sou · GMB313 · 1999-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare för att klarlägga och lägga fram förslag till den lagstiftning som krävs bl.a. med anledning av EU-direktivet om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och EU-direktivet om säkerhetsrådgivare vid transport av farligt gods. I uppdraget har även ingått att utreda vilken lagstiftning som krävs för en ratifikation av konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor samt att undersöka om myndighetsansvaret för transport av farligt gods borde förändras för att uppnå bättre samordning. Vidare har det i uppdraget även ingått att överväga vissa frågor om definition, tillsyn, utbildning och överklagande inom ramen för lagen (1982:821) om transport av farligt gods samt om behovet av klarläggande i lagstiftning av ansvar och befogenheter vid miljöräddningsoperationer till sjöss. Med stöd av bemyndigandet förordnade departementschefen generaldirektören som särskild utredare. Till sakkunniga utsågs kanslirådet (numera avdelningschefen) (t.o.m. ), kammarrättsassessorn , hovrättsassessorn och fr.o.m. departementssekreteraren . Som experter förordnades departementssekreteraren , enhetschefen , förbundsjuristen , juristen , hovrättsassessorn , avdelningsdirektören , civilingenjören och överingenjören ke samt avdelningsdirektören och avdelningschefen . Som sekreterare i utredningen förordnades kammarrättsassessorn . Vi har antagit namnet Utredningen om kemikalieolyckor m.m. och har tidigare överlämnat delbetänkandet (SOU 1997:109) Myndighetsansvaret för transport av farligt gods. Regeringen har till utredningen överlämnat skrivelser från och kommun samt en rapport från Vidare har en skrivelse inkommit från i . Vi får härmed överlämna huvudbetänkandet Säkrare kemikaliehantering. Till betänkandet fogas särskilda yttranden från experterna ke samt från experten . Kemikalieolyckor inom industrin....................................................... Seveso-direktivet (Seveso I)............................................................... 4.1 Genomförandet av Seveso I i ........................................ arbete med säkerhetsfrågor inom industrin........................ Sambandet mellan Seveso II och Industriolyckskonventionen .......... Hälsa, säkerhet och miljö................................................................... 9.1 Miljökonsekvensbeskrivningar och säkerhetsfrågor................... 9.3 Miljöskyddskonventionen mellan , , 9.4 Förslaget till miljöbalk ............................................................. 10 Principerna för implementeringen av Seveso II och 10.1 Samordningen med miljöprövningen ..................................... 11 Den närmare utformningen av lagstiftning m.m. i anledning av Seveso II och Industriolyckskonventionen................................. Planering för räddningsinsatser............................................. Den gemensamma miljö- och säkerhetsprövningen .............. Behov av lagstiftningsåtgärder i övrigt................................ 12 Tillämpningen av förorenaren betalar-principen, substitutions- principen och försiktighetsprincipen inom räddningstjänsten... 158 Transport av farligt gods............................................................... Definitionen av farligt gods .................................................. Ansvar och befogenheter vid miljöräddningsoperationer till sjöss 179 Räddningstjänstbegreppet vid miljöräddningsoperationer till Ansvaret för räddningsinsatser i hamn .................................. Utnyttjande av hamn för skadat fartyg .................................. Brandbekämpning till sjöss och nödbogsering ....................... Bilaga 1 (Kommittédirektiv) ............................................................... Accord Européen Relatif au Economic Commission for Europe Rådets direktiv (96/61/EEG) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (Intergrated Pollution