sou · GMB366d1 · 1999-01-01 00:00:00 — –staten svarar för lagstiftning, tillsyn, uppföljning, utvärdering och vissa utvecklingsinsatser samt har ansvar för lärarutbildning och bidrar till viss kompetensutveckling. De undantag som görs från denna grundläggande ansvarsfördel- ning bör vara tydliga och väl motiverade. De bör inte leda till oklar- heter om det kommunala ansvaret. Det innebär att statlig finansie- ring eller statlig drift inom ramen för det kommunala åtagandet bara bör komma ifråga om elever med funktionshinder inte kan ges en likvärdig utbildning med stöd av statens traditionella styrning av skolan. Staten bör också så långt möjligt undvika dubbla roller. Med denna utgångspunkt är det kommitténs uppfattning att det statliga åtagandet i högre grad än bör styras mot att stödja kommunerna att möta elever med funktionshinder i sin skola, i mindre grad mot att finansiera enskilda elevers utbildning. En uppgift bör vara att erbjuda stöd och kompetensutveckling till kommunerna. Följden blir att kommunerna, och i vissa fall landstingen, ges ett ökat ekonomiskt ansvar även för de elever som återfinns vid de regionala och riksrekryterande utbildningarna. I ljuset av kommu- nernas övriga åtaganden innebär dock inte kommitténs förslag några orimliga konsekvenser. Flertalet kommuner, vid sidan om de regionala och riksrekryterande skolornas värdkommuner, har inga eller få elever vid dessa skolor. Kommittén har funnit att fortsatt statligt ekonomiskt och övrigt åtagande kan vara motiverat även i fortsättningen för viss regional och riksrekryterande utbildning. Därför bör den grundläggande principen för statens engagemang vara att endast bidra till de ökade kostnader som uppstår till följd av att eleven följer en regional eller riksrekryterande utbildning. Staten kan också finna skäl att bidra till särskild spetskompetens vid sko- lorna. För döva och hörselskadade barn och ungdomar är det viktigt att staten bidrar till att det finns skolor som erbjuder en fullvärdig teck- Ansvaret för skola och stöd 111 En skola med en sådan miljö är en förutsättning för såväl lärande som personlig utveckling. En skolmiljö av detta slag kan bara byggas upp på ett begränsat antal platser i landet. For- merna för detta statliga åtagande avhandlas vidare i kapitel 6 om specialskolan och kapitel 7 om den riksrekryterande gymnasiesko- lan. När det gäller stödorganisationen i specialpedagogiska frågor har kommittén funnit att det bör vara ett statligt ansvar att stödja kom- munerna att erbjuda elever med funktionshinder en skolsituation anpassad efter deras behov, där eleven ges goda möjligheter att nå skolans mål, i delaktighet och gemenskap med andra. bör bygga på att stödorganisa- tionen inte skall ta på sig ansvar som ytterst är kommunernas, utan bidra med den spetskompetens som kommunerna inte kan förvän- tas ha. Ett viktigt krav på den framtida ansvarsfördelningen är dessutom att den är långsiktigt hållbar. Det understryker att den bör vara renod- lad och tydlig, annars kommer det att ställas krav på återkommande omprövningar av det slag som denna utredning är exempel på. Med en tydligare ansvarsfördelning skapas dessutom bättre förutsätt- ningar för samverkan mellan olika aktörer. Den organisatoriska strukturen bör också klara förändringar av målgruppen funktionshindrade elever i skolan. Detta har redan konstaterats i föregående kapitel. 4.2Ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter Flera statliga myndigheter har ansvar för frågor som berör elever med funktionshinder i skolan. I den del av uppdraget som avser den specialpedagogiska stödorganisationen skall kommittén bl a särskilt pröva ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter. Kommittén har emellertid funnit att frågan om ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter berör även andra delar av kommitténs upp- drag, varför frågan tas upp mer generellt redan här. 112 Ansvaret för skola och stöd 4.2.1Myndigheterna och deras uppdrag är central förvaltningsmyndighet för det offentliga skolväsendet. skall verka för att de mål