sou · GMB3145 · 1999-01-01 00:00:00 — Man bör uppenbarligen vara försiktig med att generalisera på det sätt som man brukat göra i debatten om förhållandet mellan identitet och demokrati. Procentandel som upplever europeisk identitet minus procent- andel som upplever nationell identitet (medelvärden från två under- sökningar). Källa: Europinion nr 8 () och nr 9 (sept. Den nationella identitetens konstruktion Tesen om omöjligheten av demokrati på europeisk nivå får anses innebära inte bara att nationell identitet är en förutsättning för demokrati utan att det enda som gäller är de nuvarande nationella identiteterna. Den europeiska politiska strukturen måste inrättas med dem, inte mot dem. Identitetsmässiga förutsättningar för demokrati på europeisk nivå är ouppnåeliga även . Därmed aktualiseras frågan om identiteters konstruktion, som det heter i aktuell akademisk jargong. Här påminns vi om motsättningen mellan det politiska och det etniska nations- begreppet eller, som man också säger i litteraturen om nationalism, mellan modernism och perennialism. Enligt dem som kallas modernister är nationerna politiska konstruktioner från en relativt sen period. Enligt perennialisterna har nationerna etniska rötter SKILDA IDENTITETER – GEMENSAM DEMOKRATI som går långt tillbaka i historien, för att inte säga förhistorien. and Nationalism (1983) kontra Ethinc Origins of Nations (1986), om man så vill. Frågan om rötterna är emellertid inte längre den avgörande. Man kan mycket väl hävda, att de nationella identiteterna visserligen är moderna konstruktioner men att de, en gång konstruerade, är mer eller mindre orubbliga. Frågan är om inte detta är den gängse meningen. De nationella identiteterna är orubbliga – så brukar texten läggas ut – till följd av att varje ny generation socialiseras till dem. De socialisationsagenter som särskilt nämns i litteraturen är skolan och massmedierna. Det finns evidens för att både skola och medier verkligen har fungerat på detta sätt, och alltså svarat för den ständiga återbekräftelsen av existerande nationella identi- teter. Det finns likväl skäl att ställa frågan om det fortsätter att vara så t.o.m. i det alltmer integrerade . Både skola och medier internationaliseras. Det är något för pedagogikforskare och massmedieforskare att undersöka vilka identiteter som konstrueras i – nationella, regionala, transnationella, övernationella? I grunden gäller frågan förhållandet mellan institutioner och identiteter. Tesen om demokratins beroende av nationell identitet utgår från de befintliga identiteterna och innebär att demokratiska institutioner bör anpassas till dessa. Ett alternativt synsätt är att institutioner skapar identiteter – de identiteter de behöver, höll jag sånär på att säga. Det är en huvudströmning i internationell stats- vetenskap , kallad nyinstitutionalism, att politiska institu- tioner inte bara återspeglar på förhand givna identiteter och intres- sen utan också spelar en aktivt skapande roll och medverkar till att forma identiteterna och intressena (t.ex. och 1989). En hypotes i linje med detta: Ju viktigare EU blir, desto starkare blir den europeiska identitet som behövs för att bära upp demo- krati på europeisk nivå. Till exempel: Ju större makt Europaparla- mentet – den mest demokratiska EU-institutionen – får, desto bättre kommer både valen och parlamentsarbetet att fungera. Är det så? Svaret kan nog bara vara att vi inte vet. Jag har ställt två uppfattningar om förhållandet mellan identitet och folkstyre i dagens mot varandra. Den ena är att demokrati kan fungera, eller fungera väl, bara inom ramen för befintliga nationer. Detta gäller oavsett hur de europeiska institutionerna konstrueras. Det demokratiska under- skottet kan inte konstrueras bort, eftersom identitetsmässiga förutsättningar för demokrati saknas på EU-nivå. Det andra synsättet är inte att det bara är att köra på. Det är att vi inte kan vara säkra på vad som är möjligt och omöjligt. Tesen om demokratins beroende av nationell