sou · GMB380 · 1999-01-01 00:00:00 — Förslaget är också en utgångspunkt för de förslag som läggs fram i Ds 1998:25 Registrering av fastighetsrättsliga förhållanden - en författningsöversyn (s. 134). förslag i rapporten (1997:5) Inskrivningsverksam- hetens framtida organisation är att lantmäteriorganisationen dessutom skall ta hand om själva inskrivningsverksamheten. är således den myndighet som bedriver en verksamhet som mest liknar den som blir följden av ett införande av ett bostadsrättsregister. Beträffande bostadsrätter bedriver vidare Lant- mäteriverket på eget initiativ en försöksverksamhet med en typ av bostadsrättsregister. Det sagda medför enligt vår bedömning att Lant- mäteriverket har ett sådant försteg och bör väljas, om den personupp- giftsansvarige skall utses bland befintliga myndigheter. Ett andra huvudalternativ är alltså att bilda en särskild, statlig myndighet för personuppgiftsansvaret. Den skulle därvid också kunna svara för de prövningar om ansökningar om registrering som kommer att krävas. En möjlighet är att denna myndighet upphandlar behövliga tjänster, såsom försörjningen beträffande datorer och system. Det tredje huvudalternativet är att bilda ett särskilt bolag med myndighetsfunktioner för ändamålet. Förvaltningsuppgifter kan, enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen, överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning, kräver ett överlämnande stöd i lag. Utgångspunkten i tryckfrihetsförordningen är att bestämmelserna om allmänna handlingar bara gäller myndigheter. Genom en särskild be- stämmelse i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) är emellertid tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar också tillämpliga på organ som anges i en bilaga till lagen. I propositionen 1986/87:151 finns uttalanden om i vilka fall offentlighetsprincipen bör göras tillgänglig på organ som inte är myndigheter (s. 149 f.). Utvidgningen av offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet bör, enligt departementschefen, inriktas på organ som handhar myndighetsutövning mot enskilda. En avvägning bör göras mellan insynsintresset och de intressen som står Ansvaret för bostadsrättsregistret 253 Det ansågs emellertid inte möjligt att ställa upp en generell formell. I stället är tanken att man från fall till fall skall avgöra om ett visst enskilt organ skall tillämpa offentlighetsprincipen eller inte. Vissa hållpunkter ställdes upp. Offentlighet bör inte införas utan att man får en offentlighet som har någon praktisk betydelse. Som exempel på när praktisk betydelse saknas anges att den alldeles övervägande delen av verksamheten är rent privat. Inte heller bör offentlighetsprincipen gälla om det skulle vara nödvändigt att genom sekretessregler kraftigt begränsa eller i praktiken helt upphäva insynen. Förhållandena inom en viss sektor kan tala mot offentlighet. Häremot talar också, enligt propositionen, situationen att man inte kan förutse att offentlig- hetsprincipen skall bestå . En första fråga är vilka som skulle ingå i ett sådant bolag. Staten torde, i vart fall i inledningsskedet, behöva vara en av ägarna. Det ligger vidare nära till hands att de centrala bostadsrättorganisationerna och kreditinstitut skall ingå i bolaget. Om ett bolag skall bildas, torde ett aktiebolag ligga närmast till hands. Det blir en självständig juridisk person. Ett inte alltför ringa aktiekapital torde vara aktuellt. Uppbyggnaden av registret får ju finansieras av bolaget. Investeringar skall göras i viss teknisk utrustning, även om man antagligen kan "leasa" den grundläggande datorkapaciteten från eller någon annan. Uppgifterna skall samlas in av anställda eller uppdragstagare, osv. Det sagda innebär att delägarna får vara beredda att tillskjuta en del medel inledningsvis. Vissa aktörer har uttryckt ett intresse för bolagsalternativet, även om man är beredd att acceptera även andra lösningar. Särskilt kreditinsti- tuten har förklarat att man är intresserad