sou · GMB324d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Forskning behöver inte heller bedrivas inom en statlig myndighet. De överväganden som görs i kapitel 12 avseende undersöknings- och forskningsverksamheten medför att utredningen bedömer att dessa verk- samheter till stor del ändå bör utföras av statligt finansierade organ eller myndigheter. Inom fiskerikontrollen ligger ansvaret för att ett land har ett kontroll- system hos dess regering medan utförandet kan organiseras på olika sätt. Utförandet kan samlas i en myndighet eller delas upp på flera. Vissa tjänster eller delar av administrationen kan också skötas av privata aktö- rer och regleras genom avtal. Det finns möjlighet att lägga ut delar av verksamheten på entreprenad, bl.a. landningskontroll i hamn och regist- rering av loggböcker och avräkningsnotor. Det finns dock få exempel från andra länder på detta. Landningskontrollen i är ett exempel. Där utförs landningskontrollen av ett privat vaktbolag. Orsa- ken till detta är dock inte ekonomiska besparingar utan behovet av en skärpt säkerhets-kontroll. Exempel på en samlad fiskerikontroll finns i flera länder bl.a. där kontrollens alla delar utförs av samma myndighet. I är kontrollorganisationen direkt knuten till depar- tementet. I utförs kontrollen också av en särskild myndighet men flygövervakning utförs med hjälp av inhyrda resurser. I finns f.n. inte någon heltäckande rutin för denna typ av kontroll. Utred- ningen bedömer därför att uppgiften bäst inordnas i en total rutin för kontrollsystemet och tills vidare utförs inom en myndighet. När det gäller projekt inom strukturstödens ram är även där förut- sättningen att dessa skall hanteras genom att myndigheten samverkar med den privata sektorn. Möjligen skulle en större andel privat kapital kunna ge bättre samverkan och en lägre offentlig medfinansieringsgrad men inte några effekter i fråga om fördelningen av ansvar. Inom marknadspolitiken samverkar myndigheter med det privata nä- ringslivet. Denna samverkan är grunden för marknadsordningarnas funktionssätt. Därför krävs även på detta område en myndighet. Inom marknadspolitiken organiserar fiskarena producentorganisationer vars uppgift är att hantera prissättningen. I några länder hanterar produ- centorganisationerna även fördelning av landets kvot till fiskeföretagar- na. Eftersom har valt en modell med en kvot för hela landet som räknas av vartefter den går åt så måste systemet ändras genom ett poli- 320 Det offentliga åtagandet tiskt beslut om istället fördelningen skall ske i förhand på respektive fö- retagare. Marknadsföringsåtgärder utförs av som finansieras av medel från den före detta svenska prisregleringspolitiken, den s.k. prisregleringskassan. är en fristående organisation inom . Marknadsföringsåtgärder kan finansieras delvis med EU- medel. I några andra EU-länder som och finns exem- pel på samarbete mellan staten och näringen då det gäller produktut- vecklingsprojekt och marknadsföring. I antog 1992 en lag (lov nr. 340) om bidrag till produktutveckling av jordbruks- och fiskeriprodukter. Strukturdirketoratet administrerar lagen och beslut fattas av ett råd som består av företrädare för näringarna och staten. Syftet med lagen är att främja den danska livsmedelssektorns produktion av produkter med hög kvalitet och hög potentiell tillväxt och därmed god konkurrenskraft. tillgodoses konsumenternas krav på produk- ter med hög kvalitet som produceras på ett ansvarsfullt och uthålligt sätt. Bidragen uppgår t ill av projektkostnaden bl.a. för produktutveck- lings- och marknadsföringsprojekt. Generellt tilldelas medlen efter en form av försäkringsprincip och skall utom i vissa preciserade fall åter- betalas om projektets resultat blir kommersiellt gångbart. Fiskerisektorn fick sina första projektmedel 1993. Dessa används dels för forsknings- och utvecklingsprojekt, dels inom Fiskeriindustrin som 1995 mottog , fördelat på 4 olika projekt. Detta var en minsk- ning från