sou · GMB3128d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta måste avspeglas inte bara i ade- kvata resurser för fri forskning. Ramvillkoren måste också utformas med respekt för den akademiska friheten. Det är möjligt att det finns en konflikt mellan lokal handlingsfrihet och garantier för den fria forskningen. Den fria forskningen kan, para- doxalt nog, kanske kräva en central reglering som inte helt är i linje med decentraliseringen till universitet och högskolor som myndigheter. De förändringar som gjorts bör följas upp och regelsystemen ses över uti- från den akademiska frihetens perspektiv. Forskning 2000 föreslår i det följande en ändring av högskolelagens föreskrifter om universitetens och högskolornas uppgifter. 5.3.3Övergripande avvägningar på statsmaktsnivån Beslutsfattandet på central statlig nivå var länge mycket detaljerat. beslutade statsmakterna om resursanvändningen i detalj. Från högskolereformen 1977 delades universitets- och högskoleanslagen upp i anslag till den grundläggande högskoleutbildningen respektive till forsk- ning och forskarutbildning. Successivt överläts allt mer av beslutsfattan- det till universitet och högskolor och forskningsråd. Men även när be- slutsfattandet decentraliserats gällde regeringens och intresse resursslagen. De behandlades då dock mer övergripande. "Mellantjänster", "rekryteringstjänster", "basresurser" etc. var ofta ter- merna för de politiska prioriteringarna. Några uttryckliga avvägningar mellan själva forskningsområdena gjordes däremot knappast, även om utformningen av anslagssystemet innebar att statsmakternas beslut for- mellt gällde övergripande forskningsområden. I dagens system med mål- och resultatstyrning har diskussioner kring resursslag blivit förlegade. Detta och decentraliseringen av en rad beslut till universitet och högskolor borde kunnat leda till att kärnfrågorna om omfattningen och inriktningen av forskningen inom olika områden kom- mit i fokus. Så har dock knappast skett. I stället har statsmaktsnivån vad gäller grundforskningen engagerat sig i strukturfrågor – jämställdhet, samverkan, tvärvetenskap etc. Detta är förvisso också viktiga frågor, men fortfarande inte de övergripande avvägningsfrågor som måste vara de centrala forskningspolitiska frågorna. Att nu i det närmaste anvisas till de små och medelstora högskolorna enbart för forskning, dvs. utan någon som helst områdesangivelse, kan också ses som ett tecken på att prioriteringarna mellan olika forskningsområden egentligen inte varit det primära i forskningspolitiken. Uppenbart finns ett problem inbyggt i de övergripande forskningspo- litiska avvägningarna. De vida områden, som besluten gäller, kan bli för abstrakta för att engagera. Politiker kan – mänskligt nog – finna större intresse i mer avgränsade och konkreta frågor. Många exempel finns på att de politiska beslutsfattarna i strid med rollfördelningen mellan poli- tiskt och inomvetenskapligt beslutsfattande gått in i mycket konkreta frågor. Principen måste dock vara att de övergripande avvägningarna – och endast de – är de politiska organens ansvar. måste forsknings- politiken bli en politik med innehåll. De övergripande resursavvägning- arna måste faktiskt ägnas uppmärksamhet och besluten i dessa frågor ges klara motiveringar. Detta förutsätter i sin tur en forskningspolitisk diskussion som förs i dessa termer. För att politikerna ska kunna ta ställning till de övergripande innehållsliga avvägningarna, måste de ock- så få ett annat beslutsunderlag än . Kommittén återkommer till des- sa frågor i kapitel 9. Med avseende på grundforskningen är det i huvudsak tre olika av- vägningar som ska göras på statsmaktsnivå. Det är för det första avvägningar rörande det institutionella ansvaret för forskningsresurserna, dvs. avvägningar mellan fasta och rörliga medel för forskning i praktiken mellan anslag direkt till universitet och högskolor respektive anslag till forskningsråd. Till denna fråga hör den kanske skenbart triviala men i praktiken synnerligen betydelsefulla frå- gan om kostnadsfördelningen mellan olika forskningsfinansiärer. Det är för det andra avvägningar mellan olika forskningsområden. Och det är för det tredje avvägningar i fråga om lokaliseringen geogra- fiskt av forskning och forskarutbildning. 