sou · GMB338 · 1999-01-01 00:00:00 — 80 "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN socialpolitik och socialtjänst samt att organisationerna bedriver en verksamhet som riktar sig till och gagnar klient- eller målgrupper inom individ- och familjeomsorgen." Även för SoS:s del konstateras att bidragsfördelningen skötts ändamålsenligt. Effektiviteten i att administrera ett bidrag av denna typ ligger i att se till att bidragen hamnar hos de organisationer där bidragen gör störst nytta. Med nytta menas i detta fall huvudsakligen att organisationen med hjälp av bidraget genomför olika insatser och att insatserna leder till förändringar och förbättringar för de målgrupper organisationen inrik- tar sitt arbete gentemot. När nyttan med bidraget ges denna innebörd kan effektiviteten ändå bedömas trots att det saknas ett specifikt mål för hela bidragsanslaget. En diskussion om hurvida en bidragshantering är effektiv eller inte bygger på att det finns en återkommande och löpande information om uppnådda resultat. Det är denna typ av resultatinformation som förvän- tas av de årliga uppföljningarna i gängse resultatstyrning. För att rätt information skall finnas i de årliga uppföljningarna krävs att någon ställer krav på vilken information som skall redovisas i uppföljningssammanhanget. I förlängningen på uppföljningarna ligger också ett ständigt omprövande av hur resurser, i detta fall bidragen, skall fördelas. En bidragsgivande instans måste ställa sig frågor som "hur mycket skall gå till den här organisationen med tanke på vad den åstadkom och med tanke på organisationens planer " osv. Generellt kan sägas att de stora bidragsbeloppen inte varit föremål för mer omfattande uppföljning än de mindre bidragsbeloppen. Däremot har SoS genomfört fördjupade studier av utvärderande karaktär för flera av de större bidragsbeloppen. Motsvarande studier har inte genomförts av SAMN. Utredningen menar att båda instanser uppvisar vissa brister i sin bidragshantering ur resultatstyrningssynpunkt. sätt att sköta uppföljningen av de utdelade bi- dragen är enkel och inte särskilt preciserad. Av organisationerna krävs att de lämnar in verksamhetsberättelser och bokslut samt uppgift om med- lemsantal. Därutöver efterfrågas ingen specifik och återkommande infor- mation. Den inlämnade informationen har endast i något fall givit an- ledning till en omfördelning av bidragen mellan de i förordningen upp- räknade organisationerna. Utredningen konstaterar i detta sammanhang att inte heller riktat krav på någon ytterligare resultatinformation. SoS:s uppföljning av utdelade bidrag har andra ingångsvärden. Även här krävs organisationerna på verksamhetsberättelser och bokslut men därutöver på annan återkommande information, både avseende or- ganisationen och dess arbete, som lämnas i samband med "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN 81 Utredningen menar att de variationer som uppvisas i SoS:s bidragsgivning kan tillskrivas myndighetens arbete med att följa upp, bedöma och värdera organisationerna och organisationernas arbete. Sammanfattningsvis är bilden den att SoS i sin strävan att bedöma organisationerna och deras arbete blir mer effektiv i sin bidragstill- delning, ur resultatstyrningssynpunkt, än vad SAMN kan sägas vara. Skillnaden i bidragshanteringen hos de båda instanserna är en bland- ning av bakomliggande kriterier som styr och begränsar bidragshante- ringen, och en administrativ mognad i att använda och efterfråga rele- vant uppföljningsinformation. Avslutningsvis konstaterar utredningen att inte intagit någon aktiv roll, för någon av instanserna, vad gäller att beställa och efterfråga information kring vad berörda frivilligorganisationer åstadkommer bl.a. med hjälp av sina bidrag. För att vidga perspektivet på bidragshantering beskriver utredningen även bidragshanteringen av ett projektbidrag. Projektbidragen ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag men likväl har vi konstaterat i tidigare avsnitt att de aktuella