sou · GMB351d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Expanasionsscenariet visar att en satsning underifrån dvs på att få fler grundskoleutbildade att bli gymnasieutbildade och fler gymna- sieutbildade att bli högskoleutbildade är en riktig strategi under för- utsättning att den ekonomiska politiken i övrigt lyckas stimulera nä- ringslivets utveckling och höja investeringarna i realkapital i ekono- min. Det finns också internationella studier som visar att om man höjer kunskapsnivån hos dem med lägst utbildningsnivå kan man motverka att de får arbeta till låga löner alternativt inte får arbeta alls. Höjs utbildningsnivån och kunskaperna så att de lägst utbildade blir mer produktiva blir de attraktiva att anställa till rimliga löner. Exempel på dylika studier är en engelsk studie där man studerade ut- bildningsnivåer, kunskaper och löner i , och . I tjänade männen i den decil med lägst inkomster dubbelt så mycket som motsvarande grupp i . Inkomsterna i lägsta inkomstdecil låg mellan och . Trots detta låg arbetslösheten för de lägst utbildade på sam- ma nivå i och i . I var arbetslösheten till och med högre. Det är således inte så att de relativt höga lönerna för dem med lägst utbildning i hindrar dessa personer från att bli anställda. Deras produktivitet måste således ligga i linje med deras högre lönenivå. Mycket riktigt har också de lägst utbildade en mer gynnsam utbildningssituation i än i de andra två län- derna. Mer resurser används till att hjälpa de svagaste eleverna, fler går vidare till högre studier eller yrkesutbildning och fler får tillgång till kompetensutveckling på arbetsplatsen (Nickell, 1996b). Liknande resonemang återfinns för del i (, 1997). Vidgade inkomstskillnader har gått hand i hand med minskade of- fentliga satsningar på utbildning. Utbildning har minskat som andel av federala budget från 1970 till 2,5–1997. Utbildningsavgifterna för den enskilde har ökat, den arbets- marknadsutbildning som finns är av liten omfattning och kurserna är korta. Forskningen har visar att utbildning är viktigt för samhällsutveck- lingen. Men om individer, företag och arbetsgivare ska satsa på ut- bildning måste väl även de få ut något av dylika investeringar. Det är dessa frågor som ska behandlas i detta avsnitt – effekter av utbild- ning och incitament att vidta utbildningsinsatser. För individernas del följer ofta med utbildning större möjligheter att få arbete, mindre risk för arbetslöshet och högre inkomster. mänhet visar det sig också att utbildning lönar sig inte bara för sam- hället i stort utan även för den enskilde individen och arbetsgivaren. Det kostar mindre att satsa på utbildning än man får igen i form av intäkter av olika slag. Nedan redovisas i avsnitt 4.2.1 vissa samband mellan utbildning, förvärvsfrekvens och arbetslöshet dels internatio- nellt dels i . När det kommer till kostnads-intäktsanalyser av utbildningssats- ningar är det många olika aspekter eller dimensioner som kan behö- va beaktas. Analyserna kan göras i ett snävare eller ett vidare per- spektiv. I det första fallet kanske man inskränker sig till att undersö- ka vad utbildningen kostar och ger igen i pengar räknat (utbildning som ekonomisk investering). I det senare fallet kanske man kommer in på utbildningens effekter på livskvalitet, personlighetsutveckling och demokratiska processer (utbildning som social och humanistisk bildningsaktivitet). I båda fallen kan det ofta vara lämpligt att dela upp kostnaderna på vem som står för dem – individen, staten, arbets- givaren eller någon annan aktör – liksom intäkterna på vem som får del av dem (se tabell 4.2). Effekterna på intäktssidan kan beskrivas med hjälp av attitydun- dersökningar, statistik eller genom regelrätta kalkyler i monetära ter- mer för olika typer av intäktsposter att jämföra med motsvarande kostnadsberäkningar. Dylika kalkyler blir av naturliga skäl i allmän- het begränsade till de mer näraliggande och handfasta effekterna. Det är t. ex. inte lätt – kanske inte ens meningsfullt – att försöka upp- skatta värdet av en bättre fungerande demokrati. Ett annat sätt att närma sig problematiken med kostnader och in- täkter är att analysera olika aktörers incitament att genomföra utbild- ningssatsningar. Om de positiva effekterna inte alls eller endast i be- gränsad omfattning kommer dem till godo som förväntas stå för kostnaderna kan man med goda skäl anta att omfattningen av utbild- ningsinvesteringarna blir mindre än vad som vore samhällsekono- miskt önskvärt. Resultaten av studier som begagnat sig av kalkyl- respektive incitamentsmetoden redovisas i avsnitten 4.2.2 och 4.2.3 först med avseende på internationella studier sedan med avseende på svenska studier. Tabell 4.2 Kompetens, utbildning och värdeskapande ringar (human ka- pital) mätt med (kyrkans, sko- etc.) förmåga att Källa: NOU 1997:25, Ny kompetanse – Grunnlaget for en helhetlig etter- og vide- reutdanningspolitikk. 4.2.1Utbildning, sysselsättning, arbetslöshet och tid utanför arbetskraften (1997a) har en intressant statistisk ansats när det gäller att på ett sammanfattande sätt belysa utbildningens effekter på sysselsätt- ning och arbetslöshet. För varje utbildningsgrupp har man, uppdelat på kvinnor och män, beräknat hur individerna kan förvän- tas vara sysselsatta, arbetslösa respektive utanför arbetskraften un- der den period de är i arbetsför ålder (25–). Beräkningarna av- speglar arbetsmarknadssituationen 1995. Nästan genomgående är det så att förväntad sysselsättning stiger med utbildningsnivå och förväntad arbetslöshet och tid utanför ar- betskraften sjunker med utbildningsnivå. uppvisar inga un- dantag i dessa fall. I vissa andra länder finns några enstaka undantag. För kvinnorna handlar det om gymnasienivån som ibland inte ger bättre resultat än grundskolenivån. I männens fall rör det sig främst om högskolenivån som ibland inte ger bättre resultat än gymnasieni- vån. ligger högt i förväntad sysselsättning och lågt utanför arbetsmarknaden, vilket framgår i följande sammanställning av antal år i respektive aktivitet i jämfört med genomsnittet för de ak- tuella : (25 länder) (25 länder) (25 länder) (25 länder) Skillnaderna är särskilt stora för kvinnorna och på de lägre utbild- ningsnivåerna. Arbetslöshetssiffrorna blir relativt höga i eftersom de är beräknade på situationen . Fördelarna med en högre utbild- ning är ändå tydliga, inte minst för kvinnorna, men skillnaderna mel- lan utbildningsgrupperna är inte lika stora som när det gäller syssel- sättning och tid utanför arbetskraften. Detta framgår av följande sammanställning av förväntat antal år i arbetslöshet för respektive utbildningskategori i jämfört med genomsnittet för de aktu- ella : (25 länder) (25 länder) Utvecklingen i –1995 – utbildning, arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande För del finns mer detaljerad information att tillgå om ar- betslöshetens utveckling över tiden och hur den sett ut i olika utbild- I en SCB-studie redovisas resultat för perioden – 1995 beträffande arbetslöshet och arbetskraftsdeltagande i olika ut- bildningsgrupper. För respektive utbildningsgrupp har man bl.a. be- räknat s.k. oddskvoter för arbetslöshet och risken att stå utanför ar- betskraften (givet kön, familjetyp, ålder, medborgarskap och bo- stadsort). Eftersom konjunkturläget varierat kraftigt har man gjort en uppdelning på delperioderna 1975–1980, 1981– 1985, 1986–1991 och 1992–1995 (, 1997). De utbildningsgrupper man studerat är grundskola, 2-årigt gym- nasium, 3-årigt gymnasium och eftergymnasial nivå. De som ingår i studien ligger i åldersintervallet 16–. Ett genomgående mönster är att risken för arbetslöshet och risken att stå utanför arbetskraften är högre ju kortare utbildning individerna har. Vissa enstaka undan- tag finns dock. Om man ser till risken att stå utanför arbetskraften så har den exempelvis varit lägre för 2-årigt gymnasium än för 3-årigt gymnasium. För arbetslöshetsrisken finns endast ett undantag och det är –95 då den relativa arbets- löshetsrisken var