5.3.4Balansen mellan "fasta" och "rörliga" resurser Anslagen till universitet och högskolor brukar också rubriceras "fasta" forskningsresurser, medan forskningsrådens anslag utgör rörliga re- surser för forskning. Graden av fasthet eller rörlighet är således sedd ur /högskolans synvinkel. För den enskilde forskaren är natur- ligtvis ofta inte heller /högskolans anslag fast. Han eller hon är också här beroende av fördelningsbeslut, i detta fall t.ex. fakul- tetsnämnden. Fakultetsanslagen för uppgår till sammanlagt cirka sex mil- jarder kronor. Genom öronmärkningar av statsmakterna är en stor del av anslagen intecknade för olika ändamål. Cirka 1,5 miljarder – dvs. unge- fär av fakultetsanslagen – är således öronmärkta för lokalkostnader och – dvs. – för studiefinansiering i forskarutbildningen. Av fakultetsanslagen går vidare till infrastrukturkostnader. Återstoden, mindre än hälften av de totala an- slagsbeloppen, används framför allt för att finansiera anställningar för forskare eller arbetstid för forskning för vissa lärare. Huvuddelen av professurerna vid landets universitet och högskolor finansieras således via fakultetsanslagen liksom ett stort antal forskarassistenter samt lekto- rers arbetstid för forskning. Fakultetsanslagen används också för andra typer av kostnader – för biträdespersonal av olika slag, för resor, materi- el, enklare utrustning m.m. Dessa senare kostnader är dock den minsta delen av fakultetsanslagen. och högskolor i och det stora antalet institutioner vid dessa (cirka 1 000) gör att forsk- ningsmiljöerna ofta blir relativt små, något som har betydelse för relatio- nen mellan fakultetsanslag och forskningsrådsanslag. Forskningsrådsanslagen används till helt dominerande del till att fi- nansiera olika forskningsprojekt. De kostnader som det då är fråga om är framför allt löner till biträdespersonal av olika slag, utrustning, materiel, resor etc. Forskningsråden finansierar också anställning av forskare eller arbetstid för forskning (friköp) för lärare med anställning som bekos- tas t.ex. av universitet eller högskola. I stort sett alla länder har valt den dubbla organisationen med dels egna resurser för universitet och högskolor dels forskningsråd som för- delar anslag. Rollfördelningen mellan organen skiljer sig dock något från land till land. En vanlig skillnad gentemot är att forskningsråden i andra länder har ett större ansvar för forskarutbildningen. Doktorander medverkar visserligen i och får ofta studiefinansiering via forsknings- rådsprojekt, men de svenska forskningsråden har inte något direkt ansvar för eller några formella uppgifter avseende forskarutbildningen. För tydlighetens skull kan man se på de renodlade alternativen, dvs. alternativet att alla grundforskningsanslag skulle gå direkt till universitet och högskolor respektive alternativet att alla grundforskningsanslag skulle fördelas via forskningsråd. I alternativet att alla pengar går direkt till universiteten och högsko- lorna skulle statsmakterna få fullständig kontroll över den regionala för- delningen av forskningsresurserna. De skulle ju helt avgöra fördelningen mellan universitet och högskolor. Den regionalpolitiska aspekten av forskningspolitiken skulle sannolikt förstärkas. Universitet och högskolor skulle, när resurserna väl var fördelade vara säkra på vad de hade, vilket i sig naturligtvis kan ha både för- och nackdelar. Utan den konkurrens mellan forskarna och vetenskapliga prövning som ligger i forskningsrå- dens ansökningsförfarande skulle dock kvaliteten i forskningsarbetet för- sämras. I alternativet att alla pengar kanaliseras via forskningsråd finns inga garantier för hur forskningsresurserna kan komma att fördelas mellan de olika