sou · GMB333 · 1999-01-01 00:00:00 — Därefter kan idrottens fostrande karaktär nämnas. I direktiven till idrottsutredning stadgas bl.a. att det internationella tävlingsut- bytet "skapar en viktig grund för ökad förståelse för levnadsvillkor och förhållanden i andra länder" samt att idrottsrörelsen konsekvent i inter- nationella sammanhang "verkat för att få erkännande för de demokra- tiska principerna om människornas lika värde och rättigheter". Dessutom framhålls att grupper "som annars har svårt att finna en plats i samhället" kan finna gemenskap och stärka sin självkänsla genom idrotten. Vidare att tävlingsinslaget inom idrotten inte enbart utgör ett stimulerande spänningsmoment utan också är något som stärker männi- skors samarbetsförmåga och laganda. Det är således inte enbart utifrån ett folkhälsoperspektiv som idrott kan generera s.k. positiva externa effekter för den svenska samhällsekonomin. Statsmakten kan även ha anledning att stödja idrottsrörelsen utifrån ett s.k. elitidrottsmål . Det är ingen nyhet att det finns ett utbrett intresse hos den breda allmänheten för idrott på elitnivå. Detta kan i sig vara ett argument för att staten skall stödja verksamheten. Utifrån ett sådant perspektiv får elitidrotten ett egenvärde , och kan i detta avseende jäm- Nya tider och gamla problem 69 ställas med andra kulturella verksamheter vilka erhåller statligt stöd. kan stöd till elitidrott även motiveras indirekt utifrån tesen att "elit föder bredd". Enligt denna tanke kan elitidrott skapa intresse hos den breda allmänheten för fysisk aktivitet, och därmed indirekt stärka breddidrotten och – i förlängningen – folkhälsan i landet. Det är nu viktigt att betona att statliga mål knutna till idrotten som en aktivitet är riktade mot hela befolkningen. Statsmakten, som företrädare för folket, vill naturligtvis att alla medborgare skall tillförsäkras en sund hälsa och beredas möjlighet till både rekreation och förnöjelse. Dessutom är den nuvarande idrottspolitiska ordningen – där idrottslig aktivitet uppmuntras genom anslag till frivilliga och icke-statliga orga- nisationer – inte det enda alternativet för statligt agerande. Det går tvärtom att argumentera för att stöd till frivilligt organiserad verksam- het inte når ut till alla medborgare. Det kan t.ex. vara svårt för staten att främja den icke-organiserade enskilde motionärens intressen genom anslag till organisationer i vilka denne saknar medlemskap. I princip finns det många strategier de offentliga institutionerna kan använda för att befrämja idrottslig aktivitet. Om statsmakten t.ex. avser att främja idrott utifrån ett folkhälsoperspektiv kan detta åstadkommas genom informationskampanjer, genom ökade satsningar på offentligt anordnade idrottsanläggningar och motionsslingor eller t.o.m. genom något så enkelt som statlig subvention av promenadskor. Detsamma kan sägas gälla för statens stöd till elitidrott. Inte minst de forna har visat att det inte finns en nödvändig koppling mellan elitidrott och frivillig organisering. Tvärtom kunde dessa länder hävda sig mycket väl internationellt med en offentligt organiserad idrott på elitnivå. Vad jag vill betona i sammanhanget är endast att den nuvarande ordningen – med anslag till frivillig verksamhet – är en politisk lösning av flera. Och vill man förstå varför statsmakten valt en idrottspolitik inriktad i huvudsak på anslag till frivillig verksamhet måste man därför även fråga sig vilka andra värden som statsmakten velat främja genom just detta agerande. 