sou · GMB314 · 1999-01-01 00:00:00 — De löst skisserade förslag som presenteras ger dock inte tillräckligt underlag för att beräkningar av kostnadskonsekvenser skall bli meningsfulla. Om det fortsatta arbetet resulterar i förslag till näringsrättsliga regler för e-pengar bör frågan om kostnadskonsekvenser tas upp i det sammanhanget. 116Jfr den genomgång som har gjorts i sitt slutbetänkande (SOU 1992:23) Kontrollfrågor i tulldatoriseringen (s. 70 ff.). Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall kartlägga och analysera de rättsliga frågor som uppkommer genom användning av elektroniska pengar. I anslutning till detta skall utredaren utreda behovet av ändringar i gällande regelverk och om det behövs föreslå ändringar i detta. analysera elektroniska pengars rättsliga status, överväga vilka som skall ha rätt att utfärda elektroniska pengar, överväga i vilken utsträckning tillsyn skall utövas över utfärdarna och andra aktörer samt hur denna i så fall bör anordnas, analysera det civilrättsliga förhållandet mellan utfärdare, innehavare och betalningsmottagare vid utfärdande och användning av elektroniska pengar, överväga om betalningar med elektroniska pengar bör kunna vara anonyma, överväga behovet av bestämmelser till skydd för konsumenterna, överväga om särskilda bestämmelser behövs för att förhindra brottslighet vid användning av elektroniska pengar, överväga om införandet av elektroniska pengar medför behov av ändrade regler om processuella säkerhetsåtgärder och exekution, samt kartlägga om problem kan uppkomma på grund av att de s.k. krypteringsalgoritmer som används i anslutning till elektroniska pengar kan vara att anse som krigsmateriel och därmed vara föremål för exportförbud. Utvecklingen inom elektronikens och datateknikens områden har gått mycket snabbt . Ett exempel på detta är den ökade användningen av s.k. smarta kort, dvs. plastkort försedda med en integrerad elektronisk krets som tillåter laddning av betydande mängder av information och som kan utföra vissa beräkningar och logiska operationer. Ett annat exempel är det ökade utbudet av varor och tjänster som erbjuds på datornät, som exempelvis Internet. Inom det finansiella området har utvecklingen inneburit bl.a. att nya former för betalningar skapats genom tillkomsten av s.k. elektroniska pengar. Betalningar med elektroniska pengar brukar delas in i två kategorier, dels sådana som utförs med smarta kort, dvs. kontantkort, dels sådana som utförs via datornät med värdeenheter som laddats på en diskett eller på hårddisken i en dator. För båda kategorierna gäller att utfärdarna som regel kräver betalning i förskott för de värdeenheter som laddas (förbetalda betalningsinstrument). Ett kontantkort innehåller information om att kortet kan användas för betalningar upp till ett visst värde. Kortet laddas alltså med elektroniska enheter motsvarande ett bestämt värde i pengar. Detta kan sedan användas för betalning av varor och tjänster hos betalningsmottagare som innehar nödvändig teknisk utrustning. Betalningsmottagaren vänder sig i sin tur till utfärdaren för att lösa in de elektroniska enheterna mot kontanter. Varje gång en betalning sker med kortet minskar antalet enheter på kortet med motsvarande belopp. Vissa kontantkort kan laddas upp på nytt sedan de elektroniska pengarna förbrukats. Andra kort är av engångskaraktär. Kontantkorten kan vara anslutna till ett slutet eller ett öppet system. I ett slutet system kan det värde som finns reserverat på kortet bara användas för betalning hos en eller ett fåtal betalningsmottagare. Exempel på sådana kort är Telias telefonkort. I ett öppet system kan kontantkort användas för betalning hos en större krets mottagare. Öppna system för kontantkort finns i bl.a. , , , , , , och . I de flesta av dessa länder tillhandahålls systemen av banker. I , och är det emellertid möjligt även för andra företag än banker att tillhandahålla öppna system. I har förekomsten av kontantkort