sou · GMB324d3 · 1999-01-01 00:00:00 — I budgetpropositionen uttalade regeringen att även om den svenska förvaltningsmodellen har visat sig ändamålsenlig och i flera av- seenden är till fördel för EU-arbetet kommer även i fortsättningen stats- förvaltningens organisation och arbetsformer att behöva anpassas till de krav som EU-samarbetet ställer. Den svenska statsförvaltningen befinner sig i en ut- vecklingsfas med syfte att anpassa organisation och arbetsmetoder till de krav och möjligheter som EU-medlemskapet innebär. Till skillnad från flertalet av EU:s medlemsländer tillämpas i inte ministerstyre. Den svenska modellen kännetecknas av att regeringen som kollektiv fattar beslut och att myndigheterna är fristående med eget besluts- och verksamhetsansvar. Myndigheterna lyder under regeringen. Modellen med kollektiva beslut förutsätter ett utvecklat samrådsför- farande med gemensam beredning mellan olika politikområden. De olika politikområdena är inte avgränsade på samma sätt inom EU:s förvalt- ning som i . Det gemensamma beredningsförfarandet underlättar SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... dock samordningen av olika departements ansvarsområden och kan vara till fördel genom att frågor belyses från flera håll. Som framhållits av bland annat den förvaltningspolitiska kommissio- nen är besluten inom EU ett resultat av en sammanvävd process inom vilken myndigheter, företag, organisationer, regeringar och kommissio- nen verkar. För att , med bibehållande av sin traditionella för- valtningsstruktur, skall nå framgång är det nödvändigt med täta formella och informella kontakter mellan regeringen och dess myndigheter. I län- der med utvecklat ministerstyre kan detta ske smidigt genom att minis- tern när som helst kan utnyttja sin befälsrätt för att styra administra- tionen. Detta är inte möjligt i . Länder med annan konstitutionell tra- dition än ministerstyre måste därför finna andra vägar för att uppnå öns- kad effektivitet, smidighet och snabbhet i beredningen av ärenden. Av verksförordningen (1995:1322) framgår att m yndigheterna skall medverka i EU-arbetet. Det innebär bland annat att myndigheterna skall utarbeta underlag och förslag för regeringen, bistå med expertsynpunkter och medverka i förhandlingar. och andra myndigheter som är verksamma inom detta politikområde skall således självständigt inrikta och organisera sitt ar- bete så att regeringen får det stöd som är nödvändigt för ett framgångs- rikt agerande i EU-sammanhang. En förutsättning för att svensk förvaltningsmodell i detta avseende skall fungera effektivt är att de politiska målsättningarna är tydliga. Uti- från en av regeringen formulerad och av fastställd politisk in- riktning skall sedan myndigheten, i detta fall , självständigt utforma och bedriva sin verksamhet. En annan förutsättning är att regeringen på ett mer aktivt sätt styr si- na myndigheter när det gäller EU-frågor. Regleringsbrev, instruktion och formella regeringsuppdrag är i allmänhet alltför trubbiga styrinstrument. I stället krävs en dialog mellan departementets politiska ledning och verksledningen om strategiska frågor och verksamhetens inriktning. För att möjliggöra ett sådant arbetssätt förslår utredningen (se kap. 13) att organiseras som ett enrådighetsverk. Den duala strukturen, med regeringen och självständiga myndigheter, kan jämföras med . arbetar huvud- sakligen mot rådet och dess arbetsgrupper och m yndigheterna mot kom- missionen och dess förvaltningskommittéer. De rutiner som fastlagts för samarbete inom och mellan och myn- digheterna tar fasta på denna uppdelning. Det finns dock inte nå gon ab- solut norm för vem som skall föra talan i olika sammanhang. Alla som representerar i EU-sammanhang skall ha ett mandat eller en instruktion att utgå från. Det gäller både politiska företrädare 332 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... och tjänstemän och det är ett villkor som kan härledas ur regeringsfor- men, vilket innebär att det