sou · GMB359 · 1999-01-01 00:00:00 — Följande principer bör vara vägledande vid fördelningen av ansvar mellan stat och kommun: ·Det är ett statligt ansvar att ange nationella mål för tr ygghet, säkerhet och välfärd. ·Beslut om och utförande av en uppgift bör inte ligga på högre organisatorisk nivå än nödvändigt i förhållande till de direkt berörda. ·Ansvar för verksamhetsområden som kräver ett stort mått av nationell likformighet och överblick bör ligga på staten. Förslag till principer för ansvars- och uppgiftsfördelning 79 ·Ansvar för verksamhetsområden som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom bör ligga på kommunen. ·Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman. ·Den verksamhet som kommuner eller landsting ansvarar för ska ha anknytning till det egna geografiska området eller till de egna med- lemmarna. ·Ansvar för internationella åtaganden bör ligga på staten. Det är ett statligt ansvar att ange mål för trygghet, säkerhet och välfärd. Genom lagstiftnings- och finansmakten formulerar staten säkerhetskra- ven, ställer upp de övergripande målen och fördelar ansvar och resurser mellan stat, kommuner och enskilda. De övergripande mål för trygghet, säkerhet och välfärd som statsmakterna anger ska sedan brytas ned till verksamhetsmål, som olika myndigheter ska leva upp till. Verksam- hetsmålen kan formuleras som minimistandards, som ska gälla för landets alla medborgare eller andra lämpliga mätbara mål, t.ex. krav på förmåga. I ansvaret ingår också att göra uppföljning/utvärdering. Beslut om och utförande av en uppgift bör inte ligga på högre or- ganisatorisk nivå än nödvändigt i förhållande till de direkt berörda. Denna princip ger ingen anvisning om en uppgift bör handhas statligt eller kommunalt, men den uttrycker en allmän strävan till decentralisering i beslutsfattandet och därmed en viljeinriktning vid uppgiftsfördelningen. Utgångspunkten inom det här aktuella verksamhetsområdet är att i första hand kommunen bör ansvara för räddningstjänsten. Om det behövs resurser eller kompetens som det inte är rimligt att en kommun har bör övervägas om ansvaret bör ligga på en högre organisatorisk nivå. Uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där över- blick över hela landet är nödvändigt bör ligga på staten. Exempel på avsedda uppgifter är lagstiftning. Denna princip leder till ett centralt statligt ansvar. Bland fördelarna med centralt beslutsfattande kan nämnas bättre samordningsmöjligheter samt bättre utnyttjande av centralt placerad expertis och tekniska 80 Förslag till principer för ansvars- och uppgiftsfördelning En centralt placerad beslutsfattare kan dock inte alltid vara helt informerad om de specifika förhållande som råder för en viss konkret beslutssituation och som är av betydelse för val av handlings- alternativ. Därför finns även nästa princip: Uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom bör ligga på kommunen. Exempel: att planera och utföra räddningstjänst inom en kommun samt uppgifter med att stödja enskilda människor. Genom delegering av ansvar och befogenheter kan människor akti- veras och få större intresse av verksamheten. Närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman. Denna princip kan leda till statligt eller kommunalt utförande. En uppgift bör utföras av den, som har de bästa förutsättningarna att sköta uppgiften på ett verkligt rationellt och ändamålsenligt sätt. Fördelen ligger i de förväntade effektivitetsvinster som bör kunna uppnås vid god samordning under en huvudman. Utförandet av skydd mot olyckor bör läggas på en myndighet som har tillgång till lämpliga räddningsresurser och/eller geografiskt ansvar. De tillkommande räddningsresurserna bör helst kunna merutnyttjas för annan mera kontinuerlig verksamhet. Det kan också vara lämpligt att räddningstjänstansvar läggs på en myndighet som även av andra skäl bedriver operativ verksamhet, har dygnet runt-beredskap och dygnet runt-verksamhet. Den verksamhet som kommuner