sou · GMB324d2 · 1999-01-01 00:00:00 — 9 Forskningens roll och organisation En förutsättning för svensk fiskeripolitik är att det finns undersöknings- och FoU-verksamhet på området. Sådan verksamhet bedrivs vid Fiskeri- verket, , och vid olika institutioner vid övriga universitet. Utredningen skall enligt direktiven göra en kartläggning av undersök- nings- och FoU-verksamheten inom området fisk och fiske i och särskilt granska verksamhet på området. Med denna granskning som bakgrund skall utredningen föreslå åtgärder för en ef- fektiviserad undersöknings- och FoU-verksamhet på området. Forskning innebär att besvara en frågeställning på ett vetenskapligt sätt vad gäller metodik och analys för att erhålla ny kunskap. Forskning indelas vanligen i grundforskning, tillämpad forskning och utvecklingsarbete (FoU), men gränserna mellan områdena är flytande. Med grundforskning avses att ta fram kunskap utan någon bestämd tillämpning i sikte men kan även innefatta forskning med avsikt att lägga en grund som kan komma att ge tillämpning. Med tillämpad forskning avses forskning riktad mot bestämd användning. Utvecklingsarbete innebär utnyttjande av befintliga forskningsresultat för att ta fram nya produkter, processer, system eller väsentliga förbättringar av redan existerande. Vidare används termen undersökningsverksamhet med vilken avses sådant arbete som innebär att med vetenskaplig metodik genomföra återkommande undersökningar av rutinkaraktär. Strategisk forskning avser FoU med målsättningen att långsiktigt bygga upp kunskap inom ett specifikt område med förväntade problem eller möjligheter för långsiktig förnyelse eller strukturförändring. 250 Forskningens roll och organisation forskning avses FoU inom ett avgränsat område i samhället, i motsats till disciplinär forskning eller allmän inomvetenskaplig forskning. vilken bedrivs utan avseende på samhällsnytta. Med tvärvetenskaplig forskning menas sådan FoU som för att genomföras kräver insatser inom flera vetenskapliga discipliner (t.ex. naturvetenskap och samhällsvetenskap). Fiskeribiologi innefattar vetenskapliga undersökningar av fiskar och skaldjur som är utsatta för exploatering/fångst. Området omfattar allmänna undersökningar avseende biologi och ekologi, beståndsundersökningar och prognoser med hjälp av populationsdynamiska modeller samt inverkan av omvärldsfaktorer, såväl naturlig som antropogen (mänsklig) påverkan på fiskar och skaldjur. Begreppet fiskeriforskning innefattar förutom fiskeribi- ologi även tekniska undersökningar av t.ex. fångstmetodik, processer för beredning och lagring m.m. samt studier av ekonomiska aspekter inom fisket, t.ex. effekten av olika regleringsåtgärder. 9.3Övergripande mål för undersöknings- och FoU-verksamhet inom området fisk och fiske 9.3.1Allmänna mål och syften I regeringens proposition Forskning och samhälle (1996/97:5) anges att forskningens inriktning skall svara mot behoven i samhället. Ett övergripan- de mål för FoU-verksamheten på området fisk och fiske är att få fram sådan kunskap som kan ligga till grund för ett varaktigt utnyttjande av fiskresur- serna och bibehållande av den biologiska mångfalden. Ett annat mål för forskningen är att besvara inomvetenskapliga frågeställnin gar. Enligt forskningspropositionen bör man sträva efter att inom samma organisation främja såväl tillämpad som mer grundläggande forskning. Sektorsansvar för FoU när det gäller vård och utnyttjande av de biologiska resurserna inom området fiske och vattenbruk ligger inom Jordbruksdepar- tementet som fördelar resurser till , och . Forskning- en är både grundläggande och tillämpad. Ansvaret mellan och fördelas så att i huvudsak ska finansiera och bedriva utvecklingsverksamhet och viss tillämpad forskning medan i allt väsentligt skall svara för finansieringen av grundforskning och tillämpad forskning. SLU har genom dess det huvudsakliga ansvaret för att utföra FoU inom området produktion av konsumtions- och sättfisk och problematiken kring