sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Beslutsfattarna i statsförvaltningen är en av samhällets makteliter, vid sidan av de ledande skikten inom politiken, näringslivet, or- ganisationsväsendet, massmedierna och kulturlivet. Detta demokratiproblem är inte av organisatorisk eller formell karaktär, eftersom förvaltningen är tydligt underställd statsmakterna. Problemet lig- ger i stället i risken att förvaltningstjänstemännen påverkas av egna intres- sen och värderingar, som inte sammanfaller med allmänintresset. Den klassiska byråkratikritiken gällde en konservativ, socialt exklusiv ämbets- mannaklass, som präglades av gången tids överhetssamhälle. De farhågor man kan hysa gäller snarare förekomsten av särintressen, yrkeslojali- teter och snäva, gruppbetonade inifrånperspektiv inom olika förvaltningar och myndigheter. Att motverka sådana tendenser är en av förvaltningspo- litikens uppgifter. Vi vill gärna peka på hur frågan lösts i en annan form av glesbygd – havet. Där finns , som har såväl tull- och polisupp- gifter. 8 I medborgarens tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) Vi vill dock inte att problemen i glesbygd ska göras till en organi- satorisk fråga. Vi anser att en tillfredsställande lösning kan erhållas om tullen och polisen i glesbygd kan komplettera varandra så att poliser får tullbefogenheter och tullare polisbefogenheter. Gemen- samt bör de kunna täcka hela landgränsen. En jämförbar problematik uppstår vid inpassering till vid till exempel ett färjeläge. För den som passerar en gräns är det uppenbart att de myndig- hetskontroller som ska utföras kan utföras av en och samma myn- dighet och ofta av samma person. hanteras passkontrollen av passpoliser och varukontrollen av tullen. Frågan om samordning av dessa uppgifter har varit uppe vid ett flertal tillfällen såväl mellan berörda myndigheter som berörda departement. Vi har inte fått nå- gon tillfredsställande förklaring till varför uppgifterna inte kan sam- ordnas. Det har hänvisats till att bara polis har kompetens att utföra personkontroll och tull varukontroll samt att det är viktigt att hålla isär dessa frågor. Enligt ska dessutom säkerhetskontroll utföras av polisen vid inresa i Schengenland. För den resenär som passerar gränsen med en resväska är det mycket svårt att förstå att en myndighet ska titta i passet och väskan för säkerhetskontroll och en annan i väskan för varukontroll. Vår uppfattning är att det hos allmänheten finns en stor acceptans för att en allmänkontroll av den resande och dennes bagage görs vid gränspassage. Förståelsen är dock ringa till varför två myndigheter med olika befogenheter måste utföra detta. I vissa fall kan det även förekomma att andra myndigheter även de anser att de har uppgifter som de måste utföra i samband med gränskontrollen, med ännu fler myndigheter vid gräns som följd. Riksrevisionsverket9 har förordat att tull och polis kan ges ett gemensamt ansvar att utföra tull- och passkontroll där så befinns lämpligt, inom ramen för ett utökat samarbete mellan dessa myn- digheter. Vi anser att de problem vi redogjort för i det föregående bör kun- na regleras i ett samlat regelverk för gränsmyndigheterna och att tjänstemän ur respektive organisation ska kunna förordnas att utföra allmänna gränsuppgifter, med stöd av såväl tull- som polisbefogen- 9 Rapport till regeringen: – Konsekvenser för gränskontrollmyn- digheterna (RRV 1997:43) Vi tar inte ställning till hur ett sådant regelverk bör se ut utan konstaterar blott att behovet finns. Vi vill också peka på att har en färdig utbild- ning för att ge sina tjänstemän kompetens att utföra gränsuppgifter. Sammanfattningsvis är det vår uppfattning att grundregeln bör vara en gräns – en myndighet . Detta behöver inte i alla lägen inne- bära att det är som är denna myndighet. Vi anser snarare att gränsuppgifterna bör fördelas pragmatiskt mellan tull, polis och kustbevakning, dvs den som har bäst möjligheter i det enskilda fal- let bör lösa uppgiften. Den