sou · GMB3148 · 1999-01-01 00:00:00 — ·På grund av de speciella geografiska och demografiska förhållandena i norra och på bör Rikstrafiken ta initiativ till att särskilt studera den interregionala kollektivtrafikförsörjningen till och från dessa områden samt initiera överläggningar på basis av en sådan studie ·Rikstrafiken bör i samråd med Godstransportdelegationen upprätta ett förslag till tydligare ansvarsfördelning vad gäller persontrafikför- sörjningen och godstransportförsörjningen mellan och fast- landet ·Rikstrafiken bör i förekommande fall kunna inleda överläggningar med trafikutövare i syfte att finna lösningar så att en bättre uppfyll- else av de transportpolitiska målen kan nås ·Regeringen bör pröva om det är lämpligt att införa tidsbegränsade avtal, eller s.k. allmän trafikplikt, som tydligt reglerar de skyldighet- er som SJ:s ensamrätt för den interregionala persontrafiken på järn- väg bör vara förenade med 34 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik I mina direktiv framgår att Rikstrafiken skall kunna upphandla trans- portpolitiskt motiverad interregional persontrafik. I den transportpolitis- ka propositionen (prop. 1997/98:56) framgår att regeringen bedömer att upphandlingen av interregional kollektivtrafik bör uppgå till högst . beslutade i denna del i enlighet med regeringens förslag. Jag anser att frågan i mina direktiv om att pröva det offentliga åta- gandet (dir. 1994:23) när det gäller upphandling av kollektivtrafik är definierat dels av lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektivtrafik och dels av beslut att godkänna regeringens bedömning av att upphandlingen av interregional kollektivtrafik bör uppgå till högst . Jag koncentrerar nedanstående beskrivning, bedömningar och förslag kring den interregionala kollektivtrafiken. Vad menas med interregional kollektivtrafik? Den nationella kollektivtrafiken kan förenklat delas upp i tre kategorier grundat på det geografiska avstånd trafiken sker på: Den lokala kollektivtrafiken är i huvudsak att betrakta som trafik inom en tätort eller mellan tätorten och dess omland eller inom en kommun, dvs. trafik på korta avstånd. I vissa fall, framförallt i storstäderna, kan lokal kollektivtrafik avse kortväga trafik över en kommungräns. Lokal kollektivtrafik kan också ske över länsgräns. Den lokala kollektivtrafiken karaktäriseras av att den normalt är repetitiv och frekvent. Syftet med den lokala kollektivtrafiken är till stor del att tillfredsställa behovet av daglig arbetspendling eller motsvarande, men den är också viktig för inköps- och serviceresor. Den lokala kollektivtrafiken regleras i huvud- sak av lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik 35 Regional kollektivtrafik är på samma sätt i huvudsak trafik inom ett län, oavsett om det rör sig om trafik mellan tätorter i ett län eller trafik i tät- orternas omland, dvs. också i detta fall trafik på relativt korta avstånd men dock något längre än i den lokala kollektivtrafiken. I allt större ut- sträckning är dock regional kollektivtrafik sådan trafik som äger rum över länsgränser. Den regionala kollektivtrafiken karaktäriseras liksom den lokala kollektivtrafiken av att den normalt är repetitiv och frekvent, dock i något mindre utsträckning än den lokala kollektivtrafiken. Syftet med den regionala kollektivtrafiken är liksom med den lokala kollektiv- trafiken till stor del att tillfredsställa behovet av daglig arbetspendling eller motsvarande. Även den regionala kollektivtrafiken regleras i huvud- sak av lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Interregional kollektivtrafik är att betrakta som trafik mellan län, dvs. trafik över så långa avstånd och över länsgränser att det normalt inte medger dagligt resande. Syftet med den interregionala trafiken är nor- malt inte att tillfredsställa behovet av daglig arbetspendling eller motsva- rande. Den interregionala kollektivtrafiken betjänar till stora delar tjänstere- senärer