sou · GMB313 · 1999-01-01 00:00:00 — Vid tillåtlighetsprövningen av miljöfarlig verksamhet enligt miljöskyddslagen skall alltid en lokaliseringsprövning göras. Den som avser att bedriva en miljöfarlig verksamhet skall enligt 4 § miljöskyddslagen välja en sådan plats att ändamålet med verksamheten kan vinnas med minsta intrång och olägenhet, utan att oskälig kostnad uppstår. Innan ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet söks skall enligt 12 a § miljöskyddslagen samråd ske med statliga och kommunala myndigheter och enskilda som kan ha intresse i saken. Vid lokaliseringsprövningen kan förutom alternativa lokaliseringar bl.a. frågor om skyddsavstånd till annan bebyggelse aktualiseras. Miljöskyddslagen är kopplad till PBL på det sättet att tillstånd till miljöfarlig verksamhet inte får ges i strid mot fastställda detaljplaner eller områdesbestämmelser. Däremot finns det inget som hindrar att en verk- samhet nekas tillstånd enligt miljöskyddslagen trots att bygglov meddelats. I allmänhet görs dock miljöprövningen innan frågan om bygglov avgörs. är främst inriktade på planering och utformning av ny bebyggelse medan miljöskyddslagens regler även kan användas för att komma till rätta med störningar från redan befintliga verksamheter. Som vägledning vid lokalisering av nya miljöfarliga verksamheter eller bebyggelse i anslutning till sådan har i samarbete med , och utarbetat allmänna råd för planering av arbetsområden med hänsyn till miljö, hälsa och säkerhet (Bättre plats för arbetet 1995:5). Där anges bl.a. rekommenda- tioner om skyddsavstånd för lokalisering av miljöfarlig verksamhet i förhållande till annan bebyggelse. Skyddsavstånden utgör ett samman- fattande mått för risker och störningar vid planläggning av mark, vatten, bebyggelse och infrastruktur. För att bedöma vilka skyddsåtgärder som skall tillämpas i det enskilda fallet är miljökonsekvensbeskrivningar och riskanalyser av central betydelse. Genom framför allt PBL, NRL och miljöskyddslagen har svenska myndigheter långtgående möjligheter att påverka frågor om fysisk planering. Införandet av kommer härvid inte att innebära någon förändring i sak annat än att miljökonsekvensbeskrivningarna avses få en ökad betydelse. Ä ven allmänhetens möjligheter till insyn och deltagande är väl tillgodosedda. Att införa särskilda bestämmelser om skyddsavstånd i lag eller förordning anser vi inte nödvändigt. Några särskilda lagstiftningsåtgärder i detta avseende behövs därför inte. Förslag: Särskilda bestämmelser om dominoeffekter skall införas i Seveso- lagen. Så långt det är möjligt bör identifieringen av dominoeffekter samordnas med framtagandet av miljökonsekvensbeskrivningen. Den i artikel 8 i Seveso II angivna ordningen för identifiering av domino- effekter innebär att en verksamhetsutövare kan bli tvungen att lämna in två anmälningar eller säkerhetsrapporter, först en för att identifiera eventuella dominoeffekter och sedan en för att visa att dessa beaktats i säkerhetsarbetet. För att förenkla hanteringen anser vi att bedömningen av dominoeffekter enligt Seveso II som regel bör ske innan anmälan och säkerhetsrapporten lämnas till behörig myndighet. Detta kan ske genom att det i Seveso-lagen införs en bestämmelse riktad till verksamhetsutövaren om att dominoeffekter skall beaktas och att samråd skall ske för att utröna risken för sådana effekter. Vilken omfattning samrådet skall ha får avgöras från fall till fall. Andra närliggande verksamheter som också omfattas av direktivet skall naturligtvis alltid ingå i samrådet. I övrigt kan miljöskyddslagstiftningens regler om samråd (12 a § miljöskyddslagen) och miljöskonsekvensbeskrivningar vara till viss ledning för att avgöra samrådets omfattning. Resultatet av samrådet och en redovisning av de eventuella åtgärder som vidtagits i anledning av förekomsten av domino- effekter skall sedan redovisas i anmälan och säkerhetsrapporten. Med dominoeffekter bör därmed inte endast avses sådana risker som är