sou · GMB3147 · 1999-01-01 00:00:00 — gen fastställa normalkostnader för handläggning av ett ärende i respekti- ve stödform och därefter låta dessa utgöra norm för respektive lantbruk- senhet samt arrangera för ökat kunskapsutbyte mellan lantbruksenheter- na och öka stödet från i form av IT-stöd, rådgivning och tillsyn. RRV menar att kostnaden dock kommer att öka åtminstone initialt då kunskapsutbytet för att ta fram normkostnader och att ge ökat stöd från kräver utökade resurser. RRV bedömer att det är svårt att realisera en väsentlig besparing genom denna typ av ökad styrning och uppföljning. Ett annat sätt att göra styrningen och uppföljningen mer effektiv är enligt RRV att ge ansvaret för att fördela resurserna till respektive lantbruksenhet, givet en fördelningsmodell som gör att resur- stilldelningen blir förutsägbar och jämförbar mellan länsstyrelser. RRV bedömer att ett samlat ansvar för resursfördelning, kombinerat med stör- re möjligheter att styra lantbruksenheterna som regeringen be- slutat ge , gör det möjligt att realisera en väsentlig be- sparing. Ett tredje sätt att göra styrningen och uppföljningen mer effektiv är att utforma organisationen för att optimera handläggning och kontroll av EU-stödet till jordbruket. Detta alternativ bygger på att ansvaret för handläggning av och beslut om direktstöd överförs från länsstyrelserna till . RRV menar att detta skulle sannolikt innebära att antalet regionala enheter minskades till kanske 8–10 under centralmyn- digheten . RRV anser att detta alternativ, med en renod- lad organisation för jordbruksstödet, gör det möjligt att realisera ytterli- gare besparingar i förhållande till alternativet ovan, att ge Jordbruksver- ket ansvaret för fördelningen av resurserna till respektive lantbruksenhet. RRV bedömer att det i detta tredje alternativ finns möjlighet att reali- sera stordriftsfördelarna. Ytterligare besparingar i förhållande till av RRV beräknade bedöms möjliga. RRV påpekar att det för att få tillräckligt underlag för denna typ av förändring krävs en analys av sambanden mellan lantbruksenheternas och länsstyrelsernas arbete i övrigt i förhållandet till sambanden mellan lantbruksenheterna och och att detta kanske främst gäller sambanden mel- lan miljöersättningarna och miljöarbetet vid länsstyrelserna. Den av utredningen tillsatta arbetsgruppen har analyserat RRV:s slutsat- ser och förslag. Arbetsgruppen delar RRV:s uppfattning om att det kan finnas stora skillnader mellan länsstyrelserna i resursåtgång per ärende och att åtgär- der bör vidtas för att analysera och reducera skillnaderna. Enligt arbets- gruppens mening bör det sålunda finnas en rationaliseringspotential inom jordbruksadministrationen. RRV har framhållit att det för vissa stöd finns en "kritisk massa" un- der vilken ärendehanteringen inte är tillräckligt effektiv och att det för vissa stöd finns en stordriftsfördel. Arbetsgruppen anser att det kan fin- nas vissa volymfördelar i ärendehanteringen. Dock finns det inom ar- betsgruppen delade uppfattningar om vad som bör göras för att minska skillnaderna i resursåtgång och för att uppnå stordriftsfördelarna. Arbetsgruppen tar inte ställning till de organisatoriska förändringar som RRV har övervägt utan har där redovisat olika meningar som i föl- jande avsnitt redovisas i form av kommentarer från olika företrädare. Arbetsgruppen framhåller dock rent allmänt att det är viktigt med en flexibel, dynamisk och kostnadseffektiv organisation till följd av den starka förändringstakt som kan förväntas när det gäller stödsystem och teknikutveckling. finns det en rad ytterligare faktorer som är viktiga att beakta, t.ex. värdet av en samordnad länsförvaltning, närhets- principen etc. De i arbetsgruppen ingående företrädarna från länsstyrelserna har läm- nat en särskild kommentar till RRV:s rapport. De anser att frågorna i enkäten inte alltid motsvarade den redovis- ningsstruktur som finns i länsstyrelsernas tidsredovisning och som varie- rar mellan länen och att många svar