i princip inte är någon skillnad om i t.ex. en arbetsgrupp företräds av en tjänsteman från departement eller myndighet. Båda skall agera utifrån instruktion. Det som fäller avgöran- det om deltagande är andra faktorer som personlig lämplighet, tillgänglig kapacitet, arbetsbelastning m.m. I förhandlings- och beslutssammanhang där det krävs vidare överväganden än rena expertkunskaper, kan perso- ner med god allmänbildning och breda politiska kunskaper och omdöme utses att föra talan. Sådana tjänstemän står att finna såväl inom som inom myndigheterna. I samtliga fall krävs dock instruktioner som möjliggör aktiv förhandlingsinsats samt utförlig åter- rapportering till både regeringskansli och myndighet. Då det gäller arbetsfördelning mellan och departemen- tets fiskeenhet har förhandlingsdeltagandet helt bestämts av tillgången på kompetens. Resurserna inom departementet har varit mycket begränsade vilket har medfört att och dess tjänstemän i stor utsträck- ning har anlitats i rådsarbetet. Det finns inget som hindrar att så sker även . Regeringen kan om den så önskar, med iakttagande av övergripande policy, tydliga instruktioner och ovillkorlig återrapporte- ringsskyldighet, överlåta ett ännu större ansvar på , t.ex. ett generellt uppdrag att förhandla å vägnar. Ett sådant förfarande kan bidra till att ytterligare integrera och dess myndig- heter utan att de grundläggande principerna för den svenska förvalt- ningsstrukturen åsidosätts. Ytterligare en uppgift för är att samråda med andra medlemsländer i olika frågor. Förhandlingsintensitet och utrymme för genomförande De olika delarna av den gemensamma fiskeripolitiken följer olika tids- cykler avseende förhandlingar. Beroende av ämnesområde överlämnar rådet i varierande grad till kommissionen och medlemsländerna genom- förandet av fattade beslut. Sakområdenas speciella karaktär i detta avse- ende får effekter dels på ansvarsfördelning mellan departement och myn- dighet, dels på hur arbetet kan planeras. Dessa olikheter mellan olika sakområden utgör en viktig faktor när principer om ansvarsfördelning mellan departement och myndighet diskuteras. Resurspolitiken är ett område som dels utvecklas kontinuerligt, dels lämnar lite av genomförandet till kommissionen. Arbetet avser t.ex. nya förvaltningssystem, utveckling av nya fiskeredskap och -metoder, sam- arbetet inom regionala fiskerikommissioner och fiskeripolitikens roll i miljöarbetet. Därutöver återkommer förhandlingar avseende fis- SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... kekvoter i olika vatten samt EU:s avtal om fiskerättigheter i tredje land. Överläggningar om resurspolitiken i någon form äger rum inom rådets båda arbetsgrupper för fiske i genomsnitt en till . Marknadspolitiken kan delas in i följande delområden: gemensamma marknadsnormer, producentorganisationer och ett gemensamt system för överskottshantering, samt regler för handeln med tredje land. Handels- politiken är en fråga för rådet och hanteras som regel antingen inom den s.k. 113-kommittén (handelsarbetsgruppen) eller inom rådsarbetsgrup- pen för ekonomiska frågor. Handelsfrågor förekommer mer sällan inom rådets interna och externa arbetsgrupp för fiske. Ansvaret för handels- frågorna i ligger på UD. yttrar sig till UD när fiskets handelsfrågor aktualiseras. Övriga delar av marknadspolitiken hanteras till största delen inom kommissionens förvaltningskommitté för fiskeriprodukter. Som regel är det endast de fastställda orienteringspriser som beslutas av rådet. Strukturpolitiken karaktäriseras av att regelrätta förhandlingar endast förekommer inför en ny programperiod. Olika programperioder gäller för å ena sidan de fleråriga utvecklingsprogrammen för fiskeflottan (MGP) och å andra sidan strukturstödsprogrammen. Nuvarande struk- turstödsprogram löper t.o.m. . Förhandlingar om de fleråriga utvecklingsprogrammen för perioden - 2001 har avslutats. Övergripande riktlinjer för såväl strukturstödsprogrammen som de fleråriga utvecklingsprogrammen