sou · GMB366d2 · 1999-01-01 00:00:00 — till stånd mellan kommuner i länet i sådana frågor där det krävs ett större elevunderlag än vad den enskilda kommunen kan erbjuda. föreslog vidare att nämnderna i , , , och skulle ges extra resurser till sitt förfogande för att de i olika hänseenden skulle kunna sam- ordna insatserna inom varje region för barn och ungdomar med olika former av handikapp, utnyttja de resurser, det kunnande m m som finns samt ta skilda regionala initiativ. Vid dessa nämnder skulle inrättas s k planeringskonferenser, som skulle bestå av representanter för de olika länsskolnämnder som ingick i regionen. Arbetet skulle hållas ihop av en särskild samordnare. Som komplement till länsskolnämndernas och planeringskonfe- rensernas insatser föreslogs att kunskapscenter skulle inrättas för att svara för särskild kompetens, information m m avseende en- skilda funktionshinder. Dessa skulle bl a kunna stå för kurs- och fortbildningsverksamhet där lärare, föräldrar och andra skulle erbju- das stöd och hjälp. föreslog viss samordning av stödet i speci- alpedagogiska frågor för elever med olika funktionshinder. Man föreslog t ex att ansvaret för reselärarna för elever med synskada liksom förskolekonsulenterna för barn med synskada skulle föras från till länsskolnämnderna, som redan svarade för konsulenterna för elever med rörelsehinder. Reselärarna förväntades ge stöd även till elever i grundsärskolan medan lärarna med utvecklingsstörda elever med synskada i trä- ningsskolan skulle få sitt stöd från reselärare från resurscenter. Vad beträffar stödet för elever med hörselskada övervägdes om ansvaret skulle överföras från landstingen till länsskolnämnderna. Man pekade på fördelarna med en sådan samordning, inte minst för flerfunktionshindrade, men stannade ändå för en lösning där läns- skolnämnderna istället skulle ges möjlighet att köpa tjänster av landstingens hörselvårdsteam. argumenterade kraftfullt för att stödet till förskolebarn och elever med synskada skulle hållas samman. Resonemanget fullföljdes dock inte för andra grupper. Frågan om stödet till utvecklingsstörda elever med ytterligare funktionshinder ingick inte i utredningens direktiv. I samband med (1985) överfördes tio tjänster som () stått för vid fem landsting till planeringsberedningarna, som de föreslagna planeringskonferen- serna kom att kallas. behandlade helt kort frågan om medi- cinska funktionshinder. Man konstaterade att de barn och ungdo- mar som brukar betraktas som medicinskt handikappade är mycket få – om man nu bortser från de som är allergiska. Dessutom har de mycket sällan en gemensam problematik. Av detta skäl ansåg man att det inte fanns anledning att i betänkandet bidra till att begreppet medicinskt handikappade kom till användning. Några konkreta förslag med anledning av dessa barns och ungdomars behov lades inte. förslag genomfördes i stora drag. Enligt förordningen om regional samverkan i fråga om undervisning för elever med handikapp var beredningarnas uppgift att samordna insatserna i regionen för i första hand elever med handikapp i , sameskolan, specialskolan och gymnasieskolan och elever med flera handikapp i särskolan samt att planera så att befintliga resurser utnyttjas på bästa möjliga sätt. Vid behov fick planerings- beredningarna också samordna insatserna för studerande med handikapp i utbildning för vuxna och för studerande med flera funktionshinder i utbildning för vuxna psykiskt utvecklings- störda (särvux). Planeringsberedningarna verkade fram då SÖ och länsskolnämnderna lades ned och och för handikappfrågor i skolan () bildades. 