sou · GMB338 · 1999-01-01 00:00:00 — När det gäller nya organisationer med livskraftiga idéer som ännu inte etablerat sig över hela landet kan ett sådant undantag mycket väl övervägas. Det skall självfallet också handla om organisationer som verkar inom områdena alkohol/narkotika, utsatta barn samt våld mot kvinnor. Organisationen skall också ha demokratiska former samt antas –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 141 vara en organisation som kommer att bedriva frivilligt socialt arbete framgent. Det är för den typen av organisationer och verksamheter som undantaget är avsett. Undantag bör inte bara finnas för nya organisa- tioner. Kravet på förnyelse får inte bli något självändamål. Bra och fun- gerande verksamheter bör även framgent få bidrag även om det inte är frågan om förnyelse. Utredningen menar att det är principiellt viktigt att framtida bi- dragssystem är konstruerade så att nya och mindre organisationer också kan inlemmas i bidragssystemet. Denna grupp av organisationer riske- rar annars att hamna utanför alla mer etablerade stödformer och aldrig komma igång på riktigt. Deras enda val kan bli att söka projektbidrag, vilket inte fungerar, för att bygga upp en ny frivillig verksamhet, i läng- den. Med detta menar utredningen inte att alla upptänkliga nya och små organisationer skall kunna påräkna att bli upptagna i befintliga bidrags- system. Däremot är det viktigt att den administrativt ansvarige för ett bidrag har möjlighet att bedöma om en organisation med dessa attribut skall kunna få bidrag. Sådana bedömningar, menar utredningen, hand- lar exempelvis om vad organisationen tros kunna tillföra på kort och på lång sikt av förnyelse inom ett område. Utredningen har övervägt att ha med formuleringar om samverkan i förordningen. I både den nationella handlingsplanen för brottsförebygg- ande arbete och i den nationella handlingsplanen för förebyggande ar- bete inom alkohol- och narkotikaområdet framhålls vikten av regional och lokal samverkan. Utredningen har också uppmanats att i sitt arbete väga in dessa aspekter. Utredningen har resonerat mycket kring rimlig- heten i att i förordningen trycka på och ställa krav på samverkan. Vi konstaterar att samverkan ofta är viktigt för effektiviteten men konsta- terar att påtvingade och konstlade samverkansformer i sig inte skapar något mervärde av bidraget. Utredningen har därför valt att inte ta upp samverkan som ett kriterium eller villkor för bidraget. Utredningen vill däremot peka på vikten av att bidragsgivande myn- dighet uppmuntrar olika samverkansformer. Allt för att åstadkomma mesta möjliga av bidraget, dvs. se till att bidraget är effektivt. Det är viktigt att administratören av bidraget har en väl utvecklad förmåga att känna av när, och på vilket sätt, samverkan mellan olika organisationer, eller mellan organisationer och t.ex. kommuner, skapar ett mervärde och därmed gör att bidragsanvändningen kan effektiviseras genom sam- verkan. 142 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 4ILL ST¶D F¶R ATT ADMINISTRERA BIDRAGET SKALL ¤VEN FINNAS VERKSAM HETSM¥L SOM FORMULERAS I REGLERINGSBREV När administrationen ligger hos en myndighet kan med fördel även reg- leringsbrev användas för att sända resultatstyrande signaler. Utredningen har avsiktligt lagt komponenten verksamhetsmål i reg- leringsbrevet istället för i förordningen. Komponenterna som placerats i förordningen är tänkta att gälla . Verksamhetsmålen kan däremot ändras så ofta som . En allmän rekommendation, när det gäller formuleringar av verksamhetsmål, är att verksamhetsmålen inte bör ändras eftersom styrningen av bidraget då riskerar att bli ryckig. Verksamhetsmålen kan sägas uttrycka vad regeringen önskar få hjälp med att uträtta genom frivilligorganisationerna. Det kan vara in- satser och uppgifter som statliga instanser inte alls gör eller kan göra, eller sådant som regeringen vill uppmuntra frivilligorganisationerna att medverka i, exempelvis för att förstärka samhälleliga insatser inom ett område. Formuleringen