sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — När det gäller generella system som inte är baserade på mottagande av medel är det mer tveksamt om de kan nå en sådan omfattning att de blir skyddsvärda. 6.3.2Faktorer som påverkar skyddsbehovet I föregående avsnitt konstaterar kommittén att ett generellt betalsystem som ansvarar för en stor andel av de totala transfereringarna i betal- ningsväsendet är skyddsvärt. En verksamhet som omfattar mottagande av stora mängder transaktionsmedel är också skyddsvärd. I detta avsnitt skall det utredas om det finns ett skyddsbehov som motiverar reglering. SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 265 Som beskrivs i kapitel 5, uppstår spridningseffekter på grund av dels ryktesbaserade uttagsanstormningar, dels ekonomiska kopplingar mellan betalningsförmedlarna. Dessa spridningseffekter hotar att slå ut hela systemet om en betalningsförmedlare fallerar. I det följande presenteras olika faktorer som påverkar spridningseffekterna och därmed skyddsbe- hovet. Spridningseffekterna hänger i hög grad samman med att betalningsför- medlaren tar emot medel avsedda för framtida transaktioner. På grund av att dessa medel är uppsägningsbara, kan de snabbt dras tillbaka om det uppstår en misstro mot betalningsförmedlarens betal- ningsförmåga. Förvaltningen av transaktionsmedel skapar också ett lik- viditetshanteringsbehov som innebär att förmedlaren blir beroende av att kunna placera och låna medel kortfristigt. Det finns en omfattande marknad för kortfristiga krediter mellan fi- nansiella företag, interbankmarknaden. Denna marknad är i hög grad internationell. De flesta av dagens betydande betalningsförmedlare torde vara beroende av finansiering på denna marknad, vilket innebär att de är känsliga för avbrott i denna finansiering. Risken för sådana avbrott är i grunden densamma som risken för uttagsanstormningar från insättare. kan dock förväntas agera snabbare , mer eller mindre, "vanliga insättare" vid en krissituation i ett annat finansiellt fö- retag. Med andra ord kan sägas att en bank kan förväntas ana oråd tidi- gare och därmed dra tillbaka sin finansiering till en annan bank snabbare än andra finansiärer. Det är alltså en hel del som tyder på att det är fi- nansieringen via interbankmarknaden som kommer att skäras av först i ett krisläge. Slutsatsen är att såväl mottagande av transaktionsmedel som kortsik- tig finansiering på interbankmarknaden skapar ett skyddsbehov. Annorlunda förhåller det sig i fallet att kunden i samma stund som han lämnar ett uppdrag om betalningsförmedling också överför eller överlämnar medel som precis täcker betalningen. Detta är i allmänhet en mindre effektiv lösning men fullt möjlig i praktiken. Här finns inte risken för att medlen krävs tillbaka av många kunder på samma gång. Det är möjligt att någon kund ångrar sig eller blir missnöjd med hur uppdraget utförts men detta resulterar inte i någon omedelbar rätt att få tillbaka medlen. Inte heller finns något likviditetshanteringsbehov i denna typ av verksamhet. Således finns inget skyddsbehov när det gäller denna verk- samhet. Inte heller om betalningsförmedlingen är baserad på att betalnings- förmedlaren fakturerar betalaren i efterhand eller ger betalaren kredit är, 266 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar enligt kommitténs bedömning, skyddsbehovet tillräckligt för att motivera reglering. Förutsättningen är att betalningsförmedlaren inte finansierar kreditgivningen med kort upplåning. Om betalningsförmedlaren inte har finansiering som är uppsägningsbar med kort varsel, är betalsystemet inte utsatt för de risker som en uttagsanstormning innebär. Detta innebär att även om systemet skulle få en sådan omfattning att det blir skyddsvärt, vilket, såsom påpekades i föregående avsnitt, knappast är troligt, så finns inget skyddsbehov. Slutsatsen från föregående avsnitt är att endast betalsystem i vilka betal- ningsförmedlaren antingen tar emot medel avsedda för framtida