sou · GMB380 · 1999-01-01 00:00:00 — Inom kreditvärlden har behovet av sekretssbestämmelsen diskuterats efter pantbrevsregistrets tillkomst. Ett behov av skydd mot konkurrens anses dock av många fortfarande behövas. Med hänsyn härtill och till att ett sådant skydd finns i pantbrevsregistret anses vi att ett skydd bör finnas i bostadsrättsregistret också. Vi menar emellertid att detta kan lösas genom begränsningar beträffande tillåtna sökbegrepp. Mera härom i nästa avsnitt. Vi föreslår därför att uppgiften om intecknings- havare skall vara offentlig. Vår uppläggning av bostadsrättsregistret innebär i korthet följande. Ändamålen skall vara förhållandevis snäva. Det rör sig om omsätt- nings- och förvaltningsändamål. Antalet uppgifter skall vara ganska litet. Det är ett fåtal uppgifter om föreningen, lägenheten, bostadsrätts- havaren, pantsättningsförhållandena samt vissa övriga uppgifter (ut- mätning, konkurs och liknande). Det skall vara ett enda, självständigt register. Uppgifterna är överlag inte särskilt känsliga. Det finns dock vissa uppgifter eller behandlingar av uppgifter som av olika skäl får anses något känsligare än flertalet. I det följande föreslår vi därför en del begränsningar beträffande tillgängligheten. Offentlighet och tillgänglighet 285 Fastighetsdatasystemet är uppbyggt så att fastigheten och dess belägenhet är utgångspunkten i stället för personer. Utgångspunkten är alltså att man får använda fastighetsbeteckningen eller t.ex. adressen som sökbegrepp. Vi anser att samma utgångspunkt bör gälla för bostadsrättsregistret. Det innebär alltså att bostadsrätten eller dess belägenhet bör utgöra utgångspunkten i bostadsrättsregistret. När det gäller fastighetsdatasystemet har sökningar som har en eller flera personer som utgångspunkt uppfattats som känsliga. Det handlar alltså i regel om att söka fram en persons totala fastighetsinnehav. Vi instämmer i detta. En möjlighet att använda en fysisk persons namn eller person- nummer som sökbegrepp är ofrånkomlig. I annat fall kan den för registret ansvarige inte fullgöra den skyldighet som finns enligt både 10 § datalagen (1973:289) och 26 § personuppgiftslagen (1998:204) att på begäran lämna information till den enskilde om vilka personupp- gifter som finns om honom och liknande. Kammarrätten i har i ett avgörande prövat huruvida ett befintligt program för utdrag enligt 10 § datalagen medför att en begäran om utlämnande av en viss persons totala fastighetsin- nehav enligt offentlighetsprincipen måste efterkommas (RK84 2:6). Bakgrunden var att en person hade begärt att från fastighetsdatasyste- met få uppgift om en annan persons fastighetsinnehav i . , som var registeransvarig för fastighetsdatasystemet, avslog begäran. Motive- ringen gick i huvudsak ut på att möjligheten att söka på personnummer fanns endast för att kunna lämna utdrag enligt 10 § datalagen. Kammarrätten menade att en skyldighet fanns att lämna ut uppgifterna. Detta motiverades med att förfogade över ett system som gjorde det möjligt att ta fram uppgifterna och att nämnden inte saknade befogenhet att göra överföringarna. Därmed ansåg kammarrätten att de aktuella upptagningarna var tillgängliga för nämnden på sådant sätt att de utgjorde allmänna handlingar. Enligt kammarrätten saknade den omständigheten betydelse att möjligheten att ta fram uppgifterna hade tillskapats med hänsyn till 10 § datalagen. Oavsett om det är lämpligt eller inte, är det alltså inte möjligt att ställa upp ett totalt förbud mot användning av namn eller personnum- mer som sökbegrepp. Det är inte heller meningsfullt att ställa upp begränsningar som innebär att en viss uppgift får användas som sökbegrepp t.ex. endast för vissa ändamål. En sådan regel innebär nämligen inte något hinder för en utomstående att med stöd av offentlighetsprincipen begära en sökning med det aktuella begreppet (se t.ex SOU 1997:3 s. 150 ff. och prop. 1992/93:193 s. 77 f.). Vi föreslår därför ingen begränsning när det gäller