och privatresenärer. Den interregionala kollektivtrafiken består i huvudsak av kommersiellt tillhandahållen trafik, men också av en relativt stor andel järnvägstrafik som staten upphandlar, färjetrafiken mellan och fastlandet som staten också upphandlar samt också i viss mån av trafik som tillhandahålls av trafikhuvudmännen. Endast en liten del av den interregionala kollektivtrafiken är dock skattefinansierad. I statistik- och prognossammanhang delas trafik i allmänhet, och därmed också kollektivtrafik, vanligtvis in i två kategorier: sådan trafik som överstiger och sådan trafik som understiger . Den förstnämnda benämns ofta som interregional. Ett annat mått som ibland används är inomlänstrafik respektive länsgränsöverskridande tra- fik. Ofta används också en kombination av begreppen så att interregional kollektivtrafik definieras som sådan kollektivtrafik som är länsgräns- överskridande och överstiger . Den övervägande majoriteten av all kollektivtrafik som passerar nations- gräns mellan och andra länder bedrivs på kommersiell basis. 36 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik Ett exempel på en sträcka där den kommersiella lönsamheten inte är odelat positiv är den blivande regionaltågstrafiken över Öresundsförbin- delsen. Från vissa håll har det uttryckts farhågor om att denna trafik kan komma behöva upphandlas och att detta borde göras av Rikstrafiken. Det har kommit till min kännedom att regeringarna i och Dan- mark inlett överläggningar för att klara ut de administrativa problem som återstår innan tågtrafik kan komma igång. Vad jag har förstått har det vid dessa överläggningar också diskuterats hur ansvaret skall förde- las mellan staten i de båda länderna respektive regionala myndigheter och företrädare. Ett annat exempel är den färjetrafik som bedrivs mellan och . De finska och svenska regeringarna har tillsatt en arbetsgrupp som skall undersöka förutsättningarna för att behålla färjetrafiken när tax free-försäljningen upphör . Med anledning av det pågående arbetet inom på detta område avser jag att återkomma i mitt slutbetänkande med en mer samlad bedömning och förslag om Rikstrafikens roll när det gäller kol- lektivtrafik över nationsgränser. Olika syften eller funktion med resor Det är möjligt att dela upp kollektivtrafiken i ytterligare grupper grundat också på annat än geografiskt avstånd. En sådan kategoriindelning som jag anser vara relevant för Rikstrafikens del när det gäller upphandling av trafik grundas på syftet eller funktionen med resan: kan avse såväl dagliga resor som sällanresor och på alla avstånd. Inköps-/serviceresor kan avse såväl dagliga resor som sällanre- sor och sker normalt på relativt korta avstånd. Resor till och från arbe- te/skola sker normalt på en och samma sträcka och på sådana avstånd att de kan ske . Tjänsteresor sker normalt inte och ofta över sådana avstånd att de inte kan ske . Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik 37 Ansvarsfördelning mellan trafikhuvudmännen och Rikstrafiken Ur Rikstrafikens synvinkel anser jag att frågan om den exakta innebör- den av begreppet interregional kollektivtrafik är tämligen irrelevant utom när det gäller upphandling av kollektivtrafik. Det är dock inte heller i det sammanhanget nödvändigt att exakt definiera administrativa, geografis- ka eller tidsmässiga gränser som kriteria för att fördela ansvar mellan Rikstrafiken och trafikhuvudmännen. En minimidefinition när det gäller av Rikstrafiken upphandlad trafik bör dock enligt min mening, och med tanke på gällande lagstiftning, vara att interregional kollektivtrafik åtminstone är sådan trafik som sker mel- lan län, dvs. trafik över länsgränser och över så långa avstånd att den normalt inte medger dagligt resande. När det gäller den lokala och regionala kollektivtrafiken ligger ansva- ret i huvudsak på de länstrafikansvariga i enlighet med lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. I de fall trafiken bedrivs över