sou · GMB313 · 1999-01-01 00:00:00 — Med miljöfarlig verksamhet avses sammanfattningsvis all användning av mark, byggnader eller anläggningar, d.v.s. fast egendom eller fasta anläggningar, som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten eller annan olägenhet för människors hälsa eller miljön. Härmed avses även risken för olyckor och de konsekvenser i form av utsläpp och buller, skakningar och annat sådant som de kan föra med sig för omgivningen. Det kan möjligtvis vara osäkert om explosioner, som främst leder till en kraftig tryckvåg eller brand i omgivningen omfattas av begreppet miljöfarlig verksamhet i 9 kap. 1 § . För att undanröja eventuella tveksamheter föreslår vi ett tillägg i denna bestämmelse (3.) så att det framgår att även risken för okontrollerade explosioner omfattas av begreppet miljöfarlig verksamhet. I likhet med vad som ovan angetts angående tillståndsansökan enligt miljöskyddslagen bör en tillståndsansökan enligt alltid innehålla uppgifter om risken för olyckor och skador till följd av olyckor. Detta bör anges i 22 kap. 1 § om tillståndsansökans innehåll genom ett tillägg i 3 punkten. Omfattningen av säkerhetsredovisningen får avgöras från fall till fall beroende på verksamhetens art och lokalisering. Redovisningen bör dock som regel grunda sig på en riskanalys enligt ovan. När det gäller miljökonsekvensbeskrivningar anser vi, för att möjliggöra en samordning med Seveso om dominoeffekter, att även den extra risk för allvarliga olyckshändelser som faktorer i omgivningen kan innebära, skall redovisas och beaktas vid säkerhetsbedömningen. 5 kap. 3 § naturresurslagen bör därför kompletteras dels genom att ordet säkerhet läggs till i den befintliga texten, dels genom att ett nytt stycke med den angivna innebörden införs. Genom att använda uttrycket allvarliga olyckshändelser vill vi understryka att det inte är fråga om en fullständig inventering av alla möjliga olycksrisker i omgivningen. I 6 kap. 3 § , som anger vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla, bör ett liknande tillägg göras. Den särskilda kopplingen till Seveso-lagen avseende de verksamheter som enligt nämnda lag omfattas av kravet på säkerhetsrapport bör göras i bestämmelsen om tillståndsansökans innehåll enligt 13 § miljöskyddslagen eller 22 kap. 1 § . I dessa fall skall en fördjupad säkerhetsprövning ske. Underlaget för denna prövning utgörs av säker- hetsrapporten. I nämnda bestämmelser bör anges att en säkerhetsrapport skall ingå i ansökan. Seveso-lagens krav är att se som en precisering av underlaget för miljödomstolens/prövning av vissa verksamheter där hanteringen av farliga ämnen är särskilt omfattande. Någon formell utvidgning av miljöskyddslagens/materiella kravregler är det däremot inte fråga om utan kraven när det gäller olycks- och skadeförebyggande åtgärder ryms inom lagens/balkens ramar. Att skall har rätt att föra talan i säkerhetsfrågor enligt har tidigare kommenterats i avsnitt 10.1. För att betona säkerhetsfrågornas betydelse bör det i 22 kap 25 § miljö- balken om vad en dom i tillståndsmål skall innehålla anges som en särskild punkt att villkor om olycks- och skadeförebyggande åtgärder i förekommande fall skall meddelas. När det gäller tillsynen finns vissa särbestämmelser i , bl.a. skall särskilda tillsynsprogram upprättas av tillsynsmyndigheterna. Med hänsyn härtill samt för att hålla Seveso-reglerna så samlade som möjligt har vi valt att införa särskilda tillsynsbestämmelser i . Dessa bestämmelser skall när det gäller säkerhetstillsynen enligt Seveso-lagen tillämpas framför /miljöskyddslagens tillsynsregler. En erinran om Seveso-lagens tillsynsregler bör införas i 38 § miljöskyddslagen eller i 26 kap. 3 § . När det gäller säkerhetstillsynen i övrigt bör det i förordning till anges att skall ha ett centralt ansvar i likhet med vad föreslagit avseende andra avgränsade ansvarsområden (4797). Miljö- och säkerhetstillsynen skall dock vara