sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta förutsätter dock en delvis ny inriktning för Generaltullsty- relsen för att planera strategiskt och prioritera rätt. Frågan om dimensioneringen av tullen är ytterst en demokratisk fråga som beror av vad som ska uppnås, hur mycket nytta som ska produceras. Mer nytta kan alltid uppnås om resurserna ökas. Vår bedömning är dock att först när en effektivare fördelning av resur- serna genomförts bör frågan om ev. ökade resurser prövas. Det är först då det går att ställa de rätta kraven på vilken nytta som ska produceras. Risken är annars att nya resurser till största delen för- delas i verksamheterna utan att motsvarande större samhällsnytta uppnås. Vi anser också att den mycket stora effektiviseringsmöjlighet som finns i klareringsverksamheten, bland annat genom det s.k. , kan frigöra resurser till såväl att etablera en syste- matisk dialog med näringslivet för att effektivisera hela tullproces- sen som att förstärka i första hand underrättelser, spaning, kontroll och brottsbekämpning. Vår uppfattning är att den möjliga effektivi- seringen av tullens klareringsrutiner inte enbart beror av att det s.k. RISK-systemet införs utan det finns än större möjligheter att för- enkla i hela tullprocessen genom kvalitetssäkring av processerna, höja kvaliteten på avlämnade deklarationer, effektivare användning av IT, införande av månadsvisa deklarationer, ett förenklat direkt- förtullningsförfarande etc. Inom gränskontrollen kan verksamheten effektiviseras genom en mer systematisk ansats – liknande – för att utifrån en gemensam hotbild och kontinuerligt uppdaterade riskprofiler öka träffsäkerheten och höja beslagsprocenten. Nya resurser riskerar alltid att stoppa upp en förändringsprocess och bör därför övervägas noga. Eftersom nya resurser till tullen of- tast handlar om viljan att stoppa narkotikan bör också sådana nya resurser prövas i ett större sammanhang där samtliga resurser för att stoppa narkotikan vägs in. Tullen kan aldrig vara en ensam sköld mot narkotikan. Tullen är en strategisk del av en enad front. Enligt den utvärdering vi gjort kostade gränskontrollen före EU-inträdet mer än den gav tillbaka i nytta för samhället. Vårt sätt att göra dessa beräkningar är i och för sig inte invändningsfria men det visar att de neddragningar som gjordes i samband med EU-inträdet gav som re- sultat att inte bara effektiviteten i gränskontrollen ökade väsentligt, dessutom ökade beslagen radikalt. Kampen mot narkotikan är en högt prioriterad verksamhet inom såväl tull som polis. Mycket stora medel satsas också. Totalt anslås stora belopp till tullen och polisen för att bekämpa narkotikan. Tul- len och polisen gör också stor nytta. Frågan är om de gör tillräcklig nytta för de insatta resurserna. Vår uppfattning är att resursanvänd- ningen bör kunna effektiviseras. Eftersom marginalnyttan oftast är avtagande, dvs. den sist satsade kronan gör mindre nytta än den första, är en effektivisering viktig för att ev. medel som frigörs från andra verksamheter ska ge största nytta. Totalt sett vill vi framhålla att om mål om ett narko- tikafritt samhälle ska kunna infrias krävs mycket stora insatser från inte bara samhällets sida utan lika mycket från allmänhet och nä- ringsliv. I det sammanhanget kommer troligen ytterligare resurser att krävas även till tull och polis, då utfallet av samhällets samlade insatser visar att vi inte ens är i närheten av en måluppfyl- lelse. Det är dock inte bara en fråga om effektivare användning av re- surserna eller ytterligare resurser utan troligen om ett helt annat sätt att arbeta, där allmänheten och näringslivet har en nyckelfunktion. Enligt vår uppfattning kan narkotikan bara stoppas om det finns en fullständig uppslutning i samhället och vilja att hjälpa till. Narkotikan är inte en fråga bara för myndigheterna. 