detta. Forskningens roll och organisation 251 Fiskeriforskningen bör bidra till att skapa en bärkraftig fiskesektor, såväl ekologiskt som ekonomiskt och utgöra underlag för förvaltningsåtgärder omfattande biologisk rådgivning, redskapsteknologi, socioekonomiska aspekter samt ett effektivt och kvalitativt utnyttjande av fiskråvaran. För detta fordras förståelse av biologiska sammanhang, olika förvaltningsstrate- giers biologiska och socioekonomiska effekter samt kunskaper om fisk som råvara för livsmedel. Problemställningarna kräver ofta tvärvetenskapliga angreppssätt. Då fisken är en del av miljön påverkas den av omgivningen, men fisken och därmed fisket påverkar också självt miljön. har det centrala ansvaret för miljöfrågor. Som sektorsmyndighet för fisket kommer i kontakt med miljöfrågor som berör fisket, vilket även är uttalat i verkets instruktion, genom att verket fått ett sektorsansvar för miljön. För FoU kring miljöproblem gäller allmänt att den ska bidra till att kunskap erhålls om både orsaker och effekter. Forskningen ska ligga till grund för miljöarbetet så att hot kan upptäckas, mätas och föreb yggas. Inom miljöövervakningen är studier av akvatiska system ändamålsenligt i och med att vatten och därmed eventuella föroreningar samlas upp från ett stort tillrinningsområde och därigenom utjämnar tillfälliga förändringar. Att använda fisk som miljöindikator har fördelar då provtagning är enkel och fiskar som individer är långlivade. När det gäller bevarande av den biologiska mångfalden fordras mer kunskap om de biologiska systemen och dess reaktioner på mänskligt utnyttjande. Även när det gäller övervakning av den biologiska mångfalden kommer fisk att vara en betydelsefull variabel. 9.3.2Mål för FoU inom den gemensamma fiskeripolitiken (CFP) Enligt EG:s rådsförordning 3760/92 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk, artikel 4, skall gemensamhetsbestämmelser bygga på tillgängli- ga biologiska, socioekonomiska och tekniska analyser. Kommissionens vetenskapliga, tekniska och ekonomiska kommitté (STECF) sammanställer en rapport om fiskeresurser och utveckling av fisket. EU förlitar sig i detta avseende på det material som enskilda länder tagit fram och redovisat antingen genom () eller direkt till kommissionen. Förutsättningar för att tilldelas fiskeresurser av gemensam- ma bestånd innebär förpliktelser att bidra till arbetet med beståndets förvalt- ning. Att bidra med data och kompetens är en del i denna förpliktelse. Omfattningen av erforderlig datainsamling är ej fastlagd men en process pågår inom DG XIV för att formalisera kraven på medlemsländerna i detta avseende. STECF anger i den årliga rapporten även om behov finns av 252 Forskningens roll och organisation ytterligare vetenskapligt underlag, bl.a. har STECF efterlyst ekonomiska analyser motsvarande de biologiska analyser som erhålls från ICES. EU:s ramprogram för forskning inom fiskområdet har som övergripande mål att ge en vetenskaplig bas för ett långsiktigt utnyttjande av fiskeresur- serna genom ökad kunskap om de akvatiska ekosystemen och samspelet mellan fisket och miljön. För genomförandet förutsätts att det finns nationell forskning inom de av EU prioriterade områdena. Inom det nu pågående 4:e ramprogrammet prioriteras bl.a. (se vidare punkt 9.5.3 om EU-stöd): ·miljöfaktorers inverkan på akvatiska resurser ·fiskets effekter på miljön ·arters biologi för optimering inom vattenbruket ·socioekonomiska aspekter på fiskerinäringen ·förbättrade metoder för beståndsuppskattningar. Som stöd för CFP:s genomförande utgår även direkt stöd från DG XIV till FoU-verksamhet inom prioriterade områden avseende mer tillämpad FoU och direkta undersökningar. Följande områden är prioritera- de (se vidare punkt 9.5.3 om EU-stöd): ·insamling av data som behövs för förbättrade beståndsuppskattningar, ·uppskattningar av discards (del av fångst som ej tas t illvara utan slängs över bord) ·utvärdering av bestånd som inte övervakas kontinuerligt ·sambandet fiskeinsats