sou · GMB374 · 1999-01-01 00:00:00 — Som statlig räddningstjänst upptas fjällräddningstjänst, flygrädd- ningstjänst, sjöräddningstjänst, räddningstjänst vid efterforskning av försvunna personer i andra fall än inom nämnda områden, miljöräddningstjänst till sjöss samt räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och sanering efter sådana utsläpp (2529 §§ RäL). Polisen, och svarar bland andra myndig- heter för den statliga räddningstjänsten. Om en olyckshändelse eller en överhängande fara för olycks- händelse påkallar en gemensam räddningsinsats från två eller flera statliga myndigheter med ansvar för räddningstjänst, skall räddnings- ledarna komma överens om vem som skall leda insatsen (59 § RäF). Varje polismyndighet skall upprätta planer för polisinsatser vid särskilda händelser samt för skyddet av viktigare objekt inom polisdistriktet (2 kap. 8 § PF). Med särskild händelse förstås en befarad eller inträffad händelse, som innefattar brott eller annan störning av den allmänna ordningen eller säkerheten, och som är så omfattande eller allvarlig att polisen för att kunna lösa sina uppgifter måste organisera, leda och använda sina resurser i särskild ordning 46 Överväganden och förslag (FAP 201-1). Som exempel på sådana situationer kan anges allvarlig ordningsstörande händelse, sabotage eller bombhot och terroristangrepp. skall planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. Vid efterforskning av försvunna personer i vissa fall skall polisen sköta efterforskningen (25 och 27a §§ RäL). skall enligt räddnings- tjänstlagen lämna andra myndigheter biträde t.ex. vid förebyggande åtgärder som kontroll av brandskydd eller då räddningsledare behöver göra ingrepp i annans rätt. Polisen har en skyldighet, jämte andra myndigheter, att t.ex. på anmodan av räddningsledaren delta i en räddningsinsats under förutsättning att polisen har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar myndighetens vanliga verksamhet (34 § RäL). Polisen har vanligen vid en räddningsinsats en rad egna uppgifter som t.ex. rör larmning, trafikreglering och utrymning. är central förvaltningsmyndighet för frågor om befolkningsskydd, innefattande frågor om landtransporter av farligt gods, för frågor om räddningstjänst samt för frågor om sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning, i den mån detta inte är en uppgift för annan myndighet. verksamhet omfattar bl.a. utvecklings- och samordningsåtgärder avseende den statliga och kommunala räddnings- tjänsten. utövar den centrala tillsynen över efterlevna- den av räddningstjänstlagen, räddningstjänstförordningen och med stöd av lagen lämnade föreskrifter. I fråga om statlig räddningstjänst utövas den centrala tillsynen av annan myndighet som regeringen bestämmer (54 § RäL). utövar t.ex. tillsynen över fjällrädd- ningsverksamheten, för vilken den lokala polisorganisationen har ansvaret (62 § RäF). På den regionala nivån har i vissa fall ett direkt ansvar för statlig räddningstjänst. skall i vissa fall svara för räddningstjänsten och saneringen efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning (28 § RäL). skall upprätta en plan över sådan räddningstjänst och sanering, efter att ha hört med berörda myndigheter, kommuner och landsting (47 § RäF). Planen skall bl.a. behandla organisation och ledning, samband, personella och materiella resurser i länet och saneringsmetoder (48 § RäF). Överväganden och förslag 47 regler gäller för de planer som upprättas av länsstyrelserna i län där kärnkraftverk finns. Samverkar två eller flera räddningskårer i en räddningsinsats som berör mer än en kommuns område inom samma län, skall bestämma vem av räddningsledarna som skall leda insatsen, om inte räddningsledarna själva bestämt det (32 § RäL). Vid omfattande räddningsinsatser kan det vara nödvändigt att en myndighet på högre nivå leder och samordnar räddningsinsatserna. Om det fordras omfattande räddningsinsatser i skall ta över ansvaret för räddningstjänsten i den eller de kommuner