sou · GMB3145 · 1999-01-01 00:00:00 — Förhandlingar kan visserligen ske bakom stängda dörrar men då krävs att man sedan förelägger förhand- lingsresultatet de berörda för godkännande. Det unika med EU är att förhandlingsresultaten i blir till direkt bindande lagstiftning utan att de först godkänns av uppdragsgivarna: de nationella beslutsförsamlingarna. Överstatligheten gör att man inte kan likställa regeringars roll i EU-samarbetet med regeringars van- liga mandat att verkställa politiken. En följd av det internationaliserade policy-skapandet är en politisk tystnad kring frågorna som är under förhandling, en avideologisering och pragmatisering av politiken. Minskad debatt har också att göra med maktförskjutningen från riksdag till rege- ring: Debatt är arbetsform snarare än regeringens. En uppgift som starkt åvilar regeringen, givet dess framskjutna roll i den europeiserade politiken, blir att försöka motverka tystnaden kring EU-politiken, att stimulera debatt och göra den svenska offentligheten delaktig. Regeringen har ett stort ansvar för att de frågor som ska behandlas i EU lyfts upp till politisk diskussion i ett skede då det är möjligt att påverka dem. Andra svenska representanter, i , i regionkommittén eller i olika arbetsgrupper, har också en viktig uppgift här. Möjlig- heterna att ställa regeringen till ansvar för den i EU förda politiken måste förbättras, vilket kräver en bättre mediabevakning av agerande i EU, större öppenhet i policy-processen, och aktiva insatser från regeringen att rapportera om viktiga frågor som är aktuella för beredning i EU etc. delaktighet i EU- arbetet bör också stärkas liksom dess kontrollmöjligheter. Fördragsändringar, som ändrar samarbetets omfattning, bör allvar- ligt övervägas att underställas folkomröstningar, gärna i alla medlemsländer . Demokrati handlar inte bara om demokratiska procedurer och former. Det handlar också om samtal, om beredskapen att lyssna till andra åsikter och att ompröva sina egna, om kommunikation mellan medborgarna men också om ett kommunikativt utbyte mellan styrande och styrda. Men formfrågan och frågan om till- trädet till beslutsarenorna är viktig: Att trivialisera frågan om for- mer och procedurer för folkinflytandet ger friare spelrum åt de aktörer som har tillträde till den reella makten. Många medborgare har inte detta tillträde utan är beroende av demokratiska procedu- rer för sin enda maktutövning. Och poängen med demokratin är ju att vi ska ha gemensamma regler för kollektiv konfliktlösning, inte att vi alla ska omfatta samma samhällsvision. Sociala intressemot- sättningar som inte får brytas mot varandra och kanaliseras i demokratiska procedurer riskerar att lägga grund för en socialt explosiv samhällsordning. Och det är det som gör demokratifrågan brännande också i . , et al. (red.) (1998) Sociologiskt lexikon, : Universitetsforlaget Elster, (1994) Konstitutionalism och demokrati i: och J. (red.) Idéer om demokrati, : Tiden , (1998) Varför överstat utan demokrati?, i: , och (red.) för Europaforskning inom ekonomi, juridik och statskunskap, : Nerenius & Santérus förlag , (1997 a) Discursive Will-formation and , Scandinavian Political Studies, 1 , (1997 b) Så gott som demokrati. Om demokrati- frågan i EU-debatten, : Majone, Giandomenico (1996) Regulating Europe, : , et al (1994) Demokratiets lette tilstand. beslutstagere om og fremtid, : Spektrum Stenelo, (1990) Den internationaliserade demokra- tin, i: G. och L-G. Stenelo (red.) Makt och interna- tionalisering, : Rubriken på mitt bidrag får mig att associera till en Off Broadway- föreställning som jag en gång bevistade. Det var en pjäs av som kanske en del av er har sett och som heter The True West. Där skildras en författare till ett filmmanus som försöker få fram en riktig Western och han förklarar en del av sitt synopsis på följande sätt: Den beridna skurken (typ EU) jagas av sheriffen (typ demokratin). Skurken spränger iväg mot horisonten och sheriffen följer efter. Det intressanta är, säger