sou · GMB3123 · 1999-01-01 00:00:00 — utföra också civila uppgifter, skulle det kunna ligga nära till hands att hävda uppfattningen att svenska polismän borde ha PERMANENT KOMBATTANTSTATUS. En sådan ordning har emellertid skäl emot sig. det fall polismännen har permanent kombattantstatus är de nämligen i princip ett militärt mål. De kan alltså bli föremål för anfall också i samband med utövandet av civila sysslor. Och antagligen skulle motståndaren bedöma att sådan egendom som hör till polisen – polisstationer, fordon m.m. – utgör militärt mål, eftersom den används av kombattanter. Polisväsendet i dess helhet kunde alltså bli föremål för anfall, om polismännen hade permanent kombattantstatus. Anfallen kunde leda till att polisen fick svårt eller i värsta fall alls inte kunde fullgöra sina civila sysslor. De polismän som föll i motståndarens hand skulle bli internerade som krigsfångar och därmed vara förhindrade att utöva några polisiära funktioner på ockuperat område (det bortses från att en krigsfånge kan friges på hedersord eller mot förbindelse, se artikel 21 i III av ). Inte minst ur civilbefolkningens synvinkel vore det olyckligt med sådana konsekvenser. Om nu permanent kombattantstatus för polismännen inte lämpligen bör användas som modell, kan man undra om i stället begreppet TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS bör tillämpas. En tillämpning av det begreppet skulle kunna innebära att polismän, utöver att fullgöra civila uppgifter, vid behov medverkade i det väpnade försvaret under alla skeden av en väpnad konflikt, alternativt såsom ett inledande kuppskede (jfr den nuvarande ordningen resp. förslaget i prop. 1985/86:15). Som framgår av den analys som utredningen har gjort i kap. 1 finns dock vägande invändningar mot begreppet tillfällig kombattantstatus. Överförda till polisen kan dessa invändningar beskrivas som följer. En tillämpning av begreppet tillfällig kombattantstatus på polismän med uppgifter inom det väpnade försvaret riskerar att leda till att motståndaren bedömer att inte bara dessa polismän utan polismän över huvud taget och den av polisen använda egendomen är militära mål: motståndaren ser envar svensk polisman och all av polisen använd egendom som militärt mål, eftersom polismännen och egendomen HAR ANV¤NTS eller KAN KOMMA att användas inom det väpnade försvaret. synes inte osannolikt att motståndaren agerar preventivt härvidlag. Med motsvarande utgångspunkt skulle motståndaren anse sig ha folkrättslig befogenhet att internera alla de polismän som föll i hans hand; som (möjliga) kombattanter skulle de ha krigsfångestatus. De polismän som internerades skulle inte kunna fullgöra polistjänst inom ockuperat område. Under alla förhållanden torde det i praktiken vara svårt för motståndaren att skilja mellan de poliser (kombattanter) och den egendom som brukas eller kan komma att användas inom det väpnade försvaret eller som stöd för det militära försvaret, å ena sidan, och de poliser (civila) och den egendom som används inom polisens civila verksamhet, å den andra. Det gäller i synnerhet om – såsom nu är fallet – polismännen bär samma typ av uniform antingen de har den ena eller den andra typen av uppgift. Om begreppet tillfällig kombattantstatus tillämpas föreligger sammanfattningsvis risk för att även sådana polismän och sådan egendom som enligt svensk uppfattning nyttjas av polisen i dess egenskap av civil blir föremål för militära operationer från motstånda- rens sida. Resultatet skulle motsvara det som följde om polismännen hade permanent kombattantstatus, nämligen att det i vart fall kunde bli svårt för polisen att fullgöra de civila sysslorna. En grundläggande frågeställning är emellertid – som framgår av kap. 1 – huruvida det över huvud taget finns anledning att utgå från att motståndaren accepterar uppfattningen att begreppet tillfällig kombattantstatus är folkrättsenligt. Är det med andra ord trovärdigt att inför motståndaren hävda ståndpunkten att svenska polismän, genom att växla