lägre för individer med grundskola än för individer med 2-årigt gymnasium (givet kön, familjetyp, ålder, medborgar- skap och bostadsort). Ser man till utbildningssammansättningen på de arbetslösa så kan man notera att andelen med grundskolenivå minskat – från i början på perioden till i slutet. Viktiga förklaringar är dels gruppens minskande andel av befolkningen to- talt sett dels ett minskat arbetskraftsdeltagande i gruppen, men som sagt också en arbetslöshetsrisk som inte tillhör de allra hög- sta utan ligger i linje med den för 3-årigt gymnasium. I övrigt ser ar- betslöshetsgruppens sammansättning 1992–95 ut på följande vis (procentuella andelar): Eftergymnasial utbildning (kortare än ) Eftergymnasial utbildning (längre än ) Den utbildningskategori som kvantitativt sett och relativt andra ut- bildningsgrupper hårdast drabbats av arbetslöshet lågkonjunktur är de som har 2-årig gymnasieutbildning. De arbets- lösa har i allt mindre utsträckning kommit att bestå av personer med enbart grundskola. Lägst är arbetslösheten för dem med eftergymna- sial utbildning (m fl, 1997). Risken att bli arbetslös och arbetslöshetstidens längd Svenska studier tyder på att den högre arbetslösheten för de lågutbil- dade snarare hänger samman med en högre sannolikhet att bli arbets- lös än med i arbetslöshet. Det fanns inget entydigt linjärt samband mellan utbildningsnivå och arbetslöshetens längd. Den hö- gre arbetslösheten för lågutbildade beror främst på att de blir arbets- lösa oftare. Skillnaderna i sannolikheten att bli arbetslös är särskilt tydlig mellan personer med olika utbildningar bland yngre personer (Ackum Agell & Harkman, 1997; , 1995; , 1997). De lågutbildade tenderar dessutom att drabbas av så kallad rund- gång, dvs cirkulera mellan arbetslöshet, tillfälliga jobb och arbets- marknadspolitiska åtgärder, i högre utsträckning än de högutbildade. Det framgår av en undersökning för perioden1991-1996. Ett undan- tag var dock personer med kort gymnasial utbildning som hade fler arbetslöshetsperioder än de med förgymnasial utbildning (, 1997). Ser man närmare på arbetslöshetstidens längd och sannolikheten att lämna arbetslösheten man ibland ett närmast U-format samband mellan dessa variabler och utbildningsnivå. Sannolikheten att lämna arbetslösheten kan vara större för arbetslösa på högskole- nivå än på förgymnasial nivå men lägre för arbetslösa på gymnasial nivå. En dylik slutsats presenteras i en studie som bygger på data . Gymnasienivån ökade inte chansen för de arbets- lösa att få ett jobb jämfört med en lägre utbildningsnivå. Med en högskoleutbildning, även en kort sådan, steg dock chansen igen (Thoursie, 1997; jfr. även , 1997). Arbetslöshetens längd, utbildningens inriktning och typ av jobb En faktor som har stor betydelse för hur länge en person på en viss utbildningsnivå förblir arbetslös är inriktningen på utbildningen i fråga. I en studie för perioden –1996 visade det sig att de som hade utbildningar som var inriktade mot vård- och utbildningsområ- det fick arbete betydligt snabbare än andra. Dessutom fanns det en klar relation mellan chansen till arbete och utbildningens längd på dessa områden (, 1997). Även om väntetiden på ett arbete kan vara ungefär lika lång för olika utbildningskategorier, så kan sannolikheten att få en viss typ av anställning – tillsvidareanställning, temporär anställning, deltids- tjänst etc. – variera. Både de som hade en kort och en lång eftergym- nasial utbildning visade sig i en studie oftare få fast anställning än de med förgymnasial utbildning. Däremot var inte sannolikheten att få en tillsvidareanställning större för dem som hade en gymnasial ut- bildning jämfört med dem med förgymnasial utbildning (, 1997). En liknande slutsats återfinns i en annan studie som visade att gymnasieutbildning inte ökade chansen att få en fast heltidsanställ- ning jämfört med att ha en kortare utbildning. Däremot ökade chan- sen att få en temporär anställning eller en deltidstjänst. För dem med ännu högre utbildning var