universiteten och högskolorna. Universitet och högskolor skulle få stora problem när det gäller personalplanering och när det gäller att ta ansvar för anställningstrygghet m.m. Osäkerheten för de enskilda fors- karna och för andra anställda skulle självfallet bli stor. Det skulle bli svårt att få en stabil forskarutbildning. I gengäld borde dock den veten- skapliga kvaliteten i verksamheten i princip bli så hög som det bara är möjligt: alla verksamheter skulle ju prövas mot varandra i en ständig nationell tävlan. I praktiken är det kanske inte säkert att kvalitetshöj- ningen skulle inträffa. Duktiga forskare kanske inte skulle vilja arbeta på så osäkra villkor utan skulle i stället lämna universiteten och högskolor- na för annan verksamhet. De båda extremalternativen är tankekonstruktioner. Båda finansie- ringsformerna behövs för att få en basorganisation för forskning och forskarutbildning och för att få en flexibel finansiering utifrån veten- skapliga kvalitetsbedömningar. Vad frågan gäller är uppgiftsfördelning- en och balansen mellan fast och rörlig finansiering. kanaliseras drygt en femtedel av medlen till grund- forskning via forskningsråden. Andelen varierar något mellan de olika vetenskapsområdena. Av anslagen under till de olika vetenskapsområden är andelen forskningsrådsanslag nu följan- de. (Uppgifterna gäller . Den stora andelen forskningsrådsmedel inom naturvetenskap hänger samman med att medel för storskaligt inter- nationellt forskningssamarbete – m.m. – nu anvisas under ansla- get till . Med dessa medel frånräkna- de ligger andelen ungefär på samma nivå som för medicin.) Rollfördelningen mellan forskningsråden och universitet och högskolor har förskjutits. Ursprungligen hade de svenska forsk- ningsråden mer begränsade uppgifter inom forskningsfinansieringen. De svarade då huvudsakligen för kompletterande projektfinansiering för forskare som redan hade sin anställning vid ett universitet eller en hög- skola. Projekten var också relativt små. Sedan har den forskningsrådsfi- nansierade verksamheten ökat och förändrats. Några av forskningsråden finansierar nu i betydande omfattning anställningar för forskare eller friköp för forskningsuppgifter för lärare vid universitet eller högskola. Det har blivit vanligare med stora och mångåriga projekt. Den senaste förändringen gjordes genom budgetpropositionen , när an- svaret för finansieringen av svenskt deltagande i internationellt forsk- ningssamarbete, som t.ex. , fördes över till forskningsråden. Forskningsråden har med tiden fått en väsentligt starkare ställning än de ursprungligen hade. har deras ställning förändrats genom tillkomsten av forskningsstiftelserna. En annan viktig förändring ligger i den successivt allt tydligare mar- kerade skyldigheten för forskningsråden och andra externa finansiärer att också svara för kostnaderna för universitetens och högskolornas in- frastruktur. Detta har lett till mycket animerade diskussioner om de s.k. overhead-påslagen. I rollfördelningen ligger en omfattande samverkan mellan forskningsråd och universitet och högskolor i form av gemensam finansi- ering av forskningsprojekt m.m. Forskningsråden ska, enligt Forskning 2000:s mening framför allt ha till uppgift att svara för finansiering av forskningsprojekt. Men forsk- ningsråden bör också ha en mer aktiv roll, där de utifrån egna bedöm- ningar av angelägna forskningsområden tar initiativ till olika insatser. Forskningsråden bör som ett led i detta också ta initiativ till och finansie- ra forskarutbildning. Forskningsråden bör också fungera som rådgivande organ till regeringen med avseende på sina respektive områden. Kom- mittén återkommer till forskningsrådsorganisationen i kapitel 8. För att kunna ge stöd till så många forskare som möjligt finansierar forskningsråden nu ofta inte hela projekt utan ger "bidrag" till projektfi- nansieringen. Det innebär att forskaren måste antingen få kompletteran- de finansiering från andra håll – i den mån detta innebär finansiering