på detaljfrågor därför har behövs Som exempel nämner de fördelningen av resurser mellan de olika ersättningsformer som ingår i det samordnade ansökningsförfaran- det SAM98, där flera ersättningar söks och handläggs på samma blan- kett och av samma handläggare samt att resursfördelningen mellan olika stödformer har skett schablonmässigt och olika från län till län. De kon- staterar att en närmare analys av hur detta påverkar de redovisade skill- naderna mellan länen inte har gjorts. Länsstyrelseföreträdarna menar att de skillnader i tidsåtgång per ärende mellan lägsta och högsta värden, som redovisas i underlagsmate- rialet (uttryckt i timmar per ärende), kan i stor utsträckning hänföras till brister i den underliggande redovisningsstrukturen. Som exempel anges arealersättning (1,53–5,per ärende), djurbidrag (0,75–6,per ärende), biologisk mångfald (1,59–8,per ärende) etc. De menar att de stora skillnaderna inte svarar mot länsstyrelsernas praktiska erfarenhet utan att erfarenheten är snarare den att begränsade resurser för EU-administrationen tvingar fram effektiva rutiner anpassa- de till förutsättningarna i respektive län. Då det samlade materialet är stort, anser de att medelvärdena för lan- det kan vara rimliga, men konstaterar att någon närmare ana- lys av detta har inte gjorts och att den redovisade variationen kring såda- na medelvärden är uppenbart överdrivna. De påpekar att RRV:s rapport avser tidsåtgång och kostnader för och menar att länsstyrelserna i varierande omfatt- ning även arbetade med ärenden, särskilt inom miljöersätt- ningsområdet. har väsentliga förändringar i EU- administrationen tillkommit. Som exempel nämner de tillkomsten av yt- terligare två stödformer, ett helt nytt digitalt kartredovisningssystem, ett system för uttag av kartavgifter samt handläggning av djuridentiteter. Vidare påpekas att det planeras ytterligare förändringar med bl.a. ett nytt blankettsystem och en utökad möjlighet för digital da- tafångst från brukare till myndighet. Länsstyrelseföreträdarna anser att det, bortsett från osäkerheten i un- derlagsmaterialet, kan finnas ett flertal förklaringar till variationerna mellan länen i tidsåtgång per ärende. Bland dessa förklaringar nämns t.ex. möjligheten till rationell masshantering i län med stora ärende- mängder, skillnader i ambitionsnivå vid handläggningen (t.ex. olika am- bitioner att ligga långt framme med återkravshantering), skillnader i jordbruksföretagens struktur och skillnader i de enskilda ansökningarnas omfattning och kvalitet. De delar dock RRV:s uppfattning att de redovisade skillnaderna är stora och anser att åtgärder bör vidtas för att analysera och, i de fall skillnaderna inte enbart är redovisningstekniska, reducera dessa. De an- ser dock att skillnaderna inte rimligen kan vara så stora i verkligheten, varför möjligheterna till kostnadsbesparingar i detta avseende är begrän- sade. Vad gäller totalkostnaden per ärende för olika ersättningsformer an- ser de att variationen mellan länen är orimligt stor. De menar att det vid en närmare granskning av rapporten framgår att de timkostnader som legat till grund för kostnadsberäkningarna varierar från 167 till 450 kro- nor i olika län. Dessa skillnader i timkostnader anses vara uppenbart orealistiska. Vad gäller RRV:s beräkningar av normalkostnader per ärende och besparingspotentialer anser länsstyrelseföreträdarna att dessa är intres- santa men att de måste kompletteras med ett antal faktorer: ·Tidsåtgången och kostnaderna avser . EU-administrationens omfattning (t.ex. ärendemängd och kontrollfrekvenser) kan ännu bara uppskattas. ·EU-administrationen kan behöva anpassas till de skärpta krav som följer av påpekanden och anmärkningar vid revisioner. ·Ytterligare med detaljreglering inom de svenska miljöersätt- ningsprogrammen kommer att kräva ökade handläggningsresurser för de årliga utbetalningsansökningarna, omprövningar, återkrav m.m. ·Effektivare handläggning kan förväntas genom samordning av check- listor, rutinbeskrivningar, beslutsmallar