sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Den deltar inte i diskussionen om vilket beslut som skall fattas utan är fristående från den avvägning mellan olika intressen som en tillståndsmyndighet alltid måste göra. Vi anser att det sätt på vilket nederländsk rätt löst frågan om en fristående och opartisk granskning av MKB:ar är intressant och värt att studera ytterligare. Vi är emeller- tid inte beredda att föreslå att någon ny institution inrättas. 76 Orsakerna till det inträffade 3.2.5Banverket är sin egen tillståndsmyndighet Som framgått ovan fastställer järnvägsplaner, även sina egna. Banlagen trädde i kraft . Vid remissbehandlingen av lagförslaget hade ett flertal remissinstanser invändningar mot denna ordning. Regeringen bemötte kritiken i sin proposition och resultatet blev att en järnvägsplan skulle fastställas på samma sätt som en arbetsplan för väg. Innan frågan om eventuella miljödomstolar lösts och länstyrelsernas framtida roll klarnat ville man inte besluta annorlunda. blev alltså tillståndsmyndighet på samma sätt som . Någon särskild miljöprövning av ett rent järnvägsprojekt skall alltså inte göras enligt gällande rätt. Projektet kan emellertid vara av en sådan betydelse att regeringsprövning görs enligt naturresurslagen. Regeringen kan då också beakta miljöfrågor. Tillstånd enligt miljöskyddslagen krävs emellertid inte. tog upp frågan om tillståndsprövningen av trafikanläggningar. Vissa ändringar i prövningsprocessen för järn- vägsärenden kommer att införas genom och ändringar i banlagen men är det som står för fastställelsen av järnvägsplaner. allmänna hänsynsregler skall dock tillämpas vid prövning av ärenden enligt banlagen. Som framgått ovan skall regeringen pröva tillåtligheten av järnvägs- projekt av viss omfattning enligt 17 kap 1 § . Prövnings- plikten gäller bl.a. järn- och stålverk, cellulosaindustrier, raffinaderier men också motorvägar, motortrafikleder och järnvägar över en viss bredd och/eller längd. Gemensamt för dessa anläggningar är att de utgör viktiga samhällsintressen som de riskerar att skada människors hälsa, ha stor påverkan på omgivningen eller orsaka stora ingrepp i miljön samt att ta värdefulla naturresurser i anspråk. Utöver den tillåtlighetsprövning som regeringen gör skall ansökningar beträffande alla i paragrafen uppräknade verksamheter, med undantag av vägar, järnvägar och farleder, handläggas av miljödomstol och således prövas av domstolen efter regeringens ställningstagande. De undantagna verksamheterna miljöprövas i stället av det verk som är ansvarigt för sakområdet. Detta innebär t.ex att det är som svarar för att miljöfrågorna beaktas och fastställer de villkor som ska gälla för den egna verksamheten. Som framhållits ovan gäller 17 kap 1 § verksamheter som anses ha betydande miljöpåverkan. Det är enligt vår mening otill- fredsställande att några av dessa ska prövas från miljösynpunkt av det egna verket utan de krav som gäller för miljödomstolen beträffande sammansättning och prövningsförfarande. Orsakerna till det inträffade 77 För att säkerställa en likartad hantering och en från miljösynpunkt sett sakkunnig bedömning av de verksamheter som räknas upp i 17 kap 1 § anser vi att miljöprövningen för samtliga verksamheter skall göras av miljödomstolen. Även om förslaget har sin grund i de brister, som vi sett i hantering av miljöfrågor bör förslaget avse även vägar och allmänna farleder. Vi är medvetna om att vårt förslag inte kan genomföras utan ytterligare utredning och överväganden. Många problem kommer att behöva lösas. Med den korta tid som vi haft till vårt förfogande har det inte varit möjligt att arbeta vidare med denna fråga. Vi anser emellertid att frågan är så principiellt viktig att vi vill föreslå en ändring i förprövningssystemet och inte bara förorda ytterligare utredning. Med den av oss föreslagna ordningen skulle ett projekt som tunnel- projektet få en samlad miljöprövning i domstol efter regeringspröv- ningen. Överklagade beslut