eller landsting ansvarar för ska ha anknytning till det egna geografiska området eller till de egna med- lemmarna. I kommunallagen anges att den verksamhet som kommuner eller landsting bedriver ska ha anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. I räddningstjänstlagen sägs att i varje kommun ska det finnas en räddningskår. Kommunen får komma överens med en annan kommun om att ha en gemensam räddningskår. Kommunen får också avtala med en annan kommun om att de uppgifter i kommunen, som enligt rädd- ningstjänstlagen ankommer på , ska helt eller delvis ombesörjas av den andra kommunens räddningskår. Förslag till principer för ansvars- och uppgiftsfördelning 81 Detta upphäver ovanstående lokaliseringsprincip i kommunallagen. Vi ser det ändå som att varje kommun har ansvar för sitt geografiska område och sina kommunmedlemmar även om en annan kommun kan utföra uppgifter. Ansvar för internationella åtaganden bör ligga på staten. Det gäller t.ex. ansvar för att se till att internationella regleringar följs. Detta utesluter inte att vissa genomförandeuppgifter kan decent- raliseras. Mellan de nordiska länderna gäller det nordiska ramavtalet, som medger att de svenska kommunala myndigheterna samarbetar med sina nordiska grannar vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser. 3.1.3Fördelning mellan statliga myndigheter ·En myndighet bör ha det sammanhållande ansvaret för verksamhetsom- rådet. Myndigheten har ansvar för att dels uppmärksamma oklara ansvarsförhållanden inom verksamhetsområdet och att för regeringen påtala dem, dels för sådant inom verksamhetsområdet som inte an- kommer på någon annan. Den ska också vara samlande och pådrivande inom verksamhetsområdet, speciellt i förskedena. ·Myndigheter med sektor- eller produktkompetens bör ansvara för att åtgärder vidtas som förhindrar olyckor samt för att vidta skyddsåtgär- der inom sina respektive verksamhetsområden. ·Ansvaret för den statliga räddningstjänstens respektive delar bör läggas på den myndighet som bedriver närliggande verksamhet. ·Ansvaret för uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet eller där överblick över hela landet är nödvändig bör ligga på central nivå. En myndighet bör ha det sammanhållande ansvaret för verksam- hetsområdet. Myndigheten har ansvar för att dels uppmärksamma oklara ansvarsförhållanden inom verksamhetsområdet och att för regeringen påtala dem, dels för sådant inom verksamhetsområdet som inte ankommer på någon annan. Myndigheten ska också vara samlande och pådrivande inom verksamhetsområdet, speciellt i förskedena. 82 Förslag till principer för ansvars- och uppgiftsfördelning Ovanstående ansvar sammanhänger med att en myndighet, Rädd- ningsverket, bör ha ett ansvar för verksamhetsområdet, för helheten. Att uppmärksamma oklara ansvarsförhållanden innebär att Räddnings- verket behöver arbeta med uppföljning/utvärdering. Att påtala oklara ansvarsförhållanden för regeringen kan ske genom att redovisar den nationella bilden och hur de nationella målen uppfylls samt vilka brister som finns. Vi anser att verket i sitt arbete särskilt ska ·i förhållande till sektorsmyndigheter samt regionala och lokala myndigheter arbeta med mål, vägledning, samordning och uppföljning av risker, säkerhet och förmåga att begränsa olyckor, ·verka för att sprida kunskaper om risk- och olycksforskning samt genom uppföljning och utvärdering belysa olycksutveckling och samhällskonsekvenser, ·bidra med underlag för svenska ställningstaganden i det internationella samarbetet inom området och medverka med expertkunskaper. Myndigheter med sektor- eller produktkompetens bör ansvara för att åtgärder vidtas som förhindrar olyckor samt för att vidta skyddsåt- gärder inom sina respektive verksamhetsområden. Flera myndigheter bör som ett led i sitt ordinarie arbete ansvara för att åtgärder vidtas som förhindrar olyckor samt för att skyddsåtgärder vidtas. I de fall såväl sektor- som produktmyndigheter har ett ansvar bör de ha en skyldighet