sou · GMB398d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Syfte och slutsatser ......................................................................... Behövs förvärvskontroll?.................................................. Vilket är målet?................................................................. Argumenten för och emot ................................................. Hur skall förvärvskontrollen i så fall utformas? Väsentligt hämmande av konkurrensen ............................ Målet med förvärvskontroll .......................................................... Sammanfattning och slutsatser ......................................... Konkurrens på produktmarknaden.................................... Vertikala och konglomerat förvärv ................................... Marknaden för företagskontroll ........................................ Monopol som ett led i konkurrensprocessen .................... Sammanfattning och slutsatser ......................................... Hämmande av konkurrensen ........................................................ Förändring eller slutresultat .............................................. Hur konkurrensen hämmas ............................................... Förvärv eller koncentration ............................................... Mått på bristande konkurrens ............................................ Relationen till förbudet av prissamarbete ......................... Sammanfattning och slutsatser ....................................... Effekter av förvärv på kostnader Sammanfattning och slutsatser ....................................... Utnyttjandet av tillgångarna............................................ Ö kad risk för rovdjursbeteende....................................... Minsta skade principen ................................................... EU:s tredje kriterium....................................................... Sammanfattning och slutsatser ....................................... 1 Syfte och slutsatser Hur skall förvärvskontrollen i så fall utformas? Dessa två frågor är upphovet till föreliggande rapport. Huvudsakligen redovisas vilka lärdomar som den ekonomiska forskningen erbjuder för att belysa dessa spörsmål. Den första frågan behandlas i kapitel 2 och 3, och har karaktär av översikt av den ekonomiska litteraturen om företagsförvärv. Den andra frågan behandlas i kapitel 4 till och med 9. Arbetet tar här sin utgångspunkt i existerande konkurrenspolitiska system. Först identifieras förvärvs- kontrollens regler i olika länder. Därefter beskrivs hur dessa regler kan och har motiverats med ekonomiska resonemang. Arbetet har inriktats på förvärvskontrollen i (vars regelsystem utsatts för en omfattande diskussion i den ekonomiska litteraturen) samt EU och . Innan jag kortfattat redogör för de substantiella slutsatserna från den ekonomiska forskningen vill jag poängtera att en genomgång den ekonomiska litteraturen visar att: ·Ekonomisk teori och empiri är en mycket ofullständig grund för att svara på frågan om förvärvskontrollen behövs, och hur den i så fall bör utformas. Orsakerna är flera. Ekonomisk teori ger ofta kvalitativa slutsatser, men sällan kvantitativa. Man kan till exempel säga att ett samgående mellan två konkurrenter kan förväntas öka priserna, men inte med hur mycket. Vidare ger ekonomisk teori en katalog över effekter och ''mekanismer''. Däremot saknas en mer generell teori som väger samman alla, ofta motverkande, aspekter. En sammanslagning kan öka risken för prissamarbete bland de kvarvarande företagen på marknaden eftersom det är enklare att övervaka att överenskommelserna följs när företagen är få. kan en sammanslagning minska risken för samarbete om den ökar olikheterna mellan företagen. För konkurrensmyndig- heterna är det nödvändigt att väga samman alla effekter och dra slutsatser om nettot. Det måste då göras utan närmare vägledning från ekonomisk teori. Vidare så baseras ekonomisk analys ofta på förhållanden som är svåra