sou · GMB346d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt finsk rätt får utrustningen fästas antingen på ett kommunikationsmedel eller ett varuparti, däremot inte på den misstänkte, och kan installeras inne i ett fordon endast om det finns förutsättningar för husrannsakan. Det finns alltså i finsk rätt ingen särskild bestämmelse som i dessa situationer tillåter att det görs intrång i t.ex. ett fordon. Av den information som har lämnats utredningen av de brottsbe- kämpande myndigheterna, såväl i som utomlands, framgår, menar utredningen, att pejling är ett värdefullt hjälpmedel som ger goda resultat i det polisiära arbetet. Frågan är emellertid om arbets- metoden bör bli föremål för en lagreglering. Enligt utredningens uppfattning torde det stå klart att den pejling som används av svensk polis och som innebär att utrustningen placeras utanpå det objekt som skall pejlas inte kräver lagstöd med hänsyn till bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen. Hur åtgärden förhåller sig till bestämmelserna i är något oklart, eftersom frågan - såvitt känt - inte varit föremål för prövning. Det är dock rimligt att tro att åtgärden - som den används - inte heller omfattas av artikel 8 i och därmed inte kräver lagstöd med hänsyn till konventionen. Denna utredningens uppfattning - att pejling utan rätt till intrång inte kräver lagstöd med hänsyn till legalitetsprincipen eller till Europakon- ventionen - delas för övrigt av det norska och den norska Riksadvokaten (se avsnitt 5.3.2). Vidare framgår av ett publicerat danskt hovrättsavgörande (Vestre Landsret) , att montering och användning av en radiosändare på en misstänkts bil, vilket gjorde det möjligt att följa hans färd (pejling), ansågs inte utgöra ett straffprocessuellt tvångsmedel utan en "skuggning" med tekniska hjälpmedel som inte kräver lagstöd. Domstolen fäste i sitt avgörande vikt vid att monteringen av radiosändaren hade skett utanpå den misstänktes bil och medan bilen befann sig på en offentlig plats samt att polisens användning av signalerna likaså skedde medan bilen befann sig på allmänna vägar (se avsnitt 5.1.2). Skulle man däremot införa regler som ger polisen rätt att göra intrång i annans egendom, t.ex. i ett fordon eller i en väska, för att placera ut pejlingsutrustning kommer saken i ett annat läge. Det torde då inte råda något tvivel om att hela pejlingsåtgärden, inte bara själva intrångsmomentet, bör ha stöd i lag. I ett sådant fall ter det sig vidare, menar utredningen, som mest naturligt att lagreglera all användning 358 Bör ytterligare användning av tekniska... av pejling, även den pejling som i och för sig inte kräver lagstöd (jfr det norska utredningsförslaget om pejling, avsnitt 5.3.3). Det kan tyckas, vilket även har framhållits av ett flertal myndig- heter (se avsnitt 7), att pejling är en förhållandevis harmlös åtgärd och att det inte skulle vara särskilt allvarligt från integritetssynpunkt att införa regler som ger polisen rätt att göra intrång i annans egendom för att placera utrustningen. Vad det i praktiken handlar om är nämligen intrång i fordon, containrar, väskor etc. Utredningens uppfattning är dock att integritetsintrånget vid pejling i så fall skulle öka rätt avsevärt och att man därför - liksom vid buggning och andra integritetskränkande tvångsmedel - som en grundläggande förut- sättning för en reglering, måste ställa upp det kravet att det finns ett väl dokumenterat behov av sådana åtgärder. Som framgått av det föregående råder det emellertid ingen entydig uppfattning om att det finns ett verkligt behov härav. Tvärtom har det från många håll fram- hållits att den mest användbara pejlingsutrustningen är den som placeras utanpå t.ex. ett fordon. Vid sådant förhållande anser utredningen att man bör avstå från att införa regler som ger polisen rätt att vid pejling göra intrång i annans egendom. Därmed är det följaktligen inte heller nödvändigt att lagreglera arbetsmetoden pejling. Utredningens slutsats blir alltså att man bör avstå från att lagreglera den pejling som används av polisen. De brottsutredande myndigheternas... 