förhandlas inom rådet. Strukturstöden styrs av rådsförordningar och de fleråriga utvecklingsprogrammen av rådsbeslut. Förhandlingar om specifika program för de enskilda med- lemsländerna, avseende såväl stöd som MGP, sker dock inom kommis- sionens ständiga förvaltningskommitté för fiskerinäringens struktur. När programmen är fastställda inträder en verkställighetsfas på såväl EU- nivå som nationell nivå. Kontrollfrågorna handlar om att följa upp beslut som fattats inom resurs-, marknads- och strukturpolitiken. Förhandlingarna inom kon- trollområdet avser således att förbättra utformning och utförande av kontrollen. Beslut av övergripande karaktär hanteras inom rådets interna grupp. Ekonomiska beslut om kostnader för medlemsstaternas kontroll tas inom kommissionens förvaltningskommitté för fiske och vattenbruk. Härutöver har förvaltningskommittén expertgrupper som behandlar tek- niska förslag om kontrollens utformning. Den gemensamma fiskeripolitiken utvecklas kontinuerligt dels genom beslut i såväl rådet som i kommissionen om frågor på kort sikt, dels ge- 334 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... nom beslut om större reformer. Förändringar sker formellt på initiativ av kommissionen men förslagen kan ha sitt ursprung i synpunkter framför- da av medlemsstater eller organisationer. Nuvarande ramregelverk gäller till utgången av . skall beslut fattas om den fiskeri- politik som skall följa därefter. 11.3.1Underlag för regeringens långsiktiga ställningstaganden efter EU-medlemskapet har inneburit en stor arbetsbör- da för såväl som för myndigheterna. Anpassning av svensk lagstiftning till ett stort befintligt regelverk, introduktion av nya arbetssätt, samt beredning av framlagda förslag har dominerat arbetet. Tillgängliga resurser har nästan uteslutande använts för att reagera på förslag. Utrymme för arbete med frågor och problem på medellång sikt har varit alltför litet. Arbetet har snarare varit reaktivt än proaktivt. Utredningens förslag i detta avsnitt syftar till att förbättra förutsättningarna för ett aktivt långsiktigt agerande. Erfarenheterna av har visat att små medlemsländer har goda möjligheter till inflytande. För att nå framgång i förändringen och utvecklingen inom ett område som fiskepolitiken krävs emellertid nog- granna förberedelser, goda argument och genomtänkta förslag. I synner- het är det viktigt att stärker sin EU-kompetens, eftersom kommer att inneha ordförandeskapet av . Dagordningen för arbetet inom rådet sätts av det land som innehar ordförandeskapet. För att kunna påverka utvecklingen av den gemensamma fiskeripoli- tiken på lång sikt, t.ex. avseende beslut om CFP för perioden , krävs dels att nya frågeställningar identifieras tidigt, dels att det finns en fastlagd policy för varje område inom den gemensamma fiskeri- politiken. De enskilda frågorna kan i många fall behandlas inom kommissionen , , innan de når rådet för beslut. För att kunna påverka utvecklingen och nå framgång krävs därför att ett medlemsland redan i detta stadium driver en genomtänkt och konsekvent linje. I allmänhet representeras av i det arbete som bedrivs inom kommissionens ram. För att effektivt kunna agera i detta arbete krävs en fastlagd policy att utgå från. Även i de fall det rör sig om expertmedverkan är det av värde att strategin har lagts fast så att de svenska experterna kan relatera till den. SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... Omfattande förslag föregås ibland av en särskild rapport i ärendet från kommissionen. Vid utformningen av sådana rapporter kan med- lemsländerna aktivt påverka, vilket bör utnyttja. Information om nya inriktningar och förslag kommer fram antingen i kommissionens expertgrupper eller genom informella kontakter. Såväl de personer som deltar i expert- och arbetsgrupper som tjänstemän inom representationen har en viktig roll i att samla in och till Jordbruksdepar- tementet och vidarebefordra information om kommande förslag eller rapporter