sou · GMB3132d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Anhöriga har uttryckt för analysgruppen att de kände sig omyndigförklarade i och med att tillsattes. De uttrycker för analysgruppen att istället för att lyssna på de anhöriga, genom att till exempel ordna ett antal möten i landet på drabbade orter, valde regeringen att tillsätta ett råd av utomstående experter som skulle komma fram till vad som var bäst för de sörjande och således blanda sig i en fråga som vanligen ankommer på anhöriga till en avliden att avgöra, nämligen frågor angående begravningen av den döde. Ställningstagandet formulerat i allmänna ordalag När kommit fram till att en bärgning av Esto- nia inte var etiskt acceptabel återstod tills dess att regeringen skulle fatta beslut. Ställningstagandet formulerades i allmänna ordalag. Osäkerhet och nyanse- ring i ställningstagandet kom inte till uttryck, vilket san- nolikt berodde på en kombination av bristande beslutsun- derlag och tid för att noggrant överväga denna fråga. Ett argument som genomgående fördes fram av var att de anhöriga måste få ro och komma vidare i sitt sorgearbete. Ovissheten för de anhöriga fick inte för- längas och ett beslut i bärgningsfrågan fick inte dra ut . diskuterade inte de anhörigas ovisshet om varför olyckan inträffade och vad som hänt med deras kära, hur de omkom, var i fartyget de fanns och så vidare. Denna ovisshet skulle de anhöriga få fortsätta att leva med om en bärgning eller ett omhändertagande av de omkom- nas kroppar inte genomfördes. I ställningstagandet ingick rekommendationen att fartyget skulle förslutas men förutsåg inte att denna fråga skulle innebära att hanteringen drog ut . Rå- det lämnade åt regeringen att ta ställning till hur en för- slutning skulle se ut, man hade varken tid eller kompetens att lösa denna fråga. Med tanke på att det endast tog veckor efter olyckstillfället att ta fram en plan för hur ett bärgningsarbete skulle gå till tänkte sannolikt ingen i R E G E R I N G E N S B E R E D N I N G S P R O C E S S på att det skulle dröja tills innan planerna för hur förslutningen, som blev en betong- övertäckning, slutgiltigt skulle genomföras. I och med att övertäckningen tills vidare är avbruten är det analys- gruppens slutsats att ovissheten beträffande förslutningen varar . Eftersom inte diskuterade de tekniska as- pekterna av vad en förslutning skulle innebära hade var och en av ledamöterna sin inre bild av hur en sådan skulle se ut. När de senare fick höra att regeringen beslutat om en betongövertäckning upplevde flera av ledamöterna att detta gick emot deras intentioner med en förslutning av fartyget. De enskilda ledamöterna hade var och en sin egen föreställning om vad en förslutning av Estonia skulle innebära. Etiska rådets ställningstagande innehåller flera rekom- mendationer som var och en bygger på och är beroende av varandra. När rådet kom fram till att det av olika skäl inte ansågs lämpligt att bärga fartyget konstaterade man att olycksplatsen skulle bli en gravplats i havet. Tanken var också att om de anhöriga inte fick gravar på land att gå till skulle ändå en grav i havet finnas. föreslog att fartyget skulle förslutas för att förhindra gravplundring, eftersom man upplevde att risken för gravplundring oroade anhöriga. Information, bemötande, påverkan Information kom från när arbetet var avslutat och man kommit till ett ställningstagande. Redovisningen var tydlig men knapphändig. Det går inte att utläsa ur rap- porten hur rådet resonerat sig fram till ställningstagandet eller vilka etiska principer man utgått från. En del av de anhöriga var nöjda efter att , och därefter regeringen, kommit till ett ställningstagande. Tiden av ovisshet var över, och eftersom det inte var möj- ligt för enskilda anhöriga att omhänderta de omkomna, upplevde flera att detta blev en punkt att gå vidare från. Av dem som accepterade regeringens beslut uttrycker att de är bekymrade och oroliga eftersom de upplever