sou · GMB339 · 1999-01-01 00:00:00 — Med det menar vi att reglerna för kommissionens sammansättnin g skall ändras så att den s kall kompletteras med egen sakkunskap inom så vä l miljö - som fiskeområdet, men att kommissionens 56 Betänkande 189/90:JoU5, rskr. 1989/90:30. sammansättning i varje enskilt fall får bestämmas med hänsyn tagen till ärendets art. En liknande modell har förordats för de i propositionen om en miljöbalk föreslagna miljödomstolarna. Gränsälvsöverenskommelsen innehåller inte några regler om vilka skyldigheter har mot enskilda vid handläggningen av ärenden. Kommissionen är inte heller underkastad de nationella bestämmelser som reglerar myndigheternas skyldigheter. I är grundläggande regler om offentlighet och insyn fastlagda i grundlagen, offentlighetsprincipen. Enligt offentlighetsprincipen gäller bland annat att varje svensk medborgare skall ha rätt att ta del av allmänna handlingar.57 En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Till offentlighetsprincipen kan också hänföras bestämmelsen i regeringsfor- men att förhandling i domstol skall vara offentlig. Enligt den svenska förvaltningslagen (1986:223) är myndigheterna skyldiga att lämna service till allmänheten (4 §) och att med parterna i ett ärende kommunicera utredningsmaterial (17§). Enligt förvaltningspro- cesslagen (1971:291) gäller liknande regler för de svenska förvaltnings- domstolarna (12 och 43 §§). Enligt uppgift från företrädare för följer kommis- sionen i sitt arbete de principer och regler som gäller nationellt vad gäller förhållandet till enskilda. Möjligheterna till insyn i arbete upplevs emellertid av vissa berörda som otillfredsställande. Det framgår bland annat av riksdagsmotioner behandlade i anslutning till propositionen om lag om befogenhet att besluta om fisket inom älvs fiskeområde. I motionerna sägs följande. En fråga som uppstår efter uppgifter som inhämtats från berörda fiskare: Gäller inte offentlighetsprincipen för gränsälvskommis- sionen? Enligt fiskarena har de ej fått möjlighet att yttra sig in- nan beslut fattas. Ej heller har någon insyn eller motivering till 57Tryckfrihetsförordningen 2 kapitlet 1 §. 58Regeringsformen 2 kapitlet 11 §, 5 kapitlet 1 §. besluten meddelats de berörda och någon form av överprövning har inte möjliggjorts. Det har funnits olika synpunkter på kommissio- nens sätt att arbeta, beroende på att kommissionen inte alltid haft en tillräckligt bra dialog med de olika intressenterna. Även i skrivelser till och till utredningen har Gränsälv- skommissionen kritiserats för att inte vara tillräckligt lyhörd för olika ståndpunkter. Kritik av liknande slag har också muntligt framförts till utredningen, bland annat vid överläggningar med företrädare för olika intressen i gränsälv- sområdet. Oavsett om kritiken är befogad menar vi att det är angeläget att i gränsälv- söverenskommelsen föra in regler om skyldig- heter gentemot allmänheten. Innebörden bör motsvara det som gäller nationellt beträffande insyn i myndigheternas och domstolarnas arbete och deras service- och kommunikationsskyldigheter. Formerna för ersättning regleras i gränsälvsöverenskommelsen kapitel 7. Det handlar om ersättningar till följd av ianspråktagande av egendom eller för förlust, skada eller intrång som förorsakas av en verksamhet eller åtgärd. Enligt artikel 3 gäller, i den mån annat inte följer av överenskom- melsen, i fråga om ersättningsgrunder och rätt till inlösen lagen i det land där den egendom som tas i anspråk är belägen eller förlusten, skadan eller intrånget uppstår. Som framgår av avsnitt 4.2.2 menar vi att vilka ersättningsregler som skall tillämpas för sådant intrång eller sådan skada som uppkommer på andra sidan gränsen i förhållande till platsen för själva huvudverksamheten bör avgöras i varje enskilt fall. 59Motion 1996/97:Jo26. 60Motion 1996/97:Jo413. 61Skrivelse från byamän (skifteslag) i . M 1996/2043/4. Skrivelse till av från angående kommissionens agerande i ärende rörande vägbank över Haapakylänpuas i Kuivakangasselet. 