sou · GMB375d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Det innebär bl.a. att de frågor som nämnderna har att beakta vid sin prövning av ärendena skall bli tillräckligt belysta. finns det sju djurförsöksetiska nämnder i landet. prövade dessa tillsammans 1 624 ansökningar. I kungörelsen (LSFS 1988:45) om föreskrifter och allmänna råd om den etiska prövningen av användningen av djur för vetenskapliga ändamål m.m., anges att nämnderna inte behöver vara särskilt aktiva för att få fram uppgifter och utredning kring försökets betydelse från vetenskaplig eller annan allmän synpunkt. Den utredningsplikten sägs nämligen ligga på sökanden. De djurförsöksetiska nämnderna har ett viktigt arbete i att begränsa det antal djur som används i djurförsök. Nämnderna skall bl.a. ta ställning till om syftet med verksamheten kan uppnås utan användning av djur med hjälp av någon annan tillfredsställande metod. Nämnderna skall även diskutera om försöket är ett onödigt upprepande av tidigare gjorda försök. Den särskilda kompetens som krävs för att kunna bedö- ma denna typ av frågor finns endast undantagsvis representerad bland 170 Utredningens överväganden och förslag När det gäller förutsättningarna att använda alternativa metoder till djurförsök är detta kunskaper som kanske främst finns inom CFN. Utöver de allmänna råd som CFN meddelat, förekommer dock i princip inget utbyte mellan myndigheterna. I de flesta fall saknar därför de djurförsöksetiska nämnderna möjlighet att själva göra en sådan undersökning som skulle krävas för att på ett konstruktivt sätt diskutera de ifrågavarande aspekterna på djurförsök. Även i dessa frågor är därför nämnderna hänvisade till sökandens egen utredning. Av det ovan anförda måste nämndernas underlag vid prövningen av ansökningar anses otillräckligt. Konsekvensen av att nämnderna får grunda sin prövning på sökandens uppgifter i så hög utsträckning som är fallet medför att nämndernas roll blir för passiv. Den rådande ord- ningen främjar alltså inte de djurförsöksetiska nämndernas arbete att verka för en minskad försöksdjursanvändning. Sedan nämndernas beslut blev av tvingande karaktär är det dess- utom än mer viktigt att det skriftliga materialet i ansökningarna är så komplett som möjligt. Det åligger naturligtvis i första hand sökanden att göra en fullständig beskrivning av försöket. Det är emellertid natur- ligt och även önskvärt att ytterligare uppgifter tillkommer under den kontakt som nämndens ledamöter har med sökanden i samband med beredning av ärendet. En korrekt dokumentation av det tilltänkta djur- försöket ställer också höga krav på nämndernas förberedande arbete. Ett utförligt skriftligt material är inte minst betydelsefullt med be- aktande av bestämmelsen i 2 § djurskyddslagen. Lagrummet stadgar att djur som används i djurförsök inte skall anses vara utsatta för onödigt lidande eller sjukdom vid användningen, om denna har godkänts av en djurförsöksetisk nämnd. Denna bestämmelse har fått kritik från djur- skyddshåll. Man befarar att konstruktionen har till följd att djur kan utsättas för onödigt lidande utan att tillsynsmyndigheten kan ingripa och att djuren därmed saknar nödvändigt rättsskydd. Utredningen har viss förståelse för denna kritik. De djurförsöksetiska nämnderna gör ju en förhandsbedömning av djurförsöket. Det är i många fall omöjligt att helt förutsäga hur djurens situation kommer att vara i en försökssitua- tion. Eftersom tillsynsmyndigheterna vid sin tillsyn av försöksdjuren endast kan ifrågasätta åtgärder som avviker från en godkänd ansökan eller som faller utanför försöket, har de djurförsöksetiska nämnderna en avgörande inverkan på djurskyddstillsynen. Det är därför viktigt att Utredningens överväganden och förslag de djurförsöksetiska nämnderna har stor förståelse för hur tillsynsmyn- digheterna arbetar och vad som behöver dokumenteras i en ansökan för att tillsynen skall kunna genomföras på ett ur djurskyddssynpunkt godtagbart sätt. Nämndernas uppföljning