sektorisering som statsförvaltningen kännetecknas av har i första hand organiserats utifrån olika kompetensområden, till exem- pel tull, polis och skatt. Sektoriseringen går genom hela makt- och förvaltningsapparaten, från utskottsindelning till den tjänsteman som utgör ansiktet mot allmänheten. från en allmännelig utgångspunkt kan sektoriseringen i och för sig försvaras eftersom olika kompetensområden ställer olika kompetenskrav. Eftersom sektoriseringen till sin natur är så grund- läggande för hela den offentliga sektor är det inte speciellt menings- fullt att föra en diskussion om en alternativ struktur. Vi anser dock inte frågan för den skull betydelselös. Vi tror att helt andra lösningar måste prövas. På den privata sidan är det normalt att två affärsverksamheter som finner att de har ge- mensamma intressen på en viss marknad bildar ett gemensamt dot- terbolag. Denna möjlighet står inte till buds i den offentliga sektorn. Men det vore önskvärt att två eller flera myndigheter kunde bilda en gemensam dottermyndighet som är anpassad till de behov som allmänheten har. Inom sektor har s.k. medborgarkon- tor prövats. Det bärande motivet har varit att hitta en organisations- form som passar allmänhetens behov snarare än den egna organisa- tionens. Utfallet av dessa försök har varit av varierande grad. En del är mycket lyckade, andra har avvecklats. En av de största svårighe- terna har varit att övertyga de egna tjänstemännen om fördelarna för allmänheten och att lämna över arbetsuppgifter till medborgarkon- toret. Många har motarbetat försöken för att de hotar egna intressen. Organisationens eget behov har således gått före allmänhetens. När flera kommuner funnit att de har likartade verksamheter som bättre skulle kunna bedrivas i gemensam regi har de möjlighet att bilda s.k. kommunalförbund. För till exempel räddningstjänsten är detta en lösning som blir allt mer vanligt förekommande. Erfaren- heterna av dessa samarbeten är mycket goda. Vi anser att det även inom staten bör göras försök, i första hand i glesbygd, med ett utvidgat myndighetssamarbete. Det finns exempel inom staten som liknar det vi eftersträvar. Bil- dandet av till exempel Ekopolisen innebar att ett antal myndigheter skulle bidra med resurser till en gemensam myndighet, som är or- ganiserad utifrån en konkret behovsbild. Svårigheterna att bilda myndigheten berodde troligen till inte oväsentlig del på en ovilja att såväl släppa till resurser som att det hotade egna intressen. Dela inte tullen i en polisdel och en skattedel Vi tar även avslutningsvis i detta sammanhang upp en fråga som tid till annan aktualiseras, nämligen att dela upp tullen, så att gräns- kontrollen och underrättelseverksamheten förs till polisen och klare- ring, revision och uppbörd förs till skatteförvaltningen. i skenet av våra resonemang om allmänhetens behov och att denna endast ska möta en myndighet vid gräns är det frestande att dela tullen. Vi bedömer dock att det finns risk för att en sådan delning skapar fler problem än det löser. Det finns anledning att frågan övervägs noga och flera skäl som enligt vår mening talar mot en uppdelning: Det viktigaste skälet är att klarering och kontroll drar fördelar av varandra, så att till exempel många spaningstips och underrättel- ser om smuggling kommer från klareringsverksamheten. Detta förutsätter en nära samverkan och förståelse mellan dessa verk- samheter. Ett exempel är de bonuseffekter som narkotikakon- trollen får av de varukontroller i det legala varuflödet som följer av och ambitionen inom EU. En uppdelning av tullen tror vi därför direkt skulle minska narkotikabeslagen. Även om olika myndigheter förutsätts kunna samarbeta ska inte betydelsen av att vara inom en och samma myndighet under- skattas. Motsvarande gäller för gränskontrollen som ger tips till klare- ringen om oriktigheter i deklarationerna. Även detta påverkas negativt av en uppdelning. Polisen är en myndighet med mycket stor verksamhet som spänner över en rad av samhällets