sou · GMB387 · 1999-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild – – som skall fungera som försäkrings- givare för premiepensionen i det reformerade ålderspensions- systemet (Utredningen om bildandet av Premiepensionsmyndig- heten, Fi 1998:03). Till utredare utsågs generaldirektören . Som experter i utredningen har ingått direktören , departementssekreteraren , hovrätt- sassessorn , enhetschefen , kanslirådet , överdirektören samt generaldirektören . Som experter har vidare varit förordnade aktuarien , överstelöjtnant , kanslichefen samt hovrättsasses- sorn . Den senare gruppen har dock endast i begrän- sad omfattning deltagit i utredningsarbetet, utan mera medverkat i det praktiska arbetet med att bygga upp myndigheten. Huvudsekreterare har varit departementssekreteraren . har tjänstgjort som biträdande sekreterare. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Premie- pensionsmyndigheten (SOU 1998:87). Utredningsuppdraget är därmed slutfört. Utredningsuppdraget och dess genomförande .............................. uppgifter och mål ........................ Myndighetens organisation och bemanning ..................... Samverkan och gränsdragning mellan Premiepensions- myndigheten och socialförsäkringssektorn i övrigt ................... ADB/IT-stöd ..................................................................... Kostnader och finansiering ........................................................... 5.1Finansiering av myndighetens kostnader fram till 5.2Finansiering av myndighetens kostnader 7.2Regeringens särskilda direktiv till kommittéer och Förslag till instruktion....................................................... Förslag till regleringsbrev .................................. Utredningen har haft i uppdrag att förbereda den myndighet, , som skall vara försäkringsgivare för premiepension i det reformerade ålderspensionssystemet. Enligt direktiven skall förslag lämnas om bl.a. verksamhetsmål för myn- digheten och riktlinjer för myndighetens organisation och verk- samhet samt formerna för samråd med övriga socialförsäkringsor- gan. Vidare har i uppdraget ingått att vidta de förberedande åtgär- der som krävs för att myndigheten skall kunna inleda sin verksam- het . I utredningen har ingått företrädare för , , och . Förslag om verksamhetsindelning och verksamhetsmål för lämnas i kapitel 2. Svårigheten att på detta stadium bedöma hur myndigheten bäst bör organisera sitt arbete framhålls där. Till kapitlet bifogas ett förslag till instruktion för myndigheten under uppb yggnadsskedet, dvs. Frågor om myndighetens organisation, bemanning och lokalise- ring behandlas i kapitel 3. Med utgångspunkt i utredningens direktiv föreslås att skall vara en liten myndighet med hög kompetens och vara lokaliserad till . Vissa verksamheter skall dock kunna läggas ut på utomstående uppdragstagare när detta bedöms bli billigare och effektivare. I sådana fall kan verksamhet komma att förläggas till andra orter än . Det totala antalet anställda i myndighe- tens centrala förvaltning bedöms uppgå till ca 50-80 personer när myndigheten är fullt utbyggd. I kapitel 4 diskuteras frågor rörande samverkan och gränsdrag- ning mellan och övriga socialförsäk- ringsorgan. Ugångspunkten är att premiepensionssystemet är en del av det reformerade ålderspensionssystemet. För att kunna ge god service till den enskilde finns ett stort behov av samordning mellan , och försäkringskassorna. Det gäller information till de försäkrade och frågor om ADB/IT-stöd. Även hanteringen av bl.a. ansökningar om och utbetalningar av pension från de olika delarna av pen- sionssystemet ställer krav på samordning. Enligt de beräkningar som redovisas i kapitel 5 jämte bilagor bedöms myndigheten behöva en kredit i på för att finansiera myndighetens löpande kost- nader . Den största utgiftsposten beräknas bli kostnader i samband med organisationsuppbyggnaden. Investeringsbehovet bedöms uppgå till , och är till största del att hänföra till