sou · GMB346d1 · 1999-01-01 00:00:00 — För övervakning av någons bostad skulle det då krävas att brottet är grövre än vad som skulle vara fallet när övervakningen avser t.ex. en plats där människor ändå kan förvänta sig att bli iakttagna. Motsvarande resonemang gör sig för övrigt gällande även avseende andra rekvisit för tvångsmedelsanvändningen. Frågan är emellertid inte okomplicerad. Det torde vara svårt att förutsäga vilken grad av intrång i den personliga integriteten som kan bli följden av en övervakning och detta gäller oavsett hur övervakningen utförs. Vidare finns det risk för att en differentierad reglering utifrån hur övervakningskameran skall användas för med sig vissa praktiska olägenheter. En sådan reglering riskerar också att bli otydlig och svår att tillämpa. När det gäller regler om straffprocessuella tvångsmedel är det särskilt angeläget att dessa är tydliga och inte lämnar utrymme för god-tycke. Det är en svår avvägning men det borde enligt regeringens mening inte vara omöjligt att utforma reglerna så att de lämnar utrymme för en bedömning i det enskilda fallet och där man således kan ta hänsyn till hur övervakningen är tänkt att gå till i praktiken, t.ex. vilken plats som skall övervakas, och hur över- vakningen kan komma att drabba tredje man. Utredningen har med hänsyn till den snäva tidsram som givits utredningen inte haft någon möjlighet att närmare analysera den nu angivna problematiken. Det finns således inget underlag för att nu gå fram med ett förslag där bestämmelserna utformas med hänsyn till de olika situationer som kan aktualiseras vid en övervakning med dolda övervakningskameror. Frågan bör dock beredas vidare i ett annat sammanhang. I propositionen sade regeringen vidare att den inte är främmande för tanken att hemlig kameraövervakning skall kunna användas vid utredning av vissa allvarligare brott som har lägre straffminimum än fängelse. Regeringen uttalade bl.a. följande (s. 26). Med en avgränsning av brotten i enlighet med vad som ovan redovisats kommer en rad andra allvarliga brott för vilka mini- mistraffet är lägre än fängelse inte att kunna utredas med hjälp av dolda övervakningskameror. Den remisskritik som har framförts gäller i stor utsträckning detta förhållande. Sådana brott skulle kunna vara grovt häleri där den kriminella verksamheten sker på fast adress, seriebrottslighet i form av t.ex. grov stöld, bilinbrott och tillgrepp av fortskaffningsmedel samt grov utpressning. Dessa brott är dessutom mycket svårutredda. Även andra brott såsom t.ex. rån, grovt bedrägeri och grov förskingring kan framhållas i sammanhanget. Det är naturligtvis ett viktigt samhällsintresse att kunna utreda dessa brott och regeringen är inte främmande för att dolda övervakningskameror skall kunna användas i dessa fall. Det finns dock i detta lagstiftningsärende inte något underlag för en sådan mer finmaskig reglering. Även denna fråga bör beredas vidare i ett annat sammanhang. Det blir här än mer fråga om den avvägning mellan motstående intressen - effektivitet i brottsbekämpningen och ett starkt integritetsskydd för medborgarna - som inledningsvis har berörts. Att som flera remissinstanser föreslagit sätta gränsen för användningen av tvångsmedlet vid utredning av brott med minimistraff sex månaders fängelse - och därigenom uppnå enhetlighet med vad som gäller för hemlig teleövervakning - anser regeringen skulle föra för långt. Remissutfallet i övrigt ger också stöd för detta ställningstagande. Genom den reglering utredningen föreslagit skapas garantier för att enskilda personer inte utsätts för integritets- kränkningar i andra fall än när skyddsintresset rimligen bör vika för nödvändigheten att värna om viktiga samhällsintressen. Den för ett brott angivna straffskalan anses uttrycka samhällets värdering av brottets svårhetsgrad. Är för brottet föreskrivet ett minimistraff som inte understiger fängelse får brottet därför anses vara