av verksamhetsmålen för de tre insatsområden som definierats görs av regeringen. Det är här viktigt att den politiska viljeinriktningen klart framgår. Formuleringen bör också vara förank- rad hos SoS för att SoS i sin administration av bidraget skall kunna verkställa intentionerna med verksamhetsmålet, inte minst vad gäller bidragsfördelningen. Förankringen hos SoS bör också innefatta att fri- villigorganisationerna är medvetna om och införstådda med vad ett kommande verksamhetsmål innebär. I nästföljande förslag återkommer utredningen till hur frivilligorganisationerna kan göras delaktiga i pro- cessen med resultatstyrning , bl.a. vad gäller att formulera verksamhetsmål. Regeringen kan också i formuleringen av verksamhetsmål på olika sätt betona prioriterade och aktuella områden eller andra viktiga inslag. Exempelvis skulle såväl olika förnyelseinslag som samverkansformer på detta sätt kunna uttryckas via verksamhetsmålen. När det gäller verksamhetsmål för verksamhetsbidragen till frivillig- organisationer verksamma inom områdena alkohol/narkotika, utsatta barn och våld mot kvinnor handlar det om tre verksamhetsmål. Utred- ningen har gjort en indelning av frivilligorganisationernas insatser i tre områden: utbildning, information/opinion och socialt stödjande arbete. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 143 Dessa finns även angivna i förordningen, eftersom insatsområdena är tänkta att ligga fast . Insatsområdena skall följas upp och värderas utifrån egna specifika verksamhetsmål, som ger uttryck för en inriktning och verksamhet som regeringen vill stödja med bidraget. En organisation kan vara verksam inom alla tre områdena eller bara ett eller två av dem. Det är typen av insats i sig som avgör vilket av verksamhetsmålet eller vilka av verksamhetsmålen som aktualiseras för den enskilda organisationen. Vilka verksamhetsmål som kan komma att aktualiseras för utbild- ning, information/opinion samt stödjande socialt arbete när det nya bi- dragssystemet tas i bruk, är ingenting som utredningen anser sig kunna lämna förslag till. För att ändå ge en förståelse för hur verksamhetsmålen fungerar som instrument i resultatstyrningen, har utredningen försökt att formulera ett verksamhetsmål som skulle kunna ha gällt för inne- varande år. Utredningen har utgått från de utvecklingstendenser som finns inom här aktuella samhällsområden. Utvecklingen och mycket av diskussio- nerna har handlat om nödvändigheten av en regional och lokal mobilisering inom flera samhällsområden. I takt med den ökade internationaliseringen ser vi också att allt fler lösningar söks på det lilla, lokala planet. De nationella handlingsplanerna för brottsförebyggande insatser och för förebyggande insatser inom alk ohol- och narkotika- området pekar på detta förhållande. Utredningen har tidigare konstaterat att samverkan på det lokala planet inte har fungerat tillfredsställande. Detta avser även frivilligorganisationernas delaktighet och verksamhet. Utifrån dessa grunder har utredningen ponerat att ett verksamhetsmål skulle kunna ge uttryck för en önskan om att frivilligorganisationerna på riksplanet i högre grad också tar in ett lokalt perspektiv. Med detta menas inte att riksorganisationen skall ta över lokalföreningarnas verk- samhet, utan avsikten är att riksorganisationen även har med dimensio- nen av hur en del av riksorganisationens olika insatser kommer till an- vändning på lokal nivå. Att applicera önskan om en förstärkt mobilisering på det lokala pla- net, med frivilligorganisationerna som en av aktörerna, skulle kunna ut- tryckas som verksamhetsmål för alla insatsområdena. Beroende på hur starkt regeringen vill driva satsningen angående det lokala perspektivet kan ett, två eller alla områden ges verksamhetsmål som uttrycker detta. Utredningen väljer här i exemplet att uttrycka verksamhetsmålet för information/opinionsinsatser. De övriga två områdena kan då antas ha verksamhetsmål som uttrycker andra ambitioner än den lokala mobili- seringen. %XEMPEL: Verksamhetsmålet