sou · GMB361d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Betydelsen av denna lagstiftning på livsmedelsområdet har minskat sedan nyare regler för nya livsmedel trätt i kraft inom EU. Även lagen om kemiska produkter är en ramlag som syftar till att förebygga skador på människor och miljö; den konkretiseras genom föreskrifter utfärdade av regering och myndigheter. Inom livsmedels- området kommer den till tillämpning i fråga om material och produkter som är avsedda att komma i kontakt med livsmedel. I förslaget till miljöbalk inkluderas dessa senare områden. Av bestämmelser i djurskyddslagen och djurskyddsförordningen följer att det av annat än medicinska skäl är förbjudet att tillföra djur En parlamentarisk kommitté utvärderar f.n. det svenska smittskyddet (Dir. hormoner eller andra ämnen för att påverka djurets egenskaper. Kont- rollbestämmelser finns i lagstiftningen om provtagning på djur m.m. , som även avser provtagning på livsmedel av animaliskt ursprung Regler som syftar till att tillgodose kravet på redlighet återfinns i ett flertal lagar, bl.a. lagen om ekologiskt framställda produkter , lagen om skydd för beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, mark- nadsföringslagen och lagen om måttenheter, mätningar och mätdon . Reglerna i lagstiftningen om ekologiskt framställda produkter komplet- terar en EG-förordning på området (en utförligare beskrivning av inne- hållet finns i samband med redogörelsen för EG-förordningar i kapitel 6). Reglerna fastställer vissa minimikrav för alla stadier av produktion och för märkning. Dessa regler måste tillämpas i fråga om produkter som är märkta med uppgift om att de är ekologiskt framställda. Även reglerna om skydd för beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, som baseras på EG-förordningar och beskrivs närmare i annat sammanhang, förutsätter att produkter följer noggrant fastställda specifikationer för produkterna. Marknadsföringslagen , som tillämpas av /KO, kompletterar bestämmelser om märkning på pro- dukter när det är fråga om reklam och annan marknadsföring. En huvudprincip är att marknadsföring inte får vara vilseledande vare sig i fråga om produktens art, mängd, kvalitet eller andra egenskaper. Lagen tillämpas bl.a. på reklam i TV och tidningar. Lagstiftningen om måtten- heter, mätningar och mätdon anger krav på redlighet när det gäller för- packningsstorlekar och vikt, bl.a. för färdigpackade livsmedel. Sekretesslagen och sekretessförordningen innehåller regler om sekretess vid tillsyn. Huvudregeln är att uppgifter som rör enskildas affärs- och driftförhållanden inte ska lämnas ut, om man kan anta att den enskilde skulle skadas av detta. Det har numera införts ett undantag som rör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet. Myndigheten ska i varje enskilt fall göra en avvägning av om det finns ett allmän- intresse av att få tillgång till uppgifter som bedöms vara större än före- tagets intresse att uppgifterna sekretessbeläggs; om så är fallet ska uppgifterna lämnas ut. För att säkerställa att reglerna efterlevs finns det även omfattande regler om hur kontrollen av bestämmelserna till skydd för hälsa och redlighet ska gå till. Vissa EG-förordningar och EG-direktiv innehåller mycket detaljerade regler, både om hur ofta kontrollen ska ske och hur den ska utföras. Vissa kontrolluppgifter som annars utförs av myndig- heterna kan enligt vissa EG-förordningar om jordbruksprodukter överlämnas till enskilda organ. Denna uppgift ska inte förväxlas med den kontroll som organ, t.ex. laboratorier, kan utföra på uppdrag av näringsidkaren som ett led i företagets egenkontroll. Bakom huvuddelen av all lagstiftning med syftet att skydda konsu- menterna från skadliga produkter ligger en ansvarsprincip som i de flesta länder har kommit allt tydligare till uttryck under . Den innebär att det i första hand är tillverkarens ansvar att se till att marknadsförda produkter uppfyller de krav som ställs på säkerhet och kvalitet. Principen gäller inte bara