i huvudsak varit begränsad till kort av engångskaraktär i slutna system. har dock och Nordbanken i samarbete lanserat ett öppet system för kontantkort i och . har för avsikt att ansluta sig till detta system . Avsikten är att systemet skall introduceras i hela . För betalningsmottagare, särskilt inom handeln, innebär kontantkort att kostnaderna för hantering av sedlar och mynt minskar som risken för rån minskar. Kortinnehavaren slipper ha kontanter på sig och kan använda kortet i butiker, på allmänna kommunikationsmedel, i parkeringsautomater m.m. Elektroniska pengar på datorn Elektroniska pengar kan även bestå av värdeenheter som laddas på en diskett eller på hårddisken i en dator (s.k. cyber money eller network money). En person kan med sin dator via ett datornät, t.ex. Internet, köpa varor och tjänster och betala med de värdeenheter som finns laddade på disketten eller hårddisken. Härigenom öppnas även nya möjligheter att utan förmedling av en bank eller annat företag göra överföringar och betalningar via datornät eller direkt mellan två datorer. har banker och andra kreditinstitut börjat erbjuda sina kunder vissa finansiella tjänster via datornätet (s.k. home banking). Det rör sig i allmänhet om sådana tjänster som även kan utföras via telenätet, t.ex. överflyttning av pengar mellan olika konton. Arbete pågår också med att utveckla olika lösningar för säker handel via datornät med användning av konto- eller kreditkort. Dessa bank- och betaltjänster skall emellertid inte förväxlas med betalningar med elektroniska pengar. I finns ännu inga utfärdare av denna typ av elektroniska pengar. I vissa länder, t.ex. och , har viss försöksverksamhet inletts. Med hänsyn till den omfattande och gränsöverskridande verksamhet som förekommer på dataområdet finns det dock anledning att tro att elektroniska pengar på datorn kommer att finnas även i . tillkallade regeringen en utredare för att utreda behovet av näringsrättslig normgivning och tillsyn över nya betaltjänster. Utredningen var närmast föranledd av den snabba datatekniska utvecklingen inom betalningsväsendet. Genom tilläggsdirektiv utvidgades utredningsuppdraget till att omfatta även överväganden av civilrättsliga lösningar. avlämnade sitt slutbetänkande, Betal- tjänster (SOU 1995:69), . Betänkandet handläggs i . I betänkandet föreslås att en ny lag om betaltjänster införs. Denna inne- håller en näringsrättslig och en civilrättslig reglering. De näringsrättsliga bestämmelserna föreslås bli tillämpliga på förbetalda betalningsinstrument, t.ex. kontantkort. Utredningen har emellertid valt att undanta dessa betal- ningsinstrument från den av utredningen föreslagna civilrättsliga regleringen bl.a. med hänsyn till den utveckling som kan förväntas på området och osäkerheten om vilka betalningsinstrument som slutligen kommer att etablera sig på marknaden. På internationell nivå pågår diskussioner om elektroniska pengar. Föregångaren till , , har gett ut en rapport om kontantkort (the 1994 Report) som belyser frågorna ur centralbankernas perspektiv. pågår arbete med en uppföljning av rapporten. Arbetet omfattar även elektroniska pengar på datorn. Europeiska kommissionen utreder också dessa frågor ur näringsrättslig och civilrättslig synvinkel. utarbetade centralbankerna inom G10 fem rapporter om elektroniska pengar. En sammanfattning av resultaten publicerades . Fortsatt arbete pågår inom G10 och ytterligare en rapport kommer att lämnas . Frågor om elektroniska pengar har även tagits upp inom /FATF (Financial Action Task Force on money laundring) och för banktillsyn. Näringsrättsliga och civilrättsliga frågor I flera länder är rätten att utfärda kontantkort förbehållen banker och kreditinstitut. (nuvarande ) har rapport rekommenderat att kontantkort endast skall få utfärdas av sådana institut. pågår emellertid en översyn av den rekommendationen. Frågan om vilka institut som skall ha rätt att utfärda elektroniska pengar hör dock nära samman