sou · GMB346d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta innebär att en underrättelse om tvångsmedelsanvändning i vissa fall skulle komma att lämnas även under pågående förundersökning. En regel om underrättelse skulle med nödvändighet behöva förenas med en bestämmelse som innebar att rätten på åklagarens begäran under vissa förutsättningar skulle få besluta att underrättelse skulle lämnas senare eller inte alls. För att undantagsmöjligheten skulle få användas borde det ställas upp ett krav på, om förundersökningen fort- farande pågår, att en underrättelse till den misstänkte skulle allvarligt försvåra utredningen. I annat fall finns en risk för att underrättelse aldrig skulle komma att lämnas. Med utredningen avses förundersök- ningen mot den som har varit föremål för tvångsmedlet. Det är självklart att ett tvångsmedel som innefattar hemlig övervakning i allmänhet används innan den misstänkte har underrättats om miss- tanken enligt 23 kap. 18 § . Enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen kan då en uppgift, vars röjande skulle kunna försvåra en pågående förundersökning, hållas hemlig (se m.fl., Sekretesslagen, Kommentar till lag med ändringar, tredje upplagan, 1992, s. 119). Enligt en bestämmelse som den nu nämnda skulle man emellertid inte kunna underlåta att lämna och inte heller skjuta på en underrättelse av den anledningen att utredningen skulle försvåras om underrättelsen lämnades. Det skulle krävas att brottsut- redningen genom en underrättelse allvarligt skulle försvåras. Även om sekretess föreligger enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen skulle alltså normalt en underrättelse behöva lämnas. Ett tänkbart fall där under- rättelsen skulle kunna underlåtas eller uppskjutas är när en för- undersökning fortsätter eftersom tvångsmedlet inte har gett tillräckliga bevis. Det skulle i dessa situationer ofta kunna vara tillräckligt att skjuta på underrättelsen till dess andra utredningsåtgärder har vidtagits eller förundersökningen lagts ned. Om ett tvångsmedel undantagsvis skulle användas sedan den miss- tänkte har underrättats om misstanken enligt 23 kap. 18 § rätte- gångsbalken föreligger en annan situation. Den misstänkte har i detta läge rätt till en fortlöpande insyn i förundersökningen. En förutsättning är dock att detta kan ske utan men för utredningen. På motsvarande sätt som har berörts skulle inte en underrättelse om tvångsmedels- användningen kunna underlåtas eller uppskjutas därför att den skulle leda till men för utredningen. Det skulle krävas att menet är allvarligt. Möjligheten till undantag med hänvisning till att den pågående brottsutredningen skulle allvarligt försvåras skulle få särskild betydelse i fråga om förundersökningar inom ansvarsområde, dvs. utredningar om brott som rör rikets säkerhet eller är av allmän- farlig natur. Dessa förundersökningar pågår ofta . I den typen av utredningar skyddas det allmännas brottsbeivrande verksam- het - förutom av sekretessregeln i 5 kap. 1 § sekretesslagen - också av reglerna i 2 kap. sekretesslagen om utrikes- och försvarssekretess. Detta innebär att det allmännas brottsbekämpande verksamhet i vissa fall kan vara skyddad av sekretess för att inte skada eller störa förhållanden till andra stater eller för att inte skada landets samlade försvarsplanering. I utredningar av det här slaget är det därför nödvändigt att låta allmänintresset väga tyngre än vid s.k normala brottsutredningar och utrymmet för att skjuta upp eller helt avstå från att lämna underrättelse borde därför vara större än annars. En underrättelse borde också kunna uppskjutas eller underlåtas om i övrigt särskilda skäl talade mot att underrättelse lämnades. Här avses olika situationer där en förundersökning mot en person som har varit föremål för en tvångsåtgärd läggs ned eller avslutas. Användningen av uttrycket särskilda skäl skulle innebära att omständigheter skall föreligga som är jämförbara med att en pågående förundersökning allvarligt skulle försvåras. Ett