sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — Om det sedan uppstår brister i informationen är det CSNs ansvar att se till att utbildningsanordnaren fullgjort sina åtaganden. CSNs verktyg för att fullgöra sitt ansvar är att informera och samarbeta med agenterna och i övrigt underlätta deras arbete CSNs projektgrupp diskuterar också möjligheten att föra över ansvaret för studiestödet helt på utbildningsanordnarna, men finner att över- vägande skäl talar emot detta, bl a -utbildningsanordnarna skulle ha ett eget intresse av att de studerande beviljas stöd, eftersom den ekonomiska utgallringen skulle minska. Det skulle bli svårt att veta om de då följde gällande föreskrifter. Enskilda handläggare skulle utsättas för stor press. -risk för större utflöde av statens knappa medel. -återbetalningen av studielån kan inte decentraliseras, utan det måste finnas en myndighet med ansvar för detta. 18CSN 2003, sid 23 19CSN 2003, sid 26 -hanteringen av studiestöd är mycket teknikkrävande, vilket talar för en centralisering. Det måste skapas en särskild organisation med ansvar för det gemensamma datasystemet. Myndighetsansvaret bör alltså, enligt gruppen, ligga kvar på CSN för att därmed minska de totala kostnaderna och för att även i fortsättningen kunna uppnå likabehandling och opartiskhet i hanteringen. Den nya ordningen, där information och rådgivning utförs av andra ökar förutsättningarna för ökad produktivitet i systemet. Nuvarande kostsamma ändringsprocedurer elimineras. CSNs viktiga uppgift på utbildningsområdet blir istället att se till att agenterna har nödvändig kompetens och tillgång till all nödvändig information. Sammanfattningsvis ser CSNs projektgrupp på myndighetens verksamhetsområden på följande sätt: CSNs business är pengar för studier, dvs CSN sysslar endast med att bevilja studiestöd och hantera återbetalningar. CSN uppdrar åt utbild- ningsanordnarna och andra att förmedla information och rådgivning till de studerande. Därmed kommer CSN endast i direkt kontakt med de studerande i samband med överklaganden eller i de undantagsfall när utbildningsanordnarna anser att regelverket inte fungerar på ett tillfredsställande sätt.20 CSN verkar inom fem områden, Produktion (beviljning av stöd), Information, Återbetalning, International (beviljning av stöd för interna- studier), Överklagande och beviljning av specialfall. Vi finner 2003-projektet mycket intressant och till vissa delar helt i linje med våra egna iakttagelser, slutsatser och förslag. Vi har också haft diskussioner med projektledningen. Som vi ser det, är det en stor fördel om de förslag som förs fram av utredningen och en i organisationen väl förankrad grupp, till stora delar sammanfaller. Det ökar förutsättningarna för att en framtida förändring skall bli fram- gångsrik. Vi har också uppfattat det så, att CSNs ledning också är inne på tanken, att CSN borde få en annan roll när det gäller information och rådgivning. 20 CSN 2003, sid 30. ·Mellan åren 1991/92 och 1997 har –CSNs intäkter ökat med nominellt och realt , –prestationsvolymen ökat , –kostnaderna i fasta priser ökat , –produktiviten ökat dvs . ·Av detta kan man dra slutsatsen, att CSN har en tillfredsställande produktivitetsökning och att det kan föreligga viss resursbrist. ·CSNs beskrivning i årsredovisningen21 av utvecklingen av ärendevo- lym och reala medel för administration av studiestöd, är vilseledande. CSN menar, att ökningen av resurser, jämfört med ökningen av ären- devolymen, skulle betinga en ärendekostnad om endast . Utred- ningen anser att den istället betingar en ärendekostnad om . Detta är dock lägre än den faktiska ärendekostnaden, som var och beräknas bli 1998. ·Från 93/94 har stycketalskostnaden för CSNs studiestödsärenden ökat , vilket är . Stycketalskostnaden är för vuxenstudiestöden dubbelt så hög som för studiemedel. Det är därför angeläget, att man på olika sätt försöker sänka kostnaderna för hante- ring av vuxenstudiestöden t ex, som vi tidigare nämnt i rapporten, genom regelförenklingar. ·Hälften av CSNs resurser (enligt internbudget för1988) används till att finansiera planer av olika slag, en tredjedel finansierar regionerna och huvudkontorets avdelningar och verks-ledningen. Det går inte (pga av den stora andelen planer), att ur CSNs redovisning få fram, hur mycket av resurserna som slutligen faller på regioner resp huvudkontor. ·CSNs totala kostnader för IT-relaterad verksamhet är, enligt utred- ningens uppskattning, minst av de totala kostnaderna. Detta är en stor andel för en så liten myndighet. 