sou · GMB3159 · 1999-01-01 00:00:00 — Inom ramen för detta stöd kan ersättning lämnas exempelvis för kostnader som en enskild butik har för att investera i en terminal. Frågan om ersättning för kassaservice skall betalas till Posten är framför allt beroende av om statsmakterna anser att det är befogat att Posten också därefter tillhandahåller kassaservice genom lantbrevbärarna. Utredningen har föreslagit följande. -Ändring av bankrörelselagen i syfte att möjliggöra nya former av kassaservice. -Ändring av förordningen om landsbygdsstöd i syfte att möjliggöra stöd till kassaservice i gles- och landsbygd. -Utökade anslag för stöd till kommersiell service i gles- och landsbygd. -Bestämmelsen i 1 a § postlagen som reglerar det statliga åtagandet avseende kassaservice upphävs. -Bestämmelsen i 2 § postlagen ändras på så sätt att Post- och telesty- relsen inte längre skall ha uppgifter inom kassaservice. -Uppdrag till Posten att också i fortsättningen svara för viss kassaser- vice genom lantbrevbärarna. -Uppdrag till Posten att fullfölja utvecklings- och genomförandearbetet med nya former av kassaservice. Förslagen hänger ihop med varandra och bör om möjligt genomföras samlat i ett paket. Det är exempelvis mindre lämpligt att upphäva det statliga åtagandet inom kassaservice utan att förbättra förut- sättningarna i bankrörelselagen för att tillhandahålla kassaservice. På samma sätt vore det inte meningsfullt att ge länsstyrelserna möjlighet att stödja kassaservice om Postens nuvarande kassaservice skall hållas intakt. Författningsändringarna föreslås träda i kraft vid genomförandepe- riodens början, dvs. bör ha ett överordnat ansvar för att stödet till kassaservice i gles- och landsbygd integreras i det befintliga stödsy- stemet för kommersiell service. bör även lämna förslag om nivån på det fortsatta anslaget till stödet till kassaservice . Staten bör träffa avtal med för att reglera uppdragen avseende utvecklingsarbete och lantbrevbärarnas kassaservice. Avtalet bör träda i kraft och gälla . bör det avtal som ålägger Posten att hålla en rikstäckande kassaservice inte förlängas sedan det löpt ut . Regeringen bör uppdra åt och att i samråd med utvärdera effekterna för an- vändarna av de föreslagna åtgärderna. Uppföljnings- och utvärderings- arbetet bör också syfta till att ge regeringen underlag för en bedömning av om det finns anledning att fortsätta med lantbrevbärarnas kassaser- vice efter . Vid behov bör myndigheterna föreslå regeringen kompletterande åtgärder. Ett förslag avseende kassaservicen i lantbrevbärarorganisationen bör redovisas till regeringen . Utredningens tidsplan, dvs. att åtgärderna skall genomföras redan från , förutsätter att statsmakterna kan fatta beslut i anledning av detta betänkande . Om beredningen av betänkandet försenas kommer också utredningens tidsplan att förskjutas. Dessutom kan tidsplanen vara beroende av att avtal och överens- kommelser mellan i första hand Posten och detaljhandelsföretag eller andra serviceföretag kan träffas relativt snart. 8 Konsekvenser av förslagen I detta kapitel redovisas konsekvenserna av utredningens förslag. Kon- sekvenserna för det offentliga åtagandet har framgått av de föregående kapitlen. Detsamma gäller konsekvenserna för vissa grupper som är särskilt beroende av kassaservice. Utredningen bedömer att förslagen inte får några negativa jämställdhetspolitiska konsekvenser och redovisar därför inte någon detaljerad bedömning inom detta område. Staten ersätter Posten med för bolagets åtagande att hålla en rikstäckande kassaservice. Postens kostnader för åtagandet torde dock överstiga . Detta innebär i princip att Postens förmåga att betala utdelning på statens aktier i bolaget i viss utsträckning nedsätts. Det är dock omöjligt att exakt beräkna omfatt- ningen av denna nedsättning. Dessutom är Posten befriad från skyldighet att betala utdelning på statens aktier. Med statsfinansiella konsekvenser avses i det följande de föränd- ringar i belastningen på statens budget som