samordnad vilket också framgår direkt av Seveso-lagen. Någon skarp gränslinje mellan miljö- och säkerhetsfrågor går, som tidigare nämnts, inte att dra. För en väl fungerande tillsyn är det därför av stor betydelse att det kan etableras ett nära och förtroendefullt samarbete mellan tillsynsmyndigheterna. Med ovan angivna ändringar och tillägg i miljöskyddslagstiftningen skapas en grund för en samordnad miljö- och säkerhetsprövningen. Det finns, som ovan nämnts, betydande samordningsfördelar med en integrerad miljö- och säkerhetsprövning. Den tekniska beskrivningen och lokaliseringsutredningen enligt miljöskyddslagstiftningen och Seveso-lagen torde i de flesta avseenden kunna arbetas samman i tillståndsansökan. Beaktandet av dominoeffekter bör kunna ingå som en del av miljökonsekvensbeskrivningen. Det bör dock tydligt markeras vad som är säkerhetsöverväganden i tillståndsansökan. Att ha två helt separata hand- lingar - en ansökan om tillstånd enligt miljöskyddslagstiftningen och en därtill fogad säkerhetsrapport som innehåller samtliga moment som anges i 8 § i vårt förslag till Seveso-lag - skulle förta mycket av de samord- ningsfördelar som finns när det gäller redovisningen. Genom att föra in säkerhetsfrågorna i miljöprövningen bör det, utöver möjligheten att avslå en tillståndsansökan om den av miljö- eller säker- hetsskäl inte kan tillåtas, också vara möjligt för prövningsinstansen att föreskriva särskilda villkor även i fråga om säkerhetsarrangemangen. Detta innebär en skärpning i förhållande till Seveso II där det endast anges att den behöriga myndigheten skall meddela verksamhetsutövaren resultatet av granskningen eller förbjuda verksamheten om säkerhetsarrangemangen befinns vara uppenbart otillräckliga. För att prövningssystemet inte skall bli stelbent och tungrott bör miljöprövningsmyndigheten, i likhet med vad som gäller för miljö- prövningen, även kunna delegera säkerhetsfrågor av mindre betydelse till tillsynsmyndigheten i likhet med vad vi ovan beskrivit angående domino- De villkor som bestäms får inte heller vara så detaljerade att de helt låser verksamhetsutövaren vid en viss säkerhetshantering och inte tillåter några som helst avvikelser. Det anförda angående själva prövningen föranleder inga ändringar i miljö- skyddslagen eller i förslaget till miljöbalk utan ryms inom prövningens ramar. Beslut i flerpartsmål och gynnande beslut har som regel rättskraft, d.v.s. de är orubbliga. Tillstånd i ansökningsmål och ärenden enligt har enligt 24 kap. 1 § rättskraft såvitt avser frågor som regleras i tillståndet. Samma sak gäller enligt miljöskyddslagen. Detta betyder att den som fått tillstånd att bedriva en miljöfarlig verksamhet under vissa villkor också skall kunna lita på att beslutet gäller för framtiden och att han kan planera och driva sin verksamhet i enlighet med beslutets innehåll. För säkerhetsfrågor gäller dock inte rättskraften fullt ut. Skulle ett beslut innebära en fara för människors liv eller hälsa kan det korrigeras omgående (jmf Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, sjätte upplagan sid 87). Rättskraften har således en begränsad betydelse när det gäller säkerhetsfrågor. Krav på ändringar avseende säkerhetsarrangemangen kan även ställas med stöd av 43 § räddningstjänstlagen. En tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut enligt har nämligen inte rättskraft i förhållande till räddningstjänstlagen (se prop. 1997/98:45, del 2, sid 252). Inte heller ett tillståndsbeslut enligt miljöskyddslagen har rättskraft i förhållande till räddningstjänstlagen. Att villkor avseende säkerhetshanteringen lagts fast i ett tillståndsbeslut efter ett offentligt prövningsförfarande enligt miljö- skyddslagen/bör dock inte underskattas. Genom att berörda myndigheter och allmänheten kunnat delta i processen finns det skäl att anta att frågorna fått en allsidig och noggrann behandling. Det torde därmed krävas starka skäl för att korrigera villkor i ett sådant beslut. Som regel torde det komma att ske genom ny prövning enligt de regler för när nytt tillstånd skall sökas som vi föreslår i Seveso-lagen (11 § andra stycket). 