sou · GMB3154 · 1999-01-01 00:00:00 — Ett presseminarium anordnades där den s.k. KALK- undersökningen presenterade sina preliminära resultat om svenskarnas konsumtion av alkohol från legala och illegala källor. KALK var ett re- sultat av ett tidigare samarbete mellan fem av OAS medlemmar, nämli- gen , , och Alkoholinspektionen. hade olika undersökningar av det s.k. mörkertalet (icke registrerad alkohol som säljs utanför Systembolaget och restaurangerna) kommit fram till olika resultat. De skilda resultaten medförde att det fanns en osäkerhet om hur stor den svenska totalkonsumtionen av alkoholdrycker är. För att undan- röja denna osäkerhet gick dessa organisationer med delvis olika alkohol- politiska intressen ihop och gav fyra olika forskare (, ordf., , Hans L och ) i uppdrag att genomföra en av de största frågeundersökningar som gjorts i . Över 10 000 personer intervjuades under om sin alkoholkon- sumtion under de närmast före intervjudagen. I Kalkunder- sökningen vägdes även uppgifter in baserade på studier av alkoholpro- blematiker och personer som lagförts för grövre brott. KALK-undersökningen visade att av den totala alkoholkonsumtionen kom från illegala källor. Om man enbart betraktar sprit- konsumtionen kom mellan från illegala källor. Ung- domar och storkonsumenter var de viktigaste kundgrupperna. Undersökningens resultat blev den gemensamma faktabasen för OAS opinionsinsats mot illegal alkohol. En gemensam problembeskrivning var helt nödvändig för att OAS medlemmar tillsammans skulle kunna gå ut i en gemensam aktion. Den positiva effekten av samarbetet inom KALK- projektet hade stor betydelse för det fortsatta OAS-samarbetet. OAS presseminarium var mycket välbesökt och resultatet fick stor spridning i både dagstidningar och etermedia. följdes av en presskon- där OAS och opinionsinsatsen mot illegal alkohol presenterades. har fortlöpande diskussioner förts inom OAS och bland OAS medlemmar om hur ett effektivt och verkningsfullt informations- och opinionsarbete bör bedrivas. Inom OAS finns en mycket bred och allsidig kompetens som haft en positiv effekt på det kon- kreta arbetet. Det har varit viktigt att finna ett arbetssätt som ger ut- rymme för de olika kulturerna. Inom branschorganisationerna har man t.ex. stor erfarenhet av marknadsföring och näringsverksamhet. Inom myndigheterna har man kunskaper om den illegala marknaden, alkoho- lens skadeverkningar, förebyggande arbete m.m. Ett första försök att utveckla ett integrerat arbetssätt var opinionsinsatsen mot illegal alkohol. Opinionsinsatsen kom att bestå av både marknadsföring i form av TV- reklam, annonser m.m., ett brett regionalt och lokalt samarbete där både myndigheter och bransch involverades och ett intimt samarbete med al- koholforskare. Inom insatsen arbetade OAS medlemmar aktivt, i kontakt med media för att intressera dem för frågan, men också för att lämna nya fakta eller nyheter. På grund av OAS bredd har det också varit möjligt att samordna polisens och tullens operativa arbete med OAS opinionsin- sats. En av OAS presskonferenser hölls t.ex. i tullens lager med beslag- tagen sprit. Genom att utnyttja nätverk har länskon- taktpersonerna och OAS hållit en intensiv kontakt med lokalpressen. Vid samtliga regionala konferenser som hållits har föreläsarna presenterat lokala och regionala fakta om olika aktiviteter och om alko- hol och en presskonferens har anordnats dit lokal press och lokal TV inbjudits. Nästa uppgift för kommittén blir att utforma information om mått- fulla och återhållsamma alkoholvanor som passar svenska förhållanden. En gemensam definition kommer att göras av begreppet måttfull och återhållsam konsumtion i OAS budskap. Detta kommer blir en av OAS viktigaste utvecklingsuppgifter . Det är möjligt att organisera och uppmuntra ett samarbete Erfarenheterna från det hittillsvarande arbetet visar att det är möjligt att organisera ett meningsfullt samarbete mellan parter med i vissa delar motstridiga intressen, när det råder