så allvarligt att användning av dold övervakningskamera kan tillåtas. I övriga fall bör tills vidare intresset av att kunna utreda brott få träda tillbaka. Denna avvägning, som flertalet remissinstanser ställt sig bakom, tillgodoser enligt regeringens mening såväl integritetsaspekten som intresset av en effektiv brottsutredande verksamhet. Med en sådan avgränsning kombinerad med bestämmelserna tvångsmedelslag skapas också en ändamålsenlig reglering som stämmer överens med vad som gäller för hemlig teleavlyssning. Regeringen uttalade vidare i propositionen att det i vissa fall inte är orimligt att nöja sig med en lägre grad av misstanke än skäligen misstänkt och att även frågan om hemlig kameraövervakning i de fall där det inte finns någon misstänkt person bör bli föremål för fortsatta överväganden. Regeringen sade om detta bl.a. följande (s. 28 f.). Utredningen har föreslagit att det skall krävas att någon är skäligen misstänkt för brott. En expert i utredningen har i ett särskilt yttrande anfört att tvångsmedlet, för att få avsedd effekt, bör få sättas in på ett tidigare stadium och att det bör vara tillräckligt att någon kan misstänkas för brott. Flera remissinstanser har instämt i det särskilda yttrandet. Det skulle naturligtvis vara till fördel för den brottsutredande verksamheten om dolda övervakningskameror kunde sättas in på ett tidigare stadium än när någon blivit skäligen misstänkt för brottet. På samma sätt som när det gäller vilka brott som bör kunna utredas med hjälp av dolda övervakningskameror blir det här av betydelse hur övervakningen är tänkt att gå till i praktiken. I vissa situationer, när risken för integritetsintrång hos tredje man är minimal, är det enligt regeringens mening inte orimligt med en lägre misstankegrad än skäligen misstänkt. I andra fall är en sådan misstankegrad utesluten. Även i detta fall krävs alltså en sådan mer flexibel reglering som det inte finns något underlag för att åstadkomma i detta lagstiftnings- ärende. Integritetsaspekterna måste därför få väga tungt i samman- hanget. Regeringen anser därför att misstankegraden skälig misstanke är den nivå som bör gälla tills vidare. Även remissutfallet ger stöd för detta ställningstagande. Genom att man väljer denna misstankegrad uppnås också enhetlighet i förhållande till vad som krävs för att jämförbara tvångsmedel såsom hemlig teleavlyssning skall få användas. Några remissinstanser har, i motsats till vad utredningen föreslagit, förordat en reglering som innebär att dolda övervakningskameror skulle kunna användas även i de fall där det inte går att peka ut en viss person som misstänkt för brottet. En sådan ordning skulle vara till fördel utredningsmässigt i vissa situationer, t.ex. när polisen upptäcker en s.k. tjuvgömma eller ett parti narkotika ute i skogen. I och för sig bör en sådan reglering kunna förenas med kravet på ett minimistraff om två års fängelse. Som framhållits under remiss- behandlingen bör det, t.ex. med ledning av den mängd narkotika som har upptäckts, vara möjligt att bedöma om det för brottet är föreskrivet ett lägsta straff om fängelse . Att sådana fall inte är särskilt vanligt förekommande är inte heller något avgörande skäl mot att utforma bestämmelserna på det sättet. En specialreglering för de nu aktuella fallen skulle därför kunna övervägas. Det är emellertid svårt att på förevarande underlag överblicka vilka konsekvenser en sådan reglering skulle föra med sig. Frågan bör därför bli föremål för fortsatta överväganden. Mot bakgrund härav vill regeringen inte nu föreslå bestämmelser som innebär att misstanke om brott inte behöver hänföra sig till en viss person. Regeringen föreslår att det krävs att någon är skäligen misstänkt för brott för att dolda övervakningskameror skall få användas. 