10De brottsutredande myndigheternas möjligheter att få tillgång till infor- mation om telemeddelanden - vissa övergripande frågor Som framgått av avsnitten 2.5 och 2.6 hämtar de brottsutredande myndigheterna in information om telemeddelanden på flera olika sätt. Myndigheterna använder sig förutom av tvångsmedlen hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning, som båda regleras i 27 kap. , av de regler i telelagen som ger tillgång till telemeddelanden samt av regler om husrannsakan och beslag och om editionsföreläggande. Vidare finns i sekretesslagen, vars bestämmelser gäller för myndigheter, regler som i vissa fall ger tillgång till information om telemeddelanden. Enligt direktiven skall utredningen överväga möjligheten att vid hemlig teleavlyssning ta del av lagrade telemeddelanden, dvs. av innehållet i telemeddelanden som har befordrats. Vidare skall utred- ningen, om arbetet ger anledning till det, lämna förslag till ändringar som innebär att hemlig teleövervakning kan användas såväl för en fortlöpande insamling av uppgifter som för att hämta in telemed- delanden bakåt i tiden. Slutligen skall utredningen se över de regler i , telelagen och sekretesslagen som tar sikte på de brottsutredande myndigheternas möjligheter att hämta in uppgifter om telemeddelanden. Utredningen skall lämna förslag till en samlad reglering av dessa bestämmelser i . I förevarande avsnitt redovisar utredningen sina överväganden och förslag i nämnda frågor. I avsnitt 10.2 berörs hemlig teleavlyssning och möjligheten att hos en teleoperatör ta del av lagrade telemeddelan- den samt diskuteras om hemlig teleavlyssning bör innefatta även vissa 360 De brottsutredande myndigheternas... I avsnitt 10.3 behandlas vissa frågor som har samband med hemlig teleövervakning, närmare bestämt om tvångsmedlet bör kunna användas även för att hämta in uppgifter om telemeddelanden bakåt i tiden samt om det finns skäl att i något annat avseende ändra definitionen av tvångsmedlet. Slutligen behandlas i avsnitt 10.4 de bestämmelser i sekretesslagen och telelagen som ger de brottsutredande myndigheterna möjligheter att från teleoperatörerna få tillgång till information om telemeddelanden. I avsnitt 10.4 berörs även frågan huruvida de brottsutredande myndigheterna - för att få tillgång till information om telemeddelanden - i vissa situationer bör få använda sig av reglerna om husrannsakan och beslag eller editions- föreläggande, eller om tillgången till sådan information bör vara exklusivt reglerad genom bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Enligt gällande rätt innebär hemlig teleavlyssning att telemeddelanden, som befordras till eller från ett telefonnummer, en kod eller annan teleadress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket ). Denna bestämmelse ger, liksom reglerna i sekretesslagen, möjlighet att få tillgång till innehållet i ett telemeddelande. Däremot ger inte telelagen någon sådan möjlighet. Regleringen innebär att telemed- delanden som befordras i vissa fall kan avlyssnas med stöd av bestämmelser medan det i praktiken inte går att med stöd av de nämnda lagarna få utlämnat innehållet i ett telemeddelande som har befordrats. De teleoperatörer som finns på marknaden är nämligen inte myndigheter som lyder under sekretesslagen, regler gäller inte telemeddelanden som har be- fordrats och bestämmelserna i telelagen avser inte innehållet i ett telemeddelande. Det har tidigare inte funnits något större behov av regler som ger möjlighet att få ut uppgifter om innehållet i ett redan befordrat telemeddelande av den anledningen att telemeddelandet helt enkelt inte längre funnits tillgängligt så att det rent tekniskt har gått att få fram innehållet i meddelandet. Förhållandena har emellertid ändrats och det finns ett allt större behov av regler som ger de brottsutredande myndigheterna rätt att ta del av