sou · GMB3112 · 1999-01-01 00:00:00 — Beslutet om nya resursfördelningsregler för de fristående grund- skolorna har resulterat i att av kommunerna ändrat sina tilldel- ningsprinciper både för de egna och för de fristående. Förändrade prin- ciper har också inneburit att lägga ner mer tid för de fristående skolor- na i dessa kommuner att sätta sig in i dessa nya fördelningsprinciper. Vi har frågat de fristående skolorna om kommunens bidragsmodell är Iakttagelser i enkäter och vid besök 17 möjlig för dem att förstå. En tredjedel av skolorna har svarat nej på frågan. Av detta kan vi konstatera att många fristående skolors förut- sättningar för samråd på lika villkor ännu inte finns när det gäller att komma överens om skolans tilldelning av bidrag. Kravet på kommu- nerna att utarbeta tydliga och utvärderingsbara regler för sin resursför- delning har i många kommuner ännu inte infriats. Detsamma gäller be- träffande de fristående skolornas möjlighet att få insyn i hur bidragen beräknas. 3.3Skolor med andra bidragssystem Det finns sex internationella skolor: i , Bladins skola i och i finns , Lycée , samt Tyska skolan. Ytterligare en skola har tillkommit /98, nämligen Internationella skolan i Göte- borgsregionen. Denna skola är landets första kommunägda skola och har som huvudman. Det inne- bär i praktiken att 13 kommuner är gemensamma ägare till skolan. De internationella skolorna är avsedda för elever som för endast är bosatta i landet eller den som har andra skäl att få utbildning i en internationell skola. Det nya beslutet om fristående skolor innebär ock- så att dessa skolor, efter medgivande av regeringen, får ta emot andra elever än vad som tidigare gällt. De internationella skolorna omfattas inte av samma bidragssystem som beslutat. De har inte rätt till bidrag från kommunerna, utan erhåller ett statsbidrag per elev. Eftersom bidrag från kommunerna inte är reglerade står det varje kommun fritt att själv bestämma om och i så fall hur stort bidrag per elev den är beredd att betala till den inter- nationella skolan. Lycée och Tyska skolan skiljer sig till delar från de andra internationella skolorna eftersom de får ekonomiskt stöd från den franska respektive tyska staten. I finns tre riksinternatskolor: Gränna- skolan i , Lundsbergs skola i kommun samt Humanistiska i kommun. För dessa skolor gäller inte bestämmelserna i skollagens 9 kapitel. I skolla- gens 10 kap. 1 c § sägs att kommunen skall lämna bidrag till en riksin- ternatskola för en elev som inte är att anse som utlandssvensk. För de elever som går i skolans grundskoledel och som betraktas som utlands- svenskar utgår statsbidrag. 18 Iakttagelser i enkäter och vid besök Skolor för särskilt stödkrävande elever. Det finns i landet ett tio- tal kombinerade skol- och behandlingshem med sammanlagt cirka 100 elever. Upptagningsområdet för dessa skolor är vanligtvis stort och om- fattar många kommuner. Några har hela landet som upptagningsområ- de. Placering av elever sker ofta via socialförvaltningarna som betalar en vårddygnsavgift för varje elev i vilken skolkostnaderna vanligtvis ingår. betalar vanligtvis den del av vårddygnsavgift- en som gäller skolkostnaderna. För de kommunala skolorna har det i tidigare system oftast förhållit sig så att de inte behövde bekymra sig om lokalernas kostnad. Det gällde förutom kapitalkostnaden också kostnaderna för drift och underhåll. Anledningen var att lokalkostnaderna sköttes centralt och alltså inte ingick i den resurs skolan fick sig till del. Detta innebar såväl fördelar som nackdelar. Fördelen var att skolan med sin tilldelade resurs kunde fokusera resursfördelningen på undervisningsverksamheten. Nackdelen var att det från skolans sida inte fanns någon motivation att utnyttja lokalytan så funktionellt som möjligt för att därigenom kunna skära ned kostnaderna för lokalerna. har skolornas resurstilldelningssystem i de flesta fall radikalt förändrats. I den resurs som tilldelas skolorna ingår alla kost- nader och skolan måste