62Sammanträden i Kukkulaforsen . ningsreglerna i det land där de är mest förmånliga för den som får tåla ett intrång eller är skadelidande. Liknande ersättningsregler finns i den nordiska miljöskyddskonventionen. Om ersättningsreglerna i verksamhetslandet är mest förmånliga bör sålunda dessa tillämpas. Grunden för detta är bland annat att den som utsätts för intrång eller skada inte skall behöva tåla sämre ersättning än vad som utgår i motsvarande fall i verksamhetslandet. Om ersättningsreglerna å andra sidan är mer förmånliga i det land där intrånget eller skadan uppstår bör dessa tillämpas. Ersättningen skulle annars kunna framstå som oskälig i förhållande till jämförbara situationer i det egna landet. Gränsälvsöverenskommelsen bör kompletteras med bestämmelser med denna innebörd. 5.5Enskilds rätt att överklaga fattar beslut som rör enskild på samtliga de områden som regleras av gränsälvsöverenskommelsen, dvs. beslut rörande byggande i vatten, vattenföroreningar och fiske. Kommissionens beslut kan överklagas endast vad avser frågor om ersättning. Beslut i övriga frågor vinner laga kraft och är sålunda inte möjliga att överklaga. I vårt uppdrag ingår att se över gränsälvsöverenskommelsens regler om överklagande av kommissionens beslut. Av utredningens direktiv framgår att kritik har riktats mot att gränsälvsöverenskommelsen i de flesta fall inte medger att kommissionens beslut överklagas. Sådan kritik har också framförts till utredningen. Finsk–svenska gränsälvskommittén Finsk–svenska gränsälvskommittén, som hade till uppgift att komma med förslag till en gränsälvsöverenskommelse, redovisade följande övervägan- den i frågan om i vilken mån överklagande av beslut borde vara tillåten. Kommittén fann, utan att ange några närmare motiv, det tämligen självklart att det inte kan komma ifråga att inrätta ytterligare ett gemen- 63SFS 1974:268, SÖ 1974:99. 114–115. samt organ, där kommissionens beslut skulle kunna överklagas. I den mån fullföljd skall tillåtas får man alltså anlita inomstatliga organ. Beträffande frågor om ersättning fann kommittén det naturligt att fullföljd får ske till domstol i vederbörande stat. När det gäller andra frågor . . . är det med hänsyn till att intressen i båda staterna regelmässigt är berörda icke lämpligt att låta talan fullföljas till organ i endera staten; ej heller kan ifrågakomma att ha dubbla klagoinstanser, en i vardera staten. Mot denna bakgrund stannade kommittén för att beslut i andra frågor än ersättningsfrågor inte skulle få överklagas. Emellertid ansåg kommittén att tillståndsfrågor rörande mera betydande åtgärder av kommissionen skulle underställas båda regeringarnas prövning. I vissa andra frågor av större vikt skulle för giltighet av kommissionens beslut krävas stadfästelse av båda ländernas regeringar. Kommittén ansåg att skäliga krav på rättssäkerhet på detta sätt skulle bli tillgodosedda. I propositionen om gränsälvsöverenskommelsen gjordes i dessa frågor ingen annan bedömning än den som redovisades av . Gränsälvsöverenskommelsen ger viss möjlighet att få ett felaktigt beslut ändrat. Härvid skall användas s.k. särskilda rättsmedel enligt reglerna i respektive land (kapitel 8 artikel 16). Användningen av särskilda rättsme- del innebär dock inte nödvändigtvis att ett beslut prövas i sak. Rätt att överklaga alla beslut Som vi anför i avsnitt 4.2.1 anser vi, i likhet med vad som allmänt gäller i det svenska rättssystemet, att en berörd enskild av rättssäkerhetsskäl som huvudregel alltid skall ha rätt att överklaga ett beslut hos en högre instans. Överprövning av nationella organ Vi har övervägt möjligheten att inrätta ett särskilt fristående överpröv- ningsorgan. För att ett sådant organ skulle kunna betraktas som en domstol, och tillgodose bland annat EU:s anspråk, skulle det behövas ett särskilt regelverk som tillfredsställer de krav som uppställs på en domstol. Vi menar att så långtgående åtgärder inte skall behöva vidtas för att