med frågan om dessa pengars rättsliga status. I flera medlemsstater inom EU betraktas värdeenheterna på kontantkort som insättningar i bank. I utredarens uppdrag skall det ingå att analysera vilken rättslig status elektroniska pengar har, såväl på kontantkort som på datorn. I anslutning till detta skall utredaren överväga om rätten att utfärda elektroniska pengar skall vara förbehållen endast vissa institut eller företag. Utredaren bör även överväga i vilken utsträckning tillsyn skall utövas över utfärdarna och andra aktörer samt hur denna i så fall bör anordnas. Utredaren skall vidare analysera det civilrättsliga förhållandet mellan utfärdare, innehavare och betalningsmottagare vid utfärdande och använd- ning av elektroniska pengar. Exempel på aspekter som skall beaktas är ansvarsfördelningen mellan utfärdare och kortinnehavare vid betalningar med kontantkort, betalningarnas slutgiltighet, förfoganden över kortet av den som är obehörig samt verkningar av utfärdarens eller kortinnehavarens insolvens. Även sådana sakrättsliga frågor bör beaktas som uppkommer till följd av att besittningen av fysiska föremål mynt och sedlar ersätts med ett innehav av elektroniska behållningar. Syftet med de elektroniska pengarna såvitt gäller kontantkort är att de i första hand skall ersätta kontanter och användas för hushållens betalningar. De flesta system för kontantkort har därför en högsta gräns för det belopp som kan laddas på kortet. Det finns emellertid inget som hindrar att korten respektive datorerna kan laddas med obegränsade belopp. Med elektroniska pengar öppnas också möjligheten att ha tillgång till flera olika valutor på samma kort genom att utfärdaren erbjuder växlingsmöjligheter av skilda slag. Utredaren bör vid sin analys ta hänsyn till dessa möjligheter. Elektroniska pengar behöver inte vara knutna till en viss person eller ett individualiserat konto. Utfärdaren kan emellertid av kontrollskäl vilja ha system som ger möjlighet att följa transaktionerna på ett enskilt kort. I vissa länder finns regler som innebär att elektroniska pengar inte får vara anonyma. Utredaren skall överväga om betalningar med elektroniska pengar bör kunna vara anonyma. Sammanfattningsvis skall utredaren kartlägga vilka civilrättsliga och näringsrättsliga bestämmelser i svensk lagstiftning som är tillämpliga på elektroniska pengar. Om utredaren bedömer att det finns ett behov av lag- stiftning, skall förslag härom lämnas. Sådana förslag skall så långt som möjligt utgå från gällande regler och passas in i befintlig reglering. Därvid är utredaren inte bunden av de förslag som lämnats av Bedöms det nödvändigt att civilrättsligt särreglera elektroniska pengar i något avseende, skall regleringen utgå från vedertagna civilrättsliga grundsatser. I sammanhanget skall behovet av konsumentskyddsregler beaktas. Ökad risk för brottslighet, m.m. Ett effektivt betalningsväsende förutsätter hög säkerhet hos de system som används. Brist i säkerheten kan bl.a. ge upphov till ökad risk för brottslighet. När det gäller elektroniska pengar kan det även finnas anledning att befara att dessa kan komma att användas för t.ex. penningtvätt. Utredaren skall överväga om särskilda regler behövs för att komma till rätta med eventuell brottslighet. I det sammanhanget kan också frågor om processuella säkerhetsåtgärder behöva uppmärksammas. Det kan t.ex. ifrågasättas hur man vid beslag och husrannsakan skall hantera elektroniska pengar. Motsvarande frågor uppkommer vid exekutiva åtgärder. Elektroniska pengar i ett internationellt perspektiv Betalningar med elektroniska pengar måste ses i ett internationellt perspektiv. Utredaren skall därför beakta det arbete som pågår i andra länder och inom internationella organisationer. I det sammanhanget skall utredaren även kartlägga de eventuella problem som kan uppkomma med hänsyn till att de s.k. krypteringsalgoritmer som används i anslutning till elektroniska pengar kan vara att anse som