11.14Behov av lagstiftningsåtgärder i övrigt Förslag: I 30 § räddningstjänstlagen föreslår vi att ett tillägg görs för att klarlägga att det föreligger en skyldighet för räddningsorgan som utför en räddningsinsats att underrätta berörd myndighet i annat land än i . Vidare föreslår vi att kompletteringar görs i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall och i sekretesslagen för att uppfylla kraven i Industriolyckskonventionen. Regeringen skall vara den instans som beslutar om att begära bistånd och om biståndsgivning enligt Industriolyckskonventionen, medan föreslås få uppgiften att vara kontaktställe enligt konventionen. Det är främst i räddningstjänstlagstiftningen som vissa ändringar behöver göras, framför allt till följd av konventionens bestämmelser om alarmering och bistånd. Vissa ändringar inom sekretesslagstiftningen behöver också göras. Enligt artikel 10 i Industriolyckskonventionen skall parterna (konventionsstaterna) se till att det finns samordnade och effektiva alarmeringssystem för industriolyckor på lämpliga nivåer. I bilaga IX till konventionen anges närmare bestämmelser om alarmeringssystemens utformning. I artikel 11 punkt 5 i Seveso II anges att medlemsstaterna skall införa ett system som säkerställer att planerna för räddningsinsatser (se avsnitt 11.6 ovan) verkställs när en allvarlig olycka inträffat eller när en okontrollerad händelse inträffar som kan antas leda till en allvarlig olyckshändelse. Regler om alarmering finns i räddningstjänstlagen. Kommunerna och de statliga myndigheter som svara för räddningstjänst skall enligt 30 § räddningstjänstlagen se till att det finns anordningar för alarmering av räddningsorgan. Vid utsläpp av giftiga eller skadliga ämnen från en anläggning som omfattas av 43 § räddningstjänstlagen skall enligt 38 § samma lag anläggningens innehavare underrätta , polis- myndigheten och , om utsläppet påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten. Underrättelse skall också lämnas, om det föreligger överhängande fara för ett sådant utsläpp. Enligt 39 § räddningstjänstlagen skall den som upptäcker eller på annat sätt får kännedom om en brand eller om en olyckshändelse som innebär fara för någons liv eller allvarlig risk för någons hälsa eller miljön, om det är möjligt, varna dem som är i fara och vid behov tillkalla hjälp. Detsamma gäller den som får kännedom om att det föreligger en över- hängande fara för en sådan brand eller olyckshändelse. I likhet med Hot- och riskutredningen anser vi att konventionens och direktivets krav på alarmeringssystem är tillgodosedda inom rädd- ningstjänstlagstiftningen. När det gäller frågan om alarmering över gränserna till de nordiska grannländerna, behandlas denna fråga inom ramen för det nordiska ramavtalet (avtalet mellan , , och om samarbete över territorialgränserna i syfte att vid olyckshändelser hindra eller begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön). De formella kraven på samverkan med räddningstjänstmyndigheter i grannländerna har ansetts tillgodosett genom bestämmelsen i 5 § räddningstjänstlagen om att kommunerna och de statliga myndigheterna som svarar för verksamhet enligt räddningstjänstlagen skall samarbeta med varandra och med andra som berörs av verksamheten. Bestämmelsen bör enligt Hot- och riskutred- ningen inte uppfattas som tillämplig endast på samarbete inom landet utan kan även avse myndigheter i andra länder. I likhet med Hot- och riskutredningen anser vi att det bör göras ett tillägg i 30 § räddningstjänstlagen för att klarlägga att det föreligger en skyldighet för räddningsorgan som utför en räddningsinsats att underrätta berörd myndighet i ett annat land än i . Skyldigheten skall gälla om effekterna av en olyckshändelse påkallar