frivilligorganisationerna kan få projekt- bidrag från både SoS, FHI och Allmänna Arvsfonden för insatser inom områdena alkohol/narkotika, utsatta barn och våld mot kvinnor. För att illustrera administrationen av ett projektbidrag har utredningen valt FHI:s projektmedel. FHI lämnar bidrag till frivilligorganisationer i form av projektbidrag. Projektbidrag till frivilligorganisationer ges inom områdena alkohol och narkotika, allergi, våld och tobak. I fokus för vårt intresse står projekt- bidragen som lämnats till frivilligorganisationer som verkar inom om- rådet alkohol och narkotika mellan åren 1992/93 och 1995/96. har FHI utlyst projektmedel fem gånger för förebyggande ar- bete som bedrivs av frivilligorganisationer inom området alkohol och narkotika. Ansökan om projektbidrag hos FHI görs på särskild blankett. Ge- nomgående har uppgifter om samarbetspart, projkettid, ort och arena för projektets genomförande samt en projektbeskrivning krävts in. Projekt- beskrivningen är ganska omfattande: vad skall uppnås inom projektet, vilken/vilka målgrupper vänder sig projektet till, hur skall det genom- 82 "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN föras och hur skall resultaten av projektet beskrivas, mätas och värde- ras i förhållande till målet för projektet. Därtill skall en projektbudget lämnas innehållande totala intäkter och kostnader. I samband med utlysningarna har också angivits vilka kriterier som gällt, vilka målgrupper och arenor som vid olika tillfällen varit priorite- rade m.m. De kriterier som gällt genomgående för perioden är att pro- jektbeskrivning lämnas, att sökanden är en organisation, att projektet innehåller samarbete eller samverkan och att projektet genomförs lokalt eller att modeller/metoder utvecklas som kan användas lokalt. Övriga styrsignaler för hur FHI beviljat bidrag är den nationella handlingsplanen (FHI 1995:50), och myndighetens regleringsbrev. I reg- leringsbreven anges bl.a. att FHI :s förebyggande arbete skall ske i nära samarbete med frivilligorganisationer, att myndigheten skall utveckla och möjliggöra samverkan med berörda samhällsorgan, företag och fri- villigorganisationer. I regleringsbrevet /96 anges att FHI skall ge riktat stöd till regionala och lokala verksamheter – exempelvis orga- nisationer. Vissa tyngdpunktsförskjutningar har skett över tidsperioden men frivilligorganisationerna har haft en roll i det före- byggande arbete som bedrivs av FHI. För innevarande budgetår, 1998, anges att FHI skall samarbeta med och ge riktat ekonomiskt stöd till nationella verksamheter, exempelvis organisationer, som bedöms kunna föra utvecklingen av folkhälsoarbetet i landet framåt. Särskilt anges också att det ekonomiska stödet kan avse bas- och/eller projektverk- samhet och att organisationernas andel av det riktade stödet bör öka. I FHI:s administration läggs stor vikt vid uppföljning och utvärde- ring. När det gäller projektbidragen som betalas ut redovisas dessa på särskild blankett. Här skall redogörelse lämnas för de i ansökan formu- lerade målens uppfyllelse, den angivna tidplanens uppfyllelse, hur väl valda metoder för projektets genomförande passade den aktuella mål- gruppen samt projektets ekonomiska resultat. I redovisningsblanketten efterfrågas information av både uppfölj- nings- och utvärderingskaraktär. I sitt utvärderingsarbete använder FHI sig också, utöver organisationernas egen information, av myndighetens egna utvärderingar och av externa utvärderare. –1996 har FHI gjort flera kartläggningsstudier och utvärderingsrapporter. En del av dem har specifikt haft fokus på pro- jektbidragen till frivilligorganisationerna och andra har mer fokuserat på att utvärdera metoder som använts i projekten. Relevanta studier i detta sammanhang är främst "Med nyktra ögon" och "Opåverkad". Även andra mindre studier och uppföljningar har gjorts . "Med nyktra ögon" har karaktären av en kartläggning av nykterhets- rörelsen. Kartläggningens syfte var att få ett diskussionsunderlag angå- ende roll i det framtida