153 föreslog att de konsulenter som fanns inom länsskolnämnderna, en konsulent för invandrarelever med handikapp som fanns vid , vissa konsulenttjänster för utvecklingsstörda elever med ytterligare funktionshinder som fanns vid specialskolor- nas resurscenter samt medlen för köp av tjänster vid landstingens pedagogiska hörselvård skulle föras till SIH:s konsulentorga- nisation. Förslagen genomfördes i stort. Konsulenttjänsterna vid resurscentren fördes dock inte över till . Konsulenterna inom organiserades i en platt organisation med kontor i nästan varje län. Att länsskolnämnderna lades ned innebar att den av Integra- tionsutredningen föreslagna och i stort genomförda regionala orga- nisationen, med planeringsberedningarna, aldrig kom att utvärderas på ett samlat sätt. Den kritik som har riktats mot planeringsbered- ningarna handlar i första hand om att de var uddlösa och saknade beslutskraft. Det kan ha att göra med att de inte hade någon tydlig ställning i den samlade stödorganisationen, utan endast hade allmänt formulerade samordningsuppgifter. I betänkande (SOU 1991:30) Särskolan – en primärkommunal skola konstaterades bl a att planeringsberedningarnas ställning i organi- sationen var något oklar. Enligt utredningen uppvisade dessutom beredningarnas samverkan med berörda länsskolnämnder olika mönster. Positivt var att beredningarna utan tvekan besatt en, om än inte så väl dokumenterad, samlad kompetens om läget i sina regioner. Sedan lade sina förslag har viss samordning av konsulentresurserna skett. Trots detta, och delvis till följd av förslag, är fortfarande ansvaret för stödet till kommunerna i specialpedago- giska frågor uppdelat på två huvudmän och på flera olika aktörer. 8.3Dagens organisation för stöd i specialpedagogiska frågor Stöd i specialpedagogiska frågor ges av SIH:s konsulenter, landstingens hörselvårdskonsulenter, resurscenter, kunskapscen- ter, m fl. I det nedanstående redovisas de olika aktörernas uppdrag samt resultatet av vissa uppföljningar och utvärderingar. 153 ; U 1991:01 En av SIH:s uppgifter är att erbjuda hjälp och stöd till kommunerna i specialpedagogiska frågor för elever med funktionshinder i syfte att minimera det handikapp som kan uppstå i en utbildningssituation. Institutet skall också ge samma hjälp och stöd till sådana fristående skolor som står under statlig tillsyn. Stöd ges på olika nivåer – från mer individuellt riktat till generella mer övergripande insatser på lokal, regional eller nationell nivå. Enligt avser institutets stöd t ex ·den pedagogiska situationen och potentialen i denna, ·attityder till handikapp, ·information om konsekvenser av funktionshinder, ·utveckling av individuella planer/åtgärdsprogram, ·fortbildning och informationsinsatser samt ·information om ny teknik och nya möjligheter. Enligt myndighetens instruktion (1991:1081) skall inom finnas en fältorganisation för den specialpedagogiska stödverksamheten bestående av konsulenter för inom det offentliga skolväsendet. Utöver vad som stadgas i instruktionen har också inrättat tjänster som ·konsulenter för elever med rörelsehinder i särskolan, ·konsulenter för elever med autism i särskolan, ·en konsulent med inriktning mot invandrarelever med funktions- hinder samt ·en konsulent med inriktning mot MBD/DAMP. består av drygt 120 konsulenttjänster, inkl knappt tio konsulenttjänster för dövblinda vuxna. I tabell 8.1 redovi- sas hur antalet konsulenter fördelas på olika uppgifter samt hur många barn eller ungdomar som är registrerade i varje målgrupp. Flest konsulenter i förhållande till antalet registrerade barn finns för förskolebarn med synskada respektive elever med synskada. De har i genomsnitt ca 30 registrerade barn per konsulent, medan en konsulent för elever med rörelsehinder i genomsnitt har knappt 110 och en konsulent för elever i särskolan har ca 200 registrerade barn. Tabell 8.1 SIH:s konsulentstöd för barn och ungdomar med funktionshinder /98 1) har endast en halv tjänst som konsulent för elever med hörselskada. Vid landstingens pedagogiska hörselvård arbetar 25 personer som hörselvårdskon- sulenter med ca 3 500 barn och ungdomar. Uppskattningsvis rör det sig om ca hälften så många tjänster. Antalet registrerade barn och ungdomar per konsulent återspeglar delvis de olika konsulentgruppernas sätt att arbeta. Av SIH:s tids- mätningar framgår att konsulenterna för förskolebarn med synskada lägger