att samarbeta. Ansvaret för den statliga räddningstjänstens respektive delar bör läggas på den myndighet som bedriver närliggande verksamhet. Ansvaret ska åvila den myndighet som arbetar inom närliggande verksamhetsområden. Utförandet av uppgifterna bör ske av någon som har tillgång till lämpliga räddningsresurser eller geografiskt ansvar. De tillkommande räddningsresurserna bör helst kunna merutnyttjas för annan mera kontinuerlig verksamhet. Det primära för den utförande myndigheten är att den har förmågan att genomföra avsedda räddningsinsatser inom det geografiska området. Ansvaret för uppgifter som kräver ett stort mått av likformighet el- ler där överblick över hela landet är nödvändigt bör ligga på central nivå. Denna princip avser främst fördelningen av ansvaret mellan länsstyrelser- na och de centrala statliga myndigheterna. Uppgifter som kräver ett SOU 1998:59 Förslag till principer för ansvars- och uppgiftsfördelning 83 betydande inslag av regional kännedom bör med fördel kunna ansvara för. 3.2Föreslagna principer fördelade på skeden Inom dessa skeden vidtas ·åtgärder som syftar till att förhindra olyckor ·förberedelser för räddningsinsatser. Enligt de föreslagna principerna ska enskilda fysiska och juridiska personer först göra vad de kan för att avvärja olyckor och minska konsekvenserna om de ändå sker. För den som bedriver farlig verksam- het ska detta vara ett mycket långtgående krav. När det gäller åtgärder som ska förhindra att olyckor inträffar samt skyddsåtgärder, finns ett enskilt intresse och ansvar. Det tar sig uttryck i t.ex. föreskrifter från försäkringsgivare, branschöverens- kommelser och installation av brandlarm i hemmen. Dessutom finns offentliga regleringar för vad enskilda ska göra i detta skede (t.ex. §§ 41 och 43 i räddningstjänstlagen). Utredningen anser att det är viktigt med incitament för enskilda att engagera sig i detta skede. Det är ett offentligt åtagande att skapa de övergripande regelverken och genom tillsyn försäkra sig om att reglerna efterlevs samt att de olika delarna i detta skede synkroniseras och genomförs. Enligt våra principer kan detta ansvar finnas såväl på statlig som på nivå, beroende på vilken målgrupp eller geografiskt område åtgärderna riktar sig mot. är det viktigt att en myndighet har ett sam- manhållande ansvar inom verksamhetsområdet, så att alla involverade organisationer arbetar med samma inriktning, dubbelarbete och subop- timering undviks samt att de nationella målen nås till så låga kostnader som möjligt. 84 Förslag till principer för ansvars- och uppgiftsfördelning SOU 1998:59 Insatsskedet innehåller uppgifter som på flera sätt uppfyller kraven på kollektiv nyttighet. Därför anser vi att ansvaret för detta skede även fortsättningsvis till övervägande del bör vara ett offentligt åtagande . Enligt principerna för fördelning mellan stat och kommun är det lämpligt att även fortsättningsvis i första hand låta åtgärderna i insats- skedet vara ett kommunalt ansvar. bör sådana insatser som berör större områden, kräver resurser eller överväganden som det inte är rimligt att en enskild kommun har vara ett statligt åtagande. Arbetet inom detta skede omfattar åtgärder av typen bevakning av den skadade egendomen samt skydd och säkring av restvärdet, dvs. att se till att egendomsförluster kan minimeras. Vidare krävs i vissa fall sanering och återställandeåtgärder. Åtgärderna som berör egendomen är ofta av direkt nytta för den enskilde ägaren eller innehavaren. De ligger därför främst på ägaren eller innehavaren att ansvara för åtgärderna, även om det offentliga i vissa fall ska medverka. Därför är ansvaret för och arbetet i detta skede främst ett privat åtagande. Ofta behöver dock kommunen (räddnings- tjänsten) vara utförare i inledningen av detta skede, eftersom det ofta behöver påbörjas redan då insatsskedet pågår. Vissa typer av åtgärder som berör människors psykiska och fysiska hälsa är dock ett offentligt åtagande . Psykiska och sociala