funktioner. Effektiviteten i polisens verksamhet är ifrågasatt. Utan att vi har möjlighet att bedöma detta konstaterar vi dock att vi inte tror att effektiviteten ökar om denna stora myndighet blir ännu större. Effekten är sna- rare att tullfrågor skulle försvinna i denna stora myndighet och därmed få försämrad effektivitet. Detta är direkt mot det uttalade önskemålet från såväl regering och riksdag som EU. Även tullens och polisens olika roller i narkotikabekämpningen talar emot en uppdelning. Tullen är duktig på att hitta de större partierna narkotika. Polisen är duktigare på att beivra de som handlar med narkotika. En sammanläggning av verksamheterna tror vi inte skulle öka beslagen. Inom tror vi inte att klarering och tullrevi- sion skulle kunna integreras i den nuvarande verksamheten. Vi tror snarare att tullfrågor skulle organiseras på samma självstän- diga sätt som kronofogdemyndigheterna. Skälet till detta är att tullkompetens och skattekompetens är så skilda kompetensom- råden. Vi har då svårt att se nyttan. Inom EU finns en stark strävan att alla tulladministrationer ska arbeta som om de vore ett tullverk. Därmed kommer tulladmi- nistrationerna att knytas närmare varandra. Detta skulle försvåras av en uppdelning av . De problem som uppstår då stora omorganisationer görs ska inte underskattas. All erfarenhet säger att det kommer att leda till sto- ra produktionsbortfall under två – , kanske längre eftersom organisationsförändringen blir så genomgripande. Sådana stora omorganisationer är motiverade enbart om det finns mycket sto- ra positiva effekter. Vi gör inte bedömningen att det finns det, snarare det motsatta. Vi vill istället varna för att såväl de krav EU har för uppbörden som den positiva utvecklingen att beslagta narkotika är hotade. Vi gör således bedömningen att samhällsnyttan inte ökar genom att dela upp tullen. Vi tror att betydligt större samhällsnytta kan uppnås om tullen och polisen på ett prestigelöst sätt samarbetar och löser behoven på ett för det allmänna bästa sättet. Vi vill i detta sammanhang peka på det vi i det föregående sagt om att pröva nya organisatoriska lösningar som löser behovet av ett gemensamt uppträdande och ansikte mot allmänheten. 16.Företagen deklarerar rätt om de tjänar på det – tullen är vinnare har det gått igenom två mycket stora utmaningar. Först införandet av tulldatasystemet, som i sig innebar mycket stora rationaliseringar och personalnedskärningar. Därefter anslutningen till EU, som innebar fortsatta personalreduktioner. Under dessa förändringar har stor uppmärksamhet riktats mot de interna processerna. Från bl.a. näringslivet har kritiken varit omfattande att föränd- ringarna i allt för hög utsträckning utgått från tullens egen kostnads- utveckling, på bekostnad av näringslivets. Vi konstaterar att denna kritik till viss del varit befogad. Vår uppfattning är därför att tullen bör ha ett tydligt uppdrag att se till behoven hos de tullen är till för. Uppdrag i den riktningen har också lämnats i direktiven till Tullver- ket. infördes ett fjärde övergripande mål; att lämna god service till näringslivet. Med denna inriktning för tullen är det naturligt att förändringar i tullprocedurer och nya processer utarbetas utifrån en samlad nytta för samhället. I samband med att blev medlem i EU hade tullen att tol- ka en rad oklarheter i det nya så att det kunde till- lämpas i . Kritiken från näringslivet har varit att tolkningar- na ibland varit onödigt restriktiva. Näringslivet menar att det finns ett större tolkningsutrymme i regelverket än vad tullen utnyttjat. Vid något enstaka tillfälle har hamnat helt fel i sin tolkning varför regeringen tagit över och gjort en för näringslivet rimligare tolkning. Naturligtvis är inte detta bra. Vi menar dock att dessa tolkningar ändå får anses som "inkörningsproblem" i samband med EU- anslutningen. Tullen har haft initiala svårigheter att orientera sig i en ny regeltradition. efter anslutningen verkar dialogen mellan och näringslivet