sou · GMB383 · 1999-01-01 00:00:00 — De belyser också hur angeläget det är att de- centraliseringen inte stannar i kommunens centrala besluts- och för- valtningsapparat utan förs vidare till de enskilda skolorna. Självstän- dighet för skolor som en förutsättning för effektivitet betonas starkt av Chubb och i boken (1990). Författarna b ygger sina slutsatser dels på tidigare forskning om skolors effektivitet, dels på sina egna undersökningar av institutioner- nas betydelse för skolan. De skolor som är starkt utifrånstyrda, politiskt och byråkratiskt, visar upp sämre elevresultat än de som har hög grad av självständighet. Ju mer autonomi desto effektivare skola. Att tolka dessa forskningsresultat i DU-sammanhang är vanskligt, minst sagt. Vad innebär exempelvis ett starkt och synligt pedagogiskt ledarskap? Och hur nödvändigt är det just när det gäller DU? Möjligen kan man förmoda att det har betydelse när DU används som ett kom- plement till traditionell undervisning. Och för att DU i sådana fall verkligen kommer till användning vid behov. Självständighetens och decentraliseringens betydelse kan däremot på ett naturligt sätt fogas in i en diskussion om DU och effektivt lärande. DU innebär eller skulle åtminstone kunna betyda, en avsevärd frihet och en radikal decentrali- sering, nämligen ända till elevnivån. Eleven får, eller skulle kunna få, herraväldet över sitt eget lärande. Detta är i sin tur, tror jag, en av de viktigaste förutsättningarna, för att uppfylla de krav som Per Dalins 10 revolutioner innebär (s 16). Slutligen kan det vara skäl att framhålla ledarskapets stora betydelse för att förändringar ska komma till stånd. Eftersom DU med IT kan vara en ingrediens i en nödvändig förändring, är betydelsen av goda ledare mycket stor. Och av entusiastiska lärare (eldsjälar), något som också brukar framhållas av skolans effektivi- tetsforskare. Kort uttryckt innebär begreppet kostnadseffektivitet en relation mellan värde och kostnad. Ju mer värde för pengarna desto högre kostnadsef- fektivitet. Den kan i princip öka på två sätt: genom att kostnader mins- kar utan att lärandet blir mindre eller sämre samt genom att lärandet ökar eller blir bättre utan att kostnaderna ökar. Rimligtvis är kostnad- seffektivitet något eftersträvansvärt. ska det inte förnekas, att det är problematiskt att definiera och operationalisera mer och mindre eller sämre och bättre lärande. En av anledningarna till att så stora förhoppningar knyts till DU är att den ska visa sig vara mera kostnadseffektiv än andra former för un- dervisning och lärande; som vi redan diskuterat hotar utbildningsex- pansionen att utlösa en kostnadsexplosion som inte kan finansieras. Kunskapssamhället, jämlikhets- och jämställdhetskrav, en arbetslöshet som hotar att bli permanent, globalisering av ekonomin med ökad in- ternationell konkurrens i släptåg, säkerhetsproblem, miljöhot, en ökan- de och alltmer svårkontrollerad migration, m.m., samverkar till denna dubbla explosion. Det är inte bara utbildningssamhället som behöver mer pengar. Inom sjukvården t.ex. är situationen t.o.m. så paradoxal att den blir dyrare därför att den blir bättre; alltfler kan botas men ofta med teknologiskt sofistikerade och därmed dyrare metoder. Som en följd av detta överlever alltfler till permanent hög sjukvårdskonsumtion och en vårdtung ålderdom. Även utbildningssystem kan ha tendenser till sådana självgenererade kostnadsökningar. Fler specialister kräver ökad administration. En expanderad utbildning genererar behov av fler lärare, och därmed fler lärarutbildare, osv. Frågan är om ökat lärande behöver mer teknologi och om denna nödvändigtvis måste vara fördyrande. Förbättrat lärande kan åstad- kommas genom en tillämpning av ökade kunskaper om lärandets vill- kor. Det behöver inte handla om antingen eller; att tillämpa kunskaper om lärande kan innebära ett behov av att använda IT. kan det t.o.m. vara så att gamla välkända idéer kan utnyttjas när ny tek- nik gör detta möjligt. Individualisering