sou · GMB366d2 · 1999-01-01 00:00:00 — ·ange hur kommunens skolväsende skall gestaltas och utvecklas, ·ange hur kommunen ser på sin skolverksamhet , hur den anser att denna bör utvecklas, vilken inriktning – inom de ramar som de nationella målen ställer upp – som den vill ge olika delar av sitt skolväsende, 89 /89:4, bet 1988/89:UbU7 152 Den kommunala skolan ·ange de åtgärder kommunen avser vidta för att uppnå nationellt uppsatta mål för skolan, ·kontinuerligt följas upp och utvärderas av kommunen, ·fungera som planeringsunderlag för verksamheten i skolorna, ·ge kommunens invånare insyn och därmed förutsättningar att söka påverka kommunens överväganden beträffande skolverk- samheten, ·kompletteras med angivande av de organisatoriska och ekono- miska förutsättningarna för de olika delarna av kommunens skol- verksamhet (hur detta skall ske bör det ankomma på kommunen att besluta om) samt ·vara ett rent kommunalt dokument. ställde sig bakom regeringens förslag, vilket resulte- rade i dagens reglering. har gjort årliga uppföljningar av kommu- nernas arbete med skolplaner. Man har konstaterat att skolplanerna har haft svårt att finna sin form och ännu inte fungerar som verk- samma styrinstrument. Samma sak framhålls i regeringens natio- nella utvecklingsplan för skolväsendet. uppföljning 91 pekar på allvarliga brister. Positivt var att man på många håll hade börjat lägga större vikt vid arbetet med skolplanen inför att denna skulle revideras. Själva arbetsprocessen betonades. En av de brister som uppmärksammades var att prioriteringarna och de politiska ställningstagandena i skolplanen oftast saknade någon form av motsvarighet i budgeten. Vidare saknades ofta beskrivningar och analyser av läget i skolan och av vad som åstad- kommits. Grundläggande förutsättningar för en sammanhängande mål- och resultatstyrning saknades till följd av bristfällig eller obefint- lig uppföljning och utvärdering. Där uppföljning eller utvärdering förekom ledde dessa inte alltid till initiativ till förbättringar, även om resultaten visade på brister i förhållande till nationella krav. senare iakttagelser pekar dock på att arbetet med åtgärdsprogram nu börjar bli mer frekvent och fungera bättre. 90Bet 1990/91:UbU4 91Kommunernas styrning och egenkontroll; Den kommunala skolan 153 Skolplanerna och elever i behov av särskilt stöd I förarbetena till dagens reglering med krav på kommunala skolpla- ner nämns inte explicit elever i behov av särskilt stöd. På en direkt fråga i svarade skolministern92 emellertid att hon delade frågeställarens uppfattning att de kommunala skolplanerna skall ange hur elever i behov av särskilt stöd skall få detta stöd. Ministern motiverade detta på följande sätt: De kommunala skolplanernas uppgift är nämligen att tala om hur kommunen tänker göra för att uppnå de nationella målen för sko- lan. Ett väsentligt nationellt mål för skolan är en likvärdig utbildning för alla barn och ungdomar, och det förutsätter ett särskilt stöd till de elever som har särskilda svårigheter. Kommittén delar ministerns uppfattning och har därför gått igenom samtliga kommuners skolplaner , med särskild utgångspunkt i hur dessa behandlar frågeställningar kring elever i behov av särskilt stöd i allmänhet och då särskilt elever med funk- tionshinder. Detta underlag presenteras i sin helhet i bilaga 8. Totalt fick kommittén del av 279 dokument, varav 13 från kom- mundelar i en och samma kommun. Ingen av de senare kan dock svara mot lagstiftningens krav på att det i kommunen skall finnas en av kommunfullmäktige antagen skolplan. Gällande skolplan fanns i 214 kommuner medan skolplan sakna- des helt i nio kommuner. Övriga hade skolplaner under revidering, förslag som ännu inte antagits samt i några fall andra dokument av planeringskaraktär. Majoriteten av kommunerna upprepar i skolplanen de allmänt formulerade nationella målen om att hänsyn skall tas till elever i behov av särskilt stöd och att insatser skall göras för denna