sou · GMB313 · 1999-01-01 00:00:00 — Kraven enligt direktivet och konventionen på verksamhetsutövare och behöriga myndigheter avseende förebyggande åtgärder, lokalisering, räddningstjänstberedskap och information sammanfaller i huvudsak med varandra. Generellt kan dock sägas att kraven i direktivet som regel är mer omfattande och mer preciserade än i konventionen. Med hänsyn till den överensstämmelse som således föreligger mellan direktivet och konventionen anser vi att bestämmelserna bör samordnas för att möjliggöra en gemensam reglering. Detta innebär visserligen att de svenska reglerna i vissa avseenden kommer att bli något strängare än om direktivets och konventionens bestämmelser skulle följts var för sig. I gengäld blir en samordnad regleringen mer lättöverskådlig och tillämp- ningen mindre byråkratisk. Fördelarna med en gemensam reglering anser vi klart överstiger de begränsade nackdelar detta kan innebär för vissa verksamhetsutövare. Till frågor om den närmare regleringen återkommer vi i kapitel 10 och 11 nedan. När det gäller de mellanstatliga relationerna innehåller emellertid Industriolyckskonventionen vissa bestämmelser som saknar motsvarighet i Seveso II. Detta gäller framför allt bestämmelserna om bistånd vid räddningsoperationer. Några mer omfattande ändringar i nuvarande lagstiftning torde dock inte vara nödvändiga i anledning härav. Till detta återkommer vi i kapitel 11. Kraven på identifiering av farliga verksamheter, förebyggande åtgärder och beredskapsåtgärder enligt Industriolyckskonventionen och den granskning av säkerhetsarrangemangen som enligt Seveso II skall ske vid de verksamheter som omfattas av direktivets högre kravnivå fordrar någon form av offentligt gransknings- eller prövningssystem. I Industriolycks- konventionen anges att identifieringen kan göras i miljökonsekvens- beskrivning enligt den s.k. under förutsättning att beskrivningen omfattar konventionens krav på utvärdering av gräns- överskridande effekter av industriolyckor vid farliga verksamheter. Hur prövningssystemet skall se ut anges dock inte närmare i vare sig direktivet eller konventionen. Inom miljöskyddslagstiftningen finns krav på miljökonsekvensbeskrivningar och tillåtlighetsprövningen av farliga verksamheter innehåller de moment av offentlighet som krävs enligt direktivet och konventionen. En integrering av säkerhetsfrågorna i miljöprövningen föreslogs också av Hot- och Utredningen lämnade emellertid inte något konkret förslag på hur denna samordningen skulle ske på grund av den då pågående omarbetningen av miljöskyddslagstiftningen. Detta arbete har () resulterat i en proposition med förslag till miljöbalk (prop. 1997/98:45). Det får emellertid fortfarande anses råda en viss osäkerhet om hur den framtida miljöskyddslagstiftningen kommer att se ut. Enligt våra direktiv skall dock den övergripande prövningen av vilka åtgärder som skall fordras för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor anpassas till miljökonsekvensbeskrivningen och tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen. I nästa kapitel kommer vi därför att översiktligt beskriva det nuvarande sambandet mellan miljö- och säkerhetsfrågor och den svenska miljö- skyddslagstiftningen. Med hänsyn till att omarbetningen av den svenska miljöskyddslagstiftningen ännu inte är slutförd kommer beskrivningen att avse dels den nuvarande miljöskyddslagen, dels förslaget till miljöbalk som det föreligger i prop. 1997/98:45. 9 Hälsa, säkerhet och miljö Inom näringslivet blir det allt vanligare att se frågor om hälsa, miljö och säkerhet i ett sammanhang. Skälet härtill är att frågorna i hög grad hänger samman och påverkar varandra. Det är därför rationellt att de också han- teras i ett sammanhang. En utveckling mot en sådan helhetssyn märks också i Seveso-direktiven, både i det nuvarande och i det nya, och i Industriolyckskonventionen. Vi anser att detta är en utveckling som, så långt möjligt, även bör avspegla sig i den svenska regleringen. Det finns annars en risk att helhetssynen går förlorad genom att regelverket och myndigheternas ansvarsområden inte är samordnade. Ä ven inom miljöpolitiken går utvecklingen mot en ökad helhetssyn. Från att i huvudsak varit inriktad på tillverkningsfasen inom industrin och de utsläpp som sker där ser man nu allt mer till en produkts hela livscykel när man bedömer miljöeffekterna. Detta avspeglar sig inom miljörätten både nationellt och internationellt. Inom EU har en ökad integration på miljö- området skett genom direktivet 85/337/EEG om miljökonsekvensbeskriv- ningar, som i viss mån tangerar säkerhetsfrågorna, och IPPC-direktivet om en samordnad