kan beräknas uppstå som en följd av utredningens förslag. De direkta konsekvenserna av utredning- ens förslag är att den nuvarande ersättningen på tas bort från . Enligt utredningens förslag bör staten vidare träffa avtal med om utvecklingsarbete avseende ny kassaservice och kassaservice inom lantbrevbäringen. Posten bör få ersättning för de kostnader som uppstår till följd av dessa uppdrag. Såsom utredningen utvecklat i föregående kapitel är det omöjligt att exakt ange vilka belopp det kan komma att röra sig om. Utredningen har likväl uppskattat att det kan handla om för lantbrevbärarnas kassaservice. Utvecklingsarbetet bör, i den mån Posten får kostnader som inte är kommersiellt motiverade, inte kosta staten mer än några miljoner kr. En kostnad för staten är det utökade anslaget för stöd till kommersiell service, inklusive kassaservice, i gles- och landsbygd. Här uppstår en merkostnad på uppskattningsvis . Därefter bör denna kostnad försvinna eller i vart fall minska väsentligt. Den samlade effekten av utredningens förslag är således att belast- ningen på statsbudgeten minskar med under perio- 104 Konsekvenser av förslagen Den omstrukturering av Postens kontorsnät som möj- liggörs genom utredningens förslag bör dessutom göra det möjligt för Posten att betala en högre utdelning på statens aktier i bolaget än vad som annars skulle vara fallet. Detta framstår särskilt tydligt om man utgår från den bedömning som ett konsultföretag har gjort av Postens kostnader för kassaservice. Enligt den bedömningen skulle nämligen den årliga besparingen för Postens del kunna uppgå till mer än om Posten inte längre hade krav på att tillhandahålla en rikstäckande kassa- service. Hur stor besparingen blir beror på vilka överväganden som görs när det gäller behovet av lantbrevbärarnas kassaservice och anslaget för stöd till kommersiell service i gles- och landsbygd. Om dessa utgifter över statsbudgeten försvinner kan den årliga besparingen komma att uppgå till beroende på hur Post- ens förmåga att ge utdelning till ägaren värderas. En osäkerhet i bedömningen är att eventuella kostnader för Postens omställning inte har tagits med. Det saknas underlag för att bedöma storleken på sådana kostnader63. Regionalpolitiken syftar till att ge människor tillgång till arbete, service och god miljö oavsett var de bor i landet. Politiken skall främja en rättvis fördelning av välfärden mellan människor i olika delar av landet så att betydande valfrihet i boendet kan åstadkommas. Regionalpolitiken skall vidare underlätta för rationell produktion så att ekonomisk tillväxt kan uppnås. Utvecklingen inom betaltjänstområdet har medfört att det har vuxit fram ett brett utbud av olika tjänster. Kännetecknande för flera av dessa tjänster är att de har gett konsumenterna möjlighet att sköta sin ekonomi oberoende av om de har tillgång till kassaservice genom bank- eller postkontor eller lantbrevbärare. Exempel på detta är i första hand vanliga girobetalningar som sänds per brev. Men också kortbetalningar, telefonbankstjänster och Internettjänster är exempel på hur utvecklingen har skapat en kraftigt ökande tillgång och närhet både och rum till betaltjänster. Denna utveckling har naturligtvis gynnat konsumenter i hela landet. Men den relativt största fördelen av utvecklingen har sådana konsumenter haft som har haft särskilda svårigheter med till- gången till betaltjänster. En sådan grupp är boende i gles- och lands- 63 Se mer om detta i avsnitt 7.3. Konsekvenser av förslagen 105 Utvecklingen inom betaltjänstområdet har således varit positiv sett ur ett regionalpolitiskt perspektiv. Den nuvarande kassaservicen i gles- och landsbygd är synnerligen god och väsentligt bättre än tillgången till snart sagt all annan kommer- siell service i dessa områden. Utredningens förslag kan komma att innebära strukturförändringar på marknaden för kassaservice och betaltjänster. Dessa förändringar kommer att få särskilt stor betydelse i butiker med liten omsättning. I dessa blir det