2.8Lagen (1952:98) med särskilda bestämmel- ser om tvångsmedel i vissa brottmål Lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål gäller vid förundersökning angående dels vissa brott mot liv, hälsa, frihet eller frid, om brottet riktar sig mot Konungen, någon annan medlem av kungahuset eller den som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens uppgifter, dels allmänfarliga brott, t.ex. mordbrand och sabotage, dels vissa högmålsbrott såsom uppror och olovlig kårverk- samhet, dels vissa brott mot rikets säkerhet, t.ex. spioneri. Lagen gäller också försök, förberedelse eller stämpling till dessa brott, om sådan gärning är belagd med straff. Lagen, som är tidsbegränsad, gäller efter den senast gjorda förlängningen till utgången av (prop. 1996/97:26, bet. 1996/97:JuU5, rskr. 1996/97:40, SFS 1996:1287). I förhållande till regleringen i innebär lagen utvidgade möjligheter att använda tvångsmedlen häktning, beslag, kvarhållande av postförsändelse m.m. samt hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Lagen innehåller också bestämmelser som innebär att hemlig kameraövervakning kan användas på mindre stränga villkor än vad som följer av lagen om hemlig kameraövervakning. Lagen innebär således utökade möjligheter för Säkerhetspolisen att uppdaga brott som rör rikets säkerhet eller är av allmänfarlig natur. Enligt får en person häktas om det finns sannolika skäl för misstanke om brott, för vilket maximistraffet utgör fängelse . Därutöver krävs att det föreligger en särskild häktning- sgrund, t.ex. risk för fortsatt brottslig verksamhet. Häktning kan emellertid ske även vid en lägre grad av brottsmisstanke. Den som endast är skäligen misstänkt för brott kan sålunda också häktas om det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning om brottet, s.k. utredningshäktning. Enligt 2 § lag kan en sådan utredningshäktning fortgå , medan regler bara tillåter . I 27 kap. 2 § andra meningen finns bestämmelser om att vissa skriftliga meddelanden får tas i beslag endast om det finns misstanke om brott, för vilket straffminimum är fängelse. Enligt 3 § lag krävs inte något lägsta straff för att sådana meddelanden skall få tas i beslag. Förordnande om kvarhållande av postförsändelse m.m. enligt 27 kap. 9 § kan enligt 4 § lag i vissa brådskande fall meddelas av undersökningsledaren eller åklagaren. Enligt rättegångs- balkens regler är det alltid rätten som beslutar i dessa fall. lag innehåller även från och lagen om hemlig kameraövervakning avvikande bestämmelser om hemlig teleav- lyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Tillstånd till åtgärden får lämnas, även om det för brottet är föreskrivet lindrigare straff än vad som krävs enligt eller lagen om hemlig kameraövervakning (5 § första stycket). Enligt andra stycket i bestämmelsen får åklagaren ge tillstånd till åtgärden, om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet, som är av väsentlig betydelse för utredningen. Av 6 § framgår att, om undersökningsledaren eller åklagaren förordnat om beslag med stöd av 3 § eller förordnat att sådant beslag skall bestå eller meddelat förordnande enligt 4 eller 5 §, detta ofördröjligen skall skriftligen anmälas till rätten, som skyndsamt skall ta upp ärendet till prövning. Finner rätten att förordnandet inte bör gälla, skall rätten upphäva förordnandet. Som framgår av vad som har sagts finns det i och i lagen om hemlig kameraövervakning inte någon motsvarighet till denna bestämmelse. är alltså endast om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning eller hemlig kameraövervakning sker med stöd av bestämmelserna lag eller lag om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. (se avsnitt 2.9) som åklagaren kan fatta ett interimistiskt beslut. 