transak- tioner eller på annat sätt finansierar verksamheten kort finns tillräckligt skyddsbehov för att motivera reglering. I detta avsnitt behandlas frågan hur betalsystemets omfattning påverkar skyddsbehovet. I avsnitt 6.3.1 konstateras att endast generella betalsystem är skyddsvärda. För gene- rella betalsystem i vilka betalningsförmedlaren tar emot medel som är uppsägningsbara med kort varsel finns således både skyddsvärde och skyddsbehov som motiverar reglering. Här är frågan om det även är mo- tiverat att reglera selektiva betalsystem, även om dessa inte är skyddsvärda. Mer specifikt är frågan om risken för att problem i selekti- va system skall spridas till generella system, antingen genom uttagsan- stormning eller ekonomiska kopplingar, är så stor att den motiverar reg- lering. I den mån betalningsförmedlare i selektiva betalsystem tar emot omedel- bart uppsägningsbara medel, finns risk för att de råkar ut för en ut- tagsanstormning. Eftersom selektiva system inte är skyddsvärda utgör detta inget problem i sig. Frågan är i stället hur stor risken är för sprid- ning till andra betalsystem och andra mottagare av transaktionsmedel. Det gäller härvid att göra skillnad mellan de betalningsförmedlare som verkar via selektiva och de som verkar via generella betalsystem. Mer praktiskt uttryckt är frågan: Hur stor är risken att en uttagsanstormning mot en dagligvarukedja eller en bensinkedja skall spridas till andra såda- na företag eller framför allt till betalningsförmedlare i generella system? Förmodligen är risken för spridning störst till företag med likartad verksamhet. Det är med andra ord större risk att en uttagsanstormning mot bensinbolaget A sprider sig till bensinbolaget B än till en bank. Det är ytterligt svårt att generellt uppskatta risken för en spridning från A till SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 267 B, då denna i så hög grad beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Över huvud taget är de här frågorna beroende av en mängd svårförutse- bara omständigheter, inte minst psykologiska faktorer. Hur som helst torde det inte vara av någon vikt huruvida det finns en risk för att problem i ett selektivt system skall spridas till ett annat se- lektivt system. Enligt tidigare resonemang är selektiva betalsystem inte skyddsvärda och följaktligen är en uttagsanstormning mot en betalnings- förmedlare i ett sådant system inte av intresse från systemskyddssyn- punkt. Möjligen kan det förhålla sig annorlunda i det fall att spridningen blir mer allmän och ett stort antal selektiva system slås ut. En förutsätt- ning för skyddsvärde i sådana fall är dock att de selektiva systemen sva- rar för en så stor del av betalningsväsendet att det innebär ett väsentligt avbräck att de slås ut. Sannolikheten för att betalningsväsendet i framti- den i så hög grad byggs upp kring selektiva betalsystem måste betraktas som låg. Även om sannolikheten är låg för att de selektiva systemen får en så- dan roll att de får något slags kollektivt skyddsvärde kan det vara värt att något behandla risken för att en uttagsanstormning sprider sig. Det är svårt att tänka sig att spridningen i någon större omfattning fortplantar sig till betalningsförmedlare i övrigt verksamma i andra branscher. Nor- malt har dessa företag nämligen inte mer gemensamt än att de tar emot transaktionsmedel som kan återkallas . Frågan kan också ställas på följande sätt. Varför skall en uttagsanstormning mot en ben- sinmackskedja spridas till dagligvaruhandelsföretag, kontokortsföretag eller andra betalningsförmedlare i selektiva system? Det kan knappast bero på att de har likartade och svårvärderade tillgångar. Eftersom såväl sannolikheten för att selektiva betalsystem får en vä- sentlig roll i betalningsväsendet (skyddsvärdet) som risken för att en ut- tagsanstormning sprids till många andra betalningsförmedlare i selektiva system (skyddsbehovet) kan betraktas som låg finns inget behov av att reglera selektiva system från