sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Som påpekats tidigare krävs det för en effektiv betalningsförmedling att mottagna transaktionsmedel är uppsäg- bara med mycket kort varsel. Skulle villkoren vara sådana att det krävs säg en månads uppsägningstid innan ett betalningsuppdrag kan utföras så minskar denna tjänsts attraktionskraft betydligt vilket i sin tur medför att betalsystemet blir mindre omfattande och därmed mindre skyddsvärt. Gränsdragningen kan alltså i viss mån sägas vara självreglerande. Det torde medföra betydande ekonomiska nackdelar, i form av färre kunder, för ett företag att lägga sig precis utanför även en relativt snävt satt gräns. Det skulle kunna ifrågasättas om det överhuvud behöver anges någon tidsgräns, dvs. om inte alla som kommer att syssla med betalningsför- medling kan förväntas att i praktiken bli tvungna att tillhandahålla möj- lighet för kunderna att ha medel tillgängliga med kort varsel för transak- tioner. Det finns emellertid betalsystem som är baserade på att betal- ningsförmedlaren fakturerar uppdragsgivaren i efterhand. Eftersom det för dessa system varken finns skyddsvärde eller skyddsbehov som moti- verar reglering, bör inte betalningsförmedlare i sådana system träffas av regleringen. Även om det betalningsförmedlande företaget inte tar emot medel avsedda för framtida transaktioner, kan det behöva låna för att finansiera rörelsen. Eftersom lån som inte inte är uppsägbara med kort varsel, inte utgör något skäl för reglering, bör inte all lånefinansiering medföra att företaget träffas av bankrörelsedefinitionen. Av detta skäl är det rimligt att införa en tidsgräns. Enligt gällande rätt är gränsen när det gäller inlåning uttryckt så att behållningen skall vara tillgänglig för insättaren med kort varsel. I förar- betena har kort varsel förtydligats till att innebära en månad eller mind- re73. Det kan dock ifrågasättas om transaktionsmedel överhuvud attrahe- ras om villkoren innebär att de inte kan användas utan iakttagande av en uppsägningstid som är över, säg, . Det ligger emellertid ett vär- de i att hålla en klar rågång till det område som inte omfattas av regle- 73 Se prop. 1995/96:74 sid. 97. SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 283 Ett sådan ordning synes inte heller vara förenad med några bety- dande nackdelar. Kommittén har därför stannat vid att behålla gränsen på en månad. Det har ingen betydelse för bedömningen om medlen är tillgängliga endast mot betalning av en, i förhållande till medlen, mindre avgift. Av betydelse för medlens tillgänglighet är såväl kontraktets löptid som uppsägningstid. En obligation med 20 dagars löptid är t.ex. till- gänglig för fordringsägaren med mindre än 30 dagars varsel. Notera att det är obligationens löptid vid utgivningstillfället som här är avgörande. Självfallet kan ett företag ha finansiering med en återstående löptid som är kortare än utan att därför träffas av bankrörelsedefinitionen. Kommitténs förslag till ny bankrörelsedefinition innebär att defini-tionen av bankrörelse bättre anpassas till att omfatta den verksamhet som ban- krörelselagen främst avser att skydda. Anpassningen sker genom att be- talningsförmedling (i generella betalsystem) lyfts fram som en av ban- kernas mest väsentliga uppgifter. Vidare sker en anpassning till den ut- veckling som sker när det gäller nya finansiella instrument genom att definitionen inte baseras på inlåningsbegreppet utan på en mer generell formulering som fångar alla de former i vilka transaktionsmedel kan ställas till betalningsförmedlarens förfogande. Begreppet fångar även den kortfristiga finansiering som ger upphov till stabilitetsproblem ge- nom att fordringsägarna kan återkalla den med kort varsel. Förslaget avser även att tydliggöra att lagstiftningen inte syftar till att skydda institut utan endast de verksamheter som dessa fullgör. Traditionell bankverksamhet kommer att omfattas av den föreslagna definitionen av