sou · GMB3132d1 · 1999-01-01 00:00:00 — är de tekniska förutsättningarna betydligt bättre vilket medför att utvecklingen går emot att långtgående insatser görs för att begravning till lands skall kunna ske. Innebörden av begreppet gravfrid I svenskt språkbruk definieras gravfrid som skydd för lik, avlidens aska, dödas vilorum och gravvård. Kravet på gravfrid har ställts sedan kyrkans äldsta tid och har sitt ursprung i den vördnad och hänsyn mot de döda som har funnits i alla kulturer. R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R döda kroppen i den kristna traditionen går ytterst tillbaka på synen på människan som skapelse och kroppen som den heliga tempel.33 Att bryta mot gravfriden är i de flesta fall brottsligt i Det är ett brott att obehörigen bryta mot gravfriden i . Straffet för brott mot griftefrid enligt brottsbal- ken är böter eller fängelse i högst två år.34 Det straffrätts- liga skyddet för gravfrid har utvidgats . omfattade det endast liket (oavsett om det var gravsatt el- ler obegravt).35 skyddas även kistan eller urnan som den avlidne förvaras i samt själva graven och grav- vården. En minnesvård på en kyrkogård bör anses som gravvård och omfattas av skyddet även om den avlidne inte ligger där t.ex. därför att den döde inte har återfunnits el- ler har flyttats till en annan gravplats.37 Brott mot griftefrid enligt torde endast kunna förövas i Sverige.38 I undantagsfall är det tillåtet att bryta mot gravfriden i Brott mot griftefrid begår bara den som obehörigen stör gravfriden. är det tillåtet att störa gravfriden, t.ex. när en redan gravsatt person skall flyttas eller bli föremål för rättsmedicinsk undersökning. Utrymmet inom vilket det är tillåtet att störa gravfriden är dock mycket begrän- sat. Stoft eller aska som har gravsatts på en begravnings- plats får enligt huvudregeln inte flyttas från gravplatsen. När det finns särskilda skäl kan dock kyrkogårds- myndigheten ge tillstånd till en sådan flytt, om det är klar- lagt var stoftet eller askan skall gravsättas på nytt.39 Det är respekten för de avlidnas rätt att få vila i frid som motive- rar en restriktiv inställning till framställningar om flytt- ning. Vägledande för bedömningen bör vara vad den av- lidne själv under livet har uttryckt för önskemål om plats för sin gravsättning. När denna vilja inte är känd krävs som regel att flyttningen sker till en plats dit den avlidne hade anknytning. Flyttning kan tillåtas när det handlar om att sammanföra makar eller föräldrar och ett minderårigt barn till en gemensam grav.40 Allmän domstol kan besluta att en grav ska öppnas och att kroppen ska tas om hand för rättsmedicinsk undersök- ning. Det rör sig huvudsakligen om situationer när det finns misstanke om att dödsfallet har samband med ett all- varligt brott och då en rättsmedicinsk undersökning av kroppen är av väsentlig betydelse för utredningen.41 Beslut fattades om att gravfrid skall råda vid Regeringen beslutade att låta bli en gravplats. När Estonia sjönk befann hon sig utanför gräns. Det straff- rättsliga skyddet för gravfriden enligt gäller därför inte där. För att gravfriden skulle säkerställas beslu- tade regeringen att fartyget skulle täckas över och att åt- gärder skulle vidtas i samarbete med estniska och finländ- ska regeringarna för att skydda gravplatsen rättsligt. Regeringsbeslutet innebar i sig inget legalt hinder mot att eftersöka och omhänderta omkomna från Estonia ef- tersom en straffrättslig sanktion kan bara beslutas genom lag. Internationella regler på havet Förhållandet mellan stater regleras i folkrätten. Enligt denna rätt delas havet in i olika områden. Estonia sjönk ute på det fria havet. Alla stater har enligt gammal sedvana som finns nedtecknad i möj- lighet att utöva vissa rättigheter på det fria havet. Dessa rättigheter kallas fria havsrättigheter.42 En av dessa rättig- heter är rätten till fri sjöfart. Det innebär att varje stat har rätt