användningen av namn eller personnummer som sökbegrepp. Däremot föreslår vi i det följande vissa andra begränsningar beträffande dessa uppgifter. I det föregående avsnittet föreslog vi att uppgiften om inteckningsha- vare skall vara offentlig men påtalade att vi anser ett skydd för registrerade inteckningshavare mot konkurrenter vara berättigat. Sättet för att uppnå detta skydd bör enligt vår mening vara begräns- ningar av sökmöjligheterna. Det är, med hänsyn till vad som sagts om fysiska personers rätt att få information, inte möjligt att ställa upp ett förbud mot sökningar på uppgiften om inteckningshavare såvitt gäller fysiska personer. Däremot är det möjligt att ställa upp ett förbud mot att använda uppgiften om inteckningshavare som sökbegrepp be- träffande andra än fysiska personer. Bestämmelsen bör alltså omfatta kreditinstitut och liknande. Ett sådant förbud kan göras heltäckande. Den personuppgiftsan- svarige kommer enligt lag att helt sakna rätt att använda uppgiften som sökbegrepp. Därmed är den personuppgiftsansvarige inte heller skyldig att efterkomma en begäran om en sådan sökning med stöd av offentlig- hetsprincipen. Den personuppgiftsansvarige saknar enligt lag befogen- het att göra överföringen. Upptagningen anses då inte förvarad hos denne vilket i sin tur är ett krav för att det skall röra sig om en allmän handling, 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen. Vi inser att det kan framstå som motsägelsefullt att sökbegränsning- en kommer att gälla endast för juridiska personer. är det ju fysiska personers personliga integritet man önskar skydda med sådana begränsningar. Men denna bestämmelse är inte betingad av integri- tetsskäl utan av konkurrensskäl. Den medger dessutom en större öppen- het än om en motsvarighet till sekretessen i pantbrevsregistret hade valts. Naturligtvis gäller förbudet att använda andra inteckningshavare än fysiska personer som sökbegrepp även om direktåtkomst medges. Offentlighet och tillgänglighet 287 En rationell användning av bostadsrättsregistret förutsätter att t.ex. kreditinstitut, mäklare och professionella förvaltare har möjlighet att "koppla upp sig mot" bostadsrättsregistret. Den traditionella termen för detta är terminalåtkomst. Vad som egentligen avses är att den som söker upplysningar vid en sökning har tillgång till ett register eller delar av ett register och att denne kan i vart fall ställa frågor och få svar. Den term som används bör därför inte syfta på användning av terminaler eftersom detta endast är ett exempel på en möjligt teknisk lösning. Termen direktåtkomst eller direkt åtkomst har använts av några senare utredningar, t.ex. , i slutbetänkandet Dokumentation och Socialtjänstregister (SOU 1995:86) samt i betänkandet Hälsodataregister - Vårdregister (SOU 1995:95). Vi anser att den teknikneutrala termen direktåtkomst bör användas beträffande bostadsrättsregistret. De uppställda ändamålen ger en yttre gräns för till vilka den personuppgiftsansvarige kan medge direktåtkomst. Ändamålen är för- hållandevis snäva. Vi anser därför inte att några ytterligare begräns- ningar i författning behövs i detta hänseende. För fastighetsdatasystemet gäller två begränsningar beträffande direktåtkomst som bör diskuteras för bostadsrättsregistret. Lantmäteri- verket har en policy som innebär att endast fastighetsvis sökning är tillåten enligt huvudregeln. Endast de myndigheter som för in vissa uppgifter (alltså "registrerar") har möjlighet att söka ut all information om ett stort antal fastigheter i en enda fråga. I vissa andra fall medges någon möjlighet till "flerfastighetsfråga". konstaterade att några krav på en ändring inte hade framställts och att en utvidning av möjligheterna skulle få konsekvenser från integritets- synpunkt (SOU 1997:3 s. 154). Utredningen ansåg inte heller en sådan utvidgning sakligt befogad och föreslog därför att den nuvarande ordningen skall slås fast i författning. Huvudregeln är därför enligt förslaget att