bankrörelse. Eventuella "smalbanker" som betalnings- förmedlar men endast mottar medel som placeras i säkra räntebärande papper kommer också att omfattas av definitionen. Däremot faller betal- ningsförmedlare som inte tar emot medel utanför, t.ex. ett betalkortsfö- retag som debiterar sina kunder i efterskott (och inte heller på annat sätt finansierar sig kort). Även betalningsförmedlare i selektiva betalsystem faller utanför. Det finns en omfattande flora av kontokort. Kännetecknande för många av dessa kort är att de endast kan användas för köp av varor i en bu- tikskedja. Med dessa kort kan inte flera från varandra fristående betal- ningsmottagare nås, varför systemet är selektivt. Vissa kort kan använ- das i flera butikskedjor som ingår i en koncern eller annan företagsgrupp och på så sätt få ett relativt omfattande användningsområde. Systemet är emellertid ändock vanligen att betrakta som selektivt eftersom de slutliga 284 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar betalningsmottagarna (butikerna eller butikskedjorna) inte är att betrakta som från varandra fristående. Det förekommer också att företag samar- betar om en kontokortsverksamhet utan att de ingår i en koncern eller annan företagsgrupp. Så länge kortet endast kan användas för köp av varor och tjänster i de butiker som ingår i samarbetet är systemet nor- malt att betrakta som selektivt. Det finns dock en gräns för hur många företag som kan ingå i ett samarbete om ett kontokort för att betalsyste- met skall betraktas som selektivt. Kan kortet användas till nästan alla betalningar ett hushåll normalt sett behöver göra blir betalsystemet nor- malt att betrakta som generellt. Enligt gällande rätt hör betalningsförmedling till de verksamheter som kreditmarknadsföretag får bedriva (kommitténs förslag ändrar inte det- ta). bedriver vissa kreditmarknadsföretag betalningsförmedling genom sin kontokortsverksamhet, främst gäller detta bankägda företag såsom , och Nordbanken . Dessa kort är generellt gångbara och utgör så- ledes generella betalsystem. För det fall dessa företag har finansiering med kortare löp- eller uppsägningstid än en månad träffas de av kom- mitténs förslag till bankrörelsedefinition. Bankrörelse är enligt gällande rätt rörelse i vilken ingår inlåning på konto där behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insät- taren med kort varsel. Följaktligen får inga andra än banker ta emot in- låning med dessa egenskaper. Det som kallas kundmedel uppfyller i och för sig de angivna kriterierna, men har undantagits () från ensamrätten. Ensamrätten enligt gällande rätt är således inte så om- fattande. Enligt kommitténs förslag får banker inte ensamrätt att ta emot in- låning eller för den delen medel som är uppsägbara med kort varsel. Däremot får bankerna ensamrätt att ta emot den sistnämda typen av me- del i kombination med betalningsförmedling i generella betalsystem. Detta innebär bl.a. att det inte behövs något undantag från kravet på oktroj, för ekonomiska föreningar med sparkasseverksamhet som tar emot medel från sina medlemmar. Dessa har samma rätt som andra att ta emot inlåning och andra medel. Förslaget innebär således att alla företag får rätt att finansiera sin verksamhet med det som kallas inlåning och även med annan kort- fristig finansiering. Däremot skall endast företag som är underkastade den finansiella lagstiftningen och står under tillsyn av Finansinspektio- nen få ta emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin (8.2). Avsikten är att de föreslagna ändringarna skall leda till ökad konkurrens och därmed bättre villkor och bredare produktutbud för spararna. SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 285 Speciella krav skall emellertid ställas på företag som tar emot medel utan att omfattas av insättningsgarantin. Dessa företags kunder måste informeras om att garantin inte gäller. Frågan om vilka regler som skall gälla vid mottagande av medel behandlas i kapitel 16. 