att observerbara. Ett viktigt exempel är marknadsmakt som brukar definieras som ett företags möjligheter att sätta ett pris som överstiger kostnaden för den sist producerade enheten utan att därmed förlora all sin försäljning. Det finns även stor brist på empiriska studier av vilka kvalitativa och kvantitativa effekter som förvärv har på till exempel kostnader och priser, och som kan beskriva hur dessa effekter beror på företagens och marknadens egenskaper. Det saknas även teoretiska studier av många viktiga aspekter på förvärv och förvärvskontroll. Som exempel kan nämnas inverkan av ett förvärv på köparsidan när säljarsidan redan är mer koncentrerad. Många tror att minskad konkurrens mellan köparna då kan motverka den bristande konkurrensen mellan säljarna. Frågan är outredd. Ett annat exempel är att den ekonomiska analysen huvudsakligen studerat vilka effekter som ett visst föreslaget förvärv har. Det finns ännu få analyser av vilka företag som kan tänkas söka samgåenden. Således kan ekonomisk teori inte utnyttjas för att förutsäga vilka andra företag som kommer gå samman om man blockerar ett visst föreslaget förvärv, eller vilka ytterligare företag som går samman om man tillåter ett. Slutligen, den teoretiska forskningen nöjer sig ofta med att demonstrera varför marknadens egna lösningar ej är tillfredsställande. Däremot tar man mer sällan nästa steg och analyserar hur konkurrenspolitiken, under begränsningen av bland annat ofullständig information, bör bedrivas för att komma till rätta med de konstaterade problemen. Trots dessa brister finns det ett antal lärdomar från den ekonomiska forskningen som förhoppningsvis kan vara användbara vid utform- ningen av förvärvskontrollen. I detta kapitel redovisas endast de viktigaste slutsatserna. Diskussionen är här fokuserad på den svenska förvärvskontrollen. En något bredare diskussion och ytterligare slutsatser återfinns i slutet av varje kapitel. 1.1.1Vilket är målet? Frågan om förvärvskontroll behövs och hur den i så fall skall utformas förutsätter att målen för förvärvskontrollen är fastställda. I debatten har många olika (och ibland motstridiga) mål nämnts, till exempel konsumentintresset, bevarande av småföretagsamhet och ökad syssel- sättning. Mitt intryck är att: ·Målet för den svenska förvärvskontrollen förefaller vara samhälls- ekonomisk effektivitet. Målet behöver dock förtydligas. Att målet förefaller vara samhällsekonomisk effektivitet, som är en sammanvägning av till exempel företagens och konsumenternas intressen, indikeras av (1) att man beaktar att förvärv kan leda till rationellare produktion, och (2) att man inte kräver att ett förvärv skall gynna konsumenterna för att godkännas. Orsaken till att ett för- tydligande behövs är att andra delar av den svenska konkurrens- politiken förefaller ha andra mål. Förbudet mot konkurrensbegränsande avtal är mer orienterat mot konsumenternas välfärd eftersom undantag (i särskilda fall) endast beviljas om konsumenterna gynnas. Vidare, , som har till uppgift att tillämpa konkurrenslagen, har konsumenternas välfärd som mål. Flera informella argument har framförts i den ekonomiska litteraturen för att: ·Målet för förvärvskontrollen bör vara samhällsekonomisk effektivi- tet. Konkurrensmyndigheterna bör dock endast beakta vissa aspek- ter av effektivitet. För det första finns det informella argument emot att konkurrens- politiken tar fördelningshänsyn. Ä ven om man har ambitionen att jämna ut fördelning av materiellt välstånd mellan olika individer så implicerar det inte att konkurrensmyndigheterna skall lägga (mycket) större vikt vid konsumentintresset än producentintresset. Orsaken är dels att även grupper med låga inkomster har ett visst sparande och därmed inkomster som är relaterade till företagens vinster, dels att grupper med höga inkomster utgör en stor del av konsumentintresset. För det andra finns det flera informella argument till att konkurrens- myndigheterna endast bör beakta vissa aspekter av effektivitet (1994; Crampton 