sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — En överens - kommelse i enlighet med de skisserade principerna ingicks och regeringen kunde ge sin formella sanktion till överens - kommelsens finansiella transaktioner. När överenskommelsen blev offentlig fick kommunledningen utstå mycket kritik för att ha sålt ut viktiga miljöintressen. Kommunpoliti - kerna bakom denna hade emellertid förankrat uppgörelsen hos olika partiers ledningar. Härigenom kunde uppgörelsen – politiskt sett – föras i hamn relativt smärtfritt. motiv är inte svåra att förstå. Tidsbesparingen var mycket angelägen efter alla tidigare förseningar. Eller som en av de intervjuade uttrycker det: var man försenade. Motiven hos kommunledningen är inte fullt lika lätta att förstå. Denna svårighet accentueras om vi antar att de starka känslor av avstånds - tagande som fullmäktigeuttalandet speglar också delades av denna. finns det emellertid skäl att tvivla på om så var fallet. Man skall nog i första hand se de dramatiska orden som ett ställningstagande av mer symbolisk karaktär. Det är svårt att se att de ledande politikerna i verkligen var beredda att använda alla tillgängliga medel att stoppa projektet? Var kommunens ledande politiker beredda att exem pelvis ta till trädkramaraktioner för att hindra bygget? Svaret är naturligtvis nekande. I själva verket var ledningen inte beredd att göra någonting utöver att avfatta ett antal skrivelser. Även en i samman hanget tämligen naturlig sak som avsändandet av en delegation till i gjordes inte. Vi kan därför dra slutsatsen att det dramatiska språket i fullmäktiges enhälligt antagna beslut inte motsvarade de känslor som faktiskt besjälade de ledande kommun - Jag har ovan ställt mig tvivlande till uppgiften om indikationer att regeringen skulle köra över . Detta betyder inte att jag inte tror att kommunens ledning trodde att till slut skulle få som det Förmodligen trodde de ledande politikerna att tiden arbetade mot var ytterligt angelägna, stod på verkets sida och godtog arbetstunneln ur Mot denna bakgrund och med tanke på ledningens inte sär skilt starka motstånd fanns därför en känsla av att låt oss passa på och sälja oss så dyrt som möjligt. Mitt huvudargument för argumentationen ovan är ett tankeexperi - Detta går helt enkelt ut på att fråga följande: Om kommun - ledningen verkligen hade fullt ut delat de känslor som kom till uttryck i fullmäktiges skarpa uttalande är (i) dess inaktivitet och ( ii) dess upp- görelse med obegripliga. Eftersom jag tillåter mig att anta ett visst mått av rationalitet hos de olika aktörerna i det undersökta fallet kan slutsatsen bara vara att ledande politiker inte hyste de känslor som fullmäktigeuttalandet speglar. Den uppgörelse om villkoren för mellanpåslaget som och i spetsen reser en viktig principiell fråga. inte betänkligt, kan man fråga sig, att en myndighet som med ekonomiska medel tubbar en kommun att ta tillbaka ett över klagande För det kan väl knappast råda någon tvekan om att vi här står inför en bytesaffär. Om ni ändrar ert agerande i rättstvisten med mig så skall jag ekonomiskt rikligen belöna er – så tycks tongångarna ha gått. Genom att gav med sig fick allmän heten inte veta vem som hade rätten på sin sida. Ett ställningstagande i detta ärende från regeringens sida hade sagt något intressant om den formella relationen mellan kommunernas och statliga organs respektive maktsfärer. Sålunda anser jag mig – sammanfattningsvis – ha inte bara beskrivit utan också förklarat varför mellanpåslaget kom till utförande. 