livsmedel utan också andra områden. Den är en särskild grund för det system för teknisk provning och kontroll som utvecklades inom EG för att åstadkomma den inre marknaden. Principen om producentansvar har också slagit igenom i skadeståndslagstiftningen. Strikt ansvar har införts vilket innebär att skadeståndsskyldighet kan föreligga utan att det behöver visas att en skada har uppkommit genom vårdslöshet. EGs system för teknisk provning och kontroll. Inrättandet av den fria marknaden föregicks av ett långvarigt förberedelsearbete. Redan innan den inre marknaden etablerades förekom samarbete mellan EG och EFTA för att harmonisera regler inom olika områden. En förutsättning för den fria rörligheten var att tekniska och andra slag av handelshinder kunde undanröjas. En stor del av dessa avsåg säkerhetskrav på pro- dukter. Mycken möda har lagts ned på att utforma enhetliga krav och metoder för kontroll av att kraven är uppfyllda. I EG-terminologin kallas denna kontroll bedömning av överensstämmelse. Väsentliga säkerhetskrav anges i rättsligt bindande direktiv, riktade till medlems- länderna. Direktiven är allmänt hållna och anger vilka resultat som ska uppnås. För produkterna utarbetar sedan de europeiska standardise- ringsorganen harmoniserade frivilliga standarder med tekniska speci- fikationer. En standard är inte formellt bindande men den får rättsverkan genom att en produkt som tillverkas i överensstämmelse med standarden ska uppfylla direktivens krav. CE-märkning visar att tillverkaren garanterar att produkten uppfyller direktivens säkerhets- krav och att den har genomgått det förfarande som är föreskrivet för bedömning av överensstämmelse. Det system för teknisk provning och kontroll som har skapat förut- sättningar för utvecklingen av EGs inre marknad beskrivs i kapitel 5.2, Allmänna utvecklingstendenser. EG-modellen står på privaträttslig grund. Det är tillverkaren som genom sin egenkontroll svarar för att produkter som släpps ut på marknaden uppfyller direktivens kvalitets- och säkerhetskrav. Bedömningen av överensstämmelse kan på tillverk- arens uppdrag göras av ett fristående s.k. anmält organ , som uppfyller preciserade kompetenskrav. Den tidigare svenska riksprovplatsmodellen var offentligrättsligt grundad. Den statliga kontrollen var en obligatorisk förhandskontroll. I EG-modellen är det statens ansvar att kontrollera att produkter i omlopp på marknaden uppfyller direktivens krav. Denna s.k. marknads- kontroll har byggts upp inom EES-området . Myndigheter med ansvar för marknadskontroll ska utses av medlemsstaterna. I har sektorsmyndigheterna inom sina verk- samhetsområden fått ansvar för marknadskontrollen. Det har uttalats att finansieringen av kontrollen så långt som möjligt ska ske genom avgifter.27 EGs generella modell för teknisk provning och kontroll avviker starkt från de kontrollordningar som gäller på livs- medelsområdet. Här har myndighetskontrollen sin tyngdpunkt inte på den färdiga produkten utan på produktionen och dess förutsättningar - råvaror, lokaler, utrustning, hygien och förpackningsmaterial. Hygien- kraven är särskilt detaljerade för slakt och annan kötthantering liksom för hantering av animaliska livsmedel i övrigt. Vidare finns detaljerade bestämmelser om märkning av livsmedel. När det gäller vad som kontrolleras har anpassningen av de svenska bestämmelserna till EGs skett successivt innan anslutningen och har inte inneburit några påtagliga förändringar. Uppfattningarna om hur livsmedelskontrollen bör genomföras före- faller däremot skilja sig åt. EGs direktiv (89/397/EEG) om offentlig kontroll av livsmedel avser med kontroll att myndighet genom in- spektion kontrollerar efterlevnaden av bestämmelserna om livsmedel. Det sägs bl.a. att kontroller ska genomföras regelbundet och vid miss- tanke och som regel utan föregående varning. Kontrollen är inriktad på inspektioner; inget sägs i direktivet om rådgivning och information från myndigheterna. 