sou · GMB3160d2 · 1999-01-01 00:00:00 — inte bara ange en önskvärd ambitionsnivå utan också uttala sig om till- synsarbetets inriktning vid en oförändrad resursnivå för inspektionen." Direktiven får uppfattas så att kommittén endast har att ta ställning till olika tillsynsuppgifters angelägenhet på områden som kommittén ser över i sak, dvs. bankområdet och finansieringssektorn. Kommittén över- väger att återkomma till vissa frågor rörande tillsynens organisation och inriktning på dessa områden i slutbetänkandet. Kommittén anser sig inte ha möjlighet att mer ingående väga angelä- genheten av andra tillsynsområden, såsom t.ex. tillsynen över försäk- ringsmäklare och insiderövervakningen, mot de uppgifter som följer av kommitténs förslag i övrigt. Det är dock enligt kommitténs mening önsk- värt att en översyn av inspektionens arbetsuppgifter i stort görs med det syftet att resurserna skall koncentreras till områden som har betydelse för stabiliteten i det finansiella systemet. I den mån tillsyn över verksam- heter som inte bedöms vara av betydelse för stabiliteten är nödvändig bör den läggas på någon annan myndighet. De närmare överväganden som följer av ett sådant allmänt synsätt bör bli föremål för utredning i annan ordning. De föreslagna rörelsereglerna och den inriktning på tillsynen som följer därav ställer väsentligt större krav på än . Soliditets- och riskhanteringsreglerna innebär ett krav på inspektionen att skapa sig en samlad bild av enskilda bankers ställning. Banker kan i vissa skeden bedömas vara i behov av att följas nära nog från dag till dag. Genom att det framtida uppdraget blir tydligare och mer renodlat jämfört med vad som är fallet kommer helt naturligt den redan existerande kompetensen hos inspektionen att behöva komplette- ras. Kravet på inspektionen att bilda sig en uppfattning om varje banks ställning och att närmare följa de banker som bedöms behöva det, kravet på en bank att anpassa riskhanteringssystemen till rörelsen och möjlig- heten för banken att styra utformningen av systemen samt möjligheten för banker att engagera sig i ett vidare spektrum av verksamheter ford- rar, enligt kommitténs bedömning, bl.a. följande kompetens. -Kunskap om såväl praktisk bankverksamhet som mer teoretiska me- toder för utvärdering av finansiell verksamhet. -Förmåga att analysera såväl enskilda bankers samlade ställning som förändringar i omvärlden och dessa förändringars påverkan på det svenska banksystemet. -Förmåga att utvärdera och tillgodogöra sig information från olika typer av riskhanteringssystem. -Förmåga att överblicka och utvärdera flera typer av verksamheter och även mer komplext sammansatta bankrörelser som helhet. 488 Tillsyn och auktorisation av banker Tillsynen måste hålla jämna steg med utvecklingen i bankerna. Detta innebär inte med nödvändighet att inspektionen själv i alla lägen måste ha motsvarande kompetens som bankerna. Det är emellertid viktigt att man från inspektionens sida kan tillgodogöra sig, analysera och bedöma information och framställningar från bankerna samt kan avgöra när situ- ationen är sådan att extern kompetens behövs. måste få tillgång till personal som kan tillföra och förstärka kompetensen inom de berörda områdena. Vidare måste det fin- nas utrymme för att genom utbildning förstärka den redan befintliga kompetensen. Detta kommer enligt kommitténs mening att medföra öka- de lönekostnader. Myndighetens maskinella utrustning kan behöva för- bättras och förnyas. Enligt kommitténs bedömning kräver den föreslagna inriktningen på tillsynen över bankerna att tillförs ökade finansiella resurser såväl under förändringsarbetets inledningsskede som . Härtill kommer den tilltagande internationaliseringen och den snabba tekniska utvecklingen på de finansiella marknaderna. Samarbetet inom EU kan förväntas dra allt större kostnader, såväl för inspektionens delta- gande i utvecklingen av det gemensamma regelverket som för inspektio- nens samarbete med utländska