denna utgångspunkt. Det har redan konstaterats att risken för spridning är större mellan företag som bedriver likartad verksamhet. Allmänt sett är därför sprid- ningsrisken större mellan betalningsförmedlare i selektiva system än från betalningsförmedlare i selektiva system till sådana i generella system. Skadeverkningarna kan emellertid bli större vid en spridning till de gene- rella systemen. Frågan är därför om risken för att en uttagsanstormning mot en betalningsförmedlare i ett selektivt system sprids till betalnings- förmedlare i generella system är så stor att den föranleder reglering av betalningsförmedlaren i det selektiva systemet. Eller med ett konkret ex- empel: Är risken för att en uttagsanstormning mot ICA kort AB sprids till SE-banken så stor att den föranleder reglering av ? 268 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar Onekligen finns det en risk för spridning; ju mer olika två betalnings- förmedlare är desto mindre är emellertid risken. Olikheten kan framträda på olika plan. Viktigast är fundamentala skillnader såsom arten av den verksamhet som bedrivs förutom betalningsförmedling. Risken för att en bensinkedjas verksamhet skall associeras med en banks torde vara liten. Det är emellertid inte självklart att skillnaderna framträder lika tydligt som i exemplet. En betalningsförmedlare i ett selektivt system kan, åt- minstone teoretiskt, bedriva verksamhet som företer betydande likheter med traditionella betalningsförmedlare i generella system, t.ex. banker. Ett exempel skulle kunna vara en betalningsförmedlare som endast be- tjänar en grupp av detaljhandelsbutiker men som utåt framträder som ett självständigt finansiellt företag och bedriver en omfattande finansiell rörelse, innefattande bl.a. mottagande av uppsägbara medel. I ett sådant fall skulle det kunna vara svårt för allmänheten att se några fundamentala skillnader mellan betalningsförmedlaren i det selektiva systemet och en dylik i ett generellt system. Här kan andra faktorer, så- som den bild som företaget ger av sig självt, vara avgörande. Intresset bör alltså riktas mot åtgärder som tydliggör skillnaderna mellan de två kategorierna av betalningsförmedlare. Slutsatsen är att risken för att en uttagsanstormning mot en betal- ningsförmedlare i ett selektivt system skall spridas till betalningsför- medlare i generella system inte föranleder annan reglering än sådan som syftar till att tydliggöra skillnaderna mellan de två. Finansiella problem kan spridas mellan olika institut på andra sätt än genom ryktesbaserade uttagsanstormningar. Som beskrivs i kapitel 5 uppstår på olika sätt ekonomiska kopplingar mellan finansiella företag som kan leda till dominoeffekter. Institut som sysslar med betalnings- förmedling kan också ha andra typer av affärer med varandra, vilka ger upphov till fordrings- respektive skuldförhållanden mellan instituten. De värdemässigt mest omfattande verksamheterna torde vara valutahandeln och penningmarknaden. Ett utmärkande drag för handeln på värdepap- pers- och valutamarknaden är att det normalt tillämpas relativt långa tider innan fordringar till följd av en affär regleras. Det kan dröja innan en affär är clearad. Det belopp som riskeras genom att en motpart inte kan fullgöra sina åtaganden kan alltså kumuleras genom att flera affärer genomförs innan den första är reglerad. Handeln ger således upphov till finansiella bindningar mellan instituten som kan vidarebe- SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 269 fordra ekonomiska chockvågor.70 Det bör påpekas att de risker som nämnts, alltså sådana som uppstår till följd av avvecklingen av ford- ringsförhållanden uppkommna på grund av handel mellan institut, söker lagstiftare, branschorgan och andra begränsa genom regler och överens- kommelser för själva avvecklingen. En form av ekonomisk koppling är den som uppstår genom att insti- tut ger lån till varandra. Fordringar på interbankmarknaden ger upphov till risker för att fallissemang