sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Vi- dare föreskriver regelverket att säkerhet kan krävas för förfaranden med ekonomisk verkan, såsom olika former av tullager, temporär import samt aktiv och passiv förädling. I dessa fall är således säker- het obligatorisk. valde dock inledningsvis att tillämpa samma princip som för kredittillstånd, således att all eventuell tull- skuld skulle täckas av säkerhet. I det tidigare nämnda regelförenklingsprojekt – det så kallade Al- fred-projektet – ansågs säkerheter utgöra ett angeläget förenklings- område. Denna prioritering gjordes i samråd med projektets refe- rensgrupp som består av representanter för näringslivsorganisatio- ner med anknytning till utrikeshandeln. Det särskilda projekt som tillsatte har av- lämnat en delrapport. Arbetet har bedrivits med deltagande av nä- ringslivsrepresentanter. För projektet beviljades medel ur regering- ens kontrollsatsning. Utredningen redovisar att kraven på obligatorisk säkerhet har medfört en ökning av myndigheternas administrativa hantering. Sä- kerheterna ställs till både central och regional nivå med risk för olikheter i hanteringen och den avbalkningen är tung- grodd. Även för näringslivet betyder säkerhetshanteringen administ- rativt merarbete. Utredningen har också gjort en uppskattning av kostnaderna för företagen och redovisar att näringslivets samlade kostnader för säkerhetshanteringen i detta sammanhang uppgår till . har ställt sig bakom utredningens förslag och avser således att utveckla och införa ett avräkningssystem för av- räkning av debiterad tullskuld mot ställd säkerhet. företagen ställa en enda säkerhet för såväl kredit som för alla övriga fall där säkerhet kan komma att krävas. Detta innebär att hantering- en underlättas för myndigheterna och för företagen. Utredningens förslag att säkerheter som inte är obligatoriska en- ligt inte heller skall krävas generellt i har redan beslutats av . Genom ändring i tullord- ningen och styrelsens verkställighetsföreskrifter gäller nu att säker- het skall krävas utifrån bedömning av företags kreditvärdighet eller annan bedömning. I ett andra steg föreslås att företag med hög kreditvärdighet bör kunna undantas från det obligatoriska kravet på säkerhet för kredit- tillstånd. bör genom ändring i tullagen ges möjlighet att återkalla ett kredittillstånd vid försämrad kreditvärdig- het. Utredningen utgår ifrån att andemeningen i mi- nimera risken för att förlora inkomster av traditionella egna medel. Avsikten kan naturligtvis inte vara att till varje pris kräva säkerhet av varje företag. Därför bör enligt utredningen, måste kontrollen och bevakningen av välskötta företag ställas i relation till risken. har – 1993 genomfört en genom- gripande datorisering av alla rutiner som berör klarering och efter- kontroll av tulldokument. En bärande tanke var att all pappershante- ring med deklarationer skulle datoriseras och överföringen av dekla- rationerna från företagen till tullen skulle ske på elektronisk väg (). TDS-projekt skulle därigenom vara ett före- gångsprojekt inom EDI-området för att bana väg för denna teknik i . var projektet infört i enlighet med inten- tionerna. av alla deklarationer inlämnades då via , vilket var snabbare än vad som satts upp som mål. Efter beslut om inträde i EU tvingades till ett snabbt förändringsarbete för att anpassa TDS till EU:s tullko- dex och den nya tulltaxan, Taric, som framställs i . Föränd- ringsarbetet pågick och kunde trots stor osäkerhet om gällande lagstiftning färdigställas före årets utgång även om mycket av den tidigare arbetsbesparande funktionaliteten i systemet tvingats bort. Det är först som systemet kunnat återupp- byggas med full effektivitet. Andelen elektroniska dokument har kontinuerligt ökat med det undantaget att i samband med EU- inträdet skedde vad som kan be- traktas som en omstart. För december1997 uppgick andelen elektroniska dokument till av det totala antalet 360 