för- knippade med samlokalisering av andra verksamheter som omfattas av Seveso-lagen utan även andra risker i omgivningen bör beaktas, t.ex. närheten till ett vattendrag som kan svämma över eller till en damm- anläggning och de risker som är förknippade med detta. Det bör dock i Seveso-lagen betonas att närheten till andra verksamheter som omfattas av lagen skall beaktas särskilt. För de verksamheter som skall förprövas enligt miljöskyddslagstiftningen kan en samordning ske med de miljökonsekvensbeskrivningar som bl.a. skall ingå i ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet enligt mil- jöskyddslagen/. En miljökonsekvensbeskrivning skall även ske vid planläggning av områden som kan innebära betydande miljöpåverkan enligt PBL. Om ett samordnat förfarande tillämpas anser vi att redovisningen av dominoeffekter kan ske i miljökonsekvensbeskrivningen. Säkerhetsrapporten kan, som vi nedan återkommer till, utgöra en del av ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. För att göra det möjligt att även beakta dominoeffekter i miljökonse- kvensbeskrivningen bör 5 kap. 3 § naturresurslagen kompletteras så att det framgår att även faktorer i omgivningen som kan påverka riskbilden för en planerad anläggning skall beskrivas. Ett liknande tillägg bör göras i 6 kap. 3 § . Härtill återkommer vi i avsnitt 11.13 om den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen. eller tillsynsmyndighetens hantering av frågan kan därmed förenklas och i många fall inskränkas till en kontroll av att de berörda företagen beaktat eventuella dominoeffekter. Enligt förslaget till miljöbalk skall med beaktande av EU-direktivet om miljö- konsekvensbeskrivningar ett utvidgat samråd ske om finner att det kan antas att en verksamhet kan ge upphov till betydande miljö- påverkan. Detta bör även gälla om en verksamhet kan antas ge upphov till betydande säkerhetsrisker, t.ex. i form av dominoeffekter. När det gäller bevakningen av dominoeffekter på myndighetssidan, blir detta en väsentlig uppgift för räddningstjänsten inom ramen för samhälls- planeringen. Detta kan ske vid den analys av riskerna som skall göras av räddningstjänsten i det kommunala säkerhetsarbetet (se kapitel 3). För att fortlöpande kunna beakta förändringar i riskbilden kring en verksamhet bör miljöprövningsmyndigheten kunna delegera frågor om dominoeffekter till tillsynsmyndigheten. Detta kan ske inom ramen för tillståndsprövningen (se 20 § miljöskyddslagen och 22 kap. 25 § tredje stycket ) i villkoren för tillståndet. Genom delegering underlättas en successiv anpassning som kan behöva göras i säkerhetsarrangemangen till följd av att andra verksamhetsutövare förändrar sin verksamhet utan att säkerhetsrapporten behöver prövas på nytt. En ny prövning bör dock ske om det är fråga om betydande ändringar. Förslag: Information om säkerhetsåtgärder och lämpligt uppträdande vid en olycka skall spridas till berörd allmänhet. Kommunen skall ha ansvaret för att detta sker. Informationen skall dock alltid bekostas av verksam- hetsutövaren. Vi föreslår att en regel härom införs i Seveso-lagen. Vidare föreslår vi att det i räddningstjänstförordningen införs en bestäm- melse om skyldighet för verksamhetsutövare som omfattas av 43 § räddningstjänstlagen att informera och kommunen om allvarliga olyckshändelser. skall därvid ha ett ansvar för att sprida informationen till övriga berörda myndigheter. uppgift att förmedla information till skall också framgå av räddningstjänstförordningen. Bestämmelser om information finns i artikel 13-15 i Seveso II och i artikel 9 i Industriolyckskonventionen. Informationsskyldigheten till allmänheten och angränsande stater enligt artikel 13 i direktivet gäller endast sådana verksamheter som omfattas av den högre kravnivån. Bestämmelserna i artikel 14 och 15 om information till behöriga myndigheter och kommis- sionen gäller däremot för samtliga verksamheter som omfattas av direktivet. Sådan information samlas i en databank (- MARS) hos () och används i det förebyggande arbetet och som stöd i olyckssituationer. Vi har i tidigare avsnitt behandlat informationsskyldigheten i samband med granskningen av säkerhetsarrangemangen. I detta avsnitt kommer vi att ta upp övriga frågor om information till allmänheten, angränsande stater, behöriga myndigheter och . Enligt både direktivet och konventionen skall allmänheten ges viss information om säkerhetsåtgärder och lämpligt uppträdande vid en olycka. Vem som skall sörja för att informationen sprids till allmänheten anges dock inte. Det står således de berörda staterna fritt att välja om denna skyldighet skall vila på företagen eller på någon myndighet. Vi anser att kommunen bör ha ansvaret för att informationen kommer berörda personer till handa. De verksamheter som det här är fråga om är dock relativt stora och några praktiska hinder mot att låta företagen stå för informationsdistributionen finns inte. Vi anser därför att kommunerna som regel bör kunna delegera informationsspridningen till verksamhetsutövarna. informationen till allmänheten har ett direkt samband med den farliga verksamheten och bör därför i linje med förorenaren betalar-principen alltid belasta verksamhetsutövaren. Om en verksamhetsutövare underlåter att ta fram information och/eller sprida denna bör kommunen som ansvarig för informationen till allmänheten kunna göra detta på verksamhetsutövarens bekostnad. Informationsdistributionen till allmänheten i angränsande kommuner eller annat land bör ske i samarbete med berörda kommuner eller myndigheter i dessa länder. Den information som enligt direktivet skall lämnas till angränsande medlemsstater för att dessa skall kunna tillämpa direktivets bestämmelser om beredskapsplanering och fysisk planering får anses täckas av den information som lämnas vid miljö- och säkerhetsprövningen enligt den nordiska miljöskyddskonventionen. Genom detta förfarande får angränsande medlemsstater tillgång till samma information som svenska myndigheter har tillgång till för att tillämpa bestämmelserna i direktivet. Artikel 14 gäller den information som en verksamhetsutövare skall lämna till behöriga myndigheter vid en allvarlig olyckshändelse samt om myndigheternas ansvar för att sanerings- och återställningsåtgärder vidtas samt att olyckan analyseras och att förebyggande åtgärder vidtas. Några särskilda bestämmelser i anledning av myndigheternas skyldigheter enligt artikeln behövs inte. Dessa uppgifter täcks in av den nuvarande lagstiftningen. När det gäller verksamhetsutövarens informationsskyldighet anser vi att denna inte bör inskränkas till att endast avse verksamheter enligt direktivet utan gälla alla verksamheter som omfattas av 43 § rädd- ningstjänstlagen. Detta kan ske genom smärre förändringar i nuvarande 70 § räddningstjänstförordningen. och den kommun som tar emot informationen bör åläggas att sprida denna vidare till övriga berörda myndigheter. Därmed kan bestämmelser om informationsskyldighet till de behöriga myndigheterna samlas på ett ställe och verksamhetsutövarnas rapporteringsskyldighet begränsas. Bestämmelser om information som medlemsstaterna skall lämna till kommissionen finns i artikel 15 och 19 i Seveso II. Motsvarande bestämmelse i Seveso I finns i artikel 11. är den myndighet som skall förmedla information till kommissionen. Någon ändring härvidlag är inte aktuell. Vi anser dock att uppgift i detta avseende bör framgå av räddningstjänstförordningen i anslutning till ovan nämnda bestämmelse om verksamhetsutövarnas informationsskyldighet. Förslag: I Seveso-lagen skall övergripande bestämmelser om tillsyns- organisationen, kopplingen till tillsynen enligt miljöskyddslagstiftningen, tillsynsmyndigheternas befogenheter och tillsynsprogram tas in. Artikel 18 i Seveso II handlar om tillsyn. Bestämmelsen har ingen motsvarighet i Industriolyckskonventionen. Som tidigare beskrivits i avsnitt 10.3 anser vi att den operativa tillsynen bör ligga på länsstyrelserna och kommunerna