grupp. Kommunerna redogör däremot sällan för kommunala mål för grup- pen elever i behov av särskilt stöd. Få skolplaner ger konkreta förslag till åtgärder som skall vidtas för att nationella mål för elever i behov av särskilt stöd skall uppnås. I av de inkomna dokumenten uppges att det stöd som ges till elever i behov av särskilt stöd skall utvärderas. Kommunernas bedömning av vad som bör stå i skolplaner och vad som lämpar sig bättre för lokala arbetsplaner skiljer sig troligtvis åt. 92 Svar på interpellation 1996/97:163; snabbprotokoll 1996/97:70 154 Den kommunala skolan Skolplanen är tänkt att vara ett styrdokument för den kommunala skolverksamheten som den skall ge information till berörda om denna styrning. Liksom konstaterar kommittén att skolplanerna har haft svårt att finna sin form och ännu inte fungerar som verksamma styrinstrument i alla kommuner, även om mycket pekar på en generell förbättring. Kommittén vill understryka vikten av att skolplanen utgör en del i en styrnings- process. Kommittén vill också understryka att skolplanerna skall omfatta frågeställningar om elever i behov av särskilt stöd, t ex till följd av funktionshinder. Behovet av konkretion i skolplanerna är särskilt viktig för denna elevgrupp. Exempel på vad som det kan finnas skäl att ta upp är ·kommunens mål och planerade åtgärder för elever i be- hov av särskilt stöd, , ·de lokala arbetsplanernas uppgift för elever i behov av särskilt stöd, ·organisationen av kommunens gemensamma resurser för elever i behov av särskilt stöd, ·samarbetet med andra berörda, ·insatser för kompetensutveckling med inriktning på elever i behov av särskilt stöd samt ·former för hur insatserna för elever med funktionshinder skall utvärderas. Kommunerna har och skall ha stor självständighet vid utformningen av sina skolplaner. Lagtexten är mycket kortfattad vad gäller skolplanens innehåll. har öppnat en dialog med kommunerna om skolplanerna. Kommittén välkomnar detta med tanke på deras betydelse särskilt för gruppen elever i behov av särskilt stöd. ·vill understryka att det bör återspeglas i kommunernas resursför- delningssystem att kravet på en likvärdig utbildning innebär att olika elever, och därmed olika skolor, har behov av olika stora resurser. Den kommunala skolan 155 Kommunerna utformar själva sina system för resursfördelning till skolorna. Det finns enstaka exempel på kommuner med en skol- peng lika för alla. Flertalet har dock fördelningssystem som tar hänsyn till skillnader i elevernas och skolornas förutsättningar. På fråga om enligt vilka huvudprinciper resurser fördelas till sko- lorna uppger mer än häften av de kommuner som besvarat kom- mitténs enkät (bilaga 6) att tre till fem variabler ingår i kommunens modell för resursfördelning, i de flesta fall antal elever i kombination med andra faktorer. Antalet variabler tenderar att vara färre i små kommuner än i stora och medelstora. I ungefär hälften av kommunerna uppges att hänsyn tas till an- tal/andel elever med särskilda behov och/eller antal/andel elever med funktionshinder. av kommunerna uppger att hänsyn tas till invandrartäthet och/eller andra sociala faktorer. I små kommuner är det vanligt att hänsyn tas till elever i behov av särskilt stöd och/eller elever med funktionshinder, medan invand- rartäthet respektive sociala faktorer är vanliga i stora kommuner. För de medelstora kommunerna framstår ingen sådan tydlig profil. På direkt fråga om hur medel fördelas till elever med omfattande behov till följd av funktionshinder uppgav ca hälften av kommunerna som besvarat kommitténs enkät att de har en särskild pott avsedd för behov av detta slag. En lika stor andel anger att de fördelar medel för denna typ av behov vid den generella resurstilldelningen, vilket överensstämmer med vad som uppgivits ovan. Endast en kommun i undersökningen uppger att rektor, utan att andra möjlig- heter ges, har att finansiera även insatser till följd av omfattande behov inom ramen för den generella