sou · GMB3108 · 1999-01-01 00:00:00 — Under har LES arbetat med en genomgripande översyn av statistikbehovet och statistikarbetet inom . Detta arbete pågår fortfarande med hög intensitet. Därutöver pågår en större utredning om effekterna av statistikreform samt en översyn av KPI. Mot denna bakgrund kan man konstatera att resultaten av den pågående översynen inom statistikområdet kommer att få avgörande betydelse för den samhällsekonomiskt inriktade analysverksamheten inom jordbruksområdet. Oberoende av vilken organisationsform denna verksamhet tar sig kommer man vara beroende av det statistiska grundmaterialet. Dels behövs en fullständig tillgång till det material som finns och kommer att finnas, dels förefaller det nödvändigt att den verksamhet som utredningen berör får ett direkt inflytande över vilken statistik som skall tas fram för prioriterade områden samt under vilka former detta skall ske. Utredningen vill därmed understryka vikten av att den verksamhet som utreds, oberoende av vilken organisationsform man väljer, måste tillförsäkras direkt tillgång till relevant statistik samt att det arbete som LES härvidlag bedriver understöds inom ramen för den samhälls- ekonomiskt orienterade analysverksamheten. Vi återkommer till denna diskussion i nästa kapitel. Behovet av en självständig verksamhets- och organisationsform varierar med inriktningen på verksamheten. Till stora delar kan man härvidlag behöva göra samma överväganden som när det gäller betydelsen av frågeställningar. Om det centrala för verksamheten är att ta fram direkta politiska beslutsunderlag är givetvis behovet av självständighet inte speciellt stort. Vill man å andra sidan att verk-samheten skall tillgodose behovet av analyser från såväl regeringen, som från myndigheter, forskarsamhället, olika intresseorganisationer, jordbruksnäringen, kommuner m.m. förefaller självständigheten närmast vara en nödvändig förutsättning. Även för långsiktigheten i verksamheten förefaller en självständig organisation vara att föredra. Konkurrens om analysresurserna uppstår inte på samma vis i en självständig organisation, som om den utgör en del av en annan organisation. Om man vill att den aktuella kompetensen skall kunna användas för analyser initierade av flertalet av de ovan nämnda avnämare är det inte rimligt att anta att detta skall kunna förverkligas med mindre än att verksamheten har en hög grad av autonomi. Å andra sidan är det uppenbart att för en verksamhet som inte är mer omfattande än den som skisseras i nästa kapitel, kan administra- SOU 1998: 108 tionskostnaderna bli relativt stora om man väljer ett självständigt institut som organisationsform. En liten självständig myndighet kan därför behöva utveckla samarbete med en större organisation vad avser administrationen och dess kostnader. Utöver de basfunktioner som verksamheten tilldelas kan man, i enlighet med diskussionen om frågeställningar, se ett stort antal utvecklings- möjligheter. Utöver de kopplingar som redan nämnts kan man tänka sig en potential inom bl.a. följande områden: livsmedelssäkerhet, fytosanitära aspekter, konsumtionsval, prisfrågor, landbygdsutveckling och de små företagens betydelse inom livsmedelssektorn, forskar- utbildning, undervisning, internationellt utbyte m.m. Dessa områden kan dock förväntas växa först när den grundläggande verksamheten fungerar tillfredsställande och när basverksamheten visat sig kapabel att genomföra de uppgifter den har huvudansvar för. De områden inom vilka verksamheten kan tänkas öka kan antingen definieras och finansieras av regeringen eller definieras och finansieras via en självständigt organiserad verksamhet, dvs. genom att man söker och erhåller extern finansiering, från t.ex. andra myndigheter, näringen, forskningsråd eller internationella projekt, o.dyl. Verksamheten skall vara inriktad mot tillämpad forskning och analyserande utredningar. Val av arbetsmetoder och utvecklingen av dessa borde förbehållas verksamheten själv, i stort sett oberoende