att låta sina fartyg segla på det fria havet.43 När ett fartyg befinner sig på det fria havet är det bara den stat vars flagga fartyget seglar under som kan ingripa mot fartyget med stöd av nationella regler.44 Det finns inga särskilda regler i den internationella folkrätten som föreskriver skydd för vrak. Vad som finns är allmänna bestämmelser som avser rätten till arkeologiska och historiska fynd.45 I anledning av dessa föreskrifter har i sin nationella lagstiftning föreskrivit att gamla skeppsvrak som påträffas på havsbottnen eller dess underlag utanför gränserna för nationell juris- R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R diktion, tillfaller staten om vraket bärgats av ett svenskt fartyg eller förts till . Om vraket inte har anknyt- ning till skall det enligt internationell rätt över- lämnas till den stat som är berättigat till det. Den internationella överenskommelsen om gravfrid beträffande Estonia , och kom överens om att vraket efter och ett område där- omkring skulle betraktas som ett sista vilorum för de om- komna i katastrofen. Området skall därför tillägnas till- börlig respekt. I överenskommelsen sägs att verksamhet som stör offrens sista vilorum, särskilt dykning eller annan verksamhet i syfte att ta upp de omkomna eller egendom från vraket eller havsbotten, skall kriminaliseras. Brotts- liga handlingar skall i de tre länderna kunna straffas med fängelse. Överenskommelsen trädde i kraft . En viss grad av bundenhet anses dock föreligga redan ge- nom undertecknandet. En internationell överenskom- melse gäller mellan de anslutna staterna. För att uppnå skydd mot handlingar utförda av staternas medborgare krävs nationell strafflagstiftning. Genom ett tilläggsprotokoll ges andra stater möjlighet att ansluta sig till avtalet. har stora ansträngningar gjorts för att förmå andra stater att bli avtalsparter. Trots detta har ingen annan stat anslutit sig. När det gäller bevakning av Estonia redovisade Sjöfarts- verket till regeringen att det var tek- niskt möjligt att bevaka platsen, men att man folkrättsligt inte kunde ingripa mot en fridsstörare på platsen. Om en verksamhet påbörjas inom området skulle denna kunna störas och göras offentlig, men ett ingripande med tvång eller våld skulle inte kunna göras. drog slut- satsen att det som var viktigast för skyddandet av Estonia var att en övertäckning utfördes på ett sådant sätt att det i praktiken skulle bli omöjligt att tränga in i fartyget. Sedan det stod klart att övertäckningsarbetet inte kunde förväntas bli klart förrän redovisade i en skrivelse till regeringen av att bevakning av Estonia kunde utföras genom att ett fartyg placerades i området eller att området radar- bevakades av och avlyssningsbojar placerades vid Estonia. delgav en anhörig sina planer att försöka omhänderta sin omkomna och för- svunna hustru från Estonia. Den anhörige hade planer på att upphandla bärgningshjälp från . skickade UD en skrivelse till polska ambassaden i i vilken angavs att den be- stämt motsatte sig dykaktiviteter vid förlisnings- plats. Regeringen beslutade att Sjöfartsver- ket skulle ombesörja bevakningen. sände ut isbrytaren för att bevaka platsen. I in- struktion för Ale angavs att varje försök till dykning eller undervattensverksamhet skulle förhindras och störas så långt det var möjligt utan personer eller egendom skadas. Bevakningen skulle utföras dels genom det sätt på vilket Ale fördes, dels genom anrop över radio och högtalare. angav i instruktionen att besättningen på inte fick borda annat fartyg. konstaterar i instruktionen att undervattensverksamhet i området kan utföras som området vore det fria havet och att folkrätten säger att det inte är möjligt att utöva straffrättslig kontroll över utländska fartyg i området. Dessa förhållanden gjorde enligt bevakningsuppdraget till en grannlaga uppgift som skulle kunna föranleda konflikter. påpekar dock att folkrätten inte säger