förebyggande arbetet på "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN 83 alkohol och narkotikaområdet. I "Opåverkad" kartläggs organisatio- nernas alkohol- och drogföreb yggande arbete i skolorna. Vidare utvär- deras i studien också hur väl organisationerna lyckats etablera sig i skolorna med sina projekt; i studien framkommer bl.a. att den lokala förankringen och behovsinventeringen inte varit tillräcklig alla gånger. Därutöver har ansvariga handläggare på FHI kontinuerliga kontakter med frivilligorganisationerna. Bland annat har FHI bjudit in till olika informationsmöten och seminarier för att utveckla samarbetet med fri- villigorganisationerna. Från ins titutets sida har man utvecklat en pro- jektledarutbildning som numer är obligatorisk för alla som tilldelas projektbidrag. Beloppen som FHI fördelat i projektstöd till frivilligorganisationer verksamma inom alkohol- och narkotikaområdet /93 och 1995/9614 har varierat enligt nedan: 95/96 i förhållande I tabellen framgår att de samlade projektstöden till här aktuella frivilligorganisationer varierat med mellan åren över perioden /93 /96. Variationer är en typisk företeelse för projektbidrag både vad gäller områdessatsningar, vilka som får bidrag och storleken på bidragen. I FHI:s fall är variationen ett resultat av myndighetens egna prioriteringar; från myndighetens s.k. ramanslag avsätts projektmedel som fördelas mellan flera bidragsintressenter som kan vara olika samhällsorgan, företag och frivilligorganisationer. Organisationer som beviljats projektstöd från FHI för den under- sökta tidsperioden redovisas i bilaga 6. Vilka organisationerna är, är av mindre betydelse i detta sammanhang eftersom de inte utgör någon fast grupp utan kan komma och gå som bidragsmottagare över åren beroen- de på vad de aktuella utlysningarna av projektmedlen har för inriktning. Redovisningen av organisationer som mottagit projektmedel visar att det är många nya organisationer som kommit till liksom många som upphört att vara bidragsmottagare och att förändring- 13Inom kort kommer också en sammanfattande utvärdering att göras för att beskriva och ta lärdom av projektstöd. 14Avser 12 månader. 84 "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN arna i tilldelade summor kan variera kraftigt för enskilda organisationer över åren. Redovisningen uppvisar ett vanligt och ganska typiskt möns- ter för projektmedel. Diskussionen om ändamålsenlighet och effektivitet vad gäller FHI:s projektbidrag ligger egentligen utanför utredningens uppdrag; FHI:s projektmedel utgör i resultatstyrningshänseende medel för myn- dighetens arbete med att uppnå sina effektmål och verksamhetsmål. FHI har i huvudsak ett ramanslag för hela sin verksamhet. Delar av medlen använder myndigheten bl.a. för att arbeta förebyggande inom området alkohol och narkotika. I det föreb yggande arbetet har myndig- heten flera samarbetspartners varav frivilligorganisationerna är en. Bedömningen av FHI och dess effektivitet handlar alltså om hur myndigheten totalt sett kan sägas vara effektiv i användningen av sitt ramanslag för att uppnå de olika mål som gäller för myndigheten. Bedömningen av hur ändamålsenligt och effektivt bidragshante- ringen i denna mening skötts av FHI är därmed inte av något primärt intresse för denna utredning. Generellt kan dock sägas att utifrån den tonvikt myndigheten lägger vid uppföljning och utvärdering finns en kultur och olika instrument för att bedöma och värdera såväl myn- dighetens egna insatser på olika områden som andras insatser, vilka på ett eller annat sätt i sin verksamhet har beröring med FHI:s medel. 