m.m. inom fondkoordina- torprojektet samt genom förbättrad struktur och tillgänglighet i det gemensamma ADB-systemet. De presenterar i sin kommentar även en beräkning av tidsåtgången per ärende med hänsyn till dessa ovan nämnda faktorer. Länsstyrelseföreträdarna anser att ett framräknat normtal för tidsåt- gången vid kan användas som underlag för en dia- log med de län som mera markant avviker från normvärdet i sitt redovi- sade beräkningsunderlag. Län med låg redovisad tidsåtgång skulle där- vidlag kunna förmedla goda erfarenheter av rationell administration. Län med hög redovisad tidsåtgång skulle kunna söka naturliga eller påverk- bara faktorer som givit utslag i redovisningen. De poängterar att det i roll som fondkoordinator finns förutsättningar för insamling och utvärdering av de olika administ- rativa rutiner som tillämpas av länsstyrelserna. Genom att förmedla de mest effektiva administrativa rutinerna till länsstyrelserna kan bespa- ringar uppnås. Dels genom införande av optimala rutiner, dels genom att länsstyrelserna besparas det dubbelarbete som består i att utveckla och säkerställa länsvisa system. Vidare anser de att beskrivning av länsstyrelsernas och lantbruksenheternas resurstilldelning för EU-administrationen, inte stämmer enligt deras bedömning utan att verksamheten kännetecknas av resursknapphet och därmed starka incitament för admi- nistrativ effektivisering. Vad gäller frågan att använda fördelningsnycklar till all EU- administration, anser de att dessa inte kan rekommenderas då de menar att detta skulle försvåra för enskilda länsstyrelser att söka den mest kostnadseffektiva EU-administrationen utifrån den samordnade länsför- valtningens förutsättningar i respektive län. Vad gäller RRV:s beskrivna organisationsmodell, med 8–10 regio- nala enheter under centralmyndigheten , anser de att RRV i rapporten beräknat besparingsmöjligheterna (motsvarande ) utifrån en sänkning av tidsåtgången per ärende i län med uppgiven hög tidsförbrukning. De menar att det inte är relevant att hänföra denna beräknade besparing till en ny organisationsmodell och att de ekonomiska konsekvenserna av en ny organisationsmodell inte redovi- sats. Länsstyrelseföreträdarna menar att t.ex. merkostnader på grund av ökade avstånd inte har beräknats i den beskrivna organisationsmodellen. De anser vidare att de besparingar som kan vinnas genom ökade stordriftsfördelar rör ett litet antal län där antalet jordbruksföretag är klart lägre än genomsnittet. De anser det också rimligt att en viss andel av denna merkostnad måste accepteras som en naturlig följd av landets näringsgeografiska struktur och att en viss del av merkostnaden kommer med all sannolikhet att elimineras då alla län, oberoende av storlek, får del av gemensamt utvecklade optimala system för EU-administrationen. Vidare poängterar de att genom att administrera EU-ersättningarna vid länsstyrelserna erhålls en möjlighet att inom en och samma myndig- het kunna ha en flexibel personal- och resursdisposition med hänsyn till arbetstoppar, tillgång till specialistkompetenser inom olika berörda sa- kområden samt fördelen att kunna integrera jordbrukets EU-admi- nistration i länets regionalpolitiska utveckling inte minst i norra arbete med olika strukturfonder. Vad gäller frågan att kunna samordna hanteringen mellan angränsan- de län av sådana lågfrekventa ärendetyper som kräver specialistkompe- tens i handläggning och kontroll anser de att detta kan vara rationellt och bör utredas närmare. De i arbetsgruppen ingående företrädarna för har läm- nat en särskild kommentar till RRV:s rapport. De menar att administrationskostnaden är beroende av mängden av de i många fall komplicerade regelsystemen för jordbrukarstöden. påpekas att förenklingar av t.ex. miljöersättningarna kan leda till mins- kad administration, som Agenda 2000 kan väntas medföra en väsentligt utökade administrationskostnader. De menar att det är sanno- likt att samtliga regelförändringar medför ett nettotillskott i