av ärendena Ledamöterna i de djurförsöksetiska nämnderna har ingen rätt att närva- ra när de djurförsök som varit föremål för nämndernas prövning ge- nomförs. Det förekommer dock att försöksledare tillåter att enskilda ledamöter på deras eget initiativ får närvara under ett sådant försök. Det är emellertid främst kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder, som i samband med tillsynen av försöksdjursverksamheten, erhåller kunskaper om den praktiska hanteringen av djurförsök. Dessa myndig- heter, liksom länsstyrelserna, underrättas om de djurförsöksetiska nämndernas sammanträden och får del av ansökningarna och nämnder- nas beslut. Av utredningens granskning av de djurförsöksetiska nämn- dernas verksamhet har framkommit att av 72 plenar- sammanträden har någon representant från tillsynsmyndigheterna varit närvarande . Att beakta härvid är att det ofta är fler än en kommuns miljö- och hälsoskyddsnämnd som kallas till de djurför- söksetiska nämndernas sammanträden. Närvarofrekvensen är därför mindre än vad de redovisade siffrorna visar. Att det förekommer ett utbyte mellan de djurförsöksetiska nämn- derna och tillsynsmyndigheterna är något som redan förutsätts skall vara fallet. I praktiken finns det dock stora brister härvidlag. I många kommuner utförs endast en sporadisk tillsyn av djurförsöken. Vidare är som nämnts tillsynsmyndigheterna representerade vid de djurförsök- setiska nämndernas sammanträden i högst varierande omfattning. Att representanter från tillsynsmyndigheterna är närvarande vid de djurför- söksetiska nämndernas sammanträden är t.ex. viktigt för tillsynsarbetet. En sådan närvaro är även viktig för de djurförsöksetiska nämndernas egen del. Det är nämligen främst genom denna kontakt som de djurför- söksetiska nämnderna har möjlighet att erhålla någon form av uppfölj- ning av ärendena. Värdefulla för nämndernas arbete är vidare de syn- punkter och anmärkningar i övrigt som tillsynsmyndighetens represen- tanter kan lämna. För att höja kompetensen i de djurförsöksetiska nämnderna är det därför viktigt att hitta en form för en fungerande samverkan mellan nämnderna och tillsynsverksamheten. 172 Utredningens överväganden och förslag Gör de djurförsöksetiska nämnderna en enhetlig bedömning? Sedan de djurförsöksetiska nämndernas avgöranden blev tvingande är det än viktigare att de olika nämnderna gör en enhetlig bedömning av likartade ärenden. CFN är huvudman för de djurförsöksetiska nämn- derna och har bl.a. till uppgift att verka för en enhetlig bedömning av de frågor som de djurförsöksetiska nämnderna har att pröva. har det endast i liten omfattning förekommit ett utbyte av erfarenheter mellan nämnderna och CFN. Kontakterna begränsar sig i princip till de sammanträden ordförandena och sekreterarna i de djurförsöksetiska nämnderna har tillsammans med . Dessa sammanträden brukar vanligen äga rum . Sammanträdena innebär i första hand att uppgifter om den formella handläggningen i nämnderna diskuteras. När det gäller bedömningen av ärendena i sak är det främst CFN:s föreskrifter om allmänna råd som skall borga för en enhetlig tillämpning bland nämnderna. Det finns sju sådana allmänna råd. Dessa behandlar endast en begränsad del av alla de frågor som nämnderna har att ta ställning till. Vidare finns det kritik som går ut på att flera av de allmänna råden är alltför allmänt hållna eller föråldrade och därför inte kan utgöra någon egentlig vägledning för nämnderna. CFN:s hittillsvarande insatser har enligt utredningens uppfattning inte varit tillräckliga. De resurser, både personella och ekonomiska, som stått till CFN:s förfogande har varit begränsade. Att följa och analysera de djurförsöksetiska nämndernas arbete skulle kräva en omfattande arbetsinsats. Det är emellertid viktigt att denna fråga får en godtagbar lösning. De djurförsöksetiska nämnderna har dragit på sig viss kritik från djur- skyddshåll och från allmänheten för att de inte i tillräcklig grad beaktar frågor om jäv. Utredningen