och beståndspåverkan ·fiskets inverkan på miljön ·förbättrad kommunikation mellan forskare och fiskare. Även för att genomföra detta krävs nationell kompetens och insatser. För att uppnå målsättningen om att fiskeresurserna utnyttjas på ett lång- siktigt ansvarsfullt sätt fordras såväl biologisk rådgivning som kunskap om socioekonomiska effekter av olika typer av förvaltningsåtgärder inom aktuella fisken. Inom CFP regleras endast det yrkesmässiga fisket i vatten. Det förutsätts att övrig reglering, d.v.s. av fiske i kust och sötvatten, kompletteras med nationell reglering. Den gemensamma förvaltningen omfattar nyttjande av alla levande resurser i vatten inom medlemsländernas territorier. Kvoterade arter är : torsk, sill, skarpsill, makrill, kolja, vitling, gråsej, bleka, kummel, tunga, rödspotta, havskräfta, räka samt lax i . För den biologiska rådgivningen om lämpliga fångstuttag krävs en lång- siktig övervakning av bestånden. Detta görs dels genom analys av fångst- statistik på landad fisk (loggböcker, fångst och fiskeansträngning) med hjälp Forskningens roll och organisation 253 av så kallade populationsdynamiska modeller samt också genom fiskeobero- ende övervakning i form av provfisken för att erhålla relativa beståndsupp- skattningar (trender). I och med att tillförlitligheten i statistiken från land- ningskontroller inte är tillräcklig efterfrågar kommissionen en utökning av fiskerioberoende data genom provfisken med medlemsländernas undersök- ningsfartyg. Befintliga beståndsuppskattningsmodeller representerar inte en slutgiltig metodik utan utvecklas ständigt. pågår t.ex. utveckling av flerartsmodeller, vilka till skillnad från nu använda enartsmodeller tar hänsyn till sambandet mellan arter genom att inkludera predationsförhållan- den, d.v.s. tar hänsyn till den dödlighet som orsakas av att fisk äter fisk. För att utveckla och kvalitetssäkra befintliga modeller men också utveckla nya modeller utgår stöd till undersökningar från kommissionen (bl.a. som stöd från DG XIV). För genomförandet krävs som ovan nämnts utnyttjande av kompetens i de olika medlemsländerna. För att långsiktigt förstå beståndsvariationer och kunna göra prognoser om utvecklingen, fordras ökade biologiska kunskaper inte minst vad gäller rekryteringsprocesserna. Ökade kunskaper behövs om t.ex. samband mellan arter d.v.s. predationsförhållanden samt födoval och vanor för de enskilda arterna. Vidare behövs ökad kunskap om omgivningsfaktorers påverkan på bestånden, såväl naturliga variationer som variationer p.g.a. mänsklig påverkan, inte minst när det gäller reproduktionen och därmed rekrytering- en. Kunskap behövs om det allt mer intensiva fiskets långsiktiga effekter på bestånden, t.ex. effekter p.g.a. fångst av oönskade arter/storlekar och förändrade sammansättning av bestånden och därmed eventuella effekter på ekosystemet. För denna typ av kunskapsinhämtande utgår stöd via EU:s ramprogram. För genomförandet krävs samverkan mellan forskare i de olika medlemsländerna. För att besluta om förvaltningsåtgärder krävs information om fiskeflot- tan, vad avser kapacitet, effektivitet och aktivitetsgrad. I detta sammanhang fordras kunskap om fiskeriernas ekonomi och sociala aspekter. Kunskap om kostnadsstrukturen och sambandet mellan denna och exploateringsmönstret på resurserna fordras, liksom kunskap om marknadens reaktioner. Kommis- sionen efterfrågar ökad fokusering inom detta problemkomplex. För förvaltningsåtgärder fordras även kunskap om effektivitet och selek- tionsmönster (vilka arter och vilka storlekar av målarten som fångas) hos olika fiskeredskap och båttyper. Av stor betydelse är kunskap om selektivi- tetsgraden för att i fisket undvika fångst av yngre individer som senare ska rekryteras till fisket. Detta för att kunna utfärda föreskrifter om lämpliga maskstorlekar och minimimått. Då fiskeresurserna är begränsade förutsätts även att produkten fisk ut- nyttjas på ekonomiskt bästa sätt. För ett optimalt resursutnyttjande fordras