51 Vi kan ju här också tänka oss möjligheten av att ärendet efter regeringens ställningstagande blivit föremål för rättsprövning hos Regeringsrätten. Den nya entreprenören igångsatte sitt tunnelarbete . Det blev snart klart att vattenläckaget inte bara var av betydande omfattning utan också att de villkor som den tillåtna mängden läckande vatten överskreds i stor omfattning. kom rapporter om alltför stort vattenläckage. rappor - terades det om att detta kunde uppgå till 10 gånger den tillåtna mäng den. började diskussioner om s k lining att föras som ett stort antal olika tätningsmedel fördes på tal och också testades. För de inblandade började situationen att framstå som allvarlig. I senare delen av ägde ett möte rum hos i vid vilket några höga chefer från i deltog. Här informerade regionchefen och projektchefen för tunnelbygget om läget. Det mycket allvarliga vad gäller vattenläckaget påtalades och olika mer eller mindre kostnadskrävande tekniska lösningar diskutera des. Tre tänkbara förslag urskiljdes. Utökad injektering men med samma tunnelarea skulle medföra en kostnadsfördyring på . Detta alternativ skulle emellertid innebära att de av Vatten domstolen fastställda högsta värdena skulle överskridas 5 gånger om. Ett mer ambitiöst tätningsalternativ skulle innebära en ökning av kost naderna med . Detta skulle likväl medföra att vattenläckaget skulle bli ungefär dubbelt så stort som tillåtet. Det tredje alternativet skulle innebära helt tät lining och då skulle vattenläckaget i stort sett upphöra. Merkostnaden för detta alternativ var dock hela . Efter mötet i skrev en av de medverkande från en intern PM avsedd för i första hand generaldirektören. 52 Här beskrevs den rådande situationen som alarmerande. Det sades att det borde stå klart för alla att projektet är ett högriskprojekt. Även med nya kost - nadskrävande insatser finns risk för nya obehagliga överraskningar, påtalades det. förtroendekapital kunde äventyras. Därför framkastades för seriöst övervägande alternativet att avbryta projektet. 52 Angående , BV/CE; Minnesanteckning (, revide - rad ). Enligt PM-författaren var detta förslag mycket drastiskt och han hoppades att det skulle kunna avfärdas – men först efter en förut - sättningslös prövning. De farhågor för tunnelprojektets framtid som ovannämnda PM så otvetydigt gav uttryck åt blev inte kända för . Inför det instundande styrelsemötet fick en annan av de medverkande vid mötet i i uppdrag att ge en föredragning inför styrelsen. För detta syfte författades en ny och omarbetad PM. 53 Här var tonläget mindre alarmistiskt. Det noterades att entreprenören brottades med svårigheter. Det överskridna vattenläckaget sades bara ha överskridits något. Vad gäller alternativ vid fortsatt tunnelbygge omtalades två av de i den andra PM:n redovisade alternativen. Det dyraste alternativet med komplett lining nämndes inte. Och – viktigast av allt – att situationen var så allvarlig att man kanske borde överväga att avbryta projektet förbigicks med tystnad. Den dåvarande generaldirektören för , , blev informerad om innehållet i den första av här diskute rade PM. styrelseordförande, landshövdingen , blev också informerad. Hon var dock av den åsikten att tunnel projektet var starkt förankrat i regeringen. Hon gjorde inte något försök att ta upp frågan om tunnelprojektets eventuella avbrytande som en punkt på det instundande mötet i . Som ordförande i hade hon naturligtvis haft möjlighet att ta upp denna fråga om hon så hade önskat. Det var mot denna bakgrund som en andra PM författades och distribuerades till styrelsens ledamöter. När styrelsemötet ägde rum hade generaldirektören, av skäl som inte hade med tunnelbygget vid att skaffa, avgått. Det är svårt att dra någon annan slutsats än att styrelsen för - verket inte fick en korrekt bild av de mycket allvarliga problem som tunnelprojektet hade drabbats av. Man kan i detta sammanhang inte låta bli att undra över vad som är meningen med att olika samhällssektorer är representerade i myndigheternas styrelser. Det brukar anföras att syftet härmed är (bland annat) att tillföra kompetens utifrån och att säkerställa att allmänheten kan få insyn i verksamheten. Om dessa syften skall kunna uppnås är det naturligtvis av största betydelse att styrelsens medlemmar får korrekt och relevant information. Här har det, som jag ser det, brustit betänkligt i fall. och ökade oron, för att inte säga despera - tionen, bland de ansvariga