sou · GMB3146 · 1999-01-01 00:00:00 — De stora resurserna från näringslivet är dock redan investerade och då man väl lyckats institutionalisera sitt inflytande krävs inte lika stora resurser. För aktörer som vill utmana detta inflytande krävs dock enorma sum- mor och om dessa skulle använda sig av lobbying så måste detta ske genom att lyfta över frågan till andra fora. 31 Ytterligare ett problem är att de som kommer att drabbas värst inte ens är födda. Klimatförändringar kommer dessutom med största sannolikhet att innebära katastrof för många djurarter. Dessa har ingen ekonomisk styrka utan kan bara representeras genom moraliska hänsynstaganden Öppenheten i de två frågorna har varit liten. I klimatfrågan har fossilindustrin synts mycket, men den strategi man arbetat efter har varit hemlig och de diskussioner som förts har varit svåra för intresserade medborgare att följa. I investeringsfrågan har det inte varit någon öppenhet att tala om alls. Att det överhuvudtaget blev en diskussion i frågan kan närmast ses som en miss i arbetet från näringslivets sida. För det tredje, vilket kanske är det allvarligaste , agerar de olika aktörerna endast som särintressen. Få tillfällen finns där dessa särintressen får träffa de som får betala priset för deras segrar. Dessa särintressen kan heller inte ställas till svars då deras inflytande på olika beslut i många fall är oklart. Ovanstående punkter sammanfaller med genomgång av de centrala värden som är hotade i vårt samhälle, men som krävs för en fungerande demokrati:32 1.Det får inte finnas allt för stora inkomstskillnader och ägandet måste vara spritt. 2.Det måste finnas en fungerande politisk kommunikation som inkluderar en dialog om samhällets utveckling. 3.Det måste finnas en känsla av gemenskap och att det ibland finns ett behov av att delvis hålla tillbaks sitt egenintresse till förmån för övriga i samhället. Diskussionen om lobbying får dock inte begränsas till dessa pro- blem eftersom verksamheten ofta syftar till att omforma hela det ramverk som det verkar i. Lobbyismen förstärker därmed också de 32 McChesney (1997) LOBBYING I EN GLOBALISERAD VÄRLD demokratiförsvagande element som den utnyttjar. Detta är särskilt allvarligt på global nivå eftersom många regelverk just nu håller på att utformas och det inte finns några demokratiska stukturer som kan balansera de transnationella företagens styrka. Problemet tydliggörs då vi ser på investeringsfrågan. Även om organisationer och grupper som arbetar med utveck- lingsfrågor vinner debatter och har vetenskapliga underlag som stöd når de inte in till de fora där frågorna behandlas. Genom att ställas utanför de diskussioner där dagordningen formas blir diskussionerna mer ett skådespel än ett demokratiskt samtal. Slutsatsen är att Lobby/PR-verksamheten bör betraktas som ett hot mot vår demokrati. En effekt av verksamheten är att det demokratiska samtalet trängs ut och i stället stöds en samhällsut- veckling där de som redan har resurser kan tillskansa sig mer. Dessutom försvinner situationer där olika parter diskuterar på lika villkor och respekt för olika värderingar utvecklas. Allt detta sker i en process där få medborgare har möjlighet att se vilka aktörerna är. Även om den internationella lobbyingen är ett stort problem finns det enkla åtgärder som skulle kunna minska lobbyingens inflytande. Avslutningsvis presenteras några exempel på förslag som skulle stärka intresserade medborgares möjlighet att delta i samtalet om hur det globala regelverket skall utformas. Dessa åtgärder skulle kunna påbörja en process för ökad öppenhet i samhällsdebatten. Det är fortfarande nationalstaten som är den främsta aktören på den internationella arenan och det är framför allt här som olika resurssvaga grupper har möjlighet att delta i diskussionerna om Genom tre åtgärder skulle deras del- aktighet stärkas. –Dokumentera lobbyism i riksdag och myndigheter. Registrering av lobbyister är inte det väsentliga utan att medborgarna har en möjlighet att