fråga om administrationen. Jordbruksverksföreträdarna menar att det inom ramen för existerande regelverk finns dock betydande möjligheter att effektivisera administra- tionen och att sådana möjligheter finns nu till följd av vunna erfarenheter under . Vidare anses att ny teknik kan ytterligare öka möjlig- heterna till rationaliseringar. De menar att RRV:s rapport bör utgöra grunden för ett kommande ställningstagande. RRV har i sin rapport redovisat ett antal olika alternativ för att möj- liggöra en effektivisering av administrationen. RRV har bedömt att det alternativ som har störst möjlighet till besparingar är att inrätta en regio- nal organisation vid . Jordbruksverksföreträdarana delar denna bedömning och förordar den. Grunden för denna bedömning anges endast vara frågan om en kostnadseffektiv administration. Det påpekas att det finns en rad andra faktorer, t.ex. önskemål om samordnad läns- förvaltning, som är viktiga men som inte beaktats. De anser att en regio- nal organisation ger möjlighet att realisera de stordriftsfördelar som i rapporten har påvisats i stödhandläggningen. Antalet regionala enheter kan minskas jämfört med nuläget men kan fortsatt vara lokaliserade till länsstyrelserna. Därutöver anser de att endast en sådan organisations- form ger tillräckliga förutsättningar för en enhetlig hantering av stödärenden i enlighet med EU:s förvaltningskrav, vilket kan minska svenska statens kostnader i form av sanktioner. Jordbruksverksföreträdarna menar att en regional organisation också ger en tydligare rollfördelning där om de så önskar genom aktiv rådgivning kan stödja lantbrukarna i länet. De menar att i ett längre perspektiv kan ny teknik ge ytterligare möj- ligheter till ytterligare effektivisering och att en viktig sådan möjlighet är att få in riktigt ifyllda ansökningar från lantbrukarna, vilket kan främjas genom att hjälpa lantbrukarna med kontroller i datasystemen vid ansök- ningarna. De menar att det därför är viktigt att inte nu låsa fast sig i en organisationsstruktur som inte är rationell. Vidare poängteras att Agenda 2000 också kan påverka utformningen av organisationen. Den i arbetsgruppen ingående företrädaren för har lämnat en särskild kommentar till RRV:s rapport. Han anser i likhet med RRV att skillnaderna mellan länsstyrelserna är stora. det dock är uppenbart att lantbruksenheterna i olika hög grad har lyckats i styrningen och uppföljningen av administrationen av stöden till jord- bruket. företrädare delar inte RRV:s och Jordbruks- verkets synpunkter och slutsatser när det gäller ett alternativ med en ny regional organisation vid innefattande en reducering av antalet enheter. Han anser att de ekonomiska konsekvenserna av en änd- rad regional organisation inte är tillräckligt utredda och konsekvenserna för en rad andra faktorer som t.ex. den samordnade länsförvaltningen inte beaktats. Vidare anses den samordnade länsförvaltningen vara en viktig förutsättning för reellt tvärfackligt samarbete och ett utvecklat sektorsansvar. Resursarbetsgruppen har granskat den teknik som har för att anslå medel för administrationen av EU:s direktstöd. Resursarbetsgruppen anser att det finns anledning att överväga en budgetteknik som gör det möjligt att pröva om resurser behöver tillföras när förändringar i regelsystem eller dess tillämpning genomförs under pågående budgetår. För att kunna hantera nya och utökade uppgifter inom jordbruksad- ministrationen under löpande budgetår anser arbetsgruppen att medel bör kunna användas för ökade kostnader direkt utan att det krävs ett nytt riksdagsbeslut. Om det ökade resursbehovet är permanent bör frågan därefter underställas för sedvanlig prövning i budgetproposi- tionen. Resurserna bör därvid anvisas under ordinarie förvaltningsan- slag. Tre alternativ till lösning av problemet presenteras: 1.Särskilda medel avsätts inom t.ex. anslaget för för- valtningskostnader. Medel under en särskild anslagspost ställs till re- geringens disposition. 