numera ta hänsyn till många kostnader som tidigare skötts på central nivå, bland annat lokalkostnaderna. Etable- ringen av fristående skolor har också varit en bidragande faktor till att intresset för lokalkostnaderna har ökat. Eftersom dessa normalt utgör cirka en fjärdedel av skolans budget kan en nedskärning på lokalkost- naderna innebära att ganska stora resurser kan överföras till undervis- ningsinsatser. Hur lokalkostnaderna beräknas och vad kostnaderna består av är dock frågor som fortfarande bekymrar framför allt de fristående sko- lorna. Det finns en allmän misstänksamhet gentemot kommunerna hos flertalet fristående skolor. Misstänksamheten kan möjligen bero på att beräkningarna av lokalkostnaderna är så komplicerade att de är svåra att förstå. Men det kan också bero på att de fristående skolorna tror att kommunerna ser möjligheter att genom minskade bidrag till lokaler kunna spara på kommunens utgifter. Vi har därför noterat att de fristå- ende skolorna har ett stort intresse av att beräkningsgrunderna för lo- kalkostnaderna skall vara så tydliga att de går att förstå. De upplever också att lokalkostnadsbidragen inte ges efter samma grunder som till de kommunala skolorna. Iakttagelser i enkäter och vid besök 19 I rapporter Skolan – Jämförelsetal för skolhuvudmän finns bland annat redovisat både kommunernas och de fristående grundskolornas lokalkostnader per elev. Det är dock svårt att exakt re- dovisa skolans kostnader på grund av att integreringen mellan skola, barnomsorg och fritidshem blivit allt vanligare. Denna integrering gäl- ler bland annat lokalutnyttjande, vilket gör det svårt att redovisa re- spektive verksamhets lokalkostnader separat. Trots detta är det av in- tresse att göra vissa jämförelser mellan de kommunala skolornas och de fristående skolornas lokalkostnader. Vid en jämförelse visar det sig att de fristående grundskolorna har generellt lägre lokalkostnader än de kommunala skolorna. De fristående skolorna har mindre lokalyta per elev, men har en högre kostnad per m2. Vid en jämförelse av hur stor del av den totala budgeten som lokal- kostnaderna upptar visar det sig att de fristående skolorna ligger lägre procentuellt sett. Detta förklaras delvis av att den fristående grundsko- lan själv bestämmer storleken på sin organisation genom antal klasser och antal elever. Det är här viktigt att veta att de redovisade siffrorna gäller åren in- nan beslutet om nya resursfördelningsregler trätt i kraft. Om de nya reglerna kommer att förändra kostnadsnivån för de fristående skolorna är i skrivande stund omöjligt att bedöma. Ö kning/minskning Ö kning/minskning Tabell 1 Jämförelse lokalkostnader kommunala grundskolor vs fristående grundskolor (Uppgifter från Skolan – Jämförelsetal för skolhuvudmän, rapporter nr 106 och 134). Bidragen till de fristående grundskolorna skall som bekant lämnas efter samma grunder som till de kommunala skolorna. För många fristående skolor är detta svårt att avgöra beroende på att kommunens reella kost 20 Iakttagelser i enkäter och vid besök nader för lokalerna inte redovisas i skolbudgeten. Anledningen är att kommuner etablerat ett av kommunen ägt fastighetsbolag som ansvarar för kommunens totala fastighetsbestånd och som dessutom skall vara självfinansierat. Vid en förfrågan till de fristående skolorna visar det sig att endast hälften av skolorna visste att lokalkostnaderna ingår i skolbudgeten. Knappt hälften () visste inte om de ingick. I en del kommuner redovisas vissa kostnader, till exempel kapitalkostnader, i annan verksamhet medan underhålls- och driftskostnader ingår i skol- budgeten. Det kan därför för många fristående skolor av redovisnings- tekniska skäl vara svårt att få något helhetsgrepp om lokalkostnadernas storlek. Ser man därtill på vilket sätt kommunen har, eller inte har, re- dovisat lokalkostnadsbidraget blir situationen för många fristående skolor hart när omöjlig när det gäller att veta storleken på bidraget. Av svaren i enkäten till de fristående