sou · GMB3155 · 1999-01-01 00:00:00 — Slut- satsen blev att dessa ambitioner endast kan uppnås om initiativet kommer underifrån. Detta talade emot tanken på att genomföra en generell förändring med omedelbar verkan, liksom att starta för- söksverksamhet i hela kommunen. Kommittén beslutade därför att föreslå en mer begränsad försöksverksamhet i endast två kommun- delar, nämligen (landsbygd) och (stadsdel). Denna uppläggning kunde kasta ljus över den lokala demokrati- utvecklingens skilda förutsättningar i stads- och landsbygdsmiljö. Att blicken riktades mot just dessa två kommundelar hängde ihop med tidigare initiativ från lokala aktörer, dels i form av lokal mobilisering i med krav riktade mot kommunen, dels initiativ från HSB och Hyresgäströrelsen för boendeutveckling i . De två kommundelarna framstod som ganska naturliga försöksområden. förslag erhöll ett enhälligt partipolitiskt stöd. 10 Hela detta avsnitt om demokratiutvecklingsprojektet i är hämtat ur 1998. kommitténs förslag till direktiv och därmed kunde projektet starta. Styrgrupp för demokratiprojektet är kommunstyrelsen. Projek- tet saknar dock en traditionell projektledare. En tjänsteman har en samordnande roll för projektet, men har inget verkställande ansvar. Ansvaret för projektets förverkligande i försöksområdena skall, enligt beslut i kommunfullmäktige, skötas av lokala led- ningsgrupper. Angående gruppernas sammansättning ges inga bestämda direktiv. Utvecklings- gruppen bildades på initiativ från kommun. Kommunen – representerad av bl.a. dåvarande kommunalrådet och några tjänste- män – bjöd in allmänheten till information om demokratiutveck- lingsprojektet vid ett flertal tillfällen och vid ett av dessa utsåg närvarande ortsbor en valberedning. Denna fick i uppdrag att ge förslag på ledamöter till en utvecklingsgrupp för Hamrånge- bygden. Till informationsmötena kom inte särskilt många från allmänheten. Det sista mötet, när ledamöter till utvecklings- gruppen skulle väljas, kom dock ca 40-50 personer. Kommunledningens direktiv och utgångspunkter vid till- sättandet av den lokala utvecklingsgruppen var att den skulle vara opolitisk och bestå av sju ledamöter. Vidare framhöll kommunled- ningen att det är önskvärt att ledamöterna kommer från olika delar i området så att gruppen får en bred orts- och personkännedom. Detta var inte minst viktigt med tanke på tidigare konkurrens och spänningar mellan olika orter och föreningar i Hamrångebygden. Med utgångspunkt från dessa kriterier fick valberedningen i upp- gift att skaffa fram namn på kandidater som var villiga att ta på sig uppdraget som ledamot i utvecklingsgruppen. Vid mötet med all- mänheten presenterade valberedningen sju kandidater. Under mötets gång kom förslag från allmänheten om ytterligare två kandidater till dessa poster. I stället för att välja bort två kandidater valde ortsborna att utöka antalet ledamöter till nio stycken. Ledamöterna är bosatta i olika byar och är aktiva medlemmar i olika föreningar i bygden. Gruppen utgör ingen traditionell styrelse, utan har en samman- kallande som tar emot all post samt en kassör. minst en gång , ibland två. Mötena är offentliga och för- läggs till olika orter för att underlätta för ortsborna att komma. Valet av sammanträdesort bestäms i hög grad av vilka frågor som skall behandlas. Har en fråga direkt koppling till en ort är det naturligt att mötet också hålls där. Ingen dagordning sätts upp till mötena, utan aktuella frågor tas upp och diskuteras helt enkelt. Varje möte protokollförs. En särskild utmaning för demokratiprojektets organisering i var avsaknaden av lokal mobilisering i kommundelen. Någon form av lokal samarbetspartner ansågs nödvändig för att kunna starta upp projektet. Den lösning som föreföll lämplig var att in- leda ett samarbete med idrottsföreningen , som är en etablerad och välkänd förening i stadsdelen. Kommunen och kom överens om att idrottsföreningen skulle fungera som valberedning inför ett allmänt möte för sätraborna. Avtalet