sou · GMB347 · 1999-01-01 00:00:00 — Flera remissinstanser avstyrkte dock den föreslagna lagstift- ningen med motivering att det var svårt att överblicka konsekvenserna av de föreslagna generella reglerna. Från flera håll anfördes att det krävdes en mer ingående analys av vilka beteenden som borde träffas av de föreslagna reglerna. Invändningar restes också mot vissa tekniska lösningar som ansågs utsträcka det straffsanktionerade området för långt. I propositionen till bulvanlagen anförde departementschefen att han delade kommissionens uppfattning om att det fanns ett behov av att öka samhällets möjligheter att ingripa mot bulvaner. Han konstaterade dock att det var förenat med åtskilliga svårigheter att utforma en allmän lagstiftning om bulvaner. Med hänsyn till vikten av att på ett precist sätt ange vilka illojala bulvanförhållanden som bör drabbas av konsekvenser i form av straff och civilrättsligt ansvar kunde de av kommissionen lämnade förslagen till mer allmänna bestämmelser inte läggas till grund för en lagstiftning i frågan. 248 Bilaga 1 SOU 1998:47 Den nya lagstiftningen innebär i princip endast att de redan gällande reglerna om bulvaner fördes samman till en och samma lag och att reglerna skärptes i vissa avseenden. Reglerna omfattar således i likhet med vad som gällt tidigare endast vissa delar av finansmarknaden och vissa frågor vid förvärv m.m. inom fastighetsområdet. Smärre förändringar i bulvanlagen har därefter gjorts. Lagen om vissa bulvanförhållanden omfattar bulvanförhållanden som används för att kringgå ett sådant hinder mot att förvärva eller behålla viss egendom eller viss rättighet som uppställs i vissa, i bulvanlagen uppräknade lagar, i första hand avseende förvärv av fast egendom, aktier och andelar i svenska företag. Bulvanen och huvudmannen kan straffas för kringgåendet av ett hinder (förvärvs- eller behållandeförbud) med böter eller fängelse i högst . Dessutom kan egendomen eller rättigheten tvångsförsäljas. Regler om bulvanförhållanden finns också i viss annan lagstiftning, bl.a. i lagen om näringsförbud. Åtgärder mot bulvanskap har utretts också av Betalningsansvarskom- mittén. Kommittén fann (SOU 1987:59) att det var mycket svårt att dra någon gräns mellan lojala och illojala bulvanförhållanden och följaktli- gen också att avgränsa sådana bulvanskap som rättsordningen ogillade och vid vilka huvudmannen borde bära ett betalningsansvar för bulvanens åtgärder. Något behov av generella regler av det slaget hade heller inte framkommit i praktiken, enligt kommittén. Kommittén kom mot den bakgrunden fram till att några generella regler mot bulvanskap varken kunde eller borde införas. I lagen (1985:354) om förbud mot yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. (rådgivningslagen) finns regler om sådan verksamhet som består i att någon yrkesmässigt går andra till handa med råd eller annat biträde i juridiska eller ekonomiska angelägenheter. Bakgrunden till att rådgivningslagen har kommit till är att ekonomiska brottslingar inte sällan använder sig av professionella rådgivare i fråga om exempelvis juridik eller ekonomi vid planeringen av kvalificerad ekonomisk brottslighet. Rådgivarna kan till det yttre framstå som respektabla företrädare för jurist- eller ekonomyrket och de bedriver i många fall sin oseriösa rådgivningsverksamhet som ett - lukrativt - inslag i en till det yttre helt respektabel yrkespraktik. Den som i utövningen av rådgivningsverksamhet av grov oaktsamhet främjar en straffbar handling kan enligt rådgivningslagen dömas för vårdslös rådgivning till böter eller fängelse i högst . Givetvis kan rådgivaren i förekommande fall i stället dömas som medgärningsman till huvudbrottet, exempelvis bedrägeri eller skattebrott. Rådgivningslagen innehåller också regler om att domstol kan meddela förbud mot att utöva rådgivningsverksamhet i högst , om en rådgivare har gjort sig skyldig till ett brott som inte är ringa i sin rådgivningsverksamhet. Behovet av en översyn Nuvarande lagstiftning