inom klassens ram, som skulle vara adelsmärke från start, misslyckades ju därför att klassrummets ekonomi inte räckte till annat än i enstaka undan- tagsfall där eldsjälar fick lägga ner en orimligt stor arbetsbörda. I nor- malfallet ekonomiserar läraren med sin tid och sina ansträngningar så att undervisningen bäst passar för den stora mellangruppen av elever. De duktigaste får inte tillräckligt med uppgifter, stimulans och utma- ningar, medan de svaga aldrig får tillräcklig tid att lära färdigt och där- för, kan man tillägga, småningom slutar upp att lära överhuvudtaget, åtminstone att lära enligt intentionerna. Vad de svaga eleverna däremot lär sig, i enlighet med den s.k. dolda läroplanen, är att de inte duger och att skolan inte är något för dem. Teorierna om lärares nödvändiga eko- nomisering av sin egen tid kommer bl a från och forskning kring de s.k. ramfaktorer som är styrande för lära- res sätt att undervisa. Poängen i det här sammanhanget är att ny teknologi skulle kunna medverka till att en gammal idé, i det här fallet individualisering av undervisning, nu faktiskt skulle kunna genomföras. Detta kräver själv- fallet inte DU i och för sig. Däremot torde man kunna hysa vissa för- hoppningar om att DU med IT skulle kunna bidra till ökat lärande just genom goda möjligheter till individualisering. DU, speciellt med hjälp av IT, skulle kunna utformas till att på ett smidigt sätt passa skilda in- lärningsstilar, åldrar, motiv och erfarenheter, m.m. Om det kan ske till rimliga kostnader skulle formen vara kostnadseffektiv med andra ord. Andra sätt att öka output, och få mer för pengarna om kostnaderna inte går upp, är att öka utbildningens tillgänglighet geogra- fiskt och socialt. Både DU och IT har i det sammanhanget stor potenti- al, bl a genom att den är oberoende av tid och rum på ett sätt som kon- ventionell undervisning aldrig kan vara. Det är ingen tillfällighet att med kommunikationshindrande fjäll, fjordar, ödemarker och utpräglade glesbygdsboende, ligger långt framme när det gäller DU i teori och praktik. Hög tillgänglighet och låga kostnader innebär kost- nadseffektivitet, allt annat lika. Problemet är att det knappast är möjligt att dra några säkra slutsatser om output av DU i förhållande till kon- ventionell utbildning. Som vi redan sett kan resultatet för DUs del för- sämras om vi väljer antal examina i stället för antal elever som output- mått. Andra mera komplicerade mått har inte prövats, t.ex. sådana som rör lärandets villkor, tillgänglighet och utfall i form av kunskaper, för- mågor och attityder. Som framgått av ovanstående är kostnader avgörande i samman- hanget. För kostnadseffektivitet är det viktigt att bättre resultat uppnås utan att kostnader ökar eller åtminstone inte ökar för mycket. Omvänt gäller att vid kostnadsminskningar uppnås kostnadseffektivitet bara om resultaten kan hållas vid samma nivå eller inte försämras i alltför hög grad. Det handlar om output per krona, skulle man kunna säga. Som vi redan påpekat är det svårt att jämföra konventionell utbildning och DU vad gäller resultat. Mer vet man om kostnader, enligt vad som framgått ovan. Även kostnadsanalysen är emellertid i sin linda när det gäller DU. Det framgår t.ex. av att EU funnit det angeläget att utreda kostna- der för DU och metoder att bedöma och redovisa dem, särskilt för jäm- förelse mellan länder. vid , , leder ett EU- projekt med ett sådant syfte inom Sokratesprogrammet. Enligt förslaget till detta alldeles (1996) påbörjade projekt är avsikten att tillfredsställa politikers och administratörers behov av beslutsunderlag, både för politiska församlingar, myndigheter och ut- bildningsinstitutioner. Forskning och praktik kan anses ha visat att öp- pen utbildning och DU faktiskt har vidgat tillgängligheten och ökat utbildningens kvalitet, enligt Perraton. Befintliga internationella data som beskriver kostnadseffektivitet visar att DU under vissa omständig- heter kan konkurrera framgångsrikt med traditionell