20.Organisationen behöver förnyas, i första hand centralt organisation ändrades i samband med EU-anslutningen. Den tidigare organisationen bestod av drygt 30-talet tullkontor, som löd under fyra regionmyndigheter. De huvudsakliga motiven för att ändra organisationen var dels att verksamheten blev mindre varför även den organisatoriska över- byggnaden måste reduceras dels att antalet beslutnivåer inom verket var för många. Genom den nya organisationen försvann en besluts- nivå och överbyggnaden reducerades. Erfarenheten av denna förändring visar att beslut att minska anslagen var välmotiverat. Genom att antalet beslutsnivåer reducerades finns det nu en bättre kontakt mellan verksledning och den direkta verksamheten. är organiserat i en centralmyndighet, General- tullstyrelsen, samt tolv regionala tullmyndigheter. Inom General- tullstyrelsen finns det byråer med ansvar för övergripande och cent- rala frågor. Det viktigaste styrmedlet från mot regioner- na är de s.k. verksamhetsöverenskommelserna, som innehåller såväl krav på inriktning som mål för verksamheterna. Genom dessa överenskommelser ges regioncheferna ett stort ansvar för att inom ramen för sin budget klara kraven. Resultatet är att kraven blivit tydligare och ansvarsgränser mellan den centrala och regionala ni- vån väldefinierade. Det har också lett till en klar rollfördelning och ansvar för att beslutade budgetar ska hållas. Regionerna har således en större självständighet mot den centrala nivån. På flera sätt har detta utvecklat verksamheten. Genom att förändringarna blev genomförda , som ett mycket stort utbildningsprogram i det nya genomfördes för personalen, är det naturligt att de inre frågorna hamnade högst på dagordningen. Det är därför inte speciellt förvånande att de som är till för, bl.a. näringsli- vet, ansett att de inte fått gehör för sina frågor. när förändringarna till största delen är genomförda finns det mer tid för de yttre frågorna. Att också börjat ta till sig dessa frågor bekräftas också från näringslivets företrädare. Det är nu också naturligt att dra slutsatser av erfarenheter av om- ställningen och rikta in organisationen behov. EU- regelverket är till sin konstruktion en kompromissprodukt mellan många olika länders intressen. Därmed innehåller det såväl ett större tolkningsutrymme för det enskilda landet som en större flexibilitet. För verksledningen blir det en utmaning att lotsa verket från den svenska regeltraditionen till den europeiska. Det ställer krav på så- väl organisatoriska förändringar som attityd och kulturförändringar hos personalen. Den vision och de barriärbrytande mål vi skisserat i det föregåen- de innebär helt nya utmaningar och i förlängningen ett helt annat sätt att arbeta. Den nuvarande organisationen inom till exempel Generaltullsty- relsen är utformad för att passa det gamla regelverket. Vi tror att det nya regelverket med sina möjligheter till flexibla tolkningar i för- längningen ställer krav på ett mer processorienterat synsätt, där ar- betsflöden och värdeskapandet i dessa prioriteras. För ledningen innebär denna utmaning att leda förändringsarbetet så att fokus ändras från – som – att vara en myndighet som pro- ducerar kontroll, deklarationsgranskning och uppbörd till en myn- dighet som ger service åt de är till för. Hur ska organisationen anpassas för att ska kunna möta omvärldens krav på verksamheten? I första hand vill vi betona betydelsen av en ledningsorganisation som arbetar strategiskt med resursfördelning, utveckling av processer, dialogen med omvärlden samt budget och uppföljning. Detta innebär att huvudinriktningen bör vara en ledningsorgani- sation som utöver traditionella lednings- och resursallokeringsfrågor i huvudsak ägnar sig åt strategisk utveckling och förnyelse av Tull- verket. Å ena sidan behöver ledningsorganisationen förstärkas men å andra sidan bör operativa uppgifter – så långt möjligt – flyttas ut från den centrala myndigheten. Detta innebär en stor föränd- ring för . De slutsatser vi dragit av vår utvärdering av verk- samhet för åren 1993/94 – 97, dvs året före och åren efter EU- inträdet är att: Den interna resursfördelningen behöver