sou · GMB338 · 1999-01-01 00:00:00 — Gemensamt för alla bidrag till föreningslivet är att organisationerna skall ges förutsättningar att existera, utvecklas och leva vidare. Därtill kommer i vissa fall även andra önskemål med bidragsgivningen. Staten försöker genom bidragen påverka en utveckling t.ex. minska alkohol- konsumtionen i olika åldersgrupper eller förbättra folkhälsan på annat sätt. I dessa fall har staten gjort bedömningen att föreningslivet är en betydelsefull part i detta arbete. Bidragen till föreningslivet har granskats av flera utredningar. Detta har varit en naturlig del i det skifte av styrsystem som pågått genom mål- och resultatstyrningens introduk- tion. Resultatstyrningen av de statliga medlen handlar om behovet av att kunna påvisa vilka resultat och effekter som uppnås i olika verksam- heter som helt eller till delar använder offentliga medel i sin verksamhet. Föreningslivet har inte haft några mer omfattande invändningar mot de förslag som redovisats av utredningarna. Vid remissbehandlingarna har det i stället framkommit ett stöd för en utveckling som underlättar en förnyelse och utveckling av verksamheten. De statliga bidragen till föreningslivet blev första gången föremål för granskning då i betänkan- det "Mål och resultat" (SOU 1988:39) konstaterade att det saknades en samlad syn på bidragsgivningen till ideella organisationer. Utredningen ansåg vidare att målen för bidragen var oklart formule- rade och att det var svårt att utläsa effekterna av de olika bidragen. Ut- redningen fäste även stort avseende vid åtgärder som kunde bidra till att öka kunskapen om organisationerna och deras verksamhet och menade att detta skulle förbättra möjligheterna att övergå från regelstyrning till målstyrning av bidragen. Utredningen sammanfattade sina synpunkter på behovet av principer för statens stöd till föreningslivet i följande sju punkter: 1.En ökad kunskap om föreningslivets roll i samhället och dess utveckling skall ligga till grund för en framtida bidragsgivning grundad på statistikbearbetning och forskning. 2.Vissa gemensamma principer skall vara vägledande för all statlig bidragsgivning. En samlad syn underlättas om man delar in bidragen i allmänna bidrag och resultatinriktade bidrag. Uppdragsersättningar bör avföras från bidragsdiskussionen, då dessa i egentlig mening inte är bidrag till föreningslivet. En viktig grund för bidragsgivningen skall vara verksamhetens inriktning och omfattning. 3.En utvecklad dialog om bidragsformer och vilka resultat som efter- strävas skall uppmuntras. En sådan dialog ger organisationerna bättre möjligheter att påverka bidragsgivningens inriktning. 4.Riksdagen bör fastställa övergripande mål och ekonomiska ramar för bidragen. 5.En framtida bidragsmodell bör bygga mer på målbeskrivningar än på detaljstyrning. Nuvarande kontroll kan ersättas av utvärderingar av måluppfyllelse och önskade resultat. 6.Bidragen bör utformas på ett mer långsiktigt sätt och utvärderingen ske med treårsintervall. 7.Bättre samordning av bidragsgivningen bör eftersträvas i regerings- kansliet. Genom att lämna rapporter till skapas förutsättningar för samlade diskussioner om bidragens mål och inriktning. 3TATLIGT F¶RENINGSST¶D EN KARTL¤GGNING 3TATSKONTORET Som en följd av folkrörelseutredningens förslag fick Statskontoret regeringens uppdrag att genomföra en kartläggning av stödet till föreningslivet. Statskontoret fann i sin studie att bidragssystemet var hårt styrt av regler. Bidragens mål och resultat diskuterades i mycket liten omfatt- ning. I stället fokuserades frågeställningarna i hög grad på regelsyste- mens uppbyggnad och de kriterier som angavs som styrande för bidragen. I rapporten konstaterades vidare att det i propositioner och författningar fanns målbeskrivningar som visade att staten ursprungligen hade önskat uppnå någon form av resultat med bidragen. Målbeskrivningarna var dock ofta allmänna och oprecisa, men för majoriteten av bidragen fanns det uttalade mål som angav