sou · GMB361d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Förordningarna innebär att vissa beteckningar kan få ett särskilt skydd efter ansökan till kommissionen. Detta innebär att endast pro- dukter som uppfyller den registrerade kravspecifikationen får säljas. Beteckningarna kan t.ex. innehålla namnet på en region eller en ort eller ange en speciell särart hos ett livsmedel. För kontrollen kan särskilda privata organ utses. Organen ska upp- fylla kraven i standarden EN 45011 Kostnaderna för kontrollen ska bäras av de producenter som använ- der de skyddade beteckningarna. EG-förordningarna förutsätter kontroll inte bara av framställningen av produkterna utan också av märkningen. Både och de kommunala nämnderna ska ha tillsyn över att reglerna i förordning- arna följs. Lagen ger möjlighet att överlämna tillsyn till annan myndig- het (närmast eller länsstyrelserna för vissa produkter som inte är livsmedel) eller till ett enskilt kontrollorgan. Denna möjlig- het har dock inte utnyttjats i regeringsförordningen. Systemen med skydd för geografiska beteckningar och särart har inte fått genomslag i . Totalt har 440 produkter skyddats av kommissionen, varav en enda svensk produkt (). Med tanke på det låga antalet produkter har det inte bedömts finnas anledning att överväga annan ansvarsfördelning i fråga om tillsynen eller att överlämna vissa uppgifter till enskilt organ. Grunden för kontrollen på fiskets område står att finna i rådets för- ordning (EEG) nr 2847/93 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt denna ska kontroll utföras som bl.a. innefattar bedömning av fiskens kvalitet samt storlekssortering. Ett antal förordningar har utfärdats med detaljerade kvalitetsstandarder. Enligt den utredning som gjorts om gränsdragningen mellan och ansvarsområden faller två av dessa inom ansvarsområde. -förordning (EEG) nr 2136/89 om gemensamma handelsnormer för konserverade sardiner, och -förordning (EEG) nr 1536/92 om gemensamma handelsnormer för konserverad tonfisk och bonitto. Förordningarna innehåller bl.a. definitioner och märkningsregler. Lik- nande regler utfärdas inom landet med stöd av livsmedelslagen och hör hemma i den normala livsmedelskontrollen. Enligt de ändringar i livs- medelslagen m.fl. lagar som initierats ska kontrollen av dessa förord- ningar ske enligt livsmedelslagens regelverk. tillverkas produkter som omfattas av förordningarna endast vid en anläggning i . utövar enligt reglerna i livsmedelsförordningen tillsyn vid denna anläggning. Denna ansvarsfördelning bör bestå. De två ovan nämnda förordningarna rör konserverade produkter. För produktion och övrig hantering av fiskvaror finns hygien- bestämmeler som grundar sig på EG-direktiv i en kungörelse som beslutats av . Enligt denna kungörelse ska fiskvaror genomgå en organoleptisk undersökning vid landning eller före första saluhållande. Kravet på organoleptisk kontroll ska dock anses uppfyllt om fiskvarorna utan anmärkning genomgått den landningskontroll som ska utföras enligt rådets förordningar om den gemensamma organi- sationen för fiskeri- och vattenbruksprodukter och om gemensamma handelsnormer. Landningskontroll sker vid landning av fisk från nationella fiske- fartyg, från fiskefartyg från EU-land eller från tredje land. Denna land- ningskontroll regleras i föreskrifter som beslutats av och utförs i regi. Några problem med ansvarsfördelningen har inte aktualiserats. Rådets förordning (EG) nr 820/97 om märkning av nötkött m.m. syftar till att förbättra insynen i villkoren för produktionen och saluföringen av nötkött och därigenom återupprätta balansen på marknaden för nötkött och nötköttsprodukter. Förordningen är tillämplig på för- säljning av nötkött till konsument. Förordningen är indelad i avdelningar. Avdelning I innehåller be- stämmelser om identifiering och registrering av nötkreatur i djurhåll- ningen/primärproduktionen. Avdelning II behandlar märkning av nöt- kött och nötköttsprodukter, dvs. Kommissionen har