innehållet i telemeddelanden som har befordrats. Detta har bekräftats vid de diskussioner som utredningen har haft med de brottsutredande myndigheterna (se avsnitt 7). De brottsutredande myndigheternas... Det finns på telekommunikationsmarknaden flera tjänster som innebär att teleoperatörerna lagrar meddelanden åt abonnenter, t.ex. "minicall" och olika former av "meddelandeboxar" eller "röstbrev- lådor". Telelagen ger som har nämnts inte de brottsutredande myndigheterna i något fall rätt att få uppgift om innehållet i ett telemeddelande. Det är dessutom tveksamt om ett meddelande som finns lagrat hos en teleoperatör kan göras tillgängligt för de brottsutre- dande myndigheterna genom ett efterföljande beslut om hemlig teleavlyssning. Däremot medger sekretesslagen att innehållet i ett telemeddelande som har befordrats lämnas ut i vissa fall, vilket dock är av närmast teoretiskt intresse, eftersom det f.n. inte finns någon myndighet som bedriver sådan televerksamhet som är av intresse för utredningen. Det är svårt att dra en skarp gräns mellan hemlig teleavlyssning enligt och utfående av uppgifter enligt sekretessla- gen. Utgångspunkten är att regler omfattar telemed- delanden som befordras, dvs. är under befordran, medan tillgången till befordrade telemeddelanden regleras i sekretesslagen. Denna gräns är dock inte så klar som det kan tyckas. Skall man t.ex. behandla ett telemeddelande som finns i en meddelandebox olika beroende på om den som meddelandet är avsett för väl har tagit del av meddelandet men inte raderat det eller om meddelandet ännu inte nått sin adressat? I vart fall när det gäller telemeddelanden som mottagaren får del av genom att ringa upp meddelandeboxen kan det hävdas att meddelandet är under befordran innan mottagaren har tagit del av det. Även bortsett från de praktiska svårigheter som ligger i att genast avgöra om mottagaren tagit del av meddelandet, skulle det mer eller mindre vara fråga om tillfälligheter om innehållet i ett sådant telemeddelande skulle omfattas av ett beslut om hemlig teleavlyssning eller inte. Som har nämnts har vid de diskussioner som utredningen har haft med de brottsutredande myndigheterna framkommit att det finns ett stort behov av att kunna ta del av innehållet i telemeddelanden som finns lagrade hos en teleoperatör, t.ex. i en röstbrevlåda. Enligt vad någon myndighet uppgav får man tillgång till sådana med- delanden genom att hävda att - eftersom man inte kan veta om mottagaren har tagit del av meddelandet - meddelandet får anses vara under befordran och därmed tillgängligt genom ett efterföljande beslut om hemlig teleavlyssning. Huruvida denna tolkning generellt accepte- ras av teleoperatörerna har inte klarlagts. Närmare till hands torde kanske ligga den mer restriktiva tolkning som innebär att man - eftersom det är fråga om integritetskränkande tvångsmedel - presume- rar att mottagaren har tagit del av telemeddelandet och att det därmed inte är möjligt att hämta in genom ett beslut om hemlig teleavlyssning. 362 De brottsutredande myndigheternas... Oavsett hur det förhåller sig med detta är det inte tillfredsställande att reglerna ger utrymme för sådana tolkningsresonemang. Det är också oklart hur det förhåller sig med telemeddelanden som finns på en telefonsvarare som innehas av en enskild. Vissa tele- fonsvarare kan avlyssnas via telenätet på så sätt att uppringaren anger en kod, t.ex. slår en viss sifferkombination, varefter de meddelanden som finns intalade spelas upp. Krävs ett beslut om hemlig teleav- lyssning för att polisen på detta sätt skall försöka avlyssna sådana meddelanden? Vidare kan innehållet i ett telemeddelande finnas bevarat hos den enskilde i en telefonsvarare som endast kan lyssnas av på platsen, alltså inte via telenätet. Den enskilde kan dessutom i sin bostad - någon annanstans än i telefonsvararen - förvara band som innehåller inspelade telemeddelanden. Bör det för att få tillgång till innehållet i telemeddelanden i de båda sistnämnda