åtgärder som de skadade eller anhöriga kan behöva är ett sådant exempel. Här involveras bl.a. sjukvård och socialtjänst. Vissa åtgärder som handlar om miljön , t.ex. sanering efter utsläpp, som kan beröra ett stort geografiskt område och vara av stort allmänt intresse, är också ett offentligt åtagande . Reglering av skyldigheter och tillsyn ansvarar också det offentliga för. I detta skede kan även erfarenhetsåterföring räknas in. Det finns ett stort behov av en samlad uppföljning/utvärdering samt återföring . Det är en uppgift för varje aktör i skedet att bidra med underlag. Det bör vara ett offentligt åtagande att se till att det finns en sammanhållande myndighet, som bl.a. arbetar med metodutveckling. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet 4Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet I detta kapitel redovisas överväganden och förslag som avser verksam- hetsområdet Skydd mot olyckor i sin helhet. Överväganden och förslag som berör verksamhet redovisas i Vissa överväganden och förslag som berör utbildning avser även andra organisationer än . Eftersom de främst berör har vi dock valt att presentera dem samlat i kapitlet Överväganden och förslag om . 4.1Inriktning, styrning, uppföljning/utvärdering För hela området Skydd mot olyckor och för de olika skedena behö- ver statsmakterna formulera övergripande mål. De ska utgöra grund för statens inriktning av verksamheten. De ska bl.a. vara en viktig utgångspunkt vid översynen av räddningstjänstlagstiftningen. Målen som statsmakterna anger ska sedan kunna brytas ned till verksamhetsmål, som olika myndigheter och andra aktörer ska leva upp till. Verksamhetsmålen kan formuleras som minimistandards, som ska gälla för landets alla medborgare eller andra lämpliga mät- bara mål. Uppföljning/utvärdering ska göras utifrån de uppställda målen och bör fokusera på resultat/effekter. För hela området Skydd mot olyckor och för de olika skedena bör det finnas ett ansvar utpekat för inriktning, styrning, uppföljning och utvärdering. Huvudsyftet med dessa åtgärder är att bidra till att sektorn gör rätt saker, dvs. Det innebär bl.a. att inrikta och priorite- Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet ra vilka åtgärder som på effektivaste sätt bidrar till målen samt att följa upp resultaten. Det finns inom räddningstjänstlagstiftningen inga formulerade effektmål (nationella mål) med medborgaren kunden i centrum, på samma sätt som förekommer t.ex. angående trafiken, skolan och . Räddningstjänstlagstiftningen fokuserar på verkty- gen/medlen. Det har sannolikt bidragit till att sektorn har lågt kundmedvetande samt är inriktad på medlen och verktygen, utifrån ett tekniskt synsätt. Beteende- och samhällsvetenskapliga synsätt, som har andra utgångspunkter, har ännu inte gjort sig gällande. Statistiken, som är en nödvändighet i ett system för en mer mål- och resultatorien- terad styrning och uppföljning , är under uppbyggnad. Sektorn styrs huvudsakligen genom tekniska regler. Motivet till reglerna är naturligtvis ytterst att skydda liv, egendom och miljö. Målet finns implicit under reglerna men är inte uttryckt explicit, vilket bl.a. gör det svårt att diskutera vilka mål verksamheten ska styra mot och vilka resultat som ska uppnås, vilket är grunden för en mål- och resultatstyrning. Uppföljningen och utvärderingen, där tillsynen ingår, blir en värdering av hur regeltrogen verksamheten är och inte en uppföljning/utvärdering av vilka resultat i form av exempelvis minska- de skador som har uppnåtts. Sambandet mellan reglerna och de för- väntade resultaten i form av bl.a. minskade skador, har sannolikt ofta gått förlorade. Det gäller speciellt om reglerna varit detaljerade. Funktionella regler har större chans att överleva över tiden, då de är mål för specifika företeelser. Vi menar att inriktningen och styrningen inom verksamhetsområdet mot olyckor ska ske främst i måltermer och att uppföljning- en/utvärderingen ska fokusera på resultatet/effekten, istället