skolorna framkommer att över hälften av skolorna () inte får lokalkostnadsbidraget redovisat separat. En dryg fjärdedel () av de 120 kommuner som har fristående grundskolor tillämpar vad man kallar marknadsmässiga hyror på skol- lokalerna. Men vad är marknaden för skollokaler? Priset på marknaden regleras ju normalt av vilken efterfrågan som råder. Och efterfrågan bestäms oftast av vilket läge lokalerna har. Och vilken efterfrågan finns på skollokaler? Vilka har intresse av att köpa eller hyra skollokaler? För föräldrar och elever är det självklart att olika lokalkostnader inte skall inverka på skolans möjligheter att bedriva undervisning utifrån ett likvärdighetskrav. Kostnader och bidrag måste därför vara lika relate- rade till varandra oavsett var skolan är belägen och om det är en kom- munal eller fristående skola. Detta går emellertid inte att utläsa av en- kätsvaren. Både de fristående skolorna och kommunerna har fått förfrågan om lokalkostnadsbidraget innefattar lokalernas faktiska kostnad eller om bidraget är uträknat efter andra principer. Av svaren från de fristående skolorna framgår att inte vet hur det förhåller sig. Resterande svar visar att erhåller den faktiska kostnaden, att erhåller kom- munens genomsnittskostnad och att får den faktiska kostnaden upp till kommunens genomsnittskostnad. Ytterligare några () sva- rar att bidraget är beräknat på annat sätt. Knappt hälften av de kommu- ner som har fristående grundskolor () svarar att bidraget utgörs av kommunens genomsnittskostnad, av kommunerna betalar de fak- tiska kostnaderna och betalar den faktiska kostnaden upp till kommunens genomsnitt. Fördelningen framgår av nedanstående tabell. Iakttagelser i enkäter och vid besök 21 Diagram 3 Olika sätt att beräkna lokalkostnadsbidrag till fristående grund skolor. Vi har undersökt om kommunerna använder sig av samma principer när det gäller tilldelningen till de fristående grundskolorna som till de kommunala skolorna. Vi har också vid våra intervjuer med fristående skolor och kommuner diskuterat vilka följder de olika alternativen kan få. Diskussionerna har resulterat i att vi inte kunnat finna någon modell som motsvarar kraven på resurstilldelning efter samma grunder som till de kommunala när det gäller lokalkostnader. Låt oss därför granska respektive alternativ för att tydliggöra problemen. Skolan erhåller bidrag för lokalernas faktiska kost- nad. Vid en första granskning borde rimligen detta alternativ kunna motsvara tilldelning efter samma principer för fristående och för kom- munala skolor. Det visar sig dock att det är svårt att genomföra. För de kommunala skolorna innebär detta alternativ att en nybyggnation av en skola inte drabbar undervisningen i skolan. Vi kan utgå från att ett ny- bygge innebär en högre standard när det gäller arbetsmiljön. innebär ett bidrag utifrån faktisk lokalkostnad att skolan inte behöver bemöda sig om att effektivisera lokalutnyttjandet. Detta skulle annars kunna innebära att minskade lokalkostnader kunde utöka andra resurser för skolan. Problemet uppstår när de fristående skolorna skall erhålla bidrag utifrån den faktiska kostnaden. Skolhuvudmannens ambitioner att finna billiga lokaler måste betecknas som små, eftersom kommunen skall betala den faktiska kostnaden, oavsett vilka lokaler som skolan anskaf- far. Om det inte finns något tak för kostnaden skulle i princip en skola 22 Iakttagelser i enkäter och vid besök kunna förläggas i lokaler som till följd av ett centralt läge har extremt hög hyra. Tänk er en situation då en fristående skola hyr lokaler i mest eftertraktade läge. Detta skulle naturligtvis inte fun- gera. Detta alternativ skulle också kunna innebära att en fristående skola kompletterar skolan med ytterligare lokaler vilka kommunen är tvingad att betala kostnaderna för. Om beslutet om att resurstilldel- ningen skall göras efter samma grunder för de fristående skolorna som för de kommunala skall efterföljas kan man inte använda sig av detta alternativ såvida