utfärdat förordningar med tillämpningsföre- skrifter om bl.a. kontroller och sanktioner. Enligt Kommissionens för- ordning (EG) nr 2406/97 får nötkött som har märkts i enlighet med tidigare system saluföras tills den nya ordningen börjar tillämpas utan ändring av den tidigare märkningen. Det system för frivillig märkning och kontroll av nötkött som före- skrivs i förordningen ska tillämpas fr.o.m. . Från denna tidpunkt ska kontroll ske av att märkningsbestämmelserna efterlevs. Märknings- och kontrollsystemet gäller t.o.m. utgången av 1999, men medlemsstaterna är inte tvingade att införa det . Medlemsländerna kan dock göra förordningens regler obligatoriska för kött som är producerat inom det egna landet fr.o.m. . Om aktörerna på marknaden fr.o.m. väljer att fri- villigt använda sig av den typ av märkningsuppgifter som förordningen avser måste också förordningens regler följas, även om medlemsstaten inte har fattat beslut om att göra reglerna obligatoriska. Märkning med uppgift om köttets ursprung enligt förordningen avses bli obligatorisk inom hela EU fr.o.m. . ska förordningens regler utvärderas och ett nytt förslag lämnas av kommissionen. Detta förslag till slutliga regler ska notifieras i enlighet med internationella förpliktelser. Regeringen har utsett att fr.o.m. vara behörig myndighet för godkännande av märknings- och kontroll- system. Den som vill märka konsumentförpackat nötkött med vissa känne- tecken, exempelvis ursprung eller produktionsförhållanden, måste först lämna in en specifikation som ska godkännas av . En sådan specifikation kan lämnas in t.ex. av en butikskedja eller av en organisation, dvs. en grupp samverkande aktörer i nötköttsbranschen. I specifikationen ska anges -uppgifter som ska finnas på etiketten -åtgärder som ska vidtas för att garantera att dessa uppgifter är korrekta, t.ex. att svenskt kött verkligen är svenskt -kontrollsystem som ska tillämpas i alla produktions- och försälj- ningsled, däri inbegripet de kontroller som ska utföras av ett obero- ende organ -sanktioner som en organisation kommer att vidta mot en medlem som inte följer specifikationen. Samma regler gäller för nötkött som kommer från andra EU-länder och märks här, dvs aktör/organisation ska få en specifikation godkänd som kan garantera att köttets ursprung kan spåras. Det förutsätter att Livs- medelsverket har fått information om och erkänt den specifikation, som godkänts av det andra landet. På samma villkor får konsumentförpack- ningar med nötkött, som märkts i ett annat land, säljas här: Specifika- tionen ska vara godkänd i utförsellandet och ska i förväg ha fått tillräcklig information om att ett betr yggande märknings- förfarande har använts. Vad gäller kontrollens organisation är huvudregeln enligt förord- ningen, att kontrollåtgärderna ska utföras av ett oberoende organ som sökanden har utsett och som är godkänt av . Ett sådant organ ska uppfylla de kriterier som anges i den europeiska /45011. Det organisations- alternativ som anvisas i förordningen är att regeringen beslutar att det oberoende organets kontroller ersätts av en behörig myndighets kontroller. Kostnaden för de kontroller som föreskrivs i förordningen ska bäras av den aktör/organisation som använder märkningssystemet. I märks huvuddelen av allt nötkött i butikerna. Till skillnad från vad som gäller i många andra länder behöver därför kontrollen ha sin tyngdpunkt i butiksledet. Underlag för märkningen hämtas i den dokumentation som lämnas i tidigare led (styckningsanläggningar och slakterier). Kommittén förordar att kontrollen organiseras enligt förordningens huvudalternativ: Märkning av nötkött är tills vidare frivillig och beroende av initiativ från branschens aktörer/organisationer. Vid frivillig märkning ska dock dessa enligt förordningen utforma specifikationer avseende märknings- uppgifter och kontrollåtgärder. Visserligen öppnar förordningen också en möjlighet för behörig myndighet () att utforma specifikationer, men de får inte vara