sou · GMB3156 · 1999-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare för att se över vissa bestämmelser i alkohollagen (1994:1738) samt i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. och att utarbeta förslag till ny lagstiftning för handeln med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. Utredningsuppdraget skulle redovisas (dir. 1998:19). beslutades tilläggsdirektiv, genom vilka utredaren fick i uppdrag bl.a. att utreda frågan om distansförsäljning av alkoholdrycker till från andra länder skulle tillåtas och hur den i så fall skulle hanteras. Även frågan om hur gåvoförsändelser av alko- holdrycker från andra länder skulle hanteras och eventuellt beskattas ingick i uppdraget. Denna del av uppdraget liksom uppdraget att se över reglerna om och villkoren kring den yrkesmässiga importen av alkoholdrycker har utredaren haft att redovisa till regeringen möjligt, dock . I övrigt skall ut- redningsarbetet ha slutförts (dir. 1998:52). Genom beslut förordnades numera regeringsrådet som särskild utredare. Som sakkunniga förordnades departementssekreteraren , , departementssekreteraren , , departementssekreteraren , Närings- och , kammar- rättsassessorn , , hovrättsassessorn , , kanslirådet , och departementssekretaren , Inrikes- departementet. förordnades som experter direktör , Alkoholinspektionen, kemist , , direktör , (), vice verkställande direktören , Hotell- och Restaurangföretagare () och sektionschefen , . förordnades som sakkunniga kammar- rättsassessorn , och departe- mentssekreteraren , samt som experter byrådirektören , och vice verkställande direktören , . Som sekreterare anställdes tillståndschefen och kammarrättsassessorn . Utredningen, som har antagit namnet , över- lämnar härmed sitt delbetänkande Alkoholpolitikens medel (SOU 1998:156). Till betänkandet fogas ett särskilt yttrande av experten . Förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738).... Förslag till lag om ändring i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m........................................ 3Förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter Vissa begrepp som förekommer i betänkandet ................. Något om EU och EG-rätten.......................................................... Allmänt om EU ................................................................. 2.2EG-rätten och dess betydelse i nationell Principen om fri rörlighet för varor................................... Det s.k. Franzén-målet ...................................................... Lättnader i systemet .......................................................... Vård och behandling ......................................................... Definitioner i alkohollagen ............................................... Allmänna bestämmelser för försäljning ............................ Partihandel m.m . ............................................................... Tillstånd m.m . ................................................................... Tillsyn m.m . ...................................................................... Ansvar m.m . ...................................................................... Regler om reklam för alkoholdrycker ............................... Partihandel med och införsel av spritdrycker, vin och Partihandel och yrkesmässig införsel Rätten att bedriva partihandel Rätten till yrkesmässig införsel Alkoholinspektionen och dess verksamhet Europeiska kommissionens synpunkter, m.m Den formella underrättelsen av Annan än yrkesmässig införsel 5.3.1.2 Regleringen samt något om tidigare överväganden och Gåvor inom landet........................................................... Gällande reglering m.m................................................... förslag och överväganden ................................. Regleringen inom tobaksområdet, m.m. ......................... Andra EU-länders inställning till gåvoförsändelser ........ Europeiska kommissionens synpunkter, m.m................. Den formella underrättelsen av ............. Den svar av ........ Beskattningsregler och skattekontroll ........................................ Något om olika i punktskattesammanhang Något om i förekommande tillståndskrav.......... Något om de svenska materiella reglerna om Lagen om alkoholskatt, m.m........................................... EG-rättsliga regler beträffande beskattnings- Några centrala begrepp ................................................... Särskilda bestämmelser rörande suspensions- Krav på dokument ........................................................... Förflyttning av varor som släppts för konsumtion .......... Införsel för privat bruk .................................................... Den svenska regleringen ................................................. Skattskyldiga enligt lagen om alkoholskatt..................... Undantag från skattskyldighetens inträde ....................... Närmare om ledsagardokument....................................... Förfarandet vid uttag av alkoholskatt och något om olika kontroller .......................................................... Närmare om den EU-relaterade punktskatte- Problembilden ur ett europeiskt perspektiv .................... Gränskontrollen före och efter EU-inträdet .................... Bestämmelserna beträffande postförsändelser ................ Tullmyndigheternas tillgång till uppgifter i kontroll- och tillsynsverksamhet.... Något om skatteundandragandena m.m. och tillämp- ningen av punktskattekontrollagen.................................. Projekt e.d. för att försvåra skatteundan- Mörkertal, smuggel och hembränt .................................. Kriminalisering av förvärv? Överväganden och förslag ........................................................... Yrkesmässig införsel av spritdrycker, vin och starköl ................................................................. Svenska regler om yrkesmässig införsel av spritdrycker, vin och starköl............................................ Problem i förhållande till EG-rätten................................ Handeln med spritdrycker, vin och starköl ..................... Rätt till partihandel ......................................................... Distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl ........ Gåvoförsändelser av spritdrycker, vin och starköl.......... Allmänt om tillåtandet av gåvoförsändelser ................... Förutsättningar för införsel ............................................. förslag och överväganden ................................. De EG-rättsliga skattereglerna ........................................ Överväganden och förslag beträffande förutsättningarna för införsel .......................................... Kriminalisering av inköp................................................. Ekonomiska konsekvenser m.m. ................................................. 10.1Förslaget om lag om ändring i alkohollagen (1994:1738) ..................................................................... 10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter ...... Alkoholinspektionens regler för lagerredovisning m.m.. 245 Alkohollagen (1994:1738) tillkom under stark tidspress och var till stora delar en anpassning till de krav som följde av anslutning till EU. Mot denna bakgrund samt med hänsyn till kritik och synpunkter som framförts till regeringen från olika myndigheter, organisationer m.m. tillkallades en särskild utredare för att se över vissa bestämmelser i alkohollagen. I uppdraget ingick dessutom att utarbeta förslag till ny lagstiftning för handeln med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat. Utredningen, som har antagit namnet , skulle enligt direktiven redovisa uppdraget . Mot bakgrund av bl.a. dom i Franzén-målet riktade Europeiska kommissionen i en formell underrättelse daterad kritik mot vissa villkor och krav i den svenska lagstiftningen som gäller ansökan om och innehav av partihandelstillstånd. Kommissionen kritiserade också kravet på att restauranger inte får importera spritdrycker, vin och starköl utan att ha både ett serveringstillstånd och ett tillverknings- eller partihandelstillstånd. Dessutom kritiserades avsaknaden av möjlighet att sända nämnda slag av drycker som gåva från ett annat EU-land till en mottagare i . Med anledning av den formella underrättelsen utfärdade regeringen tilläggsdirektiv till utredaren att med förtur se över reglerna om och villkoren kring den yrkesmässiga importen av nämnda drycker. Vidare skulle utredas frågan om distansförsäljning av sådana drycker till från andra länder skulle tillåtas och hur den i så fall skulle hanteras. Även frågan om hur gåvoförsändelser av sådana drycker från andra länder skulle hanteras och eventuellt beskattas ingick i uppdraget. Med anledning av tilläggsdirektiven har tiden för genomförandet av utredningens övriga uppdrag förlängts till . Utgångspunkter och ledande principer bedriver en restriktiv alkoholpolitik för att begränsa alkoholens skadeverkningar. Bakom denna politik finns insikten att överkonsumtion och missbruk av alkohol utgör ett av våra har en mängd olika förändringar skett i som rör alkoholpolitikens område. En ny alkohollag har trätt i kraft. Import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen har avvecklats. har fått en växande konkurrensutsatt alkoholnäring. Nya statliga myndigheter har inrättats och en överflyttning av verksamheter och beslut har skett från stat till kommun. Parallellt med