1.5.2Statliga motiv knutna till idrotten som en folkrörelse Ett första argument för att staten skall stödja idrottslig verksamhet ge- nom anslag till frivilliga organisationer kan ta fasta på idrottsrörelsens historiska ursprung. Idrottsrörelsen växte fram i den civila samhälls- sfären. Den uppstod genom att friv illiga entusiaster på sin fritid gick samman i föreningar och slutligen bildade ett gemensamt riksförbund. Trots att rörelsen tidigt erhöll statligt stöd har verksamheten alltid byggt på denna frivillighetens princip. Kanske kan detta i sig vara ett tillräck- 70 Nya tider och gamla problem ligt argument för att den svenska idrotten även fortsättningsvis skall utvecklas som en i huvudsak frivilligt organiserad verksamhet. I folkrö- relsernas förlovade land kanske ett folkrörelseperspektiv på idrotten är något så självklart och naturligt att det inte behöver en närmare argu- mentering. Ett annat argument kan fokusera på värdet av det föreningsliv som idrottsrörelsen är uppb yggd kring. Ända sedan de första statsanslagen till idrott har det medföljande föreningslivet på olika sätt framhållits såsom värdefullt av de politiska institutionerna. Det har bl.a. betraktats som en meningsfull och sund fritidssysselsättning för en ungdom som annars riskerat att ägna sig åt andra, mindre "uppb yggliga", verksam- heter. Dessutom har föreningslivet uppfattats som en skola i demokrati. Följande citat är hämtat ur idrottsutrednings direktiv: "Den breda folkrörelseidrotten ger varje deltagare möjlighet att, genom sitt medlemskap i en förening, påverka verksamheten och låta den utvecklas efter sina och gruppens önskningar och prioriteringar. Den demokratiska mötesordningen ger också goda tillfällen för barn, ungdomar och vuxna att lära sig att tillämpa de demokratiska spelreglerna." Med ett liknande argument, och i den amerikanske statsvetaren efterföljd, kan man säga att inte bara den direkta idrottsverksamheten utan även föreningslivet skapar ett socialt kapital hos bl.a. ungdomen – något som i förlängningen kommer hela samhället till del. Slutligen kan, utifrån statsmaktens synvinkel, även ekonomiska aspekter läggas. Grunden för den svenska idrottsrörelsen utgörs av de många frivilligas ideella insatser. Om vi således bortser från att frivillig verksamhet kan generera s.k. positiva externa effekter för samhället återstår det fortfarande anledningar för statsmakten att välja denna grundläggande form av idrottspolitik. Genom anslag kan statsmakten utnyttja den idealitet och kunskap som finns inom de frivilliga organi- sationerna. Den förda politiken kan således vara ett mycket kostnads- effektivt sätt att uppmuntra en samhällsnyttig aktivitet. 1.5.3Att styra eller inte styra? Statens idrottspolitik kan således ses som ett försök att förena två olika målsättningar; dels uppmuntra förekomsten av idrottslig verksamhet, dels uppmuntra att denna verksamhet bedrivs inom en folkrörelse. Vi kan nu relatera dessa två övergripande målsättningar till statsmaktens intresse av politisk styrning. Häri ligger statsmaktens dilemma vilket kan Nya tider och gamla problem 71 formuleras som en ambition av att både styra och inte styra idrotts- Statlig styrning är – vilket tidigare påpekats – naturlig utifrån ett ideal om en fungerande demokratisk process. Dessutom satsar staten stora summor av offentliga medel på den frivilliga idrotten. Naturligtvis medför detta ett intresse och ansvar hos den politiska makten att säkerställa att dessa medel utnyttjas kostnadseffektivt och i enlighet med riktlinjer fastställda av riksdag och regering. Men som statsmakten således har ett intresse av att styra över de statliga idrottsanslagen finns det även ett intresse av att låta bli. Först och främst därför att idrottsrörelsen de facto utgör en folkrörelse . Idrottsrörelsen är inte en del av statsapparaten utan en frivillig och icke- statlig organisering med ett grundläggande intresse av autonomi. RF:s förhållande till staten är i detta avseende mycket intressant. Som den i särklass viktigaste organisationen inom idrottsrörelsen har RF utfört olika former av m yndighetsuppdrag på det idrotts- politiska området. RF har med andra ord utvecklat en myndighetsroll. Därmed inte sagt att organisationen kan likställas med ett statligt ämbetsverk. Enligt parlamentarismens princip har regeringen det politiska ansvaret för förvaltningens verksamhet. Det är således naturligt att förutsätta att statsmakten har en sorts grundläggande auktoritet över förvaltningens