sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — Vi har tolkat det så, att ledningens strategi varit att successivt utöka reviret och med teknikens hjälp ligga i täten när det gäller IT-baserad administrativ utveckling för att därigenom klara de utökade uppgifterna. Att med teknikens hjälp hantera stora mängder data, har i detta fall med- fört, att arbetet alltmer fått processindustrikaraktär. I detta nya sam- manhang kan ledningen ha ·felbedömt ärendenas karaktär och möjligheten att på kort sikt kunna utnyttja tekniken för att hantera dem ·underskattat den tid och den kostnad som krävs för att anpassa tekni- ken till de komplicerade nya regel- och ärendesystemen ·underskattat de kostnader som kombinationen av utvecklat IT-system och fortsatt omfattande manuellt arbete betingar ·underskattat de organisatoriska problem, som hänger samman med människa/maskinrelationen i arbetet och svårigheten i att gå över från ett mer traditionellt hantverksbetonat arbete till ett löpande-band- system ·underskattat den tid (och kostnad), som krävs för kompetens- utveck- ling av personalen för att den skall kunna utnyttja IT-systemen opti- malt. CSNs ledning har inte heller tillräckligt väl lyckats anpassa sin ledarstil till det faktum att organisationen blivit större och komplexare. Den en- gagerade ledaren som går in och styr och ställer överallt fungerar inte i den nya och komplexare organisation som man tvingats skapa. Det före- faller som om organisationen inifrån uppfattas som toppstyrd och att ansvarsfördelningen är oklar c) CSNs organisation och personal ·Personalens arbetsuppgifter har ändrat karaktär och har pga av det uppskruvade tempot och den starka bundenheten till maskin upplevts som allt sämre ·Personalens lojalitet har börjat minska i takt med att man upplever att arbetet successivt försämras, trots löften om motsatsen ·Ledningens trovärdighet och legitimitet har börjat ifrågasättas. Detta, eftersom ledningen inte lyckas skaffa resurser till organisationen arbetet blir allt värre och resultaten sämre. Ledningen säljer sig för billigt utåt. d) CSNs trovärdighet utåt har minskat ·CSN har under en följd av år framhävt sin duktighet och sin förmåga att klara nya uppgifter genom ständigt förbättrade produktivitetssiff- ror. Satsningen på ny teknik har utlovats lösa de flesta problem. ·CSNs anslagsframställningar och budgetunderlag beskriver visserli- gen , att organisationen har olika typer av problem och att dessa riskerar att förvärras, om inte resurserna ökas. Men samma dokument andas ändå en vi ska nog klara det bara vi får åt- minstone lite mer resurser -anda. Man har haft en tendens, att stän- digt utåt anlägga en optimistisk ton. När CSN sedan ständigt åter- kommer med nya resurskrav, trots att de fått vissa (men ej begärda eller realistiska) resurstillskott, då minskar CSNs trovärdighet hos regering och riksdag. Den försvagas ytterligare då man kan konstate- ra att CSNs service till de bidragssökande blir allt sämre, Sammanfattningsvis berorCSNs problem i första hand på yttre för- ändringar, som medfört mycket svåra planeringsförutsättningar i kombination med en successivt urholkad ekonomisk bas. Ledningens strategier för att möta denna svåra situation har medfört radikala förändringar av organisationen och dess arbetssätt. Dessa föränd- ringar, har i sin tur medfört nya problem, som ledningen inte fullt ut mäktat lösa och som lett till att personalen är alltför hårt pres- sad och att deras lojalitet börjar svikta. Att CSN, trots de svåra pla- neringsförutsättningarna och trots att myndigheten inte fått deer- surser den begärt, ändå under en följd av år ständigt kunnat visa på ökad produktivitet har inte givit statsmakterna någon anledning att förutsätta att det inte går att fortsätta denna trend. Resultatet har, enligt vår uppfattning blivit en ohållbar situation,pga av att kvalite- ten i verksamheten urholkats och pga att personalens arbetssitu- tion påverkats mycket negativt. 