därmed kunskap om metodik att bevara kvaliteten under hela produktions- 254 Forskningens roll och organisation kedjan från fångst till försäljning men också att en standardiserad kvalitets- kontroll utarbetas. För att skapa sysselsättning och för att öka utbudet av fiskprodukter är vattenbruket en viktig verksamhetsgren inom gemenskapen. Mot denna bakgrund är utveckling av vattenbruket föremål för gemenskapens struktur- stöd. För utveckling av vattenbruket krävs ökade kunskaper om bl.a. arters biologi samt att utveckla metoder och teknik för ökad effektivitet i produk- tionen och för att minska vattenbrukets miljöeffekter. För att i enlighet med EU:s habitat- och sötvattensdirektiv svara för be- varande av arter och biotoper utanför CFP-reglering fordras grundläggande kunskap om fiskarternas utbredning och miljökrav, både biologiska och icke biologiska faktorer, samt effekter av mänsklig påverkan. För att fullfölja målsättningen krävs kartläggning/övervakning av aktuella bestånd och eventuella miljöproblem samt, för vidtagande av lämpliga åtgärder, kunskap om fiske- och biotopvård. 9.3.3Mål för FoU vid sidan av CFP är anslutet till konventionen om , , och har därför förbundit sig (artikel 5) att förse rådet med upplys- ningar som bidrar till att konventionens mål fullföljs samt att i största möjliga utsträckning underlätta att den av rådet samordnade forskningen genomförs. Genom deltagande i andra internationella organisatio- ner som Nordostatlantiska (), Fiskerikommis- sionen för (IBSFC), () och , vilka hämtar råd från ICES förutsätts att bidrar med erforderliga upplysningar till ICES. I enlighet med (artikel 61.2) skall kuststaten, med utgångspunkt från bästa vetenskapliga underlag genom adekvata bevarande- och förvaltningsåtgärder garantera att de levande resurserna i den exklusiva ekonomiska zonen (EEZ) inte hotas av överexploatering. För detta fordras kunskap om beståndsstatus och exploateringsgrad. Enligt FAO:s Uppförandekod för ett ansvarsfullt fiske anges att det för all förvaltning av fisket behövs vetenskaplig rådgivning och att det är respektive lands ansvar att tillse att erforderliga resurser för detta finns. Forskningens roll och organisation 255 I instruktion (1996:145) anges att skall verka för en ansvarsfull hushållning med fiskeresurserna som långsiktigt medver- kar till livsmedelsförsörjningen. Vidare skall i enlighet med sektorsansvaret, i samråd med naturvårdsmyndigheterna, verka för biologisk mångfald och därmed för ett rikt och varierat fiskbestånd. Vidare skall verket medverka till att förutsättningar skapas för en livskraftig fiskenäring till vilken också vattenbruket hör. I ett nationellt FoU-program Fiskforskning för (del 1 1987 och del 2 1988) utarbetat av och dåvarande anges ett övergripande forskningsprogram på fiskets område. Enligt detta ansvarar för undersöknings- och utvecklingsverksamheten inom yrkes- fisket, fritidsfisket och fiskevården liksom stöd till detta, medan det övriga ansvaret för FoU-stöd, d.v.s. i huvudsak till grund- och tillämpad forskning, ligger på . Vid sidan av långsiktiga mål och prioriteringar har i regleringsbrev till angivits områden som särskilt skall beaktas: ·frågor som rör fisket i , bl.a. undersökningar rörande torskfis- ket ·utveckling av det yrkesmässiga insjöfisket och kustnära fisket ·selektivitet hos fiskredskap som grund för ett balanserat utnyttjande ·Verka för att forskningsprogrammet om reproduktionsstörningar på östersjöfisk genomförs ·sektorsansvaret för fiskets miljöfrågor ·verka för biologisk mångfald. Vidare har regeringen uppdragit åt att utreda och verka för bevarande och återuppb yggnad av flodkräftbestånden. Verket har på uppdrag av regeringen också att utarbeta en aktionsplan för m iljöfrågorna inom fisket i syfte att ange åtgärder för bevarandet av biologisk mångfald och ett hållbart nyttjande av fiskeresurserna. För förvaltning av bestånd med gemensamt fiske krävs att uppgifter om fiskerierna samordnas för att målet om