tjänstemän. Implicit finns detta uttalat i formuleringar som att förvaltningen "står till regeringens förfogande" eller som regeringens "förlängda arm". I sin relation till RF saknar dock stats- makten denna grundläggande auktoritet. RF har aldrig betraktat den egna organisationen som ett instrument för de politiska organen – tvärtom har just oberoendet i förhållande till staten alltid varit det cent- rala. Man kan tvärtom argumentera för att RF har fått en myndighetsroll därför att statlig styrning inom den frivilliga idrottens område inte ansetts som önskvärt. Det kan således vara problematiskt för staten att försöka styra idrottsrörelsen eftersom en sådan politik riskerar att möta ett motstånd hos de grupper som politiken riktas mot. Vi måste med andra ord sk ilja på att idrottsrörelsen kan bedriva en verksamhet som uppfattas som samhällsnyttig – och därmed förtjänt av statligt stöd – och hur en sådan folkrörelse reagerar på ett statligt engagemang inom det egna verksam- hetsområdet. Dessutom främjas flera av statens idrottspolitiska mål just genom avsaknaden av statlig styrning. Skall t.ex. föreningslivet inom idrotten fungera som en reell "skola i demokrati" är det naturligtvis mindre lämpligt av staten att ställa krav på hur verksamheten skall bedrivas och organiseras. Vill staten uppmuntra medborgarnas förmåga t ill frivilligt engagemang är det viktigt att den verksamhet som utförs inte börjar att 72 Nya tider och gamla problem uppfattas som ett offentligt åtagande. Statlig styrning riskerar således inte enbart att möta ett motstånd hos de frivilliga organisationerna. Någonstans finns även den gräns där ett allt för starkt statligt inflytande riskerar att skada de frivilliga fundament som bär upp verksamheten. Statlig styrning av frivillig verksamhet är med andra ord något ytterst problematiskt. Det kan å ena sidan leda till ökad överensstämmelse mellan statliga intentioner och den reella politikens utfall – det riskerar å andra sidan att skada de värden som staten genom sin stöd avser att främja. Det kan motiveras utifrån ett ideal om en fungerande demokratisk process. Det kan inte på samma sätt motiveras utifrån ett ideal om en autonom folkrörelse. Nya tider och gamla problem 73 2Staten och idrottsrörelsen – en historisk skiss Det föregående avsnittet utgjorde ett försök att renodla ett grundläg- gande problem i relationen mellan staten och idrottsrörelsen. Diskus- sionen kan nu utvecklas genom en kortfattad historisk skiss av statens förhållande till idrottsrörelsen; detta kan dels sätta dagens situation i sitt historiska sammanhang, dels visa hur båda parter tidigare försökt att hantera de dilemman som statsanslaget medfört. 2.1Idrottens väg till folkrörelse Grunden till dagens svenska idrottsrörelse lades sista kvartssekel. Det föreningsbildande som stod i centrum för den fortsatta utvecklingen påbörjades för att därefter kraftigt t illta . I fråga om verksamhet dominerade gymnastiken inledningsvis. började dock även en rad andra idrotts- grenar – såsom rodd, cykel, friidrott, skridsko, simning – att utvecklas i organiserade former. framstod friidrotten som den all- varligaste utmanaren av den frivilliga gymnastikens dominans. framträder en ny bild där de mest populära före- ningsverksamheterna utgörs av friidrott, fotboll och skidåkning. De första betydande riksorganisationerna uppstod : 1897 bildades för idrottens främjande () och 1903 t illkom gymnastik- och idrotts- föreningars riksförbund (, RF). Dessa organisationer var både till sin inriktning och organisatoriska struktur mycket olika. var närmast att betrakta som en främjandeföre- ning, där verksamheten i allt väsentligt dominerades av en handlings- kraftig styrelse. Målet var att allmänt leda, propagera för och under- stödja inhemsk idrott. I praktiken handlade mycket av arbetet om att mobilisera medel till idrottslig verksamhet. Dessutom ansvarade man för stora punktinsatser, t.ex. byggandet av inför 74 Nya tider och gamla problem Däremot a vhöll sig