av var den organiseras, eftersom man därigenom erhåller en mer neutral och förutsättningslös ansats i arbetet. Till en början torde det vara en klar fördel för verksamheten om metodvalet är tämligen homogent, dvs. att man åtminstone till att börja med koncentrerar verksamheten till ett enhetligt metodval, i huvudsak baserat på traditionell national- ekonomisk mikoteori, eftersom den lämpar sig väl för de mest centrala uppgifterna. Med utgångspunkt i kärnverksamheten synes det sedan finnas en mycket stor utvecklingspotential, mot främst de frågeställningar som diskuterats ovan. Som framgår av diskussionen finns det inget självklart val av organisationsform. Istället måste man bedöma fördelar och nackdelar och ta hänsyn till en rad överväganden. SOU 1998: 108 Avslutningsvis kan det vara värt att notera att en samlad och organiserad samhällsekonomiskt inriktad analysverksamhet inom jord- brukspolitikens område kan bli ett utmärkt instrument för en nationell kompetensuppbyggnad inom området. Personal som deltar i verksamheten kan senare gå vidare till bl.a. de ovan identifierade avnämarna. Det är även möjligt att tänka sig att personal anställd inom de nämnda myndigheterna och organisationerna på olika vis deltar i projekt inom ramen för den diskuterade verksamheten. För att detta skall kunna ske på ett enkelt sätt kan såväl val av organisationsform, arbetsform och geografisk placering ha betydelse. Valet av styrfunktion för verksamheten kommer troligen ha stor betydelse. Det förefaller angeläget att tillämpa en form som dels definierar kriterier efter vilka man kan utvärdera verksamheten och därigenom styra den i en önskvärd riktning, dels innehåller ett incitament för den som arbetar inom organisationen att utveckla sitt arbete. Styrning av verksamheten diskuteras i slutkapitlet. SOU 1998: 108 Syftet med en statligt finansierad analys- och utredningsverksamhet inom det jordbrukspolitiska området kan sägas vara tudelat: dels att tillfredsställa en allmän efterfrågan på ökad kunskap inom området, dels att säkerställa ett behov av politiskt beslutsunderlag. Kunskap inom det första området avser en intresserad allmänhet med ett flertal potentiella intresseinriktningar, där det grundläggande intresset är att få samhällsekonomiska aspekter av området belyst. Exempel på frågeställningar kan vara kostnadseffektiviteten i politiken, måluppfyllelsen, den e konomiska utvecklingen i jordbruksnäringen, en rad konsumentaspekter med konkurrens- och prisfrågor, konsumenter- nas valmöjligheter och konsumentinformationen rörande livsmedel, produktionens regionala utveckling, jordbrukets miljöfrågor etc. Den mer direkt politiskt orienterade efterfrågan motiveras av det faktum att EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP) är ett av gemenskapens mer betydande områden. Jordbrukspolitiken är starkt ifrågasatt, oerhört komplex och stadd i kontinuerlig förändring. kommer därmed under överskådlig framtid tvingas ta ställning till ett stort antal förslag på hur CAP skall förändras. I allmänhet kan man förvänta sig att förändringar av CAP får effekter på svensk produktion och nationella förhållanden inom jordbrukspolitikens områden. kan man även förvänta sig ett, om än inte politiskt uttalat så i vart fall reellt, ökat nationellt inflytande över de medel som hanteras inom ramen för CAP. Framförallt rör detta jordbrukets miljö- och regionalpolitik som till stora delar är nationellt finansierad. Eftersom dessa områden är prioriterade i den svenska jordbruks- politiken synes det önskvärt med ett djupt och brett beslutsunderlag. I det följande lämnas en redogörelse över för- och nackdelar med att organisera ett sådant framtida analys- och utredningsarbete på fem olika sätt: dels direkt under regeringen, dels inom , dels inom SLU, dels genom LES och slutligen som ett fristående institut. För- och nackdelarna skall ses mot bakgrund av de två identifierade intresseområdena, som delvis kan stå i konflikt med varandra samt mot bakgrund av vad