upphandlingen och utvecklingen av det IT-baserade administrativa system som skall hantera de individuella pensions- kontona hos myndigheten. I kapitel 5 diskuteras även den framtida finansieringen av myn- digheten. Utredningens bedömning är att avgifterna av fördelningsskäl inte bör sättas så högt att de täcker myndighetens samtliga kostnader. I stället bör kost- naderna för uppb yggnaden av myndigheten spridas jämnare över tiden för att på så sätt kunna bäras av flera pensionssparare. Mot denna bakgrund föreslås att myndigheten skall kunna erhålla en långsiktig kredit i . Utredningen föreslår att myndigheten skall lämna ett underlag i denna fråga till regeringen. skall upprätta årsredovisning en- ligt lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag. är myndigheten skyldig att följa det statliga regelsyste- met för bl.a. redovisning och finansiering. Med utgångspunkt i en tidigare rapport från RRV angående redovisningfrågor (RRV 1998:15) lämnar utredningen i kapitel 6 förslag om formerna för den statliga redovisningen. Bl.a. föreslås att Premiepensionsmyn- digheten i likhet med andra myndigheter skall lämna en årsredo- visning till regeringen. I kapitel 8 redovisas avslutningsvis inriktningen av det fortsatta arbetet med uppbyggnaden av verksamhet och organisation. 1Utredningsuppdraget och dess genomförande Utredningen har haft i uppdrag att förbered a den myndighet, , som skall vara försä kringsgivare för premiepension i det reformerade ålderspensionss ystemet. Enligt direktiven (dir.1998:24, se bilaga 1) skall försla g lä mnas om bl.a. verksamhetsmål för myndigheten och riktlinjer för myndighetens organisation och verksamhet samt formerna för sa mrå d med ö vriga socialförsä kringsorgan. Vidare ingå r i uppdraget att vidta de förberedand e åt gärder so m krä vs för att myndigheten skall kunna inleda sin verksamhet . Utredningen, där företrädare för , Riksförsä k- ringsverket, och har ingått, har haft tre sammanträden. Fö r att myndigheten skall kunna inleda sin verksamhet har vissa centrala befattningshavare rekryterats, arbets- och organisationsplaner utarbetats, sö kning av lokaler genomförts etc. I detta arbete har ä ven ingått att ta kontakt och samråd a med de myndigheter som i olika grad berörs a v inrättandet a v den nya myndigheten. Samråd har s kett med om arbetsgivarfrå gor och myndighetens personalfunktion, med Kammarkollegiet i ekonomiadministrativa frå gor, med Ö verstyrelsen för ci vil bered- skap vad gäller myndighetens beredskapsplanering samt med Riksgälds kontoret i frå ga om kapitalför valtning m.m. Samrå d har också ä gt rum med i frå gor rörande utfor mningen av myndighetens arkivfunktion, varvid har åta git sig att bistå i uppb yggnaden av arkivfunktionen. Samrå det med dessa myndigheter har huvudsakligen avsett sådana pra ktiska frå gor som inte tas upp när mare i betän kandet. Ingen av myndigheterna har haft nå gon invändnin g mot det sätt på vilket myndighetens verk- samhet föreslås bli uppb yggd på respektive myndighets ansvar- sområde. Vidare har utredningen i arbetets slutskede gett Finansinspek- tionen en allmän infor mation om arbetslä get och planerna för den fortsatta verksamheten. Ett när mare samrå d med inspektionen har överenskommits. Slutligen har utredningen samrått med de berörda centrala ar- betstagarorganisationerna, , och . En ö verenskommelse har träffats o m att inleda diskus- sioner inom ramen för det centrala ra mavtalet Sa mverkan för utveckling. Utredningen har mottagit skrivelser frå n s allmän- na försä kringskassa, Falu kommun, samt frå n riksdagsledamöte r i . Vidare har utred- ningen tagit del av en skrivelse från L jusdals kommun till statsrå- det Åsbrin k, en skrivelse från ri ksdagsledamöter i till statsråden gvall och Åsbrin k samt en skrivelse från Falu kommun till statssekreteraren . Under den korta tid som stått till utrednin gens förfo gande har det inte varit mö jligt att grundligt utreda och lä mna slutliga förslag till lösnin gar i alla de frå gor som ä r av betydelse fö r den komman- de verksamheten. Detta gäller bl.a. det pra ktiska samarbetet med Riksförsä kringsverket och försä kringskassorna. Premiepensions- myndigheten kommer att fortsätt a detta arbete inför i kraftträdandet a v det reformerade ålderspensionss ys- temet . 