sou · GMB3124 · 1999-01-01 00:00:00 — Av samma skäl kan beslut som innebär betydande omfördelning av resurser från en sam- hällsgrupp till en annan, inte fattas med legitimitet av oberoende experter, utan bara av valda politiker eller administratörer som är direkt ansvariga inför folkvalda befattningshavare . En kritik som ofta riktas mot dessa normativa argument är att effektivitet och omfördelning – eller värdeskapande och värde- krävande för att använda den suggestiva terminologi som används av förhandlingsforskare (och 1986) – i praktiken inte kan särskiljas. Om så vore, skulle analytiska distinktion faktiskt ha begränsad politisk betydelse. Men de två frågorna kan åtskiljas under villkor som ekonomer lyckats specificera med tillräcklig precision (Milgrom och 1992; 35-9). Huvudvillkoret kan formuleras som: inga förmögenhetseffekter (no wealth effects), vilket innebär att alla beslutsfattare betraktar varje tänkbart resultat som fullständigt likvärdigt med att få eller betala ut ett belopp i pengar, och att han eller hon har tillräckliga resurser för att kunna absorbera alla förmögenhetsminskningar som krävs för att betala för en växling från det mindre önskvärda till det mer önskvärda alternativet. När det inte finns några förmögenhetseffekter, kan värde- skapande (value creation) och värdekrävande (value claiming) behandlas som olika och åtskiljbara processer, så som förordade. Med andra ord, påverkas inte beslut om resurstilldel- ning eller om institutionella åtgärder av parternas förmögenheter, tillgångar eller förhandlingsstyrka; resultatet avgörs helt av effektiviteten. Bara beslutet om hur intäkter och kostnader skall fördelas påverkas av parternas resurser eller makt. Det är lätt att tänka sig situationer där villkoret om inga för- mögenhetseffekter inte kan uppfyllas, dvs. där det val som faktiskt görs är beroende av beslutsfattarens förmögenhet. T.ex. en fattig person eller nation har kanske inte resurser för att vidta samma åtgärder som en rikare person eller stat skulle välja. När beslutsfattarna är stora organisationer eller rika länders regeringar, är antagandet om att inga förmögenhetseffekter ska finnas emellertid rimligare. Möjligheterna ökar då att skilja mellan effektivitet och fördelningshänsyn. historia visar att en sådan åtskillnad är både möjlig och användbar. Ett slående kännetecken i integrationsprocessen är att alla viktigare strategier för ökad effektivitet – från tillkomsten av den gemen- samma marknaden till den ekonomiska och monetära unionen – åtföljdes av åtskilda omfördelningsåtgärder till förmån för de fattigare medlemsstaterna. Det handlade om Europeiska social- fonden, Europeiska investeringsbanken, fonden för regional ut- veckling, strukturfonderna och slutligen om fonden för koherens, som uttryckligen kopplar till de justeringar som den monetära unionen kräver. På detta sätt har det varit möjligt att uppnå en anmärkningsvärt hög grad av ekonomisk integration, som de rikare medlemsstaterna har särskilt intresse av, som förmånerna sprids på ett sätt som fått alla medlems- stater att delta. Jag har betonat möjligheterna att skilja mellan åtgärder för effektivitet och omfördelning därför att en sådan åtskillnad är av- görande för regleringspolitikens rättsliga legitimitet. Än en gång: Delegeringen till oberoende institutioner av viktiga befogenheter för politiskt beslutsfattande är demokratiskt försvarbart endast när det gäller effektivitetsfrågor, där tilltron till expertis och ett pro- blemlösningsinriktat beslutsfattande är viktigare än tilltron till direkt politiskt ansvar. När det gäller åtgärder för omfördelning, kan legitimitet endast garanteras genom majoritetsbeslut. Samma argument tyder på att storskaliga politiska omfördel- ningsåtgärder på europeisk nivå är uteslutna, inte bara på grund av EU:s begränsade budget (se kapitel 4) utan också på grund av omsorgen om sådana besluts demokratiska legitimitet. EU förblir, jämfört med socialpolitiken i de enskilda