sou · GMB325d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Grannskapsidén har ett när a släktskap med grannskapsplanering, en idéströmning som har haft stor t inflytande på planeringen av mil- jonprogramsområdena. Grundtanken i denna planeringsfilosofi är att grannskapet och grannrelationerna ses som en följd av den fysiska miljön. Stadsdelar nas utformning och placeringen av olika offentli- ga rum såsom parker, torg och centrumbildningar osv. anses inverka på kontaktfrekvensen och kvaliteten i umgänget mellan människor. Att detta har betydelse är givet, men i vilken utsträckning är dock omtvistat. Mycket tyder emellertid på att möjligheter na att planera den fysiska miljön så a tt det goda livet får möjlighet a tt blomma ut i all sin prakt är starkt överskattade, åtminstone som en generell åtgär d i de utsatta stadsdelarna. I del 1 visade vi även att myten om den ensamma och anonyma för ortsmänniskan var just inget annat än en myt. Ingenting tyder hel- ler på att befolkningen i de utsatta stadsdelarna eller någon annan- stans i storstäderna generellt söker efter den stora gemenskapen, 19Sör en , Social Mobilisering , och red., 1992, s. 313. 20Verner Danvall, Social Mobilisering, och red., 1992, s. 21Sandström, U., Arkitektur och social ingenjör skonst, 1989, s. 190. ...och vad har kommunerna gjort? där de boende i en stadsdel upplever att de ingår i ett grannskap där man känner varandra och tillsammans ägnar sig åt olika former av verksamheter som berör hela stadsdelen. Däremot är den lilla gemenskapen eftertraktad, vilket inte minst det rika för eningslivet visar. Den lilla gemenskapen skapas i synner- het av människor som delar gemensamma intressen eller värdering- ar. för växlas den stora gemenskapen med identitet. Vi peka- de i del 1 på att människor tenderar att till viss del manifestera sin identitet genom sitt boende och bostadsområde. Bostadsområdets betydelse för människ ors identitet framkom särskilt tydligt i vårt del- betänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61). av ungdomarna i de utsatta stadsdelarna ansåg att deras bostadsområde hade dåligt r ykte och få trodde att invånarna i deras områden var nöjda med sitt liv. Otvivelaktigt för eligger en risk för att sådana för eställningar underblåser känslor av uppgivenhet och misslyckande, vilket slutligen kan resultera i ett glorifierande av utanför skapet, vilket vore förödande . Det är därför viktigt a tt stat och kommun ägnar kraft åt att stimu- lera, uppmuntra och stödja insa tser som skapar för utsättningar för människor att utveckla både den lilla gemenskapen och identitets- skapande aktiviteter. Identitetsskapande insatser där stat och kommun spelar en viktig roll är fråg or som berör bar n och ungdomar samt bostads- och stads- byggnadsområdet. Ovär derliga resurser i sådana sammanhang är bl.a. en skola som har ett gott anseende och presterar bra resultat, en kultur- och fritidsverksamhet som engagerar barn och ungdomar. Härigenom kan dessa barn och ungdomar skaffa sig ett erkännande av omvärlden med vilket deras stolthet växer och identitet stärks. påbörjade f lera länder i omfattande storstadsprojekt som syftade till att förbättr a levnadsförhållandena i enskilda stadsdelar med stora sociala och ekonomiska problem. Projekten genomför des oftast av de lokala myndigheterna. I , och har man däremot utvecklat nationella storstadsprogram, vilka ger särskilda ekonomiska och legala betingelser för konkreta politiska åtgär der lokalt. Att stor- stadsfrågan har fått ökad aktualitet oc h betydelse märks inte minst på att frågan har för ts upp på EU:s politiska dagordning. Den franska regeringen inrättade en tvär departemental arbetsgrupp för social utveckling av storstadsområden . Arbetsgruppen utvecklades senare till Ministeriet för social intr egration. (Ministére de l´Integration et de la lute contre l´exclusion). Ett resultat av ministeriets arbete är den nationella planen för urban integration som premiärminister presenterade . Planen innehöll b land annat ett för slag om ekono- miska frizoner. Formellt strider frizonsför söket mot EU:s direktiv om en öppen arbetsmar knad med fri konkurrens, men hösten gav i klartecken till för söksverksamhe- ten. inrättades 44 ekonomiska frizoner. Frizons- för söket ska pågå . För etag med maximalt 50 anställda som redan finns eller etablerar sig i dessa frizoner slipper betala inkomstskatt, bolagsskatt, fastighetsskatt, vinstskatt och sociala avgifter. För a tt inte otillbör lig konkurrens ska uppstå får för etagen i zonerna inte exportera sina varor ut från zonen. Varje frizon ska ha minst 10 000 invånare. De flesta ligger i utsatta storstadsområden. 22 Redovisningen av de storstadspolitiska insatserna i , och bygger bl.a. på en PM från Sta tens byggforskningsinstitut i , Erfaringerne fra Kvarterslöft eller andre tilsvarende virkemidler i sammenlignelige lande.,28.03.1996 HEV/VK J.nr.I8-708. Frizonsmodellen innehåller dessutom statliga insatser riktade mot ungdomar, bostadssaneringsprogram etc. De franska statsrevisorerna, som har granskat ministeriets arbete, anser att statens politik som syftar till att stödja oc h utveckla de utsatta stadsdelarna är oklar. Dels sammanblandas generella och specialinriktade åtgär der, dels har administrationen och organisatio- nen medför t problem när myndigheter samverkar med varandra och med frivilliga organisationer. De franska erfarenheterna visar att insatserna inte har löst de grundläggande problemen, men väl mildrat och dämpat en fort- satt negativ utveckling. har erfarenhet av statliga insatser i utsatta storstadsområden. Det senaste initiativen är programmen och Single Regeneration Budget. syftar till att skapa synergieffekter via ett partner- skap mellan den offentliga och den privata sektorn samt det lokala civilsamhället. Drygt 60 kommuner deltar i programmet. Som vill- kor för a tt delta i programmet har regeringen krävt att kommunerna på ett öv ertygande sätt måste pr esentera en handlingsstrategi som visar att de för mår att genomför a ett effektivt partnerskap. Single Regeneration Budget, som har en årlig budget på , har som målsättning a tt decentralisera och för enk- la statens stöd till ekonomisk och industriell utveckling samt utveck- la strategier för stadsutveckling. SRB ska även verka för: –att hjälpa stadsdelar med för nyelse och utveckling via intensiva insatser under 2–, –att komplettera och främja samverkan med existerande stör re pro- gram som har sjösa tts av regeringen, samt –att stödja lokala arbetsmar knads-, utbildnings- och socialpolitiska projekt. Hackney i är ett av de bostadsområden som ingår i r ege- ringens nationella program, det så kallade . Området är ett av de mest nedgångna. Där har man sprängt oc h rivit stora delar av bostadsbeståndet . ka 5 000 nya lägenhe- ter har färdigställts, vilket har gett arbete åt 3 000 personer. Drygt 800 av dessa var arbetslösa från området. En betydande del a v bostäderna överför des från kommunen till självför valtande bostads- Det genomför des också ett egenhemsprojekt där arbets- lösa oc h hemlösa själv a byggde sina bostäder.23 gjorde ett studiebesök i . Intentionen var att studera hur ett av mest drab- bade områden har lyckats uppnå delaktighet, engagemang och med- verkan i byggandet av ett bättre samhälle med tonvikt på ytterstads- områdenas problematik och möjligheter. Besök et utgick från , som hårdare än många drabbats av konjunkturförändr med varvs- och industrinedläggningar. En stad som i den värsta krisen etablerade en bred strategi för för nyelse. En stra- tegi där man långsamt oc h målmedvetet omstrukturerat och rustat för fr amtiden och som har ändrat bilden av från en smut- sig, sliten industrislum till en levande kultur- och turiststad. finns betydande sociala problem som måste tacklas, vil- ket de ansvarig i möter med en långsiktig str ategi som inne- håller många intressanta lärdomar. gör en sa tsning på upprustning och för - nyelse av de mest utsatta områdena