sou · GMB386 · 1999-01-01 00:00:00 — Bortsett från medlemsavgifter på sammanlagt är all verksamhet finansierad genom anslag från Sida. Inför varje budgetår inkommer ÖEK med en anslagsframställan där den allmänna inriktningen av kommande års verksamhet presenteras. Anslaget utbetalas därefter från Sida. 6YHQVN 5\VND VDPDUEHWVSURMHNWHW ger det svenska ett förvaltningsstöd till de ryska ekonomi- och finansminsterierna. Insatserna är koncentre- rade till fem områden: det statliga betalningssystemet, statsskuldför- valtning, statlig revision, skattelagstiftning och uppbörd samt upp- byggandet av ett system för auktorisation och utbildning av revisorer. Samarbetet baseras på överenskommelser med de ryska ministerierna där riktlinjerna dras upp för . Organisatoriskt är projektet en del av . Tre per- soner arbetar från med administration, planering och sam- ordning av insatserna. Projektet har också ett permanent kontor i bemannat med den svenska projektledaren och en handläggare. I det direkta arbetet i olika delprojekt engageras personal från olika myndigheter som exempelvis , , och . Beslut om den övergripande in- riktningen av projektet tas i en styrgrupp med företrädare för Finans- departementet, , , Riksrevisons- verket, och Sida. Beslut om de enskilda projekten fattas dock av projektledaren. Kostnaderna för projektet ligger på ca 8 miljoner . Pengarna kommer från anslag för sam- arbetet med och betalas ut som ett ramanslag, baserat på en detaljerad anslagsframställan. Trots att de sex verksamheter kommittén studerat representerar vitt skilda områden inom statsförvaltningen och trots att de har valt mycket olikartade sätt att organisera verksamheten, är det ändå tydligt att det finns flera gemensamma erfarenheter som är intressanta att notera. (Q JHPHQVDP SUREOHPELOG Utvecklingssamarbetet har efter en trevande inledning utvecklats posi- tivt och insatserna har också ökat i samtliga de verksamheter som vi studerat. Engagemanget från samarbetsländerna är stort och man arbetar med att lösgöra sig från sitt gamla arv. Omvandlings- processen är genomgripande och berör alla delar av samhället och den går dessutom snabbt. Det är ofrånkomligt att en sådan omvandling också innehåller problem och hinder av skilda slag. Vi har kunnat notera några hinder som påverkar utvecklingssamarbetet och som dess- utom är generella för alla de områden vi studerat och som vi känner igen även från rättsväsendet. Samarbete bygger inte bara på att parterna har gemensamma ut- gångspunkter. Det krävs också på ett mer praktiskt plan att man kan bygga upp fungerade personliga relationer för att få kontinuitet i arbe- tet. Under dessa inledande år av samarbetet har samarbetsländerna, till följd av bl.a. den parlamentariska situationen, haft ett antal regerings- ombildningar och därmed personförändringar på ministerposterna. Likaså har ett antal förändringar skett när det gäller myndighetschefer. Självfallet måste ett samarbete stå på egna ben och ha en sådan stadga att det lever vidare även om olika nyckelpersoner slutar, men det är onekligen ett problem för kontinuiteten och tempot i samarbetet när förändringarna sker alltför ofta. Ett annat problem är den starkt centraliserade, hierarkiska och kon- trollerande förvaltningstraditionen. Det gamla sovjetsystemet byggde på att en mycket stor del av besluten togs i . Ett sådant system leder ofelbart till effektivitetsförluster, men ännu viktigare är kanske de negativa effekterna på arbetsorganisationen och medarbetarnas vilja och förmåga att ta initiativ och ansvar. Det centralistiska arvet, som samarbetsländerna arbetar aktivt för att komma till rätta med, får flera negativa återverkningar på samarbetet. Rent praktiskt tar det både tid och kraft att få fram ett beslut, om även mycket triviala frågor skall be- dömas av den högste chefen. Effektförluster uppstår när frågor faller mellan stolar. Ovilja eller oförmåga att ta eget ansvar leder ibland till att frågor går i stå. Om det saknas tydliga instruktioner från