dock chanserna större att lämna arbetslös- heten för ett fast arbete (Thoursie, 1997). Vuxenutbildning, arbetslöshet och sysselsättning De studier som presenterats berör inte direkt frågan om hur sambandet mellan vuxenutbildning och arbetslöshet ser ut. Det finns inte heller särskilt mycket information att hämta på den punkten vare sig internationellt eller i . Några mindre studier har dock gjorts i när det gäller vuxenutbildning och folk- bildning. Tyvärr är studierna varken direkt jämförbara sinsemellan eller med de tidigare presenterade arbetslöshetsanalyserna. Tabell 4.3 sammanfattar resultaten av en SCB-uppföljning av in- divider som gick i vuxenutbildning som in- kluderade frågor om vad de gjorde före och efter studierna. Som sy- nes är den största förändringen i dessa individers aktiviteter före och efter studierna att fler studerar. Andelen stiger med 15 procentenhe- ter, från till . Detta sker som andelen arbetslösa men även andelarna i arbete minskar . Av de studerande fortsatte huvuddelen att studera i den kommunala vuxenutbildningen medan ca en tredjedel läste på högskolan. Tabell 4.3 Aktiviteter före och efter deltagande i vuxenut- bildning – Källa: SCB, 1997, Nybörjare i vuxenutbildning – Enkätupp- följning . Ser man enbart till dem som var arbetslösa före studierna kan en stor minskning i andelen arbetslösa noteras som den kraftigaste ökningen fortfarande sker i andelen i studier. Även andelarna i arbe- te ökar relativt mycket. Liknande uppgifter finns för vissa deltagare, främst arbetslösa, i vuxenutbildning /94. De tillfrågades om sina aktiviteter det året och tiden före kursdeltagandet (Paldanius, 1997). Urvalet var relativt litet och deltagarnas arbetsmarknadssitua- tion tiden närmast före utbildningen var mycket varierande. Många har gått fram och tillbaks mellan arbete, arbetslöshet och studier året/ åren före studierna. Resultat redovisas bl.a. för dem som har haft en kort arbetslöshetsperiod före studierna och för dem som har haft en lång arbetslöshetsperiod före studierna. De huvudsakliga sysselsätt- ningarna kan översiktligt sammanfattas på följande sätt: Arbete hel/deltid Arbetslöshet hel/deltid För gruppen totalt sett är återigen den största förändringen ökningen i andelen studerande, i detta fall främst andelen studerande vid hög- skola. Till detta kommer en mindre ökning i andelen sysselsatta. Dessa båda ökningar är något större än minskningen i andelen ar- betslösa. Även andelen i andra aktiviteter (inklusive sjukskrivning- ar) minskar. De kort- och långtidsarbetslösa ökar också kraftigt sina andelar både i utbildning och arbete medan arbetslösheten sjunker i motsvarande mån. Totalt befann sig i studier eller arbete . Av dessa ansåg (av totalen) att de har haft nytta av sina studier för nuvarande aktiviteter. Knappt hälften av de som befann sig i arbete tyckte att studierna hade hjälpt dem till det arbete de nu hade. ansåg vidare att studierna hade varit till nytta för dem antingen i meriteringssyfte eller rent per- sonligen medan inte ansåg det (Paldanius, 1997). För folkbildningen sammanfattar på motsvarande sätt tabell 4.4 individernas aktiviteter före och deltagandet i kurser för arbetslösa Här har en uppdelning gjorts på studie- förbund och folkhögskolor dels totalt, dels för invandrare dels för ungdomar. Tabell 4.4 Aktiviteter före och efter kurser för arbetslösa i folkbild- ningen 1994 *Före – före studiernas början 1994 *Efter – 1996 Källa: , L., L. Ring, 1997, Excellens i flexibilitet. Muntlig information från . Som synes är det inte heller i detta fall så att alla deltagarna var ar- betslösa innan kurserna började – för studieförbund och folkhögskolor. Totalt sett var de huvudsakliga förändringarna för studieförbunden respektive folkhögskolorna att andelen arbetslösa gick ner från till respektive från till , att andelen heltidsarbetande gick upp från till respektive från till 21 pro- cent och att andelen studerande steg från till respektive från till . I invandrar- respektive ungdomsgruppen