för frivilligorganisationernas insatser inom information och opinionsbildning skulle kunna formuleras t.ex. 144 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG som att M¥LET ¤R ATT ST¤RKA KOPPLINGEN MELLAN INSATSER GENOMF¶RDA P¥ DEN NATIONELLA NIV¥N OCH DERAS LOKALA BETYDELSE pågår en stor opinionssatsning inom området våld mot kvinnor. Utredningen tar denna som utgångspunkt för exemplifieringen men gör egna tillägg som inte helt överensstämmer med den nämnda opinionssatsningen. Opinionssatsningen är riksomfattande. Ett konkret innehåll är att stora affischer sätts upp på allmänna platser, för att väcka förståelse för problemet och för att bilda opinion om att våld mot kvin-nor är ett problem med brottsliga förtecken. För att insatsen skall ge resultat behövs, utöver den nationella sats- ningen, en förlängning till hur observerandet av informationen och reak- tioner hos människor som ser affischerna m.m. kan tas emot och bemö- tas även lokalt, i detta fall av olika lokalföreningar. Det viktiga här är att riksorganisationen redan när opinionssatsningen startar på något sätt har den lokala dimensionen med. Detta kan göras på en mängd sätt. kan exempelvis hjälpa till med viss finansiering som kan aktualiseras i samband med en lokal anpassning. Riksorganisa- tionen kan hjälpa några av lokalföreningarna med projekt som ansluter till den nationella opinionssatsningen. Ett exempel på en lokal anp ass- ning skulle kunna vara att i ett invandrartätt område ha affischer på flera språk med hänvisning till närmaste kvinnojour. Det kan också vara så att riksorganisationen mer aktivt följer och stödjer några lokalföreningars arbete med att hitta den lokala anpass- ningen för att på dessa orter få ut mer av den nationella satsningen. Det är centralt att det från början finns en genomtänkt strategi för hur verksamhetsmålet skall följas upp, dvs. uppföljningen av verksamhets- målet måste innehålla information om opinionssatsningen i sig men även information om hur den mottagits och bedrivits lokalt. Av praktiska skäl kommer kopplingen mellan insatser på den natio- nella nivån och deras betydelse på den lokala nivån, som efterlyses i verksamhetsmålet, att begränsas till några lokalföreningar eller grupper av lokalföreningar. Hur föreningarna i praktiken väljer att få med och redovisa kopplingen avgör de själva. Det viktiga är att det i bidrags- ansökan till SoS framgår hur uppföljningen av verksamhetsmålet kom- mer att innefatta även den lokala aspekten. Om det skulle visa sig att verksamhetsmålet är svårt att arbeta med finns möjlighet att redan till nästföljande år ändra på verksamhetsmålet. Verksamhetsmålen skall följas upp gentemot insatsområdena. skall en mer omfattande uppföljning göras. kan det också vara aktuellt att utvärdera verksamhetsmålen. En utvärdering för det här konstruerade verksamhetsmålet skulle kunna ta fasta på hur lyckade de lokala anpassningarna varit, och om de därmed inneburit att effektiviteten höjts i de områden eller hos de lokalföreningar som vid- –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 145 tagit en lokal beredskap för opinionssatsningen. Utvärderingen kan här göras som en jämförelse mellan hur väl opinionssatsningen slagit ut i områden som haft en lokal beredskap jämfört med områden som inte haft en lokal beredskap. Visar det sig att genomslaget hos de båda grupperna är ungefär detsamma innebär det att de lokala satsningarna som vidtagits inte varit särskilt framgångsrika. Om det istället visar sig att områdena som haft en lokal beredskap också fått bättre genomslag, och därmed bättre resultat av den genomförda opinionssatsningen, innebär det att de lokala satsningar som gjorts förstärker effekten av den centralt genomförda opinionssatsningen. Utredningen har med detta exempel önskat visa hur ett verksamhets- mål kan användas för att ge vissa styrsignaler till administratören och till berörda frivilligorganisationer. 