Prevention and Lag (1987:12) om hushållning med Réglement Concernant le Transport Rådets direktiv (82/501/EEG) om risker för storolyckor i vissa Rådets direktiv (96/82/EEG) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen Vår huvuduppgift i utredningen har varit att föreslå lagstiftning för genomförandet av EU-direktivet (96/82/EEG) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår (Seveso II) och konventionen om gränsöverskridande effekter av industriolyckor (Industriolyckskonventionen). Seveso II är en vidareutveckling av direktivet (82/501/EEG) om risker för storolyckor i vissa industriella verksamheter (Seveso-direktivet), som utarbetades inom EG efter den svåra kemikalieolyckan i Seveso . Både Seveso II och Industriolyckskonventionen syftar till att förebygga allvarliga olyckshän- delser inom den kemikaliehanterande industrin och att begränsa skador om sådana olyckor skulle inträffa. Direktivets och konventionens tillämpningsområden sammanfaller därför i hög grad med varandra. Att Industriolyckskonventionen avseende kraven på förebyggande åtgärder och beredskapen vid farliga verksamheter endast är tillämplig på gräns- överskridande effekter har vi valt att bortse ifrån. Det finns nämligen, som vi ser det, inte skäl att tillämpa lägre krav på säkerhet inom det egna landet än i förhållande till angränsande stater. Kraven på verksamhetsutövarna i Seveso II är uppdelade i två kravnivåer beroende på vilka mängder farliga ämnen som kan komma att hanteras i en verksamhet. Den högre kravnivåns tröskelvärden överensstämmer i stort med de tröskelvärden som gäller för tillämpningen av Industri- olyckskonventionen. För de verksamhetsutövare vars verksamheter omfattas av den högre kravnivån enligt Seveso II skall en särskild säkerhetsrapport inges till behörig myndighet som har att granska och godkänna rapporten. Vid detta förfarande skall allmänheten ges möjlighet till insyn och deltagande. Liknande krav finns i Industriolyckskonventionen. Kraven enligt direktivet och konventionen på verksamhetsutövare och behöriga myndigheter avseende förebyggande åtgärder, lokalisering, räddningstjänstberedskap och information sammanfaller i huvudsak med varandra. Generellt kan dock sägas att kraven i direktivet som regel är mer omfattande och mer preciserade än i konventionen. Vår målsättning har varit att skapa en så enkel och samlad reglering som möjligt med hänsyn tagen till den befintliga regel- och myndighets- strukturen. Tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen innehåller de moment av offentlighet och insyn som både direktivet och konventionen kräver. En samordnad miljö- och säkerhetsprövning skulle således tillgodose nämnda krav på offentlighet. Det finns även en rad andra skäl som talar för en samordnad prövning. Fördelarna kan sammanfattas enligt följande. -Syftet med både miljö- och säkerhetsregleringen är i huvudsak det samma, d.v.s. att undvika skador på människor och miljön. -Miljö- och säkerhetsfrågorna går ofta i varandra och kräver gemensamma överväganden och åtgärder. Det är därför en fördel om de kan lösas i ett sammanhang för att undvika motstridigheter. -Genom en samordnad prövning kan bl.a. förorenaren betalar- principen, substitutionsprincipen och försiktighetsprincipen föras in i säkerhetsbedömningen via miljöskyddslagstiftningen. -En gemensam prövning blir mer rationell och myndigheternas och industrins hantering av frågor om hälsa, miljö och säkerhet kommer att bättre harmoniera med varandra. -Miljökonsekvensbeskrivningarna kan användas för att ge en allsidig beskrivning av både de kontinuerliga miljöeffekterna och olycksriskerna vid en verksamhet. -Beslutsunderlaget är till stora delar gemensamt. -Förfarandet blir lättare att förstå för allmänheten än om man har skilda förfaranden för de fortlöpande utsläppen och för tillfälliga utsläpp och annan påverkan till följd av olyckor. -En samordnad prövning kommer att bli samhällsekonomiskt