författaren, att sheriffen vet inte vart skurken är på väg. Men det ännu mer in- tressanta är att det vet inte heller skurken! Och så försvinner de båda mot horisonten och ut ur berättelsen. kan man känna, när man har ett sådant här ämne, att det är liksom på en gång både aktuellt och klichéartat. Att det finns en inbyggd föreställning om ämnets beskaffenhet som åtminstone jag känner mig alienerad i förhållande till. Om man talar om med- borgarinflytande över EU så tror jag att det för många handlar om att utöva inflytande i . Det är så medborgarinflytandet över EU ofta gestaltas. Om man skulle formulera samma fråga om medborgarinflytandet över ett annat politiskt system t.ex. , då tror jag att för många skulle en hänvisning till kännas otillfredsställande. Det finns som bekant en rad andra poli- tiska församlingar, kommuner och regioner som också är värda ett beaktande i den svenska demokratin. Vi begår ett analytiskt miss- tag om vi uppfattar EU i första hand som en nivåspecifik företeel- se, lokaliserad ganska exakt till några städer i mitt. En av de verkligt intressanta frågorna gäller samspelen mellan nivåerna och hur de olika nivåerna hänger samman. Jag har tänkt att inleda med att försöka presentera vad jag tror är politiska paradoxer i vårt demokratiska tänkande och i politi- kens gestalter, därefter försöka säga någonting om vad det är för vägar som medborgarna kan urskilja till ett EU-inflytande samt slutligen något diskutera EU:s demokratiska legitimitet. Jag börjar således med det paradoxala och vad jag vill kalla en maktparadox. Man talar i samhällsdebatten ofta om nationalstatens försvagade ställning, det är populärt också i vetenskapliga kretsar att tala om suveräniteten som en maktteori på väg ut till förmån för något annat. Många menar då att det tomrum som skapas när suveräniteten urholkas, villigt fylls av teknokrater i och marknadens aktörer och att det är den nya situationen. Man kan visserligen visa många exempel på att globalisering, europeisering och den inre marknaden kan ge restriktioner för beslutsfattandet i nationalstaten. Inom jordbrukspolitiken är det uppenbart att det måste förhålla sig så, men det gäller också näringspolitiken i största allmänhet. som detta sägs och kanske sker, så tror jag inte att det finns någon tidpunkt i vårt lands historia när så många enskilda medborgare, och det gäller också en stor del av , för sitt dagliga bröd har varit beroende av politiska beslut. Den politiska makten över de mäktiga har måhända minskat men på samma gång har makten över de vanmäktiga ökat. Typiskt för paradoxer är att motsägelsefullheten är skenbar och att de egent- ligen kan förstås. Maktparadoxen förstår jag som att vad som egentligen sker är inte att nationalstaten bara försvinner bort från scenen utan framför allt att den transformeras, att den framträder med nya egenskaper som vi måste försöka förstå. Den andra paradoxen vill jag benämna komplexitetsparadoxen. Vi upplever en samhällsutveckling som inte minst sociologer brukar beskriva i termer av ökad social differentiering. I takt med att det moderna samhället har växt fram så har vi fått allt mer specialiserade inriktningar, skiktningar, uppdelningar i yrken, i produktion, allt fler kunskapsområden, allt fler institutioner och organisationer, allt fler grupperingar och tillhörigheter. Utveck- lingen leder fram till samhällen som blir alltmer sammansatta. Utveckling som begrepp framstår som nästan synonymt med ökad komplexitet. En framträdande politisk funktion är att försöka skapa helheter av den ständigt ökande komplexiteten och försöka bygga ett samhälle på en sådan grund. som man kon- staterar att samhället blir alltmer komplicerat, så finns det en tydlig efterfrågan på att politiken skall kännetecknas av enkelhet och entydighet. Ingenstans är denna efterfrågan så tydlig som i Europasammanhanget. Vi vill gärna se en avskalad europeisk ord- ning som är lätt för envar att orientera sig i, med tydliga spakar att dra i för att utöva