5T¶VER DET REDOVISADE EXEMPLET för hur verksamhetsmålet för insatsområdet information/opinionsbildning skulle kunna lyda, L¤MNAR UTREDNINGEN INGA YTTERLIGARE ANVISNINGAR F¶R HUR VERKSAMHETSM¥LEN för områdena utbildning och socialt stödjande arbete B¶R I förslaget om att verksamhetsmål för bidraget skall formuleras i regleringsbrevet, har utredningen beskrivit intentionerna med verksamhetsbidraget samt konstruerat ett exempel. Det är också viktigt att föra en diskussion kring hur styrande ett verksamhetsmål skall vara. Ytterst är det regeringen som avgör den saken i samband med att verk- samhetsmålen formuleras. Det finns dock ett antal aspekter att tänka på både för den som formulerar målen och för den som tolkar dem. Verksamhetsmålet skall ringa in och framhålla områden eller upp- gifter som regeringen särskilt vill ha frivilligorganisationernas hjälp med eller delaktighet i. På så sätt är det en styrning. Hur styrande det i prak- tiken blir handlar i hög grad om huruvida formuleringen spänner över ett helt insatsområde, eller över delar av det, samt hur bidragsberoende en organisation är. För att förtsätta diskussionen kring formulering av verksamhetsmål fortsätter utredningen att använda det konstruerade exemplet för insatsområdet opinionsbildning. Verksamhetsmålet uttrycker att "kopp- lingen skall stärkas", dvs. den skall vara större och tydligare . Här finns inga formuleringar som säger att alla opinionsinsatser skall ha med kopplingen mellan den nationella satsningen och dess betydelse på lokal nivå. Därmed lämnar formuleringen öppet för opinionssatsningar som inte alls har det upplägget. Den här typen av målformulering snävar bara in i så måtto att SoS som bidragsgivande myndighet, med ledning av verksamhetsmålet, kommer att prioritera bidragsansökningar som har den anvisade kopplingen. Det är inte säkert att den typen av upp- lägg attraherar alla riksorganisationer som kan söka av bidraget. I bidragsansökningarna finns förmodligen en blandning av organisationer 146 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG som har med kopplingsaspekten, andra som inte alls har med den och en del som i någon mån börjat leta sig fram mot detta sätt att arbeta med opinionsinsatser. Verksamhetsmålet pekar ut en viktig aspekt i opinionsbildningsarbetet utifrån statsmakternas synvinkel. Om inga organisationer har med "kopp- lingsaspekten" och SoS inte heller aktivt kan förmå organisationerna att börja arbeta i den inriktningen, är målet inte fruktbart att arbeta vidare med. Om några av organisationerna redan från början arbetar utifrån den angivna inriktningen, innebär det att verksamhetsmålet kan testas och antingen ligga fast eller kanske få en delvis annan inriktning. Ett viktigt budskap i sammanhanget blir alltså att inte formulera versamhetsmålen så att de täcker in av, i det här fallet, frivillig- organisationernas insatser inom opinionsbildning och information. Detta är också särskilt viktigt med tanke på att delar av det opinions- bildande arbetet utgör kritik mot samhällets sätt att arbeta med vissa frågor; verksamhetsmålen skall formuleras så att den delen av opi- nionsinsatserna också kan få del av bidraget. Användbara formu- leringar som markerar vad regeringen anser viktigt, men som ändå ger en öppning för andra insatser från frivilligorganisationerna, är "förstär- ka, utveckla, prioritera, öka, bidra till osv". Hur styrande en enskild organisation anser verksamhetsmålet vara beror även på hur beroende av bidraget ifråga organisationen är. Av den information utredningen inhämtat framgår att organisationernas bi- dragsberoende är mycket spritt. Det finns organisationer som är helt beroende av det här aktuella bidraget, vissa har av sina kostnader täckta av detta bidrag. Andra organisationer har av sina kostnader täckta av detta bidrag. Självfallet är det så att en organisation som till är beroende av det här aktuella bidraget kommer att känna sig mer tvingad av styrsignaler som framförs i verksamhetsmålen än de organisationer som bara har en mindre del av sina kostnader täckta av bidraget. Resonemanget ovan pekar på vad resultatstyrning