om bulvaner är inte effektiv Det finns flera skäl till att nu på nytt ta upp frågan om att effektivisera lagstiftningen mot illojala bulvanförhållanden. Till att börja med kan konstateras att den nuvarande lagstiftningen inte har visat sig vara ett effektivt medel mot användning av bulvaner på ett illojalt sätt. Reglerna har begränsad räckvidd och synes endast sällan ha tillämpats i praktiken. De har inte kunnat förhindra användningen av bulvaner i nämnvärd grad. Tvärtom är det ett känt faktum inte minst hos polisen och inom näringslivet att det blivit allt vanligare att bulvaner används som ett redskap för att begå kvalificerad och inte sällan omfattande ekonomisk brottslighet. Polisens och andra myndigheters erfarenheter från senare år gör att vi har en tämligen god bild av hur bulvaner i praktiken används i den ekonomiska brottsligheten. I många fall har kriminellt belastade personer genom bulvaner förvärvat bolag eller öppnat konton för penningtransaktioner som ett led i en kriminell verksamhet. Bulvanerna har i många fall själva varit ostraffade och myndigheterna har därför inte fått de varningssignaler som det innebär att kända brottslingars namn förekommer exempelvis i officiella handlingar rörande ett visst företag. Kända ekobrottslingar har därigenom kunnat bedriva kriminell verksamhet i det fördolda utan att polisen eller andra myndigheter har kunnat komma den brottsliga verksamheten på spåren. Nya slag av bulvaner har börjat uppträda En speciell form av bulvaner är de s.k. målvakterna, som har blivit vanliga i samband med vissa slag av ekobrottslighet. Målvakter är ofta personer med sociala problem som för en mindre ersättning engageras att ingå i bolagsstyrelsen eller på annat sätt formellt framträda som företrädare för ett företag. Målvakten utför i regel inget arbete i företaget annat än att skriva sitt namn på avtal och andra officiella handlingar. Avsikten är att göra det svårare för myndigheterna att nå huvudmännen bakom brottsligheten. engageras en målvakt i slutskedet av ett kriminellt förlopp, exempelvis en bolagsplundring, för att ta det straffrättsliga ansvaret för olika brister i hanteringen, t.ex. avsaknad av bokföring. Huvudmannen har i det skedet vanligen försvunnit med tillgångarna. Han förblir i många fall okänd för polisen och i varje fall är det ofta svårt eller omöjligt att knyta honom till de brottsliga handlingar som utförts. På liknande sätt kan målvakten användas vid kriminella förfaranden i samband med planerade konkurser. Målvakten är ett skydd för huvudmannen mot att själv bli avslöjad och lagförd. På så sätt är användningen av målvakt ofta en förutsättning för bolagsplundring och andra liknande slag av ekobrottslighet. Målvakten får sålunda bära det straffrättsliga ansvaret för brotts- ligheten. Men han kommer i praktiken ofta undan ganska lindrigt med hänsyn till sin bristande kompetens och den korta tid bolaget varit i hans ägo. När bulvaner är insatta som styrelseledamöter eller verkställande direktörer i bolag är det inte ovanligt att huvudmannen genom fullmakt, ofta en s.k. generalfullmakt, skaffar sig behörighet att företräda bolaget och därmed i praktiken sköta dess verksamhet. Detta förfärande används också i många fall när ett bolag helt saknar registrerad styrelse eller verkställande direktör. Myndigheterna har slagit larm om att nya regler behövs Från åklagare, polis och andra myndigheter har i olika sammanhang framhållits att användningen av bulvaner utgör ett mycket stort problem i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Den florerande bulvanan- vändningen gör det svårt för tillstånds- och tillsynsmyndigheter att förebygga ekobrottslighet genom att hindra kända ekobrottslingar att komma in på eller bli kvar på marknaden. När brott sedan har begåtts i näringsverksamhet under täckmantel av bulvaner, inklusive målvakter, är det svårt att utreda brotten och att få fram sådan bevisning att huvudmannen kan avslöjas och lagföras. Andra åtgärder mot ekobrott