som diskuterats i tidigare kapitel. SOU 1998: 108 6.1 En avdelning direkt under regeringen Denna organisationsform är inte vanlig i . I såväl som i finns emellertid en betydande analysverksamhet inom Jord- bruksdepartementet. I finns vid en akademiskt skolad avdelning med ansvar för beställningar av analyser och utredningar. Med en placering under regeringen avses i det följande en avdelning inom . Den främsta fördelen med att lägga analysverksamheten direkt under regeringen torde vara närheten till politiken, dvs. att analyserna intimt kopplas till den politiska verksamheten. Det politiska arbetet kan troligen ha fördelar av en närhet till akademiska analyser och ett mer neutralt betraktelsesätt av det egna området. För svenskt vidkommande är en liknande frågeställning redan belyst i en utredning över analysverksamheten inom , författad av ("medlemskap i : · styrning av statsbidrag, organisation och omfattning av administrativa resurser inom verksamhetsområde · inverkan på beredningen i , juni 97, "). Där konstatera-des att behövde förstärkta analysresurserna och att man eventuellt kunde ta personer och/eller resurser från fram-förallt analysenheten men även från marknadsenheten på SJV. Vidare efterfrågades personal med erfarenhet från , främst för att förstärka arbetet gentemot . I den mån vill spela en aktiv roll i arbetet med att förändra CAP identifierades ett behov av analyskompetens och ett mer utredningsorienterat beslutsunderlag. Likaväl som närheten till politiken kan vara en stor fördel kan den även vara en stor nackdel, speciellt som departementen i har en internationellt sett liten personalstyrka. Troligen blir det svårt att tillgodose allmänhetens intressen med en analysverksamhet förlagd inom . Det är svårt att se att någon annan intressent än skulle ha glädje av analysverksamheten i detta fall. Det finns även en uppenbar risk för att verksamheten inte får den autonomi och långsiktighet som avancerade utredningar kräver. Vidare är risken påtaglig för att den personal som skall syssla med mer SOU 1998: 108 långsiktigt analysarbete på olika sätt engageras i den mer kortsiktiga och dagsaktuella verksamheten. Det förefaller vidare svårt att hålla en fungerande kontakt med forskarvärlden om arbetet får en dominerande politisk prägel. Andra nackdelar är att om verksamheten förläggs till får den endast begränsad kontakt med förvaltningen och likaledes begränsad kontakt med statistikinsamlingen. Den institu- kunskapen om jordbrukspolitikens dagliga administrativa tillämpning är svår att upprätthålla på inom . 6.2 En avdelning inom Att förlägga utrednings- och analysverksamheten till ett statligt verk är givetvis en genuint svensk tillämpning. De statliga verken har i allmänhet ingen direkt motsvarighet i andra länders förvaltning. Det är inom vanligt att tilldela ett verk uppgiften att ta fram samhällsekonomiskt orienterat beslutsunderlag. Den främsta fördelen med att förlägga analys- och utrednings- verksamheten till SJV är troligen den starka kopplingen till förvalt- ningen och den därav följande stora institutionella kunskapen om politikens direkta tillämpning. SJV bedriver dessutom kontinuerligt utredningsarbeten. En annan fördel är den direkta tillgången till alla de data som finns i stödsystemens register. Ytterligare en fördel är närheten till en akademisk miljö. Den i (IHH) ligger i stort sett vägg i vägg med SJV. Det är vidare fullt möjligt att tänka sig en analys- och utrednings-avdelning inom SJV som dessutom inrymmer delar av den statistik-kompetens som finns på verket. Avdelningen skulle kunna ha ett tämligen intimt samarbete med ekonomerna vid IHH, där personal vid IHH kunde genomföra analyser byggda på data från SJV och där personal på SJV kontinuerligt byggde upp sin metodkompetens med hjälp av bl.a. kurser på IHH. Med en placering vid SJV skulle man även få en viss distans till politiken, vilket troligen är en förutsättning för självständiga studier som även skulle kunna intressera allmänheten. För