har efter genomgången av de etiska nämn- dernas handläggning tyvärr funnit skäl att rikta kritik mot nämnderna i denna fråga. Utredningens överväganden och förslag På handläggningen av ärenden i de djurförsöksetiska nämnderna är förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser tillämpliga. I 11 § nämnda lag stadgas bl.a. att den som skall handlägga ett ärende är jävig om saken angår honom själv eller någon närstående och om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Enligt 12 § får den som är jävig inte handlägga ärendet. Vidare skall den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom självmant ge det till känna. För att skapa ett förtroende för de djurförsöksetiska nämnderna är det naturligtvis mycket viktigt att jävsreglerna beaktas vid nämndernas prövning. Det är angeläget att nämndledamöterna inför varje ärende överväger frågan om eventuellt jäv. Frågan om jäv skall bedömas på ett objektivt sätt. Nämndledamöternas personliga, subjektiva, uppfattning om huruvida de känner sig jäviga eller inte saknar i princip betydelse. De ledamöter som kommer från läkemedelsindustrin verkar generellt sett vara vaksamma på jävsförhållanden. De deltar som huvudregel inte vid prövningen av ärenden som avser försök som skall utföras på företag där ledamoten är anställd. På motsvarande sätt skulle man generellt kunna hävda att det föreligger jäv för en nämndledamot i ett ärende som avser ett försök som skall utföras på den institution där ledamoten arbetar. Ett problem är dock att institutionerna har blivit allt större. Eftersom denna utveckling mot större enheter fortsätter, vill utredningen inte föreslå att jävsregeln skall tillämpas undantagslöst i dessa fall. Det är dock mycket angeläget att ledamöterna vinnlägger sig om att inte delta i prövningen av ett ärende om de har någon anknyt- ning till försöket eller är nära bekant med sökanden i fråga. Det bör enligt utredningens mening t.ex. inte få förekomma att en ledamot deltar i prövningen av ett ärende där han är ansvarig föreståndare för försöket. Det är viktigt att komma ihåg att frågan om jäv skall bedömas utifrån en objektiv måttstock. För att upprätthålla förtroendet för de djurförsöksetiska nämnderna skall personer som anmält jäv i ett ärende inte stanna kvar i samman- trädesrummet när nämnden prövar ansökan i fråga. Det är viktigt att jävsreglerna beaktas i de djurförsöksetiska nämn- derna med stor omsorg, inte minst mot bakgrund av att nämndernas beslut numera är tvingande. Enligt utredningen åvilar det den centrala myndigheten och de djurförsöksetiska nämndernas ordförande att informera nämndens ledamöter om jävsreglerna. Om dessa regler inte upprätthålls kan det i förlängningen framstå som oundvikligt att för- ändra sammansättningen i nämnderna. 174 Utredningens överväganden och förslag Som nämnts är det i första hand kommunernas miljö- och hälsoskydds- nämnder som utför tillsynen över djurförsöksverksamheten. En god djurskyddstillsyn av försöksdjuren förutsätter kompetens och erfaren- het. De verksamheter där försöksdjur används är många och visar stor variation. Det kan vara komplicerad vetenskaplig forskning där djurens situation är svår. Det kan också vara beteendestudier som inte avviker från den normala djurhållningen enligt djurskyddslagen. Försöks- djursanvändningen avser även en mängd olika djurslag, mer eller mindre vanliga. Det har vid flera tidigare utredningar konstaterats att tillsynsverksamheten av försöksdjuren inte är tillfredsställande. Ett skäl härtill är att denna tillsyn endast utgör en mindre del av den totala djurskyddstillsyn som kommunerna ansvarar för. I promemoria Ds 1997:11 föreslogs att SJV skulle överta den lokala tillsynen över försöksdjursverksamheten. Man konstaterade därvid att djurskyddsinspektören vid tillsyn utifrån en godkänd ansökan måste kunna konstatera eventuella avvikelser och i övrigt kunna upptäcka en dålig djurhållning inom ramen för en kompli- cerad försöksverksamhet. Vidare bör