sou · GMB3145 · 1999-01-01 00:00:00 — Denna acceptans är helt avgörande för gemenskapsrättens effekti- vitet. Motiven bakom denna acceptans har analyserats av ett flertal forskare som visar att det tycks föreligga ett antal samverkande orsaker. Utöver den formella legitimiteten i rätts- liga argumentation har förekomsten av en övertygelse om integra- tionsprocessens nödvändighet inom de nationella domarkårerna spelat en central betydelse. De nationella domstolarna har vidare kommit att påverkas av det så kallade or else-argumentet: Om inte gemenskapsrättens federala karaktärsdrag accepterades skulle integrationsprocessen äventyras. Som bland annat på- pekat utgör sannolikt även de nationella domarnas fåfänga en faktor av betydelse: Genom att tillämpa principerna om gemen- skapsrättens direkta effekt och företräde framför konkurrerande nationell rätt har alla nationella domstolar givits en möjlighet att agera som konstitutionsdomstolar då de har att legalitetspröva nationella rättsregler i ljuset av EG-rätten. Därigenom har de nationella domarnas relativa makt stärkts i förhållande till de natio- nella politiska beslutsfattarna. Att detta utgjort en lockelse för enskilda nationella domare kan inte hållas för uteslutet. har emellertid medlemsstaterna förbehållit sig en yttersta rätt till uppror genom att hävda sin konstitutionella suveränitet: Medlems- staterna innehar en kollektiv kompetens att förändra EU:s kon- stituerande fördrag i enlighet med nationella konstitutionella regler utan inblandning från de gemensamma institutionernas sida. De gemensamma institutionerna saknar emellertid motsvarande kompetens att förändra medlemsstaternas konstitutioner. Det kanske tydligaste exemplet på ett hävdande av denna konstitutio- nella suveränitet finner vi i den tyska författningsdomstolens avgörande i Brunnermålet där medlemsstaterna ges benäm- ningen fördragens herrar. Detta är emellertid på intet sätt ett unikt tyskt synsätt. Samma argumentation finner vi mer eller mindre uttalat i samtliga medlemsstater. Den svenska propositio- nen inför medlemskapet återger i stora stycken den tyska författ- ningsdomstolens argumentation i Brunnermålet. Den svenska konstitutionella suveräniteten bibehålls och effekten av gemen- skapsrätten inom det nationella rättssystemet bygger enligt det svenska synsättet på den anslutningslag antagit, inte på gemenskapsrättens inneboende specifika karaktärsdrag. För att förstå de spänningar som existerar mellan det poli- tiska och det rättsliga EU måste vi ta i beaktande den parallella ut- vecklingen av reglerna för den politiska beslutsprocessen inom EG. har karaktären av ett ramfördrag; det anger målsättningen, etablerar institutioner, ger dessa institutioner kompetens att fatta för medlemsstaterna bindande beslut i form av direktiv och förordningar och beslut. Det förutsätter således aktivitet från de gemensamma institutionernas sida. Utvecklingen av sekundär gemenskapsrätt är nödvändig för att fördragsmålen skall kunna uppnås. Vid ikraftträdande var lagstiftningsmakten helt och hållet i det mellanstatliga minister- rådets händer. De flesta lagstiftningsbeslut skulle också ske med enhällighet i ministerrådet, dvs. gemenskapen opererade här på en EU:S RÄTT OCH FOLKETS MAKT traditionell mellanstatlig grund. Därmed kunde också principerna om direkt effekt och företräde bli politiskt accepterade från med- lemsstaternas sida. Medlemsstaterna hade total kontroll över beslutsprocessen och varje enskild medlemsstat innehade en veto- rätt. Detta förhållande underströks genom Luxemburgskompro- 1966 varigenom en vetorätt med hänvisning till vitala nationella intressen etablerades även i frågor där fördraget före- skrev om beslut med kvalificerad majoritet. Gemenskapens demokratiska ansikte, , hade under detta tidsskede endast en begränsad rådgivande funktion i den gemen- samma lagstiftningsprocessen. Detta var situationen under hela den tid som konstitutionaliseringen av gemenskapsrätten ägde rum i . Principerna om