inflytande. bör man nog fundera på relationen mellan detta önskade system och det komplexa sam- hälle, det reellt existerande samhälle, som vi har i och annorstädes i . Det är svårt att tänka sig att politiken nu skulle avbryta utveck- lingsprocessen och försöka få mer och mer entydighet och enkel- het genom att bryta sönder den fortgående processen. Kanske kan man sägas ha försökt på andra håll i världen med katastrofala resul- tat. Jag skall inte gå in på det, men för mig känns ändå den här grundläggande utvecklingsprocessen som tämligen irreversibel och någonting som man inte kan tänka bort utan måste hantera. Mitt förslag till lösning på den här komplexitetsparadoxen är att vi också får räkna med en ökad demokratisk komplexitet . Den tredje paradoxen som jag urskiljer är strukturparadoxen. Många av demokratidiskussionerna som vi för är knutna till vissa politiska strukturer; hur de har det med offentligheten, representa- tiviteten, hur de förhåller sig till andra strukturer och hur man på olika sätt kan relatera medborgarna till de här strukturerna och hur man kan bygga dem på olika nivåer, det må vara regioner, stater, EU, FN osv. tror jag att den allmänna erfarenheten är, att allt mindre av det politiska handlandet går att härbärgera inom enskilda strukturer. Samspelet över gränser, gränsöverskridandet, blir en allt viktigare konstruerande del av vårt samhälle. Det kan vara så att vi kan ha en demokratisyn där vi förutsätter att man på något sätt ska försöka återbörda samhället till att ha processer in- om strukturer, inlåsta i vissa förvaltningsramar, och att vi då också bygger upp ett statsperspektiv som kanske inte är så framåt- syftande. Vi har haft ett demokratiprojekt i industrisamhället som särskilt har handlat om att demokratisera strukturer, att bygga upp politiska församlingar och förvaltningsstyrning. börjar vi märka att balansen mellan struktur och process håller på att för- skjutas och att den brännande frågan blir hur vi hanterar pro- cesserna. I stället för att försöka återföra processerna till interna förhållanden i demokratiska strukturer är den stora utmaningen att på allvar ta upp frågan om hur ska vi demokratisera de gränsöver- skridande processerna. I studiet av EU har det blivit vanligt att betona att policy- processerna alltmer präglas av s.k. flernivåsystem (multilevel governance) som upphäver nivåtänkandet genom att aktörer från flera nivåer ingår i policynätverk. Det som kommer ut av sådana processer kan inte hänföras till en enskild nivå utan går på tvären mellan systemen. Detta är särskilt typiskt för den nya poli- tiska verkligheten inom Europeiska unionen. Ett tydligt utflöde av dessa tvärslänkningar är olika partnerskap i EU:s regionalpolitik som redan många aktörer i kommuner och regioner har erfarenhet av inom olika målområden. En viktig aspekt på integration är idéspridning och idémakt. Sättet att arbeta i utvecklingsnät, i s.k. regionala tillväxtkontrakt i är ett exempel på hur en idé sprids från EU till det natio- nella systemet. Vad finns det då för politiska föreställningar om demokrati i sådana processer? Förslaget väcktes av regeringen inom ramen för den regionalpolitiska propositionen där man initierade s.k. regionala tillväxtavtal. En definition som lanserats av är att: Regionala tillväxtavtal är avtal mellan aktörer på lokal, regional och central nivå som kommit överens om ett gemensamt handlingsprogram för tillväxt. 