inte kommunen direkt tar över beslutsrätten vad gäller den fristående skolans lokaler. Skolan erhåller bidrag som innefattar kommunens genomsnittskostnad. Detta alternativ innebär att kommunen räknar ut genomsnittskostnaden för de kommunala skolorna och beräknar sedan lokalkostnadsbidraget för de fristående skolorna utifrån detta. Jämfört med det förra alternativet är detta att föredra för de fristående skolor som har en billigare lokalkostnad än genomsnittet. Differensen kommer då skolans övriga verksamhet till del. Ju billigare lokaler desto mer pengar över till annat. För skolan kan det då finnas viss motivation att effektivisera lokalutnyttjandet och på så sätt lösgöra mer resurser till annat. De flesta fristående skolor som får resurser enligt detta alternativ anser att systemet är bra, eftersom de generellt sett har billigare lokaler än de kommunala och kraven på lokalstandard ofta får stå tillbaka för satsningar på skolans inre arbete. För de fristående skolor som har en lokalkostnad som är högre än kommunens genomsnittskostnad innebär detta alternativ problem, eftersom resurser som annars skulle kunna användas till lärarlöner, läroböcker m.m. nu till viss del måste använ- das till att betala kostnader för lokaler. Alternativet kan fungera så länge differensen mellan genom- snittskostnaden och en högre kostnad är relativt begränsad. Problemet uppstår när en kommun ser sig tvungen att på grund av en elevökning bygga en ny skola, vars produktionskostnader är så höga att lokalkost- naden blir betydligt mycket högre än kommunens tidigare genom- snittskostnad. Enligt detta alternativ skulle denna nybyggda skola vara tvungen att betala en så pass hög kostnad för lokalerna att resterande medel inte skulle räcka till en acceptabel nivå på lärartäthet och skol- material. Därför måste kommunen skjuta till extra medel för att kom- pensera den högre kostnaden. I och med detta spricker kravet på till- delning efter samma grunder. För att detta alternativ skall kunna vara användbart måste också den fristående skolan få ett extra bidrag vid en tillbyggnad eller ombyggnad. Om beslutet om att resurstilldelningen skall göras efter samma grunder för de fristående skolorna som för de kommunala skall efterföljas kan man inte heller använda sig av detta alternativ. Iakttagelser i enkäter och vid besök 23 Skolan erhåller bidrag för lokalernas faktiska kost- nad upp till genomsnittsstandard. För de fristående skolorna innebär detta alternativ, i likhet med alternativ 1, att motivationen att finna så billiga och ändamålsenliga lokaler som möjligt inte är särskilt stark. För kommunen, däremot, är detta alternativ att föredra, eftersom det förhindrar att en fristående skola skaffar lokaler som överstiger kom- munens genomsnittskostnad. Om de gör det är det skolans eget pro- blem. kan detta alternativ innebära problem för vissa kom- munala skolor. Skolor med hög lokalkostnad får endast kommunens genomsnittskostnad och måste parera den höga kostnaden med medel som annars skulle vara ämnade till skolans inre arbete. Vad som är viktigt är att de personella resurserna, dvs. den undervisande persona- len, och de materiella resurserna (läromedel och annan utrustning) inte får bekosta en orimligt hög lokalkostnad. På samma sätt som i alterna- tiv 2 skulle en nybyggnation av en skola tvinga fram extra medel för att skolan skall kunna ha acceptabla förutsättningar för sin verksamhet. Om beslutet om att resurstilldelningen skall göras efter samma grunder för de fristående skolorna som för de kommunala skall efterföljas kan man inte heller använda sig av detta alternativ. Det finns givetvis knappast någon fristående grundskola som före- ställer sig att man, liksom för de kommunala grundskolorna, skulle få automatisk kostnadsbidrag för investeringar. Resonemanget ovan bely- ser enbart vad en likabehandling rent teoretiskt skulle innebära. Skolan erhåller bidrag för lokalerna utifrån en annan beräkningsgrund. Å tta av de 120 kommuner som har fristående