exemplen förutsättas att det finns ett beslut om hemlig teleavlyssning eller bör vanliga tvångsmedel, t.ex. husrannsakan och beslag kunna användas? Vad nu har sagts visar att det finns goda skäl att skapa klara regler när det gäller de brottsutredande myndigheternas åtkomst till innehållet i ett telemeddelande. Enligt utredningens mening bör reglerna i om hemlig teleavlyssning utformas så att de avser innehållet i samtliga de telemeddelanden som finns hos en teleoperatör. Om meddelandet finns lagrat hos teleoperatören bör det anses vara under befordran och därmed åtkomligt enligt reglerna om hemlig teleavlyssning. Med denna avgränsning kommer det följaktli- gen aldrig att hos en operatör finnas några historiska telemeddelanden, dvs. meddelanden som har befordrats. Samtliga telemeddelanden som finns hos teleoperatören kommer därmed - vid ett beslut om hemlig teleavlyssning - att bli tillgängliga för de brottsutredande myndig- heterna. Utredningen återkommer i avsnitt 10.4 till den regel i sekretesslagen som ger tillgång till innehållet i ett telemeddelande samt i vilken utsträckning de brottsutredande myndigheterna - för att få tillgång till samma information - bör kunna använda sig reglerna om husrannsakan och beslag i 27 och 28 kap. eller genom att utverka editionsföreläggande enligt 38 kap. 4 § rättegångs- balken. Frågan hur tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning närmare bör bestämmas behandlas i avsnitt 11. Slutligen skall utredningen beröra ytterligare en frågeställning som är av betydelse för hur tvångsmedlet hemlig teleavlyssning bör definieras. Det har i ett förhållandevis sent skede av utredningsarbetet framhållits att de brottsutredande myndigheterna vid hemlig teleav- lyssning i princip alltid har behov av att få uppgift om identiteten på de teleadresser som kommer i kontakt med den avlyssnade tele- adressen. Det har vidare sagts att sådana uppgifter lämnas ut av teleoperatören utan att det föreligger ett särskilt beslut om De brottsutredande myndigheternas... Vissa hävdar rentav, enligt principen att det större innefattar det mindre (major includit minor), att ett beslut om hemlig teleavlyssning redan enligt gällande rätt innefattar även teleövervakningsuppgifter. Det har dessutom påståtts att den framtida tekniken kommer att innebära att det inte blir möjligt att separera teleövervaknings- och teleavlyssningsuppgifter, vilket skulle innebära att teleoperatören, vid verkställighet av ett beslut om hemlig teleavlyssning, med nödvändighet kommer att leverera även teleöver- vakningsuppgifter. Däremot lär det, enligt samma källa, även vara möjligt att begränsa uttaget av uppgifter till att avse enbart teleövervakningsuppgifter. Enligt utredningens uppfattning torde det inte råda något tvivel om att teleövervakningsuppgifter enligt gällande rätt kan lämnas ut lagligen endast under förutsättning att det finns ett särskilt beslut om hemlig teleövervakning. Här bortses från att sådana uppgifter i vissa fall enligt telelagen och sekretesslagen kan lämnas ut efter samtycke från den som berörs av åtgärden. Även om man kan tycka att det inte är helt orimligt att ett beslut om hemlig teleavlyssning borde innefatta även teleövervakningsuppgifter, finns det inget klart stöd, vare sig i lag eller förarbeten, för tanken att det större innefattar det mindre. Det uttalande som lämnades i prop. 1988/89:124 s. 48, när institutet hemlig teleövervakning infördes i , nämligen: "När tillstånd till telefonavlyssning meddelats torde dock med stöd av tillståndet uppgift också lämnas om de samtal som rings till eller från den avlyssnade apparaten." syftar, menar utredningen, på det tidigare rättsläget, nämligen när tvångsmedlet hemlig teleövervakning fanns endast tvångsmedelslag, och kan inte tas till intäkt för en sådan tolkning. Det ovan redovisade kan emellertid tala för att bestämmelsen om hemlig teleavlyssning bör utformas så att den omfattar även teleöver- vakningsuppgifter. Utredningen har