se hur deras representanter väljer att spendera sin tid. De argument som anförs mot registrering, t.ex. gränsdragnings- problem, krävande administration och integritetsproblem, går att lösa med relativt enkla åtgärder. –Stödja resurssvaga gruppers möjligheter att delta i de internatio- nella diskussionerna. Det skall avsättas resurser för dessa grupper, inte bara för att delta i viktiga konferenser, utan för att kontinuer- ligt kunna följa dessa frågor. –Klargöra politiken i internationella fora. En samlad redogörelse för hur regeringen och de olika politiska partierna ser på roll i olika internationella fora bör offentliggöras. Denna redo- görelse bör också inkludera kommentarer till den aktuella utveck- lingen i olika fora. I en sådan sammanställning skulle också andra aktörers positioner kunna inkluderas vilket skapar incitament för andra organisationer att öppet redovisa sina ståndpunkter. Massmedia är den främsta informationskanalen för många människor. Exempel på åtgärder som olika redaktioner skulle kunna vidta för att bidra till ökad öppenhet är att: –Utveckla ett system där artiklar i så hög utsträckning som möj- ligt har källhänvisningar. –I debattartiklar klargöra för vem skribenten arbetar. –Undersöka och öppet redovisa hur mycket resurser som används för att låta resurssvaga grupper komma till tals och hur stor del av nyhetsmaterialet som är färdigbearbetat av olika särintressen. –Ge resurssvaga grupper möjlighet att komma till tals på deras egna vilkor. Direkt i anslutning till ordinarie nyheter skulle olika LOBBYING I EN GLOBALISERAD VÄRLD grupper, med jämna mellanrum, kunna få ge sina perspektiv på aktuella händelser. är förmodligen den viktigaste frågan för demokratin hur utbildningen utformas. Ett samhälle där alla har råd att få en full- värdig och jämlik utbildning är en grundförutsättning. Jämställda medborgare som vet var och hur de skall söka efter material, som känner till hur olika intressegrupper har möjlighet att forma de budskap som förmedlas och som vet hur de själva kan påverka är den bästa garanten för en levande demokrati. Två åtgärder för att påbörja denna process är: –Initiera en undersökning av sponsring/lobbying i skolorna. –Ta fram ett material där olika intressen ger sin bild av sam- hällspåverkan. Hur det går till och vad de anser att nästa generation bör tänka på då de får information från olika håll. Lobbying i ett större sammanhang Ovanstående är exempel på hur problemen med lobbying kan minskas, men de är naturligtvis inte tillräckliga. För att komma åt problemen krävs ett betydligt mer omfattande arbete, inte minst internationellt. Det kan inte nog poängteras att lobby/PR-frågan måste ses i ett större sammanhang. Lobbying utnyttjar svagheter i det demokratiska systemet och förstärker dem, men är inte ensam orsaken till att de uppstår eller består. Det politiska systemet måste ses över, maktkoncentrationen diskuteras, nya arenor där det demokratiska samtalet kan föras utvecklas och skolans roll som stöd för utvecklingen av demokratiska medborgare klargöras. () arbetar med kommunika- tionsfrågor och makten över begrepp. Han har bl.a. studerat frågan om hur regelverk i internationella fora utformas. Fokus i detta arbete har varit relationen mellan de internationella organ som utvecklar regelverk för ekonomin och de grupper och institutioner som arbetar för en socialt och ekologisk hållbar utveckling. Upp- dragsgivarna är framför allt nationella och internationella organisa- tioner som är engagerande i miljö- och rättvisefrågor. Då det gäller klimat- och investeringsfrågorna har Pamlin bl.a. arbetat för , Forum Syd, Friends of the , , och . LOBBYING I EN GLOBALISERAD VÄRLD US/EU def. 98 (budget) Några andra exempel: Länderna: The World Factbook, CIA, 1998, förutom , budget 1998 (OBS det är statsinkomster, inte BNP). Företagen: 500, 1998 (kursiverade= sammanslagningar ). Fattigdom: 1998; (def = <14.40 $ per dag; EU/def= antal av medianen för den korrigerade disponibla