och riktlinjer förverkligas som och regeringen har fastställt för verkets ansvarsområde. skall därvid bl a –följa upp och utvärdera skolväsendet, –utveckla, kontrollera och stödja kvalitetssäkringsarbete i skolvä- sendet, –sammanfatta och publicera resultaten av sitt arbete med uppfölj- ning, utvärdering, kvalitetssäkring och tillsyn, –lägga fram förslag till regeringen med anledning av detta, –främja skolutveckling och därvid bl a utarbeta kommentarmaterial och allmänna råd, –främja kompetensutveckling av skolväsendets personal och svara för den statliga rektorsutbildningen, –främja forskning och informera om forskningsresultat, –informera och sprida kunskap om skolväsendet, –aktivt och medvetet främja flickors, kvinnors, pojkars och mäns lika rätt och möjligheter, –på uppdrag av regeringen utarbeta underlag för regeringsbeslut, –svara för insamling, bearbetning och sammanställning av data om skolväsendet och –svara för officiell statistik. skall vidare svara för tillsyn över det offentliga skolvä- sendet, över kommunernas skyldighet att se till att skolpliktiga barn får föreskriven utbildning samt över fristående skolor, riksinternat- skolor, utbildningen vid särskilda ungdomshem, sjukhusundervis- ning m m. Samtliga uppgifter omfattar även utbildningen av ele- ver med funktionshinder, oberoende av om dessa får sin utbildning i den kommunala skolan, i statliga specialskolor eller i särskild riksrekryterande gymnasieutbildning med statligt stöd. är förvaltningsmyndighet även för den av det allmänna anordnade förskoleverksamheten och skolbarnsomsor- gen. 58 Förordning (1991:1121) med instruktion för Ansvaret för skola och stöd 113 i skolan () skall59 ge hjälp och stöd till kommunerna för att underlätta skolgången för elever med handikapp i skolan samt ge stöd till eleverna i skolarbetet. Institutet skall ge samma hjälp och stöd till sådana fristående skolor som står under statlig tillsyn. Institutet skall också utveckla, framställa och distribuera lärome- del för synskadade, rörelsehindrade, hörselskadade/döva och utvecklingsstörda elever. Institutet skall även informera om lämpliga läromedel som finns på marknaden. Vidare är institutet central förvaltningsmyndighet för specialsko- lorna och Tomtebodaskolans resurscenter. I denna egenskap skall –lämna underlag till regeringen för beräkning av ramanslag för specialskolorna och resurscentret samt förslag till fördelning av anslaget, –sammanställa och med eget yttrande till regeringen lämna över specialskolornas och resurscentrets anslagsframställningar, årsre- dovisningar och övriga ekonomiska redogörelser samt –stödja specialskolorna och resurscentret med rådgivning i över- gripande ekonomiska frågor. Slutligen skall främja forsknings- och utvecklingsarbete rörande stödinsatser för elever med handikapp i skolan. har till uppgift60 att pröva frågor om antagning till Rh-anpassad utbildning vid vissa gymnasie- skolor och andra frågor om rätt till sådan utbildning. Skolväsendets överklagandenämndhar till uppgift61 att pröva över- klaganden av vissa beslut på skolväsendets område. Vilka beslut som får överklagas anges i skollagen. Det gäller bl a beslut om antagning till specialskolorna respektive till den Rh-anpassade gymnasieutbildningen. 59Förordning (1991:1081) med instruktion för kappfrågor i skolan 60Förordning (1990:1110) med instruktion för 61Förordning (1991:1122) med instruktion för Skolväsendets överklagan- denämnd 114 Ansvaret för skola och stöd utbildningsstöd (Sisus) har som uppgift62 att administrera det statliga bidraget till vårdartjänst som erbjuds svårt rörelsehindrade personer som studerar vid universitet, hög- skola eller folkhögskola. Institutet skall följa och utvärdera verksam- heten. Sisus skall också administrera det statliga bidraget till verksam- heter med särskilda omvårdnadsinsatser (boende i elevhem, om- vårdnad i boendet och habilitering) i anslutning till Rh-anpassad gymnasieutbildning. Institutet skall följa och utvärdera verksamhe- ten. Slutligen skall Sisus administrera det statliga bidraget till vissa handikappåtgärder inom folkbildningen samt följa och utvärdera verksamheten med dessa åtgärder. () administrerar det s k Rg- bidraget som utgår bl a för boende och resor för elever vid riksrek- ryterande gymnasieutbildning. Även specialskolorna och Tomtebodaskolans resurscenter är var och en statliga myndigheter. 