sou · GMB393 · 1999-01-01 00:00:00 — Svårigheterna att få kapital till växt och expansion från banker och riskkapitalförsörjare hör till de viktigaste problemen för små företag. Svenska småföretag har i jämförelse med motsvarande företag i andra länder en lägre soliditet och lönsamhet. Den låga soliditeten ger i sin tur dåliga förutsättningar att erhålla krediter i banksystemet. För stora och medelstora företag med stor tillväxtpotential har situationen förbättrats, med en framväxt av mindre börser och ett starkt tillflöde av pengar till riskkapitalmarknaden. har dock mindre företag betydande svårigheter att få lån och riskkpital. I denna rapport lägger Småföretagsdelegationen fram ett antal förslag som vi tror skulle kunna förbättra denna situation. I Småföretagsdelegationen har följande ledamöter ingått: , , (avliden ), , , , , , , , och . Delegationen har biträtts av experterna (fr.o.m. ), , , (t.o.m. ) och , samtliga från Närings- och , samt , LRF (fr.o.m. ). Dessutom har delegationen biträtts av konsulterna . Inom delegationens sekretariat har ansvarat för arbetet med rapporten. För redaktionell utformning och utskrift har svarat. Småföretagsdelegationen överlämnar härmed sin sjätte rapport, Kapitalförsörjning till småföretag , till regeringen. Sammanfattning av förslag............................................................. Vad är riskkapital? Vad är småföretag? Hinder och problem...................................................................... Privat sparande för start och expansion av småföretag............... Starta eget-bidrag och ALMI-lån ..................................... Uppskjuten reavinstbeskattning vid återinvestering i onoterat Ökad avsättning till periodiseringsfond ............................. 10 Två modeller för löntagarägande................................................. ESOP:s gångbarhet i ........................................... Mobilisering av löntagarkapital........................................ 11 Särskilda riskkapitalbolag............................................................ Det danska förlustgarantisystemet .................................... Krav på riskkapitalbolagen .............................................. Placeringar som kan omfattas av garantin........................ Danska skatteregler som har visst samband med De svenska investmentbolagsreglerna............................... Definition av ett investmentbolag..................................... Beskattning av investmentföretag..................................... Riskkapitalbolag som skall få klassas som 12 Riskkapital från fonder, banker och försäkringsbolag................. Banker och försäkringsbolag ............................................ 1 Sammanfattning av förslag Småföretagsdelegationen föreslår att staten skattegynnar sparande för att starta eller expandera småföretag genom att tillåta befintliga och blivande företagare att göra avsättningar till ett speciellt småföretagar- konto. Vårt förslag har likheter med systemen för skogskontoavsättning respektive avdragsrätt för individuellt pensionssparande. För att stärka soliditeten och låta vinstmedel arbeta i rörelsen föreslås utökade möjligheter till avsättning till periodiseringsfond . Inför uppskjuten reavinstbeskattning vid återinvestering i aktier i onote- rade företag. Systemet kan byggas på den uppskjutna reavinst- beskattning som tillämpas vid försäljning och köp av fastigheter. Vi föreslår att en statlig förhandlingsman får i uppdrag att samla olika aktörer såsom fackförbund, försäkringsbolag och pensionsfonder till bildande av särskilda riskkapitalbolag med uppgift att placera i små- företag och andra riskkapitalbolag. 