enligt samma mönster som gäller inom miljöskyddslagstiftningen. Därmed skapas goda förutsättningar för en samordnad miljö- och säkerhetstillsyn. För verksamheter som omfattas av den högre kravnivån bör tillsynsansvaret som regel ligga på . När det däremot gäller den lägre kravnivån bör det finnas goda möjligheter att överlåta tillsynsansvaret på kommunerna. Samordningen med miljötillsynen och de aktuella säkerhetsfrågornas svårighetsgrad bör härvid vara vägledande. Tillsynen över Försvarsmakten och anser vi skall utövas av Generalläkaren i enlighet med vad som föreslås gälla enligt . Vi föreslår inga förändringar vad gäller den tillsyn som yrkesinspektionerna bedriver. Ansvaret för den inre miljön och den säkerhetsgranskning som den motiverar skall alltså bestå. är kontrollen av vilka verksamheter som omfattas av den lägre kravnivån enligt Seveso I dålig. Detta torde, som ovan nämnts, till stor del ha sin grund i att de inte behövt ge sig till känna för myndigheterna. Genom att samtliga verksamhetsutövare som omfattas av Seveso II blir skyldiga att inge en anmälan kommer förutsättningarna för tillsynsmyndigheterna att förbättras avsevärt. För alla verksamheter skall det upprättas tillsynsprogram. Direktivet bygger på en helhetssyn på säkerheten både vad avser verksamhetens tekniska utformning och organisation. Om inte tillsynsprogrammet bygger på en systematisk bedömning av riskerna för allvarliga olyckshändelser skall enligt artikel 18 i Seveso II ett tillsynsbesök göras vid verksamheter som omfattas av den högre kravnivån. Enligt direktivet skall det upprättas protokoll över varje tillsynsbesök och vid behov skall uppföljning ske med verksamhetens ledning. Tillsynsbesök är en viktig del av tillsynsarbetet. De är emellertid tid- och resurskrävande. För att utnyttja de befintliga resurserna på bästa sätt bör därför tillsynsprogrammen avseende de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån alltid utarbetas med stor omsorg och bygga på en systematisk analys av riskerna för allvarliga kemikalieolyckor. Detta krav bör framgå av Seveso-lagen. Direktivets krav om obligatoriska tillsyns- besök i de fall tillsynsprogrammet inte grundar sig på en systematisk bedömning av risken för allvarliga olyckshändelser kan då undvaras. Därmed kan också onödiga tillsynsbesök undvikas och intresset fokuseras på de verksamheter där risken för allvarliga olyckshändelser är störst eller behovet av tillsynsbesök av annan anledning är stort. Den systematiska analysen skall således ge tillsynsmyndigheten underlag för en bedömning av tillsynsbehovet i det enskilda fallet. Exakt hur denna bedömning skall gå till kan inte beskrivas generellt. Tillsynsprogrammet bör dock innehålla en redovisning av hur bedömningen gjorts. För den lägre kravnivån finns inget särskilt krav på hur ofta tillsynsbesök skall göras eller hur tillsynsprogrammen skall utarbetas. Det torde för övrigt vara svårt att göra någon mera grundlig genomgång av risken för allvarliga olyckshändelser utifrån den kortfattade anmälan som dessa verksamheter skall inge till tillsynsmyndigheten. Riskpotentialen varierar emellertid mellan verksamheterna inom gruppen och behovet av tillsynsbesök får därför avgöras från fall till fall av tillsynsmyndigheten. Det bör härvid påpekas att tillsynsarbetet skall samordnas med miljötillsynen enligt miljöskyddslagen. Ä ven lämpligheten - och möjligheten - att samordna den med arbets- miljötillsynen och den tillsyn som bedrivs enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor bör övervägas av tillsynsmyndigheterna. Några särskilda bestämmelser om detta behöver emellertid inte tas in i tillsyns- bestämmelserna, utan den allmänna hänvisningen i 5 § Seveso-lagen är tillräcklig En övergripande bestämmelse om tillsyn samt kravet på att tillsynsprogram skall upprättas bör tas in i lagen. Där bör också anges att säkerhetstillsynen skall samordnas med miljötillsynen. Vidare bör tillsynsorganisationen framgå av lagen. Tillsynsprogrammet