nämligen möjligt att hantera kassaservice på ett mer ra- tionellt sätt än vad som är fallet. Dessutom får förslaget till följd att det blir en ökad samordning i glesbygden av detaljhandel och kassaser- vice, vilket kommer att bidra till att kundunderlaget för glesbygdshan- deln tryggas. Sammanfattningsvis bör utredningens förslag inte ha några negativa regionalpolitiska konsekvenser. Utredningens förslag kan leda till en strukturförändring inom kassaser- vicen på så sätt att en betydande del av de transaktioner som hanteras inom ramen för Postens kontorsnät, och i någon mån också av lant- brevbärare, inom loppet av kan komma att skötas av butiker och andra i egenskap av ombud för Posten och bankerna. I utredningens förslag kan också sägas ligga en strävan att samhällets betalnings- strömmar i allt högre grad skall automatiseras och att kontant- hanteringen skall minska. Dessa förändringar leder till följande övervä- ganden när det gäller brottsbekämpningen. Den tekniska säkerheten inom kassaservice måste vara så hög att det inte skapas ett ökat utrymme för bedrägerier och likartad ekonomisk brottslighet. Utredningen bedömer att utvecklingen när det gäller teknisk säkerhet har gått så långt att det inte kan befaras att något ökat utrymme för brottslighet kommer att skapas som en följd av utredningens förslag. Den teknik som kan komma i fråga för kassaservice skiljer sig inte på något avgörande sätt från tekniken för kortbetalningar som redan nu hanteras utan att brottsligheten torde ha ökat. Det är också viktigt att kompetensen hos den butikspersonal som kommer att arbeta med kassaservice är så hög att utrymme för bedräge- rier inte skapas. Det ankommer på bankerna och Posten att se till att ombuden genomgår ändamålsenlig utbildning. Utredningen har ingen anledning att ifrågasätta att dessa tar sitt ansvar i detta avseende. Det finns också anledning att understryka att har ett tillsynsansvar också i detta avseende. 106 Konsekvenser av förslagen Kontanthantering kommer i viss utsträckning att flyttas över från separata postmoduler till egentliga butikskassor. Teoretiskt kan detta leda till ett säkerhetsproblem om effekten blir att man i butikskassorna oskyddat kommer att hantera större värden än vad som sker . Detta kommer troligen inte att bli fallet eftersom större belopp bör förvaras i kassaskåp och inte i butikskassan. Dessutom kommer kontantuttag i butikskassorna i någon mån att balansera de kontanter som flyter in i butiken till följd av den ordinarie butiksförsäljningen. Det är därför inte sannolikt att utredningens förslag leder till en ökad risk för butiksrån. En ökad automatisering och minskad kontanthantering leder till ett minskat utrymme för transaktioner som inte går att spåra. Därmed för- sämras möjligheterna för den svarta sektorn att genomföra vissa typer av olagliga transaktioner. Utredningens förslag kan därför leda till en begränsning av den ekonomiska brottsligheten. Sammanfattningsvis kan utredningen inte finna att de förslag som utredningen har redovisat skulle medföra en risk för ökad brottslighet. Den minskning av kontanthanteringen som kan komma att ske kan tvärtom leda till minskat utrymme för brottslighet. Utredningen skall enligt sina direktiv bedöma om hänsyn till beredskapen för totalförsvaret motiverar att det statliga åtagandet inom kassaservice bibehålls i nuvarande eller förändrad form. Vad som då avses är det åtagande i fredstid som finns inskrivet i postlagen – inte de särskilda beredskapsåtgärder som vidtas av myndigheter och företag i syfte att upprätthålla verksamheten vid höjd beredskap. Enligt den inriktning som gäller för beredskapsfunktionen Finansiella tjänster är det önskvärt att betalningar kan utföras också vid höjd beredskap. Det får dock förutsättas att utbudet av tjänster begränsas och att vissa förfaranden schabloniseras för att bli enklare att hantera under svåra förhållanden. Gränssättande för möjligheterna att utföra de nöd- vändigaste kassatransaktionerna är möjligheterna