8 Sammanfattning av förslag Statliga förlustgarantier om till riskkapitalbolagens place- ringar i onoterade bolag införs efter dansk modell. De beskattningsregler som gäller för investmentbolag skall, om vissa förutsättningar är uppfyllda, även kunna äga tillämpning på riskkapitalbolag. Riskkapitalbolag skall få klassas som investmentbolag Investmentbolag beskattas i huvudsak ej i bolaget, utan hos sina ägare. Vi föreslår att även riskkapitalbolag skall få klassas som invest- mentbolag i beskattningshänseende, utan att behöva noteras på börsen. För att riskkapitalbolagen inte skall kunna användas som ett instrument för skatteundandragande bör vissa kompletterande regler stäl las upp. Placeringsregler för fonder, banker och försäkringsbolag har ett stort institutionellt förvaltat sparande. Dagens placeringsregler innebär att fonder m.fl. i huvudsak ej får äga mer än vad som motsvarar av röstetalet eller av aktiekapitalet i ett företag. Inom EU pågår emellertid en översyn av placerings- reglerna, med särskilt sikte på begränsningsreglerna. bör anpassa sina placeringsregler till europeisk praxis. Småföretagsdelegationen föreslår att placeringsreglerna i lag om värdepappersfonder, bankrörelselagen, försäkringsrörelselagen m.fl. lagar ändras så att dessa institutioner får rätt att förvärva aktier i onoterade bolag motsvarande maximalt av röstetalet eller maximalt av aktiekapitalet. Delegationens uppfattning är att nedanstående tidigare föreslagna åtgärder bör genomföras: ·Införande av ett generellt system med statliga kreditgarantier eller statligt understött system med kreditgarantier för lån och/eller efterställda lån till småföretag. Detta arbetar med. Sammanfattning av förslag 9 ·Fortsatt offentligt engagemang för lokalt ägande, t.ex. utveckling av placerarträffar och småföretagsbörser. I Småföretagsdelegationens direktiv understryks vikten av att reducera skillnader i konkurrensförutsättningar mellan små och stora företag 1. Dålig soliditet är ett grundproblem för svenska småföretag. Förutom att soliditeten är sämre i små än i stora företag har svenska småföretag i jämförelse med motsvarande företag i andra länder lägre soliditet och lönsamhet. Den låga soliditeten ger i sin tur dåliga förutsättningar att erhålla tillräckliga krediter i banksystemet. Såväl forskare som praktiker har pekat på betydelsen av att generera egna vinster för att balansera extern finansiering2. Detta är speciellt olyckligt eftersom det i är förenat med betydande svårigheter för enskilda att av egna inkomster bygga upp ett sparande som räcker för att starta ett företag. Förslagen i denna rapport är avsedda att förbättra den ovan beskrivna situationen. finner vi att banker och riskplacerare har avsevärda svårigheter att värdera immateriella tillgångar. I ett företags balans- räkning tas investeringar som maskiner och byggnader upp. Tillgångar som patent, varumärke, marknader, nätverk, förtroende, kompetens och humankapital värderas däremot inte. Det är viktigt att revisionssed och bokföringsregler utvecklas till att ta hänsyn även till immateriella tillgångar. För små företag inom service- och tjänstesektorn samt inom kunskapsintensiv tillverkning är detta speciellt viktigt. Uppgiften är dock så stor att delegationen inte kunnat ta sig an den. Ett annat problem är att svenska placerare investerar en mycket liten andel i småföretag. Detta gäller såväl pensionsfonder som för- säkringsfonder, aktiefonder och värdepappersfonder, men förvånansvärt nog även riskkapitalbolag. Skattesystemet kan verka hindrande för såväl enskilda som företag att gå in med riskkapital i småföretag. Avkastningen och försäljnings- vinster efter skatt anses inte stå i rimlig proportion till riskerna i jämförelse med andra placeringar. Sådana strukturella fel i skatte- 2Christer och , De mindre företagens finansiella villkor, och företagsutveckling, 1998. systemen måste förr eller senare åtgärdas. måste dubbel- beskattningen (i vissa fall trippelbeskattningen) av både vinster och utdelningar tas bort. Speciellt angeläget är detta för onoterade bolag. Dessa har inte den fördel av en kontinuerlig kapitalkälla som en börs ofta utgör. I väntan på sådana fundamentala strukturförändringar bör man dock genomföra reformer som till inte alltför betydande kostnader kan underlätta småföretagens kapitalförsörjning och stimulera att nya företag bildas. De förslag som Småföretagsdelegationen nu presenterar bör ses som sådana underlättande åtgärder. 