högre ort, kan det ibland vara svårt att få ett helhjärtat lokalt och regionalt stöd för olika aktiviteter. Ett tredje problem är det stora behovet av samordning som i sin tur är en följd av den stora mängden aktörer. Det är inte bara som vill stödja den angelägna utvecklingen i samarbetsländerna. Flertalet Västeuropeiska länder, EU, , – alla vill hjälpa till, vilket bl.a. leder till samordningsproblem och överlappande aktiviteter. Problemen med många aktörer är i sannolikt störst för mottagarlän- derna eftersom samarbete är något som tar tid och kraft från en redan ansträngd statsförvaltning. /|VQLQJDUQD OLNDUWDGH En viktig gemensam nämnare för de myndigheter vi studerat är att de har en solid bas för sitt engagemang genom överenskommelser i en eller annan form med samarbetslandet. ·Inom kärnkraftsområdet har man mycket precisa anvisningar för arbetet baserat på den säkerhetsstudie som gjordes gemensamt mellan och . Man har dessutom ett omfattande inter- nationellt samarbete med ett övergripande regelverk att falla tillbaka på. Uppföljning sker kontinuerligt av internationella kontrollorgan. Via de internationella organ som finns inom kärnkraftsområdet har man dessutom gjort en tydlig arbetsfördelning på givarsidan vilket innebär att , dvs. SIP, ensamt ansvarar för . ·Naturvårdsverkets arbete baseras på internationella konventioner, bilaterala avtal och en mycket tydlig intern projektpolicy. förs bilaterala uppföljningsdiskussioner av insatserna. Samord- ningen av insatserna med andra givare förutsätts ske av sam- arbetslandet men man för en kontinuerlig dialog i dessa frågor. ·Tullverket skapade sin egen struktur genom de avtal som träffats med den lettiska regeringen. Uppföljningen sker genom regelbundna möten mellan lettiske skatteministern och generaltulldirektören. Samordningen med andra givare har skrivits in i avtalen. I praktiken har detta medfört att GTS koncentrerat alla sina insatser på utbild- ningssidan och avstått från andra engagemang. ·Det svensk-ryska samarbetsprojektet är förankrat på ministernivå både i och . De årliga överenskommelserna lägger fast en tydlig plan för insatserna. Den lokala närvaron i form av det svenska kontoret i har skapat värdefulla vardagskontakter, inte minst när det gäller samordningen med andra givare. Även om den formella ramen ser lite olika ut i de olika fallen, har man utvecklat en detaljerad och tydlig plan som är förankrad på politisk nivå i samarbetslandet. Detta har gett en stadga och kontinuitet åt sam- arbetet som har varit helt nödvändig för framgång. Det ger legitimitet för att ställa krav och det öppnar dörrarna på lägre nivåer i den hierar- kiska statsförvaltningen. Det gör att projekten kan drivas vidare utan tempoförluster, även om ledande befattningshavare slutar och ersätts med nya. Förutsättningarna för en samordning med andra givare ökar dessutom om samarbetet har fastare former. Med den tydliga formella ram som man har givit samarbetet har man alltså på ett rimligt sätt lyckats bemästra de problem som finns. 2UJDQLVDWLRQ RFK ILQDQVLHULQJ KlQJHU LKRS Eftersom kommittén har i uppdrag bl.a. att föreslå en långsiktig lösning på organisationen har det varit av särskilt intresse att studera hur andra myndigheter har byggt upp sitt utvecklingssamarbete. I det samman- hanget måste också finansieringen vägas in eftersom de ekonomiska förutsättningarna så tydligt påverkar organisationsstrukturen. SNV, SIP, GTS, ÖEK och det Svensk-Ryska samarbetsprojektet har samtliga fått anslag som täcker . SCB b ygger sin verk- samhet på en mer affärsmässig grund, vilket innebär att man träffar avtal med Sida om varje enskilt projekt. Så gott som samtliga projekt sträcker sig dock och då sker också årliga avstämningar av projekten mellan SCB och Sida. I praktiken har alltså SCB en god överblick över intäkterna för och därmed också en rimlig planeringshorisont. Även om tekniken för att ersätta myndigheterna för deras kostnader skiljer sig åt, är ett gemensamt drag att myndigheterna har