sou · GMB386 · 1999-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommitté med uppdrag att samråda i frågor om utvecklingssamarbete inom rättsområdet. Med stöd av bemyndigandet förordnades som ordförande i kommittén f.d. generaltulldirektören . Som vice ordförande förordnades rikspolischefen . Som ledamöter förordnades byråchefen , byråchefen , avdelningschefen , numera polisintendenten , byråchefen samt en- hetschefen . förordnades kammar- åklagaren , entledigades byråchefen . Som sakkunniga förordnades kanslirådet samt departementssekreteraren . Som sekreterare förordnades numera kanslirådet . Som sekreterare förordnades för- bundssekreteraren , entledigades kanslirådet från sitt uppdrag som sekreterare och förordnades till expert i utredningen. Härmed överlämnas delbetänkandet Utvecklingssamarbete på rätts- området – . Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande från vice ordföranden till vilket ordföranden samt ledamöterna har anslutit sig. 3HU %\OpQ $QQ/LV cEHUJ 'HQ VYHQVND SROLWLNHQ ........................................................... De ekonomiska ramarna ....................................................... Kanalisering av anslagen till utvecklingssamarbetet............ ,QVDWVHUQD LQRP UlWWVRPUnGHW............................................... Myndigheter utanför rättsväsendet ....................................... Erfarenheter och slutsatser ................................................... Finns det några typiska modeller? 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ ........................................................... Utvecklingssamarbete med kandidatländerna ...................... Utvecklingssamarbete med och ............... 5.4Organisation och finansiering av utvecklingssamarbetet Erfarenheterna från andra områden ......................... Förslag till organisation och finansiering ................ 6lUVNLOW \WWUDQGH........................................................................ – sex exempel ............................................................................ 2.Sida, Insatser i – information till svenska parter ................................................ Utvecklingssamarbetet på rättsområdet intensifieras antog regeringens förslag till nytt samarbets- program för utvecklingssamarbetet med (prop. 1997/98:70). Enligt det nya programmet, som avser perioden 1999- 2001, skall de svenska insatserna inriktas på att underlätta den före- stående EU-utvidgningen och särskilt bidra till att , , och blir medlemmar i . Dessutom skall och integreras närmare i de europeiska samarbetsstrukturerna. Med denna inriktning blir rättsområdet ett nyckelområde som prioriteras i utvecklingssamarbetet. Regeringen återkommer även till frågan i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1997/98:150) där man konstaterar att utvecklingssamarbete med , , och intensifieras för att påskynda ländernas medlemskap i samt för att öka rättssäkerheten och minska brottsligheten i vårt närområde. som utvecklingssamarbetet med Central- och Öst- har pågått inom rättsområdet har de svenska kostnaderna uppgått till sammanlagt , varav rättsväsendet sva- rar för merparten eller ca 50 miljoner. Rättsväsendets insatser är starkt koncentrerade till de baltiska staterna som svarar för av de totala insatserna. Inom rättsväsendet är det och Kriminal- vårdsstyrelsen som har den mest omfattande verksamheten medan in- satserna från och Riksåklagaren är mer begränsade. Insatserna under de första årens samarbete hade tonvikt på utrust- ningsleveranser för att modernisera samarbetsländernas organisationer, främst inom polisområdet. har emellertid insatserna ändrat karaktär och är så gott som uteslutande inriktade på kun- skapsöverföring och utbildning. Mot bakgrund av innehållet i det nya samarbetsprogrammet är det angeläget att de svenska insatserna på rättsområdet skyndsamt kan öka i . I samråd med har kom- mittén beslutat att koncentrera sitt arbete till detta område. Det delbetänkande som föreligger behandlar alltså enbart ut- vecklingssamarbetet med länderna i . Kommit- téns förslag syftar till att underlätta den nödvändiga ökningen av insat- serna, genom att den politiska förankringen förbättras och en organisa- tion skapas för ökad samordning inom rättsväsendet. Det svenska samarbetet med länderna i har bedrivits på bred front och ett stort antal myndigheter och organisationer har varit engagerade. Kommittén har haft kontakter med ett antal av dessa, framför allt har vi intresserat oss för hur samarbetet har organiserats och finansierats. Vi har valt att studera sex verksam- heter med sinsemellan mycket olikartade sätt att lägga upp arbetet. Er- farenheter och slutsatser från dessa sex exempel har kommittén i lämp- liga delar tagit hänsyn i de förslag vi lägger när det gäller