SJV skulle denna lösning dessutom kunna få en hel del positiva spridningseffekter i form av intern samordning av utredningsverksam-heten, som dessutom skulle kunna tillföras en betydande kompetens. En verksamhet av detta slag skulle även kunna bli betydelsefull för IHH, som har en tydlig profilering mot internationell handel, politik SOU 1998: 108 IHH är fortfarande inne i en fas där man arbetar upp och bygger ut sin verksamhet och olika samarbeten. Man kan med andra ord tänka sig att en av de inriktningar som växer fram gäller jord- brukspolitiken. Genom att förlägga verksamheten till SJV skulle även kunna få en hel del studier utförda där man inte behövde ta full politisk hänsyn till resultatet men ändå ha verksamheten förlagd inom statsförvaltningen. Man kan med andra ord tänka sig att regeringen genom en enhet på SJV, får utredningar som inte tar politisk ställning men som ändå behandlar politiskt aktuella områden. Det torde vara möjligt att genomföra utvärderingar som delvis har till syfte att initiera debatt och belysa specifika frågor, utan att därför binda sig vid politiska ståndpunkter. På motsvarande sätt som för kan närheten till förvaltningen vara såväl en fördel som en nackdel. Med andra ord finns det en motsvarande risk för att verksamheten inte får den autonomi och långsiktighet som krävs för ett neutralt analysarbete, dvs. att verksamheten över tiden allt mer inriktas på den ordinarie förvalt-ningen. Denna risk är speciellt stor mot bakgrund av hur verksamheten vid SJV utvecklats . Ledningen vid SJV har understrukit vikten av att hantera och utbetalningarna och påpekat att SJV nu går in i en fas av lagtolkning och förvaltning. Denna tendens anses även poängteras av och framförallt dess revisorer. I en sådan miljö är risken uppenbar för en "kulturkrock" i relation till SJV:s huvudsakliga arbete. Även om SJV:s ledning kan sägas ha varit framsynt när den startade en analysenhet har det sedan inte visat sig mö jligt att upprätthålla sådan verksamhet. Främst har detta kommit t ill uttryck genom att tjänster efter personal som slutat vid enheten inte har besatts. En annan iakttagelse gäller samarbetet mellan SJV och IHH som funnits . har det gjorts vissa försök att utöka detta samarbete inom det samhällsekonomiska området. I princip skulle SJV och IHH kunna organisera ett utbyggt samarbete som förverkligade den potentiella verksamhet som beskrivs ovan. Med andra ord finns det inga formella hinder för en projektorienterad och kompetensutvecklande verksamhet som bygger på ett utbyte av data, erfarenheter och personal mellan SJV och IHH. Denna form av verksamhet har emellertid inte kommit till stånd trots att intresse funnits, såväl från IHH:s sida som från delar av personalen vid SJV. SOU 1998: 108 varit möjligt att utveckla detta samarbete i högre grad kan tolkas som att området inte prioriteras från SJV:s sida. Likaväl som det konstaterades att det kan vara en fördel att IHH håller på att bygga upp sin verksamhet och att man därmed på ett naturligt sätt kan inlemma jordbruksområdet är det givetvis en nackdel att man inte har erfarenheter inom området. Vid IHH har man begränsad erfarenhet av studier rörande jordbrukssektorn. Eftersom verksamheten dessutom är under uppb yggnad finns det flera områden som behöver förstärkas och man saknar kontaktytor och internationella samarbetspartners inom jordbruks-politikens område. Den fördel som en analysverksamhet vid SJV skulle kunna dra av närheten till IHH är därför främst potentiell. En annan iakttagelse kan härvidlag göras rörande erfarenheterna från SLU. Vid SLU har man redan en verksamhet inom det aktuella området. har det visat sig svårt att attrahera studenter till såväl agronomprogrammets grundutbildning med ekonomisk inriktning som till fortsatta forskarstudier inom området. Det förefaller därför riskfyllt att sprida de begränsade resurser som finns inom detta område på två institutioner. Man kan även notera att den svenska förvaltningsmodellen