särskilda åtgärder till skydd för allmänheten eller miljön i det andra landet. För att tillgodose de mer detaljerade kraven i konventionens bilaga IX bör lämpliga åtgärder vidtas inom ramen för det nordiska ramavtalet. Bestämmelserna i om biståndsgivning motsvarar i hög grad det som gäller i andra motsvarande internationella överenskommelser, främst konventionen om bistånd i händelse av kärnteknisk olycka eller ett nödläge med radioaktiva ämnen (den s.k. Vad som krävs för en ratifikation av nämnda biståndskonvention samt två andra internationella överenskommelser om räddningstjänst har behandlats i prop 1990/91:180. De två andra överenskommelserna är det nordiska ramavtalet och den internationella konventionen om beredskap för, insatser vid och samarbete vid förorening genom olja. För att tillgodose kraven enligt biståndskonventionen infördes immunitet och privilegier för personal som en biståndsgivande part ställer till förfogande samt utrustning och egendom som förs in i . I likhet med Hot- och riskutredningen föreslår vi att motsvarande regler införs för den nu aktuella konventionen. Innebörden av detta framgår närmare av prop. 1990/91:180 sid 22-24. En enkel lösning är att göra ett tillägg i 6 § lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall så att även Industriolyckskonventionen omfattas av bestämmelsen. Liksom vid tillämpningen av biståndskonventionen bör motsvarande immunitet och privilegier krävas för svensk personal när den genomför insatser i andra länder. Regler om immunitet och privilegier skall inte tillämpas på deltagare i räddningsinsatser som är svenska medborgare eller har hemvist i . Räddningstjänstlagen föreskriver i 70 § om skadeståndsskyldighet att om en utländsk fysisk eller juridisk person som saknar hemvist här i landet medverkar i en räddningsinsats i på begäran av regeringen, en kommun eller en statlig myndighet, skall staten i stället för den utländska personen ersätta skada som uppkommer i samband med räddningsinsatsen och för vilken den utländska personen annars skulle ha varit skadeståndsskyldig enligt svensk lag. Staten skall även ersätta en utländsk fysisk eller juridisk person, som saknar hemvist i och som handlar för biståndsgivarens räkning, för personskada och skada på utrustning eller material som använts vid biståndsgivningen, om skadan har uppkommit i i samband med räddningsinsatsen. Enligt 71 § räddningstjänstlagen får staten med viss begränsning kräva tillbaka ersättning, som har betalats enligt 70 § nämnda lag, av den som vållat skadan uppsåtligen eller genom grov vårdslöshet. Industriolyckskonventionens krav får anses tillgodosedda genom dessa bestämmelser i räddningstjänstlagen. Ä ven om konventionen inte innehåller bestämmelser om återkrav vid uppsåt och grov vårdslöshet anser vi i likhet med Hot- och riskutredningen att det inte kan anses strida mot konventionen att staten ställer ett sådant krav. Hälso- och sjukvårdens roll i dessa sammanhang regleras i lagen (1994:693) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd. Dessa får lämna sådant bistånd direkt till ett annat land eller genom internationella hjälporganisationer. Biståndet kan lämnas om det inträffat en katastrof eller på något annat sätt uppkommit en nöd- situation. Det får ges i form av utrustning som kan avvaras. Medel får avsättas för iordningställande och transport av utrustningen. Kommuner, landsting och kyrkliga samfälligheter får också tillhandahålla och svara för ersättning till personal som behövs för att utrustningen skall kunna tas i bruk. I finns det ett samarbete på sjukvårdsområdet inom ramen för det nordiska ramavtalet, som bl.a. gör det möjligt att sända hjälpbehövande över gränserna. Vidare föreligger det enligt 4 § hälso- och sjukvårdslagen en skyldighet för varje sjukvårdshuvudman att erbjuda personer, som tillfälligt vistas inom huvudmannens område utan att vara bosatt där, akut vård i mån av behov. Några ytterligare