6.6Bankernas ensamrätt och skyldighet att ta emot inlåning Kommitténs förslag: Bankernas ensamrätt att ta emot inlåning av- skaffas. Likaså avskaffas bankernas skyldighet att ta emot inlåning. Enligt gällande svensk rätt har banker ensamrätt att ta emot inlåning på konto. Med inlåning avses behållningar som är nominellt bestämda och tillgängliga för insättaren med kort varsel. Denna definition är relativt snäv och enkel att kringgå, t.ex. genom att villkoren ändras så att ford- ringen inte är nominellt bestämd. Av bl.a. denna anledning har monopo- let i praktiken redan luckrats upp. Oavsett vilken närmare innebörd begreppet inlåning ges synes det riktiga angreppssättet vara att utröna huruvida det är motiverat med en ensamrätt för bankerna att ta emot medel som är tillgängliga för insät- tarna med kort varsel ur system- eller konsumentskyddssynpunkt. In- låningen är en delmängd av de medel som avses med uttrycket motta- gande av medel. Huvudskälet för att reglera banker är att de är väsentliga för betal- ningsväsendets funktion samt att det på grund av spridningseffekter finns risk för att många banker fallerar . Risken beror bl.a. på egen- skapen hos bankers skulder att vara mer eller mindre upp- sägbara. Ur detta perspektiv är det således för att mottagande av medel kombineras med en skyddsvärd verksamhet, nämligen betalningsförmed- ling av visst slag, som det finns intresse av att reglera den rörelse vari mottagande av medel ingår. Det finns alltså inte skäl, att med hänvisning till omsorg om stabiliteten i det finansiella systemet, förbehålla betal- ningsförmedlare rätten att ta emot medel. Företag som tar emot medel kan råka ut för uttagsanstormning. Ef- fekten på samhällsekonomin av att något enstaka företag som har tagit emot medel går omkull är inte tillräcklig betydelsefull för att motivera reglering av verksamheten. Om stora mängder likvida medel i ekonomin blir otillgängliga på grund av att många företag som tar emot medel fal- lerar, kan det medföra stora samhällsekonomiska kostnader (6.3.1). Ris- ken för att en uttagsanstormning skall spridas mellan företag som bedri- ver verksamheter av olika art och inriktning är emellertid så liten att det 286 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar inte är motiverat med reglering (6.3.2). Om utvecklingen mot all förmo- dan skulle gå mot att likviditetstjänster separeras från betalningstjänster i en sådan utsträckning att marknaden för mottagande av medel utanför banksektorn blir stor och att företag i en viss bransch, t.ex. livsmedels- branschen, skulle komma att dominera denna marknad, får en reglering av samhällsekonomiska skäl övervägas på nytt. Det kan ur konsumentskyddssynpunkt vara motiverat att reglera fö- retag som tar emot medel (6.4). Vad som kan kallas en likvid och säker placeringsform har av kommittén lyfts fram som ett konsument- skyddsintresse. Bankernas inlåning har traditionellt ansetts tillgodose detta intresse. Som diskuteras mer utförligt i kapitel 8, anser kommittén att så kan vara fallet också. Genom att insättningar hos banker (och vissa andra företag) omfattas av den statliga insättningsga- rantin får konsumentskyddsintresset av ett säkert alternativ anses vara tillgodosett. Detta innebär emellertid inte att allt mottagande av medel måste garanteras eller att bankerna skall ges ensamrätt till denna typ av finansiering. Det är kommitténs uppfattning att det räcker att det finns ett statligt garanterat altenativ för att placera sparande och transak- tionsmedel. Alla alternativ behöver inte vara lika säkra. Konsumentskyddsskäl har anförts till stöd för att ge bankerna ensam- rätt att ta emot inlåning. Argumentet har då varit att eftersom fallisse- mang i företag som förvaltar inlåning kan medföra att insättarna förlorar sina pengar, vilket i sin tur kan leda till allvarliga privatekonomiska kon- sekvenser, bör risken för fallissemang i företag som tar emot inlåning begränsas med