denna utveckling har inom många områden en ökad internationalisering skett. Bruket av alkohol är i , liksom i många andra europeiska länder, en del av kulturmönstret. Alla dessa förändringar och inte minst det svenska EU-medlemskapet har i grunden påverkat förutsättningarna för den svenska alkoholpolitiken och för alla aktörer inom alkoholområdet. Sociala hänsyn har präglat den svenska alkohol- lagstiftningen och skyddet för ungdomen går som en röd tråd genom alkoholpolitiken. All försäljning av alkoholdrycker till konsument skall skötas på ett sådant sätt att skador i möjligaste mån förhindras. Systembolagets detaljhandelsmonopol kvarstår efter tillträde till EU och har av befunnits vara förenligt med EG-rättens regler om fri rörlighet för varor. viktigaste medel för att begränsa tillgängligheten är fortfarande detaljhandelsmonopolet och prispolitiken. Den nya situationen gör det dock nödvändigt att dels med olika metoder försöka bibehålla detaljhandelsmonopolets och prisinstrumentets effektivitet, dels söka nya metoder för det förebyggande arbetet. Samhällets insatser behöver framför allt samordnas och effektiviseras bättre än . Resurserna måste också satsas där det största behovet finns. som man försvarar grundläggande element i alkoholpolitik måste man inse att förutsättningarna har förändrats. Prioriteringar måste göras till de områden där insatserna ger störst effekt. Alla restriktioner är inte lika viktiga. En uttalad politisk strävan är att hålla fast vid de mest verkningsfulla alkoholpolitiska medlen så länge de har effekt och ta bort sådana restriktioner som bedöms ha mindre alkoholpolitisk betydelse. Inget tyder på att avskaffandet av import-, export-, tillverknings- och partihandelsmonopolen har påverkat totalkonsumtionen i . Tillverkare, importörer och partihandlare får endast sälja till Systembolaget eller den som har serveringstillstånd. I detta led förekommer i princip ingen kontakt med konsumenterna. Alkoholpolitiska kontrollrestriktioner i detta led fyller därför knappast någon funktion. De medför i många stycken en onödig dubbelkontroll från samhällets sida samt administration och kostnader för näringsidkarna. Utredningen har av dessa skäl funnit att de särskilda partihandelstillstånden för spritdrycker, vin och starköl nu bör kunna Detta förutsätter självfallet att samhällets övriga kontroll i detta led fungerar effektivt, dvs. skattemyndighetens, tullens och polisens verksamhet för att driva in skatter och avgifter samt ingripa mot eventuella lagöverträdelser. Enligt utredningens mening är det rimligt att tyngdpunkten i den rent alkoholpolitiska kontrollen mera tydligt läggs vid ledet närmast konsumenten, dvs. detaljhandel och servering. Det är också där som behovet av skydd för ungdomen är särskilt framträdande. Utredningen framhåller att de förslag som läggs fram syftar till att med bibehållande av målsättningarna för den svenska alkoholpolitiken åstadkomma en hållbar lösning på de EG-rättsliga problem som vissa delar i vårt nuvarande regelsystem ger upphov till. Utredningens överväganden och förslag redovisas i kapitel 8. De sammanfattas här under fyra rubriker. Yrkesmässig införsel av spritdrycker, vin och starköl Partihandel med spritdrycker, vin och starköl får bedrivas endast av den som har meddelats tillstånd (partihandelstillstånd). Av alkohollagen framgår också att ett partihandelstillstånd ger rätt att importera, exportera och att sälja de drycker som omfattas av tillståndet till andra partihandlare, innehavare av serveringstillstånd eller inköpstillstånd samt till detaljhandelsmonopolet. Partihandelstillstånd meddelas av Alkoholinspektionen, som tar ut ansöknings- och tillsynsavgifter av partihandlarna. Förutom tillstånd från Alkoholinspektionen krävs att man måste uppfylla de krav som anges i lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Denna lag bygger i sin tur på de gemenskapsrättsliga reglerna i rådets direktiv /12/EEG av om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor; det s.k. cirkulationsdirektivet. Den kommersiella handeln med spritdrycker, vin och starköl i följer ett visst mönster där varje aktörs handlingsutrymme är strikt reglerat. För att slutligen nå konsumentledet måste varorna antingen serveras av någon som har serveringstillstånd eller säljas av detaljhandelsmonopolet. Om en partihandlare säljer spritdrycker, vin och starköl till andra än Systembolaget eller restauranger med serveringstillstånd är detta ett brott som skall beivras av åklagare och polismyndigheter. En person eller ett företag som vill bedriva yrkesmässig införsel av obeskattade alkoholvaror bestående av spritdrycker, vin eller starköl måste godkännas både av Alkoholinspektionen och skattemyndigheten. I båda