2.9Lagen (1988:97) om förfarandet hos kommu- nerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. I 28 § i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. regleras bl.a. hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Paragrafen skall tillämpas om riket är i krig. Är riket i krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara vari riket befunnit sig, får regeringen föreskriva att bestämmelsen helt eller delvis skall tillämpas från den tidpunkt som regeringen bestämmer (2 §). Enligt 28 § första stycket gäller att, om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd till bl.a. hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning enligt 27 kap. 18 eller 19 § eller hemlig kameraövervakning enligt lagen om hemlig kameraövervakning skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet som är av väsentlig betydelse för utredningen, åtgärden får beslutas av åklagaren. Om åklagaren har meddelat ett beslut enligt första stycket skall detta anmälas hos rätten. Anmälan skall vara skriftlig och innehålla skälen för beslutet. Rätten skall pröva ärendet snabbt. Anser rätten att beslutet inte bör bestå, skall det upphävas (28 § andra stycket). 2.10Lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll Enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, som till skillnad års lag inte är tidsbegränsad, får i vissa fall bl.a. hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning tillgripas. Lagen omfattar dock inte hemlig kameraövervakning. Förutsättningarna för att få använda tvångsmedel enligt denna lag avviker från vad som gäller enligt och enligt lag, eftersom reglerna i rättegångs balken och reglerna lag inte tillåter åtgärder i enbart förebyggande syfte. Detta hänger samman med att åtgärder enligt lagen om särskild utlänningskontroll principiellt sett syftar till att förebygga terrordåd medan åtgärder enligt och lag har till huvudsakligt ändamål att skaffa bevisning om redan begångna brott. En första förutsättning för att få tillgripa t.ex. hemlig teleavlyssning med stöd av bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll är att regeringen eller allmän domstol har beslutat att de särskilda be- stämmelserna om tvångsmedel som finns intagna i 19–22 §§ i lagen skall tillämpas på utlänningen i fråga (18 §). Om så är fallet kan rätten, om det finns synnerliga skäl, meddela eller en polismyndighet tillstånd enligt 27 kap. till hemlig teleavlyssning eller, om det är tillräckligt, hemlig teleövervakning. Förutsättningen är dock att åtgärden är av betydelse för att utröna om utlänningen eller en organisation eller grupp som han tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder någon gärning som innebär våld, hot eller tvång för politiska syften och som innefattar brott för vilket lindrigare straff än fängelse inte är föreskrivet (20 §). Som inledningsvis nämndes krävs det inte att förundersökning är inledd. Lagen uppställer således inte något krav på brottsmisstanke för att hemlig teleavlyssning skall få användas. Däremot skall det föreligga synnerliga skäl för att ett beslut om bl.a. hemlig teleavlyssning skall få meddelas. Föredragande departementschefen uttalade i prop. 1973:37 med förslag till lagstiftning om särskilda åtgärder till förebyggande av vissa våldsdåd med internationell bakgrund, s. 113 (en av föregångarna till den nuvarande lagstiftningen), att innebörden av rekvisitet synnerliga skäl närmast var att det kan anses föreligga en överhängande fara för att den politiska organisation eller grupp varom fråga är skall utföra eller låta utföra brottsliga handlingar som innefattar bruk av våld, hot eller tvång och att andra spaningsmedel inte kan antas vara tillräckliga för att avvärja denna fara. Ett tillstånd enligt 20 § skall meddelas att gälla som inte överstiger en månad (21 § första stycket). Frågan om tillstånd prövas av på yrkande av eller en polismyndighet. Rättens beslut om tillstånd gäller . I fråga om förfarandet tillämpas i övrigt 27 kap. på motsvarande sätt (21 § andra stycket). Enligt 22 § skall en upptagning eller uppteckning som har gjorts vid hemlig teleavlyssning granskas möjligt. Granskningen får utföras endast av rätten, , en polismyndighet eller en åklagare. Om upptagningen eller uppteckningen innehåller