övervägt en sådan lösning men avfärdat den, bl.a. på grund av att frågan har väckts så pass sent under utredningsarbetet att det inte funnits tid att undersöka vad den framtida tekniken kommer att innebära eller vad en sådan lösning skulle få för konsekvenser. Det finns alltså inte tillräckligt underlag för att föreslå en sådan lösning. Inte heller finns det i utredningens direktiv någon antydan om att man från regeringens sida kan tänka sig en ordning som innebär att hemlig teleavlyssning skall innefatta även hemlig teleövervakning. Frågan bör dock följas upp och - i ett annat sammanhang - bli föremål för fortsatta överväganden. Däremot menar utredningen att det finns tillräckligt underlag för att låta hemlig teleavlyssning omfatta vissa av de uppgifter som enligt gällande rätt kan fås endast om det föreligger ett beslut om hemlig teleövervakning, närmare bestämt uppgifter om mellan vilka tele- 364 De brottsutredande myndigheternas... adresser meddelandet har utväxlats. En sådan lösning framstår också som godtagbar ur integritetssynpunkt. Enligt vad som sagts utred- ningen finns det ett stort behov av att med innehållet i ett samtal få tillgång till sådana uppgifter, eftersom man i annat fall inte vet mellan vilka teleadresser samtalet utväxlas. Man kan naturligtvis hävda att inget hindrar att de brottsutredande myndigheterna i så fall alltid ansöker om såväl hemlig teleavlyssning som hemlig teleöver- vakning. Hemlig teleövervakning innefattar emellertid inte bara nu nämnda uppgifter utan även en rad andra uppgifter samt en möjlighet att hindra ett telemeddelande från att nå fram, vilket de brottsutredan- de myndigheterna kanske inte har något behov av i det enskilda fallet. Det är givetvis från integritetssynpunkt angeläget att inte fler uppgifter lämnas ut än som behövs. Det framstår vidare som en onödig åtgärd att i princip alltid behöva ansöka om såväl hemlig teleavlyssning som hemlig teleövervakning. Hemlig teleavlyssning bör därför omfatta inte bara innehållet i ett telemeddelande utan även uppgifter om mellan vilka teleadresser det avlyssnade samtalet utväxlas. Enligt gällande rätt innebär hemlig teleövervakning att uppgifter i hemlighet hämtas in om telemeddelanden som har expedierats eller beställts till eller från en viss teleadress eller att sådana meddelanden hindras från att nå fram (27 kap. 19 § första stycket ). Varken lagtextens ordalydelse eller förarbetena till bestämmelsen ger något entydigt svar på frågan om endast framtida uppgifter om telemeddelanden avses eller om också uppgifter som hänför sig till förfluten tid kan inhämtas inom ramen för institutet hemlig teleöver- vakning (se prop. 1988/89:124 s. 47 ff.). Detta förhållande har vållat vissa problem i den praktiska rättstillämpningen och medfört att domstol har beviljat hemlig teleövervakning även för förfluten tid (se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 47 ff. samt JO-beslut 1996-11- 18, dnr 1878-1996). Av vissa uttalanden i förarbetena till telelagen (Telelag SOU 1992:70 s. 329 samt prop. 1992/93:200 s. 163 och 258) framgår emellertid att bestämmelserna om hemlig teleövervakning inte kan tillämpas annat än på framtida uppgifter. I JO-besluten uttalade JO att det genom dessa förarbetsuttalanden får anses klarlagt hur stats- makterna vid tillkomsten av telelagen såg på rättsläget men tillade att det självfallet är otillfredsställande att lagtexten om hemlig teleöver- vakning inte ger något entydigt besked i saken. Utredningen delar den bedömningen. De brottsutredande myndigheternas... Samtliga de myndigheter som utredningen har varit i kontakt med har ansett att det finns ett stort behov av att kunna ta del av uppgifter om telemeddelanden som avser förfluten tid. Det har därvid bl.a. sagts att sådana uppgifter kan behövas för att styrka att det förekommit kontakter mellan två olika personer, uppgifter som inte sällan behövs vid t.ex. utredningar om serierån eller eko- nomisk brottslighet. Av det nu redovisade