sou · GMB3156 · 1999-01-01 00:00:00 — Av 7 kap. 2 § framgår att tillverkningstillstånd kan gälla sprit, spritdrycker, vin, starköl och öl eller avse en eller flera av dessa varor. Partihandelstillstånd kan gälla spritdrycker, vin och starköl eller avse en eller två av dessa drycker. Det gäller samma krav på lämplighet hos tillståndshavaren oavsett vilka tillståndspliktiga varor som tillstånd söks för. I 7 kap. 3 § anges att bl.a. tillverknings- eller partihandelstillstånd meddelas av Alkoholinspektionen. Inspektionen har således att utreda, bedöma och utfärda tillstånd. Vidare anges i författningsrummet att ansökan om tillstånd skall göras skriftligen samt att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Alkoholinspektionen meddelar närmare föreskrifter om vilken utredning som sökanden skall ge in. I 7 kap. 4 § första stycket föreskrivs att den som hos Alkoholinspektionen ansöker om tillstånd skall betala ansökningsavgift samt att den som beviljas tillstånd även skall betala en årlig tillsynsavgift. Ansökningsavgifterna är avsedda att täcka myndighetens kostnader för granskning av ansökningar. Tillsynsavgifterna skall täcka övriga kostnader hos Alkoholinspektionen samt kostnader för länsstyrelsernas regionala tillsyn. De totala avgifterna skall således motsvara Alkoholinspektionens anslag samt del av länsstyrelsernas anslag. Av lagrummets andra stycke framgår att regeringen beslutar om avgifternas storlek samt att ytterligare föreskrifter om avgifterna meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Alkoholinspektionen. De närmare föreskrifterna om de avgifter som tas ut av Alkoholinspektionen för tillståndsprövning och tillsyn återfinns i 10– 86 Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... 22 §§ alkoholförordningen (1994:2046). Upphörande av tillstånd i vissa fall Enligt 7 kap. 17 § första stycket alkohollagen upphör ett enligt denna lag meddelat tillstånd att gälla under vissa förutsättningar. Som exempel kan nämnas situationen att en tillståndshavare avlidit och dödsboet inte anmält till tillståndsmyndigheten, dvs. såvitt avser tillverknings- eller partihandelstillstånd Alkoholinspektionen, att boet vill fortsätta rörelsen. Har den som fått tillstånd försatts i konkurs, gäller enligt andra stycket att tillståndet upphör att gälla. Om konkursboet vill fortsätta rörelsen skall ansökan göras hos tillståndsmyndigheten. Myndigheten skall behandla en sådan ansökan med förtur. Återkallelse, varning m.m. Enligt 7 kap. 18 § skall Alkoholinspektionen återkalla ett tillverknings- eller partihandelstillstånd om 1.tillståndet inte längre utnyttjas, 2.tillståndshavaren inte följer de för tillståndet gällande bestäm- melserna i alkohollagen eller föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av denna lag, eller 3.de förutsättningar som gäller för meddelande av tillståndet inte längre föreligger. I förarbetena (prop. s. 109) anges beträffande punkten 3 följande. För en återkallelse på denna grund bör det vara fråga om mera påtagliga förändringar, så att tillstånd inte skulle ha meddelats i motsvarande situation. Om en anmärkning är av mindre allvarligt slag och kan antas komma att rättas till, kan i stället varning komma i fråga. Höga krav måste dock ställas på dem som har tillstånd, bl.a. med hänsyn till deras rätt till omförpackning av varor, ansvar för skatteuppbörd m.m. Även mindre anmärkningar bör därför kunna utgöra skäl för återkallelse, särskilt om de upprepas. Att en innehavare av tillverknings- eller partihandelstillstånd kan meddelas varning i stället för återkallelse framgår av 7 kap. 20 §. Varning får meddelas om varning av särskilda skäl kan anses vara en tillräcklig åtgärd. I förarbetena (prop. s. 110) anges bl.a. följande. Om en tillståndshavare vidtar erforderliga åtgärder för att rätta till förhållandena så att det kan antas att verksamheten i fortsättningen kommer att bedrivas i enlighet med gällande föreskrifter och Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... 