utbildning. Det finns dock, fortfarande enligt Perraton, tre problem med tillgängliga data. För det första är de otillräckliga i det att data i många fall saknas eller är av dålig kvalitet. För det andra gäller de flesta data universi- tetsnivån och har tagits fram för att jämföra konventionella och öppna universitet. Det finns mindre av kostnadsinformation för andra nivåer och även för institutioner, som undervisar både på distans och traditionellt, s.k. bimodala institutioner. För det tredje har många institutioner svårigheter när det gäller att redovisa kostnader uppdelade på olika utbildningsformer och för administration på institutionsnivå. Så länge det inte går att fördela kostnader på olika aktiviteter och än- damål, är det omöjligt att beräkna kostnader för specifika utbildnings- resultat och andra intressanta utfall. Bristen på kostnadsdata är därmed en restriktion för utveckling, administration och främjande av öppet lärande och DU. Projektet syftar till att förbättra situationen genom att samla data och utveckla verktyg som kan användas vid beslut om re- sursfördelning. Samma brister och behov finns i , kan man lugnt våga påstå. Målen för är att: 1.på Europabasis och för olika nivåer av utbildning åstadkomma en genomgång av existerande data som belyser kostnadseffektivitet komparativt vad gäller öppen utbildning och DU, samt undersöka vilka variabler som kan öka kostnadseffektiviteten. 2.undersöka existerande tekniker och modeller som används för kost- nadsfördelning inom öppet lärande och DU, särskilt vid bimodala institutioner, och generera sunda principer för vägledning vid kost- nadsfördelning och administration, om möjligt i form av en generell modell. 3.utarbeta en vägledning för institutioner och budgetansvariga om kostnadsfördelning, något som även kan innefatta förslag som syftar till att öka kostnadseffektiviteten i öppet lärande och DU, samt se till att denna vägledning görs allmänt tillgänglig genom att utge en handbok. Skalfördelar innebär enkelt uttryckt att en verksamhet opererar med höga fasta kostnader i relation till de rörliga. Fasta är sådana som inte ökar med antalet tillverkade enheter eller presterade tjänster, medan de rörliga gör så. Skalfördelar innebär definitionsmässigt att det är god ekonomi att producera i stor skala. Fasta kostnader sprids ut på allt fler enheter och styckekostnaden blir låg. Om många producenter priskon- kurrerar kan detta leda till att ingen av producenterna förmår täcka sina fasta kostnader, vilket i sin tur kan resultera i monopol eller oligopol där en eller ett fåtal tillverkare tar över. Priset blir då högt och antalet varor eller tjänster lägre än vad som vore samhällsekonomiskt optimalt. Antalet köpare minskar när priset ökar. Om produkten anses angelägen kan man välja att producera i samhällets regi eller subventionera verk- samheten. I båda fallen används ibland skattemedel för att täcka verk- samhetens kostnader helt eller delvis. Avsikten är att säkerställa en samhällsekonomiskt önskvärd nivå. Detta har betydelse för hur DU med IT ska finansieras. Vi återkommer till detta problem. Att sprida kostnader på fler elever är motivet bakom sparkravens re- sultat i större klasser. Lärarkostnaden måste i det sammanhanget be- traktas som fast eftersom den inte ökar med antalet elever i en klass. Huruvida kvaliteten minskar vid en marginell ökning av elevantalet i klasserna är en omstridd fråga som inte har fått något entydigt svar. DU och/eller IT erbjuder möjligheter att utnyttja skalfördelar utan att kva- liteten minskar. Det är i varje fall förhoppningen. En önskan att utnyttja skalfördelar i skolan fanns emellertid långt före nedskärningarnas tid. I själva verket kan man se hela konstruktio- nen av skolan som ett sätt att pressa kostnaden per elev jämfört med undervisning och lärande i hemmen med eller utan hjälp av ambuleran- de lärare. Den s.k. Lancastermetoden gick längst i det avseendet. En lärare undervisade hela skolan, ibland flera hundra