utvecklas Strategiska utvecklingsprojekt bör ledas med en fastare hand från Det saknas en vision för verksamheten roll som strategiskt ledningsorgan behöver utvecklas Operativa uppgifter bör decentraliseras från Vi anser att många av de operativa uppgifter som Generaltullstyrel- sen har kan flyttas ut till de regionala myndigheterna, så att vissa myndigheter även får ansvar för gemensamma uppgifter inom . Uppgifter kan delegeras ut, till exempel bindande förhandsbe- sked, vissa tillstånd, som inte behöver handläggas centralt. Detta innebär att dessa uppgifter blir regionaliserade. Andra gemensamma uppgifter bör fortsätta att vara gemensamma men handläggas på en region för hela räkning. Det finns flera exempel på det- ta. Fördelen av detta är dubbel. Dels renodlas ledningsorganisatio- nens uppgifter dels tillförs de regionala myndigheterna arbetsupp- gifter. För de sistnämnda innebär detta till exempel att de får bättre möjligheter att genom sin storlek bli effektivare, genom att resur- serna i organisationen kan utnyttjas effektivare. En strategisk ledning med färre operativa uppgifter Från de många intervjuer och arbetsplatsbesök vi genomfört har vi konstaterat att det finns en stor vilja att förenkla och effektivisera verksamheten. Det har också av många – såväl inne i som av företrädare för näringslivet – efterfrågats ett mer visionärt och strategiskt inriktat förändringsarbete. I första hand gäller dessa förväntningar , som har huvudansvaret för att leda förändringsarbetet. för lite strategisk. Många saknar ett visionärt förändringsarbete, där omvärldens behov sätts i fokus. Vi delar denna uppfattning. För att leda ett sådant förändringsarbete ställs byråerna i Gene- raltullstyrelsen inför stora utmaningar, de har till exempel huvudan- svaret för att resurserna prioriteras mot största samlade nytta. Vår utvärdering visar att denna resursoptimering kan utvecklas. För att lyckas måste byråerna ges en central roll i ledningsarbetet. Regionerna är direkt underställda verkschefen och dialogen sker också ofta direkt med verksledningen. I ledningssammanhang har byråerna snarare karaktären av stabsorgan åt verksledningen än att vara ledningsansvariga för huvudprocesser. Som stabsorgan har de inte något ansvar för helheten inom sitt verksamhetsområde utan deltar snarare i beredningen av specifika frågor. I övrigt ägnar sig byråerna i betydande omfattning åt operativa gemensamma uppgif- ter. Byråernas resurser har även i betydande omfattning bundits upp deltagande i möten i . Byråerna måste mer aktivt delta i beslutsprocessen Eftersom byråerna således inte tar ansvar för huvudprocesserna får den till numerären lilla verksledningen ett stort ansvar – och mycket arbete – att samordna resursprioriteringen och att leda huvudproces- serna. Vi anser att byråerna i betydligt större omfattning bör vara enga- gerade i ledning och i den konkreta beslutsprocessen. Av budget består av strategiska lednings- uppgifter Uttryckt i ekonomiska termer består av budgeten av strate- giska ledningsuppgifter. Resten består av för gemen- samma uppgifter. Ledning, budget, arbetsuppgifter uttryckt i pengar Verksledningen utgör således endast en mycket liten del av Gene- raltullstyrelsen och har i praktiken inte möjlighet att ta ett fullt led- ningsansvar för huvudprocesserna. Risken är att ingen tar ledningsansvaret. Vilka ledningsuppgifter bör ledningen för ha? För att leda förändringsarbetet mot den vision och de barriärbrytan- de mål vi skisserat behövs ett annat sätt att arbeta i ledningen. De processer som rör kontakten med omvärlden och som bl.a. har till syfte att såväl identifiera behoven som att utveckla respektive ny- skapa processer som passar dessa behov bör prioriteras på ett annat sätt än . Vi har i det föregående skisserat huvudprocesser, som är allmän- giltiga såväl för som till stora delar även för andra tjäns- teproducerande organisationer. Ett systematiskt arbete med dessa processer, i syfte att såväl utveckla som rationalisera hela