tunnelbyggarna. Vattenläckaget var mycket omfattande och ingen av de kända och beprövade metoderna fungerade 53 Hallandsåstunneln, PM . Som det avgörande problemet framstod svårigheten att finna ett medel som uppfyllde rimliga krav på beständighet. dittills aktuella medel uppfyllde här kraven. Det var i denna situation som Rhoca som tätningsmedel kom på tal. Kunskaperna om Rhoca var inledningsvis små, för att inte säga obefintliga, hos och För att kunna bedöma vad som sedan hände är det viktigt att söka fastställa vilka mått och steg ansva - riga beslutsfattare tog för att bättra på de uppenbara kunskapsluckorna. Särskilt viktigt är att ta reda på när vem visste vad och när vem saknade kunskap om vad. För att rätt kunna bedöma händelseför loppet bör nämnas att Rhoca började testas i i slutet av fick en konsult på och Betong Institutet, som är en branschorganisation i stiftelseform inom bygg - sektorn, i uppdrag av att utreda beständigheten hos Kravet från uppdragsgivaren var att snabbt undersöka om detta medel kunde vara beständigt . förelåg en preliminär rapport. I den preliminära rapporten presenterades en försiktig slutsats. verkar vara långtidsstabil, sades det. Utan att det ingick i uppdraget kom konsulten in på frågan om medlets giftighet. des att vissa av akrylamid-injekteringsmedlen varit förbjudna i på grund av förgiftningar. Graden av giftighet antogs emellertid vara beroende av hur bra den kemiska processen polymeri- Om injekteringen – och detta resultat förväntade man sig – blir helt polymeriserad är den inte giftig, hävdades det. I senare delen av förelåg en slutlig rapport från Cement 55 Här hänvisades åter till förbudet i av Det påtalades emellertid att nya generationer av produkter Dessa produkter är väsentligen mindre toxiska, gjordes det Den enda källan som jag kan finna till detta intressanta påstående är en hänvisning till bör man påpeka, författade av producenten av produkterna i fråga. slutligen gäller långtidsstabiliteten bedömdes denna vid lyckad injek tering kunna täta vattenläckage i . 54Yttrande om beständigheten hos Rhoca 110-25, Preliminär rapport, . 55Utvärdering av beständigheten hos injekteringsmedel baserade på akryl- amid, Cement och , , Nr 97042. ville att Cement och också skulle få i uppdrag att utreda de toxiska egenskaperna hos Rhoca . Av bland annat tidsbrist hos de aktuella personerna antogs aldrig detta tilläggs - uppdrag. Det finns inom ett noggrant reglemente för hur det skall gå till när nya kemiska ämnen tas i bruk. 56 Det är klart stadgat under vilka omständigheter en chef har rätt att fatta inköpsbeslut om kemisk- tekniska produkter. För tidigare ej använda produkter skall SJ Kemiska laboratoriet göra en undersökning och komma med ett utlåtande. Det är nu ett faktum av stor betydelse att detta regelverk inte följdes i fallet Rhoca . SJ:s laboratorium fick inte någon förfrågan från de ansva riga i vad gäller tunnelbygget vid . Det räcker emellertid inte med detta konstaterande. Vi måste också ställa oss frågan vad som hade hänt om en sådan förfrågan om Rhoca egenskaper hade ställts till SJ: laboratorium. Vi behöver inte tveka om svaret. hade inte fått någon klarsignal om att medlet gick att använda på det sättet som det var tänkt. Det bör påpekas att efter det att miljöskandalen var ett faktum vände sig () till laboratoriet för att få en utredning om farliga egenskaper hos Rhoca från . 57 Kort sagt: Hade stipulerade regelverk följts hade den massiva injektering som ledde till miljöskandalen inte skett. prövades Rhoca på kortare tunnelavsnitt. rekommenderade det s.k. bergrådet – en expertgrupp – att medlet skulle användas som tätningsmedel på större tunnelavsnitt. beslöt och vid ett byggmöte att följa rekommendationen. Under beställde sammanlagt som skall jämföras med de som dessför - innan beställts. Vad gäller kunskapsläget när dessa viktiga beslut tas måste vi konstatera att detta är synnerligen bristfälligt. har, som vi ovan konstaterat, inte varit intresserat av att få Rhoca granskat av SJ:s kemiska laboratorium. Allt som förelåg i kunskapsavseende var vissa indikationer från Cement och Betong Institutets rapport att medlet Arbetsmiljö, , BVH 200.6d:1. 