måste kompletteras med bättre regler mot bulvaner Som framgått ovan har fått i uppdrag bl.a. att föreslå åtgärder för att skärpa kontrollen i samband med tillståndsgiv- ning och tillsyn i förhållande till näringslivet. Det är viktigt att sådana skärpningar av kontrollerna från myndigheters sida inte förfelar sin verkan genom att ekokriminella döljer sig bakom bulvaner och på så sätt kringgår kontrollerna. Frågan om bulvaner har vidare berörts i regeringens proposition 1995/96:98 Ändrade regler för näringsförbud. Propositionen innebär att reglerna om näringsförbud skärps i olika avseenden för att göra näringsförbud till ett effektivare instrument för att förebygga ekonomisk brottslighet. , vars slutbetänkande (SOU 1995:1) legat till grund för förslagen, hade också förordat regler om förbud mot s.k. generalfullmakt att företräda en juridisk person, detta för att göra det svårare att kringgå ett meddelat näringsförbud. Rege- ringen fann dock (prop. s. 26) att det förslaget var behäftat med lagtekniska brister med hänsyn till att begreppet generell fullmakt var så obestämt till sin innebörd. I propositionen anförs att regeringen avser att låta frågan om generell fullmakt ses över av den kommande utredningen om bulvanskap. I näringsidkares självskydd mot att utsättas för ekonomisk brottslighet ingår att göra s.k. affärskontroll. Därmed menas att kontrollera att den som man står i begrepp att göra affärer med inte framstår som oseriös eller rentav brottslig. En effektiv affärskontroll har givetvis stor betydelse som ett skydd också mot sådan ekonomisk brottslighet där bulvaner används. I affärskontroll ingår normalt att ta kreditupplysning på den tilltänkta affärspartnern. Reglerna om kreditupplysning har visserligen setts över av (SOU 1993:110). Några förslag om ökade möjligheter att använda uppgifter om ekonomisk brottslighet presenterade utredningen emellertid inte. En lagrådsremiss på grundval av utredningsförslagen bereds inom . Affärs- och kreditupplysningsföretaget har i en skrivelse till förordat att det blir tillåtet att registrera grov ekonomisk brottslighet för kreditupp- lysningsändamål. Också i den allmänna debatten har den uppfattningen framförts att det framstår som inkonsekvent att en kanske oavsiktlig och tämligen harmlös betalningsförsummelse registreras och är tillgänglig vid kreditupplysning, medan den som har dömts för grov ekonomisk brottslighet skyddas av sekretess och därigenom kan få möjlighet att begå nya brott mot personer och företag som inte känner till eller kan fä reda på dessa domar. Riksåklagarens rapport om bolagsplundring Riksåklagaren har på regeringens uppdrag gjort en översiktlig kartläg- gning av problemställningar och möjliga åtgärder när det gäller att förbättra insatserna mot bolagsplundring. Uppdraget har redovisats i en rapport . Av rapporten framgår att olika slag av bulvanarrangemang regelmässigt förekommer i samband med bolags- plundring. Som en tänkbar åtgärd inom det straffrättsliga området för att motverka användning av bulvaner i samband med ekobrottslighet förordas i rapporten att utnyttjandet av bulvan skulle kunna införas som en grund för att tillmäta ett brott högre straffvärde. Riksåklagaren förordar också att det införs ett ägarregister för fåmansbolag. Med ett sådant register skulle man enligt rapporten minska möjligheterna för personer med brottsliga avsikter att agera för bolag för vilka det inte finns någon ansvarig företrädare. Rådgivningslagen är inte effektiv Rådgivningslagen tar sikte på oseriös rådgivningsverksamhet av ett slag som torde vara vanlig i många brottsupplägg där också användning av bulvaner kan ingå i brottsplanen. Redan detta är ett skäl för att nu se över den lagen. Ett annat skäl är att rådgivningslagen inte förefaller att vara särskilt effektiv. Den har tillämpats endast ett fåtal gånger. Den har uppen- barligen inte lyckats förhindra att oseriös rådgivningsverksamhet i ekobrottssammanhang har brett ut sig och framstår som en viktig