innebar att klubben uppdrogs att samråda med föreningar och enskilda. på heltid fick en ledamot i idrottsföre- ningens styrelse åka runt i stadsdelen och försöka intressera för- eningar och enskilda för demokratiprojektet. Vid de olika mötena gav han människor möjligheten att utse representanter som skulle ingå i den grupp på ca 25 personer som skulle bildas . Han hade också med sig en förslagslåda i vilken invånarna kunde lägga olika förslag rörande stadsdelens utveckling. , i samband med den återkommande , presenterades projektet närmare i form av en offentlig utställning. genomfördes ett offentligt möte till vilka alla invånare i stadsdelen var inbjudna. Vid detta möte valdes den projektgrupp på 25 personer som har an- svaret att demokratiprojektet förverkligas i . Gruppen fick namnet och består av en blandad person- sammansättning: invandrare, nyinflyttade, länge bosatta samt boende från alla områden av stadsdelen. Det finns klara likheter mellan Hamrånge- och Sätragruppens måldokument. I båda fallen är det fråga om en lång rad strategier och aktiviteter som har med lokal utveckling att göra snarare än demokratiutveckling. Ökat deltagande är dock en demokratiaspekt som fokuseras och som mer direkt kan relateras till demokrati- Frånvaron av principer eller spelregler för deltagandet gör att det kan betraktas som allmän utveckling av medborgar- engagemanget snarare än som demokratiutveckling. Önskemål från grupperna om att man i kommundelen skall få beslutanderätt över kommunala medel kommer rimligen att trycka upp frågan om spelregler på demokratiprojektets dagordning. 9.2.1 Några preliminära resultat Vilka problem och utmaningar har varit aktuella för de lokala grupperna under projektets första ? För det första har det varit en svår utmaning för både Hamrånge- och Sätragruppen att mobilisera ortsbor på bredden. I båda kommundelarna är det 10-15 personer som arbetar aktivt, men man vill engagera fler. Mobiliseringsproblematiken skiljer sig delvis åt mellan de två kommundelarna. I torde själva mobili- seringen vara svårare. Det är befolkningsmässigt ett relativt stort område med bristfälliga folkrörelsetraditioner. I Hamrångebygden finns mycket engagemang, men det är inte alldeles enkelt att definiera och kanalisera det inom ramen för ett sammanhållet Hamrångeprojekt. I detta område har mobiliseringssvårigheterna inslag av en samordnings- och samarbetsproblematik. utvecklingsgrupp ser dock positiva tecken, inte minst tack vare gruppens opolitiska karaktär. Det är fördelaktigt eftersom inte någon ledamot behöver ta hänsyn till eller känna sig bunden av partiprogram och uppfattningar hos partikollegor. anses leda- möterna kunna koncentrera sig på att arbeta för bygdens bästa. Flera ledamöter är eller har varit partipolitiskt aktiva. Detta märks dock inte när de arbetar i gruppen, då har de Hamrångebygdens bästa framför ögonen, framhåller gruppens ordförande. Parti- politik diskuteras aldrig i utvecklingsgruppen. För det andra har gruppernas relationer till olika förvaltningar delvis olika karaktär. I många fall har de mycket positiva erfaren- heter, medan de i andra har mötts av mer negativa besked. Ett bra exempel här är sätragruppens goda samarbete med gällande trafikfrågor m.m. å ena sidan, och de mindre lyckosamma kontakterna med gällande bland annat en ny isbana, å den andra. Det finns sannolikt flera olika för- klaringar till att relationen mellan de lokala grupperna och förvalt- ningarna varierar. Om de lokala grupperna exempelvis agerar som förkämpar och kommer med kostsamma förslag torde de få svårt i relation till aktuell förvaltning. I demokratiprojektets syfte ingår ju faktiskt också att bidra till en effektivare organisation, vilket kan innebära att en nyinvestering inte anses platsa som ett realistiskt alternativ. Andra förklaringar till variationerna kan ha att göra med kulturskillnader, tidsbrist hos förvaltningar och rena intressemotsättningar mellan tjänstemän och lokala före- Hur kommer