57Rhoca , injekteringsmedel, SJ Kemiska Laboratoriet ( attestnummer 168/97). Här kan man bland annat läsa: SJ Kem.lab. har inte blivit tillfrågat om godkännande av produkten. Laboratoriet ställde efter sin studie en lång rad kritiska frågor. har toxiska egenskaper. Det skall påpekas att möten med tillverkaren också förekom där medarbetare från och deltog. I dessa sammanhang ställdes vissa frågor om medlets toxiska egenskaper. Företaget hade emellertid hävdat att dess produkt – rätt använd – inte behövde ge anledning till någon oro. beslutades att använda Rhoca i mycket stor omfattning. Uppenbarligen var man inom inte alldeles till freds med vad man visste om detta tätningsmedels miljöegenskaper. tidigt som beslutande om stora beställningar av Rhoca anförtrodde man nämligen en av medarbetarna uppgiften att samla information om dess egenskaper. Det är emellertid av betydelse att konstatera att denna studie inte förefaller dikteras av någon större kun - skapsiver från sida. Man skulle nämligen göra en samman - ställning av rapporter av tätningsmedlet för, som man sade, att före - komma eventuella frågor från arbetarskydd, miljö och hälsoskydds - nämnd och andra myndigheter. Att få till stånd denna sammanställning av rapporter av Rhoca var knappast någon högt prioriterad uppgift inom . Den person som fick uppdraget var inte någon expert på toxiska frågor och något tryck från ledningen att snabbt få fram nya kunskaper går inte att dokumentera. Denna slutsats är lätt att dra med tanke på följande anmärkningsvärda förhållande: När miljöskandalen inträffande hade inget alls gjorts inom för att för att samla kunskapen om Rhoca miljöegenskaper. Jag skall här inte bara diskutera varför man inom och beslöt att använda Rhoca utan också frågan om varför vi finner en sådan uttalad nonchalans vad gäller att ta reda på detta medels miljöegenskaper. Svar på dessa frågor måste naturligtvis ta sin utgångspunkt i det allt allvarligare läge som tunnelbyggarna och stod inför. Vattenläckaget var mycket stort, mycket större än de gräns - värden satt upp. En annan viktig ut gångspunkt är också att energiska försök gjordes att pröva många olika tätningsmedel men att inget uppvisade tillräcklig långtids beständighet. I detta närmast desperata läge kom Rhoca , när det först fördes på tal, att framstå som en tänkbar räddare ur nöden. När den första prelimi nära rapporten kom från Cement och steg optimismen. 58 Byggmötesprotokoll nr 16, , Södra regionen, . man blev så säker på att man hittat det rätta medlet att man börja testa det utan att ens avvakta den slutliga rapporten från institutet. För de ansvariga tunnelbyggarna var det helt överordnade problemet hur vattenläckaget skulle kunna stoppas med ett långtidsbeständigt tät- ningsmedel. Det går således att förklara varför Rhoca först testades i mindre skala för att sedan användas i stor skala. Denna förklaring förutsätter emellertid att miljöhänsyn inte ingick i användarnas överväganden. De personer inom som fattade beslut att börja testa medlet kan efteråt inte påstå att de överhuvudtaget inte hört talas om att tätningsmedlet kunde vara problematiskt ur miljösyn punkt. I den preliminära rapporten från Cement och Betong Institutet nämndes ju, som vi sett, att toxiska problem fanns. Vad vi måste förklara är därför varför man inom – och jag nöjer mig här med att ta upp denna instans – i miljöfrågan slagit dövörat till. I bakgrundshistorien till Rhoca användande vid tunnelbygget genom möter vi tydligt inom attityden Vi har redan bestämt oss – stör oss inte med nya fakta! När vi skall försöka förklara en sådan attityd kan det vara lämpligt att erinra sig något som nobelpristagaren noterat. All brist på kunskap tenderar –i likhet med all kunskap – att vara opportunistisk. 