87 meddelade villkor kan ingripandet begränsas till varning. Även andra fall för att meddela varning kan tänkas, t.ex. då en överträdelse av en föreskrift varit tillfällig eller berott på ett missförstånd, eller dylikt. I förarbetena erinras i detta sammanhang om en tillsynsmyndighets möjlighet att meddela villkor enligt 7 kap. 1 § alkohollagen. 5.2.3.2Tillsyn m. m. I 8 kap. 1 § första stycket alkohollagen anges bl.a. att Alkoholinspektionen utövar central tillsyn över efterlevnaden av alkolhollagen och att inspektionen kan meddela allmänna råd till vägledning för tillämpningen av lagen. Den omedelbara tillsynen avser främst tillsyn över innehavare av tillverknings-, partihandels- eller inköpstillstånd (prop. s. 110). Alkoholinspektionens tillsynsuppgifter är emellertid, som tidigare framgått, inte begränsade till detta område. I förarbetena framhålls tvärtom att Alkoholinspektionen tillsyn skall utövas på nationell nivå och att målet för tillsynen skall vara att garantera att all hantering i landet av alkohol sker ansvarsfullt och i enlighet med gällande bestämmelser (prop. s. 51). Alkoholinspektionen har, förutom att meddela allmänna råd, även att utfärda föreskrifter i den utsträckning regeringen bemyndigar inspektionen därtill. Av andra stycket framgår bl.a. att den regionala tillsynen utövas av länsstyrelserna och att dessa på så sätt bistår Alkoholinspektionen. I 8 kap. 2 § anges vilka som har att till Alkoholinspektionen lämna uppgifter som behövs hos inspektionen. Dessa är kommunen, polismyndigheten, kronofogdemyndigheten samt skattemyndigheter och andra myndigheter som uppbär eller driver in skatter eller avgifter. I 8 kap. 4 § finns bestämmelser om tillståndshavares skyldighet att bl.a. lämna tillträde till driftsställe med tillhörande lokaler och tillhandahålla handlingar som rör verksamheten. Alkoholinspektionen skall, enligt 12 kap. 1 § alkohollagen, föra ett register med hjälp av automatisk databehandling. I 12 kap. 2 § anges att registret får användas för 1.handläggning av ärenden om tillstånd, 2.tillsyn över tillståndshavares verksamhet samt 3.uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning samt framställning av statistik. 88 Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... Registret får, enligt 12 kap. 3 § första stycket, innehålla uppgifter 1.den som har tillstånd, 2.den som har haft tillstånd, 3.den vars ansökan om tillstånd är föremål för prövning och 4.den som har ansökt om tillstånd men vars ansökan har avslagits, avvisats eller avskrivits. Vad gäller punkten 4 kan nämnas att denna är föranledd bl.a. av det samhälleliga intresset av att kunna förebygga bulvanförhållanden. Att regeringen får meddela föreskrifter om registrering av uppgifter i fråga om olika företrädare för en verksamhet, framgår av författningsrummets andra stycke. Enligt 12 kap. 4 § första stycket får i registret, beträffande de som avses i 3 § första stycket 1 eller 3, registreras 1.uppgift om namn eller firma, person-, registrerings- eller organisationsnummer, adress och telefonnummer, 2.uppgift om dom i brottmål, såvitt avser domstol, domsnummer, utgången i målet och tillämpade bestämmelser, 3.uppgift om förekomst av ärende hos polis- eller åklagarmyndighet, såvitt avser diarienummer eller motsvarande beteckning, 4.uppgift om registrering av mervärdeskatteskyldighet, punktskatte- skyldighet och upplagshavare enligt skattelagstiftningen, 5.uppgift om konkurser samt restförda skatter och avgifter, 6.uppgift om den verksamhet som tillståndet avser och om villkor som har meddelats för denna, 7.uppgift om överträdelser av föreskrifter och meddelade villkor samt om utförda inspektioner och 8.i den utsträckning regeringen närmare föreskriver, annan uppgift som har särskild betydelse för handläggningen av ärenden enligt denna lag och inte utgör personuppgift av känslig natur. Enligt författningsrummets andra stycke får uppgifter som avses i första stycket 2 och 3 endast registreras i den mån de har betydelse för rätt till tillstånd enligt alkohollagen. I tredje stycket uppges att i registret får, beträffande den som avses i 3§ första stycket 2 eller 4, registreras uppgift som anges i första stycket 1 och 6. Enligt 12 kap. 5 § första stycket får vidare i registret anges tillståndsmyndighetens och domstols beslut i ärenden enligt lagen och de bestämmelser som har tillämpats. Registret får också, enligt samma författningsrums andra stycke, innehålla uppgift om tidpunkt för förhållanden som har registrerats och tekniska och administrativa uppgifter, om uppgifterna behövs för att tillgodose ändamålet med registret. Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... 89 Regler om gallring av registeruppgifter finns i 12 kap. 6 §. Enligt 12 kap. 8 § får uppgifter i tillståndsregistret lämnas ut på medium för automatisk databehandling enligt följande. Till polismyndighet får lämnas uppgift om misstanke om brott enligt alkohollagen för ändamålet utredning eller lagföring. Till skatte- och tullmyndighet får lämnas uppgift om verksamhet som omfattas av alkohollagen för ändamålet beskattning eller påförande av tull. I 12 kap. 8 a § föreskrivs att tullmyndighet får ha terminalåtkomst till uppgifter om tillverknings- och partihandelstillstånd. Enligt 12 kap. 9 § är Alkoholinspektionen skyldig att på begäran av länsstyrelse eller kommun lämna ut uppgifter ur registret i den mån uppgifterna är av betydelse för tillståndsprövning eller tillsyn. Bestämmelsen, som utgör en s.k. sekretessbrytande bestämmelse, skall läsas tillsammans med 14 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Utlämnande av uppgifter enligt denna paragraf kan inte ske på ADB- medium (se vidare prop. s. 119). I 12 kap. 10 § finns regler om information angående registret till den som har eller söker tillstånd enligt lagen. Alkoholinspektionens register är ännu under uppbyggnad. 5.2.3.4Alkoholinspektionen och dess verksamhet I de närmast föregående avsnitten har till stor del redogjorts för alkohollagens regler beträffande Alkoholinspektionens uppgifter vad avser partihandelstillstånd. I någon mån har även inspektionens tillsynsverksamhet berörts. Nedan lämnas en kompletterande redogörelse för inspektionens uppgifter på dessa områden samt i viss mån en redogörelse för andra regelsystem som är av betydelse i detta sammanhang. Med andra regelsystem avses alkoholförordningen, som innehåller närmare bestämmelser om tillämpningen av alkohollagen, samt de föreskrifter i olika avseenden som inspektionen genom regeringens bemyndigande i alkoholförordningen har rätt att utfärda och de allmänna råd som inspektionen med stöd av alkohollagen kan meddela. Alkoholinspektionens föreskrifter och allmänna råd har tagits in i (). Utöver nämnda publikation ger myndigheten ut kommentarer och annan information för att underlätta alkohollagens tillämpning, t.ex. och tillverkning, med kommentarer till alkohollagens tillverknings- och partihandelsbestämmelser (). För ytterligare sakuppgifter beträffande Alkoholinspektionens uppgifter såvitt avser partihandeln hänvisas till, förutom förordningen 90 Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... (1996:612) med instruktion för Alkoholinspektionen och alkoholförordningen, t.ex. inspektionens tidigare nämnda handbok inom detta område. Ansökan om tillverknings- eller partihandelstillstånd Enligt Alkoholinspektionens föreskrifter (AIFS 1997:5) om ändring i Alkoholinspektionens föreskrifter (AIFS 1996:1) om ansökan om tillverknings- och partihandelstillstånd, gäller bl.a. följande. Ansökan om tillverknings- och partihandelstillstånd skall göras på fastställt formulär (2 §). Till ansökan skall, vad gäller företaget, bifogas bl.a. kvitto på inbetald ansökningsavgift, F-skattebevis från skattemyndigheten samt diverse uppgifter om lokaler för tillverkning, omtappning, lagring och försäljning. Vidare skall uppgifter ges in om bl.a. uppskattad försäljningsvolym under innevarande kalenderår, beskrivning av det ekonomiska redovisningssystemet (bokföring, lagerredovisning och