billigare och snabbare än att ha två separata prövningar. Med hänsyn till ovan angivna argument har vi funnit att den granskning av säkerhetsarrangemangen som krävs för de verksamheter som omfattas av Industriolyckskonventionen och den högre kravnivån enligt Seveso II bör kopplas till tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen. När det gäller genomförandet av de materiella reglerna i direktivet och konventionen har vi övervägt olika alternativ och kommit fram till att den lämpligaste lösningen är att införa en särskild lag med koppling till både räddningstjänstlagen och . För att räddningstjänstlagens regler om förebyggande åtgärder skall harmoniera med den nya lagens tillämp- ningsområde föreslår vi att 43 § räddningstjänstlagen ändras så att den även avser olycksförebyggande åtgärder och inte endast som skade- förebyggande åtgärder. De frågor i direktivet och konventionen som rör arbetsmiljön kommer att ligga utanför den gemensamma regleringen. Inom arbetsmiljöområdet har vi inte bedömt att det behövs någon ny lagstiftning utan nödvändiga regler kan införas genom myndighetsföreskrifter. Den av oss föreslagna lagen bör emellertid för att undvika att begrepp som används ges olika innebörd vara normbildande även på arbetsmiljöområdet. Ä ven lagen om brandfarliga och explosiva varor kommer att ligga utanför den gemensamma regleringen. Detta kommer att medföra en viss dubbel- reglering. Lagen om brandfarliga och explosiva varor är emellertid ett specialområde som inte utan omfattande ändringar i den nuvarande regel- och myndighetsstrukturen går att inordna i den av oss föreslagna sam- ordnade miljö- och säkerhetsprövningen. Några nya regler i anledning av direktivet och konventionen behöver dock inte införas. Med hänsyn till säkerhetsfrågornas starka anknytning till räddningstjänst- lagstiftningen har vi inte ansett det lämpligt att helt inordna regleringen i miljöskyddslagstiftningen. Att reglera frågorna inom ramen för rädd- ningstjänstlagstiftningen, med 43 § räddningstjänstlagen som utgångspunkt, hade varit möjligt, men då hade kopplingen till tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen blivit komplicerad. Att splittra upp reglerna har vi inte heller ansett lämpligt med hänsyn till att en sådan lösning skulle göra reglerna svåröverskådliga och mindre användarvänliga. Säkerhetsfrågornas koppling till miljöskyddslagstiftningen kommer inte endast att gälla de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån enligt den nya lagen. ingår säkerhetsfrågor vid tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen. Någon mera systematisk genomgång av säkerhetsarrangemangen görs dock inte. Genom förtydliganden i miljö- skyddslagstiftningen vill vi lyfta fram säkerhetsfrågorna så att de intar en jämbördig plats vid sidan av övriga miljöfrågor där så är befogat. Den föreslagna nya lagen och därtill knutna föreskrifter kan därvid tjäna som stöd även vid säkerhetsbedömningen av verksamheter som inte omfattas av dess tillämpningsområde för att kontrollera att säkerhetsfrågorna beaktats på ett fullgott sätt. Den nya lagen kommer att ha karaktären av en ramlag. Merparten av de materiella bestämmelserna, som både i direktivet och konventionen är mycket detaljerade och tekniska, kommer att meddelas i förordning och myndighetsföreskrifter som är kopplade till lagen. Som centralt ansvarig tillsynsmyndighet och ansvarig för att meddela föreskrifter enligt lagen föreslår vi med hänsyn till verkets breda ansvar för säkerhetsfrågor i samhället. Den operativa tillsynen skall utföras av länsstyrelserna och kommunerna och samordnas med miljötillsynen. Genom den utvidgning av 43 § räddningstjänstlagen som vi ovan nämnt samt kopplingen av säkerhetsfrågorna till miljöprövningen kommer förorenaren betalar-principen att gälla fullt ut på räddningstjänstens område med undantag för själva räddningsinsatsen som vi alltjämt anser bör vara ett allmänt