av sin tid på individuellt riktade insatser eller insatser i barnets närmiljö, att konsulenterna för elever med synskada respektive rörelsehinder satsar av sin tid på denna typ av individuellt riktade insatser samt på övergripande insatser riktade till personal, politiker m fl i enskilda kommuner eller gentemot flera kommuner . Konsulenterna för elever i särskolan med ytterligare funktionshinder satsar av sin tid på denna typ av övergripande insat- ser samt på mer individuellt riktade insatser. Även de båda konsulenterna för invandrarelever med funktionshinder respektive för elever med MBD/DAMP arbetar i huvudsak övergri- pande. Att konsulenterna för elever i särskolan arbetar mer övergripande och därmed kan ha fler registrerade elever kan bl a förklaras med att särskolan i högre grad har tillgång till specialpedagogisk kom- petens än och gymnasieskolan. Vissa kommuner har dessutom egen kompetens med inriktning mot elever i särskolan med ytterligare funktionshinder, verksamma antingen i skolan eller som kommunala konsulenter. /97 fanns motsvarande 36 tjänster som kommunala flerhandikappkonsulenter. Skillnaderna mellan antalet registrerade elever hos konsulen- terna för synskadade respektive rörelsehindrade kan bara delvis förklaras av skillnader i behov mellan grupperna. Viss betydelse kan det faktum ha att elever med synskada är färre till antalet än elever med rörelsehinder. Detta då färre elever ställer krav på mer restid per elev. En viktig förklaring är dock historiskt betingad. Vid SIH:s tillkomst var antalet konsulenter för elever med synskada redan uppe i dagens nivå medan konsulenterna för elever med rörelsehin- der var betydligt färre. De senare har ökat något i antal . Konsulentverksamheten finansieras via SIH:s myndighetsanslag. De totala kostnaderna för SIH:s specialpedagogiska rådgivning och stöd var 154, inkl ledning, administration och utveckling som fördelats på de olika verksamhetsgrenarna. I detta belopp ingår för det pedagogiska stödet till elever med hörselskada. har fördelat merparten av dessa medel till landstingens pedagogiska hörselvård. har låtit genomföra intervjuundersökningar avseende konsulentorganisationen. Av den senaste studien kan man utläsa att av de tillfrågade rektorerna, av de tillfrågade lärarna och specialpedagogerna, av tillfrågad personal inom förskolan samt av tillfrågad personal inom särskolan hade haft kontakt med under det föregående året, i de flesta fall mer än en gång. Det bör obser- veras att urvalet gäller personal som arbetar med barn och ungdo- mar som finns registrerade hos SIH:s konsulenter. Beroende på yrkeskategori uppgav mellan knappt 70 och av de tillfrågade att kontakten hade varit av ganska eller mycket stor betydelse. Svaren på om SIH-konsulenternas råd, stöd och information hade fått konsekvenser för deras arbetssätt, förhåll- ningssätt eller dylikt varierar för de olika yrkeskategorierna. Minst betydelse uppgavs att insatserna hade haft för rektorerna medan de uppgavs ha haft störst betydelse för förskolepersonalen. Kommitténs enkät (se bilaga 6) som riktades till ett urval på 68 kommuner visar att SIH:s konsulentstöd bedöms som tillgängligt av dessa. Av de 59 kommuner som besvarat frågan bedömer 16 att SIH:s konsulentstöd är mycket tillgängligt, 39 att det är tillgängligt. Endast tre kommuner bedömer det som mindre tillgängligt, ingen att det inte alls är tillgängligt. På motsvarande sätt anger 23 av 58 kommuner att SIH-konsu- lenternas insatser är av mycket stort värde, 30 att det är av stort värde. Endast tre kommuner anger att det är av mindre värde medan ingen kommun hävdar att det saknar värde. har arbetat med att utveckla konsulentrollen, bl a i syfte att förskjuta insatserna från individuellt inriktade till mer övergripande . Detta på grund av resursskäl men framför allt på grund av att regeringens uppdrag till är ett annat än till de organ som var ansvariga före SIH:s tillkomst. Enligt SÖ:s föreskrifter framgår att konsulenternas stöd var starkt