tullförfa- randet bör prioriteras. H os de är till för Ledningen har enligt vår uppfattning i första hand ansvaret för: Ledning, budget och uppföljning, prioritering mot största sam- hällsnytta Nedbrytning av regeringens mål till den regionala verksamheten Strategisk utveckling och förnyelse av verksamheten Mål och uppföljning av kompetensutvecklingen Ansvara för den systematiska övergripande dialogen med nä- ringsliv och allmänhet genom att Skapa lojalitet hos de som är till för Initiera utveckling och förändring av tullprocesserna Dialogen med regeringen och EU bör därför organiseras för att klara den strate- giska ledningen av dessa huvudprocesser. Dessutom bör det finnas resurser för strategisk ledning av produktionsprocesserna. När det gäller EU-arbetet anser vi inte att detta på ett tillfreds- ställande sätt samordnas , vare sig inom eller i dia- Resp. område förefaller sköta sig ganska självständigt i förhållande till andra. Vi anser att detta arbete bör stramas upp. Eventuellt bör övervägas att etablera en fast repre- sentation i . Uttryckt i organisationstermer innebär detta att det utöver en verksledning behövs ett antal centrala enheter med processansvar för: Utveckling och strategisk förnyelse, ledning av strategiska för- ändringsprojekt Ekonomi, budget och uppföljning, nedbrytning av regeringens mål till den regionala verksamheten Strategisk ledning och uppföljning av produktionsprocesserna Operativa uppgifter bör – så långt det är möjligt – antingen delege- ras till regionerna genom att de tar ansvar för frågorna inom sitt geografiska område eller decentraliseras till en region så att denna region tar det gemensamma ansvaret inom för denna frå- ga. Detta innebär också att respektive regionchef tar ansvar i för- hållande till verksledningen för dessa uppgifter. finns det ingen egentlig ledningsgrupp för . Verkschefen har träffar omväxlande med byråcheferna eller by- råcheferna och regioncheferna. Inget av dessa möten har karaktären av "normal" ledningsgrupp. Träffarna med byråcheferna täcker inte helheten och när regioncheferna är med är gruppen för stor för att kunna arbeta effektivt. En mindre men effektivare ledning för , där operativa uppgifter decentraliserats respektive delegerats till regioncheferna, innebär att en liten men effektiv ledningsgrupp för hela etableras, bestående av verkschefen, verksledning och regionchefer. Vår uppfattning är att centralmyndighetens inriktning bör ändras. Den av omständigheterna framtvingade starka fo- kuseringen på de inre problemen bör bytas mot ett strategiskt fram- åttänkande. Såväl som regeringen har dock ganska liten reell möj- lighet att genom enbart direktiv o.dyl. framtvinga denna förändring. Det som krävs för att en verklig förändring ska komma till stånd i stor skala är en för uppgiften engagerad verksledning. Det krävs då också en sammansättning av denna som är engagerad för föränd- ringen och ser framtiden som en utmaning. Den nuvarande ledningsorganisationen är utformad utifrån de krav som det gamla tullregelverket ställde. Det nya regelverket ställer krav på såväl nya processer och metoder som på en ny orga- nisation och ett utifrån och in synsätt. Det är då också rimligt att denna nya ledningsorganisation be- mannas med de som känner att de vill vara med och leda en stor förnyelse av verksamheten och som är beredda att anta de utma- ningar som barriärbrytande mål innebär. I det sammanhanget bör rekryteringskretsen vidgas även utanför . Metoderna och ledarskapsfrågorna i är inte så speciella att inte personer utifrån – utan tidigare tullerfarenhet – kan bidra till förnyelse av verksamheten. Tvärtom kan detta– tillsam- mans med den gedigna kompetensen inom – skynda på en nödvändig utveckling och förändring. Antalet regioner bör begränsas När det gäller den regionala verksamheten anser vi att den är fördelad på för många regioner. I utvärderingen har det visat sig att de små regionmyndigheterna har svårigheter att klara effektiviteten. Det stora antalet regioner