resurstilldelningen. Särskild pott är vanligare bland små och medelstora kommuner medan fördelning i samband med övrig resursfördelning är vanlig i de stora. Varje kommun utformar resursfördelningssystem utifrån de lokala förutsättningarna. Det är stor skillnad mellan de krav som ställs på ett resursfördelningssystem i en liten glesbygdskommun där man väl känner de barn och ungdomar som har behov av särskilda resurser och i stora kommuner där detta inte är fallet. Kommittén vill emellertid understryka att kravet på en likvärdig utbildning innebär att olika elever, och därmed olika skolor, har behov av olika stora resurser. Vid fördelningen av resurser mellan skolorna är det viktigt att ta hänsyn till andelen elever som är i behov av särskilt stöd, t ex till följd av funktionshinder. Ett väl fungerande resursfördelningssystem bygger på en väl utvecklad uppföljning. 156 Den kommunala skolan Vissa elever med svåra funktionshinder ställer krav påmycket stora resurser. Kommittén vill understryka att en rektor/skola oftast inte kan lämnas att lösa detta utan att särskild hänsyn tagits till detta förhållande vid fördelningen av resurser till skolan. Förutsättning- arna varierar naturligtvis, bl a med skolans storlek. På något sätt bör dock särskilda medel avsättas för elever med mycket omfattande behov –vid den generella fördelningen av resurser eller vid sidan om denna. 5.11.3Kommunernas uppföljning och utvärdering ·vill understryka vikten av att i den kommunala uppföljningen och utvärderingen uppmärksamma elever i behov av särskilt stöd, t ex till följd av funktionshinder. Kommunernas uppföljning och utvärdering av skolan fyller flera funktioner. Den utgör ett viktigt underlag för kommunerna i deras arbete med att utveckla skolan samt ger underlag för kommunernas fördelning av resurser till skolorna. Den utgör också basen för statens nationella uppföljning av skolan. I regeringens utvecklingsplan93 fastslås att kommunernas och skolornas uppföljnings- och utvärderingsarbete i högre grad än behöver inriktas mot att genomföra regelbundna bedömningar av skolverksamhetens kvalitet. Detta förutsätts ske genom att de redovisningar som krävs enligt gällande regelverk ges en tydligare roll. I skriftliga kvalitetsredovisningar skall framför allt ingå en be- dömning av måluppfyllelsen i förhållande till skolplanen respektive arbetsplanen samt slutsatser angående åtgärder. Den information som lämnas av kommunerna för den nationella uppföljningen skall i större utsträckning än avse verksamhetens kvalitet och resul- tat. Kommittén vill understryka vikten av en väl utvecklad uppföljning och utvärdering. Kommittén delar den uppfattning som regeringen gett uttryck för i utvecklingsplanen, och sedermera även anslutit sig till, nämligen att uppföljningen och utvärderingen i allt 93 Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet;Regeringens skrivelse 1996/97:112 Den kommunala skolan 157 högre utsträckning bör fokusera kvalitet och resultat. I detta sam- manhang är det viktigt att uppmärksamma elever som är i behov av särskilt stöd, t ex till följd av funktionshinder. Självklart ersätter inte ett långsiktigt kvalitetssäkringsarbete, med stöd av uppföljning och utvärdering, kommunens ansvar att också ha en mer kontinuerlig kontroll av situationen för elever med funk- tionshinder för att därmed kunna reagera om det föreligger missför- hållanden. ·föreslår att det i kommunerna skall finnas en samordningsfunk- tion för frågor som rör elever i behov av särskilt stöd, däribland elever med funktionshinder. Styrningen av den kommunala skolan kräver en organisation som, liksom styrningen i övrigt, bör utformas utifrån varje kommuns förutsättningar. Organisationen påverkas av kommunens storlek, geografiska förhållanden samt av om kommunen har delegerat ansvar till stads- eller kommundelar. Även om det finns enstaka exempel är det svårt att tänka sig en organisation utan någon form av centralt ansvar för