tillsynsmyndigheter. Även dessa omstän- digheter i sig ställer krav på ökade finansiella resurser. Det får ankomma på ledningen för att i samråd med regeringen på ett lämpligt sätt genomföra de förändringar som be- hövs för att uppnå det av kommittén utpekade målet när det gäller tillsyn över bankerna. Hur mycket resurser inspektionen som helhet behöver tillföras beror på vilka prioriteringar mellan olika tillsynsuppgifter som regering och riksdag gör. Här kan inskjutas att krishantering av banker kan kräva särskilda personella och finansiella resurser. Kommittén avser att återkomma till regelverket rörande banker med finansiella problem i slutbetänkandet. Det finns en rad faktorer som är av betydelse när det gäller Finans- inspektionens möjligheter att rekrytera personal med den aktuella kom- petensen. En sådan faktor kan vara att inspektionen uppfattas som en lärorik arbetsmiljö som kan fungera som språngbräda till andra poster. Erfarenheter från inspektionen kan komma till nytta vid arbete inom nä- ringslivet. Arbetet vid inspektionen kan ge inblickar i många olika före- tag inom den finansiella sektorn och därmed erbjuda erfarenheter av vitt skilda verksamheter, riskhanteringssystem, företagskulturer och liknan- de. Vidare kan förtrogenhet med det på förvaltningsrätten grundade ar- betssätt som råder inom inspektionen vara värdefull på flera sätt; dels kan kunskapen bidra till bankernas förståelse för inspektionens arbets- sätt, dels underlättar det kommunikationen mellan inspektionen och ban- kerna. I ett idealt tillstånd uppnås en växelverkan mellan inspektionen, Tillsyn och auktorisation av banker 489 näringsliv och den akademiska världen. Utbyte av personal och därmed erfarenheter sker i sådant fall mellan de olika sektorerna. Exempel på att arbeten inom statliga förvaltningar uppfattas som me- riterande också för dem som planerar en annan karriär finns både utom- lands och i . I synes arbete inom olika tillsynsmyndigheter på det finansiella området vara en merit för en fortsatt karriär inom nä- ringslivet, vilket innebär att lovande personer kan lockas till tjänstgöring trots att lönen inte är fullt konkurrenskraftig. Även i finns exem- pel på myndigheter som förmått stärka sin konkurrenskraft i nämnda avseende. Det kanske främsta exemplet är som genom ett medvetet och långsiktigt program förmått stärka sin konkurrenskraft bland främst yngre akademiker. uppfattas som en attraktiv arbetsplats även om lönen är något lägre än i den privata sektorn. 13Finansinspektionens kontrollmöjligheter och ingripanden vid tillsynen av banker I detta kapitel behandlas lagreglerade möjligheter att inom ramen för tillsynsuppdraget skaffa sig information om tillstån- det i de enskilda bankerna samt ingripa om en bank inte följer reglering- en i bankrörelselagen eller de andra bestämmelser som särskilt reglerar bankers verksamhet. Inspektionens icke lagreglerade möjligheter att i kraft av sitt tillsynsuppdrag ta upp frågor med en enskild bank, t.ex. samtalsvägen, behandlas däremot inte. Denna dialog mellan inspektionen och bankerna är emellertid också ett betydelsefullt inslag i tillsynsarbe- tet. De särskilda regler som kan gälla vid tillsynen av banker med finan- siella problem och banker i konkurs behandlas inte. Kommittén avser att återkomma till dessa frågor i slutbetänkandet. har olika möjligheter att granska bankernas verk- samhet vilka anges i 7 kap. BRL. Där slås till en början fast att banken skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär (7 kap. 1 § första stycket BRL). Denna bestämmelse ger inspektionen stöd för att begära in nödvändiga upplysningar från de enskilda bankerna.191 Rege- ringen eller, efter regeringens bemyndigande, får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som en bank återkommande skall lämna till inspektionen (7 kap. 2 § 1 BRL). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, kan med stöd av denna 191 Se prop. 1992/93:89 s. 191. regel utfärda generella föreskrifter om bl.a. skyldighet för bankerna att lämna ekonomiska rapporter.192 Vidare får inspektionen genomföra undersökning hos en bank när in- spektionen anser det nödvändigt (7 kap. 1 § andra stycket BRL). Ytterligare möjligheter ges genom bestämmelser om upprättande av särskild balansräkning. För bankaktiebolagens del åligger det enligt hu- vudregeln bolagets styrelse att ofördröjligen upprätta och låta revisorer- na granska en särskild balansräkning så snart det finns skäl att anta att bolagets eget kapital understiger häften av det registrerade aktiekapitalet (13 kap. 2 § ABL). När det gäller sparbanker och medlemsbanker före- ligger denna skyldighet om det finns anledning att anta att banken inte kan uppfylla kravet på kapitaltäckning enligt kapitaltäcknings-lagen (7 kap. 4 § BRL). För bankaktiebolag respektive sparbanker och med- lemsbanker gäller alltså olika krav för att skyldigheten att upprätta sär- skild balansräkning skall inträda. är skyldig att förordna en eller flera revisorer att med övriga revisorer delta i revisionen av en bank. Revisorn har rätt till skäligt arvode för sitt arbete av banken (7 kap. 5 § BRL). Den av in- spektionen förordnade revisorn skall ingå i revisorskollektivet och till- sammans med övriga revisorer i banken granska bolagets årsredovisning och bokföring samt styrelsens och den verkställande direktörens förvalt- ning samt skriva under revisionsberättelsen. Det åligger vidare inspek- tionen att utfärda en instruktion för revisor som förordnats av inspektio- nen. Denna återfinns i allmänna råd för revisorer förordnade av (FFFS 1998:5). När det anses nödvändigt får sammankalla en banks styrelse. Har styrelsen inte rättat sig efter en begäran från inspek- tionen om att kalla till en extra stämma, får inspektionen utfärda en så- dan kallelse. Företrädare för inspektionen får närvara vid stämman och vid ett sådant styrelsesammanträde som inspektionen har sammankallat samt delta i överläggningarna (7 kap. 6 § BRL). Kommitténs förslag: skyldighet att förordna revi- sorer ersätts av en rätt för inspektionen att göra detta. Arvode till reviso- rerna betalas av den bank som tillsynen avser. 192 Se a. prop. har väckt frågan om att inspektionen skall ha en rätt men inte skyldighet att förordna revisorer. I det följande redogörs i huvuddrag för bestämmelserna om revision i banker. Bestämmelser om revision i aktiebolag finns i 10 kap. ABL. När det gäller revision i sparbanker och medlemsbanker gäller 3 kap. BRL. I ett bankaktiebolag skall det finnas minst en revisor (10 kap. 1 § ABL). Sparbanker och medlemsbanker skall ha minst två revisorer (3 kap. 1 § BRL). Revisorerna väljs av stämman. Skall det utses flera revisorer, får det i bolagsordningen respektive stadgarna föreskrivas att en eller flera av dem, dock inte alla, skall utses på annat sätt än genom val på stämma (10 kap. 8 § ABL, 3 kap. 1 § BRL). Revisorn i ett bank- aktiebolag skall vara auktoriserad eller godkänd (10 kap. 11 § ABL). Minst en av de revisorer som utsetts av bolagsstämman skall vara aukto- riserad (9 kap. 15 § BRL). Revisorer i sparbanker och medlemsbanker skall ha den insikt i och erfarenhet av redovisning och ekonomiska för- hållanden som med hänsyn till arten och omfånget av bankens verksam- het fordras för uppdragets fullgörande (3 kap. 3 § BRL). Även när det gäller dessa associationsformer skall en av de revisorer som utses av stämman vara auktoriserad (3 kap. 4 § BRL). I bankaktiebolag gäller revisorsuppdraget (10 kap. 20 § ABL). I sparbanker och med- lemsbanker kan revisorn utses såväl för bestämd tid som tills vidare (3 kap. 1 § BRL). Till revisor kan även utses ett registrerat revisions- bolag (10 kap. 18 § ABL, 3 kap. 3 § BRL). En aktieägare kan påkalla att förordnar en revisor som tillsammans med de övriga revisorerna skall delta i revisionen, s.k. minoritetsrevisor (10 kap. 9 § ABL). Ett förordnande förutsätter att en viss minoritet av aktieägarna biträder ett förslag