med fakultetsmedel binder forskningsrådet upp universitetens och hög- skolornas resurser. Om inte det lyckas måste projektidén omarbetas så den passar ekonomin. Eller, vilket sannolikt är det vanligaste, försöker forskaren genomföra det ursprungliga projektet men med inadekvata resurser. Enligt Forskning 2000:s uppfattning måste huvudregeln vara att forskningsråden ska ta det fulla ansvaret för den verksamhet de stöder, även om detta kan komma att innebära att färre forskare får stöd än vad som annars skulle vara fallet. Universitet och högskolor ska ansvara för en bred forskningsorgani- sation som ger möjlighet för alla universitets- och högskolelärare att forska. Universitet och högskolor har ansvaret för forskarutbildningen. Universitet och högskolor måste förfoga över resurser som medger fi- nansiering av egen forskning utan bidrag från externa finansiärer. Det måste gälla också inom områden där forskningen kräver finansiering av mer omfattande utrustning, materiel, biträdespersonal etc. Det är en för- utsättning för att universitet och högskolor ska kunna ta det fulla ansva- ret för sin verksamhet och för åtagandena mot den akademiska persona- len. Enligt den senaste reformeringen av lärartjänstorganisationen har universitet och högskolor ansvar för att alla lärare ges möjlighet att ar- beta inom såväl undervisning som forskning. Skyldigheten att erbjuda lärarna arbetsuppgifter inom forskning kan inte rimligen villkoras av att läraren själv lyckas få finansiering från en extern forskningsfinansiär. Detta är också en förutsättning för pluralismen i forskningsystemet. Ofta förefaller pluralismen tänkas ligga främst i att universitetens och högskolornas lärare ska ha ett antal finansiärer att skicka ansökningar till. Enligt Forskning 2000:s mening är i stället det viktigaste instrumen- tet för pluralism i forskningssystemet att det vid universitet och högsko- lor finns reella möjlighet att förverkliga de idéer och initiativ som där kommer fram. Trots vad som framhållits om forskningsrådens viktiga roll för den vetenskapliga kvaliteten, måste grundforskning också kunna bedrivas utan stöd från råden. Annars blir forskningsråden alltför enväldiga kva- litetsbedömare. Universitetens och högskolornas egna forskningsanslag bör således ge utrymme för full finansiering av viss forskning. Ett ytter- ligare skäl för detta är att det annars skulle vara stora skillnader i fri- hetsgrad mellan olika forskningsområden. Vissa forskningsområden krä- ver begränsade resurser utöver lärarens egen arbetstid. Även inom mer resurskrävande ämnen bör det dock kunna bedrivas forskning vid uni- versitet och högskolor utan att verksamheten alltid blir beroende av ex- tern prövning. Givetvis måste universitet och högskolor ha väl fungeran- de system för den interna kvalitetsprövningen. Universitet och högskolor ska således ha egna medel som i rimlig ut- sträckning kan finansiera tid för forskning för de anställda lärarna och andra forskningsresurser. En konsekvent tillämpning av principen om full kostnadstäckning är en viktig förutsättning för detta. Därigenom kan universitetens och högskolornas egna anslag användas för sådana insat- ser inom forskning och forskarutbildning som prioriteras av lärosätena. Till frågan om balansen mellan fasta och rörliga resurser och rollfördel- ningen mellan universitet/högskolor och forskningsråd samt andra forsk- ningsfinansiärer hör frågan om vem som ska betala för vad. Grundprincipen är för universitet och högskolor liksom för den statli- ga verksamheten i övrigt att externa finansiärer ska stå för de kostnader de förorsakar. Det gäller självfallet direkta kostnader för t.ex. löner och materiel. Tidredovisning används normalt inte inom universitet och hög- skolor. För den personal som arbetar med flera olika uppgifter – sanno- likt flertalet universitets- och högskoleanställda – kan det således ofta inte göras någon exakt fördelning av kostnaderna mellan uppgifterna. Den ekonomiska redovisningen vid universitet