000. Tullverksamheten hanterar ett informationsflöde som under sena- re år ställer allt högre krav på snabb och rationell hantering. Kraven på detta kommer från många håll. Företagen kräver snabb handläggning i klareringsverksamheten. De kräver också snabb, enkel och lättbegriplig information om tull- regler och förändringar av dessa. De förändringar som införandet av har inneburit i företagens transportrutiner och i tullens hand- läggning av ärenden kräver hög tillgänglighet och snabba svarstider. En kontinuerlig vidareutveckling av EDI-funktionen är viktig för att inte störa vare sig företagens eller tullens verksamhet. En väl funge- rande EDI-funktion är mycket viktig för att tullen med nuvarande bemanning skall kunna fungera. EU styr tullens regelverk och utfärdar tulltaxa och andra be- stämmelser. Ett snabbt informationsutbyte med EU:s olika enheter är ett krav. Ett ökande krav på snabb återrapportering av tullrelate- rad data kräver också att tullen har effektiva system från vilka data kan hämtas och sammanställas utan alltför mycket manuellt arbete. Detta kräver framtagande av bättre verktyg än vad som finns . Även olika svenska myndigheter skärper kontinuerligt kraven på snabb återrapportering från sida. Även tullens egen personal framträder alltmer som kravställare. Den datorisering som genomfört har också ökat datamognaden och kunnandet inom den egna organi- sationen. Många ser möjligheter till ytterligare förenklingar och för- bättringar med ny IT-teknik. Övergång från teckenbaserade termi- naler till grafiska allterminaler ger möjligheter att arbeta effektivare mot TDS, öppnar för ny teknik som Intranet/Internet, och ger nu också tulltjänstemännen tillgång till effektiva pro- gram för det löpande kontorsarbetet. Två tvingande stora förändringar av tulldatasystemet påverkar starkt IT-verksamhet under den närmaste treårsperio- den. Det gäller systemändringar och anpassningen till EURO. riktas EU-kraven mot två systemom- råden. Det första gäller utvecklandet av ett nytt TRANSIT-system baserat på EDI-trafik för att komma till rätta med, eller i vart fall kraftigt förbättra, skyddet mot bedrägerier i samband med transite- ring. Det andra systemområdet gäller uppbyggnaden av ett gemen- samt transeuropeiskt datakommunikationsnät. I övrigt finns en rad EU-relaterade projektönskemål, vilka avses genomföras – 1999. Det tidigare redovisade är inne i införandefasen. De föreslagna ändringarna i TDS skall vara genomförda . Vidare planeras åtgärder för bl.a annat uppbördssystemet och efterkontrollsystemet EU:s tulltaxa, Taric, framställs och uppdateras i . Dagli- gen sker överföring av ändringstransaktioner till respektive med- lemsland som ansvarar för att den nya informationen inarbetas i gällande arbetstulltaxa. Behovet av information ut till näringslivet har därigenom blivit avsevärt större . I det svenska tull- datasystemet sker en automatisk uppdatering och spridning av tull- taxeändringarna. För att ge service till näringslivet har också en spe- ciell frågedator öppnats, till vilken företagen kan koppla upp sig. De får då tillgång till samma frågesystem mot Taric som används av de svenska tulltjänstemännen. Frågetjänsten används i större eller mindre omfattning av cirka 40 företag. Denna tjänst kommer att ses över för att kunna ges över Internet. Ett enhetligt gränssnitt ut mot företagen skulle förenkla för såväl företagen som för . har tillgång till elektronisk post på såväl central som lokal nivå. Antalet anslutna användare utökas gradvis och är nu cirka 600. Det interna postsystemet är också an- slutet till Internet (enligt Statskontorets rekommendationer med MIME-standard). har därigenom kontaktmöjlighet med andra myndigheter, företag såväl nationellt som internationellt. Övergång till grafiskt e-postsystem kommer att ske under närmaste året. För informationsspridning via Internet har en "WWW-server" byggts upp och anslutits till Internet. Den omfattar aktuell tullin- formation som "tullnyheter", "tullen informerar", införsel- och ut- förselbestämmelser, utbildningsmaterial m.m. pågår en översyn av den kommande produktionsmiljön för Intra- net/Internet. Den skall bland annat ge svaret på hur information en- ligt informationsutredningen 97 skall förvaltas och spridas. En IT-plan avsedd att lägga grunden för fortsatta IT-arbete – 99 antogs . nen beskrivs den inriktning som skall gälla för IT-arbete, och här fastställs också vilken teknisk plattform som skall byggas upp. har en rad inledande åtgärder vidtagits. Den nya plattformen har börjat införas gradvis i organisationen. I samtliga regioner har servers i nätet placerats ut som en rad utbild- ningsinsatser genomförts. planeras ett totalt införande av platt- formen inom hela organisationen. Tempot i utbytet av befintliga terminaler till allterminaler påverkas dock enligt Generaltullstyrel- sen av restriktioner i budgeten. På applikationssidan förväntas ett in- förande av nya EA- och PA-system komma igång, men omfattning och tidplaner för detta arbete kan inte fastställas förrän efter utförda förstudier. Vårt angreppssätt – utifrån och in Vårt angreppssätt för denna utredning är att betrakta uti- från, dvs. att utgå från de som är till för och undersöka hur klarat att tillgodose dessas behov. Vår utvärdering utgår från ambitionen att svara på frågan hur bra tullen förmått lösa detta uppdrag. Vem är till för? Under utredningens gång har det stått klart för oss att det ingalunda är självklart inom vilka är till för. Vi inleder därför med att diskutera vilka vi anser att är till för och därefter vilka behov dessa har. Genom att är en statlig myndighet är det självklart att är till för att uppfylla de krav som regeringen ställer på verksamheten. Indirekt är därmed även och EU upp- dragsgivare. står dock i direkt lydnadsförhållande enbart till regeringen. Regeringen har direktivrätt, vilket vare sig eller EU har. och intressen kanaliseras via rege- ringen. Som uppdragsgivare betraktar vi därmed enbart regeringen, även om EU:s förordningar gäller direkt för som medlems- stat och därmed indirekt för .. Även Förvaltningspolitiska kommissionen 6 har tagit upp fråge- ställningen: Det är viktigt att det inom myndigheterna finns en levande insikt att med- borgarna är deras uppdragsgivare, att de finansieras med allmänna medel, att de är redovisningsskyldiga inför det allmänna och att de är skyldiga att behandla alla medborgare lika. Allmänintresset ska vara styrande. 6I medborgarens tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) Är till för allmänheten och näringslivet? Vår uppfattning är att är det. Regelverket är inte beslutat av , utan uppgift är bl.a. att inom ett givet re- gelverk underlätta för företagen att sköta sin förtullning – genom en effektiv och riktig uppbörd. Därutöver skall tullen utifrån de re- striktioner – ifråga om såväl in som utförsel av vissa varor – som allmänheten genom sina förtroendevalda i förklarat att de vill ha, effektivt förhindra illegala transporter över såväl inre som yttre gräns. Vi delar således Förvaltningspolitiska kommissionens ståndpunkt och har denna som utgångspunkt för våra resonemang. För en myn- dighet som – som har så stor del av sin verksamhet riktad mot näringslivet – är det dock självklart att vidga uppdragsbegrep- pet från medborgarna till att även innefatta näringslivet. De primära organ och grupper som vi därmed identifierat att är till för är regeringen, allmänheten och näringslivet . Utöver dessa fullgör uppgifter för många myndighe- ters räkning. , polisen och är de viktigaste samarbetsmyndigheterna. Därutöver finns det ett 20-tal andra samarbetande myndigheter, däribland , Sjö- fartsverket, (), och . Vi ägnar i vår analys av verksamheten störst intresse åt regering- en, allmänheten och näringslivet samt dessas krav och behov. Där- utöver kommer vi att i olika sammanhang beröra samarbetet med polisen, och . Övriga myndighe- ter kommer endast att undantagsvis