2Premiepensionsmyndighetens uppgifter och mål Det nya ålderspensionss ystemet innehåller flera oli ka delar. Hu- vudkomponenten är den inkomstgrundade pensionen, som i sig innehåller t vå delar : inkomstpension från ett fördelnin gssystem och premiepension från ett fonderat s ystem. Den som inte har kunnat arbeta ihop en inkomstgrundad pension till viss nivå får en utfyllnad genom s.k. garantipension. Ålderspensionss ystemet har vidare kopplingar till närliggande system som t.ex. förtidspension. Premiepensionen skall skötas a v , medan de ö vriga för månssla gen skall hanteras av Riksförsä krings- verket och de allmänna försä kringskassorna. Det är e mellertid i grunden fortfarande frå ga om ett sammanhålle t allmän t ålderspen- sionssystem som måste kunna fungera på det sättet gentemot de försä krade. En viktig utgån gspunkt vid uppbyggandet av premie- pensionsverksamheten måst e alltså vara att skapa förutsättnin gar fö r ett väl fun gerande samarbete mellan de olika socialförsä k- ringsorganen, som är inri ktat mot en helhetsbild av de försä krades situation. Sedd mera utifrån beho vet av en verksamhetsindelning innebär uppgift som försä kringsgivare i premiepensionssystemet bl.a. att hantera pensionsmedel i värde- pappersfonder, att besluta om och betala ut pensioner, att tillhan- dahåll a efterlevandeskydd samt att informera om premiepensions- Myndigheten skall också ans vara för den tillfälli ga förvaltningen av avgiftsmedlen hos . Det ä r svår t att redan nu ha nå gon helt bestä md uppfattning om hur myndigheten bäst bör vara organiserad och arbeta; sä kra förebilde r saknas. En bättr e bild kommer att växa fra m under det uppbyggnadsarbete som har inletts, men nå gon mer slutlig organisation bör inte lä ggas fast förrän verksamheten har prö vats i praktiken. Utredningen föreslår att myndighetens verksamhet tills vidare indelas i följande huvudsakliga verksamhetsområden: -förvaltning av medel på -förvaltning av medel i värdepappersfonder -förvaltning av medel som hänför sig till livränteverksamheten eller efterlevandeskyddet före pensionstiden -information och kundservice Enligt direktiven skall utredningen lä mna försla g till verksam- hetsmål för myndigheten. Också i den delen gör bristen p å praktisk erfarenhet och användbara jä mförelseob jekt det svår t att i nulä get lä mna försla g till konkreta och uppföl jningsbara mål . Nä r en första utvärderin g av verksamheten har gjorts, kommer det att vara lättar e att fastställa sådana mål. All mänt kan sä gas att myndighe- ten skall medverka till att ålderspensionss ystemet som helhet kan möta kraven och öns kemålen från d e enskilda i olika situationer. Det måste oc kså vara en ambition att kostnaden fö r de enskilda för administration av systemet ö ver tiden skall vara lä gre än vad som gäller för motsvarande verksamhet hos de privata försä kringsbola- gen. De försla g till versamhetsmål so m lä mnas i det föl jande avser den fullt utbyggda verksamheten. Förvaltning av medel på Målet för den tillfälli ga för valtningen av pensionsmedlen i Riks- gälds kontoret bör vara att med ett lå gt risktagande och med häns yn till kravet på betalnin gsberedskap uppnå så god avkastning på medlen som möjligt. Förvaltning av medel i värdepappersfonder Myndigheten skall kunna erbjuda ett brett utbud av fonder till en lå g kostnad. Myndigheten skall på ett s midigt och kostnadseffek- tivt sätt till godose pensionsspararnas öns kemål o m val och byten av fonder. Gentemot fondför valtarna skall verksamheten bedrivas på ett ob jektivt och effektivt sätt so m så lån gt som mö jligt gör det enkelt för förvaltarna att delta i systemet. Förvaltning av medel