ovisshet när övertäckningen är stoppad. Flera av de perso- ner som kände sig lättade då besluten togs har uppgivit för analysgruppen att de återigen kände förtvivlan när reger- ingen beslutade att den av det föreslagna förslutningen skulle bli en övertäckning av betong. Anhöriga uttrycker för analysgruppen att de kände maktlöshet inför ställningstagandet. Deras röst blev inte hörd, ingen lyssnade på dem, ändå innehöll ställningsta- gandet mycket långtgående rekommendationer som ut- gick från vad ansåg vara bäst för dem och de omkomna. De anhöriga gavs aldrig möjlighet att bemöta resonemang från rådet utan ställdes inför fullbordat fak- tum i frågor som var mycket personligt djupgående och privata. skriver att sorgen inte kan kollektivi- seras. Analysgruppen konstaterar dock att , genom att formulera sig som de gör, kollektiviserar något av det mest privata för många av de anhöriga, vilket fått konsekvenser för såväl de anhörigas sorgearbete som för deras förtroende för regeringen och enskilda ledamöter ur . Akten på , där dokumen- tationen från Etiska rådets arbete borde ha funnits, inne- håller, förutom regeringsbeslutet från , en- dast ställningstagandet. I övrigt är akten tömd och ingen av alla dem som analysgruppen frågat om ärendet vill ta på sig ansvaret för att ha rensat akten. Mötesprotokoll saknas, liksom ledamöternas skriftliga bidrag, förteckning över inhämtat underlag med mera. Eftersom Etiska rådets ställningstagande utgjorde en viktig del av regeringens beslutsunderlag är det anmärkningsvärt att akten rensats så grundligt. Att underlag saknas kan antas vara en starkt bidragande orsak till att anhöriga uppfattat Etiska rådets arbete som vad som kallats ett beställningsuppdrag från regeringen. Analysgruppen finner ingenting i hanteringen som styrker detta påstående men konstaterar att den bristande redo- visningen, tillsammans med det faktum att ställningsta- gandet inte grundades på djupare kontakter med de anhö- riga sannolikt bidragit till att anhörigas förtroende för re- geringen minskat. R E G E R I N G E N S B E R E D N I N G S P R O C E S S Analysgruppen har förståelse för att regeringen fann det motiverat att tillsätta men finner inte att rådets faktiska uppdrag stämde med det formella uppdrag de tilldelats genom regeringsbeslutet. Att man till två av ledamöterna utsåg personer som tidi- gare uttalat sig i bärgningsfrågan får mot denna bak- grund anses som en brist. Innebörden i begreppet etik och vilka aktuella etiska frågor som skulle belysas och besvaras formulerades inte, vare sig genom regeringens uppdrag till eller av rådet självt. Analysgruppen menar att di- lemmat för statsmakterna egentligen var en komplice- rad intresseavvägning, där pietetshänsyn stod mot an- dra överväganden. Begreppet etik, som i grunden är benämningen på en filosofisk specialdisciplin, fick i sammanhanget en oklar innebörd. Etiska rådets ställningstagande baserades på utgångs- punkten att fartyget skulle lyftas , bärgas till en plats i den svenska skärgården och därefter tömmas. Alternativa lösningar såsom att omhändertagandet av de omkomna skulle ske genom dykningar, diskutera- des inte. Analysgruppen finner det anmärkningsvärt att doku- mentation från Etiska rådets arbete saknas. Detta, till- sammans med det faktum att många anhöriga inte upplever att deras röster blivit hörda av rådet, får antas vara en starkt bidragande orsak till många anhörigas uppfattning att var vad som kallats ett beställningsuppdrag från regeringen. Analysgruppen finner dock ingenting i hanteringen som styrker detta påstående. R E G E R I N G E N S B E R E D N I N G S P R O C E S S Regeringens förankring av beslutet I detta kapitel analyseras regeringens tillvägagångssätt för att skapa en bred politisk enighet inför det kommande beslutet i bärgningsfrågan då beredningsprocessen på- gick inför beslutet i bärgningsfrågan strävade regeringen efter att få en bred politisk förankring och enighet inför beslutet. I