sökning är tillåten endast på en fastighet i taget. Undantag skall, enligt förslaget, kunna medges om det föreligger särskilda skäl. Med särskilda skäl avses främst att användaren kan påvisa ett väl definierat behov som gör sig starkare gällande än normalt av att kunna göra sökningar på fler än en fastighet i taget och att användningen från integritetssynpunkt framstår som försvarlig. De användare som omfattas av bostadsrättsregistrets ändamål har enligt våra erfarenheter inte något tyngre behov av att kunna ställa frågor om fler än en bostadsrätt i taget. Vi föreslår därför att sökning skall vara möjlig endast bostadsrättsvis vid direktåtkomst. Någon möjlighet att medge undantag bör inte finnas. föreslog också en annan begränsning beträffande direktåtkomst. Enligt utredningen skall direktåtkomst inte få medges så att det är möjligt att använda namn, personnummer eller del av personnummer som sökbegrepp. Utredningen anförde följande (SOU 1997:3 s. 154 f.). Som redogjorts för... kan användning av dessa uppgifter som sökbegrepp vara känslig från integritetssynpunkt. Det krävs därför starka skäl för att tillåta något sådant. En sådan möjlighet skulle ju innebära att användarna fritt skulle kunna söka ut sammanställ- ningar om enskilda. Till skillnad från vad som gäller vid urval och bearbetningar... saknar kontroll över dessa sökningar när det är fråga om direktåtkomst. Några starka skäl för att öppna denna möjlighet har inte kommit fram under utrednings- arbetet. tillade att direktåtkomst inte kan begäras med offentlighetsprincipen. Ett undantagslöst förbud mot användning av namn, personnummer eller del av personnummer som sökbegrepp vid direktåtkomst blir därför heltäckande. har visserligen föreslagit en ändring på det sättet att en skyldighet skall finnas att lämna ut allmänna uppgifter i elektronisk form, men ändringen innebär ingen skyldighet att medge direktåtkomst (SOU 1997:39 s. 542 f. och 626). Denna fråga har dessutom regeringen skjutit (prop. 1997/98:44 s. 29). Men även om Data- lagskommitténs förslag i denna del genomförs skulle alltså den här diskuterade bestämmelsen bli heltäckande. Vi instämmer i argument för att inte tillåta en direktåtkomst som medger sökningar med hjälp av namn, personnummer eller del av personnummer. Vid direktåtkomst har den personuppgiftsansvarige inte den kontroll över uppgifterna i registret som annars. Som tidigare nämnts anser vi sökningar som innebär att t.ex. en persons totala bostadsrättsinnehav fås fram som känsligare än många andra behandlingar. Även vi föreslår därför ett undantagslöst förbud mot att medge direktåtkomst på det sättet att det är möjligt att söka på namn, personnummer eller del av personnummer. utför urval och bearbetningar från fastighetsdata- systemet åt olika beställare. Det innebär att uppgifter bl.a. om personer söks ut utifrån vissa parametrar. Härigenom kan man få fram en viss, mer begränsad information ur en större mängd information. Det kan vara fråga om att t.ex. få fram alla uppgifter i ett register om en viss person eller att söka fram uppgifter om alla fastigheter i ett visst område. föreslog i sitt betänkande Fastighetsdata- register (SOU 1997:3) vissa begränsningar beträffande urval och bearbetningar. Dessa regler motiverades främst med att fastighetsdata- systemet i stor utsträckning används för reklamändamål och liknande. Våra ändamål omfattar inte sådan verksamhet. Vi ser därför inget behov av bestämmelser beträffande urval och bearbetningar. Offentlighet och tillgänglighet 289 Offentlighetsprincipen enligt tryckfrihetsförordningen innebär inte någon skyldighet att lämna ut allmänna handlingar som finns på ADB- medium på sådant medium, 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen. Det sagda innebär att det finns möjligheter att ställa upp förbud för den personuppgiftsansvarige att t.ex. lämna ut vissa uppgifter på ADB- medium från bostadsrättsregistret, om detta från integritetssynpunkt anses lämpligt. Utlämnande