1994), och till exempel inte ta hänsyn till effekter på arbetslösheten: att det finns andra politiska medel som uppfyller dessa mål bättre; arbetsdelning mellan myndigheter; att undvika många skönsmässiga bedömningar och därmed göra konkurrenspolitiken lättare att förutsäga; att skydda processen mot inflytande från särintressen. Dessa argument är delvis även tillämpliga på fördelnings- frågor. I det följande kommer jag, om inte annat uttryckligt sägs, förutsätta att målet för konkurrenspolitiken är samhällsekonomisk effektivitet, operationaliserad med den så kallade kompensationsprincipen (se kapitel 2.2.1.1). Jag kommer vidare behandla effekter av förvärv på så kallad allokativ och teknisk effektivitet så utförligt som möjligt. Däremot kommer jag inte alls diskutera effekter på sysselsättning med mera. Den första frågan är: Finns det anledning att bedriva förvärvs- kontroll om målet är samhällsekonomisk effektivitet? 1.1.2Argumenten för och emot Ekonomisk forskning ger argument såväl för som emot förvärvs- kontroll. Bristande konkurrens på en marknad (även kallat marknadsmakt) innebär att företagen sätter höga priser i förhållande till sina kostnader. De höga priserna medför att konsumtion undanträngs, trots att samhällets värdering av konsumtionen (det pris som konsumenterna betalar) är större än samhällets värdering av erforderliga produktions- resurser (företagens kostnader). Denna undanträgning av konsumtion benämns dödviktsförlust eller allokativ ineffektivitet. Möjligheten att ta ut ett högt pris kan vidare befaras minska pressen på företagen att producera till lägsta möjliga kostnad. De höga vinster som är förknippade med låg konkurrens kan även leda företagen till olika improduktiva aktiviteter (ett exempel som nämns är vissa former av reklam) i syfte att skydda sin förmånliga position – så kallad rent seeking. Horisontella förvärv kan hämma konkurrensen av åtminstone två skäl, nämligen internalisering och prissamarbete. Med internalisering menas att den som kontrollerar två konkurrerande produkter, A och B, kan öka priset på till exempel A utan att därmed förlora de kunder som då byter från A till B. I vilken utsträckning konkurrensen hämmas beror bland annat på företagens marknadsandelar, varornas utbytbarhet, samt konkurrenternas reaktion på sammanslagningen. För att i praktiken kunna beräkna effekten krävs således detaljerad kunskap om den aktuella marknaden. En sammanslagning kan vidare befaras öka de kvarvarande företagens möjligheter till prissamarbete av många olika skäl. När företagen är få kan det till exempel vara lättare för företagen att övervaka att överenskommelser följs. Ekonomisk teori tillhanda- håller en ''lista'' över omständigheter som är betydelsefulla för att bedöma risken för prissamarbete. Däremot kan ekonomisk teori inte säga hur mycket risken för prissamarbete ökar till följd av ett förvärv, eller hur stor prisökningen i så fall blir. Empiriska jämförelser mellan olika geografiska marknader indikerar att ju mer koncentrerad marknaden är desto högre är priserna. inte finna någon så kallad kritisk koncentrationsnivå, under vilken högre koncentration inte är associerad med högre priser. De förvånans- värt få empiriska studier av horisontella förvärv som finns redovisade indikerar att sammanslagningar leder till ökade priser. Ä ven om empirin är begränsad så tycks den styrka farhågan att förvärv hämmar konkurrensen och skadar allokativ effektivitet. Å andra sidan kan förvärv skapa effektivitetsvinster på flera sätt. Förvärv kan leda till att komplementära tillgångar utnyttjas på ett bättre sätt – så kallade synergier. Förvärv kan också medverka till att dåliga företagsledningar ersätts med bättre. Vidare så kan själva hotet om uppköp ''disciplinera'' företagens ledningar att handla i sina ägares intresse och inte utnyttja det informationsövertag man har för att handla i eget intresse. Lite mer spekulativt kan man förmoda att ett företags konkurrenter har god information om marknaden