något som inte är av betydelse för det ändamål som har föranlett avlyssningen, skall den i denna del förstöras efter granskningen. En parlamentarisk kontroll av hur regeringen tillämpar terroristbe- stämmelserna och reglerna om tvångsåtgärder sker genom att regeringen lämnar en skrivelse härom till . Den senaste redovisningen gjordes i regeringens skrivelse 1997/98:53, bet. 1997/98:JuU16, rskr. 1997/98:171. Av redovisningen framgår att lagen om särskild utlänningskontroll inte tillämpades – . (Lagen tillämpades 1991/92 , 1992/93 , 1993/94 inte , 1994/95 vid fem tillfällen och 1995/96 vid fyra tillfällen.) Som framgått av avsnitt 2.4 tar straffbestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 a §§ sikte enbart på avlyssning eller upptagning som sker i hemlighet, dvs. när samtliga deltagare i ett samtal är ovetande om att avlyssning sker. Det är således straffritt för den som deltar i ett samtal att spela in det eller att låta andra avlyssna vad som sägs, även om det sker de andra deltagarna ovetande. Metoden används ibland av polisen, t.ex. när de i sitt spaningsarbete tar hjälp av en provokatör vid utredning av narkotikabrottslighet och annan allvarlig brottslighet. Användandet torde främst vara motiverat med hänsyn till skyddsaspekter och ur bevissynpunkt. Det bör dock framhållas att metoden att använda dolda kroppsmikrofoner eller att annars i hemlighet spela in samtal vid olika tillfällen har varit föremål för diskussion (se avsnitt 4.2). Med pejling avses den situationen att det på ett objekt som skall kontrolleras fästs en elektronisk signalsändare. Signalerna registreras i en mottagare som bl.a. visar var sändaren befinner sig och om den rör sig. Sändaren, som kan vara mycket liten, kan fästas på exempelvis ett fordon, vilket lär vara det vanligaste, men den kan även placeras i eller på t.ex. en container eller en väska eller - åtminstone i teorin - i en persons kläder. Metoden används ibland av polisen och är inte särskilt lagreglerad. Det bör dock framhållas att polisen vid utplacering och återtagande av pejlingsutrustning kan komma i konflikt med bl.a. bestämmelserna om och olaga intrång. Här kan hänvisas till avsnitt 4.3., i vilket lämnas en redogörelse för tidigare utredningsarbete m.m. när det gäller pejling. I samband med att man använder tvångsmedel vid en förundersökning rörande ett brott kan det komma fram uppgifter som inte har samband med den aktuella förundersökningen men som kan vara av betydelse för utredning av ett annat brott eller för att hindra ett brott som avses bli begånget. Det kan också röra sig om uppgifter som inte har samband med något brott men som är av betydelse i annat sammanhang, t.ex. för utmätnings- eller taxeringsändamål. Uppgifterna kan gälla antingen den person mot vilket tvångsmedlet riktar sig eller tredje man. Frågan i vad mån sådan s.k. överskottsinformation skall få utnyttjas är inte reglerad i lag. Frågan har emellertid varit aktuell i olika sammanhang, bl.a. i prop. 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor (s. 29 ff.), där departe- mentschefen avvisade ett av i betänkandet Tvångsmedel - Anonymitet - Integritet (SOU 1984:54) presenterat för- slag till lagregler som skulle begränsa rätten att utnyttja s.k. överskottsinformation i samband med utredning av brott. Enligt direktiven skall utredningen, om den finner att det finns ett behov av buggning som polisiär arbetsmetod och att metoden är effektiv, överväga om ett sådant tvångsmedel kan motiveras från integritetssyn- punkt. Utgångspunkten skall enligt direktiven därvid vara att det krävs mycket starka skäl och betydande vinster för det allmänna om ett sådant intrång skall övervägas. Utredningen skall belysa de risker för den personliga integriteten och grundlagens och medborgarskydd som buggning innebär. Utredningen har vidare i uppdrag att lämna förslag till lagstiftning om hemlig kameraövervakning som bättre än de nuvarande