gemenskapsrättens direkta effekt och företräde kunde vinna acceptans då varje medlemsstat inne- hade en politisk kontroll över utvecklingen av gemenskapsrättsliga regler. Den därpå följande utvecklingen av reglerna för beslutsför- farandet inom gemenskapen känner ni säkert väl igen. Genom den Europeiska enhetsakten 1987 lanserades projektet om att förverkliga den fria inre marknaden. Ett element i denna utveckling var att de gemensamma beslutskompetenser som var relaterade till marknadsintegrationen förstärktes genom att ut- rymmet för beslut med kvalificerad majoritet i ministerrådet utvidgades. Medlemsstaterna riskerade därmed att, i betydligt större omfattning än tidigare, bli bundna vid gemensamma lag- stiftningsbeslut i strid mot den nationella politiska viljan. Däri- genom tydliggjordes att Gemenskapen skiljer sig från en tradi- tionell, internationell organisation som opererar på grundval av principen om medlemsstaternas jämlika suveränitet. Det gemen- skapsrättsliga systemet för legislativa beslut fjärmades därmed reellt från den traditionella folkrättsliga ramen. stärktes inflytande i lagstiftnings- processen genom tillkomsten av det så kallade samarbetsförfaran- det mellan parlamentet och ministerrådet på områden där besluts- formen kvalificerad majoritet införts. Tanken med detta var att i någon mån söka återskapa förlusten av nationell demokratisk legitimitet på gemensam nivå. Något förenklat innebar detta sam- arbetsförfarande att om en majoritet av parlamentets ledamöter motsatte sig ett lagstiftningsförslag krävdes enhällighet i minister- rådet för att få till stånd ett lagstiftningsbeslut. Denna utveckling har därefter fortsatt. Först genom Unions- fördraget där området för beslut med kvalificerad majoritet ytter- ligare utvidgades och inflytande stärktes genom tillkomsten av sambeslutsförfarandet med ministerrådet. I princip innebär detta att parlamentet givits en vetorätt inom stora delar av de områden där de gemensamma institutionerna tilldelats kompetens att lagstifta. Denna process bekräftas och förs i vissa avseenden vidare genom Amsterdamfördraget. Min poäng är emellertid att det är först efter Enhetsaktens till- komst som principerna om gemenskapsrättens direkta effekt och företräde får akut och kontroversiell betydelse. Fram till Enhets- aktens tillkomst så hade varje medlemsstat i princip en vetorätt när det gäller den legislativa beslutsprocessen. Först efter Enhets- aktens tillkomst kunde en stat bli bunden vid direkt effektiva gemenskapsrättsliga regler mot sin politiska vilja. Därigenom förstärktes problematiken kring behovet av en starkare demokra- tisk legitimitet för den gemensamma legislativa beslutsprocessen. För att förstå detta måste vi närmare sätta oss in i hur utvecklingen av det gemensamma rättssystemet fungerar som ett instrument för integration i enlighet med principen om gemenskapsrättens spärr- verkan. Denna princip kan ses som en naturlig konsekvens av principen om gemenskapsrättens företräde: Då all nationell lagstiftning som står i strid med tillämpliga bestämmelser i gemenskapsrätten skall åsidosättas i rättstillämpningen är det naturligt att nationella lag- stiftande institutioner inte heller har kompetens att lagstifta inom områden där det existerar tillämpliga gemenskapsrättsliga regler. Spärrverkan innebär således att en exklusiv lagstiftningskompetens på gemenskapsnivå etableras genom att den potentiella kompetens, som de gemensamma institutionerna givits i de grundläggande för- dragstexterna, aktualiseras i form av en reglering på gemenskaps- nivå. Fram till dess kvarstår en konkurrerande nationell lagstift- ningskompetens, som dock enbart får utövas under iakttagande av den grundläggande förpliktelsen om lojalitet mot fördragsmålens förverkligande. Genom att etablera denna princip om den sekun- EU:S RÄTT OCH FOLKETS MAKT dära gemenskapsrättens spärrverkan har således kunnat försäkra sig om att luckor ej uppkommer i regelsystemet. Varje nyantagen regel på gemenskapsnivå