stor enighet bakom budskapet. som OAS funnits har flera olika samarbetsprojekt på- börjats (se kapitel 3). En förutsättning för samarbete är att medlemmar- na har möjlighet att vid sidan om OAS fortsätta att driva sina legitima särintressen så länge de inte strider mot den gemensamma plattformen. Staten och dess myndigheter kan sprida information till stöd för de alko- holpolitiskt motiverade restriktionerna. Alkoholnäringen kan driva sina branschintressen. Informationssamarbetet måste vara klart avgränsat Det är viktigt att se att samordningen av informationsin- satser inom OAS endast omfattar avgränsade delar av informationsar- betet på alkoholområdet. Det finns alkoholinformation som inte bör eller kan drivas i OAS namn eller med stöd av OAS, t.ex. information om alkoholens generella risker, information om svenska alkoholpolitiken och motiven bakom den eller information för att sprida branschens särintres- sen. En konsekvens av denna erfarenhet är att det även finns behov av statlig alkoholinformation vid sidan om OAS. Folkhälsoin- stitutet och Systembolaget har i uppgift att ansvara för dessa delar. På samma sätt kommer de olika branschorganisationerna att ha behov av att informera om sina produkter eller tjänster. Ett fungerande samarbete ger större legitimitet till informationen En gemensam avsändare, som består av flera olika intressen, får ofta en större legitimitet eftersom den gemensamma avsändaren visar att det råder stor enighet om budskapet. Samarbetet måste bygga på konsensus och en gemensam plattform och strategi Ett samarbete mellan till vissa delar oliktänkande kräver att alla ställer sig bakom det som företas i samarbetsorganisationens namn. En gemen- sam plattform och strategi för arbetet krävs. OAS har lyckats finna en gemensam plattform och möjliga samarbetsområden och har även lyck- ats formulera gemensamma budskap på de områden samarbetet omfat- Ett konkret exempel på detta är informationsskriften Vi tänker inte torrlägga... som OAS gav ut . Samarbetet måste bygga på nytänkande och kulturutbyte En av styrkorna med OAS är dess bredd och kontakt med skilda kultu- rer. Inom OAS kan en dialog ske där de olika synsätten bryts i ett ge- mensamt forum. Dialogen och kulturutbytet har bl.a. lett till att företrä- dare från branschorganisationerna på alkoholområdet tagit egna initiativ för att förbättra egenkontrollen inom alkoholnäringen. Det har också lett till att statliga myndigheter i högre grad än tidigare intresserat sig för den växande icke registrerade konsumtionen av alkohol. I många frågor har det visat sig att viljan att ta ett ökat ansvar är gemensam. Kommittén har också fått ta del av helt nya aspekter på det förebyggande arbetet, t.ex. har utarbetat en policy angående alkohol, läkemedel och droger i trafiken som bland annat tar upp frågan om er- sättningsreglerna i trafikförsäkringen till skadade som kört rattfulla. Det är viktigt att nytänkande blir något som karaktäriserar OAS informa- tions- och opinionsarbete . OAS möjliggör ett effektivt sätt att bedriva informations- och opini- onsarbete Endast drygt har gått sedan OAS bildades och det är för tidigt att säga något bestämt om insatsernas resultat innan de har utvärderats. Några tendenser kan dock redan ses. Det informationsmaterial som OAS gemensamt har tagit fram har fått en mycket stor spridning. Ett och samma material, med ett gemensamt budskap från stat och näringsliv, har kunnat spridas till anställda inom livsmedelskedjorna, anställda vid bryggerier och restauranger, regionala kontaktpersoner för de statliga myndigheterna m.fl. Om denna större kontaktyta och det gemensamma budskapet också leder till att befolkningen ändrar sina attityder till t.ex. illegal alkohol och sina alkoholvanor, får de kommande utvärderingarna visa. Ett annat exempel på att samarbetet har resulterat i ett effektivt in- formationsarbete är det s.k. trafikprojektet. Både FHI och Systembolaget har i uppdrag att uppmärksamma frågan om alkohol och trafik. I