fungera betydligt bättre, vilket också bekräftats till oss i skrivelse från . Detta hindrar dock inte att det återstår mycket för att göra för att anpassa klarering och varukontroll av det legala varu- flödet behov. Såvitt vi erfarit har det inte gjorts någon systematisk undersök- ning av näringslivets förväntningar på och behov av . Detta är i sig förvånande. Det är endast genom kännedom om för- väntningarna som dessa kan tillgodoses. En av de stora utmaningarna består i att tillsammans med nä- ringslivet se över de totala processkostnaderna och tillsammans läg- ga fast en utvecklingsinriktning så att näringslivet å sin sida får ett införande av nya processer och metoder som gör att företagen kan anpassa sig och å tullens sida att rationaliseringen kan fortsätta inom tullen. De enskilt viktigaste faktorerna för tullen är dels att riktiga deklarationer lämnas in dels att de lämnas in elektroniskt. I ett läng- re perspektiv är detta inte något som näringslivet kan ha någon erin- ran emot. Förmånstrappa för de företag som deklarerar rätt Det traditionella sättet för myndigheter att se till att reglerna följs är att utifrån givna bestämmelser granska inkomna ärenden och vid fel utdöma någon form av sanktion. Tullen är inget undantag. Enligt vår uppfattning ställer dock behoven och utmaningarna in- för 2000-talet helt andra krav på offentlig verksamhet. De som sköter sig ska gynnas. De som fuskar ska straffas. gäller i första hand det sistnämnda. Vi anser att tullen bör arbeta mycket mer offensivt så att inkom- mande deklarationer verkligen är rätt. Ett sådant synsätt kräver dock ett helt annat förhållningssätt mot företagen. Det första steget är att informationen till och dialogen med näringslivet måste utvecklas väsentligt. Utifrån denna dialog kan behoven identifieras och pro- cesserna utvecklas eller förnyas. Näringslivets intresse av att deklarera rätt kan stimuleras genom att de som sköter sig får olika typer av förmåner. De som sköter sig bäst får också mest förmåner. Detta får självfallet inte utformas så att den ger orättvisa förmåner. Alla företag ska ha samma chans att kvalificera sig i förmånstrappan. Vi ser ett antal sådana förmåner som kan byggas in i en förmån- strappa: Tvåstegsförtullning genom en förenklad hemtagningsanmälan vid passage över gräns, på samma sätt som sker dock med ett noggrannare urval av vilka som får delta i systemet. Ett förenklat direktförtullningsförfarande. deklaration, på samma sätt som enligt uppgift nu sker i , och anslutning till skattekonto. Minskad plikt att delta i varukontroller. Automatisk förtullning dygnet runt. Befrielse från att ställa säkerhet för uppbörd m.m. Längre kredittid (genom deklaration till exempel). Det finns fler förmåner som kan byggas in i förmånstrappan. Principen är att om ett företag börjar slarva halkar det ner i för- Alla företag kommer inte att av olika skäl ha intresse att delta i en förmånstrappa. Ett skäl kan helt enkelt vara att de har för få tullä- renden för att det ska vara meningsfullt. Eftersom deltagande i för- månstrappan kräver en målmedveten satsning från företaget ska också förtjänsten stå i rimlig proportion till insatsen. För dessa företag är det bättre att tullen utvecklar ett förenklat di- rektförtullningsförfarande. Ex.vis kan sedvanliga tullhandlingar er- sättas med att alla för förtullningen nödvändiga uppgifter finns samlade på försändelsen i form av en s.k. tvådimensionell streck- kod, som erhållits via Internet. Självfallet tar inte en förmånstrappa bort behovet av att i slutän- den ändå utdöma sanktioner, ibland även kännbara sådana. Det kommer alltid att finnas såväl enskilda personer som företag med ett intresse av att fuska. Då ska också samhället reagera på detta. Det som ska reduceras är att företag p.g.a. okunskap eller slarv gör fel. Det bästa sättet att undvika detta är att dessa tjänar på att göra rätt. Kvalitetssäkring av hela tullprocessen – ett sätt att öka kvaliteten och minska kostnaden För att en förmånstrappa ska kunna