i ett institut sprids till ett annat genom att det andra institutet inte får betalt för sin fordran och därigenom kommer i trångmål. Effekten blir densamma som när en fordran uppkommen ge- nom förmedling av betalningsuppdrag eller på grund av handel mellan institut inte fullgörs, skillnaden är att fordringens ursprung är ett annat. De ekonomiska kopplingarna, i alla avseenden, till andra betalnings- förmedlare är typiskt sett svagare för betalningsförmedlare som verkar via selektiva betalsystem. Risken för effekter, på grund av transaktioner till följd av betalningsuppdrag, mellan olika betalningsförmedlare är, närmast per definition, liten. Ett kännetecknande drag för selektiva sys- tem kan nämligen sägas vara att det inte via dem går att genomföra be- talningar till eller motta betalningar från sådana som är anknutna till andra betalsystem. Betalningsförmedlare som driver selektiva betalsys- tem är inte kopplade till andra betalningsförmedlare. Ett praktiskt exem- pel: Det går normalt inte att via en dagligvarukedjas betalsystem betala till någon annan än handlarna i kedjan. Den betalningsförmedlare som sköter systemet får därför inte vare sig fordringar eller skulder till andra betalningsförmedlare genom själva betalningsförmedlingen. Det finns i och för sig inget som hindrar en betalningsförmedlare i ett selektivt betalsystem från att finansiera sig via interbankmarknaden eller att delta i handeln med olika typer av finansiella instrument. Det är emellertid inget som skiljer dessa företag i detta avseende från andra ty- per av företag. Av denna anledning är det möjligt att med bibehållen ef- fektivitet begränsa hur stora fordringar en betalningsförmedlare i ett ge- nerellt betalsystem får ha på företag som bedriver betalningsförmedling i selektiva betalsystem. Detta förhållande ger således inte upphov till nå- got speciellt motiv för reglering av just betalningsförmedlare i selektiva betalsystem. Även för det fall att den ovan nämnda dagligvarukedjan, förutom betalningsförmedling, börjar med valutahandel och dessutom finansierar verksamheten med korta krediter från olika bank-er, så för- anleder detta ingen reglering av denna, eftersom det är möj- ligt att begränsa de skyddsvärda institutens exponeringar. 70 Se Finansmarknadsrapport , riksbank, för en beskrivning av avvecklings- och motpartsrisker i det finansiella systemet. 270 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar Sannolikheten för att en störning i ett selektivt betalsystem skall fort- planta sig på ett sådant sätt att en bank eller annan central aktör i ett generellt betalsystem skulle slås ut kan alltså bedömas som liten. Slut- satsen är att det från systemskyddssynpunkt inte är nödvändigt att regle- ra betalningsförmedlare som deltar i selektiva betalsystem, förutom ge- nom åläggande av viss informationsskyldighet. Härvid bör intresset rik- tas mot villkoren för att få ta emot uppsägbara medel. Det är mottagandet av sådana medel som är den kritiska beröringspunkten mellan de två kategorierna. De krav som bör ställas för mottagandet av sådana medel kommer att behandlas i kapitel 16. 6.3.2.3Problem hos andra aktörer i betalningsförmedlingskedjan Det finns risk för att betalsystem slås ut av att någon annan, än den som tar emot transaktionsmedel ochsom är inblandad i betalningsförmed- lingskedjan, t.ex. ett dataföretag, går i konkurs eller av annat skäl inte längre ställer sina tjänster till förfogande. Tekniska fel eller konkurs hos någon annan aktör i kedjan är av en annan karaktär än de tidigare be- skrivna spridningsriskerna och de kriser som blir följden av dem är i allmänhet lättare att komma tillrätta med. Nämnda risker ger därför, från nu aktuellt perspektiv, inte upphov till ett sådant skyddsbehov att det föranleder reglering av andra aktörer i betalningsförmedlingskedjan än betalningsförmedlare. Som har beskrivits i kapitel 5, hänger systemriskerna i betalningsväsen- det i hög grad samman med konstruktionen hos dagens