och produktionsteknologin. Därför kan just dessa företag ha förmåga att upptäcka en dåligt fungerande ledning. Risken är således att förvärvskontrollen förhindrar att företagen realiserar synergier och att kontrollen av företagsledningar blir sämre. Empiriska studier ger emellertid ett splittrad stöd för hypotesen att förvärv i allmänhet skapar stora samhällsekonomiska vinster. finns det naturligtvis många exempel på lyckade fusioner. Min slutsats är att möjligheten till synergier (med mera) inte undanröjer grunden för förvärvskontrollen. Däremot måste en förvärvskontroll som syftar till samhällsekonomisk effektivitet beakta de vinster som förvärv kan medföra. Enligt en mer dynamisk syn på konkurrens så kännetecknas marknader av cykler. Varje cykel inleds av innovationer som skapar monopol, monopol som därefter skapar vinster, vinster som framkallar imitationer, imitationer som skärper priskonkurrensen, som slutligen driver ned företagens vinster till normala nivåer och eliminerar dödviktsförluster. Om monopolen är tillfälliga minskar behovet av konkurrenspolitik. Den empiriska litteraturen rörande inträde, och vinsters varaktighet, antyder dock att inträde är en otillräcklig mekanism för att åstadkomma priskonkurrens. Inträde skulle då inte eliminera behovet av konkurrens- politik som syftar till att korrigera dödviktsförluster. Däremot är inträde förmodligen en viktig mekanism för att introducera förbättringar i varor och produktionsprocesser. ·Om målet för konkurrenspolitiken är samhällsekonomisk effektivi- tet, så finns det enligt min uppfattning så väl teoretiskt som empiriskt stöd för kontroll av företagsförvärv. Förvärvskontrollen bör förutom den omedelbara begränsningen av konkurrensen beakta bland annat möjligheten till inträde, och effekter av förvärvet på kostnadseffektiviteten. Dessa mycket allmänt hållna slutsatser stämmer väl överens med den övergripande utformningen av konkurrenslagstiftningen i flera länder. Jag övergår därmed till att studera vilka lärdomar som ekonomisk forskning erbjuder för utformandet av förvärvskontrollens regler mer i detalj. 1.2Hur skall förvärvskontrollen i så fall utformas? I kan ett förvärv förbjudas om förvärvet (1) skapar eller förstärker en dominerande ställning, och (2) väsentligt hämmar konkurrensen, och (3) detta är skadligt från allmän synpunkt. (4) måste förvärvet ha en viss storlek i termer av omsättning och den geografiska marknaden. De tre första kriterierna kan tolkas i ekonomiska termer på följande sätt. (1) Ett företag har dominerande ställning om man har en viss nivå av marknadsmakt1. Vilken denna nivå är diskuteras närmare nedan. (2) Konkurrensen hämmas (väsentligt) om företagens marknadsmakt ökar (väsentligt). Notera att både dominans och hämmande av konkurrens omformuleras i termer av marknadsmakt (nivå respektive förändring). (3) Ett förvärv är skadligt från allmän synpunkt om skadorna på samhällsekonomisk effektivitet (till exempel i form av allokativ effektivitet) överväger samhällsekonomiska vinster (till exempel i form av lägre produktionskostnader). Om dessa tolkningar av konkurrenslagens kriterier är korrekta, så är kriterierna (2) och (3) utformade i linje med ett samhällsekonomiskt 1 Denna tolkning överensstämmer med den tolkning som , Nuttall, Seabright (1993, sidan 48) gör av begreppet dominans i EU:s förvärvskontroll. Företagets marknadsmakt är ett mått på företags möjligheter att sätta ett pris som överstiger produktionskostnaderna (definierade på rätt sätt) utan att förlora försäljning. Dominanskriteriet är mer problematiskt. Kriterierna diskuteras i tur och ordning nedan. Ett företags marknadsmakt bestäms enligt ekonomisk teori av en stor mängd omständigheter. Som exempel kan nämnas efterfrågans priselasticitet, antalet konkurrenter, huruvida företagen konkurrerar eller samarbetar i sin prissättning, och slutligen vilken information som företag och kunder har om varornas kvalitet och produktions- förhållanden. Eftersom marknadsmakt inte kan observeras