som berörs av insatserna (34 § RäF). Vad som avses är övertagande av ledningen av räddningstjänsten och inte endast av ledningen av en särskild räddningsinsats. skall utse räddningsledare (33 § RäL). Om räddningsinsatserna även innefattar statlig räddningstjänst, skall svara för att räddnings- insatserna samordnas (34 § RäF). Uppgiften att samordna insatserna i statlig räddningstjänst omfattar inte någon beslutanderätt över den myndighet som svarar för räddningstjänsten. skall efter hörande av kommunerna i länet och berörda myndigheter upprätta de planer som behöver för att kunna utöva sitt ansvar. får meddela föreskrifter om innehållet i planerna (35 § RäF). Behovet av att en myndighet på högre nivå leder räddnings- insatserna kan föreligga även vid statlig räddningstjänst. Regeringen har rätt att i ett särskilt fall bestämma att en länsstyrelse eller annan myndighet skall ha ansvaret (33 § RäL). Regeringen kan också själv ta över ansvaret för räddningstjänsten och utse räddningsledare. Ett beslut om att ansvaret skall tas över av en länsstyrelse eller annan myndighet kan således avse den kommunala räddningstjänsten eller någon av de statliga räddningstjänsterna eller all samhällets räddningstjänst. Även vid saneringen efter utsläpp av radioaktiva ämnen får regeringen föreskriva eller i särskilt fall bestämma, att en länsstyrelse skall ta över ansvaret för saneringen inom flera län eller att någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret inom ett eller flera län (33 § RäL). Inom länet utövar tillsynen över efterlevnaden av räddningstjänstlagen och av föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. 48 Överväganden och förslag Av intresse kan vara att se på hur länsstyrelserna agerat vid krissituationer som inträffat. inträffade översvämningar i älvar i och i . Ingen av de inblandade länsstyrelserna tog över räddningstjänsten. genomförde en utvärdering av de insatser som den kommunala räddningstjänsten då gjorde. Beskrivningen av händelseförloppet och analysen av åtgärderna ägde rum i samarbete med de inblandade länsstyrelserna. konstaterade i rapporten att den kommunala räddningstjänstens insatser under vårfloden i alla väsentliga delar fungerat väl. hade i samtliga berörda län en stödjande funktion i förhållande till den kommunala räddningstjänsten. Kommu- nerna upplevde att stödet i det operativa skedet var tillräckligt för räddningstjänstarbetet. stödjande funktion varierade dock mellan länen. Samarbetet mellan , berörda kom- muner och andra intressenter kom i gång tidigare och medförde en bättre samordning av räddningstjänsten i län där det före översväm- ningarna fanns en samordningsgrupp. Enligt be- dömning var det inte sannolikt att räddningsinsatserna skulle ha fått en annan inriktning eller att effekterna av dessa skulle blivit annorlunda om i något av länen hade tagit över ansvaret för räddningstjänsten. Inte heller vid översvämningsolyckor i och och i övertogs ledningsansvaret av länsstyrelserna. inträffade en tågolycka i i , som kom att kräva en av de största räddningsinsatserna som genomförts i . Ett tåg spårade ur och i lasten fanns farligt gods som bl.a. skulle ha kunnat orsaka en omfattande explosion. beslutade att överta ansvaret för den kommunala räddningstjänsten i två berörda kommuner och utsåg räddningsledare. Beslutet fattades efter samråd med bl.a. polisen. angav i ett yttrande att åtgärden att ta över ansvaret var fast förankrad hos alla parter. angav också att åtgärden ledde till att beslutsfattandet vitaliserades och att bättre uthållighet skapades, som räddningstjänstinsatser för övriga delar av kommunerna säkerställdes. uttalade att räddningsledningens informationsansvariga kunde koncentrera sig på informationens innehåll genom att tog på sig ett administrativt ansvar för de informationsåtgärder som behövde vidtas. angav att ingen organisationsförändring gjordes i den Överväganden och förslag 49 redan befintliga staben utan att uppträdde som en resurs för