medlemsstaterna, en välfärdens eftersläntrare som unionen fortsätter att spela en huvudroll i utvecklingen av sociala regleringar. Denna skenbara paradox diskuteras i följande avsnitt. Effektivitet, omfördelning och demokratiunderskottet Tanken med en europeisk välfärdsstat, som på något sätt uppstår som en transnationell syntes av nationella välfärdssystem, har diskuterats upprepade gånger . Förespråkarna för den är i allmänhet motiverade av historiska jämförelser, men i synnerhet av omsorg om sociala förmåners framtid i en integrerad Europamarknad; av rädsla för att konkurrensen mellan olika natio- nella välfärdsmodeller på en i allt större utsträckning integrerad marknad skulle kunna leda till regelshopping, social dumping och avreglering. Jämförelsen görs med socialpolitikens integrativa roll för ut- veckling av nationalstaten . Historiskt sett har socialpolitiken givit ett viktigt bidrag till nationalstaters framväxt genom att den överbryggat gapet mellan stat och samhälle. Natio- nella försäkringar, socialförsäkringar, utbildning, hälsa och väl- färdstjänster samt bostadsprogram var, och är i stor utsträckning fortfarande, mäktiga symboler för nationell solidaritet. Det hävdas att den övernationella välfärdsstaten borde utgöra en lika stark demonstration av Europatäckande solidaritet. Hur realistiska är de förhoppningarna? Bör det bli en europeisk välfärdsstat eller åtminstone en sammanhängande övernationell socialpolitik? Den aktuella utvecklingen gör inga framsteg i den riktningen. Frågan är om avsaknaden av framsteg bara beror på budgetbegränsningar eller också, som antytts ovan, på djupare liggande legitimitetsproblem. Till att börja med, bör man komma ihåg att det råder om- fattande tvetydighet kring innebörden av en europeisk social- politik redan i . Avsnittet om socialpolitik – Kapitel III i fördragets tredje del – innehåller en uppräkning av ett antal sociala områden (sysselsättning, arbetsmarknadslagstiftning, arbetsvillkor, yrkesutbildning, socialförsäkringar, hälsovård och arbetarskydd, kollektiva förhandlingar och föreningsrätt) där medlemsstaterna bör ha ett nära samarbete (Artikel 118, EEC). I följande artikel uppmanas medlemsstaterna att garantera och därefter upprätthålla tillämpning av principen om att män och kvinnor skall ha lika lön för lika arbete. I samma kapitel III etablerades också Europeiska socialfonden i syfte att förbättra sysselsättningsmöjligheterna och underlätta arbetskraftens geogra- fiska och yrkesmässiga rörlighet. Den socialpolitiska bestämmelse som kan sägas vara den vik- tigaste i (socialförsäkringsbestämmelserna för migrantarbetare) återfinns inte i kapitlet om socialpolitik utan i det om personers, tjänsters och kapitals fria rörlighet. Ett av målen med den gemensamma jordbrukspolitiken, enligt artikel 39(b) i fördraget, slutligen, är att garantera rättvis levnadsstandard för den jordbrukande befolkningen, särskilt genom att öka inkomster- na för personer som ägnar sig åt jordbruk. För författarna av fördraget innebar socialpolitik alltså inte bara socialförsäkringar och fördelning av inkomster mellan individer, åtminstone för vissa löntagargrupper, utan också interregional omfördelning, delar av industri- och arbetsmarknadspolitiken (yrkesutbildning, åtgärder för att förbättra arbetskraftens rörlig- het) och social reglering (i första hand arbetarskydd och lika be- handling av män och kvinnor). Uppräkningen av vad som ligger inom socialpolitiken enligt artikel 118, och den begränsade roll som kommissionen tilldelas enligt kapitel III, visar att det social- politiska området, med det undantag som angivits ovan, ursprung- ligen ansågs ligga utanför gemenskapernas institutioners kom- petens. Kommissionens verksamhet inom det socialpolitiska området och för social reglering var i själva verket mycket liten mellan 1958 och slutet av , med miljöpolitiken som ett anmärknings- värt undantag. Som framgått i kapitel 4, finns begreppen miljö och miljöskydd inte ens med