betalningsför- medlare, bankerna. I har det växt fram en ny typ av betalningsför- medlare som kallas (MMMFs). De utgörs av ömsesidiga fonder i vilka kunderna köper andelar som sedan kan lö- sas tillbaka. Andelarnas värde är bestämt av värdet på de tillgångar som fonden har. Typiskt för MMMFs är att de placerar i lätt omsättbara och marknadsnoterade värdepapper. Fondandelarna kan på liknande sätt som inlåning användas vid betalningsuppdrag. Poängen med MMMFs är att de håller lättvärderade tillgångar vilket möjliggör en daglig värdering av andelarna. Balansräkningens tillgångs- sida består av lättvärderade och marknadsnoterade värdepapper samt en kassa medan skuldsidan endast består av andelarna. När an-delsägarna löser in andelar tas ett belopp motsvarande andelarnas värde ur kassan. Beloppet kan tas ut kontant eller användas för betalningar till andra SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 271 konton, i eller utanför fondsystemet. Vid betalningar till andels-ägaren tilldelas denne ytterligare andelar. Risken för en uttagsanstormning mot en MMMF på grund av oklarheter om tillgångarnas värde skall i princip vara eliminerad. Skulle många andelsägare vilja lösa in sina andelar får fonden sälja tillgångar för att möta detta. Däremot kan möjli- gen misstanken om att tillgångarna skall falla i värde eller bli mindre likvida till följd av en störning på den marknad där de är noterade leda till att andelsägarna snabbt vill lösa in sina andelar. Det är oklart huruvida denna konstruktion är tillåten enligt gällande svensk lagstiftning. Kundens fordran utgör i vart fall inte inlåning enligt den nuvarande bankrörelsedefinitionen, eftersom kundens fordringar inte är nominellt bestämda. Möjligen går det att associationsrättsligt inordna konstruktionen som en värdepappersfond. En värdepappersfond kan inte förvärva rättigheter eller ikläda sig skyldigheter eller uppträda som part i eller utom domstol och kan därmed inte heller förmedla betalningar. Det är också tveksamt om enligt gällande ordning bolaget som förvaltar fon- den kan syssla med annan verksamhet, som t.ex betalningsförmedling, än just fondförvaltning. Slutsatsen från avsnitt 6.3.1 och 6.3.2 är att när det gäller generella be- talsystem i vilka betalningsförmedlarna tar emot medel som är uppsäg- ningsbara med kort varsel finns skydds-värde och skyddsbehov som mo- tiverar reglering. Frågan är hur denna reglering skall utformas. Det är i teorin möjligt att tänka sig en rad lösningar som skulle skapa ett säkert betalningsväsende. Den mest drastiska åtgärden skulle vara att förbjuda att betalningsförmedling kombineras med mottagande av medel. Med dagens teknologi skulle detta emellertid med all säkerhet leda till en kraftigt reducerad effektivitet i betalningsväsendet. Det är i och för sig teoretiskt möjligt att begränsa det tillåtna tillgodohavandet för varje kund till vad denne normalt kan tänkas behöva för sina transaktioner (ett visst belopp för privatpersoner och ett annat för storföretag). En sådan be- gränsning skulle emellertid bara minska vissa av skadeverkningarna med ett fallissemang. Den skulle inte komma tillrätta med grundproblemet att hela systemet riskerar att slås ut på grund av fallissemanget. Dessutom torde den vara ogenomförbar i praktiken. Slutsatsen är således att det inte går och inte heller är önskvärt att söka begränsa storleken på de me- del som en betalningsförmedlare tillåts ta emot. 272 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar Nästa fråga är om det är möjligt att genom reglering eliminera, eller i vart fall kraftigt minska, risken för spridningseffekter i form av ut- tagsanstormningar eller via de ekonomiska kopplingarna. Uttagsanstormningar kan uppstå på grund av att de medel som betal- ningsförmedlaren tar emot är uppsägningsbara. Det är emel- lertid inte ändamålsenligt att kräva att de mottagna medlen måste vara bundna på något sätt, t.ex. genom en viss uppsägningstid. Även om detta skulle vara bra ur