1993/94:161, NU21, rskr. Lokaler omfattas av inspektionerna men inget sägs om att lokalerna ska prövas för godkännande. ska utarbeta program som fastställer vad de inspektioner som regelbundet ska utföras ... ska omfatta och hur ofta de ska genomföras (artikel 14). Medlemsstaterna ska rapportera till kommissionen vilka kriterier som har tillämpats när programmen utarbetats samt antalet och arten av kontrollerna och av konstaterade överträdelser. Med hänvisning till kontrolldirektiv föreskriver ett direktiv (93/43/EEG) allmänna regler för livsmedelshygien samt för- faranden för kontroll av att reglerna följs. Långtgående krav ställs på företagen: Personer som driver livsmedelsföretag skall identifiera de steg i verksamheten som är kritiska för livsmedlens säkerhet och säkerställa att tillräckliga säker- hetsförfaranden fastställs, tillämpas, upprätthålls och ses över på grundval av .... principer, vilka använts vid utarbetandet av HACCP-systemet (riskbedömning och kritiska kontrollpunkter). Företagen åläggs bl.a. att identifiera livsmedelsfaror och de kritiska punkterna i produktionen samt ordna effektiv kontroll och övervakning vid dessa kritiska punkter (artikel 3). Behöriga myndigheter ska kontrollera att bestämmelserna följs och ägna särskild uppmärksamhet åt de kritiska styrpunkterna för att bedöma om nödvändig övervakning och kontroll äger rum (artikel 8). I en bilaga anges detaljerade hygienkrav på lokaler, utrustning mm. I ett kompletterande direktiv av (93/99/EEG) ges ytterligare föreskrifter för att säkerställa en enhetlig tillämpning av kontrolldirektivet . Kompletteringen handlar om kvalitets- standarder för laboratorier och ackreditering. Vidare inrättas en särskild funktion för övervakning och utvärdering: Kommissionen skall utse särskilda tjänstemän som ska samarbeta med behö- riga myndigheter i medlemsstaterna för att övervaka och utvärdera likvärdig- heten och effektiviteten i de system för offentlig kontroll av livsmedel som drivs av behöriga myndigheter i medelemsstaterna (art 5). En utvärdering av den svenska livsmedelskontrollen gjordes 1996 av kommissionen (DG III), som redovisades i en rapport daterad , Resultat av en utvärdering gjord av Europeiska kommissionens grupp för utvärdering av livsmedelskontroll: Systemet för offentlig livsmedelskontroll i . Underlag för rapporten in- hämtades från , vid besök hos kommunala myndigheter och kontakter med några länsveterinärer och företrädare för företag och personalorganisationer. Utvärderingsgruppens sammanfattande slutsats var att systemet för livsmedelskontroll i kan anses vara effektivt och i linje med huvudbestämmelserna i direktivet (89/397/EEG) om kontroll av livs- medel. Gruppens intryck var att tillsynsmyndigheter på alla nivåer har tillräckliga befogenheter för att kunna genomföra livsmedelskontroll: Lagen verkar också medge, även om denna möjlighet inte används fullt ut, styrning av tillsynsmyndigheter beträffande hur och i vilken omfattning de skall bedriva den livsmedelskontroll för vilken de är ansvariga. Enligt gruppen behövs ytterligare initiativ för fortbildning rörande tillämpning av principerna i HACCP samt de praktiska aspekterna vid inspektion av livsmedelsanläggningar med system för egenkontroll. Detta behövs för att förordningarna om livsmedelshygien i direktiv /94 ska kunna kontrolleras effektivt ... Det stod inte klart för utvärderingsgruppen om tillräcklig prioritet ges, i varje kommun, till livsmedelskontroll och dess finansiering. ... Utvärderingsgruppen stödjer en utveckling mot ökat användande av system för egenkontroll om dessa motsvarar kraven i direktiven om livsmedelshygien, 93/43 EEG. Svårigheterna som man stött på för att få småföretag att förstå och tillämpa egenkontrollkonceptet är ett problem. I Livsmedelsförordningen har 46 a § lagts till (1997:48) med anledning av medlemskap i : ska utföra de inspektioner som behövs för att övervaka att på livsmedelsområdet fullgör de förpliktelser som föranleds av medlemskap i unionen. Tillsynsmyndigheter är enligt 25 a § livsmedelslagen