en plane- ringshorisont och en tryggad finansiering som sträcker sig över åt- minstone . I dessa anslag ligger också ersättning för administra- tions-, projektlednings- och samordningskostnader. Denna ersättning varierar något, men nivåer på av de totala kostnaderna är vanliga. Med en tryggad planeringshorisont och finansiering har myndig- heterna kunnat bygga upp en mera långsiktig projektorganisation för att hantera samarbetet. Även om det finns skillnader i uppläggningen går det ändå att spåra vissa gemensamma drag. , och det Svensk-Ryska samarbets- projektet har byggt upp en särskild projektorganisation som över- gripande håller samman arbetet, samordnar och sköter kontakterna med mottagarländerna, utvecklar strategier och driver samarbetet framåt. De konkreta insatserna i olika delprojekt genomförs dock av övriga enheter inom myndigheterna. Eftersom det Svensk-Ryska samarbetsprojektet spänner över ett brett område med flera myndigheter inblandade (samt- liga myndigheter ligger dock under ) har man funnit det mest ändamålsenligt att placera projektorganisationen på . Principiellt är det dock ingen skillnad på själva uppläggningen. SIP är avvikande såtillvida att man har b yggt upp en särskild organisation som inte bara leder och administrerar utvecklingssam- arbetet. SIP är också i högsta grad operativt inblandat i att driva arbetet på plats i . övriga enheter är alltså inte alls är engagerade. Denna uppdelning är en direkt följd av att SKI som kontrollmyndighet anser att det inte är förenligt med verksamheten att också gå in i drift, projektledning och upphandling av . 4.3Finns det några typiska modeller? När kommittén har valt att studera de sex verksamheter som beskrivits ovan har vi enbart haft utgångspunkten att få ett allsidigt underlag för att kunna bedöma hur en organisation för rättsområdets insatser skulle kunna se ut. Vi har därvidlag inte beaktat huruvida just dessa sex verk- samheter har ett arbetssätt som kan anses vara representativt eller ej för det svenska utvecklingssamarbetet i stort. Vad man kan konstatera är att det finns betydande variationer såväl vad avser organisation som finansieringsmodeller. I stor utsträckning synes skillnaderna vara histo- riskt betingade. När utvecklingssamarbetet med inleddes hade inte Sida sin nuvarande organisation. En stor del av den verksamhet som leds av Sida-Öst sköttes av en egen myndighet (BITS). En betydande del av det utvecklingssam- arbete som bedrevs av olika myndigheter var också inledningsvis finansierat direkt från de olika fackdepartementen eller från UD. avvecklades BITS och verksamheten övergick i det nybildade Sida-Öst. Fackdepartementen avsatte inte längre egna medel till utvecklingssamarbetet utan myndigheternas finansiering kanaliserades nu via Sida eller UD. och (dvs. SIP) är exempel på myndigheter som ursprungligen var finansierade via de egna fackdepartementens budgetar men som får sina anslag via Sida. och det Svensk-Ryska samarbetsprojektet under är exem- pel på myndigheter som fått sina anslag via UD. SCB har fått sina uppdrag och därmed också finansieringen direkt från Sida. De olika finansiärerna har haft en olikartad syn på hur finansie- ringen skall läggas upp vilket är en viktig förklaring till de skillnader vi nu ser. En annan förklaring är naturligtvis de olika förutsättningar som gäller inom respektive område. En generell iakttagelse är att Sida vanligen har en mer affärs- mässig relation till de myndigheter som engageras i utveck- lingssamarbetet. SCB är därför ett bra exempel hur Sida vanligen arbetar med de svenska myndigheter och företag som är engagerade i biståndsprojekt och utvecklingssamarbete. I den information som Sida tillhandahåller till svenska parter (bilaga 2) beskrivs den arbetsmodell som Sida vanligen tillämpar i Östsamarbetet. Kommittén har för sin del nöjt sig med att konstatera att det uppen- bart finns olika modeller för att finansiera olika myndigheters utveck- lingssamarbete med . Vi har inte funnit att det finns några principiella hinder för att välja den ena eller andra modellen. Vår utgångspunkt har därför varit att hitta en modell som är avpassad till de förutsättningar som finns för rättsområdet. 