långsiktigt ansvarsfullt nyttjande skall uppnås. Inom ICES planeras samordning av nationell FoU. Vidare sker en gemensam resultatbearbetning som underlag för ICES årliga 256 Forskningens roll och organisation biologiska rådgivning vilken utnyttjas i olika internationella organisatio- ner till vilka är anslutet. Rådgivningen omfattar beståndsstatus och lämpliga fångstuttag och bygger på analys av fångststatistik samt på uppgifter från fiskeoberoende provfisken. Omfattningen av erforderliga undersökningar är ej fastlagd. För att upp- rätthålla kvalitet i den biologiska rådgivningen krävs dock en viss nivå. har kvaliteten på svenska och övriga nationella fångstdata enligt ICES varit otillfredsställande vilket rådet meddelat ansvariga minist- rar i respektive medlemsland. Rådet har för avsikt att när det gäller rådgiv- ningen i fortsättningen tillämpa försiktighetsprincipen inom fisket. Detta kommer att innebära att när data gällande ett bestånd bedöms vara alltför knapphändiga kommer rådet att rekommendera fångstuttag med säkerhets- marginal (se vidare krav på undersökningsverksamhet nedan). För att i enlighet med instruktion (1996:45 uppfylla målet om en ansvarsfull hushållning med fiskeresurserna i inlandsvatten och i kustzonen krävs information om beståndsutvecklingen motsvarande den i havet. I och med att exploateringsgraden är lägre på de flesta bestånd i kust- och insjöfisket, jämfört med i haven, kan fångststatistik i fisket endast i undantagsfall utnyttjas på samma sätt. Detta medför att det för att följa beståndsutvecklingen i högre utsträckning krävs provfiskeinsat- ser, dvs. användande av relativa mått (registrera trender), i olika typer av sjöar och utmed kuststräckor. En omständighet som dessutom försvårar insamling och användning av fångststatistik för inlands- och kustvatten är det annorlunda exploa- teringsmönstret för flertalet av arter. Nyttjandet omfattar inte bara yr- kesfisket utan även ett ofta betydande fritidsfiske (sport- och husbe- hovsfiske) vilket försvårar upptagning av statistik. Sammantaget med- för detta att alternativa modeller behöver utvecklas för att följa bestånd i inlands- och kustvatten. För att ansvarsfullt kunna hushålla med fiskeresurserna är kunskap om fiskeredskapens selektivitet och fångstkapacitet viktig för att kunna utfärda lämpliga bestämmelser. Behov av att förbättra selektiviteten genom lämplig utformning av fiskeredskapen finns för att vårda be- stånden bättre. Syftet är att minska fångst av oönskade storlekar, d.v.s. yngre individer som skall rekryteras till fisket. Ändamålsenliga redskap med hög selektivitet är också viktigt ur bevarandesynpunkt och för att upprätthålla den biologiska mångfalden så att fångster av icke önskvär- da fiskarter liksom av fåglar och däggdjur kan minskas. Forskningens roll och organisation 257 Utveckling av fångstredskap och fisken efter nya målarter utgör ett led i målsättningen att skapa konkurrenskraftiga företag inte minst när det gäller utvecklingen inom insjöfisket och det kustnära fisket. Ett effektivt sätt att selektera fångsten men också att åstadkomma en god produkt är att utveckla redskap där fisken hålls levande. För att uppnå att hushållning med fiskeresurserna även ger god av- kastning och konkurrenskraftiga företag, finns behov av att utveckla bio- ekonomiska modeller där olika exploateringsmönsters inverkan på fisket och lönsamheten kan värderas för att skatta den långsiktiga potentialen inom olika typer av fisken. Fiskevårdsåtgärder - biologisk mångfald För att i enlighet med regeringens proposition Strategi för biologisk mångfald (1993/94:30) uppfylla målet om bevarande av fiskeresurserna samt att verka för den biologiska mångfalden behövs kunskap om lämp- liga fiskevårdsåtgärder som möjliggör avvägningar mellan utnyttjande och bevarande. För biotop- och beståndsvård fordras fiskeribiologisk kunskap för att göra bedömningar av effekter av olika åtgärder, inte minst krävs goda ekologiska kunskaper för att säkerställa