fallen sker en viss prövning av sökanden och, i förekommade fall, lagerlokaler/skatteupplag m.m. Detta gäller också för den som har serveringstillstånd och som själv vill importera nämnda slag av drycker. Ett partihandelstillstånd eller ett godkännande av skattemyndigheten kan återkallas av Alkoholinspektionen respektive skattemyndigheten. De olika kontrollsystemen kan i viss mån samverka och förstärka varandra, men utredningen ifrågasätter om denna dubblering av kontrollsystem för partihandelsledet verkligen kan motiveras från strikt alkoholpolitisk synpunkt. Utredningen föreslår att de särskilda partihandelstillstånden avskaffas och i alkohollagen ersätts med en koppling till vissa begrepp i lagen om alkoholskatt. En automatisk rätt att bedriva partihandel med (och import av) spritdrycker, vin och starköl införs därmed för dem som har godkänts av skattemyndigheten som upplagshavare eller registrerad varumottagare enligt bestämmelserna i lagen om alkoholskatt. Därutöver ges landets ca 8 700 restauranger med stadigvarande tillstånd för alkoholservering till allmänheten rätt att importera sådana drycker för servering i den egna rörelsen. En annan förändring är att Systembolaget föreslås få rätt att själv ombesörja den s.k. privatimporten, dvs. importera spritdrycker, vin och starköl från producenter som inte har representant i i samband med beställningar från privatkunder. Utredningen anser dock inte att Systembolaget kan ges egen importrätt fullt ut med hänsyn till de problem som ett sådant system kan medföra från främst konkurrensrättslig synpunkt. Bolaget måste alltså även fortsättningsvis inhandla sina alkoholvaror från någon som enligt alkohollagen har rätt att bedriva partihandel med spritdrycker, vin och starköl. Med distansförsäljning enligt EG:s terminologi avses försändelse från ett land till ett annat land inom EU och att försäljningen sker till privatperson för konsumtion. Distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl är inte tillåten i . Anledningen till detta är att försäljning av sådana drycker till privatperson för konsumtion endast får bedrivas av Systembolaget och av den som har meddelats serveringstillstånd. Någon annan form av försäljning för konsumtion är inte tillåten enligt svensk lag. Utredningen har ställt sig frågan om en direktförsäljning till slutkonsument kan förenas med det svenska detaljhandelsmonopolet, utan att avsikten med monopolet urholkas. På goda grunder kan antas att om distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl skulle tillåtas kommer denna försäljning att bli mycket omfattande, bl.a. genom att företag som specialiserar sig på distansförsäljning kommer att bearbeta den svenska marknaden. Denna försäljningsform skulle mycket väl kunna utvecklas till att bli ett realistiskt alternativ till inköp på Systembolaget. Detta skulle skapa betydande svårigheter med ålderskontroll, skatteuttag, postorderförsäljning inom landet m.m. Vidare skulle en ny kanal för legal försäljning av spritdrycker, vin och starköl öppnas vid sidan av detaljhandelsmonopolet och restaurangernas servering. Detta skulle undergräva den alkoholpolitiska regleringen och göra det svårt att upprätthålla detaljhandelsmonopolet, vilket starkt slagit vakt om. Utredningen anser därför att distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl till från andra länder inte kan tillåtas. Att föra in spritdrycker, vin eller starköl genom gåvoförsändelse från ett annat land till mottagare i är – som redan framgått – inte tillåtet. Europeiska kommissionen har genom den formella underrättelsen uppmärksammat på kommissionens syn att denna avsaknad av möjlighet, vad gäller gåva från annat EU-land, innebär att det föreligger ett hinder för privat import av alkoholdrycker, vilket är en åtgärd vars verkan motsvarar en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 30 och följande i EG-fördraget. Utredningen föreslår att införsel av spritdrycker, vin och starköl i form av gåvoförsändelse tillåts under vissa förutsättningar. Endast vad som faktiskt är eller kan anses utgöra en gåvoförsändelse skall få föras in i form av en sådan försändelse. Eftersom en försändelses verkliga status skall vara avgörande för rätten till införsel, kan det inte uteslutas att en försändelse kan komma att bedömas utgöra en gåvoförsändelse trots att den t.ex. är kvantitetsmässigt omfattande. Inte heller kan det uteslutas att en försändelse kan komma att anses vara något annat än en gåvoförsändelse, trots att det är fråga om en mycket liten kvantitet alkoholdrycker. Bedömningen av en försändelses status och ålderskontrollen av mottagaren bör göras av inom ramen för den kontroll som verket gör . Rätten till införsel i form av gåvoförsändelse skall