föreningen från att påverka det dagliga idrottsarbetet ute i lokalföreningarna. förmåga att effektivt samla medel till idrottslig verksamhet kan till stor del förklaras av dess sociala sammansättning. torde utgjort den mest socialt exklusiva gruppen över huvud taget i folkrörelsesammanhang. Detta borgade inte minst för goda kontakter med näringslivet. Till skillnad från blev RF organisatoriskt upp- byggd som en klassisk folkrörelse. Det som sätter sin särprägel på RF i organisatoriskt avseende är hur man försökt att lösa den ofrånkomliga dualismen inom idrottsvärlden; dels de enskilda idrottsgrenarnas intres- sen mot de mer mångsysslande föreningarna; dels det nationella intresset mot olika läns- och ortsintressen. Lösningen har blivit en organisatorisk uppbyggnad utifrån två skilda huvudlinjer; dels en horisontell struktur där riksorganisationen utgör paraplyorganisation för relativt självständiga specialförbund, dels en mer traditionell vertikal och pyramidliknande struktur med föreningar och distriktsförbund under en gemensam riksledning. tidigt fick ansvaret för frågor rörande idrottsrörelsens ekonomi blev RF centrum för den aktiva idrottsutöv- ningen. Alla föreningar med avsikt att bedriva avancerad tävlingsverk- samhet var nödgade att ansluta sig. RF fick med andra ord hegemoni över det frivilligt organiserade idrottslivet – en position man alltjämt innehar. Idrottsrörelsen kom tidigt att via ansöka om ekono- miskt stöd hos staten. Ett första engångsanslag beviljades . Svårare var det dock att erhålla regelrätta årliga anslag. Visserligen hade föreningen inom regeringskretsar. Problemet var att idrotten inte hade samma stöd i . avslog inte mindre än tre propositioner om statsanslag. Det bör noteras att detta motstånd inom inte främst var partipolitiskt betingat. De avgörande skiljelinjerna låg istället mellan landsbygd och storstad. motsatte sig landsbygdens riksdagsmän generellt ett allt för stort statligt engagemang inom olika områden. Därtill kom misstankar om att ett anslag till idrott framförallt skulle komma städernas medborgare tillgodo. Störst stöd hade idrotts- rörelsen istället hos de borgerliga stadsborna. Enligt dessa riksdags- ledamöter förtjänade idrottsrörelsen stöd på grund av verksamhetens fysiskt och psykiskt uppfostrande verkan, dess främjande av nationalism Nya tider och gamla problem 75 och nationell samhörighet, nykterhet samt det faktum att idrotten verkade för klassutjämning. När anslagsvägen således visade sig vara stängd anhöll CF istället om ett statslotteri för idrotten. Eftersom sådana kunde beviljas genom direkta regeringsbeslut var detta en metod för att kringgå motståndet i . beviljades ett lotteri. Idrottsrörelsen fick så- ledes medel till allmän verksamhet. 1912 gjorde och RF gemensamt en anhållan om generellt, årligt statsanslag. Tidpunkten var väl vald. De svenska idrottsmännen hade lyckats mycket bra i sommarens i . I den sammanlagda poängberäkningen hade lyckats bli bästa nation. Detta hade naturligtvis en mycket positiv inverkan på idrotts- intresset i landet, vilket även kom att återspeglas i riksdagsdebatten. , men med en mycket knapp majoritet, kom att bevilja idrotten ett årligt regelrätt statsanslag. Idrottsrörelsen hade därmed fått officiell status. Med anslaget följde dock vissa villkor från regeringens sida. Framförallt framhölls att anslaget skulle utgöra en till självhjälp. Dessutom skulle "de mindre bemedlade samhällsklasserna" och landsbygdens folk prioriteras, medan "för sådana grenar av idrott, vilkas utövare huvudsakligen tillhörde de burgnare samhällsklasserna, som regel den enskilda offer- villigheten borde anlitas". Det var även regeringen som avgjorde hur medlen skulle fördelas mellan förbunden, och till vilka ändamål. Därtill kom att både och räkenskaper skulle granskas av revisorer tillsatta av chefen för . Kanske mest anmärkningsvärt är att regeringen även kom att inter- i de frivilliga organisationernas interna angelägenheter. Rege- ringen bestämde att både