och högskolor utvecklas nu emellertid avsevärt. Likaså ökar kostnadsmedvetandet. Det externa betalningsansvaret gäller också kostnaderna för del i den infrastruktur i vid bemärkelse som finns inom högskolan och utan vilken arbetet inte skulle kunna bedrivas. Med infrastruktur avses här bibliotek, administration, gemensam service och utrustning etc. Universitetens och högskolornas kostnadspåslag för gemensamma re- surser och indirekta kostnader har varit en mångårig stridsfråga. Före- trädare för universitet och högskolor har också fört mer eller mindre re- gelrätta förhandlingar med forskningsfinansiärer. Senast överlade före- trädare för med forskningsråd och sektorsorgan om principer och metoder för till- lämpning av principen om full kostnadstäckning. Överläggningen sam- manfattas av förbundet: Samförstånd uppnåddes om att nuvarande ord- ning i längden inte är möjlig att behålla. Det är nu viktigt att få till stånd en överenskommelse om ett nytt enkelt system vid beräkning av full kostnadstäckning som ger frihet för varje universitet och högskola att sluta mera övergripande avtal med externa finansiärer om den så önskar. (Ur Universitets- och nyhetsbrev) Ett visst stillestånd råder således. För overhead-kostnader vid univer- sitetet/högskolan tas nu ut på alla externa anslag. Vidare betalas ett kostnadspåslag på för lokaler. således inte eventuella kostnadsskillnader mellan fakultetsområden och/eller lärosäten. Vid vissa lärosäten tas också ut påslag för kostnader på fakultets- och/eller institutionsnivå. De omdebatterade overhead-påslagen är låga både i förhållande till vad som tillämpas inom andra områden, där verksamhet bedrivs på upp- drag, och i förhållande till vad som tillämpas av universitet i andra län- der, t.ex. och . Men, det bör uppmärksammas att beräkningsprincipen inte alltid är densamma. De svenska universitetens och högskolornas overhead-påslag görs på den samlade budgeten för den externfinansierade verksamheten. I andra sammanhang kan debiteringen gå till så att endast de direkta lönekostnaderna budgeteras särskilt och sedan ett samlat påslag görs för alla andra typer av kostnader, alltså också vissa direkta kostnader som materiel etc. och inte bara de over- head-kostnader som ingår i högskolans påslag. Stor uppfinningsrikedom utvecklas inte sällan när det gäller att för- söka undvika att overhead-påslaget faktiskt tas ut. Här finns ofta ett starkt gemensamt intresse hos berörda forskare och finansiärer. Men kostnaderna försvinner naturligtvis inte bara för att de inte betalas av den som borde göra det. Om de externa finansiärerna inte står för sin del av universitetens och högskolornas kostnader urholkas universitetens och högskolornas egna resurser för grundforskning, forskarutbildning och grundläggande högskoleutbildning i motsvarande mån. Många externa finansiärer kräver också direkt ekonomisk medverkan från de universitets- och högskoleinstitutioner, där deras verksamhet be- drivs. Det kan ske i flera former. Externfinansiärens projekt kan förut- sätta medverkan av personal eller tillgång till andra resurser som finan- sieras av /högskolan eller med anslag från forskningsråd. /högskolan har det formella arbetsgivaransvaret för all personal, oavsett varifrån finansieringen kommer. Som de arbetsrättsliga reglerna är utformade kan det innebära ansvar för personal också efter det att den ursprungliga finansieringen upphört. Då kan lärosätet dock använda personalen för andra uppgifter än de ursprungliga, om så är lämpligt och möjligt med hänsyn till de berörda personernas kompetens m.m. Men externa finansiärer kan mer eller mindre uttryckligt också kräva att universitet och högskolor fortsätter just deras verksamhet efter det att de själva upphört med finansieringen. Personal och andra resurser ska då alltså användas för de ursprungliga, av externfinansiärerna prio- riterade, ändamålen också när kostnaderna måste bestridas med lärosä- tets egna medel. Externfinansiärerna får på så sätt givetvis