krigsmateriel och därför vara föremål för exportförbud, som pengarna kan förflyttas över gränserna via datornät. Utredaren skall samråda med (Fi 1995:09, dir. 1995:86). Utredaren bör även samråda med Internationella ekobrotts- gruppen inom . Vid de överväganden som utredaren gör gäller regeringens generella direktiv till kommittéer och särskilda utredare och direktiven om regional- politiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredarens uppdrag skall vara slutfört före utgången av . Exempel på typer av e-pengar, m.m. Användaren laddar e-cash i sin dator från ett konto hos ett finansiellt institut. Kontot används dock endast vid utgivning och inlösen av digitala värdeenheter. Transaktionerna sker on-line med särskilda programvaror. En värdeenhet i form av e-cash består av digitala siffror som genererats slumpmässigt med användarens programvara jfr ett sedelnummer. Detta nummer skickas till en utgivare av e-cash i ett s.k. digitalt kuvert. Utgivaren, som inte kan göra sedelnumret läsbart, verifierar vem avsändaren är, debiterar dennes konto och förser kuvertet med sin digitala signatur, samt återsänder det till avsändaren. Denna rutin kan enklast förklaras genom en jämförelse med att någon utan att öppna skriver sitt namn på ett vanligt kuvert som innehåller karbonpapper och en handling så att underskriften hamnar på handlingen i kuvertet. Utställaren kan inte spåra betalaren vid inlösen eftersom han inte vet vad han signerade; dvs. vem som erhållit ett visst sedelnummer (s.k. blinda signaturer). När användaren har återfått den signerade värdeenheten från utfärdaren tar han bort kuvertet. Värdeenheten, vars valör framgår av signaturen, är därmed färdig för att användas. En betalning sker så att innehavaren av e-cash, från sin dator via Internet, överför digitala värdeenheter motsvarande fordrat belopp till betalningsmottagarens dator. Mottagaren skickar värdeenheten vidare till det utgivande finansiella , dvs. kontroll mot en central databas att värdeenheten inte redan har spenderats. Avvecklingen kan ske snabbt on-line. Systemet är baserat på asymmetrisk kryptografi, där ett nyckelpar används för att applicera och ta bort digitala kuvert och ett för att förse värdeenheterna med det finansiella institutets signatur. Transfereringar kan i detta system ske fritt mellan de individer som är anslutna. Dubbelspenderingar undviks genom att samma värdeenhet aldrig används två gånger och en kontroll sker för varje transaktion mot en databas med uppgifter om spenderade värdeenheter. När en överföring skett mellan två användare får mottagaren nya värdeenheter med samma valör, om han inte löser in värdeenheterna. Vidare har de digitala signaturerna utformats så att användarens anonymitet bryts först vid upprepad användning av en viss värdeenhet. Användaren har emellertid tillgång till nycklar så att han kan visa att det är han som har betalat med en viss värdeenhet. Systemet har provats med en egen valuta, s.k. CyberBucks. Dessa kan inte växlas till nationella valutor men kan användas inom Internethandel. ges e-cash ut i av , i av Eunet och av samt i av ; alla i sina respektive valutor. Enligt tillämpning av systemet kan digitala värdeenheter som inte använts återföras till ett bankkonto; dvs. är inriktat på mikrobetalningar via Internet. Skyddet mot manipulationer bygger här mer på rutinernas praktiska utformning än på avancerad kryptografi. Förfarandet har arbetats fram utifrån tanken att det är tillräckligt med sådana säkerhetsrutiner att kostnaden för att bryta skyddet överstiger den förtjänst detta ger. En grundläggande begränsning, som visserligen inskränker transfererbarheten men som ger visst skydd mot missbruk, är att varje handlare ger ut egna mynt och endast accepterar sina egna som betalning. Eventuella kontroller sker alltså lokalt; det finns varken någon central registrering av transaktioner eller några hårdvaruskydd mot dubbelspenderingar. För att undvika att köparna i