elever. Äldre och kunniga elever, monitörer , fick undervisa de andra i små grupper under lärarens ledning. Det var verkligen en industrialiserad skola och den uppkom betecknande nog i . Den spred sig för övrigt också snabbt till med industrialismen. Bakom uppkomsten av skalfördelar ligger vanligtvis höga kostnader för kapital, maskiner, byggnader, transportmedel, osv. Modern DU krä- ver onekligen investeringar i datorer, modem, servrar, osv. Och även i organisation (nätverksstrukturer). Det visar sig emellertid att de största fasta kostnaderna är utvecklingskostnader för material: program, manualer, presentationer, programmering för individuella vägar genom lärandet, osv. Dessa fasta kostnader, som redovisningsmässigt och nå- got missvisande brukar räknas till driftskostnaderna, har inte så mycket med DU att göra som med IT. Det är framför allt användningen av IT som gör att DU i regel blir kostnadseffektiv först i rimligt stor skala. En genomgång av litteraturen visar att utvecklingskostnaderna för IT-material i undervisning, konventionell sådan eller DU, som regel är mycket höga. A. W. har i boken , Open learning and Distance Education (1995) gått igenom kostnadsstrukturen för olika envägs respektive tvåvägs medier. Med utgångspunkt från produk- tionskostnader för olika medieprogram beräknar han kostnad per indi- vid vid olika antal studerande. Skalfördelarna är mycket påtagliga, kan han visa, och det beror på att de kostnader som varierar med antal stu- denter är låga, medan de som är oberoende av hur många som studerar är höga. De flesta kostnadsdata hämtar han från producenter i eller för i . Vissa data är hypotetiska (men rimliga). En typisk kostnadskurva har följande utseende. Kostnad för DU med IT per studerande. Det finns stora skillnader i förekomsten av skalfördelar mellan olika utbildningsteknologier. Till att börja med är det skillnad mellan tekno- logier som inte tillåter, respektive de som tillåter interaktioner med materialet. Envägsteknologier är inte bara billigare, kostnaden sjunker också snabbare vid ökande studerandeantal. Skalfördelarna är större än för tvåvägsteknologierna. Av envägsteknologierna uppnår tryckt mate- rial, ljudkassetter och förinspelad TV, tämligen snabbt en rimlig kost- nadsnivå, medan radioprogram, datorbaserat lärande och TV-program kräver omkring 1000 elever eller mer för att inte bli avskräckande dyra per studerande. Att tvåvägsteknologier är dyra som skalför- delarna inte är så påtagliga, beror naturligtvis på att interaktiviteten kostar och att en dryg del av den kostnaden varierar med antalet stude- rande. Datorkonferenser är emellertid billiga på alla nivåer och saknar helt skalfördelar. Den dyraste tekniken är Live ITV, sedan kommer video-konferenser och telefonkonferenser. Samtliga tre uppvisar vissa skalfördelar. Bates´ resultat tyder på, något som han själv påpekar, att det är möjligt att ekonomisera genom att kombinera olika medier på ett sätt som ger god effekt utan att kosta orimligt mycket. Detta förutsätter bå- de ekonomisk och pedagogisk expertis. Ekonomer kan analysera kost- nader och pedagoger utfallet av olika modeller för presentation av ma- terialet. Medan argumenterar utifrån konstruerade exempel refererar i sin bok of Open and Distance Learning till resultaten från ett antal empiriska undersök- ningar av skalfördelar i DU, de flesta från . En av des- sa (Lairdlaw och Layard, 1974) undersökte om för det första borde expandera och för det andra utöka sitt kurssortiment. De delade upp kostnaderna i kurskostnader och administrationskostnader för centralt. Båda kostnadsslagen delades sedan upp i så- dana som varierar respektive inte varierar med studentantal. Bl a följande slutsatser kunde forskarna dra av sin undersökning. Styrkan i låg i potentialen för att ersätta lärararbete med kapital (material). Många kurser, kunde man visa, hade emellertid inte uppnått break-even, dvs. den nivå där var mer kostnadseffektivt än traditionellt universitet. Högre kurser med