obligatoriska att använda. Det kan därför sägas att efterfrågan på kontroll genereras av marknadens aktörer/organisationer. Dessa har fördel av att märkningen fungerar som ett konkurrensmedel på marknaden och bör - inom föreskrifternas ram - avgöra vilka kostnader som ska läggas ner på kontrollen enligt förordningen. Dessa förhållanden talar för att den direkta kontrollen enligt de specifikationer som har utformats av aktörer/organisationer - för godkännande av - inte betraktas som ett offentligt åtagande. En grundtanke i förordningen är att så långt möjligt begränsa myndighetsinsatserna. Huvudansvaret för märknings- och kontroll- systemet läggs på marknadens aktörer/organisationer. Detaljerat specificerade kontrollåtgärder förekommer inom flera områden och kan sägas vara karaktäristiska för EGs jordbruks- förordningar, som i flera fall möjliggör att enskilda organ genomför föreskrivna kontroller. Utredningen ser inga nackdelar med att prov- tagning, analys dokumentkontroll och liknande åtgärder som syftar till att ta fram underlag för att bedöma om bestämmelserna efterlevs sköts av enskilda organ, förutsatt att de är oberoende och uppfyller före- skrivna kvalitetskrav (EN/45011). Det finns fördelar med att special- iserad kunskap kan byggas upp för sådana kontrollåtgärder utanför tillsynsmyndigheterna, som därmed kan koncentrera sin verksamhet på myndighetsutövning, rådgivning och information. I det perspektivet är det önskvärt att kontrollen av ursprungsmärkning av nötkött orga- niseras så, att utvecklingen av oberoende organ underlättas. Huvudalternativet i förordningens kontrollsystem kan betecknas som en organisation på marknadens villkor, men den begränsar inte tillsynsmyndigheternas ansvar för att kontrollera märkning i andra avseenden. Förordningen förutsätter att marknadens aktörer/organisa- tioner vidtar sanktioner mot varje medlem som inte följer specifika- tionerna för kontroll av ursprungsmärkning. Vid behov kan även tillsynsmyndigheten besluta om åtgärder vid överträdelser. Det kan emellertid också förekomma kött, märkt med förordningens märkningsuppgifter, trots att någon specifikation inte har godkänts. Sanktioner mot andra företag än de som är medlemmar i branschorga- nisationer är en uppgift för den normala tillsynen, som när det gäller butikerna är en uppgift. har i det av- seendet även i fortsättningen direkt tillsyn över slakterier och större anläggningar och dessutom ansvar för att godkända organ fullgör sina uppgifter. Regeringen beslutade att 24 § 3 stycket i förordningen (1994:1715) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter ska ha följande lydelse: skall utföra de uppgifter som enligt avdelning II i rådets förordning (EG) nr 820/97 ankommer på en behörig myndighet eller, enligt artikel 17 i förordningen, en medlemsstat. skall vid anlägg- ningar som står under verkets direkta tillsyn även utföra de uppgifter som ankommer på ett sådant oberoende kontrollorgan som avses i artikel 14 i nämnda förordning. Det nuvarande avgiftssystemet har många brister. Kommittén föreslår att uppgiften att bestämma avgifterna för anläggningar under tillsyn decentraliseras till kommunerna. Utgångspunkten bör vara att kommunerna får ta ut avgifter för att täcka kostnader för prövning och tillsyn, så att verksamheten får den omfattning och inriktning som livsmedelshanteringens risker och redlighet kräver. Ett andra syfte med avgifterna bör vara att skapa incitament för bättre efterlevnad av reglerna. Motsvarande befogenhet bör ges avseende verkets direkta tillsyn. Livsmedelslagen 29 a § - förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets och ett enskilt kontrollorgans kost- nader för tillsyn enligt lagen, enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen eller enligt de EG-förordningar som kompletteras av lagen. Sådana av- gifter får också avse en myndighets kostnader för prövning enligt lagen, före- skrifterna eller förordningarna. Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller en myndighets verksamhet. (Ytterligare revideringar behöver göras i förordningen (1989:1110) om avgift för livsmedelstillsyn). Kommittén utgår från att vissa uppgifter i samband med tillämpningen av livsmedelslagen även i fortsättningen kommer att vara skattefinansierade. Kommittén beräknar att avgiftsuttaget för den tillsyn som kan avgiftsfinansieras vid full kostnadstäckning behöver öka med . Avgiftsintäkterna minskar belastningen på kommunernas budget; det innebär att den s.k. finansieringsprincipen kan tillämpas och att statsbidragsramen kan minskas med motsvarande belopp. Kommunerna överför nu av sina avgiftsintäkter (ca ) till för att finansiera centrala myndighetsuppgifter. Dessa uppgifter bör enligt kommitténs mening betraktas som statliga åtaganden och anslagsfinansieras. Stickprovskontroller bör liksom nu i huvudsak anslags- finansieras. gällde den s.k. kontrollkungörelsen som gav miljö- och hälsoskyddsnämnderna rätt att ta ut avgifter för provtagning och undersökning, upp till en högsta tillåten årskostnad per anläggning. Andra uppgifter som en kommun utförde inom livsmedelstillsynen - t.ex. godkännande av livsmedelslokal och inspektioner av livsmedels- anläggningar - betalades av skattemedel. Kontrollkungörelsen delade in livsmedelsanläggningar i fyra grup- per efter behovet av kontroll. Till de båda grupperna med den ur livs- medelshygienisk synpunkt mest känsliga verksamheten hänfördes bl.a. charkuterifabriker, slakterier och anläggningar för industriell tillverk- ning av färdiglagad mat. Inom de fyra grupperna fanns tre storleks- klasser, beroende på antal anställda. beslutade om ändringar i livsmedelslagen. Under den nya rubriken för myndighets verksamhet lämnades i 29 a § ett bemyndigande att besluta om avgifter (1989:461): Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om avgifter för en myndighets verksamhet enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Regeringen får föreskriva att kommun skall ombesörja uppbörden av avgifter för den statliga tillsynen. I regeringens proposition 1988/89:68 om livsmedelskontroll bedömdes att de avgiftsnivåer som då gällde enligt kontrollkungörelsen gjorde det möjligt att ta ut totalt i avgifter för prov- tagning och undersökning. Det faktiska uttaget uppskattades emellertid till bara . I propositionen föreslogs förändringar i avgiftssystemet för att bättre anpassa avgiften efter kontrollbehovet och undersökningskostnaden. Mer avgifter skulle tas ut för att bl.a. inten- sifiera redlighetskontrollen genom fler kemiska analyser. Med hänsyn till behovet av en skärpt och likartad livsmedelskontroll över hela landet ansågs det inte lämpligt att överlåta till kommunerna att be- stämma finansieringen. tillstyrkte förslagen men ville ha en särskild redovisning av den närmare utformningen av avgiftsfinan- sieringen. Regeringen gav i uppdrag att utforma avgifts- systemet (i samråd med RRV) med sikte på att /år skulle tas ut i avgifter. Vid bedömningen av nivån på de nya avgifterna vägde departementschefen in det stöd för tillsynsmyndigheterna som utnyttjandet av egentillsynen i den offentliga kontrollen innebär. En principiell nyhet var att kommunerna ålades att sköta uppbörden av avgiftsmedel som avsågs täcka kostnaderna för vidgade centrala uppgifter i livsmedelstillsynen. av kommunernas avgiftsintäkter skulle enligt riksdagsbeslutet överföras till för att bygga ut personalresurser med ytterligare livs- medelstekniker samt förstärka den centrala samordningen (bl.a. genom ett rapporteringssystem) och stödet till kommunerna (genom råd- givning, information och metodutveckling). 