21 Årsredovisning 1997, sid 6. ·Det är svårt att utifrån redovisningen få en uppfattning om den totala kostnaden för t ex STIS-2000, det viktigaste IT-baserade handläg- garstödet. ·De ökade resurser, som CSN har fått i särskild ordning , har enligt CSN, finansierat nya tjänster och utbildning av ny perso- nal, trimning av datarutiner och 2000-anpassning, ökade porto- och datadriftskostnader pga ökade volymer mm. En utökad satsning har gjorts på kontakter med vidareinformatörer. Huvuddelen av resurser- na var intecknade redan vid årets början pga överbudgetering, som departementet, enligt CSN, var informerat om. ·Utredningen anser sammanfattningsvis, att det varit svårt att utifrån CSNs årsredovisningar, interna statistik mm och med hjälp av redo- visningssystemet få en klar bild av –hur relationen mellan anslag/intäkter och uppgifter/prestationer utvecklats över tid –den verkliga fördelningen av resurser till regioner resp huvud kontor –den verkliga kostnaden för IT-relaterad verksamhet –den totala kostnaden för t.ex. STIS-2000. ·att CSN tillsammans med departement och RRV eller Ekonomistyr- ningsverket kommer överens om mått som har hög kvalitet och som fångar in så mycket som möjligt av CSNs prestationer och kostnader. förefaller delar av CSNs verksamhet att falla utanför dessa mått. Även vägningen av olika faktorer bakom prestationsmätningar- na kan behöva utvärderas och ev justeras både uppåt och neråt. ·att CSN, tillsammans med RRV eller , går igenom sitt redovisningssystem, för att modernisera detta och öka dess förmåga att ta fram relevant information. ·att CSN för samman redovisning och ekonomistyrning på ett bättre sätt. ·att CSN med extern hjälp ser över kriterierna för resursfördelning till regionerna. Utredningen föreslog i sin delrapport en höjning av CSNs anslag . CSN har av statsmakterna tillförts ökade resurser, i stort sett motsvarande utredningens förslag.Utredningen anser, att ram bör vara utgångspunkt även resurstilldelning. Det innebär utöver regeringens nuvarande förslag. ·Därutöver föreslår utredningen ytterligare ökning av CSNs resurser med –för att bygga upp nätverk mot vidareinformatörer och att förbättra information och hjälpmedel till dessa. –för förstärkning och utökning på personalsidan, särskilt för att möjliggöra en återföring av uppgifter till Stockholmskontoret och möjliggöra en utveckling av detta kontor. ·Utredningen föreslår, att CSN skall ha en resursram om (regeringen har föreslagit ). Administrationen av CSNs beviljningsverksamhet är finansierad med anslag (inom utgiftsområdena 15 och 16) . Återbetalningsverksamheten finansieras genom avgifter i form av expeditionsavgifter, påminnelseav- gifter och tilläggsavgifter. Inkomster från påminnelseavgifterna är svåra att prognosticera , vilket bidragit till underskott i CSNs budget. Andra och kanske viktigare bidragande orsaker till detta har dock varit, att CSNs ärendevolymer ökat kraftigt. har CSN, liksom andra myndigheter, påförts sparbeting av statsmakterna. senare hälft har detta bidragit till ryckighet i planeringen. Det talas ofta om ad hoc-planering i organisationen. har under pe- rioden omfattande investeringar gjorts i teknik för att den vägen möta ekvationen: små resurser/ökade krav. Det finns en stor skillnad över åren mellan vad som inledningsvis har angivits i budgetpropositioner som beräknade resurser för CSN och vad som slutligen fallit ut. Mellanskillnaden förklaras i allmänhet