3.1.5Sammanfattning och slutsater kring bidragsadministrationen Organisationsbidragen som står i fokus för vår bidragshantering spänner över tre områden: 1förebyggande och vårdande arbete inom alk ohol- och narkotikaområdet 2utsatta barn och deras familjer 3våld mot kvinnor m.m Med denna indelning sorterar i grupp 1 både länkorganisationerna m.fl. som får bidrag från SoS, nykterhetsorganisationerna som får bidrag från samt det öronmärkta organisationsstödet till CAN. Totalt innebär det att av bidragsanslaget går till detta område. Till område 2 går och till område 3 går . För att få en uppfattning om antalet organisationer som är föremål för bidragstilldelningen kan det vara värt att gå igenom storleken på den "fasta gruppen" av organisationer som får organisationsstöd från C2- anslaget. är den fix vid de organisationer som räknas upp i förordningen. För SoS del finns en liten variation över åren. "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN 85 I genomsnitt har för den undersökta prioden, 1992/93-1995/96, 42 orga- nisationer fått organisationsstöd från C2-anslaget, CAN:s organisa- tionsstöd inräknat. I bilaga 7 redovisas hur antalet organisationer som beviljats stöd från anslaget varierat över tidsperioden. Även antalet organisationer som mottagit projektstöd från FHI finns med i redo- visningen i bilagan. Variationen av det fasta antalet organisationer är som redan sagts liten. Två av dessa organisationer, nämligen DKSN och Blåbandsrörel- sen, får organisationsstöd från både SAMN och SoS. För att administrera bidragsanslaget C2 krävs sex instanser. Instansernas ansvarsfördelning och roller i sammanhanget försvårar en enhetlig hantering av organisationsbidragen till här aktuella frivillig- organisationer. Avsaknaden av enhetlig hantering handlar om att fördel- ningsgrunder och krav på uppföljning varierar beroende på vilken instans som ansvarar för en anslagspost. En disparat bidragshantering har två viktiga implikationer. En hand- lar om att det saknas förutsättningar för att på ett enhetligt sätt resultat- styra bidragsanslaget; för delar av anslaget efterfrågas ingen resultat- information alls, för andra delar en begränsad återrapportering och för ytterligare delar krävs vad man i gängse terminologi menar med resul- tatinformation. Den andra implikationen är en rättviseaspekt där staten som bidragsgivare bör ha en likartad hantering av alla frivilligorganisa- tioners bidragsansökningar, i synnerhet inom ett och samma sak- område. Organisationsstödet till CAN ges i form av öronmärkta pengar från riksdag och regering. Ingen annan av aktuella organisationer behandlas så. Särbehandlingen kommer sig av den "mellanfunktion" CAN innehar som en organisation som utför myndighetsliknande uppgifter. Delar av FHI:s ansvar med att följa alkohol- och narkotikautvecklingen, har lagts ut på CAN inom ramen för ett samarbetsavtal. Bidraget till CAN beta- las ut utan tydliga krav på motprestation eller uppföljning av bidraget. CAN har i sin tur inte rollen som bidragsfördelare och tilldrar sig därför inget ytterligare intresse i diskussionen om bidragsadministra- tionen. Det gör däremot SoS och SAMN. De båda instansernas hantering av bidraget, dvs. sättet att fördela och följa upp, skiljer sig åt i flera avse- enden. sätt att besluta om bidrag handlar i grunden om att stödja en grupp organisationer, dvs. det vi traditionellt menar med ett rent organisationsstöd. Friheten för hur en organisation använder bidragen är stor så länge organisationen verkar för nykterhet och har ett minimiantal medlemmar. SoS: hantering av bidraget visar på att man vill verksamhetsstyra bidragen till organisationerna, dvs. det räcker exempelvis inte med att 86 "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN vara en länkorganisation utan storleken på bidragsbeloppet beror också på vilka konkreta insatser som genomförs och planeras. I kategorise- ringsavseende liknar detta mer ett verksamhetsstöd än ett rent organisa- tionsstöd. Processen för hur bidragshanteringen går till skiljer sig alltså åt vad gäller initiativet från bidragsbeviljande instans att bedöma och värdera frivilligorganisationernas verksamhet och insatser. Helt utanför resonemanget om administrationen av organisations- bidragen ligger FHI:s hantering av projektstöden. Dessa har tagits med för att vidga exemplifieringen av bidragshantering och för att delar av projektstöden ges