gemenskap är antingen truistisk eller diskutabel. Det är inte säkert att den gemensamma identitet, som bär upp dagens demokratier, är så märkvärdig att den är otänkbar på europeisk nivå. Det är inte säkert att institutio- ner nödvändigtvis måste anpassas till rådande identiteter. Det är, kort sagt, inte säkert att det finns nödvändigheter och omöjlig- heter. Vilket, det har ju framgått, är min egen syn. Jag kan inte motstå frestelsen att påpeka, att detta ser ut som ännu en variation på det eviga temat determinism kontra volunta- rism. Å ena sidan, som i marxismens historiska materialism eller den internationella politikens realpolitiska tradition, uppfattningen att olika förhållanden radikalt begränsar vår handlingsfrihet. Å andra sidan skepsis mot de deterministiska tesernas hållbarhet och en därmed förknippad större optimism om möjligheterna att för- ändra saker och ting. , K.- O. (1989) Svenskhet: den kulturförnekande kulturen. (1995) The of Identity of the Indigenous British. New Community, 21:1, 167-181 Csepeli, G. (1991) Competing Patterns of National Identity in Post- Communist . Media, Culture and Society, 13, 325-339 (1983) Hur är en typisk svensk? Tvärsnitt, nr 4 SKILDA IDENTITETER – GEMENSAM DEMOKRATI Faist, T. (1994) How to Define a Foreigner? The Symbolic Politics of Immigration in German Partisan Discourse, 1978-1992. West European Politics, 17:2, 50-71 Gellner, E. (1983) Nations and Nationalism. Ithaca, NY: (1994) The Logic of Internationalism: Coercion and Accommodation. , , , S., och , G. (1986) Democracy and Foreign Policy: The Case of . Aldershot, Hants: Gower Publications Habermas, J. (1995) Diskurs, rätt och demokrati. Hedetoft, U. (1993) National Identity and Mentalities of War in Three EC Countries. , 30,:3, 281-300 Hedetoft, U. (1995) Signs of Nations: Studies in the Political Semiotics of and Other in Contemporary European Nationalism. (1995) Democracy and the Global Order: From the to Governance. (1994) Symbols of National Identity and Sport: The Case of the Irish Football Team. Irish Political Studies, 9, 81-98 , A. W. (1997) Neutrality and Modernity: The Second World War and 's National Identity, i S. och N. , red., War Experience, and National Identity: The Second World War as Myth and History. G., och , J. (1989) Rediscovering Institutions. , G., Hooghe, I., och Blank, K. (1996) European Integration from the 1980s: State-Centric v. Multi-level Governance. , 34:3, 341-378 Marquand, D. (1995) After Whig Imperialism: Can There Be a New British Identity? New Community, 21:1, 183-193 Meinecke, F. (1908) Weltbürgertum und Nationalstaat. (1991) On and other essays. (1995). (1995a). Reflections on Identity. New Community, 21:1, 153-166 Mårald, B. (1997) Svensk identitet. 1996/97, 43-50 Pross, H. (1991) On German Identity. Media, Culture and Society, 13, 341-356 Safran, W. (1991) State, Nation, National Identity, and Citizenship: as a Test Case. , 12:3, 219-238 Schlesinger, P. (1994) Europeanness: A New Cultural Battlefield? i J. och A. D. , red., Nationalism. Schnapper, D. (1994) The Debate on Immigration and the Crisis of National Identity. West European Politics, 17:2, 127-139 (1986) The Ethnic Origins of Nations. (1991) National Identity. Streeck, W. (1996) Neo-Voluntarism: A New European Social Policy Regime? i G. , F. W. Sharpf, P. C. Schmitter och W. Streeck, red., Governance in Union. / Thousand Oaks / : (1993) Liberal Nationalism. SKILDA IDENTITETER – GEMENSAM DEMOKRATI (1999) Who's Afraid of a Global State? i K. , U. och C. , red., Nationalism and Internationalism in the Post-Cold War Era. Veen, H.