något uttryckligt om att en stat inte får störa en annan stats far- tygs verksamhet om denna verksamhet står i strid med den första statens och två andra staters uttalade vilja. Här syftar på det förhållandet att , och enligt avtalet länderna emellan önskar skydda Estonia som ett sista vilorum för olycksoffren och uppma- nar allmänheten och alla andra stater att visa tillbörlig respekt för den plats där Estonia förliste. Den 29–genomförde en anhörig försök R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R att lokalisera och omhänderta sin omkomna hustru från Estonia. Dykexpeditionen utfördes från ett tyskt fartyg. Kommunikation förekom mellan Ale och det tyska farty- get och Ale störde verksamheten genom att lägga sig intill det tyska fartyget och blåsa ut luft med sina propellrar. Dåvarande rättschefen på mentet har uppgett att Ale som alla andra hade rätt till fri sjöfart och att denna rätt får utnyttjas så långt det inte är uppenbart att syftet är att hindra någon annan från att ut- nyttja sina fria havsrättigheter i form av internationella transporter, internationellt fiske och liknande. Enligt havsrättskonventionen skall stater när de utövar sina rättigheter och fullgör sina skyldigheter enligt konventionen, avstå från varje form av hot om eller bruk av våld mot någon stats territoriella integritet eller poli- tiskt oberoende eller någon annan handling som strider mot folkrättsliga principer nedlagda i stadga. trädde den svenska lagen om skydd för gravfrid vid vraket efter passagerarfartyget . Ge- nom lagen förbjuds dykning och annan undervattens- verksamhet inom ett visst område i och omkring Estonia. Den som bryter mot lagen kan dömas till böter eller fäng- else . Liknande lagstiftningar har införts i och . Lagen innebär att svenska medborgare, och i vissa fall utländska medborgare, som stör gravfriden kan dömas till ansvar. Platsen där Estonia ligger är som tidigare konsta- terats en del av det fria havet. Enligt 2 kap. 3 § 4 punkten kan den som gör sig skyldig till brott mot straffas enligt svensk lag och vid svensk domstol. Enligt samma paragraf punkten 5 kan den som på det fria havet gör sig skyldig till brott mot svensk medborgare dö- mas till ansvar. Av förarbetena till lagen om gravfrid framgår att det är osäkert om de ovan nämnda paragraferna i är tillämpliga. På grund av detta regleras i 5 § i lagen om gravfrid att svensk domstol är behörig att döma för brott mot lagen, även om 2 kap. 2 eller 3 §§ inte är tillämpliga. I propositionen till lagstiftningen46 sägs att svensk domstol, med hänsyn till intresset att skydda gravfriden vid Estonia, bör vara behörig att döma vem som helst som stör gravfriden. Det konstateras dock att det i vissa situa- tioner inte är möjligt att utöva statsrättslig kontroll över utländska fartyg. Enligt folkrätten finns det nämligen ett principiellt förbud för en stat att utöva makt mot andra staters fartyg på det fria havet. I praktiken kan det därför i vissa fall bli svårt att få till stånd ett rättsligt förfarande i , om inte fartyget angör svensk hamn eller annars kommer in på svenskt inre vatten I samband med regeringens beslut att platsen för förlisning skall vara en gravplats fick ett nytt uppdrag, att skyndsamt lämna förslag om hur Estonia skulle övertäckas och bevakas. uppdrog i sin tur till Kungl. Tekniska högskolan att analysera och belysa alternativa lösningar för försegling av Estonia. Uppdraget utfördes av profes- sorn i vattenbyggnad i samarbete med do- centen Per . överlämnade sin utredning till regeringen. Under rubriken sin syn på begreppet ostörd gravplats. Enligt menas med detta begrepp att farty- get efter en övertäckning skall vara oskadat, att fartygets inre delar inte påverkas, att fartyget inte flyttar sig under arbetet gång och att intrång utifrån i praktiken inte ska kunna ske. Genom att föreslå hur Estonia skulle övertäckas avslu- tades denna del av uppdraget. Förslaget