ett önskvärt resultat för bidragen. Statskontoret identifierade ett antal problem som var knutna till styrningen av bidragen. Dessa bestod huvudsakligen av bristande kunskaper om bidragens resultat och effekter.Till de olika bidragen fanns även ett antal specifika problem knutna, som dock inte behandlades i rapporten. Statskontoret föreslog att bidragen inpassades i den resultatoriente- rade budgetprocessen samt pekade på behovet av en fördjupad prövning av bidragen. Även en bättre samordning av bidragen mellan olika statliga och kommunala myndigheter efterfrågades. Med betänkande och Statskontorets rapport som grund beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över och lämna förslag till de principer som bör gälla för statens bidrag till ideella organisationer. I direktiven till utredningen (dir. 1992:81) angavs följande problem med de statliga bidragen: ·Brister i uppföljning och utvärdering. ·En stark sektorisering av bidragen. ·Föreningar har utvecklat ett beroende av statliga bidrag. Utredningen lämnade i betänkandet "Organisationernas bidrag" (SOU 1993:71) ett antal förslag som var avsedda att stärka organisationernas självständiga ställning. Därutöver föreslog utredningen: ·Den statliga budgetprocessen skall tillämpas på ett sådant sätt att särskild hänsyn tas till organisationernas särart. ·Bidragen skall indelas i tre huvudkategorier: organisationsbidrag, uppdragsersättningar och projektbidrag. ·Mål för verksamheten skall formuleras av organisationerna själva som även skall utvärdera den statliga finansieringens betydelse i förhållan- de till målen. ·Staten skall utvärdera statsbidragens betydelse och berättigande. ·Klara anvisningar bör utformas av departementen för redovisningar från centrala organisationer som mottar statsbidrag. Regeringen beslutade att ge Statskontoret i uppdrag att närmare analysera omfattningen och utformningen av projektbidrag till ideella organisationer i ett förvaltningspolitiskt helhetsperspektiv. Statskontoret föreslog i rapporten (STKT 1995:12) bl.a.: ·En gemensam metodik för uppföljning och utvärdering av projekt- stöd inom olika samhällssektorer bör utvecklas. ·Medel till myndigheter som fördelas i form av projektstöd bör sam- ordnas bättre. ·De offentliga bidragsgivarna bör aktivt sträva efter kontinuerlig samverkan och erfarenhetsutbyte i fråga om fördelning av projektstöd. 2ESULTATSTYRNING AV &¶RENINGSBIDRAG $S Flera av nämnda utredningar menar att statsbidragen till fri- villigorganisationerna skall ses i termer av den statliga budgetproces- sen, dvs. att de statliga föreningsbidragen bör hanteras på ett likartat sätt som övriga statliga medel i budgetprocessen. När den statliga bud- getprocessen tillämpas på detta område är det viktigt att det sker på ett sådant sätt att särskild hänsyn tas till frivilligorganisationernas särart. Den senaste i raden av utredningar, "Resultatstyrning av Förenings- bidrag" Ds 1997:36, har detta som utgångspunkt och redovisar en gene- rell ansats och mall för hur bidragen till frivilligorganisationerna kan resultatstyras. Till grund för ligger en genomgång av samtliga statliga föreningsbidrag. för resultatstyrning har två utgångspunkter. Den ena är att det är bidragen till föreningslivet som skall resultatstyras – inte orga- nisationerna! Den andra är att föreningsbidragen kan resultatstyras i större eller mindre omfattning. Hur resultatstyrningen för enskilda sek- torer eller bidrag skall se ut lämnar utredningen inget svar på utan kon- staterar att detta måste verksamhetsanpassas för varje enskilt departe- ment och anslag. Anpassningen ger därmed utrymme för att bidragen får relevanta och godtagbara målformuleringar både för bidragsgivaren dvs. staten, och bidragsmottagarna dvs. Anpass- ningen är också viktig för att återrapporteringskraven ska bli relevanta och inte för administrativt betungande. I redovisas tre nivåer av resultatstyrning. Nivåerna utgör en distinktion av om bidraget fokuserar på en organisation eller