beröras. Vilka krav och behov har dessa? Regeringen har enligt grundlagen ett ansvar för att statsförvaltning- en bedrivs effektivt och rättvist. Myndighetsutövningen skall såle- des ske så att bästa resultat uppnås till minsta resursinsats. Vidare får inte enskilda intressen gynnas på någon annans bekostnad, alla ska behandlas lika. Regeringen uttalar sina krav på bl.a. genom det regleringsbrev som utfärdas. Regeringens krav samlas i fyra övergripande mål för : Att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säker- ställas. Att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs. Att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges. Att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullprocedurerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet och inom samt tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga ut- sträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras. Till detta ska läggas att regeringen har att verkställa det mål som har fastställt för narkotikapolitiken, dvs att ska vara ett narkotikafritt samhälle. Det kan konstateras att detta mål är mycket långtgående och ställer höga effektivitetskrav på hela of- fentliga sektorn om det ska uppnås. Allmänheten har genom sina folkvalda uttalat att vissa varor inte utan restriktioner får föras in över vare sig inre eller yttre gräns. De viktigaste restriktionsområdena är narkotika, alkohol och tobak. I de prioriteringar som regeringen gjort för arbete har narko- tikakontrollen givits högsta prioritet samt kontrollen av alkohol och tobak hög prioritet. Vi tar i vår analys i första hand upp narkotikakontrollen. Vi har även studerat alkohol- och tobakskontrollen. Allmänhetens krav på verksamheten är att kontrollen vid gräns å ena sidan ska vara så effektiv att en stor andel av den narkotika som förs över gränsen ska tas om hand av men å andra sidan inte "stör" gränspassagen så mycket att onödig väntan och därmed irritation uppstår. I samband med att gick med i EU förenklades tullprocedu- rerna vid handel med annat EU-land drastiskt. I praktiken är proce- durerna borta. Det enda som återstår är ett krav att rapportera han- deln till SCB, s.k. Intrastatrapportering (dvs. EU:s system för rap- portering av handeln inom EU). svarar än så länge för in- samlandet av denna statistik. När det gäller handeln med länder utanför EU förändrades dock tullbestämmelserna betydligt. De svenska frihandelsbestämmelser- na ersattes med tullbestämmelser som syftar till att underlätta han- deln inom EU. Svensk tull ska vid s.k. tredjelandsgräns således sköta förtullning för hela EU:s räkning. Bestämmelser infördes som med traditionella svenska ögon har varit svåra att helt förstå behovet av. För näringslivet innebar den ökade komplexiteten svårigheter och behovet av information och service från tullen ökade. Av denna anledning kompletterades övergripande mål med ett servicemål. För näringslivet har detta således inneburit såväl förenkling som det motsatta. Eftersom är ett land med ett starkt beroende av handeln även med länder utanför EU är det uppenbart att det är en viktig uppgift för att inom ramen för det givna regelver- ket på alla sätt underlätta för näringslivet, så att handeln även med länder utanför EU fungerar friktionsfritt. Näringslivets har således ett behov av att den internationella handeln underkastas ett så enkelt och effektivt tullförfarande som det givna regelverket medger. I detta ligger också att näringslivet har ett intresse av att de som försöker fuska effektivt ska upptäckas. Näringslivet har inget intresse av att illojala företag försöker skaffa sig konkurrensfördelar genom att fuska. Vi kommer för övrigt i det följande att visa att den största samla- de samhällsnyttan av att effektivisera tullprocessen består i att för- enkla så långt möjligt för företagen då merparten av den totala pro- cesskostnaden för tullärenden ligger hos företagen. tullprocessen (mkr) infrastruktur, klarering, Näringslivet