i men trots bristen på klar rättslig grund, har en miljöpolitik för EU vuxit sig stark . Europeiska enhetsakten (Single European Act, SEA) ger unionen en rad nya befogenheter på det sociala området. De huvudsakliga utvecklingslinjerna för arbetet på detta område börjar bli tydliga: de handlar om regional utveckling (nytt Kapitel V, Ekonomisk och Social koherens) och sociala regleringar (artiklarna 100a och 118a och det nya kapitlet VII, Miljö). Enligt artikel 118a om arbetarskydd, kan direktiv som tidigare krävde enhällighet i ministerrådet, nu antas av rådet genom kvalificerad majoritet och utan att det måste bevisas att de är nödvändiga för att den inre marknaden skall bli fullständig. Som tecken på de framsteg som på bara nåtts när det gäller sociala regleringar, bör vi också nämna artikel 110a(3) i Europeiska enhetsakten, som säger att kommissionen bör utgå från en hög skyddsnivå i frågor rörande hälsa och säkerhet liksom miljö- och konsumentskydd. Slutligen innehåller ett nytt stycke om konsumentskydd. Där införs kvalificerad majoritetsomröstning för de flesta miljöskyddsåtgärder. Man lägger till och med till transportsäkerhet bland gemenskapernas regleringsuppgifter. Men avtalet säger inget om de flesta områdena för traditionell social- politik. Utvecklingen visar att EU-politiken på det sociala området växer fram längs helt andra linjer än de som följs av medlems- staterna. Nationella historiska traditioner har givit upphov till ett finmaskigt nät av välfärdsinstitutioner som omfattar de flesta medborgare från vaggan till graven, medan Europeiska gemen- skaperna förblir, och troligen kommer att fortsätta att vara en välfärdens eftersläntrare. När det gäller sociala regleringar har, som vi sett i kapitel 4, framstegen emellertid varit så anmärknings- värda att vissa införda direktiv till och med går längre i skyddsnivåer än de mest avancerade nationella systemen. Här kan man invända att den imponerande ökningen av anslagen för regional omfördelning visar att en europeisk socialpolitik inte helt saknas. Det är emellertid inte givet, att regional omfördelning skall betraktas som ett social- politiskt instrument snarare än som en extraförmån för att stimulera medlemsstaterna att gå med på vissa effektivitetshöjande åtgärder. Problemet med den första tolkningen är att det finns en viktig distinktion mellan att minska skillnaderna mellan individer (socialpolitikens främsta uppgift) och minska olikheter mellan regioner. Eftersom de flesta regioner innehåller en blandning av rika och fattiga människor, kan ett program som syftar till omför- delning av resurser till en region där genomsnittinkomsten är låg, kanske bara leda till att skattesatsen sänks. De som främst gynnas av programmet blir då de rika i fattiga regioner (Musgrave och Musgrave 1976). Problemet med att försöka förbättra individers inkomster genom omfördelning på regional nivå är särskilt svåra i federala eller kvasifederala system (Majone 1993). Till och med i , där den federala regeringen betalar tre fjärdedelar av kost- naderna för välfärdsinsatser, framhärdar delstaterna i att ange behovsstandard och bidragsnivåer. Som en följd av det, är nivå- skillnaderna i de olika delstaternas välfärdssystem stora; till och med större än skillnaderna i lönenivåer eller levnadskostnader (och 1990). Även i är regeringarna i den södra delen, med i spetsen, motståndare till individua- liserade transfereringar av EU-medel. Avslutningsvis har varje demokrati sedan industrialiseringens gryning ställts inför den stora kompromissen mellan ekonomisk effektivitet och rättvisare fördelning av nationalprodukten. Dagens socialpolitik är resultatet av forna strider om hur den nationella produktionen skall fördelas. De mycket svåra värderingar som av- gör den lämpliga balansen mellan effektivitet och rättvisa som socialpolitiken uttrycker, kan bara legitimeras inom relativt homo- gena samhällen. Det är svårt att se hur beslut om allmänt godtag- bara nivåer för