sou · GMB3165 · 1999-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen dåvarande statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lägga fram förslag till ett organ som skall ha till uppgift att värdera hur utländsk yrkesutbildning på gymnasial eller angränsande nivå för- håller sig till motsvarande svensk utbildning och att värdera dokumente- rade arbetslivserfarenheter erhållna i ett annat land. Uppdraget avsåg, vidare, att föreslå hur detta organ kan inrymmas i eller knytas till någon statlig myndighet och skulle enligt direktiven vara avslutat i sin helhet . Sedermera förlängdes utredningstiden till . Med stöd av bemyndigandet förordnades utbild- ningschefen som särskild utredare och utredaren , undervisningsrådet och avdelningschefen som sakkunniga i utredningen fr.o.m. . Vidare förordnades studie- och yrkesvägledaren och departementssekreteraren som sakkunniga fr.o.m. . Utredaren förordnades som sekre- terare i utredningen på tjänstgöring fr.o.m. . har varit assistent åt utredningen och är ansvarig för produktionen av heloriginal. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Validering av utländsk yrkeskompetens. Uppdraget är härmed slutfört. Uppdraget och dess genomförande, m.m. Från arbetskrafts- till flyktinginvandring Hur ser arbetsmarknaden ut? Hinder för att anställa invandrare 3.3Myndigheter som värderar utländsk utbildning De jure yrkesmässigt erkännande De facto yrkesmässigt erkännande 3.5Värdering av utländsk gymnasial yrkesutbildning i andra EU-länder Förslag till system för värdering av utländsk 4.2Kompetenshöjande åtgärder inom den svenska Tillvaratagande av utländsk yrkeskompetens Åtgärder för att halvera den öppna arbets- Förslag till system för värderingsverksamhet Förslag till organisation för validering Centralt valideringsorgan med branschnämnder Anknytning till en befintlig myndighet Kriterier vid val av myndighet Samverkan med andra myndigheter och organ Konsekvensprövning enligt de generella Bilaga 2 Översikt prov/yrkesexamen VVS Som läget är på den svenska arbetsmarknaden har personer med utländsk kompetensbakgrund ofta svårt att få anställning. Arbetsgivarna har svårt att bedöma utländska utbildningsbevis på gymnasial nivå och utländsk arbetslivserfarenhet. I rapporten läggs principförslag till uppbyggnaden av en organisation för validering av utländsk yrkeskompetens på gymnasial nivå – tillämp- bar även för angränsande nivåer. Yrkeskompetensen skall bedömas ge- nom ett kompetensprov, där yrkeskunskapen, t.ex. förmågan att uppfatta helheten i arbetet och teoretiska grundkunskaper, och sådana färdigheter som behövs generellt i arbetslivet, t.ex. samarbete, kommunikation och problemlösning, visas. Utgångspunkten för valideringen skall vara den nivå och det huvud- sakliga innehållet i gymnasieskolans styrdokument för yrkesutbildning. Genom kompetensprovet jämförs och jämställs alltså utländsk yrkes- kompetens på gymnasial nivå med den yrkeskunskap som förvärvas in- om en utbildning inom yrkesområdet i gymnasieskolan. Grundläggande är att kompetensproven skall kunna genomgås oberoende av hur och var yrkeskompetensen uppnåtts – några krav på utbildningsbevis eller bevis över tidigare yrkesverksamhet uppställs inte. För att ytterligare stärka individens ställning föreslås också att en s.k. meritportfölj skall utfor- mas, som dokumenterar och beskriver individens kunskaper och kompe- tenser. Organisationen för validering av yrkeskompetens föreslås bestå av dels ett centralt valideringsorgan, dels ett regionalt. Det centrala organet skall bestå av en styrelse och av branschnämn- der. I styrelsen föreslås ingå i (LO), (), och med de till varje organisation hörande yr- kesnämnderna, samt (), , , och . Enligt direktiven skall organet knytas till en befintlig myndighet. Den myndig- het som föreslås som värdmyndighet är AMS mot bakgrund av att myn- digheten ingår i en central/regional organisation och den nya roll som myndigheten förväntas få genom regeringens nya