har i olika sammanhang framfört kritik mot , vilket bl.a. påtalats i en skrivelse till utredningen från Industriför- bundet. I skrivelsen framhålls dock att förbundet anser att Tullver- ket ändrat inriktning och börjat bli lyhört för behoven även hos nä- ringslivet har ofta kritiserat för att man inte beaktat synpunkter och förslag från den svenska industrin. Särskilt kraftig har kritiken varit när det t ex gällt de regler för exportklarering som tullen infört som ett resultat av medlemskap i och regler och tillämpning avseende tulltillägg och övriga sanktioner. Låt mig därför inledningsvis påpeka att det därför är mycket glädjande att det på flera håll inom nu sker en utveckling mot en ökad förståelse för näringslivets villkor. Jag tänker här i första hand på arbetet inom den sk , Säkerhetsutredning- en och i viss mån även på . I dessa tre projekt har tullen in- tagit en för näringslivet mycket rimlig hållning. processer, dvs arbetsflöden Vårt angreppssätt – att betrakta utifrån och in – innebär också att vi inte ägnar den inre organisation så stort utrymme, efter- som en sådan beskrivning inte på något bra sätt beskriver vare sig vad som utförs eller hur det görs. Vi kommer dock att kommentera organisationen och lämna ett antal förslag till förändringar i slutet av rapporten. För oss är det av betydligt större intresse att studera de processer arbetsflöden – som har för att tillgodose behoven hos de som är till för. Genom att undersöka och mäta processerna går det att få en uppfattning om effektiviteten i Tullver- ket. Huvudprocesserna – dialogen med omvärlden Vi utgår från de huvudprocesser som normalt finns i tjänsteproduce- rande organisationer och således även inom . Ett bra tullarbete kräver dock att även de processer som finns hos näringslivet och allmänheten beaktas. Om till exempel företagens och processer inte fungerar ihop går det inte att åstad- komma ett bra tullarbete. Vi har sammanställt de viktigaste proces- serna för tullens samarbete med allmänheten och näringslivet i en huvudprocesskarta, vilken framgår av bild. H os de är till för Vår uppfattning är att ett bra tullarbete följer ett flöde av händelser (processer), vilket framgår av processkartan (tjocka pilar), Därut- över finns det många andra flöden mellan processerna (tunna pilar), som även de bidrar till ett bra tullarbete. Ett bra tullarbete börjar med att skapar intresse och lojalitet för verksamheten genom en rad olika åtgärder. Dessa kan vara av rent informativ karaktär, dvs att i olika samman- hang informerar om verksamheten och de tullbestämmelser som finns. Det kan vara allt från anslag vid tax-free butiker på flygplat- ser till en omfattande service till näringslivet över till exempel In- ternet. Företagen och allmänheten inhämtar kunskap och talar om sina behov. Företagens behov skiftar i hög utsträckning. Behoven ser helt olika ut för ett småföretag som importerar leksaker jämfört med ett storföretag som exporterar lastbilar. Eftersom – så gott det går – bör tillgodose alla skiftan- de behov krävs välutvecklade processer för att identifiera behoven och omsätta dessa genom att utveckla tullprocesser. De fyra huvudprocesserna skapa intresse och lojalitet, inhämta kunskap, tala om sina behov och identifiera behoven är de processer som tillsammans utgör den systematiska dialogen mellan och näringslivet. Tullprocedurer tillhandahålls som infrastruktur . Denna består av till exempel tulldatasystemet, upplysningstjänsten, laboratoriet och att besluta om olika typer av förhandsbesked. Infrastrukturen används av såväl företagen i deras tullarbete – huvudprocessen förtullning – och i tullens produktion – huvudpro- cessen tullarbete. Företagen och allmänheten kan även lämna underrättelser om oegentligheter av brottslig natur, exempelvis genom telefontips eller som ett naturligt steg i företagens tullarbete. Processerna leds genom en ledningsprocess för ledning, budget och uppföljning. Huvudprocessen