omfördelning av inkomster skulle kunna fattas centralt i ett samfund av nationer vars ekonomiska utvecklings- nivåer och politiska och rättsliga traditioner är så olika och där majoritetsprinciper bara kan spela en begränsad roll. En mer aktiv roll för EU i omfördelning av inkomsterna skulle därför inte minska unionens demokratiska underskott, som många skulle vilja tro, utan i stället förvärra det. Slutsats: att förena oberoende med ansvar Icke-majoritetsinstitutioner kommer med nödvändighet att spela en allt viktigare roll i . Ökningen av antalet regleringsmyn- digheter på nationell nivå och i EU är ett klart tecken på denna trend, men lika talande är ökningen av rättsliga prövningar och domstolarnas allt viktigare roll i den politiska beslutsprocessen. Domstolarna ser sin policyskapande roll växa, därför att allmän- heten betraktar dem som garanter för rättsligt förankrande likaväl som för procedurmässiga demokratiska ideal, när väljarnas möjlig- het att utkräva ansvar inom traditionella regeringsområden före- faller vara på tillbakagång (Volcansek 1992). På samma sätt har tillväxten av antalet oberoende myndigheter underlättats av den vitt spridda uppfattningen att regeringsmakten är för koncentre- rad, att offentlig politik saknar trovärdighet och att resultatansvar inte är tillräckligt utvecklat inom den offentliga sektorn. I land efter land har väljarna uttryckt sitt motstånd mot en okontrollerad tillväxt av välfärdsstaten och därmed ifrågasatt legimiteten hos en demokratimodell som förvandlat politik till ett nollsummespel mellan omfördelningskoalitioner. Det som majori- teten av väljarna verkar vilja se, är emellertid inte statens allmänna reträtt utan snarare en ny definition av dess funktion och arbetssätt – större transparens och mer ansvar, större vikt vid effektivitet och en tydligare åtskillnad mellan policies och politik. På grund av att de står vid sidan av partipolitik, har expertkunskap och är för- pliktigade till ett problemlösande beslutsfattande, kan oberoende regleringsmyndigheter och andra specialorgan förefalla bättre rustade att tillgodose väljarnas nya krav än vad myndigheter är som lyder direkt under en regering. Reglerarna kan, till skillnad från domarkåren, emellertid inte stödja sig på en fast grundad legitimitet. Regleringsorgan tenderar att betraktas som konstitutionella anomalier i länder där delegering av statsmakt till fristående institutioner ses som ett allvarligt hot mot demokratin, parlamentets överhöghet och den heliga princip som säger att offentlig politik bara ska föras av personer som är direkt ansvariga inför väljarna. Dessa traditionella principer an- vänds för att rättfärdiga ministerinblandning i myndigheters be- slutsfattande och för att behålla betydande regleringsmakt hos regeringsmyndigheter. Mot dessa försök att etablera politisk kontroll genom medel som strider mot myndigheternas existensberättigande, måste vi på nytt hävda ett av de centrala temana för denna bok: Reglerings- legitimitetens grundproblem i är inte att det finns för mycket oberoende, utan i stället det ständigt närvarande hotet om politiskt motiverade ingripanden. Större oberoende borde åtföljas av större ansvar. I detta sammanhang bör man erinra sig erfarenheterna från förstatligade industrier. Som nämndes i kapitel 1, ledde ministeri- ernas detaljerade ingripanden i de statliga företagsledarnas besluts- fattande (vanligen på informella och till och med hemliga vägar) till att ansvaret blev närmast försumbart. Vem kunde hållas an- svarig, om det var oklart om ansvaret för besluten låg hos före- tagsledarna eller hos regeringen, och om de många och luddiga målen med förstatligandet gjorde det omöjligt att ange klara kriterier för utvärdering? Faran är att de maktbefogenheter som regeringar har över myndigheter kan missbrukas så att ämbetsmännen (the regulators) utsätts för påtryckningar av samma slag som de som drabbade förstatligade företags ledare (1989). Den verkliga frågan är därför hur