sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Även andra aktörer kan låna på dagslånemarknaden, men då i regel mot säkerhet eller i form av repor.49 Banker ger även lån med längre löptid till varandra. Dessa lån brukar kallas depositioner och finns med löptider upp till . Volymerna på den s.k. depositmarknaden är mycket stora.50 Det är värt att påpeka att på depositmarknaden deltar många olika typer av aktörer, inte bara ban- ker, även om dessa dominerar marknaden. Även icke-finansiella företag deltar. Lånen sker i regel utan säkerhet, men mindre aktörer kan endast låna genom repor. De ekonomiska kopplingarna mellan de finansiella företagen innebär att solvensproblem i ett institut kan på ett dominoliknande sätt spridas till andra institut. I takt med att att de finansiella marknaderna integreras internationellt ökar även kopplingarna mellan institut i olika länder. 47Rädsla för marknadssammanbrott tycks utgöra ett skäl för varför Fed i beslutade att organisera en räddning av hedge-fonden när den var konkursmässig . Se också Finans- marknadsrapport , riksbank, för en beskrivning av avvecklings- och motpartsrisker i det svenska finansiella systemet. 48Se Controlling Risk in i , vol 28, Nr 4 av och för en analys av fördelar och nackdelar med olika system. 49Repa är förkortning för repurchase agreement och innebär en försäljning av värdepapper med avtalat återköp och motsvarar i princip ett lån mot säkerhet i värdepapper. 50Svenska banker lånar inte bara av varandra utan i hög grad även av utländ- ska banker på den s.k. Eurodepositmarknaden. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 237 så sätt kan en kris i ett land sprida sig över världen. Ett speciellt problem är motpartsrisken som uppstår vid valutahandel.51 I motsats till de förväntningsstyrda systemrisker som beskrivs i avsnitt 5.2 och 5.3, är de systemrisker som beskrivs i detta avsnitt inte beroende av att institutet är kreditgivare. Det centrala här är institutets roll som betalningsförmedlare. Eftersom bankernas monopol på inlåning har gett dem en särställning när det gäller betalningsförmedling, har kommittén valt att kalla också de institut som analyseras i detta avsnitt för banker. Bankernas roll i betalningsväsendet medför att de regelbundet gör stora betalningar till varandra. En banks kunder lämnar betalningsupp- drag som innebär att banken skall överföra medel till andra banker. Om banken inte kan genomföra dessa betalningar på grund av brist på likvi- ditet, som i och för sig kan bero på att banken är insolvent, medför det att andra banker kan få brist på likviditet som medför att de i sin tur inte kan genomföra sina betalningar. På så sätt kan betalningsproblemen spridas snabbt på ett dominoliknande sätt bland bankerna. Förmedling av kunders betalningar innebär inte några direkta ekono- miska kopplingar mellan de inblandade bankerna. Det är inte den betal- ningsmottagande banken som har en fordran på den avsändande banken, utan antingen uppdragsgivaren eller den slutliga betalningsmottagaren. Den mottagande banken är inte skyldig att betala till betalningsmottaga- ren förrän beloppet har gottskrivits dennes konto, vilket i regel inte görs förrän banken har erhållit medlen. Tvärtom brukar bank-en vänta med att gottskriva kontot (s.k. float).52 Däremot kan det uppstå indirekta ekonomiska kopplingar mellan bankerna genom att de som skulle ha mottagit betalningar från kunder i en insolvent bank i sin tur inte kan fullfölja sina åtagande gentemot sina banker. Detta utgör troligtvis inget större problem när det gäller vanliga betalningar från hushåll och företag, s.k. massbetalningar, men däremot om det är frågan om en stor betalning, t.ex. i samband med en värdepap- persaffär. 51En anledning till att motpartsrisken är särskilt stor i detta sammanhang är att betalningssystemen i olika valutor inte är öppna , varmed likvid mot leverens inte alltid är praktiskt genomförbart. Denna typ av risk brukar benämnas Herstatt-risk efter en tysk bank som gick omkull 1974 (se kapitel 4). 