införa en möjlighet att på ett tillfredsställande sätt kunna överklaga Gränsälv- skommissionens beslut. Vi kommer sålunda till samma slutsats som den Finsk–svenska gränsälv- skommittén, nämligen att det inte bör inrättas ett särskilt för och gemensamt organ, där kommissionens beslut skulle kunna överklagas av enskilda. Vi menar dock, till skillnad från kommittén, att det även i andra fall än i frågor om ersättning bör gå att tillämpa de nationella rättsordningarna på ett sådant sätt att rimliga krav på rättssäkerhet bör kunna tillgodoses i överklaganden av beslut. En viktig fråga att beakta, som också tog upp, är de fall där ett överklagande berör såväl som . För sådana fall bör det i gränsälvsöverenskommelsen läggas fast kriterier med stöd av vilka man får avgöra om ett beslut skall överklagas enligt den svenska eller finska ordningen. skall i sitt beslut anvisa till vilken instans ett överklagande skall riktas. Överklagandeinstansen får självständigt pröva sin behörighet enligt de nämnda kriterierna. Det är angeläget att i överklagade ärenden uppnå en så långt möjligt likvärdig behandling med hänsyn till de intressen som finns i bägge länderna. För att främja detta bör i överenskommelsen föreskrivas att det organ som svarar för överprövningen skall höra det andra landets motsvarande organ. I det följande behandlar vi var för sig dels sådana kommissionsärenden som rör byggande i vatten och vattenföroreningar, som avser till- ståndsprövning av verksamheter och åtgärder, dels ärenden om fiske och fiskevård. Dessa två grupper av ärenden är av artskild karaktär och den svenska ordningen för överklagande av motsvarande ärenden skiljer sig i flera avseenden. Byggande i vatten och vattenföroreningar I gäller olika ordningar för överklagande av ärenden om byggande i vatten enligt vattenlagen och av ärenden om vattenföroreningar enligt miljöskyddslagen. Enligt bestämmelserna i förslaget till miljöbalk kommer dessa skillnader att försvinna. Vi förutsätter att förslaget till miljöbalk i denna del kommer att genomföras och har därför inte funnit anledning att överväga hur ett system för överklagande av beslut skulle kunna integreras med den nu i gällande nationella ordningen. I det följande utgår vi från hur sådana överklaganden skulle kunna ske enligt de regler som torde komma att finnas i . Enligt förslaget till miljöbalk skall miljöfarlig verksamhet och b yggande i vatten tillståndsprövas av en miljödomstol. Regeringen får föreskriva att prövningen för vissa slag av verksamheter skall göras av . Om verksamheten kan antas ha liten miljöpåverkan, får regeringen föreskriva att en nämnd skall pröva frågor om tillstånd. 65 Förslag till miljöbalk 9 kapitlet 8 § och 11 kapitlet 9 §; proposition (prop. 1997/98:45) om miljöbalk. Beslut i särskilda fall av nämnd skall överklagas hos länsstyrel- sen och beslut av hos miljödomstolen. Miljödomstolens domar och beslut skall överklagas hos . Vid överkla- gande av dom eller beslut av en miljödomstol i dit överklagat mål krävs prövningstillstånd. prövar både sådana ärenden som motsvarar dem som enligt skall prövas av en miljödomstol och sådana som kan komma att prövas av eller en nämnd. Vi bedömer att det vid överklagande av domar och beslut rörande frågor i kan tillämpas de regler som kommer att gälla enligt för motsvarande ärenden. För att uppnå detta bör i gränsälvsöverenskommelsen införas en allmän regel om att domar och beslut av överklagas enligt bestämmelserna i vederbörlig nationell lagstiftning. Det bör ankomma på Gränsälvskommis- sionen att ange hos vilket organ ett beslut får överklagas. Enligt den svenska fiskelagstiftningen beslutar såväl som i särskilda ärenden om fiske och fiskevård. De fiskeärenden som det ankommer på att besluta i är till största delen av samma slag som de fiskeärenden som handläggs av . beslut överklagas till . beslut, inklusive överklagade ärenden, överklagas till allmän förvaltningsdomstol med länsrätten som första instans. Vid överklagande av