är förändringarna i sys- selsättningsandelarna mindre än för deltagarna totalt sett. Minsk- ningen i andelarna arbetslösa är mindre medan ökningarna i andelar- na i studier större än för hela gruppen deltagare. Av deltagarna i folkbildningen anser att studierna i hög grad eller i viss mån bidragit till personlig utveckling () medan menar att de inte alls bidragit till en dylik utveckling (, , 1997). Följande sammanställning ger en viss överblick och jämförbarhet när det gäller förändringarna i absoluta procenttal för andelarna i ar- bete, studier och arbetslöshet före och efter studier i vuxenutbild- ningen: Folkbildning 1994– 96 * Hel- eller halvtid Den slutsats som kanske framstår som tydligast är att med denna vuxenutbildning ökade studiebenägenheten och att man för de ar- betslösa fick en viss övergång från arbetslöshet till arbete. I utvärde- ringen av kommer en mycket grundligare analys be- höva göras av effekterna av utbildning på möjligheterna att få arbete och egna försörjningsmöjligheter. Denna grova före–efter statistik säger inte särskilt mycket om utbildningens bidrag till sysselsätt- ningsutvecklingen. Det kan ändå vara intressant att notera att för ar- betsmarknadsutbildning brukade andelen som återfanns i arbete efter utbildningen ligga på 60–men den andelen sjönk ner men har senare kommit upp något, till 30–(se vidare nedan). I liksom i finns det ganska många studier som belyser ungdomsutbildningens lönsamhet. De kan ha en viss re- levans för vuxnas studier på motsvarande nivåer – grundskole-, gymnasie- och högskolenivå – även om man kanske å ena sidan kan räkna med att vuxna med sina livserfarenheter kan läsa in motsva- rande kursstoff än ungdomar men å andra sidan inte får nytta av det som ungdomar. Detta avsnitt inleds med en redovisningar av de senaste internationella och svenska ungdoms- kalkylerna. Därefter följer sammanfattande beskrivningar av lön- samhetsbedömningar av personalutbildning och arbetsmarknadsut- bildning. Avsnittet avslutas med vissa svenska exempel på försök att direkt uppskatta vuxenutbildningens lönsamhet. Avkastningskalkyler bygger i allmänhet på skillnaderna i livsin- komster mellan olika utbildningsgrupper. Till den inkomst man går miste om läggs de direkta kostnaderna för ut- bildningen medan inkomstökningen efter utbildningen betraktas som en intäkt av utbildningen. Om avkastningsberäkningen ska gö- ras för individen bör naturligtvis på kostnadssidan endast individens kostnader tas med och hänsyn tas till studiestöd . För förlorad inkomst bör beräkningen göras efter skatt. På liknande sätt ska endast inkomstökningen efter skatt tas med som intäkt. Om man vill göra en samhällsekonomisk kalkyl brukar man beräkna både förlorad inkomst under utbildningen och ökad inkomst efter utbildningen före skatt och inklusive arbetsgivar- avgifter. Skatten och avgifterna kan sägas representera ett produk- tionsvärde även om det inte tillfaller individen. har konstruerat en indikator för den samhälleliga avkast- ningen, internräntan, på utbildningsinvesteringar som återges i ta- bell 4.5. Här handlar det alltså om jämförelser av livsinkomsterna för olika utbildningsgrupper inklusive offentliga och privata kostnader för respektive utbildning. Internräntan är den ränta vid vilken det diskonterade värdet av inkomstökning vid en utbildningsinvestering blir lika med kostnaderna för utbildningen. Betraktad som uttryck för samhällelig avkastning på utbildningssatsningar får naturligtvis denna internränta betraktas som snävt beräknad. Den fångar ju inte upp något annat än rent ekonomiska effekter och även det i in- skränkt bemärkelse. Utbildningens indirekta eller externa effekter som uppkommer via utbildningens nyskapande effekter vad gäller produkter, processer, sysselsättning och ekonomisk tillväxt kommer t.ex. inte med i dessa kalkyler. Dessutom har man i dessa beräkning- ar inte fått med arbetsgivaravgifterna. Som framgår av tabellen är i allmänhet den beräknade lönsamhe- ten hög när det gäller att gå