leder också till inflexibilitet i resursut- nyttjandet. Det är i och för sig ingalunda någon självklarhet att effektiviteten ökar med storleken på organisationen. Det finns talrika exempel på organisationer där storleken är direkt negativ för att utveckla effek- tiviteten. Det handlar då dock vanligen om organisationer som är betydligt större än regionmyndigheterna. Mot bakgrund av de stora förändringar och införande av ny tek- nik bedömer vi dock att de mindre regionmyndigheterna är för små för att kunna bära dessa utvecklingsinsatser. För de norra regionerna (och ) bedömer vi det – trots deras litenhet – inte lämpligt att lägga samman dem vare sig med varandra eller med till exempel eller . Deras geografiska läge och utsträckning är sådan att de bör förbli självständiga regioner. Däremot anser vi att dessa regionmyndighe- ter med fördel kan ta över uppgifter från . De kan även genom tulldatasystemet få andra arbetsuppgifter. När det gäller den sydligaste landsändan – – finner vi det helt omotiverat att den täcks av fyra regionmyndigheter. De tidigare två länen – och – har slagits samman till ett län. Ett skäl för detta har varit att dessa två län är ekonomiskt och trafikmässigt helt integrerade med varandra. Det är då självklart att ska rymmas inom samma regionala tullmyn- dighet. Vår uppfattning är att totala regionala verksamhet motiverar 5 – 7 regioner. Därmed kan regionerna få en numerär som åtminstone uppgår till 250 – 300 personer och en budget på . Vi bedömer att denna storlek erfordras för att de ska kun- na ha egna resurser att möta de möjligheter som bl.a. IT- utvecklingen innebär. En aktiv dialog med näringslivet underlättas också av en viss minsta storlek. Eftersom tullen är en del av den statliga förvaltningsapparaten och har ett nära samarbete med länsstyrelser, skatteförvaltningar och polismyndigheter bör regiongränserna dras så att det blir ända- målsenligt i förhållande till dessas administrativa gränser. Vårt förslag till regionindelning är därmed att: Det bör finnas fem – sju regionala myndigheter, med en egen budget på åtminstone Regionmyndigheterna i och bör bibehållas bör täckas av en myndighet Regiongränser anpassas till län samt polis- och skattemyndighe- ternas regionindelning Vårt förslag är att den närmare indelningen bör klarläggas i en dia- log mellan och . Tulldata bör vara en självständig verksamhet på samma nivå som re- gionmyndigheterna Tulldata är en egen byrå inom , som är utlokaliserad till . I sammanhanget kan nämnas att erfarenheterna av denna utlokalisering är mycket goda. Tulldata står för rent operativa uppgifter och bör enligt vårt synsätt inte tillhöra . Vi anser dock att dess så- väl verksamhet som personalstruktur är så olik regionmyndigheter- nas att den inte bör organiseras som en del i en region utan bör ha en självständig ställning på samma nivå i organisationen som regi- onmyndigheterna. Chefen för verksamheten bör således ingå i ver- kets ledningsgrupp. Många verksamheter kan regionaliseras Vi har inte gjort någon fullständig genomgång av vilka verksamhe- ter som kan regionaliseras. Detta bör vara en uppgift för , efter uppdrag av regeringen. I det enskilda fallet finns det alltid in- vändningar som kan resas. På kort sikt kan det även leda till ökade kostnader. På är det dock vår uppfattning att fördelarna i många fall överväger det kortsiktiga kostnaderna. har redan vidtagit åtgärder i den riktning vi föreslår. Förläggningen av Tulldata till har inte bara vara lyckad utan i efterhand kan det konstateras att denna verksamhet fått större stabi- litet till följd av att den inte ligger i en storstadsregion. För närva- rande pågår uppbyggnaden av analys- och samordningsresurser för det s.k. . Denna har förlagts till . Regionerna bör ha egna resultat- och balansräkningar När det gäller den ekonomiska redovisningen finner vi det förvå- nande att regionmyndigheterna inte avslutar sin årliga ekono- miska rapportering i egna resultat- och balansräkningar. Detta är ett normalt sätt