sou · GMB324d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Det är mycket viktigt att även datasystemet för dokumenthantering kan bli klart i som Fiske- riverket börjar utföra kontroller i hamn. Vidare bör registreringen av avräkningsnotor föras över från SCB till . har översiktligt beskrivit den utbildningsinsats som behövs. Utredningen an- ser att bör närmare beskriva det behovet av grundutbild- ning och vidareutbildning och ta ställning till utbildningens längd och dess kostnader. Kostnaderna för organisationen har beräknats av . Där förutsätts kommissionen bidra av utrustningskostnaderna. Kommissionens beredvillighet att lämna bidrag till ytterligare bilar eller kommunikationsutrustning i bedömer utredningen dock som be- gränsad eftersom redan nästan har beviljats för in- SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... Däremot kan enligt utredningens erfa- renhet utbildningsinsatser bekostas av kommissionen. Utredningen be- dömer därför att avskrivningskostnaderna är för låga medan de administ- rativa omkostnaderna är något höga. Vi kan dock inte bedöma ingående poster utan mer ingående underlag. Beräkningen avser särkostnader för hela organisationen. Fiskeriver- kets resurstillskott har emellertid beräknats till 18 årsarbetskrafter. Be- räkningen av löner bör därför reduceras med kostnaderna för den cent- rala ledningsfunktionen och sju årsarbetskrafter avseende inspektörer. merkostnaderna uppgår då till . Med en ambitionsnivå på kontroll av alla loggboksblad skulle 2 800 kontroller av loggboksblad genomföras i hamn. beräkning av kostnaderna bygger på 431 landningskontroller 1996 och utan att kapitalkostnaderna ingår. I landningskontrollen av ett fartyg kan flera loggboksblad förekomma men om vi antar att varje kontroll innebär ett loggboksblad skulle kostnaden för ambitionsnivå bli ca 22 miljo- ner kronor med beräkningssätt. Trots skilda uppfatt- ningar huruvida beräkningarna skall baseras på antal loggboksblad eller antalet landande fartyg anser utredningen att landningskontroll utförd av kostar betydligt mer än landningskontroll utförd av . Utredningen anser att det finns såväl ekonomiska som organisatoriska skäl som talar för att av regeringen bör ges i uppdrag att ansvara för landningskontrollen. kostnader för land- ningskontroll uppgår t ill . Dessa uppgifter kommer att ha oavsett om regeringen beslutar att eller skall ansvara för landningskontrollen. För tillkomman- de uppgifter beträffande la ndningskontroll beräknas för medan kostnaden för uppgiften utförd i Kustbevakning- ens regi har beräknats till ca . För att finansiera landningskontrollen föreslår utredningen att en del () av det extraanslag på som beviljats för tillkommande EU- uppgifter överförs till . Inom finns emellertid inte ett redovis- ningssystem eller kontosystem där medel avsedda för landningskontrol- len kan identifieras. En överföring av medel från till kan därför medföra att regeringen behöver göra vissa justering vad gäller uppdrag. Det kan lämpligen göras i relevant regleringsbrev. 372 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... Förslag: är ansvarig myndighet avseende den gemen- samma fiskeripolitiken i således även för kontrollförordningen får uppgiften att ansvara för landningskontrollen. En organisation för landningskontroll bör byggas upp inom Fiskeri- verket enligt förslag. De tillkommande kostnaderna upp- går sammanlagt till och den totala kostnaden jämfört med beräknas därmed bli . En organisation kan vara i drift . Int ill dess bör utföra landningskontroll i hamn enligt nuvarande rutiner. Eftersom blir av med uppgiften men har fått anslag för verksamheten bör medel motsvarande överföras från budget till budget . upprätthåller la ndningskontrollen i hamn på nuvarande nivå . bör i sin rekrytering av kontrollanter om så önskas, er- bjuda anställning till personer från som har erfarenhet av fiskerikontroll. Arbetsuppgifterna vid SCB förs över t ill . Detta innebär inte någon kostnad om använder de medel som används för upphandling av tjänsten till verksamhet inom . 12Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning Av direktiven till utredningen framgår att utredningen skall föreslå åt- gärder för en effektiviserad FoU-verksamhet på fiskets område. Uppdra- get omfattar att göra en kartläggning av verksamheten i och granska undersöknings- och FoU-verksamhet samt verkets stöd till externt utförd FoU. Utredaren skall lämna ett principförslag om gränsdragning mellan den för myndighetsfunktion erfor- derliga FoU-verksamheten och övrig FoU på området och mot denna bakgrund göra en bedömning av vilken FoU som bör handhas av Fiske- riverket respektive handhas av andra utförare. Utgångspunkten för bedömningen skall vara att endast sådan FoU- verksamhet som har omedelbar betydelse för verkets myndighetsutöv- ning skall handhas av . Vidare skall utredningen pröva vil- ken organisation och vilka arbetsformer som bäst svarar mot Fiskeriver- kets behov av kunskapsunderlag för verkets myndighetsutövning. I uppdraget ingår även att mot bakgrund av en effektiviserad FoU- verksamhet på fiskets område, beakta roll, med- verkan i olika internationella organisationer på forskningens område, samt belysa möjligheterna till ökade FoU-insatser genom EG:s rampro- gram. Utredningen tolkar detta så att kan handha, d.v.s. kan vara utförare av undersöknings- och FoU-verksamhet, men att denna endast skall omfatta sådan verksamhet som har omedelbar betydelse för verkets myndighetsutövning, vilket innebär att den för er- forderliga undersöknings- och FoU-verksamheten även kan ha andra utförare. Utredningen har definierat verkets myndighets uppgifter utifrån nationell fiskeripolitik och åtaganden inom den gemensamma fiskeripoli- 374 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning Vidare har en bedömning gjorts av vilken undersökningsverksam- het och FoU som är av omedelbar betydelse för verkets myndighetsutöv- ning och övrig FoU på området. Med ledning av detta har ett förslag utarbetats om vilka av nuvarande verksamheter vid som bör avvecklas eller flyttas till annan utförare. Ytterligare en utgångs- punkt för granskningen har varit att renodla verkets myndighetsfunktion med avseende på CFP respektive nationell fiskeripolitik. I det analys- och kartläggningsarbete som utredningen genomfört vad avser svensk fiskeriforskning har följande problembild erhållits: ·Fiskeriverkets resurser (bl.a. anslagen C1 och C2) för fiskeriforsk- ning har minskat. ·Hög andel externfinansiering och ett flertal finansiärer försvårar prio- riteringen inom undersöknings- och FoU-verksamhet. ·Fiskeriverkets splittrade undersöknings- och för- svårar samordning och prioritering av uppgifter. ·Sveriges insatser inom ICES är av för liten omfattning. ·Vid stöd till fiskeriforskningen har en för låg andel gått till för sektorn relevant forskning. ·Brist på kompetenta utförare av utredningsarbete och undersöknings- verksamhet vid sidan av har medfört små valmöjligheter för uppdragsgivare. ·Kvaliteten har inte kunnat verifieras p.g.a. att kvalitetssäkring sak- nas. 12.3Principiella utgångspunkter - svensk forskningspolitik Ett karaktäristiskt drag i det svenska forskningssystemet, vilket är en utgångspunkt för utredningens överväganden, är att huvuddelen av stat- ligt finansierad forskning utförs vid universitet och högskolor. Dessa utför därmed både den inomvetenskapligt motiverade forskningen och en stor del av den sektorsforskning som motiveras utifrån kunskapsbehovet inom olika samhällssektorer. Fakultetsanslag till universitet och högskolor svarar för infrastruktur medan själva forskningen i stor utsträckning finansieras av forsknings- råd. När det gäller den mer tillämpade forskningen finansieras den ofta Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 375 av olika myndigheter som köper undersökningar eller forskning av universitet och högskolor. Det normala i det svenska systemet är således att myndighetsutövningen är skild från forskningen, d.v.s. att