-J., och Zelle, C. (1995) National Identity and Political Priorities in Eastern and Western . German Politics, 4:1, 1-26 (1994) Hva er nasjonalisme? Delade meningar om vad demokratin innebär och kräver är en del av demokratin. Demokratin är ett pågående – och oavslutat – pro- jekt. Medan etablerade makthavare lätt betraktar demokrati som något redan uppnått, blir denna tolkning ifrågasatt av andra sociala aktörer och rörelser som hävdar att demokratin återstår att skapa. Drivkraften i denna demokratins omtolknings- och förändrings- process har varit – och är – sociala konflikter. Det är svårt att tänka sig ett slut på sådana konflikter; ekonomiska, politiska och kultu- rella förändringar gör att krav på demokratisering är att förvänta också i de länder som brukar klassificeras som demokratiska. Vi kan med andra ord inte förutsätta att sociala konflikter saknas, eller att medborgarna är överens om vilka politiska målsättningar vi ska ha i samhället. Vi kan därför inte förutsätta att frågan om demokratins spelregler är mindre relevant . Ändå föreföll demokratins innebörd mer given när det fanns tydliga kontrasteringsregimer att förhålla sig till. Man kunde i sin egen demokratitolkning ta spjärn mot – och avstånd från – andra politiska ideologier och regimer, som de fascistiska eller stats- socialistiska. och den upplevda avsaknaden av direkta fiender i tycks ha lett till en situation där demo- kratin tas alltmer för given och där en del menar att vi nu i stället kan koncentrera oss på politikens innehåll. Det viktiga blir vilka sakresultat som politiken leder till, inte hur beslutsskapandet går till. Några går så långt som att hävda att vissa frågor inte behöver legitimeras demokratiskt utan i stället kan legitimeras genom större effektivitet. Ett välkänt exempel, som fått stort genomslag i den svenska diskussionen, är den italienske statsvetaren . Han menar att vad han benämner regulativ politik, politik som i EU:s fall handlar om att upprätta den inre marknaden men också att sätta gränser för denna, som konkurrenslagstiftning, miljölag- stiftning etc, inte är politiskt kontroversiell och därför kan skötas på överstatlig nivå utan demokratisk legitimering. Enligt honom vinner alla på den typen av reglering och effektiviteten kan därför få företräde framför demokratin. Andra frågor, vad Majone kallar omfördelande politik, politik som syftar till omfördelning av resurser mellan grupper eller regioner är däremot mer politiskt kontroversiell och kräver en demokratisk legitimering. Denna typ av politik är enligt Majone ett nollsummespel; här finns det vinnare på andras bekostnad. Därför tror inte Majone på en övernationell välfärdsstat, men väl på ett överstatligt EU som reglerar en stor del av de politikområden som – trots allt, menar jag – påverkar människors liv. Man kan tolka det Majone förespråkar som en gigantisk avpolitisering av vissa politikområden. Dessa frågor dele- geras bort från folkvalda församlingar till andra oberoende organ, eller med Majones ordval, till reglerande myndigheter. Dit räknar han också den gemensamma . Inte heller den betraktas av Majone som kontroversiell eller som en politisk fråga. Jag menar att Majone och hans meningsfränder företräder en alltför snäv syn på politik, och att den intressegemenskap och kon- fliktlöshet som deras resonemang förutsätter inte existerar i sam- hället. Tanken att medborgarna i EU har gemensamma intressen och i grunden är överens om avgörande frågor är enligt min mening felaktig. Politiken kan därför inte reduceras till en fråga om att utöva verkställande makt så effektivt som möjligt. Mellan raderna i tankar som Majones kan man utläsa en misstro mot politik och politiker överhuvudtaget: Politiker är enligt detta sätt att se alldeles för bundna till väljargrupper och beroende av deras stöd för att kunna hantera frågor som kräver långsiktighet. Majone drar alltså en gräns mellan opolitiska effektivitetsfrågor och frågor som kräver demokratisk legitimitet. Ett näraliggande argument för avpolitisering av vissa frågor som ofta hörs i debatten om EU är att frågorna är för komplexa, för komplicerade, för vanliga medborgare och att det i stället behövs professionell kompetens, experter. EU:s beslutsprocess är visserligen ytterligt komplex, men det innebär inte att de frågor som behandlas är alltför komplexa, än mindre att betydelsen av demokratiskt upprättade prioriteringar