skulle prövas i en och samma instans, . Skulle projektet däremot genomgå en prövning i enlighet med och med banlagen i dess lydelse efter blir regeringsprövningen gemensam. Därefter delas dock ärendet så att järnvägsdelen med åtföljande miljöfrågor prövas av och vattenverksamheten med dess miljöfrågor, undantag från föreskrifter för naturreservat och biotopskydd prövas av miljödomstolen. Överklagas besluten prövas av regeringen medan miljödomstolens prövas av . Som vi tidigare påpekat är det osäkert i vad mån utformningen av en tunnel och effekterna av den teknik som skall användas kommer att prövas av miljödomstolen efter- som prövningen där främst kommer att avse en sökt vattenverksamhet och inte anläggningen som sådan. Banärendet gäller en ny järnväg. En samlad miljöprövning skulle enligt vårt förslag undanröja risken för att effekterna av den tekniska utformningen av en tunnel inte blir tillräckligt väl belysta i något av ärendena. gjorde inte klart vilka förutsättningarna var för att genomföra tunnelbygget Vi har granskat agerande i avsnitt 3.4.1. Vi vill här endast peka på att i stor utsträckning använde utomstående konsulter för att göra inte bara utredningar utan också för att bedöma vissa frågor. Experter kan emellertid komma till olika resultat och ha olika värderingar. Om inte en sökande utnyttjar fler än en expert är det risk för att svårigheter endast beskrivs som utmaningar som kommer att 78 Orsakerna till det inträffade av och att utredningen endast kan användas för att legitimera projektet och eventuella miljöingrepp i stället för att minimera ingreppen (se vidare Mårald/). Det kan också vara nödvändigt att anlita flera konsulter för att kunna bilda sig en egen uppfattning om materialet. Omfattning och resultat av en undersökning är beroende av hur uppdraget formulerats. Detta redovisas i allmänhet inte vilket försvårar för utomstående att bedöma utredningen och dess slutsatser. Förutsättningarna för en allsidig och grundlig MKB är att omfattningen bestäms och innehållet granskas på ett objektivt sätt Det underlag som fanns inför beslutet att bygga en tunnel genom innehöll inga jämförbara alternativ och var även i övrigt ofullständigt. Detta har varit en starkt bidragande orsak till att bygget nu gått i stå med allvarliga konsekvenser för människor och miljö. För att undvika en likartad behandling av nya projekt måste MKB:ar bl.a. innehålla tillräckliga och relevanta alternativ. Kommissionen har inte haft möjlighet att närmare analysera möjligheterna att reglera denna fråga men vi vill i vart fall föreslå att det bästa möjliga alternativet ut miljösynpunkt alltid skall ingå i en MKB i vart fall när det gäller verk- samheter eller åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåver- kan. Vilka krav som skall ställas med avseende på ytterligare alternativ och omfattningen i övrigt måste anpassas till det enskilda fallet men inte till den mest lämpliga lösningen. Det är inte rimligt att skall miljöpröva sina egna projekt Järnvägar liksom vägar och farleder miljöprövas av de verk som är ansvariga för sakområdet i samband med den prövning som sker enligt banlagen, väglagen respektive lagen om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Det är inte rimligt att dessa verk skall miljöpröva egna projekt i vart fall inte sådana som anses ha en betydande miljöpåverkan. Det är också viktigt att en anläggning miljöprövas i sin helhet vid ett och samma tillfälle. Vi föreslår därför att alla stora infrastrukturprojekt skall miljöprövas av Miljödomstol. Orsakerna till det inträffade 79 Samråd med Lst:er, kommuner, ideella före- ningar och särskilt berörd allmänhet för att utreda ev. behov av en järnvägs- utredning och/eller miljö- (2 kap 1 § BL) prövas av regeringen anses (2 kap 1a § BL.) MB 6 kap innehåller förfarande och innehåll. MKB skall bl.a. redovisa alternativa platser, om samråd skall ske med alla, tioner och allmänhet som kan antas bli berörda Samråd och utökat samråd enligt MB kan göras 