reglering och tillsyn. Det är självfallet lättare att ge en viss grupp institut ensamrätt till en viss form av finansiering ju mer snävt definierad denna form är. Det är frågan om det ens är praktiskt möjligt att ge banker ensamrätt att ta emot alla typer av medel som är uppsägbara med kort varsel. Som nämnts anser kommittén att det är tillräckligt att det erbjuds ett säkert alternativ, låt vara av flera institut. En följd av detta är att samtli- ga former av mottagande av medel (däribland inlåning) inte behöver be- handlas på samma sätt. Allt mottagande av medel (eller inlåning) behö- ver inte förbehållas vissa institut; dessa placeringar skiljer sig i princip inte från andra placeringar. Det samhällsekonomiska intresset av att det erbjuds ett säkert alternativ ger alltså inte skäl för att förbehålla dem som tillhandahåller detta alternativ ensamrätt att ta emot medel överhu- vud taget. Konkurrensen på inlåningsmarknaden främjas genom ett avskaffande av ensamrätten, vilket i sin tur får förmodas resultera i ett bredare pro- duktutbud. Det kan förväntas att ett avskaffande av ensamrätten kommer att medföra att det tillhandahålls inlåningstjänster som är kopplade till selektiva betalsystem eller som inte alls har någon koppling till betal- SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 287 För det fall att ensamrätten behålls begränsas konkur- rensen och därmed sannolikt utbudet som kundernas kostnader blir högre. Större konkurrens och bredare produktutbud medför att kon- sumenterna får ökad valfrihet och bättre service till lägre priser. Konsu- menterna bör ges möjligheten att välja mellan säkra och mindre säkra placeringsalternativ. Genom att tillåta andra än banker att ta emot inlå- ning är det också möjligt att det växer fram flera säkra alternativ, vilket är bra för konsumenterna. Bärkraften av det som kan kallas konsumentskyddsargumentet är så- ledes tveksam. Det är visserligen sant att det kan innebära svåra private- konomiska konsekvenser för småsparare om deras sparmedel i form av inlåning eller andra medel går förlorade i en konkurs. Det finns emeller- tid en mängd andra typer av händelser som kan drabba småsparare lika hårt finansiellt utan att det aktualiserar konsumentskyddande åtgärder, t.ex. en nedgång på bostadsmarknaden eller aktiemarknaden. I enlighet med vad som sagts i avsnitt 6.4 och ovan får det anses tillräckligt att konsumenterna har tillgång till ett säkert sparalternativ. Ett ytterligare skäl som brukar anföras till stöd för bankernas ensam- rätt är att bankernas inlåningskonton utgör basen för betalningsväsendet. En fråga är om betalningsväsendets funktionsförmåga kan skadas av att medel lämnar bankernas transaktionskonton till förmån för andra typer av placeringar. En utveckling innebärande en kraftig överströmning skulle kunna befaras skada betalningsväsendets funktion genom att det inte skulle finnas tillräckligt med medel i betalningsväsendet för de transaktioner som skall utföras. Frågan är dock om inte sådana farhågor är missriktade. Det finns nämligen inget som tyder på att det finns en optimal nivå för den totala volymen på transaktionsmedel. Intresset bör i stället riktas mot ställningen på enskilda konton. Det är emellertid, även med denna frågeställning, svårt att se hur betalningsväsendets funktion skulle kunna skadas genom en flyttning av medel. De kunder som önskar utnyttja sina transaktionskonton till betalningsförmedlingstjänster får förmodas se till att hålla tillräckligt med pengar på dessa konton för att kunna utföra de önskade transaktionerna. Transaktionskonton medför generellt sett högre kostnader än andra konton för bankerna. I normalfallet innebär detta att de förstnämnda kontona ger lägre ränta. Därmed kan det sägas vara ineffektiv hushåll- ning med sparmedel att ha mer pengar på transaktionskonton än vad som motiveras av transaktionernas omfattning inklusive en marginal för osä- kerheten om omfattningen av framtidens transaktioner. Det är önskvärt med regler som främjar effektiv hushållning med sparmedel. Regeln som förbehåller banker rätten att ta emot inlåning kan ifrågasättas därför att den motverkar den angivna målsättningen. 