förväg skall behöva skaffa värdeenheter från en mängd handlare, använder sig av mäklare som agerar som mellanhänder så att den som vill betala med i förväg kan införskaffa mäklarmynt som han sedan vid transaktionstillfället växlar mot de värdeenheter handlaren ger ut. Värdeenheterna, som kallas scrip, består av uppgifter om bl.a. den handlare hos vilken myntet gäller, kunden (oklart vilken information), värde och giltighetstid samt vissa hemliga uppgifter m.m. Beroende på vilken skyddsnivå som valts för den enskilda tillämpningen används scripet i klartext och oskyddat (scrip in clear), i klartext men signerat (authentic but not private) eller signerat och insynsskyddat (authentic and private). Scripen utgör egna valutor vars värde bestäms av handlarna. Rutinerna för betalningar med scrip inleds med att kunden köper ett scrip av utgivande handlare eller en mäklare. I denna del avses säkra kanaler användas; jfr nedan ang. formen för registrering hos First Virtual. När kunden betalar med ett scrip sänder han det via Internet till handlaren, som kontrollerar att det är äkta och oanvänt samt drar av det värde med vilket betalning skett. Därefter utfärdar han ett nytt scrip, på det till följd av betalningen reducerade värdet, och sänder det nya scripet till köparen. Ytterligare transaktioner tillkommer dock vanligtvis eftersom handel med scrip brukar ske via mäklare. För betalningar mellan handlare och mäklare avses andra säkra kanaler användas. Scrip skiljer sig alltså från vanliga mynt genom att värdet på kundens scrip ändras allteftersom betalning sker. En jämförelse kan därmed delvis göras med ett konto där ett saldo räknas ned. Analogien med mynt är emellertid stark eftersom utgivaren inte för något konto. Uppgiften om saldo finns endast i kundens scrip, som i den delen skyddats med en digital signatur. Varje transaktion förutsätter kännedom om den hemliga nyckeln. Det är oklart om transaktionerna sker anonymt. Spårbarheten torde bli beroende av vilka registreringar som görs vid anskaffande, t.ex. från en mäklare, och vid inlösen samt vad som anges i själva scripet om kunden. Eftersom den som gör ett inköp med scrip inte identifieras endast scripet verifieras kan kunden dock ha fört över scripet till någon annans hårddisk för att användas av denne. Proton kortpengar utan transfererbarhet Protonsystemet som utvecklats av en förening av belgiska banker (Banksys) har licensierats för nationell användning av banker i , , , , , och samt till American Express för världsomfattande användning. Rutinerna bygger på aktiva kort och särskilda betalterminaler. Det används nu i åtta länder under olika namn, och det finns fler kort i omlopp inom proton- 117Systemet har prövats i bl.a. och och efter en utvärdering har lanseringen fortsatt i ett antal andra städer. systemet än i alla andra system tillsammans. I har Proton lanserats av Nordbanken, FöreningsSparbanken och S-E-Banken, under beteckningen Cash, och fler banker antas komma att ansluta sig. Den följande beskrivningen tar i första hand sikte på svenska förhållanden. När ett Cashkort ges ut kontrollerar och registrerar banken kundens identitet. Kortet, som är bankens egendom och lånas ut till kunden, är personligt och får i princip inte överlåtas. 118 Kunden har emellertid rätt att befullmäktiga annan att använda kortet och avses kunna få ut ett kort till varje medlem i hushållet. Det är inte nödvändigt att kunden har ett vanligt konto knutet till kortet, men tanken är att han, genom att identifiera sig med ett lösenord, skall kunna ladda kortet från sitt konto. 119 En övre gräns har satts för det belopp med vilket ett kort skall kunna laddas (i ) och antalet laddningstillfällen har begränsats. Vidare har kortets giltighetstid inskränkts så att kortet skall kunna, dels laddas endast (), dels användas för betalningar endast efter utgången av giltighetstiden för laddning. Värdeenheterna i Protonsystemet utgörs tekniskt av ackumulerade saldon, inte fasta odelbara valörer. 