80 Orsakerna till det inträffade Lst ger undantag från Regeringen gör en samlad bedömning enligt MB. regeringen en MKB som godkänts av i vart fall Lst endast om skador eller enligt 11 kap 23 § 2p MB. undantag från regler om naturreservat, om inte MD tagit över med stöd av 21 kap. 3 § MB. BV är tillståndsmyndighet. ske med Lst. och Lst är överens så skall frågan om att fastställa skall innehålla en av Lst Orsakerna till det inträffade 81 prövning, dvs. prövning enligt 11 kap 6 § MB:s krav på MKB av MD genom ett särskilt Lst: Ett antal Lst ev kommunen prövar enligt MB och kan lämna och från förordnanden om Observera att MD kan ta över ärenden med stöd av 21 kap 3 § MB. (Enligt 16 kap 4 § MB får tillstånd eller dispens inte meddelas i strid mot beslut och ändra det om det kan antas att ett riksintresse förarbeten om att områdes- användas för att tillgodose 82 Orsakerna till det inträffade I delrapportens avsnitt 3.8 har vi redovisat miljöeffekterna av tunnel- arbetena och översiktligt hur tillsynen bedrivits av olika berörda myndigheter. I detta kapitel kommer vi att se närmare på tillsyns- myndigheternas agerande och vilka uppgifter de har. Det kommer framför allt att handla om och kommunen, i nämnd ord- ning, men vi tar även upp roll som central till- synsmyndighet. Avslutningsvis berör vi situationen på åklagarsidan. Arbetsmiljöfrågorna behandlas i kapitel 4. Endast tillsynsåtgärder som vidtagits behandlas i detta avsnitt. De kontakter och informationsinsatser som följde efter att bygget stoppats är också en följd av myndigheternas tillsynsansvar men behandlas huvudsakligen i kapitel 5. Tillsynen engagerar många myndigheter. Detta framgår av följande översikt av de åtalsanmälningar som gjorts och de förelägganden som meddelats: i förbjuder med stöd av hälsoskyddslagen Kraft- byggarna att utföra sprängningar och 07.00 vid vite av per gång. Genom olika överklaganden hamnar ärendet, via , hos Kammarrätten i . Där avskrivs det efter det att miljö- och hälsoskydds- nämnden återkallat sitt överklagande. i förelägger att vid vite av kronor ha vidtagit sådana åtgärder att bortledandet av inträng- ande grundvatten inte överstiger den mängd som anges i dom . Länsrätten i län undanröjer beslut med motivering att använt sig av fel bestämmelse. Själva sakfrågan blev därmed inte prövad. i län åtalsanmäler för misstänkt brott mot vattenlagen vid bortledandet av grundvatten från tunnlar genom . Orsakerna till det inträffade 83 i åtalsanmäler , och för misstänkt brott mot lagen om kemiska produkter och och för misstänkt miljöbrott. Kemikalieinspektionen åtalsanmäler för misstänkt brott mot lagen om kemiska produkter, förordningen om kemiska produkter och Kemi- kalieinspektionens föreskrifter. i åtalsanmäler för misstänkt brott på arbetsmiljöområdet. i län åtalsanmäler för misstänkt brott mot vattenlagen vid utförande av arbetstunnel i (mellanpåslaget). effekter på miljön och naturen har prövats i samband med regeringens tillstånd till expropriation 1992, vid tillstånd 1992 och 1995 och ett antal dispenser och till- stånd enligt naturvårdslagen lämnade av i län . I beslutet om expropriation föreskrevs bl.a. som villkor att i samråd med skulle upprätta och bekosta ett kontroll- program avseende grundvatten, ytvatten och naturmiljö. Vattendom- stolens båda domar reglerar den vattenmängd som fick ledas bort. beslut reglerar utformningen av transportväg och upplag. Inom diskuterades det kontrollprogram som regeringen föreskrivit i expropriationsbeslutet, framför allt den del som avsåg naturmiljön. för beslutet gjorde en snäv tolkning av begreppet naturmiljö. Endast de två känsligaste områdena, Älemossen och , inventerades därför. Områdena är värdefull våtmark respektive ängs- och hagmark. Konsekvensen av den begrän- sade inventeringen blev att det saknas ett bra referensmaterial för att bedöma tunnelprojektets effekter på naturmiljön. 