brottsgenererande faktor när det gäller ekonomisk brottslighet. Riksåklagaren har i den ovan nämnda rapporten om bolagsplundring förordat att rådgivningslagen ses över för att göras effektivare. Han har därvid bl.a. pekat på att det blivit vanligt i ekobrottssammanhang att rådgivare används för att hjälpa till med att flytta pengar till utländska skatteparadis. En särskild utredare tillkallas för att utreda frågor om åtgärder mot vissa bulvanförhållanden m.m. enligt vad som berörts ovan. Ett mål för utredningen skall vara att effektivisera bekämpningen av ekonomisk brottslighet genom att förhindra eller försvåra att sådan brottslighet bedrivs med bulvaner som täckmantel. Med bulvaner avses i sammanhanget även s.k. målvakter. Inom uppdraget faller dessutom vissa åtgärder som har betydelse för effektiviseringen av ekobrotts- bekämpningen också i andra avseenden än genom att motverka användningen av bulvaner. Det framstår, mot bakgrund av tidigare utredningsarbete inom området, inte som realistiskt att försöka utarbeta några generella regler om bulvanskap. Utredaren bör därför i första hand inrikta sig på att finna lämpliga åtgärder inom område för område där det visar sig finnas behov av att motverka användningen av bulvaner. Utanför uppdraget faller sådana branschspecifika åtgärder som behandlas av Branschsane- ringsutredningen. Med dessa begränsningar skall utredaren överväga frågan om åtgärder mot bulvaner i hela dess vidd. Åtgärder kan övervägas inom skilda lagstiftningsområden, exempelvis inom straffrätten, förvaltningsrätten och civilrätten. Också andra åtgärder än lagstiftning kan övervägas, såsom att utveckla myndigheternas kompetens och arbetsmetoder. Den internationella aspekten måste uppmärksammas med hänsyn till risken för att utländska bulvaner kommer till ökad användning, om de inhemska reglerna skärps. I det följande anges vissa frågor som utredaren särskilt bör uppmärk- samma. Kontroll i samband med tillståndsgivning, bidragsgivning och tillsyn Det är viktigt att myndigheter med tillstånds- eller tillsynsuppgifter eller med uppgift att besluta om bidrag till näringslivet får betydligt bättre möjligheter än att förhindra att förutsättningarna exempelvis för att få ett tillstånd eller för att bedriva en viss verksamhet kringgås genom användning av bulvaner. Bland åtgärder som här kan övervägas kan nämnas att vidga myndigheternas möjligheter att utreda vem som verkligen står bakom en viss verksamhet, att i vissa fall förelägga en sökande eller annan part att styrka sin uppgivna ställning i verksamheten och att öka möjligheterna att avslå en tillståndsansökan vid misstanke om att sökanden är bulvan och inte huvudman. Vidare skall övervägas hur det kan göras lättare att avslöja illojala bulvanförhållanden i samband med affärskontroll. Utredaren skall därvid bl.a. överväga om registeruppgifter om brottmålsdomar, i första hand rörande ekonomisk brottslighet bör göras tillgängliga i samband med kreditupplysning eller på annat sätt i samband med affärskontroll. Utredaren skall utreda om det finns skäl att införa ett register för information om ägare i fåmansbolag. Den förväntade nyttan från ekobrottsbekämpningssynpunkt av ett sådant register skall därvid vägas mot kostnader, administrativa insatser, bördor för näringslivet m.m. som behövs för att realisera ett sådant register. I uppdraget ligger att överväga vilka uppgifter som bör ingå i registret, hur uppgifterna skall samlas in, vem som skall föra registret, hur registret skall användas och hur det skall finansieras. Hinder mot att kringgå näringsförbud En viktig fråga för utredaren är att överväga vilka regelförändringar eller andra åtgärder som kan och bör genomföras för att hindra att ett meddelat näringsförbud kringgås genom användning av bulvaner eller på annat liknande sätt (jfr prop. 1995/96:98 s. 26). Särskild upp- märksamhet skall ägnas åt användandet av s.k. generalfullmakt och andra typer av fullmakter som kan användas för att kringgå närings- förbud. Utredaren