byggde dels på vad som var tekniskt möjligt, dels på en etisk bedömning. Analysgruppen har inte kunskap att bedöma förslaget med en skalkonstruktion av betong ur teknisk synvinkel. Regeringen beslutade att uppdra åt att upphandla och genomföra en övertäck- ning av Estonia enligt det förslag lämnat. R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R Detta innebar att en skalkonstruktion med betong skulle skydda Estonia från intrång. Analysgruppen har inte granskat den upphandling av arbetet som gjorde. Det kan konstateras att ett ras inträffade under arbetet med utfyllnad av sand på botten runt Estonia. Raset skall enligt uppgifter från Sjö- fartsverket inte ha påverkat Estonias läge. Arbetet som har genomförts skall inte heller ha påverkat Estonia och inte möjligheterna att omhänderta omkomna. uppdrog regeringen åt att avbryta arbetet med hänsyn till att en övertäckning skulle göra det omöjligt att få fram ytterligare bevisning från vra- ket om olycksorsakerna och att den internationella haveri- kommissionen ännu inte var klar med sin utredning om orsakerna till haveriet. Analysgruppen har uppfattat att även anhörigas och överlevandes negativa reaktioner mot en övertäckning var en bidragande orsak till att regeringen bestämde att övertäckningsarbetena skulle avbrytas. Enligt regeringsbeslutet skall arbetet kunna återupptas vid den senare tidpunkt som regeringen bestämmer och det anges att vad som i övrigt beslutades fortfarande skall gälla. Analysgruppen har i sina möten med anhöriga erfarit att det finns ett stort motstånd mot en betongövertäckning och att vissa anhöriga synes ha uppfattat regeringens be- slut som ett slutligt ställningstagande i övertäcknings- frågan. Många har även uppfattat att regeringen genom beslutet att avbryta övertäckningen öppnade för en dis- kussion i bärgningsfrågan. Mot den bakgrunden har anhö- riga uppgivit att osäkerheten om vad som skall ske med Estonia är svår att leva med. Vad som skall hända med en avlidens kropp i bestäms i första hand av vad den avlidne uttalat under sin livstid. Om den avlidnes vilja inte är känd får ofta de anhörigas åsikter avgöra. Om det krävs för att uppfylla ett viktigt samhällsintresse kan den avlidnes och de an- hörigas uttalade åsikter lämnas utan avseende. Gravfrid innebär ett skydd för den avlidnes kropp och dess vilorum. Gravfriden inom har ett straff- rättsligt skydd i . Regeringens beslut att förlisningplats skall betraktas som en gravplats innebar i sig inget skydd för platsen. För att åstadkomma ett sådant skydd var re- geringen tvungen att vidta ytterligare åtgärder. Analysgruppen förstår motiven till statsmakternas för- sök att genom olika åtgärder skydda vraket efter nia sedan beslut fattats om att varken omhänderta om- komna eller bärga fartyget. Åtgärderna har vidtagits i syfte att försöka åstadkomma frid på platsen och hos de närmast berörda. Av förarbetena till lagen om gravfrid framgår att det är osäkert hur starkt skydd lagen ger, vad gäller utländska fartyg. De fria havsrättigheterna synes innebära att inte kan bestraffa någon som genomför dyk- expeditioner såvida inte fartyget, varifrån dykningarna genomförs, är svenskt eller kommer in på svenskt vat- ten. Motsvarande förhållanden gäller för och . Lagen ger därigenom ett bristfälligt skydd för gravplatsen. Genom att andra stater kan ansluta sig till det avtal om gravfrid som slutits mellan , och Fin- land kan det rättsliga skyddet för förlisningsplatsen utökas på så vis att ytterligare stater därigenom åtar sig att straffbelägga dykningar till Estonia. Trots ansträng- ningar från har dock ingen stat ut- över de tre avtalsslutande parterna anslutit sig till avta- let. Analysgruppen ställer frågan om det är förenligt med grunderna för havsrättskonventionen att störa annan stats fartyg på det fria havet på sätt som gjorts vid utfö- randet av bevakningsuppdraget. Frågor om huruvida isbrytaren agerande