inspektören för att kunna utöva en adekvat och konstruktiv tillsyn vara väl insatt i djurhållning och dju- rens beteende i allmänhet men också vara väl bekant med vetenskaplig användning av djur och de särskilda problem en sådan användning kan ge upphov till. Slutligen bör inspektören också kunna ge råd om för- bättringar i djurhållningen under dessa speciella förhållanden. Man konstaterade att detta ställer höga krav på en speciell kompetens hos dessa inspektörer, särskilt vad gäller tillsynen av de stora eller i andra avseenden mer komplicerade tillsynsobjekten, och att den lokala djur- skyddstillsynen beträffande försöksdjur och försöksdjursanläggningar därför skulle utövas av SJV. SJV hade därvid att anställa kompetenta inspektörer för detta ändamål. Förslaget remissbehandlades och en majoritet av remissinstanserna var positiva därtill. Utredningen delar bedömningen i promemorian om vilka krav som måste ställas på de personer som utövar tillsyn över försöksdjursverk- samheten. Ett framgångsrikt djurskyddstillsynsarbete, som b ygger på Utredningens överväganden och förslag ett samarbete mellan tillsynsmyndigheten och de som använder för- söksdjur i sin verksamhet, förutsätter att den vars verksamhet granskas upplever att tillsynsmyndighetens inspektörer är kunniga och insatta i just den djuranvändning som är i fråga. Som tidigare nämnts är det även viktigt med en väl fungerande samverkan mellan tillsynsmyndig- heten och de djurförsöksetiska nämnderna, inte minst på grund av den koppling som finns mellan nämndernas beslut och tillsynsarbetet. Som framgått av utredningens redogörelse ovan är utredningen i vissa delar kritisk mot hur verksamheterna i de djurförsöksetiska nämnderna fungerar. Detsamma gäller tillsynen över försöksdjursverksamheten. Utredningen vill dock framhålla att det arbete de djurförsöksetiska nämnderna har utfört har haft en mycket positiv effekt på för- söksdjursanvändningen i stort, i det att man har ökat medvetandet hos forskarna och andra som använder försöksdjur om de etiska frågorna som är förbundna med djurförsök och om de djurskyddsaspekter som måste beaktas vid hanteringen av försöksdjuren. Hur effektivt man har lyckats uppfylla lagstiftarens ambitioner med bestämmelserna om djurförsöksanvändningen kan inte enbart bedömas utifrån hur väl man har lyckats kontrollera och övervaka denna verksamhet. Man måste också beakta sådana aspekter som att attityden och medvetenheten hos dem som utför djurförsök och vårdar försöksdjuren ändrats. Den dialog som etablerades mellan djurförsöksanvändare, politiker och djur- skyddsrepresentanter som en följd av de djurförsöksetiska nämndernas inrättande har därvid varit och är alltjämt viktig. En väsentlig förutsättning för att de djurförsöksetiska nämnderna skall kunna fullgöra sin uppgift, och åtnjuta forskarnas och allmänhe- tens förtroende , är emellertid att nämnderna har erforderlig kompetens. För att kunna åstadkomma de förändringar och förbättring- ar inom djurförsöksverksamheten som är önskvärda kan man heller inte bortse från betydelsen av en väl fungerande tillsynsverksamhet. Det krävs därför enligt utredningens mening ökad kompetens till de djur- försöksetiska nämnderna och ökade resurser till tillsynen av försöks- djuren. 176 Utredningens överväganden och förslag Utredningen har kommit fram till att, för att erhålla erforderlig kom- petens i de djurförsöksetiska nämnderna och i tillsynsverksamheten, bör man inrätta heltidstjänster. Dessa innebär att personer med special- kompetens dels får verka i de djurförsöksetiska nämnderna, dels får utöva tillsynen av försöksdjuren. De aktuella tjänsterna blir nyckelpo- sitioner inom försöksdjursområdet. De personer som skall inneha tjänsterna är tänkta att spela en framträdande roll i de verksamheter som de är satta att verka i. Det är mot bakgrund härav av avgörande betydelse att dessa personer har rätt kompetens för uppgiften. Det fordras inte enbart höga teoretiska kvalifikationer, t.ex. studier