exempel på en situation där man skulle kunna tänkas behöva skjuta upp eller helt avstå från en underrättelse, är de fall då en förundersökning bedrivs mot flera personer och en av dessa under utredningen har varit föremål för en tvångsåtgärd av nu aktuellt slag. I ett sådant fall är det möjligt att en underrättelse - om förundersök- ningen läggs ned mot den som har varit föremål för åtgärden - skulle kunna vara till allvarlig skada för förundersökningen mot de övriga. Ett annat tänkbart fall där det skulle kunna finnas behov av att - temporärt eller helt - avstå från underrättelse är där förundersökningen i den aktuella delen visserligen är avslutad men där det skall ske fortsatt utredning beträffande andra brott. I en sådan situation skulle en underrättelse kunna allvarligt skada den fortsatta utredningen. Också vid utredningar av olika former av ligabrottslighet, t.ex. organiserad narkotikabrottslighet, skulle det i vissa speciella fall kunna förekomma att en underrättelse till den misstänkte borde lämnas senare än enligt huvudregeln. Det rör sig därvid ofta om brottslighet som pågår och med många personer inblandade. I den typen av utredningar kan det, trots att t.ex. hemlig teleavlyssning har använts, förekomma att en förundersökning måste läggas ned i brist på bevis. Om en underrättelse i ett sådant fall skulle kunna förväntas leda till att förestående utredningar mot den som har varit föremål för åtgärden förstörs eller allvarligt försvåras, kunde det vara lämpligt att skjuta upp underrättelsen . Förutsättningen borde dock vara att det fanns konkreta omständigheter som med styrka talade för att den misstänkte skulle komma att hantera nya narkotikapartier, dvs. i praktiken att det kommer att inledas en ny förundersökning. Möjligheten till undantag skulle, som har framgått av det före- gående, i huvudsak ta sikte på omständigheterna i det enskilda fallet och inte vara avsedda att lämna något egentligt utrymme för att mera generellt hänvisa till allmänna brottsförebyggande eller brottsbe- Ett undantag från underrättelseskyldigheten med stöd av en sådan allmän hänvisning borde knappast förekomma inom den öppna polisverksamheten. På Säkerhetspolisens område borde dock kunna godtas att en underrättelse skjuts upp eller inte lämnas på den grunden att annars verksamhetsinriktning eller arbetsmetoder skulle kunna avslöjas. Utredningen har ingående diskuterat frågan om ett underrättelseför- farande och noga övervägt en modell av det slag som har redovi- sats. Som har framhållits har utländsk polis i flertalet berörda länder hävdat att en regel om underrättelse - under förutsättning att den innehåller en möjlighet att i vissa fall skjuta upp underrättelsen eller att helt avstå från att lämna sådan - kan godtas från polisiär synpunkt. Enligt vad som sades utredningen i är det förhållandevis vanligt att domstolen medger att tidpunkten för under- rättelsen skjuts upp eller kanske , men att under- rättelse därefter i de flesta fall måste lämnas. Dansk polis framhöll dock att kravet på underrättelse är till nackdel för samhällets möjlig- heter att bekämpa brott. På det finska inrikesministeriet sades att i av fallen underrättas den misstänkte inom en eller efter det att åtgärden avslutats och att det är förhållandevis ovanligt att det inte lämnas någon underrättelse över huvud taget. Poli- sen i , där ett underrättelseinstitut inte finns, är emel- lertid av en helt annan uppfattning. De anser det vara mycket viktigt att den enskilde inte i efterhand får reda på att han har varit föremål för hemlig teleavlyssning. I är det inte heller tillåtet att åberopa det material som har framkommit vid en teleavlyssning som bevisning i domstol. Enligt vad som har sagts utredningen finns det vissa poliser som anser att materialet borde få åberopas som bevisning men de flesta menar att det skulle innebära att värdet av hemlig teleavlyssning skulle försämras. De av utredningens experter som företräder de brottsbekämpande myndigheterna har