fakturering), beskrivning av den praktiska internkontrollen av varuhanteringen, senast fastställda årsredovisning och revisionsberättelse eller, för andra än aktiebolag, motsvarande ekonomisk information. Andra handlingar som skall ges in är registerutdrag från kronofogdemyndighetens utsökningsregister, företagsbevis alternativt registreringsbevis från . Vidare skall lämnas en utförlig beskrivning av företagets organisation och verksamhet, inklusive ledningens ansvarsfördelning inom organisationen, och uppgift om personer med betydande ekonomiska intressen i företaget. Vad särskilt gäller personer med betydande inflytande i rörelsen, gäller följande enligt föreskrifterna (4 §). För verkställande direktör, ensam firmatecknare i företaget samt delägare i fåmansföretag eller i fåmansägt handelsbolag skall lämnas följande uppgifter: 1.Uppgift om kunskap om alkohollagstiftningen. a.frihet från näringsförbud samt 4.Registerutdrag från kronofogdemyndighetens utsökningsregister. Därtill innehåller föreskrifterna regler för uppgifter beträffande föreståndare och möjligheten för utländsk sökande att styrka sin lämplighet genom handling från utländsk myndighet m.m. Föreskrifterna innehåller dessutom en regel beträffande Alkoholinspektionens möjlighet att medge undantag (dispens) från föreskrifterna i fråga. SOU 1998:156 Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... 91 Alkoholinspektionen har utarbetat ett handledningsformulär för ansökan. I övrigt kan här tilläggas att ansökan inte behandlas förrän ansökningsavgiften, f.n. , har betalats. Handläggningstiden uppgår, enligt uppgift från Alkoholinspektionen, till ungefär en månad. Uppfyller sökanden de formella kraven utfärdar AI ett tillståndsbevis med uppgifter om tillståndets omfattning. Någon möjlighet för Alkoholinspektionen att avslå en ansökan av alkoholpolitiska skäl finns inte. Enligt handboken för partihandel och tillverkning baseras Alkoholinspektionens lämplighetsprövning på de uppgifter som lämnas i ansökan och de uppgifter som inspektionen inhämtar från vissa andra myndigheter, bl.a. . Lämplighetsprövningen omfattar såväl företaget som fysiska personer med betydande inflytande i verksamheten. För företaget prövas den ekonomiska skötsamheten med särskild hänsyn till hur företaget fullgör sina skyldigheter mot det allmänna (betalning av skatter m.m.). För fysiska personer med betydande inflytande i rörelsen kontrolleras laglydnad och ekonomisk skötsamhet (eventuell brottslighet samt betalning av skatter och inblandning i konkurser m.m.). Vidare görs en bedömning av omständigheterna i övrigt, dvs. bland annat möjlighet och förmåga att sköta verksamheten i enlighet med lagar och föreskrifter på området. En genomgång görs då av företagets organisation, rutiner och system för bokföring m.m. För det fall att tillståndshavaren har lager i , skall dessa lager uppfylla kraven i Alkoholinspektionens föreskrifter och allmänna råd (AIFS 1996:2) om distribution av spritdrycker, vin och starköl, ändrade genom AIFS 1997:2 och AIFS 1997:6. Föreskrifterna innehåller regler för, förutom distribution, lagerhållning och redovisning. Reglerna gäller inte transport från utlandet direkt till lagerlokal i . Föreskrifterna är under omarbetning, i syfte att förtydliga Alkoholinspektionens krav. Några större ändringar i sak avses inte; se det som bilaga 4 redovisade utdraget ur handboken. 92 Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... Som ovan redogjorts för har Alkoholinspektionen, förutom sitt ansvar som central tillsynsmyndighet, det direkta tillsynsansvaret över bl.a. innehavare av partihandelstillstånd. Syftet med inspektionens tillsyn av tillståndshavarna är att kontrollera dels att de lagstadgade reglerna m.m. efterlevs (t.ex. att försäljning sker endast på föreskrivet sätt), dels att förutsättningar för tillstånd fortfarande föreligger (t.ex. att tillståndshavaren är lämplig att utöva sin verksamhet). Tillsynen över tillståndshavarna kan genomföras i form av s.k. administrativ tillsyn