räddningsledningen. avgav en rapport om tågolyckan. I den angavs att de polisiära uppgifterna omfattade bl.a. avspärrning av riskområden, trafikreglering, bevakning, samverkan, ledning, information och utrymning. Polisen samverkade med ett stort antal myndigheter, organisationer och enskilda. Samverkan och samordning med rädd- ningsledningen pågick under hela insatsen. Vid tågurspårningen i tog således över ledningsansvaret för räddningstjänsten. Ett sådant agerande är dock mycket ovanligt. Av vad som kan utläsas av beskrivningen av händelseförloppet hade inte övertagande av räddnings- tjänsten någon påverkan på ledningsansvaret inom polisen. har övervägt olika lösningar på problemen med organisationsstrukturen. En utgångspunkt vid valet av organisa- tionsmodell är att polisfrågorna måste hanteras med kompetens och effektivitet, så att en ändamålsenlig och därmed rationell polisverk- samhet skall kunna uppnås. Styrorganet måste ha förmåga att se vad som är nödvändigt att utföra och vad som är möjligt att genomföra i förhållande till gällande bestämmelser och de resurser som står till buds. Styrorganet måste också ha förmåga att se vilken nytta man får av ett beslut och vilka konsekvenser beslutet får. Det är angeläget att förankringen i samhället genom den demokratiska insynen och det demokratiska inflytandet bibehålls. Det är också viktigt att verk- samheten kan skötas rättssäkert. Ett skäl för att välja styrelse som styrorgan är den samordnande roll som har i länet. Det är särskilt viktigt att man har en väl utarbetad kontakt i vardagsarbetet för att verksamheten skall fungera väl vid särskilda händelser. Såvitt avser det civila försvaret har enligt länsstyrelseinstruktionen ett särskilt ansvar för funktionen ordning och säkerhet m.m. har emellertid möjlighet att vid höjd beredskap meddela föreskrifter om verksamheten hos polisen även om inte utgör styrorgan för polisen. ansvar som länets högsta polisorgan för polisens verksamhet under normala förhållanden har i detta avseendet ingen direkt betydelse. Det är t.ex. inte en förutsättning att styrelse är regionalt styrorgan för polisen för att den kompetens som personalen inom besitter, rörande bl.a. totalförsvarsfrågor, skall kunna utnyttjas. 50 Överväganden och förslag har dessutom regeringen möjlighet att ingripa. Regeringen kan lämna i uppdrag att i särskilda hänseenden leda polisverksamhet. Räddningstjänstlagen medger att fattar beslut om att ta över ansvaret för den kommunala räddningstjänsten. övertagande av någon av de statliga räddningstjänsterna förutsätter däremot regeringsbeslut. Om man väljer polisstyrelsen som styrorgan för polisen, har därmed inte något eget ansvar för polisen. Vid ett sådant val finns det med dagens regler i räddningstjänstlagen möjlighet för att ta över polisens räddningstjänstansvar, t.ex. vid efterforskning av försvunna personer, såsom möjligheten finns att ta över t.ex. ansvar för räddningstjänsten. Ett övertagande kräver dock först ett regeringsbeslut. En nackdel som kan uppkomma vid ett val av polisstyrelsen som styrorgan är att polisen skulle kunna komma att uppleva övertagande av räddningstjänstansvaret som ett större ingrepp än om istället agerade som länets högsta polisorgan och att detta skulle kunna försvåra insatsen. Med tanke på att det endast skulle komma i fråga i extremt ovanliga situationer, i vilka polisen för stunden har viktigare problem att ta ställning till, bör betydelsen av detta inte överdrivas. Att styrelse inte utgör styrelse för polismyndigheten utgör inte något hinder för uppgifter inom det civila försvaret och räddningstjänsten. I en krissituation samverkar sannolikt den ansvariga enheten inom med länspolismästaren och inte med polisens styrorgan. ansvar på dessa områden förhindrar således inte alternativet med en polisstyrelse som styrorgan för polismyndigheten. har en samordnande roll även i andra sammanhang än sådana som rör det civila försvaret och räddningstjänsten. Det är viktigt att samverkan sker mellan