52Rättsläget är inte helt klart på detta område. Se artikel om floaten i Penning- och Valutapolitik, nr 3-4, 1997, för en diskussion. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 238 Som beskrivs i föregående avsnitt har banker även egna fordringar på varandra. Dessa fordringar uppstår dels genom att bankerna ger lån till varandra i olika former, dels genom att de handlar med värdepapper. Dessa fordringar kan vara så stora att om en bank ställer in betalningar- na, hamnar andra banker inte bara i akut likviditetsbrist, utan kan också bli insolventa. Eftersom det inte är allmänt känt hur dessa fordringar ser ut, har marknaden svårt att allokera likviditet till rätt institut. Därmed kan fler banker tvingas ställa in betalningarna. En stor del av de ca 300 miljarder per dag som avvecklas i , system för avveckling av betalningar, utgörs av interbank- betalningar, dvs. transaktioner mellan banker som inte är kundrelaterade. Det är dels betalningar relaterade till interbanklån, dels betalningar rela- terade till handel i valuta och olika finansiella instrument. Därtill kom- mer att en stor del av transaktionerna mellan banker först nettas inom andra clearingsystem (VPC och OM)53 och endast det nettade beloppet clearas i . Förutom de systemrisker som uppstår till följd av finansiella och ekono- miska kopplingar mellan banker, finns även vad som kan kallas teknisk systemrisk, nämligen risk för att systemet utsätts för en störning på grund av fel i den tekniska utrustningen eller mänskliga misstag i hante- ringen av det tekniska systemet. Dagens clearingsystem är baserade på datateknik och om ett fel uppstår i datasystemet, t.ex om ett datorhaveri uppstår i en enskild bank såsom skedde i Bank of 1985, kan clearingen bryta samman. En sådan situation kan i värsta fall leda till att betalningsväsendet upphör att fungera.54 Ett aktuellt tekniskt problem är att många datorsystem inte klarar av att hantera . Finansin- spektionen har uppmärksammat problemet och begärt att bank-erna skall redogöra för deras anpassningsarbete . Många clearingsystem bygger på multilateral nettning som innebär att varje deltagare får en enda betalningsförpliktelse eller fordran gente- mot övriga deltagare. Sådan nettning kan medföra problem för avveck- lingen om en eller flera deltagare inte kan betala. Således finns risk för att systemet bryter samman, även om övriga deltagare är likvida. 53VPC handhar nettning av betalningar avseende värdepapper medan betal- ningar med ursprung i derivathandeln sköts av OM. Nettning av massbetal- ningar sköts av . 54Se Bankkriser och deras hantering: en rapport till revisorer av och för en beskrivning av förloppet efter datorhaveriet i Bank of . Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 239 detta är en form av teknisk systemrisk, eftersom den beror på konstruk- tionen av clearingsystemet. arbetar med att öka säkerheten i clearingsystemen. Tidi- gare clearades betalningar mellan bankerna en gång . Detta skedde genom beräkning av varje banks nettoposition som reglerades via bankernas konto i . är RIX-systemet ett s.k. RTGS- system,55 som innebär att betalningar avvecklas brutto, dvs. varje trans- aktion för sig, löpande . använder dock både VPC och OM multilateral nettning. För att minska risken för ett sam- manbrott går OM in som motpart i clearingen, vilket VPC inte gör. Om OM:s kapital inte räcker för att täcka betalningarna från en medlem i clearingen kan dock sammanbrott fortfarande ske.56 I avsnitt 5.2 – 5.5 har olika källor till spridningsrisker diskuterats. Av analysen framgår att de mest utsatta instituten är de som ger krediter, tar emot inlåning och är betalningsförmedlare. I detta och nästa avsnitt analyseras statliga ingripanden i systemstabiliserande syfte gällande des- sa institut. När det gäller institut som bedriver någon eller några, men inte alla, av dessa verksamheter är, såsom kommer att diskuteras mer utförligt i kapitel 6 och 7, resonemanget tillämpligt i valda