sou · GMB324d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Denna antogs av och är ett frivilligt instrument med principer för förvaltning av fiskere- surserna, fångst, vidareförädling, vattenbruk och forskning i syfte att åstadkomma ett varaktigt nyttjande av fiskbestånden. Deltagandet i internationella fiskeorganisationer och internationella regionala fiskeorganisationer påverkar i hög grad utformningen av ge- menskapens bestämmelser. På samma sätt påverkades tidigare svenska bestämmelser. Förutsättningarna under vilka bedriver havsfiske har därför inte ändrats i någon större omfattning genom medlemskapet i EU. Däremot kan inte ensamt avgöra vilken hållning landet skall SOU 1998:24 Fiskerinäringen och fritidsfisket 97 inta inom dessa organisationer eftersom överenskommelser görs av ge- menskapen som en enhet. För gemenskapens fiske i dess helhet kan emellertid andra geografis- ka områden vara av intresse än som var fallet för . En art som inte har något större kommersiellt intresse för svenska fiskare är tonfisk. Tonfiskfisket inom gemenskapen i övrigt är dock betydande var- för gemenskapen som helhet anser det viktigt att bevaka detta fiske. Sve- rige deltar i dessa internationella regionala organisationer som aktiv deltagare i gemenskapen. Eftersom gemenskapen har den externa kom- petensen inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken har som nation utträtt som part ur , konventionen om bevarande av Nordostatlantens laxbestånd och konventionen för framtida multilateralt samarbete om fisket i Nordostatlanten enligt regeringens beslut av (Jo 95/1775). Till följd av rekommendationer från de internationella regionala or- ganisationerna beslutas om olika gemenskapsbestämmelser. Dessa tar oftast formen av förordning vilket medför att de blir direkt bindande för medlemsländerna i Europeiska unionen. En för svenskt fiske betydande överenskommelse där gemenskapen deltar är som rör fiske och bevarande av de levan- de tillgångarna i . Genom konventionen upprättades fiskeri- kommissionen för , IBSFC (International Baltic Sea Fishery Commission) som bl.a. lägger fram rekommendationer om reglering av fiskeredskap, fiskemetoder, vilken fisk som får behållas, landas, salufö- ras eller utbjudas, fredningstider och fredningsområden, fiskeansträng- ningar och kvoter samt annat som främjar ett ändamålsenligt utnyttjande och bevarande av resurserna. Konventionen om framtida multilateralt samarbete om fisket i Nord- ostatlanten omfattar Nordostatlanten, med angränsande hav utom och Bälten. Den reglerar kommissionsarbetet bl.a. inom NEAFC (North East Fisheries Commission) som i princip avser alla fisktillgångar med undantag av havsdäggdjur och stationära arter. I organisationen (North ganization) utförs arbete enligt konventionen om bevarande av laxbe- stånden i . Samarbetet bedrivs i syfte att bevara, återställa och befrämja samt på ett ändamålsenligt sätt förvalta laxbestånden i detta område. Gemenskapen deltar i organisationen som en part i kon- ventionen. Konventionen om framtida multilateralt samarbete i västra del anses vara den mest betydelsefulla och omfattar fiskevattnen i västra utanför ekonomiska zon. Från tillämpningsom- rådet är undantaget vissa arter bl.a. lax, tonfisk och val. Samarbetet be- drivs inom organisationen (North Fisheries Organiza- 98 Fiskerinäringen och fritidsfisket Rekommendationer som antagits av NAFO har medfört gemen- skapsbestämmelser om bl.a. fångstbegränsningar, tekniska åtgärder för bevarande, internationella kontrollåtgärder samt bestämmelser för be- handling och överföring av vetenskapliga och statistiska data. Konventionen om bevarande av levande tillgångar i , CCAMLR har även tillträtts av gemenskapen. I konventionen om beva- rande av tonfisk i , ICCAT är gemenskapen också medlem. Till följd av gemenskapsfisket i har gemenskapen även an- slutit sig till avtalet om inrättande av en tonfiskkommission för detta hav. Utöver överenskommelser inom FN och med internationella