polisen och andra organ för att bästa effekt för samhället skall kunna uppnås. Samordningen i länet bör kunna bibehållas även om inte har det regionala ansvaret för polisverksamheten. Då det tidigare fanns många polisdistrikt i länen var det motiverat att var länets högsta polisorgan. De samordnande och sammanhållande uppgifter som har haft i län med flera polismyndigheter är dock inte lika framträdande när det nu endast finns en polismyndighet i varje län. Som angetts ovan deltar i eller leder olika samverkansorgan, t.ex. det s.k. krog- saneringsprojektet, utan att utöva någon beslutanderätt över andra myndigheter som deltar. Förutsättningar finns således att utnyttja samordnande funktion även om inte styr polisen. Överväganden och förslag 51 Vid ett val av polisstyrelsen som styrorgan kan ett krav på breda samhällskontakter tillgodoses genom den samverkan som bör finnas mellan styrelserna och t.ex. kommunerna. Enligt kommunallagen (1991:900) och olika speciallagar har kommunerna befogenheter och skyldigheter inom , skolväsendet, plan- och bygg- väsendet, renhållning och avfallshantering, civil försvarsberedskap och räddningstjänst samt vatten och avlopp. Dessa områden har, med varierande styrka, betydelse för polisverksamheten och det är angeläget att en samverkan sker. har haft ansvar för den regionala polisorganisationen och har successivt getts ökade besluts- befogenheter. har utvecklingen gått mot att polismyndigheten också getts ökade beslutsbefogenheter. De uppgifter som erhållit har inte förbehållits att besluta om, utan polismyndigheter i län med endast en polismyndighet har enligt en rad bestämmelser i polisförordningen beslutanderätten om inte läns- styrelsen bestämmer annat. Lagstiftaren har rekommenderat att beslutanderätten i huvudsak läggs på polisstyrelsen i län med endast en polismyndighet, även om det anges i länsstyrelseinstruktionen att viktigare polisfrågor skall handläggas av styrelse. När det numera finns endast en polismyndighet i varje län är det följdriktigt att överväga att låta polisstyrelsen överta det ansvar som styrelse har. finner vid en samlad bedömning att polisstyrelsen bör utgöra styrelse för en polismyndighet. De krav som angavs ovan synes kunna uppfyllas med en sådan lösning. Polis- styrelsen har möjlighet att organisera verksamheten så att resurserna används på bästa möjliga sätt. Den utveckling som pågår med utökad samverkan över länsgränserna inom olika funktioner, t.ex. i enheter som hanterar kvalificerad brottsutredningsverksamhet, försvåras inte med ett sådant val. En framtida förändring av polisorganisationen kan ske utan svårigheter såvitt avser polismyndighetens styrorgan. Med polisstyrelsen som styrorgan är det möjligt att åstadkomma en enhetlig organisation för styrningen av polisen i landet. En fördel med polisstyrelsen som styrorgan för polisen är också att rollerna renodlas. Kommittén vill framhålla betydelsen av att polismyndigheten fortlöpande håller informerad om omständigheter av väsentlig betydelse för verksamhet, även om läns- styrelsen inte längre utgör styrorgan för polisen. Kommittén anser att polismyndigheten bör åläggas en sådan skyldighet i förordningsform. Det är angeläget att polisen och åklagarväsendet samordnar sina insatser så att de begränsade resurserna som finns att tillgå utnyttjas så effektivt som möjligt. I polislagen stadgas att polisen skall samarbeta 52 Överväganden och förslag Regeringen uttalade i ett beslut att åklagarväsendets synpunkter och erfarenheter skall ingå i länsstyrelsernas, polisstyrelsernas och polisnämndernas planering av främst polisens brottsutredande verksamhet samt att det är angeläget att en nära samverkan sker bl.a. när det gäller förebyggande och repr essiva åtgärder samt i fråga om prioriteringar och resursanvändning. Kommittén anser att den möjlighet som chefen för åklagarmyndigheten eller dennes ersättare har att närvara och yttra sig och få sin mening antecknad vid polisstyrelsens sammanträden enligt polisförordningen