att förse med elkraft, att trygga data- och telekommunikationerna till dessa samt att sköta transporterna till och från post- och bankkonto- ren. Dessa möjligheter är beroende av de beredskapsförberedelser som vidtas i andra funktioner och torde inte ha något att göra med statens åtagande inom kassaservice. Om kassaservice skall fungera vid höjd beredskap måste även dist- ributionen av sedlar och mynt fungera. Ett ökat behov av kontanter kan förutses vid höjd beredskap. Detta gäller särskilt om störningar uppstår i de elektroniska betalningssystemen. Det ankommer på att Konsekvenser av förslagen 107 planlägga kontantförsörjningen vid höjd beredskap. Ingenting har fram- kommit under utredningens arbete som tyder på att det statliga åtagandet inom kassaservice skulle vara en förutsättning för att kontantförsörj- ningen skall fungera också vid höjd beredskap. Om antalet serviceställen inom Posten reduceras finns sannolikt andra distributionskanaler att tillgå, exempelvis banker och butiker. I sammanhanget bör också betonas att den så kallade ansvarsprinci- pen innebär att den som svarar för en verksamhet i fred också skall svara för verksamheten vid höjd beredskap om det anses nödvändigt att hålla igång verksamheten under dessa förhållanden. Den som svarar för verksamheten i fred skall också vidta de beredskapsförberedelser som krävs för att detta skall vara möjligt. Statens uppgift är att precisera vilka krav som skall ställas på verksamheten vid höjd beredskap och – i vissa fall – bekosta de beredskapsåtgärder som måste genomföras. Denna princip gäller också kassaservice. Detta medför att ett statligt huvudmannaskap eller en statlig verksamhetsgaranti inte är nödvändig för att en verksamhet skall hållas igång vid höjd beredskap. Den regle- ring som finns i postlagen är därför inte nödvändig för att tillgodose erforderliga beredskapskrav på verksamheten. Utredningens huvudförslag innebär att sambandet mellan postservice och kassaservice tas bort såsom det kommer till uttryck i 1 a § postlagen. En konsekvens av detta är att inte längre bör ha ett beredskapsansvar för kassaservice. Att Post- och tele- styrelsen har detta hänger ihop med att Posten, som utövar tillsyn över, har haft ett ansvar för kassaservice. Om sambandet enligt postlagen mellan kassaservice och postservice upphör finns det inte längre skäl för att svara för beredskapen inom kassaservice64. I stället bör beredskapsfunktionen finansiella tjänster omfatta även Postens kassaservice. Ansvarig myn- dighet för Finansiella tjänster är som därmed får ett utökat beredskapsansvar. Sammanfattningsvis anser utredningen att beredskapsskäl inte kan motivera ett statligt åtagande inom kassaservice av den typ som finns inskrivet i postlagen. Möjligheterna att vid höjd beredskap tillhandahålla nödvändig kassaservice torde vara beroende av andra omständigheter än ett sådant åtagande. 64 har påpekat att den föreslagna renodlingen av beredskapsansvaret för postala tjänster och kassaservice kan få konsekvenser för fältpostens framtida organisation och inriktning. Konsekvenserna bör kunna belysas av en särskild utredning som har föreslagit. 108 Konsekvenser av förslagen 8.5Konsekvenser för , och finns det ett samband mellan postservice och rikstäckande kassa- service som har sin grund i det statliga åtagandet i postlagen. Genom att utredningen föreslår att detta åtagande skall tas bort försvinner detta samband. En konsekvens härav är att det inte kommer att finnas skäl för att hantera frågor rörande kassa- service. bör således om utredningens förslag genomförs varken övervaka Postens kassaservice eller upphandla kassaservice till funktionshindrade i gles- och landsbygd. Såsom framgår av utredningens förslag bör lantbrevbärarna , år 2000-2002, tillhandahålla kassaservice . Utredningens förslag berör inte lantbrevbärarnas postala service, vilket betyder att brevdistributionen inte kommer att skäras ned som en följd av förslagen. Inte heller Post- och upp- handling av rena