emellertid ställt sig i princip helt avvisande till en ordning med underrättelse. Från Säkerhetspolisens sida har framhållits att det enligt vad man där kan bedöma inte finns något fall där det över huvud taget skulle vara möjligt att lämna en underrättelse utan att en enskild utredning eller verksamheten i stort allvarligt skulle komma att skadas. En möjlighet vore naturligtvis att - som i norsk rätt - helt ta undan Säkerhetspolisens verksamhet från ett underrättelseförfarande. Därmed är dock inte problemet löst. Även de experter som företräder den öppna polisen har nämligen gjort bedömningen att det praktiskt taget alltid, i kanske av fallen, inte skulle vara möjligt att lämna någon underrättelse. Även dessa har hävdat att brottsutred- ningarna - både i det enskilda fallet och generellt - allvarligt skulle komma att skadas om den misstänkte i efterhand underrättades om tvångsmedelsanvändningen. angivna ståndpunkter har motiverats med att de aktuella tvångs- medlen i huvudsak används och kommer att användas vid en typ av brottslighet som till sin karaktär ofta präglas av organisation och av att den pågår mer eller mindre kontinuerligt. En underrättelse skulle därför - i betydligt större utsträckning än vid s.k. ordinär kriminalitet - allvarligt skada möjligheten att framöver använda hemliga tvångs- medel. Detta gäller särskilt beträffande Säkerhetspolisens verksamhet, som bl.a. avser kontraspionage och kontraterrorism. Men även vid utredningar om grovt narkotikabrott, som står för av den teleavlyssning, teleövervakning och kameraövervakning som förekommer, skulle en underrättelse i ett enskilt ärende allvarligt kunna skada den framtida narkotikabekämpningen. Det är nämligen, menar man, ett känt faktum att särskilt narkotikabrottsligheten bedrivs i organiserad form och att narkotikabrottslingarna ofta återfaller i brott. De experter i utredningen som företräder polis och åklagare har framhållit att det är en avgörande skillnad mellan att känna till att polisen får använda sig av t.ex. hemlig teleavlyssning och att i efterhand få reda på att man de facto har varit avlyssnad. Bl.a. av det skälet avstår åklagaren ofta från att åberopa material från t.ex. en hemlig teleavlyssning som bevisning i domstol. Genom en under- rättelse skulle de kriminella få bekräftat att polisen varit dem på spåren - något som de kanske tidigare bara haft vaga misstankar om - och de skulle i fortsättningen bli än mer försiktiga vid sina kontakter. En konsekvens av underrättelsen skulle i ett sådant fall kunna bli att det blev ännu svårare att binda dem vid något brott. I framtida utredningar kommer polisen kanske att gå miste om värdefull information som man tidigare kunnat få genom hemlig teleavlyssning, t.ex. om tidpunkter och platser för möten m.m., något som kan inverka negativt även på möjligheten att i en utredning använda bugg- ning. Vidare har dessa experter hävdat att en underrättelse skulle kunna ge de kriminella värdefull information. Av underrättelsen skulle man kanske - beroende på vem som har varit avlyssnad - kunna dra slutsatser om vilken kännedom polisen har om en viss organisation. Enligt utredningens uppfattning kan det i och för sig förefalla egen- domligt att det finns en sådan skillnad mellan den situation som har sagts föreligga utomlands och de svenska förhållandena. Frågan om en ordning med underrättelse i efterhand skulle införas började emellertid diskuteras på allvar i utredningen först sedan de utländska studiebesöken i huvudsak genomförts och utredningens samtal med de brottsutredande myndigheterna i ägt rum. De praktiska konsekvenserna av en underrättelse har därför inte diskuterats i detalj med de utländska ministerierna och myndigheterna utan vad dessa har redovisat är bara en allmän uppfattning om vad underrättelseförfa- randet innebär. På motsvarande sätt har utredningen under sin insamling av material inte med de svenska myndigheterna i detalj gått igenom följderna i de enskilda fallen och för verksamheten i stort