måste dominans, definierat som marknadsmakt över en viss nivå, uttryckas i termer av de underliggande bestämningsfaktorerna. I praktiken har förvärvskontrollen fokuserat på tre faktorer, nämligen antalet företag, förekomst av prissamarbete, samt (indirekt genom det sätt som den relevanta marknaden definieras) efterfrågans priselasticitet. Detta framgår av följande definitioner av dominans och oligopolistisk dominans. (1) Ett företag sägs ha dominerande ställning om det har möjlighet att agera oberoende av (utan att ta hänsyn till) konkurrenter, kunder och leverantörer (Korah 1994). Denna definition skall förmodligen i ekonomiska termer tolkas som att övriga aktörer är pristagare. Med andra ord ett rent monopol, och ett monopol med en så kallad "competitive fringe", utgör en dominerande ställning. (2) Två eller flera företag tillsammans sägs ha en oligopolistiskt dominerande ställning om (i) företagen agerar samfällt snarare än konkurrerar, och (ii) de därigenom tillsammans kan agera oberoende av andra konkurrenter och kunder (1996). Med andra ord ett oligopol där samtliga företag (utom eventuella pristagare) samarbetar, utgör en (oligopolistiskt) dominerande ställning. Oligopolistisk dominans är en sentida utvidgning av det primära begreppet dominans. Den nya tolkningen initierades av Europeiska kommissionen i syfte att inkludera oligopol i förvärvskontrollen. Domstolarna har dock ännu inte prövat denna tolkning på ett slutgiltigt sätt (1996). Det är alltså oklart om dominans i EU sträcker sig längre än till monopol. I framgår det dock tydligt av förarbetena (prop. 1992/93:56, s. 41) att oligopol och inte endast monopol skall beaktas. Mot denna bakgrund finns det anledning att diskutera tre aspekter på dominanskriteriet. De två första aspekterna behandlar vilken nivå av marknadsmakt (uttryckt i termer av antal företag och förekomst av prissamarbete) som skall överskridas för att ett förvärv skall kunna förbjudas. Den tredje punkten ifrågasätter dominanskriteriets värde. För det första, en sammanslagning till triopol på en stor marknad kan skada samhällsekonomisk effektivitet mer än en sammanslagning till monopol på en liten marknad. Om man skall göra en begränsning i förvärvskontrollen i termer av antalet företag så förefaller det således rimligt att gränsen inte går vid monopol. Däremot är det svårare att ange exakt var gränsen istället bör gå. ·Förvärvskontrollen bör omfatta oligopol. Ett dominanskriterium bör utformas i enlighet härmed. För det andra, enligt definitionen av oligopolistisk dominans är förvärvskontrollen i oligopolsituationer begränsad till att endast omfatta de fall då företagen prissamarbetar. Ett förvärv som leder till ökad marknadsmakt genom internalisering, och som därigenom skadar den allokativa effektiviteten, men som inte ökar risken för prissam- arbete kan således inte förbjudas. Om målet för förvärvskontrollen är samhällsekonomisk effektivitet förefaller denna begränsning omotiverad. Ä ven i det fall målet för förvärvskontrollen är konsumentintresset så förefaller denna begränsning omotiverad. För konsumenterna spelar det inte någon roll om priserna ökar till följd av internalisering eller om de ökar till följd av prissamarbete. ·Förvärvskontrollen bör omfatta förvärv som endast leder till ökad marknadsmakt genom internalisering. Ett dominanskriterium bör således inte kräva att företagen samarbetar i sin prissättning. Intressant i detta sammanhang är att de amerikanska merger guidelines genomgått en förändring års version till version. Den tidigare versionen var inriktad uteslutande på prissamarbete, emedan version betonar internaliseringseffekter (unilateral effects). För det tredje, det finns anledning att ifrågasätta dominanskriteriets existens. Marknadsmaktens nivå, till exempel mätt med marknads- andelar eller Hirfindahls index, är en av flera viktiga variabler för att bedöma ett förvärvs skador på den allokativa effektiviteten (se nedan). Marknadsmaktens nivå kan således utnyttjas som ett