föregående år och förväntas mer bidrag beviljas till marknadsföringsåtgärder för fiskeriprodukter. I inrättades en myndighet 1981, Authority (SFIA) som arbetar med alla delar av fiskerinäringen i syfte att främja näringen och utgöra ett serviceorgan till konsumenterna. Myndigheten finansieras huvudsakligen av avgifter på all landad och importerad fisk men också med EU-medel och med bidrag från staten. Myndighetens huvud uppgifter består av råd- givning, forskning, utbildning, utveckling samt konsumtionsfrämjande åtgärder. I tar normalt enskilda företag eller branschorganisationer an- svar för produktutveckling och marknadsföringsåtgärder. Utredningen anser att denna inriktning även bör gälla för fiskeribranschen. I framti- den bör därför näringen ta ett större eller hela ansvaret för finansieringen av marknadsföringsåtgärder. Nya som bedriver information om fisk som livsmedel finansieras med kvarvarande prisreglerings- medel. Det innebär att statsmakterna måste ta ställning till om verksamheten skall fortsätta och i vilka former. Det finns tre sätt att hantera den frågan: Det offentliga åtagandet 321 1.fortsätta på samma sätt som , nämligen att medlen används för konsumtionsfrämjande åtgärder tills de tar slut 2.att låta kvarvarande medel bilda en fond vars ränta kan utnyttjas för konsumentrådgivning och produktutvecklingsprojekt 3.dela upp kvarvarande medel mellan staten och branschen efter någon fördelningsnyckel. Ett problem med de kvarstående medlen från prisregleringskassan är att bestämma ägarskapet. Att finna en lösning på fördelningsfrågan med- för svårigheter, åtminstone på kort sikt, varför utredningen ser alternativ tre som mindre lämpligt. Alternativ ett innebär att medlen tar slut inom en mycket kort tidsperiod, enligt kanske . Utredning- en föreslår därför att staten även i fortsättningen tar ett begränsat ansvar för konsument upplysning. De medel som står t ill Nya Svensk Fisks disposition bör utgöra grunden i kombination med tillskott från bran- schen. Medlen avsätts i en fond och räntan ställs till förfogande för pro- duktutvecklings- och marknadsföringsprojekt samt för konsumentråd- givning. En sådan lösning innebär ingen ökad kostnad för statskassan men kan möjliggöra ett stöd och ett igångsättningskapital till en svag bransch. Möjligheten att delfinansiera vissa projekt med EU-medel ökar också om branschen och staten gemensamt söker projektmedel. 1.Staten bör även i fortsättningen ta ett begränsat ansvar för konsu- mentupplysning. 2.De medel som står till Nya Svensk Fisks disposition bör utgöra grunden. 3.Medlen avsätts i en fond och räntan ställs till förfogande för produk- tutvecklings- och marknadsföringsprojekt samt för konsumentrådgiv- ning. 10.4.2Prövning avseende administration av den nationella fiskeripolitiken Den nationella fiskeripolitiken har tillkommit genom politiska beslut som fastställs i lagar och förordningar. Fisket i kust- och sötvatten utnyttjar en biologisk resurs på samma vis som då fisket bedrivs i havet med den skillnaden att fångstmetoderna är andra, att fritidsfisket bedrivs på annat sätt samt att vattnen i stor utsträckning är privatägda. Även för fiske i sötvatten och längs kusterna gäller vissa internationella överenskommel- 322 Det offentliga åtagandet SOU 1998:24 ser om bevarande och t.ex. EU:s habitatdirektiv. Det är möjligt att till- lämpa strängare bestämmelser men inte lindrigare än dessa överens- kommelser statuerar. Genom lagstiftningen reglerar staten resursuttaget och utövar tillsyn av fiskevårdsåtgärder. är den enda myndighet som har föreskriftsrätt på områ- det. föreskrifter baseras på undersökningar av fiskevatten som utförs på flera olika sätt, genom av Kust- och Söt- vattenslaboratorier upplagda undersökningar, genom undersökningar som utförs av under utredning i vatten- mål, genom länsstyrelsernas fiskeriexpertis eller av fiskevattenägare. Länsstyrelsernas uppgifter avser t illstånd och tillsyn, prövningar samt fiskevårdsplanering