av ett underrättelseinstitut. Några kompletterande utredningar har inte varit möjliga att genomföra på grund av det pressade tidsschema som utredningen har haft. Med hänvisning till vad som har sagts anser sig utredningen inte ha det underlag som skulle behövas för att kunna påstå att det i de flesta fallen borde vara möjligt att lämna en underrät- telse utan att den enskilda förundersökningen eller verksamheten i stort skulle allvarligt skadas. Mot att införa en ordning med underrättelse talar också den omständigheten att - med den inställning som finns hos polis och åklagare - åklagaren åtminstone inledningsvis i det stora flertalet fall skulle gå till domstol och begära undantag från huvudregeln om underrättelse, med den belastning detta skulle innebära för polis, åklagare och domstolar och de kostnader det skulle innebära att anlita ett offentligt ombud i dessa ärenden. Utredningen vill vidare på nytt framhålla att det kanske viktigaste argumentet för att införa ett underrättelseförfarande ligger på det rent principiella planet, dvs. att det i en rättsstat är rimligt att den som har varit föremål för ett integritetskränkande tvångsmedel i efterhand i princip skall underrättas om det. Från mera praktiska utgångspunkter förhåller det sig onekligen så att de viktigaste och mest effektiva rättsäkerhetsgarantierna trots allt ligger i den domstolsprövning som alltid skall ske och i utredningens förslag om att det vid den pröv- ningen skall medverka ett offentligt ombud, som har till uppgift att ta tillvara den misstänktes intresse. Det offentliga ombudets medverkan innebär att det skapas ytterligare en viktig kontrollmekanism som - i motsats till ett underrättelseförfarande eller den granskning som JO eller JK kan utföra - har den fördelen att den verkar innan tvångsmed- let har beslutats eller i vart fall medan det pågår. Att i efterhand få reda på att man helt felaktigt har varit avlyssnad kan, som utredningen har framhållit, vara värdefullt men skadan är ju då redan skedd. Bättre är naturligtvis om det tveksamma eller felaktiga beslutet om avlyssning aldrig meddelas eller om det upphävs . Enligt utredningens uppfattning kommer förslaget om offentligt ombud i detta avseende att innebära en väsentlig förstärkning av den enskildes rättssäkerhet. Som utredningen också har framhållit torde en ordning med domstolsprövning och offentligt ombud tillgodose de krav som ställs i . Sammanfattningsvis anser utredningen således att övervägande skäl talar mot att nu föreslå en regel om underrättelseskyldighet och något sådant förslag läggs därför inte fram. Frågan bör emellertid enligt utredningens mening övervägas på nytt i ett annat sammanhang. De brottsbekämpande myndigheternas användning av tvångsmedlen hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning regleras av bestämmelserna i 27 kap. 18-25 §§ . Däremot finns reglerna om användningen av tvångsåtgärden hemlig kameraövervak- ning i en särskild lag, lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervak- ning, som har en begränsad giltighetstid. Utredningens förslag innebär bl.a. att ett nytt tvångsmedel - hemlig teknisk avlyssning - införs. Lagförslaget innebär vidare att vissa förändringar föreslås i fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Detsamma gäller reglerna om hemlig kamera- övervakning. De sistnämnda bestämmelserna föreslås dessutom - till skillnad från - bli permanenta. Förslaget betyder också att avlyssning med dolda kroppsmikrofoner m.m., i lagförslaget benämnt annan teknisk avlyssning, lagregleras. Gemensamt för samtliga dessa tvångsmedel är att de innefattar övervakning som sker med tekniska hjälpmedel och utan att den som tvångsmedlet är riktat mot känner till den. Det är mot den bakgrunden naturligt och lämpligt att bestämmel- serna beträffande de straffprocessuella tvångsåtgärderna hemlig teknisk avlyssning, hemlig teleavlyssning, annan teknisk avlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning införs i ett nytt kapitel i . Av