minskar. Vad medborgarna vill, behöver, eller förväntar sig av EU-samarbetet kan bara definieras av med- borgarna själva i en demokratisk process. Men Majone har rätt i att länge kunde drivas som ett teknokratiskt projekt utan alltför stort folkligt motstånd.1 Först det , inte minst med , har EU-samarbetet kommit att politiseras på allvar och dess legiti- mitetsproblem kommit . Det var först då som den inre marknaden skulle bli verklighet och EU:s jurisdiktion över nya politikområden utvidgades.2 När Schumanplanen 1950 lade grun- derna för samarbetet var frågan om huruvida samarbetsformen var demokratisk eller ej sekundär; de konkreta resultaten stod i fokus. Det gällde inte minst fred och ekonomiskt återhämtande i . Schumanplanen talade om att bygga en solidaritet grundad på vad som faktiskt åstadkoms. Det gällde att se till resultaten av sam- arbetet och vilka ändamål som detta tjänade. Överstatligheten skulle i sin tur garantera effektiviteten i samarbetet. 1Med teknokrati avser jag att professionella yrkesgrupper (experter) får makt och politiskt inflytande och att tekniska, yrkesmässiga synpunkter härvid får företräde framför politiska i den politiska maktutövningen. Den teknokratiska ideologin gör gällande att det moderna samhället i högre grad bör styras av experter, efter ekonomisk och teknisk rationalitet, eftersom politiker anses orsaka felsatsningar genom sina bindningar till väljargrupper. 2Vilket inte hindrar att medlemsstaterna hade förlorat ansenlig suveräni- tet under de tidigare decennierna, men då inte så mycket på grund av fördragsändringar som på EG-rättens expansion genom rättstolkning och praxis. planens sakpolitiskt inriktade handlingsstrategi är i allt väsentligt densamma som medlemsregeringarna än söker motivera sin samarbetsform med. Enligt detta sätt att se bör effektivitet och handlingskraft vara ledstjärnan på EU-nivå. Centrala argument från officiellt svenskt håll för EU-medlemskap är också att EU-samarbetet ger ökad problemlösningskapacitet, förbättrar den sakpolitiska effektivi- teten, ger fler reella handlingsmöjligheter än om den nationella suveräniteten bibehålls.3 Vissa problem löses enligt detta synsätt mest effektivt på överstatlig nivå. Då är själva poängen att de nationella parlamenten inte ska ha den slutliga beslutanderätten i sakfrågorna och att den nationella vetorätten ska begränsas. Kommissionen som initiativtagare till beslut och den gemensamma är två exempel på hur den långsiktiga politiken ska göras oberoende av tillfälliga politiska opinioner och nationella särintressen, som nationella folkviljor i vissa fall tenderar att be- traktas som (jfr t.ex. Majone ovan). Men effektivitet och problemlösningsförmåga löser inte i sig demokratiproblemen och stärker inte i sig medborgarstyret. Det är fråga om två olika saker. I min analys av den svenska EU-debatten fann jag att när demokratifrågan diskuterades av EU-förespråkar- na, var det effektivitet och handlingskraft som stod i fokus, inte medborgerlig delaktighet i politiken. Den vinst i 'reell suveränitet' och i sakpolitisk effektivitet som EU-medlemskapet förväntades innebära betraktades som en självklar demokrativinst, och den potentiella konflikten mellan demokrati och effektivitet försvann i detta sätt att resonera. Resonemanget förutsätter att sakpolitiken är snarare än folkinflytandet i sig samt att de politiska målsättningarna är givna. Jag tolkar effektivitetsinriktningen som en förskjutning i demokratiförståelsen där regeringars problemlös- ningsförmåga hamnar i fokus snarare än medborgarstyret. Med en sådan omtolkning blir en inskränkning av det folkliga inflytandet inte problematisk: Folkviljan i form av sakresultat kanske kan realiseras bättre med mindre folkligt deltagande. 