sou · GMB331 · 1999-01-01 00:00:00 — I de fall planen upprättas i anslutning till ett behandlingsråd undviks gränsdragningsproblem kring vilken huvudman som ansvarar för den unges olika vårdbehov. Ur ett klientperspektiv är det ett rättssäkerhetskrav att det oberoende av placeringsgrund finns en individuell plan vid en så pass ingripande åtgärd som en placering utanför hemmet utgör. Ovan angivna konsekvenser för den enskilde, dennes familj samt berörda vårdgivare som upprättandet av en individuell plan kan väntas medföra och de förutsättningar som en målinriktad och långsiktig planering skapar för att effektivt utnyttja resurser utgör enligt vår mening tillräckliga skäl för att en skyldighet för socialtjäns- ten att upprätta en plan i varje enskilt fall införs. Vårt förslag om upprättande av plan i varje enskilt fall ligger också i linje med förslag i Ds 1997:32. Vid påföljden överlämnande till vård inom skall socialnämndens ytt- rande enligt 11 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL) även innefatta en redogörelse för huvud- dragen i de åtgärder som socialnämnden planerar att vidta. Särskilt skall åtgärdernas art och omfattning framgå samt såvitt möjligt också deras varaktighet. Redogörelsen skall kunna ges formen av ett slags vårdplan, liknande dem som upprättas vid kontraktsvård. Vårdplanen, som innehållsmässigt måste anpassas till omständigheterna i det en- skilda fallet, skall ge domstolen en god uppfattning om karaktären av den unges eventuella vårdbehov och de insatser som m.fl. avser att göra samt huruvida det skall ske med stöd av SoL eller LVU. &¶RSLAG OM F¶RB¤TTRAT SAMARBETE 351 0SYKIATRISK V¥RD F¶R UNGA LAG¶VERTR¤DARE Vi vill även uppmärksamma en grupp ungdomar – allvarligt psykiskt störda unga lagöverträdare – som i många fall kan vara i behov av sär- skilda psykiatriska insatser, utöver de insatser som kan komma i fråga för ett behandlingsråd att handha. Rättspsykiatrisk vård är en brottspåföljd som vuxna lagöverträdare kan dömas till om domstol beslutar detta efter en rättspsykiatrisk un- dersökning. För de vuxna lagöverträdare som har den svåraste proble- matiken finns en särskild organisation – den rättspsykiatriska region- sjukvården. Trots att bestämmelserna om överlämnande till rättspsyki- atrisk vård även kan tillämpas på unga lagöverträdare är det ovanligt att ungdomar överlämnas till psykiatrisk vård som brottspåföljd. Oavsett om den primära problematiken för en ung lagöverträdare är att anse som psykiatrisk, är det som normalt får att ansvara för den unges vård. Det föreligger enligt vår bedömning behov av kompe- tensutveckling inom rättspsykiatrin för att kunna ta emot denna ung- domsgrupp för att med höga säkerhetskrav kunna erbjuda unga lag- överträdare ett adekvat vårdalternativ. 9.4Misshandel och sexuella övergrepp 6¥R BED¶MNING För den framtida utvecklingen av och hälso- och sjukvårdens samt polisens arbete med sexuella över- grepp och annan misshandel av barn och ungdomar och för att till- godose utbildnings- och metodutvecklingsbehov samt behovet av handledning och konsultation ute i kommuner och landsting, anser vi att utvecklingsarbetet behöver samordnas nationellt och i regio- nala kunskapscentra. De sistnämnda kan ha olika huvudmän men bör byggas upp med tvärprofessionell kompetens. ut- vecklingsbehov bör särskilt uppmärksammas. Utvecklingen av regionala kunskapscentra skall bygga på initiativ och intresse på fältet samt ta hänsyn till regionala behov. 6¥RA F¶RSLAG ges i uppdrag att ta fram ett nationellt utvecklingsprogram för hela området misshandel och sexuella över- grepp mot barn. Möjligheterna att även inkludera utvecklingen av arbetet med barn som lever i familjevåld bör övervägas. Social- styrelsen bör undersöka möjligheterna att initiera och stödja ett antal regionala centra utgående ifrån behov och som kompletterar de regionala BUP-anknutna centrens arbete. Utveck- lingsprogrammet bör omfatta planering för uppb yggnad av regio- nala kunskapscentra. 