åtagande finansierat med offentliga medel. Försiktighetsprincipen, som tillämpas inom miljörätten, föreslår vi även skall införas inom räddningstjänsten genom en ny bestämmelse (43 a §) i räddningstjänstlagen. Därmed kommer myndigheternas möjligheter att med stöd av räddningstjänstlagen ställa krav på förebyggande åtgärder att underlättas och harmoniera med miljörätten. När det gäller transport av farligt gods föreslår vi att EU-direktivet om säkerhetsrådgivare (96/35/EEG) genomförs genom en rambestämmelse i lagen om transport av farligt gods. De närmare bestämmelserna om säker- hetsrådgivare kan ges i förordningen eller myndighetsföreskrifter. Kravet på säkerhetsrådgivare kommer att omfatta samtliga transportslag, vilket är en utvidgning i förhållande till direktivet som endast omfattar transport av farligt gods på väg, järnväg och inre vattenvägar. Vi har dock inte funnit några avgörande skäl till varför inte samtliga transportslag skall omfattas av regleringen. Vi anser däremot inte att bestämmelserna om säkerhetsrådgivare skall omfattas av ansvarsbestämmelserna i lagen om transport av farligt gods. Säkerhetsrådgivare skall endast fungera som ett hjälpmedel för företagsledningarna att se till att hanteringen av farligt gods i samband med transport sker på ett säkert sätt och att reglerna om transport av farligt gods följs. Företagsledningen skall fortfarande ha ansvaret för verksamheten och att utse en säkerhetsrådgivare skall inte vara ett sätt för företagsledningen att friskriva sig från ansvar. I övrigt när det gäller transport av farligt gods är det mest fråga om detaljändringar för att harmoniera den svenska regleringen med vad som gäller enligt internationella regelverk. Slutligen i fråga om miljöräddningsoperationer till sjöss föreslår vi att skall få möjlighet att inleda en miljöräddningsoperation redan när fara för utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen föreligger och inte som först när det föreligger överhängande fara. Det främsta skälet till förändringen är tidsfaktorn som är av helt avgörande betydelse vid miljöräddningsoperationer till sjöss. Bekämpning av olja och kemikalier som kommit ut i havet fordrar stora och kostsamma insatser framför allt om oljan når stränderna. Har oljan eller kemikalien blandats ner i vattenmassan saknas det effektiva bekämpningsmetoder. Det är därför av största vikt att kan inleda en miljöräddningsoperation i ett tidigt skede. Någon ändring i förhållandet mellan räddningstjänstlagen och lagen om åtgärder mot förorening från fartyg innebär inte vårt förslag. För att förhindra att kompetenskonflikter uppstår mellan och statlig räddningstjänst vid miljöräddningsoperationer till sjöss förslår vi att det görs ett förtydligande i 33 § räddningstjänstlagen angående regeringens möjligheter att föreskriva eller i särskilt fall bestämma att eller annan statlig myndighet skall ta över ansvaret för räddningstjänsten. Förslag till lag (1998:00) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor 1 § Denna lag har till syfte att förebygga kemikalieolyckor och att begränsa följderna av sådana olyckshändelser för människors hälsa och miljön. Med miljön avses i denna lag även egendom. 2 § Denna lag är tillämplig på verksamheter där farliga ämnen förekommer i kvantiteter som motsvarar eller överstiger de mängder som regeringen föreskriver. Med förekomst av farliga ämnen avses den faktiska eller möjliga förekomsten av sådana ämnen i en verksamhet eller den förekomst av sådana ämnen som skulle kunna uppstå vid en okontrollerad industriell kemisk process. 3 § Lagen tillämpas inte på 2.sådan hantering av farliga ämnen som omfattas av lagen (1982:821) om transport av farligt gods utanför de verksamheter som omfattas av denna lag och 3.militär verksamhet avseende förekomsten av explosiva ämnen. 