och med OAS beslut att ställa sig bakom NTF:s, och Försäk- ringsförbundets trafikprojekt valde FHI och Systembolaget att medverka i detta projekt i stället för att bedriva egna separata projekt vid sidan om. I och med detta blev det möjligt att samordna en mängd aktiviteter både och innehåll. koordinerade aktiviteter om kopplingen alkohol, trafik och alkoholism att ske. Ett gemensamt informationsmaterial är ofta billigare att producera och distribuera än om flera olika aktörer var och en producerar och dist- ribuerar olika material som i stort sett handlar om samma fråga och dessutom sprids till samma målgrupp. Det är kostnadseffektivt att sam- producera material när samsyn finns om både vad materialet ska inne- hålla och vad syftet med materialet bör vara. Ett gemensamt agerande ökar dessutom förutsättningarna för att få fram erforderliga resurser för ett framgångsrikt projekt. Ett nära samarbete mellan myndigheter, informationsspridare och forskare är verkningsfullt En viktig lärdom från arbetet med opinionsinsatsen mot illegal alkohol är de positiva effekter som det intima samarbetet med alkoholforskare och statistiker har haft. Tillsammans med en grupp forskare lades grunderna för utvärderingen innan insatsen startade. En fristående utvärderings- grupp bestående av alkoholforskare utsågs. En halvtids alkoholforskare, anställd av , utsågs till sekreterare för gruppen. Inom den fristående utvärderingsgruppen utarbetades frågeformulär med frå- gor om både konsumtion av och attityder till illegal alkohol. Innan den rena kampanjdelen startades gjordes en s.k. nollmätning. Resultatet av nollmätningen bör kunna fungera som ett hjälpmedel både i kartlägg- ningen och utvärderingen av det lokala arbetet. Mätningarna ska uppre- pas opinionsinsatsen pågår. Samarbetet har även resulterat i att en mängd data tagits fram till OAS regionala konferenser om illegal alkohol. En förutsättning för att informations- och opinionsarbete på nationell nivå ska få effekter är att insatserna leder till lokalt och regionalt enga- gemang. Fakta och information måste därför tas fram om såväl övergri- pande frågor som regionala/lokala förhållanden. En erfarenhet som gjorts till följd av OAS opinionsarbete mot den illegala alkoholen är att konsumtions- och attityd-undersökningar om alkohol bör utformas på ett sådant sätt att det är möjligt att göra både regionala ned- brytningar och nedbrytningar på mindre målgrupper. När material bryts ner på undergrupper (män, kvinnor, unga, gamla osv.) och på regioner ges den differentierade information som är nödvändig för att man ska kunna bedriva ett effektivt informations- och opinionsarbete. Undersök- ningar av denna storlek är kostsamma vilket ytterligare talar för att det finns vinster med att samordna även frågeundersökningar . Regeringen gav 1997 OAS i uppdrag att lämna förslag om sin egen framtid. gav regeringen i uppdrag att kartläg- ga vissa centrala och regionala myndigheters och andra organisationers ansvar och uppgifter på alkohol- och narkotikaområdet. I uppdraget in- gick också att lämna ett principiellt förslag till en ny myndighetsstruktur på området. Statskontoret överlämnade en rap- port Samordning mot droger- kartläggning och skiss till ny myndighets- struktur på alkohol- och narkotikaområdet (1998:22). I rapporten konstaterar att likartad kampanj- och upp- lysningsverksamhet, riktad till samma målgrupper bedrivs såväl av cent- rala myndigheter som av organ i (OAS, Nationella led- ningsgruppen). Statskontoret föreslår att ansvaret för informationssats- ningar bör ligga på myndighetsnivå. Regeringsinitiativ bör förmedlas i form av uppdrag. Myndigheterna bör därvid huvudsakligen fungera som beställare och i förekommande fall som avsändare. Frivilligorganisa- tioner och näringslivsorgan bör i större utsträckning svara för utform- ning och genomförande. Statskontoret framför att man kan överväga att knyta en permanent branschsamarbetsdelegation för informa- tionsverksamhet – efterträdare