stabilitetssynpunkt, är själva avsikten med dem att de på ett smidigt sätt skall kunna användas för transaktioner. Det skulle ta bort en stor del av vinsten med att betalningsförmedlaren förvaltar trans- aktionsmedel, om den som skall utföra en transaktion skall behöva säga upp motsvarande transaktionsbeloppet till betalning säg i förväg. Dessutom skulle det inte vara tillräckligt för att eliminera sprid- ningsrisken, eftersom uttagsanstormning inte är den enda källan till spridningsrisk. Ekonomiska kopplingar mellan betalningsförmedlarna utgör en annan källa. Här är utgångspunkten att det inte går att åtgärda spridningsrisken genom att begränsa betalningsförmedlarnas fordringar på varandra, eftersom det skulle minska effektiviteten i betalsystemet avsevärt. Således måste regleringen inriktas på att göra betalningsförmedlarna motståndskraftiga mot såväl fallissemang i andra betalningsförmedlande institut som förändringar i de makroekonomiska förhållandena. För att skydda betalningsväsendets funktionsförmåga är det, på grund av sprid- ningsrisker som medför att hela systemet kan slås ut till följd av ett en- skilt fallissemang, nödvändigt att reglera betalningsförmedlare som tar emot medel och bedriver betalningsförmedling i ett generellt system, bl.a. genom att styra deras risktagande och val av soliditet. 6.4Motiv till reglering från konsumentskyddssynpunkt Som redan sagts i inledningen till betänkandet, anser kommittén att det är angeläget att motiven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen ren- odlas. De finansiella företagen bör bara särbehandlas i den mån det finns särskilda skäl härför. I föregående avsnitt konstaterar kommittén att systemskyddsintresset på betalningsområdet motiverar särreglering av betalningsförmedlare som förmedlar betalningar i ett generellt betalsystem och som tar emot medel som är uppsägningsbara med kort varsel. I detta avsnitt analyse- ras vilka motiv som finns för att reglera betalningsförmedlare ur konsu- mentskyddssynpunkt. Med konsument avses här alla konsumenter av SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 273 betalnings- och likviditetstjänster, dvs. alla kunder, även företag, till be- talningsförmedlare. Det är ett centralt konsumentskyddsintresse att betalningsförmedlare kan fullfölja gjorda åtaganden. Även ur effektivitetssynpunkt är det vik- tigt att det finns betalningsförmedlare som medborgarna har förtroende för och som de törs anförtro kapital. Som redan påpekats kan en betal- ningsförmedlare öka effektiviteten i betalningsförmedlingen genom att ta emot och förvalta transaktionsmedel som är avsedda för framtida trans- aktioner. Den som överlåter medel till en betalningsförmedlare vill na- turligtvis gärna veta att denne kan fullgöra sina åtaganden. Den som har satt in pengar på ett konto i en bank vill vara säker på att få tillbaka dem och kunna disponera medlen i enlighet med de villkor som gäller för kontot i fråga. Insättaren vänder sig till banken som kund, i syfte att kö- pa betalnings- och lividitetstjänster. Tjänsternas karaktär gör att kunden blir finansiär av bankens verksamhet, men insättaren har nor- malt inget intresse av att ta finansiella risker med inlåningsmedlen. Den- na blandning av rollerna som kund respektive finansiär skiljer betal- nings- och likviditetstjänsterna från flertalet andra varu- och tjänsteom- råden. Den som skall lämna medel till en betalningsförmedlare, t.ex. en in- sättare som skall sätta in pengar på konto i en bank, har således intresse av att kunna bedöma betalningsförmedlarens soliditet. Detta kan emel- lertid vara svårt om betalningsförmedlaren placerar de mottagna medlen i svårvärderade krediter såsom bankerna gör. Det gäller i särskilt hög grad för hushåll och mindre företag. Även om betalningsförmedlaren skulle placera medlen i lättvärderade tillgångar är konsumenter av betal- ningstjänster i regel inte intresserade av att lägga ned tid på att bedöma betalningsförmedlarens finansiella status.