regler på hälso- och sjukvårdens område för att uppfylla Industriolyckskonventionens krav behövs inte. Beträffande sekretess delar vi Hot- och riskutredningens bedömning att en komplettering av 8 kap. 18 § sekretesslagen behöver göras avseende enskildas affärs- och driftsförhållanden så att även Industriolycks- konventionen omfattas av bestämmelsen med hänsyn till konventionens bestämmelser om bistånd. I övrigt krävs inga lagändringar i sekretess- lagstiftningen i anledning av Industriolyckskonventionen och Seveso II. Genom att vi föreslår att det införs en ny lag för att reglera kraven på verksamhetsutövarna m.m. enligt Seveso II och Industriolyckskonventionen behöver det dock göras en komplettering i bilagan till sekretessförordningen angående sekretessen enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen. Enligt 8 kap. 6 § första stycket sekretesslagen gäller sekretess i den utsträckning regeringen föreskriver i statliga myndigheters verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt, för uppgifter om 1.enskilds affärs- och driftsförhållanden, uppfinningar eller forsknings- resultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, 2.andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. För annan än statlig myndighet gäller motsvarande sekretess enligt 8 kap. 7 § sekretesslagen för tillsyn eller stödverksamhet med avseende på näringslivet. Något bemyndigande för regeringen att föreskriva om sekretessens omfattning finns dock inte i nämnda bestämmelse. Enligt 2 § sekretessförordningen och därtill knuten bilaga gäller sekretess enligt 8 kap. 6 § sekretesslagen vid tillståndsgivning och tillsyn enligt miljöskyddslagen och tillsyn enligt räddningstjänstlagen. Beträffande miljöskyddslagen gäller inte sekretessen beslut i ärende och i tillsynsärenden avseende enskilds affärs- och driftsförhållanden enligt 2 § 1. sekretessförordningen om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljö eller redlighet i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att det bör lämnas ut. Den nya s.k. Seveso-lagen kommer bland annat att innehålla bestämmelser om tillsyn samt en möjlighet för tillsynsmyndigheten att begära in handlingar vid bedömningen av dominoeffekter. Bilagan till sekretess- förordningen behöver därför kompletteras så att även tillsyn och utredning i nämnda hänseende enligt den nya Seveso-lagen omfattas. I övrigt krävs inga ytterligare lagändringar i anledning av genomförandet av Seveso II och ratifikationen av Industriolyckskonventionen. Frågor om forskning och utveckling samt utbyte av information och teknologi enligt Industriolyckskonventionen får lösas på sedvanligt sätt inom ramen för konventionen. När det gäller frågan om behörig myndighet och kontaktställe enligt Industriolyckskonventionen delar vi Hot- och riskutredningens bedömning att regeringen bör vara behörig myndighet att besluta vid begäran om bistånd och vid biståndsgivning. Uppgiften att vara kontaktställe bör läggas på . 12Tillämpningen av förorenaren betalar-principen, substitutions- principen och försiktig- hetsprincipen inom räddningstjänsten Förslag: Förorenaren betalar-principen kommer genom säkerhetsfrågornas koppling till miljöprövningen och den utvidgning av tillämpningsområdet för 43 § räddningstjänstlagen som vi föreslår att tillgodoses inom den kommunala räddningstjänsten med undantag för kostnader för den kommunala räddningstjänstens insatser i händelse av en olycka. Själva räddningsinsatsen anser vi således alltjämt skall vara ett gemensamt åtagande, finansierat genom allmänna medel. Kostnadsansvaret för sanering skall i huvudsak regleras inom miljöskyddslagstiftningen. Försiktighetsprincipen skall införas i räddningstjänstlagstiftningen genom ett särskilt stadgande efter 43 § räddningstjänstlagen. Substitutionsprincipen föreslår vi skall tillgodoses inom miljöskydds- lagstiftningen/kemikalielagstiftningen. Förorenaren betalar-principen, substitutionsprincipen