färre studenter kunde motiveras endast med att de utgjorde en på något sätt nödvändig del i systemet, inte med att de skulle vara mera kostnadsef- fektiva än traditionellt. Vad gäller det totala antalet studerande drog man slutsatsen att redan under sitt andra år (1972) överskridit break-even för kostnadseffektivitet. Där fanns 31 000 studerande jämfört med kravet 22 000. En annan studie (, 1977) kunde visa att det fanns ytterligare skalekonomi i en fortsatt expansion av . Bl a skulle detta kunna ske genom att kombinera tekniker på annat sätt än som skedde och genom att ändra kursutbudet. I en liknande studie ifråga- sattes den interna effektiviteten (Mace, 1978) vid ; det vore möjligt menade författaren att öka kostnadseffekti- vitet genom att ändra tekniken för undervisning. Bl a ansåg han att be- roendet av radio- och TV-program borde minska. I boken , in Education: Cases and Analy- sis (1994, red m.fl.) beskrivs 20 framgångsrika utbild- ningspaket för undervisning med hjälp av IT, med hänsyn till använd- barhet, flexibilitet, pedagogik och kostnader, som anges i pengar eller åtminstone . Syftet är att visa vilka egenskaper goda utbild- ningsprogram har. Det handlar om IT i konventionell undervisning. Intresset för vår del beror på att det är IT-delen som ger upphov till skalfördelar i DU. Författarna indelar IT-materialet i tre grupper: worldware, curricular software och home brew. Den tredje gruppen, hemsnickrat material, tas inte med i undersökningen. Världs- varan är inte utvecklad speciellt för utbildningsbehov men kan också anpassas till en sådan användning. Exempel är Lotus 1, 2 och 3, pro- gram som företagsekonomer använder i sitt arbete, men som också kan användas vid utbildning av ekonomer. Läroplansbaserat material där- emot är utvecklat speciellt för utbildningsändamål. Material som är användbart både i utbildning och på annat sätt har stort intresse för ekonomisering av DU. Vi återkommer till denna möjlighet. Praktiskt taget alla projekt i undersökningen är högkostnadsprojekt. Utveckling och uppdatering är väsentliga kostnadsposter. Inte bara ut- vecklingskostnaderna är höga; det tillkommer ofta också kostnader för hårdvara och investeringar i att lära sig använda programmen, både för lärare och elever. Världsvaran som inte vänder sig exklusivt till utbild- ningsmarknaden har många fördelar. En mångfald av användningsom- råden ger större marknad med större spridning av fasta kostnader. Där- till kan denna typ av material utgöra br yggor mellan utbildning, forsk- ning och näringsliv. Ett annat sätt att försäkra sig om en omfattande användning är, enligt författarna, att b ygga in flexibilitet i programmen (adaptable software). De kan då användas i skiftande situationer och anpassas för varierande behov. Även denna möjlighet återkommer vi till i det följande. Nödvändigheten av att säkra en användning i stor skala betonas kraftigt, här som i många andra rapporter och böcker. Framför allt gäl- ler detta läroplansbaserat material. I den refererade rapporten heter det – the higher education market may not be big enough or stable enough to support viable curricular software, even when such software is extremely valuable. Det är intressant att notera hur bekymrad man alltså är även i ett så stort språkområde som det engelska för att antalet elever inte ska räcka för kostnadseffektivitet. Problemen är naturligtvis ännu större i ett litet språkområde som vårt. Av den anledningen – och många andra – kan det vara viktigt att satsa ännu mer på språkkunska- per, speciellt i engelska som det moderna lingua , så att så många som möjligt kan använda det i arbete och lärande. Det bör dock framhållas att skalfördelar inte nödvändigtvis är för- knippat med DU med IT. För det första är som sagt inte DU i sig något som behöver innebära höga fasta kostnader. Däremot kan det vara ett medel just för att uppnå den storskalighet som IT ofta kräver för att vara kostnadseffektiv. För det andra finns goda exempel på Ikea- projekt