till OAS – till en ny stabsmyndighet med dess chef som ordförande. I förhållande till nuvarande kommittéform begränsas då rollen till att vara rådgivande till myndigheten och ett fo- rum för att komma överens om vissa insatser. Statskontoret har i sin utredning inte närmare gått in och analyse- rat vilken typ av information och opinionsbildande arbete den nya orga- nisationen bör utföra. Någon definition av vad man menar med begrep- pet informations- och opinionsarbete har inte heller framförts. , när informations- och opinionsarbete med all sanno- likhet kommer att bli allt viktigare, är det nödvändigt att närmare analy- sera mål, motiv och metoder för informations- och opinonsarbetet. Inom OAS-samarbetet har det t.ex. visat sig viktigt att noga pröva vilken in- formation som kan spridas i samarbete med andra parter än staten, vil- ken information som även fortsättningsvis endast kan ha staten som av- sändare och vilken information som endast kan ha alkoholnäringen som avsändare. Det är att förenkla problemet att endast se det som en organi- sationsfråga. Även om en samordning av liknande information till sam- ma målgrupper är önskvärd så är det inte möjligt att all information kan ha samma avsändare. Tanken bakom OAS är att det ska finnas ett forum där de olika parterna på alkoholområdet kan delta. Ett forum där aktö- rerna från fall till fall ges möjlighet att ta ställning till om avsändaren bör/kan vara OAS och om en gemensam avsändare gör det lättare att uppnå målet för insatsen. OAS anser att det är viktigt att det finns ett sådant forum som har till uppgift att uppmärksamma och bevaka om och när informa- tionsinsatser blir mer effektiva genom ett brett samarbete med många olika kanaler ut i samhället. Från OAS sida anser vi vidare att informa- tion som har många kanaler och informationsspridare har större chans att nå ut till målgrupperna än information som hänvisas till en eller få kanaler. är det dessutom så att målgruppen för informationen är både allmänheten, offentliganställda, frivilligorganisationer och anställda inom alkohol-, livsmedels- eller försäkringsbranschen. I många samman- hang är det är mot denna bakgrund enligt OAS uppfattning en stor fördel om avsändaren är ett samarbetsorgan där samtliga aktörer ingår, istället för att avsändaren är en enskild aktör. En annan viktig faktor att ta hänsyn till när man diskuterar samarbete mellan staten och dess myn- digheter och andra aktörer är enligt OAS att samarbetet just förutsätter samarbete. Framtidens samarbetsorganisation mellan stat och bransch måste växa fram i en dialog mellan parterna, baserad på de frågor som samarbetsparterna önskar samarbeta kring. OAS första år har gett goda erfarenheter som belyser hur ett långsiktigt och fungerande samarbete bör byggas upp. OAS framtid måste med andra ord i första hand, inom vissa ramar, formuleras av medlemmarna i OAS själva. Sammanfattningsvis anser kommittén att det gångna årets erfarenhe- ter har gett tillräckliga resultat och erfarenheter för att gå vidare och lägga grunden till ett långsiktigt samarbete i ett framtida OAS. Mot bakgrund av ovanstående tillsatte OAS en ar- betsgrupp som fick namnet Framtidsgruppen med uppgift att utarbeta underlag för kommitténs förslag om OAS framtid. Framtidsgruppens arbete skulle grundas på kommitténs bedömningar och på de riktlinjer som regeringen föreslagit i sin proposition Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. (prop 1995/96:61 Bet.1995/96:LU7). Framtidsgruppen fick i uppgift att ta fram tre olika alternativ: pSamarbetsavtal mellan två grupperingar (staten och dess myndig- heter och branschens organisationer) 5.2.1Framtidsgruppens och OAS-ledamöternas uppfattning om ett framtida OAS För att utreda förutsättningarna för ett mer långsiktigt åtagande från de i OAS ingående myndigheterna och organisationerna på alkohol-, försäk- rings- och livsmedelsområdena genomfördes intervjuer med ledamöter i OAS och medlemmar i den av kommittén ut- sedda