mellan militära och civila uppgifter, byter från kombattant- status till civil status och vice versa? Om, vilket ingalunda kan uteslutas, motståndaren skulle underkänna modellen med tillfällig kombattantstatus för polismän, kunde det leda till följande. Motståndaren skulle anse att polismän som medverkar i det väpnade försvaret är inte kombattanter utan illegala krigsdeltagare. Sådana får bekämpas när de direkt deltar i fientligheterna. De polismän som föll i motståndarens hand skulle enligt hans åsikt inte ha krigsfångestatus. Motståndaren skulle anse sig oförhindrad att ställa dem till ansvar i en rättslig process med anledning av deras medverkan i fientligheterna och således få dem dömda till – förmodligen – stränga straff. Det bör understrykas att de nu berörda tveksamheterna gäller polisens direkta deltagande i det väpnade försvaret antingen detta skulle äga rum under hela den väpnade konflikten eller vore begränsat t.ex. till ett inledande kuppskede. Att låta tillämpningen av begreppet tillfällig kombattantstatus bli i tiden begränsad, t.ex. såsom föreslogs i propositionen 1985/86:15, är med andra ord inte en framkomlig väg. För ståndpunkten att svenska polismän inte bör ha vare sig permanent eller tillfällig kombattantstatus kan även följande omständigheter åberopas. Status av kombattant etc. föreligger under en väpnad konflikt. Men innan konflikten har brutit ut, således även i ett skymningsläge som föregår denna, har t.ex. den som utför ett sabotage inte någon i folkrätten grundad immunitet mot att den svenska polisen ingriper mot honom, jfr 2 kap. 7 § . En annan sak är att det i 2 kap. 7 a § finns en bestämmelse om att en utlänning som har begått brott i utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattat allmän ställning hos annan stat får åtalas endast efter förordnande av regeringen. Ett regeringsförordnande krävs dock inte om gärningsmannen sökt dölja i vilken egenskap han har handlat. I tiden innan har blivit part i en väpnad konflikt är polisen således inte till följd av vare sig 2 kap. 7 § eller 2 kap. 7 a § förhindrad att ingripa mot t.ex. sabotageförband som agerar förtäckt. Sammantaget föreligger det allmänt sett icke obetydliga möjligheter för polisen att i sin civila funktion ingripa mot sådan verksamhet som är skadlig för landets säkerhet eller försvar. Visserligen kan det tänkas gränsfall där det är svårt att bedöma om exempelvis sabotörer är kombattanter och därmed i princip åtnjuter straffrättslig immunitet eller i stället är att anse som vanliga brottslingar mot vilka polisen inte bara kan utan skall ingripa i sin civila funktion. Men risken för misstag i dessa sammanhang borde kunna minimeras t.ex. genom väl fungerande system för underrättelser till och inom polisväsendet angående den säkerhetspolitiska situationen och genom utbildning av polispersonalen. Att det kan förekomma gränsfall är således inte ett argument som i någon större grad talar för att polismän skall ha kombattantstatus. Det bör framhållas att polisen kan bidra med insatser av betydelse för det militära försvaret av landet även om polismännen har permanent civil status. Sålunda finns det inte några folkrättsliga hinder mot att polisen, med bibehållande av sin civila status, t.ex. förmedlar underrättelser om händelser m.m. som är eller kan vara av betydelse från militär synpunkt (förutsatt att inhämtningen av underrättelser inte skett i hemlighet eller under falska förevändningar), att den sysslar med förebyggande och avslöjande säkerhetsskyddsverksamhet eller att den deltar i ordningshållning och liknande vid mobilisering. I och för sig äger det sin riktighet att polisen, om den i någon mening är involverad i det militära försvaret, typiskt sett utsätts för i vart fall en ökad risk för att direkt eller indirekt drabbas av aktioner från motståndarens sida. Sådana faktorer bör naturligtvis beaktas både när polisens uppgifter inom totalförsvaret fastställs och över huvud taget inom ramen för be- redskapsplaneringen, men synes inte