om det riktar sig till en verksamhet samt hur långtgående krav på resultat- information som ställs. De tre nivåerna sammanfattas i: För organisationsbidragen är kännetecknande att syftet med bidraget är att stödja den organisation eller den grupp av organisationer som mottar stödet. Bidraget ges utan tydliga krav på motprestation och målpreciseringar saknas som regel. Avsaknaden av mål och krav på motprestationer innebär att det är svårt att ställa krav på löpande uppföljning och utvärderingar av den verksamhet som bidraget stödjer. I rapporten konstateras att det rena organisationsbidraget inte går att resultatstyra i någon egentlig mening och inte heller är avsett för det. Verksamhetsbidragen syftar till att stödja en föreningsdriven verk- samhet. Här finns uttalade mål som anger en tänkt motprestation. Där- med finns också en helt annan möjlighet att löpande följa upp och ibland utvärdera om bidraget används på ett sådant sätt att det bidrar till att målen för bidraget uppnås. Av rapporten framgår att denna typ av verksamhetsinriktade bidrag mycket väl kan inlemmas i den statliga budgetprocessen som organisationernas särart kan beaktas. Projektbidragen syftar också till att stödja en föreningsdriven verk- samhet men av tillfällig och begränsad karaktär. I praktiken handlar det ofta om försöks- och utvecklingsverksamhet. För projektbidrag finns som regel mycket preciserade mål för det enskilda projektet och därmed är möjligheterna goda för att följa upp och utvärdera det enskilda projek- tet. Projektbidragen låter sig därmed också inlemmas i den statliga bud- getprocessen. Det krävs dock ytterligare arbete kring hur ett bidrags- anslag för projektverksamhet som helhet skall följas upp och utvärderas. Av rapporten framgår att bilden, av hur långt processen kommit vad gäller anpassningen av föreningsbidragen till den statliga budgetpro- cessen och resultatstyrningen, är väldigt varierande för olika anslag. av anslagen som ingick i kartläggningen hade en välut- vecklad resultatstyrning av aktuella bidrag. I rapporten konstateras att en fortsatt process behövs och att den bör ske inom berörda departe- ment så att relevanta mål och krav på resultatinformation kan utvecklas och tas fram. En generell slutsats i rapporten är att de bidrag som administreras (fördelas och följs upp) av en statlig myndighet också är de som kom- mit längst vad gäller anpassningen till den statliga budgetprocessen. Detta förklaras med att det på myndigheterna redan finns en tradition och ett inarbetat system för resultatstyrning av statliga medel. Processen med att resultatstyra föreningsbidragen går för närvaran- de vidare inom i och med denna utredning. För- utom denna utredning pågår också översyner i syfte att öka resultat- styrningen för bidragen till idrotten (Dir.1996:84), invandrarorganisa- tionerna (Dir. 1997:142) samt de bidrag till frivilligorganisationer som förfogar över. översyn sker till skillnad från övriga nämnda översyner inom departementet och har beställts av biträdande statssekreteraren i direktiv . Sammanfattningsvis kan konstateras att ett flertal statliga utredningar har påtalat brister i helhetstänkandet när det gäller de statliga bidragen till föreningslivet. Utredningarna konstaterar tämligen samstämmigt att det finns anledning att förbättra både styrning och återrapportering av bidragens resultat och effekter. I den senaste av raden utredningar, som nämns, presenteras tre modeller för hur resultatstyrningen kan se ut. 2.4Statligt stöd till frivilligorganisationer inom område !LLM¤NT OM BIDRAG TILL FRIVILLIGORGANISATIONER Inom område finns flera statliga stöd som är destinerade till frivilligorganisationer. De aktuella stöden är: ·statsbidrag till viss verksamhet för personer med funktionshinder ·statsbidrag till handikapp- och pensionärsorganisationer ·statsbidrag till auktoriserade adoptionsorganisationer ·statsbidrag till sammanslutningar av f.d. alkoholmissbrukare m.fl.2 ·statsbidrag till organisationer