knutet till enskilda individer. Konsulenterna skulle t ex tillsammans med elev, föräldrar och berörd skolpersonal planera och fortlöpande utvärdera skolverksamheten. Av Integrations- utredningen framgår vidare att synkonsulenterna (reselärarna) förväntades undervisa barnen i skolan. är istället målet för att ... underlätta skolgången för elever med handikapp, genom att ge råd och stöd till kommunerna.... Utvecklingen överensstämmer i stort med de behov som kom- munerna ger uttryck för i kommitténs enkät till dem. Av de 62 kom- muner som besvarat frågan uppger således endast 25 att det är viktigt att stödorganisationen erbjuder insatser direkt riktade till den enskilde eleven. Det är framför allt de små kommunerna som efter- frågar denna typ av stöd. Högst prioritet har istället konsultativa insatser till den enskilde elevens lärare (49 kommuner), konsultativt stöd till kommu- nens/skolans specialpedagoger (43 kommuner) samt fortbildning till personalgrupper kring enskilda elever (40 kommuner). Information till rektorer och skolledare prioriteras av 33 kommuner. (Kommu- nerna har kunnat ange flera alternativ.) Det finns dock mer motstridiga förväntningar på konsulenten än vad som framgår av kommunernas svar i enkäten. Av en intervju studie155 som genomförts på SIH:s uppdrag framgår bl a att erfaren- heterna av vad en konsulent gör skiljer sig mellan föräldrar och de som har kontakt med konsulenten i sin yrkesutövning. Föräldrar anser att konsulenten främst ger individuellt stöd samt kan trycka på kommuntjänstemän. Bilden som ges innebär något av en ombudsmannaroll. De yrkesverksamma anser att konsulenten främst är en person som förmedlar kunskap och information. Bland både föräldrar och professionella förväntas att konsulenten skall ha mer tid och vara den som tar initiativ till kontakt, både initialt och fortlöpande. Föräldrar och lärare förväntar sig vidare att konsu- lenten skall vara tillgänglig för individuella samtal. Konsulentens insatser efterfrågades av de flesta av intervjupersonerna i studien. Flertalet saknade dock information om vad konsulenten gör samt om hur man kommer i kontakt med henne/honom. Eftersom är uppbyggd kring diagnosgrupper finns en risk för en alltför statisk organisation. SIH:s utvecklingsar- bete har därför också inriktats på attminska diagnosernas bety- delse för arbetsorganisationen. Insatserna för att minska diagnosrelateringen innebär dock långt ifrån att har lämnat inriktningen mot olika diagnosgrupper. Merparten av konsulenternas insatser är således fortfarande inrik- tade mot vars och ens specifika kompetensområde. Samverkan mellan konsulenter med olika inriktning inom ett visst geografiskt område har dock ökat. Det gäller särskilt vid övergripande externa insatser som medverkan vid fortbildningsdagar m m, men också i relation till enskilda elever. Man samverkar t ex kring frågor som rör policy och ideologi samt handikappolitiska frågor. 8.3.2Landstingens stöd i specialpedagogiska frågor till skolan/kommunen Landstingen har inget reglerat ansvar för att erbjuda stöd i special- pedagogiska frågor för barn och ungdomar med funktionshinder, vare sig till förskolan eller skolan. Alla landsting svarar dock för stöd i specialpedagogiska frågor till förskolan. Flertalet landsting svarar dessutom för stöd till skolan för elever med hörselskada, i viss mån 155 Omvärldens förväntningar på konsulenten - en kvalitativ intervjustudie; på uppdrag av , även för andra grupper. (Landstingens habilitering för barn och ungdom m m behandlas i avsnitt 8.5.) Landstingens pedagogiska hörselvård har av tradition svarat för stöd i specialpedagogiska frågor till skolan för elever med hörsel- skada. Inom den pedagogiska hörselvården finns det hörselvårds- konsulenter med denna uppgift. /96 aviserade emellertid tre landsting att de inte avser fortsätta att ge specialpedagogiskt stöd till skolan då vakanser som hörselvårdskonsulent uppstår. Ett landsting saknar redan hörselvårdskonsulent, ett köper ett begrän- sat