5 Slutsatser och förslag Med det nya samarbetsprogrammet för (prop. 1997/97:70) tar regeringen ett nytt steg i utvecklingssamarbetet med . För den del av samarbetet som avser rättsom- rådet innebär beslut med anledning av propositionen en be- tydande ambitionshöjning. Detta bekräftas också i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1997/98:150) där regeringen uttryckligen säger att utvecklingssamarbetet inom rättsområdet skall intensifieras. Detta får konsekvenser för rättsväsendets insatser, såväl avseende volym och inriktning som arbetssätt och organisation. 5lWWVYlVHQGHWV LQVDWVHU PnVWH |ND Regeringen säger mycket tydligt att rättsområdet, och därmed också rättsväsendets insatser, skall prioriteras under den kommande treårs- perioden. Den starka betoningen av Europaperspektivet pekar i samma riktning. Regeringen säger bl.a. I allt samarbete med kandidatländerna skall högsta prioritet ges till insatser som underlättar integrationspro- cessen i EU. Eftersom rättsväsendets insatser i sin helhet ligger inom detta högprioriterade område är det kommitténs tolkning att regeringen förväntar sig en märkbar ökning . Detta har också varit utgångspunkten för kommitténs förslag. Kommittén ser inga ekonomiska hinder för en kraftig expansion av insatserna på rättsområdet. Nuvarande aktivitetsnivå inom rättsväsen- det uppgår till vilket är en ringa del av de sammanlagt som är anvisade i stats- budgeten för utvecklingssamarbete med . Även med en flerdubbling av insatserna inom rättsväsendet ser kommittén inte några problem att skapa det ekonomiska utrymmet inom den an- visade totalramen. Restriktionerna är i stället organisatoriska, perso- nella och kompetensmässiga. 42 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ 'H EDOWLVND VWDWHUQD KDU K|JVW SULRULWHW Den grundläggande inriktningen i propositionen som helhet är att de svenska insatserna skall inriktas på att underlätta den förestående EU- utvidgningen och särskilt bidra till att , , och blir medlemmar, samt att och skall integreras närmare i de europeiska samarbetsstrukturerna. Just när det gäller rättsområdet pekar dock regeringen särskilt ut behovet av ett fördjupat samarbete med , och . För rättsväsendets del betyder detta att man skall fortsätta på den redan inslagna linjen, och kommitténs förslag syftar också till att i första hand prioritera dessa länder. Det svenska samarbetet med , och bör också kunna utvecklas om efterfrågan och resurser finns, men det finns inte utrymme för någon mer heltäckande insats i dessa länder. Kom- mitténs bedömning är att det svenska rättsväsendet inte har en till- räcklig kapacitet, personellt och kompetensmässigt, för att under den nu aktuella programperioden klara av omfattande engagemang utöver de baltiska staterna. 5lWWVYlVHQGHWV LQVDWVHU VNDOO YDUD VDPPDQKnOOQD Som framgått av den tidigare redovisningen har rättsväsendets insatser skett myndighetsvis och de har i regel dessutom varit förhållan- devis små och utspridda. har heller inte spelat någon aktiv roll när det gäller konkreta insatser i mottagarländerna. Det helhetsperspektiv som regeringen vill åstadkomma när det gäller de svenska insatserna inom rättsområdet är enligt kommitténs be- dömning en nödvändig förutsättning för ett bra resultat och det har också varit utgångspunkten för våra förslag. Kommittén vill dock be- tona att helhetsperspektivet måste anläggas på de samlade insatserna i respektive land. Enligt kommitténs bedömning är det framför allt tre frågor som är viktiga för att åstadkomma ett helhetsperspektiv på rättsväsendets in- satser, och detta har också varit utgångspunkten för våra förslag: ·För det första måste Regeringen, framför allt genom Justitie- departementet, spela en ledande roll i samarbetet och ta ett aktivt ansvar för hur det operativa arbetet fungerar och samordnas. Ingen av myndigheterna kan rimligen förväntas ta ansvar för något annat än det egna kompetensområdet. Ansvaret för helheten faller på såsom den enda aktören som ansvarar också för lagstiftning och utvecklingen av rättssystemet. 