miljöprövning. Där anges bl.a. att medlemsstaterna kan införa en gemensam procedur för att fullgöra kraven enligt direktiven. I förslaget till miljöbalk har man gått ännu längre och fört samman ett stort antal lagar på miljöområdet för att skapa en enhetligare lagstiftning och rättstillämpning. I propositionen framhålls bl.a. att det är viktigt att tillåt- lighetsprövningen av större verksamheter inte endast omfattar utsläppen från verksamheterna utan också effekterna av verksamheterna i ett vidare perspektiv. Säkerhetsfrågor har dock endast i begränsad omfattning integrerats i miljölagstiftningen. Sambandet är dock påtagligt genom att det i båda fallen handlar om att förhindra skador på människor och miljö. Gränsen mellan miljö- och säkerhetsfrågor är därför inte skarp och beröringspunkterna är många. Säkerhetsfrågor behandlas i viss mån vid tillståndsprövningen enligt miljöskyddslagen. Detta gäller framför allt i fråga om lokaliseringen av en verksamhet, men även skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått för att förhindra tillfälliga utsläpp/haverier kan bli föremål för bedömning. mera systematisk granskning av säkerhetsarrangemangen sker dock inte vid miljöprövningen. Någon ändring därvidlag innebär inte heller förslaget till miljöbalk även om det av förslaget framgår att säkerhetsfrågor skall ingå i prövningen av en tillståndsansökan (se 22 kap. 25 § första stycket 2. ) I de närmast följande avsnitten kommer vi att översiktligt presentera den svenska miljöskyddslagstiftningen. Vi har, som ovan nämnts, valt att beskriva både den nuvarande miljöskyddslagen och förslaget till miljöbalk. Denna presentation skall ses som en bakgrund till den diskussion som sedan följer angående fördelar och nackdelar med en samordning mellan miljö- och säkerhetsfrågor. Eftersom arbetsmiljöfrågor faller utanför såväl den nuvarande miljöskyddslagstiftningen som förslaget till miljöbalk kan en fullständig samordning av prövningen av frågor om hälsa, miljö och säkerhet inte åstadkommas. Härtill återkommer vi längre fram i avsnitt 10.1. Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar finns i 5 kap. naturresurslagen och i ett stort antal andra lagar. Med kommer reglerna om miljökonsekvensbeskrivningar i flera lagar att samlas och bli mer enhetliga. Det kommer dock även i fortsättningen att finnas bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar som ligger utanför , bl.a. i (1987:10). Syftet med miljökonsekvensbeskrivningar är primärt att ge ett bättre be- slutsunderlag och möjliggöra en samlad bedömning av en planerad verk- samhets inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser. Därmed avses som regel främst den kontinuerliga miljöpåverkan som en verksamhet kan ge upphov till. Begreppet hälsa inkluderar emellertid även säkerhetsaspekter. Säkerhetsfrågor bör därför, som ovan angetts, beaktas vid utarbetandet av miljökonsekvensbeskrivningar enligt såväl miljöskyddslagstiftningen som plan- och bygglagstiftningen. Enligt förslaget till miljöbalk kommer reglerna för miljökonsekvens- beskrivningar att skärpas och allmänhetens inflytande att förstärkas. tidigt samråd skall hållas med enskilda som särskilt berörs och innan ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet görs och miljökonsekvensbeskrivningen upprättas. För verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan skall ett utvidgat samråd ske med fler myndigheter och en bredare allmänhet. Om en verksamhet kan antas få betydande miljöpåverkan skall enligt förslaget avgöras av efter det att det första samrådet ägt rum. Allmänheten skall också, i enlighet med kraven i det ovan nämnda EG-direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar, ges tillfälle att yttra sig över ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen innan beslut fattas. Regler om att grannländer som kan utsättas för betydande miljöpåverkan från en planerad verksamhet skall informeras och få möjlighet att lämna synpunkter föreslås också införas i . Liknande regler finns i 9 - 11 §§ förordningen (1991:738) om miljökonsekvensbeskrivningar. Miljöskyddslagen syftar till att förebygga störningar i den yttre miljön men också till att återställa redan skadade miljöer. Den är tillämplig på stör- ningar som har anknytning till användningen av fast egendom eller fasta anläggningar. Vatten- och luftförorening, buller, ljus, skakningar och annat sådant är exempel på störningar som lagen gäller för. I 4-6 §§ miljöskyddslagen anges vad som krävs för att en miljöfarlig verk- samhet skall få bedrivas. Om dessa regler är uppfyllda så är också verksamheten tillåtlig enligt miljöskyddslagen. Tillåtlighetsprövningen