3 Jag har analyserat detta i b. Faran är alltså om förbättrad problemlösningsförmåga sker på bekostnad av möjligheten till demokratiskt inflytande och kon- troll. Därför är det viktigt att hålla demokrati och effektivitets- aspekterna isär så att det blir möjligt att bedöma när så blir fallet. I kontrast till den svenska EU-debatten kan man ställa diskussioner- na som föregick ändringen av den svenska grundlagen : Då betonades i förarbetena att förutsättningarna för handlingskraftiga regeringar behövde förbättras som förutsättningarna för medborgarnas delaktighet i politiken också behövde förbättras. Man menade inte att det ena gav det andra, eller att demokratifrågan var avklarad när regeringarnas handlings- möjligheter ökat. EU är en konstitutionell hybrid som delar drag av överstatlighet, mellanstatlighet och inslag av teknokrati, alla med sina speciella demokratiproblem. Det formella demokratiproblem som ligger i överstatligheten är välbekant: Trots europeiskt majoritetsstyre finns det ingen möjlighet för de europeiska medborgarna att ställa den samlade beslutsförsamlingen till ansvar på det sätt som sker nationellt vid riksdagsval. Varje nationell offentlighet kan bara ställa sin minister till ansvar. Detta trots att medborgarna kan bli direkt bundna av besluten som fattas i , genom att majoritetsröstande tillämpas i kombination med EG-rätten som är direktverkande och som har företräde framför den nationella lag- stiftningen vid kollision. Ett riksdags- och regeringsskifte i ett medlemsland kan därför inte i sig påverka vilken politik som förs av EU, utom i de fall där de enskilda länderna fortfarande har vetorätt. Kopplingen mellan en demokratisk valhandling och den förda politiken luckras upp. Detsamma gäller dit demokratiska val visserligen hålles men utan att detta kan på- verka den förda politiken annat än marginellt. Medborgarnas möj- lighet att styra inriktningen på den förda politiken minskar alltså genom det överstatliga och avparlamentariserade beslutsfattandet. De flesta är dock överens om att problemen inte skulle lösas genom att helt enkelt överlåta lagstiftningsarbetet på Europa- parlamentet, så länge detta inte åtnjuter tillnärmelsevis den legitimitet som de nationella parlamenten har. Detta är också utgångspunkt. Jag citerar kommitté- direktivet där det står att utredningen har att överväga hur – inom ramen för EU:s nuvarande beslutsformer – kan förbättra de svenska medborgarnas inflytande över och delaktighet i samarbetet inom EU. Då blir det viktigt att uppmärksamma – inte bara demokratiproblemen som ligger i EU:s konstruktion – utan också hur demokratin nationellt påverkas av medlemskapet. Men sam- tidigt innebär en sådan utgångspunkt att man accepterar en viss separation av politisk maktutövning och demokratisk kontroll: Politiken utövas övernationellt medan den demokratiska kontrollen utövas nationellt. De mellanstatliga inslagen har också sina demokratiproblem: I ministerrådet är ministrar lagstiftare, vilket i grunden innebär en sammanblandning av den verkställande och den lagstiftande makten. Detta är problematiskt därför att riksdag och regering har olika funktioner och också arbetsformer. Den norske sociologen och filosofen har skrivit: förkroppsligar folkets deltagande, högsta domstolen de konstitutionella begräns- ningarna och regeringen behovet att handla ... I sina försök att främja ekonomisk tillväxt ... eller vilket slags mål den har fått mandat att försöka uppnå, kan regeringen tycka att medborgerliga och politiska rättigheter inte bör stå i vägen, eftersom man egentligen handlar för det allmänna bästa. Men, som Elster tillägger, är resonemangets premiss ofta svag eftersom regeringar ofta överskattar vissheten att deras åtgärder leder till de önskade resultaten. Medlemskapet innebär en maktförskjutning från parla- ment till regeringar och till nationella och övernationella tjänste- män. Maktförskjutningen från parlament till regeringar innebär också att beslutsprocessen ändrar karaktär i mer sluten riktning. Förhandlingarna inom EU antar i hög grad karaktären av diploma- tiska relationer, vilket i sin tur innebär en utrikespolitisering av traditionellt inrikespolitiska områden, (även om öppenheten är större i EU-politiken än vid traditionell