planering, resursfördelning samt uppföljning och utvärdering. Även i en kommun med stads- eller kommundelar skall vissa centrala beslut fattas av kommunfullmäktige, t ex om skolplanen. I kommitténs enkät till kommunerna uppger drygt hälften av kommunerna att det finns en central befattningshavare med ett centralt ansvar för att följa upp frågor som rör situationen för elever med funktionshinder. Innehållet i denna tjänst varierar avsevärt mellan kommunerna. Det kan röra sig om befattningshavare med ansvar för resursfördelning till elever med funktionshinder, samord- ningsansvar för elevvården, samordningsansvar för specialpedago- ger, ansvarig för särskolan m m. Kommittén föreslår att det i kommunerna skall finnas en samord- ningsfunktion för frågor som rör elever i behov av särskilt stöd, däribland elever med funktionshinder. Denna samordningsfunktion kan organiseras på olika sätt i olika kommuner, allt utifrån de lokala förutsättningarna. 158 Den kommunala skolan Ett skäl till kommitténs förslag är att elever, föräldrar och skolans personal har behov av att kunna vända sig till en instans i kommu- nen för att få svar på sina frågor. Det är alltför vanligt att man inte vet vart man skall vända sig. Ett annat skäl är att det behövs ett övergripande ansvar i kom- munen för kontakterna med de regionala center för stöd i specialpe- dagogiska frågor som föreslås i kapitel 8. Till detta kommer att vissa av de brister som påtalats vad gäller arbetet med skolplaner, uppföljning och utvärdering för elever i behov av särskilt stöd till del kan beror på att det är ovanligt med ett tydligt övergripande ansvar. Det är också viktigt att det finns kom- petens kring frågor som rör elever i behov av särskilt stöd även i den politiska ledningen av skolan. 5.12Vad bör staten göra? ·menar att det finns skäl att utveckla statens insatser vad gäller såväl tillsyn som uppföljning och utvärdering av skolsituationen för elever i behov av särskilt stöd, t ex till följd av funktionshinder. Redan i föregående kapitel fastslogs att statens huvuduppgift i förhållande till den kommunala skolan är att svara för lagstiftning, tillsyn, uppföljning, utvärdering samt vissa utvecklingsinsatser. I detta ingår ansvaret för läroplaner. Som nämnts inledningsvis i detta kapitel står kommittén bakom de förändringar som skett och som innebär att skolan styrs genom mål- och resultatstyrning. Det innebär att kommittén inte ser en ökad detaljreglering som den rätta vägen att gå för att, i de fall det finns behov, förändra situationen i skolan för elever med funktionshinder. Däremot menar kommittén att det finns skäl att utveckla statens insatser vad gäller såväl tillsyn som uppföljning och utvärdering. Vidare finns skäl att överväga statens roll vad gäller hjälp och stöd. Vad gäller tillsyn är det kommitténs uppfattning att den har varit för reaktiv, den har agerat på anmäl- ningar till i enskilda ärenden. Det gäller också för elever med funktionshinder. Kommittén menar att det finns skäl att i högre grad arbeta med en egeninitierad tillsyn med inriktning på situatio- Den kommunala skolan 159 nen för elever med funktionshinder i skolan. På samma sätt finns skäl att i högre grad än som varit fallet ta upp situationen för elever med funktionshinder inom ramen för uppföljning och utvärdering. En fråga som kommittén bedömer som viktig är möjligheten att vidta sanktioner i sådana fall kommuner och andra huvudmän inte lever upp till sina skyldigheter och sitt ansvar. I regleringsbrevet för har fått i uppdrag att redovisa behovet av eventuella lagändringar i detta avseende. Regeringen fattade beslut om uppdrag till de nationella utbildningsinspektörer som skall svara för. En av de tre uppgifter regeringen beslutat att inspektörerna skall arbeta med är elever i behov av särskilt stöd. Kom- mittén vill med anledning av detta erinra om att elever i behov av särskilt stöd är en bred grupp inom vilken elever med funktionshin- der ingår. Kommunerna efterfrågar