vara ett tungt vägande skäl för uppfattningen att polismännen bör ha kombattantstatus. Det finns för övrigt andra grupper utan kombattantstatus som löper motsvarande risk. Härtill kan anföras principiella synpunkter mot att andra än För- svarsmakten ges till uppgift att svara för det väpnade försvaret av landet. I regeringsformen nämns Försvarsmakten som det organ som regeringen får sätta in för att möta väpnade angrepp på landet. Vis- serligen kan det föreligga behov av att inom det väpnade försvaret använda polismän med särskilda kunskaper. Detta behov kan dock tillgodoses genom att, när det säkerhetspolitiska läget så motiverar, polismän förs över till Försvarsmakten, t.ex. med stöd av pliktlagstiftningen (enligt den nuvarande försvarsplaneringen finns polismän krigsplacerade i Försvarsmakten). Beträffande upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet i stridszoner kan följande sägas. Det är en i etablerad princip, att Försvarsmakten inte får användas för utövande av våld eller tvång mot enskilda utanför det traditionella militära verksamhetsområdet. Om det inom stridszoner förekommer ordnings- eller säkerhetsstörande verksamhet vid sidan av de egentliga stridshandlingarna och liknande, skall alltså polisen ingripa häremot. Det förhållandet att det är en uppgift för polisen att ingripa i sådana fall hindrar emellertid inte att Försvarsmakten då utnyttjas till stöd för polisen, förutsatt att detta inte uppfattas som ett avsteg från den princip som angetts (jämför prop. 1995/96:12 s. 51). Det är väsentligt att polisen kan upprätthålla allmän ordning och säkerhet i samhället också under väpnad konflikt. Övervägande skäl talar för att, om någon del av blir ockuperad, svensk polis söker stanna kvar inom det ockuperade området för att där svara för den allmänna ordningen och säkerheten; därvid skall polisen givetvis tillämpa svensk rätt och även i övrigt agera på ett sätt som bäst gagnar svenska intressen. Med hänsyn bl.a. till att en minskande andel polismän har genomgått militär grundutbildning kan värdet av polisens insatser inom det direkta väpnade försvaret ifrågasättas. Polisen såsom civil har icke obetydliga möjligheter att bidra även till det militära försvaret, bl.a. genom bevakning av skyddsobjekt och ingripanden vid sabotage. Om svensk polis aktivt deltar i det väpnade försvaret, föreligger risk för att motståndaren betraktar polisens personal och polisens egendom över huvud som militära mål. Följden härav kan bli att polisen utsätts för anfall och att dess civila verksamhet försvåras eller t.o.m. omöjliggörs. Mot denna bakgrund och då begreppet tillfällig kombattantstatus inte torde vara förenligt med folkrättens regler kommer utredningen till uppfattningen att de polismän som hör till det civila polisväsendet inte bör såsom poliser direkt delta i det väpnade försvaret av landet. alltså inte ha kombattantstatus i något skede av en väpnad konflikt, utan permanent civil status. Utredningens principiella ståndpunkt, att polisen fortsättningsvis inte skall ha till uppgift att direkt delta i fientligheterna och att polismän i denna sin egenskap således inte skall ha kombattantstatus, gäller även BEREDSKAPSPOLISEN. beredskapspolisen är utgångspunkten att beredskapspoliserna skall användas för civila uppgifter. Om beredskapspolisen eller någon del av denna, t.ex. den särskilda beredskapspolisen, anses böra användas för att aktivt delta i det väpnade försvaret av landet är det enligt utredningens bedömning motiverat att överväga att låta denna funktion ingå i Försvarsmakten, t.ex. i särskilda bevakningsförband. Ett närmare studium av detta spörsmål får dock anses ligga utanför ramen för det uppdrag som har lämnats till utredningen. Det bör också framhållas att utredningens förslag om att polismän bör ha permanent civil status under en väpnad konflikt har bedömts med utgångspunkt i folkrättens kombattantbegrepp. För det fall utredningens förslag inte skulle anses acceptabelt från försvarssynpunkt, finns det skäl att ta ställning till frågan huruvida det antal polismän som vid höjd beredskap överförs till Försvarsmakten bör öka liksom frågan huruvida en del av poliskåren bör organiseras som en väpnad styrka som vid höjd beredskap förs över till Försvarsmakten och där kan fullgöra såväl kombattantuppgifter som polisiära uppgifter. Det är emellertid inte en sak för utredningen att gå in på frågor av detta slag. Om polisens medverkan i den samordnade gränsövervakningen i krig, se kap. 6. 