som arbetar med utsatta barn och deras familjer2 ·statsbidrag till organisationer som arbetar med våld mot kvinnor 2 ·statsbidrag till organisationer som bedriver nykterhetsarbete2 har påtalat att resultatstyrningen skall omfatta statens totala verksamhet, det vill säga även så kallade sakanslag samt övriga trans- fereringar, bolag och stiftelser (bet 1993/94:FiU 20). En ansats för att resultatstyra föreningsbidrag ges i ovannämnda Ds 1997:36 "Resultat- styrning av Föreningsbidrag". Rapporten ger bl.a. en vägledning i hur föreningsbidragen kan resultatstyras i större eller mindre omfattning. I fokus för denna rapport står anslaget C2. Fem av ovan nämnda statsbidrag ligger under C2-anslaget. Statsbidragen under C2 är organi- sationsstöd till frivilligorganisationer verksamma inom det sociala om- rådet. Organisationsstöden under C2 spänner inte över hela det sociala området utan är begränsade till föreb yggande och vårdande insatser inom alkohol- och narkotikaområdet, insatser för utsatta barn och deras familjer samt till insatser som skall motverka våld mot kvinnor. Översynen av C2-anslaget har aktualiserats av flera skäl. I Ds 1997:36 behandlas förekomsten av så kallade icke myndigheter som sköter en myndighetsuppgift; nämligen att fördela statliga bidrag. 2 Dessa bidrag utgör kommitténs utredningsområde och ligger samtliga under anslag C2 Bidrag till organisationer på det sociala området. I avsnitt 2.5 gör utredningen en närmare beskrivning av C2-anslaget och bidragen som ingår där. förekommer även inom C2-anslaget där en samarbetsnämnd sköter delar av bidragsfördelningen. Vidare finns anledning att se över hur bi- dragen fördelas och vilken samhällsnytta de genererar i kölvattnet av internationaliseringen på olika områden – inte minst de förändrade möjligheterna att bedriva traditionell svensk alkoholpolitik. En kort redogörelse för de bidrag som inte ingår i utredningens undersökningsområde ges här nedan. I genomgången av dessa bidrag är bidragsbelopp, benämningar på anslag m.m. baserat på uppgifter . "IDRAG TILL VISS VERKSAMHET F¶R PERSONER MED FUNKTIONSHINDER Det totala anslaget (B3) omfattar och utbetalas av efter rekvisition till viss verksamhet för personer med funktionshinder. Anslaget är specificerat till sin karaktär och utbetalades till olika verksamheter som bedrivs av , Föreningen , , Stiftelsen , , Föreningen rekryteringsgruppen, Neurologiskt och Handikapporganisatio- nernas rekreationsanläggningar. Exempel på verksamheter är anskaff- ning av ledarhunder för synskadade som får statsbidrag till och som Neuro- logiskt får statsbidrag till. har haft i uppdrag, enligt regleringsbrev, att följa upp de verksamheter som bedrivs med bidrag från anslaget. So- cialstyrelsen begär in särskilda uppgifter från respektive orga- nisation. Exempelvis ska lämna uppgifter på antalet förmedlade ledarhundar och Stiftelsen lämna uppgifter på antalet timmar tolktjänst. "IDRAG TILL HANDIKAPPORGANISATIONER disponerar anslaget (B4, anslagspost 1) som omfattar . lämnar förslag till regeringen om fördelningen av beloppet enligt bestämmelserna i förordning 1994:951. För att komma ifråga för statsbidrag måste organisationerna upp- fylla kriterierna i förordningen. Enligt förordningen ska organisationen bestå av personer som till följd av varaktiga funktionshinder möter betydande svårigheter i sin dagliga livsföring eller anhöriga till sådana personer. Organisationens ändamål ska vara att förbättra de funktions- hindrades livsvillkor och bevaka deras intressen. vara demokratiskt uppbyggd, ha en riksomfattande organisation med lokalt förankrat föreningsliv och ska vara partipolitiskt och religiöst obunden. I bedömningen av ansökningar använder sig , utöver förordningen, av de kriterier som tidigare ställde upp när de hade hand om bidragen. Dessa kriterier anger att organisationens arbete skall inriktas på bättre förhållanden för de funktionshindrade på ett flertal samhälls- områden – arbete, boende, ekonomi, kommunikationer, kultur, habilite- ring, rehabilitering, utbildning etc. Den intressepolitiska inriktningen och verksamheten ska bekräftas i stadgar och verksamhetsberättelse. Funk- tionshindrade ska ha ett avgörande inflytande i organisationen. Infly- tandet bör också återspeglas i styrelsens sammansättning och andra be- slutande församlingar. Andra faktorer som tar hänsyn till vid bedömningen är organisationens utveckling med avseende på medlemmar och lokal- föreningar, i vilken grad organisationen är representativ för sin målgrupp och organisationens stabilitet och långsiktiga utveckling. har uppföljningsansvaret för bidraget. Organisatio- nerna skall med ansökan lämna in stadgar, verksamhetsberättelse och ekonomisk berättelse. Utöver den årliga uppföljningen anlitade So- cialstyrelsen 1996 en extern konsult som genomförde utvärderingen "Granskning av statens bidrag till fyra handikapporganisationer". "IDRAG TILL PENSION¤RSORGANISATIONER Anslaget (B4, anslagspost 2) disponeras av SoS och omfattar . Bidraget styrs av förordning 1994:316. Enligt denna får stats- bidrag lämnas till pensionärsorganisationer med minst 30 000 medlem- mar. Vidare skall en pensionärsorganisation för att få statsbidrag ha en rikstäckande organisation, vara öppen för alla pensionärer och vara parti- politiskt obunden. Medlemskapet i en pensionärsorganisation skall vara frivilligt. Utöver denna förordning finns inga ytterligare kriterier som SoS tillämpar i bidragstilldelningen. har uppföljnings- ansvar för bidragen till pensionärsorganisationerna. Organisationerna ska i samband med ansökan skicka in stadgar, verksamhets- berättelse och ekonomisk berättelse. "IDRAG TILL AUKTORISERADE ADOPTIONSORGANISATIONER för internationella adoptionsfrågor disponerar anslaget (C4) som omfattar . Av anslaget får betala ut till de auktoriserade adoptionsorganisationerna. Auktorisation får endast ges till organisation som uppfyller kraven i förordning 1977:192. Enligt förordningen får auktorisation ges endast åt organisation som har stadgar, styrelse, revisorer och vars huvudsak- liga syfte är att lämna internationell adoptionshjälp. Verksamheten skall drivas på ett sakkunnigt och omdömesgillt sätt utan vinstintresse och med barnens bästa som utgångspunkt. Sex organisationer har fått auktorisation av och är därmed be- rättigade till statsbidrag. Av adoptionsorganisationernas totala statsbi- drag utgör ett basbidrag till organisationernas basadministration. Resten fördelas beroendet på antalet förmedlade barn, antalet beslut om förmedling och antalet familjer som står i kö för förmedling. utövar tillsyn över de auktoriserade adoptionsorganisationerna enligt lagen 1979:552. Organisationerna är skyldiga att på begäran till- handahålla de handlingar som rör verksamheten. sänder också organisationerna in sina årsredovisningar. %N J¤MF¶RELSE MELLAN BIDRAGEN TILL FRIVILLIGORGANISATIONER INOM 3OCIALDEPARTEMENTETS OMR¥DE Kommittén skall föreslå ett nytt bidragssystem för C2-anslaget. Försla- get skall omfatta kriterier och former för bidragsgivningen samt former för uppföljning och utvärdering av bidragsanslaget. Jämförelsen som här följer fokuserar därför på hur långt resultatstyrning av bidragen kommit, och på vilka kriterier som finns för de olika bidragen till frivilligorga- nisationer inom område. Jämförelsen av bidragen kräver studier ömsom av hela anslag och ömsom av anslagsposter. I jämförelsen refererar vi till nio statsbidrag, enligt denna specifikation: 1)Statsbidrag till organisationer som får bidrag till viss verksamhet för personer med funktionshinder (anslag B3) 2)Statsbidrag till handikapporganisationer (anslag B4) 3)Statsbidrag till pensionärsorganisationer (anslag B4) 4)Statsbidrag till sammanslutningar av f.d. alkoholmissbrukare mfl (C2, anslagpost 1.1) 5)Statsbidrag till organisationer som arbetar med utsatta barn och deras familjer (, anslagspost 1.2) 6)Statsbidrag till organisationer som arbetar med våld mot kvinnor (C2, anslagspost 1.3) Anslagspost 2 inom