tillväxt- och sysselsätt- ningspolitik fr.o.m. årsskiftet. Ett regionalt valideringsorgan föreslås inrättat i varje län inom de re- gionala kompetensråden, som skall byggas upp i länen enligt regeringens intentioner om ett väl utvecklat samspel mellan utbildingsväsende och arbetsmarknad i nya samverkansformer. Det regionala kompetensrådet skall vara ansvarigt för att kompetensproven anordnas i enlighet med de riktlinjer, m.m., som fastställts för proven på central nivå. Proven ge- nomförs av en provanordnare, som fullgör uppgiften enligt avtal med det regionala kompetensrådet. Tanken är att valideringsverksamheten skall fasas in i ett system för värdering av utländsk kompetens bestående av tre nivåer: bedömning – validering – branschprövning. Utanför direktiven förordas att bedömning får ingå i det av kommunerna anordnade introduktionsprogrammet för invandrare. Bedömningen avses ge deltagaren ledning för beslut om vad nästa steg skall kunna innebära – kompletterande utbildning eller direkt genomgång av kompetensprov för validering av yrkes-kompetens. Den som fått sin yrkeskompetens validerad skall kunna gå ut på arbetsmark- naden antingen direkt, eller via den tredje nivån, där vederbörande ge- nomgår en branschprövning för verksamhet inom de branscher/yrken där en sådan erfordras. I detta fall svarar branschen för prövningen. Utgångspunkten för förslagen är validering av yrkeskompetens på gymnasial nivå. är dock, som nämnts, inte låst till just denna nivå utan kan gälla även angränsande nivåer, t.ex. KY- utbildningar (kvalificerad yrkesutbildning på eftergymnasial nivå). I kontakterna med företrädare för arbetslivet har framkommit att man där saknar ett system för värdering av yrkeskompetens. Utanför direkti- ven föreslås därför att kompetensprov för validering skall kunna genom- gås av alla vuxna som önskar få sin yrkeskompetens jämförd och jäm- ställd med den yrkeskompetens som har sin grund i gymnasieskolans yrkesutbildning eller utbildning på angränsande nivåer. Detta mot bak- grund av att en organisation där alla vuxna – oavsett nationalitet på yr- keskvalifikationerna – kan få sin kompetens validerad på samma grunder synes ligga helt i linje med regeringens närings-, arbetsmarknads- och integrationspolitik. 1Uppdraget och dess genomförande, m.m. Regeringens direktiv till utredningen framgår av bilaga 1. Utredningen fick förlängd tid med en och en halv må- nad, från till . Under de ca fem måna- der, som i praktiken stått till förfogande för utredningsarbetet, har utred- ningen haft fem sammanträden och hållit ett seminarium. Jag har till- sammans med sekreteraren gjort två studieresor utomlands. Den ena till , där vi träffade företrädare för Dansk Flygt- ningehjælp och Ehrvervskoleafdeling i Köpen- hamn, och den andra till , där vi träffade företräda- re för Utbildningsstyrelsen i . Enligt mina direktiv skall jag samråda med arbetsmarknadens parter. Samråd har ägt rum med och Landsor- ganisationen i samt med . Därutöver har vi under arbetets gång samrått med (). Syftet var att säkerställa att den validerings- organisation som jag föreslår kompletterar den valideringsverksamhet som KLK förordat i sitt delbetänkande Vuxenutbildning och livslångt lärande – Situationen inför och med (SOU 1998:51 s. 219 f. s. 264) och som KLK avser att behandla ytterli- gare i sitt kommande delbetänkande. Vidare har vi träffat företrädare inom centrala respektive regionala kontor (de regionala partnerskapen i respektive ). I utredningsuppdraget ingår att kartlägga hur andra länder inom EU hanterar frågan om värdering av utländsk yrkeskompetens på gymnasial och angränsande nivå. Den faktiska utredningstid som gällde från början medgav inte någon egen brett upplagd undersökning, varför jag replierat på ett material som är insamlat i . De förhållanden som redovi- sas i avsnitt 3.5, Värdering av gymnasial yrkesutbildning i andra EU- länder, är baserade på en sammanställning av svaren på en enkät, som Dansk Flygtningehjælp skickade