det för myndigheten erforderliga kunskapsunderlaget beställs hos en extern utfö- rare. Detta är exempelvis fallet inom jord- och skogsbrukssektorn där myndigheternas behov av kunskapsunderlag tillgodoses av bland annat , . Det finns även exempel på motsat- sen, d.v.s. att myndigheter i egen regi bedriver undersökningsverksamhet eller forskning. Det motiveras i sådana fall av effektivitetsskäl, av stort behov av närhet mellan myndighets uppgiften och kunskapsproduktionen, brist på samlat ansvar inom universitetsvärlden för ett speciellt forsk- ningsområde, av svårigheter att styra forskningen till för myndigheten relevanta områden eller av sekretesskäl. Med forskning anknuten till myndigheten åstadkommer man lättare en styrning mot relevanta områden. Ett problem med forskning som fi- nansieras inom ramen för en myndighet kan emellertid vara att kvalitén med tiden kan bli lidande. När det gäller den forskning som finansieras genom forskningsråd gäller det omvända. Systemet ger goda förutsätt- ningar för hög kvalitet tack vare att beslut i stor utsträckning grundas på inomvetenskapliga kriterier. Det gäller oavsett om den av forskningsrå- den finansierade forskningen bedrivs vid universitet, institut eller myn- digheter. Däremot finns det en risk att universitetsforskning blir mindre relevant så att den inte svarar mot behoven i samhället. Svårigheten inom forskningspolitiken är att långsiktigt kunna förena kvalitet och relevans. Uppbyggnaden av särskilda institut var ett uttryck för att statsmakterna i ökad utsträckning ville öka relevansen i forskningen. har pendeln svängt åt andra hållet och inomvetenskapliga kriterier har fått ökad betydelse. Det har skett dels genom att representationen från forskarsamhället inom olika forskningsråd ökats, dels genom att sektorsmyndigheter i högre utsträckning än arbetat på ett sätt som liknar det inom forsk- ningsråden. har ånyo samhällsnyttan av FoU- verksamheten betonats. I forskningspropositionen 1996/97:5 framhålls följande: Forskningens samhällsrelevans bör tillmätas större betydelse inom all forskning. Därför måste alla forskningsfinasiärer och forskare i ökad utsträckning uppmärksamma relevansen i den forskning som bedrivs. I detta syfte avser regeringen att ändra i instruktioner och föreskrifter. Denna utveckling återspeglas även i den av regeringen till- satta utredningen med uppgift att se över den svenska forskningspoliti- ken (Dir. 1997:67). 376 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning är att analysera forskningens styrning, organisation och inriktning för att stärka dess relevans som forskningens oberoende värnas vad gäller kvalitetsbedömningar och val av metoder. Parallellt med detta har krav på effektiv resursanvändning medfört att ytterligare vikt läggs på utvärdering och uppföljning av forskningsresul- tat. 12.4Principiella utgångspunkter - EU:s forskningspolitik Enhetsakten 1986 tog ett stort steg mot en gemensam forskningspolitik inom EG. Syftet med forskningspolitiken är att stärka den vetenskapliga och teknologiska grunden inom . Två överordnande principer gäller. Stöd skall utgå till verksamheter för vilka målen inte kan uppnås av medlemsstaterna själva och där ett tydligt gemenskapsintresse före- ligger. Stödet skall vidare vara additativt, d.v.s. komplettera inte ersätta de enskilda ländernas FoU på området. Inom CFP ges stöd till bl.a. undersökningsverksamhet och utveck- lingsarbete i syfte att förbättra datainsamling och utveckla nya modeller vad gäller beståndsuppskattningar. Vidare utgår stöd t ill mer grundläg- gande FoU för att erhålla en vetenskaplig bas vad gäller de biologiska och ekologiska sammanhangen för utnyttjandet av fiskeresurserna. Stöd till undersökningsverksamhet och utvecklingsarbete ges genom direkt stöd från DG XIV medan stöd till den mer grundläggande forskningen ges inom ramen för EG:s forskningsprogram. Stöd utgår i form av projektmedel till gemensamma undersökningar. För att genomföra dessa insatser