av en sådan lösning. De i utredningen företrädda bostadsrättsorganisationerna har däremot stannat för att de inte är intresserade av att ta ett ansvar för bostads- rättsregistret. Kreditinstituten är enligt uppgift inte beredda att ta detta ansvar själva. Därmed är inte detta alternativ enligt vår mening någon framkomlig väg. Skälen för bolagsalternativet som har angetts har närmast haft att göra med kostnader och möjligheterna att påverka verksamheten. Flera aktörer har framfört att man anser att priserna för tjänster från fastighetsdatasystemet har höjts på ett oacceptabelt sätt. Denna fråga finns det ett intresse av att kunna påverka. Intresse har också uttalats för att kunna påverka verksamheten i andra frågor, så att registret utvecklas på ett sätt som motsvarar marknadens önskemål. Däremot har några farhågor inte uttalats när det gäller kompetensen, om myndighetsalternativet väljs. När det gäller har man tvärtom en positiv syn i detta hänseende. Det är av flera skäl viktigt att beakta de synpunkter som aktörerna har framfört. Det är viktigt för tilltron till registret och för att införandet av detta skall kunna ske så smidigt som möjligt. Eftersom bolagsalternativet inte står öppet återstår valet mellan eller en ny statlig myndighet. Den rätt allmänna kritik som finns mot prissättningen av tjänster från fastighetsdatasystemet bör inte negligeras. Vi anser det viktigt att priserna när det gäller tjänster från bostadsrättsregistret hålls nere. Dessa drabbar ju ytterst bostads- rättshavarna. Eftersom införandet av registret ytterst motiveras med hänsyn till bostadsrättshavarna skulle det vara motsägelsefullt om det i slutändan framstod som en "förlustaffär" för dessa. Våra beräkningar visar att registreringar och liknande kan göras förhållandevis billigt i bostadsrättsregistret, se avsnitt 21.1. Vi ser det därför som viktigt att bostadsrättsregistret inte belastas med kostnader från någon annan verksamhet, t.ex. den som avser fastighetsdatasystemet. Om alternati- vet med väljs, bör alltså täta skott sättas upp mellan bostadsrättsregistret och den övriga verksamheten beträffande kostnader. Detta kan åstadkommas genom direktiv i regleringsbrevet för verket. Bostadsrättsorganisationernas och kreditinstitutens önskan att kunna påverka verksamheten ser vi som något positivt vilket bör tas till vara. Det är en fördel för alla parter om bostadsrättsregistret utvecklas på ett sätt som motsvarar marknadens krav. Detta gäller särskilt med hänsyn till de ändamål som vi har ställt upp för registret. Ett sätt att öka förut- sättningarna för denna utveckling är givetvis att aktörernas synpunkter kommer fram. I och med att bolagsformen inte är ett alternativ ser vi ingen möjlighet att ge de olika aktörerna någon direkt beslutanderätt. Däremot anser vi att det med ett myndighetsalternativ finns skäl att inrätta ett råd som knyts till myndigheten. I detta bör ingå intressenter i frågor som rör förvaltningen, omsättningen och kreditgivningen beträffande bostadsrätter. Innan myndigheten fattar beslut som rör registerhanteringen, prissättning, utveckling av nya tjänster och liknande bör inhämtande av rådets mening vara obligatoriskt. Rådets beslut bör dock inte vara bindande för myndigheten. Rådet bör vidare har rätt till insyn också i övriga frågor som rör registret. Hos finns datorer och mjukvara som kan utnyttjas även för bostadsrättsregistret. Det kan sägas tala för . Inget hindrar emellertid att en självständig myndighet får tillgång till detta. Så är det s.k. BKN-systemet uppbyggt. Ansvaret för bostadsrättsregistret 255 Ett skäl mot att lägga bostadsrättsregistret hos är att verket inte i övrigt är sysselsatt med bostadsrätter. Mot detta kan invändas att har det övergripande ansvaret för lägenhetsregistret. Detta register skall som bekant innehålla uppgifter om alla bostadslägenheter, bl.a. bostadsrätter avsedda för boende, i landet. Men kvar står att bostadsrätterna skulle utgöra en relativt liten del