352 &¶RSLAG OM F¶RB¤TTRAT SAMARBETE Uppbyggnaden av centra kan göras etappvis. får ansvar att fördela medel för detta. Våld inom familjen ansågs länge som en privatsak. Trots att det så sent som blev förbjudet att utsätta barn för kroppslig bestraffning eller annan kränkande behandling var det första landet i värl- den att förbjuda aga. Många länder i tillåter fortfarande aga som uppfostringsmedel. Sexuella övergrepp mot barn började på allvar uppmärksammas i media och bland myndigheter i . var kunskapen bland personal inom socialtjänst, polis och sjukvård knapphändig. I och med att problemet började uppmärk- sammas blev också efterfrågan på kunskap stor. Alla berörda myndig- heter – socialtjänst, barnpsykiatri, polis och åklagare – insåg snart att sexuella och fysiska övergrepp mot barn är mycket svåra ärenden som ingen klarar ensam. I stället fordrar de ett nära samarbete dem emellan. I flera län bildades samrådsgrupper liksom i landets större kommuner där företrädare för de olika myndigheterna kom att ingå. Samrådsgrup- perna skapade och dokumenterade rutiner för tillvägagångssättet i sam- band med anmälan om sexuella övergrepp och i vissa fall misshandel mot barn. utgav allmänna råd angående sexuella över- grepp mot barn (1991:3). Där länsrutiner och/eller lokala rutiner har utarbetats har de allmänna råden oftast utgjort kunskapsbas, komp- letterade med förteckningar över lokala kontaktpersoner etc. Kunskapen om sexuella övergrepp har ökat . Den allmänna uppfattningen verkar dock vara att handläggningen blivit svårare. Barn och ungdomar berättar knapphändigt eller inte alls om övergreppen, men ger tillräcklig information för att skapa oro bland de vuxna. Alla som kommer i nära kontakt med barn som misstänks vara utsatta för övergrepp anser att barn mycket sällan kommer med falska anklagelser (bl.a. 1996). Detta är en motbild till den debatt som förts av ett antal kritiska röster som hävdat att vuxna utsätts för beskyllningar inför vilka de är rättslösa. Debatten har fått en stark genomslagskraft i media. &¶RSLAG OM F¶RB¤TTRAT SAMARBETE 353 En lång rad sammanställningar angående misshandel och sexuella över- grepp mot barn och ungdom har visat att många utredningar inte leder till några särskilda åtgärder eller resultat. Det är t.o.m. så att man ibland inte vet om utredningen som gjorts överhuvudtaget har förbättrat barnets situation. Kanske har förhållandena blivit sämre, när familjen känt sig hotad och stängt alla dörrar för insyn. Det vi vet är att kvaliteten i det arbete som utförs av inblandade yrkesgrupper har stor betydelse för utredningens utfall och för de utsatta barnens framtid. I hela landet är tendensen att endast en liten del av anmälningarna leder till åtal, eftersom bevis saknas och brott inte kan styrkas. Det förs fram kritik mot långa utredningstider och bristande uppföljningar (bl.a. Glingvall-Priftakis & 1995). Ett särskilt svårlöst problem gäller umgänge med barnet, när den misstänkte är barnets far och han har frikänts av domstol men misstankarna kvarstår. Prövning i domstol och överklaganden i dessa ärenden kan pågå , vilket är mycket påfrestande för barnet. Enligt personal som fördjupat sin kompetens inom området är dessa ärenden de allra mest svårlösta och känslomässigt belastande för alla inblandade. När det gäller misstänkt barnmisshandel är det mer sällsynt med po- lisanmälningar än vid sexuella övergrepp. Läkarundersökningar ge- nomförs i förhållandevis få fall, i motsats till vad som sägs i handlägg- ningsrutinerna (bl.a. Torhall 1996). I enlighet med vårt utredningsuppdrag behövde vi få en belysning av hur arbetet kring misshandel och sexuella övergrepp bedrivs ute i lan- det, med särskilt fokus på samarbetet mellan de inblandade instanserna. Vi ville särskilt belysa de lokala och regionala samrådsgruppernas ar- bete och få svar på vilka problemställningar som där är aktuella , samt undersöka i vilken utsträckning man genom nationella och regio- nala centra kan stimulera fortsatt