ut . Enkäten genomfördes inom ramen för ett projekt – Assessment and Recognition of Professio- nal Qualifications of Refugees in Community – som gi- vits finansiellt stöd av . Projektledare är och redaktör för enkätundersökningen gällande erkännandefrå- gorna Finn . Deras projektrapport publiceras i decem- ber. Jag är mycket tacksam för deras vänliga tillmötesgående. Mitt betänkande innehåller principförslag till uppbyggnaden av en organisation för validering av utländsk yrkeskompetens, de närmare detaljerna föreslår jag utreds i annan ordning. I de förslag jag lägger är utgångspunkten yrkesutbildning på gymnasial nivå. Valideringsorgani- sationen är dock inte låst till just gymnasienivå, utan kan gälla även an- gränsande nivåer, t.ex. KY-utbildningar. Den föreslagna valideringsorganisationen skall fasas in i ett system för värdering av utländsk kompetens bestående av tre nivåer: bedöm- ning – validering – branschprövning. Det ligger utanför mina direktiv att lägga förslag om bedömning och branschprövning. Jag vill dock varmt förorda att bedömning skall kunna ingå i det av kommunerna an- ordnade introduktionsprogrammet för invandrare. Bedömningen skall ge deltagaren ledning för beslut om vad nästa steg skall kunna innebära: kompletterande utbildning eller direkt genomgång av kompetensprov för validering av yrkeskompetens. Den som fått sin yrkeskompetens valide- rad skall kunna gå ut på arbetsmarknaden antingen direkt, eller via den tredje nivån, där vederbörande genomgår en branschprövning för verk- samhet inom de branscher/yrken där en sådan erfordras. I de många kontakter jag haft inom ramen för utredningsarbetet med olika parter har framkommit att det – inte minst mot bakgrund av det livslånga lärandet – är ett starkt önskemål om att en organisation för validering av yrkeskompetens inrättas för alla vuxna. Ett sådant önske- mål ligger ju också i linje med förslag om validering av kompetens inför fortsatta studier och Statens skolverks programförklaring gällande, bl.a., validering i dess Plan för utvecklingen av vuxenutbildningen, överlämnad till regeringen. I mina förslag har jag tagit som utgångspunkt regeringens närings-, arbetsmarknads- och integrationspolitik. Den organisation jag föreslår avser, mot bakgrund av mina direktiv, validering av utländsk yrkeskom- petens. Mitt förslag innebär att det är oväsentligt var eller hur kompeten- sen förvärvats – inom eller utom landet, genom teoretiska studier och/eller praktisk erfarenhet. Det är också oväsentligt om individen har dokument över sin formella eller informella utbildning eller över sin yr- keserfarenhet. En organisation där alla vuxna – oavsett nationalitet på sina yr- keskvalifikationer – kan få sin kompetens validerad på samma grunder synes mig ligga helt i linje med regeringens politik. Jag vill därför – med stöd av de sakkunniga i utredningen – utanför mina direktiv föreslå att kompetensprov för validering skall kunna genomgås av alla vuxna som önskar få sin yrkeskompetens jämförd och jämställd med yrkeskompe- tens som har sin grund i gymnasieskolans yrkesutbildning eller utbild- ning på angränsande nivå. 2.1Från arbetskrafts- till flyktinginvandring Den flyktinginvandring som första hälft hade placerat bland de stora invandringsländerna, relativt sett, övergick i och med krigsslutet snart till en arbetskraftsinvandring. De flyktingar som kommit under kriget hade satts i arbete. De som stannade kvar efter krigsslutet behövdes på den svenska arbetsmarkna- den, liksom den landsbygdsbefolkning som sökte sig till städerna och de kvinnor som i ökande mängd gick ut i arbetslivet. Kravet på arbetstill- stånd för norrmän och danskar hade upphävts och togs kravet bort även för finländare. Efter kriget rådde stor brist på ar- betskraft på den svenska arbetsmarknaden och de nordbor som flyttade till var inte tillräckligt många för att tillgodose arbetskraftsbeho- ven. 1947 började att rekrytera arbets- kraft i , och . följdes dessa re- kryteringsresor av nya till , , och och nya besök gjordes också i och . Merparten av dem som sökte sig till ingick emellertid inte i gruppen av organiserat rekryterade. Av de närmare 260 000 som flyttade till var direkt rekryterade till den svenska arbetsmarknaden. Övriga – i synnerhet nordbor från – kom på eget initiativ och kunde snabbt få arbete i den växande svenska industrin. 