regionala organisationer träffas återkommande av gemenskapen överenskommelser om fisket med tredje land. Sådana avtal om fiske i och finns med länder i , och Nord- och . Genom dessa avtal skapas ytterligare fiskemöjligheter för medlemslän- dernas fiskeflottor. Verksamheten står för av gemenskapens fiskebudget. Olika avtalskonstruktioner förekommer, t.ex. ömsesidiga avtal som ger båda parter tillgång till fiske i varandras vatten vilket bl.a. tillämpats i förhållande till . Avtalen kan även ge gemenskapens fiskare möjlighet att fiska på bestånd som inte till fullo utnyttjas av den andra parten eller lättnader i motpartens marknadstillträde, t.ex. minska- de tullar. I avtal med utvecklingsländer har fiskemöjligheter bytts mot ekonomisk ersättning via gemenskapens budget och gemenskapens fiske- företagare. I en andra generations fiskeavtal erbjuder gemenskapen som motprestation handelsförmåner och stöd till vetenskapligt och tekniskt utvecklingssamarbete eller samarbetsprojekt med ländernas fiskare. Ett sådant avtal har bl.a. tecknats med i förhållande till gemen- skapsfiskare från , , och . De svenska fiskeavtalen med tredje land som fanns vid EU-inträdet administreras av gemenskapen med bibehållna rättigheter och skyldig- heter för . Under avtalens giltighetstid ankommer det på rådet att genom beslut med kvalificerad majoritet skapa förutsättningar för att detta fiske bibehålls . Gemenskapen förvaltar de tidigare bilaterala svenska avtalen med och för räkning. Även det tidigare bilaterala avtalet med angående svenskt fiske i norsk ekonomisk zon för- valtas av gemenskapen. Dessa avtal kommer att göras om till avtal för EU 15 (d.v.s. avtal som gäller för samtliga medlemslä nder). hölls inom ramen för Nordsjösamarbetet en minister kon- med fiske- och miljöministrar. Konferensen behandlade frågan om ett förbättrat internationellt samarbete i . inom fiske- och miljö- sektorerna. Vid konferensen antogs en politisk deklaration, Bergendekla- rationen, som behandlar frågan om hur försiktighetsprincipen bör tilläm- pas i fiskeripolitiken i syfte att skapa ett mer långsiktigt ekonomiskt Fiskerinäringen och fritidsfisket 99 Genom deklarationen har, i det mellan- statliga fiskerisamarbetet, ekosystemansatsen införts. Detta innebär fort- satt integrering inom miljö- och fiskeriförvaltningen genom att verka för att ekosystemens övergripande natur, integrering och funktion, produkti- vitet och biologisk mångfald bevaras samt att hänsyn tas till behov av skydd för akvatiska arter och deras miljöer. I det internationella arbetet deltar tjänstemän från både departementet och vid såväl multilaterala som bilaterala förhandlingar och ofta vid kommittémöten i kommissionen. Fiskeripolitiken i består av flera delar. Genom medlem- skap i EU deltar fullt ut i den för samtliga medlemsstater obli- gatoriska fiskeripolitiken Common Fisheries Policy (CFP). Detta innebär inte endast att genomföra EU:s beslut i utan också att var med och påverka beslutens utformning. har mycket kraft gått åt till att införa och genomföra den administration som genereras av EU-politiken. krävs ett arbete för att delta i förslagsarbete och förhandlingar om nya handlingssätt. Den gemensamma politiken inom EU är inte sta- tisk utan utvecklas genom en ständigt pågående process. Detta gäller även fiskeripolitiken. Den gemensamma fiskeripolitiken avser alla aspekter på fiske men tillämpas endast för vatten. Regeringen har i 6 kap. 1 § förord- ningen (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen föreskri- vit att är den myndighet som, om inte annat följer av andra föreskrifter, skall utföra de uppgifter som enligt EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken ankommer på en behörig myndighet eller en medlemsstat. får överlämna till annan myndighet att fullgöra viss sådan uppgift. Detta betyder att det finns en gräns mot den nationella fiskeripolitiken som går mellan olika slag av fisken där syftet med fisket är avgörande. Den gemensamma fiskeripolitiken