därom. Denna möjlighet finns även när det gäller sparbanker och medlemsbanker med den skill- naden att minoritetsrevisorn då förordnas av (3 kap. 2 § BRL). När det gäller revisorns uppdrag skall denne följa de särskilda före- skrifter som meddelats av stämman om de inte strider mot lag, stadgar eller god revisionssed (10 kap. 4 § ABL, 3 kap. 8 § BRL). Detta gäller emellertid endast för revisorer som har utsetts av annan än Finansin- spektionen. En inspektionsförordnad revisor skall däremot oavsett stämmans anvisningar följa de instruktioner som utfärdats av inspektio- nen. När det gäller bankaktiebolag framgår detta uttyckligen av en regel i 9 kap. 15 § BRL.193 För sparbankers och medlemsbankers del framgår det indirekt av regleringen i 3 kap. 8 § BRL. I 1 § allmänna råd för revisorer sägs att de all- männa råden är allmänt hållna och att inspektionen därutöver kan lämna instruktioner avseende särskilda områden som granskningen bör omfatta. I de allmänna rådens 2-5 §§ behandlas revisionens genomförande. Därav framgår bl.a. följande. Revisorn arbetar på uppdrag och fullgör tillsammans med övriga i banken utsedda revisorer uppdraget att granska banken194 i den omfattning som följer av god revi- sionssed. Revisorn bör ägna särskild uppmärksamhet åt bankens interna kontrollsystem. Revisorn bör även särskilt uppmärksamma hanteringen av de i verksamheten förekommande riskerna samt hur riktlinjer och in- struktioner tillämpas. Revisorn bör kontrollera att banken har upprättat rutiner som säkerställer att rapportering till är kor- rekt och sker i enlighet med lagar och andra föreskrifter. Av de allmänna rådens 6-8 §§ framgår vad revisorns rapporterings- skyldighet omfattar, vilket innebär bl.a. följande. Utöver den rapporte- ringsskyldighet som gäller enligt vissa författningar bör revisorn omgå- ende till inspektionen rapportera de erinringar som revisorerna framstäl- ler till styrelsen eller verkställande direktören enligt 10 kap. 35 § ABL eller 3 kap. 12 § BRL, dvs. synpunkter på förhållanden som revisorn vill framföra till bolagsledningen men som är av sådan art att de normalt inte rapporteras till aktieägarna eller allmänheten. Revisorn bör vidare av- lämna en rapport över revisionen till inspektionen senast efter det att revisionen har slutförts för räkenskapsåret. Den årliga rapporten bör bl.a. innehålla en redogörelse för väsentliga förändringar i bankens 1997/98:166 konstateras i skälen för regeringens förslag (s.136) att ansett att det bör finnas en uttrycklig bestämmelse om att en inspektionsförordnad revisor skall följa inspektionens instruktioner. Enligt vad som sägs i skälen för regeringens förslag borde det dock naturligen följa av den omständigheten att inspektionen skall utfärda en instruktion att revi- sorn också skall följa den. Lagrådet anförde dock att även i fråga om vad som av lagstiftaren anses vara naturligt kan det vara bra att till undvikande av missförstånd eller av pedagogiska skäl meddela uttryckliga bestämmelser och förordade därför att regeln i 9 kap. 15 § BRL infördes (9 kap. 20 § BRL i lagrådets yttrande) (s. 240 f.). I skälen för regeringens förslag sägs dessutom att det är givet att en av förordnad revisor bör följa bolagsstämmans föreskrifter om de inte strider mot inspektionens instruktion (s. 136). 194Eftersom av förordnade revisorer förekommer även i andra institut, t.ex. kreditmarknadsföretag, talas i de allmänna råden genom- gående om institut. Här har dock för enkelhetens skull institut bytts ut mot bank. organisation, verksamhet eller andra förhållanden som kan inverka på bankens riskexponering samt för väsentliga brister rörande bankens in- terna kontroll, redovisning och förvaltning i övrigt. Revisorn skall även löpande till inspektionen rapportera sådana iakttagelser som därutöver kan vara av betydelse för inspektionen i dess tillsyn över banken. Det förekommer även att , inom ramen för vad som ligger i ett normalt revisorsuppdrag till en stämmovald eller i annan ordning utsedd revisor, ger specialuppdrag till de av inspektionen för- ordnade revisorerna att t.ex. studera en viss fråga närmare. 