skyldiga att verka för att överträdelser av lagen beivras. Det är även straffbart att inte följa ett fastställt egenkontrollprogram. överträdelser av bestämmelserna är inte straffbelagda. I straffskalan ingår böter och fängelse i högst . Om en förpliktelse av betydelse från hälsosynpunkt eller för konsumentintresset avsiktligen åsidosatts i större omfattning eller annars på ett allvarligt sätt, kan också fängelse i högst utdömas. Normalstraffet är relativt låga bötesbelopp; fängelse är mycket sällsynt. Livsmedelsområdet är detaljreglerat. Inte minst genom anpassningen till har antalet regler ökat. Det finns en strävan till förenkling och avreglering inom EGs arbete på livsmedels- området, men arbetet går långsamt. Även på nationell basis pågår visst arbete med avreglering och förenkling. Även vissa andra tendenser kan iakttas på lagstiftningsområdet. Framför allt betonas numera producentens ansvar för sin produkt. Näringsidkaren ska indentifiera kritiska styrpunkter och utarbeta kont- rollprogram. Den offentliga tillsynen ska bygga på företagens egen- tillsyn. Tillsynsmyndigheterna ska se till att överträdelser beivras; straff- bestämmelserna har skärpts. avkunnas dock endast ett relativt litet antal domar i mål om brott mot livsmedelslagstiftningen . Parallellt med betoningen av producenternas ansvar för sina produk- ter har det ekonomiska ansvaret för skador som uppkommit genom brister i produkterna utvecklats. Sedan principen för skadeståndsansvar slogs fast saknas närmare rättspraxis. Även bestämmelserna om offentlighet och sekretess har ändrats i riktning mot ökad öppenhet. Grundprincipen i sekretesslagen är att ett företags affärs- och driftsförhållanden ska vara sekretessbelagda. ändrades bestämmelserna så till vida, att myndigheten ska väga allmänhetens intresse av insyn mot företagens intressen. En vanlig situation där allmänhetens intresse kan väga tyngre än företagens är, när brister i hygien eller redlighet har konstaterats vid inspektioner. Genom att resultaten kan ges offentlighet ökar företagens intresse av en hantering som uppfyller lagstiftningens krav. Det system för teknisk provning och kontroll som funnit sin form i arbetet med att utveckla EGs inre marknad har sin tyngdpunkt i till- verkarens egenkontroll av att det inte kommer ut farliga produkter på marknaden. Enligt ett EG-direktiv om produktansvar som genomfördes i medlemsländerna 1988 är den som tillverkar eller importerar en produkt strikt ansvarig för skador som orsakas av en defekt i produkten. Principen att ansvaret för produktsäkerheten i första hand vilar på företagen själva vann insteg i den svenska lagstiftningen redan innan träffades. Produktsäkerhetslagen (1988:1604) bygger på Lagen syftar till att motverka att varor eller tjänster orsakar skada på person eller egendom. Så kan till exempel en näringsidkare förbjudas att tillhandahålla varor som medför risk för skada. Genom den detalj- reglering som finns inom ramen för livsmedelslagstiftningen behöver denna lag normalt inte tillämpas på livsmedel. Det EG-direktiv som lagen grundar sig på förutsätter dock att det finns ett behov av snabb information till andra medlemsländer inom EU, när livsmedel påträffats som kan orsaka allvarlig eller akut fara för konsumenternas hälsa och säkerhet. Därför har ett särskilt system för snabbt informationsutbyte inom EU byggts upp (RAPEX; ). På det skadeståndsrättsliga området har utvecklingen gått i samma riktning. I var livsmedelsområdet det första där ett strikt ansvar fastslogs för personskador, som orsakats av skadebringande egenskaper hos en produkt. Det skedde genom en HD-dom 1989.28 trädde produktansvarslagen (1992:18) i kraft. Den lägger ett strikt ansvar för produktskador på tillverkaren eller på den som har marknadsfört en skadegörande produkt. Ett grundläggande krav är att produkten inte har varit så säker som man kunnat förvänta sig. Skadeståndsansvar föreligger vare sig någon har varit vårdslös eller inte. Med det utbud av produkter som finns på marknaden måste konsumenten kunna lita på att produkterna inte är farliga. Lagen moti- verades inte bara av behovet att ersätta skada som kan uppstå. Ett strängt produktansvar ansågs också kunna verka preventivt eller skade- förebyggande. 