inkomsten). CO2-utsläpp: Carbon Dioxide Information Analysis Center, 1998; För företagen F= Verksamhet baserad på fossila bränslen, DF= Stor del baserad på fossila bränslen, I= Liten del baserad på fossila bränslen. Arato, och , . (1995): Det civila samhället och den politiska teorin, Daidalos. (1997): The Media Monopoly (Fifth Edition), (1996): Jihad vs. McWorld – How Globalism and Tribalism are Reshaping the World, Ballantine Books. , (1994): – Towards a New Modernity, , (1995): Att uppfinna det politiska, Daidalos. , och , (1996): Greenwash – The Reality Behind Corporate Environmentalism, . Chambers, Bradnee W. (1998): Global Climate Governance, , . , (1994): to , Odonian Press. , (1998): Konflikt mellan svensk miljörätt och MAI:s diskrimineringsprinciper?, . , (1999): Klimatpolitik efter Kyoto, Elmbrant, (1997): Dom där uppe - dom där nere, . , (1994): På grund av – Om frihandel, miljö och utveckling, . , (1997): Demokratimodeller, Daidalos. LOBBYING I EN GLOBALISERAD VÄRLD , (1998): Change, Khor, (1997): WTO Conference – How the developing countries lost out, ur Third World Resurgence no. 1 1997, p. Kleen, (1996): Världshandelns spelregler, . (1996): Rule the World, Kumarian och Berret-Koehler Publishers. McChesney, och , . (1997a): The Global Media, . McChesney, (1997b): Corporate Media and the Threat to Democracy, Seven Stories Press. Lyotard, (1984): The Postmodern -A Report on Knowledge, . Mattelart, (1991): – The Privatisation of Public Space, Routledge. Pamlin, (1998a): Globaliseringens arkitekter – och dess aktörer, (). Pamlin, (1998b): Klimatfrågan – Ett vägskäl för det globala miljö- och utvecklingsarbetet, MJV. Pamlin, : WTO och vädret -Världens klimat, handel och investeringar i samspel och konflikt, Forum Syd (Kommer ). , och (1997): Censored 1997, . Rampton, och , (1997): Thinking Globally, Acting Vocally, PR Watch Volym 4, nummer 4. , (1994): Globalization – Social and Global Culture, . Schmidheiny, och tillsammans med WBCSD (1996): Financing Change, The . Stauber, och , (1995): Toxic Sludge is Good for You! , Damn and the , Common Press. – Om lobbning i , EU/och In 1985 hired Profile Public Relations (PPR) to help persuade ministers to amend a new law restricting the availability of alcohol at sports grounds (Baggott 1995, sidan 162). För den upptagne läsaren och alla andra En av de viktigare områdena för statsvetenskaperna är att försöka förstå förhållandet mellan stat och samhälle. Ett av dessa möten mellan stat och samhälle är de organiserade intressenas påverkan på beslutsfattarna. En av dessa påverkansmetoder är lobbning, vilket är det ämne som behandlas i rapporten. Den bärande tanken är att läsarna skall kunna förstå och analysera lobbning, organiserade intressen och pluralism som delar av det politiska systemet. Upp- tagna läsare hoppar efter kapitlet direkt till slutordet eller samman- fattningen om man är mycket upptagen. Alla andra uppmanas att fortsätta läsa och vända blad.1 Uppsatsens syfte är att beskriva och förklara lobbning som poli- tisk företeelse samt genom såväl generella som specifika iakt- tagelser beskriva amerikansk, europeisk (EU) och svensk lobby- verksamhet. Med generella iakttagelser avses utvecklingslinjer . Med specifika iakttagelser avses detaljer som stödjer och be- rikar helheten. Uppsatsens fokus är att förstå lobbning som poli- tisk företeelse, i tre olika politiska miljöer. Lobbning i kommer av naturliga skäl att ägnas mest utrymme. Då uppsatsen består av flera exempel och har flera parallella och samman- hängande spår, är skådespelaren ord en god liknelse, att [e]tt smörgåsbord kan aldrig bli för stort!.2 Givetvis finns fler sätt än lobbning att påverka politiken med. Legala och illegala aktioner samt påverkan via den parlamentariska eller korporativa kanalen är metoder som inte bör glömmas bort när uppsatsen läses.3 Här studeras lobbning och till viss del opinionsbildning. Att enbart tillskriva lobbning ett antal egen- skaper och diskutera det utifrån sig självt låter sig inte göras. Upp- satsen bör sättas in i ett större perspektiv, särskilt mot den breda ansats som har, och lämpligen väga inne- hållet mot andra delar av politiken.4 1Tack till professor som genom sin bok 1994, fick mig att inse att det finns intresserade läsare av forskning men att de ibland också är upptagna. 