framgår att de brottsutredande myndigheterna uppenbarligen har ett stort behov av att kunna ta del av uppgifter om telemeddelanden som avser förfluten tid och att sådana uppgifter kan vara mycket värdefulla i en förundersökning. Utredningen anser därför att regler om hemlig teleövervakning bör ändras så att det blir möjligt att besluta om både en fortlöpande insamling av uppgifter och inhämtande av redan tillgängliga uppgifter. Det bör framhållas att en sådan förändring inte innebär någon principiell förskjutning av rättsläget, eftersom det redan enligt gällan- de rätt - med stöd av bl.a. telelagen - är möjligt att få tillgång till uppgifter som avser förfluten tid. Utredningen återkommer i avsnitt 10.4 till de regler i sekretesslagen och telelagen som ger de brottsutre- dande myndigheterna tillgång till uppgifter om telemeddelanden som avser förfluten tid samt till frågan i vilken utsträckning de brottsut- redande myndigheterna - för att få tillgång till samma information - bör kunna använda sig av reglerna om husrannsakan och beslag i 27 och 28 kap. eller genom att utverka editionsföre- läggande enligt 38 kap. 4 § . Utredningen återkommer vidare i avsnitt 11 till hur tillämpnings- området för hemlig teleövervakning närmare bör bestämmas. I det sammanhanget diskuteras om samtliga de rekvisit som gäller för hemlig teleövervakning; vissa brott, misstanke, synnerlig vikt, osv., bör gälla även i fråga om uppgifter om telemeddelanden bakåt i tiden. Redan här kan dock sägas att utredningens uppfattning är att förut- sättningarna bör vara i princip desamma. Av lagtexten till bestämmelsen om hemlig teleövervakning framgår vidare inte vilken information som tvångsmedlet ger åtkomst till, vilket naturligtvis inte heller är nödvändigt under förutsättning att det rör sig om uppgifter som på ett någorlunda naturligt sätt kan anses falla under definitionen av hemlig teleövervakning. Som framgått på en rad olika ställen i betänkandet, bl.a. i avsnitt 2.5.2, innebär emellertid den nuvarande tekniken att det är möjligt att - såvitt avser samtal till eller från en mobiltelefon - ta reda på från vilket geografiskt område ett telefonsamtal rings och var mottagaren av samtalet befinner sig. När en mobiltelefon är påslagen är det vidare möjligt att - utan att något samtal rings - lokalisera i vilket geografiskt område den finns. Det är, menar utredningen, inte klart att denna information, en slags 366 De brottsutredande myndigheternas... pejling, kan anses rymmas i den nuvarande definitionen av hemlig teleövervakning. Eftersom det tveklöst finns ett stort behov av att få fram sådana uppgifter, och då det ur integritetssynpunkt inte kan anses möta något hinder, anser utredningen att definitionen av hemlig teleövervakning bör ändras så att det klart framgår att tvångsmedlet får användas även för att lokalisera en viss teleadress. Utredningen har vidare övervägt att ta bort den möjlighet som finns att vid hemlig teleövervakning hindra ett telemeddelande från att nå sin adressat, dvs. att stänga av en teleadress, eftersom möjligheten, enligt vad som har sagts utredningen, i princip aldrig har utnyttjats. När denna fråga har diskuterats har det emellertid framhållits att nämnda förhållande till viss del beror på att det bland poliser inte är känt att möjligheten finns. Som ett praktiskt exempel på när det finns behov av en sådan åtgärd har nämnts att man genom att stänga av en mobiltelefon vill få den misstänkte att använda en annan - avlyssnad - telefon (jfr det danska rättsfall som har redovisats i avsnitt 5.1.2). Ett annat skäl till att möjligheten inte används lär vara att det har varit svårt för operatören att verkställa ett sådant beslut. Den framtida tekniken lär dock innebära att det kommer att bli avsevärt mycket enklare. Eftersom det uppenbarligen finns ett behov av att i vissa fall kunna hindra ett telemeddelande från att nå fram anser utred- ningen att den möjligheten trots allt bör finnas kvar. 10.4En samlad reglering i