bestämmelserna tillgodoser kravet på en finmaskig och flexibel reglering. I direktiven betonas dock att det är ett oeftergivligt krav att det personliga integritetsskyddet inte eftersätts och att rättssäkerhetsaspekterna beaktas. Utredningen skall också överväga om tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning kan vidgas. Översynen skall, på motsvarande sätt som i fråga om hemlig kameraövervakning, ske med inriktning på att försöka uppnå en flexibel och rättssäker reglering. Med hänvisning till det sagda anser utredningen att vissa frågor bör tas upp som rör den misstänktes rättsskyddsgarantier vid användning av här aktuella tvångsmedel. I det följande lämnas en redogörelse för gällande rätt såvitt avser den misstänktes partsbefogenheter vid hemlig teleavlyssning m.m. Redogö- relsen innefattar till en början en redovisning av viktigare rättsregler, förarbetsuttalanden och uttalanden i doktrinen m.m. och har inriktats på rätten till partsinsyn, bl.a. huruvida den misstänkte har rätt att i efterhand få reda på att tvångsmedel har använts mot honom samt rätten att överklaga ett beslut. Därefter behandlas de regler i Europakon- ventionen som kan vara av intresse i detta sammanhang. Sedan följer de slutsatser som utredningen drar om innebörden av gällande rätt. Vidare utvecklas närmare hur man i vissa andra länder har behandlat den inte okontroversiella frågan om underrättelse i efterhand till de berörda vid användning av vissa tvångsmedel. Slutligen redovisas tidigare svenskt utredningsarbete och förarbetsuttalanden m.m. när det gäller frågan om att införa ett offentligt ombud för att ta tillvara den misstänktes och tredje mans intresse vid viss tvångsmedelsanvändning. Därvid beskrivs närmare det i använda systemet med ett offentligt ombud för den misstänkte och ett norskt utredningsförslag om offentligt ombud. 3.2.1Viktigare rättsregler, m.m. Det är en grundläggande princip i svensk rätt att den som är part i ett mål inför allmän domstol skall ha rätt att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörandet i målet. Denna princip, som kommer till uttryck i 14 kap. 5 § andra stycket sekretesslagen (1980:100), har ansetts så självklar att man inte har funnit det nödvändigt att uttryckligen slå fast den i . Den kan däremot indirekt läsas ut av ett flertal regler. Principen kommer också till uttryck i (se avsnitt 3.2.5). En förhållandevis utförlig redovisning för relevanta regler i och finns för övrigt i JO:s ämbetsberättelse 1995/96 s. 42 ff. I finns en rad olika regler som rör partsbehörighet och talerätt. Begreppens närmare innebörd och rättsverkningarna av dem klargörs emellertid inte i detalj. Såvitt gäller den misstänktes rätt att få del av material på förunder- sökningsstadiet finns det däremot direkta lagregler i . Till dessa bestämmelser återkommer utredningen i det följande. I 5 kap. 1 § sekretesslagen finns bestämmelser till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. Enligt bestämmelsen gäller sekretess för uppgift som hänför sig till 1) för- undersökning i brottmål, 2) angelägenhet, som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, 3) verksamhet som rör utredning i fråga om näringsförbud, eller 4) åklagarmyndighets, polismyndighets, skattemyndighets, tullmyndig- hets eller verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Beskrivningen under 4) avser nämnda myndigheters brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet som inte hänför sig till något konkret fall. Sekretessen kan gälla spanings- metoder etc. Sekretessen under 1-4 gäller endast om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs. När under en förundersökning så mycket material har samlats att någon skäligen kan misstänkas för brottet skall denne enligt 23 kap. 18 § första stycket underrättas om misstanken. Han skall vidare underrättas om sin rättighet att biträdas av försvarare (12 § förundersökningskungörelsen 1947:948).