förutsät- ter självständiga verk. Med andra ord är svårt för regeringen att få ett reellt inflytande över en analysverksamhet förlagd till ett verk. Infly- tandet kan i och för sig komma till uttryck i regleringsbrev men någon påverkan via t.ex. en styrelse eller möjligheten att utse en chef för verksamheten förefaller utesluten om verksamheten förläggs inom SJV. Det finns, åtminstone , dessutom en stor risk för att det blir svårt att upprätthålla ett förtroende gentemot vissa avnämare om verksamheten förläggs till SJV. Det förefaller t.ex. uppenbart svårt att ge verksamheten en opartisk och tillförlitlig karaktär i relation till stora delar av lantbruksintressena om verksamheten förläggs till SJV. 6.3 Ett institut inom SLU Den mest påtagliga fördelen är närheten till en akademisk miljö, dvs. att utredningsverksamheten, närmast med automatik, får en tydlig akademisk prägel. Det finns dessutom stora samordningsfördelar med verksamheten inom framförallt vid SLU. I en intern utredning om arbetet vid institutionen, under ledning av förre SOU 1998: 108 rektorn , föreslogs att skall försöka bilda ett institut som till sin karaktär delvis omfattar sådan verksamhet som denna utredning behandlar. har även härvidlag utarbetat ett konkret förslag. Förslaget gäller starten av ett branschorienterat utredningsinstitut som enligt planerna skulle startas . Vid tillkomsten av föreliggande utredning valde emellertid institutionen att avvakta utredningens arbete. Genom att inlemma verksamheten under SLU blir det naturligt för personalen att röra sig mellan den akademiska miljön och utrednings- verksamheten. På ett enkelt sätt kan man åstadkomma delade tjänster, med verksamhet förlagd till såväl institutet som till . Det förefaller också naturligt att ta hjälp av studenter och forskarstuderande, som kan utföra en del arbeten av utredande karaktär. Personal som arbetar med utredande verksamhet kan därmed fortbilda sig och forskare kan likaledes naturligt arbeta mer tillämpat och verklighetsnära. Om verksamheten förläggs till SLU blir den dessutom fristående från politik och förvaltning och riskerar inte att blandas upp med dylikt arbete. Det är också möjligt att det är relativt okomplicerat att få allmän legitimitet för arbetet om det utförs under SLU:s huvudmannaskap. Möjligheten att tillgodose vad som kan kallas allmänhetens intressen förefaller vara tämligen goda om verksamheten förläggs inom SLU. En annan fördel är att mer förutsättningslösa utvärderingar passar in i den akademiska miljön och att en objektiv ansats är naturlig. Med en verksamhet förlagd inom SLU förefaller det enkelt att utveckla ett samarbete med den breda jordbruks- och naturresurs- kompetens som finns vid . Förutom en rad institutioner med biologisk och teknisk kompetens finns ett flertal institut eller centrumbildningar som kan komma att utgöra naturliga samarbets- partners för ett samhällsekonomiskt jordbruksinstitut, t.ex. Jordbruks- tekniska Institutet och . Närheten till hela , Livsmedelscentrum, och innebär ytterligare möjligheter. Dessutom finns ett väl upparbetat internationellt kontaktnät inom det jordbruksekonomiska området genom personalen vid . Möjligheterna att genom gästforskare bredda och fördjupa kompetensen är goda. I den mån man snabbt vill komma igång med utåtriktad verksamhet under-lättas dessa möjligheter av en placering inom SLU. På motsvarande sätt som för de ovan nämnda alternativen kan närheten SOU 1998: 108 till den akademiska miljön även utgöra en nackdel. Det finns dels en risk för att interna akademiska problem sprider sig till verksamheten, dels finns, på samma sätt som i de övriga fallen, en risk för att identitetsproblem kan uppstå. Eftersom verksamheten inte i första hand skall vara forskning strikt riktad mot forskarvärlden innebär en placering inom SLU att verksamheten riskerar att antingen få egna identitetsproblem eller att den över tiden allt mer övergår till "ordinarie universitetsverksamhet". På samma gång som det alltså finns stora