myndigheters oberoende och ansvar inför allmänheten kan göras till värden som kompletterar och förstärker varandra i stället för att vara varandras motsatser. Våra argument, och sekelgammal erfarenhet av amerikanska regle- ringsförhålladen, tyder på att oberoende och ansvar kan förenas genom en kombination av kontrollmekanismer snarare än genom tillsyn utövad från någon fast plats i det politiska spektrumet. och avgränsade stadgeenliga mål för att ge tydliga normer för verksamheten, krav på motivering av beslut och transparens som underlättar rättslig prövning och allmänhetens medverkan/insyn; rättsliga procedurregler som garanterar rättvisa mellan reglerings- beslutens oundvikliga vinnare och förlorare och professionalism att stå emot yttre påverkan och minska riskerna för godtyckligt bruk av myndigheters maktutövning. När ett sådant flerkontroll- system fungerar väl är det, som (1987) påpekat, ingen som kontrollerar en myndighet, men myndigheten är ändå under kontroll. Då har problemen med regleringslegitimitet till stor del lösts. Giandomenico Majone är professor vid , , . Han har varit gästprofessor vid bl.a. J.F. vid i , , samt vid Wissenschaftszentrum i . Hans forskning har bl.a. gällt teorier kring beslutsfattande och ekono- misk och social reglering. Ackerman, B.A. and , W.T. (1981) Clean Coal, , (CT): . (1995) Regulating Business by Independent Commissions, (): . (1956) A Preface to Democratic Theory, Chicxago: . Dehousse, R., Joerges, C., Majone, G., Snyder, F. And Everson, E. (1992) Europe after 1992: new regulatory strategies EUI Working Paper, 92/31. Dehousse, R. (1995) Institutional reform in Community: are there alternatives to the majoritarian avenue? : , EUI Working Paper, , RSC 95/3. Edley, C.F. (1990) Administrative : Rethinking Judicial Control of Bureaucracy, (CT): . (1988) Community , An Introduction to the Constitutional and Administrative of Community (2nd edition) : Clarendon Press. Lax, P.A. and , J.K. (1986) The Manager as Negotiator: Bargaining for Cooperation and Competitive Gain, : . Lijphart, A. (1984) Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-one Countries. (CT): . Lejphart, A. (1991) Majority rule in theory and practice: the tenacity of a flawed paradigm, 129/1991: 483-93. Lijphart, A., Rogowski, R. And Weaver, R.K. (1993) Separation of powers and cleavage management, in Weaver and Rockman (eds) Do Institutions Matter?, (DC), The Brookings Litan, R.E. and Nordhaus, W.D. (1983) Reforming Federal Regulation, (CT) . Majone, G. (1993) Community between social policy and social regulation, 31, 2: 153-70. Milgrom, P. and , J. (1992) Economics, Organizations and Management, Englewood : . (1987) Interests, institutions and positive theory: the politics of the NLRB, Studies in American Political Development 2: 236- 99. Mueller, D. (1989) Public Choice II, : Musgrave, R.A. and Musgrave, P.B. (1976) in Theory and Practice (2nd edition), : Mc . Jr (1975) Formal records and informal rule-making, 85: 38-88. and , M.C. (1990) Welfare Magnets, (DC): . Prosser, T. (1989) Regulation of privatized interprises: institutions and procedures, in Hancher and (eds) Capitalism, Culture and Economic Regulation, : Claredon Press. Rose-Ackerman, S. (1992) Rethinking the Progressive Agenda: the Reform of the American , : . (1988) Who Guards the Guardians? (GA): . (1992) The giving-reasons requirement, : , 180-220. Spitz, E. (1984) Majority Rule, Chatham (NJ): Chatham Publishers. Sunstein, C.R. (1987) Constitutionalism after the New , 101: 4221-510. Sunstein, C.R. (1990) After the Rights Revolution: Reconceiving the , (MA): . (1991) Community and the state: Assumptions, theories and propositions, Review of International Studies 17, 2: 34-47. (1988) Les autorités administratives indépendantes: histoire d´une institution, in Colliard and Timsit (eds) Les autorités administratives indépendantes, : Presses de . Vaubel, R. (1995) The Centralization of Western Europe, : , IEA Paper 127. (1991) The