som hänför sig till livränteverksamheten eller efterlevandeskyddet före pensionstiden Måle t fö r denna verksamhet bö r vara att - inom de ramar som dras upp av placeringsreglerna i 7 kap. 9-11 §§ försä kringsrörelsela gen (1982:713) - uppnå så god avkastning på medlen som mö jligt med upprätthålland e av tillräc klig likviditet och god kontroll av de risker som är förknippade med verksamheten. Myndigheten skall administrera fondförsä kring under spartid och utbetalningstid samt såso m traditionell livförsä kring efterlevande- skydd före pensionstid och li vränteförsä kring under utbetalnings- tid. För denna verksamhet skall myndigheten ·analysera riskrörelsen och bestä mma riskpremier/arvsvinster så att de på ett skäligt sätt avspeglar riskutfallet, ·analysera driftskostnaderna och bestä mma avgifterna så att de på ett skäligt sätt fördelas över försäkringsprodukterna, ·berä kna tillgodohavanden och belopp att utbetala enligt för- säkringsmässiga principer, ·handlä gga försä kringsfall och i ö vrigt utföra t jänster åt pen- sionsspararna på ett sät t som förena r kostnadseffektivitet med en hög servicenivå. Vad gälle r utbetalningar av premiepension kommer pensions- tagaren oftast att uppbära in komstpension, och då s kall utbetalningen av de båda pensionssla gen samordnas av Riksför- sä kringsverket, så att den enskilde få r en samlad utbetalning. Detta minskar avsevär t praktiska arbete med utbetalningarna. Måle t fö r myndighetens verksamhet i denna del bör vara kor- rekta och effektiva betalningar. Redan med tanke på det stora antalet betalningar är det nöd vändi gt att myndigheten redan från bör jan uppnå r en hö g grad av träffsä kerhet, dvs. rätt belopp till rätt person i rätt tid. Vid sidan av kravet på god service till pensionsspararna och deras efterlevande bö r det viktigaste målet för myndigheten vara att fortlöpande hålla en riktigt avvägd premie för efterlevandeskyddet. Målet för detta verksamhetsområde bör vara att i samverkan med ö vriga socialförsä kringsorgan nå ut til l pensionsspararna med en information om premiepensionssystemet och dess roll inom det reformerade ålderspensionss ystemet som gör det mö jligt för pensionsspararna att bedö ma och på verka sin framtida pension. En ambition bör vara att så mån ga som mö jligt medvetet tar ställning till för valtningen av de pensionsmedel som satts av för deras rä kning. I kontakten med allmänheten s kall hö g tillgän glighet och snabb handläggning eftersträvas. 3.1Myndighetens organisation och bemanning Av direktiven framgår att Pre miepensionsmyndigheten skall ledas av en styrelse med fullt ansvar inför re geringen. I styrelsen skall ingå personer med god kunskap om och bred erfarenhet av social- försä kring, privat livförsä kring och de finansiella marknaderna samt även företrädare för allmänintresset. I förarbeten a till beslutet att bilda myndigheten anges vidare att bör vara en liten organisation med hö g kompetens och att det inte skall vara nöd vändi gt för myndig- heten att bygga upp egna resurser på alla verksamhetsområde n (se prop. 1997/98:151, s 443). skall ha mö jlighet att i stället anlita or gan utanför myndigheten för s kötseln av olika funktioner. På grund av regeringsformen gälle r dock den begränsnin gen att myndigheten inte utan stöd a v lag kan ö verlä m- na en för valtningsuppgift som innefattar myndighetsutö vning till enskilda. Vidare måste s ynpunkter från tills ynsmyndigheterna, dvs. och Riksförsä kringsverket, inhä mtas och beaktas. I den mån det blir billi gare och effektivare bör myndigheten alltså prö va om inte delar av verksamheten kan lä ggas ut på uto m- stående uppdra gstagare. Exempel på fun ktioner där mö jligheten till s.k. outsourcing bör prö vas är IT-drift, kapitalför valtning, försä kringsadministration och kundtjänst sa mt reception och andra Åt minstone när det gälle r försä kringsad- ministrationen och kundtjänsten måst e dock uppmär ksammas den angivna begränsnin gen att det inte går