samordningsfördelar med att lägga verksamheten som ett komplement till vid finns det en risk för att utred- ningsverksamheten alltför mycket anpassas till den rena forsknings- miljön. Andra nackdelar är avståndet till politik, förvaltning och data. I den mån regeringen vill ha ett mer direkt inflytande över verksam- heten vid institutet förefaller det vidare nödvändigt med en separat budget och en självständig styrelse för institutet, eftersom det annars finns en uppenbar risk för att institutets verksamhet, av , inte prioriteras på ett för regeringen och allmänheten önskvärt sätt. 6.4 En utveckling av LES LES har ansvaret för mycket av den statistik som behövs för samhällsekonomisk utredningsverksamhet inom jordbruksområdet. Man har därmed en synnerligen god inblick i det jordbruksstatistiska underlaget och de pågående förändringar som sker inom området. LES har vidare redan ansvaret för delar av den verksamhet som utredningen gäller. Det finns alltså såväl tillgång till data som stor kunskap om vilken typ av underlag som använts för utredningar och analyser inom sektorn. Om verksamheten förläggs till LES erhålls också en självständighet och en distans till politik och förvaltning. Man kan även notera att LES tycks ha en förhållandevis effektiv administration och förvaltning samt ett arbetssätt som präglas av god förmåga att hitta lämpliga externa utförare av olika uppdrag. LES erfarenheter och kontakter kan inom detta område vara värdefulla även för den här identifierade verksamheten. SOU 1998: 108 Eftersom LES har ansvaret för en stor del av den verksamhet som bedrivs inom det område som utredningen gäller kan man anta att det nuvarande arbetet inte till fullo fyller den funktion utredningen ger sitt fokus. LES verksamhet har styrts via regleringsbrev. LES tolkning av dessa har inneburit att man valt att beskriva och analysera vad som hänt snarare än att belysa vad som kan komma att hända. Möjligen är det därför olämpligt att bygga vidare på denna struktur. Ett av skälen är att det arbete som bedrivs inom LES inte har den akademiska karaktär som kan anses vara norm för motsvarande institut i andra länder. LES har i och för sig goda kontakter med institut i andra länder. Dessa kontakter gäller dock i huvudsak statistikarbetet. När det gäller kontinuerliga relationer till forskningsverksamheten saknas dessa i stort sett helt. Med tanke på LES personalstyrka kan nämnden inte själv utföra alla de uppgifter som åläggs den. Det har med andra ord inte varit mö jligt att bygga upp en intern kompetens för att utveckla de analysredskap och modeller som krävs för att med ett mer akademiskt inriktat arbetssätt fullgöra uppdraget, med mindre än att öka personalstyrkan. Det är alltså delvis en fråga om huruvida arbetskulturen inom LES lämpar sig för den typ av verksamhet som här behandlas. Möjligen kan det arbetssätt som varit dominerande förklaras av LES sammansättning och tidigare syften. Genom att syftet historiskt varit att lägga fram data och andra underlag inför årliga förhandlingar kan man påstå att det för LES tidigare varit viktigt att få fram en beskrivning som de olika in- tressenterna kunnat enas om. Tyngdpunkten har alltså legat på att jäm- ka samman olika verklighetsbilder till en minsta gemensam nämnare, snarare än att utreda sannolika konsekvenser av framtida förändringar. har emellertid arbetet vid LES förändrats. beslut om en intern avreglering på jordbruksområdet och med nya arbetsuppgifter har LES förändrat sitt sätt att arbeta inom flera områden. LES saknar dock i stort sett samhällsekonomisk kompetens med forskningserfarenhet. Delvis kommer detta till uttryck i de arbeten av utredande och analyserande karaktär som LES beställer. Beställ-ningar där orsakssamband behandlas med en traditionell akademisk ansats är ovanliga. Vanligtvis har LES istället inriktat arbetet på att ta fram material som på ett tillförlitligt sett beskriver vad som har hänt, snarare än att försöka besvara frågan varför detta har hänt.