antal timmar från annan huvudman. I sex av landstingen ges stödet till skolan av hörselvårdskonsulenter vars grundutbildning är förskollärarens. Det går i genomsnitt ca 140 elever per hörselvårdskonsulent. Va- riationerna är dock stora. Då dessa ofta även har andra arbetsupp- gifter ger detta inte en rättvisande bild. Om man skattar att hör- selvårdskonsulenterna i genomsnitt arbetar av sin tid med stöd till skolan går det istället i genomsnitt hela 280 registre- rade elever per hel tjänst som hörselvårdskonsulent. Från landstingen och hörselvårdskonsulenter har hävdats att stö- det till skolan för elever med hörselskada skulle vinna på att sam- ordnas med övrigt konsulentstöd till skolan. Hörselvårdskonsu- lenterna uppger att de saknar anknytningen till en organisation med skola som ansvarsområde, vilket får effekter för fortbildning och annan kompetensutveckling. Vid den pedagogiska hörselvården finns också s k förstadielä- rare som står för pedagogisk rådgivning till såväl barn och familj som förskola. Förstadielärare är en tjänstebenämning som används inom den pedagogiska hörselvården för de förskollärare, med specialpedagogisk påbyggnad, som arbetar med dessa uppgifter. Då flertalet hörselvårdskonsulenter bara delvis arbetar med att ge stöd till skolan för elever med hörselskada är det svårt att skatta hur stora kostnaderna är för detta stöd. Det rör sig dock om ett belopp större än SIH:s bidrag till verksamheten. Detta var för . SIH:s bidrag var ursprungligen inte avsett att svara för hela kostnaden för stöd till skolan. Vissa landsting har dock begränsat insatserna till motsvarande bidraget från staten, andra skjuter till egen finansiering. I enkäten till kommunerna har kommittén ställt frågor om det speci- alpedagogiska stöd som ges av landstingens pedagogiska hör- selvård. Av de 61 kommuner som besvarat dessa frågor anger 18 att det specialpedagogiska stödet från landstingens pedagogiska hörselvård är mycket tillgängligt, 37 att det är tillgängligt. Endast 2 kommuner anger att det är mindre tillgängligt, en att det inte alls är tillgängligt. Av de 61 kommunerna uppger 25 att den pedagogiska hör- selvårdens stöd har mycket stort värde, 34 att det har stort värde. Två kommuner uppger att stödet har mindre värde, ingen att det saknar värde. Flertalet (24 av 26) barn- och ungdomshabiliteringar som besvarat kommitténs enkät till sjukvårdshuvudmännen uppger att de ger handledning och rådgivning till skolan avseende specialpedagogik. Enkäten redovisas i sin helhet i bilaga 7. Vid kontakt med landstingen har kommittén funnit att insatserna främst gäller elever med autism, Aspergers och Tourettes syndrom, ADHD och DAMP. Barn- och ungdomshabiliteringen uppger att behovet av stöd till skolan för dessa grupper har ökat markant . Även barn- och ungdomspsykiatrin redovisar en liknande situation. I flera län har stödet till skolan för elever med ADHD, DAMP m fl organiserats i ett samarbete mellan kommunerna i länet och lands- tingets barn- och ungdomshabilitering och i vissa fall barn- och ungdomspsykiatrin. Det stöd i specialpedagogiska frågor som landstingen ger till skolan för dessa elever skiljer sig till sin art från det stöd som t ex SIH:s konsulenter ger för sina elevgrupper. Det är t ex mer ovanligt med den typ av långvariga åtaganden som SIH:s konsulenter har. Stödet är istället oftare knutet till mer akuta situationer, i samband med utredningar. Ett undantag utgörs dock av elever med autism för vilka barn- och ungdomshabiliteringen kan stå för ett mer perma- nent stöd. Barn- och ungdomshabiliteringen har uppgivit att de i vissa fall också erbjuder mer övergripande generella insatser som inte berör enskilda elever, t ex av fortbildningskaraktär. Det bör observeras att endast fyra av landstingen uppger att de har personal inom barn- och ungdomshabiliteringen med examen som grundskollärare eller gymnasielärare, med eller utan special- pedagogisk påbyggnad. Inom barn- och ungdomspsykiatrin finns personal med denna bakgrund