den framtida inriktningen av utvecklingssamarbetet inom rättsområdet. Kommittén har haft ett antal utgångspunkter för sina förslag: ·Rättsväsendets insatser skall under den kommande programperioden öka i enlighet med beslut – grundat på propositionerna 1998:70 och 1998:150. ·Rättsväsendets samarbete skall i första hand inriktas på de baltiska staterna. Det svenska samarbetet med , och bör också kunna utvecklas om efterfrågan och resurser finns, men det finns inte utrymme för någon mer heltäckande insats från svensk sida i dessa länder. ·Rättsväsendets insatser måste vara sammanhållna och bilda en hel- het. Detta ställer krav på att Regeringen, framför allt genom Justitie- departementet, tar ett aktivt ansvar för hur det operativa arbetet fungerar och samordnas. Det innebär också att en samlad bedöm- ning av verksamhet och finansiering måste göras. ·Rättsväsendet måste få en väsentligt bättre vägledning för sitt arbete under den kommande programperioden. Det måste finnas en tydlig, och med samrbetsländerna gemensam, ram för insatserna. Samar- betet måste ha en politisk förankring såväl i som i respek- · Regeringens långsiktiga mål är att bygga upp ett reguljärt grann- landssamarbete med länderna i . De insatser och det stöd som utgår måste alltså vara organiserat på ett sådant sätt att de främjar bestående kontakter och ett reguljärt samarbete. ·Sverige måste öka sitt engagemang i EU:s Phare-program, dels där- för att vi faktiskt är delansvariga för verksamheten, dels därför att vi har en möjlighet att få en del av de svenska insatser som pågår finansierade via Phare. Svenska experter från rättsväsendet måste alltså i större omfattning engageras i olika Phareprojekt. En bättre politisk förankring Kommittén föreslår att Regeringen, genom , omgående tar initiativ till överläggningar på politisk nivå med samarbetsländerna, i första hand , och , i syfte att träffa en bilateral överenskommelse på regeringsnivå avseende utvecklingssamarbetet inom rättsområdet 2001. I beredningsarbetet inför en sådan överenskommelse bör myn- dighetsrepresentanter från och respektive samarbetsland inom polis, kriminalvård, domstols- respektive åklagarväsende utarbeta handlingsplaner för insatserna . Tjänstemän från respektive departement bör diskutera samarbete på lagstiftningsområdet och ägna särskild uppmärksamhet åt att insatserna bildar en helhet som tar hänsyn till hela rättskedjan. I beredningsarbetet ingår att bedöma hur de svenska insatserna kan samordnas med andra länder och vad som bör skötas genom Phare. För att säkerställa att de förslag som arbetas fram också kan finansieras måste Sida delta i beredningsarbetet. En nytt sätt att arbeta För att kunna leva upp till den höjning av ambitionsnivån som de bilaterala överenskommelserna kommer att innebära krävs förändringar av arbetsformerna inom rättsväsendets myndigheter. Inom myndighe- terna måste utvecklingssamarbetet bättre integreras i den ordinarie verksamheten. För att säkerställa att tillräckliga resurser avsätts krävs bl.a. att myndigheternas ledningar tar en aktiv del i beslut och styrning av myndighetens medverkan i utvecklingssamarbetet. För att åstadkomma den helhetssyn som skall prägla det svenska samarbetet inom rättsområdet måste de inblandade myndigheterna och finna bättre former för samarbete och samordning. Kommittén föreslår därför en arbetsmodell som är avpassad till rättsvä- sendets speciella förutsättningar. Vi föreslår att en informell styrgrupp inrättas för utvecklings- samarbetet inom rättsväsendet för . Ledamöter i gruppen skall vara Generaldirektören/Överdirektören, eller motsvarande, för , , Riks- åklagaren, samt Sida. bör dessutom delta i arbetet genom Justitie- och Utrikesdepartementen. En sekrete- rare/samordnare till stöd för gruppens arbete utses av Justitiedeparte- mentet Styrgruppens uppgift skall vara: ·att aktivt delta i beredningsarbetet inför de bilaterala överenskom- melserna på regeringsnivå ·att ansvara för att intentionerna de bilaterala överenskommelserna uppfylls ·att bedöma huruvida tänkta projekt inom rättsväsendets område ligger inom ramen för de träffade överenskommelserna ·att främja kompetensuppb yggnaden inom rättsv äsendets myndig- heter vad avser utvecklingssamarbete och inom Sida vad gäller rättsväsendet samt att bidra till ett erfarenhetsutbyte mellan myn- digheterna ·att lägga särskild tonvikt vid att de olika insatserna i respektive land inordnas i ett rättskedjeperspektiv ·att tillsammans med myndigheterna utveckla och öka det svenska engagemanget bl.a. i de Phare-projekt som pågår i samarbetslän- derna ·att främja en bättre samordning mellan de insatser som görs från svensk sida och de som görs från andra länder ·att identifiera behov av särskilda medel för förstudier eller andra förberedande insatser. By order of the Government