länsgränser ligger ansvaret på de aktuella länstrafikansvari- ga gemensamt. Regeringen får efter framställan från en trafikhuvudman, ett landsting eller en kommun meddela föreskrifter om samverkan för trafikhuvudmännens trafik i olika län. För sådan persontrafik på järnväg som bedrivs av trafikhuvudmän kan regeringen i enlighet med förord- ningen (SFS 1996:734) om statens spåranläggningar besluta att trafik- huvudmannen får bedriva persontrafik på stomnätet i angränsande län, om det kan antas att den lokala och regionala trafiken därigenom skulle förbättras för trafikanterna och detta inte leder till ett mindre effektivt utnyttjande av spåranläggningarna. Rikstrafiken bör enligt min mening inte ta ansvar för upphandling av sådan interregional kollektivtrafik som bedrivs på kommersiell basis eller genom trafikhuvudmännens försorg. Inte heller för trafik som i enlighet med lagen om ansvar för viss kollektiv persontrafik är föremål för rege- ringens föreskrifter om samverkan för trafikhuvudmännens trafik i olika län eller för sådan persontrafik på järnväg som av trafikhuvudman be- drivs över länsgränser med regeringens tillstånd i enlighet med förord- ningen om statens spåranläggningar. Min bedömning är dock att det vad gäller trafikhuvudmännen bör finnas samrådsskyldighet med Rikstrafiken i ovanstående fall. 38 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik Speciella förutsättningar i vissa delar av landet Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en sam- hällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Oaktat detta är det min be- dömning, grundat på utredningsarbetet , att det råder speciella geografiska och demografiska förutsättningar i två delar av , nämligen norra och . Rikstrafiken bör i sitt inledande arbete kunna klargöra om det råder speciella förutsättningar även för andra delar av landet. Den interregionala trafikförsörjningen till och från dessa delar av landet är en angelägenhet för staten då staten bl.a. upphand- lar interregional tågtrafik till norra och färjetrafiken mellan och fastlandet. Min bedömning är att den interregionala kollek- tivtrafikförsörjningen i dessa områden är extra känslig för förändringar som påkallas av staten. Jag anser därför att det vore lämpligt om Rik- strafiken i sitt inledande arbete särskilt analyserade den interregionala kollektivtrafikförsörjningen till och från dessa områden. karaktäriseras av låg befolkningstäthet i förhållande till den geografiska ytan. Förutsättningarna att på kommersiell basis er- bjuda interregional kollektivtrafik mellan de norra delarna av och de södra är därför mindre goda än mellan mer befolkningstäta delar av landet. I och med avregleringen av inrikesflyget har framförallt i trafiken till och från norra stora förändringar skett i trafikutbud och biljett- priser. Även statens köp av nattågstrafik mellan norra och har genomgått vissa förändringar. Till skillnad från övriga delar av är det omöjligt att resa in- terregionalt med egen bil till och från utan att använda sig av den av staten upphandlade färjetrafiken till fastlandet. är i detta avseende helt beroende av staten när det gäller den interregionala trafik- försörjningen. Färjetrafikens kvalitet har länge varit omdebatterad, bl.a. vad gäller restider. har dock försök gjorts med nya snabbare fartyg, bl.a. en , som ger möjlighet till väsentligt snabbare restider. ersätts av en höghastighets- färja. Gotlandstrafiken kännetecknas av att godstransportförsörjningen tra- ditionellt tillgodosetts i första hand snarare än persontrafikförsörjningen. De statliga anslagen för transportstöd till täcker inte bara kost- naden för persontrafik mellan och fastlandet, utan också kost- naden för stora delar av godstransportförsörjningen. Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik 39 Sådan trafik som tillhandahålls av marknadens aktörer på helt kommer- siella villkor är helt och hållet de enskilda aktörernas ansvar och min bedömning är att det bör vara så även i fortsättningen. Jag anser att Rikstrafikens roll gentemot den kommersiellt bedrivna kollektivtrafiken i huvudsak bör begränsas till att följa kollektivtrafikmarknadens utveck- ling och svara för vissa samordningsinsatser. Rikstrafiken bör dock kun- na samverka med trafikutövarna för att komplettera kommersiell trafik med upphandlad trafik i syfte att uppnå bättre måluppfyllelse av de transportpolitiska målen. När det gäller den interregionala järnvägstrafiken är situationen lite speciell jämfört med de andra trafikslagen, vilket framgår i kapitel 3 av- snitt 3.3. har beslutat att SJ även fortsättningsvis skall ha ensamrätt på interregional persontrafik på järnväg som kan bedrivas på kommersiella villkor. Detta betyder att det inte finns någon konkurrens inom den interregionala järnvägstrafiken. Jag har under utredningens gång erfarit att det förändrade regelverket kring långväga busstrafik som träder i kraft redan har börjat få återverkningar på SJ:s utbud av interregional persontrafik på kommersiella villkor. Även när det gäller infrastrukturplaneringens behov har jag erfarit att dessa återverkningar kan betyda att hittillsva- rande prognoser när det gäller den framtida tågtrafiken kan vara missvi- sande. Det finns med andra ord en stor osäkerhet om vilken trafik som SJ anser sig kunna bedriva på kommersiella villkor och vilken trafik man anser att staten bör ta ansvar för. avser att revidera Rådets förordning (EEG) nr 1191/69 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar. Kommissionen har för detta arbete engagerat ett konsortium av konsulter som i en rapport föreslagit vissa principer som bör gälla vid avtal mellan allmänna organ och anbudsta- gare på kollektivtrafikområdet. Kommissionens utgångspunkt inför detta arbete var att den allmänna trafikeringsplikten borde ersättas med avtal mellan staten, eller ansvariga myndigheter, och trafikutövare. En annan utgångspunkt var att finna sätt att gradvis introducera marknadskrafter i de nationella kollektivtrafiksystemen som nätverks-integration bevaras. Detta menade man skulle ske genom en transparent ickediskri- minerande process för tilldelning av exklusiva rättigheter. Ursprungligen var det tänkt att skulle lagt fram ett färdigt förslag . Enligt kommissionens tjänstemän är dock förslaget fördröjt och kommer istället att presenteras tidigast . 40 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik Min bedömning är att konsultförslaget kan, om det genomförs, få vis- sa återverkningar i statsmakternas relation till SJ. Osäkerheten om huru- vida järnvägarna skall undantas från en eventuell nyordning är dock fort- farande mycket stor. Underhand har kommissionen fört fram ståndpunkter om att kollek- tivtrafik bör upphandlas i konkurrens, men det är, med hänvisning till bl.a. subsidiaritetsprincipen, inte troligt att det kommande regelverket kommer att ha tvingande regler kring detta. Möjlighet kommer dock att finnas för de medlemsstater som så önskar att genomföra upphandling i konkurrens. Grundat på den mycket osäkra bild över vilken trafik SJ avser att bedriva på kommersiella villkor samt de möjliga förändringarna i Rådets förordning (EEG) nr 1191/69 är det min bedömning att rege- ringen bör pröva om det är lämpligt att införa avtal, eller s.k. allmän trafikplikt, som tydligt reglerar de skyldigheter som SJ:s ensamrätt för den interregionala persontrafiken på järnväg bör vara förenade med. Dessa avtal bör enligt min mening vara tidsbegränsade. Jag ser flera fördelar med ett sådant förfarande; för det första in- finner sig med all sannolikhet en betydligt större trygghet hos såväl sta- ten som SJ när man vet var man har varandra, för det andra är det sannolikt att SJ i ett sådant läge i högre grad än koncentrerar sina resurser vad gäller egentrafiken på sådana sträckor som är långsiktigt företagsekonomiskt lönsamma, för det tredje betyder det att såväl Riks- trafiken som trafikhuvudmännen