medför således en expansion av de gemensamma institutionernas exklusiva lag- stiftningskompetens och en motsvarande krympning av mot- svarande konkurrerande lagstiftningskompetens på nationell nivå. Utvecklingen av gemenskapsrätten innebär således i sig en fort- löpande begränsning av de nationella parlamentens lagstiftnings- kompetens. De gemensamma institutionernas kompetens att anta gemen- skapsrättsliga normer har sin yttersta begränsning i omfånget av den potentiella normgivningskompetens som de tilldelats genom medlemsstaternas överenskommelser i de grundläggande fördrags- texterna. Om vi då för över dessa observationer på frågan om demokratisk legitimitet för gemenskapsrätten rör den första frågan vi stöter på den demokratiska legitimiteten för EG-rättens speci- fika karaktärsdrag. Dess direkta effekt, dess företräde framför all nationell rätt och dess spärrverkan är principer som utvecklats av genom tolkning av fördragstexten. Dessa principer är ej fördragsfästa och de har etablerats genom en judiciell, ej en politisk, beslutsprocess. Principerna har dock accepterats av med- lemsstaterna ifråga om den dagliga tillämpningen av gemenskaps- rätten. Ytterst tycks dock samtliga medlemsstater förbehålla sig en rätt till uppror som fördragens herrar. Även om ett sådant uppror kan legitimeras utifrån nationella konstitutionella regler är det emellertid förknippat med ekonomiska och politiska kostnader som ej kan preciseras. Kostnaderna för en medlemsstat att bryta mot gemenskapens grundläggande principer är emellertid sanno- likt mycket högt. Därmed etableras ytterst en form av terror- balans mellan medlemsstaterna och de gemensamma institutio- nerna. Inom ramen för en lojal tillämpning av det gemenskapsrättsliga systemet återfinns den tydligaste legitimitetsproblematiken. Denna följer av den successiva breddningen av de gemensamma institutionernas exklusiva regleringskompetens. Genom denna utveckling sker en fortlöpande krympning av de nationella parla- mentens kompetens att suveränt reglera samhället. veckling har dock skett utan att effektiva demokratiska strukturer etablerats på gemensam nivå. Detta problem, populärt refererat till som gemenskapens demokratiska underskott kan i princip finna sin lösning genom en utveckling längs två olika vägar: Den första vägen leder mot en federalistisk struktur och innefattar inrättandet av en tvåkammarstruktur där sätts i centrum för den demokratiska legitimationen av den gemensamma lagstift- ningsmakten. Gemenskapens exekutiv, kommissionen, skulle i en sådan struktur tillsättas av Parlamentet och vara fullt ut ansvarigt inför detta. Det mellanstatliga ministerrådets roll skulle bli den av ett överhus. Om vi på detta sätt väljer att stärka Europaparlamen- tets position innebär det ett otvetydigt språng mot ett federalt och medlemsstaternas kontroll över integrations- processens utveckling skulle därigenom försvagas. Den andra vägen utgår från att den demokratiska legitimiteten för gemenskapen i grunden härrör från de nationella parlamenten. En vandring längs denna andra väg skulle innebära att den demo- kratiska förankringen stärks genom att länken mellan de nationella parlamenten och beslutsprocessen i ministerrådet förstärks och präglas av total genomskinlighet. Mandaten för de nationella regeringarnas agerande inom ministerrådet skulle förankras tyd- ligare på nationell nivå genom debatt och beslut i de nationella parlamenten. Ansvarsutkrävandet skulle därmed kunna ske på nationell nivå och de nationella parlamentens position stärkas. Därigenom skulle vi kunna föra ned den politiska debatten till de institutioner på nationell nivå till vilka medborgarna har en etable- rad anknytning. En utveckling längs denna andra väg skulle emellertid sannolikt innebära att position för- svagades. Ett starkt argument för en förstärkning av de nationella parlamentens roll är att detta sannolikt kan stärka medborgarnas delaktighet i den gemensamma beslutsprocessen. Här aktualiseras ett grundläggande