ofta hjälp och stöd. Det gäller både hur skolsituationen bäst kan lösas för en enskild elev med funktionshin- der, men också vad gäller mer övergripande frågeställningar. Det specifika stödet för elever med funktionshinder behandlas i kapitel 8 om stödorganisationen. Mer övergripande frågeställningar kan t ex gälla utformningen av skolplaner, således frågor av mer allmän karaktär som ändå har stor betydelse för elever med funk- tionshinder. Här har en viktig roll. har genom sin nya instruktion givits en delvis ny inriktning genom att myndigheten bl a skall utarbeta kommentarmaterial och allmänna råd som stöd till det lokala utvecklingsarbetet. 160 Den kommunala skolan Enligt direktiven skall kommittén undersöka om ansvaret för speci- alskolan helt kan överföras till kommunerna. Om kommittén finner att staten även i fortsättningen skall vara huvudman för specialsko- lorna, skall kommittén föreslå hur kostnaderna för såväl skolverk- samheten som omvårdnaden i anslutning till utbildningen skall fördelas mellan stat och kommun. Kommittén skall också föreslå de åtgärder som behövs för att stärka det demokratiska inflytandet över specialskolorna samt klargöra vilket ansvar styrelsen för varje specialskola skall ha. Sedan utredningen tillsattes har regeringen, utöver vad som an- ges i direktiven, överlämnat flera ärenden till utredningen med anknytning till specialskolan. De gäller exempelvis skolsituationen för döva autistiska elever, dövblindfödda barn och ungdomar res- pektive barn med cochlea implantat (CI) samt frågan om externa klasser vid specialskolan. Ansvaret för specialskolan, och då främst ansvaret för driften av skolorna, har tidigare behandlats av Utredningen om skolan, staten och kommunerna () och något senare av . huvuduppgift var att utreda ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i fråga om och gymnasiesko- lan m m. I ett särskilt betänkande (SOU 1975:6) redovisade man de diskussioner om och ställningstaganden till huvudmannaskapet för specialskolan och särskolan som föregått utredningens tillkomst samt skäl för och emot ett framtida primärkommunalt huvudmanna- skap för dessa skolformer. konstaterade att den då gällande ansvarsför- delningen mellan stat, kommun och landsting byggde på en kvanti- fieringsprincip. För , som har ett stort elevunderlag och därför kan ha små upptagningsområden, hade ett kommunalt ansvar kommit att ses som naturligt. För särskolan, som ansågs kräva något större upptagningsområden var landstingskommunerna huvudman. För specialskolan, slutligen, med de minsta elevunder- lagen och därmed de största upptagningsområdena var följaktligen staten huvudman. Mot denna kvantifieringsprincip för uppdelningen av huvudman- naskapet kunde man, enligt , istället ställa de inbördes sambanden mellan olika skolformer. Sett ur detta perspek- tiv var, enligt utredningen, specialskolan och särskolan reellt en utbyggnad av den specialundervisning som även fanns i grundsko- lan. hade riktlinjer dragits upp för ett vidgat kommunalt driftsansvar för skolan. Utredningen konstaterade således att det bör vara naturligt att låta kommunerna ta ansvaret även för den samverkan som blir erforderlig vid kommunalt huvud- mannaskap för all obligatorisk undervisning och undvika särbe- stämmelser i ett statligt regelsystem. Däremot skall givetvis statliga organ kunna bistå med råd och service. I (PM ) argumenteras vidare för ett förändrat huvudmannaskap för specialskolan utifrån den integration av specialskole- och särskoleelever som växt fram . Vad gäller relationen till den kommunala grund- skolan menade att de skilda huvudmannaskapen torde ha inneburit grundläggande svårigheter för närmare samar- bete och medfört en tendens till en icke önskvärd isolering av specialskolan. En kommunalisering av specialskolan var ägnad att främja de normaliseringssträvanden som var riktmärke för den då aktuella handikapp- och skolpolitiken. Utredningen förordade därför att specialskolan skulle