att ö verlä mna myndig- hetsutövning till enskilda. Vissa funktioner bör doc k inte lä ggas ut på uto mstående. Hit rä knar utredningen i första han d de aktuariella berä kningarna och den löpande uppföl jningen av verksamheten från a ktuariell syn- punkt. Denna funktion bör a v sä kerhetsskäl och med häns yn till dess avgörande bet ydelse för s ystemet skötas i myndighetens egen regi. interna organisation avses byg- gas upp som en platt or ganisation med funktionsansvariga chefer placerade direkt under generaldirektören. Sådana fun ktioner kan vara t.ex. fondhandel, ekonomi, försä kringsadministration, kundtjänst, infor mation och utbildning samt IT. Funktionerna kan i vissa fall sträc ka sig ö ver flera eller t.o.m. alla verksamhetsområ- den (jfr avsnitt 2.1). På alla o vanstående o mråden kommer myndigheten att behö va ha personal med adekvat och delvis mycket hö g kompetens. I den må n olika funktioner har lagts ut på uto mstående uppdra gstagare, kan naturligtvis myndighetens egen personal vara liten. Det krä vs dock att myndigheten har särs kild kompetens för att kunna beställa uppdragen samt föl ja uppdragstagarnas arbete och bedö ma om de sköter sina uppdra g på ett tillfredsställande sätt. Bl.a. i frå ga om IT-driften bör denna gransknings- och uppföl jningsverksamhet vara ganska omfattande och av hö g kvalitet. När myndigheten är fullt utbyggd bedö ms det totala antalet anstä llda vid myndigheten komma att uppgå till ca 50 -80 personer. Här vid förutsätts doc k att de personalintensiva funktionerna som t.ex. kundtjäns t kan lä ggas ut på utomstående uppdragstagare. Av utredningsdirektiven framgår att myndighetens centrala för- valtning skall lokaliseras till . De t finns där- emot inget som hindrar att delar av den verksamhet som skall lä ggas ut på uto mstående uppdra gstagare förlä ggs till orter utanför . Frå gan får ö vervä gas ytterligare i det fortsatta arbetet med uppbyggnaden av myndigheten. 4Samverkan och gränsdragning mellan Premiepensions- myndigheten och socialförsäkringssektorn i övrigt Som redan angetts bestå r det reformerade ålderspensionss ystemet av allmän ålderspension i for m av inkomstgrundad ålderspension och garantipension. Inkomstgrundad ålderspension o mfattar dels inkomstpension från fördelnin gssystemet, dels premiepension från premiepensionssystemet. Som framhållit s redan i kapitel 2 är det av stor vikt att , Riksförsä kringsverket och försä kringskassorna samarbetar på ett sådant sät t att ålder- spensionssystemet betraktat som en enhet fungerar effektivt och med hög kvalitet på servicen till de enskilda. Behovet av samordning mellan myndigheterna är därför stort. Det gäller infor mationen till de försä krade men också frå gor om ADB/IT-stöd. Till detta kommer bl.a. ansö kningar om och utbetal- ning av pension från de oli ka delarna av pensionssystemet. Ö ver huvud taget är det t ydligt att det i praktiken kommer att uppstå en män gd skiftande situationer som krä ver kontakt mellan den enskil- de och socialförsä kringsadministrationen. Det blir en viktig upp- gift att utforma rutiner som gö r att administrationen som helhet de enskilda på ett s midigt sätt och Den när mare utformningen måst e dock lä mnas till fortsatta diskussioner mellan myndigheter- na. 20 Samverkan och gränsdragning I det reformerade pensionssystemet ä r det av stor vikt att varje försä krad har grundlä ggande kunskaper om hur systemet fungerar och vilka mö jligheter systemet ger att på verka den egna pensio- nen. Informationsarbetet skall därför ha si n utgån gspunkt i de försä krades olika behov både vad gäller innehållet i infor mationen och de kommunikationsformer som väljs. Det krä vs därför en t ydlig rollfördelnin g och effektiv samver- kan mellan , Riksförsä kringsverket och försä kringskassorna. Det är an gelä get att en samlad grundin- formation om pensionssystemet och den försä krades tillgodoha- vande dä r enkelt kan erhållas, oa vsett till vilken myndighet den försä krade vänder