kompetensuppbyggnad och kvalitets- utveckling. Med detta syfte har vi sökt oss fram längs flera vägar. Det mest omfattande kunskapsunderlaget tog vi fram genom en egen under- sökning riktad till landets länsstyrelser. Vi har också samlat informa- tion via skriftliga rapporter och egna studiebesök. har ett pågående parallellt uppdrag omfattande en kunskapsöversyn inom området sexuella övergrepp mot barn och ung- domar. På grund av detta begränsar vi vår redogörelse för aktuell 354 &¶RSLAG OM F¶RB¤TTRAT SAMARBETE SOU 1998:31 forskning till undersökningar som direkt berör samarbets- och kvalitetsfrågor. För att få en bild av det aktuella läget i landet skickades en enkät ut till landets samtliga länsstyrelser. Vi ville genom enkäten få svar på vilka problemställningar som är aktuella i de regionala och lokala samrådsgrupperna. Vi ville vidare få belyst hur nationella och/eller regionala kompetenscentra skulle kunna bidra till en vidare- utveckling av metodik och yrkeskompetens för att höja kvaliteten på arbetet med de utsatta barnen och deras familjer. En sammanfattning av svaren från länsstyrelserna presenteras i det följande. 9.4.4Resultat av enkäten: Samverkansgruppernas erfarenheter Sammanfattningsvis kan sägas att resultatet som kom fram av länssty- relseenkäten stämmer väl överens med rapporter som skrivits inom om- rådet . En övergripande samrådsgrupp på länsnivå finns i 11 av landets 23 län. De flesta av grupperna startades i början eller mitten . Några uppger att grupperna är vilande, men att behovet av en länsgrupp har aktualiserats igen. Länsgrupperna är i allmänhet sammansatta av företrädare för länsstyrelse, socialtjänst, barn- och ung- domspsykiatri, polis och åklagare. I många fall medverkar också barn- hälsovård och/eller barnklinik, vuxenpsykiatri och i vissa fall kvinno- klinik. Länsgrupperna träffas i allmänhet mellan två och . De huvudsakliga arbetsuppgifterna är att -organisera/främja samverkan -stå för kunskapsförmedling och erfarenhetsutbyte -gå igenom ärenden, domar, länsstatistik (enligt tre av läns- styrelserna). &¶RSLAG OM F¶RB¤TTRAT SAMARBETE 355 De allra flesta av landets kommuner är deltagare i en lokal samråds- grupp. För många av de mindre kommunerna innebär det en gemensam organisation med en större grannkommun. I vissa fall är det åklagar- distriktens indelning som utgör grunden för samrådsgruppernas indel- ning. Sammansättningen av deltagarna i de lokala grupperna överens- stämmer i stort sett med länsgrupperna. Åklagarna deltar dock mera sällan i de lokala samrådsgrupperna. Även dessa grupper har oftast funnits sedan början eller mitten , dvs. Grup- perna sammankallas vid behov samt kontinuerligt ca . De problem och frågeställningar som dominerar de lokala samråds- gruppernas arbete uppges av länsstyrelserna vara: Alla parters höga arbetsbelastning på grund av neddragningar. Sär- skilt problematiska är de långa handläggningstiderna hos polis och åklagare. Arbetet i gruppen inriktas till stor del på att försöka samordna utredningsinsatsen och fatta beslut om i vilken ordning intervention skall ske i de enskilda ärendena, t.ex. om och när polisanmälan bör gö- ras. Behovet av stöd och krishjälp tas upp liksom behovet av behand- lingsmetoder för unga förövare. Ett ständigt återkommande problem för främst är hur man skall kunna hantera en situation där man anser att barnet och familjen har ett fortsatt behov av stöd, men familjen inte samtycker till ytterligare insatser. Ofta gäller detta i fall när åtal inte väcks eller brott inte kan styrkas. Ett annat problem som omnämns är "konjunkturerna" när det gäller frekvensen av anmäl- ningar, vilka man uppfattar till stor del beror på medias bevakning. (INDER I SAMARBETET Alla länsstyrelser svarar att samarbetet mellan och övriga myndigheter i stort sett fungerar bra. På följdfrågan, om och/eller när så inte är fallet, ge exempel på hinder och svårigheter i samarbetet, redovisas dock en hel del problem. När det gäller samarbetet med polisen