och rådgivning. Uppgifter som avser föreskrifter samt tillstånd och tillsyn är offentli- ga uppgifter medan uppgifter avseende planering, rådgivning och även undersökningar och åtgärder i samband med fiskevård inte behöver vara en offentlig uppgift. I vattenmål lägger vatte ndomstolarna utredningar avseende fisket så gott som enbart på . Även om Fiskeri- verket förordnas som expert i dessa mål behöver det inte innebära att utredningar skall utföras av verkets personal. I samma vattenmål kan ha uppdraget att vara expert på t.ex. vattenföring eller iskravning men vattenföringsundersökningar utförs ofta, kanske till största delen, av externa konsultföretag. Ett skäl till att nästan enbart utför utredningar om fisket i vattenmål är att organisation med utredningskontor har samlat en stor del av kompetensen på området så att det f.n. inte finns tillräckligt med fristående konsulter på området. Uppgifter som avser planering och rådgivning kan överföras till pri- vata utförare. Så har t.ex. skett med länsstyrelserna rådgivning till jord- brukare där länsstyrelserna inte längre har resurser för privat rådgivning. Denna ligger istället på hushållningssällskapen och branschorganen. En viss rådgivning av allmän karaktär som kan ges i form av informations- skrifter eller utbildnings- och seminarieinsatser bör dock kunna före- komma i syfte att komplettera branschinformationen med mer neutral information. När det gäller fiskevården i privata vatten samt fritidsfisket är utred- ningens utgångspunkt att det förhållande som råder nu inte ändras, näm- ligen att fiskevattenägaren är ansvarig för vården av sina vatten. Inom miljövården är det en allmän princip som även finns intagen i den nya att förorenaren skall betala (polluter pay principle, ppp). Det har även blivit alltmer vedertaget att överföra denna princip till nyttjaren (user pay principle, upp) så att denne får ett betalningsansvar även om varken ägande eller nyttjandet i sig innebär miljöförstöring. Redan nu tar fiskevattenägarna betalt för nyttjandet genom försäljning av fiske- kort. Det offentliga åtagandet 323 De fiskevattenägare som organiserat sig i fiskevårdsföreningar beta- lar en avgift till föreningen. Priset på fiskekort sätts av ägaren och av- giften till föreningen bestäms av föreningen. Det finns flera sätt att fi- nansiera fiskevården i privata vatten så att kostnaderna fördelas mellan ägare och nyttjare. Priset på fiskekorten kan t.ex. sättas så att intäkterna täcker kostnaderna för vården av vattnen, vilket redan är fallet på många ställen. Alternativt kan en avgift för fiskevattenägarna baseras på areal betalas till fiskevårdsföreningarna. Ytterligare ett alternativ är att göra en avvägning mellan dessa två alternativ. Genom olika initiativ, privata såväl som offentliga kan fritidsfisket bl.a. inom turistnäringen komma att utvecklas till en ny näringsgren. I takt med att fritidsfisket utvecklas som en näring och kan generera vinst för ägarna till vattnen är det rimligt att dessa i likhet med andra näringsidkare tar ett fullt utvecklat ansvar för tillgången. Det är också rimligt att ägarna tar ett ökat ansvar för att fi- nansiera undersökningar och forskning som är till gagn för näringen. Det finns f.n. inte några möjligheter för myndigheterna att för- hindra att privat ägda vatten förvaltas på ett felaktigt sätt. Först när ska- dan redan är skedd kan med nuvarande lagstiftning en vanhävdsparagraf tillämpas. Det räcker inte heller att de flesta fiskevårdsområden har en god fiskevård. Om det i ett sammanhängande vattensystem som förvaltas av flera olika föreningar och ägare finns någon eller några som sköter sina vatten mindre väl kan detta påverka hela vattenområdet. För att åstadkomma en bättre fiskevård bör i första hand informationsinsatser användas. I vissa fall är inte detta tillräckligt. Utredningen föreslår i detta sammanhang ett visst utökat offentligt åtagande för att det skall bli möjligt att vidta åtgärder som