13.2.2.2Finansinspektionens möjlighet att förordna revisor Som framgår av redogörelsen ovan är den inspektionsförordnade revi- sorn jämställd med de övriga medlemmarna i revisorskollektivet samti- digt som han intar en särställning jämfört med dem eftersom han fått sitt uppdrag av och skall utföra detta i enlighet med in- spektionens instruktioner. Kommittén noterar att instruktionerna bl.a. innebär att revisorn, när han genomför revisionen, skall ägna särskild uppmärksamhet åt sådana omständigheter som är av betydelse för stabi- liteten i den enskilda banken, nämligen riskhantering, interna kontroll- system samt hur riktlinjer och instruktioner tillämpas. Den rapport som revisorn på grundval härav skall överlämna till inspektionen utgör enligt kommitténs uppfattning en bland flera informationskällor som är av be- tydelse för inspektionens möjligheter att bedöma tillståndet i den enskilda banken i enlighet med de riktlinjer som kommittén dragit upp i avsnitt 12.4. Det finns därför enligt kommitténs bedömning skäl att behålla ord- ningen med inspektionsförordnade revisorer. När det gäller arvode till den inspektionsförordnade revisorn bör detta enligt kommitténs mening alltjämt bekostas av banken eftersom revisorn har samma skyldighet som de övriga revisorerna att lämna en redogörel- se för revisionen i revisionsberättelsen. Att revisorn därutöver skall läm- na särskilda rapporter till föranleder inte kommittén till någon annan uppfattning. Systemet med inspektionsförordnade revisorer innebär för de enskilda bankerna en ökning av kostnaderna för revisionen som det är av störst vikt för tillsynen att inspektionen förordnar revisorer i sådana banker som genom sin storlek eller av någon annan anledning kan orsaka störningar i det finansiella systemet, dvs. att revisorer förordnas utifrån kriterierna väsentlighet och risk. Om inspektionen däremot fick möjlighet att välja om den vill förordna en revisor i en viss bank eller inte skulle de banker i vilka det utifrån kriterierna väsentlighet och risk är av liten be- tydelse för tillsynen att inspektionen förordnar en revisor avlastas kost- naden härför, t.ex. små sparbanker. Kommittén föreslår därför att skyl- digheten för inspektionen att förordna revisorer i banken slopas och er- sätts av en rätt för inspektionen att göra detta. Kommittén utgår från att inspektionen utnyttjar denna valmöjlighet med beaktande av kriterierna väsentlighet och risk. 13.2.2.3Finansinspektionens möjlighet att anlita utomstående Inom ramen för den löpande tillsynen kan frågor uppstå där Finansin- spektionen behöver extra kompetens. Det kan gälla att inspektionen vid bedömningen av en viss fråga vid tillsynen av en enskild bank antingen behöver tillgång till kompetens som över huvud inte finns inom inspek- tionen eller behöver förstärka redan befintlig kompetens, dvs. helt enkelt behöver fler mantimmar. Inspektionen kan behöva anlita t.ex. en advo- kat, ekonom, forskare eller någon annan med kunskap som är av bety- delse för bedömningen av den aktuella frågan. Det är fråga om situationer där inspektionen för en begränsad tid behöver ha tillgång till extra kompetens. En sådan lagreglerad möjlighet finns i kapitaltäckningslagen. I 7 kap. 14 § KTL sägs att om för bedömning av en viss frå- ga vid tillsynen enligt den lagen behöver anlita någon med särskild fack- kunskap, skall kostnaden för detta betalas av det institut som tillsynen avser. Kommittén förutsätter att det inte finns några hinder för Finansin- spektionen att liksom tidigare utan uttryckligt lagstöd anlita någon utom- stående i samband med den löpande tillsynen. Den inspektionen anlitar omfattas för alla praktiska fall av samma sekretess som gäller för in- spektionen.195 195 Se närmare härom m.fl., Sekretesslagen, Kommentar till lag med ändringar, u. 3:1, s. 80-83. har olika