användas måste ett kvalitetstän- kandet byggas in i såväl som hos företagen. Inriktningen bör vara att allt ska göras rätt från början – genom ett samspel av god service, bra information och träffsäker efterkontroll. Ett sätt att göra detta är att tillsammans med företaget kvalitets- säkra hela tullprocessen. Detta innebär en systematisk genomgång av alla processer, dvs. Endast de flöden som skapar mervärden behålls. De flöden som behålls utvecklas så att de ger största mervärde till minsta kostnad. Därmed kan säker- ställa såväl kvalitetskrav och servicekrav från företaget som egna budgetkrav. Företagen kan välja i vilken omfattning de vill medver- ka i kvalitetssäkringen beroende på vilka förmåner de önskar. Tullens förmåga att hitta de företag som försöker fuska är viktig för samhällets intresse av en sund konkurrens mellan företagen. Målsättningen är att ingen genom ett illojalt beteende ska kunna skaffa sig konkurrensfördelar. De mätningar av kvaliteten som gjorts visar att såväl inkomman- de som granskade deklarationer har en oacceptabelt hög andel fel. Ett målmedvetet kvalitetssäkringsarbete är ett verkningsfullt sätt att förebygga detta. Att tillsammans med den myndighetsutövningen rör gemensamt kvalitetssäkra arbetet är på intet sätt nytt i den offentliga myndig- hetsutövningen. Ett exempel på detta är arbetsmiljölagstiftningen. I denna finns numera ett krav på s.k. internkontroll, vilket innebär ett krav på att arbetsgivaren i praktiken ska kvalitetssäkra arbetstagar- nas arbetsmiljö. Internkontrollen följs från myndighetens sida upp med s.k. systeminspektioner, då en genomgång av kvalitetssäk- ringsarbetet görs. Även den kommunala räddningstjänstens skadeförebyggande ar- bete och upprättande av utrymningsplaner etc. är exempel på kvali- tetssäkring. Företagen har förmåner av denna kvalitetssäkring såväl i termer av minskade skador vid olycka som lägre försäkringspre- mier. Mot bakgrund av indikationer som finns på brister i deklarations- kontrollen genomför () en effektivitetsgranskning av kontroll av importdeklaratio- ner. Resultatet av granskningen beräknas föreligga . Den närmare inriktningen av granskningen har bestämts med be- aktande av pågående utredningsarbete och det utvecklingsarbete som pågår inom . Granskningen avser bl a hemtagningssystemet och hur det påver- kar förutsättningarna för en effektiv kontroll samt förutsättningarna för att bättre utnyttja samlade resurser för klarering och kontroll. Motiven för att företag väljer en viss typ av importförtull- ning har undersökts liksom resursåtgången i hemtagningssystemet. RRVs granskning har flera beröringspunkter med utredningens arbete och kan utgöra ett komplement till detta, som underlag för statsmakternas överväganden. Tullrevisionen får en utökad roll – granskar även rutiner inom Tullrevisionen får med en målmedveten satsning på kvalitetssäkring av hela tullprocessen en utökad roll. Traditionellt är revisionen inriktad på att hitta fel och brister hos företagen i deklarationerna. har inriktningen varit att rätta stora systematiska fel och avslöja ekobrott. Utgångspunkten är koncentration på väsentlighet och risk. Självfallet bör denna in- riktning fortsätta att gälla. Med kvalitetssäkring följer också ett behov av kvalitetsrevisioner – s.k. previsioner. Då säkerställs kvaliteten i hela tullprocessen ge- nom att det kvalitetsåtagande som såväl som företaget gjort verkligen är uppfyllt. Revisionen får således en roll att även kontrollera rutiner m.m. inom . Detta förutsätter ett nära samarbete med internre- visionen. Månadsvisa deklarationer och anslutning till skattekonto En betydande förenkling för de företag som har lite större omfatt- ning på tullverksamheten är att företaget ges tillstånd att lämna alla sina deklarationer . Då kan också uppbörden anslutas till skattekonto för företag. Granskningen av dessa månadsvisa deklarationer är ett exempel på en arbetsuppgift som med fördel kan fördelas till regioner med kapacitetsöverskott. Enklare