från kommissionen. Det är också möjligt för län- derna att utarbeta egna förslag och försöka förankra dessa hos kommis- sionens tjänstemän. Det är viktigt att i större utsträckning vänder agerandet inom EU från att reagera på befintliga förslag till att arbeta proaktivt, d.v.s. ta initiativ till ändringar i politik och administration. På grund av arbetsbördan har dock det långsiktiga analysarbetet fått stå tillbaka. Det har inte funnits tillräckliga resurser för att både imple- mentera befintlig politik, vara tidigt ute med analyser inom pågående förhandlingar och dessutom initiera nya frågeställningar. För att förbättra kapaciteten för långsiktigt analysarbete föreslår ut- redningen att inrättar en analysenhet. Vidare bör Jord- bruksdepartementets fiskeenhet förstärka möjligheterna till förbättrad analys hos sin beställar- och utvärderingsfunktion. Det bör vara uppgift att på ett tidigt stadium t illhanda- hålla analyser om vad olika förändringar kan tänkas innebära för svensk fiskerinäring. bör på eget initiativ sammanställa och analy- sera tillgängliga fakta i en problemorienterande pm när en ny fråga dyker upp. Därefter bör utkast till en ståndspunkts-pm utarbetas. bör också kunna ta helt nya initiativ, förankra dessa hos departementet och härefter gå vidare till kommissionen. I syfte att underlätta och effektivisera det svenska analys- och ut- vecklingsarbetet inom den gemensamma fiskeripolitiken krävs en fast- lagd svensk policy inom fiskeripolitikens olika områden. Policydokument inom olika sakområden skall utgöra riktlinjer för enskilda tjänstemäns arbete med utformning av underlag och instruktion samt vid värdering av nya förslag. 336 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... Förslag: Analyskapaciteten bör förstärkas inom . Det bör ske genom att en analysenhet inrättas under generaldirektören. Fiskeenheten i bör förstärka sin beställar- och utvärderingskompetens. bör för vart och ett av den gemensamma fis- keripolitikens sakområden utarbeta, bereda och fastställa särskilda po- licydokument. Det kan ske i form av skrivelse eller proposition till riks- dagen. Dessa åtgärder är särskilt viktigt inför den förestående revideringen av den gemensamma fiskeripolitiken samt ordförande- skap . 11.3.2Underlag för regeringens kortsiktiga ställningstaganden Den korta tiden mellan förslag och diskussion inom EU:s olika arbets- grupper och kommittéer som i allmänhet råder, framför allt avseende resurspolitiken, nödvändiggör ett mycket flexibelt och effektivt bered- ningsarbete i . En avvägning krävs mellan å ena sidan höga krav på instruktionsgivning, koordination och rapportering och å andra sidan en effektiv och i praktiken fungerande organisation. Enligt de generella rutiner som utarbetats i UD:s cirkulärserie och som gäller för och myndigheterna är departementen ordinarie delegationsledare i rådets arbetsgrupper. M yndigheternas re- presentanter är ordinarie delegationsledare i kommissionens förvalt- ningskommittéer. Myndigheterna deltar vanligen även i de olika expert- grupper som inrättas inom ramen för kommissionen. Härutöver deltar myndigheterna som experter i rådsarbetsgr upperna och departementet som politiska rådgivare i förvaltningskommittéerna när det behövs. Förhandlingarna inom EU leder ofta fram till ny lagstiftning. När tjänstemän från myndighet eller departement deltar i möten inom såväl rådets arbetsgrupper som kommissionens förvaltningskommittéer är de företrädare för . I sådana sammanhang skall det finnas en in- struktion. I expertgrupper agerar dock deltagarna formellt som experter och inte på uppdrag av enskilda regeringar varför instruktioner inte be- hövs. Enligt rutiner är departementet ansvarigt för att in- struktioner utarbetas. Instruktioner skall utgå ifrån de ståndpunkts-pm som fastställs inför att en fråga behandlas . SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... terna skall till departementet lämna underlag till instruktion. Departe- mentet kompletterar