vidare från grundskola till gymnasiesko- la. Avkastningen på högskolestudier (både kortare och längre hög- skolestudier) är oftast lägre än på studier i gymnasieskolan vilket är ett uttryck för avtagande avkastning på utbildningsinvesteringar för ungdomar. Det finns vidare en tendens i många länder att det efter gymnasieskolan är mer lönsamt att gå vidare till längre högskolestu- dier än till kortare. Generellt sett ligger avkastningen lågt i på alla utbild- ningsnivåer både för kvinnor och män. Gapet jämfört med genom- snittet för de andra länderna är procentuellt sett större på högskole- nivå än på gymnasienivå. Vad gäller längre högskolestudier är det bara som har en lägre avkastning (för kvinnor dessutom Ita- lien). I analys (, 1997b) betecknas en avkastning på eller mer som hög och en som låg. För gymnasieutbildning ligger vid (kvinnor) eller över den grän- sen (män). Som antytts ovan är dock kalkyler av den här typen inte helt lätta att tolka. Till tolkningsproblem hör att kalkylerna fokuserar de sys- selsatta. Det inkomstbegrepp man använder sig av är årsinkomst (fö- re skatt men exklusive arbetsgivaravgifter) vilket dock gör att skill- naderna mellan utbildningsgrupper i årsarbetstid för de sysselsatta avspeglas i avkastningen men inte risken för att hamna utanför ar- betskraften eller vara arbetslös . Vidare är för länder med en sammanpressad löneskala inte alltid inkomst, inte ens in- komst före skatt, lika med produktivitet. Att lönerna i de nordiska länderna skulle ligga under de högutbildades produktivitet finns det vissa belägg för (NOU 1997:25; , 1997c). Avkastningen kan också kraftigt skilja sig åt mellan utbildningar med olika inriktning på respektive nivå vilket illustreras nedan för . Tabell 4.5 Internräntor för olika utbildning, män och kvinnor 1995 utbildning högskole- högskole- utbildning högskole- högskole- m Uppgift saknas eller ej tillämplig kategori Källa: , 1997, Education at a Glance – Indicators . Sammanfattningsvis finns det mycket som tyder på att dessa intern- ränteberäkningar underskattar värdet av utbildningsinvesteringar men de kan även i vissa fall överskatta dem. Till viss del kan ju de intäkter som synes vara förknippade med utbildning bero på andra faktorer än positiva utbildningseffekter – exempelvis medfödd be- gåvning, utbildning som signalerande och sorterande faktor. Nyare svenska studier tyder på att beräkningar av avkastning på utbildning utan hänsynstagande till begåvningsfaktorer ger en överskattning av utbildningens effekter (, 1997; , 1997). Dessa frå- gor kan dock komma att få en mer inträngande belysning med hjälp av nya, jämförbara internationella data som både belyser utbildning och kompetens, t.ex. läsförståelse (, 1997c). är man dock ofta mer betjänt av prognoser än kalkyler baserade på historiska samband. Svenska avkastningskalkyler för ungdomsutbildning Uppgifterna i tabell 4.6 kompletterar internränteberäkning- ar för . De belyser fortfarande ungdomars val mellan kortare och längre utbildning, i detta fall mellan gymnasie- och högskoleut- bildning, men här finns uppgifter om lönsamheten för olika studie- inriktningar och olika sektorer. Beräkningarna är gjorda ur indivi- dens synvinkel, dvs. efter skatt och inklusive studiestöd och avspeg- lar den privata lönsamheten. I dessa kalkyler bortser man helt från skillnader i både arbetslöshetsrisker och förvärvsintensitet mellan utbildningsgrupper eftersom de är genomförda för heltidsarbetande (, 1997). Som synes är avkastningen relativt hög i privat sektor för civilin- genjörer, civilekonomer, jurister, samhällsvetare och naturvetare. I statlig och sektor är den mycket lägre och i många fall t.o.m. negativ, dvs. inte ens över i arbetslivet lyckas exem- pelvis en adjunkt eller sjukgymnast betala igen studielånen och få täckning för övriga kostnader (utöver studiebidraget) som utbild- ningen för med sig. Tabell 4.6 Räntabiliteten av olika akademiska utbildningar * De lägre procenttalen avser räntabiliteten vi bibehållen värnskatt