för på regeltroheten. Då får vi en mål- och resultatstyrning. Vi menar även att det offentliga ska ha ansvaret för att den enskilda människan, miljön och de samhälleliga intressena skyddas. Med detta avser vi t.ex. att mål i form av minimistandards för att skydda den enskilda människan var än i landet hon befinner sig kan övervägas. Vi anser att samhället har ett ansvar för att miljön skyddas, bl.a. eftersom det kan innebära kostnader som inte enskilda människor eller företag själva vill bära. Att samhälleliga intressen i form av demokrati, rättssä- kerhet m.m. tas tillvara är också ett offentligt åtagande och dessa intressen måste också uppmärksammas när mål formuleras. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet De effektmål vi avser bör gälla hela området Skydd mot olyckor , dvs. för alla aktörer, såväl statlig som samt andra aktörer, i samtliga skeden (förskedena, insatsskedet och återställ- ningsskedet). Nationella mål för räddningstjänsten kan se ut på följande sätt: En effektiv räddningstjänst nära människorna. - Nationella mål - ska vara av god kvalitet och så långt möjligt med hänsyn till riskbilden tillgodose den enskildes och samhällsverksamheters behov av säkerhet. Detta ska ske på ett likvärdigt sätt i hela landet. ska särskilt beakta människor med särskilda behov såsom barn, sjuka, handikappade och äldre. ska ske i respekt för den enskildes självbestämmande och integritet. Den enskildes och samhällsverksamheters förmåga att själva bidra till sin säkerhet ska stödjas. ska vara lätt tillgänglig för såväl upplysningar som räddningsinsatser. ska arbete för att förhindra i förväg begränsa olyckor. Vid olycka ska räddningstjänsten kunna göra en snabb och effektiv insats. ska vara yttäckande. Vid långa insatstider ska särskilda satsningar ske på den enskildas och samhällsverksamheters skydd. bidrag till säkerheten i samhället ska utformas i samverkan med den enskilde och aktuella samhällsverksamheter. Behovsinriktningen ska säkerställas genom system för kartläggning av risker och risknivåer, målstyrning, uppföljning och utvärdering av resultat ska finnas. Detta kräver i sin tur insamling av data (statistik). Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet ska vara lättillgänglig genom att finnas ute i samhället i vardagslivet. Den ska stödja enskildas och samhällsverksamheters före- byggande arbete. Personalen ska ges kompetens för allsidiga insatser. Räddningsinsatsers goda kvalitet ska säkras genom snabb alarmering, god ledningsförmåga, hög kompetens hos personalen och kvalificerad utrustning. Från de nationella målen kan vissa krav lyftas fram vid inriktning, styrning, uppföljning i kvantitativa termer. När kraven formuleras i termer av tillstånd som ska nås inom erhålls nationella säkerhetsmål i form av tillståndsmål. Nedan ges exempel på mått som kan vara användbara vid formulering av sådana mål och vid uppfölj- ning av målen. Exempel på viktiga förändringar kan vara resultat av en jämförelse av dagsläget med målet (det önskade tillståndet). Nedan ges några exempel på viktiga förändringar för att illustrera metoden. 1.Kvalitet avseende behovet av säkerhet sett till riskbilden; 2.Likvärdighet avseende räddningstjänsten i landet; 3.Människor med särskilda behov; 4.Stöd till enskilda och samhällsverksamheter; 6.Förhindra och begränsa olyckor; 7.Snabb och effektiv insats; 8.Yttäckning och särskilda insatser vid långa insatstider. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Mått och indikatorer (exempel) 1.Kvalitetsnivåer på riskanalyser, fördelningen av insatstider på hushållen, insatstider vid skyddsobjekt av olika slag, brandsyner per skyddsobjekt, kostnad per invånare, kompetens för olika insatstyper, styrkeuppbyggnad inom olika tidsintervall, skador per invånare eller skyddsobjekt. 2.Jämförelse på t ex kommunnivå av kvaliteten i räddningstjänsten avseende krav 1 och 2-8. 3.Utbildningstimmar per skolbarn, individuellt larm per handikappad, informationsmaterial på främmande språk per invandrare. 