härefter med politiska ställningstaganden. Efter EU-inträdet har fiskeenheten successivt förstärkts. De knappa resurserna har emellertid medfört att enheten inte alltid har kun- nat aktivt bevaka och följa alla frågor. Som en följd av detta har Fiskeri- verkets tjänster bl.a. i förhandlingsarbete, tagits i anspråk i betydande omfattning. än vad som i allmänhet gäller för myndigheter. Förslag till instruktioner har i praktiken ofta i sin helhet utarbetats av Fiske- riverket. Även i rådsarbetsgrupper har fått göra en större arbetsinsats än vad som är vanligt. Bland annat medverkar tjänstemän från verket utöver sin rena expertroll och en tjänsteman från verket har uppdrag som ställföreträdande delegationsledare. har inte kunnat utöva ett lika aktivt samordningsarbete för fisket som för jordbruket. Nyrekryte- ringar till EUI-kansliet kan antas medföra att situa- tionen nu förbättras i detta avseende. aktiva roll vid såväl förberedelser inför som deltagande i rådsarbetsgrupperna har i sin tur lett t ill att resurser inte har räckt till. Bl.a. på grund härav har kravet på återrapportering inte alltid kunnat hållas. Resultatet av dessa olika men sam- verkande faktorer har blivit att inte alltid har tillräcklig information om möten som har ägt rum. Den slutliga effekten av detta kan i sin tur bli brister i den politiska rådgivningen. Utredningen föreslår på annan plats en omorganisation av Fiskeriver- ket som leder till att en marin resursavdelning skapas. För denna avdel- ning skall en chef tillsättas. Härutöver har utredningen föreslagit att en särskild analysenhet skall inrättas som en stabsenhet. Dessa förändringar kommer att stärka resurser för att ta fram underlag för förhandlingar och leda till förbättrad framförhål lning. Förslag: resurser för att bistå regeringen i förhandlingsar- betet bör förstärkas. Genomförandefasen består dels av att genomföra beslutade regelverk i hemlandet, dels av att delta i EU:s arbete med verkställighet och uppfölj- ning. Den senare verksamheten sker i första hand inom ramen för kom- missionens olika förvaltningskommittéer. ansvarar för att beslutat regelverk genomförs i och representerar i förvaltningskommittéerna. 338 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... dock frågor av mer politisk karaktär även i förvaltningskommittéerna (t.ex. att utarbeta fleråriga utvecklingsprogram för fiskeflottan i respek- tive medlemsland). I dessa frågor bör även departementet delta aktivt i arbetet. Inom kommissionen finns tre kommittéer som förvaltar fiskeripolitik. för fiske och vattenbruk som handhar vissa re- surspolitiska frågor, för fiskeriprodukter som hanterar marknadsfrågor och den för fiskerinäringens struktur som hanterar strukturfrågor. Resultatet av förhandlingarna inom rådets interna och externa arbets- grupp kräver visst genomförandearbete på nationell nivå. Exempel på sådana uppgifter, för vilka ansvarar, är att utfärda be- stämmelser för fiskets bedrivande samt att informera fiskerinäringen om gällande regler. Genomförandet av resursfrågor på nationell nivå består i övrigt i första hand av att hantera det administrativa systemet för kvotförvalt- ning. I anslutning härtill sker uppföljning och rapportering av statistik till kommissionen. På EU-nivå delegeras endast en mindre del av arbetet med resursfrå- gor av rådet till kommissionen. för fiske och vattenbruk behandlar i allmänhet endast frågor av rent tek- nisk karaktär såsom definitioner avseende fiskefartyg, frågor kring kommissionens fiskefartygsregister m.m. representerar i kommittén. Antalet sammanträden uppgår t ill mellan fyra och sex . Inom ramen för förvaltningskommittén sammankallas expert- grupper vid behov. Gemensamma marknadsnormer, producentorganisationer och de ekonomiska stöden Kommissionens arbete med marknadsordningen hanteras inom förvalt- ningskommittén för fiskeriprodukter som sammanträder ca . SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... Exempel på frågor som hanteras inom