och RF skulle utse en ledamot vardera i varandras styrelser. Dessutom fick statsmakten en egen representant i och förvaltningsutskott. Vidare stadgades att om denna representant inte kunde biträda ett beslut i styrelsen, i en fråga av direkt eller indirekt ekonomisk innebörd, skulle detta beslut underställas prövning av Kungl. Även om och RF ansvarade för olika uppgifter inom idrottsrörelsen, kom deras inbördes relationer att präglas av åter- kommande friktioner. Dessutom var RF en mycket expanderande orga- nisation medan medlemsunderlag tidigt började stagnera. RF:s ökade betydelse på bekostnad av kan bl.a. utläsas ur anslagsfördelningen. Huvudparten av det första statsan- slaget 1913 tillföll . därpå kom det motsatta förhållandet att gälla. Sammantaget innebar statsanslaget att idrottsrörelsen gavs officiell status och förbättrade möjligheter till såväl geografisk som social ex- 76 Nya tider och gamla problem Detta skedde dock till viss del på bekostnad av organisatorisk autonomi. Forskning har visat att detta inte var helt oproblematiskt. Framförallt inom skapade statens nya inflytande viss irritation. Den första egentliga krisen för idrottsrörelsen i dess förhållande till staten inträffade . Tumultartade uppträdanden hade uppstått vid i när tusentals entusiaster ville välkomna den internationellt kände boxaren . Uppståndelsen resulterade i omfattande negativa uttalanden i pressen. Även om boxning inte bedrevs inom RF kom den s.k. Carpentier-affären att bli en svår belastning för idrottsrörelsen som helhet. Genom instiftandet av ett statsanslag 1913 hade statsmakten visser- ligen legitimerat idrottsrörelsen och dess verksamhet. Därmed inte sagt att frågan om idrottens eventuella samhällsnytta hade slutat att diskute- ras. Medan idrottens förespråkare framhöll verksamhetens framförallt fysiskt och psykiskt fostrande egenskaper, såg dess kritiker idrotten mer som en förråande och elitistisk företeelse. Genom Carpentier-affären ställdes denna grundläggande fråga om idrottens samhällsnytta åter på sin spets. Detta kom även att återspeglas i idrottsrörelsens relation till statsmakten. Först och främst resulterade kritiken i ett minskat och omfördelat statligt stöd . Idrottsanslaget hade ökat och Kungl.Maj:t hade inför 1921 föreslagit ett anslag på . I statsutskottet, som behandlade frågan, ifrågasattes dock idrottsrörelsens utveckling. Utskottet talade om "avarter" och "överdrifter" inom idrotten och framhävde den svenska tävlingsfria gymnastiken som en sund motvikt. I enlighet med detta förordades ett sänkt anslag till varav hela 40.000 skulle tillfalla gym- nastikförbundet. I den slutliga riksdagsvoteringen fick idrotten endast ett anslag på onor varav 40.000 tillföll gymnasterna. Med detta uppstod en ny situation inom idrottsrörelsen. Genom age- rande gavs gymnastikförbundet en självständig status i förhållande till den övriga idrottsrörelsen – detta markerat från offentligt håll med ett anslag av nästan samma storlek som hela den övriga idrottsrörelsen förfogade över tillsammans. Dessutom tillsattes en första statlig idrottsutredning, med uppgift att närmare utreda och ge förslag i fråga om "det statsunderstöd, som borde äskas hos för främjande av idrotten" samt ge "förslag till de allmänna villkor, som kunde böra föreskrivas för statsunderstödets Nya tider och gamla problem 77 Det grundläggande förhållandet mellan staten och idrotts- rörelsen skulle med andra ord prövas. Det bör dock påpekas att ansvarig minister till statsrådsprotokollet lät meddela att utredningen inte skulle ifrågasätta idrottsrörelsens autonomi. Tvärtom framhölls att idrotts- rörelsens egna representanter även i fortsättningen borde ha den "huvud- sakliga bestämmanderätten över den form de önska giva sin orga- nisation". Följande år därpå kunde ett betänkande presenteras. Intressant nog visade det sig att utredningen – trots den tidigare kritiken – ställde sig mycket positiv till idrottsutövning. Det betonades att staten även i fort- sättningen