2.Tillgängliga rammedel under ett EG-relaterat nationellt anslag, t.ex. intervention och exportbidrag för jordbruksprodukter, görs tillgängli- ga genom ett riksdagsbeslut om utvidgat användningsområde för an- slaget. 3.Utvidgade lånemöjligheter för berörda myndigheter genom att nuva- rande krediter i ändras. Det är förknippat med stora svårigheter att få fram uppgifter som svarar mot verkliga förhållanden när det gäller resursåtgången hos lantbrukar- na. Utnyttjandet av konsulter varierar i mycket stor utsträckning, en del lantbrukare gör allting själva, många gör grundarbetet och vissa över- lämnar hela arbetet med ansökan till konsulter. uppskattar att en lantbrukare ägnar sig åt storleksordningen åt inläsning och ifyllande under ansök- ningsperioden, vilket i effektiv tid kan motsvara . En lantbrukare som koncentrerar sitt arbete med ansökan bedöms san- nolikt avsätta åt inläsning och ifyllande, vilket i effektiv tid bör motsvara åtminstone en hel dags arbete. Med en uppskattad tids- åtgång och ett antagande om en kalkylerad arbetskostnad om ca inklusive avgifter, kan kostnaden för lant- brukarens eget arbete med ansökan uppskattas till . Omräk- nat till samtliga lantbrukare som ansöker om EU-ersättningar, kan detta uppskattas till en administrativ kostnad av ca . Till detta kommer tid för förberedelse och medverkan vid fältkontroller. lämnas till ca 25 000 jordbruksfö- retag. Med en antagen genomsnittlig konsultinsats med en timkostnad om ger detta en totalkostnad på ca för lantbrukarna vad avser köpta konsulttjänster från LRF Kon- sult AB. Hushållningssällskapen i de olika länen erbjuder också konsult- tjänster till lantbrukarna. Omfattningen var en hantering av ca 3 400 stöd. Med ett antagande om en genomsnittlig konsultinsats med en timkostnad om motsvarar detta en kostnad av ca för lantbrukarna. Därtill kommer de arbetsinsatser som utförs av ett stort antal mindre konsultföretag. 5 EU:s gemensamma jordbrukspolitik 5.1Målen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik Målen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik (the Common Agricultu- ral Policy – CAP) formulerades i . I artikel 39 i fördraget anges att den gemensamma jordbrukspolitiken skall ha som mål att ·höja produktiviteten inom jordbruket genom att främja tekniska fram- steg och genom att trygga en rationell utveckling av jordbrukspro- duktionen och ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, sär- skilt arbetskraften, ·på så sätt tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstand- ard, särskilt genom en höjning av den individuella inkomsten för dem som arbetar inom jordbruket, ·tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser. I anges vidare att det vid utformningen av politiken och de särskilda åtgärder som krävs för att tillämpa den skall tas hänsyn till ·jordbruksnäringens särskilda karaktär som är en följd av jordbrukets sociala struktur och av strukturella och naturbetingade olikheter mellan olika jordbruksregioner, ·nödvändigheten av att gradvis genomföra lämpliga anpassningsåtgär- der, ·det faktum att jordbruket i medlemsstaterna utgör en sektor som är nära förbunden med ekonomin i dess helhet. När målen ställdes upp var dåvarande EG-6 (, , samt ) nettoimportörer av de flesta jordbruks- varor. De mål som sattes upp och varit gällande inriktades på produktionen. Att förbättra produktiviteten och expandera jordbrukspro- duktionen var behov som bedömdes rimliga och meningsfulla mot bak- grund av den situation som rådde i efter kriget. Försörjningssä- kerhet på hemmamarknaden var viktig. Inkomstmålet fick en framträ- 76 EU:s gemensamma jordbrukspolitik SOU 1998:147 dande roll och jordbruket var en huvudsysselsättning för närmare en fjärdedel av befolkningen. De jordbrukspolitiska målen i har inte ändrats, trots de stora förändringar som skett i ekonomin. Indirekt kan dock målen sägas ha ändrats genom att nya medel tillskapats, särskilt när det gäller struk- tur-, miljö- och regionala åtgärder. Jordbrukets ekonomiska roll i sam- hället har minskat. Jordbruket svarade för av BNP och av sysselsättningen i nuvarande EU15. 