Tullarbetet – tullens produktion produktionsprocesser finns i huvudprocessen Tullarbe- tet. Den viktigaste kontakten mellan företagen och sker ge- nom att företagen lämnar en deklaration I delprocessen klarering sker all deklarationsgranskning och ef- terkontroll. Deklarationerna kan avse import, export eller transite- ring, dvs. att en vara förs såväl in som ut ur EU. Importdeklaratio- ner kan ske på flera olika sätt. Dels som en direktförtullning, då alla formaliteter och uppbördsberäkning av . Dels i två steg då först en s.k. hemtagningsanmälan sker vid gränsen, då vissa formalia av och därefter följs upp med en s.k. steg 2 – deklaration då resterande formalia av, som lämnas till upp- börden . I klareringen ingår även fysisk varukontroll, antingen till följd av att det finns tveksamheter och frågetecken i deklarationen eller mer slumpmässigt till följd av EU:s krav. Vidare lämnas från klareringen uppgifter till handelsstatistiken. I samband med gränspassage sker även viss gränskontroll . Denna kan vara baserad på vad som inom kallas för "tullarintui- tion" eller efter tips genom underrättelser . Om det konstateras oriktigheter i klareringen eller i gränskon- trollen sker någon form av sanktion. Denna kan bestå av allt från efter- eller upptaxering till – för grova varusmugglingsbrott – långa fängelsestraff. Denna process leds vid grövre förseelser utanför genom att allmän åklagare kopplas in och ärendet kan gå till allmän domstol. har för SCB:s räkning även hand om insamlandet av s.k. Intrastat-statistiken, dvs. uppgifter om den handel som sker mellan EU-länder och som företagen enligt lag är skyldig att lämna upplysning om. Avsikten är att SCB helt ska ta över denna process. 6.Utvärdering av verksamheten åren 1993/94 – 1997 I vår analys har vi valt att så gott som helt utgå från det sifferunder- lag som har lämnat. Därutöver har vi givit ett uppdrag till att för vår räkning ta fram ett under- lag för en bedömning av tillgången på narkotika i . Vi har även erhållit underlag från underrättelseav- delning. För den analys som gjorts utifrån dessa underlag står utredningen för såväl beräkningarna som slutsatserna. För att kunna bedöma effektiviteten i tullens arbete avseende nar- kotikakontrollen erfordras en uppskattning av vilka samhällseko- nomiska kostnader den i landet förbrukade narkotikan leder till. Då vi inte funnit några entydiga sådana uppgifter har vi i detta fall gjort egna antaganden och bedömningar. har klarat en mycket stor och svår omställning bra I samband med att gick med i EU fick vi två slags gränser, yttre och inre gräns. Inre gräns är gräns mot annat EU-land, bl.a. . Yttre gräns är gräns mot icke EU-land, bl.a. . För så- väl kontroll av resande som varuflödet gäller olika regelverk för ytt- re respektive inre gräns. För varuflödet försvann tullplikten vid inre gräns men behölls vid yttre gräns. Kontrollbefogenheterna är i praktiken i stort sett lika vid yttre och inre gräns. Ett bibehållande av kontrollbefogenheterna vid inre gräns var ett resultat av medlem- skapsförhandlingarna. För är det i första hand kontroll av narkotika, alkohol och tobak som är av intresse. För tullen innebar införandet av en inre gräns att mer än häften av all klarering, samt tull- och momsuppbörd försvann, vilket i sin tur innebar att resurserna inom tullen behövde anpassas till en lägre kla- reringsvolym. Sammantaget kan konstateras att klarat anpassningen till såväl en lägre anslagsnivå som ett nytt regelverk bra. var troligen den myndighet som mest påtagligt fick ändra sin verk- samhet till följd av EU-inträdet. En mycket stor omställning klara- des . Deklarationsvolymerna minskade kraftigt, totalt sett med . Den av beslutade neddragningen av anslag med anledning av detta innebar att många personer fick sluta vid . I många fall kunde detta lösas med naturlig avgång eller genom att personer erbjöds förtidspensionering, men för flertalet in- nebar det dock att de sades upp.