skäl som redovisas i ingressen till författningskommentaren till det nu föreslagna kapitlet bör kapitlet lämpligen ges rubriken . Den lagtekniska lösningen när det gäller den reglering som ersätter tvångsmedelslag behandlas i avsnitt 14. efter slut uppstod betydande in- ternationella spänningar, vilka även berörde . På grund av dessa spänningar ansågs det nödvändigt att vidta beredskapsåtgärder på skilda områden. Dessa tog i väsentlig omfattning sikte på för- hållandena vid krigstillstånd eller ett med krigstillstånd jämförligt läge. På en del områden var det emellertid nödvändigt att vidta åtgärder som gällde fredsförhållandena. Detta berörde bl.a. skyddet mot spioneri och annan sådan brottslig verksamhet, som hotade landets yttre eller inre säkerhet. Man menade att, om den mot landets säkerhet riktade brottsligheten skulle lämnas alltför fritt spelrum, det för landet skulle kunna medföra verkningar av mycket allvarlig karaktär. Inom upprättades därför ett lagförslag, som syftade till att bereda polis- och åklagarmyndigheterna vidgade möjligheter att utnyttja tvångsmedel vid förundersökning rörande brott mot landets säkerhet. Vid utformningen av lagförslaget togs hänsyn till erfarenheterna från tillämpningen av tvångsmedelslagarna under . Reglerna i förslaget utformades som tilläggs- och undantagsbestäm- melser till , vars regler skulle bli tillämpliga i den mån särbestämmelser inte meddelades i den föreslagna lagen. Efter remissbehandling av lagförslaget och efter samråd med olika partier inom upprättades en proposition (prop. 1952:22) i ämnet. Propositionen byggde i allt väsentligt på det upprättade departe- mentsförslaget. antog lagförslaget och lagen trädde i kraft (lagen [1952:98] med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål). Lagen är tidsbegränsad och gäller efter den senast gjorda förlängningen till ut- gången av . lag gäller vid förundersökning angående vissa brott mot rikets säkerhet och vissa allmänfarliga brott. I förhållande till regleringen i innebär lagen utvidgade möjligheter att använda tvångsmedlen häktning, beslag, kvarhållande av postför- sändelse m.m. samt hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Lagen innehåller också bestämmelser som innebär att hemlig kamera- övervakning kan användas på mindre stränga villkor än vad som följer av lagen om hemlig kameraövervakning. Enligt utredningens direktiv skall utredningen göra en översyn av bestämmelserna lag och lämna de förslag till ändringar som kan vara befogade. Vidare skall utredningen lämna förslag till hur bestämmelserna kan permanentas och arbetas in i . 14.2Behovet av en särreglering och den lag- tekniska lösningen Som nämnts tillkom lag efter slut med anledning av den politiska oro som då - och även där- efter - rådde i världen. De internationella förhållandena har påtagligt förbättrats , särskilt i . I förarbetena till lagen framhölls att, om en väsentlig avspänning i det utrikespolitiska läget skulle inträda, en återgång borde ske till den för normala förhållanden avsedda regleringen i (prop. 1952:22 s. 44). Lagen innehåller i vissa hänseenden tämligen betydande avsteg från bestämmelserna i . Den aktuella särregleringen är därför integritetskänslig. Som framgår av vad tidigare anförts föreslår utredningen att det i fortsättningen skall bli tillåtet för de brottsutredande myndigheterna att använda hemlig teknisk avlyssning. Enligt nu gällande regler får hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning tillgripas under förundersökning vid misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Utredningen föreslår att den gränsen sänks till . Även tillämp- ningsområdet för hemlig teleövervakning blir vidare. De allmänna reglerna om tvångsmedelsanvändning kommer således att vidgas i inte helt obetydlig utsträckning. Mot angiven bakgrund kan det ligga nära till hands att dra den slutsatsen att särregleringen lag inte längre behövs. För att få en redogörelse för tillämpningen av lag har utredningen sammanträffat med