framtiden att gestalta sig för demokratiexperimenten i ? Projektet kan karakteriseras som sprunget ur en kollek- tivistisk demokratisyn och utgör avsteg från demokrati på svenska. Projektet stimulerar olika former av deltagande som på olika sätt utmanar partisystemet och den kommunala förvaltningen. Ett scenario är att projektet banar väg för en otydlig maktfördelning mellan den lilla och den stora politiken, dvs. en fragmentering av politiken. Initiativ, debatter och beslut kan spridas till olika delar i och utanför den kommunala organisationen. Det blir svårt att veta vem som egentligen ansvarar för vad. Många kan vara engagerade, men det är nya lokala eliter som har avgörande inflytande. Enskilda enheter och förvaltningar kan uppvisa god handlingskraft, men till men för en helhetssyn. Ett annat scenario är att fler kommunala beslut förankras direkt hos medborgarna. Om medborgarna hyser stort förtroende för besluten och dess genomförande blir frågor kring maktens regle- ring inte så allvarlig. En bred mobilisering och konsensusoriente- rade beslut minskar behovet av att tydliggöra det politiska an- svaret. Dagordningsmakten tas över av medborgarna och deras föreningar. Bredden i engagemanget och samspelet med de poli- tiska partierna reducerar risken för ensidigt inflytande för vissa Handlingskraften finns utspridd där behov och problem gör sig gällande. Nya lokala eliter växer fram, men de granskas och kontrolleras ständigt av andra engagerade medborgare. Sammantaget kan sägas att en avgörande fråga för utvecklingen är – precis som i den klassiska liberala demokratiteorin – att disku- tera och utveckla former för avvägningen mellan reglering och handlingsfrihet. Demokratisk kontroll och insyn kräver tydlighet som i sin tur förutsätter att makten är reglerad. Å andra sidan kan en långtgående reglering innebära att medborgarnas mobilisering och inflytande begränsas. Fördjupat medborgarinflytande var från början ett politiskt socialdemokratiskt initiativ i Åre kommun11. Flera orsaker anges till projektets tillblivelse. Dels ville man öka människors engage- mang för samhällsfrågor dels möjligheter att hitta andra former för verksamhet samt skapa ett engagemang och en dialog mellan medborgarna och politiker för sådana frågor. Man ville från politikerhåll ta vara på de strömningar som fanns ute i bygden bland byautvecklingsgrupperna. Det finns också ett inte fullt lika tydligt uttalat syfte med demokratiprojektet. Ett syfte som handlar om att effektivisera och bekämpa budgetunderskottet i kommu- nen. Projektet kan genom ökat medborgardeltagande och ökad sysselsättning i förlängningen spara in pengar till kommunen. I projektets syftesbeskrivning och av dess riktlinjer kan man se en stark betoning på handling och effektivitet. Man försöker efter- sträva konkreta resultat i form av ökad sysselsättning och bevara/ utöka den kommunala servicen. Man utvecklar enligt projekt- beskrivningen ett fjärde alternativ till nedskärningar, skattehöj- ningar eller avgiftshöjningar. 11 Avsnittet om Åre kommun är en förkortad version av en opublicerad studie som gjorts av vid Novemus. Målsättningen är enligt projektbeskrivningen indelad i sex delmål: àatt fördjupa demokratin genom aktivt medborgarinflytande, àöka delaktigheten och förståelsen för den kommunala ekono- min hos medborgarna, àöka engagemanget hos befolkningen för den offentliga sektorn, àbibehålla den kommunala servicen, àatt totalt skapa minst 10 nya arbets- tillfällen/deltagande per ort, dock ej kommunala, samt àatt genom projektet effektivisera den kommunala verk- samheten. Projektet finansieras, av Åre kommun, i samt EU-medel. Det inleddes och beräknas fortsätta . Det övergripande ansvaret och kontrollfunktionen har en kommu- nal ledningsgrupp som består av ett arbetsutskott i kommunstyrel- sen. Som motor och ansvarig för implementering i projektet fungerar en central projektledare som är anställd av Åre kommun och har sin bas på kommunkontoret i . Ute på orterna finns