sou · GMB339 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt borde en uppdelning ske mellan vad som regleras av för gränsälvsområdet gemensamma bestämmelser och vad som kan regleras av vartdera landets lag. Kommittén ansåg att eftersom det är fråga om vattendrag som bildar riksgräns, så skulle det behövas en förhållandevis omfattande gemensam reglering, jämfört med när det handlar om vattendrag som går tvärs över en riksgräns. Den interna lagstiftningen föreslogs bli subsidiärt tillämplig, dvs. den nationella lag- stiftningen skulle ta över i frågor som inte regleras i en gränsälvsöverens- kommelse.10 I detta avsnitt redovisas ett sammandrag av gränsälvsöverenskommelsens bestämmelser. 11 Vidare återges vissa uttalanden, av principiellt intresse för våra överväganden, som görs i betänkande och i propositionen om godkännande av gränsälvsöverenskommelsen. Geografisk avgränsning av gränsälvsområdet Det geografiska området för gränsälvsöverenskommelsen, gränsälvsområ- det, omfattar gränsälvarna – Könkämä och Muonio älvar samt den del av älv och de sjöar i vilka löper – med sidogrenar och tillflöden, älvs mynningsgrenar och skärgårdsområdet utanför älvs mynning. Bestämmelserna om fiske omfattar inte de sjöar och vattendrag som är tillflöden till gränsälvarna och de täcker bara en del av skärgårdsområdet. Det område för vilket fiskebestämmelserna gäller benämns älvs fiskeområde. 9NU s. 107. s. 12, s. 44. 104–105. 11Bestämmelserna finns återgivna i bilaga 2. Vad angår byggande i vatten och vattenreglering samt avl oppsutsläpp borde enligt varje åtgärd som vidtas i själva gränsälvarna falla under överenskommelsen, oavsett om verkningarna inskränker sig till endera landets del av vattendraget eller inte. Beträffande åtgärder som utförs inom det geografiska tillämpningsområdet i övrigt skulle en förutsättning för överenskommelsens tillämpbarhet vara att verkningarna sträcker sig in på det andra landets område. För avvägningen mellan olika intressen finns följande principer i kapitel 1 i gränsälvsöverenskommelsen. De berörda vattenområdena skall nyttjas så, att båda länderna får tillgodonjuta fördelarna av gränsvattendragen och gränsbygdens intressen främjas på bästa sätt. Kommittén framhåller att de lokala intressena bör tillgodoses och att gränsvattendragen därvid i princip bör ses som en enhet utan avseende på . 13 Särskild vikt skall fästas vid naturvård- sintresset. Så långt möjligt skall fiskbeståndet tr yggas och förorening av vattnet motverkas. I gränsälvarna med sidogrenar skall lika lott i vattenmängden tillkomma vardera sidan, även om en större del rinner inom det ena landet. Den som äger eller har nyttjanderätt till strand vid gränsälv får oavsett förfoga över annan tillhörigt vattenområde utanför stranden för anordnande av mindre brygga, båt-, bad- eller tvätthus eller annan sådan byggnad. I kapitel 1 läggs vidare fast att i den mån reglering saknas i gränsälvsöver- enskommelsen och därtill hörande stadgar är vartdera landets lagstiftning subsidiärt tillämplig, dvs. i den mån överenskommelsen inte innefattar särskilda bestämmelser skall inom vartdera landet gällande rätt tillämpas. Byggande i vatten och vattenreglering Bestämmelserna om byggande i vatten, som finns i kapitel 3 i gränsälv- söverenskommelsen, innehåller bland annat följande. Byggande i vatten skall ske så, att ändamålet utan oskälig kostnad vinns med minsta möjliga intrång och olägenhet för annat intresse inom endera landet. Vid bedömning om avsett byggande får ske skall förhållandena inom bägge länderna beaktas såsom likvärdiga. B yggande får ske endast 12NU s. 105. 