2.4Vilka förutsättningar har CSN att med nuvarande resurser klara hösten på ett tillfredsställande sätt? Vi utgår från att bl a följande förhållanden bör vägas in vid en bedöm- ning av CSNs möjligheter att dels klara hösten, dels den topp som kan antas inträda pga utökningen av utbildningsbidraget, dels den ökade frekvensen sommarstudier. ·CSN har , trots stora ansträngningar, haft allt större svårigheter att klara handläggningstider och tillgänglighet ·Sökandetrycket till CSN från både högskolestuderande och studeran- de inom kommer att öka ytterligare något under kom- mande höst. ·CSN har ett mycket ansträngt ekonomiskt läge, med finansiella underskott och utnyttjande av anslagskredit. Om inga nya resurser tillförs måste troligen delar av personalen varslas och kontor läggas ner. Det ekonomiska utrymmet att vidta även smärre åtgärder blir i det närmaste obefintligt. ·Personalen har utnyttjats mycket hårt, har upplevt kontinuerliga försämringar i sin arbetssituation, och är tröttkörd. Risken är stor för omfattande sjukskrivningar, arbetsskador och per- sonalflykt. Den bitvis höga omsättningen av chefer pekar i samma riktning. ·Ytterligare utveckling av tekniken kan göra att man blir något effek- tivare, men endast marginella förbättringar kan förväntas i det korta perspektivet. ·Med nuvarande resurser och personalram finns bara marginella möj- ligheter att arbeta förebyggande, utbilda/informera övriga berörda aktörer (t ex skolor, kassor, arbetsmarknadsmyndigheter m fl) för att därigenom minska behovet av information/hjälp från CSN. ·De bakomliggande problemen med delvis parallella och krångliga regelsystem kommer att kvarstå . Sammanfattningsvis talar detta för att CSN, utan en resursökning, inte kommer att kunna klara på ett bättre sätt än vad man klarat och . Det finns vidare uppenbara risker för, att ett CSN som ärunderdimen- sionerat i förhållande till sina uppgifter, riskerar att minska de möj- liga framgångarna i den nuvarande satsningen på . För att lösa de problem som skisserats i det föregående föreslår vi att följande åtgärder vidtas. Huvuddelen av förslagen syftar till att på kort sikt lösa de nuvarande problemen. Vi föreslår också redan nu vissa åt- gärder för att komma fram till mer långsiktiga lösningar. Våra mer slut- giltiga förslag måste dock anstå tills vi hunnit göra en utökad och för- djupad genomgång och analys av organisationen och dess problem. Detta redovisar vi i vårt betänkande . 3.1.1Förslag riktade till regeringen: Tillför CSN ytterligare resurser motsvarande ca a)för att täcka redan intecknade medel (som CSN underhand haft kon- takter med regeringen om) -Mkr för supportstyrka om 40 personer + 10 ytterligare tjänster på kontoren + ökade utgifter i samband med volymökningar, som inte finansierats. Utan dessa insatser hade servicen varit betydligt sämre än den är . -Mkr i engångsbelopp för anpassning av IT-systemen och för att ge systemen ökad funktionalitet, b)För att förstärka resursbasen och därigenom förbättra service och handläggningstider samt personalens arbetsförhållanden: -Mkr för utökning av personal vid de största kontoren. Situatio- nen vid dessa kontor är så pressad att den handläggande per- sonalen måste utökas -Mkr för utökning av personal med specialuppgift att utveckla ett vidareinformatörssystem och arbeta med detta system .Det är vik- tigt att personal kan utbildas och avdelas för ordentliga insatser på detta område för att därigenom minska ärendemängden och olika typer förfrågningar till CSN. -Mkr för utökning av personal som kan vara placerad på högsko- lor vid terminsstarter, till ökad telefonservice, samt för inrättande av särskilda telefon/informationskiosker vid högskolor eller i an- slutning till andra utbildningsanordnare. Dessa resurser bör i huvudsak även ingå i basen , såvida inte beslut fattas om att delar av nuvarande verksamhet ska lyftas över till annan organisation. Det är vår bedömning, att CSN inte bara behöver kunna finansiera den nuvarande personalramen utan också behöver en utökning av denna för att kunna öka kvaliteten i förhållande till de stude- rande. Anslagsfinansiera återbetalningsverksamheten (istället för nuva- rande avgiftsfinansiering) För istället kontinuerligt över inkomsterna från avgifterna till konto i Riksgälden. Kontot skall inte kunna utnyttjas av CSN. Pga den ökade arbetslösheten och de ökade studietiderna är det och troligen för överskådlig tid framöver svårt för CSN att få in de be- räknade avgifterna i samband med återbetalningar.Sannolikheten för underskott är alltså stora även . Detta leder till att CSN ånyo kommer att tvingas begära kompensation hos regeringen. En anslagsfi- nansiering verkar därför fördelaktig, eventuellt i kombination med någon form av incitament för att CSN skall vara så effektivt som möjligt i sina ansträngningar att få in återbetalningar. 