syfte att skapa denna enighet hölls partiledar- överläggningar. Riksdagspartierna kallades till överläggningar Regeringens beredning syftade till att få ett avslut på den offentliga hanteringen av Estoniafrågan och en förutsätt- ning för detta var att det rådde politisk enighet. Riksdags- partiernas representanter fick vid en överläggning en föredragning av om vilka de tekniska och praktiska förutsättningarna skulle vara vid ett lyft av Estonia. Vid föredragningen presenterades samma tillvägagångssätt som för . Riks- dagsledamöter som var närvarande vid mötet har uppgivit för analysgruppen att föredragningen gjorde starkt intryck Några alternativa tillvägagångssätt diskuterades inte. hölls den sista överläggningen med representanter för riksdagspartierna innan regerings- beslutet. Då hade också avlämnat sitt ställ- ningstagande. inför beslutet gällde om Estonia skulle bärgas eller ej, alternativet med dykningar efter de omkomnas kroppar var inte aktuellt efter Etiska rådets ställningstagande. Riksdagspartiernas representanter såg inte videofil- merna som tagits vid dykningarna i Estonia , vilket för övrigt inte heller regeringen, berörda statsråd eller gjorde. Detta anser analys- gruppen vara en brist. Hade de sett filmerna hade de haft möjlighet att ta ställning i frågan om ett omhändertagande av omkomna genom dykningar eftersom de då skulle ha sett att det var möjligt att dyka inuti Estonia. R E G E R I N G E N S B E R E D N I N G S P R O C E S S Anhörigas uppfattning kom i andra hand I det underlag som riksdagspartiernas representanter fick del av redovisades inte heller någon samlad bild av de an- hörigas uppfattning i frågan om bärgning och omhänder- tagande av de omkomna. Det fanns riksdagsledamöter, och i vissa fall politiska partier, som på eget initiativ tog kontakter med anhöriga för att skapa sig en föreställning om deras uppfattningar i frågan. Enligt analysgruppens uppfattning kom de anhörigas uppfattning inför beslutet i bärgningsfrågan i andra hand. De tekniska förutsättning- arna enligt den framtagna planen tillsammans med Etiska rådets ställningstagande var det underlag som avgjorde re- geringens beslut och även de politiska partiernas ställ- ningstaganden inför beslutet. När , , från riks- dagens talarstol meddelade att regeringen beslutat att inte bärga , följdes han av som därefter utta- lade sitt stöd för regeringens beslut. med- gav att hans tidigare uttalande skapat förväntningar som inte infriats, och han beklagade detta. Hans ursäkt förefal- ler dock inte på ett effektivt sätt ha nått fram till dem den gällde. Hans och regeringens helomvändning i bärgnings- frågan kom därmed att uppfattas som ett svek. Analysgruppen anser att det var värdefullt att reger- ingen sökte partipolitisk enighet inför beslutet i bärgningsfrågan i syfte att få ett avslut på den politiska hanteringen av Estoniafrågan. Anhörigas uppfattningar utgjorde inte en del av ett systematiserat underlag för de politiska partierna inför beslutet. Istället kom enskilda riksdagsmän och parti- grupper att luta sig mot personliga intryck beträffande anhörigas vilja. Analysgruppen anser att det är en brist att varken re- geringen eller berörda statsråd, eller riksdagspartiernas representanter såg videofilmerna från dykningarna i Estonia . I samband med regeringsbeslutet framförde sitt beklagande till de anhöriga vilket inte tycks ha nått dem det gällde. Än framför många anhöriga till analysgruppen att den känsla av svek som de då upplevde är levande. R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R Följderna av regeringens beslut för anhöriga och överlevande I detta kapitel analyseras regeringens tillvägagångssätt vid tillkännagivande av beslutet i bärgningsfrågan och statsminister beklagande i samband med detta samt innebörden av beslutet för berörda Regeringen fattade beslut angående frågan om bärgning av passagerarfärjan . I beslutet stod följande: skall inte bärgas. Några åtgärder för att ta