i sam- band med dykförsöket strider mot nationell strafflagstiftning har prövats av åklagare. Analys- gruppen har inte behörighet att pröva detta beslut. R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R arbete med att ta fram förslag till en övertäckning av Estonia har enligt analysgruppen ge- nomförts på ett lämpligt sätt med hänsyn till de av re- geringen givna förutsättningarna. Den valda övertäckningsmetoden i form av en betong- konstruktion väcker starka negativa känslor hos, vad analysgruppen efter sina kontakter uppfattar som en klar majoritet av anhöriga. Motståndet mot en sådan övertäckning finns både hos förespråkare för och mot- ståndare till ett omhändertagande av omkomna från Estonia. Anhöriga har för analysgruppen uppgivit att de upp- fattade att regeringen genom sitt beslut att avbryta övertäckningen visade lyhördhet mot anhörigas käns- lor i frågan. Analysgruppen har erfarit att många anhöriga har upp- fattat att regeringens beslut om att avbryta övertäck- ningen innebar att frågan om omhändertagande av omkomna från Estonia lämnats öppen för ompröv- ning. R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R Den principiella innebörden av regeringens agerande I detta kapitel analyseras den principiella innebörden av regeringens agerande för att säkerställa gravfriden Det har i svensk domstol slagits fast att stats- makterna inte har någon skyldighet att söka efter och ta om hand de omkomna efter Estoniakatastrofen för att de efterlevande skall få möjlighet att låta de omkomna bli be- gravda på det sätt som de hade önskat. Inte heller är stats- makterna enligt denna domstolsprövning skyldiga att bistå de efterlevande i sådana försök till omhänderta- gande.47 Trots att statsmakterna inte har haft skyldighet till ak- tivitet i dessa frågor har de faktiskt agerat genom en rad beslut och åtgärder. Analysgruppen anser, som tidigare framgått, att det måste anses riktigt att statsmakterna tog initiativ till och aktiv del i hanteringen av katastrofens följ- der i dessa avseenden. Denna analysgruppens värdering görs mot bakgrund av karaktär av natio- nell katastrof med många omkomna svenska medborgare som var svåra att återfinna och ta om hand. Genom sitt agerande har statsmakterna dock inte stan- nat vid att ta ställning för det allmännas eventuella med- verkan till åtgärder i syfte att omhänderta omkomna. Sta- ten har tagit ytterligare ett steg – beslut, ingångna avtal med andra stater och stiftad lag innebär att några sådana åtgärder inte får vidtas av någon och att försök till sådana åtgärder skall hindras och bestraffas. Därmed har stats- makterna förutom att hindra plundring också de facto fråntagit de anhöriga och närstående möjligheten att själva ta hand om sina avlidna. Visserligen kan det tyckas att så- dana åtgärder i praktiken nära nog är ogörliga för den en- skilde med tanke på de tekniska svårigheterna och stora kostnaderna. Härtill kommer att det från regeringens främsta företrädare uttalats att det allmännas resurser skulle sättas in för att hjälpa de berörda med ett omhän- dertagande av de omkomna, vilket alltså faktiskt inte kom att bli fallet. Av begravningslagens regler framgår att den avlidnes vilja i fråga om kremering och gravsättning skall följas så R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R långt det är möjligt. Den som ordnar med gravsättningen skall se till att detta sker. De anhöriga och närstående till de offer för som inte har omhändertagits har inte haft möjlighet att fullgöra vad som normalt an- kommer på dem i fråga om ordnandet med begravning. har uttalat att lagstiftaren förut- sett att praktiska och ekonomiska hinder kan omöjliggöra att den avlidnes önskan tillgodoses och att anhöriga till offer för därför inte kan anses ha någon rättslig plikt att tillgodose de omkomnas önskemål om be- gravningsplats och inte heller någon rättslig plikt att för detta ändamål efterforska och