förutsätts att det finns en nationell forskning inom de av EU prioriterade områdena och att medlemsländer- na bidrar med resurser i form av både kompetens och finansiella resurser eftersom EU vanligen endast delvis finansierar projekt. Tillförlitlighet, relevans och nytta är kriterier som enligt kommissionens bedömning le- der till bäst utbyte av forskningsbidrag. Om ett projekt är förankrat i eller stöds av statlig myndighet ökar, enligt bedömning av DG XIV, dess tillförlitlighet. En annan utgångspunkt för svensk forskningspolitik är att varje sektor har ett ansvar för att bedöma behovet av, initiera och finansiera den för sektorn nödvändiga undersöknings- och FoU-verksamheten. Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 377 fiskforskning är ansvarigt. Inom departementets ansvarsområde fördelas medel till , och . Därut- över bedrivs forskning som är till gagn för svenskt fiske och svensk fis- keripolitik vid övriga universitet. Universitetsforskningen finansieras av genom fakultetsanslag och med anslag från olika forskningsråd som , , MISTRA m.fl., vilka beviljar me- del till projekt och forskartjänster. Inom denna ram, som utgörs av , , , LFI och universiteten bedrivs undersökningsverksamhet och utvecklingsarbete samt tillämpad och grundläggande forskning inom områdena fisk och fiske. Undersökningsverksamhet bedrivs främst i syfte att övervaka fiskbe- stånden, d.v.s. storleken på fiskeresurserna, men utnyttjas också för att övervaka tillståndet i miljön. Den omfattar två moment, dels insamling av data i form av t.ex. provfisken och fiskestatistik, dels bearbetning och analys av dessa data med hjälp av olika modeller. Utvecklingsarbete omfattar t.ex. att förbättra befintlig metodik och analysförfarande, vidareutveckla modeller m.m. Tillämpad forskning omfattar studier inom t.ex. områdena fiskevård, fiskeriteknik, fiskeriekonomi och vattenbruk. Grundläggande forskning omfattar ämnesområden som ekologi, fy- siologi, genetik, sjukdomar, molekylärbiologi och toxikologi. Sektorsforskningens syfte är att lösa problem eller finna nya möjlig- heter när det gäller samhällets eller ett visst områdes utveckling. Rele- vansen, d.v.s. samhällsnyttan är uppenbar i och med att forskningen är riktad mot resultat som kan tillämpas. Samhällsnyttan av mer grundläg- gande forskning med inomvetenskapliga frågeställningar är däremot inte på samma sätt uppenbar. Även grundläggande mer teoretisk kunskap- sinhämtning bidrar dock till resultat som kan omsättas i tillämp- ningar. Sådan grundläggande forskning är en förutsättning för den till- lämpade FoU-verksamheten. 12.6Behov av undersöknings- och FoU- verksamhet inom den gemensamma och den nationella fiskeripolitiken En central uppgift för utredningen är att lämna förslag för vilken under- söknings- och FoU-verksamhet som är av omedelbar betydelse för Fiske- riverkets myndighetsutövning. 378 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning Steg ett i denna analys är att beskriva sådana myndighets uppgifter som är beroende av att det bedrivs undersökningsverksamhet och forsk- ning. Steg två i analysen är att bedöma gränsen mellan den undersöknings- verksamhet och den typ av forskning som är av omedelbar betydelse för verkets myndighetsutövning och den verksamhet som inte är av omedel- bar betydelse och således kan överföras till annan huvudman eller av- vecklas. Inom den gemensamma fiskeripolitiken regleras det yrkesmässiga fisket i haven. Enligt EG:s förordning om ett gemenskapssystem för fisket skall denna reglering av fisket bygga på biologiska, socioekonomiska och tek- niska analyser. Detta förutsätter att de enskilda medlemsländerna bidrar med datainsamling, analys och rådgivning. ICES samordnar och ut- vecklar detta arbete. Arbetet utmynnar i biologiskt grundade råd till kommissionen om lämpligt fiskeuttag. Kommissionens förslag ligger sedan till grund för ministerrådets beslut om kvoternas storlek och för- delning på medlemsländerna. Erforderliga data samlas in inom