företrädare för Säkerhetspolisen. De olika enheterna inom har därvid ingående beskrivit sin verksamhet och i vilken omfattning de använder sig av lagens tvångsmedelsbestämmelser. Vid dessa kontakter har utredningen övertygats om att, även om det skett en betydande avspänning i närområde, polisen alltjämt har ett mycket stort behov av lagens bestämmelser vid bekämpningen av brott som rör landets yttre och inre säkerhet. Bestämmelserna bör därför i huvudsak behållas. lag har varit i kraft . Som utredningen nämnt synes det alltjämt föreligga ett behov av bestämmelser av denna typ. Det kan på goda grunder antas att sådana bestämmelser kommer att behövas under överskådlig framtid. Bestämmelserna bör därför nu ges permanent karaktär. Detta kan ske antingen genom att dessa ar- betas in i eller genom att den nuvarande ordningen med en särskild lag behålles. Denna fråga har behandlats i skilda sammanhang. Som exempel härpå kan nämnas att regeringen (prop. 1975/76:202) föreslog att reglerna lag skulle tas in i . Propositionen ledde emellertid inte till lagstiftning. anförde i sitt slutbetänkande (SOU 1990:51) att en hel del talade för att tiden var mogen för att arbeta in bestämmelserna lag i . Kommittén ansåg emellertid att en sådan samordning borde anstå ytterligare (s. 145). Det är angeläget att bestämmelser om straffprocessuella tvångsme- del i så stor utsträckning som möjligt samlas i . Emellertid är de bestämmelser som finns lag mycket speciella. De gäller endast ett begränsat antal brottstyper. Vidare är det ett fåtal åklagare och domare som får anledning att tillämpa dem. Slutligen bör beaktas att det inte är alldeles okomplicerat att arbeta in bestämmelserna i . De måste nämligen tas in i skilda kapitel i balken. Eftersom reglerna endast gäller vissa brottstyper måste i någon av de nya bestämmelserna anges beträffande vilka brott bestämmelserna skall gälla. I övriga bestämmelser får därefter hänvisas till ifrågavarande paragraf. Denna ordning blir enligt utredningens mening svåröverskådlig. En annan lösning skulle vara att i alla nya bestämmelser ange de brottstyper som omfattas av be- stämmelsen; detta framstår dock som en mycket omständlig lagstift- ningsteknik. Enligt utredningens mening är den mest ändamålsenliga lösningen att behålla de aktuella bestämmelserna i en särskild lag, som ges permanent karaktär. Lämpligen synes lag böra upphävas och bestämmelserna i den lagen i erforderliga delar överföras till en ny lag på området. För att tydligt markera att det är fråga om en ny lag bör den nya lagen ges en något annorlunda rubrik. Den nya lagen bör kunna kallas lag med särskilda bestämmelser om användning av tvångsmedel vid förundersökning i vissa brottmål. Enligt 1 § tvångsmedelslag är lagen tillämplig vid för- undersökning angående följande brott. Allmänfarliga brott: Mordbrand (13 kap. 1 § ), grov mordbrand (13 kap. 2 §) och allmänfarlig ödeläggelse (13 kap. 3 §), om brottet innefattar sabotage, sabotage (13 kap. 4 §) och grovt sabotage (13 kap. 5 §), kapning och sjö- eller luftfartssabotage (13 kap. 5 a §) samt flygplatssabotage (13 kap. 5 b §), om brottet innefattar sabotage. Brott mot landets inre säkerhet: Uppror (18 kap. 1 §), väpnat hot mot laglig ordning (18 kap. 3 §) och olovlig kårverksamhet (18 kap. 4 §). Brott mot landets yttre säkerhet: Högförräderi (19 kap. 1 §), krigsanstiftan (19 kap. 2 §), spioneri (19 kap. 5 §), grovt spioneri (19 kap. 6 §), obehörig befattning med hemlig uppgift (19 kap. 7 §), grov obehörig befattning med hemlig uppgift (19 kap. 8 §) och olovlig underrättelseverksamhet (19 kap. 10 §). Lagen omfattar vidare de s.k. majestätsförbrytelserna, dvs. mord, dråp, misshandel, grov misshandel, människorov, olaga frihetsberö- vande, försättande i nödläge och olaga tvång i fall där brottet riktar sig mot Konungen eller annan medlem av konungahuset eller mot riksföreståndare. Slutligen är lagen tillämplig på försök, förberedelse eller stämpling till ovannämnda brott, om sådan gärning är straffbar.