spänningsförhållande i integrationsprocessen som måste överbryggas: En fungerande demokrati kräver medborgarnas delaktighet, delaktighet förut- sätter överskådlighet och överskådlighet kräver sannolikt över- blickbara geografiska enheter. Om vi försöker etablera demokrati genom parlamentarism inom stora geografiska enheter riskerar EU:S RÄTT OCH FOLKETS MAKT avståndet mellan den enskilde medborgaren och den politiska beslutsprocessen att bli alltför stort. Proportionellt till enhetens storlek ter sig den enskilda rösten allt mindre meningsfull. Mot bakgrund av den obalans som existerar mellan den judiciellt drivna rättsliga integration som genererats av EG-dom- stolen och ett ogenomskinligt system för legislativt beslutsfattande på gemensam nivå står vi inför ett vägval. Vi måste förhindra att integrationsprocessen leder oss till en situation där den nationella politiska beslutsprocessens betydelse ifrågasätts till följd av att allt fler regleringskompetenser förs upp på en gemensam nivå sam- tidigt som den demokratiska legitimiteten inte återskapas på gemensam nivå. Det är emellertid ytterligt tveksamt om starkare federala karaktärsdrag, innefattande ett starkare Europaparlament, är en lösning på detta problem. Vad har vi att lära – och lära ut? , riksdagsledamot (fp) Efter slut insåg invånare att samarbete och ömsesidigt beroende förhindrar krig. Den centrala tanken i EU-samarbetet gäller fortfarande hur en utveckling mot fred, fri- het, demokrati, ekonomisk utveckling och en god miljö kan säkras för invånare. Därför är starkt positiva till EU. Den viktigaste frågan för är hur medlemsländerna tillsammans kan stödja en fredlig och demokratisk utveckling i de länder som tidigare lidit av kommunistiskt styre. Det är därför som utvidgningen österut måste stå högst upp på EU:s dagord- ning. Trots att så starkt bejakar samarbetet inom EU be- tyder det inte att vi förhåller oss helt okritiska till det arbete som pågår inom unionen. Det finns mycket som kan bli bättre. En del frågor bör det samarbetas mer kring, som till exempel miljöfrågor. I andra frågor bör politiken förändras radikalt. I en del frågor är det varken relevant eller effektivt att fatta beslut på EU-nivå. De flesta sådana frågor härrör ur den gemensamma jordbrukspoli- tiken. Vi ifrågasätter kraftigt att beslut som till exempel jord- gubbarnas storlek ska behandlas på en överstatlig nivå. I vissa frågor finns det ingen poäng att ha en gemensam politik, som till exempel turismfrågor. Vi menar helt enkelt att EU måste fatta beslut om rätt frågor på rätt plats. anser att EU endast ska ägna sig åt frågor där de lokala, regionala eller nationella nivåerna inte räcker till. Det finns också globala frågor där EU- nivån inte är tillräcklig. VAD HAR VI ATT LÄRA – OCH LÄRA UT? För att EU ska fungera bör en så kallad kompetenskatalog upp- rättas. Med detta menas att EU:s närhetsprincip (subsidiaritets- principen) bör gälla. Om närhetsprincipen får gälla fullt ut och om de överstatliga frågorna definieras blir unionen effektiv. Inga beslut ska i onödan fattas på en överstatlig nivå. bör det dock fortfarande finnas utrymme för ett mellanstatligt samarbete för frågor där ett medlemsland har specifika särintressen men ändå är beroende av ett samarbete med övriga medlemsländer. Övriga beslut ska nationerna och regionerna fatta. Det är viktigt att komma ihåg att ett utökat samarbete inom EU inte står i motsats till ökad regionalisering. Ett ökat regionalt engagemang som växer fram hos lokala partier och hos befolk- ningen är en välbehövd motkraft till den ökade överstatligheten. Det väsentliga är att kunna se överstatlighetens fördelar och när- hetsprincipens möjligheter. Därigenom ökas medborgarnas för- troende för samarbetet inom EU och demokratin och insynen stärks. Det är synnerligen väsentligt att en öppenhet präglar unionen. För att invånarna i medlemsländerna ska få ett förtroende för EU måste ansvar, närhet, öppenhet och mångfald vara grundprinciper för all