eller goda hemsnickrade (home-brew som det hette i ovanstående rapport). Boken , (red G. och B. Samways) dokumenterar en konferens i . Den redogör för ett mycket omfattande material av projekt och undersökningar i an- knytning till DU i regel med IT. Notabelt är att blott ett fåtal av inläg- gen behandlar ekonomi, trots att ett av de tema som behandlades var sociala aspekter. Övriga tema var pedagogiska aspekter, teknologi, distansarbete och fallstudier. Boken innehåller emellertid några exem- pel på lågkostnadsprojekt. Eftersom antalet är litet kan man inte dra några vittgående slutsatser, men en rimlig hypotes kan vara att material som utvecklas av användande lärare själva inte behöver bli så våldsamt dyrt. En annan framgångsrik strategi kan vara att använda och adaptera redan tillgängliga program för de lokala behoven. redogjorde under rubriken education that is human, low-cost, and high-tech (s 381) för hur han i ett program i engelsk skrivning, utvecklat för engelskspråkiga studenter, lade in in- formation om sådana fel som norrmän brukar göra, när de skriver eng- elska, och därmed lyckades formulera om programmet så att det för studenterna noterade av deras fel när de skrev engelska. Det ur- sprungliga programmet hade bara klarat av norska elevers fel. Men det tog honom att konstruera om det ursprungliga program- met. Lågkostnadsprojekt profiterar säkert ofta på entusiasters oavlöna- de arbete. Ett annat lågkostnadsprojekt, The Filam Projekt (s 749, av och ) syftade till att utveckla material för en årskurs i biologi för gymnasiet. De slutsatser som författarna drar för ekonomi utifrån erfa- renheter med projektet sammanfattar de i 5 punkter: 1.Planera i förväg och ändra inte planerna i första taget. 2.Ändra inte på sånt som är bra, även om experter råder till detta. Följden av att lyda deras råd är ofta fördyringar. 3.Välj populär och ofta använd mjukvara för kommunikation. Därmed får man tillgång till fri rådgivning. Eftertanke och lite shopping around spar pengar. 4.Köp ett bra modem. 5.Datorer behöver inte ha höga prestanda; köp inte mer datakraft än ni har bruk för. Man kan få maskiner mycket billigt om man inte pla- nerar att använda sig av grafik i stor utsträckning. Och för att hålla driftskostnaderna nere: Försök att motivera lärare och elever att använda lågtrafiktid när telefontaxan är låg. 7.Överväg att använda en lokal lågpris elektronisk anslagstavla, om sådan finns. 8.Se till att eleverna även har tillgång till datorer utan modem där de kan utföra sina uppgifter. Om de vänjs vid att arbeta off-line och ta med sig sina disketter till on-line-maskinen, kan en sådan räcka för 5 – 10 studenter. Dessa tips är självfallet inte kompletta; min avsikt är heller inte att tip- sa utan att visa hur stora möjligheterna faktiskt är att med lite fantasi och god vilja få lågkostnadsprojekt att fungera. Genomgången visar också att man inte behöver den mest sofistikerade expertisen, medan det däremot behövs kreativitet och goda kunskaper i pedagogik. Det är emellertid fåfängt att tro att all DU med IT kan eller bör göras som låg- kostnadsprojekt. Att utnyttja möjligheterna att ekonomisera med hjälp av storskalighet kommer att bli nödvändigt. Därför är det viktigt att fundera på hur detta ska kunna ske på bästa sätt, hur nackdelar med stordrift ska kunna undvikas, osv. Man kan minska behovet av långa serier med det går troligen inte att helt undvara dem. Det finns anled- ning att reflektera över och analysera hur man ska kunna säkerställa sådana vid behov och vilken statens roll i sammanhanget bör vara. 1.6.3Övergång till postindustriell ekonomi När jordbrukssamhället efterträddes av industrisamhället innebar det inte att jordbruket på något sätt ersattes av industrin. Det förblev en viktig näringsgren men överträffades av industrin i fråga om produktionsvärde och antal sysselsatta. Genom mekanisering kunde jordbruket likväl öka sin produktion med ett minskande behov av ar- betskraft för att genomföra denna.