2Ur TV-programmet om Järrel 1998. 3Öberg 1997, sidorna 68f. Ett annat exempel på politisk påverkan är genom litteratur. vår 1962, är en av de mest bety- dande miljöinläggen . När företag sponsrar läromedel och ofta presenteras i (slutet av) läroböckerna, är det opinionsbildning av den högre skolan. 4Utredningsdirektivet 1997:101 angående lobbning är: [a]tt beslutsfattare utsätts för påverkan av olika slag är inte något nytt. Snarare är det en Här används termerna intresse, intressegrupp, intresseorganisa- tion, lobbygrupp, lobbyorganisation och påtryckningsgrupp mer eller mindre synonymt. Vissa menar att de är taxonomier, andra att de har skilda betydelser och en tredje grupp att det inte är av- görande vilka termer som används.5 Av läsvänlighetsskäl görs inga åtskillnader. Materialet utgörs i huvudsak av anglosaxiska och svenska studier om lobbning, intresseorganisationer och opinions- bildning. En annan viktig källa är pressreferenser från en pågående studie som bland annat tar upp pressens behandling av lobbning.6 I uppsatsen förekommer även ett antal intervjuutsagor som har av- identifierats och i stället uppträder i löpande text. På grund av på- gående arbete med en annan studie vill jag inte att personerna skall kunna identifieras. Kartritning – en introduktion till lobbning7 går merparten av de röstberättigade till skolor, bygdegårdar med mera för att lägga sin röst i kommunal- och riksdagsvalet. Betydligt färre tar sig till valurnorna för att delta i EU-parlamentsvalet.8 Men tiden däremellan, det vill säga all övrig tid, vad händer då? Politik äger som bekant mestadels rum mellan val. Vill vi då påverka skeenden och händelser bör vi enligt den här logiken inte enbart gå till vallokalen. Medborgare och organisatio- ner inte bara kan och bör, utan måste delta i politiken om de vill viktig del i den demokratiska processen. Flera företag och organisationer använder numera professionell expertis för att påverka Kommittén skall söka klargöra begreppen och definiera lobbying. I uppdraget ingår också att kartlägga och sammanfatta erfarenheter från andra länder samt eventuellt lämna förslag till åtgärder på området. 5Se exempelvis Baumgartner och Leech 1998; och 1995; Pross 1986; 1993; 1990. 7Resterande delen av inledningskapitlet utgörs av ett väsentligt omarbetat utdrag ur 1998. 8Jämför 1995, sidan 1, som resonerar liknande kring deltagande och val i . vara med och påverka samhället. Särskilt gäller för organisationer, att de som inte främjar sina medlemmars intressen på bästa sätt tenderar att gå under.9 För att motverka undergång finns flera utomparlamentariska påverkanskanaler, till exempel via lagliga eller olagliga aktioner. En av de mer intressanta utomparlamentariska påverkansmetoderna, men mindre studerade, är att bedriva lobbning. Den brittiske parlamentsledamoten fixering vid att det är viktigt att studera lobbning, verkar vara en god utgångspunkt: [w]hat we need in the study of lobbying is light, more light and still more light..10 har särskilt medierna uppmärksammat, till exempel med artikelserier i drakarna och Göte- borgs-Posten 1997 samt i , att fler aktörer och till viss del även nya aktörer börjar delta i politiken och försöker på- verka politiska beslut genom lobbning och opinionsbildning. Även i statliga utredningar påtalas att lobbning i verkar ha ökat , men att forskningen är eftersatt.11 I vid mening, har ju lobbning alltid funnits. Den politiska geografin har alltså förändrats och en vit fläck på kartan kan skådas. Statsvetenskaplig forskning brukar beskriva det som att är på väg från ett korporativt till ett pluralistiskt eller post-korporativt samhälle. Därav följer uppmärksamhet på formandet av nya politiska strukturer och företeelser, i vilken lobbning kan sägas ingå. Förändringarna är resultatet av långa processer där ett flertal faktorer påverkar. Några strukturella förklaringar är medborgarnas individualisering, medlem- skap i EU, kommittéväsendets minskade politiska roll och det mer lättrörliga kapitalet. En mer aktörsinriktad förklaring är SAF:s utträde från de statliga styrelserna.12 9Se exempelvis 1971, sidan 6. 