av tillägg för ökade volymer, minskade avgiftsintäkter, nytillkommande uppgifter mm, dvs resurser som CSNs ledning fått argumentera för i särskild ord- ning. Utredningen konstaterade i sin första delrapport -98 (se bilaga 11), att CSN hade en mycket ansträngd ekonomisk situation. CSN kunde inte längre hålla jämna steg mellan uppgiftsökningar och att med hjälp av teknikinsatser och ökad produktivitet klara produk- tionen. Produktivitetsökningen har varit . disponerade CSN i det närmaste oförändrad resursram jäm- fört med 1997. Med tanke på att volymerna beräknades öka ytterligare och med tanke på de stora problem som CSN redan hade att klara handläggningstider och tillgänglighet, föreslog utredningen, i sin första delrapport, en utökning av CSNs totala resursram med , varav i engångsbelopp(för att öka funktionaliteten i datasystemen). CSN hade vid tillfället en överbudgetering på , vilket myndighetens ledning ansåg nödvändigt för att förbättra det då katastrofala läget22. Regeringen höjde CSNs anslag i vårproposition (VÅP) och tilläggs- proposition (TP), såsom framgår av tabellen nedan. Höjningen blev sammanlagt + 50Mkr i utökad låneram och krediter, eftersom investeringar bör finansieras genom lån hos riksgälden. Regeringen gick således i stort sett på utredningens linje. Finansieringen via lån är givet- vis sämre än anslag för CSN, men måste ändå anses vara en rimlig lös- ning. Om man således finansierar satsningarna på teknik genom lån, skulle anslagsramen , enligt utredningens förslag, bli . Utred- ningen argumenterade också för att detta förslag skulle gälla som bas planering. Totalt fick CSN sammanlagt i anslag. Anslagstilldelningen till CSN – 1999Mkr)( -varav 22 i +12 (höjn av Regeringen föreslår i årets budgetproposition att CSN skall få i anslag, dvs lägre än utredningens förslag. ·Utredningen anser dock, att det anslag som vi föreslog i delrapporten och som CSN i princip haft , även bör vara utgångs- punkten . För att nå upp till detta krävs en höjning med jämfört med förslaget i BP -99. Vi föreslår följande utökning jämfört med regeringens förslag: ·11 Mkr för att komma upp till nivå med anslaget , ·5 Mkr för att snabba upp arbetet med informationsnätverk och vida- reinformatörer, ·5 Mkr för förstärkning och utökning på personalsidan, särskilt för återföring av uppgifter till Stockholmskontoret samt omorganisation och utveckling vid detta kontor. Det innebär en utökning i förhållande till förslaget i BP med . Det betyder alltså en resursram om . 22 Överbudgeteringen har,enligt CSN, skett i samråd med departementsledningen Sammanfattningsvis anser vi som motivering för våra förslag om re- sursökningar, att -CSN visserligen har förbättrat sina handläggningstider och sin till- gänglighet jämfört med , men att målen ännu inte uppfylls tillfredsställande. Dessutom förväntas volymerna öka med 10.000 ansökningar. Detta talar för att personal ännu inte bör lyftas från handläggning och över till information. -satsningen på att utbilda vidareinformatörer i syfte att successivt föra över ansvaret för rådgivning och information till dessa, kräver både personal och kompetensutvidgning i ett inledande skede. Eftersom detta är en av hörnstenarna i utredningens förslag för att lösa CSNs informationsproblematik, är vi angelägna om att brist på re- surser inte får bli ett hinder. Vi tror att en kraftansträngning nu ger viktiga vinster . -Stockholmskontoret är inne i en ond spiral, där ytterligare försäm- ringar i service till de många kunderna i kan bli följden. En förstärkning av resursbasen där är nödvändig för att vän- da denna negativa trend. Problem på personalsidan finns även vid öv- riga storstadskontor samt på vissa andra håll i organisationen. 