Framtidsgruppen. Under intervjun ställdes frågor om framtida samverkansform, statens roll i samarbetet, finansiering, verksamhetens innehåll m.m. Intervjufrå- gorna hade sänts över i förväg för att ge intervjupersonerna möjlighet att förankra sina svar inom den egna myndigheten/organisationen. Majori- teten av de intervjuade ledamöterna hade emellertid inte haft möjlighet att inhämta den egna styrelsens eller företagsledningens synpunkter vil- ket innebar att de svar som redovisas i bilaga 5 endast representerar OAS-ledamoten eller framtidsgruppsrepresentanten. Här nedan följer en mycket kort sammanfattning av vad som framkom under intervjuerna. Majoriteten av de intervjuade kunde tänka sig att OAS blev antingen en ideell förening eller en statlig delegation. Den avgörande frågan var inte organisationsformen i sig utan man betonade vikten av att finna den organisationsform som möjliggör ett samarbete som går att förverkliga inom rimlig tid. Majoriteten framhöll vidare att grundförutsättningen för ett framtida OAS var att det kunde fungera som ett forum för samverkan mellan stat och näringsliv när det gäller alkoholinformation och opini- onsbildning. OAS måste fungera som ett forum för nya initiativ, som en idéspruta och som ett forum för korsbefruktande diskussioner om alko- holinformation. Samtliga framhöll att statens deltagande är en förutsätt- ning för ett framtida OAS. Samtliga intervjuade ansåg också att nuva- rande plattform för OAS arbete är bra, men att man måste ha en viss flexibilitet när nya viktiga frågor eller områden aktualiseras på grund av förändringar i omvärlden. Alla intervjuade ansåg vidare att det krävs att alla är eniga när en ny medlem ska väljas in och att ett med- lemskap bör följas av ett långsiktigt åtagande. Samtliga medlemmar be- tonade att ett medlemskap i bör vara förenat med ett finansiellt åtagande. OAS bör ha en liten flexibel organisation, dvs. en mindre basorgani- sation och aktiviteter i form av projekt. När det gäller frågan om vilken typ av alkoholinformation och opini- onsbildning som bör ske inom OAS ram framfördes många förslag. En- ligt majoriteten av de intervjuade bör OAS utveckla information som bidrar till att ett moget förhållningssätt till alkohol utvecklas, ett förhåll- ningssätt som mer handlar om måttfullhet än om berusning. En annan gemensam nämnare var att OAS bör arbeta för att öka kunskapen hos allmänheten om alkoholens verkningar på ett nyanserat och faktabetonat sätt. En utgångspunkt för OAS information ska vara att en stor majoritet av svenska folket betraktar alkoholdrycker som ett naturligt inslag i livet och använder alkohol på ett sådant sätt att det inte vållar problem. När det gäller sammansättningen var de flesta intervjuade nöjda med den sammansättning som kommittén haft men många framförde också att man bör se över vilka som ska vara med i ett permanent OAS. anser att informations- och opinionsarbete på alkoho- lområdet kommer att spela en viktig roll . Informationsinsat- ser ska inte genomföras isolerat utan integreras i ett brett samarbete och samordnas med andra aktiviteter. Arbetet måste vara långsiktigt och ut- föras i nära samarbete mellan myndigheter, branschföreträdare, forskare och andra viktiga aktörer på alkoholområdet. De erfarenheter som gjorts inom OAS-samarbetet ger god vägledning och tillräcklig grund för att föreslå att det nuvarande samarbetet permanentas. Under utredningens gång har det framstått som allt tydligare att det inte är organisationsformen i sig som är huvudfrågan utan det handlar om att formulera gemensamma kriterier och ett bra innehåll för samar- betet. Kommittén har enat sig bakom en gemensam plattform och om ett arbetssätt som gör att alla ledamöter ges ett inflytande över OAS verk- samhet. Grunden för ett framtida OAS är därmed till viss del redan lagd. En viktig fråga för utredningen har därför varit hur dagens arbetssätt ska kunna befästas och ytterligare utvecklas i en permanent organisation. Mot bakgrund