och bidrags- beroende kan innebära. Med verksamhetsmålet vill regeringen påverka frivilligorganisationerna till en viss typ av insatser. Om en organisation av olika skäl inte vill medverka i dessa finns ingenting som hindrar att organisationen ställer sig utanför. I praktiken försvåras givetvis detta om organisationen är väldigt beroende av bidraget; i ett sådant läge kan verksamhetsmålet bli mycket styrande för en enskild organisation. En organisation som har flera finansieringskällor, och framför allt egna inkomstkällor som t.ex. lotterier, har betydligt lättare att i ett sådant läge avstå från att söka bidrag för ett visst insatsområde. När det gäller högt bidragsberoende organisationer får både organisationen och staten ta konsekvenserna av att regeringen vill påverka till insatser av visst –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 147 Vissa organisationer kommer kanske att påverkas till att göra insatserna av delvis ekonomiska skäl. Centralt för bidragsstyrningen, som uttrycks i verksamhetsmålen, är att bidragen skall användas på ett sådant sätt att bidragen genererar en samhällsekonomisk nytta. Utredningen menar att förslagen så här långt ger en bra grund för att påbörja resultatstyrningen av de ifrågavarande bidragen. Socialstyrel- sen fungerar som administratör. Till stöd för administrationen finns en förordning som tillsammans med verksamhetsmålen i regleringsbrevet anger en ram och gemensam utgångspunkt för administrationen av bi- draget. Härmed har samtliga de komponenter, som rekommenderats för resultatstyrningen av ett verksamhetsbidrag, tagits om hand och appli- cerats på de ifrågavarande bidragen. Det nya bidragssystemet ger en god grund för att löpande kunna föl- ja vilka insatser som frivilligorganisationerna genomför och vilka resultat de ger upphov till. Det nya bidragssystemet utgör i praktiken en enkel uppföljningsmodell, som kan följas år . I och med att utvecklingsarbetet med att resultatstyra bidraget tar sin början kommer kanske vissa komponenter att förfinas, bytas ut, tas bort osv. Men grunden till en uppföljningsmodell finns . Informationen som ges i den här föreslagna uppföljningsmodellen kan även användas som ett underlag vid utvärderingar, men måste då givet- vis kompletteras med annan information beroende på hur det aktuella utvärderingsuppdraget ser ut. Utredningen anser att det är viktigt med återkommande utvärderingar av bidraget för att se över bidragets effektivitet. Alla parter såsom riks- dag, regering, SoS, frivilligorganisationer och skattebetalare har ett intresse i att bidragen används på ett sådant sätt att nyttan med att betala ut bidragen blir så stor som möjligt. I förlängningen kan sådan s.k. resultatinformation påverka både anslagstilldelning och områdes- prioriteringar. Utredningen menar, i likhet med vad som framhålls i Inrikesdeparte- mentets rapport, att bästa sättet att finansiera sådana utvärderingsstu- dier är att ta en mindre summa från bidragsanslaget. Detta innebär att när en utvärderingsstudie aktualiseras betalas en något mindre summa ut som bidrag till organisationerna. Utredningen menar att utvärderingsstudier inte skall göras . Vidare skall utvärderingar av bidraget kunna be- ställas av både SoS och regeringen. I den föreslagna förordningen finns angivet både att medel till utvärderingar skall tas från bidragsanslaget liksom att utvärderingar kan beställas av såväl SoS som regeringen. 