eller genom kontrollbesök. Enligt inspektionens handbok gäller följande. Den administrativa tillsynen omfattar kontroll av personlig vandel genom polisregistret och kontroll av ekonomisk skötsamhet t.ex. genom kronofogdemyndigheten. Inspektionen hämtar regelbundet in uppgifter om tillståndshavare även från andra myndigheter, t.ex. tullmyndigheten och . En del uppgifter förs in i det register med uppgifter om tillståndshavare, som inspektionen för som en del av sin löpande tillsyn. Den administrativa tillsynen omfattar, enligt uppgift från Alkoholinspektionen, i princip samtliga ca 300 tillståndshavare. Vad därefter gäller kontrollbesöken, kontrolleras vid dessa att reglerna för hantering av spritdrycker, vin och starköl efterlevs. Kontrollen kan omfatta allt från företagets kundregister till lagerlokalens fysiska utformning, lagerinventering och kontroll av rutiner samt granskning av hur varuhanteringen redovisas (se bilaga 5). Vad gäller antalet kontrollbesök, gör Alkoholinspektionen – enligt egen uppgift – ett årligt kontrollbesök hos ca 60 av de 300 parti- handlarna. Sedan tillkomsten av gällande partihandelssystem har 42 partihandelstillstånd upphört att gälla. Av dessa har 21 upphört på egen begäran, 17 på grund av konkurs och 4 på grund av att Alkoholinspektionen återkallat tillstånden. Anledningen till dessa återkallelser har uppgetts vara olaglig import, slarv med bokföringen eller personlig olämplighet. En annan del av Alkoholinspektionens verksamhet som tillstånds- och tillsynsmyndighet för partihandeln med spritdrycker, vin och starköl är att verka för att aktörerna på marknaden har kunskap om det alkoholpolitiska regelverket. Som ett led i detta arbete distribueras Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... 93 information till tillståndshavarna via direktutskick, hämtfax (Faxnytt), inspektionens hemsida och sammankomster av olika slag med företrädare för branschen. Samverkan och informationsutbyte förekommer, som tidigare framgått, även med andra myndigheter; främst skattemyndigheten, tullen, polisen, länsstyrelserna och kommunerna. 5.2.4Europeiska kommissionens synpunkter, m.m. I kapitel 1 har redogjorts för utredningens direktiv för den del av utredningsarbetet som redovisas i detta betänkande. Vad gäller utredningsuppdraget avseende partihandeln och den yrkesmässiga införseln, hänvisas till denna redogörelse. I det följande lämnas en redogörelse för innehållet i den formella underrättelsen till , i nu relevanta delar. Därefter redovisas vad som framkommit vid utredningens möte med kommissionen. 5.2.4.1Den formella underrättelsen av I den formella underrättelsen från Europeiska kommissionen anförs bl.a. följande. Enligt den svenska lagstiftningen skall de som bedriver handel uppfylla vissa villkor och erlägga vissa avgifter för att erhålla partihandelstillstånd eller tillverkningstillstånd. Ett sådant tillstånd krävs för att de skall ha rätt att importera spritdrycker, vin och starköl (alkoholdrycker) från andra medlemsstater till . Sökandena skall sålunda visa att de uppfyller vissa krav för att beviljas partihandelstillstånd eller tillverkningstillstånd. De skall ha tillfredsställande lagringsmöjligheter och vara etablerade med föreståndare i . Vidare skall sökandena visa att de med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämpliga att utöva verksamheten, att de är laglydiga och benägna att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna. Kommissionen anför vidare att i det s.k. Franzén- målet (mål C-189/95, åklagaren mot , 1997, s. I- 5909) uttalade att det står i strid med artikel 30 i EG-fördraget att förbehålla rätten att importera alkoholdrycker aktörer med tillstånd på sådana villkor som beskrivits ovan eftersom detta innebär att importen av alkoholdrycker från övriga medlemsstater fördyras. Som exempel på sådant fördyrande nämnde gemenskapsdomstolen kostnader för mellanhänder och kostnader i samband med skyldigheten att förfoga över lagringsutrymme i . Vidare hänvisade domstolen