som i huvudsak har koncentre- rats till västra och mellersta , där ensamt svarar för major iteten av de mest utsatta områdena. Många myndigheter och organisationer är inblandade: lokala myndigheter, bostadsför e- tag, ansvariga för nyför etagande, utbildning, socialt arbete, vägar och transporter m.fl. Skottska frågor, för utom för svar, utrikes och finans, sköts av ett särskilt departement, Scottish Office med säte i . Scottish Office ger medel till de inblandade i för nyelsesatsningen, men är dessutom självt inblandad på två sätt, i urban programme och urban partnership. programme var den stör sta ekonomiska satsningen på totalt , varvid Scottish Office stod för 75 pr ocent och kommunala och regionala organ för 25 pr ocent. Man finansierar ett brett spektrum av projekt för a tt utveckla den sociala, ekonomis- ka och fysiska miljön öv er hela , sammanlagt 1 150 styck- en. Dessa projekt bygger på en hög g rad av engagemang från lokala och frivilliga grupper. partnership är en ekonomiskt mycket mindre satsning från Scottish Office, ca tillsammans med en del medel från andra organisationer. 23 , i Bidrag genom arbete, antologi från , SOU 1996:151. Scottish Office iscensatte programmet New life for urban , som omfattade fyra ytterstadsområden. Områden byggda på 50-, . Karaktäristiskt för områdena är a tt de ligger långt ifrån arbetspla tser, har brist på offentlig och privat service, ingen valfrihet i boendet och en stadigt för sämrad boende- miljö. Människ or med arbete har flyttat ut och ersatts av arbetslösa. Tomma och övergivna lägenheter, hus och gårdar. Hög arbetslöshet och en nedåtgående spir al med fattigdom och för sämringar. Programmet New life for urban utgår ifrån helhetssyn, långsiktighet, koordinering, samverkan med privat sektor och delak- tighet, vilket har visat sig vara framgångsrikt. Många samverkans- punkter har för tydligats som utbildning/arbete, fysisk för nyel- se/hälsa och brottsför ebyggande verksamhet. En utvärdering av pro- grammet har visat att arbetslösheten sjunkit med ca 20 pr ocent, ca 2 000 nya bostäder har byggts, huvudsakligen av bostadsrättsorgani- sationer. Likaså visar enkäter a tt andelen nöjda boende öka t från till och andelen som ville flytta minskade från till . besökte vid sitt studie besök Castlemilk, vil- ket är det stör sta av de partnershipprogram som startade i enlighet med New life for urban . Castlemilk byggdes för familjer som flyttade från slummen i centrum av . Castlemilk sågs som en positiv förändr ing för människ or- na som flyttade dit. På samma sätt som ett f lertal ytterområden upp- levde också Castlemilk en nedgång . Från ett maxi- mum av 40 000 invånare har antalet invånare sjunkit till 20 000. var omsättningen av boende hög re än i som helhet och av de 9 700 lägenheterna var tomma, vilket var ungefär dubbelt mot i sin helhet. In- komsterna var extremt låga och arbetslösheten m ycket hög . Utifrån en av grundteserna i programmet har man bildat en sam- verkansgrupp kallad Castlemilk Partnership bestående av bl.a. repre- sentanter från The Scottish Office, kommunala och regionala myn- digheter, hälso- och sjukvårdssektorn, bostadsbolag och näringsliv. Castlemilk Partnership har som mål att skapa möjligheter för män - niskorna i Castlemilk att i området uppnå sådan standar d, livskvali- tet och säkerhet att människor väljer att stanna och låta sina barn växa upp där. En av huvudfrågorna har varit befolkningsminskningen, vilket har varit ett hot mot servicen och en viktig policy är att inte arbeta med problem enskilt, utan man för söker arbeta med dem utifrån fem huvudfrågor: vidareutbildning, arbete och lokal ekonomi, boen- de och de fysiska omgivningarna, sociala- och områdesfråg or samt image och information. Arbetet i Castlemilk Partnership har bl.a. resulterat i att över 1 900 arbetstillfällen har skapats . hade Castlemilk hög re arbetslöshet än g enomsnitts-Glasgow. v ar siffran . Antalet registrerade arbetslösa har minskat . Investeringar hade gjorts eller beslutats för motsvarande £ 130 M. 2 400 lägenheter har helt renoverats, 2 000 lägenheter har överför ts i lokalt ägande. Scottish Homes, bostadskooperativ och hyresrättsför eningar plane- rar att bygga 400 lägenheter. 