3.Inför någon form av prestationsbudgetering för CSN, så att myn- digheten, vid större och oväntade volymökningar, kan påräkna ock- så en ökning av resurserna. Nuvarande system medför ryckighet och svårigheter att planera och dimensionera verksamheten. 4.Verka för snabba förändringar/förenklingar av vissa lagar/regler som är särskilt ärende- ocharbetsökande, t ex följande: -minska inrapporteringskraven i form av studieintygen för vuxenstu- derande. Dessa .är orimligt arbetsbelastande i alla led. Kraven borde kunna göras mer lika dem som gäller för högskolestuderande. -anpassa vuxenstudiestöden till de flexiblare termins- och poängindel- ningar som är nödvändiga för att kunna arbeta på nya sätt med nya studerandegrupper. Nuvarande inrapporteringskrav och regler för terminer och poäng motverkar de innovativa undervisningsmetoder, t ex problembaserad inlärning och projekt- och distansarbete som för- utsätts i . -Ändra reglerna om tillåten arbetsinkomst vid sidan av högskolestudi- er (med bibehållen full ersättning), så att det tillåtna beloppet höjs. Nuvarande regler ökar antalet ärenden och leder till olika typer av manipulationer med arbetsgivare mm . De motverkar också de stude- randes kontakter med arbetslivet som de knappast bidrar till någon ökad rättvisa -Undersök möjligheten att ändra utbetalningsdatum för studenternas studiemedel från den sista till den 25:e. Nuvarande utbe- talningsdatum medför att studenterna får onödiga problem med att betala sina räkningar, som för studenter, liksom för övriga svenska medborgare, normalt skall betalas före den . 3.1.2Förslag riktade till CSN Effektivisera arbetet inom organisationen genom följande åtgär- der ·Ändra och förtydliga fördelningen av ansvar och befogenheter i orga- nisationen- -ge verksledningen huvudsakligen strategiska och uppföljande uppgifter -öka regionernas självständighet och beslutskompetens genom att ge cheferna för regionkontoren ökade befogenheter och fullt operativt an- svar inom sina områden. ·Utvidga de lokala sambanden mellan kontoren och kunderna i samma region och anpassa kontorens storlek bättre till det lokala kundun- derlaget. Möjligheten att koppla in andra kontors resurser vid högbe- lastning bör tillgripas i andra hand. ·Inled ett arbete mot ökad organisatorisk uppdelning och specialise- ring av arbetsuppgifter. Detta främst för att förbättra personalens möjligheter att hantera och få överblick över sitt arbete. Det skulle också kunna medföra förbättringar ur de studerandes perspektiv och för ledningens möjligheter att på ett realistiskt sätt värdera och pro- gnosticera nödvändiga resursinsatser för de olika delarna av bidrags- hanterirngen. ·Öka personalens inflytande och motivation -utarbeta ett förbättrat incitamentssystem för kontorens personal. Över- väg en ökad lönespridning och särskild bonus för vissa typer av upp- gifter. -organisera om arbetet så att personalens inflytande över det egna ar- betet ökar och så att varje persons arbetsinsats blir mer synlig skapa utökat utrymme för personalutbildning, främst vad gäller an- vändningen av nuvarande tekniska supportsystem, men även kundservice och stresshantering. utveckla tydligare karriärvägar kopplade till kompetenskrav och belö- ningssystem -begränsa övertidsarbetet och använd istället i ökad utsträckning till- fälligt anställd personal ·Överväg möjligheten att med de fackliga organisationerna förhandla fram ett tvåskiftssystem, som kunde tillämpas för toppbelastningar. ·Vidta omedelbara