till frivilligorganisationernas föreb yggande arbete in- om alkohol- och narkotikaområdet. Bidragshanteringen i sin helhet upp- visar typiska karaktäristika för ett projektstöd: förändringar i totalt bi- dragsbelopp mellan åren och till enskilda organisationer, stort antal organisationer i omlopp som bidragsmottagare samt variationer i pro- jektens målsättningar. FHI lägger stor vikt vid uppföljning och utvärde- ring av projektbidragen. Varje projekt följs upp relativt ingående och i den resultatinformation som här avkrävs organisationerna finns bety- dande inslag av utvärderande karaktär. Därutöver genomför myndigheten själv studier och utvärderingar samt ger uppdrag till fristående forskare. Projektbidragen är till sin konstruktion väl lämpade för utvärderingar, bl.a. därför att målen för enskilda projekt är konkreta. Detta har också FHI tagit till vara i sin funktion som bidragsfördelare. Graden av resultatstyrning varierar mellan den bidragshantering SAMN respektive SoS står för. Variationen består i att SAMN fördelar ett rent organisationsstöd och därför inte utvecklat någon verksamhets- mässig uppföljning för vad bidragen genererar medan SoS fördelar ett bidrag som har inslag av både organisationsstöd och verksamhetstöd. SoS kan sägas ha en högre grad av anpassning i sin bidragshantering till den statliga budgetprocessen och resultatstyrningen. För båda instanser gäller dock att bidragshanteringen saknar vissa viktiga komponenter som förknippas med resultatstyrning i allmänhet. Påståendet innebär att det finns goda skäl att tro att med för anslaget likartad och högre grad av resultatstyrning skulle effektiviteten av vad bidraget genererar kunna ökas. Dessa frågeställningar kommer att utvecklas vidare i kapitel 4. 3.2Allmän inledning till beskrivningen av frivilligorganisationernas verksamheter Beskrivningen av de aktuella frivilligorganisationernas verksamhet är viktig för förståelsen av vad bidragen används till. Användningen av bidragen speglar hur den bidragsfördelande instansen fördelar bidrag "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN 87 samt hur och till vad de enskilda organisationerna använder sina bidrag. I förgående avsnitt, 3.1, har de bidragsgivande instanserna beskrivits på ett flertal punkter. I föreliggande avsnitt skall organisationernas verk- samhet beskrivas. Vår beskrivning av organisationernas verksamhet omfattar endast de organisationer som får statligt organisationsstöd för att de verkar inom ett eller flera av utredningens områden. I samman- hanget bör ändå påpekas att det också finns organisationer som varken söker eller vill ta emot dessa organisationsbidrag därför att de inte vill bli bundna av bidragen. Exempel på sådana organisationer är Anonyma Alkoholister (), Narconon och hälle (RNS). Utredningen har valt att göra översiktliga beskrivningar av organisa- tionernas verksamhet inte minst med tanke på att det handlar om ett 40- tal organisationer totalt. Syftet med beskrivningarna är att ge en bild av vad organisationerna i huvudsak sysslar med inom utredningens under- sökningsområden. Ambitionen är inte att täcka in alla delar och funktio- ner en enskild organisation kan ha. Med detta angreppssätt blir beskriv- ningen något ytlig och inte helt likvärdig för alla organisationer. Utred- ningen menar att även om så är fallet erhålls en förståelse för vad det är organisationerna uträttar inom sina respektive områden. Det ingår inte i utredningens uppdrag att värdera enskilda organisationer eller att ha syn- punkter på enskilda organisationers tilldelade bidrag eller framtida till- delning av bidrag. I beskrivningen av organisationernas verksamhet redogör utredning- en sålunda för enskilda organisationers huvudsakliga inriktning av den verksamhet som bedrivs samt redovisar organisationens medlems- antal eller annan typ av storleksuppgift för organisationen. För några en- staka organisationer saknas någon uppgift, men utredningen anser inte det vara av någon större betydelse för förståelsen