jämfört med den övriga verksamheten. En ny, särskild myndighet som är sysselsatt endast med bostads- rättsregistret och därmed sammanhängande frågor kan förväntas vara fokuserad, intresserad och drivande i dessa. Om alternativet med väljs, framstår det som viktigt med en organisatorisk lösning så att registret inte så att säga drunknar bland andra frågor. Mycket viktigt är att rätt kompetens finns hos den myndighet som skall ha hand om bostadsrättsregistret. Det krävs kompetens när det gäller datatekniska frågor. Men minst lika viktigt är kompetens avseende de rättsliga spörsmål som alstras genom dels arbetet med registreringar, dels handhavandet av själva registret, alltså vad som kan kallas datarättsliga frågor. Det sagda visar att det finns för- och nackdelar med de olika alternativ som vi har pekat på. Vi har svårt att se att fördelarna med inrättandet av en ny myndighet klart väger över. Vi föreslår därför att Lant- mäteriverket väljs som personuppgiftsansvarig för bostadsrättsregistret. 12.2.3Ansvaret för prövningen av förvärv, inteckningar m.m. I det föregående avsnittet tog vi ställning för att bör vara personuppgiftsansvarig. Det återstår därför att ta ställning till vem som skall pröva ansökningar om registreringar och göra andra införingar i bostadsrättsregistret. Det är inte givet att detta skall göras av eller under verket lydande myndigheter. När det gäller t.ex. inskrivningsregistret utförs dessa åtgärder av inskriv- ningsmyndigheter som tillhör tingsrätterna. Man kan alltså välja någon annan myndighet. Andra tänkbara alternativ är att intressenter, t.ex. bostadsrättsorganisationer och kreditinstitut, utför prövningarna eller vissa av dessa. Som utvecklats i avsnitt 11.2.5 är bostadsrättshavare vars bostads- rätter är pantsatta de som kommer att ha störst nytta av bostadsrätts- registret. Bl.a. med hänsyn till de övriga bostadsrättshavarna är det därför viktigt att registreringen av förvärv kan göras så billig som möjligt. Systemet får inte heller framstå som onödigt krångligt för användarna. Av detta skäl har vi diskuterat olika alternativ. Vi anser att det finns skäl att kort redovisa dessa här. Prövning utförd av föreningarna Ett alternativ som vi har diskuterat är att föreningarna prövar skall enligt gällande rätt pröva ansökan om medlemskap. Vi föreslår ingen ändring av den principen. Man skulle kunna tänka sig att föreningen även gjorde de prövningar som vi i avsnitt 6.6.2 har förslagit skall göras inför registreringen av ett förvärv. Det skulle innebära att föreningen hade att ta ställning till bl.a. att formkraven är uppfyllda, att en överlåtelse inte strider mot inskränk- ningar i förfoganderätten, att dubbelöverlåtelse som skall beaktas inte har skett, att exekutiva förvärv inte har företräde, att förvärvet inte strider mot vissa regler i aktiebolagslagen (1975:1385) m.m., att rättegång inte pågår om hävning av förvärvet eller liknande, att testamente o.d. vunnit laga kraft, att samtycke från make, sambo osv. finns samt att förvärvet inte är beroende av villkor eller kräver myndig- hets tillstånd. Givetvis aktualiseras inte alla dessa frågor i samtliga ärenden, men vilken som helst av dem kan dyka upp i ett ärende. Vi tror emellertid att ett krav på en sådan prövning av föreningen i realiteten inte skulle ge någon kvalitetshöjning. Man måste komma ihåg att det i stor utsträckning rör sig om lekmän som sitter i föreningarnas styrelser. Beträffande vissa av de uppräknade förhållandena är det också svårare för föreningen att ha kunskaper, t.ex. om huruvida rättegång pågår. Det är också tveksamt om bostadsrättsföreningarna är intresserade av att ta på sig ett sådant ansvar. Vi ser det t.ex. som oundvikligt att föreningarna med ett sådant ansvar fick också det slutliga skadeståndsansvaret för fel vid prövningen. Man kan också fråga sig vilka rättsverkningar föreningarnas beslut borde ha. Alla föreningar kan ju inte generellt ges rätt att fatta myndighetsutövande beslut. Slutligen