11.2Utveckling av intäkter, ärenden, prestationer, kostnader och produktivitet Enligt CSNs årsredovisningar har myndigheten haft följande intäk- ter(anslag+avgifter mm) för sin administration mellan åren 91/92–97 (Mkr)23 CSNs totala intäkter 1991/92 – 1997 i Mkr (Inom parentes kassamäs- siga intäkter) Det betyder att en ökning skett med , dvs en ökning om . Enligt CSN är den reala ökningen eller .Siffrorna 23 Siffrorna inom parentes är inte hämtade ur årsredovisningen, utan har delgivits utredningen direkt från CSN 24 18 månader inom parentes anger de kassamässiga intäkterna. Om man istället räknar på dessa blir ökningen eller . Det betyder alltså att ökningarna, trots sparbeting, inte är oansenliga. Det intressanta är då, hur ökningen av uppgifter ser ut för samma peri- od. Volymutveckling 91/92 – 1997 (tusental) Behandlade beviljningsärenden har ökat , antal låntagare . Sammantaget har volymerna av dessa ärenden då ökat med i ge- nomsnitt . Ökningen av intäkterna verkar i detta perspektiv gott och väl täcka volymökningen. Men volymer ger inte en rättvis bild av ärendetrycket. Vissa ärenden tar att handlägga än andra och proportionerna mellan olika typer av ärenden ändras år . Istället har CSN därför tagit fram mått på sina prestationer och hur dessa utvecklats . I tabellen redovisas prestationer för CSNs hela verksamhet, alltså både beviljning, lån, HUT, DUS mm. Varje sådan prestation viktas sedan, så att t.ex. studiemedel har vikt 35, SVUXA 40, utlandsärenden 90, studiebidrag 0,25 osv.Vikterna har man kommit fram till, genom att studera hur olika moment för att handlägga en ärendetyp sammanlagt tar. Däref- ter har varje års volymer för de olika ärendetyperna multiplicerats med vikten. De summerade värdena för alla ärendetyper blir sedan årets prestation för myndigheten. Dessa har sedan, enligt CSN, beräknats på samma sätt år för att medge jämförbarhet. Prestationer och produktivitet 1990/91 – 1997 för hela myndighetens verksamhet Prestationsvolymen har då ökat mellan 90/91 och -97, samti- digt som kostnaderna i löpande priser ökat och i fasta priser . Produktiviteten har ökat . Med detta sätt att räkna har således prestationsvolymerna ökat mer () än intäkterna (). Det är uppenbart att vikterna här har stor betydelse för resultatet. Vi har inte inom ramen för utredningen haft möjlighet att närmare undersöka dessa vikter. Det finns dock personer inom CSN, som menar, att vikterna i vissa fall borde vara högre, i andra fall lägre. En produktivitetsökning , betyder , vilket måste betraktas som ett gott resultat. CSN redovisar också i sin årsredovisning den ackumulerade vo- lymökningen inom beviljningsverksamheten i relation till den reala me- delstilldelningen, som man erhållit för beviljningsverksamheten. Se ta- bellen nedan Ärendeutveckling och reala medel 1990/91 – 1996/97 adm( av studi- estöd) Källa: CSNs årsredovisning 1997. Enligt CSN visar tabellen, att den för volymökning totala medelstilldel- ningen vid CSN realt har uppgått till för en ackumulerad vo- lymtillväxt om ca 1.500.000 ärenden. De på detta sätt tilldelade medlen motsvarar, enligt CSN, en ärendekostnad om 96 Kr vilket kraftigt under- stiger faktisk kostnad med 123 Kr. Utredningen har dock svårt att dra några sådana slutsatser ur tabel- len. Vi menar, att tabellen är vilseledande. Om den totala ökningen jäm- fört med 89/90 hade kunnat vara 1.531.000, så skulle ärendemängden vara minst 2,1 miljoner ärenden, eftersom det fanns 646.000 ärenden. Och antalet beviljningärenden är, enligt CSN, 1.147.000 år 1997. Att räkna kumulativt som CSN gör leder, som vi ser det, fel. Vi anser istället att ärendena ökar med 501.000 och för dessa har man fått en ökning av resurser med , vilket be- tyder en ökning med 184 Kr per ärende. Enligt CSN är den verkliga ärendekostnaden för dessa ärenden 219 Kr. Mellan 90/91(674.000 ärenden) och 96/97 (1.147.000 ärenden) har ärendena, enligt utredningen, ökat medan medelstilldelningen ökat (den var 90/91 och ). Si- tuationen är då inte så katastrofal, som CSN hävdar. Å andra sidan, eftersom de tillkommande ärendena i större utsträckning är tyngre än tidigare års ärenden, så borde också in- täkterna för att klara detta snarare öka än minska. redovisar CSN stycketalskostnader i stället för produk- tivitet, enligt överenskommelse med och . Stycketalskostnader för tilldelning av studiestöd, för återbetalning av studielån och förhemutrustninglån26 /94 då kostnaden var har stycketalskostnaden för stu- diestöd då ökat med 35%.27 , viket blir . 