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ 43 ·För det andra måste en samlad bedömning av verksamhet och finan- siering göras. Det krävs alltså någon form av övergripande organi- sation som är gemensam för hela rättsväsendet. ·För det tredje måste också finansieringen vara samordnad. har polisen erhållit sina anslag från UD medan de övriga myndig- heterna finansierats via Sida. Regeringen aviserar i propositionen en förändring av handläggningen för en del av det säkerhetsfrämjande stödet. Kommittén har utgått från att denna förändring kommer att innebära att Sida kommer att ansvara även för det utvecklingssamarbete som hanteras av polisen. (Q W\GOLJ UDP NUlYV I|U DWW XWYHFNOLQJVVDPDUEHWHW VNDOO NXQQD EHGULYDV HIIHNWLYW En av de viktigaste förutsättningarna för ett framgångsrikt samarbete är att det finns en tydlig, och med mottagarländerna gemensam, ram för insatserna. Detta framgick mycket klart när kommittén studerade hur andra myndigheter organiserat sitt arbete (se kapitel 4 samt bilagor). Hur denna ram är konstruerad spelar mindre roll. I vissa fall handlar det om internationella konventioner eller andra gemensamma åtagan- den, i andra fall handlar det om bilaterala överenskommelser. Det vik- tiga är emellertid att det finns en tydlig formell ram som är förankrad på politisk nivå både hos givare och mottagare. Avsaknaden av en sådan formell ram är sannolikt den viktigaste orsaken till att rätts- väsendets insatser varit alltför fragmentariska. Med undantag för , som byggt sina insatser på kartläggning av hur fängelserna i de baltiska staterna uppfyller internationella konventioner, saknar de övriga myndigheterna en entydig och klar agenda för sina insatser. Detta har bl.a. resulterat att insatserna ofta haft formen av relativt avgränsade projekt på lokal och regional nivå i samarbetsländerna. Kommittén konstaterar att uppdraget för rättsväsendets myndigheter inte har varit tillräckligt väl definierat. Ännu tydligare blir bristen på struktur när man ser till helheten. Kommitténs bedömning är att rätts- väsendet måste få en väsentligt bättre vägledning för sitt arbete . Det krävs helt enkelt en mycket tyd- ligare politisk förankring av samarbetet, och detta är också den mest centrala delen av det förslag kommittén lägger. Kommittén menar dessutom att förutsättningarna för att åstad- komma en sådan politisk förankring av samarbetet under program- perioden är goda. I grunden har vi ett gemensamt intresse med ansö- 44 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ karländerna att de så snabbt som möjligt blir medlemmar i samt att rättssäkerheten ökar och brottsligheten minskar. För att åstadkomma detta krävs förändringar i ansökarländernas rättssystem, vilka också är nödvändiga för att åstadkomma ekonomisk och demokratisk utveck- ling. Den gemensamma måttstocken för detta arbete är och de rättsprinciper som ligger till grund för unionen. Med denna gemensamma grund bör det vara möjligt att relativt snabbt komma fram till vilka konkreta insatser vi kan göra från svensk sida för att underlätta ansökarländernas anslutning till EU. 0nOHW lU UHJXOMlUW VDPDUEHWH Regeringen säger mycket tydligt att det långsiktiga målet är att bygga upp ett reguljärt grannlandssamarbete på alla nivåer. Denna målsättning ställer enligt kommitténs bedömning särskilda krav på organisationen både . De insatser och det stöd som utgår måste vara organiserat på ett sådant sätt att de främjar bestående kontakter och ett reguljärt samarbete. Kommitténs förslag avseende organisation och finansiering är utformat med dessa förutsättningar. 