600 lägenheter är till salu på den öppna marknaden. Ca 1 800 lägenheter har rivits. 260 tidigare hyresfastig- heter har sålts till de boende. Målet för pr ogrammet är bostäder i allmännyttan, i andra former av social rental, privat. har utvärderat programmet och i sin utvär- dering säger man sammanfattningsvis att Castlemilk Partnership betonar värdet av ständigt pågående stor skaliga kapitalinvesteringar för a tt komplettera den fysiska utvecklingen och oavbrutna småska- liga investeringar för a tt stödja nöd vändig samhällsser vice som kom- mer att gynna omdaningsprocessen. Problemen i de utsatta stadsdelarna i uppmärksammades av den holländska regeringen . Man konstaterade att förän - dringar av boende- och utemiljön inte löste områdenas sociala pr o- blem. I stället iakttogs en alltmer tilltagande boendesegregation. Mot bakgrund av detta lanserade regeringen ett permanent program för social för nyelse. Programmet inriktades mot följande tr e områden: Arbete, utbildning och inkomst. Förbättr ingar av boende- och levnadsvillkoren. Insatser som främjar de sociokulturella förhållandena. introducerades ett nytt storstadspolitiskt program av regeringen. Programmet omfattar fyra stör sta städer, samt 15 mellanstora stä- der. Insatserna riktas till de stadsdelar som har hög arbetslöshet, hög andel invandrare och nedslitna boendemiljöer. De städer som omfattas av programmet ingår ett kontrakt med regeringen där målen är m ycket konkret formulerade: arbetslösheten ska sänkas med x procent över y år, kriminaliteten ska sänkas med x procent osv. Graden av måluppfyllese kan således enkelt föl - jas. Regeringen har i sin budget för pr ogrammet avsatt 1 miljard gul- den fram . Bijlmermeer utanför , är en av de stadsdelar som får bistånd av den holländska regeringen. , revisionsdi- rektör på Riksr evisionsverket, har på uppdrag studerat förändr ingsarbetet i denna stadsdel. I följande avsnitt ges en kort sammanfattning av hans rapport. Rapporten återfinns i sin hel- het i bilaga. Bijlmermeer ligger steget före Utanför är Bijlmer meer, eller Stadsdeel Zuidoost, mest känd för den tr agiska flygolyckan då en stör ta- de mitt i ett gigantiskt bostadshus. Stadsdelen har successivt utvecklats från ett väl - skött arbetar- eller medelklassområde till ett område som i huvudsak befolkas av personer med mycket låga, oftast inga, inkomster. Det rör sig till stor a delar om invandrare, såväl legala som illegala. Ända upp till 70 olika nationaliteter finns i området, där det bor ca 90 000 personer. Stadsdelen är byggd med de bästa ambitioner och intentioner. Stadsdelen är konstruerad på ett mycket modernt sätt, dvs. männis- korna promenerar och rör sig på mar knivån, där det finns cykelba- nor, gräsmattor och planteringar. Högt ovanför mar ken finns det stora betongdäck som slingrar sig runt i området. Dessa fungerar som vägar för bilar, bussar och tåg. Olika typer av lokala centrum- bildningar med affärer, garage och oanvända gemensamhetslokaler är belägna när a dessa asfaltsslingor. Planeringen har dock medför t en rad nackdelar som har medverkat till att för värra förhållandena i området. Holländar na insåg redan tidigt detta. Planeringsarbetet gäl- lande renoveringen av området har pågått , men arbetet har inte tagit fart för rän i början a v . Man insåg att det inte gick att riva allt, även om det fanns de som för espråkade detta. Enda anledningen till att man inte rev allt var kostnaden. Utmaningen har varit att för söka åter erövr a detta område, dvs. se till att den moderna demokratin och välfär dsstaten får fäste i området igen. För a tt klara detta har man lanserat en strategi. Den kan sammanfattas i ett antal punkter: För det för sta bestämde man sig för a tt det behövdes stora förän - dringar och