får en betydligt klarare bild av på vilka sträckor som upphandling verkligen är motiverad, för det fjärde betyder det att osäkerheten i såväl prognosarbetet som infrastrukturplaneringen sannolikt minskar. Min bedömning totalt sett, grundat på föreliggande fakta och undan- taget SJ, är att den hittillsvarande svenska utvecklingen på kollektivtra- fikområdet faller väl inom ramen för de tankar som framförs såväl i kon- sulternas förslag som i den underhandsinformation som lämnats av kommissionens tjänstemän. Jag anser att en grundprincip bör vara att trafikhuvudmännen i sådan länsgränsöverskridande kollektivtrafik som är föremål för upphandling, oavsett vem som upphandlar den, åtminstone tar ett ekonomiskt bas- ansvar för de resor vars syfte eller funktion kan kategoriseras som inköp-service och arbete-skola och som sker på så korta avstånd att daglig arbetspendling och dylikt är möjlig. Rikstrafiken bör ta ekono- miskt ansvar endast för sådan trafik som kan betraktas som genuint in- Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik 41 terregional, dvs. endast i relativt liten utsträckning är frekvent och repe- titiv och som inte avser daglig arbetspendling och dylikt. Trafikhuvud- männen har i och med detta förslag ett ansvar för sådan länsgränsöver- skridande kollektivtrafik som är föremål för upphandling och som är av lokal eller regional karaktär, medan Rikstrafiken kompletterar denna som passbiten i ett system. Om inget särskilt skäl talar emot det bör de upphandlingar som inte är genuint interregionala, och där trafik- uppgiften alltså är både lokal, regional och interregional, ske i samverk- an mellan berörda trafikhuvudmän och Rikstrafiken. De upphandlingar som avser trafik som är genuint interregional bör Rikstrafiken göra efter samråd med berörda trafikhuvudmän och på basis av en samhällseko- nomisk analys. Jag har i kapitel 4 konstaterat att för resenären är resan en odelad helhet där de administrativa gränserna är ointressanta. Jag föreslår där- för att Rikstrafiken inom ramen för sitt uppdrag och de medel som står till Rikstrafikens förfogande verkar för ett utökat regionalt samarbete kring de trafiksystem som byggts upp av trafikhuvudmännen under sena- re år. En närmare ansvarsfördelning mellan Rikstrafiken och trafikhuvud- männen måste dock enligt min mening utgå från den nulägesbeskrivning och analys av kollektivtrafikutbudet samt det visions- och scenariearbete som Rikstrafiken bör inleda sin verksamhet med och som jag beskriver i kapitel 12. Den nulägesbeskrivning och analys samt de visioner och sce- narierna som kommer fram i den processen bör kunna ligga till grund för överläggningar mellan Rikstrafiken och trafikhuvudmännen om ansvars- fördelningen dem emellan i varje enskilt fall. På grund av de speciella geografiska och demografiska förhållandena i norra och på bör Rikstrafiken ta initiativ till att nog- grant studera den interregionala kollektivtrafikförsörjningen till och från norra respektive . Eventuella förändringar av den trafik som upphandlas av staten och andra relevanta frågor bör bli före- mål för överläggningar mellan Rikstrafiken, kommersiella trafik-utövare, trafikhuvudmän, länsstyrelser och andra lämpliga parter på basis av en sådan studie. Även andra delar av bör kunna komma ifråga för liknande studier. Jag föreslår också att Rikstrafiken i samråd med Godstransportdele- gationen upprättar ett förslag till tydligare ansvarsfördelning vad gäller persontrafikförsörjningen och godstransportförsörjningen mellan Got- land och fastlandet. Om den interregionala kollektivtrafiken som bedrivs på kommersiella villkor på en enskild sträcka inte i tillräcklig utsträckning bidrar till att uppfylla de transportpolitiska målen, bör Rikstrafiken kunna inleda överläggningar med de aktuella trafikutövarna i syfte att finna lös-ningar 42 Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik så att en bättre uppfyllelse av de transportpolitiska målen kan nås. En sådan lösning kan vara att Rikstrafiken upphandlar kompletterande tra- fik. Jag föreslår att regeringen prövar om det är lämpligt att införa tids- begränsade avtal, eller s.k. allmän trafikplikt, som tydligt reglerar de skyldigheter som SJ:s ensamrätt för den interregionala persontrafiken på järnväg bör vara förenade med. Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik 43 6Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik ·Som modell för Rikstrafikens upphandlingar bör i första hand väljas nettoupphandling ·En funktionell upphandlingsmodell bör utvecklas och introduceras ·Rikstrafiken bör tillsammans med bl.a. KFB initiera FoU-insatser som bidrar till att utveckla en funktionell upphandlingsmodell ·Rikstrafiken bör bemyndigas att teckna slutligt avtal med vald trafi- kutövare utan att detta behöver underställas regeringen för god- kän- nande ·Riktmärket för avtalslängden bör vara med möjlighet till såväl kortare som längre avtalsperioder ·Ledtid som lämnas till vald trafikutövare innan trafikstart bör vara åtminstone , gärna tolv eller längre ·Rikstrafikens upphandlingar bör så långt möjligt ta hänsyn till even- tuella samordnings- och/eller stordriftsfördelar ·Rikstrafiken bör kunna bidra med medel till regional trafik som upp- handlas av trafikhuvudmännen om den interregionala trafikförsörj- ningen på så sätt kan förbättras ·Rikstrafiken bör i vissa fall kunna använda de medel som står till förfogande till annat än upphandling av trafik om det på ett effektiva- re sätt bidrar till att den interregionala trafikförsörjningen kan för- bättras ·Avgränsningar av Rikstrafikens upphandling bör bli föremål för överläggningar mellan Rikstrafiken och de länstrafikansvariga och deras huvudmän 44 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik. Offentlig upphandling av kollektivtrafik All offentlig upphandling av kollektivtrafik sker i konkurrens enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Därtill finns ytterligare bestäm- melser som reglerar stöd till landtransporter samt särskilda bestämmelser för upphandling av flygtrafik, bl.a. rådets direktiv /18/EG samt för- ordningarna 1191/69 EEG, 349/83 EEG, 13/92 EEG, samt 38/93 EEG. I huvudsak används två principer för upphandling av kollektiv- trafik i . Trafikhuvudmännen tillämpar i de allra flesta fall s.k. bruttoavtal där intäktsnivån för anbudstagaren är garanterad under av- talstiden. Staten upphandlar däremot enligt s.k. nettoavtal som innehåller fler frihetsgrader men också större risker för anbudstagaren, då staten bara kompenserar anbudstagaren för den förlust han skulle ha gjort om trafiken skulle bedrivas helt på anbudstagarens affärsrisk. I allmänhet görs dock valet av vilket trafikslag som skall upphandlas av beställaren innan anbudsförfrågan går ut. Vid bruttoupphandling regleras anbudstagarens intäkt för trafiken i avtal mellan den upphandlande enheten och anbudstagaren. Möjligheten att reglera lönsamheten ligger i kostnaderna som anbudstagaren har viss kontroll över. Denna princip tillämpas av trafikhuvudmännen i större delen av deras upphandling av såväl buss- som tågtrafik. Upphandlingen bygger på att beställaren mer eller mindre i detalj definierar kvalitet och utbud. An- budsunderlagen kan göras relativt detaljerade med avseende på kvalitet- saspekter m.m. Även viten och incitament kan byggas in i avtalen för att stimulera anbudstagaren att uppnå den avtalade kvaliteten i trafiken. Den ekonomiska risken för anbudstagaren är begränsad till kostna- derna då denne på förhand vet vilken intäkt som avtalet ger. Möjligheten att öka sin lönsamhet har anbudstagaren endast genom att försöka mins- ka kostnaden för trafiken. En av de kostnadsposter som anbudstagaren kan påverka i det sammanhanget är personalkostnaderna. Det finns många exempel på hur personalens arbetssituation inom kollektivtrafiken försämrats i jakten på minskade kostnader. Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik 45