maktutövning. Kravet på öppenhet innebär att EU måste tillämpa en offentlighetsprincip. Detta innebär till exempel att när sammanträder som lagstiftare ska debatterna och besluten vara offentliga. De folkvalda representanterna i är viktiga vad gäller upprätthållandet av demokratin och den folkliga förank- ringen. Därför bör parlamentet få en ökad makt och likställas med ministerrådet i lagstiftningsfrågor. De båda organen bör kunna ses som två delar i ett tvåkammarparlament. Inom EU finns en viss klarsynthet när det gäller behovet av reformer. och Amsterdamfördraget har bland annat syftat till att förbereda unionen för utvidgningen. Tyvärr har länderna inte lyckats enas kring mer radikala steg för en union som står bättre för att bemöta framtidens olika utmaningar. Amsterdamfördraget innebär egentligen inte några långtgående institutionella reformer. Däremot är fördraget ett litet steg på väg mot ett mer öppet EU. borgarna och dem som är bosatta eller har sitt säte i en medlems- stat rätt att ta del av parlamentets, ministerrådets och kommissio- nens handlingar. Det är ett viktigt framsteg. Men det räcker inte. måste i fortsättningen aktivt vara pådrivande i minister- rådet för att de tillämpningsregler som gör offentlighetsprincipen praktiskt användbar tillgodoser medborgarnas krav på större öppenhet och insyn i EU:s arbete. bör verka för att be- stämmelser om meddelarfrihet för anställda inom EU:s institu- tioner och organ införs. Vad har vi att lära – och lära ut? , vice ordförande i , roll i EU kan belysas utifrån olika aspekter och jag vill här nämna tre; dels utifrån den övergripande principen om subsidiaritet, dels utifrån det inflytande yttran- den har för kommissionens ställningstaganden samt Regionkom- mitténs roll i att stödja och stärka ansökarländerna i Öst- och . är EU:s yngsta institution och den etable- rades genom . Dess första plenarsession hölls . är unionens lösning på strävan att stärka den lokala och regionala nivån i globaliseringens tidevarv, där fler och fler människor känner att besluten tas långt från dem själva. visar också att regionerna betyder något för EU. Det är viktigt att de myndigheter som finns närmast med- borgarna, dvs. borgmästare, kommunala och regionala företrädare m.fl. ges möjlighet att framföra synpunkter på de beslut som påverkar dem och utvecklingen för deras samhällen. Regionkom- mittén är därför en subsidiaritetsprincipens väktare eftersom denna princip ger den lokala och regionala nivån en möjlighet att agera där det är mest effektivt. Denna princip stärktes genom VAD HAR VI ATT LÄRA – OCH LÄRA UT? Amsterdamfördraget och kommer förhoppningsvis att genomsyra hela EU:s beslutsprocess . främsta uppgift är att se till att den lokala och regionala nivåns intressen tillgodoses inom Europeiska unionen. Det sker delvis genom att ledamöterna i kommittén samlas för att diskutera fram och besluta sig för ett gemensamt yttrande angåen- de förslag från kommissionen. På detta sätt mobiliseras stöd på den lokala och regionala nivån i medlemsstaterna. I dessa yttran- den till kommissionen kommer med förslag på både riktlinjer och mer detaljerade synpunkter i olika principiellt viktiga frågor för den lokala och regionala nivån. Ett exempel är yttranden om Agenda 2000, där yttrandet om framtiden för kanske var det svåraste yttran- de någonsin behandlat, men där rapportörerna, en spanjor och en tysk, på ett bra sätt lyckades enas om ett yttran- de där både de rika och de fattigare regionernas intressen tillgodo- sågs. Slutligen några ord om den samverkansgrupp inom , som leds av mig. Dess främsta syfte är att engagera och stödja de lokala och regionala myndigheterna i ansökarlän- derna, dvs. 11 länder totalt, men sex länder i en första omgång: , , , , och . Detta arbete sker för att skapa en bättre förståelse för de möjligheter ett EU-medlemskap ger. Denna grupp försöker också skapa en bättre dialog mellan och de Öst- och Centraleurope- iska politiker på den lokala och regionala nivån för att utbyta