upp de omkomna skall inte vidtas. Platsen där fartyget förliste skall betraktas som en gravplats. För att säkerställa att gravfriden respekteras skall farty- get täckas över och skyddas rättsligt. Med beslutet avsåg regeringen att slutligen skingra de anhörigas ovisshet om vad som skulle hända med Estonia och därmed sätta en definitiv punkt. Under punkten Information från regeringen tillkännagav statsminister beslutet i . Han redogjorde för vad som hade lett regeringen fram till det slutgiltiga ställningstagandet i Estoniafrågan. Han poäng- terade att det fanns en bred uppslutning bakom beslutet från partier och meddelade att den estniska re- geringen skulle fatta motsvarande beslut. framhöll han att platsen där Estonia förliste skulle betraktas som en gravplats samt att fartyget skulle täckas över för att säkerställa gravfriden och att åtgärder skulle vidtas för att ge gravplatsen ett rättsligt skydd. Avslutningsvis tog upp sitt tidigare ut- talande för en bärgning och sa att uttalandet kunde ha ska- pat förväntningar som inte infriades. Det beslut re- geringen nu fattat kommer att diskuteras fram- över. Mitt tidigare uttalande för en bärgning kan ha skapat förväntningar som inte infriats. Jag beklagar mycket djupt den besvikelse jag därmed kan ha orsakat en del av de anhöriga.24 Efter statsministern uttalade sitt stöd för re- geringens beslut. Även han berörde sitt eget tidigare ut- R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R talande om att stora ansträngningar skulle göras för att bärga de omkomna och sa att han efter att ha prövat om detta är möjligt och lämpligt, kommit fram till att det inte var det. efter katastrofen sade också jag att stora ansträngningar skulle göras för att bärga de om- komna. Kanske inte hela fartyget, det trodde jag inte var möjligt. Men att man skulle göra stora ansträngningar för att se om det var möjligt att bärga de omkomna, det ansåg jag vara en moralisk förpliktelse. Åtgärder som vidtogs för att informera och bemöta anhöriga i samband med beslutet Statsrådsberedningen hade planerat att sända ut ett faxmeddelande till polismyndigheter i landet, dit de anhö- riga kallades. Syftet var att de anhöriga skulle ges möjlig- het att få besked om beslutet före allmänheten. Man hade även på de flesta orter förberett en psykologisk beredskap, som innebar att de anhöriga i samband med meddelandet kunde erbjudas stöd från krispersonal. Faxmeddelandet nådde dock på flera håll inte fram , nyheten spreds via medierna, innan många av de anhöriga hade underrättats. Utöver detta sändes ett brev om beslutet, som undertecknades av kommunikationsminister , till alla anhöriga och i öppnades un- der ett telefonväkteri där och flera av Etiska rådets ledamöter be- redde sig på att bemöta anhörigas frågor. Beslutets innebörd för anhöriga För en stor grupp av anhöriga som satt sin förhoppning till två statsministrars uttalanden om att allt skulle göras för att omhänderta de omkomna från Estonia, innebar beslu- tet en stor besvikelse som ledde till bitter- het. Analysgruppen har hört många anhöriga säga att de sköt upp den naturliga sorgeprocessen i väntan på att den omkomne skulle komma hem och kunna begravas på hemorten. När regeringen fattade det slutliga beslutet om att låta Estonia förbli i havet uppfattades detta som ett löftesbrott och ett uttryck för att regeringen satte sig över deras önskan om att få ta hand om sina anhöriga. Det förefaller för analysgruppen som att statsmakter- nas handlande över berördas huvud utgör den djupaste och starkaste grunden till det misstroende och missnöje som kommit att prägla många efterlevandes hållning till det offentliga agerandet i Estoniaärendet. Mot bakgrund av den stora betydelse som regeringens beslut hade för de anhöriga, och den relativt sett långa tid som förflutit sedan fartygskatastrofen med väntan i oviss- het till följd, ifrågasätter analysgruppen om tillvägagångs- sättet vid tillkännagivandet var det rätta. Det