av vad organisatio- nerna inom områdena alkohol och narkotika, utsatta barn och deras fa- miljer samt våld mot kvinnor bedriver för verksamhet. I utredningens direktiv anges att i det nya bidragssystem som utred- ningen skall föreslå skall förnyelse och samverkan uppmuntras. Utred- ningen gör därför ett försök i avsnitten 3.3.3 och 3.4.3 att bedöma hur stora inslagen av förnyelse och samverkan är i nuvarande system. Både samverkansbenägenheten och förnyelsekraften är viktiga inslag i re- sultatstyrningen. En väl utförd bidragshantering beaktar och tar tillvara förekomsten av samverkan och förnyelse i organisationerna på ett så- dant sätt att den faktiska bidragstilldelningen innebär ett effektivt ut- nyttjande av bidragen. För att beskriva organisationerna utgår utredningen från den tidigare använda områdesindelningen av frivilligorganisationerna; de som arbe- tar inom området alkohol och narkotika, de som arbetar inom området 88 "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN utsatta barn och deras famijer samt de frivilligorganisationer som mot- verkar våld mot kvinnor. För vart och ett av områdena inleds beskriv- ningen av organisationerna med en beskrivning av paraplyorganisa- tioner eller liknande om sådana finns inom området ifråga. 3.3Frivilligorganisationer verksamma inom området alkohol och narkotika. När det gäller frivilligorganisationer som arbetar inom området alkohol och narkotika handlar verksamheten om både förebyggande och vår- dande insatser samt opinionsbildning och kamratstöd. Organisationer som arbetar med vårdande insatser får i huvudsak bidrag från SoS me- dan organisationer som arbetar förebyggande i huvudsak får sina bidrag från SAMN. Gränslinjen mellan vårdande och förebyggande friv illigt arbete är emellertid inte strikt och förefaller också vara på väg att spela allt mindre roll i organisationernas praktiska arbete. Organisationerna som verkar inom alkohol- och narkotikaområdet skulle också kunna indelas i tre grupper: 1.Organisationer som huvudsakligen arbetar med stödjande insatser till missbrukare, före detta missbrukare och anhöriga, 2.organisationer som huvudsakligen arbetar med nykterhetsarbete och 3.organisationer som huvudskligen arbetar inom alkohol- och narkoti- kaområdet men utifrån andra utgångspunkter än vad som angivits i punkt ett och två, t.ex. att målgruppen är specifik eller består av olika sammanslutningar av vårdaktörer och organisationer. Utredningen ser inte att nya indelningar och grupperingar av organisa- tionerna ger en bättre förståelse för verksamheten som organisationerna bedriver. En naturlig indelning för utredningen blir istället att beskriva organisationerna med utgånspunkt från vilken instans som lämnat bidrag till organisationen ifråga. I avsnitt 3.3.1 lämnar utredningen en beskrivning av de organisa- tioner som får bidrag från . Därefter, i avsnitt 3.3.2, görs en redovisning av organisationerna som mottar bidrag från SoS och avslutningsvis, i avsnitt 3.3.3 görs en sammanfattande bedömning av förnyelsekraften och samverkansbenägenheten inom området. "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN 89 3.3.1Organisationer som får bidrag av .YKTERHETSR¶RELSEN uppstod i mot bak- grund av de tunga alkoholproblem som då fanns i landet. I början ar- betade rörelsen mycket för att åstadkomma en mer restriktiv alkohol- lagstiftning och för att påverka befolkningen att minska sin alkohol- konsumtion. Ett medlemskap i en nykterhetsorganisation var och är ofta kopplat till ett medlemslöfte om bland annat personlig helnykterhet. Antalet medlemmar och rörelsens inflytande kulminerade . Rörelsen bidrog till en förändrad syn på alkoholen och till en förebyggande alk ohollagstiftning som gjorde alkoholen dyrare och mer svårtillgänglig. politiska arbete var och är i hög grad inriktat mot att verka för en restriktiv alkoholpolitik på nationell nivå och nu- mer också inom EU. Arbetet med det personliga ställningstagandet för en helnykter livsstil är fortfarande en viktig del.