i veteri- närmedicin, zoologi, medicin eller biologi. Det är även väsentligt att de aktuella personerna direkt eller indirekt har erfarenhet från djurför- söksverksamhet för att förstå dess speciella förhållanden och förutsätt- ningar. I deras arbete är det djuren som skall sättas i fokus. Utöver erforderlig grundkompetens är de personliga egenskaperna hos de personer som kan komma i fråga för tjänsterna av största vikt. Detta kan inte nog betonas. De djurförsöksetiska nämnderna har ansvaret för att ärenden om etisk prövning blir tillräckligt utredda och allsidigt granskade från djurskyddssynpunkt. En stor del av detta arbete bör läggas på dessa nya tjänstemän. De skall bereda och föredra ärendena i de djurförsöksetiska nämnderna. Tjänstemännen skall i ett tidigt skede granska inkomna ärenden utifrån formella aspekter och framför allt granska innehållet i ansökningarna. Om det finns brister eller oklarheter i materialet åligger det tjänstemännen att kräva in kompletterande uppgifter från sökanden. Denna granskning skall vidare göras med tanke på vilka uppgifter som erfordras för att möjliggöra en adekvat tillsyn av försöksdjuren i fråga. När ett fullgott underlag föreligger, skall tjänstemännen utreda de särskilda frågor som nämnderna har att beakta vid sin prövning. är huvudregeln att nämndernas beredningsgrupper skall sam- manträffa med sökandena för att diskutera ärendena. När denna dialog mellan nämnderna och forskare har fungerat, har den varit fruktbar och bidragit till att medvetenheten om de etiska aspekterna på djurförsök m.m. har ökat. Tanken är att nämndledamöterna även fortsättningsvis skall att ha en dialog med sökandena. Det är lämpligt att detta sker i den nuvarande formen, dvs. att beredningsgrupper sammanträffar med Utredningens överväganden och förslag Dessa beredningsgrupper bör representera nämndernas olika kategorier av ledamöter. Utöver beredningsgrupperna skall även en av de nya tjänstemännen delta i möten med sökandena. Den före- slagna ordningen kommer att avlasta nämndernas ledamöter. Tjänstemännen skall utöver det beredande arbetet även föredra ärendena vid nämndens sammanträden. Tjänstemännen skall dock inte själva delta i nämndernas beslut. De nya tjänstemännen i de djurförsöksetiska nämnderna skall dess- utom överta ansvaret för tillsynen över försöksdjursverksamheten från kommunerna. Det har redan tidigare nämnts att en väl fungerande tillsyn av försöksdjuren inte bara kräver en särskild kompetens, utan att den som utför tillsynen också måste vara väl insatt i de djurförsök- setiska nämndernas arbete. De nya tjänstemännen i de djurförsöksetis- ka nämnderna är, med hänsyn till sina kvalifikationer och till att de kommer att ha en neutral roll i nämnderna, väl lämpade att även utöva tillsynen över försöksdjursverksamheten. Avsikten är att tjänstemännen skall vara nyckelpersoner inom djurförsöksområdet och väl insatta i de senaste rönen och utvecklingen i frågor som har betydelse för djurför- söksverksamheten. Denna skisserade ordning skulle vidare bidra till en samsyn och en likhet över landet i djurskyddstillsynen av försöksdju- ren, eftersom tjänstemännen förutsätts ha ett utbyte av sina erfarenhe- ter. Det finns sju djurförsöksetiska nämnder. Dessa är Norra, Södra, , , /, och . De fem förstnämnda nämnderna har ungefär lika många ärenden att pröva . och särskilt har dock betydligt färre ärenden än de övriga fem nämnderna. Det skulle i och för sig vara fördelaktigt om det fanns en tjänsteman knuten till var och en av nämnderna. Med hänsyn till den kompetens som efterfrågas hos dessa personer, kommer kostnaden för dem att vara hög. Antalet tjäns- temän är därför delvis en ekonomisk fråga. Utredningen har funnit att det krävs minst fyra heltidstjänster för att de tänkta arbetsuppgifterna skall kunna utföras på ett tillfredsställande sätt. Tre av tjänstemännen skulle under sådana förhållanden verka vid två djurförsöksetiska nämnder var och bedriva tillsyn över försöksdjursverksamheten höran- de under dessa nämndernas områden. Den fjärde tjänstemannen kom- mer att verka i endast en av nämnderna och kan vid behov erbjuda avlastning till de övriga. Denna tjänsteman skall även kunna tilldelas mer övergripande arbetsuppgifter. 