på ADB-medium innebär regelmässigt att mottagaren har för avsikt att vidare behandla personuppgifterna på detta sätt. Utlämnandet medger alltså för mottagaren att på ett enkelt sätt kunna göra sökningar i de uppgifter denne har fått ut. En annan sak är att detta enligt den nuvarande datalagen kan kräva tillstånd och att sådana behandlingar - om personuppgiftslagen införs - skulle omfattas av den lagens bestämmelser. Som nämndes i det föregående behandlade regeringen i prop. 1997/98:44 inte förslag till en ändring av principen att myndigheter saknar skyldighet att lämna ut uppgifter på ADB-medium. Vi har därför valt att inte beakta detta i förevarande sammanhang. föreslog att uppgifter om personnummer inte skall få lämnas ut på ADB-medium. Personnummer är en uppgift som i olika sammanhang ansetts som känslig. Restriktioner finns i både datalagen och förslaget till personuppgiftslag. I 22 § personuppgiftsla- gen anges att uppgifter om personnummer får utan samtycke behandlas bara när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl. Vi anser att samma restriktivitet bör iakttas beträffande bostadsrättsregistret som fastighetsdatasystemet. Uppgifter om personnummer bör därför inte få lämnas ut på ADB-medium. föreslog också att uppgifter från fas- tighetsdatasystemet om inteckningar enligt huvudregeln inte skall få lämnas ut på ADB-medium. Undantag ställdes upp för de fall särskilda skäl föreligger eller utlämnandeskyldigheten följer av författning. Uppgifter om inteckningar har i olika sammanhang ansetts känsliga. Det återspeglas t.ex. i Datainspektionens föreskrifter för vissa personregister i verksamhet (1995:5). Kommunala informationsregister om fastigheter får inte innehålla uppgifter om inteckningar. Vi kan inte se något behov av utlämnanden av uppgifter om inteckningar på ADB-medium. Vi anser därför att ett förbud mot detta bör ställas upp. Någon möjlighet till undantag behövs enligt vår mening inte. I det tidigare föreslog vi ett förbud mot att använda andra in- teckningshavare än fysiska personer som sökbegrepp. Man skulle kunna tänka sig att t.ex. en konkurrent till en kreditgivare begärde ett massuttag på ADB-medium, för att på det sättet kunna kringgå förbudet. Mottagaren skulle efter utfåendet själv kunna utföra sökningen. När ett uttag på ADB-medium begärs har den personupp- giftsansvarige möjlighet att undersöka ändamålen. En begäran som den förevarande är enligt vår mening inte förenlig med de uppställda ändamålen och skall därför inte medges. Övergången till inteckningar 297 16 Bevarande och gallring I arkivlagen (1990:782) finns bestämmelser bl.a. om bevarande och gallring av allmänna handlingar. Huvudprincipen enligt arkivlagen är att allmänna handlingar skall bevaras. Gallring får dock ske. Därvid skall beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det material som återstår skall kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Arkivlagen medger också att avvikande bestämmelser om gallring meddelas i lag eller förordning. I författningar som reglerar integritetskänsliga register finns ofta huvudregler som innebär att materialet skall gallras . I förarbetena till arkivlagen (prop. 1989/90:72 s. 50 ff.) anfördes som skäl att denna omvända princip är rimlig med hänsyn till de integritets- aspekter som kan föreligga på de särskilda registerlagarnas område. Det bör också nämnas att gallring inte behöver innebära att möjlig- heterna till insyn helt försvinner. Informationen kan finnas kvar t.ex. på papper. Möjligheterna att överblicka eller bearbeta uppgifterna kan dock ofta bli sämre. I 9 § första stycket i) personuppgiftslagen (1998:204) anges att den personuppgiftsansvarige skall se till att personuppgifter inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. hindrar bestämmelserna i den lagen, enligt 8 § andra stycket, inte att myndigheterna arkiverar och bevarar allmänna uppgifter eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. Vi föreslår att