möjligheter att ingripa mot banker. Till att börja med har möjlighet att förhindra verkställighet av ett beslut som strider mot bankrörelselagen eller någon annan författ- ning som reglerar bankers verksamhet, mot föreskrift som meddelats med stöd av sådan författning eller mot bolagsordningen. Har beslutet redan verkställts får inspektionen förelägga banken att göra rättelse om det är möjligt (7 kap. 15 § BRL). I vissa specifika situationer har skyldighet att tillgri- pa en betydligt mer ingripande åtgärd, nämligen att återkalla oktrojen. I 7 kap. 16 § BRL anges åtta olika återkallelsegrunder. De fyra första fallen avser situationer när bankrörelse inte bedrivs, nämligen när banken inte har anmälts för registrering inom föreskriven tid eller anmälan har avskrivits eller avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft, när banken inte efter registrering har börjat driva bankrörelse, eller förklarat sig avstå från ok- trojen, när banken har överlåtit hela sin rörelse och, slutligen, när banken av inte drivit bankrörelse. Den femte återkallelsegrunden avser det fallet att banken har visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser, antingen ge- nom att överträda en bestämmelse som avses i 7 kap. 15 § BRL eller på annat sätt. Det sjätte fallet innebär att oktrojen skall återkallas om bankens ka- pitalbas understiger det minsta belopp som krävdes när rörelsen starta- des och bristen inte har täckts från det att den blev känd för banken. Den sjunde återkallelsegrunden avser det fallet att banken inte full- gjort sina skyldigheter enligt insättningsgarantilagen och inte vidtagit rättelse från det att inspektionen har förelagt banken att full- göra sina skyldigheter med förklaring att bankens oktroj annars kan komma att återkallas. Den åttonde och sista återkallelsegrunden innebär att oktrojen skall återkallas om någon som ingår i bankens styrelse inte uppfyller vissa av de krav som ställs i samband med oktrojprövningen respektive stadfäs- telsen. Kopplingen till vad som gäller vid tillståndsprövningen innebär i detta sammanhang följande. För samtliga associationsformer gäller att oktrojen skall återkallas om styrelseledamoten inte har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en bank och inte heller i övrigt är lämplig för en sådan uppgift. kaktiebolag och medlemsbanker gäller vidare att oktrojen skall återkallas om styrelseledamoten i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet (för exempel på den misskötsamhet som avses se avsnitt 12.3.1). För att återkalla oktrojen på denna grund gäller som ytterligare förutsättning att inspektionen först beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen men denne, sedan viss av in- spektionen bestämd tid löpt ut, fortfarande finns kvar i styrelsen. Denna återkallelsegrund innebär att det sker en ledningsprövning även inom ramen för den löpande tillsynen och inte endast i samband med oktroj- prövningen respektive stadfästelsen (se avsnitt 12.3.1). När det gäller de fjärde och femte återkallelsegrunderna får inspek- tionen, om det är tillräckligt, meddela varning i stället för att återkalla oktrojen. Har underrättats av en tillsynsmyndighet i ett an- nat land inom EES om att en svensk bank överträtt föreskrifter som i det landet gäller för banken får inspektionen enligt 7 kap. 17 § BRL vidta de ovan angivna åtgärderna mot banken förutsatt att någon av de sank- tionsgrundande omständigheterna föreligger. Enligt 7 kap. 23 § BRL får förelägga vite om den meddelar föreläggande eller förbud. har även möjlighet att ingripa mot bl.a. banker med stöd av kapitaltäckningslagen. Enligt 7 kap. 12 § KTL skall in- spektionen förelägga banken "att vidta lämpliga åtgärder" i tre situatio- ner, nämligen följande. Om banken har en kapitalbas som understiger det minsta belopp som krävs, om banken inte uppfyller kapitaltäckningsla- gens krav på övervaknings- och kontrollsystem eller inte nedbringar sina exponeringar till tillåtna nivåer.