i tretton landsting. Enligt specialskoleförordningen skall vid varje riksrekryterande specialskola finnas specialpedagogiska resurscenter. dade finns dessutom Tomtebodaskolans resurscenter (TRC). Resurscentren skall enligt förordningen främja en allsidig utveckling av barn och ungdomar som är synskadade, döva, hörselskadade eller talskadade. I praktiken är målgruppen för ·Ekeskolans resurscenter (ERC) synskadade barn och ungdomar med ytterligare funktionshinder, olika sjukdomar och syndrom samt dövblindfödda, ·Hällsboskolans resurscenter (HRC) barn och ungdomar med grav språkstörning, ·Tomtebodaskolans resurscenter (TRC) synskadade barn och ungdomar samt för · Åsbackaskolans resurscenter (ÅRC) döva och hörselskadade barn och ungdomar med utvecklingsstörning. Verksamheten vid resurscentren skall främst omfatta specialpeda- gogisk utredning och träning samt information, utbildning och fort- bildning för elevernas vårdnadshavare och av lärare och annan personal. Centren skall vidare samla och ge information samt följa forskning och utveckling. Resurscentren bedriver dessutom själva visst utvecklingsarbete. Resurscentren finansieras via anslagen till de statliga special- skolorna. Det gäller även Tomtebodaskolans resurscenter. Budget- var de totala kostnaderna för resurscentren 156. Resurscentren har varit föremål för återkommande översyner. På uppdrag av regeringen lät genomföra en över - syn157 av resurscenterverksamheten vid Eke-, Hällsbo- och Ås- backaskolorna under /95. Vid överlämnandet av rapporten till regeringen konstaterade bl a att resurscentrens roll som nationella statliga center med uppgift att ge service till de kommunala huvudmännen inte var helt klar. Enligt var det därför nödvändigt att centrens roll, mål och uppgifter preciserades och kontinuerligt följdes upp. Man framförde vidare att en samordning under SIH:s ledning skulle kunna leda till ett bättre resursutnyttjande. Slutligen konstaterade att kunska- 156Specialskolornas och Tomtebodaskolans resurscenters (TRC) årsredovisningar för 157Resurscentra vid , och Åsbackaskolan Granskning, analys och förslag till åtgärder;PM till , Per- , pen om samhällets resurser för elever med funktionshinder är bristfällig och behöver förbättras. I regleringsbrevet för /96 uppdrog regeringen åt att precisera uppgifter och utvecklingsinriktning för resurs- centren i syfte att effektivisera och anpassa verksamheten efter såväl kommunernas som elevernas behov. På SIH:s uppdrag utarbetade en arbetsgrupp en rapport158 bl a omfattande förslag till uppgifter och utvecklingsinriktning för resurscentren. I arbetsgrup- pens rapport underströks att resurscentrens uppgift borde vara att svara för de insatser som inte kan åstadkommas på lokal eller regional nivå. De skulle således inte ta över kommunens eller de regionala instansernas ansvar. Arbetsgruppen menade att samver- kan mellan de tre nivåerna – den lokala, den regionala och den centrala – i vissa fall behövde förbättras. Arbetsgruppen ansåg också att målgrupperna för resurscentrens arbete borde preciseras. I sin skrivelse159 till regeringen menade att verk- samheten vid resurscentren inte i tillräcklig omfattning har anpas- sats till genomförda samhällsförändringar på ett sådant sätt att centren blivit en integrerad del i samhällets nuvarande stöd i olika former till barn och elever med funktionshinder. Resurscentrens verksamhet borde, enligt , därför anpassas till närhetsprincipen och kommunernas ansvar för skolan. Verksamheten borde ges en tydligare inriktning och begränsas till det faktiska behovet av speci- alpedagogiska utredningar byggda på uttryckta behov från personer i barnets/elevens närmiljö, samt till den träning för barn/elever som inte kan ges inom ramen för barnomsorg/skola och som inte åligger sjukvårdshuvudmannen. Konkret föreslog att specialskoleförordningens 1 kap 9 § ändras så att det framgår att –verksamheten skall omfatta sådan specialpedagogisk verksam- het som ej kan genomföras lokalt eller regionalt,