si g. Informationen skall hålla hö g kvalitet och anpassas till olika behov och målgrupper. Hur informationen konkret skall utformas och distribueras för att möta den ens kildes behov i olika situationer kommer att krä va ett fortgående nära sa marbete mellan de berörd a myndigheterna. Allmänt sett kan sä gas att den som besö ker ett försä kringskasse- kontor bör (utö ver uppgifter om sin pensionsrätt och o m inkomst- och garantipensionerna) kunna få följande information: -Allmän infor mation om det reformerade ålderspensionss ys- temet, inklusive en ö versiktlig information om premiepensions- systemet. -Alla de uppgifter om sitt tillgodohavande i premiepensions- systemet som pensionstagaren skulle ha kunnat få o m han eller hon hade vänt si g direkt till (fond- innehav, andelsvärden, kostnadsuttag osv. - Prognoser ö ver den framtida ålderspensione n utifrå n olika antaganden. Prognosverktyget bö r vara framtaget av Riksförsä k- ringsverket/försä kringskassorna och gemensamt, så att var och en ansvarar för berä kningen av sitt pensionsslag men den enskilde får en samlad bild. Samverkan och gränsdragning 21 Samma basinformation som den som lä mnas på kontoren bör också finnas till gän glig genom telefonservice och på Internet hos båd e kassorna och . tionen bör fra mgå respektive institution har och hur man gå r vidare för Däre mot finns det knappast nå gon anledning att ha detaljerad information om t.ex. berä kning av pensionsrätt uppla gd på Pre miepensionsmyndighe- tens hemsida eller information om t.ex. fondsparande och spar- strategier på försä kringskassornas hemsidor. I stället bör det finnas ett genomtänkt system av länkar mellan de olika hemsidorna. Varken försä kringskassorna eller bör ge placeringsråd till pensionsspararna. Detta hindra r dock inte att det informationsmaterial som tas fram bö r redovisa allmän kunskap om sparande och placeringar, om vilka metoder som finns för att be gränsa ris k osv. Sådan infor mation kan vara nöd vändig fö r att pensionssparare som inte tidigare kommit i kontakt med liknande sparformer skall kunna göra ett välgrundat val. Det som sagts gäller den ens kildes behov av information om det reformerade ålderspensionss ystemet. När de t gälle r ansva- ret fö r utformningen av informationen gör utrednin gen föl jande bedömning. Riksförsä kringsverket har ansvar för sa mordningen av infor- mationen till de enskilda om det reformerade pensions-systemet. När det gäller ans varet för infor mationen om inkomstpensionen respektive premiepensionen, bör man skilja mellan å ena sidan vem som skall ansvara för utfor mningen av informationen och å andra sidan vem som skall för medla informationen till de enskilda. Enligt utredningens mening bör so m huvudregel gälla att Ri ksför- sä kringsverket skall ansvara för utfor mningen av all information om berä kning av pensionsrätt och o m inkomstpensionen, ä ven till den del informationen skall för medlas till de enskilda av Premie- pensionsmyndigheten. På motsvarande sät t bö r Premiepensions- myndigheten ansvara för utfor mningen av informationen om premiepensionen, ä ven till den del informationen skall för medlas av försä kringskassorna. I detta ligger ä ven att det bö r åli gga Pre- 22 Samverkan och gränsdragning miepensionsmyndigheten att bidra med sin sakkunskap t.ex. i utbildningen av kassapersonal. På detta sätt und viks att de enskil- da skulle kunna få motstridiga besked beroende på vart de vänder sig. Att en myndighet ansvarar för utfor mningen av viss informa- tion betyder naturligtvis inte att de ö vriga socialförsä kringsorga- nen inte skall delta i arbetet. Tvärto m är de t viktigt t.ex. att Premi- epensionsmyndigheten utformar sin information med stort hän- synstagande till de synpunkter som kommer fram frå n Riksförsä k- ringsverket och försä kringskassorna, särs kilt när s ynpunkterna är grundade på erfarenheter a v kundmöten på kassorna. Vidare måste viss information planeras och/eller utformas gemensamt.