5.2Medel inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik De formella målen för EU:s jordbrukspolitik har varit oförändrade sedan starten. CAP:s medel har däremot förändrats ; en utveckling som kan beskrivas som evolutionär snarare än revolutionär. De olika regleringarna har ändrats successivt och nya regler har till- kommit vid behov. har dock några medel försvunnit. har därför medlen blivit alltmer komplexa och svåra att överblicka. En viktig förklaring till detta är att beslutsprocessen ser ut som den gör, där de olika medlemsländernas ofta disparata intressen leder till kompromis- ser och paketlösningar. CAP var från början helt inriktad på att trygga livsmedelsförsörj- ningen genom att stimulera produktionen. Genom marknadsprisstöd, i form av administrativt fastställda priser som bl.a. interventionspriser samt gränsskydd, fick EU:s jordbrukare högre priser jämfört med priser- na på världsmarknaden för sin produktion. Marknadsprisstöden utvecklades till att omfatta fler produkter och ofta utformades mer eller mindre speciallösningar på varje område. Fler interventionsåtgärder infördes och exportbidrag användes för export till länder utanför EU. De höga marknadsprisstöden tillsammans med tek- nisk och ekonomisk utveckling ledde till att jordbruksproduktionen ökade inom EU. Konsumenternas efterfrågan inom EU ökade emellertid inte i lika stor utsträckning. EU övergick från att ha varit net- toimportör till att bli nettoexportör av flera jordbruksvaror, särskilt ve- getabilie- och animalieprodukter, där EU har höga stöd. EU är däremot fortfarande en stor nettoimportör av t.ex. frukt och grönsaker där EU:s stödnivåer är förhållandevis låga. EU är också nettoimportör av olje- växter och proteinfoder. Dessutom importerar EU stora kvantiteter u- landsproducerade jordbruksvaror, såsom kaffe, te och kakao, som inte EU:s gemensamma jordbrukspolitik 77 omfattas av EU:s marknadsregleringar. Till följd av stora produktions- överskott på vissa varor blev produktionsbegränsningar ett nytt inslag bland CAP:s medel fr.o.m. 1980-talet. Dessa infördes först på mjölkområdet. EU:s jordbrukspolitik saknade från början åtgärder för struktur-, miljö- och regionala frågor. infördes de s.k. strukturfonderna som bara till en del ligger inom CAP men det var först som anslagen till dessa fonder öka- de markant. Strukturpolitiken har, liksom CAP i övrigt, blivit mer kom- plex . Kännetecknande för struktur- och regionalpolitiken är att den har förändrats varje gång nya medlemsländer tillkommit i EU. Se- nast tillkom ett nytt stöd till regioner med låg befolkningstäthet (mål 6) som var särskilt anpassat för och . Särskilt stort genomslag fick de kompletterande åtgärderna i reformen, då miljöåtgär- der infördes i större utsträckning inom CAP. beslutades om den hittills mest omfattande förändringen av CAP. Bakgrunden till beslutet var främst kritik mot tilltagande överskott och därav följande budgetkostnader. De produktionsbegränsande åtgär- der som vidtagits hade visat sig vara otillräckliga. Även politikens oförmåga att klara inkomstfördelningsmål och effekterna på miljön angavs som motiv. för reformen fanns även ett internationellt tryck på förändring av CAP i de då pågående handelsför- handlingarna i Uruguayrunda. De grundläggande förändringarna av den gemensamma politiken som beslutades var att ·sänka de administrativa priserna, ·kompensera lantbrukarna för prissänkningar med direktstöd, ·införa produktionsbegränsningar samt att ·införa miljöersättningar och andra s.k. kompletterande åtgärder. De varuområden som omfattades av reformen var spannmål, oljeväxter, proteingrödor och nötkött. Reformen innebar att nivåerna på gränsskydd, exportbidrag, interventionspriser m.m. sänktes och att dessa medel därmed har fått minskad betydelse inom de varuområden som om- fattas. För att kompensera prissänkningen infördes i stället direktstöd per djur eller ha, dvs. djurbidrag och arealbidrag.