av flera kriterier för att indirekt bedöma de omständigheter som är av primärt intresse, till exempel allokativ effektivitet. Så görs i . Däremot saknas det, enligt min mening, välfärdsteoretiskt stöd för att marknadsmaktens nivå i sig skall motivera begränsningar i förvärvskontrollen. ·Begränsningar i förvärvskontrollen i termer av dominans saknar mig veterligen välfärdsteoretisk stöd. Däremot är dominans en av flera viktiga omständigheter för att bedöma om ett förvärv skadar den allokativa effektiviteten. Det finns enligt min mening anledning att utreda huruvida förvärvs- kontrollen fortsättningsvis bör begränsas på det sätt som sker då dominansapekten formuleras som ett självstädigt kriterium. 1.2.2Väsentligt hämmande av konkurrensen Det andra kriteriet för att ett förvärv skall kunna förbjudas är att det väsentligt hämmar konkurrensen. Hämmande av konkurrensen torde vara oväsentligt i sig. Däremot kan hämmande av konkurrensen i förlägningen leda till skador på den samhällsekonomiska effektiviteten, typiskt sätt den allokativa effektiviteten. Således skulle man kunna argumentera för att konkurrenskriteriet behandlas som en aspekt på skadlighetskriteriet (se nedan), och att det inte ges en självständig ställning. Det kan dock finnas anledning att bevara konkurrens som ett separat kriterium för att avgränsa förvärvskontrollen till skador på den samhällsekonomiska effektiviteten som är relaterade till just bristande konkurrens. Härigenom avgränsas förvärvskontrollen från att omfatta förvärv som leder till minskad samhällsekonomisk effektivitet av andra anledningar, till exempel försämrad intern kontroll. Vidare, endast de förvärv som väsentligt hämmar konkurrensen kan förbjudas. Denna begränsning kan åtminstone delvis betraktas som uttryck för hypotesen att förvärv i allmänhet har positiva effekter på till exempel företagens kostnader. Endast om förvärvet väsentligt hämmar konkurrensen kan skador på allokativ effektivitet befaras överväga vinsterna i form av lägre kostnader. Genom väsentlighetskriteriet kan konkurrensmyndigheterna undvika kostsamma och tidskrävande fördjupade analyser av samtliga förvärvs eventuella skadlighet. Föreställningen att förvärv i allmänhet har positiva effekter på företagens kostnader har emellertid fått ett mycket otydligt stöd i ekonomisk forskning, så väl teoretisk som empirisk (se kapitel 3.2). ·Konkurrenskriteriet ger förvärvskontrollen en grundläggande av- gränsning till negativa effekter av förvärv som är nära förknippade med bristande konkurrens. Genom väsentlighetskriteriet kan kon- kurrensmyndigheterna undvika kostsamma och tidskrävande fördjupade analyser av samtliga förvärvs totala samhällsekonomiska effekter. Som sagts tidigare så kan ett horisontellt förvärv hämma konkurrensen på åtminstone två sätt nämligen genom internalisering och genom ökad risk för prissamarbete mellan de kvarvarande företagen. ·För att bedöma om ett horisontellt förvärv hämmar konkurrensen bör man beakta såväl internalisering som ökade risker för pris- samarbete. De omständigheter som beaktas av europeiska och amerikanska myndigheter för att bedöma risker för prissamarbete överensstämmer med de omständigheter som lyfts fram i ekonomisk teori (se kapitel 3.1.1.1.2). De amerikanska myndigheterna har utvecklat administrativa metoder, baserade på ekonomisk analys, för att uppskatta de prisökningar som kan resultera på grund av internalisering (se kapitel 3.1.1.1.1). Det finns dock anledning att se hårdare på ett visst förvärv om det förutom internalisering (som alltid sker) dessutom ökar risken för prissamarbete. Detta dels för att skadorna på allokativ effektivitet i detta fall torde bli större. Dels för att prissamarbete kan befaras skada marknadens kostnadseffektivitet. Slutligen, det kan även finnas anledning att beakta ökade risker för underprissättning och artificiella inträdesbarriärer i förvärvskontrollen. Vertikala förvärvs konkurrensbegränsande verkningar är mer omtvistade i den ekonomiska litteraturen.