148 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG %TT R¥D BEST¥ENDE AV REPRESENTANTER F¶R BER¶RDA FRIVILLIGORGANISA TIONER SKALL INR¤TTAS 2¥DET SKALL GES M¶JLIGHET ATT TILL 3O3 KUNNA FRAMF¶RA ERFARENHETER OCH TANKAR OM HUR DET NYA BIDRAGSSYSTEMET FUNGERAR 2¥DET SKALL OCKS¥ UTG¶RA EN VIKTIG SAMTALSPART F¶R HUR RESULTATSTYRNINGEN AV BIDRAGET SKALL UTVECKLAS OCH F¶RB¤TTRAS DE N¤RMASTE ¥REN För att resultatstyrningen av bidraget skall utvecklas på ett bra sätt menar utredningen att det är viktigt att frivilligorganisationerna på ett tidigt stadium ges möjlighet att lämna synpunkter på hur det nya bidrags- systemet fungerar. Det är också viktigt att SoS får tillfälle att informera om olika intentioner och avsikter i det nya bidragssystemet. Rådet kan också spela en viktig roll för hur det fortsatta utvecklingsarbetet kommer att se ut. Utifrån vunna erfarenheter med det nya bidragssystemet kan myndigheten tillsammans med organisationerna göra ändringar och för- finingar av bidragssystemet. Dialogen mellan SoS och organisationerna skall inte innefatta dis- kussioner om enskilda organisationers bidragstilldelningar m.m. Den skall vara ett forum för hur resultatstyrningen kan användas och hur den skall utvecklas för att intentionerna med bidraget skall uppfyllas på bästa sätt. En central uppgift är informationsinhämtningen från organisatio- nerna. Det är önskvärt att inhämtandet av information hålls på en accep- tabel nivå. Frivilligorganisationerna bör inte åläggas att lämna in ansenliga mängder av uppgifter och information. Det är dock viktigt att de få uppgifter som skall återrapporteras till SoS är tillräckligt informativa och relevanta för att räcka som underlag i myndighetens bedömningar m.m. Som utredningen tidigare konstaterat behövs troligtvis några bud- getår med det nya systemet innan det fungerar tillfredsställande. Sammansättningen på rådet anser utredningen att organisationerna själva tillsammans med SoS bör komma fram till. Utredningen vill framhålla vikten av att det i rådet finns representanter från alla de tre kategorier av organisationer som det handlar om, dvs. från områdena alkohol/narkotika, utsatta barn och våld mot kvinnor. Vidare är det viktigt att såväl den förebyggande sidan som den vårdande sidan finns representerad. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 149 Även formerna för dessa samtal och frekvensen av dem måste över- låtas på SoS och organisationerna själva att besluta om, menar utred- ningen. Något som rådet och SoS kan överväga är att i samtalen ta med en tredje part med expertkunskap kring resultatstyrning. Utredningen föreslår också att det skall framgå av SoS instruktion att samråd skall ske mellan berörda frivilligorganisationer och SoS. &¶R ATT GARANTERA ATT DET F¶REBYGGANDE LEDET PRIORITERAS LIKA H¶GT SOM DET V¥RDANDE SKALL 3OCIALSTYRELSEN N¤R DET G¤LLER ORGANISATIO NERNAS F¶REBYGGANDE ARBETE FATTA BESLUT OM BIDRAG EFTER H¶RANDE AV &OLKH¤LSOINSTITUTET Utredningens förslag om att SoS skall administrera bidraget bygger på uppfattningen att SoS är den myndighet som har rätt typ av erfarenheter för uppgiften och sammantaget de bästa förutsättningarna för att klara av att administrera ett resultatstyrt verksamhetsbidrag till här berörda frivilligorganisatiner. Det är egentligen bara på en enda väsentlig punkt som myndigheten saknar erfarenhet. Myndighetens inriktning är främst att verka utifrån den vårdande aspekten. Därmed saknas direkt erfarenhet av det förebyggande ledet. För att organisationer som främst arbetar med det förebyggande ledet inte skall missgynnas av att en myndighet med vårdande inriktning ad- ministrerar bidraget, föreslår utredningen att SoS åläggs att höra FHI i sina beslut om bidragstilldelning. Om det visar sig att Statskontorets översyn resulterar i att ansvaret för det förebyggande arbetet framgent åvilar en annan myndighet, bör den förebyggande aspekten i bidrags- fördelningen ändras analogt. Av regleringsbrevet kan framgå att fördelning skall ske enligt för- ordningen och efter hörande av FHI. När det gäller beställningar av olika utvärderingar av bidragen kan initiativ också komma från FHI. 6 Utredningens övriga direktiv För samtliga kommittéer gäller att regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), omprövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23), jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) skall redovisas. Utredningen har inte funnit att våra förslag har direkt påverkan på dessa områden. Däremot vill utredningen kommentera direktiv 1994:23 och direktiv 1996:49. Våra förslag innebär i förlängningen en effektivisering.