ramen för den undersökningsverk- samhet som bedrivs. Denna omfattar den av fiskarena inrapporterade fångststatistiken kompletterad med biologisk provtagning på landad fisk samt fiskeoberoende undersökningar i form av hydroakustiska undersök- ningar och/eller standardiserade provfisken inklusive biologisk provtag- ning. Vidare krävs uppgifter om fiskeflottan vad avser storlek, effektivi- tet bl.a. i form av egenskaper hos använda redskap och aktivitetsgrad. För förvaltningen behövs dessutom kunskap om socioekonomiska as- pekter som lönsamhet och kostnader i olika typer av fisken. Ovanstående kan sägas utgöra kärnverksamheten inom CFP. anslutning till EU innebär ett åtagande att genomföra den Det innebär exempelvis att måste följa beslut om fångstmängder, fredade arter och att beslutade förord- ningar på detta område direkt blir svensk lag. Tillämpning av lag är en myndighetsuppgift. Beslut av ministerrådet blir därigenom en svensk myndighetsuppgift. Inom CFP ingår, i syfte att öka sysselsättningen och öka utbudet av fisk utan att utarma de naturliga bestånden, också vattenbruket varför stöd från gemenskapen utgår till FoU kring vattenbruket. För att kunna fatta beslut om stöd till och regler för vattenbruk behövs kunskap om de olika fiskarternas biologi och dessas potential inom vattenbruket samt Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 379 om utveckling av metoder och teknik för ökad effektivitet inom produk- tionen och för att minska vattenbrukets miljöproblem. 12.6.2Behov utifrån nationell fiskeripolitik Den undersöknings- och FoU-verksamhet som genereras mot bakgrund av nationell fiskeripolitik omfattar alla typer av fisken och vatten, d.v.s. även fisket i haven på gemensamma bestånd. Genom att är an- slutet till konventionen om ICES, FAO:s uppförande kod och FN:s havs- rättkonvention, har förbundit sig att med utgångspunkt från ve- tenskapligt underlag vidta förvaltningsåtgärder som leder till ett ansvars- fullt fiske. Den gemensamma fiskeripolitiken omfattar i princip allt fiske, men den del som omfattar resurspolitiken tillämpas endast på fisket i haven. För medlemsstaterna finns det därför ett utrymme för nationell reglering av fisket i kustzonen och i inlandet. I följer regleringen de områden som omfattar statens ansvar, nämligen förutom kustzonen allmänt vatten i inlandet, d.v.s. i de och i vattendrag upp till första definitiva vandringshindret. För att uppfylla målet om ett ansvarsfullt utnyttjande av fiskresurser- na i dessa vatten krävs undersökningsverksamhet motsvarande den i ha- vet, d.v.s. uppgifter om beståndsutveckling och fisketryck. Genom att både exploateringsgraden och exploaterings-mönstret är annorlunda för de flesta bestånd inom kust- och insjöfisket kan fångststatistik och fiske- aktivitet inte utnyttjas på samma sätt som inom havsfisket. Detta medför att det i hög utsträckning krävs provfiskeinsatser, där relativa mått an- vänds för att registrera trender i beståndsutvecklingen. sektorsansvar för miljön innebär att verket ansvarar för att inom fisket beakta målet att bevara den biologiska mångfalden och därmed verka för att ett rikt och varierat fiskbestånd bibehålls. An- svaret för den biologiska mångfalden delas med . Fis- keriverkets ansvar har definierats så att det omfattar de kommersiella arterna men också att inte övriga fiskarter påverkas negativt. Det är i sammanhanget väsentligt att även beakta genetisk variation inom arter då många arter förekommer i stammar med olika livsstrategier och egen- skaper. För att uppfylla detta krävs unders ökningar för att kartlägga arters och stammars status och utbredning. Fisket är ofta den enskilt största faktorn som påverkar kommersiellt viktiga arter. Det stora fiskeuttaget påverkar inte bara beståndet i sig utan, genom bortfallet av stora mängder fisk, även övriga delar av eko- systemet. Vidare påverkas genom bifångster även andra arter än målar- ten, inklusive andra djurarter som sjöfågel och säl. 380 Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning För att varaktigt hushålla med fiskeresurserna och för att bevara ho- tade arter och stammar krävs kunskap om olika fiskevårdsåtgärder så att avvägning kan ske mellan nyttjande och bevarande. hand- har frågor om stöd till fiskevårdsåtgärder, t.ex. bildande av fiskevårds- områden, fisketillsyn och biotopvård samt meddelar i detta sammanhang föreskrifter om tillstånd och villkor för utsättning och flyttning av fisk. För att kunna utarbeta olika åtgärdsförslag krävs kunskap om arters miljökrav och om effekter av olika fiskevårdsåtgärder, t.ex. vad gäller bestånds- och biotopvård. Kunskapen om fiskets miljöeffekter är begränsade och ett omfattande forskningsbehov föreligger. Genom att fisken påverkas av sin omgivning behövs, för att bevara såväl resursen som biologisk mångfald, kunskap om olika miljöstörning- ars effekter på fiskbestånd. Sådana störningar förekommer med olika omfattning både storskaligt och som mer lokal påverkan. I regeringens proposition 1997/98:2, Hållbart fiske och jordbruk, an- ges att för att utveckla ett ekologiskt hållbart och bärkraftigt fiske skall verka för att integrera miljöaspekter och beakta ekologiska krav i fisket. Vägledande skall vara tillämpning av försiktighetsprincipen inom fisket samt en ekosystemansats för att minska och förebygga nega- tiva effekter på ekosystemet och dess levande resurser. Detta innebär ett delvis nytt synsätt där miljömålen prioriteras vid sidan av resursutnytt- jandet. Motsvarande gäller redan för skogspolitiken där miljö- och pro- duktionsmål är jämställda. Detta kommer att ställa nya och ökade krav på FoU när det gäller fiskets miljöpåverkan, inte minst vad gäller effek- ter av fiskeuttag på övriga organismer i ekosystemet. Omfattningen av de ökade FoU-behoven är svåra att överblicka men innebär behov av grundläggande kunskaper om fiskars roll i ekosystemet. Av här redovisade skäl framgår att har behov av en om- fattande undersöknings- och FoU-verksamhet för att verket skall kunna utföra sina myndighets uppgifter. Utredningen har vidare funnit att verket kontinuerligt behöver tillgång till ett stort antal experter i arbetet med att ta fram underlag inför beslut om regleringar eller fiskevårdsåtgärder, remissvar och vattenmål. 12.7Gränsdragning mellan för erforderlig och icke erforderlig undersöknings- och FoU-verksamhet När myndighets uppgiften är klargjord är steg två i analysen att bedöma gränsen mellan den undersökningsverksamhet och den typ av forskning som är av omedelbar betydelse för verkets myndighetsutövning och den Forskning och undersökningsverksamhet, framtida inriktning 381 verksamhet som inte är av omedelbar betydelse och således kan överfö- ras till annan huvudman eller avvecklas. En sådan gränsdragning kan inte göras entydig. Så gott som all fisk- forskning, inom och utom , har åtminstone indirekt betydel- se för myndigheten . Utredningen har gjort en gränsdrag- ning genom att sortera den undersöknings- och forskningsverksamhet som finns f.n. på två sätt dels utifrån graden av relevans för myndigheten avseende ämnesval, dels utifrån graden av forskningsinnehåll: 1.Sektormyndigheten primära uppgifter inom forskningen är att bedriva fiskeriforskning som avser fiskar och skaldjur som är utsatta för exploatering. Detta forskningsfält inkluderar redskapsteknik, pro- duktionsteknik och ekonomi. Det forskningsfält som därefter har bety- delse för fisket och myndighets uppgiften avser övriga fiskarter och eko- logiska samband. Utanför myndighets uppgiften ligger forskning och un- dersökningar som avser miljön t.ex. recipientundersökningar. 2.De för myndighets uppgiften mest angelägna uppgifterna är att bedriva resursövervakning av exploaterade fiskbestånds utveckling, undersök- ningsverksamhet. Därefter kommer sådant utvecklingsarbete som direkt Efter denna uppgift följer den t ill- lämpade forskning som bedrivs för att få bättre kunskap om hur fiskre- surserna kan utnyttjas t.ex. forskning kring olika fiskevårdsåtgärder.