syftar till vård av biotoper och fisk. Det kan ske genom en ändring i fiskelagen varvid ansvaret för tillsynen bör åvila med rätt att delegera uppgifterna t ill länsstyrel- serna. Utredningen har emellertid inte utarbetat förslag till ny lagtext. För detta krävs ytterligare beredning. Förslag: Utredningen föreslår att den statliga uppgiften avseende t illsyn utökas på så sätt att även privata fiskevattenägare kan föreläggas fiske- vårdsåtgärder. Detta kommer i någon mån att öka tillsynen av att före- lagda åtgärder har verkställts. Utredningen bedömer dock att uppgiften kan rymmas inom länsstyrelsernas nuvarande resurser. 324 Det offentliga åtagandet 10.5.1Tänkbara utförare av administration för den gemensamma fiskeripolitiken När det gäller den gemensamma fiskeripolitiken har redan konstate- rats att det är svårt att finna privata utförare annat än möjligen för vissa mindre och avgränsade uppgifter. Däremot finns inom statsförvaltningen möjligheter att fördela om uppgifterna mellan olika myndigheter. En förutsättning för att en omfördelning skall göras är att administ- rationen på detta sätt blir mer effektiv så att staten sparar pengar. Ytter- ligare ett skäl kan vara att principer om decentralisering anses viktigare än besparing i sig. Decentralisering har setts som ett medel att effektivisera administration men det är inte i alla fall som en besparing uppstår. En ökad effektivitet kan även bestå i ökad kvalitet och förank- ring i beslutsfattandet samt hänsyn till mål som ligger utanför sakområ- det t. ex. arbetsmarknadspolitiska mål. I kapitel 11 görs avvägningar avseende tänkbara omfördelningar dels mellan och länsstyrelserna avseende strukturstöden, dels mellan och avseende landningskontrollen i hamnar. I kapitel 12 prövas olika möjligheter avseende dels undersöknings- verksamheten inklusive datafångst, analyser och metodutveckling, dels avseende forskningen. 10.5.2Utförare av den nationella administrationen Administrationen av den nationella fiskeripolitiken omfattar privata så- väl som offentliga utförare. Bland de offentliga utförarna finns såväl statliga som kommunala. Det har inte varit ett uppdrag för utredningen att närmare undersöka de kommunala utförarna. Här kan endast nämnas att det finns kommunala fiskerikonsulenter i ett antal kommuner. Dessa finansieras dock inte med statliga medel utan med kommunala medel. Indirekt, genom att en ansenlig del av statsbudgeten fördelas till kommu- nerna, kan givetvis enstaka utgiftsposter inom den kommunala budgeten såsom fiskeadministration återverka på den statliga budgeten. Vi bortser emellertid från denna aspekt i det vidare resonemanget och föreslår att omfattningen av de kommunala intressena i fiskeriadminist- rationen undersöks vidare. Det offentliga åtagandet 325 Privata utförare är fiskevattenägarna och fritidsfiskarna, speciellt sportfiskarna. Fiskevattenägarna är ofta även deltidsfiskare eller husbe- hovsfiskare. Till bildande av fiskevårdsområden utgår statliga bidrag. Ännu återstår att bilda fiskevårdsområden för en ansenlig del av den pri- vat ägda vattenarealen. När det gäller insamling av data för resursuppskattningar finns f.n. flera olika utförare. Inom samlas dessa data i olika databa- ser varav är den mest omfattande. För att underlaget för prognoser och modeller skall bli bättre behövs en planering avseende vilka vattendrag som skall ingå i de olika databaserna. Utifrån planeringen bör sedan datainsamling ske. bör i största möjliga utsträckning, som , använda data som även används för andra ändamål. För att göra verksamheten med RASKA mindre beroende av frivilliga inskick av primärdata, bör alla elfiskedispenser (elfiske är en förbjuden fångstmetod men kan användas efter dispens i forskningssyfte eller undersökningssyfte) villkor att resultaten skall sändas till Fiskeri- verket på standardiserade protokoll. Ett sådant förfarande skulle öka tillgången till data högst väsentligt och skulle därför utgöra en ovärderlig tillgång för . I de fall inte kan få tillgång till data för den planerade prognosverksamheten genom undersökningar som ändå skulle ha genomförts bör kompletterande uppgifter kunna upp- handlas. 