skulle bevilja rörelsen ett ekonomiskt stöd. Däremot uppfat- tade man dualismen i idrottsrörelsens ledning som olycklig, eftersom denna ledde till ett omfattande administrativt dubbelarbete, onödig byråkrati och ineffektivitet. Utredningen förordade en nyordning där RF ensamt skulle förvalta statsanslaget, medan andra "synnerligen be- tydelsefulla uppgifter" skulle tillfalla – i praktiken att organisera "passiva ledamöter" samt ge ut en årsbok. Någon större omorganisation kom dock inte till stånd, eftersom RF och redan träffat en egen överenskommelse när ut- redningens betänkande presenterades. Enligt denna överenskommelse fick RF visserligen en mer framträdande roll inom idrottsrörelsen, men behöll ett visst inflytande. Det bör således noteras att utredningens betänkande inte föranledde en reformistisk regerings- proposition, och att statsmakten undvek att kräva en organisatorisk för- ändring inom idrottsrörelsen. Detta kan jämföras med norska förhållan- den där statsmakten ställde sådana direkta krav på de idrottsorganisationer vilka ville erhålla statligt stöd. kom dualismen inom den svenska idrotts- rörelsens ledning att få en lösning. Detta skedde dock inte genom statligt agerande utan på initiativ från kungahuset. Idrottsrörelsen hade goda kontakter med kungafamiljen. I RF hade kronprins (sedemera ) varit ordförande sedan organisationen bildades . I övertog han sin faders ordförandeskap 1907. Han hade således en unik position inom svensk idrottsrörelse. presenterade kronprinsen en promemoria där han konstaterade vissa olägenheter med två idrottsorganisationer på nationell nivå. Han föreslog därför en nyordning där RF skulle anförtros hela ansvaret för idrottsrörelsens ekonomi och den oinskränkta ledningen av den aktiva verksamheten, medan fortsättningsvis endast skulle tilldelas en allmänt understödjande och propagerande roll. Prinsens förslag vann gehör och fr.o.m. blev RF ensamt organ inom idrotten på nationell nivå. Viktiga i detta sammanhang är de 78 Nya tider och gamla problem särskilda bestämmelser och den statliga representation som etablerades i i och med det första statsanslaget – dessa överfördes nu till RF. Att statsmakten hade en representant i var egentligen inte så anmärkningsvärt med tanke på delvis myndighetsliknande karaktär. uppstod dock den mer anmärkningsvärda situationen att staten fick egen representation på central nivå i en svensk folkrörelseorganisation. 2.4Tipsfrågan och de tidiga myndighetsuppdragen Inom idrottsrörelsen hade man hävdat att statens bidrag var otillräckliga, och olika förslag till finansiering vid sidan om statsbud- geten hade därför varit föremål för diskussion. Den lösning som slutligen kom att prövas blev inrättandet av en statlig tippningsverksamhet. I enlighet med beslut bildade Kungl. Maj:t 1934 ett aktiebolag, , med uppgift att anordna vadhållning i samband med tävlingar. Meningen var att bolagets vinst, efter viss avsättning, skulle tillfalla idrottsrörelsen. Året därpå inrättade regeringen även en särskild fond, Fonden för idrottens främjande , för statens anslag till idrott. För- valtning av fonden överläts till RF. Det visade sig snart att Tipstjänst gav en betydande vinst, och idrottsrörelsens statsanslag kom därmed att öka markant under 1930- talet. beslutade statsmakten att en viss del av denna vinst skulle tillföras den allmänna budgeten. började intressen utanför den direkta idrottsverksamheten att ansöka om del av tipsmed- lens överskott. 1939 inrättades ytterligare en f ond, Fonden för frilufts- livets främjande , för dessa ändamål. inrättades även för handläggning av ärenden rörande frilufts- fonden. Det är också som RF på allvar börjar att utvecklas till något av en myndighet inom idrotten. Ett exempel utgör . Detta formellt icke-statliga organ utvecklade tidigt en reell myndighetsroll i behandlingen av ansökningar om lån och anslag till idrottsanläggningar. RF:s viktigaste myndighetsutövning rörde dock beredningen och administreringen av idrottens statsanslag.