tillämpas således avseende yrkesfiske men inte avseende fritidsfiske. En annan avgränsning är geografisk. Den gemensamma fiskeripolitiken tillämpas endast för vatten utanför kustlinjen (baslinjen). Dessa två avgränsningar medför att ett land som med ett stort kust- och insjöfiske dels måste följa den gemen- samma fiskeripolitiken avseende yrkesfisket i vatten, dels behö- ver ha en nationell politik för de delar av fisket som inte regleras genom den gemensamma politiken. Det fiske som inte fullt ut regleras av den gemensamma fiskeripolitiken består av det yrkesmässiga kustfisket in- nanför baslinjen och i sötvatten samt fritidsfisket i såväl som i söta vatten. I detta kapitel beskrivs fiskeriadministrationen i såsom den är 1997 d.v.s. efter EU-inträdet. Beskrivningen görs m yndighetsvis och redovisar hur myndigheterna hanterar administrationen f.n. I kapitel 5 beskrivs den gemensamma fiskeripolitiken och i kapitel 6 beskrivs or- ganisation och administration av den gemensamma fiskeripolitiken inom EU och i . I kapitel 7 beskrivs den svenska lagstiftningen och i kapitel 8 uppgifter och administration avseende de delar av administra- tionen som avser den nationella politiken. Mer ingående beskrivningar av forsknings- och undersökningsverksamheten finns i kapitel 9 varför or- ganisation och administration avseende laboratorier, utredningskontor, försöksstationer m.m. endast beskrivs översiktligt i detta kapitel. 4.2Administration, organisation, kostnader Administrationen av nuvarande fiskeripolitik med både en nationell och en gemensam del sköts av samma myndigheter som före EU-inträdet. Att politiken i princip nu har två tillämpningsområden har inte med- fört några mer långtgående ändringar i fråga om vilka aktörerna inom administrationen är. Personalen inom myndigheterna har utvecklat sin kompetens avseende de nya arbetsprocesserna i förhållande till den ge- mensamma fiskeripolitiken. I några fall har även kompletterande kom- petens tillkommit genom nyrekryteringar. Administrationen av fiskeripolitiken utförs främst av och länsstyrelserna. fiskeenhet, har ett övergri- pande ansvar för inriktningen av politiken, förhandlingar samt vissa ad- ministrativa uppgifter t.ex. överklaganden föranledda av föreskrifter. har uppgifter inom övervakning och kon- troll såväl av det yrkesfisket som av yrkesfisket i de stora sjöar- na. Även fritidsfisket på allmänna vatten utefter kusterna och i vissa av de övervakas av . Vissa myndigheter an- svarar för till fiskeripolitiken angränsande områden. t.ex. har det övergripande ansvaret för miljön men sektorsmyndigheterna, däribland , svarar för frågor inom sitt verksamhetsområde. Även , , och Kom- merskollegiet ansvarar för frågor med anknytning till fiskeriadministra- tionen. Kommerskollegiets uppgifter beskrivs kort-fattat i kapitel 6 då anknytningen till fiskeripolitiken främst rör han-delsfrågor som har an- knytning till den gemensamma fiskeripolitiken. Många kommuner har sakkunniga på fiskets område liksom fiskeri- tillsyn. Kommunernas administration i detta avseende ingår dock inte i utredningens uppdrag. Utöver den statliga administrationen tillkommer det ansvar för fisket som uppbärs av ägare t ill privata vatten samt nyttjare av dessa vatten. Fiskevården inom privata vatten finansieras till största delen genom av- gifter som tas ut för fiskekort. Statligt stöd utgår till fiskevattenägare för att bilda fiskevårdsområden. Kostnaderna för administration av fiskeripolitiken uppgick under /96, omräknat t ill kalenderår till ca vari ingår: ca 8 ca 179 (anslag 81), länsstyrelserna ca 41 (anslag 37) och ca 81 miljo- ner kronor. Finansieringen via anslag var ca . Medlemskapet i EU har inneburit att departementets organisation och administration har setts över . Det svenska beslutet att behålla den svenska förvaltningsmodellen för den statliga organisationen med förhållandevis små sakdepartement med po- licyskapande funktioner och med självständiga myndigheter med specia- listkompetens har medfört att en ökad samordning såväl mellan departe- ment och myndigheter som mellan olika departement har varit nödvändig. Organisationsanpassningarna påbörjades redan före EU-inträdet men först vid inträdet stod de verkliga behoven klara. Inom har en omstrukturering skett mellan olika enheter som den del av departementet som arbetar med den gemensamma jordbrukspolitiken har utökats väsentligt. Ett särskilt inrättades i departementet . Sekretariatet har ut- vecklats successivt till nuvarande kansli för EU- samordning och internationella frågor, EUI. Först inrättades en funktion inom kansliet för samordning av fiskefrågor. Inom departementet finns , förutom EUI-kansliet, sex sakenheter: animalieenheten vegetabilieenheten, livsmedelsenheten, miljö- och lands- bygdsenheten, fiskeenheten och same- och utbildningsenheten. Det finns också ett rättskansli och en administrativ enhet. Sammanlagt är 110 per- soner anställda vid . Fiskefrågorna samlades inom en separat enhet inom Jordbruksdeparte- mentet först . hanterades fiskefrågor t illsammans med skogs-, forsknings-, same- och jaktfrågor på departementet. Enheten be- hövde finna sina arbetsformer inom ramen för den svenska politiken som förhandlingar om medlemskap i pågick. ternationella fiskefrågor handlades först inom departementets internatio- nella sekretariat men överfördes till fiskeenheten 1995. Efter EU-inträdet administrerar fiskeenheten i departementet alla frå- gor som rör fiske, den gemensamma fiskeripolitiken såväl som nationella frågor. Fiskeenheten arbetar med frågor som rör yrkesfisket, fritidsfis- ket, vattenbruk, förvaltning av havs- och fiskresurserna, marknadsregle- ring av fisk och fiskprodukter, strukturstöd på fiskets område samt ad- ministrativa ärenden om . Enheten biträder även UD med underlag till instruktioner i handelspolitiska frågor som rör fisk. Arbetet avser förhandlingar inom EU såväl som arbete inom andra internatio- nella organisationer såsom FAO, HELCOM, m.fl., utformning av politik och strategier på längre och kortare sikt, styrning och vissa ärenden om överklagningar av normgivningen. Enhetens bemanning är sammanlagt åtta årsarbetskrafter. Inom rättssekretariatet finns en person med särskild inriktning på fis- kefrågor som arbetar med sådana frågor till . Införandet av den gemensamma fiskeripolitiken i har krävt kompetensuppbyggnad inom fiskeenheten och ett nytt arbetssätt med tätare samarbete med såväl som med representationen i . Detta har poängterats ytterligare genom att departementets re- surser har varit begränsade. Personalomsättningen har varit stor som personalen har utökats. Arbetsfördelningen inom Fiskeenheten såväl som mellan fiskeenheten och är därför beroende av att en- skilda personers kompetens kan utnyttjas på bästa sätt. Nationella frågor och frågor om den gemensamma fiskeripolitiken har delats upp på så sätt att samtliga medarbetare hanterar både rent nationella frågor och frågor avseende den gemensamma fiskeripolitiken. Den stora arbetsbelastningen av EU-inträdet har inneburit att samtliga medarbe- tare har fått lov att utföra uppgifter då det be hövts vid sidan av den ar- betsfördelning som skulle gälla. En av medarbetarna arbetar dock hu- vudsakligen med förhandlingar inom EU och andra till EU anknutna frå- gor. Två medarbetare arbetar på ungefär halva sin tid med övriga inter- nationella frågor och förhandlingar t.ex. FAO, regionala fiskeorganisa- tioner och . En person arbetar huvudsakligen med marknadsfrågor och handelspolitiska frågor samt med veterinära frågor. En person ar- betar huvudsakligen med resursfrågor och förberedelser för förhandling- ar i dessa frågor men ansvarar även för vissa nationella förvaltningsfrå- gor, bl.a. överklaganden och frågor om gränsälvar. Strukturfrågor och kontrollfrågor har varit uppdelade på 1-2 olika personer som har ansvarat för fiskets miljöfrågor. Kansliet ansvarar för samordning av frågor inom departementets område som rör medlemskap i samt andra internationella frågor. EU-samordningen av fiskefrågor integrerades inte i verksamheten från början utan sköttes samordningen på detta område av fiskeenheten. Fr.o.m. denna tidpunkt har dock ytterligare en person anställts vid EUI-kansliet med uppgift att särskilt samordna fiskefrågor- na. har fiskeenheten tidigare svarat för all sam- ordningen av ärenden såväl inom som gentemot UD. Sedan inrättandet av en fiskefunktion inom EU-kansliet sker emel- lertid samordningen av Coreper-frågor tillsammans med detta. Även ståndpunkts-pm och instruktioner inför rådsarbetsgrupper och minister- rådsmöten hanteras nu i samråd med EUI-kansliet. Medlemskapet har ställt stora krav på flexibla och effektiva arbetsfor- mer. Fiskeenheten och har utvecklat ett mycket nära sam- arbete som fungerat trots bristen på resurser genom informella arbets- former och utbyte av personal mellan departementet och verket. Kraven på väl utvecklade rutiner har dock ibland fått stå tillbaka för ett mera pragmatiskt handlande. har emellertid fiskeenheten och utvecklat och förfinat arbetsfördelning och rutiner sins- emellan. Inom fiskeenheten har EU-anslutningen krävt en betydande kompeten- suppbyggnad och omprioritering mellan arbetsuppgifter. Fiskeenheten har utökat antalet medarbetare från fem till åtta men det råder ändå stän- dig resursbrist. Det faktum att personalomsättningen har varit hög har bidragit till att uppbyggnad av kompetens och utveckling av personalen såväl som av arbetsfördelning och rutiner har skett långsamt. I syfte att försöka följa alla aktuella fiskefrågor inom EU har det långsiktiga ut- vecklingsarbetet och arbetet med nationella fiskefrågor fått stå tillbaka. ständiga representation i utgör en egen myndighet som före medlemskapet hade 25 anställda. är antalet 90, varav 25 kom- mer från UD och återstoden från alla övriga departement utom försvars- departementet. För hantering av fiskefrågor finns en tjänst som fiskeri- attaché och en kanslist. har även funktion som fiskeråd och hanterar därför vissa frågor inom fiskeområdet. Vissa frågor kan även hanteras av andra inom representationen. Fiskeriattaché och lant- bruksråd tillsätts av och skall därför i sakfrågor ses som departementets förlängda arm. Representationen deltar i visst beredningsarbete i och kan ersätta departementet i vissa fall vid förhandlingar. administration har sedan EU-inträdet genomgått föränd- ringar. Redan i den organisation som fanns före EU-inträdet fanns en viss uppdelning mellan frågor om yrkesfiske och fritidsfiske. har verket successivt fortsatt att renodla de uppgifter som har att göra med den gemensamma fiskeripolitiken. Den tidigare centrala myndigheten på fiskets område, omvandlades genom instruktion, 1991:827, till . Beslutet innebar olika organisatoriska konsekvenser varav den viktigaste var att länsfiskenämnderna avskaffades, varvid verksamheten integrerades i länsstyrelserna. Ansvarig för fiskefrågor inom blev en län- sexpert. Vid omorganisation överfördes Kustlaboratoriet till . Antalet utredningskontor reducerades från sju till fyra och senare till nuvarande tre. Verkets centrala del organiserades i tre avdelningar, administrativa avdelningen, fiskeriavdelningen och utredningsavdelningen som inrätta- des 1985. Den senare med centralt ansvar för verksamheten vid de tre laboratorierna, fiskeriförsöksstationerna och utredningskontoren. ändrade åter sin organisation dels med anledning av EU-inträdet, dels mot bakgrund av det utökade miljöansvar som tilldelats verket genom en ändring i instruktionen 1994:79. steget mot en EU-anpassad organisation var att dela upp fiskeavdelning- en i en avdelning för marknads- och strukturfrågor och en avdelning för resurs- och miljöfrågor. Nästa steg i anpassningen gjordes då en organisation med kvalitetskontrollanter inrättades. Det tredje steget 1996 innebar att en internkontrollfunktion inrättades och att en särskild kontrollenhet organiserades för administration och uppföljning av fångs- ter för kvothanteringen. Vid