omfattar i korthet följande moment. -Kan lokaliseringen accepteras med hänsyn till de olägenheter som kvarstår sedan skyddsåtgärderna m.m. har vidtagits? -Strider lokaliseringen mot en detaljplan eller områdes- bestämmelser? -Ä r verksamheten förenlig med hushållningsbestämmelserna i naturresurslagen? -Vilka skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått krävs för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från verksamheten? -Vilka olägenheter kvarstår för omgivningen? -Ä r olägenheterna av väsentlig betydelse? -Finns det ändå skäl för att företagaren skall få utöva verksamheten? För att säkerställa att lagens kravregler följs har tillstånds- och anmälnings- plikt vid nyanläggning och ändringar i befintliga verksamheter införts för ett stort antal verksamheter. Om en verksamhet omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt framgår av en förteckning som finns intagen i miljöskyddsförordningen (1989:364). De tillståndspliktiga verksamheterna är uppdelade i A och B-anläggningar. De större och mer miljöpåverkande verksamheterna är A-anläggningar och prövas av som första instans medan de mindre miljöpåverkande B- anläggningarna prövas av länsstyrelserna som första instans. För de minst miljöpåverkande verksamheterna(C-anläggningar) gäller en anmäl- ningsplikt, vilket innebär att anmälan skall göras till den kommunala nämnd som ansvarar för miljöfrågor vid nyanläggning och ändringar i befintlig verksamhet. Vid tillståndsprövningen görs från myndigheternas sida en bedömning av vad som behövs i form av skyddsåtgärder för att tillgodose skäliga anspråk på en god miljö. Kravreglerna är relativt allmänt hållna. Utgångspunkten är emellertid att den som utövar miljöfarlig verksamhet skall vidta de åtgärder som är tekniskt och ekonomiskt möjliga samt miljömässigt motiverade. Ä ven höga krav på valet av plats för den miljöfarliga verksamheten ställs upp i lagen. I miljöskyddslagen och i miljöskyddsförordningen finns detaljerade regler om hur tillståndsärenden skall handläggas. Den som planerar att utöva en verksamhet som kräver tillstånd - oavsett om det är en ny eller en ändrad verksamhet - är enligt 12a § miljöskyddslagen skyldig att, innan ansökan lämnas in, i skälig omfattning och på lämpligt sätt samråda med de statliga och kommunala myndigheter, organisationer och enskilda som kan ha ett intresse i saken. Avsikten med samrådet och informationen är att de som kan komma att beröras av verksamheten skall få kännedom om planerna. Det är också betydelsefullt att den som ämnar starta verksamheten får tillfälle att ta del av kringboendes synpunkter innan han bundit upp sig Informationen kan ske på många olika sätt; från en annons i en tidning till personliga kontakter med dem som kan beröras, eller till informationsmöten och utställningar. Detta samråd kan anses motsvara det tidiga samråd som enligt föreslås äga rum vid utarbetandet av miljökonsekvensbeskrivningen. Efter att samrådet fullgjorts kan ansökan om tillstånd inges till eller beroende på vilken instans som skall pröva ansökan. Därefter vidtar skriftväxling och när den är avslutad håller prövningsmyndigheten normalt ett sammanträde på platsen och företar besiktning. Sammanträdet är offentligt och tid och plats meddelas genom kungörelse i ortstidning. 9.3Miljöskyddskonventionen mellan , , och Genom den nordiska miljöskyddskonventionen har en ordning skapats enligt vilken varje lands domstolar och administrativa myndigheter vid prövning av fråga om tillåtligheten av miljöskadlig verksamhet skall beakta störning som sådan verksamhet kan medföra i nordiskt grannland på samma sätt som om störningen inträffat i det egna landet. Konventionen är i likhet med miljöskyddslagen endast tillämplig på störningar från fasta anläggningar. I har konventionen satts i kraft genom lagen (1974:628) med anledning av miljöskyddskonven- tionen mellan , , och . Konventionen är tillämplig på miljöskadlig verksamhet i vilken del som helst av ett land. Redan risk för miljöskada är tillräcklig för att konventionen skall bli tillämplig. Den praktiskt nödvändiga begräns- ningen vid tillämpningen erhålls genom att den i konventionen stadgade skyldigheten för domstol eller administrativ myndighet som har att pröva fråga om tillstånd till miljöskadlig verksamhet (prövningsmyndighet) att underrätta grannland endast gäller i fråga om verksamhet som av myndigheten bedöms kunna medföra störning av betydelse i annat land. Den som drabbats eller kan drabbas av störning från miljöskadlig verksamhet i annat fördragsslutande land får enligt konventionen föra talan hos vederbörande domstol eller administrativa