och/eller åter- skapa rekryteringsmiljöer. I en rad sammanhang är utplantering av fisk en viktig åtgärd för att vårda och bevara bestånd. För detta krävs kunskap om lämpligt utsätt- ningsmaterial i form av stammars egenskaper, genetiska bakgrund och om risker för sjukdomsspridning. För bevarande av biologisk mångfald med målsättning att fisk och skaldjur och deras näringsorganismer skall bevaras i livskraftiga, natur- ligt reproducerande bestånd behövs kunskap om status, utbredning och miljökrav för arter och stammar som är hotade och därmed kräver speci- ella bevarandeåtgärder. I och med att fisken påverkas av sin omgivning behövs för både resurs- bevarande och för bevarande av biologisk mångfald, kunskap om miljö- störningars effekter på olika bestånd. Miljöstörningar omfattar storskali- ga miljöförändringar som t.ex. försurning av sjöar och rinnande vatten, övergödning som drabbar såväl inlandsvatten, kustzonen och miljön i haven, samt spridande av giftiga substanser vilka anrikas i näringsked- 258 Forskningens roll och organisation Miljöstörningar omfattar även störningar från lokala punktkällor med effekter i närområdet, t.ex. olika industrianläggningar. Fiskets miljöfrågor har genom de stora fångstuttagen och utvecklan- det av vissa redskap alltmer kommit i fokus. Fisket påverkar miljön på ett flertal sätt. När det gäller bestånden av kommersiellt viktiga arter som t.ex. torsk och sill är fisket den enskilda faktor som i störst utsträckning påverkar bestånden. I och med att dessa arter har en central roll i eko- systemet påverkar fiskeuttaget även ekosystemets struktur och funktion. Fisket påverkar vidare genom bifångster även andra fiskarter än målarten liksom andra djurarter (t.ex. säl och sjöfåglar). Dessutom påverkas havsbottnen och dess fauna genom att redskap släpas på bottnen. Kun- skap om fiskets effekter på den omgivande miljön är begränsade, varför behov av undersökningar om effekten av fiskets omfattning och använ- dandet av olika fiskemetoder föreligger. 9.4Allmänna krav på FoU inom området fisk och fiske Allmänt ska FoU-verksamheten genom hög relevans bidra till samhällets utveckling. Att kunna nyttiggöra forskningsresultaten samt att tillgängli- ga resurser används på ett effektivt sätt är en viktig del av relevansen. Inom fiskerisektorn efterfrågas FoU som utvecklas i linje/parallellt med inriktningen av den förda politiken. Såväl grundläggande som tillämpad verksamhet av hög kvalitet behövs för att säkerställa underlag för god rådgivning och förvaltning. Fiskeriforskningen är präglad av att den består av en rad olika discip- liner och kräver analys av alltifrån biologiska till ekonomiska, sociala och tekniska aspekter, d.v.s. innefattar integrerade lösningar. I är forskningen på fiskets område splittrad (se forsknings-programmet Fiskforskning för och den forsk-ningspolitiska propositionen Forskning och samhälle 1996/97:5). Speciellt universitetsforskningen bedrivs i små forskargrupper. Övervakning av fiskresurserna liksom miljöövervakningen kräver för att vara ändamålsenlig dels långsiktighet, dels att den bedrivs i tillräcklig omfattning. Endast med fleråriga undersökningar kan förändringar och trender påvisas. Provfisken är bara användbara under förutsättning att Forskningens roll och organisation 259 fångststatistiken från till ett annat kan jämföras. För att åstadkom- ma tillförlitliga analyser krävs ofta långa tidsserier. När det gäller omfattningen måste t.ex. fångststatistik omfatta alla fiskerier som nyttjar ett specifikt bestånd och dessutom täcka hela ut- bredningsområdet. Hur omfattande datainsamlingen måste vara kan vara svårt att fastställa. För att uppnå en analysnivå som ger statistiskt säkra resultat krävs mycket stora insatser som med nuvarande resurser inte är genomförbart. Ett mått på om omfattningen på dataunderlaget kan anses vara tillräckligt kan erhållas i samband med tillämpningen av försiktig- hetesprincipen som ICES har för avsikt att använda sig av i sin rådgiv- ning.