25Dessa stycketalskostnader har beräknats på följande sätt: För beviljning räknas antal ansökningar för samtliga ärendetyper och divideras med kostnaderna för denna verksamhetsgren. För återbetalningsverksamheten räknas antal låntagare dividerad med kostnaderna för verksamhetsgrenen återbetalning av studielån. 26Siffrorna är,enligt CSN, baserade på en prognos 27Under ökade enl tab 12 intäkterna . kommer, enligt CSNs prognos, stycketalskostnaden för be- viljningsärenden att bli . Eftersom CSN inte har någon tidredovisning och eftersom handlägg- ningen av olika typer av uppgifter på kontoren ofta handhas av samma personer, bygger dessa siffror på uppskattningar. CSN har också gjort en uppskattning av hur kostnaderna fördelas på de olika stödformerna inom beviljningsverksamheten. Stycketalskostnad för studiemedel,vuxenstudiestöd och övriga stöd (studiebidrag mm) för . Svux/Svuxa/ Källa: CSN () Stycketalskostnaden varierar alltså stort mellan de olika stöden. Övriga, huvudsakligen studiebidrag för gymnasiestuderande, är till stor del automatiserade och följaktligen billiga. Studiemedel är också en stödform, som är relativt automatiserad. I kategorin studiemedel ingår även de utlandsstuderandes stöd, vilket bidrar till att dra upp kost- naden. Tidsåtgången för att hantera dessa är, enligt CSN, fem gånger så lång som för svenska stöd. Det är dock framför allt vuxenstudiestöden som är mycket dyra att hantera. Orsakerna till de höga kostnaderna lig- ger, som framgår i vårt kapitel om handläggningen av dessa stöd (kap 5) främst i de ohanterliga regelsystemen med diverse villkor och kontroll- krav, som fördyrar handläggningen. Det är uppenbart att de stora vinsterna bör hämtas framför allt i en reducering av kostnaderna för vuxenstudiestöden. Anslagstilldelning för administrationen har ständigt lett till diskussioner mellan CSNs ledning och departementet. Tabell 18 ned- an visar, att anslagen , dvs mellan 95/96–98 ökat resp i budgetförslag rep slutligt anslag. CSNs anslag för administration 93/94 – 1999 95/96 (96) 265.7 (181.6) Förslagen är i allmänhet uppjusterade i förhållande till den resursram som för treårsperioden fastslagits som bas för regeringens planering. Denna bas är utgångspunkt för regeringens tilldelning under hela perio- den, medan det verkliga slutliga anslaget är utgångspunkt för CSNs pla- nering. Detta skapar svårigheter i kommunikationen mellan dem. Med utgångspunkt 94/95 har anslagen (förslag resp slutligt na- slag) ökat med följande % Förslag 94/95 Slutligt anslag 94/95 – 1998 – har det slutliga anslaget alltså ökat jämfört med 94/95. Föregående tabell visar vidare -att slutligt belopp alltid är högre än det som föreslagits vid årets bör- jan -att förslaget varje nytt år är lägre än föregående års slutliga anslag. Sammanfattningsvis: Det är svårt att från CSNs redovisningar, bl a i ovanstående data, dra några helt entydiga slutsatser om hur relationen mellan anslag/intäkter och uppgifter/prestationer utvecklats. CSNs tolk- ning av tabell 15 ger vidare intrycket, att man gärna vill överdriva sina ekonomiska problem. Det är därför angeläget, att CSN tillsammans med departement och ev RRV eller kommer överens om mått, som fångar in så mycket som möjligt av CSNs uppgifter och prestationer. Även vägningen av olika faktorer kan behöva utvärderas och justeras både uppåt och neråt. Det är viktigt att den framtida kom- munikationen mellan CSN och statsmakterna underlättas. Vi tror att en sådan genomgång är ett viktigt led i detta. Det är likaledes angeläget att CSN med departementet kommer över- ens om, vad som skall utgöra budgetbasen för kommunikationen om framtida resurser. 