posttjänster till funktionshindrade berörs av utred- ningens förslag. En konsekvens av detta blir att i de fall som upphandlar utsträckt postservice till en funktionshindrad person genom att förlänga lantbrevbärarturen ända fram till bostaden, kommer även kassaservice att erbjudas vid bostaden . bör inte längre ha ett beredskapsansvar för kassaservice. Att den har ett sådan ansvar hänger ihop med att Posten, som den utövar tillsyn över, har haft ett ansvar för kassaservice. När nu detta samband mellan postservice och kassaservice upphör finns det inte längre skäl för att svara för beredskapen inom kassaservice. I stället bör beredskapsansvaret för finansiella tjänster inklusive Postens kassaservice samordnas inom beredskapsfunktionen Finansiella tjänster. Ansvarig myndighet för Finansiella tjänster är som därmed kommer att få ett i någon mån utökat beredskapsansvar. bör svara för samordningen av stödet till kassa- service i gles- och landsbygd, vilket kan leda till ett ökat behov av re- surser. För Posten innebär utredningens förslag att åtagandet att hålla en riks- täckande kassaservice tas bort och att bolaget i fortsättningen skall till- Konsekvenser av förslagen 109 lämpa ett företagsekonomiskt synsätt vid etablering och avveckling av serviceställen för kassaservice. I konsekvens härmed tas den nuvarande årliga ersättning på bort. får Posten i uppdrag att fullfölja pågående utvecklings- och genomförandearbete med nya former av kassaservice. Posten skall också erbjuda kassaservice genom lantbrevbärarna – 2002. För dessa uppdrag bör Posten få full kostnadstäckning i enlighet med de avtal som staten föreslås träffa med Posten. Utredningen bedömer att det kan röra sig om en ersättning som totalt kan komma att uppgå till år 2000-200265. Dessa omständigheter medför ett fortsatt behov av översyn av Post- ens servicenät. Exakt vilka förändringar som krävs är en fråga som Postens ledning måste ta ställning till. En sannolik konsekvens torde dock vara att antalet traditionella postkontor minskar. Utredningens förslag medför också att lantbrevbärarnas kassaservice begränsas i för- hållande till den dagliga kassaservice som erbjuds. Såsom utredningen har utvecklat i avsnitt 7.3 kan en anpassning av Postens servicenät till rent kommersiella förhållanden leda till att det uppstår omställningskostnader, exempelvis för personal. Utredningen saknar dock underlag för att bedöma den frågan och uttalar inte heller någon mening om hur eventuella omställningskostnader bör finansieras. Som framgått av tidigare kapitel är det utredningens bedömning att en utglesning av Postens kassaservice för konsumenternas del kompen- seras av marknaden i kombination med de stimulansåtgärder som ut- redningen har föreslagit. Det har inte varit utredningens uppgift att redovisa en bedömning av vad som kan komma att ske med Posten som koncern som ett resultat av de förslag som utredningen har redovisat. Utredningens uppdrag har avsett kassaservicen som endast är en del av Postens verksamhet. Ut- redningen har därför inte underlag för att göra en totalbedömning av konsekvenserna för Posten som koncern. Posten har ett avtal med Nordbanken (genom Nord- bankens bifirma ) om att den skall erbjuda vissa Nord- bankstjänster inom ramen för sin kassaservice. Dessa tjänster omfattas inte av det åtagande som Posten har enligt avtalet med staten om att hålla en grundläggande rikstäckande kassaservice. Enligt utredningens uppfattning bör principen vara att Nordbanken skall ge Posten full kostnadstäckning för de tjänster som erbjuds för Nordbankens räkning. 65 Se om detta i avsnitt 7.3. 