av de tidigare diskussionerna inom OAS och några av intervjusvaren formulerade kommittén de kriterier som de ansåg viktiga för den framtida organisation. Dessa kriterier var följande: êDen framtida organisationen ska vara lätt att bilda. Bildandet av organisationen ska vara både politiskt, ekonomiskt och administra- tivt hanterbart. Den nya organisationen måste finnas på plats . êDen nya organisationen ska vara trovärdig i breda kretsar. Den ska inte representera något särintresse. êDen ska representera ett tydligt, jämställt och långsiktigt åtagan- de där ej statliga medlemmar ska vara jämställda med övriga med- lemmar. Oavsett organisationsform bör det statliga inflytandet över den löpande verksamheten inte vara dominerande. êDen ska ha ett ansikte utåt. êDet ska finnas tillräckligt många intressenter som är beredda att stå för baskostnaderna och dela på ansvaret för den nya organisatio- nens finansiering och verksamhet. êDen ska tillåta ett flexibelt arbetssätt. êDen ska vara ett forum för diskussion och fungera som idékälla för gemensamma eller enskilda initiativ. êDen ska möjliggöra ett samarbete med parter som står utanför den egna organisationen. êDen ska vara en sluten associationsform men inte förhindra att kret- sen vidgas vid behov. êFör att bli medlem i organisationen ska man ställa upp bakom dess gemensamma plattform. êAlla principiellt viktiga beslut måste fattas enhälligt. êEtt deltagande måste vara förenat med någon form av minimiåta- gande. Som tidigare nämnts kan ett samarbete mellan stat och näringsliv på al- koholinformationsområdet organiseras på flera sätt. har tre tänkbara alternativ utretts Alternativ 1: ideell förening. Alternativ 2: statlig delegation Alternativ 3: samarbetsavtal Syftet med följande avsnitt är att ge en beskrivning av de olika organisa- tionsalternativen. När det gäller föreningsalternativet görs även en ge- nomgång för att se om ett framtida OAS skulle kunna uppfylla de for- mella krav som ställs för att bli en förening. Beskattningsfrågan är också väsentlig för val av organisation. Kapitlet innehåller därför en redogörel- se för skattereglerna för ideella och allmännyttiga föreningar. Därefter följer ett avsnitt som redovisar hur de olika organisationsformerna svarar mot de kriterier som kommittén formulerat för sitt framtida samarbete. 5.4.1Alternativ 1 – en ideell förening När en privaträttslig form krävs för statlig verksamhet som är beroende av återkommande tilldelning av anslagsmedel ska främst formerna aktie- bolag och ideell förening användas. (Regeringens proposition 1995/96:61. bet 1995/96:LU7). I propositionen slås fast att statlig verk- samhet i första hand bör bedrivas i myndighetsform. I några fall kan det vara aktuellt att en statlig uppgift istället utförs i en privaträttslig verk- samhetsform,. t.ex. när det finns statsfinansiella eller andra skäl för sta- ten att samverka med någon annan. Men även då staten själv finansierar och driver en verksamhet kan behovet av en självständig framtoning för verksamheten utgöra skäl för att utnyttja en privaträttslig verksamhets- form. Enligt regeringen kan verksamhets-formen ideell förening övervä- gas i sådana fall där det hos en större krets finns intresse för den uppgift som skall delegeras. I OAS fall rör det sig om att det finns intresse hos en större krets att samverka kring alkoholinformation och opinionsbild- ning. Från regeringens sida betonas vikten av att staten tillsammans med övriga föreningsbildare ska ha ett avgörande inflytande i föreningen, t.ex. genom att i föreningens stadgar ta in bestämmelser om rätten att utse styrelsemedlemmar samt om hur rösträtten utövas vid förenings- möten. Utgångspunkten för en ideell förening är att årsmötet har rätten att utse styrelse etc. Verksamheten ska ges en tydlig självständighet. För att undvika alltför stora svängningar kan verksamhetsmålet för föreningen omgärdas med barriärer till skydd mot att tillfälliga opinioner genomför ändringar av verksamhetens mål.