11.4Hur fördelar CSN sina administrativa kostnader internt? Utgångspunkt för vår analys nedan är följande tre frågor: 1.Finns det en rimlig fördelning av resurser mellan regioner (där pro- duktionen utförs) och huvudkontoret? 2.Till vad går de största budgetposterna och hur utvecklas de ? Är detta en rimlig fördelning? 3.Finns det i övrigt något, som tyder på brister i förvaltningen? En genomgång av CSNs redovisning visar, vilka andelar av kostnaderna som går till regioner, till huvudkontoret och till planer av olika slag. Intern kostnadsfördelning (enligtinternbudget) -mellan huvudkontor, regioner, planer Av tabellen framgår, att ca 1/3 av budgeten är avsedd för regionerna och för huvudkontorets olika avdelningar samt verksledningen. Planer av olika slag svarar för hälften av resurserna. Denna fördelning kan fö- refalla snål mot regionerna, men delar av budgetposten planer faller även på regionerna. Hur mycket går inte att utläsa ur redovisningen. Att av resurserna faller på HK förefaller också vara en fullt rimlig an- del. Å andra sidan gäller även här, att en ansenlig del av planerna faller ut på denna nivå, vilket gör att man egentligen inte kan utläsa hur myck- et som förbrukas centralt. Vad ingår då i planer? Planer och kostnader iinternbudget (Mkr) Tre planer faller ut som extra stora: ADB-plan (), utvecklings- plan () och diverseplan (). I ADB-planen är maskintjäns- ter den avgjort största posten (). ADB-planen kommer givetvis även regionerna till del. Utvecklingsplanen innehåller 32 olika poster, där de största är NYSTIS (gem) 14 .9 Mkr, beviljningsprojektet och STIS 2000 . Flera av dessa har en nära koppling till IT och teknikut- vecklingen. Även utvecklingsplanen faller alltså delvis direkt och indirekt ut på regionerna Diverseplan omfattar, som namnet antyder, ett stort antal mycket oli- ka verksamheter. De största posterna (av 40) är porto till , lokaler HK . lån till , semester- lönetillägg , telefon HK . Men här finns även poster som sjukvård, företagshälsovård, övernattningslägenheter + övriga lägenhe- ter, semesterlönetillägg, kontorsmateriel mm. Även här fördelar sig en del av posterna över hela organisationen. Andra, t.ex. lokaler HK, lo- kalvård, kopiering borde rimligen föras upp på HK där de förbrukas. CSNs portokostnader är stora och ökande, ett bekymmer som också diskuteras av ledningen i verksamhetsplaner. Kostnaderna ökar över och kommer troligen att ytterligare öka pga den öka- de kommunikation, som den sk direkthandläggningen medför. Man kan inte, som vi redan nämnt, dra slutsatsen att endast 1/3 av kostnaderna skulle tillfalla regionerna. En stor del av ADB- planen och utvecklingsplanen berör också regionerna. Det gäller även de övriga pla- nerna, tex investeringsplan, kompetensutvecklingsplan, diveseplan och kommunikationsplan. Man kan inte utifrån redovisningsmodellen utläsa, hur mycket som egentligen faller ut på olika delar av organisationen, t ex enheter, regio- ner eller kontor. Kompetensutvecklingsplanen omfattar , vilket är av den totala budgeten. Detta kan tyckas vara väl lite i en organisation, som genomgår så stora förändringar som CSN. Delar av kompetensutveck- lingen bedrivs dock i arbetet genom att personer på kontoren lär varand- ra och genom självinstruerande material. Hur mycket resurser, som egentligen kan betecknas som kompetensutveckling är alltså svårt att utläsa. CSN har en stor kostnad i sin ADB-plan – . Denna plan är dock endast en del av den IT-relaterade verksamheten. Enligt CSNs eko- nomiavdelning kan till IT-kostnader räknas, förutom IT-avdelningens kostnader, även kostnader för utvecklingsplan, ADB-plan och delar av investeringsplan. skulle då kostnaderna vara % av total budget I denna andel ingår dock inte IT-resurser som finns på S-avdelningen, låneavdelningen och regionerna, vilka av redovisningstekniska skäl inte kan urskiljas. Det torde, enligt vad utredningn beräknar, röra sig om mellan 24 och 32 tjänster. Om man inkluderar dessa IT-relaterade kost- nader blir IT-kostnaden av de totala kostnaderna. Kostnaden ökar också kraftigt jämfört .