länsrättens beslut, som görs till Kammarrätten, krävs prövningstillstånd. Vid tillämpning av den nationella svenska ordningen för överklagande, i motsvarande frågor vad gäller beslut av , skulle flertalet ärenden i första instans överklagas till . Fiskeriver- kets beslut skulle i sin tur överklagas till länsrätten. Med hänsyn till domstolsliknande sammansätt- ning bör dock övervägas om beslut alltid skall kunna överklagas till länsrätten. För överklagande av länsrättens beslut skulle den nationella ordningen för överklagande tillämpas. För att det allmänna fiskeintresset skall säkras i en sådan instansordning i skulle behöva tillföras egen sakkunskap i fiskefrågor. I avsnitt 5.3.1 föreslår vi, av andra skäl, att Gränsälvskommis- sionens sammansättning kompletteras på bland annat detta sätt. 66 Förslag till miljöbalk 19 kapitlet 1 § och 23 kapitlet 1 §. sådan förstärkning av kommissionens kompetens förordar vi att överkla- ganden i av beslut i fiskeärenden alltid skall ske hos länsrätten. Enligt gränsälvsöverenskommelsen skall i samråd med vederbörande myndigheter i vartdera landet inom gränsälvsöverens- kommelsens tillämpningsområde utöva tillsyn över nyttjandet av vattnet och över vattenförhållandena i övrigt. Detta innebär dock inte någon inskränkning i den tillsyn som skall utövas enligt lagstiftningen i vartdera landet. 67 skall verka för att tillsynsmyndigheter- na får tillgång till material som erfordras för deras tillsynsverksamhet och . . . bringa gjorda iakttagelser rörande förhållandena inom tillämpnings- området till vederbörande myndighets kännedom för vidtagande av åtgärd som kan ankomma på myndigheten. har rätt att meddela bestämmelser om tillsyn av särskilt förordnad sakkunnig. Vidare kan kommissionen bestämma att fisketillsyn kan utövas genom övervakningspatruller gemensamma för båda staterna. 69 Sakkunnig som förordnats att utöva tillsyn får överskrida gränsen om det behövs för tillsynen. Vad gäller förhållandet mellan och nationella myndigheter i tillsynsarbetet anförde Finsk–svenska gränsälvskommittén följande. Det är emellertid ej avsett, att i detta avseende (tillsyn) skall ersätta de interna myndigheterna. Vä- sentligen blir kommissionens tillsynsverksamhet av samordnan- de natur. - - - Det ankommer i regel ej heller på kommissionen att själv ingripa, då olagligt förfarande eller annat missförhållan- de uppdagas. I stället har kommissionen att underrätta vederbö- 67Kapitel 9 artikel 1. 68Kapitel 9 artikel 2. 69Kapitel 9 artikel 1. 70Kapitel 2 artikel 6. rande myndighet för vidtagande av åtgärd som kan ankomma på myndigheten.71 I miljöskyddslagen, vattenlagen och fiskelagen sägs att det är gränsälv- söverenskommelsen som gäller i gränsälvsområdet. Det finns inga sär- skilda bestämmelser som bemyndigar nationella tillsynsmyndigheter att utöva tillsyn över efterlevnaden av gränsälvsöverenskommelsens bestäm- melser. Även om förarbetena till gränsälvsöverenskommelsen är tydliga menar vi att det i såväl den nationella lagstiftningen som i gränsälvsöverenskom- melsen behöver införas bestämmelser som klarlägger ansvarsfrågorna i tillsynsarbetet inom gränsälvsområdet. I praktiken har inte tillräckliga resurser för att själv ansvara för tillsyn i någon större omfattning. Vi anser det inte heller vara realistiskt att tillföra kommissionen de ekonomiska resurser och den kompetens som skulle krävas för att utöva en effektiv tillsyn av de olika verksamheter och inom det stora område som det är fråga om. Vid våra överläggningar med företrädare för såväl Gränsälvskommissio- nen som för olika intressen har framkommit att inte heller den tillsyn som utövas av de nationella myndigheterna anses vara tillräcklig för att kontrollera att bestämmelser och beslut som reglerar olika verksamheter i gränsälvsområdet följs. Främst gäller det tillsynen inom fiskeområdet. För att göra tillsynen i gränsälvsområdet mer effektiv kan övervägas om de nationella tillsynsmyndigheterna borde ges befogenheter att bedriva tillsyn