120 Eftersom dessa saldoräknare skyddas fysiskt såväl i korten som terminalerna anses det att symmetrisk kryptografi ger ett tillräckligt skydd. En transaktion går till så att säljaren registrerar summan i en särskild terminal, varefter kunden sätter in sitt kort i terminalens kortläsare och trycker klart för att acceptera betalningen. Motsvarande digitala värdeenheter överförs då till läsaren och betalningen sägs därmed vara klar. Av säkerhetsskäl sker ytterligare kontroller mellan kort och säljarens terminal. Vid säljstället utförs ingen identitetskontroll eller kontroll on-line mot ett finansiellt institut och säljaren äger rätt att lita på att mottagna värdeenheter representerar ett motvärde i SEK. 121 Det förekommer inte heller några traditionella spärrlistor eftersom rutinerna bygger på att korten skall kunna användas anonymt av innehavaren. 118I den svenska beskrivningen av Proton anges att tredje man inte kan förvärva ett kort i god tro eftersom det skall anges på kortet att det inte får överlåtas. 119Kort avses kunna laddas från konton via bankomatliknande terminaler, telenätet, etc., eller vid personligt besök hos en bank där användaren identifieras. 120I beskrivningar av Proton sägs dock pengar föras över till kortet i form av elektroniska enheter. 121PIN-koden används endast vid laddning av kortet. och kostnader för kommunikationer m.m. Korten kan dock spärras så att påfyllning inte längre blir möjlig. Den bank som har utfärdat kortet för ett internt skuggkonto, så att ett fullständigt revisionsspår skapas, med uppgifter om alla transaktioner. Syftet med detta konto är endast att säkerställa för utgivaren att totalt inlösta värden inte överstiger vad som har utfärdats i systemet och kortutgivande bank lämnar inga kontoutdrag beträffande skuggkonton. 122 Kortinnehavaren kan emellertid med en läsare i nyckelringsformat se saldot och de tio senaste transaktionerna. Varje säljställe överför mottagna värdeenheter för inlösen till ett i förväg angivet konto hos den bank med vilken avtal om inlösen tecknats. Banken sätter in motsvarande belopp i svenska kronor på säljarens konto samt överför protonenheterna till kortutgivande bank och får via clearing motsvarande belopp i svenska kronor. Därmed är värdeenhetens liv slut. Genom avtalet garanteras säljföretaget likvid för inlösta värdeenheter, med undantag för återdebiteringar efter reklamationer från kortinnehavare. Överföringarna måste dock göras regelbundet. Annars låses terminalen för vidare transaktioner. Betalningar kan, som framgått, inte heller göras mellan individer eller från kort till kort. Betalaren är alltså anonym gentemot handlaren, medan transaktionerna kan följas av banken, bl.a. så att det framgår vem som satt in de medel som inte har spenderats inom kortets totala giltighetstid. Kortinnehavarna får ingen ränta på medlen och avvecklingen sker relativt långsamt, beroende på hur ofta värdeenheterna överförs till inlösande bank och den tid som förflyter för att genomföra resterande överföringar. De finansiella instituten erhåller intäkterna av den s.k. floaten . Medlen anges vara återbetalbara i den meningen att en kund som säger upp sitt kortavtal och återlämnar kortet återfår de medel som resterande värdeenheter representerar. Medlen sägs emellertid vara förlorade om kortet tappas och upphittas av någon annan som använder det. I den genomgång som gjorts av den på Bankområdet anges att återbetalning även skall kunna ske om ett kort går sönder, och beträffande den schweiziska motsvarigheten Cash anges att återbetalning automatiskt kommer att ske för belopp som kvarstår efter giltighetstidens utgång. 122Uttag vid laddningar från ett inlåningskonto redovisas dock på de vanliga kontoutdragen. Protonsystemet förutsätter avtal mellan kortutgivande bank och kund, säljställe och inlösande bank, inlösande bank och kortutgivande bank samt licensavtal mellan Banksys och varje kortutgivare.