1954 överenskom de nordiska länderna om en gemen- sam arbetsmarknad och avskaffade passtvånget. Detta gjorde det möjligt för nordiska medborgare att fritt resa, bosätta sig och ta an- ställning inom utan särskilda tillstånd. Genom följdavtal omfat- tades alla nordbor av socala förmåner i respektive land. började den utomnordiska invandringen öka och det var i synnerhet jugoslaver, greker och turkar som sökte sig till . Nya överenskommelser om rekrytering av arbetskraft slöts också med och , av AMS. Dessa överenskommelser behövdes dock egentligen inte. Eftersom de viseringskrav som införts under så långt möjligt upphävts efter fredsslutet, kun- de sydeuropéerna utan formaliteter komma till som turister. kunde de sedan ansöka om arbetstillstånd så snart de fått en anställning. 1966 togs möjligheten bort att begära arbetstillstånd på plats. Genom en ändring i utlänningskungörelsen föreskrev regeringen att utomnordiska medborgare skulle ha erhållit arbetstillstånd före inresan i . Året därpå skärptes formuleringarna så att det blev omöjligt för tillståndsgi- vande myndigheter att – utom i vissa undantagsfall – bevilja arbetstill- stånd efter inresa. Som grund för förändringarna låg ett omfattande ut- redningsarbete som påbörjades av den då tillsatta Utlänningsutred- ningen. hade fackliga organisationer – med hänvisning särskilt till arbetsmarknadssituationen – börjat kräva en reglerad invandring. Den reglerade invandringen brukar annars dateras till 1968 då ett riks- dagsbeslut fastlade den grundläggande principen om sambandet mellan invandring och de invandrades likvärdiga förhållanden i . ledde arbetsmarknadsprövningen allt ofta- re till att ansökningar om arbetstillstånd avslogs. Grundprincipen för arbetsmarknadsprövningen var att bara sådana ansökningar skulle be- viljas, där det inte redan fanns arbetssökande i landet som kunde ta det lediga arbetet. Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen kom därige- nom att i princip upphöra när konjukturnedgångar, strukturomvandling- ar och ökande arbetslöshet minskade efterfrågan på arbetskraft. Sedan oljekrisen har den utomnordiska arbetskraftsinvandringen legat på obetydliga nivåer och i stort sett bara omfattat några hundra spe- cialister och anställda i multinationella företag. En mer omfattande ar- betskraftsinvandring kom strax efter införandet av den reglerade invand- ringen 1968. Den fria nordiska invandringen berördes inte av denna reg- lering och de finländare, som omkring 1970 sökte sig till , kunde fritt söka arbete i landet. Det var också i stor utsträck- ning samma grupp som in återigen, , förvandlade till ett utvandrarland när de återvände till hemlandet. 1970-talets invandring kom att domineras av anhöriginvandring och av olika perioder av flyktinginvandring med direkt anknytning till olika krig och kriser. Anhöriginvandringen berodde inte bara på att personer som kommit till inom ramen för arbetskraftsinvandringen nu återförenades med sina familjer, utan också på att nya familjer bildades, där en av parterna flyttade till . Den nya utlänningslag som antogs 1980 var anpassad till en förvän- tad situation liknande 70-talets. Man räknade med fortsatt anknyt- ningsinvandring, måttlig flyktinginvandring på 70-talsnivå och en obe- tydlig utomnordisk arbetskraftsinvandring. Nordborna stod inte längre för merparten av invandringen utan den utgjordes nu av europeisk in- vandring medan, fortfarande , den utomeuropeiska invandringen var obetydlig. Förändringen i invandringen kom ganska dramatiskt . Antalet asylsökande började öka genom främst inbör- deskriget i , kriget mellan och