1 Regeringens idé var att betydande delar av statens verksamhet i ett visst område kunde ses som potentiellt tillväxtrelaterade och att det var troligt, med tanke på sakernas tillstånd i fråga om arbetslöshet och tillväxt, att dessa tillväxtresurser inte utnyttjas till fullo. Likaså föreställde man sig att villkoren för tillväxt hade betydande regionala variationer och att de regionala aktörerna därför hade särskilt goda möjlig- 1 Definition presenterad av från vid regionalpolitisk konferens –17. heter att bedöma effekterna av omprioriteringar av statens s.k. tillväxtkapital. Den internationellt unika slutsatsen blev att man skulle erbjuda de svenska regionerna möjlighet att frivilligt teckna treåriga tillväxtkontrakt med regeringen. Erbjudandet avsåg länen liksom de nya försöksregionerna och man tänkte sig att regionerna själva skulle få avgränsa det geografiska tillväxtområdet; län eller vad det kunde tänkas vara för regionala kombinationer. Tillväxt- kapitalet kan gissningsvis som högst uppgå till men det är en öppen fråga hur ambitiösa regionerna kommer att vara. Inom varje region skulle landshövdningen/eller företrädare för de nya regionerna skapa s.k. partnerskap med en mängd kommuner, landsting, näringsliv och andra intressanta tillväxtaktörer som högskolor osv. Inom dessa nätverk skulle sedan kreativ regional kompromiss om utvecklingen växa fram, vilken i sin tur skulle bli föremål för förhandlingar med regeringen. Då inträffar detta att en underordnad statlig förvaltningsnivå ska tänkas förhandla med en överordnad parlamentarisk nivå om att omprioritera tidigare politiska beslut. Basen för den underordnade nivån är inte ens statsförvaltningen utan ett regionalt nätverk som är sammansatt på sätt som landshövding eller andra ledande regio- nala aktörer har funnit lämpligt. Processen i dessa partnerskap på- går just nu och skall vara klara . Så vitt jag vet har i stort sett hela landet nappat på den här möjligheten. Det vimlar av demokratiska utmaningar i dessa processer. När det gällde huvudmannaskapet uppstod exempelvis oklarheter. Bak- om kulisserna har det skett en dragkamp rörande vilken instans som skulle leda arbetet med tillväxtkontrakten i försöksregionerna. Ursprungligen förefaller regeringen ha tänkt sig att landshöv- dingarna även där skulle ha denna roll, men efter en intensiv lobby- verksamhet från berörda regioner ändrade man sig och gav upp- giften till de nya regionorganen. Några politiska problem som väntar på sin lösning är vilka kriterier som skall användas för att få deltaga i partnerskap, vad slags öppenhet och vilka beslutsregler som skall gälla och i synner- het hur verksamheten skall legitimeras demokratiskt. En avgöran- de svaghet med den hittillsvarande processen är att lands- hövdingarna i flertalet fall inte har lyckats initiera någon samhälls- debatt om den regionala riktningen i partnerskaps-processen. Det är faktiskt så illa att tämligen få aktörer och samhällsmedborgare känner till vad som pågår! Jag misstänker att många ledamöter i kommun- och inte känner till saken. Den alltmer brännande frågan är hur sådana här processer, som är av förhandlingskaraktär mellan aktörer från olika sammanhang skall demokratiseras. Jag hörde om ett resonemang av en företrädare för som menade att man här skulle kunna lära från näringslivet när man exempelvis tar fram en ny bilmodell. I sådana processer blir det viktigt att skapa genomskinlighet och organisera verksamheten i tydliga faser med beslutspunkter med stöd av den senaste IT- tekniken. Det blir möjligt för de inblandade att gå in och se vem som tillför vad och när. Det går att bygga upp interaktiva system som gör processen mer åtkomlig och delaktig för med- borgarna. Som jag ser det är det helt nödvändigt att seriöst ta tag i frågan om partnerskapets demokratisering i vårt land. Såvitt jag känner till har processen inte kompletterats med vare sig utvärde- rings- eller forskningsambioner vilket kan göra det mycket svårt att värdera resultaten! Om man tittar på den senaste regeringsbildningen ser man att det nya tillväxtdepartementet består av flertalet av de sektorer som i partnerskapen har kombinerats, där man har uppfattat synergi- effekter och där man har pekat på trösklar och hinder för samspel. Det uppstår en intressant effekt för de s.k. superministrarna i kon- taktytan mot EU-systemet. är nog det enda land, kanske kommer efter, som organiserat kanslihuset på det här sättet. Det innebär att möten i inte är anpassade till denna ordning utan man kommer också i fortsättningen att kalla till