7.2Nuvarande finansiering av livsmedelstillsynen redovisade för regeringen en rapport med förslag till nytt avgiftssystem (rapport 1989:10). Sedan hänsyn tagits till ökade kostnader till följd av inflation, moms och kontrollprogram (6, 10 resp ) räknades den samlade möjliga avgiftsintäkten upp . Det innebar i stort sett en tredubbling av intäkterna, motsvarande den ambitionsnivå som var möjlig enligt det gamla avgiftssystemet. Intäkterna skulle även fortsättningsvis användas för provtagning och undersökning. Till grund för indelningen i grupper lades nu inte bara en be- dömning av den hygieniska risken utan också av redlighet. Verk- samhetens riskkaraktär bedömdes med hänsyn till komplexitet och produkternas geografiska spridning. Inom de fyra riskgrupperna kunde sedan avgifterna sättas på grundval av omsättning och i vissa fall antal anställda. framhöll att den obligatoriska egenkon- trollen har störst omfattning inom den industriella tillverkningen, vilket får betydelse för behovet av myndighetstillsyn. Därför behövde den årliga avgiften inte differentieras mellan grupperna i samma ut- sträckning som hade blivit fallet utan obligatorisk egentillsyn. Enligt förordningen (1989:1110) om avgift för livsmedelstillsyn m.m., som trädde i kraft , ska tillsynsmyndigheterna - och miljö- och hälsoskyddsnämnden - ta ut en årlig tillsynsavgift av den som driver verksamhet i en godkänd livsmedels- lokal. Avgiften varierar mellan för detaljhandel som säljer färdigpaketerade produkter och för de största företagen inom styckning, charkuteri, mejerivaror, glass, färdiglagad mat och liknande. Avgiften ska miljö- och hälsoskyddsnämnden använda för provtagning och undersökning. Denna begränsning av hur avgiften får användas gäller inte , men verket har följt 148 Tillsynens finansiering SOU 1998:61 Årsavgiften ska också täcka kostnaden för fastställande och fortlöpande anpassning av kontrollprogram. kan sätta ner avgiften för verksamhet som har högst två årsarbetskrafter och ringa tillsynsbehov. av de årliga tillsynsavgifterna ska kommunerna överföra till för att bekosta verkets samordnande tillsynsakti- viteter och vissa specialister i den centrala tillsynen. bestämmer vilken avgift som enligt Livs- medelsverkets förekrifter skall tas ut för varje avgiftspliktig verk- samhet. En kommuns beslut om avgift får överklagas till länstyrelsen och därefter till länsrätt, som också är första instans för överklaganden De överklaganden som görs avser ofta beslut om inplacering i avgiftsgrupp. Första gången en livsmedelslokal godkänns får en avgift tas ut som högst motsvarar en årlig tillsynsavgift. Om verksamheten eller lokalen ändras väsentligt och ett förnyat godkännande krävs, får en avgift tas ut som högst motsvarar en halv tillsynsavgift. För tillstånd till livsmedels- hantering utanför godkänd livsmedelslokal (t ex marknader) 96 beslutar varje kommun om en administrativ avgift. I den normala livsmedelstill- synen som förekommer i alla kommuner är det endast i ett fall - vid uppföljande provtagning - möjligt att ta ut ersättning för de verkliga kostnaderna. Begreppet är oklart men torde tillämpas med en snävare innebörd än full kostnadstäckning. Kontrollen av animaliska livsmedel som importeras från länder utanför EU sker vid 14 gränskontrollstationer. Kommunen får ersätt- ning för kontrollen enligt de villkor som föreskriver. Avgiften bestäms i taxa som fastställs av kommunen. Enligt EG- direktiv /675/EEG97 skall alla kostnader betalas av den som för in varorna. 96Livsmedelsförordningen 16 §. 97Förordning (1994:1717) om kontroll av livsmedel som importeras från tredje land. 7.2.2Uppgifter om kommunala kostnader och intäkter I riksdagsbeslutet om livsmedelskontrollen konstaterades att det fanns behov av ett rapporteringssystem som ger tillsynsmyndigheterna information om tillståndet inom livsmedelshanteringen. Livsmedels- verket fick i uppdrag att utforma rapporteringen, i vilken läns- styrelserna sågs som en viktig länk. 98 Kommunernas rapportering ska, enligt anvisningar, grundas på uppgifter i bokslutet. Den information som har inhämtat innehåller bl.a. uppgifter om kostnader för tillsyn och laboratorieanalyser m.m. och om hur mycket avgifter som tas in. Redovisningen nedan grundas på dessa uppgifter, som har hämtats från årliga rapporter om kommunernas livsmedelstillsyn, främst avseende . Enligt sammanställning av de uppgifter som kommunerna har redovisat om livsmedelstillsynen tog kommunerna in 80, 79 resp i avgifter de tre , motsvarande resp , och av de totala kostnaderna för livsmedelstillsynen. Av tillsynsavgifterna redovisades de tre åren 30, 31 resp under rubriken . = kostnader för analyser i . I vad mån tillsynsavgifterna används för avsett ändamål - provtagning och undersökning - framgår således inte av den rapportering som kommunerna lämnar till . 