grundskolor använder sig av en annan beräkningsgrund för tilldelning av lokalkostnadsbidrag. Beräkningsgrunderna varierar och är i många fall så pass komplicerade att det torde vara problem för berörda fristå- ende skolor att bli förtrogna med systemet. Som exempel på en förhål- landevis enkel beräkningsgrund kan nämnas att i får den fristående skolan lokalkostnadsbidrag utifrån faktisk kostnad, dock högst till lokalkostnaden för den kommunala skola som har högst kost- nad. använder sig av en mer detaljerad modell där bidraget består av en fast och en rörlig del. Den fasta delen utgör av den faktiska hyran som innefattar kallhyra, värme, el, vatten, sophämtning, inre underhåll, försäkring och snöröjning. För att utjämna särskilt höga hyreskostnader utgår en ersättning som benämns högkostnadsskydd. Till de skolor som har en hyreskostnad överstigande av kommu- nens genomsnittliga hyreskostnad per kvadratmeter lämnas ersättning för hela hyreskostnaden som ligger över högkostnadsgränsen. Den rör- liga delen baseras på kommunens genomsnittskostnad per kvadratmeter 24 Iakttagelser i enkäter och vid besök samt ett beräknat behov av area i verksamheten. Av handlingarna fram- går dock inte hur detta behov beräknas. Vi har undersökt vad som ingår i det lokalkostnadsbidrag som ut- delas. I enkäten har vi angett tre stora poster, nämligen kapitalkostnad, underhållskostnad och driftskostnad. Det visar sig att de allra flesta av de kommuner som svarat på frågan och som har fristående grundskolor har alla tre poster inräknade i bidraget (). Endast fem kommuner avviker, men har då driftskostnaden inräknad i samtliga fall. Två kom- muner har inte kapitalkostnaden inräknad. Men vad ingår egentligen i de olika kostnaderna? 3.5Skolor med särskild profil I kommitténs uppdrag ingår att belysa kostnader för fristående grund- skolor med särskild profil. Uppdraget innebär också att följa upp om kommunerna i förekommande fall ger bidrag till sådana skolor utifrån samma grunder som för de egna skolorna. Vad innebär då begreppet särskild profil och vad motiverar i sådana fall kommunen att tilldela en skola extra resurser för detta? Och i vil- ken utsträckning finns det skolor som får extra medel tack vare att de har en särskild profil? Vi har i de enkäter som skickades till kommuner och fristående skolor frågat om förekomsten av sådana skolor, vilken särskild profil dessa har och om den särskilda profilen innebär extra kostnader. Det ligger i sakens natur att många fristående grundskolor har en viss inriktning. Diagrammet nedan visar fördelningen av skolornas in- riktning. Allmän inriktning har de skolor som vid godkännandet inte anses ha någon speciell pedagogisk eller annan speciell inriktning. Bakom stapeln Speciell pedagogik finns , montesso- riskolor och freinetskolor. Av dessa 109 skolor är 66 st () montes- soriskolor, 40 st () och 3 st () freinetskolor. Iakttagelser i enkäter och vid besök 25 Diagram 4 Fördelning olika skolkategorier läsåren 1992/93 – 1997/98. Enkätsvaren från de fristående skolorna visar att har svarat på frågan om skolan har en särskild profil eller inriktning. Av inkomna svar har svarat ja och svarat nej. En alldeles överväldi- gande majoritet anser alltså vad man kan förvänta sig, nämligen att de har en särskild profil eller inriktning. Vi frågade också de skolor som svarat ja (245 skolor) om skolans profil innebär extra kostnader. 