bärga de omkomna. Hov- rätten prövade inte i sak de anhörigas yrkande om faststäl- lelse av en rätt för dem att efterforska och bärga de om- komna eftersom deras talan i den delen inte avsåg ett rätts- förhållande, vilket är förutsättningen för att en fast- ställelsetalan skall tas upp till sakprövning.48 Huruvida regeringens ageranden rättsligt sett har kränkt den enskildes rätt har prövats i den europeiska kommissionen för de mänskliga rättigheterna i avseende på beslutet om övertäckning. I mål mellan två anhöriga och svenska staten49 ville dessa anhöriga, få fastslaget att regeringens beslut att täcka över Estonia kränkte deras rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, närmare bestämt rätten att själva avgöra hur kvarlevorna efter deras anhöriga skulle behandlas. De an- höriga åberopade artikel 8 i konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna enligt vilken offentlig myndighet, utom i vissa fall, inte får störa enskilds rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv.50 Staten bestred i och för sig inte att artikel 8 eventuellt innefattar en rätt att ta hand om döda anhöriga. Staten menade dock att de anhörigas klagomål ändå skulle avvisas bl.a. eftersom statens agerande stod i överensstäm- melse med svensk och internationell lag och sedvanerätt och eftersom beslutet syftade till att skydda intressena hos de anhöriga som vill betrakta platsen som en grav och att förhindra stöld av privat egendom. Kommissionen fann att beslutet om övertäckning inte visade någon bristande respekt för de anhörigas rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv enligt konventionen. sin bedömning på att det knappast var möjligt att tillfreds- ställa önskemålen från alla anhöriga och till att beslutet syftade till att skydda vraket från plundring men också att säkerställa friden för vraket som skulle betraktas som en begravningsplats. Kommissionen hänvisade i sitt beslut till att konventionen medger visst utrymme för bedöm- ningar från statlig sida enligt artikel 8. De anhöriga hävdade också att de hade rätt av be- stämma över begravningen av sina släktingar och att re- geringens beslut kränkte deras rätt till religionsfrihet en- ligt artikel 9.51 Kommissionen fann vid i sin prövning av detta klagomål inte något som tydde på en kränkning av artikel 9. 1998 prövades på talan av andra anhöriga samma frå- gor på nytt av Europakommissionen.52 Denna fann på samma skäl som i det tidigare fallet klagomålen ogrun- dade. Statsmakternas agerande innebär sålunda rättsligt sett inte en kränkning av de mänskliga rättigheterna enligt . Analysgruppen har dock erfarit att regeringens agerande av många ändå uppfattas som ett kränkande ingrepp i deras privatliv. Vid arbetet med den svenska begravningslagstiftningen framhölls att denna lag inte fick utformas så att den kunde uppfattas som att det offentliga på ett otillbörligt sätt blandade sig i privata an- gelägenheter. En bidragande orsak till att anhöriga upple- ver att staten har satt sig i deras ställe är den bristande kommunikationen mellan statsmakterna och den enskilde under beredningsprocessen. Det borde rimligtvis ha varit möjligt för statsmakterna att parallellt med de tekniska undersökningar som genom- fördes oktober–söka kon- takt med de anhöriga för att utröna deras uppfattning om hur man borde förfara med de kroppar som kunde påträf- fas i vraket. Självfallet får man inte underskatta de prak- tiska svårigheterna med att finna och avgränsa gruppen av anhöriga och att inhämta deras mening. Möjligen skulle ett sådant arbete redan tidigt lett till slutsatsen att något samlat handlande med offentligt stöd inte var möjlig. Mot bakgrund av de yttranden som fällts på högsta politiska nivå om viljan att ställa resurser till förfogande framstår R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R uppgiften att inleda och fullfölja sådana kontakter emel- lertid inte som olöslig.