sedan en lokal projektresurs, alltså en lokal projektledare som skall samordna aktiviteterna på orten och administrera det lokala nät- verket. Den lokala projektledaren finansieras av respektive lokala ekonomiska förening. Utöver dessa funktioner kommer olika specialinsatser som exempelvis ekonomihantering, juridisk assistans, IT osv. att upphandlas och utföras enligt beställningar av den lokala ekonomiska föreningen. Varje lokal ekonomisk förening är organiserad efter de regler som finns för hur sådana skall se ut och har således en styrelse och skrivna stadgar. Föreningarna i sig är sedan indelade i olika ämnesrelaterade arbetsgrupper. På varje ort har det inrättats bykontor som del i projektet vilka är tänkta att fungera som en informations- och samordningscentral för respektive by. Där är det också tänkt att man skall få stöd och hjälp i arbetet att hitta finansiering för sina projekt. Enligt projekt- informationen skall bykontoren fungera som en naturlig länk mellan bybor, kommun och andra myndigheter och förvaltningar. Parallellt med demokratiutvecklingsprojektet finns ett annat projekt som heter 2002. Det är en visionär programförklaring för att stärka företagandet i Åre kommun och därmed försäkra sig om kommunens överlevnad. Det är ett samarbete mellan kom- munen, arbetsförmedlingen näringslivet och byautvecklings- grupperna. 9.3.2 Områdesstyrelse och geografiskt utskott beslutade fullmäktige att på försök inrätta ett geografiskt utskott till fullmäktige och en områdesstyrelse i syfte att stärka medborgarnas inflytande och ansvar samt att bryta sektoriseringen. Områdesstyrelsen är tämligen unik i sitt slag genom att den till hälften tillsätts av fullmäktige och till hälften genom direktval (sammanlagt 10 ledamöter samt ersättare). Det är en blandning av vanlig nämnd och en partiopolitisk nämnd. Styrel- sen får samma ställning som andra nämnder med ansvar för för- skola, grundskola samt äldreomsorg i det geografiska området. Områdesstyrelsen ersätter inte byutvecklingsgrupperna utan de fortsätter sitt arbete. I nomineringsprocessen till de fem direkt- valda platserna nominerades 54 personer och av dessa tackade 30 ja till att stå med på valsedeln. Valet genomfördes i mitten av novem- ber och fullmäktiges ledamöter i områdesstyreslen utses . Valdeltagandet blev lågt. av de röstberättigade deltog i valet (nr 36, 1998). Projektet medborgarinflytande har varit ett politiskt initiativ med demokratiska ambitioner men också med betoning på effektivitet och handling. Kommunens försämrade ekonomi är en av orsakerna till projektet men också en medborgarsyn som sträcker sig bort från den kundorienterade privata medborgaren till en aktivt deltagande politisk medborgare. Kanske kan projektet ses som ett försök att återskapa den gamla lokala folkstyrelse- modellen, dvs. ett uttryck för en backlash mot centralisering och kommunsammanslagningar. Det talas om att invånarna ska känna stolthet över sin bygd och att det är den känslan som engage- manget vilar på. Det finns hos vissa en vision om att resten av skall få höra talas om Hallenbygdenkänslan. På det sättet kan en spridningseffekt uppnås. Det är i första hand den territori- ella identiteten som åberopas som legitimitetsgrund i stället för den funktionella, administrativa och partipolitiska. Representativitetsproblematiken är närvarande. Når man alla man vill nå, eller är det ett engagemang för det begränsade antalet redan aktiva? Erfarenheterna så långt visar att det är en mindre skara invånare som engagerar sig och att dessa företrädesvis är kvinnor. I projektledningen tror man dock på ett större engage- mang när invånarna börjar se resultat av projektet, när de förstår att de kan ha ett reellt inflytande över delar av den kommunala verksamheten. Det finns således en politisk vilja att återskapa strukturer för kollektivt engagemang och gemenskap som kan få effekter på rollfördelningen mellan politiker, tjänstemän samt medborgare. Det finns också en politisk vilja att experimentera med olika meto- der för att öka medborgarnas inflytande och delaktighet i den lokala politiken. Tillkomsten av en områdesstyrelse samt ett geografiskt utskott är ett sätt att kombinera demokrati på svenska och andra kollektivt orienterade former. 