4.Antal utbildade i självskydd per 1000 invånare, antal brandvarnare och/eller antal brandsläckare eller motsvarande per 1000 invånare. 5.Antal ärenden av olika slag från allmänhet och andra, larmtider. 6.Antal personaltimmar på förebyggande, antal informationer och utbildningar av olika slag, antal personer i olika målgrupper. 7.Fördelning av anspänningstider, insatstider vid olika insatser, skador och skadekostnader per objekt eller händelse. 8.Antal särskilda satsningar av olika slag per 1000 invånare vid olika tidsintervall för insats. Viktiga förändringar (fiktiva exempel) 1.Förbättrad förmåga att tillämpa riskanalyser på lokal nivå är sannolikt ett förutsättning för att kunna bedöma behovet och därmed räddningstjänsten anpassningen till behovet. 2.Förbättrade metoder och data för att följa upp och utvärdera räddningstjänstens kvalitet. 3.Ökad satsning på åtgärder för den enskilda människan i samverkan med myndigheter, frivilliga organisationer, med flera. 4.Öka kontaktytan med allmänheten, andra förvaltningar, näringsliv m.m. 5.Ökad närvaro i samhällsverksamheten. 6.Ändra inriktningen av arbetet och personalens utnyttjande. 7.Öka ledningsförmågan vid sammansatta insatser. 8.Ökad satsning på glesbygden. På nästa sida ges ett exempel på en målkedja för räddningstjänsten från nationella mål till övningsmål för en enskild brandman. Verksam- hetsidé, övergripande mål och kommunala effektmål i kedjan är mål som antagits av kommunen och som bygger på ett brett samarbete inom kommunen, samverkan med allmänheten, näringsliv m.m. Prestations- målen i figuren avser räddningstjänstens verksamhet och formuleras på Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Prestationsmålen på de olika nivåerna avser de operativa styrkorna. Figur 3: Målkedja för räddningstjänst % av olyckshändelserna inom Y minuter. nivå 1 Täckning Insatsförmåga klara typinsats A. Personal ska klara Z% mål för typinsats A. R% av uppställda Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Lokala mål för räddningstjänsten Kommunens övergripande mål för säkerheten I ska alla människor ha en trygg och säker miljö. Brand- och olycksriskerna ska fortlöpande minskas. Samarbete mellan kommunens förvaltningar, andra kommuner, näringsliv, organisationer och andra delar av samhället. Övergripande mål för räddningstjänsten i ska medverka till att antalet bränder och andra olyckor samt skador därav fortlöpande minskar. Detta ska särskilt gälla skador på människor, miljö och oersättlig egendom. I första hand genom olycksförebyggande åtgärder medverka till att olyckor förhindras. I andra hand genom skyddsinriktade åtgärder i förväg begränsa konsek- venser av olyckor. När olyckor inträffar göra ett snabbt och effektivt ingripande i syfte att begränsa konsekvenserna. Medverka till att invånarna genom ökad riskmedvetenhet och kunskap själva kan verka för sin säkerhet. ska arbeta humanitärt och kostnadseffektivt. Mål som avser effekter uttryckta i ökad säkerhetsnivå (minskad risknivå, minskade skador) är svåra att formulera enbart för räddningstjänsten då räddningstjänsten inte är den enda aktören. Kommunala effektmål har en högre grad av giltighet på nivå. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet ska alla hushåll i glesbygd (lång insatstid) fått hembesök. ska alla flerbostadhus med dålig brandsektionering var iden- tifierade och husägaren informerad. ska genom olika insatser andelen brandvarnare vara . X% av kommuninvånarna ska nås av en livräddande insats med rökdykare inom Y minuter. Räddningsstyrkorna ska ha förmåga att klara behövliga insatser i skyddsobjekten inom föreskriven tid. Sambandet mellan nationella mål och lokala mål samt de analyser som kan behövas för att fastställa målen på olika nivåer beskrivs nedan. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Figur 4: Samband mellan nationella och lokala mål för säkerhets- och miljöarbetet Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet