sou · GMB359 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt räddningstjänstlagen gäller att inom svenskt sjöterritorium, med undantag för vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , och , samt inom ekonomiska zon ska svara för efterforskning och räddning av människor, som är eller kan befaras vara i sjönöd, och för sjuktransporter från fartyg. Involverade i sjöräddning är , , , , sjöpolisen samt Sjöräddnings- sällskapet. Den kommunala räddningstjänsten deltar dels när det gäller brand, dels inom kommunala vatten och kustnära vatten. Det har förts diskussioner om ansvaret för sjö- räddningstjänst fördelat på , Försvarsmakten och Kustbe- vakningen, men argumenten för en förändring har inte bedömts så starka att regeringen beslutat om någon förändring av nuvarande ansvarsfördelning. Vi har tidigare formulerat principen att ansvaret för den statliga räddningstjänstens respektive delar bör läggas på den myndighet som bedriver närliggande verksamhet. Med detta menar vi att ansvaret ska åvila den myndighet som arbetar inom närliggande verksamhet. Både och gör det. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Utförandet av uppgifterna bör ske av någon som har tillgång till lämpliga räddningsresurser eller geografiskt ansvar. De tillkommande räddningsresurserna bör helst kunna merutnyttjas för annan mera kontinuerlig verksamhet. Det primära för den utförande myndigheten är att den ha förmågan att genomföra avsedda räddningsinsatser inom det geografiska området. Vi menar att detta gäller för både och . Myndigheterna får dessutom hjälp av den viktiga aktören , som är en ideell organisation. Ser man på de räddningsinsatser som görs av olika aktörer framgår att gör flest insatser. Vad gäller det geografiska gränserna för och räddningstjänstansvar är de inte samordnade. Ett larm som t.ex. gäller går till , där har sjöräddningsledning, medan miljöräddningsledningen finns i Karlskro- na. Myndigheterna bör tillsammans överväga hur gränserna kan samordnas. Vi menar allmänt att det är bättre med en räddningstjänstansvarig myndighet till sjöss än två. Det kan bli problem i praktiken med två myndigheter som är ansvariga för sjöräddning. Huvudansvaret och även utförandet bör helst ligga på en myndighet. Med dagens uppdel- ning på och kommer miljöfrågorna in sent. Mot bakgrund av detta kan man se fördelar med att lägga ansvar och utförande av både sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss på en av myndigheterna. Att flytta ansvaret för miljörädd- ningstjänst till sjöss från kan vi inte se någon anled- ning till. Därför kunde en möjlighet vara att lägga över ansvaret för all räddningstjänst till sjöss till . talar kopplingen till förskedena för att ansvar och utfö- rande av sjöräddningstjänst ska ligga kvar på . Inom förskedena vidtas åtgärder för att förhindra olyckor och för att begränsa skadeverkningarna om en olycka ändå uppstår. En koppling mellan förskedena och insatsskedet anser vi vara viktig, bl.a. för att man i insatsskedet direkt kan se hur åtgärderna i förskedena fungerade och dra slutsatser av det. Sammantaget anser utredningen att det inte finns avgörande skäl för att ändra nuvarande fördelning av ansvar för och utförande av sjörädd- ningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss. Dock bör ledningsorga- nisationen för större olyckor till sjöss utvecklas. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Företrädare för , , RITS-styrkorna och sjukvården bör tillsammans utveckla en gemensam ledningsorganisa- tion. Ansvaret för räddningstjänsten på ligger på polisen, med motivet att polisen har ansvar för att söka efter försvunna perso- ner. Som en följd av utredningens förslag att kommunalisera eftersök- ning av försvunna personer bör det övervägas om ansvaret för rädd- ningstjänst på bör tilldelas . Utredningen anser att och arbete i syfte att skapa en gemensam larm- och ledningsorganisation är po- sitivt. Räddningstjänstlagstiftningen behöver ändras så att regeringen be- myndigas att meddela sådana från lagen avvikande föreskrifter som rör ansvaret för den statliga räddningstjänsten under höjd beredskap. Genom detta kan bl.a. ansvaret för flygräddning under höjd bered- skap övergå till Försvarsmakten utan lagliga hinder. Vid flyghaverier inom Sveriges sjöterritorium, med undantag för vattendrag, kanaler, hamnar och andra insjöar än , , och , samt inom ekonomiska zon ska ansvara för räddningstjänsten, enligt räddningstjänstlagen. ska ansvara för förebyggande räddningsinsatser mot skador, när ett flygplan är nödställt eller när fara hotar lufttrafiken. Verket ska också svara för efterforskning av luftfartyg som saknas. Det är den kommunala räddningstjänstens ansvar och uppgifter att genomföra räddningsinsatsen när planet tagit mark. Om planet hamnat i havet är dock räddningsinsatsen ansvar. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Angående principen som säger att ansvaret för den statliga rädd- ningstjänstens respektive delar bör läggas på den myndighet som bedriver närliggande verksamhet kan det ifrågasättas om Luftfartsver- ket ska ha ansvar för räddningstjänsten när ett flygplan störtat i havet. Att genomföra en undsättningsoperation då flygplan störtat i havet ligger närmare sjöräddningstjänst än ordinarie arbets- uppgifter, menar utredningen. Detta problem löses dock genom den samverkan som och har. Till en början gäller det att skapa en gemensam larm- och ledningsorganisation. Ambitionen är att göra en gemensam organisatorisk enhet för luft- och sjöräddning. Efter en skrivelse från till regeringen om flygräddningstjänst sa (1994:67) följande: Den ordning som förordat i sin skrivelse nämligen att ansvaret för flygräddningstjänsten vid höjd beredskap överförs till Försvarsmakten bör enligt min mening genomföras och tillämpas också för sjöräddningstjänsten och miljöräddningstjänsten till sjöss. Lagtek- niskt kan detta göras genom att räddningstjänstlagen ändras så att regeringen bemyndigas att meddela sådan från lagen avvikande före- skrifter som rör ansvaret för den statliga räddningstjänstlagen under höjd beredskap. Vi anser att den föreslagna kommittén för översyn av rädd- ningstjänstlagstiftningen bör beakta ovanstående. Åtgärderna i detta skede som berör egendomen omfattar åtgärder av typen bevakning av den skadade egendomen samt skydd och säkring av restvärdet, dvs. att se till att egendomsförluster kan minimeras. Dessa åtgärder är ofta av direkt nytta för den enskilde ägaren eller innehavaren. Vi menar att det därför ligger främst på ägaren eller innehavaren att ansvara för åtgärderna. Ofta behöver dock kommunen (räddningstjänsten) vara utförare i inledningen av detta skede, eftersom det ofta behöver påbörjas redan då insatsskedet pågår. Vissa typer av åtgärder som berör människors psykiska och fysiska hälsa är dock ett offentligt åtagande . Psykiska och sociala åtgärder som Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet de skadade eller anhöriga kan behöva är ett sådant exempel. Här involveras bl.a. sjukvård och socialtjänst. Vissa åtgärder som handlar om miljön , t.ex. sanering efter utsläpp, som kan beröra ett stort geografiskt område och vara av stort allmänt intresse, är också ett offentligt åtagande som vi ser det, även om förorenaren bör vara skyldig att finansiera saneringsåtgärderna. Det offentliga bör också ansvara för reglering av skyldigheter. Vi anser att den här beskrivna önskvärda ansvarsfördelningen i hu- vudsak gäller . I detta skede räknar vi även in erfarenhetsåterföring. Det finns ett stort behov av en samlad uppföljning/utvärdering samt återföring . Vi anser att det är en uppgift för varje aktör i skedet att bidra med under- lag. Det bör vara ett offentligt åtagande att se till att det finns ett sammanhållande organ, som bl.a. arbetar med metodutveckling. Vi anser att detta är en uppgift för . Vi återkommer med överväganden om hur bör utveckla denna roll. Den kommunala eller statliga räddningstjänsten ska vara ansvarig för att utreda olycksorsak och olycksförlopp samt analysera hur insatserna har fungerat vid en räddningsinsats. Då brottsmisstanke föreligger lämnas undersökningen över till polisen. På detta sätt kan en stor kunskapsbank om åtgärder, som förhindrar olyckor, skyddsåtgärder, åtgärder under insatsen och i återställandeskedet, byggas upp. En systematisk insamling av insatsrapporter började den Alla insatser rapporteras men rapporterna är mer strukturerade när det gäller olyckor med brand. Det görs en preliminär bedömning av brandorsak. Om det finns misstanke för brott kopplas polisen in och en utförlig brandorsaksutredning görs. Flera har pekat på att om räddningstjänsterna var ansvariga för att utreda brandorsak och brandförlopp då brottsmisstanke inte föreligger Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet skulle en stor kunskapsbank om åtgärder, som förhindrar olyckor samt skyddsåtgärder m.m., byggas upp. Brandutredning eller brandförloppsuppföljning, har Räddningsver- ket arbetat med i försöksverksamhet, där 15 kommuner deltagit. Projektets syfte är att finna orsakssamband till bränder och beskriva hur brandförloppet har utvecklats. Genom att beskriva brandförlopp skulle viktiga erfarenheter kunna återföras för att förbättra det tekniska brandskyddet m.m. Projektet har dock varit mycket inriktat mot brandorsaker. arbetar för att permanenta denna verksamhet för att på ett effektivt sätt kunna påverka brandstatistiken. anser att det behöver arbetas fram en metodik för hur brandförloppsutredningar ska genomföras på ett effektivt och trovärdigt sätt för att komplettera brandorsaksutredningarna och i detta instämmer utredningen. Vi anser även att det skulle behöva utvecklas en metodik för att på ett bra sätt utvärdera räddningstjänstens insats och dess effektivitet. Hur insatserna fungerat är viktigt för att den enskilda räddningstjäns- ten ska kunna bli bättre men det är även intressant ur länsstyrelsernas och tillsynsperspektiv. Utredningen menar att olycksorsaker, olycksförlopp och hur insat- serna fungerat bör analyseras för alla de olyckor som kräver rädd- ningsinsatser. Vi kallar analysen för olycksförloppsutredning . På detta sätt kan uppföljning/utvärdering och erfarenhetsåterföring av åtgärder- na i de olika skedena ske. Ytterligare exempel på användningsområde är FoU-projekt, där bra statistiskt material utgör en stor källa för analys. Vid en olycksförloppsutredning bör följande ansvarsfördelning övervä- gas: ·Staten utvecklar metoder, utbildar och informerar. Då de olika myndigheterna kommit olika långt, särskilt i metodut- veckling, bör samordningsvinster kunna göras. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet ·Ansvarig sektorsmyndighet utreder orsak och förlopp. Då olyckan leder till räddningsinsats från räddningstjänsten blir en eller flera rädd- ningstjänstmyndigheter involverade. Undersökningarna behöver då samordnas på lämpligt sätt. ·Berörd statlig eller analyserar orsak, förlopp och insats samt tar tillvara erfarenheterna. ·Utredningen rapporteras också till respektive tillsynsmyndighet. Det bör undersökas om rapportering kan ske på ett likartat sätt så att sammanställning kan ske i en riksgemensam bas för alla olyckor oavsett myndighetstillhörighet. ·Tillsynsmyndighet eller motsvarande på central nivå samlar eferenheter och analyserar materialet för att hitta trender eller återkommande orsaker, initierar åtgärder för att förhindra olyckor samt sprider kun- skaper främst till övriga räddningstjänster. ·Polisen utreder olyckor där det finns brottsmisstanke. Införandet av olycksförloppsutredningar medför initialt ökade kost- nader för att genomföra utredningen och bearbeta statistiken, men innebär förslaget att arbetet i förskedena effektiviseras, vilket i sin tur leder till en bättre resursanvändning samt ett minskat antal olyckor/ begränsade konskevenser av olyckorna och därmed lägre kostnader i och med färre insatser. Utredningens bedömning är därför att förslaget samhällsekonomiskt inte leder till ökade kostnader. Statsfinansiellt bör de initiala kostnaderna täckas genom ompriorite- ringar. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet De åtgärder som ska vidtas av verksamhetsutövare i förskedena bör finansieras av dem själva. Även den tillsyn som kommunala eller statliga myndigheter gör för att se att åtgärderna vidtagits (bl.a. §43- tillsyn) bör finansieras av verksamhetsutövarna. Verksamhetsutövarna bör också bära kostnaderna för sanering efter en olycka. Vad gäller insatsskedet bör det även i fortsättningen vara ett offentligt ansvar och finansieras med offentliga medel. Där- emot bör kommuner kunna ålägga så kallade §43-anläggningar eller andra anläggningar att betala den del av den kommunala rädd- ningstjänstens fasta kostnader som är direkt relaterade till anlägg- ningen och dess verksamhet. Enligt praxis får den statliga räddningstjänsten, i likhet med den kommunala, vid en räddningsinsats avropa andra statliga resurser utan att betala. Utredningen anser att i samband med en författ- ningsöversyn bör det övervägas om denna praxis bör skrivas in som en regel. Även vissa andra finansieringsfrågor kan övervägas av en författningsöversyn, t.ex. att definiera in utrymning i räddningsinsat- sen. Förändringar som får konsekvenser när det gäller kostnadsför- delningen mellan stat och kommun behöver tas upp på ett samlat sätt genom förhandlingar mellan stat och kommun. Finansiering är inget direkt styrmedel för förhållandet mellan offentlig sektor och enskilda inom räddningstjänsten, inte heller vad gäller förhållandet mellan stat och kommun. De ersättningar som finns mellan stat och kommun är motiverade av att enskilda kommuner inte ska bära kostnader som i någon mening är att betrakta som nationella. Däremot fungerar de statliga satsningarna på utbildning, materiel m.m. liksom bidragen inom funktionen Befolkningsskydd och rädd- ningstjänst, som styrning av verksamheten. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet finansieras i huvudsak av kommunal- skatten. Därutöver finns det intresse hos och flera kommuner att få möjlighet att införa ekonomiska styrmedel (avgifter) i syfte att påverka olika aktörer att arbeta förebyggande. har utfört ett grundläggande utvecklingsarbete angående säkerheten vid farlig industriell verksamhet. Detta har bl.a. resulterat i rekommendationer om tillämpningen av förorenaren betalar-principen. Från början avsåg principen i huvudsak kostnader för kontinuerliga utsläpp som med hänsyn till människors hälsa och miljön behövde minskas. Principen har sedan utvecklats inom till att även avse kostnader för åtgärder avsedda att förebygga och skydd mot förore- ningar till följd av olyckor. Kostnaderna bör nu enligt rekommendatio- nerna även gälla skadebegränsande åtgärder vid en olycka och åter- ställningsåtgärder. Tanken har varit att den som skapat en risk också ska bära de kostnader som är förenade med att hantera denna risk genom förebyggande åtgärder, beredskap för rä ddningstjänst och insatser i en olyckssituation. Genom att kostnadsansvaret läggs på förorenaren kommer detta att återspeglas i priset på den vara som verksamhetsutövaren tillverkar. Hot- och riskutredningen föreslog i sitt huvudbetänkande (SOU 1995:19) Ett säkrare samhälle, att kostnadsansvaret vid de räddningsin- satser och saneringsåtgärder som fordras vid en olycka som har sam- band med farliga ämnen i verksamheten och som vidtas av statliga eller kommunala myndighet ska ligga på den som utövar verksamheten. De åtgärder som kostnadsansvaret var avsett att täcka var sådana som låg utanför den normala riskbilden. Remissinstanserna gav förslaget ett blandat mottagande. Den nega- tiva kritiken riktades sig främst mot att förslaget skulle strida mot en etablerad princip, att räddningstjänsten är ett i huvudsak offentligt åtagande som finansieras med allmänna medel. Risken för att ett kostnadsansvar skulle kunna verka avhållande på viljan att slå larm togs också upp. Vidare ansågs utredningens förslag till avgränsning av kostnadsansvaret till att endast avse verksamheter med hantering av farliga ämnen som mindre lämpligt med hänsyn till att det även finns andra verksamheter där en olycka skulle kunna få allvarliga effekter. Utredningen om kemikalieolyckor m.m. (SOU 1998:13) Säkrare kemikaliehantering föreslår att förorenaren betalar-principen ska få genomslag i räddningstjänstlagstiftningen genom att tillämpningen av Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet §43 räddningstjänstlagen utvidgas. Förslaget innebär att verksamhets- utövaren är skyldig att vidta åtgärder som förhindrar olyckor, vidta skyddsåtgärder och för att förbereda räddningsinsatser. Verksamhets- utövaren är också skyldig att finansiera dessa åtgärder. Dessutom är verksamhetsutövaren skyldig att finansiera saneringsåtgärder. Detta regleras inom miljöskyddslagstiftningen. Själva räddningsinsatsen föreslås dock även vara ett offentligt åtagande, finansierat genom offentliga medel. De argument som utredningen om kemikalieolyckor m.m. har för att även se räddningsinsatsen som ett offentligt åtagande finansierat med offentliga medel är att en ändring av denna ordning skulle kunna verka återhållande på benägenheten att slå larm i händelse av tillbud eller olycka, risken är stor att man väntar för länge i hopp om att kunna bemästra situationen själv. Det är också svårt att ange vilka verksamheter som ska omfattas av kostnadsansvaret. De verksamheter som kan vara aktuella omfattas av stora krav på olycks- och skadeförebyggande åtgärder. En annan svårighet är att h itta ett effektivt sätt för betalning. Vi instämmer i dessa argument och menar att bör räddningsinsatsen ses som ett offentligt åtagande och bör finansieras med offentliga medel. Ytterligare en fråga som berör finansiering är frågan om finansie- ring av statliga insatser vid en räddningsinsats. får kommunala räddningsledare, enligt lagen, avropa statliga resurser utan att betala. Om en räddningsledare vid en statlig räddningsinsats avropar resurser från andra statliga myndigheter är det dock inte lagligt reglerat vad som gäller. Praxis har dock blivit att andra statliga myndigheter ställer resurser till förfogande utan att ta betalt också vid statlig rädd- ningstjänst. Utredningen anser att denna praxis bör författningsregle- ras. I en författningsöversyn bör man överväga att skriva in i författ- ningen att även den statliga räddningstjänsten vid en räddningsinsats får avropa andra statliga resurser utan att betala. Vi anser också att det i samband med en författningsöversyn bör övervägas att definiera in en utrymning i samband med en olycka i räddningsinsatsen. Regeringen har till utredningen överlämnat ett ärende från , Finansiering av räddningstjänst. I ärendet föreslås bl.a. att kommunerna bör få avgöra om räddningstjänsten ska finansieras med avgifter eller kommunalskatt. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet ovanstående anser vi att ärendet behandlats och vår syn på finansie- ringen redovisats. Vidare har regeringen delvis överlämnat en framställan från kommun om transport av farligt gods på järnväg och väg. Även detta ärende anses besvarat i och med dessa överväganden. ·Utredningen föreslår i detta och andra kapitel förändringar som får konsekvenser när det gäller kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Vi anser att dessa förslag bör tas upp på ett samlat sätt genom förhandlingar mellan stat och kommun. Se vidare kapitel 7. En total översyn av räddningstjänstlagen, räddningstjänstförordningen och vissa författningar som är kopplade till dem behövs. Enligt direktiven till (dir 1996:114) ingår att ange eventuella behov av författningsändringar. Nuvarande lagstiftning och förordningar härstammar och flera av reglerna har övertagits års brandlag och har sitt ursprung i äldre brandlagar. har det gjorts förändringar och kompletteringar vid ett flertal tillfällen. Under utredningen arbete har vi kommit fram till att det nu finns behov av en total översyn av räddningstjänstlagen (1986:1102), räddningstjänstförordningen (1986:1107) och vissa författningar som är kopplade till dem. Vi har därför i en skrivelse till regeringen , dnr FO97/2363/RS, föreslagit regeringen att tillsätta en kommitté för en översyn av de aktuella författningarna. 130 Nuvarande ansvar och uppgifter 5 Nuvarande ansvar och uppgifter 5.1.1Två kulturer blev en bildades genom sammanläggning av och . Det nya verket fick också ansvaret för den samordning av beredskapsåtgärderna inom kärnenergiområdet som fram till dess ansvarat för och för handlägg- ningen av ärenden om landtransporter av farligt gods som varit en uppgift för . skulle också verka för en samordning av säkerhetsföreskrifterna för land-, sjö- och lufttransporter av farligt gods. Statsmakternas beslut innebar att myndigheter med två helt olika kulturer skulle fogas samman. var en liten myndighet, som skulle vara ett expert- och serviceorgan åt kommunerna inom räddningstjänsten. Den ansvarade också för utbildning av den kommu- nala räddningstjänstens personal. Utbildningen var en väsentlig pro- duktionsuppgift på central nivå inom en i övrigt till största delen lokalt styrd och organiserad verksamhet. hade en annan roll. Det sammanhängde fram- för allt med att civilförsvaret var ett sammanhållet styr- och produk- tionssystem med staten som huvudman. Civilförsvaret hade en hierar- kisk uppbyggnad med fem olika nivåer -- civilförsvarsdistrikten, civilförsvarsområdena, länsstyrelserna, civilbefälhavarna och Civilför- varsstyrelsen. Tyngdpunkten i genomförandet låg på den regionala och den centrala nivån. var emellertid involverad i många av de beslut som fattades i planeringen på den regionala och på den lokala nivån. Förhållandena förändrades till en del , när ansvaret för planering av civilförsvarsverksamheten och SOU 1998:59 Nuvarande ansvar och uppgifter 131 för ledning av åtgärderna i krig fördes över från staten till kommuner- na. Förändringen fick konsekvenser för verksamheten även på den centrala nivån. och samarbetade om utbildningen av personal och anskaffningen av materiel för brand- släckning. hade emellertid en starkare samhörig- het med många andra organisationer inom totalförsvaret. Brandnämn- dens främsta kontaktyta -- förutom kommuner och länsstyrelser -- var statliga myndigheter som , , , , och (). Även skillnaderna i personalens utbildning och yrkeserfarenheter var stora. Många av tjänstemännen och lärarna inom Civilförsvarssty- relsen hade tjänstgjort i den militära verksamheten. Ett antal b ygg- nadstekniker sörjde för att myndigheten producerade skyddsrum och anläggningar för civilförsvarets krigsorganisation. hade framför allt personal med brandteknisk, maskinteknisk eller kemisk fackutbildning. första och viktigaste uppgift blev att väva ihop de båda helt skilda kulturerna. Genom bl.a. rekrytering av personal med annat än teknisk utbildning och erfarenheter från andra områden än räddningstjänsten -- och genom olika slag av förändringar i organisatio- nen -- har sökt anpassa sig till de efter hand förändra- de kraven på verksamheten. Avgörande för den utvecklingen har varit förändringarna i risker och strävandena att enskilda människor ska vara bättre förberedda för att kunna skydda sig mot olyckor av olika slag. Den internationella verksamheten har vuxit starkt -- inte minst på grund av EU-medlemsskapet -- och sätter numera stark prägel på arbetet inom myndigheten. 132 Nuvarande ansvar och uppgifter är enligt förordningen (1988:1040) med instruktion för central förvaltningsmyndighet för frågor om ·Räddningstjänst samt olycks- och skadeföreb yggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen; ·Landtransporter av farligt gods; ·Anordnande av skyddsrum och skyddade utrymmen; samt ·Sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar, i den mån detta inte är en uppgift för någon annan myndighet.