C2-anslaget är öronmärkt för (). Statsbidraget till CAN har en särställning eftersom staten och folkrörelserna har ett gemensamt enga- gemang i organisationen. Anslaget disponeras av som har till uppgift att bedriva och främja upplys- ning och information inom alkohol- och narkotikaområdet samt vara ett serviceorgan för folkrörelser och organisationer i deras droginformation. Vidare är anslaget inte styrt av förordning och följs inte upp. Departe- mentet har ändå god insyn i CAN:s verksamhet genom att -verksamhetsberättelsen skickas till -regeringen utser ordföranden -CAN har en kontinuerlig kontakt med C2:2 har av redovisade skäl inte tagits med i jämförel- sen vad gäller nivån på resultatstyrningen och övriga kriterier. 7)Statsbidrag till organisationer som bedriver nykterhetsarbete (C2, anslagspost 3) 8)Statsbidrag till auktoriserade adoptionsorganisationer (C4, delar av NIA:s ramanslag kan tilldelas de auktoriserade adoptionsorganisationer- na enligt regleringsbrev) Inom område finns även projektbidrag som här aktuella frivilligorganisationer kan söka. Dessa projektmedel finns hos FHI, SoS samt hos Allmänna Arvsfonden. Utredningens uppdrag är att se över organisationsstöden men utredningen har ändå ansett att pro- jektstöden inte helt kan lämnas åt sidan. I den jämförelse som utred- ningen gör nedan av olika statsbidrag till frivil- ligorganisationer får FHI:s projektmedel exemplifiera och representera förekomsten av projektbidrag. 9) Statsbidrag till organisationer som får projektbidrag från (anslag A9). betalar ut delar av sitt raman- slag till frivilligorganisationer som arbetar föreb yggande inom området alkohol och narkotika. För dessa nio angivna bidrag gör utredningen en översiktlig genomgång av hur långt RESULTATSTYRNINGEN av bidragen kommit utifrån fem fråge- &¶REKOMSTEN AV M¥LFORMULERINGAR F¶R BIDRAGEN Genomgången visar att alla bidrag saknar mål. En tolkning av formella och informella bidragskriterier visar emellertid att sju av nio stats- bidrag har ett definierat syfte eller en definierad arbetsinriktning som organisationerna skall uppfylla. För dessa sju gäller: ·Handikapporganisationer – ska förbättra de funktionshindrades livs- villkor och bevaka deras intressen ·Sammanslutningar av f.d. alkoholmissbrukare m.fl. – ska bedriva verksamhet som riktar sig till och gagnar klient- eller målgrupper inom individ- och familjeomsorgen ·Organisationer som arbetar med utsatta barn och deras familjer –samma som ovan ·Organisationer som arbetar med våld mot kvinnor –samma som ovan ·Organisationer som får bidrag till viss verksamhet för personer med funktionshinder – har specificerade arbetsuppgifter i statsbudgeten som utföres av organisationerna mot ersättning ·Auktoriserade adoptionsorganisationer – ska ha som huvudsakligt syfte att lämna internationell adoptionshjälp ·Organisationer som bedriver nykterhetsarbete – ska bedriva nykter- hetsarbete Utredningen har låtit göra en indelning av bidragen i kategorierna organisationsbidrag, verksamhetsbidrag, projektbidrag och upphandling. Upphandlingsbegreppet skiljer sig från bidragsbegreppen på så sätt att det handlar om betalning för en specificerad (och upphandlad) tjänst. Med dessa innebörder i begreppen hamnar tre av statsbidragen i kategorin organisationsbidrag, fyra i kategorin verksamhetsbidrag, ett i kategorin projektbidrag och ett i kategorin upphandling. Det är emeller- tid sju av nio som har inslag av organisationsbidrag. Bidragen fördelar sig på de olika kategorierna på följande sätt: ·Organisationer som bedriver nykterhetsarbete – organisationsbidrag ·Sammanslutningar av f.d. alkoholmissbrukare m.fl. –verksamhetsbidrag, inslag av organisationsbidrag ·Organisationer som arbetar med utsatta barn och deras familjer –samma som ovan ·Organisationer som arbetar med våld mot kvinnor –samma som ovan ·Auktoriserade adoptionsorganisationer – verksamhetsbidrag, inslag av organisationsbidrag () ·Organisationer som får projektbidrag av FHI – projektbidrag