the Minister of formed a comission for international development cooperation in the legal sector in October 1996. In , 1998 the Parliament passed a Government introducing a new programme for development cooperation in Central and Eastern Europe (Gov. 1997/98:70). This new programme, which covers the period 1999-2001, will concentrate on facilitating the forthcoming enlargement of Union and, in particular, the accession to the Union of Estonia, , and . Furthermore, it is designed to promote closer integration of and into cooperation structures. Given this orientation, the legal sector will be a priority area for development cooperation. The Government returns to this theme in its Spring Economic (Gov. 1997/98:150), which notes that development cooperation with Estonia, , and will be intensified in order to expedite these countries accession to the EU and to enhance the rule of law and reduce crime in our neighbouring region. has spent a total of in the seven years during which development cooperation in the legal sector with the countries of Central and Eastern Europe has been in progress, and about of this has been allocated to the judicial authorities. The contribution of these four authorities has focused mainly on the Baltic states, at which 90 per cent of the programmes have been directed. and the National Prisons and have accounted for the major share of these activities, while the contributions of the and the Office of the Prosecutor-General have been on a smaller scale. During the first years of development cooperation the focus was on supplying equipment for the purpose of modernizing the counterpart organizations in the cooperation countries, organizations in particular. Starting in 1997, however, the thrust of development cooperation has shifted, and it now focuses almost exclusively on transfer of knowledge and training. Given the orientation of the new development cooperation programme, rapid intensification of activities in the legal field (and home affairs) is essential in the countries of Central and Eastern Europe. The Commission has decided, in consultation with the , to concentrate its work during the spring on this area. The present report therefore deals solely with development cooperation with the countries of Central and Eastern Europe. The purpose of the Commissions proposals is to facilitate the necessary intensification of activities by ensuring broader political support and creating an organization that will improve coordination between the judicial authorities. Since 1989 cooperation with Central and Eastern Europe has been wide-ranging and has involved a large number of public authorities and other organizations. The Commission has been in contact with several of these and has concentrated on the organization and financing of cooperation. We decided to select six sectors in which the organization differs greatly. The Commission has based its proposals on the future orientation of development cooperation in the legal field on the experience gained from these six sectors. The points of departure for our proposals were as follows: Bills 1998:70 and 1998:150 the judicial authorities must intensify their operations during the forthcoming programme period. ·The cooperation efforts of these authorities will focus mainly on the Baltic states. It should also be possible for to develop its cooperation with , and , assuming that there is a demand and that sufficient resources are available, but there is no scope for large-scale Swedish input in these countries. ·The contribution of the judicial authorities must be based on an integrated approach. This means that the Government, primarily through the , must assume effective responsibility for operations and cooperation. It also means that project proposals must be reviewed in a single context. ·The guidance of the work of the authorities must improve significantly during the forthcoming programme period. There must be a clearly defined, unified implementation framework both in and the recipient countries, and development cooperation must likewise command political support both in and among its cooperation partners. ·The Governments long-term objective is to build up regular cooperation with the neighbour countries of Central and Eastern Europe. Therefore, the support given under the transitional period must be organized in such a way as to promote lasting contacts and regular cooperation. ·Sweden must strengthen its commitment to the EUs Phare programme, not only because we share responsibility for its operations, but also because of the possibility that Phare can cofinance some of the Swedish projects. Consequently, Swedish experts from the judicial authorities must play a more prominent part in various Phare projects. The Commission proposes that