faktum att många anhöriga fick kännedom om beslutet via mass- medierna, istället för som de blivit lovade, få ett förhands- besked på den lokala polismyndigheten, innebar att en känsla av stark besvikelse spreds bland de anhöriga. Bilden av att redan från allra första början inte ha blivit respekte- rad förstärktes bland många av dem genom detta. Det är troligt att det var flera mekanismer som styrde det faktum att många anhöriga inte nåddes av uppriktiga beklagande av det tidigare uttalan- det, om att allt skulle göras för att de omkomna skulle omhändertas. Det kan exempelvis ses ur ett psykologiskt perspektiv; för de anhöriga som satt sin förhoppning till regeringen och väntat på ett positivt besked kom troligen beslutet att blockera möjligheten att ta till sig annan infor- mation knuten till beslutet. Som ett exempel på denna ef- fekt kan tolkas det faktum att den förväntade anstorm- ningen av samtal till telefonväkteriet i uteblev . Emellertid kom de anhöriga efter beslutet att återuppta kontakterna med Kommu- nikationsdepartementet för att framföra sin åsikter. En annan tänkbar anledning till att beklagandet inte nådde fram är att det enbart framfördes från talarstol. Riksdagstalet borde ha kompletterats med ytter- ligare åtgärder. Eftersom såväl det ursprungliga uttalandet som det slutliga regeringsbeslutet förmedlades av statsmi- nistern skulle det ha varit rimligt att just statsministern själv, eventuellt tillsammans med , exem- pelvis i brevform meddelade sig med de anhöriga och di- rekt framförde sitt beklagande. Med anledning av omfattning och det R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R faktum att den medförde ett ingrepp i så många männis- kors livssituation anser analysgruppen att regeringen dess- utom borde ha övervägt att använda mindre traditionella och kanske mer personliga sätt att meddela beslutet och framföra ett uppriktigt beklagande. Analysgruppen anser att regeringens intentioner med ett meddelande till de anhöriga genom polismyndig- heterna och uppföljning av lokala krisgrupper på hem- orten var goda, men konstaterar att det brast i genom- förandet. För att visa respekt mot de anhörigas situa- tion och förväntningar inför beslutet borde alla åtgär- der ha vidtagits för att tillse att informationen verkli- gen kom till de berörda på det sätt som hade planerats. Analysgruppen anser vidare att regeringen borde ha försäkrat sig om att statsministerns beklagande verkli- gen nådde fram till de berörda, exempelvis genom att komplettera det formella tillkännagivandet i med ett mer informellt tillvägagångssätt. R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R Rättsliga och tekniska följder av beslutet I detta kapitel analyseras de åtgärder som vidtagits i syfte att säkerställa gravfriden vid Regeringsbeslutet av innebar bland annat att inga ansträngningar skulle göras för att omhänderta de omkomna från Estonia och att skulle betraktas som en gravplats. Nedan analyseras dels de åtgärder som på regeringens uppdrag har vidtagits i syfte att säkerställa gravfrid på , dels den principiella innebörden av regeringens agerande. I samband härmed lämnas en redogörelse för vissa förhållanden som är av intresse för denna analys. Bestämmelser gällande avlidens kropp Generellt kan sägas att vad individen har uttryckt som sin vilja styr hanteringen av kroppen efter döden. Om det inte är känt vad den döde själv skulle ha velat får oftast de anhöriga eller andra närstående ett avgö- rande inflytande. I vissa fall har dock lagstiftaren ansett att ett samhällsintresse väger tyngre än den avlidnes och de anhörigas . Ingrepp i den döda kroppen Utgångspunkten är att ett ingrepp i en död kropp endast får ske om det är förenligt med kravet på respekt för den avlidne. Ändamålet med ingreppet måste väga tyngre än intresset för att kroppen bevaras intakt.25 Beslut om in- grepp fattas för det mesta av läkare. För att ett ingrepp skall få utföras krävs ofta att åtgärden står