kontrollenheten registreras grunddata från fiskarenas loggböcker och från avräkningsnotor som utgör dokumenta- tion vid det första försäljningstillfället. Analyser och rapporter avseende dessa data utförs samt behandling av statistik och rapporter till EU avse- ende dessa data. De fysiska kontrollerna utförs såsom även före EU- inträdet av men 1996 inrättades två tjänster inom Fis- keriverket för kontroll av industrifisk vid anläggningen på . Betoningen på miljöansvaret har inneburit en starkare roll som ansva- rig sektorsmyndighet. Detta innebär bl.a. att verket tillsammans med andra sektorsansvariga myndigheter inom de areella näringarna samver- kar med för att utveckla långsiktiga strategier kring långsiktigt hållbart utnyttjande av resurser och biologisk mån gfald. Sedan EU-inträdet har regeringen givit olika uppdrag i regleringsbreven i syfte att inrikta verkets verksamhet mot en större EU-anpassning. har även miljöfrågornas betydelse beto- nats. Av Förordningen (1996:1515) med instruktion för framgår att är en central myndighet under Jordbruksdepar- tementet. Instruktionen bearbetades inför EU-medlemskapet och är nu mer kortfattad som fler föreskrifter om myndighetens arbets- uppgifter har tagits in i Verksförordningen (1995:1322). Enligt förordningen (1996:145) med instruktion för skall verka för en ansvarsfull hushållning med fisktillgång- arna på ett sätt som långsiktigt medverkar till livsmedelsförsörjningen och vårt välstånd i övrigt. Vidare skall verket i enlighet med sitt sektor- sansvar för miljön, i samråd med naturvårdsmyndigheterna verka för en biologisk mångfald och därmed för ett rikt och varierat fiskbestånd. Des- sa övergripande mål gäller såväl på det nationella planet som i förhållan- de till EU. I instruktion anges även några mer detaljerade områden för verksamheten. ·medverka till att förutsättningar skapas för en livskraftig fiskenäring, till vilken också vattenbruket hör, och underlätta näringens anpass- ning till och utveckling på en fri marknad ·följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om utvecklingen in- om näringen ·bistå regeringen och medverka i arbetet med internationella fiskefrå- gor och förhandlingar ·medverka till att öka fiskemöjligheterna för allmänheten, och ·främja forskning och bedriva utvecklingsverksamhet på fiskets områ- de. Bland särskilda uppgifter och befogenheter upptas att för- valtar prisregleringskassan för fisk som avsåg medel i det nu avslutade svenska prisregleringssystemet. får ta ut ersättning för tjänster, material och publikatio- ner som rör undersökningar och utveckling inom fiskets område, plane- ring av vattenvård och fiskevård, vattenbruksplanering, utredning och undersökning som rör vattenbyggnadsföretag samt utredning av miljö- konsekvenser inom fiskets område och recipientkontroll. får även ta ut ersättning vid försäljning av fisk från anläggningarna i Älv- och i . får bedriva sådan tjänsteexport inom sitt verksamhets- område som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt och på de v illkor som tjänsteexportförordningen (1992:192) föreskriver. Verksförordningen (1995:1322) t illämpas på . Verksför- ordningens 35 § som avser överklaganden till regeringen av myndighe- tens beslut är dock inte tillämplig. Istället har likalydande text förts in i instruktionen utom avseende beslut i ärenden om forsk- ningsbidrag som, enligt instruktionen, inte får överklagas. Av 7 § verksförordningen följer bl.a. att myndigheten skall samarbeta med andra myndigheter för att vinna fördelar för staten som helhet, samt beakta de krav som ställs på verksamheten av hänsyn till totalförsvaret, regionalpolitiken och miljöpolitiken. Enligt 16 § skall en myndighet ge regeringen stöd vid deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verk- samheten utvecklas. Myndigheten skall ställa den personal till förfogande för deltagande i EU som regeringen begär. bemyndigas att inom skilda ämnesområden utföra upp- gifter och utfärda föreskrifter.