skulle det bli svårt att genomföra en del av de förslag som vi anser angelägna. Ett införandet av en avtalsprincip där ansökan i vissa fall får rättsverkningar torde inte vara lämplig. Det kan t.ex. vara svårt att i efterhand reda ut i vilken ordning ansökningarna kom in till en förening. Detta framgår bl.a. av de praktiska erfarenheterna när det gäller företrädesrätten beträffande pantnoteringar. Våra förslag som syftar till att effektivisera prövningen av medlemskapsfrågan kan inte genomföras. Den lösningen bygger bl.a. på att förvärvaren kan vända sig till bostadsrättsregistret, om föreningen inte gör vad som ankommer på denna. Mot bakgrund av det sagda anser vi att föreningen inte bör vara den som prövar om förutsättningarna för registrering av förvärvet är uppfyllda. En annan variant är att ansökan ges in till föreningen, både såvitt avser medlemskapet och registrering av förvärvet, men att föreningen endast prövar medlemskapsfrågan. Därefter skulle föreningen vara skyldig att vidarebefordra ansökan om registrering av förvärvet till bostadsrättsregistret. Motiven för en sådan lösning är närmast att den i störst utsträckning bevarar föreningstanken och att förvärvaren lämnar in samtliga handlingar på ett ställe. Även om ett förfarande föreslås där handlingarna formellt skall ges in till två ställen finns goda skäl för att anta att detta i praktiken inte Ansvaret för bostadsrättsregistret 257 skulle framstå som besvärligare för förvärvaren. Redan det förhållandet att förvärvet inte är fullbordat när ansökan görs om medlemskap leder till att förvärvaren inte kan ge in alla handlingar . Man kan vidare på goda grunder förvänta sig att tjänsten att hjälpa förvärvaren med ansökningsförfarandet kommer att erbjudas av olika aktörer, t.ex. mäklare, kreditinstitut och bostadsrättsorganisationer. I praktiken kommer då förvärvaren att lämna ifrån sig handlingarna till någon av dessa och inte behöva fundera vidare på frågan. Det bör tilläggas att det vid förvärv inte lär bli ovanligt att även nya bostadsrättsin- teckningar behövs. Eftersom ansökan om detta inte kan göras hos föreningen, är inte heller i formell mening förfarandet att ge in alla handlingar om förvärvet till föreningen enklare. Det finns också flera andra skäl mot en reglering som innebär att ansökan om både medlemskap och registrering skall lämnas till före- ningen. Även för denna gäller att de föreslagna lösningarna beträffande avtalsprincien och medlemskapet inte kan genomföras. Förfarandet blir inte billigare på detta sätt. När det gäller förvärvare som redan är medlemmar, innebär ingivandet till föreningen en onödig omgång. Dessutom får föreningen ett ansvar för att handlingarna verkligen vidarebefordras. Ett särskilt regelsystem för detta måste byggas upp. Det är också nödvändigt med någon form av påtryckningsmedel för det fall föreningen inte fullgör sina skyldigheter. Vi anser sammanfattningsvis att det inte kan komma i fråga att införa en ordning där föreningarna ansvarar för prövningen eller åläggs en skyldighet att ombesörja att förvärv blir registrerade. Bör olika intressenter på bostadsrättsmarknaden ha möjlighet att pröva ansökningar? Bostadsrättshavaren bör enligt vår mening alltid ha möjlighet att vända sig till ett institut som kan betraktas som neutralt. Därutöver kan över- vägas om även andra, t.ex. bostadsrättsorganisationer eller kreditinsti- tut bör ha möjlighet att pröva ansökningar om registreringar eller vissa registreringar. För frågan hur myndigheten bör dimensioneras har det givetvis betydelse om även andra bör kunna registrera. Vi diskuterar därför denna fråga först. Det sagda skulle alltså innebära att man i författning öppnade en möjlighet för aktörer på bostadsrättsmarknaden att - om de uppfyllde vissa krav vad gäller juridisk kompetens och teknik - pröva ansökning- ar om registrering i bostadsrättsregistret. De skulle alltså göra samma prövningar som den registrerande myndigheten. Fördelen med detta är att