2.Ökad avsättning till periodiseringsfond 3.Uppskjuten reavinstbeskattning vid återinvestering i aktier i onote- rade företag 4.Statlig förhandlingsman utses med uppgift att verka för att mer pensionsmedel placeras i riskkapitalbolag och mindre företag 5.Förlustgaranti till riskkapitalbolag enligt dansk modell 6.Riskkapitalbolag jämställs med investmentbolag ur beskattnings- synpunkt 7.Placeringsreglerna för värdepappersfonder, banker och försäkrings- bolag ändras så att större placeringar kan ske i onoterade småföretag. Genomför nedanstående tidigare föreslagna åtgä rder: ·Införa ett generellt system med statliga kreditgarantier eller statligt understött system med kreditgarantier för lån och/eller efterställda lån till småföretag. Detta arbetar med. ·Fortsatt offentligt engagemang för lokalt ägande, t.ex. utveckling av placerarträffar och småföretagsbörser. Kostnad för och finansiering av dessa förslag kommer att behandlas i delegationens sista rapport. Högre ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning är högt prioriterade mål för den ekonomiska politiken. I den aktuella ekonomisk- politiska debatten hyses stora förhoppningar om fler nystartade små- företag och expansion i befintliga små- och medelstora företag. Förvisso kan blotta nämnandet av antalet småföretag antyda den betydande potential för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning som borde ligga i småföretagen. Det är vanligt att betrakta företag med färre än 200 anställda som småföretag. Då talar vi om drygt 450 000 företag. Om vi gör en mer snäv definition och endast räknar dem som har färre än 50 anställda sjunker visserligen antalet, men uppgår ändå t ill drygt 420 000. har antalet nystartade företag varit stort. Det har väckt ytterligare förhoppningar om att det skulle vara i små- företagen som tillväxt och sysselsättning kan å stadkommas. När man så granskar medlen för att öka antalet snabbväxande företag inom småföretagssektorn utkristalliseras en väl fungerande risk- kapitalförsörjning som en grundläggande förutsättning för tillväxt. Politiskt intresse riktas mot riskkapitalförsörjningen när den privata marknaden för lån, garantier och olika former för riskfinansiering framstår som ofullständig och investeringar uteblir. Inom närings- och regionalpolitiken finns flera olika former av riskfinansiering med syfte att komplettera den privata marknaden. Det finns emellertid enligt vår uppfattning en potential för ett starkare genomslag om en renodling och prioritering sker inom ramen för de statliga insatserna. Flera olika näringslivsorganisationer, liksom andra intresse- organisationer, statliga utredningar och propositioner har uttalat sig om behovet av en effektivare riskkapital- försörjning. Behovet av riskkapital skiljer sig kraftigt åt mellan olika företag, sektorer, typ av företagare och regioner. Inom vissa sektorer av näringslivet är behovet av riskkapital större, t.ex. inom unga teknik- baserade företag som skall finansiera sina utvecklingsprojekt med så kallat såddkapital. Svårigheterna att erhålla riskkapital är naturligtvis störst i de företag där investeringarna sker i kunnande och inte i realkapital. Invandrarföretagare har haft svårare att få traditionell bankfinansiering än infödda svenskar. Udda lokaliseringar har haft svårare att attrahera privat finansiering än etableringar i storstads- områdena och på högskoleorterna. Utbudet av riskkapital sker från många olika institutioner och i flera olika former. Sammanfattningsvis har delegationen angivit att målen för en bättre riskkapitalförsörjning är: ·ökad tillväxt och sysselsättning i befintliga småföretag ·fler överlevande småföretag. Begreppen riskkapital och småföretag är centrala i denna rapport. Därför har vi ansett det nödvändigt att först diskutera olika definitioner och användning av begreppen. Motiven för att definiera begreppen är dels att ange i vilken betydelse vi i den fortsatta framställningen använder dem, dels att olika institutioner samt lag och regelverk som centrala inslag ibland med tvingande verkan använder begreppen. Exempelvis anger EU och dess olika organ vad som är tillåtna avsteg från konkurrensneutraliteten vad gäller exempelvis särbehandling av småföretag med utgångspunkt från olika definitioner av småföretag. 4.1Vad är riskkapital? Med riskkapital avses vanligen det egna kapitalet; det av ägarna tillskjutna kapitalet, balanserade vinstmedel och avsättningar av vinst- medel till beskattade och del av obeskattade reserver, . I aktiebolag aktiekapital och i handelsbolag och ekonomiska föreningar andelskapital. betecknas också lånekapital som riskkapital. avses då lån utan säkerhet eller bristande säkerhet. Ett enligt vår mening lämpligt sätt att avgränsa denna typ från det egna kapitalet är att använda begreppet riskvilligt kapital som en samlingsterm för egna kapitalet och lån utan säkerhet eller bristande säkerhet. Begreppet riskkapital inskränks till eget kapital och mellankapital. Med mellankapital avses förlagslån, konvertibla förlagslån och skuldebrev med option att teckna aktier. Ett mer formellt sätt att beskriva vad som är riskkapital är att utgå från den förmånsrättsordning som gäller vid obestånd. Det egna kapitalet – aktiekapitalet respektive andelskapital vid handelsbolag och ekonomisk förening – är det kapital som har sämst rätt till utdelning vid konkurs. Därmed kan man säga att det är detta kapital som löper störst risk att gå förlorat vid obestånd. Därefter kommer förlagslån, men även lån som ägaren ställt personliga säkerheter för (t.ex. sin villa), lån som ägaren gått i personlig borgen för eller lån som ägaren lämnat till sitt bolag utan säkerhet. Lån från utomstående utan säkerhet har också dålig förmånsrätt. Därefter får krediterna bedömas efter vilka säkerheter de har och efter vilken förmånsrätt de kan ha vid ett obestånd. Att ange vad som är riskfyllt kapital eller ej blir således en fråga om vilken förmånsrättsordning kapitalet intar vid ett obestånd samt en bedömning av säkerheternas marknadsvärde vid en försäljning. Att eget kapital ofta benämns riskkapital utesluter ju inte att utlånat kapital kan riskeras. 4.2Vad är småföretag? Det förekommer en rad olika klassificeringar över vilka företag som är att betrakta som små och medelstora. Klassificeringarna utgår ofta ifrån antal anställda, omsättning, balansomslutning, ägarförhållanden samt ägarspridning och om ägaren eller ägarna själva är verksamma i före- taget (fåmansföretagare). Vidare används begrepp som försörjnings- företag, tillväxtföretag, utvecklingsbolag. De olika metoderna för att klassificera och definiera företag har emellertid skilda syften. Skattelagstiftningen använder exempelvis begreppet fåmansföretagare i samband med beskattning av förmåner, utdelning och räntefördelning osv. För olika stöd och bidrag finns regler som utgår ifrån storlek på företagen, som starta eget bidrag, lån och rådgivning från , , Innovationscentrum m.fl. Det finns sålunda ingen generell och allomfattande princip för att klassa ett företag som stort eller litet. Inom och hos olika EU-organ används följande definition av det lilla företaget 3. Det är företag som: ·har färre än 50 årsanställda, och ·har antingen en årlig omsättning som inte överstiger 7 miljoner ecu, en årlig balansomslutning som inte överstiger 5 miljoner ecu. Definitionen ovan används framförallt av EU-organen för vilka små och medelstora företag, som utan hinder av konkurrensneutraliteten och andra skäl, av EU-organ kan erhålla stöd, bidrag och garantier av olika slag. Definitionen används också i en del av medlemsstaternas lag- stiftning och förordningar avseende stöd, lån respektive kreditgarantier. Exempelvis har denna definition som övre gräns för sin verksamhet och som framgår av avsnitt 8 återfinns definitionen även i den danska lagstiftningen. 3 Baserat på kommissionens rekommendation om definition på små och medelstora företag (98/280/EG). Det bör dock framhållas att det vid definitionen av småföretag före- kommer avvikelser både uppåt och nedåt vad gäller antalet anställda, omsättning och balansomslutning. I ett av EU lagt förslag om lånegarantier till småföretag anges 100 anställda som övre gräns. Europeiska investeringsbanken (EIB) kan ge lån till vissa projekt och företag med maximalt 500 anställda och anlä ggningstillgångar på maximalt 75 miljonerecu, även om småföretagen prioriteras. Definitionen bör inte uppfattas som en stupstock, dvs. att stöd, särskilda skatteregler, lån, garantier m.m. upphör när gränserna överskrids. Avsikten med stöden och de särskilda reglerna är ju att småföretag skall växa och inte avstanna i växten när en viss gräns uppnåtts. Definitionen eller regeln används initialt för att definiera de företag som initialt kan komma i fråga för de ofta tidsbegränsade stöd, lån, garantier m.m. som kan erhållas. Småföretagsdelegationen ansluter sig till definitionen när åtgärder och förslag vad gäller småföretagens kapitalförsörjning diskuteras. Skälen till detta är: ·att konflikter med kan undvikas vad gäller särbehandling och konkurrensneutralitet ·att definitionen i sig omfattas av många och är hanterlig ·att definitionen är att betrakta som övre gräns, med möjligheter att i speciella fall sätta snävare gränser. 5 Hinder och problem Svenska småföretag har i jämförelse med motsvarande företag i andra länder lägre soliditet och lönsamhet. Den låga soliditeten ger i sin tur dåliga förutsättningar att erhålla tillräckliga krediter i banksystemet. Det är förenat med betydande svårigheter för enskilda att av egna inkomster bygga upp ett sparande som räcker för att starta ett företag. Svenska placerare investerar en mycket liten andel i småföretag. Detta gäller såväl pensionsfonder som försäkringsfonder, aktiefonder och värdepappersfonder, men förvånansvärt nog även riskkapitalbolag. Utvecklingen av småföretagsbörser är positiv för kapitalförsörj- ningen, men kan av allt att döma endast tillföra kapital till ett relativt litet antal företag, då endast ett fåtal har den lönsamhet och mognad att de klarar en introduktion. Kostnaden för att på detta sätt skaffa kapital överstiger för majoriteten av småföretagen det möjligas gräns, dvs. är dyrare än andra vägar för dem att skaffa kapital. Placeringsreglerna för försäkringsbolag, banker och värdepappers- fonder innebär hinder för dem att placera i småföretag. Placeringar i småföretag är mer arbetskrävande för placerarna i jämförelse med placeringar i marknadsnoterade papper särskilt om man tar hänsyn till placeringarnas storlek, dvs. styckekostnaden blir hög. Skattesystemet kan verka hindrande för såväl enskilda som företag att gå in med riskkapital i småföretag. Avkastningen och försäljnings- vinster efter skatt anses inte stå i rimlig proportion till riskerna i jämförelse med andra placeringar. Risktagandet och svårigheter att bedöma småföretag utgör i sig ett hinder för placeringar. Från placerare hörs ofta argumentet att det inte är bristen på kapital som är problemet utan bra småföretag/objekt att placera i. Från småföretagare hörs ofta motsatsen; att de möts av bristande förståelse, ovilja och långtgående krav på information och analyser de inte mäktar med eller har kunskap att åstadkomma. Det är också viktigt att de offentliga insatser som görs inte missgynnar vissa typer av företag eller ägare. Småföretagsdelegationens ambition är inte att i denna rapport närmare analysera och kvantifiera vilka problem och hinder som finns för riskkapitalförsörjning för svenska småföretag. Vi har utgått från en rad utredningar, forskningsrapporter och diskussioner samt debatter, i vilka ovanstående problem och hinder har angivits.4 Från denna bakrund har vi sedan enats om ett antal förslag som vi tror skulle kunna förbättra soliditeten i småföretagen eller öka tillgången på riskvilligt kapital. Vi har haft följande i åtanke under arbetets gång: ·Analysera, pröva och värdera förslagens förväntade måluppfyllelse – bidrag till ökat riskkapital i småföretag. ·Undersöka vilka hinder och förutsättningar som kan föreligga för de olika förslagen, t.ex. lagstiftning, andra intressen – spararnas/ placerarnas, konkurrensneutralitet, fördelningspolitiska och stats- finansiella effekter etc. ·Översiktligt ange vilka lag- och regelkomplex som måste ändras eller revideras för att förslagen skall kunna genomföras. ·Analysera förslagens för- och nackdelar. Dessutom har delegationen följt debatt om och utveckling av politiken för småföretagens riskkapitalförsörjning. Ett antal förslag som lagts av tidigare utredningar är så väldokumenterade och ofta framförda till regeringen att de här inte behöver redovisas i sin helhet. Delegationens uppfattning är att nedanstående tidigare föreslagna åtgärder bör genomföras: ·Införande av ett generellt system med statliga kreditgarantier eller statligt understött system med kreditgarantier för lån och/eller efterställda lån till småföretag. Detta arbetar med. 4 Bland andra: Småföretagens riskkapitalförsörjning, DsN 1994:52. Kompetens och kapital, SOU 1996:69. Sysselsettningsvekst gjennom småføretagsudvikling, R 1997:50. Företagaren i Välfärdssamhället, , SNS 1998. ·Fortsatt statligt engagemang i utvecklingen av småföretagsbörser och placerarträffar. Hänsyn bör dock tas till att notering inte alltid är det bästa alternativet för ett expanderande företag med kapitalbehov. Det är viktigt att de företag som föredrar ägarspridning genom andra sätt än notering inte missgynnas. 7Privat sparande för start och expansion av småföretag Merparten av sparandet sker i kollektiva former offentligt eller privat, AP-fonder, försäkringssparande, pensionssparande och värde- pappersfonder av olika slag. Detta sparande är ofta för den individuelle spararen bundet, dvs. kan inte disponeras för investeringar för egen del i egen bostad eller eget företag. Vidare är sparande till pensioner i kollektiva former skattemässigt gynnat till skillnad från annat indivi- duellt sparande, exempelvis i eget företag. Av flera skäl är detta stora kollektiva kapital med stor sannolikhet mindre benäget att placeras i småföretag, än om det legat direkt hos individer. Dels finns restriktioner för de institutionella placerarna i lagstiftning och förordningar, vilket begränsar deras möjligheter att placera i småföretag (se avsnitt 9), dels är det mer arbetskrävande för institutionerna att investera i småföretag och dels kan man anta att förvaltarna av naturliga skäl är mer försiktiga att placera andras pengar. Sammantaget missgynnar troligen ett stort institutionellt sparande investeringar i småföretag, i jämförelse med om en större andel av detta sparande skett helt individuellt. Problemet med att så liten andel av sparandet placeras i småföretag kan dels lösas upp genom förändringar i placeringsreglerna, dels genom olika åtgärder för att reducera riskerna, vilket vi behandlar i efter- följande avsnitt, och dels genom att stimulera privat sparande för investeringar i småföretag, vilket vi behandlar nedan. Det föreligger stora svårigheter att på inkomster med nuvarande skattesystem spara ihop till ett tillräckligt riskkapital för att kunna våga ta risken att starta ett företag. På grund av dubbelbeskattningen är det också relativt oförmånligt att med inkomster eller vinster från det egna företaget höja aktiekapitalet i företaget. 24 Privat sparande för start och expansion av småföretag Enligt delegationens uppfattning finns det två skäl att särskilt stimulera privat sparande för uppb yggnad av eget kapital i småföretag. För det första; att ett högt eget sparande oftast är en nödvändig förutsättning för start eller expansion av eget företag och att de kollektiva privata och offentliga sparinstitutionerna är förhindrade eller obenägna att i till- räcklig omfattning placera i småföretag. För det andra; med ett högt eget sparande/förmögenhet är människor sannolikt mer beredda att ta risker.