i överensstäm- melse med den avlidnes vilja eller, om den avlidnes inställ- ning inte är känd, att ingreppet inte går emot de efterle- vandes vilja. I vissa fall har dock lagstiftaren ansett att ändamålet med en åtgärd är viktigare än den avlidnes eller de anhöri- gas åsikter i saken. Exempelvis får polis, allmän åklagare eller domstol mot den avlidnes uttalade R E G E R I N G S B E S L U T E T D E N 1 5 D E C E M B E R 1 9 9 4 O C H D E S S F Ö L J D E R vilja och de anhörigas önskemål besluta om rättsmedicinsk undersökning om detta behövs för att identifiera en per- son som har omkommit i en olycka, om dödsfallet kan ha samband med brott eller fel inom hälso- och sjukvården eller om döden inträffat till följd av en trafik- eller arbets- platsolycka.26 Dessa ur säkerhets- och skyddssynpunkt samhällsviktiga ändamål anses alltså vara viktigare än den avlidne och de anhörigas vilja. När någon har avlidit så bör hans önskan om kremering och gravsättning såvitt möjligt följas av den som i egen- skap av anhörig eller närstående eller annars ordnar med gravsättningen.27 I förarbetena till begravningslagen fördes följande re- sonemang om i vilken utsträckning det offentliga skulle föreskriva regler på detta område: Vid bedömning av vilka lagstiftningsåtgärder som var befogade måste man utgå ifrån att de efterlevande med beaktande av den avlidnes önskemål skall ha full frihet att bestämma om vem som skall sköta om begravningen och hur den skall ordnas. Lagstiftningen bör syfta till att stödja enskilda människor i deras strävanden att själva finna en lösning. Den får inte utformas så att den uppfattas som en otillbörlig inbland- ning i enskildas angelägenheter. Det finns ingen skyldig- het för anhöriga eller närstående att ordna med begravningen (även om det åligger dödsboet att betala begravningskostnaderna). Snarare skulle man kunna tala om en rättighet för de efterlevande att själva ordna begravningen innan man från samhällets sida griper in med de åtgärder för gravsättning av stoft eller kremering som ändå blir nödvändiga.28 Gravsättning av stoft och aska får som huvudregel endast ske på en begravningsplats.29 Allmänna begravningsplatser skall anordnas och hållas av pastoraten inom Svenska kyr- kan eller av kommun.30 Om ger tillstånd kan man få sprida askan efter en avliden på annan plats än en begravningsplats. kan bara ge sådant till- stånd om den plats där askan skall strös är lämplig för än- damålet och om det är uppenbart att askan kommer att hanteras på ett pietetsfullt sätt.31 Vikten av en grav Det kan vara en tröst att ens anhörig vilar på en bestämd plats, som man kan smycka eller där man i enskildhet kan gråta ut. Vi får veta hans stund och plats på jorden. Detta kan vara viktigt också för kommande släktled. Etnologiska undersökningar visar att människor lagt ner omsorg på att återfinna personer som för- svunnit till havs. Då kroppen efter den saknade inte kunde återfinnas tvingades man att acceptera havet som en grav, en s.k. våt grav. Som ersättning för begravningsriten skedde då andra rituella markeringar. Ett exempel på detta är att det i hölls s.k. gråtegillen. Den våta graven behöver inte vara ett sämre alternativ än jordbegravning. I likhet med jordbegravning återgår människan till ett av de grundelement av vilka människan är skapad. Dödsfall ombord på fartyg följdes tidigare såväl inom marinen som inom handelsflottan av sjöbegravning efter en jordfästningsakt ledd av båtens befälhavare, varpå kroppen, insydd i segelduk, stjälptes överbord. Havet var en grav liksom jorden. I båda fallen skulle kroppen upplö- sas och förtäras som organisk materia. I den våta graven kan den avlidna människans kvarlevor dock inte på samma sätt som vid en jordbegravning förknippas med en be- stämd plats.32 Möjligheten att efterforska de människor som för- svunnit till havs har styrts av tekniska begränsningar då det gäller att lokalisera fartygsvrak och att finna och omhän- derta de omkomna.