åtgärder för att hitta alternativa lösningar för per- sonal som skadats i arbetet eller av annat skäl inte fungerar. Minska arbetsvolymen genom olika åtgärder För att minska mängden samtal och förfrågningar till CSN bör man : ·Förbättra informationsmaterialet till de studerande. Öka även möjlig- heterna att få information på automatisk väg via Datasvar och kod och med hjälp av informationskiosker(som ev kunde placeras i an- slutning till större utbildningsanordnare). Inför 020-nummer för Da- tasvar istället för nuvarande 08-nummer. ·Förtydliga info till studerande om att i första hand inte ringa till CSN utan istället anlita sin utbildningsanordnare för info och rådgivning. ·Öka och förbättra informationsmaterialet till vidareinformatörer. Öka utbildningen av dem och förbättra kontaktvägarna. ·Bilda en arbetsgrupp, som (delvis tillsammans med repr för berörda externa aktörer) får i uppgift att utarbeta förslag till förenk- lingar vad gäller -hanteringen av studieintygen -CSNs egna regler, bedömningar och kontroller ·Arbetsgruppen bör också tillsammans med andra berörda organisa- tioner, tex utbildningsanordnare, studentorganisationer och a-kassor diskutera möjligheten att överföra ansvaret för vissa delar i den nuva- rande ärendehanteringsprocessen till andra aktörer i syfte att snabba upp och förenkla nuvarande processer och minska trycket på CSN. 3.2Förslag i ett något längre perspektiv Vi föreslår att repr för CSNs ledning och personal tillsammans med oss i utredningen inleder en diskussion om för- och nackdelar i några alterna- tiva organisationsförslag t ex ·en uppdelning av organisationen i två, alternativt tre, divisioner ut- gående från kund, tex i en div för högskolestuderande, en div för gymnasiestuderande (studiehjälp och de olika vuxenstudiestöden) och en för utlandsstuderande. ·En uppdelning av organisationen i divisionerna återbetalning resp. beviljning ·En överföring av delar av nuvarande verksamhet/uppgifter till annan organisation (detta förslag bör diskuteras med berörda organisatio- ner). Vi har, innan vi kommit fram till dessa förslag, också övervägt möjlig- heten att föra över viktiga delar av CSNs nuvarande verksamhet till annan aktör. Vi har därför redan nu haft viss kontakt med sådana aktörer. På grundval av dessa kontakter, gör vi bedömningen, att det finns en öppenhet för att diskutera överföringen av vissa delar av CSNs nuvaran- de uppgifter hos åtminstone ett par av dessa aktörer. Det finns dock , enligt vår uppfattning, inga förutsättningar att göra några större sådana förändringar , utan risk för att systemet ytterliga- re förvärras för studenterna . Vi anser att en överföring för att vara meningsfull: ·måste ha goda förutsättningar att bli bättre än nuvarande, utan att kosta mer pengar ·måste väga in de investeringar i teknik för att automatisera processer, som CSN redan gjort och som vid en överföring riskerar att åtmins- tone delvis gå förlorade. Detsamma gäller investering i kunskap och kompetens hos personalen ·måste bygga på ett gediget underlag och på en realistisk genomgång av problem som måste lösas vid ev förändringar. Lösningen bör inte heller ge upphov till nya eller andra problem i de organisationer som tar över och som också riskerar att underskatta kostnaderna för en överföring. ·måste ta i beaktande att inte är planerat att fungera längre än till ca 2002. De förslag som vi lämnat ovan bygger således på tanken, att det i ett kort perspektiv är för riskfyllt att göra några sådana förändringar och att det är bättre att förbättra CSNs egna förutsättningar att lösa problemen. De bygger vidare på ett antagande, att CSN inte har några förutsätt- ningar att klara hösten utan ytterligare försämringar i service, om orga- nisationen inte får den förstärkning av sin resursbas, som vi föreslagit ovan. Å andra sidan menar vi, att man vid bedömningen av en organisations utrymme för ytterligare produktivitetsökningar, måste ta hänsyn till or- ganisationens produktivitetsutveckling i ett ganska långt perspektiv bakåt. CSN har varit skickligt i att öka sin produktivitet under en följd av