110 Konsekvenser av förslagen Det finns därför ingen anledning för Posten att av hänsyn till samarbetet med Nordbanken hålla ett servicenät som inte är kommersiellt motiverat. Beslut vid regeringssammanträde . Staten har åtagit sig ett ansvar för en rikstäckande betaltjänst och kon- tantförsörjning. I 1 § postlagen (1993:1684) används begreppet kassa- service för att beskriva innebörden av detta ansvar. En särskild utredare skall utreda hur en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning skall tillhandahållas och finansieras. I anslutning till detta skall behovet av ändringar i gällande regelverk på postområdet och för finansiella företag utredas. -beskriva statens nuvarande ansvar enligt postlagen för att säkerställa och finansiera en rikstäckande betaltjänst och kontantförsörjning, statens sätt att uppfylla detta åtagande samt kostnaden för åtagandet, -undersöka hur en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning -säkerställs och finansieras i andra jämförbara länder, -inom ramen för en analys av de krav som skall ställas på en -grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning i landet bedöma vilket ansvar staten bör ha för dessa tjänster och på vilken service- nivå dessa funktioner bör tillhandahållas med hänsyn till kostnaderna för olika alternativ, -föreslå alternativ till hur statens ansvar för betaltjänsten och kon- tantförsörjningen i landet långsiktigt kan uppfyllas och anpassas i takt med förändringar i kundernas efterfrågan av dessa funktioner och den nya tekniken på området, -analysera ett eventuellt behov av upphandling av betaltjänst och kontantförsörjning och föreslå hur riktlinjer för en sådan upphandling bör läggas fast, och -föreslå den lagreglering som kan behövas och hur eventuell -tillsyn bör utformas. Marknaden för betaltjänster har genomgått betydande strukturella förändringar. Vid sidan av olika banker, och bank- och postgirosystemen har ett flertal nya aktörer tillkommit. Ny teknik medför att telefonbanker, IT-lösningar och nya former av kon- tantkort skapar nya distributionsvägar och nya kundbeteenden. Detta har lett till att såväl bankerna som fått känna av ett minskat antal kundbesök och ett stadigt sjunkande antal transaktioner. De vikande transaktionsvolymerna har tvingat såväl bankerna som att genomföra förändringar i sina kontorsnät. De olika former för överföring av betalningar som har utvecklats har inte behandlats särskilt i ett sammanhang tidigare. Förklaringen till det kan vara att själva betalningen som regel har varit en angelägenhet för parterna i det grundläggande avtalsförhållandet. Staten har tillhandahållit betalningsmedel i form av sedlar och mynt. Bankerna med flera aktörer har tillhandahållit kontobaserade betal- ningssystem. I och med avregleringen av postmarknaden och omvand- lingen av till bolag reglerades formen för tillhandahållandet av samhällets betalningsförmedling till viss del i postlagen. I postlagen har staten tagit på sig ett ansvar för att säkerställa en rik- stäckande kassaservice. Även om postlagen endast reglerar postverk- samhet har regering och riksdag ansett det lämpligt att i anslutning till målen om en rikstäckande postservice slå fast att det också skall finnas en rikstäckande kassaservice, dvs. det skall erbjudas en möjlighet för alla privatpersoner, företag, myndigheter och andra organisationer i landet att göra inbetalningar eller ta ut kontanter. Tillgången till en riks- täckande betaltjänst säkerställs således i en lagstiftning som reglerar en annan verksamhet och marknad än den för finansiella tjänster, dvs. postmarknaden, trots att betalningsverksamhet och kontantförsörjning inte ingår i den sedvanliga postverksamheten utan i den finansiella verksamhet som drivs i det betalningssystem som utgörs av banksyste- met och riksbank. Till skillnad från postlagen motiveras den finansiella lagstiftningen i första hand av ett antal grundläggande skyddsintressen såsom det fi- nansiella systemets stabilitet, sundhet och effektivitet. Dessa skyddsin- tressen utgör också utgångspunkten för tillsynen av banker och andra finansiella institut. riksbank och är de myndigheter som har ett ansvar för betalningsväsendet. Utöver det an- svar som åligger och har staten tagit på sig att genom Posten AB:s kontorsnät möjliggöra för alla i landet att till enhetliga priser verkställa och ta emot betalningar och ta ut kontanter.