och det utdragna kriget i . Den utomeuropeiska invandringen ökade därmed betydligt sin andel av den totala invandringen. När sedan omvälvningarna inom ledde till att utreseförbud, Berlinmur och andra utresehin- der försvann, anslöt sig i 80-talets slutskede också människor från dessa länder till de asylsökande från och . Asylsökande och flyktingar kom sedan att på nytt dominera invandringen till . minskade antalet asylsökande intill dess att utvecklingen i det ledde till att ett stort antal asylsö- kande, främst från Kosovo och , sökte sig till Sve- rige. På nytt hade gruppen europeiska invandrare blivit större än grup- pen av utomeuropéer. Därefter minskade antalet asylsökande successivt på grund av att visumkrav etappvis införts för samtliga nya länder. har antalet asylsökande på nytt ökat något. har också anhöriginvandringen legat på jämförelsevis höga nivåer. ändrades utlänningslagen i många avseenden. De tidigare krigsvägrar- och de factoflyktingparagraferna utgick och ersattes delvis av ett nytt skyddsbegrepp som konventionsflyktingparagrafen gavs en vidare innebörd. Anhörigbegreppet som grund för familjean- knytning förändrades också. Invandrarnas situation på arbetsmarknaden började att försämras väsentligt. Trots högkonjukturen var svårigheterna bety- dande för 80-talets många nyanlända att komma in på arbetsmarknaden. Den stigande arbetslösheten har drabbat invandrarna än hårdare än befolkningen i övrigt1. Både andelen invandrare som stod till arbetsmarknadens förfogande och andelen med arbete sjönk. Svag ar- betsmarknadsanknytning påverkar i hög grad också möjligheterna till integration i det svenska samhället. 2.2Hur ser arbetsmarknaden ut? 1 Det finns ingen generell definition av begreppet invandrare. För att ändå – utan att här gå in på de olika definitioner som används i olika sammanhang – ge en indikation på storleken på arbetslösheten kan som en jämförelse anges följande. Enligt SCB:s arbetskraftsundersökningar var årsmedeltalet när det gäller arbetslöshet 1997 för utländska medborgare och för svenska medborgare . Såsom framgått i föregående avsnitt blev det allt svåra- re för personer med utländsk bakgrund att finna arbete på den svenska arbetsmarknaden. Detta förhållande har undersökts i forskningsprojekt och studier i andra sammanhang, liksom i olika statliga utredningar. (av invandrar- politiken, KU 94:11) belyser arbetsmarknadssituationen i sitt delbetän- kande Arbete till Invandrare (SOU 1995:76). Man fokuserar här på invandrarnas sysselsättning medan man i slutbetänkandet framtiden och mångfalden (SOU 1996:55) behandlar andra arbets- marknadsfrågor, t. ex. inkomstfördelning och karriärmöjligheter. Kom- mittén konstaterar i sitt delbetänkande att mycket stora förändringar be- hövs på arbetsmarknaden och tar upp en diskussion som ventilerar både kort- och långsiktiga åtgärder i syfte att avbryta ökningen av antalet bi- dragsberoende invandrare. Arbetsmarknadssituationen behandlas också i propositionerna Vissa åtgärder för att halvera den öppna arbetslösheten m.m. (prop 1995/96:222) och , framtiden och mångfalden från invandrarpolitik till integrationspolitik (prop. 1997/98:16). Arbetsmarknadsförhållandena har även beskrivits av rarverk, bl.a. 1997 i rapporterna Individuell mångfald, Invandrarver- kets utvärdering och analys av det samordnade flyktingmottagandet 1991– 1996 och Mångfald och ursprung, Rapport från ett multietniskt . Vidare kan nämnas att och Sam- hälle (SNS) inom ramen för ett projekt om migration och migrationspo- litik har kompletterat det offentliga utredningsarbetet med egna studier av invandrarnas situation på den svenska arbetsmarknaden och med ut- givning av andra skrifter i ämnet2. I SNS rapporter och i Invandrarver- kets ovannämnda utvärdering av flyktingmottagandet 1991–1996 ingår omfattande litteraturförteckningar, vari ingår skrifter som bl.a. behand- lar arbetsmarknadssituationen. Mot bakgrund av att arbetsmarknadsfrågorna ingående belysts i and- ra sammanhang går jag här inte in närmare på dessa utan avgränsar mig till att som en bakgrund sammanfattningsvis återge för mitt uppdrag re- 2 : Invandrare på arbetsmarknaden, 1995 Per Broomé, , : Varför sitter brassen på bänken? eller Varför har invandrarna så svårt att få jobb? , : I krusbärslandets storstäder. Om invandrare i , och , 1997 Per Broomé & : S-märkt. Företagets etniska vägval, 1998 levanta delar av en undersökning utförd inom ramen för Svenska Arbetsgivareföreningens (SAF) projekt om migration och multikulturell management. 