skall söka skaffa sig en bild av problemens karaktär och omfattning. Mot bakgrund därav skall övervägas i vilken utsträckning det är befogat att förbjuda den som meddelats näringsförbud att företräda annan enligt avtalsrättsliga fullmaktsregler. Därvid skall utredaren utforma en lagtext som mera konkret beskriver de situationer då ett sådant förbud bör gälla. Förslaget skall utformas så att en normal användning av fullmakt inom seriös näringsverksamhet inte onödigtvis försvåras. Om det visar sig ändamålsenligt, skall utredaren vara fri att behandla frågan om generalfullmakt också i andra brottsliga situationer än i samband med kringgående av näringsförbud. När det gäller rådgivningslagen skall utredaren göra en allsidig översyn i syfte att göra lagen väsentligt effektivare. Översynen skall alltså inte begränsas till sådant som har med användning av bulvaner att göra. Som en bakgrund bör utredaren undersöka hur lagen har fungerat i praktiken och vilka problem som har framträtt vid tillämpningen. Utredaren bör bl.a. överväga om rådgivning som ingår som en del i ekonomisk brottslighet är tillräckligt sanktionerad genom nuvarande regler i rådgivningslagen och i strafflagstiftningen. Det handlar dock inte bara om en ev. skärpning av de straffrättsliga sanktionerna. Också en skärpning av reglerna om förbud mot rådgivningsverksamhet för den som döms för brott skall övervägas. Därvid skall övervägas exempelvis att göra sådant förbud obligatoriskt, att förlänga förbudstiden och att kungöra ett meddelat förbud i likhet med de beslutade skärp- ningarna av reglerna om näringsförbud (prop. 1995/96:98, bet. 1995/96:LU22, rskr. 1995/96:212, SFS 1996:314). I det sammanhanget skall utredaren också överväga åtgärder som solidariskt betalningsansvar för skada som vållats en målsägande, för undandragna skatter etc. En viktig fråga är hur insatserna mot rådgivning i ekobrottssam- manhang skall kunna skärpas genom att rådgivningslagens efterlevnad kan övervakas effektivare. Redovisningen av uppdraget m.m. Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, såsom Riks- åklagaren, , , samt . Samråd skall också ske med (Ju 1990:08), (Ju 1995:1), Utredningen om företagsbot (Ju 1995:06), Kommittén om ny datalag m.m. (Ju 1995:08), Branschsa- neringsutredningen (Ju 1995:11) och Utredningen rörande bestämmel- serna om betalningsunderlåtelse och konkurs m.m. i lagen om närings- förbud. Utredaren skall samråda med . 256 Bilaga 1 SOU 1998:47 För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare rörande prövningen av offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt redovisningen av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), av jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och av konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Uppdraget skall vara slutfört före utgången av . Utredaren bör överväga att redovisa uppdraget etappvis i delbetän- kanden. har enligt sina direktiv (Dir. 1996:55) till uppgift att utreda frågor om åtgärder mot vissa bulvanförhållanden och om en del andra frågor med anknytning till intresset att motverka s.k. ekonomisk kriminalitet. En särskild uppgift som har anförtrotts åt utredningen enligt direkti- ven är att se efter om det finns skäl att införa ett register för information om ägare i fåmansbolag. Den förväntade nyttan från ekobrotts- bekämpningssynpunkt av ett sådant register skall därvid vägas mot kostnader, administrativa insatser, bördor för näringslivet m.m. som behövs för att realisera ett sådant register. I uppdraget ligger enligt direktiven att överväga vilka uppgifter som bör ingå i registret, hur uppgifterna skall samlas in, vem som skall föra registret, hur registret skall användas och hur det skall finansieras. I denna promemoria behandlas den nu angivna frågan. Det har ansetts angeläget att en eventuell nyordning utformas på ett sådant sätt att den inte innebär några nackdelar för de berörda aktiebolagen utan tvärtom såvitt möjligt erbjuder fördelar för dessa. Den lösning som därvid skisseras är att man generellt överger det nuvarande dokumentbaserade aktiesystemet och övergår till en ordning enligt vilken registreringar ligger till grund för aktierättigheterna. 