29 Lagen synes dock inte ha tillämpats i särskilt stor utsträckning i domstolarna. Livsmedelstillsyn innebär att se till att livsmedelslagstiftningens regler följs. Tillsynsmyndigheternas uppgift är att i konsumenternas intresse verka för säkra livsmedel av god kvalitet och för att konsumenterna får korrekt information om de livsmedel som finns på marknaden. Livs- medelsverket har också uppgiften att verka för bra matvanor. Livsme- delslagen omfattar inte hantering av livsmedel i hemmet. Vid statsmakternas beslut om livsmedelskontroll 1989 ersattes den dittillsvarande köttbesiktningslagen med föreskrifter meddelade med stöd av livsmedelslagen. Avsikten var att åstadkomma en för hela landet enhetlig och effektiv köttkontroll genom att i princip samma regler kom att gälla för alla slakterier. Enligt beslutet skulle vidare till grund för den löpande tillsynen läggas företagens egentillsyn 28NJA 1989 s 389. 29Prop 1990/91:197 som gjordes obligatorisk. För företagen skulle det finnas ett av tillsyns- myndigheten fastställt egenkontrollprogram. Karaktäristiskt för arbetsättet vid livsmedelstillsyn i - till skillnad mot övriga EU - har varit en föreb yggande inriktning med inslag av information och rådgivning. Arbetsformer inom livsmedelstillsynen i har bl.a. varit lokalgodkännande och fastställande av egenkontrollprogram för företagen. Som en följd av mer förebyggande inriktning har inspektioner vid uppföljning av egentillsynen i regel gjorts efter överenskommelse med den som inspektionen avsett. Inom övriga EU har man mer betonat marknads- kontroll och företagens producentansvar. Myndighetskontroller har i enlighet med detta synsätt företagits oanmälda och i efterhand. Denna praxis återspeglas i kontrolldirektivet som säger att kontrollerna i regel ska utföras utan föregående varning (89/397/EEG artikel 4). Den direkta tillsynen omfattar, enligt , följande m- oment:30 -Godkännande av livsmedelslokal -Fastställande av egenkontrollprogram -Uppföljning av åtgärder. Totalt fanns det i landet drygt 50 100 livsmedelsanläggningar, som är föremål för tillsyn. Tillsynsobjekten utgörs av 14 200 butiker, 31 300 storhushåll, 2 600 industrier och 2 000 vattenverk. De flesta anläggningarna, 39 000 eller , är små och sysselsätter mindre än fyra årsarbetskrafter. har direkt tillsyn över totalt ca 430 anläggningar. har antalet anläggningar i landet ökat med . Det är främst storhushållen som ökar. Industrigruppen däremot minskar något. Godkännande av livsmedelslokal. En huvudprincip i livsmedelslagen är att livsmedel normalt ska hanteras i livsmedelslokal; den ska vara god- känd för ändamålet av tillsynsmyndighet innan verksamheten får sättas 30 Den nuvarande livsmedelstillsynen, PM . Om väsentliga förändringar utförts av lokalerna ska tidigare god- kännande kompletteras. Fastställande av egenkontrollprogram . beslut om livs- medelskontroll ställdes skärpta krav på företagens s.k. egentillsyn och på utarbetande av egenkontrollprogram. Alla livsmedelshanterande företag måste kontrollera den egna verksamheten genom obligatorisk egentillsyn, som betraktades som en del av den offentliga kontrollen. Med vissa undantag ska företagen på eget initiativ och på egen bekostnad utarbeta förslag till egenkontrollprogram och de är vid tillsynsmyndighetens anfordran skyldiga att lämna förslag till sådant egenkontrollprogram. har sedan att fastställa egenkontrollprogram för de verksamheter som bedrivs i livsmedels- lokal. Reglerna om obligatorisk egentillsyn innebär att livsme- delsföretaget måste ha en egen kvalitetssäkring av verksamheten. Före- tagen ska identifiera vilka risker som finns i hanteringen samt var och hur dessa risker kan reduceras eller elimineras. De ska redovisa sina program för bl.a. personalhygien, rengöring och