the Government, through the , initiates discussions with cooperation partners, above all Estonia, and , with a view to conclude bilateral agreements on a governmental level concerning development cooperation in the legal sector for the programme period 1999-2001. In preparing for such agreements representatives of the , the Prisons and , the National Courts administration and the Office of the Prosecutor-General in and its cooperation partners should elaborate plans of action for the forthcoming programme period. Officials from the respective ministries of should discuss cooperation on legislation and devote special attention to ensuring that projects are integrated into a coherent framework throughout the judicial chain. This preparatory work should also include assessments of ways of coordinating efforts with those of other countries and of the extent to which these efforts should be channelled through Phare. In order to assure the financing of the proposed projects, the (Sida) should participate in the planning phase. To ensure that the higher level of ambition set by the bilateral agreements can be achieved, the procedures applied by the authorities will have to be modified. They will have to integrate development cooperation more closely into their regular activities. To ensure that sufficient resources are allocated, the managements of the authorities will have to play an part in decisionmaking and control of the authorities participation in development cooperation. In order to achieve the integrated approach that must characterize cooperation in the legal field, the authorities concerned and the Government Offices will have to find better forms for their cooperation and coordination arrangements. The Commission therefore proposes a working model that is appropriate to the special situation in the law enforcement sector. We propose that a steering committee be set up for development cooperation in the legal field for the programme period 1999-2001. should consist of the Directors-General (or Deputy Directors-General) of , the National Prison and , the Office of the Prosecutor-General, the . In addition, the Government Offices should take part in the committees work through the and the Ministry for Foreign Affairs. A secretary/coordinator should be appointed by the . The steering committee should be assigned the following tasks: ·active participation in the preparation of the bilateral agreements ·responsibility for ensuring that the intentions of these agreements are fulfilled ·assessments of the projects planned by the authorities as to whether they are consistent with the concluded agreements ·to promote the build-up of competence within the judicial authorities concerning international cooperation and within Sida concerning the legal sector and also to promote the exchange of experience between the authorities ·attaching special importance to integrating the projects in the cooperation countries into a coherent framework throughout the judicial chain ·developing and increasing, together with the authorities concerned, commitment to the Phare projects under way in the cooperation countries ·promoting a better coordination between the Swedish projects and the projects of other countries ·to identify the needs for financing of fact-finding missions or other preparatory studies. Vid regeringssammanträdet bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommitté med uppdrag att samråda i frågor om utvecklingssamarbete inom rättsområdet. Av direktiven framgick att kommittén skulle ha till uppgift att: ·fungera som ett forum för samråd och utbyte av information och er- farenheter vad avser rättsbiståndsinsatser, ·utforma förslag till och finna former för uppb yggandet av bistånds- kompetens hos den personal som engageras i rättsbiståndsinsatser, ·knyta till sig och finna lämpliga samarbetsformer med andra intres- senter i som också är involverade i rättsbiståndsprojekt eller liknande insatser, ·under genomföra en kartläggning av det samlade svenska rättsbiståndet, ·även i det löpande arbetet lägga fram förslag till förändringar för att ytterligare förstärka roll och kompetens inom rättsbiståndet för beredning i vanlig ordning inom berörda myndigheter och rege- ringskansliet, ·kartlägga och öka kännedomen om biståndsfinansiering från andra möjliga finansiärer än de svenska, ·efter verksamhet lämna en delrapport om kommitténs verk- samhet, ·efter , grundat på de erfarenheter man gjort av kommitténs löpande arbete, lägga ett förslag till en långsiktig lösning på organi- sationen vad avser utbyte av information, samråd, erfarenhetsåter- , kompetensutveckling samt förslag till hur en fortsatt sam- rådsverksamhet skall finansieras. antog regeringens förslag till nytt samarbets- program för utvecklingssamarbetet med (prop. 1997/98:70, bet 1997/98:UU12, rskr. 1997/98:244). Enligt det nya programmet, som avser , skall de svenska in- satserna inriktas på att underlätta den förestående EU-utvidgningen och särskilt bidra till att , , och blir med- lemmar i EU. Dessutom skall och integreras närmare i de europeiska samarbetsstrukturerna. Med denna inriktning blir rätts- området ett nyckelområde som prioriteras i det svenska utvecklings- samarbetet. Regeringen återkom även till frågan i den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1997/98:150) där man konstaterar att utvecklingssamarbete med , , och intensi- fieras för att påskynda ländernas medlemskap i samt för att öka rättssäkerheten och minska brottsligheten i vårt närområde. Mot bakgrund av innehållet i det nya samarbetsprogrammet är det angeläget att de svenska insatserna på rättsområdet skyndsamt kan öka i . I samråd med har kom- mittén beslutat att koncentrera sitt arbete till detta område. Det delbetänkande som föreligger behandlar alltså enbart utveck- lingssamarbetet med länderna i . Kommitténs förslag syftar till att underlätta den nödvändiga ökningen av insatserna genom att den politiska förankringen av insatserna förbättras och en organisation skapas för ökad samordning inom rättsväsendet Kommittén har i sitt arbete tagit del av den övergripande utvärde- ringen av utvecklingssamarbetet med (Ds 1997:75) samt den särskilda utvärderingen av det säkerhetsfrämjande stödet (Ds 1998:30). I slutbetänkandet, som kommittén avser att lämna , kom- mer utvecklingssamarbetet inom rättsområdet i övriga delar av världen att behandlas. Likaså kommer kommittén då att behandla vissa över- gripande frågor som exempelvis hur biståndskompetensen skall kunna byggas upp hos den personal som engageras i utvecklingssamarbetet. 2 Den svenska politiken Samarbetet med de nya länderna i är en viktig del i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. har ett starkt intresse av att främja en demokratisk ock marknadsekonomisk utveckling i regionen. Ökad handel, ökad ekonomisk integration och en intensifie- rad utrikes- och säkerhetspolitisk dialog med länderna i syftar ytterst till att främja säkerheten, demokratin och en bärkraftig utveckling i hela . En nordeuropeisk region som karaktäriseras av stabila politiska för- hållanden, fördjupat samarbete på grundval av gemensamma värde- ringar och ett ansvarsfullt utnyttjande av regionens rika resurser kan bli en stor tillgång för . 'H WLGLJDUH VDPDUEHWVSURJUDPPHQ I det första svenska samarbetsprogrammet, som regeringen initierade hösten , prioriterades insatser som syftade till en grundläggande politisk och ekonomisk stabilisering. Det fanns en mängd akuta resursbehov och de svenska insatserna koncentrerades på att täcka dessa. I de nya programmen och framför allt utvecklades samarbetet både till form och innehåll. Insatserna gick över till mera långsiktiga engagemang och tonvikten låg på kunskapsöverföring och stöd till institutionsuppb yggnad. I det tredje samarbetsprogrammet som antogs av (prop. 1994/95:160) fastställdes målen för det svenska utvecklingssamarbetet med till: ·att främja en säkerhetsgemenskap ·att fördjupa demokratins kultur ·att stödja en socialt hållbar ekonomisk omvandling ·att stödja en miljömässigt hållbar utveckling. 18 'HQ VYHQVND SROLWLNHQ beslutade också att hela utvecklingssamarbetet skulle präglas av ett jämställdhetsperspektiv. (XURSDLQWHJUDWLRQHQ L IRNXV antog regeringens förslag till nytt sam- arbetsprogram för (prop. 1997/98:70, bet 1997/98:UU12, rskr. 1997/98:244). Regeringen konstaterar att de fyra målen för det bilaterala samarbetet är relevanta som grund för samarbetet och föreslår därför att de skall gälla även för den kommande programperioden. anser dock regeringen att ut- vecklingen nu har gått in i ett nytt skede som motiverar en annorlunda betoning av insatserna. Efter den inledande fasen av stöd till demokratisering och frigörelse och den andra fasen av stöd till institutionsuppb yggnad står vi nu inför en ny fas av EU-utvidgning och en bred Europaintegration. Insatserna under den kommande programperioden skall ha som huvudmål att underlätta den förestående EU-utvidgningen och särskilt bidra till att , , och blir medlemmar i . och skall integreras närmare i de europeiska samarbets- strukturerna. Regeringen konstaterar också att den genomgripande samhällsom- vandling som ägt rum i har fört med sig be- tydande problem på vissa områden. Vidgade inkomstklyftor, växande sociala problem och en ökad obalans mellan olika landsdelar gör det angeläget att i ökad utsträckning integrera de sociala frågorna i de svenska insatserna. Den organiserade brottsligheten har dragit nytta av de öppnade gränserna och de förbättrade kommunikationerna vilket gör att brottsbekämpningen bör ägnas fortsatt hög uppmärksamhet.