10Mitchell 1991, sidan 3. 11Kronvall 1996; SOU 1990:44. 12Se exempelvis 1997, där SAF studeras. har betraktats som ett korporativt land, i jämförelse med flera andra länder. har på vissa politiska områden, till exempel arbetsmarknadspolitiken, betraktats som starkt korporativt. Under har forskare, både i och utanför landet, börjat skönja en uppluckring av det korporativa systemet. I korporatismens nedgång talas i stället om uppkomsten av ett pluralistiskt system. Vad är då korporatism och pluralism? Den korporativa modellen kan beskrivas som att staten ingick partnerskap med vissa intresseorganisationer. Organisa- tioner, framför allt de stora som arbetsgivare, fackföreningar och andra organisationer var representerade i beslutsprocesserna, genom att bland annat sitta med i statliga styrelser. Staten erhöll flexibilitet och legitimitet i genomförandet av politiken i utbyte mot att ge organisationerna inflytande.13 När vi nu ser de för- ändringar jag tog upp ovan och när organisationerna både frivilligt och ofrivilligt lämnar representation i styrelserna med mera, ersätts modellen med ett flexiblare och mer nätverksbetonat funktionssätt av politiken, som kallas pluralistiskt.14 Kortfattat går den pluralistiska modellen ut på att organisatio- nerna deltar i politiken utanför institutionerna och att de är relativt oberoende av staten. Beslutsfattandet blir mer informellt, opinionsbildning och lobbning blir vanligare och viktigare sätt att påverka politiken. Centralt i pluralistisk teori är intressegrupperna och deras agerande, särskilt de stora och starka. Enligt pluralistisk teori är eller borde offentlig politik vara resultatet av konkurrens mellan olika idéer och intressen. Den politiska makten är således spridd och sprids mellan konkurrerande aktörer och staten. Lobb- ning är följaktligen både en effekt av och en pådrivare mot ett pluralistiskt system. Med detta menas att utvecklingen mot ett pluralistiskt funktionssätt av politiken påverkar lobbningens ut- veckling. Lobbning i sin tur påverkar det politiska systemets funktionssätt. 14Den amerikanske statsvetaren . , se exempelvis 1961, är en av de mest inflytelserika pluralistiska forskarna. Pluralistiska teorier är som alla andra behäftade med ett antal nackdelar. Bedömningen kan alltså inte göras utan att även kort diskutera pluralistiska teoriers nackdelar, som i alltför stor ut- sträckning anses vara idealmodeller och inte empiriska. Vidare beskylls pluralismen för att vara generell, abstrakt och snävt ideo- logisk. Pluralismen kritiseras också på ett mer empiriskt plan för att den politiska arenan är öppen, men att endast ett fåtal får till- träde. Analysen av maktförhållanden kritiseras. Särskilt bakom- liggande strukturer, funktioner och klassrelationer tas delvis för givna i den pluralistiska ansatsen. Ytterligare kritik är att de som har tillgång, har olika god tillgång till det politiska systemet. Makt- fördelningen i samhället snedvrids, anser kritikerna. Det intressanta med kritiken är att den i princip kan riktas mot de demokratimodeller som finns, varför jag nöjer mig med att konstatera att kritiken mot pluralismen delvis också riktas mot andra modeller. Intressen (och lobbning) är också bara en, men relativt viktig, del av den pluralistiska modellen. Fokus i uppsatsen är dock på lobbning och intressen. Varken korporatism eller plura- lism är dock några tillstånd; snarare betecknar de var det politiska systemet är på väg, med mer eller mindre goda indikatorer. Vad är lobbning? Traditionellt har lobbning enligt den norske samhällsvetaren betytt att: 15 Anledningen till att jag valt lobbning i stället för lobbying och lobbyism är att lobbying är engelska och lobbyism är en översättning av lobbyist, inte av lobbying. Lobbyism är uteslutet, då det vore att göra våld på svenska språket som det är svårt att uttala. I svenskspråkiga används lobbning, som förmodligen är mer svenskt och låter mer korrekt än lobbyism. Vidare anknyter termen på ett naturligt sätt till svenskans sätt att bilda språk när utländska ord översätts. Verbet lobba som används i finlandssvenskan, finns även i rikssvenskan. 