är ett myndighetsinternt dokument som inte innebär några särskilda förpliktelser för verksamhetsutövarna till skillnad från kontrollprogrammet enligt miljöskyddslagen. Någon möjlighet att överklaga tillsynsprogrammet bör därför inte föreligga. För att tillsynen skall kunna utföras på ett effektivt sätt bör det i Seveso- lagen tas in en bestämmelse om att tillsynsmyndigheterna har rätt att få de upplysningar som behövs. Allmänna råd för tillsynens bedrivande både generellt och specifikt för olika branscher bör utarbetas av avseende såväl den högre som den lägre kravnivån enligt direktivet. Detta arbeta bör bedrivas i samarbete med som är central tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagstiftningen. Samarbete bör även ske med övriga berörda myndigheter. Förslag: En bestämmelse om tillsynsmyndigheternas befogenheter att meddela förelägganden och förbud skall tas in i Seveso-lagen. Förelägganden skall kunna förenas med vite. Artikel 17 om driftförbud i har ingen motsvarighet i Industriolyckskonventionen. Driftförbud skall enligt artikeln meddelas om säkerhetsarrangemangen vid en verksamhet är uppenbart otillräckliga. Vidare kan driftförbud meddelas om en verksamhetsutövare inte inger de redovisningar som han enligt direktivet är skyldig att göra. Ett beslut om driftförbud skall kunna överklagas. Frågor om överklagande tas upp i avsnitt 11.12 nedan. Genom att samordna säkerhetsprövningen med miljöprövningen finns det möjlighet att förhindra att en verksamhet sätts igång eller fortsätter genom att avslå ansökan om tillstånd. Det behövs emellertid särskilda regler som gör det möjligt för tillsynsmyndigheterna att meddela förelägganden och förbud i enskilda fall för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Förelägganden skall kunna förenas med vite. Tillsynsmyndigheterna bör också ha möjlighet att om en verksam- hetsutövare underlåter att vidta en åtgärd han förelagts att göra, låta utföra denna på verksamhetsutövarens bekostnad. Därmed kommer tillsyns- myndigheternas befogenheter enligt Seveso-lagen att överensstämma med vad som gäller enligt 56 § räddningstjänstlagen avseende tillsyn. Av bestämmelsen bör framgå att ett föreläggande även kan meddelas för att förmå en verksamhetsutövare eller annan att medverka vid utredning av dominoeffekter. En verksamhetsutövare bör således kunna begära hjälp från tillsynsmyndigheten för att få fram relevanta uppgifter. Att låta tillsynsmyndigheten få denna uppgift och inte miljöprövningsinstansen är naturligt eftersom tillsynsmyndigheten deltar i utredningen av domino- effekter genom det samråd som skall ske. har därmed en god insyn i arbetet och bör därför ha goda förutsättningar att kunna bedöma om de uppgifter som verksamhetsutövaren vill få del av är relevanta eller inte. Innan några uppgifter som tillsynsmyndigheten inhämtat genom föreläggande lämnas till den verksamhetsutövare som begärt uppgifterna skall en sedvanlig sekretessprövning ske om den som lämnat uppgifterna begärt att de skall vara hemliga. För att initialt utröna om det föreligger några dominoeffekter bör de kommunala riskanalyser, som ovan nämnts, vara till hjälp. Förslag: Beslut om förelägganden, förbud m.m. enligt Seveso-lagen får överklagas till miljödomstol. Som överklagandeinstans för beslut om föreläggande, förbud m.m. som meddelats med stöd av denna lag eller därtill hörande föreskrifter kan väljas antingen miljödomstol (koncessionsnämnd) eller allmän förvaltningsdomstol. Fördelen med att välja miljödomstol är att överklagandebestämmelserna därmed kommer att överensstämma med vad som gäller för den övergripande tillståndsprövningen av säkerhets- arrangemangen. Miljödomstolarna kan därmed antas få en betydande erfarenhet av säkerhetsfrågor som gör dem väl lämpade att pröva denna typ av mål. Det som talar emot en sådan lösning är att beslut enligt räddningstjänstlagen hänförs till förvaltningsrätten och överklagas därmed till och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Mål enligt räddningstjänstlagen är emellertid relativt ovanliga hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Olägenheten av att överklagandereglerna splittras inom räddningstjänsten är därmed inte så stor att det bör hindra att miljödomstolarna blir överklagandeinstans för mål enligt Seveso-lagen. För att hålla reglerna om integrerad miljö- och säkerhetsprövning och överklagande enligt Seveso-lagen samlade bör det även anges att frågor om utdömande av vite prövas av miljödomstolen. 