att organisera den ekonomiska rapporteringen för verk- samheter som har ett stort mått av självständighet och ger goda möjligheter att styra och följa upp verksamheten. Därför anser vi att de bör införas på regionerna. Det är tveksamt om denna redovisning behöver mynna ut i ett komplett bokslut. För denna typ av verk- samheter finns det fullgoda möjligheter att använda resultat- och balansräkningar i väl avvägd omfattning. Arbetsuppgifter bör omfördelas mellan och inom regionerna med hjälp av tulldatasystemet Vi har tidigare tagit upp det ojämna kapacitetsutnyttjandet som finns mellan olika regioner. Ett sätt att lösa detta är självklart att av- veckla folk på den myndighet som har ett lågt utnyttjande och an- ställa på den som har högt. Vi vill dock peka på de möjligheter som tulldatasystemet ger att fördela om arbetsuppgifter inom Tull- verket. Rent tekniskt fungerar det alldeles utmärkt att omfördela ar- betsuppgifter inom tullen, såväl inom som mellan olika regioner. Därmed kan tullstationer med låg beläggning men lång öppethål- landetid utnyttjas betydligt bättre än . Ur arbetsflödessynpunkt kan rutiner behöva ändras. Det förutsät- ter även att kompetensen utvecklas och säkerställs på de platser som får nya arbetsuppgifter. Detta har fördelar framför att säga upp respektive nyanställa på olika myndigheter. Om arbetsuppgifter kan omfördelas mellan och inom myndigheterna erhålls en mycket större flexibilitet då kapaci- tetsutnyttjandet ständigt kan anpassas så att det blir en jämn belast- ning över hela . Dessutom är det dyrt att såväl säga upp som nyanställa och skapar ibland onödigt lidande. Det tar också att genomföra sådana förändringar. Att skapa flexibilitet i organisationen så att arbetsuppgifter snabbt kan flyttas är en av de viktigaste framgångsfaktorerna för att klara utmanande mål. Att snabbt följa såväl ändrade resandeströmmar som varuflöden som illegala införselvägar för till exempel narkoti- ka är både en utmaning och möjlighet att effektivisera verksamhe- ten. Vi anser därför att denna fråga bör prioriteras. Att anpassa re- sursfördelningen och arbetsuppgifterna underlättas om antalet regi- oner begränsas. Det kan i detta sammanhang noteras att när vi tagit upp denna fråga med företrädare för regionerna har det största intresset funnits hos de myndigheter som har låg belastning . De ser stora möj- ligheter att hjälpa andra regioner som har stor – ibland alltför stor – arbetsanhopning. Vi är bestämda i vår uppfattning att om bara viljan finns så går det utmärkt att fördela om arbetsuppgifter. Flera exempel på omför- delning av uppgifter såväl inom regionmyndigheterna som i helt andra verksamheter visar detta. personal tjänstgör enligt det statliga arbetstidsavtalet. Detta avtal slöts i dels när offentlig sektor hade svårigheter att rekrytera personal dels när i betydligt större utsträckning "var öppet" under normal arbetstid. I takt med globaliseringen pågår såväl legala som illegala verksamheter allt mer över dygnets alla timmar. Det nuvarande avtalet är inte anpassat till detta. När Tull- verkets beordrar arbete än normal arbetstid leder det till betydande merkostnader. Effekten är att regionerna till följd av minskande resurser prioriterar ner insatser som kostar för mycket, exempelvis spaning, trots att bedömningen är att insatsen behövs. innehåller möjligheter till en mer flexibel för- läggning av arbetstiden än som utnyttjas. Det krävs troligen viss utbildning på arbetsgivarsidan för att till fullo utnyttja möjlig- heterna i avtalet. Men vi anser inte att dessa möjligheter är tillräckliga. Utgångspunkten måste vara att det är verksamhetens behov som styr arbetstiden och inte tvärtom. Vi har noterat att andra statliga verksamheter, bl.a. polisen, har likartade problem. Av dessa skäl anser vi att det en större översyn av avtalet och villkoren är befogad. Vi har noterat att möjligheterna att samverka mellan regionerna inte till fullo utnyttjas. En förklaring till detta förefaller vara brist på vil- ja.