4.2.2Bakgrund och aktuella frågor Dagens myndighetsstruktur har haft i stort sett samma utseende då () lades ned och och bildades. Förslaget om ny myndighetsstruktur för skolan presenterades i regeringens proposition (1990/91:18) om ansvaret för skolan. I denna föreslogs bl a att och skulle inrättas som SÖ och länsskolnämnderna skulle avvecklas. föreslogs att det specialdestinerade statsbidragssystemet skulle ersättas med ett generellt sektorsbidrag till skolan. Kommu- nerna skulle svara för skolan. huvudsakliga uppgifter föreslogs bli utveckling av skolan, uppföljning och utvärdering samt tillsyn. skulle vara en central myndighet för en mål- och resultatstyrd skola. I propositionen konstaterades att de särskilda uppgifter för stöd till handikappade elever som SÖ hade det övergripande ansvaret för, länsskolnämndernas ansvar för konsulenterna samt 62 Förordning (1988:1126) med instruktion för utbildningsstöd Ansvaret för skola och stöd 115 SIL:s63 ansvar för läromedel för funktionshindrade inte skulle passa i en myndighet som . Att föra dessa till skulle leda till att det återigen skulle skapas en stor central förvaltning med oklara ansvarsförhållanden och med skilda uppgifter. Man menade att det i själva verket skulle leda till att de oklarheter och brister som fanns i skoladministrationen , och som var skälet till de föreslagna förändringarna, skulle kvarstå. Sedan tillkomst har myndighetens uppdrag vidgats. gavs myndigheten den instruktion som redovi- sats ovan. Det kan noteras att i jämförelse med det ursprungliga uppdraget har bl a tillkommit ett uppdrag att stödja kvalitetssäk- ringsarbete samt att som stöd för skolutvecklingen ge ut allmänna råd. Inom genomfördes en översyn av fördelningen av arbete, ansvar och kompetens mellan och . Översynen resulterade i departements- skrivelsen (Ds 1995:60) Staten och skolan – styrning och stöd. Där uppmärksammas att staten genom sina myndigheter har dubbla roller. Utredaren menar att den nuvarande ansvarsfördelningen mellan och innebär att vid en utvärdering av handikappade elevers situation kan komma att utvärdera SIH- konsulenternas arbete ute i kommunerna. Vidare kommer Skolver- ket vid tillsyn av specialskolorna in på SIH:s ansvarsområde då institutet är central förvaltningsmyndighet för dessa skolor. Utreda- ren konstaterar att undvikit att göra någon tillsyn över specialskolorna och hävdade att de pro- blem som är förknippade med detta ytterst faller tillbaka på det förhållandet att det finns två skolmyndigheter. Enligt utredaren skulle en lösning endast kunna nås genom omprövning av myndig- hetsstrukturen på skolans område. revisorer har vidare genomfört en förstu- die64 om och skolans utveckling. I denna konstateras bl a att inga närmare diskussioner fördes om i vilken mån verkets självständigt granskande roll och kommunernas fulla ansvar för skolans verksamhet kunde förenas med verkets främjande roll i arbetet med att utveckla skolväsendet. 64Skolverket och skolans utveckling; revisorer /98:5 116 Ansvaret för skola och stöd revisorerna att regeringen och under de gångna sex åren i sin styrning har betonat olika delar av myndighetens uppgifter samt att regeringen nu betonar verkets ansvar att använda sin kunskap för att mer aktivt påverka skolans utveckling. Revisorernas förstudie föreslår en granskning med inriktning på hur av sin verksamhet har genomfört sina uppdrag med att följa upp och utvärdera skolväsen- det samt att lägga fram förslag till utveckling av skolväsendet. Av de frågor som enligt förstudien kan bli aktuella att belysa har främst följande två intresse här: –Kan eventuella brister i verkets utvecklingsarbete kopplas till oklarheter eller svårförenliga uppgifter i verkets uppdrag? –Gör och regeringen samma bedömning av hur aktivt