endast gälla enstaka gåvoförsändelse från en enskild person under yrkesmässig befordran till en annan enskild person som har fyllt . Dessutom skall försändelsen vara avsedd för den enskilde mottagarens eller dennes familjs personliga bruk. Med yrkesmässig befordran avses postbefordran eller befordran på annat liknande sätt, t.ex. genom transportföretag. Utredningen anser att som en vägledande riktlinje för tullens bedömning av en försändelses status borde kunna användas, såvitt avser spritdrycker och vin, kvantiteterna en liter spritdryck och vin. För försändelser med starköl bör starköl kunna tjäna som vägledning för vad som kan presumeras vara en enstaka gåvoförsändelse. En helhetsbedömning måste dock alltid göras. En allmän uppfattning i är att den storskaliga tillverkningen av hembränd sprit och den omfattande smugglingen är ett allvarligt samhällsproblem. Försäljningen av dessa illegala varor ger näring åt en organiserad brottslighet, som i nästa led förser ungdomar med billig sprit. synes inte kopplingen mellan denna välorganiserade grova brottslighet och det egna lilla köpet framstå som tillräckligt tydligt för att motivera ett direkt avståndstagande. Så länge som alkoholskatten är betydligt högre i än i flera andra EU-länder måste vi också räkna med att många personer kommer att försöka föra in spritdrycker, vin och starköl till utan att betala svensk alkoholskatt. Utredningen föreslår som nämnts ovan att den särskilda tillståndsplikten för yrkesmässig import av och partihandel med spritdrycker, vin och starköl avskaffas och att gåvoförsändelser med sådana drycker tillåts under vissa förutsättningar. Denna sistnämnda möjlighet kan locka vissa personer att bedriva distansförsäljning under täckmantel av gåva. Ett förbud mot distansförsäljning bör därför följas upp med någon form av straffansvar för den som bryter mot bestämmelserna. Utredningen, som erinrar om att all försäljning utanför de lagliga kanalerna redan är straffbelagd, föreslår en kriminalisering också av motsvarande förvärv. Detta innebär att uppsåtliga förvärv av sprit, spritdrycker, vin och starköl från annan än Systembolaget eller den som har rätt att servera dryckerna i fortsättningen kan medföra straffansvar. Förbudet träffar inte bara förvärv av hembränd sprit och förvärv genom distansförsäljning utan även förvärv genom s.k. langning av drycker som inköpts på Systembolaget samt olovliga förvärv av teknisk sprit. 1Förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738) Härigenom föreskrivs i fråga om alkohollagen (1994:1738) dels att 3 kap. 7 §, 4 kap. 1–3 §§ och 5–8 §§, 5 kap. 1 §, 6 kap. 5 §, 7 kap. 1–3 §§ och 18 §, 9 kap. 2 §, 10 kap. 8 § och 12 kap. 8 a § skall ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 7 kap. 1 § skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 7 kap. 22 § och 10 kap. 7 a §, samt närmast före den nya 7 kap. 22 § en ny rubrik av följande lydelse. Den som är underårig eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § får inte bedriva försäljning av alkoholdrycker. Partihandel med spritdrycker, vin eller starköl får bedrivas endast av den som har meddelats tillstånd (partihandelstillstånd). Den som har tillverkningstillstånd som avser spritdrycker, vin eller starköl skall anses ha partihandelstillstånd i fråga om motsvarande varor. Den som är eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § får inte bedriva försäljning av alkoholdrycker. Partihandel med spritdrycker, vin eller starköl får bedrivas endast av den som har godkänts som upplagshavare eller registrerats som varumottagare avseende sådana varor enligt 9 § respektive 12 § lagen (1994:1564) om alkoholskatt. Utöver vad som anges i första stycket får partihandel med spritdrycker, vin och starköl bedrivas av detaljhandelsbolaget i enlighet med vad som anges i 5 kap. 1 § tredje stycket. Spritdrycker, vin och starköl får föras in till landet endast av den som har tillverknings- eller partihandelstillstånd avseende sådana varor. Utöver vad som anges i första starköl föras in Spritdrycker, vin och starköl får föras in till landet endast av den som enligt 1 § första stycket är berättigad att bedriva partihandel med sådana varor, av detaljhandelsbolaget, för att kunna fullgöra den skyldighet som anges i 5 kap. 5 §, och av den som har serveringstillstånd för servering till allmänheten av sådana varor året runt. stycket får spritdrycker, vin och 1.av den som har rätt till tullfrihet enligt 4 § lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m., 2.av resande som har fyllt eller person, som utför arbete på transportmedel och som har uppnått nämnda ålder, för eget eller familjens bruk eller som gåva till närstående för dennes eller dennes familjs personliga bruk,