59 Jag skall här försöka visa att det som talar om, nämligen att frånvaro av kunskap (ibland) går att förklara, i just vårt fall stämmer. Frågan om nonchalerande av Rhoca miljöegenska per kommer att behandlas under tre olika, men delvis sammanvävda, aspekter: (i) Bristande lyhördhet, ( ii) kognitiv dissonans och ( iii) svag miljölagstiftning. Vad gäller (i) är lätt att påvisa hur inte varit särskilt mot - tagligt för den oro som de boende på länge gett uttryck åt. Många har omtalat att har varit svårt att ha att göra med och att uppgifter om grundvattenproblem inte tagits på särskilt stort allvar. Det går dessutom att visa hur verket ibland har negligerat uppenbart relevanta sakuppgifter. Ett närmast bisarrt exempel på detta har vi redan omnämnt. Jag syftar på totala brist på intresse att till - godogöra sig de erfarenheter som kunde dras av ett annat tunnelbygge genom , nämligen Bolmentunneln. Man kan, tror jag, förklara bristande lyhördhet med den teori om kognitiv dissonans som utvecklats inom den psykologiska veten - skapen. Med begreppet kognitiv dissonans avses ett spännings tillstånd 59 , : Objektivitetsproblemet i samhällsforskningen. som uppkommer när en person omfattar – eller ställs inför – två psykologiskt oförenliga uppfattningar. på kognitiv dissonans är den situation som en rökare hamnar i när påståenden om rökningens stora hälsofaror förs på tal. Festinger, som utvecklat en viktig teori om kognitiv dissonans, är tillstånd där psykologiskt oförenliga uppfatt - ningar dväljes i samma själ plågsamma. De leder till försök att reducera När en person konfronteras med olika uppfattningar som är spän - ningsfyllda kan olika strategier väljas. vikande och förnekande . undvikande försöker man undvika att hamna i situationer där man riskerar att konfronteras med spännings - Vid förnekande försöker man upprätthålla ett sken av konsistens genom ett felaktigt återgivande av den situation man befinner sig i. Tillämpar vi dessa psykologiska idéer på agerande i Rhoca Gil-fallet är det i första hand undvikande som varit lösningen på en psykiskt påfrestande situation. Genom att undvika att söka ett intellektuellt tillfredsställande svar på frågan om tätningsmedlets miljö - egenskaper kunde obehag undvikas – och injektering i stor skala ske. Som vi sett är det inte bara i fallet med det miljöfarliga som valt undvikande strategier. Ointresset av ta del av Bolmentunnelns erfarenheter är ett annat nästan övertydligt exempel på Sannolikt torde frånvaron av samhällsekonomisk kalkyl av den dubbelspåriga tunneln kunna ses i ljuset av teorin om Som jag ser har undvikande varit huvudstrategin i fall. Verket har i första hand strävat efter att ingenting veta snarare än att aktivt förneka uppenbara fakta. Det finns emellertid exempel också på Ett exempel härpå utgör den presskonferens om tunnel - bygget som och anordnade . man de interna dokumenten från är det uppenbart att tunnelbygget brottas med mycket svåra problem och att framstår som allt värre. Detta är emellertid inte det 60 Det bör påpekas att två utsagor för en viss person kan vara psykologiskt oförenliga utan att de är oförenliga i logisk mening. Jag kan inte sluta att röka och Rökning orsakar lungcancer är inte logiskt oförenliga. De kan båda vara sanna . Det kan däremot vara psykiskt påfrestande för en person att betrakta båda utsagorna som sanna. 61 Festinger, : A Theory of Cognitive Dissonance . förmedlades till allmänheten. Här beskrevs situationen på ett upp lyftande sätt. Visst finns det problem men läget är under kontroll. Vad jag här har hävdat är att den brist på lyhördhet och ovilja att söka relevant information som man kan belägga i fall till icke oväsentlig del kan förklaras med teorin om kognitiv dissonans. Det finns ett annat fenomen som sannolikt också varit av stor betydelse för att miljöskandalen kunde bli möjlig. Vad jag syftar på är en tydlig svaghet hos miljölagstiftningen. Låt oss betrakta lagstiftningen på ett visst samhällsområde som ett signalsystem. Genom brottsrubriceringar, straffsatser, polisiära