5TREDNINGENS F¶RSLAG Det finns inget behov av att tillämpa begrep- pet tillfällig kombattantstatus i fråga om personalen i hemvärnet (det allmänna hemvärnet inkl. företagshemvärnet resp. driftvärnet). Från folkrättsliga synpunkter kan det inte anses föreligga några avgörande invändningar mot driftvärnet. För en mer detaljerad redogörelse för hemvärnet än den som läm- nas i detta kapitel hänvisas till bilaga 4.2. 4.1.1Hemvärnet består av allmänt hemvärn och driftvärn Grundläggande bestämmelser om hemvärnet finns i hemvärnsförord- ningen (1997:146). Regler på området förekommer även i För- svarsmaktens föreskrifter (FFS 1997:11, ändrade genom FFS 1998:2) om hemvärnet och, såvitt gäller den till hemvärnet knutna avtalspersonalen från s.k. frivilligorganisationer, i förordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet. Hemvärnet ingår i Försvarsmakten och består av dels allmänt hem- värn, dels driftvärn. Det allmänna hemvärnet skall bl.a. skydda viktiga totalförsvarsanläggningar i hembygden. Driftvärnet har till uppgift att skydda en myndighets eller ett företags egna anläggningar och verk- samhet. Deltagande i hemvärnet är frivilligt och b ygger på avtal om tjänst- göringen I hemvärnet finns både kvinnor och män (i den följande tex- ten används formen han eller motsvarande såsom beteckning på an- tingen en kvinna eller en man). Personalen består av tre kategorier, nämligen dels hemvärnsmän inkl. hemvärnsbefäl, dels avtalspersonal, dels anställda vid som är krigsplacerade i hemvärnet. Viss men inte all personal i hemvärnet har stridande funktioner. I det allmänna hemvärnet finns bl.a. personal som permanent skall syssla med sjukvård. Hemvärnet omfattar ca 85 000 personer, varav unge- fär 78 500 i det allmänna hemvärnet och 6 600 i driftvärnet. Såväl inom det allmänna hemvärnet som inom driftvärnet har personalen minskat . Statsmakternas målsättning är att hemvärnet skall omfatta 125 000 personer. 4.1.2Beredskapsgrader inom hemvärnet – hög insatsberedskap För hemvärnet finns tre beredskapsgrader: grundberedskap, hemvärns- beredskap och hemvärnslarm. Hemvärnsberedskap kan i likhet med hemvärnslarm gälla en viss del av . Hemvärnsberedskap skall intas dels vid höjd beredskap, dels annars efter särskilt beslut av regeringen eller – i vissa fall i avvaktan på rege- ringens beslut – av Försvarsmakten. Vid hemvärnsberedskap inträder tjänstgöringsskyldighet för hemvärnets personal. Så länge denna bered- skap råder kan personalen inte säga upp sina avtal om tjänstgöring i hemvärnet. Personalen hemförlovas i regel inte under höjd beredskap, men kan beviljas permission. Vid beredskapslarm, eller när hemvärnsberedskap råder och efter beslut av lägst militärbefälhavare, skall hemvärnet inta hemvärnslarm. Då skall hemvärnsförbanden grupperas utan dröjsmål för att kunna lösa sina uppgifter. Till följd bl.a. av den nära geografiska anknytningen mellan hem- värnspersonalen och den anläggning etc. som förbanden skall försvara primärt, har hemvärnet hög insatsberedskap. Förbanden kan mobilise- ras . 