288 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar Som kommer att framgå av avdelning 3 föreslås bankerna bli föremål för en relativt sträng reglering eftersom de bedriver i vissa avseenden skyddsvärd verksamhet. Det skulle kunna hävdas att denna reglering kommer att försämra deras möjligheter att konkurrera på marknaden för mottagande av medel. Även om bankernas transaktionskonton på många sätt liknar annat mottagande av medel är skillnaden tillräckligt viktig för att en sådan utveckling inte behöver befaras. Kostnaderna till följd av regleringen kommer knappast att vara så stora att efterfrågan på möjlig- heten att sätta in medel som är kombinerade med betalningsförmedling i generella system kommer att minska drastiskt. Behovet hos allmänheten att hålla en viss mängd medel för sina transak-tioner på dessa konton kan förväntas vara så starkt att de fortsätter med det även om räntan på dessa konton blir mycket låg. Om efterfrågan på bankernas transak- tionstjänster mot förmodan skulle minska betydligt kan detta tyda på att kostnaderna för att upprätthålla systemskyddet är för stora eller på att systemskyddet är felaktigt utformat. Det är också möjligt att det är ett resultat av en ökande separering av betalnings- och likviditetstjänster. Hur som helst bör utvecklingen följas med uppmärksamhet och eventu- ellt föranleda en förnyad översyn av regelverket. Slutsatsen av analysen är att det inte finns skäl att förbehålla bank- erna ensamrätt vare sig att ta emot inlåning i den inskränkta form som anges i gällande rätt eller andra medel som är uppsägningsbara med kort varsel. Det bör i stället bli möjligt för alla företag att ta emot sådana medel. Bankerna bör inte heller längre ha någon skyldighet att ta emot in- låning eller andra medel. Bankrörelselagen innehåller en skyldighet för banker "att ta emot inlåning på räkning från allmänheten" (2 kap. 1 § bankrörelselagen). Bestämmelsen skall uppfattas så att en bank med vis- sa bestämda undantag inte kan neka att ta emot inlåning. Således har en bank skyldighet att ta emot inlåning från alla och envar. Ända skälet för en bestämmelse av detta slag skulle, som diskuteras i kapitel 8, vara att tillse att alla har tillgång till en säker och likvid placeringsform. Det är att märka att den ovan angivna bestämmelsen inte innehåller rekvisiten "nominellt bestämd" eller "tillgängliga för insättaren med kort varsel". Bestämmelsen, som alltså inte korresponderar med gällande bankrörelsedefinition, kan inte med oförändrad lydelse garantera att banker håller konton omfattande av insättningsgarantin tillgängliga. Även om lydelsen ändras så att den anknyter till insättningsgarantins definition av insättning, kan det ifrågasättas vilken betydelse en sådan bestämmelse har i praktiken. Visserligen är det så att en lagregel i for- mell mening tvingar bankerna att hålla konton av ett visst slag tillgängli- ga men eftersom räntesättningen är fri kan vissa banker välja att pris- sätta sig ut ur marknaden för sådana konton. Eftersom bankerna får för- SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 289 utsättas tillhandahålla de kontoformer vilka, enligt bankernas bedöm- ning, är förenade med villkor som gör dem vinstgivande har en tvingande lagregel utan priskontroll ingen effekt. Det finns inga tecken på att bankerna skulle vilja dra sig undan från det garanterade området; tvärt- om används det som ett argument i reklamen att vissa kontoformer är garanterade. Kommittén gör därför bedömningen att en regel av detta slag inte är nödvändig. Bestämmelsen i nuvarande 2 kap. 1 § bankrörel- selagen bör därför slopas och inte ersättas med någon ny med liknande innehåll. Däremot bör banker, liksom andra institut som tillhandahåller konton