att dessa skulle behöva genomför as , dels p.g.a. kostnaderna, dels p.g.a. att demonstrerat uthål - lighet var viktigt för a tt skapa trovärdighet bland allmänheten. Ett tio-årsprogram skapades. För det andr a bestämde man att dela upp arbetet i tre delar. Det gällde fysisk planering, socioekonomiska förändr ingar samt admi- nistrativa omorganisationer. För det tr edje bestämde man sig för att ge tioår sprojektet högsta status, det gällde trots allt stör sta bostadsområde med av de boende i och söka finansiera det med medel från kommunen, staten samt EU. Nästan 4 miljar- der kronor är avsatta för den totala offentligt initierade för nyelsen av området. Vi ska kort beskriva vad som åsyftas med fysisk planering, socioeko- nomiska förändr ingar samt administrativa omorganisationer. Den för sta delen i programmet för r enovering och för nyelse av stads- delen inleddes med ett beslut att riva av husen i området, som man började planer a nya delar i området. Systemet med vägar hängande i luften skall ändras så att trafiken lig- ger i ett plan. Målet är a tt få ned vägarna på marken eller till och med under marken. Man har också påbörja t en rivning av ca 30 garage. Storskaligheten ska också åtgär das bl.a. genom att delar av de stora huskropparna, 11 våningar hög a och ofta flera , rivs. Nya typer av radhus anläggs i stadsdelen där man har ansträngt sig för a tt bibehålla holländar nas byggnadstraditioner och varit måna om att skapa områden som uppfattas som trevliga och attraktiva. I några fall har man gjort mer djärva ingrepp och i gamla områden planterat in några mycket arkitektoniskt avancerade hus för boende med god ekonomi. Ambitionen med de fysiska insatserna är att uppnå en socialekonomisk balans. Den andra delen av för nyelseprogrammet består av olika typer av socioekonomiska inslag eller innovationer. Myndigheterna arbetar mycket med att engagera de boende i områdets angelägenheter. I flera delar av området har man inför t ett system där boende som emottar socialbidrag erbjuds arbeta som områdesvakter eller hus- värdar. Detta har visat sig lyckosamt. Trivseln och tryggheten har öka t. Bostadsbolagen och myndigheterna ger också möjlighet för de boende att i ordnade former köpa oc h sälja second hand-varor. Vissa delar av de stora garagen ställs till förf ogande för dessa ändamål. Dessutom anställdes vissa boende, med socialbidrag, för a tt admi- nistrera dessa marknader. Detta var ett led i arbetet med att skapa ingångar för de boende a tt återkomma till den formella ekonomin. Administrativa förändr ingar som genomför ts i stadsdelen har hand- lat om att omorganisera ägande och ansvar för olika delar av om- rådet. Invånarnas deltagande är avgörande! Insatser i utsatta stadsdelar kommer åt de g rundläggande orsakerna till problemen, men bidrar högst väsentligt till a tt förbätt - ra levnadsförhållandena för bef olkningen. Trots att fattigdomen består, eller till och med för djupas, upplever befolkningen i de stads- delar som har varit för emål för insa tser, att förhållandena har b livit betydligt bättre. En ovillkorlig för utsättning för fr amgång är a tt invånarna involveras i utvecklingsarbetet och ges stöd . Dessa slut- satser drar , , efter att ha studerat förändr ingsarbetet i 20 utsatta stadsdelar i fem olika euro- peiska länder.24 pekar på ytterligare tio insatser som är nöd - vändiga för a tt förändr ingsarbetet ska bli framgångsrikt: 1.Fysisk upprustning av området. 2.Främja en allsidig hushållssammansättning . Minska andelen bidragsberoende och stör ande hushåll. 3.Öka den lokala sta biliteten och minska omflyttningen eller öka engagemanget hos de boende genom att öka områdets a ttrakti- vitet. 4.Involvera polisen och lokalsamhället i lokala trygghets- och brottsför ebyggande program. 5.Utveckla stödinsa tser för integration av minoritetsgrupper. 6.Skapa ett speciellt anslag för a tt utveckla lokalt baserade ser- vicestrukturer. 24 , ., Poverty and Resident , studies, vol 33 No.9, 1996. 