4 § I denna lag avses med: allvarliga kemikalieolyckor: en händelse, t.ex. ett utsläpp, en brand eller en explosion av stor betydelse, som orsakas av okontrollerade händelseförlopp vid en verksamhet som omfattas av denna lag, och som medför allvarlig, omedelbar eller fördröjd fara för människors hälsa, inom eller utanför verksamheten och/eller för miljön, och där ett eller flera farliga ämnen ingår. farliga ämnen: de ämnen, blandningar och beredningar som regeringen föreskriver och som förekommer som råvara, som produkt, biprodukter, restprodukter och mellanprodukter, inbegripet sådana ämnen som det är rimligt att anta att det kan bildas vid en olyckshändelse. verksamhet: hela det område som lyder under en verksamhetsutövares ledning eller flera verksamhetsutövares gemensamma ledning, där farliga ämnen finns vid en eller flera anläggningar, inklusive gemensamma eller därtill hörande infrastrukturer eller aktiviteter. anläggning: en teknisk enhet inom en verksamhet där farliga ämnen till- verkas, används, hanteras eller förvaras. Detta inbegriper all utrustning, alla konstruktioner, ledningar, maskiner, verktyg, särskilda industrijärnvägsspår, lastkajer, bryggor, pirar, magasin eller liknande anordningar, flytande eller fasta, som är nödvändiga för anläggningens drift. verksamhetsutövare: varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller som på annat sätt givits rätten att fatta avgörande ekonomiska beslut med avseende på dennas tekniska drift. Om flera verksamheter med gemensam ägare är samlokaliserade skall dessa anses som en verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhets- utövare. lager: förekomst av en viss kvantitet farliga ämnen för lagring, säker för- eller magasinering. 5 § En verksamhetsutövare skall vidta de åtgärder som krävs för att före- bygga olyckshändelser med farliga ämnen och för att begränsa följderna av sådana olyckshändelser för människors hälsa och miljön. En verksamhetsutövare skall när som helst kunna visa att åtgärder i enlighet med första stycket vidtagits. Utöver vad som föreskrivs i denna lag om verksamheter som kan ge upphov till allvarliga kemikalieolyckor tillämpas också bestämmelserna i annan lag, såsom arbetsmiljölagen (1977:1160) såvitt gäller arbetstagarnas säkerhet och lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. 6 § En verksamhetsutövare skall för en verksamhet som omfattas av denna lag innan byggnadsarbetena påbörjas eller verksamheten tas i drift göra en skriftlig anmälan till tillsynsmyndigheten i enlighet med vad som följer av 16 § tredje och fjärde stycket. En anmälan skall innehålla följande uppgifter. 1.Verksamhetsutövarens namn eller firma samt fullständig adress till den aktuella verksamheten. 2.Företagets säte och fullständiga adress. 3.Namn eller befattning på den som ansvarar för verksamheten om det rör sig om en annan person än verksamhetsutövaren. 4.Tillräckliga uppgifter för att klargöra vilka farliga ämnen eller vilken grupp av ämnen det är fråga om. 5.Mängd och fysisk form för det eller de farliga ämne(n) som avses. 6.Den aktivitet som bedrivs eller skall bedrivas vid anläggningen eller lagret. 7.Faktorer i verksamhetens omedelbara omgivning som kan ge upphov till en allvarlig olyckshändelse eller förvärra följderna av den. Om väsentliga förändringar i verksamheten sker skall verksamhetsutövaren informera tillsynsmyndigheten. 7 § En verksamhetsutövare skall utarbeta ett dokument med företagets säkerhetspolicy för att förebygga allvarliga olyckshändelser och se till att den tillämpas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vad en säkerhetspolicy skall innehålla. 8 § Regeringen får meddela föreskrifter om att vissa verksamheter inte får anläggas eller ändras utan att en säkerhetsprövning görs i enlighet med reglerna för tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen (1969:387)/(i fortsättningen ). 