tas problemet med deras höga arbetsbelastning och långa utredningstider upp i tio olika svar. Ytterli- gare fyra nämner svårigheterna att samordna och poli- sens utredning tidsmässigt, vilket är en följd av samma problematik. En annan vinkling på samma problem är kritiken från polisen att soci- altjänsten informerar den misstänkte. ansvarar för att skydda barnet vilket kan innebära att man måste skilja barnet från den 356 &¶RSLAG OM F¶RB¤TTRAT SAMARBETE misstänkte förövaren, som då måste underrättas om misstanken om brott. Problem som nämns är också att polisen i några fall utrett ären- den om misstänkta övergrepp mot barn, utan att anmäla till socialtjäns- ten. Omorganisationer inom polisen, som leder till att de som har den bästa lämpligheten och kompetensen att utreda dessa brott inte alltid får göra det, uppges vara en annan svårighet. Dessutom nämns att barnen blivit alltför ifrågasatta och att polisen inte godtagit anmälan från , utan "återremitterat" ärendet till . Även beträffande samarbetet med åklagare är den höga arbetsbelast- ningen med långa handläggningstider en svårighet som nämns. Flera påpekar också att åklagarna är svåra att nå och att de inte vill delta i samråd, då de ser det som "ett slags förundersökning". Olika synsätt nämns som ett problem för . Det kan t.ex. röra sig om att åklagaren ej vill väcka åtal på grund av för svaga bevis. har ibland begärt överprövning av sådana beslut. I två svar nämns att åklagare har avvaktat domar från länsrätt och kammarrätt angående LVU-vård innan åtal har väckts. Att blanda samman brottsprocessen i allmän domstol med processen i förvaltningsdomstol angående frågan om vård innebär allvarliga brister i rättssäkerheten. I samarbetet med BUP nämns resursbrister och långa väntetider som problem. Dessutom betonas de olika synsätt som ibland råder inom BUP respektive socialtjänst. BUP vill behandla hela familjen och främsta uppgift är att skydda barnet. I ett län arbetar BUP med enbart krisstöd och långsiktig behandling för alla familjemedlemmar och deltar inte i utredning för att ta ställning till om barnet utsatts för brott eller inte. När det gäller somatiska undersökningar och samarbetet med läkare nämns som problematiskt att det är svårt att få läkarundersökningar till stånd och att de aldrig görs med automatik. Vidare sägs att kunskaps- nivån bland pediatriker växlar mycket. Arbetsbelastningen är därför hög på de mest erfarna. Barnläkarna anser också att de får alltför oklara uppdrag, och kan vara ovetande om huruvida de skall göra en under- sökning för polisen, eller för familjens och barnets be- hov. De långa väntetiderna nämns även här som ett problem. Rättslä- kare behövs för att bedöma om barnet utsatts för brott. Ett ytterligare problem som nämns är att det saknas rättsläkare som är bra i kontakten med barn. Exempel på svårigheter i samarbete med andra är att förövare i kris inte tas emot någonstans, att vuxenpsykiatrin borde vara mera fast or- ganiserad i samrådsgrupperna. Vidare nämns problemen med de kom- petenssvackor som blir fallet när olika tjänstemän byts ut. Därutöver betonas att det finns ett stort allmänt informationsbehov i frågor kring &¶RSLAG OM F¶RB¤TTRAT SAMARBETE 357 misshandel och övergrepp mot barn, och att detta informationsbehov måste tillgodoses. Arbetar samrådsgrupperna även med misshandelsfrågor (andra än sexuella övergrepp)? Svaren från tio länsstyrelser var ja, fyra svarade nej och åtta svarade att det förekommer ibland, ofta med tillägget att det skulle behöva utvecklas mera. Finns det särskilt behov av hjälp gällande misshandel (utöver sexu- ella övergrepp) av barn och ungdomar, var ytterligare en fråga som ställdes i enkäten. Svaren från länsstyrelserna visar att frågan har ny aktualitet. Misshandel blir allt vanligare. Det finns ett stort behov av att lära sig hur man skall möta föräldrar i frågor kring aga. Det ökande ungdomsvåldet tas upp i detta sammanhang och ett behov av att veta hur det ser ut och hur man kan hantera