ungdomar. Registerkontroll kan säkerligen särskilt medverka till att stärka skyddet för äldre barn och ungdomar. Men det måste framhållas att allvarligare sexualbrott mot äldre barn och ungdomar tycks före- komma mycket sällan inom skolan, se avsnitt 2.5 och 2.6. 92 Registerkontroll bör införas Sexuellt ofredande och andra mindre grova kränkningar Den typ av övergrepp som enligt våra samrådssamtal är den vanligaste inom skolan är yttranden till och sexuella beröringar av flickor i ton- åren. Några aspekter på möjligheterna att genom registerkontroll för- hindra denna typ av beteenden bör belysas här. Det finns knappast skäl att anse ett sådant övergrepp som ett avvi- kande sexuellt beteende. De som utför dessa handlingar kan istället förmodas vara personer med normal sexuell läggning som utnyttjar sin ställning för sexuella ändamål. Det kan också vara fråga om personer som helt enkelt inte inser det olämpliga i sitt beteende. Denna typ av beteenden rör sig säkerligen ofta i ett gränsområde mellan vad som är straffbart, olämpligt men inte straffbart och accepta- belt. I många fall kan beteendet vara att bedöma som ett brott, närmast sexuellt ofredande enligt 6 kap. 7 § BrB eller ofredande enligt 4 kap. 7 § BrB. Det är också tänkbart att i varje fall vissa i och för sig olämp- liga yttranden faller utanför det straffbara området, dvs. de utgör sexu- ella trakasserier som inte är straffbara. Det förhåller sig förmodligen också så att många handlingar av eleverna kan uppfattas som sexuellt motiverade kränkningar trots att de objektivt sett är acceptabla. Med hänsyn till övergreppens karaktär kan det antas att de polisan- mäls mera sällan än grövre övergrepp. De som utför dessa handlingar kommer då heller inte att finnas i något register, såvida de inte dömts för något annat brott. Genom en registerkontroll kan givetvis de som dömts för sexuellt ofredande eller ofredande förhindras från att få ar- bete med barn eller ungdomar. Men många av dem som på detta sätt uppträder olämpligt skulle inte upptäckas vid en registerkontroll. Det kan också ifrågasättas hur stor återfallsrisken är. Det är tänkbart att många ändrar sitt beteende när de fått klart för sig att det uppfattas som olämpligt och rent av straffbart. Såväl möjligheten att genom register- kontroll upptäcka den som tidigare begått denna typ av av övergrepp som risken för återfall kan alltså bedömas vara mindre än när det gäller de allvarligare övergreppen. Det kan ändå antas att skyddet mot de mindre grova övergreppen skulle stärkas om de som tidigare dömts för sådana kunde upptäckas genom registerkontroll. Det kan inte heller bortses från att ett mindre grovt sexualbrott kan vara ett tecken på att gärningsmannen också är kapabel att begå allvarligare övergrepp. Registerkontroll bör införas 93 6.2.4Uppgifter om andra brott Barns och ungdomars skydd mot övergrepp stärks om det är möjligt att förhindra att personer som dömts för eller står under misstanke för gro- va våldsbrott och vissa andra brott såsom människorov och barnporno- grafibrott, får arbeta med barn. Registeruppgifter om sådana brott kan alltså medverka till att stärka skyddet mot övergrepp. Uppgifter om misshandel som inte bedömts som grov saknar förmodligen betydelse i de flesta fall. När det gäller barns och ungdomars skydd mot andra övergrepp än sexuella är det främst upplysningar om misshandel och andra brott som innebär kränkningar av en annan människa som skulle kunna ha bety- delse. Våldsbrott anmäls och leder till fällande domar i långt större ut- sträckning än sexualbrott. Av våldsbrotten är misshandel som inte är grov (3 kap. 5 § BrB) den helt dominerande brottstypen. En uppgift om att en arbetssökande eller anställd gjort sig skyldig till sådan misshan- del skulle troligen i de flesta fall inte tillåta några bedömningar av per- sonens lämplighet för arbete med barn eller ungdomar. Det kan t.ex. gälla beträffande en person som vid något enstaka tillfälle gjort sig skyldig till misshandel av mindre allvarlig art. Även ett sådant enstaka brott innefattar visserligen hänsynslöshet mot en annan person. Bero- ende på omständigheterna kan brottet ändå framstå som en isolerad händelse som det inte finns anledning att anta kommer att upprepas. En uppgift om brottet skulle vara utan betydelse för föreb yggande av över- grepp inom de aktuella verksamheterna. Självfallet kan det också före- komma att uppgifter om misshandel kan vara av betydelse. Om en per- son tidigare dömts för att i tjänsten ha misshandlat ett barn kan det gi- vetvis finnas anledning till försiktighet. Detsamma kan gälla vid uppre- pade fall av misshandel. När det gäller personer som gjort sig skyldiga till de grövsta for- merna av våldsbrott såsom mord, dråp och grov misshandel (3 kap. 1, 2 resp. 6 §§ BrB). förhåller det sig annorlunda. Den som begått ett sådant brott kan generellt sägas ha visat likgiltighet för andras liv, hälsa och integritet. Dessa personer kan redan av detta skäl anses som olämpliga för arbeten med barn och ungdomar. Detsamma kan sägas om den som begått vissa andra grova brott som har karaktär av övergrepp eller som innehåller sådana moment. De brott som avses är människorov (4 kap. 1 § BrB) och grovt rån (8 kap. 6 § BrB). Till det nämnda kommer att ett mord kan ha innefattat sexuali- serat våld utan att detta kommer till uttryck i rubriceringen av brottet. 94 Registerkontroll bör införas Den som i samband med att han begår ett mord också begår sexuella övergrepp mot offret döms inte särskilt för något sexualbrott. Ett ytterligare brott som kan sägas innebära en allvarlig kränkning är barnpornografibrott (16 kap. 10 a § BrB). Brottet kan bestå i skild- rande av barn i pornografisk bild eller av spridande av sådana bilder. Varje barnpornografisk bild skildrar ett sexuellbrott riktat mot ett barn. Den som deltagit i framställningen av en sådan bild måste anses ha deltagit i övergreppet. Enligt vårt synsätt innebär varje spridande av bilden att övergreppet fortsätter. Vår bedömning är att barns och ungdomars skydd mot övergrepp stärks om det är möjligt att förhindra att personer som dömts för eller står under misstanke för de allvarligaste våldsbrotten, dvs. mord, dråp och grov misshandel, får arbeta med barn eller ungdomar. Detsamma gäller om det blir möjligt att hindra de som dömts för människorov, grovt olaga frihetsberövande, grovt rån och barnpornografibrott från att få arbeta med barn. Registerkontroll avseende de nämnda brotten skulle alltså kunna bidra till att stärka skyddet mot övergrepp. Detta gäller också de som dömts för försök, förberedelse och stämpling till de nämnda brotten utgör riskpersoner på samma sätt som de som dömts för fullbordade brott. Registerupplysningar om misshandel som inte bedömts som grov skulle visserligen kunna ge ett utökat underlag för bedömningen av en persons lämplighet för arbete med barn eller ungdomar. I de flesta fall skulle upplysningarna emellertid inte tillåta några slutsatser om de ar- betssökandes eller anställdas lämplighet. En registerkontroll rörande sådan misshandel kan alltså inte förmodas ha någon större betydelse för förebyggande av övergrepp. 6.3.1Synen på personlig integritet