10.6Principer för utredningens förslag Utredningens förslag avseende den framtida organisationen och admi- nistrationen på fiskeområdet följer vissa principer. Dessa utgår från di- rektivens krav om en organisationsutformning som syftar till att renodla verkets roll som regeringens instrument för en fiskeripolitik inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken. Ytterligare en utgångspunkt för förslagen skulle vara att den nationella organisationen är uppb yggd på ett sådant sätt att samverkan med direktorat för fiske DG XIV underlättas. Den första principiella utgångspunkten har varit att den nya organi- sationen skall särskilja det som ingår i den gemensamma fiskeripolitiken från det som ingår i nationell politik. Genom att den gemensamma fiske- ripolitiken reglerar det fisket har en utgångspunkt varit att skilja mellan uppgifter som stöder den delen och uppgifter som stöder den del som avser kust- och sötvatten. Denna principiella uppdelning följs i utredningens förslag avseende departementet, cent- rala delar och för laboratorier och utredningskontor. Genom uppdelning- en blir det möjligt att forma politiken och beräkna effekter av 326 Det offentliga åtagandet SOU 1998:24 ändringar utifrån dessa två huvudlinjer eller verksamhetsområden. Dess- utom kan de rent nationella delarna , om så skulle vara önsk- värt, föras samman med andra politikområden eller sektorer utan att stö- ra inriktningen av den gemensamma fiskeripolitiken. Den andra principiella utgångspunkten har varit att låta så mycket som möjligt av administrationen av den nationella fiskeripolitiken ligga på länsstyrelser eller hos privata utförare så nära användarna som möj- ligt. Kopplingarna till miljöpolitiken har här spelat en viktig roll. När det gäller den gemensamma fiskeripolitiken är användarna ett så litet kollek- tiv att avvägningen istället har varit att inte splittra resurserna på alltför många händer. Detta innebär att ansvaret för och administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken enligt utredningens uppfattning bäst genomförs i en samlad organisation. På så sätt kommer utbytet med DG XIV att underlättas och även samarbetet med departementet både avse- ende den långsiktiga inriktningen och i förhandlingar på kort sikt. När det gäller strukturstöden har vi valt att inte lämna mer ingående förslag avseende den framtida organisationen och administrationen eftersom programmen troligen kommer att få en annan inriktning . I denna del kan, med nuvarande administration och resurser, länsstyrel- serna ta ett något större ansvar. En tredje princip har varit att i så stor utsträckning som möjligt över- föra till privata utförare sådant som inte är myndighets uppgifter. I de fall även i fortsättningen utför uppgifter som likaväl kan utfö- ras inom den privata sektorn skall verket ha full kostnadstäckning för sina tjänster. Detta gäller t.ex. odling för utsättning och användning i kommersiellt syfte såsom utsättning i och viss del av verksam- heten i . Även SWEDMAR:s verksamhet skall såsom bedrivas med full kostnadstäckning och vara förenlig med myndighetsuppgifter i övrigt. M yndigheten skall inte bedriva affärsverk- samhet. En fjärde princip som utredningen har försökt tillämpa är att överföra till andra myndigheter eller till den privata sektorn sådana uppgifter som utför på uppdrag av andra m yndigheter, t.ex. på uppdrag av eller domstolar. I dessa fall gäller först att avgöra om uppgiften är en m yndighetsuppgift. I vissa fall finns emellertid ingen annan som kan ta över verksamheten oavsett om denna kan definieras som en myndighetsuppgift eller inte. När det gäller t.ex. recipientkontroll kan SLU vara en tänkbar framtida utförare om SLU får möjlighet att utveckla sina resurser för detta arbete. En annan