och försiktighetsprin- cipen är vedertagna både internationellt och nationellt inom miljörätten. har, som tidigare nämnts, utfört ett grundläggande ut- vecklingsarbete som bl.a. resulterat i rekommendationer om tillämpningen av förorenaren betalar-principen. Principen har också förts in i samt i olika konventioner. Genom att den ingår i är den också en del av . Från början avsåg förorenaren betalar-principen i huvudsak kostnader för fortlöpande föroreningar som med hänsyn till människors hälsa och miljön behövde minskas. Principen har sedan utvecklats inom till att även avse kostnader för åtgärder avsedda att förebygga och skydda mot förore- ningar till följd av olyckor. Kostnadsansvaret bör enligt rekommendatio- nerna även gälla skadebegränsande åtgärder vid en olycka och återställ- ningsåtgärder. Tanken har varit att den som skapar en risk också skall bära alla de kostnader som är förenade med att hantera denna risk genom före- byggande åtgärder, beredskap för räddningstjänst och insatser i en olycks- situation. Genom att kostnadsansvaret läggs på förorenaren kommer detta att återspeglas i priset på den vara som verksamhetsutövaren tillverkar. Ä ven kostnader för tillsyn av sådana verksamheter som innebär en extra risk för samhället bör kunna täckas in av förorenaren betalar-principen. Vi har emellertid inte haft möjlighet att närmare överväga något sådant avgiftssystem. Frågan bör dock övervägas vid en översyn av räddningstjänstlagen. Hot- och riskutredningen föreslog i sitt huvudbetänkande, Ett säkrare sam- hälle (SOU 1995:19), att kostnadsansvaret vid de räddningsinsatser och saneringsåtgärder som fordras vid en olycka som har samband med hante- ring av farliga ämnen i verksamheten och som vidtas av statliga eller kom- munala myndigheter ska ligga på den som utövar verksamheten. De åtgär- der som kostnadsansvaret avser att täcka är sådana som ligger utanför den normala riskbilden. Utredningen föreslog vidare att motsvarande kostnads- ansvar vid räddningsinsatser och saneringsåtgärder skulle gälla för den som utför en sådan transport som avses i lagen om transport av farligt gods eller för ägaren till transportmedlet. Förslaget fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Kammarrätten i , , , m.fl. var positiva. Justitiekanslern, , , Kemikontoret m.fl. var negativa. Den negativa re- misskritiken gick framför allt ut på att förslaget skulle strida mot en etablerad princip att räddningstjänsten är ett i huvudsak gemensamt åtagande som finansieras med allmänna medel. Bland annat framhölls risken för att ett kostnadsansvar skulle kunna verka avhållande på viljan att slå larm. Vidare ansågs utredningens förslag till avgränsning av kostnadsansvaret till att endast avse verksamheter med hantering av farliga ämnen som mindre lämpligt med hänsyn till att det även finns andra verksamheter där en olycka skulle kunna få allvarliga effekter. Av våra direktiv framgår att lagstiftningsåtgärder skall föreslås som gör att förorenaren betalar-principen (Polluter Pays principen), försiktighets- principen och substitutionsprincipen kan tillgodoses inom räddningstjänsten. Genom vårt förslag att föra in säkerhetsfrågorna i miljöprövningen kommer förorenaren betalar-principen och försiktighetsprincipen att få betydelse för säkerhetsarrangemangen. Substitutionsprincipen regleras däremot inom kemikalielagstiftningen och ligger därmed utanför mil- jöprövningen enligt miljöskyddslagen. Om förslaget till miljöbalk genomförs kommer dock även substitutionsprincipen att bli tillämplig vid miljöprövningen. Ä ven den utvidgning av tillämpningsområdet för 43 § räddningstjänstlagen som vi föreslagit och de krav på verksamhetsutövarna som följer av Seveso-lagen kommer att medföra att kostnader för olycksförebyggande och skadebegränsande åtgärder i högre grad än kommer att vila på de verksamhetsutövare som bedriver sådan farlig verksamhet som avses i aktuella bestämmelser.