delar. Kommittén har valt att kalla även de institut som analyseras i detta och nästa avsnitt för banker, eftersom kreditgivning i kombination med inlåning och betalningsförmedling är kännetecknande för dagens bank-er. Såsom redan påpekats innebär detta inte att kommittén anser att dessa egenskaper bör utgöra grund för definition av bankrörelse. Kommittén återkommer till den frågan i kapitel 6, där motiv till reglering av betal- ningsväsendet analyseras mer i detalj. Historiskt sett var den första offentliga åtgärden för att förhindra systemkriser att uppdra åt att agera "Lender of Last Re- sort" (LLR). Tanken är att om uttag från insättare eller refinansierings- problem på kapitalmarknaden beror på ogrundad misstro, skall en bank kunna vända sig till och få kredit.57 Genom att ger krediter till banker med tillfälliga likviditetsproblem kan rent för- väntningsstyrda, och därmed omotiverade konkurser undvikas. 55RTGS står för real time gross settlement. 56Se SOU 1993:114 för en närmare beskrivning av risker inom clearing och avveckling. 57Riksbanken får enligt gällande ordning även bevilja kredit till andra finan- siella företag än banker som står under tillsyn. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 240 förhindras inte bara eventuella spridningseffekter som kan ge upphov till systemkris, utan även uppkomsten av samhällsekonomiska kostnader i samband med den enskilda konkursen. bör inte stödja banker med genuina soliditetsproblem, eftersom det skulle betyda att ineffektiva och illa skötta banker skulle kunna leva vidare. Det finns emellertid två faktorer som komplicerar bilden. För det första måste informationsproblemen beaktas. För att Riks- banken skall ha en chans att fullgöra sitt LLR-åtagande utan att riskera att stödja banker med otillräckligt eget kapital, måste den (eller någon annan statlig instans) fortlöpande inhämta information om bankernas ställning.58 Det grundläggande informationsproblemet – att bankkrediter ges på basis av utvärderingar som endast banken känner till – gör att det inte är tillräckligt att granska balansräkningen och bokförda värden för att bedöma en banks finansiella ställning. Å andra sidan kan staten inte granska en banks enskilda kreditbeslut, eftersom det skulle innebära att det samhällsekonomiska värdet av bankens kredittjänster kraftigt reduce- rades genom de stora resurser som måste läggas på granskningen. Vida- re innebär de ekonomiska kopplingarna mellan finansiella företag att det kan vara svårt för , likaväl som för andra aktörer, att avgöra i vilken mån en betalningsinställelse leder till enbart likviditetsproblem för andra institut. Sammanfattningsvis innebär informationsproblemet att det är omöjligt för att perfekt skilja ut de banker som bör få stöd. Således finns det risk för att kostnader uppstår på grund av att antingen för många eller för få banker får stöd. En bank behöver normalt sett ställa säkerheter för all upplåning i . Syftet med säkerhetskravet är att undvika att banken får lån hos på för förmånliga villkor, dvs. att får bära risk utan att få ersättning för detta. Ett problem med säkerhetskravet är att en bank, vars tillgångar består av illikvida lån, i och för sig kan ha tillräckligt med eget kapital för att uppfylla kapitaltäckningskraven utan att kunna ställa säkerhet i marknadsvärderade papper. Dessutom är det i en situation där banken inte kan ställa fullgoda säkerheter som banken verkligen är i behov av lån från . I annat fall torde banken kunna låna på kapitalmarknaden.59 58 I vilken mån skall inhämta denna information själv eller er- hålla den från är inte väsentligt för det aktuella resone- manget. 59 krav på säkerheter för alla lån innebär att bankerna måste ha en relativt stor värdepappersportfölj, vilket ökar deras upplåningsbe- hov. Om denna upplåning sker kortfristigt kan detta system innebära ökade systemrisker. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 241 Om en bank inte kan ställa accepterade säkerheter för lån i Riks- banken kan den be om lån på särskilda villkor. Enligt riksbankslagen får bevilja kredit till svenska företag som står under tillsyn av på annat än penningpolitiskt motiverade villkor, om det finns synnerliga skäl för det. Om nekar kredit, på grund av att den finner att synnerliga skäl inte föreligger, kan en bank som har tillräckligt med eget kapital för att uppfylla kapitaltäckningskraven bringas på fall genom att den måste realisera tillgångar till låga priser för att kunna betala ut pengar till insättarna. Om å andra sidan tar emot svårvärderade tillgångar som säkerhet, finns det risk för att värdet på dessa tillgångar är för lågt för att täcka lånet. För att und- vika att lånet innebär en subvention till banken, kan i möjli- gaste mån i räntesättningen prissätta risken. kan det vara svårt för att ta ut fullt pris givet bankens finansiella situation. Den andra faktorn att ta hänsyn till är systemrisken. Vid ansökan om kredit på särskilda villkor bedömer om situationen kan be- traktas som så extraordinär att systemstabiliteten är hotad och det där- med föreligger synnerliga skäl för att bevilja kredit.60 Om systemstabili- teten är hotad, är det i praktiken svårt för att neka kredit, även om banken har genuina soliditetsproblem. Att ge lån på särskilda villkor är förenat med problem. En fråga är hur länge skall hålla en bank under armarna. Systemrisken behöver ju inte bli mindre . En annan är hur skall ställa sig till en bank som inte möter marknadens kapitalkrav, men väl de formella kapitalkraven. En sådan bank kan ju inte överleva utan kapital- tillskott eller statligt stöd, om den inte förändrar verksamheten. Påståendet som gjordes inledningsvis att inte bör bevilja kredit till en bank med genuina soliditetsproblem bör modifieras. Om såsom "Lender of Last Resort" nekar kredit kommer den aktuella banken inte att kunna fullgöra sina betalningar. Detta innebär att banken kan försättas i konkurs. Att en bank inte kan betala sina skul- der innebär emellertid inte nödvändigtvis att den bör avvecklas, utan verksamheten kan vara så pass samhällsekonomiskt värdefull att den bör fortsätta genom rekonstruktion av banken. Således är det önskvärt att det vore möjligt för att bevilja kredit till banken, utan att detta utgör en subvention till bankens ägare. Med andra ord skulle LLR-funktionen kunna utgöra en del i ett system för hantering av banker med finansiella problem. Såsom redan påpekats avser kommittén att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet. Om det står helt klart att en bank är så olönsam att dess verksamhet bör avvecklas, bör neka kredit. I stället för att ge kredit till 60 Finansmarknadsrapport I, riksbank, s. 8. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 242 denna bank, skulle för att undvika systemeffekter kunna stötta de institut som får problem till följd av betalningsinställelsen. Detta förfarande är emellertid problematiskt på grund av vad som i före- gående avsnitt beskrevs som teknisk systemrisk; om ett institut ställer in betalningarna, kan inte den multilaterala nettningen i VPC genomföras. Detta kan leda till ett avbrott i betalningarna i detta system som medför att instituten får svårt att klara av sina åtaganden i andra avseenden. Således måste systemen för clearing och avveckling förbättras innan en sådan hantering av systemrisken är möjlig. arbetar med att förbättra avvecklingsprocedurerna i clearingsystemen. Såsom påpekas inledningsvis har de finansiella företagen i vissa avseen- den betydelse för det finansiella systemet på ett sätt som liknar vägarnas betydelse för vägnätet. Om en bank fallerar kan den inte genast och utan kostnader ersättas av en ny bank.61 En ny bank måste investera i data- system för kontohantering och bygga upp långsiktiga relationer med kunderna för att skaffa den information som krävs för en lönsam kredit- givning. Det är av denna anledning som det för det mesta är både priva- tekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamt att finna en rekonstruk- tionslösning, i