9.4Sammanfattande intryck och diskussion Det finns ett antal genomgående tema kring fenomenet lokala ut- vecklingsgrupper. Det handlar framför allt om hur många med- borgare som kan engageras och hur detta engagemang kan bibe- hållas samt om relationen mellan grupperna och kommunen. Ett genomgående problem som framträder i samtliga demo- kratiförsök är svårigheten att engagera tillräckligt många med- borgare för att det skall kännas tillfredsställande för initiativ- Ofta framställs deltagande som ett mål i sig och därmed uppstår besvikelse om inte medborgarna infinner sig. Det är ett klassiskt problem och har bland annat lett till att förespråkare för en konkurrensdemokrati där lokala eliter tävlar mot varandra om medborgarnas gunst ständigt fått nya stöd för sina argument. Tittar vi lite närmare på vad som faktiskt sker i de lokala demo- kratiförsöken samt vrider och vänder lite på de teoretiska argu- menten för olika former av demokrati kan den klassiska distink- tionen mellan deltagardemokrati och konkurrerande elitdemokrati delvis ifrågasättas. För det första finns de i några fall inslag av för mycket snarare än för lite deltagande i den meningen att det finns ett relativt stort antal organisationer där medborgarna representeras på olika sätt. Detta fenomen – för mycket organisering – skall givetvis inte tas som argument för att det borde vara färre engagerade, men det pekar ändå på problem som synes vara viktiga att uppmärksamma. I t.ex. fallet () uppstod en del samordnings- och samarbetsproblem mellan olika aktiva intressen och på andra håll kan observeras tendenser till en utspädd process där ansvarsför- hållandena är oklara och ingen tycker att hon/han har påverkat något väsentligt (Montin, red 1998). Det kan uppstå ett antal parallella organ som inte samarbetar med varandra om inte spelreglerna är givna. För det andra är inte det deltagardemokratiska målet givet för alla. Snarare är det så att den lokala organisering som sker inte all- tid ges rubriken deltagardemokratiförsök utan beskrivs mer i ter- mer av lokal utveckling och mobilisering. Det tycks finnas vissa tendenser till att kommunledningar i allmänhet framställer i stort sett alla organisationsförändringar i syfte att skapa deltagardemo- krati. Vi känner igen det från diskussioner om kommundels- nämnder, målstyrning etc. Förändringar som i första hand syftar till att effektivisera, förbättra kvaliteten eller skapa ökad till- gänglighet för den kommunala servicen framställs ofta som reformer i syfte att öka medborgarnas direkta deltagande i olika beslutsprocesser. Det förefaller vara ett nordiskt fenomen att integrera effektivitet och demokrati på detta sätt (och 1998). På liknande sätt kan man se lokal organisering som dels ett sätt att mobilisera resurser och kompetens för att lösa gemensamma problem, dels som ett sätt att engagera medborgarna som ett mål i sig. Den initiativtagande kommunledningen framställer projektet som en deltagardemokratisering medan deltagarna själva på lokal nivå framställer det i första hand som ett lokalt utvecklingsprojekt. De ser inte organiseringen som ett deltagardemokratiskt projekt utan mer som ett medel att mobilisera lokala resurser och lösa konkreta problem. Därmed inte sagt att det skulle finnas någon motsättning mellan lokal mobilisering och demokrati, utan olika förväntningar på hur många som skall deltaga i olika sammanhang och i övrigt hur stora förväntningar som skall ställas på den interna demokratin. Denna diskussion om förhållandet mellan demokrati och lokal mobilisering och problemlösning knyter an till en tredje problema- tisering nämligen att högt deltagande inte är en given förutsättning för att många skall bli engagerade. Även om ett