9 § Säkerhetsprövningen skall grundas på en säkerhetsrapport som skall innehålla -information om hur verksamhetens driftsystem och organisation har utformats för att förebygga allvarliga olyckshändelser, -beskrivning av verksamhetens omgivning, -beskrivning av anläggningen och de farliga ämnen som förekommer eller kan förekomma där, -identifiering och analys av olycksrisker samt -förebyggande åtgärder och skyddsåtgärder för att förhindra och begränsa följderna av en olycka. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vad en säkerhetsrapport skall innehålla. 10 § Regeringen får föreskriva att säkerhetsprövningen beträffande vissa slag av ärenden skall ske i . 11 § Säkerhetsrapporten skall, utöver vad som ovan angetts i 8 §, förnyas minst eller på initiativ av verksamhets- utövaren eller på begäran av tillsynsmyndigheten, när nya fakta gör detta motiverat eller för att kunna beakta den tekniska utvecklingen som har samband med säkerheten. Säkerhetsrapporten skall inges till tillsynsmyndigheten. Om förhållandena eller säkerhetsarrangemangen som redovisas i säkerhetsrapporten förändrats så att de inte är förenliga med verksamhetens gällande tillstånd skall tillsynsmyndigheten meddela verksamhetsutövaren detta samt förelägga denna att ansöka om nytt tillstånd enligt 8 §. Föreläggandet får förenas med vite eller förbud mot fortsatt verksamhet. Planer för interna räddningsinsatser 12 § Verksamhetsutövare som omfattas av kravet på säkerhetsrapport i 8 § skall i samråd med kommunen och de anställda utarbeta en intern plan för räddningsinsatser. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om planens innehåll. 13 § Den interna planen för räddningsinsatser skall ingå i säkerhets- rapporten och vid nyanläggning och väsentliga förändringar av befintliga verksamheter prövas av miljödomstol. Planen skall därutöver förnyas eller när det annars finns anledning till det och inges till kommunen som har att granska och fatta beslut om planen. För att säkerställa planens funktion och ändamålsenlighet skall den övas minst en gång . 14 § I säkerhetsarbetet skall verksamhetsutövarna utöver förhållandena vid den egna verksamheten även ta hänsyn till andra faktorer i omgivningen som kan påverka säkerheten. Härvid skall närheten till annan verksamhet som omfattas av lagen särskilt beaktas. För att utröna om sådana effekter (dominoeffekter) som sägs i första stycket föreligger skall verksamhetsutövaren samråda med statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha intresse i saken. Om det behövs för utredningen får verksamhetsutövaren begära hjälp från tillsynsmyndigheten enligt 19 § andra stycket. Förekomsten av dominoeffekter samt åtgärder som vidtagits eller planeras i anledning därav skall redovisas i anmälan och säkerhetsrapporten. 15 § Kommunen skall se till att personer som löper risk att påverkas av en allvarlig kemikalieolycka vid en verksamhet som omfattas av kravet på säkerhetsrapport enligt 8 § informeras om vilka säkerhetsåtgärder som skall vidtas och hur man skall förfara vid en olycka. Detta gäller även i förhållande till personer i annan kommun och i annat land än . Verksamhetsutövarna skall svara för kostnaderna för den information som skall lämnas enligt första stycket. 16 § , Generalläkaren, länsstyrelserna samt kommunerna utövar tillsyn enligt lagen. har den centrala tillsynen, samordnar tillsynsverk- samheten och lämnar vid behov bistånd i denna verksamhet. I det centrala tillsynsansvaret ingår även att samverka med andra berörda myndigheter i säkerhetsfrågor. Generalläkaren utövar tillsyn över Försvarsmakten och . Länsstyrelserna och kommunerna genom de kommunala nämnder som ansvarar för räddningstjänsten utövar tillsyn i enlighet med den ansvarsfördelning för tillsynen av miljöfarlig verksamhet som följer av . Tillsynsmyndigheterna skall därvid samordna tillsynen med den tillsyn som sker enligt . För verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt eller annars omfattas av generalläkarens tillsyn skall vara tillsynsmyndighet såvida inte och kommunen kommer överens om att kommunen skall vara tillsynsmyndighet.