priori - teringar och dömande verksamhet skickas signaler från rättssystemet till medborgarna hur statsmakterna ser på olika typer av lagstridiga handlingar. Om, för att ta ett mycket vardagligt exempel, det är förbju - det för fotgängare att gå mot röd gubbe men aldrig någon straffas sänds andra signaler än om alla observerade överträdelser med stor sannolikhet leder till kännbara böter. Det finns skäl att tro att med - borgarna i ett land som har god kännedom om det rättsliga signalsystemet. Hur fungerar då miljölagstiftningen som signalsystem i här antydd mening? Utan alltför många reservationer tror jag att man kan beteckna detta system som svagt. I betraktar inte statsmakterna miljö brott som något synnerligen allvarligt. Få straffas, straffsatserna är genomgående låga, fängelsestraff är utomordentligt ovanliga och poli sen och åklagarmyndigheter ger inte denna typ av brott någon särskilt hög prioritet.63 Det kan knappast råda någon tvekan om att de inblandade aktörerna vid tunnelbygget kände till existensen av signalsystemet på miljö - området. Deras första fråga har uppenbarligen inte gällt miljö - konsekvenser av olika tilltänkta åtgärder. Denna prioritering av upp - märksamheten framgår med all tänkbar tydlighet när Rhoca fördes på tal som ett tänkbart tätningsmedel. Den enda verkligt betydelsefulla frågan i detta sammanhang var om medlet hade den önskvärda bestän - digheten. Det var denna fråga och ingen annan man ville ha svar på. Vi kan naturligtvis tänka oss att den första fråga som alla genast tänkte på när ett nytt injekteringsmedel aktualiserades var vilka 62 Citatet är hämtat från Rallaren, , nummer 9, , sid.26. 63 Se , : Ambitioner och Flaskhalsar . (Brottsförebyggande Rådet, Rapport 1990:10, sid. 30-34 och 67-71) och Prop. 1997/98:45, sid. 525-530. Det är för tidigt att uttala sig i frågan om den nya , som träder i kraft , kommer att medföra någon väsentlig förändring. miljöegenskaper detta hade. Givet ett annat signalsystem på miljö - området hade situationen kunnat vara den att det första man inom gjorde var att be SJ:s kemiska laboratorium göra en gransk - ning av Rhoca toxiska egenskaper. Först om denna granskning gav ett gynnsamt resultat gick man sedan vidare och ställde frågor om långtidsbeständigheten. Så kunde det ha gått till. Jag har svårt att tro att miljölagstiftningen inte hade något att skaffa med prioritering om vad som var viktigt att göra först och vad man fäste stor vikt vid. Varför gick det snett? Genom de svar som givits på de fem första frågorna, som formulerades på sidan 2, kan vi nu – med en viktig komplettering – ge ett samman - fattande svar på frågan varför miljöskandalen inträffade. Vi kan urskilja följande förklarande faktorer: (i)Dåligt beslutsunderlag (ii)Bakvänd beslutsordning (iii)Svag miljölagstiftning (iv)Extrem tidspress (v)En ogenomtänkt höghastighetsfilosofi Vad gäller (i) har vi på de föregående sidorna kunnat dokumentera en rad brister. De geologiska studierna gjordes på ett sent stadium, rele vant geologisk kunskap negligerades, den samhällsekonomiska ana lysen av det valda alternativet med dubbelspår utfördes överhuvud taget inte och miljökonsekvensbeskrivningarna var ytliga och tog först på ett sent stadium alls notis om att grundvattenproblem kunde finnas. Den närmast häpnadsväckande oviljan från (bland annat) sida att ta reda på tätningsmedlet miljöegenskaper har under tunnelärendets hantering på intet sätt varit unik. Den bakvända beslutsordningen, dvs. ( ii), får sitt mest tydliga uttryck i regeringens beslutsfattande. fattade regeringen beslut att använda en del av de investeringsbelopp som ställt till förfogande till att bygga en dubbelspårig tunnel genom . Året därpå stod regeringen inför uppgiften att bestämma huruvida tunnelprojektet i tillåtlighetsavseende var förenligt med svensk miljö - lagstiftning. Detta exempel på stolligheter i beslutsprocessen är av rent formell natur. I mer materiell mening finns fler egendomligheter att förteckna.