98 /89:68 s. 49. Sedan det nuvarande avgiftssystemet trädde i kraft har kommunerna redovisat följande uppgifter i sin rapportering till livsmedelsverket: Tablå 7.1 Kommunernas avgiftsintäkter och tillsynskostnader (Milj kr) (Milj kr) (Milj kr) (Milj kr) (Milj kr) **Uppgift lämnades inte Rapporteringssystemets uppgifter om kommunernas tillsynskostnader ska grundas på bokslut. Uppgifterna är emellertid osäkra, eftersom grundmaterialet som hämtats från den kommunala redovisningen inte är anpassat till informationsbehovet i livsmedelstillsynen. För att få fram mer tillförlitliga uppgifter har gjort en enkätundersökning. 99 Enligt denna var 1996 avgiftsintäkterna inom livsmedelstillsynen (av totalt 235,5 miljoner för miljö- och hälsoskyddsområdet) 104 miljoner, dvs. mer än som för det året, enligt tablå 7:1, rapporterades till (- = ). Kostnadstäckningen beräknades 1996 vara av bruttokostnaderna, som således skulle vara ca (av = ); denna bruttosiffra får antas innefatta analys kostnader. Med utgångspunkt i de mer tillförlitliga uppgifterna om personal- resurser har gjort en beräkning av kommunernas totala kostnader för livsmedelstillsynen, som inbegriper hyror och andra omkostnader (bilaga 5). Enligt denna beräkning kan de totala kostnaderna uppskattas till ca inklusive analyskostnader. Miljö- och hälsoskydd i kommunerna, en enkätundersökning . En detaljerad beskrivning av Kostnader för och finansiering av Livs- medelsverkets arbete med livsmedelstillsyn finns i bilaga 6. Av den sammanställning som där redovisas framgår att köttbesiktningen är den helt dominerande delen av verkets direkta tillsyn. direkta tillsyn har bättre kostnadstäckning än kommunernas. Det beror framför allt på att har tillsyn över alla slakterier och att full kostnadstäckning har gällt för köttbesiktningen . Även övriga tillsyn har i allt högre grad avgiftsbelagts. Tillsynen över övriga större livsmedelsanläggningar och livsmedelshantering i transport- medel avgiftsfinansieras till . Kostnaderna för direkta tillsyn var 1997 enligt nedanstående sammanställning ca , intäkterna ca 125 och anslagsmedlen . Tablå 7.2 direkta tillsyn 1997 (Milj kr) (Milj kr) (Milj kr) Övrig tillsyn (avgiftsfinansierad) Övrig tillsyn (anslagsfinansierad) Främmande ämnen i animalier 8,4* 125,3* *Restsubstanskontrollens intäkter redovisas både under köttbesiktning och under kontroll av främmande ämnen i animalier, , men har justerats för i summeringen. Avgifter som tas ut i köttbesiktningen avses täcka även kostnader för central administration och kontroll av restsubstanser m.m. 1996 var avgiften för besiktning i slakterierna /timme, motsvarande en besiktningskostnad i storskaliga slakterier för nöt och svin på /kilo kött. Kostnaderna/enhet varierar starkt; i småskaliga slakterier är kostnaden /kilo, i renslakt 124 och i fjäderfäslakt /kilo kött. För livsmedel som exporteras ställs i vissa fall särskilda krav på till- synen. Exportkontrollen finansieras helt med avgifter till full kostnads- täckning. Avgiften tas ut i form av dels en grundavgift med olika nivåer för USA-, EU- resp övriga exportgodkända anläggningar, dels en timtaxa som är /timme för kött och /timme för fisk. För exportkontroll av köttanläggningar, t.ex. styckning och chark, utnyttjas i huvudsak personal i besiktningsveterinär- organisation, medan kommunalt anställda personer anlitas för export- kontrollen av fiskanläggningar. Skälet till den högre taxan för fisk- anläggningar är att den kommunala timtaxan är högre än den som