84 Orsakerna till det inträffade I dom , som avsåg tillstånd att leda bort grundvatten från huvudtunnlarna och släppa ut det bortledda vattnet i Stensån och Vadebäcken, föreskrevs som villkor att säkra vattenkvali- teten på det avledda vattnet och att anlägga infiltrationsbassänger i anslutning till ledningarnas utlopp vid Stensån och Vadebäcken. Ett ytterligare villkor var att bekosta provfiske och bottenfaunaundersök- ningar i Stensån och Vadebäcken. Vidare skulle genom fortlöpande mätningar registrera den mängd läckvatten som leddes bort vid tunnelmynningarna och utföra kontinuerliga mätningar med avseende på vattenståndet i brunnar och ytvattentillgångar samt vattenkvaliteten i enlighet med särskilt kontrollprogram. deldom , som avsåg tillstånd att leda bort grundvatten från en planerad arbetstunnel i , innehöll ett likartat krav beträffande vattenkontrollen. i lämnade dispens från föreskrifter för naturreservat på nordsluttning, som berörs av tunnelbygget. Dispensen avsåg bl.a. avverkning av lövskog och framdragning av luftledning. Prövning enligt naturvårdslagen skedde även då respektive 1996 ansökte om tillstånd att schakta och att anlägga en tillfällig transportväg för mellanpåslaget. ansåg att påtaglig skada på riksintressen inte kunde anses ske och lämnade tillstånd till schaktningsarbetena och uppläggning av schaktmassorna på visst sätt. Tillstånd att anlägga tillfällig transportväg lämnades . Besluten följdes upp med en aktiv tillsyn på platsen och länssty- relsen kunde konstatera att villkoren i besluten hade beaktats. har ett brett tillsynsansvar. Miljöskyddslagen, natur- vårdslagen, lagen om kemiska produkter och vattenlagen är alla tillämpliga på tunnelbygget i . Vattenlagen intar en särställning eftersom är ensam ansvarig för tillsynen enligt denna lag. Det förenklar arbete då det aldrig är någon diskussion om vem som har skyldighet att agera. I specialmotiveringen till vattenlagen har tillsynen fått ett mycket begränsat utrymme. Departementschefen anför bl.a. följande: Några krav på omfattande tillsynsinsatser eller omfattande inventeringar från länsstyrelsernas sida torde inte kunna ställas om det skulle medföra att angelägnare uppgifter inom andra områden eftersätts. I vart fall i ett inledande skede efter det den nya vatten- lagens ikraftträdande måste tillsynen inriktas främst på de från säkerhetssynpunkt särskilt angelägna anläggningarna. Enligt berörda handläggare var tillsynen enligt vattenlagen lågt priorite- rad på i . Detta gällde i vart fall under ett Orsakerna till det inträffade 85 inledande skede då det bara var fråga om att avleda grundvatten från tunnelbygget. Sedermera avsattes mer resurser. Särskilda vattenmöten genomfördes regelbundet mellan , , och – efter sammanslagningen av län och /97 – miljö- och hälsoskyddsnämnden i . Genom sammanslagningen flyttades tillsynsfrågorna över till nya handläggare, då de flesta som dittills arbetat med tunnelprojektet övergick till andra verksamheter. Därmed försvann betydande kompetens i ärendet. En genomgående uppfattning hos länsstyrelsepersonalen är att sammanslagningen ändå inte hämmat tillsynsarbetet i nämnvärd omfattning. före länssammanslagningen kom länssty- relsen och överens om att frångå villkoret vatten- dom angående utförande av infiltrationsbassänger. I stället utfördes sedimenteringsbassänger och oljeavskiljare då det bedömdes att infilt- ration ej var genomförbar på grund av de markförhållanden som rådde. Sannolikt fungerade den lösning som utfördes väl så bra som den som föreskrivits av . Vi anser emellertid att det inte är för- svarbart att gällande villkor i praktiken ändras utan att en formellt riktig prövning sker. Det är viktigt att upprätthålla respekten för villkoren i ett tillstånd. skrev i till och påtalade upprepade brister i rapporteringen av läckvattenmängder från det norra påslaget. Å ena sidan såg allvarligt på det faktum att inte följt tillstånd. Å andra sidan diskuterade domens tolkning med och det gick innan vidtog åtgärder. ansåg, som vi redovisat i delrapporten, att hade tillstånd att tappa i