tänkbar framtida utförare kan tillkomma om staten beslutar att inrätta särskilda avrinningsmyndigheter eller vattenmyndigheter i enlighet med förslagen i utredningen om avrinnigsområden, delbetänkande, En ny vattenadminist- Det offentliga åtagandet 327 ration - Vatten är livet, SOU 1997:99 och slutbetänkande M iljösamver- kan i vattenvården, SOU 1997:155. Utredningen har genom att följa direktivet och använda de anförda prin- ciperna så långt det går f.n. försökt renodla administrationen inom fiske- risektorn till ett verksamhetsområde för det yrkesfisket och ett verksamhetsområde för kust- och sötvattensfisket inklusive fritidsfisket. Förslagen redovisas i de kommande kapitlen och sammanförs till ett av- slutande kapitel där konsekvenser för organisationen och förslag till ny organisation beskrivs. 11Fiskeriadministration av den gemensamma fiskeripolitiken, CFP Utredningen skall göra en översyn av fiskeriadministrationen med ut- gångspunkt i de erfarenheter som vunnits av EU-medlemskapet. En utgångspunkt för förslagen är att den nationella organisationen skall vara uppbyggd på ett sådant sätt att samverkan med direktorat för fiske, DG XIV underlättas. Översynen avser den statliga fiskeriadministrationen som är uppdelad på fiskeenhet, som central för- valtningsmyndighet, sektorsmyndighet, länsstyrelserna som svarar för frågor om fisket på regional nivå samt som övervakar efterlevnaden av föreskrifter för fisket i havet, i kustvattnen samt i vissa sjöar. Utredningen skall koncentrera sitt arbete på detta område till en över- syn av fiskeriadministrationen, särskilt . Syftet med översy- nen av är att renodla verkets funktion som regeringens in- strument för en fiskeripolitik inom ramen för den gemensamma fiskeri- politiken. Ansvarsfördelningen mellan regeringen och skall bedömas och samordningen och samarbete med andra myndigheter bely- sas. Förslag skall leda till förbättringar och effektivisering. I utredningens direktiv har särskilt framhållits att länsstyrelsernas uppgifter på strukturstödsområdet bör prövas, samt att i arbetet med organisation och dimensionering utredaren bör uppmärk- samma andra medlemsländers fiskeriadministration, särskilt organisation och dimensionering av fiskerikontrollen. I det följande behandlas därför områdena strukturstöd och fiskerikontroll mer ingående än övriga delar av organisationen. Utredningen har valt att beskriva arbetet i förhållande till EU utifrån två olika steg i beslutsprocessen, en förhandlingsfas och en verkställig- hetsfas eller genomförandefas. Anledningen till detta är att arbetssätten 330 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... delvis är olika och rollerna för de parter som agerar är olika i de olika stegen. Förhandlingsfasen består av momenten, förberedelser, förhand- ling, återrapportering och uppföljning medan verkstä llighetsfasen tar vid då ett beslut är fattat i EU och dess konsekvenser skall genomföras i medlemslandet. Denna fas innehåller analys, förberedelse, arbete i för- valtningskommitté, eventuella förhandlingar om tillämpning samt ge- nomförande i , d.v.s. införlivandet i svensk administration. För- slagen beskrivs i förhållande till förhandlingsfasen respektive genomfö- randefasen. 11.2Ansvarsfördelning mellan regeringen och - principer och förslag Inträdet i EU innebar en stor omställning för och den svenska statsförvaltningen. I synnerhet är omställningen stor inom de områden där det finns en fullt utvecklad gemenskapspolitik, såsom jordbrukspoli- tiken och fiskepolitiken. Fiskeripolitiken är ett gemensamt politikområde som helt står under gemenskapens kompetens. Arbetet styrs nästan ute- slutande genom förordningar och beslut som är direkt tillämpliga i med- lemsländerna. Flera utredningar har granskat om den svenska förvaltningsmodellen är ändamålsenlig i förhållande till EU:s arbetsformer. Samtliga utredare har funnit att flera av modellens förutsättningar snarare är en fördel än en nackdel i EU-arbetet.