utrikespolitik). Statsvetaren skrev i ett bidrag till maktut- redningen om det internationaliserade policy-skapandet i allmän- het att detta ger relativt stor autonomi åt tjänstemännen: Den tjänstemannatyp som träder fram, skrev han, är en självständig tjänsteman med betydande handlingsfrihet och handlingsförmåga, egenskaper som är delvis betingade av att han kan arbeta i anony- mitetens skydd ... Den nya internationaliserade tjänstemannaeliten får inte sällan ett slags reellt 'tolkningsföreträde' i den starkt speci- aliserade moderna politiken. En ännu inte publicerad enkätunder- sökning (som utförts av och vid Score), visar att över 2/3 av de tillfrågade svenska statstjänste- männen i sitt EU-relaterade arbete fäster mycket stor vikt vid professionalitet och yrkeskunnande.4 Bara drygt 1/3 fäster i detta arbete mycket stor vikt vid offentlig insyn och – anmärkningsvärt kan man tycka – vid politiska värderingar hos regering och stats- råd. fäster liten vikt vid offentlighet och liten vikt vid politiska värderingar hos regering och statsråd. (Svarsalternativen var mycket stor vikt, ganska stor vikt, liten vikt.) Det bekräftar bilden av en relativt autonom tjänsteman som sätter professio- nalitet och yrkeskunnande i första rummet, följt av korrekt ärendehantering och etablerad praxis (enligt enkäten). Med tanke på tjänstemännens ökade roll genom europeiseringen, borde de förhållandevis låga värdena på betydelsen av offentlig insyn, betydelsen av politiska värderingar hos regering och statsråd och betydelsen av synpunkter från brukargrupper, klienter och berörda parter stämma till eftertanke. Ministrars, tjänstemäns och experters framskjutna roll i policy- skapandet innebär alla en elitisering och ökad distansering i för- hållande till medborgarna. Vilket i sin tur riskerar att medföra en opinonsklyfta: Medan blir en naturlig referensram för eliterna blir den i väsentligt lägre grad så för den bredare allmän- heten. Vi får också en teknokratisering och expertifiering av politi- ken. Politikens förhandlingskaraktär får också konsekvenser för medborgarna som i mångt och mycket är utestängda från förhand- lingsprocessen. Konfidentialitet och förtrolighet mellan parterna 4 Tillfrågade var alla enheter i den svenska centralförvaltningen. blir ofta en förutsättning för framgång i förhandlingarna, vilket i sin tur innebär en intimisering och anonymisering av makten som försvårar ansvarsställande. Gränserna mellan offentligt och privat, och mellan formellt och informellt, tenderar att luckras upp i det internationella förhandlingsspelet. En dansk statsvetare, . , formulerar det som att politiken bryter sig loss ur sin demokratiska inhägnad och en praxis uppstår där konstitutionella och icke-konstitutionella organ integreras. Vi ser en politikens explosion där gränserna för det politiska sprängs, men också en politikens implosion där de politiska processerna blir alltmer in- åtvända och ogenomträngliga. Vi får med EU en ny integration av parlament, regering, förvaltning, intresseorganisationer och med- borgare, som de traditionella demokratiska institutionerna, inklu- sive grundlagen, inte har full beredskap för. Problemet har ingen enkel lösning, men vi kan inte heller blunda för det. Den förskjut- ning i demokratins innebörd jag nämnde – från en betoning av demokratins procedur (tillvägagångssätt) till politikens resultat – fungerar, som jag ser det, som en legitimering av dessa föränd- ringar i den politiska praktiken: en mer framskjuten roll för exper- ter och förhandlare och en mer marginaliserad roll för medborgare i politiken. Faran med avpolitiserade strukturer där beslut fattas bakom stängda dörrar är att det påverkar medborgarna: Känslan av att det är ingen idé att engagera sig, att allting redan är uppgjort, att det i stället gäller att ta sig fram själv så gott man kan, ligger nära till hands. Ansvaret för det gemensamma riskerar att urholkas. Demokrati förutsätter offentliga rum, man kan inte tänka sig en hemlig demokrati.