anslutning till tulldatasystemet I samband med införandet av tulldatasystemet infördes också om- fattande säkerhetskrav för att säkerställa att ingen på ett oriktigt sätt skulle kunna ansluta sig till systemet. Vi ifrågasätter dock om det inte nu är dags att göra en översyn av dessa bestämmelser och ruti- ner. Ny teknik och ny kunskap har gjort att det troligen går att för- enkla förfarandet så att även de som inte har så många ärenden att de vill anskaffa specialutrustning kan deklarera elektroniskt. Inter- net erbjuder stora möjligheter att såväl förenkla förfarandet som att öka den elektroniska anslutningsgraden. Genom den roll som tullfrågor spelar i EU-sammanhang har tullfrå- gorna också fått en ökad betydelse för företagen. De regelverk som tillämpas är å ena sidan mer komplicerade än de tidigare men skapar å andra sidan nya möjligheter att genom flexibla tolkningar förenkla procedurerna. För de som hanterar tullfrågorna ställs där- med också större kompetenskrav, både för att tillämpa regelverket och att tolka det på ett flexibelt sätt. Många av de fel och brister som finns i deklarationerna beror på ren okunskap hos de som gör dekla- rationerna. processer kan förenklas genom ett bättre kunnande om regelverket. Det finns talrika exempel på att tullfrågor i företagen handläggs av personal med för låg kompetens. Arbetsuppgifterna har ofta låg status. Vi vill därför peka på behovet av att tullfrågorna får ökad status i företagen. Ett sätt att uppnå detta är att informationen från i ökad omfattning riktas mot företagsledningarna. Ett annat är att ge akademiska poäng för tullkunskap. Ex.vis skulle någon högskola kunna ha en avslutning av civilekonomut- bildningen med till exempel en 20 poängs kurs i tullkunskap. En lämplig sådan utbildning kan vara ekonomutbildningen i , som för övrigt rent geografiskt ligger alldeles intill Tulldata. Såväl näringslivet som utgör arbetsmarknad för dessa. För alla parter bör det även vara av intresse med påbyggnadsutbild- ning. 17.Tullen bör vara en strategisk part i den enade fronten mot narkotikan Hotbildsanalys bör användas för prioritering Inom gränskontrollen saknar vi den systematiska ansats som sker inom klareringen för att förbättra urvalsprocessen av riskobjekten. En viktig utgångspunkt för en sådan ansats är att hela ar- betar mot samma riskbild, som utifrån lägesbeskrivning och analys av såväl internationella som nationella förhållanden utmynnar i en s.k. nationell hotbild avseende narkotikabrottsligheten. En sådan hotbild har också utarbetats av . Vårt intryck är dock att denna inte används i någon större utsträckning vare sig för prioritering av de begränsade resurserna eller för ett systematiskt urval av riskprofiler. Vi menar bl.a därför att det finns mycket som kan utvecklas inom gränskontrollen och underrättelseverksamheten för att styra resurserna mot en betydligt effektivare användning. Tullen är det viktigaste instrumentet för att begränsa utbudet av narkotika Den beräkning vi gjort av tullens beslag i förhållande till i landet förbrukad narkotika visar att tullnärvaron vid gräns – även inre gräns – är det viktigaste instrumentet för att minska utbudet av nar- kotika. Tullens närvaro stör på ett påtagligt sätt narkotikaflödena, inte bara avskräckande utan framför allt genom att en stor andel av narkotikan faktiskt tas om hand. Därmed påverkas också vinstmöj- ligheterna i den illegala verksamheten. Men vi anser inte att den an- del som tullen tar om hand räcker. Om till exempel beslagsandelen kunde fördubblas skulle den allvarligt hota lönsamheten och minska intresset från internationella syndikat. Av en presenterad samnordisk undersökning framgår att av de tillfrågade ansåg av de som var i åldersgruppen att tullen och en aktiv kontrollpolitik är viktig för att skydda de mest sårbara i samhället. I åldersklasserrna däröver ansåg att tullverksamheten är väsentlig. För de som leder narkotikasmugglingen i större skala är det lön- samheten i verksamheten som styr intresset.