är viktig och att den bör finnas kvar. Personalföreträdares rätt enligt personalföreträdarförordningen (1987:1101) att närvara och yttra sig vid sammanträdena är också angelägen och bör finnas kvar oförändrad. Kommittén har inte i uppdrag att se över reglerna för överklagande av polismyndighetens beslut. Frågan om instansordningen behandlas dessutom i ett annat sammanhang. Kommittén lämnar därför inget förslag i den frågan. I detta avsnitt redovisar kommittén sin syn på frågan om vem som bör vara ordförande i polisstyrelsen. Kommittén föreslår att en förtroendevald person utses till styrelsens ordförande. Länspolismästaren bör ingå i styrelsen. Den biträdande länspolismästaren bör dock inte ingå i styrelsen. I styrelse är landshövdingen ordförande. Länspolis- mästaren är inte ledamot av styrelse, utan i egenskap av regional chef föredragande i polisfrågor. Länspolismästaren får också närvara och yttra sig vid styrelsens sammanträden, när ett ärende som hör till hans eller hennes område föredras av någon annan inför styrelsen. I den nuvarande polisstyrelsen är en av de valda ledamöterna ordförande. Polisstyrelsen består också av länspolismästaren och den biträdande länspolismästaren, om sådan finns. är det endast i som inte har någon biträdande läns- polismästare. Frågan om ordförandeskapet i polisstyrelsen var föremål för diskussion då det beslutades att de dåvarande Överväganden och förslag 53 lokala polisnämnderna skulle ersättas av polisstyrelser med beslutanderätt i vissa frågor. beslutade att polisstyrelsens valda ledamöter inom sig skulle utse ordförande och vice ordförande, såsom polisutredning föreslog i sitt betänkande Polisen i samhället (SOU 1970:32). I betänkandet angavs att utredningen fann det naturligt, särskilt med hänsyn till önskemålet om en god förankring av polisverksamheten hos allmänheten, att följa de för kommunala nämnder och för de dåvarande polisnämnderna gällande regler som innebar att uppdrag som ordförande och vice ordförande anförtroddes vald ledamot. Utredningens ordförande och tre experter ansåg dock att det var naturligt att polischefen skulle vara styrelseordförande, bl.a. med hänsyn till att denne hade kunskap om och erfarenhet av polisverksamheten i hela polisdistriktet. I propositionen (1971:173) föreslogs att polischefen skulle vara ordförande i polisstyrelsen. Departementschefen angav bl.a. att styrelsebesluten i relativt stor utsträckning skulle komma att fattas av polischefen. Han angav vidare att frågan om ordförandeskapet inte behövde lösas efter det mönster som gällde för kommunala nämnder, med hänsyn till att polischefens speciella personliga ansvar för verksamheten inte hade någon motsvarighet i kommunala nämnder. Inte minst praktiska skäl talade enligt departementschefen för att polischefen skulle anförtros uppdraget att vara ordförande och att man därmed också skulle uppnå överensstämmelse med vad som gällde på central och regional nivå inom polisväsendet. justitie- utskott förordade dock den av polisutredningen föreslagna lösningen och uttalade att reformens huvudsyfte att öka medborgarinflytandet därmed tillgodosågs bättre (bet. angav att polischefen, som var en självskriven ledamot, ändå skulle inta en särställning i styrelsen genom sin fackkunskap. Frågan om vem som skall vara ordförande i polisstyrelsen har därefter tagits upp i olika sammanhang, t.ex. då regeringen lade fram förslag till allmänna riktlinjer för en reform av polisväsendet (prop. 1980/81:13), men någon ändring har inte gjorts. I det s.k. verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, bet. KU29, rskr. 226), som nämnts inledningsvis i detta kapitel, behandlades frågan om vem som skulle vara ordförande i en myndighets styrelse. I propositionen uttalades att verkschefen normalt borde vara ordförande. Som skäl härför angavs att ansvar och beslutsbefogenheter borde vara nära sammankopplade och att en ansvarig verkschef därför borde ha ett tongivande inflytande även i ärenden där han eller hon inte hade en självständig beslutanderätt. 