6YHULJH PnVWH VSHOD HQ DNWLY UROO L 3KDUH har Phare inte genomfört några direkta insatser inom tredje pelarområdet. Man befinner sig fortfarande på ett förberedande stadium med olika förstudier och fact finding missions. I dessa förberedelser är ett antal svenska tjänstemän från rättsväsendet involverade. Utgångspunkten för kommitténs förslag är att måste öka sitt engagemang i Phare, dels därför att vi faktiskt är delansvariga för verk- samheten, dels därför att vi har en möjlighet att få en del av de svenska insatser som pågår, samordnade med och finansierade via Phare. Svenska experter från rättsväsendet måste alltså i större omfattning engageras i olika Phareprojekt. Kommittén lägger inget konkret förslag om hur detta skall gå till utan menar att samordningen måste ske löpande när man bedömer varje enskild insats. Om det finns möjlighet till samordning, måste som huvudregel Pharemedverkan föredras framför bilaterala insatser. 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ 45 Med hänvisning till att förberedelsearbetet inför medlemskapsför- handlingarna nu måste intensifieras bör Regeringen genom Justitie- departementet omgående ta initiativ till överläggningar på politisk nivå med vart och ett av länderna , och , samt i tillämpliga delar också , i syfte att utarbeta ett bilateralt ramverk för utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Arbetet med att ta fram ett sådant ramverk delas in i tre faser. En kontakt tas på politisk nivå med samarbetsländerna för att efter- höra deras intresse av ett mer omfattande samarbete på rättsområdet. Om intresset är ömsesidigt, bör ett beredningsarbete startas omgåen- de och det bör kunna vara avslutat . ·Myndighetsrepresentanter från och respektive samar- betsland inom polis, kriminalvård, domstols- och åklagarväsende utarbetar handlingsplaner för insatserna . ·Tjänstemän från respektive departement bör diskutera samarbete på lagstiftningsområdet och ägna särskild uppmärksamhet åt att de svenska insatserna bildar en helhet som tar hänsyn till hela rättskedjan. ·I beredningsarbetet ingår att bedöma hur de svenska insatserna kan samordnas med andra givarländer och vad som bör skötas genom Phare eller andra källor. ·För att säkerställa att de förslag som arbetas fram också kan finansieras måste Sida delta i beredningsarbetet. Baserat på det underlag som arbetats fram träffas en bilateral över- enskommelse på regeringsnivå för hur utvecklingssamarbetet skall bedrivas . I allt utvecklingssamarbete måste en viktig utgångspunkt naturligtvis vara samarbetslandets behov och önskan att samarbeta med eftersom det finns många aktörer. Man skulle då kunna göra det enkelt för sig genom att konstatera att de hittillsvarande svenska insatserna kunde tänkas vara en spegling av detta. Sambanden är dock mera 46 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ komplicerade än så. Utvecklingssamarbete är framför allt ett samspel, där också givaren ibland måste agera snarare än bara reagera. Kommittén anser därför att bör ta ett initiativ till en ökning av samarbetet. Med kommitténs förslag att ge samarbetet en fastare form anser vi att det finns stora möjligheter att nå ett bra resultat i enlighet med de allmänna överväganden som redovisats i föregående avsnitt. Kommittén är medveten om att kan uppfattas som för att utarbeta kompletta överenskommelser. Det viktiga är i och för sig inte huruvida arbetet tar tre eller . Vad som är viktigt att markera är dock att arbetet måste bedrivas skyndsamt. An- slutningsförhandlingarna ligger trots allt nära i tiden och det kommer att krävas stora ansträngningar från de baltiska staterna för att hinna med de nödvändiga anpassningarna av sina rättssystem. Det förtjänar också att påpekas att utvecklingssamarbetet knappast börjar från noll. Redan nu har rättsväsendet ett antal pågående projekt, och det handlar inte i första hand om att förändra dessa utan snarare om att fylla igen de luckor som finns i samarbetet så att insatserna skapar en helhet. Arbetet skall alltså enligt kommitténs förslag resultera i en överenskommelse på regeringsnivå mellan och vart och ett av de baltiska länderna, samt i tillämpliga delar också .