ansökningsförfarandet skulle kunna förenklas i vissa fall. Detta gäller framför allt vid förvärv. Om t.ex. en bostadsrätt förvärvades som tillhörde en förening ansluten till en organisation som hade behörighet att registrera, skulle alla handlingar kunna lämnas till denne som prövade förvärvet och utförde registre- ringen. När det gäller bostadsrättsinteckningar är det däremot svårt att se några direkta vinster. Vi ser inget hinder mot att redan från början öppna en möjlighet att ansöka om olika inteckningsåtgärder elek- troniskt, se avsnitt 6.7.3. Från mer praktiska utgångspunkter blir det därför mest en fråga om vem som formellt fattar beslutet som oftast kommer att vara av enkel karaktär. Vi ser prövning av ansökningar utförd av andra än myndighet som en möjlig utveckling. Däremot anser vi inte att ett konkret förslag till detta bör läggas fram . Ett antal skäl finns för detta. Intresset för att få den aktuella behörigheten får beskrivas som vacklande. Det finns inte något mer entydigt, definitivt intresse från aktörerna på marknaden. Naturligtvis medför ordningen vissa osäkerhetsfaktorer, både tekniskt och på andra sätt. Det framstår därför som lämpligare att avvakta tills införandefasen är avklarad. En eller flera myndigheter Resultatet av det sagda blir alltså att prövningar av ansökningar, i vart fall inledningsvis, bör utföras av en eller flera myndigheter. Enligt våra beräkningar behövs ungefär 40 årsarbetskrafter för drivandet av bostadsrättsregistret, se avsnitt 21.1. Det är således inte fler än att det i och för sig bör vara möjligt att ha endast en registre- rande myndighet. Vi kan inte se att något behov finns av fler än en för hela landet gemensam myndighet, för att man skall kunna erbjuda användarna en god service. Ansökningsförfarandet föreslår vi skall vara skriftligt eller elektroniskt. Man får förvänta sig att alla större, professionella användare kommer att vara uppkopplade mot bostadsrättsregistret. Ansvaret för bostadsrättsregistret 259 är dessutom så att det relativt lilla antal arbetskrafter som behövs inte kan ges en sådan geografisk spridning att det är möjligt att ge alla service på orten eller ens på en närbelägen ort. Från kostnadssynpunkt anser vi också att en lösning med en enda myndighet bör vara mest fördelaktig. Det bör vara enklast att ha rätt dimensionering, att sköta utbildning på ett rationellt och billigt sätt osv. Från sådana utgångpunkter måste denna lösning vara avsevärt billigare än om man t.ex. spred ut verksamheten på flera inskrivnings- myndigheter i landet. En lösning med en enda myndighet ger också förutsättningar att vad gäller kostnader hålla isär bostadsrättsregistret från andra register så att bostadsrättsregistret får bära endast sina egna kostnader. Vi utgår därför t.ex. i våra författningsförslag från att det skall finnas en enda myndighet som prövar ansökningar om registrering av förvärv och olika ansökningar beträffande bostadsrättsinteckningar. Vi kallar denna för bostadsrättsmyndigheten. Det kan givetvis vara så att just kostnadsskäl eller möjligheterna att få tag på kompetent personal motiverar fler än en enhet. En lösning med en enda enhet kanske förutsätter nybyggnation av lokaler medan en uppdelning på tre medför att man kan använda befintliga osv. Vi är därför öppna för att en sådan lösning under den vidare beredningen kan visa sig lämpligare. Den bör då givetvis väljas. Vi har dock inte ansett den meningsfullt att gå vidare i frågan. Den hänger i stor utsträckning samman med frågan om den organisatoriska lösningen och den osäkerhet som kringgärdar denna. Vi tar upp denna i det följande. Som närmare utvecklats i avsnitt 12.1.2 har regeringen vid ett antal tillfällen uttalat att inskrivningsmyndigheterna skall flyttas från domstolarna. har i en rekommendation (Recommendation No. R [86] 12 concerning measures to prevent and reduce the excessive workload in the courts) framhållit att medlemsstaterna - som ett led i åtgärder för att