54 Överväganden och förslag Kommittén har övervägt om landshövdingen, en förtroendevald person eller länspolismästaren bör vara ordförande i polisstyrelsen. Myndighetschefen är normalt sett ordförande i statliga styrelser. I styrelse är landshövdingen ordförande och länspolis- mästaren har endast varit föredragande. På lokal nivå har som angetts ovan länspolismästaren inte haft till uppgift att vara styrelseordförande tidigare. Det har således på den nivån gjorts ett avsteg från den vanliga ordningen i fråga om ordförandeskapet. Frågan är om det finns anled- ning att se annorlunda på styrningen av polisen än på styrningen inom andra statliga områden. Polisens uppgifter och dess organisation utgör ämnen som enligt de i regeringsformen fastslagna principerna för normgivning inte med nödvändighet behöver regleras genom lagstiftning. Ändå har de grundläggande reglerna om dessa ämnen samlats i en särskild polislag. Skälet härtill är bl.a. den centrala och för medborgarna betydelsefulla plats som polisverksamheten intar i rättssamhället. Av betydelse är också polisens befogenheter att utöva tvång. Polisen har en rätt men också en skyldighet att göra ingripanden som innebär att de grundläggande fri- och rättigheterna som tillförsäkrats medborgarna inskränks. Polisen har t.ex. befogenhet att utföra kroppsvisitation, att företa husrannsakan och att beröva någon friheten. Polisen intar således en särställning i samhället. Det finns bl.a. på grund av befogenheterna att utöva tvång ett särskilt behov av en bra medborgerlig insyn i och ett medborgerligt inflytande över verk- samheten. Med hänsyn till denna särställning finns det skäl att se något annorlunda på hur styrningen bör organiseras. Kommittén anser att det saknas anledning att frångå den nu gällande ordningen att länspolis- mästaren inte skall vara ordförande i polisstyrelsen när polisstyrelsen också får ett regionalt ansvar. Den samordnande funktion och det breda kontaktnät som landshövdingen har inom och utom länet kan tala för att han eller hon bör vara ordförande i polisstyrelsen. Inte minst kan landshövdingens kontakt med regeringen ha betydelse, särskilt vid extraordinära situationer. Kommittén anser dock inte att landshövdingens uppgifter i dessa avseenden är av avgörande betydelse vid valet av ordförande i polisstyrelsen. Erfarenheter från den nuvarande ordningen visar att en förtroendevald ordförande också kan ha ett brett kontaktnät. Om styrelsens ordförande är en förtroendevald person blir överflyttningen av det ansvar som styrelse har för polisfrågor till polisstyrelsen mer konsekvent genomförd än om landshövdingen är ordförande. Ett sådant val medger också ett större lekmannainflytande Överväganden och förslag 55 än om landshövdingen är styrelsens ordförande. Vid en samlad bedömning finner kommittén således att polisstyrelsens ordförande bör vara en förtroendevald person. Myndighetschefen ingår som sagt normalt i myndighetens styrelse. Med hänsyn härtill och till den kompetens länspolismästaren besitter i polisfrågor generellt samt på grund av den kännedom han eller hon har om de frågor som polisstyrelsen har att ta ställning till anser kommittén att det är självklart att länspolismästaren skall ingå i polisstyrelsen som ledamot. Som angetts ovan ingår den biträdande länspolismästaren i styrelsen. Kommittén anser inte att det finns något behov av en sådan ordning. Den möjlighet som länspolismästaren har att låta sig biträdas av en medarbetare vid sammanträdena är tillfyllest. Den biträdande länspolismästaren bör således inte vara ledamot av polisstyrelsen, annat än då han eller hon ersätter länspolismästaren. 3.3Hur skall ledamöterna i styrelsen utses? I detta avsnitt redovisar kommittén sin syn på behovet av förändring i fråga om sättet att utse ledamöter i polisstyrelsen. Kommittén föreslår att regeringen utser ledamöterna i polisstyrelsen. En allsidig sammansättning bör eftersträvas då ledamöterna utses.