inaktuella uppgifter skall tas bort från bostadsrätts- registret och ersättas av en hänvisning. skall i samråd med bestämma i vilken utsträckning och på vilket medium uppgifter skall bevaras som har tagits bort från bostadsrättsregistret. Den övergripande tanken med regleringen i arkivlagen och uttalandena i förarbetena till denna torde vara att bevarande skall ske utifrån de angivna intressena men att integritetsintressen ibland kan vägra tyngre. anses integritetsskyddet motivera en i förhållande till arkivlagen omvänd gallringsprincip vid databehandling av personupp- gifter i statsmaktsregister (prop. 1997/98:80 s. 71, jfr prop. 1989/90:72 s. 50 ff.). I sammanhanget bör framhållas att vi använder gallringsbegreppet på det vedertagna sättet. Föreskrifter om att uppgifter skall gallras hindrar inte att de förs över på ett annat medium och lagras på ett annat ställe än det aktuella registret av myndigheten. Gallring innebär visserligen att uppgifterna skall förstöras. Men detta behöver inte innebära att uppgifterna utplånas fysiskt så att de inte kan återfinnas. Enligt föreskrifter och allmänna råd om arkiv hos statliga myndigheter räknas som förstöring av handlingar/uppgifter även överförande till annan databärare om överföringen innebär informationsförlust, förlust av möjliga informationssammanställningar, förlust av sökmöjligheter eller förlust av möjligheten att fastställa informationens autencitet. Borttagande av uppgifter från själva bostadsrättsregistret är i och för sig en åtgärd som skulle innebära en form av gallring. Med hänsyn till ändamålen med registret är endast aktuella uppgifter av intresse. Därutöver behövs endast en hänvisning till den tidigare åtgärden. Därigenom framgår alltså att en förändring har skett, men inte vilken förändring som har skett. Även om uppgifterna i registret inte är uttalat integritetskänsliga förekommer uppgifter, vilket framgått av avsnitt 15.2.2, som för den enskilde inte bör negligeras från in- tegritetssynpunkt. Sett på lite sikt skulle det också vara ohållbart att spara alla uppgifter i registret t.ex. alla uppgifter om tidigare bostadsrättshavare och inteckningsförhållanden. Dimensioneringen av registret skulle då i huvudsak få bestämmas efter de inaktuella för- hållandena. I författning bör därför slås fast att inaktuella uppgifter får tas bort från själva registret och ersättas av en hänvisning. Att de inaktuella uppgifterna får tas bort från själva bostadsrätts- registret innebär inte att den personuppgiftsansvarige ges rätt att förstöra uppgifterna. Uppgifterna får bevaras på annat sätt. Hur detta skall ske och i vilken utsträckning gallring får ske bör enligt vår mening inte regleras särskilt i författning. Detta får i stället bestämmas utifrån arkivlagens principer. Något undantag från gallringsprincipen är således inte aktuellt. Någon reglering i lag behövs därför inte (prop. 1989/90:72 s. 52). Övergången till inteckningar 299 bör slås fast att i samråd med bestämmer vilka uppgifter som skall bevaras av dem som har tagits bort från bostadsrättsregistret och hur detta skall ske. Övergången till inteckningar 301 17 Övergången till inteckningar När det gäller att finna en metod för övergången till bostadsrättsin- teckningar är kvaliteten på de nuvarande noteringarna om pantsätt- ningar i lägenhetsförteckningarna av intresse. Här skall därför redovisas erfarenheter i denna fråga från den försöksverksamhet som verket bedriver på eget inititativ. har redovisat sina erfarenheter från försöksverksamheten i en rapport från benämnd Bostadsrättsregister - erfarenheter från Uppsalaförsöket. Erfaren- heterna grundar sig på uppgifter från ett fyrtiotal bostadsrättsförening- ar. Rapportens sammanfattning återfinns i dess helhet i bilaga 3. När det gäller noteringar om pantsättningar bör följande erfarenheter från försöksverksamheten nämnas (rapporten s. 18 och 30 f.). En betydande del av pantnoteringarna har haft någon form av brist eller felaktighet. En del