2.3Hinder för att anställa invandrare I syfte att få en bild av vilka föreställningar svenska företagare har om vilka hinder som finns för att anställa invandrare gavs i uppdrag av SAF att genomföra en undersökning3 bland företag i hela landet med 20 eller fler anställda. Undersökningen omfattade 401 företa- gare som telefonintervjuades. Även invandrarföretagares syn på dessa hinder efterfrågades i en undersökning. Undersökningen genomfördes som telefonintervjuer bland 51 invandrarföretagare i kommun som tillhör . Här refereras, som tidigare nämnts, för mitt uppdrag relevanta delar av undersökningen. Inledningsvis ombads de tillfrågade att ta ställning till ett antal påstå- enden om vad som kan utgöra hinder för anställning av invandrare. Svenska företagare trodde främst att arbetsgivaren har svårt att göra en bedömning av invandrare som arbetssökande. Drygt åtta av tio tror t.ex. att arbetsgivare har svårt att värdera invandrares tidigare yr- keserfarenhet respektive utländska utbildningar. Sju av tio tror- att in- vandrare pratar för dålig svenska. (sid 1) Även invandrarföretagarna (drygt nio av tio) trodde att svårigheten att bedöma utländska utbildningar var det främsta hindret medan drygt sex av tio instämde i påståendet att arbetsgivare har svårt att värdera in- vandrares tidigare yrkeserfarenhet och att invandrare talar för dålig svenska. 40 respektive trodde att arbetet kräver större språkkun- skaper och 35 respektive trodde arbetsgivare har svårt att bedöma invandrares förmåga att arbeta i lag. Här uppfattar alltså fler invandrar- företagare problem än svenska företagare. Frågan om huruvida praktiktjänstgöring helt betald av staten skulle göra det mycket eller något lättare för invandrare att få arbete besva- rades lika av såväl svenska företagare som invandrarföretagare. I båda grupperna ansåg ungefär sju av tio att en sådan åtgärd skulle göra det mycket alternativt något lättare, medan knappt tre respektive drygt två av tio ansåg att en sådan åtgärd inte skulle göra någon skillnad. Vidare tillfrågades de svenska företagarna om sin uppfattning ifråga om svenska företags intresse av att rekrytera medarbetare med invand- 3 : Hinder för att anställa invandrare. , således nästan åtta av tio, trodde att intresset skulle förbli som (d.v.s. 1997) medan trodde att det kommer att bli mer intressant. En procent trodde att det skulle komma att bli mindre intressant. Några tydliga skillnader be- roende på företagsstorlek förelåg inte. Företagarna fick med egna ord svara på frågan hur sysselsättnings- grad och entreprenörskap skulle kunna öka bland invandrarna. Samtliga svar redovisas i sin helhet i rapporten. Många svar bland de svenska företagarna handlade om att invandrares praktiska kunskaper i svenska måste bli bättre och att språket, och ofta förmågan att skriva, är avgörande för möjligheterna att klara ett arbete. (sid 6) Andra talar om andra typer av utbildning och träning och vissa om be- hovet av praktik. Invandrarföretagarna tar inte upp språkproblemet men har i övrigt delvis likartade synpunkter, möjligtvis tar något fler här upp behovet av information för att minska fördomar och diskriminering. En klusteranalys genomfördes också i avsikt att finna grupperingar av svenska företag som har likartad inställning till vilka hindren är för att anställa invandrare. Fyra grupperingar identifierades, nämligen 3.Det är en invandrarfråga 4.Arbetsmarknaden är största problemet (sid 9)