kontrollmätningar. Det ska även framgå i ett egenkontrollprogram hur tillsynen går till för att uppfylla livsmedelslagstiftningens krav. ska, enligt gällande anvisningar, fastställa ett egenkontrollprogram för varje företag, såvida inte verksamheten är mycket enkel eller sker i mycket liten omfattning. Egenkontrollprogram ska kontinuerligt anpassas till verksamheten. Inom EU har, enligt , kraven på egentillsyns- åtgärder utvecklats i riktning mot de svenska. Inom alla livsmedels- områden utom dricksvatten finns krav på s.k. HACCP-system (Hazard Analysis and Critical Control Points). HACCP innebär att alla faror och risker inom verksamheten ska identifieras och analyseras. Det ska även anges var i produktionsprocessen dessa faror kan bemästras och hur de kontrolleras. Företagen är skyldiga att följa fastställda kontroll- program. Myndigheterna ska övervaka företagens egenkontroll, dvs. utföra offentlig revision av egentillsynen. Detta bör, enligt Livsmedels- verkets allmänna råd, göras en gång . Revisionen av egen- kontrollprogrammen ska avse s.k. systemrevision. På många produk- tionsanläggningar, särskilt sådana som producerar animaliska livs- medel, krävs tillsyn mycket oftare. På slakterier ska t.ex. alla djur besiktigas före och efter slakt. Enligt EGs direktiv /397/EEG om offentlig kontroll av livsmedel, artikel 4, ska inspektioner genomföras regelbundet och vid misstanke om att gällande regler inte följs. Som allmän regel gäller därvid att kontrollen ska utföras utan föregående varning. I fäster man stort avseende vid information och rådgivning. Inspektioner har därför vanligen utförts efter överenskommelse. Detta gäller särskilt vid revi- sion av egenkontrollprogram. Vid export kan speciella krav på tillsyn ställas av importlandet, s.k. exportkontroll. Provtagning kompletterar inspektioner. Provtagning används bl.a. för att kontrollera de i företagens egentillsyn utpekade kritiska styrpunk- terna och att kontrollåtgärderna har avsedd effekt. Provtagningen kan även användas för godkännande av partier, t.ex. vid importkontroll av livsmedel från tredje land. Ett annat användningsområde är att verifiera överensstämmelse med gällande regler eller sambandet mellan sam- mansättning och märkning. Provtagningen utnyttjas även för att få underlag för vidare till- synsåtgärder, t.ex. s.k. projektinriktad kontroll (PIK). Detta innebär att en viss fråga inom livsmedelsområdet undersöks vid ett större antal tillsynsobjekt inom en eller flera kommuner. Det finns uttalat att bör medverka till rådgivande inspektioner av tillsyns- objekten samt delta i organiserandet av projektinriktad kontroll. Prov som tas i offentlig kontroll ska undersökas på ackrediterat laboratorium. Provtagning äger också rum enligt lagstiftningen om provtagning på djur. Denna syftar till att kontrollera att inga otillåtna substanser såsom hormoner har använts i djuruppfödningen och provtagning äger rum såväl i djurbesättningar som på produkter (kött, mjölk, ägg m.m.). Kontroll av livsmedel, som förs över nationsgränsen . Kontroll i samband med att livsmedel förs över nationsgränsen in till kan avse import av -animaliska livsmedel från tredje land -icke animaliska livsmedel från tredje land, samt -införsel av animaliska livsmedel från EU. Av 4 § förordningen (1994:1717) om kontroll av livsmedel som impor- teras från tredje land framgår bl.a. att den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet i den ort där livsmedel anmäls till fri omsättning ska ombesörja undersökning m.m. i den omfattning föreskriver. 31 Kontroll av importerade livsmedel, PM Livsmedel av animaliskt ursprung får endast införas över en gräns- kontrollstation godkänd av och . kungörelse (SLV FS 1994:59) med föreskrifter och allmänna råd om kontroll av animaliska livsmedel som importeras från tredje land bygger på rådets direktiv / 675/EEG om regler för anord- nande av veterinärkontroller av produkter som förs in i gemenskapen från tredje land. Av denna kungörelse framgår hur kontrollen ska ske.