genomsnitt 3,5 l/s per tunnel och att tillåten vattenmängd var beroende av hur långt man kommit. ansåg emellertid inte att man överskred tillståndet förrän efter det att 33 l/s uppmätts, dvs. den mängd som tillåtits för båda tunnlarna totalt. menade således att hela tillståndet kunde utnyttjas oavsett hur långt bygget kommit. Av minnesanteckningar från ett vattenmöte framgår dock att representant då inte ansåg att vattenmängden var något problem. Uppenbarligen kunde vattenflödet variera kraftigt. hade också en mycket aktiv roll i de diskussioner som pågick om mellanpåslaget och som ledde till en uppgörelse. fortsatte utsläppen av stora vattenmängder. När ingen rättelse skedde utfärdade ett vitesföreläggande för att följa meddelade villkor. 86 Orsakerna till det inträffade Länsrätten i undanröjde det med motiveringen att fel bestämmelse i vattenlagen hade åberopats. Den reglering av vattenmängden som gjorts i vattendomen ansågs vara en del av tillståndet och inte ett villkor. I länsrättens beslut anvisades det lagrum som eventuellt skulle kunna vara tillämpligt. i valde att åtalsanmäla . Det kan diskuteras om inte en komplettering av åtalsanmälan med ett före- läggande förenat med ett vite kunde ha blivit effektivt. agerande tydde på att det inte fanns någon vilja i verket att ta vatten- domen på allvar. En ännu tydligare markering hade varit befogad då stora överskridanden skedde med kraftiga sänkningar av grundvatten- nivån som följd. Föreläggande med vite kräver en noggrann avvägning mellan kost- naden för åtgärderna, vitesbeloppets storlek och nyttan för miljön. Det krävs också en tydlig beskrivning av den åtgärd som skall vidtas. Därför anser många tillsynsmyndigheter att föreläggande med vite är svårt att använda. När föreläggandet väl vinner laga kraft har det emellertid en stark pådrivande effekt. En fråga är varför tunnelarbetena inte stoppades av när bedrev en verksamhet i strid mot vattenlagen. Tillstånd saknades genom att utläckaget av vatten vida översteg den lovgivna mängden i vattendomen. Konsekvenserna för grundvattnet var entydigt negativa och risken för skador på miljön ökade för som arbetena pågick. Det var emellertid inte möjligt för att tvinga att avbryta tunneldrivningen med stöd av vattenlagen. De alternativ som fanns för var att åtalsanmäla och att förelägga , med eventuellt vite, att vidta åtgärder för att anpassa verksamheten till vattendomen. Om vitet satts tillräckligt högt hade möjligen sökt anpassa arbetena till gällande tillstånd och villkor, alternativt lämnat in en ny ansökan till . Vid ett vattenmöte , där även miljö- och hälso- skyddsnämnden i var närvarande, fick tillsyns- myndigheterna besked om att Rhoca användes och att man då avsåg att använda medlet i stor skala. Enligt lagen om kemiska produkter har kommunen det omedelbara tillsynsansvaret när det gäller kemikalier. Kommunens miljö- och hälsoskyddsförvaltning tog kontakt med Kemikalieinspektionen och fick besked om riskerna med att använda kemikalien. I fick frågan ingen hög prioritet, möjligen beroende på den ansvarsfördelning som gäller de två myndigheterna emellan. Detta kan vara en anledning till att inte ställde krav på komplettering av det kontrollprogram som gällde för utsläppen av vatten från tunneln. Vi anser att detta borde ha skett när man fick insikt om att Orsakerna till det inträffade 87 en hälsofarlig produkt skulle tas i bruk i så betydande omfattning och under så speciella omständigheter. Det fanns kompetens inom området i . Tillsynen inom miljöområdet rymmer en mångfald arbetsuppgifter. Utöver att övervaka efterlevnaden av gällande bestämmelser ingår också information och råd i både tekniska, ekologiska och juridiska frågor. Härutöver anses även miljöövervakningen vara en del av tillsynen. Miljönyttan anses av många länsstyrelser bli betydligt större med rådgivning och information än med strikt kontroll av att gällande bestämmelser följs. Ytterst få åtalsanmälningar har lett till straffpåfölj- der. Kommissionen