7.Maximera förbindelser na mellan området och den övr iga staden, både fysiskt och socialt. 8.Uppmuntra alla sorter av aktiviteter, såsom affärer, kyrkan, fri- villighetsorganisationer för a tt skapa en social buffert till det övr iga samhället. 9.Engagera skolan, vuxen- och yrkesutbildningen i att aktivera barn och ungdomar för a tt skapa en nytt positivt rykte. 10.Använd alla möjlig a kanaler för förändr ing och stöd . Mot ett program för städer inom eur opeiska unionen kommer att kalla till ett så kallat för a tt lägga fast sina slutsatser för hur g emen- skapen kan förbättr a den utvecklingen och effektivisera nuvarande insatser i stadsområden. Av den anledningen har kom- missionen utarbetat ett diskussionsunderlag med titeln pro- gram för städer inom eur opeiska unionen.25 Kommissionen hävdar att urban utveckling ruvar på två betydel - sefulla utmaningar. Den för sta utmaningen handlar om att skapa möjligheter för EU a tt bli ett betydelsefullt organ för dess medbor - gare genom att för a in konkreta för delar i vardagslivet. Den andra utmaningen handlar om att uppmärksamma städernas avgör ande roll i arbetet med att stärka den europeiska samhällsmo- dellen som grundas på lika möjligheter ober oende av kön oc h etni- sitet. I meddelandet pekar kommissionen på att den nuvarande utveck- lingen av nya ekonomiska möjligheter i mång a städer ökar de socia - la och ekonomiska skillnaderna. Kommissionen menar att ökad segregation inte endast är ett socialt problem i fråga om sysselsätt- ning, utbildning och låg bostadskvalitet, utan att ett socialt avvikan- de beteende, som är resultatet av segregationen, skadar stadens all- männa ekonomiska dragningskraft. Kommissionen hävdar att det finns en tendens till för svagning av identitetskänslan i städer na, som ofta visar sig genom den låga del- tagandenivån i den lokala demokratiska processen. För utom identi- tetsproblemet minskar det låga valdeltagandet i eftersatta stadsområ- den trycket på kommunför valtningen att säkerställa tillgång en på service i sådana områden. Mång a lokala myndigheter möter oc kså svårigheter att för ena sitt ansvar för a tt lösa pr oblem med sin brist på institutionella och finansiella resurser. Detta hotar ytterst att 25 Mot ett program för städer na inom europeiska unionen, meddelande från EU:s kommission, KOM (97) 197. urholka stadens roll som en plats för det g oda livet och i för läng- ningen också den europeiska modellen. Kommissionen anser att utgångspunkten för en fr amtida urban utveckling måste vara att erkänna städer nas roll som motor för r egio- nal, nationell och europeisk ekonomisk utveckling. måste också hänsyn tas till a tt stadsområdena, särskilt krisdrabbade distrikt i medelstora och stör re städer, har burit en stor del av de sociala kost- naderna för tidig are förändr ingar i fråga om industriell anpassning och förfall, bristfälliga bostäder, långtidsarbetslöshet, brottslighet och social utslagning. Den dubbla utmaningen som möter eur opeisk urban politik är därför a tt behålla städer na i förgrunden för en glo - baliserad och konkurrenskraftig ekonomi som man inrik- tar sig på socialt eftersatta stadsdelar. Kommissionen framhåller därför följande fyr a politikområden som har särskild betydelse för eur opeiska städers tillväxt och utveckling: –En politik som främjar ekonomisk konkurrens och sysselsättning. –En politik till för mån för ek onomisk och social sammanhållning. –En politik som hjälper till att ansluta städerna till det transeuro- peiska nätet. –En politik som främjar en hållbar utveckling och livskvalitet i stä- derna. Ett led i denna utveckling togs när EU introducerade gemenskaps- initiativet 1994, som syftar till att etablera grannbaserade partnerskap i eftersatta stadsdelar för a tt angripa utvecklingsproblem genom integrerade program. Detta bör b land annat ske genom att stödja sociala oc h ekonomiska åtgär dsprogram, för nyelse av infra- struktur och service samt miljömässig a förbättr ingar (se URBAN- ).