av pantnoteringarna har datum för bankens utskrift av underrättelsen som pantsättningsdatum. För andra anges det datum då pantsättaren undertecknade pantsättningen eller då styrelsen godkände pantnoteringen. I vissa fall anges det datum då pant- noteringen gjordes. I ett inte obetydligt antal fall saknas datering. När två eller flera pantsättningar har gjorts , saknas ofta tidsangivelse i underrättelsen om vilken som gäller först, trots att samma kreditinstitut eller koncern är panthavare. Det är endast i dessa fall och när datum saknas som företrädesordningen är oklar. Panthavarens namn finns alltid angivet. Men många äldre firmor, - som inte längre existerar, förekommer. Ofta går det dock att sluta sig till vilket institut som är panthavare. Organisationsnummer anges nästan aldrig. Panthavarens adress saknas ofta. Beträffande ungefär 400 lägenheter fördelade på 30 bostadsrätts- föreningar har jämfört bostadsrättsföreningarnas pantnoteringar med kreditinstitutens noteringar. Därvid har följande iakttagits. I av fallen överensstämmer föreningens och institutets noteringar tidsmässigt, på det sättet att differensen är maximalt en månad. I normalfallet är inte exakt samma datum angivet hos respektive. I av de belånade bostadsrätterna (14 stycken) saknas pantnotering hos föreningen eller är en annan kreditgivare noterad där än hos kreditinstituten. Vi föreslår följande. Sedan bostadrättsregistret har införts skall nya pantsättningar kunna göras endast med bostadsrättsinteckningar. För pantsättningar som har vunnit sakrättsligt skydd genom denuntiation till bostadsrättsföreningen skall gälla en preklusionstid . skall de alltså inte längre vara sakrättsligt skyddade. En panthavare som har en sakrättsligt skyddad pantsättning enligt det gamla systemet skall i de allra flesta fall kunna erhålla fortsatt sakrättsligt skydd efter preklusionstiden utgång endast med hjälp av en inteckning. Undantagsvis skall det dock vara möjligt att bevara detta skydd genom att en pantnotering, efter ansökan, görs i bostadsrättsregistret. Uppgifterna från lägenhetsförteckningarna om pantsättningar skall inte göras tillgängliga i bostadsrätts- registret. De nuvarande förhållandenas betydelse Erfarenheterna från försöksverksamheten visar att svårigheterna är stora att samla in tillförlitliga uppgifter om de rådande pantsätt- ningsförhållandena. Dateringar är tvivelaktiga. Samma långivare kan vara noterad trots att han i själva verket skall vara noterad för endast en pantsättning. Vissa noteringar är inaktuella. Därtill kommer en osäkerhet huruvida noteringar saknas beträffande underrättelser om pantsättningar. Om anteckningarna från lägenhetsförteckningarna utan ändringar fördes över till registret, skulle registret kunna garantera endast att lägenhetsförteckningarna var rätt överförda. Men de omnämnda felaktigheterna skulle finnas kvar. Det mesta talar dessutom för att denna överföring inte skulle gå att göra i samtliga fall. Viss utredning skulle med största sannolikhet vara nödvändig beträffande vissa bostadsrätter. Framför allt skulle detta bero på att vissa förteckningar är för oklara - det går helt enkelt inte att bara föra över uppgifterna - och att förteckningar saknas för vissa bostadsrätter. Skall uppgifter om gamla pantnoteringar föras in, torde därför krävas viss utredning om de verkliga förhållandena. Medverkan krävs från de inblandade, t.ex. kreditinstitut, föreningar och bostadsrättshavare, om de verkliga förhållandena skall redas ut. Frågan är hur långt man skulle kunna nå. Felaktiga dateringar och inaktuella noteringar skulle sannolikt i stor utsträckning kunna rättas till. Dolda panträtter skulle antagligen kunna föras fram i ljuset med Övergången till inteckningar 303 någon form av kallelseförfarande. Eventuellt skulle detta kunna kombineras med en preklusionsregel som innebar att borgenärerna fick på sig att anmäla dolda panträtter vid äventyr av att panträtten annars förlorade sitt sakrättsliga skydd.