god utdelning av sina insatta medel. Men detta innebär att universitetens och högskolornas anslag för grundforskning och forskarutbildning binds upp. Kraven på medfinansiering har funnits . De har dock fått en helt annan tyngd och omfattning genom att de systematiskt ställs av nytillkommande forskningsfinansiärer, som förfogar över mycket bety- dande ekonomiska resurser och därför styr verksamhet i en helt annan skala . Den forskning som finansieras från EU:s ramprogram för forskning förutsätter således en basfinansiering från universitet och högskolor. De nya forskningsstiftelserna kräver betydande ekonomiskt engagemang från berörda lärosäten. (De senare ställer också mycket om- fattande krav i fråga om verksamhetens uppläggning och organisation.) Det är omöjligt att mer exakt uppskatta omfattningen av det "intrång" som på dessa sätt görs i resurserna för grundforskning. Inom Universitets- och högskoleförbund försöker man nu beräkna hur mycket universitet och högskolor förlorar på underfinansieringen av den externa verksamheten. Enligt preliminära resultat rör det sig här om betydande belopp. I regleringsbrevet för anslagen till universitet och högskolor för har i fråga om forskningssamverkan mellan högskola och närings- liv angivits att Målsättningen är att det ekonomiska ansvaret för berör- da lärosäten inte överstiger av de gemensamma kostnaderna för samarbetet. (s. 13) Forskning 2000 vill med bestämdhet framhålla att universitetens och högskolornas resurser inte får urholkas genom att de används för att på olika sätt subventionera verksamhet med extern finansiering. All verk- samhet vid universitet och högskolor, internt eller externt finansierad, ska bära alla sina egna kostnader. Från företrädare för forskningsråden har ibland hävdats att råden inte bör betraktas som externa finansiärer i egentlig bemärkelse. Med detta har man velat markera en samhörighet mellan forskningsråden och uni- versitet och högskolor, som skulle motivera att forskningsråden inte sva- rade för t.ex. kostnader för infrastrukturen vid lärosätena. Frågan infin- ner sig om inte forskningsråden, om de vill jämställa sig med universite- ten och högskolorna, i likhet med dessa då i stället skulle svara för en större andel av infrastrukturkostnaderna än vad andra externfinansiärer gör. Utifrån grundprincipen att alla finansiärer ska bära sina egna kostna- der, anser Forskning 2000 att ingen skillnad ska göras mellan forsk- ningsråden och övriga externa finansiärer. Alternativet att forskningsrå- den t.ex. genom något slags abonnemang, där statsmakterna en gång för alla i universitets- och högskoleanslagen lade in betalning för rådens del av kostnaderna, är inte acceptabelt med hänsyn till att omfattningen av rådsmedel vid de enskilda lärosätena kan variera mycket, såväl i sin helhet som över tiden, beroende på utfallet av forskarnas ansökningar till råden. En korrekt kostnadsfördelning är fundamental för att forskningspoli- tiken ska bli meningsfull. De övergripande prioriteringar, som statsmak- terna gör, får inte sättas ur spel genom att myndigheter och andra genom olika typer av direkta eller indirekta subventioner gör anslag olika myck- et värda. Som det nu är kan en krona som statsmakterna lägger på ett fakultetsanslag sägas vara mindre värd än en krona som läggs på ett forskningsrådsanslag, eller för den delen också på ett sektorsforsknings- anslag, just genom att forskningsråden och andra finansiärer får mer för sina pengar. Myndigheterna får inte genom egna uppgörelser undergräva och regeringens avvägningar. Universitet och högskolor har inte något mandat att göra undantag från principen om full kostnad- stäckning för några finansiärer, inte ens forskningsråden. Forskning 2000:s uppfattning är, som framhållits tidigare, att en vik- tig del av pluralismen i det svenska forskningssystemet måste bestå i att forskare, institutioner, fakultetsnämnder och styrelser vid universitet och högskolor har reella möjligheter att agera självständigt.