förvaltningskommittén är för- slag till kommissionsförordningar om exempelvis återtagspriser och tillämpningsregler för producentorganisationer. I är det som godkänner och utövar tillsyn över producentorganisationer. administrerar även de ekonomis- ka stöd som kan utgå till en producentorganisation för bl.a. återtag av överskottsfisk samt kontrollerar genom sina egna kvalitetskontrollanter den fisk som återtas. är utbetalningsmyndighet för stö- den, vilka finansieras av Jordbruksfondens garantisektion. I har producentorganisationerna ett begränsat ansvarsområde i jämförelse med flera andra medlemsländer, se kap. 10. Inom kommissionen är DG I huvudansvarigt för handelsfrågorna. Inom DG XIV hanteras dock öppnandet av autonoma tullkvoter inom ramen för framförhandlade avtal. Innan DG XIV lämnar ett förslag till rådsför- ordning om en autonom tullkvot diskuteras frågan inom förvaltnings- kommittén för fiskeriprodukter. Ansvariga myndigheter under UD är för allmänna handelsfrågor och för tullfrågor . Dessa myn- digheter remitterar ärenden till direkt när fiskefrågor aktu- aliseras. har inte det direkta ansvaret för någon handelsfrå- ga. Det är ändå viktigt att verket kan följa utvecklingen på området och har god kompetens för att kunna besvara remisser. Förslag: bör mer aktivt kunna delta i arbetet med fiskets handelsfrågor. Kontakterna mellan och de myndigheter som har ansvaret för fiskets handelsfrågor bör förstärkas. Den största delen av det nationella arbetet med strukturstöden avser att genomföra beslutade program, i första hand att handlägga stödärenden. Förutom det direkta genomförandet av programmen i medlemslandet omfattar dock strukturstödsarbetet även att delta i arbete på EU-nivå. Strukturstöden är efter beslut om rådsförordningar till största delen ett arbetsområde som delegerats till kommissionen att förvalta. I finns det ett forum för diskussioner kring genomförandet av stödprogrammen för fiskerinäringen, de båda övervakningskommittéer- na. Dessa är dock mindre lämpade för strategiska diskussi oner. 340 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... Inom kommissionen sker diskussionen inom ramen för kommissio- nens för fiskerinäringens struktur, vilken normalt sammanträder fyra till . Vid mötena diskuteras sådana frågor som tolkningar av regler, ändringar i medlemsstaters program, procedurer för utvärdering och uppföljning och annat som i första hand har med medlemsstaternas förvaltning av programmen att göra. Eftersom kommitténs uppgifter huvudsakligen är förvaltande har an- svaret för att delta i för fiskerinäringens struktur delegerats till med avdelningschefen för marknads- och strukturavdelningen som representant. är i detta fall delegationsledare även när departementet deltar. Representationen deltar endast undantagsvis i möten inom för fiskerinäringens struktur. Eftersom hanteringen av struk- turstödsfrågorna i första hand avser redan beslutade program, är repre- sentationens roll i arbetet mindre framträdande. All korrespondens med kommissionen skall dock gå genom eller för kännedom till Representa- tionen så att representationen kan verka när det behövs. Nuvarande arbetsfördelning innebär att ansvarar för alla frågor som har att göra med genomförande medan även departe- mentet deltar i arbetet med att utarbeta nya program, förhandlingar med kommissionen, övervakningskommitténs sammanträden samt i diskus- sioner om vissa enskilda frågor i kommissionens förvaltningskommitté när så är påkallat. Sedan EU-inträdet har flera olika personer innehaft rollen som strukturstödsansvarig vid departementets fiskeenhet. Den bristande kon- tinuiteten har inneburit att i praktiken har fått ta en tyngre roll även vad avser utformning av den politik önskar driva på området. Det behövs en tydligare markering av vilka långsikti- ga ambitioner är. Arbetsfördelning mellan och länsstyrelserna Fördelningen mellan och länsstyrelserna i arbetet med strukturstöden har beskrivits i detalj i tidigare kapitel.