även i omedelbar anslutning till gränsälvarna i det andra landet. Vi har inte haft möjlighet att bedöma de många olika aspekter som finns på såväl möjligheten till som det lämpliga i en sådan ordning. Vi anser att det finns skäl att göra närmare bedömningar av dessa frågor i de fortsatta övervä- ganden som behöver göras om en framtida gränsälvsöverenskommelse. Sedan gränsälvsöverenskommelsen kom till har i i miljöskyddsla- gen införts regler om att den som utövar verksamhet som kan befaras vara miljöfarlig är skyldig att utöva kontroll av sin verksamhet och att om det är fråga om en tillståndspliktig verksamhet lämna en särskild miljörapport till tillsynsmyndigheten (38 a och b §§). 71 NU 1968:16 s 186 f. egenkontroll bör enligt propositionsuttalanden utgöra grunden för myndigheternas tillsyn och kontroll.72 Enligt förslaget till miljöbalk ökas ansvaret för egenkontroll (kapitel 26 §§ 19–20). Några regler om egenkontroll finns inte i gränsälvsöverenskommelsen. Eftersom frågor om tillsyn är reglerade i överenskommelsen (kapitel 9), bedömer vi att inte heller de nationella reglerna kan tillämpas i gränsälv- sområdet med stöd av bestämmelsen i gränsälvsöverenskommelsen om att gällande rätt inom vartdera landet skall tillämpas om överenskommelsen inte har särskilda bestämmelser (kapitel 1 artikel 8). Med tanke på de svårigheter som finns att utöva en effektiv tillsyn i gränsälvsområdet, så skulle ett ansvar att utöva egenkontroll vara av särskild betydelse i detta område. Vi anser att regler om egenkontroll liknande dem i den svenska lagstiftningen bör införas i gränsälvsöverens- kommelsen. 72 Proposition (1987/88:85) om miljöpolitiken inför 1990-talet s. 256. 6Alternativ form för gränsälvssamarbetet Som vi har redovisat i avsnitt 1.2 sker våra överväganden om ändrad form för det finsk–svenska samarbetet i gränsälvsområdet med avseende på de frågor som gränsälvsöverenskommelsen nu reglerar; byggande i vatten, skydd mot vattenföroreningar och fiske. Utgångspunkten för våra överväganden är att lagstiftningen rörande och synen på de frågor som gränsälvsöverenskommelsen omfattar nu är bättre samstämda i och än de var när gränsälvsöverenskommel- sen kom till. Det är en följd av bland annat internationella överenskom- melser och konventioner där både och är parter. Som framgår av redovisningen i kapitel 4 är frågor som rör hur gränsöver- skridande vattendrag skall användas med hänsyn till strandstaternas intressen väl grundade i folkrätten. Vidare har EG-rätten inom såväl miljö- som fiskeområdet i hög grad påverkat förutsättningarna för den nationella lagstiftningen i de båda länderna. Medlemsstaterna är skyldiga att i olika former beakta EG:s rättsakter. Detta innebär att förhållandena inom berörda rättsområden blir alltmer likvärdiga i de bägge länderna. De ändrade förutsättningarna innebär ett, jämfört med tidigare, mindre behov av att ha särskilda regler för gränsälvsområdet i frågor som är av gemensamt intresse för de båda länderna. Som vi framhåller i avsnitt 4.1 behövs ändå en överenskommelse mellan för sådana frågor. Gränsälvsöverenskommelsen innehåller två huvudkategorier av bestäm- melser, som är artskilda. En kategori är de bestämmelser som reglerar tillåtligheten och tillståndsprövningen av verksamheter och åtgärder som rör byggande i vatten och vattenföroreningar. Den andra kategorin rör fisket och avser regler om hur fiske får bedrivas och om fiskevård. två skilda typer av bestämmelser behandlas var för sig i de överväganden som vi i det följande gör om alternativa former för en reglering av gränsälvssamarbetet. Frågor om tillståndsprövning behandlas i avsnitt 6.2 och fiskefrågorna behandlas i avsnitt 6.3. Förslag till uppläggning av en alternativ gränsälvsöverenskommelse redovisar vi i avsnitt 6.4. 6.2Byggande i vatten och vattenföroreningar Gränsälvsöverenskommelsen innehåller en utförlig materiell reglering av frågor om byggande i vatten, vattenreglering och skydd mot vattenförore- ning. prövar dessa frågor i gränsälvsområdet och ersätter här de nationella myndigheter och domstolar som annars ansvarar för prövningen. I våra överväganden om alternativ till gränsälvsöverenskommelsen vad gäller dessa slag av tillståndsprövning har vi tagit fasta på de bestämmel- ser, om hur gränsöverskridande frågor skall hanteras, som finns i den nordiska miljöskyddskonventionen 73. Liknande regler finns i den svensk– norska vattenrättskonventionen . 74 Den senare är tillämplig på åtgärd i vattendrag som kan vålla märkbar fysisk förändring i vattendraget i det andra landet eller förorsaka hinder för fiskens gång samt för samfärdsel och flottning. Den nordiska miljöskyddskonventionen syftar till att myndigheterna vid prövning av tillåtligheten av vad som benämns miljöskadlig verksamhet skall jämställa grannländernas miljöskyddsintressen med det egna landets. Innebörden av detta är att en störning på grund av miljöskadlig verksamhet i ett annat fördragsslutande land likställs med en störning i det egna landet. I respektive fördragsslutande land finns utsedd en bevakningsmyndighet. Denna skall ta tillvara allmänna miljöskyddsintressen i samband med prövningen av miljöskadlig verksamhet i ett annat fördragsslutande land. får föra talan hos vederbörande domstol eller myndighet och överklaga dess beslut i den ordning som gäller i det landet. Den som i ett grannland drabbas av störning från en miljöskadlig verksamhet i ett fördragsslutande land får föra talan hos vederbörande domstol eller administrativa myndighet i det land där verksamheten bedrivs och överklaga beslut på de grunder som gäller i det landet. 73SFS 1974:268, SÖ 1974:99. Motsvarande gäller beträffande talan om ersättning för skada, men det skall inte inverka på den rätt som ett rättssubjekt kan ha att alternativt väcka ersättningstalan i det egna landet. En prövningsmodell i gränsälvsområdet av samma slag som den nordiska miljöskyddskonventionen skulle vara i överensstämmelse med vad som sägs i utredningens direktiv om att sådana former för gränsälvssamarbetet skall övervägas som innebär att föreskrifter och bindande beslut meddelas av myndigheter och domstolar i respektive land och om att så långt möjligt minska och förenkla regleringen. Den tillgodoser också den i avsnitt 4.2 redovisade internationellt vedertagna principen om icke-diskriminering, dvs. att grannländers miljöskyddsintressen skall vara jämställda. En modell av detta slag, där den nationella lagstiftningen tillämpas, skulle vidare innebära att det inte som , enligt vad vi redovisar i kapitel 5, uppstår olägenheter i form av att regelsystemet för gränsälvsområdet inte är i takt med den nationella lagstiftningen, EG-rätten och andra internatio- nella åtaganden. Modellen skulle också innebära den fördelen att utsläppen från en miljöskadlig verksamhet skulle prövas i ett sammanhang och inte som att verksamheter som kan medföra också andra miljöstörningar än utsläpp till vatten måste prövas både av , vad gäller utsläppen till vatten, och av en nationell prövningsmyndighet vad gäller övriga förorenande utsläpp och andra miljöstörningar. Den nuvarande uppdelade prövningsordningen står i strid mot EG:s direktiv (96/61/EG) om en samordnad prövning av utsläppen från större anläggningar till såväl luft, vatten som mark (IPPC-direktivet), som vi redovisar i avsnitt 5.2.1. Detta direktiv, som sålunda rör större anläggningar, skall vara genomfört senast . Inom EU överväger man motsvarande regler för mindre industrianläggningar. IPPC-direktivet innehåller också bestämmelser om samverkan över nationsgränser, vilka säger att samråd mellan berörda länder bör organise- ras rörande tillståndsansökningar för anläggningar som kan medföra betydande negativ miljöpåverkan i en annan medlemsstat. Samråd skall ske enligt vad som benämns principen om ömsesidig och lika behandling. Den här diskuterade prövningsmodellen för gränsälvsområdet skulle uppfylla även dessa EG-krav, genom att de gäller för de nationella prövningsorganen.