relativt fåtal deltar i olika arrangemang såsom öppna stormöten eller föreningsträffar kan det som avhandlas spridas till andra och därmed framkommer en indirekt effekt. Förutsättningen är dock att det som avhandlas är relevant för medborgarnas problemverklighet och att det finns en kommunikation mellan passiva och aktiva. Det kan ju vara så att de till synes passiva, dvs. de som inte deltar i olika mötes- sammanhang, är nog så aktiva i olika – kanske tillfälliga – opinions- bildande, mobiliserande eller resultatorienterade processer. Ofta framställs förekomsten av eldsjälar som avgörande för ett pro- jekts fortlevnad och framgång. Men det finns andra som med små men betydelsefulla insatser bidrar till olika positiva resultat. Eld- själar och ledare är betydelsefulla för ett projekt, men undervegeta- tionen av små vardagliga insatser är nog så viktig. Relationen mellan lokala grupper och kommunen kan vara ut- formad på olika sätt och ge olika effekter. En framträdande kom- munal påverkan och involvering kan leda till att de lokala grupper- na förlorar sin själ och blir koloniserade av kommunala och statliga regelverk eller inordnade i det kommunala systemet (1998). De kan också komma i kläm mellan kommunens ekono- miska väktare och medborgarnas krav och önskemål om en god service (och 1997). Den autonomi och integritet som från början utgjorde drivkraften i människors engagemang försvinner i och med integreringen i den stora demokratin. En motsatt variant är att de lokala grupperna ges en långtgående själv- förvaltning och tar över allt mer av ansvaret över den kommunala servicen (och 1997). Det finns exempel på att ett rådgivande politiskt organ om- vandlats till en fristående ekonomisk förening. Ett sådant system kan leda till en fragmentering och oklara makt- och ansvarsför- hållanden. Frånvaron av styrning eller involvering från kommunens sida kan också leda till att de lokala grupperna inte får något reellt inflytande eller att det inte blir något substantiellt resultat av deras strävanden. De kanske blir lokala kulturella inslag utan reell politisk betydelse. I vissa fall bildar grupper, byalag m.m. nätverk. Det är ett mellanting mellan de autonoma grupperna och den kommunala integreringen. En sådan variant skulle kunna organi- seras så att olika bygderåd eller liknande fick mandat i de kommu- nala organen, t.ex. genom kvotering. På det sättet skulle parti- representationen kompletteras med en lokalsamhällesrepresenta- tion (och 1997). De redovisade demokratiexperimenten uppvisar olika slags nyheter i förhållande till det jag kallat för demokrati på svenska. I flera fall handlar det om att försöka förnya de befintliga institutionerna, så- som fullmäktige och nämnder. I andra fall handlar det om att finna komplement till den representativa demokratin, framför allt i form av kollektivt brukarinflytande, valfrihet och mobilisering i lokal- samhället. Ett genomgående drag är olika former av decentralise- ring och utlokalisering av politiken. Därmed inte sagt att landets kommuner fortsätter en väg mot generellt ökad decentralisering. Det finns åtskilliga drag av centralisering och koncentration vad gäller ekonomisk och politisk styrning i många kommuner. Det växer fram en kombination av centralisering och decentralisering. Den ekonomiska styrningen av den kommunala organisationens olika grenar hårdnar som politiska avgöranden sprids till nya kollektiva sammanslutningar. Individualistiska och nya former av kollektivistiska synsätt på demokratin utmanar på olika sätt den etablerade kommunala demokratin. Utmaningen kan beskrivas som ökande spänningar mellan den lilla och den stora demokratin. I det följande skall senare års demokratiexperiment belysas med hjälp av teorier som handlar om denna relation. 10 Den lilla och den stora demokratin har det ofta påtalats att politiken har fått minskat handlingsutrymme (se t.ex. direktiven till , 1997:101). Med det skall förstås de statliga politiska organens handlingsutrymme.