erfarenheter från förberedelserna inför EU-medlemskapet. Vad har vi att lära – och lära ut? , ledamot (v) av Diskussionen om politiska partier och passivisering kändes väldigt aktuellt tycker jag. Det verkar finnas ett antiklimax i hela EU- frågan just . En undersökning som publicerades alldeles innan valet visade att EMU-frågan stod väldigt långt ned på dagord- ningen bland de frågor som medborgarna tycke var viktiga att diskutera i valrörelsen. Vad som var viktigt var skolfrågor, syssel- sättning, välfärdsfrågor och sjukvård men det var inte EMU- frågan. Den kom långt ner. Det är inte bara det folkliga stödet som har varit svagt för en diskussion av de här frågorna utan också stora delar av det politiska etablissemanget presenterade någon slags vänta och se-linje i EMU-frågan. Samma attityd har präglat Amsterdamfördraget, som det egentligen aldrig fördes någon diskussion om liksom . Det svenska ordförandeskapet nämndes t.ex. här som en av icke-debatterna här i och samma sak har präglat EMU-frågan samt principerna kring ett gemensamt utrikespolitiskt och försvarspolitiskt samarbete – viktiga hörnste- nar i det framtida bygget av ett helt enkelt. Uppenbart så är människor inte särskilt intresserade och kanske besvikna på att medlemskapet inte ledde fram till de förväntningar man hade när det gällde förändringar på jordbruksområdet, på djurskyddsområdet och på andra områden, men också att politiker, beslutsfattare och media faktiskt är ointresserade av att föra ut dessa knäckfrågor till debatt i media och även till rejäl debatt i riksdag och i andra beslutsorgan i . VAD HAR VI ATT LÄRA – OCH LÄRA UT? Det är svårt att se, tycker jag, vad många av EU-politikerna faktiskt vill. har vi en regionkommittéförespråkare här i panelen och då är det bra att passa på att ta upp regionkommittén just som ett exempel. Jag har försökt att ta del av regionkommit- téns skrifter och rapporter och försökt att komma i samtal med flera av ledamöterna i regionkommittén. Det är en fullkomligt anonym församling för mig och jag har inte lyckats se annat än att man petar i en del delbetänkanden och man har åsikter om att upp- handlingslagen skulle behöva förenklas och liknande, men vad vill man, vilka tycker man att insatser i regionkommittén ska vara hur ser man på frågorna om regionerna kontra överstatlig- heten, om EU:s framtida utvidgning och parlamentets roll. Det är frågor som borde föras upp till debatt i och i svenska tidningar, ut till den svenska allmänheten men också naturligtvis till kommittén som sådan. EU som överstatlig arena saknar folklig och demokratisk legiti- mitet. Jag tror på en legitimitet som bygger på identifikation; en språklig och kulturell samhörighet, och där tror jag att den europe- iska nivån är dömd att misslyckas. Det betyder, att för att vi ska kunna lösa de här gemensamma frågorna med det folkliga inflytan- det som krävs, så behövs det en stark debatt och en stark position för de nationella parlamenten men också en stärkt folklig debatt på den nationella nivån. i riksdag måste ges en stärkt status, måste ges en möjlighet att binda ministrar vid en viss handlingslinje och också få en redovisning av hur en minister i ministerrådet har agerat. Facknämnderna i riksdag måste ges en stärkt ställning så att t.ex. jordbrukspolitiska förslag behandlas i jordbruksut- skottet innan de förs upp till EU-nivå. Svenska media och svenska politiker måste på ett helt annat sätt ha en ambition att föra ut frågor till debatt till det svenska folket och frågor om fördrags- ändringar måste rutinmässigt underställas svenska folkets vilja i olika folkomröstningar, där svenska folket avgör EMU-frågan. Också frågan om Amstedamfördraget borde ha avgjorts där. EU:s grundproblem är att själva konstruktionen inte riktigt går ihop med begreppet demokrati och därför tror jag att vi behöver kompensera det demokratiska underskottet genom att förstärka de arenor som faktiskt har en demokratisk legitimitet och det är i nu- läget de nationella parlamenten.