till att 94 Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... importörerna skall visa sin lämplighet att utöva verksamheten: tillräckliga personliga och ekonomiska förutsättningar att utöva den aktuella verksamheten, särskilt beträffande deras branschkunskap och ekonomiska förhållanden. Enligt kommissionens mening strider det följaktligen mot artikel 30 i EG-fördraget att förbehålla rätten att importera spritdrycker, vin och starköl aktörer med tillstånd på dessa villkor. Kommissionen tar i underrättelsen vidare upp att i Franzén-målet hänvisade även till att kravet att erlägga en ansökningsavgift och årliga avgifter fördyrade importen av alkoholdrycker och därför stred mot artikel 30. Efter denna dom sänkte de svenska myndigheterna ansökningsavgifterna. Denna avgift kan enligt kommissionen motsvara sådana förvaltningskostnader som nödvändigt följer av systemet med tillstånd och skulle därför vara förenlig med artikel 30 förutsatt att systemet med tillstånd inte innehåller andra villkor som är oförenliga med artikel 30. Kommissionen anser dock att de årliga tillsynsavgifterna, som också sänktes av de svenska myndigheterna efter Franzén-domen, är alltför höga och innebär att importen av alkoholdrycker avsevärt fördyras. De svenska myndigheterna anses inte ha visat att de årliga avgifterna motsvarar de förvaltningskostnader som nödvändigt följer av tillsynsförfarandet. Enligt rättspraxis (mål 31/67 Stier ;1968= ECR 235) skall vidare det tillsynsförfarande som avses täckas av de årliga avgifterna anknyta till det förfarande genom vilket de för importen nödvändiga tillstånden beviljas, dvs. de som bedriver handel granskas först i förhållande till vissa krav och sedan utförs tillsynen för att kontrollera att dessa personer uppfyller ifrågavarande krav. Tillsynsförfarandet kan således endast användas för att granska innehavaren av tillståndet men inte de produkter som handlas med eftersom sådan produktkontroll kan utföras enligt andra regler rörande exempelvis beskattningskontroll. Kommissionen nämner vidare att i Franzén-målet uttalade att även om syftet att skydda människors hälsa från alkoholens skadeverkningar otvivelaktigt är ett av de syften som kan göra ett undantag från artikel 30 befogat, hade den inte visat vare sig att det tillståndssystem som föreskrivs i alkohollagen stod i proportion till syftet att skydda folkhälsan eller att syftet inte skulle kunna ha uppnåtts genom åtgärder som begränsar handeln inom gemenskapen i mindre utsträckning. I förhållande till de omständigheter som var aktuella i målet, har ansökningsavgiften sänkts till en nivå motsvarande de förvaltningskostnader som nödvändigt följer av tillståndssystemet. Kommissionen framhåller att tillståndssystemet dock fortfarande innehåller samma villkor enligt Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin ... 95 alkohollagen och att de årliga avgifterna är alltför höga. Det har, enligt kommissionen, inte visats att dessa regler är nödvändiga och proportionella i förhållande till intresset av skydd för folkhälsan (Franzén-domen punkten 76). Kommissionen erinrar vidare om att restauranger som importerar alkoholdrycker skall ha ett serveringstillstånd för vilket vissa avgifter skall erläggas, såväl som ett partihandelstillstånd eller ett tillverkningstillstånd för att ha rätt att importera alkoholdrycker. Det konstateras att restauranger följaktligen är skyldiga att ha dubbla tillstånd enligt svenska regler och dämed skall betala dubbla avgifter och administrativa kostnader. Dessa villkor utgör enligt kommissionen åtgärder vilkas verkan motsvarar kvantitativa importrestriktioner i den mening som avses i artikel 30 och följande i EG-fördraget. Åtgärderna kan inte betraktas som nödvändiga och proportionella. Då de svenska åtgärder som avses ovan inte kan betraktas som nödvändiga och proportionella i förhållande till intresset av skydd för folkhälsan, finner kommissionen att har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 30–36 i EG-fördraget.