en statlig myndighet – inom ramen för sitt uppdrag – kan driva utvecklingsarbete vid ett renodlat kommunalt huvudmannaskap för verksamheten? Revisorerna beslutade om en granskning i enlighet med förstudiens förslag. Kommittén har redan konstaterat att staten genom sina myndig- heter har dubbla roller i förhållande till elever med funktionshinder i skolan. Å ena sidan är staten huvudman för enskilda skolor och svarar, bl a genom , för hjälp och stöd som kan gälla enskilda elevers situation. Å andra sidan svarar staten för lagstiftning, tillsyn, uppföljning och utvärdering samt utveckling. Problemet med statens dubbla roller har emellertid, enligt kom- mitténs uppfattning, inte primärt att göra med myndighetsstrukturen utan är mer fundamentalt. Det löses knappast genom att de dubbla rollerna byggs in i en myndighet, vilket antyds i departementsskri- velsen (Ds 1995:60) Staten och skolan – styrning och stöd. Tvärtom skulle det innebära en ännu större konflikt om kommunerna skulle ges konkret rådgivning och stöd för en enskild elev av en konsulent från en myndighet och att samma myndighet i nästa stund skulle kunna komma att utöva tillsyn över resultatet av denna rådgivning. Ur kommunernas perspektiv skulle detta fortfarande innebära att staten har dubbla och i någon mån oförenliga roller. Det är bl a mot denna bakgrund som kommittén i föregående av- snitt dragit slutsatsen att statens insatser för elever med funktions- Ansvaret för skola och stöd 117 hinder bör ges en delvis annan profil, mer överensstämmande med statens traditionella roll i relation till den kommunala sektorn. Orsakerna till att undvikit att göra någon tillsyn över specialskolorna65 har enligt kommitténs uppfattning knappast att göra med relationen mellan och . Den senare har ju inget direkt ansvar för verksamheten vid specialskolorna. Problemet skulle i så fall snarare ha att göra med att även specialskolorna är statliga myndigheter. förhållningssätt har främst haft andra orsaker, som bl a har haft att göra med hur myndigheten generellt arbetat med tillsyn. valde att prioritera anmälningsärenden. förekommer även egeninitie- rad tillsyn. Även om frågan om statens dubbla roller således inte löses genom en förändrad myndighetsstruktur, utan genom en förändrad an- svarsfördelning, så är frågan om myndighetsstrukturen högst rele- vant. En huvudfråga är om det bör finnas en eller två centrala skolmyndigheter. Vilken slutsats som bör dras har enligt kommitténs uppfattning främst att göra med vilken roll kommer att ha , något som kan komma att påverkas av den granskning som revisorer genomför . Kommittén menar att frågor om funktionshindrade i skolan inte bör särskiljas i den statliga myndighetsorganisationen. Detta får kon- sekvenser för hur stöd och utveckling samt läromedelsfrågor för elever med funktionshinder bör organiseras. För stöd- och utveck- lingsfrågorna kan kommittén se två möjliga alternativ. Den ena möjligheten är att övergripande stöd och utveckling för elever med funktionshinder organiseras inom ramen för ett Skolverk som om- fattar denna typ av frågor även för andra grupper i skolan. Som kommittén ser det är det andra alternativet att, med utgångspunkt i den regionala organisation för stöd och utveckling som skissas i kapitel 8, bilda ett separat organ för dessa frågor generellt. Kommitténs slutsats att frågorna om funktionshindrade elever inte bör särskiljas i den statliga myndighetsorganisationen innebär ingen kritik av . Slutsatsen är istället både av ideologisk karaktär och har att göra med att frågor om elever med funktionshinder är nära förknippade med skolans utveckling generellt, varför detta bör hanteras inom samma organisation. 65 Staten och skolan – styrning och stöd; Ds 1995:60 118 Ansvaret för skola och stöd Med anledning av revisorers granskning har kommittén i det fortsatta valt att inte föreslå till vilken myndighet olika ansvar bör höra. Kommittén har istället valt att beskriva olika myndig- hetsansvar. Vart dessa myndighetsansvar bör föras kan bedömas först när revisorernas granskning är avslutad.