ministerrådsmöten för kommunikationsministrar, bo- stadsministrar, telekomministrar, näringsministrar, energiminist- rar, arbetsmarknadsministrar, inrikesministrar etc. De nya stats- råden kommer sammantaget att få fullt upp med EU-samman- träden. Situationen illustrerar en ny restriktion när man organiserar det politiska arbetet i en regeringen där statsråden förväntas samspela med kollegorna i omgivningen. Det politiska priset för ett tillväxtdepartement kan visa sig bli att omvärlds- bevakning alltmer skall skötas av juniora företrädare därför att statsråden helt enkelt inte orkar! Vad är det då för vägar som medborgarna har till ett europeiskt inflytande? Typiskt för europeisk politik är överlappningen mellan traditionell inrikes- och traditionell utrikespolitik. Mycket av det som sker i handlar om det som ska ske i och verk- ligen direkt angår medborgarna Jag har utan anspråk på fullstän- dighet listat ett antal tänkbara vägar. Jag börjar med den nationella demokratin som är basen för medborgarnas deltagande och möjlighet att påverka Europapoli- tiken. Om den nationella demokratin ska kunna legitimera EU så är det viktigt att de europeiska frågorna ständigt aktualiseras i det politiska samtalet om nationell demokrati. Det är i detta perspektiv felaktigt att behandla Europapolitiken som traditionell utrikes- politik med begränsad medborgerlig insyn och deltagande. Så långt som möjligt bör EU finnas med i inrikespolitiken! Och där tycker jag då att den senaste valrörelsen bär syn för sägen. De politiska partierna orkade inte ens med de nationella frågorna utan satsade på de kommunala problemställningarna. Så hamnade vi i en situa- tion där vi hade det första valet som EU-medlemmar, där ska vara ordförandeland i EU och där EU befinner sig i ett viktigt utvecklings- och utvidgningsskede och det blir i stort sett en ickefråga i samtalet med medborgarna! Vi kan tala mycket om EU:s maskineri i och dess brister i folklig förankring men valrörelsen får vi själva ta ansvar för! Vad är det som gör att det inte ansågs vara angeläget att möta medborgarna i en bred samhällsdebatt om hur vi ska agera och förvalta våra in- tressen även utanför gränserna. Här finns mycket att göra och det gäller inte minst de politiska partiernas sätt att fungera och verka. Det finns en ytterligare partiväg till EU och det är de europe- iska partinäten. De sammanhänger i sin tur med Europaparlamen- tet och Europavalen – det val som vi för övrigt ska ha . har Europaparlamentsvalen varit rätt besvärliga tillställ- ningar ur många synpunkter. Ett uppenbart problem har varit det mycket låga valdeltagandet, inte minst i vårt land. Det finns också ett kommunikationsproblem bland EU-parlamentariker i mötet med medborgarna. Det har blivit för mycket organisationsdiskus- sioner av läroboksformat och för litet av politiskt innehåll. Det är en orimlig tanke att de svenska riksdagsledamöterna ständigt skulle berätta om , om den svenska kon- stitutionen, regeringens sätt att fungera, ämbetsverken osv. innan man ansåg sig kunna komma fram till en sakfråga. Denna proble- matik har lett till att Europaparlamentariker fått långt till sak- frågorna i dialogen med medborgarna. när Europakun- skapen var högst begränsad hos medborgarna var det kanske nöd- vändigt att parlamentarikerna tog på sig denna folkbildningsupp- gift, men i takt med att alltmer inlemmas i EU och kun- skapen fördjupas bör detta skede kunna passeras. De mobil- telefoner som många deltagare säkert har i sina fickor är väldigt avancerade men även om vi troligen inte i detalj begriper hur de fungerar så använder vi dem ändå! Kanske måste vi skaffa oss en sådan attityd också till komplexa institutionella strukturer och processer. Väljarna kanske inte behöver veta exakt hur de olika beslutsprocedurerna går till i samspelet mellan kommission, parla- ment, ministerråd, domstol osv. för att kunna lära sig hur man påverkar Europapolitiken. En aktuell SNS-studie visar för övrigt att kunskapen om hur statsmakterna