bibehållas som särskild skolform, men under kommunalt huvudmannaskap. Förutsättningar för att ta bort specialskolan som skolform saknades ansåg man, även om man indirekt argumenterade för att inordna den som specialundervisning kritiserades i Integrationsutred- ningens betänkande (SOU 1979:50) Huvudmannaskapet för speci- alskolan för att ta integrationsutvecklingen som självklar utan att ifrågasätta denna, ens för utbildningen av döva och gravt hörsel- skadade barn och ungdomar. menade också att hade låtit två frågor omärkligt komma att glida in i varandra – frågan om undervisningsideologi för handikap- pade och frågor av mer teknisk och administrativ karaktär. Remiss- opinionen hade givit klart uttryck för en rädsla för förändringar av huvudmannaskapet för specialskolan. Direktiven till kan ses som en reaktion på denna remissopinion. Specialskolan skulle finnas kvar som skol- form. Vidare skulle huvudmannaskapet för skolorna främst bedömas utifrån de faktiska samverkansproblem som de skilda huvudmannaskapen kunde ge upphov till. När det gällerde regionala specialskolorna för döva och hörsel- skadade var slutsats att det inte kunde betraktas som en angelägenhet att sörja för en skola som i allmänhet hade så få elever från den egna kommunen. De föreslog därför ett fortsatt statligt huvudmannaskap för specialsko- lan. Som argument anfördes också att specialskolorna, genom att vissa elever bor vid skolorna, har ett jämfört med andra skolor vidgat ansvar för eleverna, att skolorna behöver sakkunniga styrel- ser samt att administrationen skulle växa betydligt med ett kommu- nalt huvudmannaskap. Att det önskvärda samarbetet mellan specialskolan och värd- kommunernas hörselklasser var ett argument för kommunalisering höll inte med om. Enligt utredningen var detta samarbete visserligen viktigt, men ansågs kunna utvecklas ändå. hade uppmärksammat att det skilda huvud- mannaskapet för och specialskolan försvårade det nödvändiga nära samarbetet dem emellan. Enligt Integrationsutred- ningens kartläggning utnyttjades dock möjligheterna till samarbete och samordning mellan specialskolorna och värdkommunerna i olika hög grad. Man menade att samarbetet i flera avseenden fungerade tillfredsställande. De exempel på samarbete som nämns är främst av övergripande administrativ karaktär. Ett landstingskommunalt övertagande av de regionala special- skolorna ansåg man inte heller meningsfullt, trots att landstingen genom den pedagogiska hörselvården spelade en viktig roll för skolorna. Ett av skälen för detta var att specialskolans regioner är större än landstingens geografiska områden. Beträffandede riksrekryterande specialskolorna underströk In- tegrationsutredningen att de var hela landets angelägenhet. Man menade att de är små vad gäller elevantal, hämtar elever från hela landet samt att det kan hända att de inte ens rekryterar någon enda elev från värdkommunen. Man pekade också på att de är stora i fråga om samlad kunskap och resurser. Även för dessa skolor prövade utredningen möjligheten att överföra dem till ett landstings- kommunalt huvudmannaskap. Skälen för ett sådant befanns större än för de regionala specialskolorna. Inslagen av omvårdnad gör det svårare att här dra gränsen mellan statligt och landstingskommunalt huvudmannaskap. För ett fortsatt statligt huvudmannaskap talade dock, ansåg man, att skolorna har hela landet som upptagningsom- råde, varför man föreslog ett fortsatt statligt huvudmannaskap även för de riksrekryterande specialskolorna. Specialskolan finns för barn som på grund av synskada, dövhet, hörselskada eller talskada inte kan gå i grundskola eller motsva- rande del av särskolan . Den statliga specialskolan består av fem regionskolor för döva och hörselskadade elever – Birgittaskolan i , Kristinaskolan i , Manillaskolan i , Vänerskolan i och Östervångsskolan i . Vidare består den av tre riksskolor –i för synskadade elever och elever som också är döva, hörselskadade eller utvecklingsstörda,