minska arbetsbelastningen vid domstolarna - bör överväga möjligheterna att befria domstolarna från handläggning av sådana ärenden som inte kräver domstolsprövning. har i samråd med föreslagit att inskrivningsverksamheten skall flyttas till vissa av lantmäterimyndigheterna. Det är dock inte säkert att denna ändring kommer till stånd. Inte minst skapar inskränkningen av uppdrag en osäkerhet därvidlag. Under alla förhållanden är det högst osäkert när en sådan förändring kan ske. Lösningen med en enda bostadsrättsmyndighet har sin motsvarighet beträffande företagsinteckningar. Ärenden om företagsinteckning handläggs av en för landet gemensam inskrivningsmyndighet. Den är lokaliserad till . Organisatoriskt tillhör den inskrivnings- myndigheten (för fastigheter m.m.). Men den del av myndigheten som handlägger företagsinteckningsärenden är fysiskt skild från fastig- hetsinskrivningsdelen. Vi ser främst två alternativa lösningar. kan, på samma sätt som inskrivningsmyndigheten för företagsinteck- ningar, organisatoriskt ingå i en befintlig inskrivningsmyndighet. Den bör dock vara fysiskt skild beträffande lokal, huvuddelen av personal osv. Det andra alternativet är att myndigheten organisatoriskt tillhör . Särskilt under införandefasen kan det finnas fördelar med en sammanhållen organisation. Rent allmänt framstår det också, vad gäller den vidare driften, som rationellt med en sådan organisation. Vi har tidigare föreslagit att skall vara personuppgifts- ansvarig för bostadsrättsregistret. Detta talar för att bostadsrättsmyn- digheten organisatoriskt borde knytas till verket. Så länge inskrivnings- verksamheten beträffande fastigheter m.m. inte har övergått till lantmäterimyndigheter ser vi inte något övertygande skäl för att koppla bostadsrättsmyndigheten till någon eller några av lantmäterimyndig- heterna. Där finns inte någon liknande verksamhet. I det läget skulle det alltså bli fråga om att på något annat sätt inordna myndig- hetsfunktionerna under . kan det finnas fördelar med inskrivningsalternativet, t.ex. om antalet inskrivnings- myndigheter minskas utan att tas bort från domstolarna. Då kommer det att frigöras både kompetent personal och lokaler för den nya verksamheten. När det gäller juristpersonal har en koppling till domstolar en fördel genom att det där finns jurister som bör kunna anlitas för verksamheten inom ramen för anställningen vid domstolen. Enligt vår mening är det avgörande för valet mellan de två alternativen var man placerar inskrivningsverksamheten beträffande fastigheter m.m. och företagsinteckningar. Eftersom det är osäkert hur inskrivningsverksamheten kommer att gestalta sig anser vi det inte meningsfullt att ta slutlig ställning till de båda alternativen. För att kunna utforma författningsförslag bör dock ett av alternati- ven användas. Vi har därvid valt att förlägga registreringsverksamheten till en inskrivningsmyndighet. Tanken med detta är följande. I Ds 1998:25 utgår man, med hänvisning till att det är osäkert om och när en ändring kan ske, från den nuvarande organisationsstrukturen för inskrivningsverksamheten (s. 136). Med andra ord utgår förslagen i den promemorian från att inskrivningsverksamheten bedrivs vid tingsrätter. Bl.a. mot den bakgrunden föreslås att reglerna om handläggningen i JB skall kompletteras av relevanta bestämmelser i lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen). Vidare föreslås att överklaganden öven i fortsättningen skall göras till hovrätt (s. 162 ff.). tilläggs att, om inskrivningsärenden skall handläggas av en förvaltningsmyndighet som är helt fristående från de allmänna domstolarna, det får övervägas vilken inverkan detta bör få på reglerna om handläggning av inskrivningsärenden. Vi anser det därför som fördelaktigast att ha samma utgångspunkter i förevarande sammanhang. Om inskrivningsverksamheten flyttas från domstolarna lär skäl saknas för att förlägga registreringsverksamheten beträffande bostadsrättsregistret vid någon domstol.