13NU s. 108. om det från allmän eller enskild synpunkt medför fördel som väsentligt överväger olägenheterna. För företag som medför mer betydande påverkan av vattenförhållandena i gränsälv skall tillåtlighetsfrågan och frågan om villkor underställas båda regeringarna. Underställning skall också ske om betydande allmänna intressen skulle skadas av ett företag. Underställning skall vidare ske i andra fall om endera regeringen förbehåller sig prövningsrätten. För vattenreglering gäller, förutom tillämpliga bestämmelser om b yggande i vatten, vissa särskilda regler enligt kapitel 4 i gränsälvsöverenskommel- sen. Dessa är tillämpliga inte bara på reglering för kraftändamål och torrläggning, utan även på reglering för främjande av bland annat samfärdsel, fiske, vattenförsörjning och vattenskydd. Tillstånd till vattenreglering kan ges för att tillgodose allmänna intressen av betydenhet. pekade på att man i internationellrättsliga samman- hang tämligen undantagslöst har uttalat att en stat är förhindrad att tillåta att på dess område inleds verksamhet eller vidtas åtgärd som orsakar skada på vattendrag i en grannstat. För gränsälvsområdet borde enligt kommittén en grundsats vara att inte skall medföra någon uppdelning i särskilda intresseområden och det borde finnas enhetliga regler för skydd mot vattenförorening. Bestämmelserna om vattenförorening tillkom med den svenska miljö- skyddslagen som förebild. Bestämmelserna, som finns i kapitel 6 i gränsälvsöverenskommelsen, innebär bland annat följande. I gränsälvsområdet råder ett generellt förbud mot vattenförorening i vidare mån än vad som är tillåtligt enligt överenskommelsen. Den som ämnar använda mark, byggnad eller anläggning på sätt som kan medföra förorening av vattenområde har rätt att få verksamhetens tillåtlighet prövad av . Prövning är obligatorisk för vissa slag av verksamheter. För en verksamhet skall väljas sådan plats att ändamålet kan vinnas med minsta intrång och olägenhet, utan oskälig kostnad. För att förebygga eller avhjälpa olägenhet skall vidtas de skyddsåtgärder, tålas den begränsning av verksamheten och iakttas de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras. 16–17. Vid avvägningen mellan olika allmänna och enskilda intressen skall hänsyn tas till såväl en förorenings verkningar som nyttan av verksamhe- ten och kostnaderna för skyddsåtgärder. Frågor om tillstånd till verksamhet som kan medföra förorening av vattenområde skall underställas båda regeringarnas prövning när Grän- sälvskommissionen finner det påkallat eller endera regeringen har förbehållit sig prövningsrätten. På motsvarande sätt som beträffande byggande i vatten skall vid bedöm- ning av om en vattenförorenande verksamhet kan tillåtas förhållandena inom bägge länderna beaktas som likvärdiga. Bestämmelserna om fiske och fiskevård finns i kapitel 5 i gränsälvsöver- enskommelsen och i den till denna knutna stadgan för fisket. Bestämmel- serna har i kompletterats genom en förordning om fisket i älvs fiskeområde, som föranleddes av Högsta domstolens under- kännande av den ändring av fiskestadgan som gjordes (se s. 18). Inom älvområdet – älvs fiskeområde norr om älvmynningen, inklusive älvs utflöden – skall i varje gren finnas fiskådra. Inom havsområdesdelen av fiskeområdet skall, utöver fiskådra enligt lagen i respektive land, finnas fredningszoner. För fiskådra och fredningszoner gäller särskilda regler i syfte att säkra fiskens gång. Fångst av lax och öring är förbjuden i de innersta delarna av havsområdet. Bestämmelser om samfällt fiske efter lax eller öring i älvområdet kan meddelas av liksom bestämmelser om att oberoende av upplåta fiske mot fiskekort. Sådana beslut skall stadfästas av båda regeringarna. Fiskestadgan ger kommissionen rätt att utfärda vissa bestämmelser och besluta om vissa tillstånd och dispenser. 16 Dispensfrågor av särskild betydelse skall underställas båda regeringarnas prövning. Bestämmelser om och dess arbete finns i kapitel 2 och kapitel 8 i gränsälvsöverenskommelsen. 15Stadgan återges i bilaga 2 och förordningen i bilaga 3. 16Stadgan 12, 20–22 §§. Regeringarna i och utser vardera tre personer att ingå i kommissionen. En medlem från varje land skall vara lagkunnig och erfaren i domarvärv, en skall vara tekniskt sakkunnig och en skall vara förtrogen med gränsbygdens förhållanden. Den senare utses för del efter förslag av i . Kommissionen har getts långtgående befogenheter genom att den i de nationella myndigheternas ställe självständigt skall besluta i tillstånds- och ersättningsfrågor och i vissa fall får besluta om föreskrifter på fiskeområ- det. Kommissionen handhar vidare vissa tillsynsuppgifter och andra administrativa funktioner. För del innebär det att Gränsälvskom- missionen i fråga om gränsälvsområdet svarar för uppgifter som annars åvilar vattendomstolarna, , Fiskeri- verket och i . Kommissionen kan påkalla biträde från nationella myndigheter och får anlita sakkunniga för utred- ningsuppdrag. För beslut i krävs majoritet i var och en av de nationella grupperna. Om sådan majoritet inte uppnås skall ärendet för avgörande hänskjutas till de båda regeringarna. Det senare gäller dock inte i ersättningsfrågor, där den mening gäller som omfattas av flertalet medlemmar från det land som ersättningsfrågan angår. Kommissionens befogenheter inskränks av regler om underställning till båda regeringarna av viktigare tillstånds- och fiskefrågor och om att vissa beslut i fiskefrågor skall stadfästas av båda regeringarna. Motparter samt berörda myndigheter och sammanslutningar skall av underrättas om en ansökan och beredas tillfälle att inkomma med erinringar. I den mån det är påkallat skall exemplar av ansökningshandlingarna sändas till vederbörande myndigheter i vardera staten. Andra beslut än om ekonomisk ersättning får inte överklagas, utan kommissionens beslut vinner här laga kraft. skall utöva tillsyn i samråd med vederbörande myndigheter. Kommissionen skall verka för att tillsynsmyndigheterna i respektive land får tillgång till material som erfordras för deras till- synsverksamhet och vid behov informera dem om förhållandena inom gränsälvsöverenskommelsens tillämpningsområde. Gränsälvsöverenskommelsen innehåller en utförlig reglering av frågor som gäller byggande i vatten och vattenreglering, skydd mot vattenförore- ning och fiske. Gränsälvsöverenskommelsens bestämmelser ersätter i gränsälvsområdet motsvarande bestämmelser i svensk, liksom finsk, fiske-, miljö- och vattenlagstiftning. Gränsälvsöverenskommelsen är grundad på den nationella lagstiftning som gällde när överenskommelsen kom . De i fråga varande lagstiftningsområdena har, i såväl som , genomgått betydande förändringar sedan gränsälvsöverenskommelsen ingicks, men några ändringar har som nämnts inte skett av gränsälvsöverenskommelsen. Fiskestadgan har, som framgår av avsnitt 2.1, ändrats . Behovet av att anpassa överenskommelsen till nu gällande rätt är, tillsammans med skyldigheten att uppfylla gjorda internationella åtagan- den, grundläggande motiv för en översyn av gränsälvsöverenskommelsen. Detta framhålls i utredningsdirektivet. Den svenska vattenlagen har i detta sammanhang viktiga avseenden ändrats sedan gränsälvsöverenskommelsen kom till. Gränsälvsöverenskommelsens bestämmelser om skydd mot vattenförore- ning hade som förebild den svenska miljöskyddslagen, som trädde i kraft . Miljöskyddslagen har ändrats . Ett förslag har överlämnats till om att arbeta in bland annat miljöskydds- och vattenlagstiftningen i en miljöbalk. Frågan om i vilka avseenden gränsälvsöverenskommelsen skulle behöva ändras för att bättre stämma med den nu aktuella svenska lagstiftningen angående vattenföroreningar och byggande i vatten behandlas i avsnit- ten 5.1.2–5.1.5. Vi jämför där överenskommelsens bestämmelser med relevanta delar i miljöskyddslagen och vattenlagen, med utblick mot de förändringar som kan bedömas komma att ingå i den miljöbalk som antas besluta om. På fiskeområdet trädde i en ny fiskelag 1994, vilken därefter har anpassats med hänsyn till EU-medlemskapet. Vi behandlar i avsnitt 5.1.6 förändringar som behöver göras i gränsälvsöverenskommel- sen för att den skall bättre stämma med vad som gäller i den svenska fiskelagstiftningen. 3.2EG-rätten och internationella konventioner Några ändringar har inte skett av gränsälvsöverenskommelsen till följd av eller sådana folkrättsliga åtaganden som och har gjort i internationella konventioner. Frågan om vilka föränd- ringar av gränsälvsöverenskommelsen som behöver göras med anledning av EG-rätten och andra internationella åtaganden behandlar vi i av- snitt 5.2. Sedan och blev EU-medlemmar påverkar EG- rätten i hög grad förutsättningarna för den nationella lagstiftningen i de båda länderna. Det gäller inte minst inom miljö- och fiskeområdena. skall tillämpas nationellt och i vissa fall omsättas i nationella bestämmelser. EG:s rättsakter har formen av förordningar, direktiv och beslut. Fiskeripolitiken regleras genom förordningar. Miljöområdet regleras i huvudsak med direktiv. En förordning är bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. En förordning skall sålunda inte införlivas i den nationella lagstiftningen. Den får inte heller införlivas enligt praxis. EG-förordningar behöver dock ofta kompletteras med nationella regler, exempelvis om sanktioner och ansvariga myndigheter. Ett direktiv är bindande i förhållande till det resultat som skall uppnås, men överlåter åt medlemsstaterna att besluta om de rättsliga formerna för hur det införlivas i nationell rätt. På miljöområdet har i främst genomförts genom regler av lägre dignitet än lag; genom förord- ningar beslutade av regeringen och genom myndighetsföreskrifter. Beslut avser mer begränsade frågor och förutsätter i allmänhet en nationell genomförandeåtgärd. EG-rätten inom miljöområdet är omfattande. Det finns dels allmänna regler om miljökonsekvensbeskrivningar, miljöinformation, miljörevision och miljömärkning, dels särskilda regler som behandlar förorening av vatten och luft. Reglerna rörande vatten är de mest utvecklade och finns i ett femtontal direktiv, som främst behandlar utsläpp av vissa farliga ämnen, dricksvattens kvalitet och rening av avloppsvatten. De direktiv som har mest anknytning till gränsälvsöverenskommelsen framgår av avsnitt 5.2.1. På fiskeområdet gäller EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripo- litiken, vilka är direkt tillämpliga i medlemsländerna. Fastän EG:s fiskeri- politik formellt omfattar allt vatten inom medlemsländernas sjöterritorier är den i huvudsak inriktad på reglering av det yrkesmässiga fisket från fartyg i havet. I gäller dessutom inte innanför baslinjerna17. I förhållande till gränsälvsöverenskommelsen innebär det att endast en smärre del av det skärgårdsområde som ingår i älvs fiskeområde omfattas av EG:s s.k. tekniska bevarandeåtgärder, d.v.s. föreskrifter om fiskeförbudstider, användning och utformning av fiskered- skap m.m. Någon sådan begränsning finns däremot inte för de årliga förordningar som fördelar gemenskapens fiskeresurser mellan medlems- staterna. Sålunda omfattas även sådant yrkesmässigt fiske som sker i havet inom hela gränsälvsområdet av nationella förvaltnings- och kontrollåtgär- der med avseende på de för och tillgängliga fiskekvoterna. Det bör även framhållas att det i den s.k. grundförordningen 18 föreskrivs att medlemsstaterna skall se till att icke yrkesmässiga verksamheter inte äventyrar bevarandet och förvaltningen av de resurser som omfattas av den gemensamma fiskeripolitiken. har därmed ett förvaltningsansvar för bland annat beståndet av Torneälvslax. Mer övergripande frågor om hur gränsöverskridande vattendrag skall användas med hänsyn till strandstaternas intressen är väl grundade i folkrätten. De folkrättsliga principerna grundas på internationella konventioner, men också på sedvanerätt och allmänna rättsprinciper. 17Baslinjerna, som är utgångspunkten för beräkning av territorialhavet, utgörs av strandlinjen vid lågt vattenstånd, men där det finns hamnar, vikar, öar o.dyl. går räta baslinjer utanför dessa. Se lagen (1966:374) om Sveriges sjöterritorium. 18Rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk. Enligt de folkrättsliga reglerna får man inom ett land inte ensidigt företa åtgärder som kan medföra någon skadlig inverkan av betydelse inom ett annat land. Inte heller kan en stat göra anspråk på att inom en annan stats område vidta åtgärder. Skyldighet för ett land att tåla eller medverka i nu redovisade typer av åtgärder måste grundas på överenskommelser staterna emellan. Sedan gränsälvsöverenskommelsen kom till har både och genom att vara parter i internationella överenskommelser folkrättsligt åtagit sig förpliktelser som berör det finsk–svenska gränsälvsområdet. De internationella konventioner som särskilt berör de rättsområden som regleras i gränsälvsöverenskommelsen framgår av avsnitt 5.2.2. 4Utgångspunkter för det framtida samarbetet 4.1Motiv för en gränsälvsöverenskommelse Inom gränsälvsområdet, som är mycket stort, finns många frågor av för och gemensamt intresse vad gäller områdets användning och skyddet av miljön. Vattensystemet är en utan avseende på nations- gränser sammanhängande fysisk och ekologisk enhet. Åtgärder i det ena landets del av vattensystemet kan påverka vattensystemet i det andra landet och kan medföra intrång på egendom och intressen i det landet. Vattensystemet hyser olika gemensamma naturtillgångar av ekonomiskt värde, främst fiskresurser, och gränsälven är en för länderna gemensam samfärdselled. Ett tillgodogörande av en resurs knuten till gränsälven i det ena landet kan förutsätta vissa åtgärder i det andra landet. Det kan också vara fråga om gränsöverskridande projekt, exempelvis kommunika- tionsanordningar och muddringar. Som redovisas i avsnitt 5.2.2 finns en om gränsöverskri- dande vattendrag och internationella sjöar. Parterna förbinder sig att vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra, kontrollera och minska gränsöver- skridande påverkan. Det gäller särskilt vattenförorening och användning av gränsöverskridande vatten. I propositionen med förslag om godkännan- de av konventionen anförs följande vad gäller det finsk-svenska gränsälv- sområdet. föreskrifter går inte längre än gällande svensk miljölagstiftning. Gränsöverskridande vattendrag är för svensk del främst älv ... Mellan och finns en gränsälvsöverenskommelse som ingicks . En särskild finsk–svensk gränsälvskommission handlägger frågor rörande byggande i vatten, vattenreglering, fiskefrågor samt vattenföro- reningsfrågor i älvs vattenområde. Denna konvention, liksom andra för en större krets av stater gemensamma internationella överenskommelser som finns om hur gränsöverskridande vattendrag skall användas, innehåller mer allmänna principer. De behöver fyllas ut med närmare regler för de konkreta problemställningar och skilda förhållanden som gäller för ett visst område, såsom gränsälvsområdet. De internationella konventionerna täcker inte heller alla de aspekter som den finsk–svenska gränsälvsöverenskommelsen omfattar, främst gäller det frågor om fisket i inlandsvattnen. Det framstår mot bakgrund av det nu sagda som uppenbart, att det är av stor betydelse att det finns någon form av överenskommelse mellan om hur man skall behandla sådana frågor om gränsälvsområdets användning och nyttjandet av dess resurser som berör båda länderna. 4.2.1För gränsälvsområdet gemensamma bestämmelser En folkrättslig grundsats är att länder som har ett gemensamt vattenområ- de skall iaktta principen om ett rättvist och förnuftigt nyttjande av vattenområdena. Denna princip har senast lagts fast i en FN- konvention om icke-sjöfartsmässig användning av internationella vatten- drag.20 Där anges innebörden vara bland annat att uppnå en optimal och uthållig användning av de gemensamma vattenområdena, att ta hänsyn till alla strandstaters intressen och att beakta behovet av ett adekvat skydd av områdena. En närliggande och också internationellt vedertagen princip, som gäller gränsöverskridande föroreningar, är principen om icke-diskriminering, som innebär att grannländers miljöskyddsintressen skall jämställas. 19Proposition (1992/93:237) om godkännande av vissa konventioner m.m. s. 28. 20Convention on the of the Non-navigational Uses of International Watercourses. Adopted by the UN General 1997. Principen har kommit till uttryck i olika internationella rekommendationer och konventioner. Den återfinns bland annat i den nordiska miljöskydds- konventionen . Enligt konventionen skall gränsöverskridande miljöstörningar från en verksamhet likställas med miljöstörningarna i det egna landet. Inom fiskeområdet gäller enligt EG-förordningen om ett gemenskapssys- tem för fiske och vattenbruk ( grundförordningen) den grundläggande principen om att skydda levande resurser. I förordningens artikel 2 sägs följande. De allmänna målen för den gemensamma fiskeripolitiken skall i fråga om utnyttjandet vara att skydda och bevara de levande ma- rina akvatiska resurser som är tillgängliga och får utnyttjas och att se till att dessa resurser långsiktigt utnyttjas på ett ändamåls- enligt och ansvarsfullt sätt under de ekonomiska och sociala för- hållanden som passar sektorn, varvid hänsyn skall tas till följ- derna för det ekosystemet och särskilt till producenternas och konsumenternas behov.21 Dessa internationellt vedertagna principer bör självklart vara ut- gångspunkter för och återspeglas i en gränsälvsöverenskommelse mellan . Vissa motsvarigheter finns i den nuvarande gränsälvsöverenskommelsen. Principen om ett rättvist och förnuftigt nyttjande av det gemensamma vattenområdet bör innebära att ett optimalt nyttjande av naturresurserna och andra verksamhetsförutsättningar i gränsområdet inte skall försvåras av när det gäller verksamheter av väsentlig betydelse. För att tillgodose detta behövs bland annat regler om hur man vinner rådighet över för en verksamhet erforderliga mark- och vattenområden och därtill knutna resurser, som finns på ömse sidor om gränsen. I gränsälvsöverens- kommelsen finns regler av det slaget bland annat för åtkomsten till strömfall och för samfällt fiske. Principen om icke-diskriminering bör, utöver att bedöma miljöeffekterna oberoende av nationsgränsen, enligt vår uppfattning innebära att enskilda som berörs av en verksamhet skall ha rätt att, oberoende av på vilken sida 21Rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk. Artikel 2 punkt 1 stycke 1. 22Kapitel 1 artiklarna 3 och 5. Kapitel 3 artiklarna 2 och 4. Kapitel 6 artikel 5. 23Kapitel 3, artiklarna 5–6 och 11–12 samt kapitel 5, artikel 6. om de bor, på lika villkor föra talan i ett ärende och att överklaga ett beslut. En motsvarande rätt till likabehandling av enskilda på båda sidor om bör gälla i frågor om ersättning till följd av intrång och skada från en viss verksamhet. beslut kan inte överklagas, med undantag för ersättningsfrågor. Vi menar att detta är otillfredsställande och att ett beslut alltid av en berörd enskild skall kunna överklagas hos en högre instans. Det strider mot det allmänna rättsmedvetandet och grundläggande principer om rättssäkerhet att inte kunna överklaga ett beslut som har fattats av ett myndighetsorgan. I en rekommendation utfärdad av Euro- parådets ministerråd sägs att det i princip skall vara möjligt att få varje beslut som har fattats av en lägre domstol överprövat av en högre domstol. Undantag härifrån måste vara grundat på lag och stå i överensstämmelse med allmänna rättsgrundsatser. som det är angeläget att man i en överenskommelse lägger fast för och gemensamma regler för gränsälvsområdet, menar vi att en viktig utgångspunkt också skall vara, att detta inte skall hindra att man i denna del av i viktiga avseenden tillämpar den lagstiftning som gäller för landet i övrigt. Tillämpning av nationella bestämmelser Som vi närmare behandlar i avsnitt 5.1.2 kan den nuvarande bestämmelsen i kapitel 1 artikel 8 i gränsälvsöverenskommelsen innebära hinder för att tillämpa den nationella lagstiftningen om det i samma fråga finns bestämmelser i överenskommelsen. Vad gäller frågor om såväl byggande i vatten och vattenföroreningar som fiske finns det nationella föreskrifter som är mer långtgående än gränsälvsöverenskommelsens motsvarande bestämmelser. Det beror främst på att det i den nationella lagstiftningen har förts in nya bestämmelser. (Se vidare avsnitten 5.1.3–5.1.6 ).