regulation game, in Veljanovski (ed) Regulators and the Market, : . Volcansek, M.L. (1992) Judicial policies and policy-making in Western Europe, special issue of Western European Politics 15, 3. (1992) After : Community legitimacy in post-1992 Europe in (ed) Singular Europe, : . (1967) [1896] A new principle of just taxation in Musgrave and Peacock (eds) Classies in the Theory of , : . Texten är hämtad från Giandomenico, Majone (1966) Regulating Europe, s. 284-301. Svensk översättning: , Språkbruket, Välfärdsstaten, den ekonomiska integrationen och demokratin ABSTRACT Artikeln granskar de europeiska välfärdsstaternas svårigheter under den europeiska ekonomiska integrationen. Av erfarenheterna från territoriella områden i ekonomiskt integrerade federala stater att döma, tycks en slutsats vara att ekonomisk konkurrens förhindrar välfärdsstaters regleringar som lägger olika stora bördor på kapitalinkomster och rörliga företag, och att effektiv välfärdspolitik är beroende av centralregeringarnas makt. Det skulle därför tyda på att socialpolitiken behöver europeiseras. På europeisk nivå hindras välfärdsstaternas politik inte bara av det europeiska demokratiunderskottet utan också av djupt rotade konflikter mellan medlemsstaternas ekonomiska intressen och av välfärdsstaternas vitt skilda strukturella kännetecknen. Artikeln granskar också vad denna konstellation betyder för den demokra- tiska legitimiteten. I det avslutande avsnittet fokuseras de natio- nella socialpolitiska valmöjligheter som fortfarande kan finnas och europeiska strategier som kan tänkas minska den ekonomiska konkurrensen mellan välfärdsstaterna. De europeiska välfärdsstaternas nuvarande svårigheter sägs ofta bero på ekonomisk globalisering, dvs. den världsomfattande integreringen av kapital-, varu- och tjänstemarknaderna, som har upphävt den nationella kontrollen över gränsöverskridande eko- VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN nomiska transaktioner och som därför utsätter nationella produ- center för världsomfattande konkurrens. Sanningen är emellertid att globalisering i ordets egentliga mening är fullt genomförd bara för spekulativa kapitaltransaktioner. Det är visserligen sant att den internationella konkurrensen har intensifierats även på alla andra ekonomiska verksamhetsområden och att företagen har mycket bredare möjligheter att flytta sin tillverkning mellan länderna i världen. Men inte ens under och liberala regler, har regeringarna helt avsagt sig möjligheterna till gränskontroll och världshandelns frihet kringgärdas fortfarande av ett stort antal tullar, kvoter, frivilliga restriktioner och murar av andra slag. Allt detta är annorlunda inom EU, där nationella regeringar delegerat kontrollen över de externa handelsförbindelserna till unionen och faktiskt avhänt sig gränskontrollen över ekonomiska transaktioner inom den inre europeiska marknaden. Företagen är därför garanterade att deras tillträde till hemmamarknaden inte riskeras när man flyttar tillverkning mellan länder inom . Det oundvikliga trycket på de europeiska välfärdsstaterna kommer därför från regleringskonkurrensen inom unionen och den frustration som demokratiska regeringar i känner har sitt ursprung främst i det faktum att utbudet av tänkbara policyval kringskurits på nationell nivå, som policyskapandet på europeisk nivå fortfarande saknar demokratisk legitimitet. Jag börjar med att granska denna sista fråga. Allmänhetens oro över det demokratiska underskottet i EU är ett nytt fenomen. Det började uppmärksammas i samband med mot- sättningarna som ledde till folkomröstningarna om Maastricht- avtalet i och , och upphöjdes till rang av grund- läggande konstitutionell fråga genom den tyska federala grundlags- domstolens Maastrichtbeslut. Om frågan betraktas utifrån demo- kratisk teorisynpunkt är debatten emellertid bristfällig eftersom den handlar om det demokratiska underskottet inom Europeiska unionen, i stället för om det demokratiska underskottet i .