2 Bakgrunden till direktiven Direktiven torde i den nu aktuella delen få ses mot bakgrund av ett uttalande i åklagarväsendets rapport 1996:1 om åtgärder mot bolags- plundring, som i flera hänseenden uppenbarligen legat till grund för direktiven. I rapporten sägs nämligen (s. 67) följande: En annan fråga av intresse är om inte tiden nu är mogen för att införa ett ägarregister för fåmansbolag. Med ett sådant register skulle man minska möjligheten för personer med brottsliga avsikter att agera genom bolag där det inte finns någon ansvarig företrädare. Likaväl som man registrerar vem som äger aktier i publika bolag bör man kunna göra det i fåmansbola- gen. Det framstår som naturligt att PRV skall vara registermyndighet för ett sådant register. () registrerar inte ägarförhållanden vare sig för privata eller för publika aktiebolag. Hos PRV finns dock handlingar - t.ex. bolagsstämmoprotokoll - av vilka man ofta kan sluta sig till hur ägarbilden ungefärligen ser ut när det gäller fåmansföretag. För samtliga aktiebolag gäller emellertid att en aktiebok skall föras över bolagets samtliga aktier och aktieägare. Denna skall i princip hållas tillgänglig för var och en (3 kap. 7 - 13 §§ aktiebolagslagen). är dock - i pappersbaserade system - otillförlitlig, bl.a. med hänsyn till att det i princip är frivilligt för en aktieägare att göra anmälan till aktieboken om sitt innehav. För styrelseledamot och verkställande direktör finns visserligen enligt 8 kap. 5 § aktiebolagslagen en formell skyldighet att göra en sådan anmälan för införande i aktieboken, men denna skyldighet är inte straffsanktionerad. I aktiebolag med avstämningsförbehåll - dvs. bolag i vilka aktierna inte utgör pappersdokument utan är kontobaserade - är det Värdepap- perscentralen () som för aktieboken. I sådana bolag sker i enlighet med bestämmelserna i aktiekontolagen (1989:827) en överlåtelse av en aktie genom själva registreringen hos VPC. Denna registrering motsvarar det överlämnande av aktiebrevet med en sammanhängande överlåtelsekedja som krävs för att en mot tredje man giltig överlåtelse skall ha skett i ett dokumentbaserat system. I princip gäller därmed att VPC:s registreringar definitionsmässigt måste avspegla ägarförhållandena korrekt, låt vara att registreringarna naturligtvis inte avslöjar bulvanarrangemang och liknande och inte heller fall då en överlåtelse kan vara ogiltig på grund av rättsstridigt tvång eller något sådant förhållande. De nu angivna reglerna är desamma för publika och privata aktie- bolag. Publika bolag har emellertid i praktiken undantagslöst avstäm- ningsförbehåll, dvs. kontobaserat aktiesystem, eftersom detta är ett obligatoriskt krav bl.a. för inregistrering eller notering vid . Av de privata bolagen är det endast en mindre del som har avstämningsförbehåll. För andra privata aktiebolag än sådana som har avstämningsförbehåll finns inte någon annan officiell registrering än den som sker i aktieboken. Hos skattemyndigheterna görs visserligen antecknin- gar om aktieinnehav i fåmansbolag, men dessa grundas endast på självdeklarationer och avspeglar de uppgivna ägandeförhållandena bara vid det tillfälle som deklarationen avser. 3.1Ett nytt register bör inte begränsas till fåmansbolag Skall ett ägarregister införas för aktiebolag som inte omfattas av det kontobaserade systemet, är en utgångspunkt för utredningen till en början att registret rimligen måste omfatta alla sådana bolag och således inte endast fåmansbolag. En annan ordning skulle vara irrationell och dessutom lätt kunna kringgås. Om t.ex. aktiebolagslagens definition av ett fåmansbolag väljs som utgångspunkt - dvs. att bolaget har högst tio aktieägare (9 kap. 12 § sista stycket) - kan ju lätt ägarna ombesörja att bolaget får elva aktieägare och därmed sätta regleringen ur spel.