stället för att avveckla en bankrörelse vid fallissemang. I detta avsnitt skall behovet av att reglera en bank som ger kredit, tar emot inlåning och bedriver betalningsförmedling analyseras. Eftersom det finns stora risker för att det uppstår samhällsekonomis- ka kostnader när en bank misslyckas med att fullgöra sina åtaganden, bör som redan påpekats banker vara motståndskraftiga mot störningar. En bank kan i princip aldrig bli fullständigt säker, om den på ett till- fredsställande sätt skall kunna fullgöra sin uppgift att överta och hantera risker. Bankens ledning och ägare har självmant anledning att kontrollera risken i rörelsen, eftersom en konkurs skulle innebära att ledningen blev av med sina arbeten och ägarna skulle förlora kapital och rätten till framtida vinster. En central fråga är om bankens ledning och ägare alltid har skäl att ur ett samhällsekonomiskt perspektiv begränsa risken till- räckligt. 61 I vissa avseenden kan en bank ersättas av en annan verksam bank utan någ- ra nämnvärda kostnader. Detta gäller t.ex. betalningsförmedling. Denna er- sättningsmöjlighet skulle göra systemet mindre känsligt för fallissemang om det inte vore för spridningsrisken som innebär att ett fallissemang kan spridas och medföra att samtliga verksamma banker slås ut. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 243 Risken för att en bank skall fallera beror dels på risken i portföljen av tillgångar, dels på strukturen på finansieringen av denna portfölj. En större mängd eget kapital medför att banken klarar större variationer i värdet på tillgångarna utan att fallera. En fråga är därför om bankens ledning och ägare har skäl att välja en verksamhet som är avpassad till mängden eget kapital. Detta kommer i det följande betecknas att de väl- jer tillräckligt hög soliditet. En besläktad fråga är om banken har till- räcklig anledning att begränsa risken i rörelsen. I avsnitt 5.2-5.5 redogörs för olika vägar som problem i ett finansiellt företag kan spridas till andra finansiella företag. Till viss del kan sprid- ningsrisken begränsas genom att institutens exponeringar gentemot var- andra begränsas. Genom att begränsa exponeringen minskar de ekono- miska kopplingarna mellan instituten som beskrivs i avsnitt 5.4. Om in- sättare och andra finansiärer vet att deras bank endast har en begränsad fordran på ett institut som fallerar, kan också risken för att de drar till- baka sin finansiering till följd av fallissemanget på det sätt som beskrivs i avsnitt 5.2 och 5.3 minska. Det är inte alltid praktiskt möjligt att begränsa de finansiella företag- ens exponeringar gentemot varandra. Framför allt betalningsförmedlare har svårt att begränsa sina exponeringar mot andra betalningsförmedlare i samma betalsystem, eftersom dessa uppstår som ett resultat av betal- ningsförmedlingen. Således är det svårt att begränsa bankernas expone- ringar mot varandra. Det är inte heller alltid tillräckligt att begränsa fordringarna på andra banker för att eliminera spridningsrisken. Insätta- re och andra finansiärer som misstänker att deras bank har en likartad portfölj av tillgångar som den bank som fallerade kommer att dra tillba- ka sin finansiering oavsett om deras bank har en fordran på den fallerade banken. I dessa fall måste spridningsrisken minskas genom att bankens allmänna motståndskraft mot fallissemang i andra institut öka. Under normala omständigheter har ledning till och ägare av en bank i den mån det är praktiskt möjligt anledning att själva begränsa bankens exponeringar mot andra institut och att öka kapitalet för att på så sätt minska risken för att bankens ställning hotas av att ett annat institut fal- lerar. Det finns dock anledning för staten att reglera bankernas val av exponeringar och soliditet, eftersom en bank som fallerar till följd av misskötsel kan dra med sig även välskötta banker i fallet. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 244 En banks ledning och ägare har inte anledning att beakta alla de kostna- der som uppstår till följd av att banken fallerar. Av detta skäl finns det risk för att banken väljer en lägre grad av soliditet än den som är önsk- värd ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. När beslut fattade av enskil- da aktörer medför kostnader för andra, utan att den som fattar beslutet har anledning att ta hänsyn till dessa kostnader, föreligger s.k. externa effekter, som allmänt är ett motiv för reglering.62 Det är möjligt att identifiera flera externa effekter på det finansiella området. De allvarligaste är utan tvivel de fall då finansiella problem i en bank medför att andra banker (och andra finansiella företag) får pro- blem, som därmed leder till att de samhällsekonomiska kostnaderna av fallissemanget ökar. Att andra institut riskerar att få problem är inget som ägarna och ledningen i en enskild bank självmant har anledning att beakta och som följd därav finns det risk för att de väljer för låg grad av soliditet. Inte heller bankens finansiärer har anledning att fullt ut beakta de kostnader som uppstår när banken går i konkurs. En insättare som rusar till banken för att ta ut sina pengar gör detta för att öka chansen att få ut sina pengar. Insättaren beaktar inte att detta beteende ökar risken för att banken blir insolvent, att andra insättare i sin tur inte får ut sina pengar samt att låntagare får sina kreditrelationer avbrutna och de kostnader som är förknippade med detta. Inte heller beaktar insättaren risken för att beteendet skapar osäkerhet hos andra personer som då går till sina banker och tar ut pengarna. Detsamma gäller aktörerna på kapitalmark- naden, som var och en vill säkra sitt eget lån till banken. Även om banken är insolvent, kan det vara bättre för bankens finansiärer som kollektiv att banken drivs vidare i väntan på en rekonstruktionslösning. En sådan lösning kommer emellertid inte utan vidare till stånd på privat initiativ, eftersom en enskild långivare till banken kan få tillbaks hela sitt lån om det krävs tillbaks med en gång. 62 Externa effekter kan vara såväl positiva som negativa. Båda typer kan utgö- ra motiv till reglering. Vid positiva externa effekter är syftet med regleringen ofta att stimulera produktionen, såsom exempelvis på kulturområdet. Vid ne- gativa externa effekter är syftet däremot att begränsa de företeelser som ger upphov till effekterna. När det gäller systemstabiliteten är det negativa exter- naliteter främst i form av spridningsefffekter som står i fokus. Det är dessa som kommittén åsyftar med termen externa effekter. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 245 Som framgår av diskussionen i de föregånde avsnitten, kan insättnings- garantin och funktion som "Lender of Last Resort" betrak- tas som medel att minska externa effekter av finansiärernas beteende. Genom dessa minskas risken att en bank fallerar till följd av att insättare eller andra långivare drar tillbaka sin finansiering av banken på felaktiga grunder. De ingrepp i marknadsekonomin som dessa medel utgör är emellertid inte helt problemfria. Risken finns att dessa garantier i sin tur påverkar beteendet hos bankens ledning och ägare på ett för samhälls- ekonomin negativt sätt. För att bankens ledning och ägare skall välja en samhällsekonomiskt optimal grad av soliditet, måste de beakta alla kostnader som uppstår om banken fallerar. När det gäller finansiärernas kostnader (förluster vid konkurs) beaktas dessa normalt genom prissättningen; en högre konkurs- risk leder till ökade upplåningskostnader varför låntagaren, dvs. banken, har anledning att försöka begränsa konkursrisken. När det gäller inlåning och interbanklån har finansiärerna dessutom möjlighet att dra tillbaka sin finansiering om de tycker att risken blir för stor. Eftersom banken inte kan överleva utan denna finansiering, har bankens ledning och ägare i en värld utan insättningsgaranti och likviditetsstöd från all anledning att oroa sig för att banken skall bli av med sin finansiering och därför skäl att välja en hög grad av soliditet.