arbetar också lämnar en del i övrigt att önska. En annan påverkansväg är europeisk opinionsbildning via mass- medier och IT. Ett grundproblem är att det i stort sett saknas genuint europeiska massmedier som når ut på bredden i hela EU- området. Det finns inget sådant fora för demokratin som europe- isk debattordning. Det är sannerligen inte som i där har en debattsida som är den viktigaste i hela landet och där olika ståndpunkter kan brytas och skilda intressen mötas. präglas i stället av en massmedial mångfald. En viktig framtidsfråga är om den nya informationstekniken (IT) skulle kunna erbjuda en ny historisk möjlighet för den euro- peiska samhällsdebatten. Vi vet att internet expanderar våldsamt och skulle kunna bli ett forum för partigrupper, parlamentsleda- möter, , kommissionen etc. Här finns i prak- tiken ett gemensamt språk, engelskan, och här når man faktiskt också just den grupp som i övrigt är så svår att nå i demokratin, nämligen ungdomarna. I har vi en lång tradition av folklig organisering. Det finns många medborgerliga sammanslutningar och intresse- konstellationer. Jag tror att det är felaktigt att räkna ut rörelsernas förmåga att göra sig gällande på det europeiska planet. EU:s öppna processer med policynäten och den omfattande lobbyverksam- heten ger helt nya möjligheter också för folkrörelser i EU-syste- met, även om lobbying kan kännas främmande för den svenska politiska kulturen. som det sker en europeisering i pågår också en genomgripande regionalisering. Regionalisering handlar i hög grad om att staten ger ett ambitiösare utvecklingsuppdrag till de regionala aktörerna och att regionerna omstruktureras eller får arbeta på nya sätt för att hantera uppgiften. Den aktuella regionali- seringen är ett uttryck för en diskontinuerlig utveckling i den svenska förvaltningstraditionen. var det konventionellt att beskriva det svenska systemet som en sorts politiskt tvånivå-system med en stark centralmakt och en ut- vecklad självstyrelse. Den regionala nivån sågs som en kombination av en diffus mellannivå (ofta betecknad som den regionala röran) och en någorlunda distinkt sjukvårdsapparat. Landstingsvalen uppfattades emellertid som det glömda valet och medborgarnas kunskap om och engagemang i landstings- frågorna var regelmässigt högst begränsat. Undantagen var de tillfällen då omstruktureringar inom vården innebar nedläggningar av exempelvis BB-avdelningar och då det faktiskt förekom med- borgerliga mobiliseringar i drabbade orter. Utveckling används i regel om olika kollektiv – företag, regio- ner och nationer. Det är ett förändringsbegrepp vars aktuella kärna är hållbar ekonomisk tillväxt; alltså tillväxt inom långsiktiga eko- logiska ramar. Det kan också användas i en vidare social och kultu- rell mening. Det nya regionala uppdraget att ta ansvar för tillväxten har en komplex bakgrund. Till en del har det att göra med misslyckanden på det nationella planet ifråga om tillväxt och arbetsmarknad, till en del finns det strukturella faktorer som innebär nya villkor för den ekonomiska utvecklingen som främjar regionala insatser, till en del har det att göra med förvaltningspolitiska faktorer och i någon mån kan det också finns regionalistiska. Regionaliseringen handlar emellertid inte främst om att tillgodose kraven från en triumferande regionalism nerifrån utan om funktionella argument uppifrån. Ett vanligt förvaltningspolitiskt argument för uppdraget är behovet av helhetssyn och samordning av sektorerna för att exempelvis skapa ett positivt näringslivsklimat. De nuvarande resurserna ses sålunda som ineffektivt utnyttjade. Det går dock inte att monopolisera utvecklingspolitiken till en enskild politisk nivå; alla politiska nivåer från stadsdelsnämnder till EU sysslar på ett eller annat sätt med utveckling. Regionalise- ringen kan därför ses som en del i ett europeiskt utvecklings- projekt. Avslutningsvis vill jag något beröra frågan om EU:s demokra- tiska legitimitet och hur legitimeringsprocessen ser ut.