182 skolor (74,) svarade ja. Av dessa får elva extra bidrag för detta från kommunen (6,). Vi har frågat kommunerna om de har några egna skolor som har en särskild profil eller inriktning som innebär extra bidrag. Tolv kommu- ner har svarat ja på frågan. Av dessa tolv kommuner har åtta fristående grundskolor inom den egna kommunen. Vid närmare granskning av vilken profil respektive skola har visar det sig att de flesta endast har klasser med särskild profil. Det är alltså endast undantagsvis som en hel skola har en särskild profil som innebär extra tilldelning av medel. Vi har också frågat om någon fristående skola får speciellt bidrag för särskild profil eller inriktning. Fem kommuner har svarat ja på frågan och i tre kommuner pågick förhandlingar vid tillfället för enkäten. Vi noterar att det i 276 kommuner inte finns några skolor, varken kommu- nala eller fristående, som har en särskild profil som innebär extra bi- drag. Vad är en profilskola och vad krävs för att den skall kunna betraktas som en profilskola? Och vad krävs för att den skall motivera extra bi- drag? Vi har ställt dessa frågor till de företrädare för kommunerna som vi besökt. Svaren skiftar, men vanligast är att för att bli betraktad som 26 Iakttagelser i enkäter och vid besök en profilskola skall skolans verksamhet genomsyras av den uttalade profilen. Därav följer att det inte räcker med att vissa klasser, till ex- empel musikklasser, finns på skolan. För att få extra bidrag krävs att skolan kan påvisa att profilen medför extra resurser för att profilen skall kunna behållas. De flesta fristående grundskolor anser sig ha en särskild profil. Vi har också noterat att en stor del av dessa, framför allt skolorna med en speciell pedagogisk profil, anser att den särskilda profilen medför extra kostnader. Av skolorna med konfessionell inriktning anser knappt hälften (21 skolor av 48) att profilen innebär extra kostnader. Endast en av dessa, i , har fått extra bidrag med anledning av skolans judiska profil. Profilen medför extra kostnader för kosher- mat och modersmålsundervisning i hebreiska. Samma princip gäller också för den kommunala skolan Real, dit eleverna flyttar efter att ha gått i . En förhållandevis liten del av de fristående grundskolorna erhåller alltså extra bidrag från hemkommunen. Vi har trots detta inte kunnat notera något uttalat missnöje bland de fristående skolorna. En fristående skola kan i vissa fall ha möjlighet att ta ut en elevav- gift om den särskilda profilen medför extra kostnader. Beslutet om nya resursfördelningsregler innebär att detta inte gäller . Vi har frågat skolorna om detta innebär att de måste avstå från sin särskilda profil. Enskilda gymnasiet i anger som sin profil att eleverna har fler timmar i ämnena matematik, svenska, engelska och B-språk. Möllebacksskolan i är en fristående grundskola för elever med behov av särskilt stöd och som /98 har nio elever. Endast dessa två skolor har svarat ja på frågan. Tabell 2 Olika skolkategoriers svar om extra kostnader och extra bidrag. Iakttagelser i enkäter och vid besök 27 Noterbart är att av de tio skolor som fått extra bidrag är sju skolor av- sedda för särskilt resurskrävande elever. Av våra intervjuer att döma sker tilldelningen av extra resurser till fristående skolor med särskild profil på samma sätt som till kommunala skolor, dvs. helt enligt de nya reglerna om resursfördelning som säger att bidrag skall lämnas för varje elev med hänsyn till skolans åtagande och elevens behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundskolorna. Det är dock bara ett litet antal skolor i landet, kommunala eller fristående, som får extra bidrag för sin profil. 3.6Extra satsningar i kommunerna Skolans arbetssätt och arbetsformer har förändrats . Många kommuner genomför satsningar, bland annat inom IT- området. För många lärare är denna förändring svår att genomföra. Därför avsätter många kommuner särskilda resurser för detta. För att bättre möta de nya krav som detta innebär avsätter många kommuner speciellt avsedda pengar dels till inköp av datorer, dels till utbild- ning/fortbildning av lärare. Men även andra punktinsatser kan före- komma, till exempel extra satsningar på miljöområdet. Vi har granskat hur kommunerna förhåller sig till de fristående skolorna när det gäller extra satsningar. Får de fristående skolorna del av de extra resurser som kommunen fördelar till skolorna? Förvånansvärt få kommuner har svarat på denna fråga. Av de 288 kommunerna har 159 inte svarat. Av de resterande 129 kommunerna har 89 kommuner () svarat ja och 40 kommuner svarat nej ().