4.1.3Närmare om det allmänna hemvärnet Det allmänna hemvärnet är indelat bl.a. i hemvärnsområden. Dessa en- heter kan jämföras med kompanierna i territorialförsvaret. Ettvart hem- värnsområde omfattar en kommun eller del därav. Vid höjd beredskap skall förbanden inom det allmänna hemvärnet bevaka och skydda objekt som är viktiga från totalförsvarssynpunkt, t.ex. flygfält, hamnar och andra infallsportar. De skall även utföra för- dröjande fältarbeten samt har till uppgift att starta upp och hålla i gång driften vid vissa militära anläggningar. Varje enhet har en första- Inom det allmänna hemvärnet kan det organiseras F¶RETAGSHEMV¤RN, som skall skydda en anläggning eller arbetsplats. Ett sådant förband skiljer sig från övriga förband inom det allmänna hemvärnet endast på det viset att det är grupperat vid ett visst företag eller en viss anlägg- ning och inte får flyttas därifrån utan företagsledningens godkännande. Ett företag eller en myndighet får, om Försvarsmakten (rikshemvärnschefen) har lämnat tillstånd därtill, organisera driftvärn för skyddet av den eller de egna anläggningarna och den egna verk- samheten. Endast efter medgivande av vederbörande företag eller myn- dighet kan driftvärnet användas för andra uppgifter. finns driftvärn vid ett tjugotal företag och myndig- heter. Som nämnts har driftvärnet minskat ; per- sonalstyrkan inom driftvärnet har mer än halverats. Detta har samband bl.a. med att statlig verksamhet har bolagiserats. I likhet med det allmänna hemvärnet är driftvärnet organiserat i för- band med personalen uppförd i personaltabell. Personalen i driftvärns- förbanden – driftvärnsmännen – skall rekryteras ur den personal som är anställd vid företaget eller myndigheten i fråga. Det brukar inte finnas någon avtalspersonal i driftvärnsförbanden, men det förekommer re- servofficerare där. Mellan två och trettio–fyrtio driftvärnsmän är avdelade för bevak- ningen av resp. anläggning eller motsvarande. Driftvärnsmännens be- väpning utgörs normalt av handeldvapen. Varje driftvärn leds av en driftvärnschef. Denne har militär befäls- grad och leder under rikshemvärnschefen myndighetens eller företagets driftvärn. En hög chef vid företaget eller myndigheten innehar befatt- ningen som driftvärnschef. Chefen för ett driftvärnsförband är underställd vederbörande chef inom driftvärnet men lyder i fråga om utbildning och utrustning under försvarsområdesbefälhavaren. Chefen för driftvärnsförbandet lyder under försvarsområdesbefälhavaren i territoriellt avseende när hem- värnsberedskap är beslutad och driftvärnschefen beslutat om driftvär- nets tjänstgöring. Vid höjd beredskap har driftvärnsmännen till uppgift inte endast att bevaka och skydda den ifrågavarande anläggningen osv. utan även att utföra sina ordinarie sysslor på arbetsplatsen. Vanligen är driftvärns- mannens dygnsschema så indelat, att han fullgör uppgiften som drift- värnsman – alltså bevakar och skyddar en anläggning etc. – i åtta tim- mar, därpå sysslar med sina ordinarie arbetsuppgifter i och slutligen vilar i . Vanligtvis bär han Försvarsmaktens uni- form även när han håller på med sina ordinarie arbetsuppgifter. Dock bärs skyddskläder ovanpå uniformen, om så anses erforderligt. anförde att medlemmarna i hemvärnet avsågs delta i militär verksamhet under endast korta perioder och då hade rätt till kombattantstatus. Eftersom dessa medlemmar återgick till sina civila sysselsättningar när de hade slutfört sitt militära uppdrag måste för de- ras del lösningen med tillfällig kombattantstatus användas, menade kommittén (se SOU 1984:56 s. 74 f., jämför s. 108–111). 4.3Bestämmelser i folkrättsförordningen om kombattantstatus Totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) föreskriver bl.a. följande. Som kombattanter anses de som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorga- nisation, om de inte tillhör sjukvårdspersonalen eller själavårdsperso- nalen enligt vissa bestämmelser i förordningen. De som kallas in till tjänstgöring i Försvarsmakten skall anses som kombattanter först då de har tilldelats militär utrustning och har kommit under ansvarigt befäl. De som i fred har tilldelats personlig sådan utrustning skall dock anses som kombattanter redan när tjänstgöringsskyldigheten inträder. Folk- rättslig ställning enligt förordningen tillkommer endast den som tjänst- gör i vederbörande befattning. Om någon som tjänstgör i För- svarsmakten har permission eller är tjänstledig behål- ler han dock sin folkrättsliga ställning under ledigheten. 