som omfattas av garantin, inte kunna utan särskilda skäl neka någon att öppna ett sådant konto (8.3). Slopandet av ovan angivna bestämmelse innebär att en bank inte längre har skyldighet att ta emot inlåning från alla som vill sätta in pengar på konto i banken. Inte heller har en bank skyldighet att ta emot andra medel. Däremot innebär kommitténs förslag till bankrörelsedefini- tion att en bank måste ta emot medel som är uppsägningsbara med mind- re en månads varsel från någon för att bedriva bankrörelse. är centralt i EG- regleringen. defi- nieras i första och andra banksamordningsdirektiven (77/80/EEG och 89/646/EEG) som "företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja kre- diter för egen räkning." Ordalydelsen är något märklig såtillvida att den närmast ger vid handen att det är företag vars verksamhet endast består i angiven verksamhet som betecknas som kreditinstitut. Enligt artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet skall medlemsländerna "förbjuda per- soner eller företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfat- tar inlåning från allmänheten." Från förbudet undantas emellertid "mottagande av insättningar eller andra medel" bl.a. "i fall som är sär- skilt omfattade av nationell lagstiftning eller av regler antagna av gemen- skapen, allt under förutsättning att verksamheten är underkastad regler och övervakning till skydd för insättare och investerare." I definitionen av kreditinstitut ingår alltså ledet "från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel" medan artikel 3 dels använder enbart "inlåning", dels "mottagande av insättningar eller andra medel" utan allmänhetsrekvisit. Det framgår inte av dessa direktiv huru- vida avsikten med de skilda uttrycksätten är en innehållsmässig skillnad men det får förmodas att så är fallet. 290 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar Till ledning för tolkningen av de olika uttrycken kan nämnas att i di- rektivet om system för garanti av insättningar (94/19/EG) så definieras insättning, såvitt nu är aktuellt, på följande sätt: "ett tillgodohavande i form av inlåning eller som ett tillfälligt led i normala banktransaktioner och som ett kreditinstitut måste betala tillbaka enligt de lagliga och av- talsmässiga villkor som är tillämpliga, och alla fordringar i form av vär- depapper som har ställts ut av kreditinstitut. – Andelar i brittiska och irländska "societes" bortsett från andelar som utgör en form av eget kapital i enlighet med artikel 2, skall anses vara insättningar. – Ob- ligationer som uppfyller villkoren i artikel 22.4 i rådets direktiv /611/EEG av om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), skall inte anses vara insättning- ar." En förutsättning för en tolkning som jämför olika direktivs innehåll är att direktiven är inbördes konsistenta. Av direktivet om insättningsga- ranti framgår att termen insättning omfattar det som avses med termen inlåning. Vidare framgår att alla fordringar, med visst angivet undantag, i form av värdepapper som ställts ut av kreditinstitut räknas som insätt- ning. När det gäller värdepapper finns alltså ett visst mått av cirkelreso- nemang i definitionerna; kreditinstitut är företag som tar emot insätt- ningar och (vissa) insättningar är värdepapper som har ställts ut av kre- ditinstitut. Det kan konstateras att innehållet i begreppet insättning ligger relativt nära det som kommittén avser med mottagna medel. Den avgö- rande skillnaden synes vara att det inte finns något krav på att insätt- ningar skall vara uppsägbara till betalning med kort varsel. Det finns en del som tyder på att begreppet inlåning genomgående har en mer inskränkt betydelse än insättning. Å andra sidan stadgas i artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet, som nämnts, att endast kreditin- stitut får ta emot inlåning. Från förbudet är emellertid undantaget insätt- ningar eller andra medel under de förutsättningar som nämnts tidigare.