år. Någonstans riskerar en ytterligare press på ökad produktivitet att bli kontraproduktiv, om man inte noga tar hänsyn till vad den innebär för personalens arbetsförhållanden och för verksamhetens kvalitet i förhål- lande till kunderna. Mot denna bakgrund har vi alltså ovan förslagit -dels att CSN överväger olika typer av åtgärder för att förbättra organi- sationens sätt att fungera -dels att CSN, tillsammans med andra aktörer och med oss i utred- ningen, fortsätter att diskutera och utreda för- och nackdelar hos ev mer radikala lösningar 3.3.1Att tillföra CSN ytterligare resurser? Mellan 1990 och fram till har antalet ärenden inom CSN ökat med 1.5 miljoner, vilket innebär, att CSN nu hanterar fler ärenden än 1990. Resursökningen har varit , vilket realt innebär ett resurstillskott med 96 Kr per ärende, vilket enligt CSN understiger den verkliga ärendekostnaden med . Den verkliga kostnaden är som vi tidigare nämnt, enligt CSN 219 Kr. Den genomsnittliga ärendekostnaden påverkas också av vilken andel olika typer av ärenden har av den totala ärendemängden. Vissa ärende- typer är mer arbetskrävande än andra och har denna an- del av totalen ökat. Exempelvis är ärenden gällande särskilt utbildnings- bidrag (UBS) mer resurskrävande än studiemedelsärenden. Givet de resurser som CSN fått i resurstillskott och givet den beräk- nade ärendemängden och den verkliga ärendekostnaden är det uppenbart, att en produktivitetsökning i samma storlek som inte är möjlig för att frigöra tillräckliga resurser. Att man klarar produktionen, genom ökad produktivitet istället för med resursökningar är i och för sig i sin ordning. Frågan är snarare, hur långt man kan driva en produktivitetsökning i det långa loppet? Vi har i det föregående fört ett resonemang, där vi ifrågasätter möjligheten att kontinuerligt öka produktiviteten i samma eller ökande takt utan att det får negativ påverkan på personal och kvalitet. Vi anser att vi redan nu fått indikationer på att personalen inom vissa delar av CSN är för hårt pressad. Vi drar av detta slutsatsen, att man troligen inte kan räkna med att öka effektiviteten mer än ytterst marginellt genom att öka produktiviteten. Den ökning man kan förvänta sig är den, som hänger samman med att de IT-baserade systemen kan klara en större andel ärenden . Det förutsätter i sin tur betydande insatser även på IT- sidan. Vi tycker oss ha sett tecken på viss överdriven teknikoptimism i organisationen. CSN har, som vi tidigare nämnt, målet att av samt- liga ärenden skall automatiskt. Som vi, även tidigare nämnt, har man nått denna andel bara inom vissa ärendetyper, medan andra, te x vuxenstudiestöden, endast delvis är automatiserade. CSN har drygt 600 anställda. Vi kan ställa frågan, hur mycket en person genomsnittligt orkar handlägga ? Några av CSNs siffror som belyser ärendemängden per person under en hårt belastad vecka visar, att CSN under den mest belastade veckan 1997 hade 118060 ärenden på lager (exklusive studiehjälpsärenden). Vi kan vida- re anta, att av CSNs drygt 600 anställda kan 400 syssla med handlägg- ning . Det skulle innebära ca 295 ärenden per person .. Eftersom går åt till telefonsvar, återstår att handlägga. Det innebär mellan 9 och 10 ärenden i genomsnitt. I verkligheten blir man tydligen väldigt ofta störd av frågor mm som gör, att man inte kan arbeta ostört. Dessutom är vissa ärenden mycket arbetskrävande jämfört med andra. Vad innebär då automatiseringen för denna ärende- handläggningsstatistik? En stor del av ärendena handläggs ju utan att någon handläggare behöver engageras. Andelen som återstår för handläggning blir då lägre än de siffror vi antagit ovan. Vi kan inte på detta stadium bringa någon riktig klarhet i hur den verkliga belastningen ser ut på personalen och hur möjligheterna ser ut att klara den . De siffror som finns om övertidsut- tag och den statistik som finns över sjukfrånvaro och anmälda arbets- skador på vissa kontor, tyder dock på att belastningen åtminstone på dessa ställen varit alltför hård. Vi förordar därför att man tillför ytterli- gare resurser enligt förslaget i tidigare avsnitt.