det. Gemensam utbildning för olika yrkeskategorier önskas både för att lära sig känna igen misshandel och för att förstå mekanismerna bakom. Vidare efterlyses utbildning i handläggning av ärendena samt resurser för behandling. Den allmänna uppfattningen är dock att det är lättare för socialsek- reterarna att handskas med misshandelsärenden än med de ärenden som rör sexuella övergrepp. De sexuella övergreppen är normalt inte synliga på samma sätt som den fysiska misshandeln och skapar därmed en större osäkerhet hos handläggaren. En annan fråga som ställdes till länsstyrelserna var om det finns någon modell för systematisk uppföljning/utvärdering av de lokala samråd- gruppernas arbete. Svaret från samtliga länsstyrelser var nej. Några svarade att diskussioner om detta pågår, att man planerat men ej fått tid till detta, att muntlig återkoppling sker vid träffar och att anteckningar och protokoll förs men att ingen uppföljning görs. Elva länsstyrelser bifogade aktuella dokument/sammanställningar från samrådsgruppens arbete. Dessa har formen av handläggningsråd eller rutiner för samarbete mellan myndigheter i samband med över- grepp mot barn. allmänna råd 1991:3 anges som bak- grundsmaterial i de flesta dokumenten. Däremot redovisades inga sam- manställningar av samrådsgruppernas arbete i form av ärenderäkningar eller annan form av uppföljning. 358 &¶RSLAG OM F¶RB¤TTRAT SAMARBETE 3OCIALSEKRETERARNAS BEHOV AV ST¶D I ARBETET Vi ville också veta vilken hjälp bedömer att socialsekrete- raren behöver utöver det stöd som hon/han får inom ramen för samrå- det. När det gäller konsultationer finns starka önskemål från kommu- nerna att kunna vända sig till experter på behandling, som de som finns vid PBU i , Rädda Barnens pojkmottagning eller lik- nande. Många kommuner, särskilt små, behöver konsulthjälp när ar- betsledning saknas eller när den arbetsledare eller chef som finns sak- nar verksamhetskunskap. Behov som särskilt betonas är kompetens i utredningsmetodik och lagstiftning. Hjälpen behövs både för att få struktur i utredningsarbetet och för att kunna förstå processen i ärendet. Man menar bl.a. att det, på grund av att dessa ärenden är så komplexa och svåra och sällan förekommande, behövs mycket stöd. Lokala handläggningsrutiner fyller sin funktion, men är oftast inte tillräckliga. Svårigheter för den enskilda kommunen att bygga upp en kompetens har också att göra med den personalomsättning som ofta förekommer bland de arbetsgrupper som ansvarar för hela barnavårdsarbetet, inklusive barnmisshandel och sexuella övergrepp. Arbetsledare får ägna mycket tid åt introduktion av ny personal och metodutvecklingen blir eftersatt. I vissa fall får tjänstemän rollen som konsulter i över- greppsärenden. Problem som kan uppstå med detta blir svårigheterna att hantera rollen som tillsynsmyndighet om det t.ex. senare kommer en anmälan på handläggning av samma ärende. I fråga om handledning poängteras att behovet är stort. Att arbeta med utredningar i övergreppsärenden framkallar så starka känslor att det är svårt att hålla sig neutral. Hjälp behövs för att förstå och bearbeta egna reaktioner. Arbetsledning med juridisk kompetens behöver kompletteras med handledare med psykologisk kompetens. Sannolikt är det nödvändigt att även handledaren har en specialkompetens på övergreppsproblematiken och kännedom om vilken lagstiftning de olika aktörerna har att följa. Behovet av utbildning poängteras också starkt. Några länsstyrelser betonar vikten av att utbilda socialsekreterare med specialkompetens inom området. På grund av den ofta stora personalomsättning hos samt- liga inblandade myndigheter är behovet ständigt återkommande. Ämnesområden som nämns är: -utredningsmetodik, särskilt att utreda med fokus på barnet &¶RSLAG OM F¶RB¤TTRAT SAMARBETE 359 -kunskap om hur intyg skall utformas -barns utveckling och sexuella beteende -samtalsmetodik med barn, bedömning av mindre barns berättelser -andra kulturers syn på övergrepp mot barn. Enkäten tar