1998, bilaga 3; jämför Espeli 1994; jämför även och 1997. man kjøper tjenester fra yrkeslobbyister for at disse skal forsøke å påvirke de besluttende organer til å fatte vedtak til fordel for sine klienter (Espeli 1994, sidan 399). En annan klassisk definition är att lobbying has been used most often to refer to face-to-face individual meetings between legislators and representatives of an interest..16 Jag utgår inte från dessa definitioner. I stället förändras dessa klassiska, traditionella förklaringar, för att lobbning bättre skall kunna förstås i samtida politisk kontext. Lobbning är ett uttryck för en högst fredlig aktivitet utförd av utomparlamentariska aktörer, som med poli- tiska medel söker överföra sin egen oftast begränsade vilja till beslutsfattarna. Lobbning är när offentliga och privata aktörer med legala medel söker påverka beslutsfattare i syfte att utnyttja och eller förändra eller förhindra förändring av lagstiftning och eller regelsystem. Antingen kan man lobba direkt mot beslutsfattare, exempelvis genom möten, eller indirekt genom påtryckningar mot medborgar- na eller opinionsbildning. Med offentliga aktörer menas att även företrädare för myndigheter, statliga företag, verk med flera kan lobba och gör det också. Lobbning kan också, som nämndes ovan, vidtas för att förhindra beslut eller försöka förhindra att frågor ens når det politiska dagsljuset, att frågor inte skall komma upp på dagordningen. Att förhindra uppkomst av frågor på den politiska agendan torde vara ett mycket svårt företag även om flera studier, särskilt i , visat att det utgör en god strategi för att söka behärska agendan senare, om frågan ändå når dagordningen.17 Till exempel har västvärldens lantbruks- och bondeorganisationer varit 16Baumgartner och Leech 1998, sidan 33. 17Milbraiths hypotes, i 1996, sidan 5, att ... most lobbying simply reinforces representatives positions but does not alter them. beskriver en del av problematiken. Om icke-beslut, att hålla bort frågor från agendan, skriver framför allt Bachrach och Baratz 1970; Crenson 1971. mycket aktiva i arbetet att försöka förhindra andra grupper från att delta i jordbrukspolitiken, i rädsla för att frågan om jordbruksstöd skulle tas upp till öppen debatt.18 Enligt de amerikanska statsvetarna . Baumgartner och . Leech krävs det fyra förutsättningar för att verksamheten skall kunna kallas lobbning.19 För det första måste lobbningen involvera offentliga beslut, lagar och eller regler, inte privata. För det andra måste lobbningen syfta till att påverka offentliga beslut, lagar och eller regler. För det tredje måste lobbningen gå genom en mellanhand, egen eller annan organisation. En medborgare som uttrycker sin åsikt är inte lobbning, endast när en grupp eller orga- nisation gör det. När enskilda individers påverkan av beslutsfattare exkluderas görs det något för enkelt.20 Förvisso är det sällan en- skilda individer systematiskt påverkar beslutsfattare, snarare att de sporadiskt och då kanske rätt ofta kontaktar beslutsfattare för att säga sitt hjärtas mening om ett förslag eller liknande. Däremot är det fullt möjligt och det har hänt att enskilda personer har lobbat (ibland med ekonomiskt starka intressen i ryggen) för en eller annan fråga. Att utesluta individer förenklar resonemangen, men tar inte hänsyn till att lobbning faktiskt inte behöver vara organise- rad eller utgöras av mer än en person.