4.4Hemvärn i vissa andra länder För uppgifter om hemvärn eller motsvarande i vissa andra länder hän- visas till bilaga 6. 4.5.1Allmänna överväganden om hemvärnet Försvarsmakten har enligt förordningen (1994:642) med instruktion för Försvarsmakten till uppgift att försvara mot väpnade angrepp. Hemvärnet ingår i Försvarsmakten. Hemvärnets personal är uppförd i personaltabell. Personalen lyder under militärt befäl som är ansvarigt för sina underlydandes uppförande. Det finns ett disciplinärt system som syftar bl.a. till att säkerställa att Försvarsmaktens personal följer krigets lagar. Deltagande i hemvärnet är i och för sig frivilligt. Personalen i hem- värnet är emellertid skyldig att tjänstgöra under hemvärnsberedskap, således bl.a. om är part i en väpnad konflikt (i krig). Avtalen om tjänstgöring i hemvärnet kan inte sägas upp då. Någon hemförlov- ning av personalen sker i regel inte när beredskapen är höjd. Om blir involverat i krig står sålunda personalen fortlöpande till hemvärnets förfogande. Med hänsyn till det sagda kan det göras gällande att hemvärnet – både det allmänna hemvärnet och driftvärnet – uppfyller de folkrätts- liga kraven på en väpnad styrka och att den som i en väpnad konflikt deltar i hemvärnet följaktligen är kombattant (såvida inte vederbörande fullgör uppgift som sjukvårdspersonal och därför klassas som icke- kombattant). 4.5.2I fråga om hemvärnets personal finns inget behov av begreppet tillfällig kombattantstatus Ett av de begrepp som hålls fram i direktiven är TILLF¤LLIG KOMBATTANT STATUS. Om tillämpligheten av detta begrepp vad gäller personalen i hemvärnet kan följande sägas. Under höjd beredskap är personalen i det ALLM¤NNA HEMV¤RNET fort- löpande tjänstgöringsskyldig i hemvärnet, och något byte av arbetsupp- gifter som skulle leda till växlingar i folkrättslig status skall alltså inte Detta hindrar dock inte att även under höjd beredskap hem- värnsmannen kan ha civila uppgifter i och för sig. Det nu sagda gäller även den AVTALSPERSONAL som är krigsplacerad i hemvärnet. Inte heller för avtalspersonalen skulle det förekomma så- dana avbrott i tjänstgöringsskyldigheten som kunde föranleda den typ av växlingar mellan folkrättslig status som nämns i direktiven. En annan sak är att även sådan avtalspersonal som inte ingår i hemvärnet kan uppehålla sig i närheten av hemvärnsförband – eller andra militära mål – och därför kan bli åtminstone indirekt drabbad av anfall från Under höjd beredskap skall DRIFTV¤RNSM¤NNEN visserligen ömsom delta i det väpnade försvaret, ömsom ha vanliga civila uppgifter vid företaget eller myndigheten. Men eftersom de fortlöpande tillhör drift- värnet växlar de inte folkrättslig status som en följd av sina olika arbetsuppgifter. Utredningen finner mot denna bakgrund att begreppet tillfällig kombattantstatus inte enligt den nu gällande ordningen är tillämpligt vad avser hemvärnets personal. Utredningen anser sig böra tillägga följande. Begreppet tillfällig kombattantstatus har inte avseende på fall där t.ex. en hemvärnsman byter folkrättslig status på grund av att han blir hemförlovad sedan han skadats eller av annat skäl kan fullgöra sin hemvärnstjänst. Sådana fall kan för övrigt inträffa inom Försvarsmakten över huvud taget och är med andra ord inte något som har avseende på just hem- värnet och dess personal. Inom det allmänna hemvärnet finns F¶RETAGS Ett företagshemvärn skiljer sig från det allmänna hemvärnet i övrigt endast på så sätt att det är grupperat vid ett visst företag eller en viss anläggning och inte får flyttas därifrån utan företagsledningens godkännande. Lämpligheten av detta företagsledningens veto skulle måhända kunna diskuteras från övergripande försvarssynpunkter, men bedöms inte utgöra en komplikation i folkrättsligt hänseende. 4.5.3Folkrätten kräver inga förändringar av driftvärnet De anläggningar som skyddas av driftvärn är i varje fall i princip så- dana militära mål som motståndaren folkrättsligt har en principiell be- fogenhet att anfalla.