178 Utredningens överväganden och förslag För att det praktiska arbetet i de djurförsöksetiska nämnderna skall ha förutsättningar att fungera tillfredsställande är det även angeläget att tjänstemännen får tillgång till ett adekvat sekretariat. Tjänstemännen skall vara lokaliserade till någon av de nämnder de skall verka i. Verksamhetsområdena skulle t.ex. kunna fördelas på de fyra tjänsterna enligt följande: Tjänstemännen kommer att ge de djurförsöksetiska nämnderna en uppföljning av de ärenden som prövas i nämnderna. Det är som sagts utredningens uppfattning att detta är viktigt för att höja kompe- hos nämnderna. Av samma skäl är det emellertid angeläget att samtliga nämndledamöter har en inblick i den praktiska hanteringen av djurförsök. Det föreligger emellertid som även tidigare nämnts ingen rätt för nämndernas ledamöter att närvara när djurförsöken genomförs. Utredningen föreslår därför att en sådan rättighet införs. Lämpligt är att enstaka nämndledamöter tillåts följa med tjänstemännen när de utövar tillsynen av djurförsöken. Nämndledamöterna skall därvid inte delta i tillsynsarbetet, utan endast delta som observatörer. Det är angeläget att vid varje sådant tillfälle beakta försöksledarens synpunkter på hur det praktiskt skall gå till. Huvudman för de nya tjänstemännen SJV är den centrala tillsynsmyndigheten och har det övergripande ansvaret för all tillsynsverksamhet inom hela djurskydds- området. Där finns en allsidig och omfattande kompetens som kommer att vara betydelsefull att få tillgång till för de nya tjänstemännen. Även om tillsynen av försöksdjursverksamheten är speciell, har den många gemensamma frågor med det allmänna djurskyddsarbetet. Vidare handlägger SJV frågor om bl.a. tillstånd till djurförsök och ansvarig föreståndare enligt 19 a § och 20 § djurskyddslagen. Mot bakgrund härav är det ett alternativ att knyta de nya tjänstemännen till SJV. Den andra centrala myndigheten som naturligtvis också kan komma ifråga som huvudman för tjänstemännen är CFN. CFN arbetar specifikt med försöksdjursfrågor och har en bred förankring inom försöksdjur- sområdet. Om CFN även fick ansvaret för tillsynen av försöksdjurs- verksamheten, skulle ännu fler av frågorna rörande djurförsök och Utredningens överväganden och förslag försöksdjur samlas under denna myndighet. Det skulle kunna ge CFN en mer tydlig profil inom försöksdjursområdet. Den nuvarande fördel- ningen av uppgifter rörande försöksdjursverksamheten mellan SJV och CFN är något otydlig och den skapar förvirring bland de som använder djurförsök i sin verksamhet. Detta alternativ skulle innebära en förbätt- ring i det avseendet. Under arbetet med att bedöma vilken central myndighet som bör va- ra huvudman för de nya tjänstemännen, har utredningen kommit fram till slutsatsen att den nuvarande uppdelningen av djurförsöksfrågor på två centrala myndigheter kan anses adekvat. Det är viktigt att samla kunskap och kompetens beträffande en sådan komplicerad verksamhet som djurförsöksverksamheten på ett och samma ställe. Samtliga resurser som gäller försöksdjursanvändningen bör således samlas under en och samma myndighet. Den centrala myndigheten skall därmed ges förutsättningar att erhålla en total bild av försöks- djursverksamheten i landet. Resurser skulle därvid behöva överföras till den myndighet som får det samlade ansvaret. När det gäller frågan om var det centrala ansvaret för djurförsöks- verksamheten bör samlas, gör utredningen följande överväganden. SJV är en mycket stor myndighet, inte minst i jämförelse med CFN. Arbetet med djurskyddsfrågor är endast en del av den totala verksam- heten. Det har till utredningen från flera olika håll framförts kritik över hur SJV handlägger olika djurskyddsfrågor.