finner det naturligt att med dess olika roller för diskussioner med verksamhetsutövarna. Det handlar om en avvägning mellan olika intressen. Frågan är emellertid hur länge diskussionerna skall pågå. Blir man inte överens måste agera inom ramen för myndighetsutövningen. Det är viktigt att läns- styrelsen håller isär sina olika uppgifter och inte väntar för länge med eventuellt föreläggande eller åtalsanmälan. I propositionen till understryks vikten av att tillsynen över efterlevnaden inte bara samordnas utan också skärps i syfte att uppnå mål. Regeringen anser att tillsynen måste effektivi- seras och att tillsynsmyndigheterna, som ett led i detta arbete, med kraft måste verka för att överträdelser beivras. Tillsynen, menar regeringen, utgör en viktig länk i kedjan mål, hänsyn, tillstånd, tillsyn, omprövning, överträdelse och straff. På ett flertal ställen i propositionen betonas, att när överträdelser som är straffbelagda upptäcks skall tillsynsmyndig- heten vara skyldig att anmäla misstanke om brott till polis- eller åklagarmyndigheten. Vikten av myndighetsutövning markeras alltså tydligt i . I tillsynsbegreppet inryms dock fortfarande rådgivning, information och liknande verksamhet i syfte att skapa förutsättningar för att balkens ändamål skall kunna tillgodoses. Svårigheten med gränsdragningen mellan de olika uppgifterna finns därmed också kvar. Genom får en tillsynsmyndighet också möjlighet att besluta om miljösanktionsavgift. Detta är en ny avgift som skall betalas av näringsidkare som åsidosätter föreskrifter, påbörjar verksamhet som är tillståndspliktig utan att ha tillstånd eller åsidosätter tillstånd eller villkor som meddelats med stöd av . Det krävs inte att överträdelsen medför ekonomisk fördel. Syftet är att öka den allmänna noggrannheten hos den som bedriver näringsverksamhet. Miljö- sanktionsavgiften är en administrativ avgift som tas ut även om straff ådöms för samma gärning. Avgiften bör bli ett effektivt komplement till dagens sanktionssystem, och möjligen kommer den att ersätta vites- 88 Orsakerna till det inträffade föreläggandet i vissa fall. Förordningen om miljösanktionsavgifter gäller dock inte vid överträdelse av villkor eller tillståndsplikt för vattenverksamhet. Förordningen bör därför kompletteras i detta avse- ende. 3.3.3Miljö- och hälsoskyddsnämndens roll i hade tillsynen över tunnelbygget genom enligt hälsoskyddslagen, livs- medelslagen, lagen om kemiska produkter och miljöskyddslagen. Kommunen behöver för sin tillsyn ha god information om bl.a. kemikalieanvändning. Både lagen om kemiska produkter och gör det möjligt för regeringen eller Kemikalieinspektionen att föreskriva om skyldighet för t.ex. en leverantör att lämna de uppgifter som behövs för att kunna bedöma hälso- och miljörisker med en kemisk produkt. Men för Kemikalieinspektionen är enbart uppgiften om den totala mängd som importeras i allmänhet av begränsat värde. Den säger inget om hur produkten kommer att användas. I var det fråga om användning i stor omfattning och av en enda brukare i en mycket speciell miljö. Det hade därför varit viktigt att kommunen fått information i ett tidigt skede. Mot den bakgrunden anser vi att det finns anledning att utreda möjligheterna att ålägga leverantörer eller användare anmälningsplikt till tillsynsmyndigheten för användning av kemikalier i större volymer. Att hålla erforderliga resurser för ett komplicerat och långdraget projekt innebär stora ekonomiska ansträngningar, särskilt för en kommun av storlek. Vid projekt av den här omfattningen är det rimligt att sökanden är ansvarig för kostnaden av tillsynen. öppnar för denna möjlighet vilket vi anser är tillfredsställande. Vi har inte fått intrycket att resursbrist hos tillsynsmyndigheterna varit någon avgörande orsak till de miljöproblem som uppstått. Läns- styrelsen hade viss löpande kontroll över projektet och kommunen skulle knappast haft en särskild person avdelad för , även om den haft ytterligare personal att tillgå.