också upp frågan om behov av konkret experthjälp utanför arbetsenheten (t.ex. socialsekreterare med särskild kompetens) i sam- band med utredning. Länsstyrelsernas svar på frågan är bl.a. att den kri- tik som finns mot utredningarna i dessa ärenden indikerar att det finns behov av experthjälp i detta avseende. Man menar att det skulle behö- vas möjligheter främst för de små kommunerna att låna in experthjälp med gedigen kompetens och bred erfarenhet av övergreppsärenden. På frågan om tillgång till och möjlighet att erbjuda lämplig behandling och/eller andra stödinsatser svarar länsstyrelserna att kommunerna ofta saknar hjälp med krisbearbetning för hela familjen. Man påpekar sär- skilt bristerna när det gäller att ge stöd till den misstänkte förövaren. Flera län betonar bristen på resurser och att BUP ofta har för långa väntetider både polikliniskt och för inläggningar för utredning och bedömning. Behandlingsmetoder för unga förövare samt särskilt stöd till pojkar som utsatts för övergrepp är andra behov som nämns. Från ett län formuleras att förväntningarna på barnpsykiatrin är stora i dessa ärenden. Man menar att många personer inom hälso- och sjukvården är vana att arbeta förebyggande, konsultativt, utredande och behandlande, men ovana att handskas med kriminella handlingar. Man menar också att "familjeprincipen" gör att barnpsykiatrin ibland har ett system som inte är tillräckligt flexibelt. Barnpsykiatrin har också en oro att "förstöra" andras utredningar om man går in i fel skeden i pro- cessen. Detta gör att man drar sig undan och inte ger den kriskontakt som många barn och familjer behöver. Dessutom förekommer olika bemötanden från olika team och handläggare/behandlare inom barn- psykiatrin. Under rubriken reflexioner eller synpunkter utifrån ovanstå- ende frågeställningar, gavs länsstyrelserna möjlighet till fler kommen- tarer som kan vara aktuella. Svaren är i första hand en förstärkning av de olika utvecklingsbehov som formulerats ovan. 360 &¶RSLAG OM F¶RB¤TTRAT SAMARBETE En återkommande kommentar handlar om hur krävande och på- frestande dessa ärenden är för handläggaren. Förutom att barn och an- höriga skall få rätt hjälp och insatser måste handläggningen skötas rättssäkert. Hela processen omges av ett mycket starkt kraftfält med känslor av alla olika slag. Alla som är inblandade blir berörda och soci- altjänsten, eller den enskilde socialsekreteraren, utgör ofta centrum i denna process. Det är viktigt att lyfta fram betydelsen av kompetenta och erfarna socialsekreterare och att arbetet hålls på en sådan nivå att det är möjligt för dem att stanna kvar. Att hög arbetsbelastning och svåra ärenden i kombination med nyutexaminerade och oerfarna social- sekreterare är förödande för utvecklingen av det sociala arbetet, beto- nas från länsstyrelserna. I sammanhanget betonas vikten av att alla inblandade parter är klara främst över sina egna, men helst även andras ansvar och befogenheter. När myndigheterna arbetar nära varandra i samrådsgrupper bör man vara vaksam på att inte ta över varandras roller. Polisen skall utreda brottet och finna gärningsmannen, skall utreda barnets psykiska status och behandlingsbehov och skall utreda barnet och familjens situation, föräldrarnas omsorgsförmåga och fatta beslut om eventuella insatser. Om ett ärende remitteras från till BUP för yttrande bör uppdraget vara specificerat och röra sakfrågor utanför kompetensområde. En annan del där det är viktigt att se och förstå de olika rollerna är när måste fortsätta sitt arbete för att få kontakt med bar- net och familjen även sedan förundersökning lagts ned utan att åtal väckts eller när rättegång avslutats med en frikännande dom, men oro för barnets situation kvarstår. Här måste utveckla sina metoder för att arbeta vidare. Av dokumentation framgår sällan om det utsatta bar- net fått det bättre i och med myndigheternas ingripande. Det beror både på begränsningar i utredningsförfarandet och brister i dokumentation och uppföljning.