11.13Den gemensamma miljö- och säkerhetsprövningen Förslag: Säkerhetsfrågorna skall behandlas på samma sätt som miljö- frågorna vid den samordnade miljö- och säkerhetsprövningen. Villkor beträffande säkerhetsarrangemangen skall således kunna ställas på samma sätt som gäller för miljöfrågor. En direkt koppling till Seveso-lagen avseende de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån enligt nämnda lag skall göras i bestämmelserna om en tillståndsansökans innehåll. I reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar bör det framgå att hänsyn skall tas till dominoeffekter. I nuvarande bestämmelser om miljökon- sekvensbeskrivningar bör dessutom ett förtydligande göras genom att säkerhet anges som en av de faktorer som skall beaktas. Som framgått bygger vårt förslag till genomförande av Seveso II och Industriolyckskonventionen i hög grad på att möjliggöra en samordnad prövning av miljö- och säkerhetsfrågor. I detta avsnitt skall vi närmare ange vilka lagändringar som blir nödvändiga inom miljöskyddslagstiftningen för att kunna åstadkomma denna samordning. Med hänsyn till att även miljöskyddslagstiftningen är föremål för omarbetning genom förslaget till miljöbalk har vår strävan varit att åstadkomma en samordning av miljö- och säkerhetsfrågor med så små ingrepp som möjligt i miljöskyddslagstiftningen. Enligt förslaget till miljöbalk är det viktigt att prövningen av större verksamheter vid bl.a. miljödomstol och andra myndigheter inte endast omfattar utsläppen från verksamheten utan också effekterna av verksam- heterna i ett vidare perspektiv. Således föreslås att tillståndsmyndigheten även bör överväga användningen av kemikalier och att genom villkor fastställa regler om kemikaliehanteringen i de fall hanteringen kan leda till att förhållandena i den yttre miljön påverkas negativt, t.ex. genom varornas miljöpåverkan (produktvalsprincipen). Säkerhetsfrågorna ingår vid tillåtlighetsprövningen av miljöfarlig verksamhet och omfattas således av begreppet olägenhet i miljöskyddslagen. Någon mera systematisk genomgång av säkerhets- frågorna vid tillåtlighetsprövningen är det dock inte fråga om. Förslaget till miljöbalk innebär därvidlag ingen skillnad. För att betona säkerhetsfrågornas betydelse har vi i miljöskyddslagen valt att göra ett förtydligande av begreppet olägenhet. Detta föreslås ske genom att det i 5 § miljöskyddslagen görs ett tillägg om att med olägenhet även avses risken för olyckor och skador till följd av olyckor. Därmed kommer det att tydligt framgå av lagtexten att även säkerhetsfrågor skall beaktas vid sidan av de kontinuerliga miljöeffekterna vid tillåtlighetsprövningen. Någon förändring i sak är det dock inte fråga om. I vilken omfattning säkerhetsfrågor skall tas upp i tillståndsansökan får avgöras från fall till fall beroende på verksamhetens riskpotential. Redovisningen bör som regel baseras på en riskanalys. Undantag från kravet på riskanalys bör endast göras i de fall säkerhetsfrågorna är försumbara. Analysens omfattning och valet av metod kan dock variera beroende på verksamhetens art och omfattning. I 1 kap. 1 § anges att balken skall tillämpas så att människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan. Att balken även är tillämplig på olycksrisker och skador till följd av olyckor vid verksamheter som omfattas av balkens tillämpningsområde behöver därmed inte förtydligas. Tillståndsplikten enligt är kopplad till begreppet miljöfarlig verksamhet.