myndighet i det landet beträffande verksamhetens tillförlitlighet, däri inbegripet talan om skadeförebyggande åtgärder, och överklaga domstolens eller myndighetens beslut i samma utsträckning och under samma förutsättningar som rättssubjekt i verksamhetslandet. Varje land skall utse en särskild myndighet (bevakningsmyndighet) med uppgift att tillvarata allmänna miljöintressen i landet i samband med störning från miljöskadlig verksamhet i annan fördragsslutande stat. Enskilda intressen skall bevakningsmyndigheten i princip tillvarata endast genom att kungöra meddelanden från prövningsmyndigheten i grannland. För att systemet skall fungera krävs att bevakningsmyndigheten får underrättelse från prövningsmyndigheten i ett annat land. Finner prövningsmyndigheten i ett land att miljöskadlig verksamhet, vartill tillstånd söks, kan medföra störning av betydelse i ett annat fördrags- slutande land, skall myndigheten, om kungörelse- eller utställnings- förfarande tillämpas i ärenden av ifrågavarande slag i det egna landet, sända ett exemplar av handlingarna i ärendet till bevakningsmyndigheten i det andra landet samt bereda denna myndighet tillfälle att avge yttrande i ärendet. Besked om tid och plats för sammanträde eller besiktning skall i förekommande fall till- ställas bevakningsmyndigheten, som även i övrigt skall hållas under- rättad om ärendets gång, i den mån det kan ha intresse för denna myndighet. Ifrågavarande underrättelseskyldighet skall anses gälla även i fråga om tillståndsärenden i vilka remissförfarande tillämpas utan samband med kungörelse- eller utställningsförfarande. Det ankommer enligt konventionen på bevakningsmyndigheten att i den mån den anser det behövligt av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen tillkännage meddelanden från prövningsmyndighet genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt och att i övrigt verkställa utredning om verkningarna i det egna landet som den finner erforderligt. Detta innebär från verksamhetslandets synpunkt att landets skyldighet att underrätta sakägare och allmänhet i grannland om en miljöskadlig verksamhet är fullgjord genom underrättelsen till bevakningsmyndigheten. mål är enligt den inledande portalbestämmelsen till balkförsla- get att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta naturen väl. skall tillämpas så att 1.människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägen- heter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2.värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3.den biologiska mångfalden bevaras, 4.mark, vatten och fysisk miljö i övrigt användas så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, och 5.återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Bestämmelser i en rad centrala miljö- och resurslagar som miljöskydds- lagen, naturvårdslagen, naturresurslagen, vattenlagen, lagen om kemiska produkter och hälsoskyddslagen föreslås samlas i balken. Grundläggande internationella miljöprinciper, som substitutionsprincipen (produktvalsprincipen), principen om bästa möjliga teknik och förorenaren betalar-principen, kommer att ingå i balkens allmänna hänsynsregler som skall gälla för all miljöfarlig verksamhet. I fråga om verksamhet som kan orsaka skada eller olägenhet för människors hälsa, miljön eller andra intressen som skyddas enligt tillämpas utöver balken även bestämmelser i annan lag. är således parallellt tillämplig i förhållande till annan lagstiftning. Vilken lag som skall tillämpas före den andra får avgöras utifrån allmänna rättsgrundsatser. Såvitt gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbetet samt i sådana hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas bestämmelserna i arbetsmiljölagen. I kap. 2 i anges de allmänna hänsynsregler som skall gälla för all verksamhet och alla åtgärder om inte åtgärderna är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Här har bl.a. de grundläggande principer som gäller inom miljörätten kodifierats. Vid tillämpningen av hänsynsreglerna skall en skälighetsavvägning göras med beaktande av bl.a. risken för miljöpåverkan, nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått och kostnaderna för sådana åtgärder. Ytterst finns en stoppregel i kapitlet som anger att en verksamhet inte får bedrivas som riskerar att försämra det all- männa hälsotillståndet eller väsentligt försämra miljön eller hushållningen med naturresurser. Regeln skall gälla för alla verksamheter som omfattas av balken och möjligheten att medge undantag skall enligt utredningsförslaget vara litet. De principer som framför allt är intressanta i förhållandet mellan miljö- och säkerhetsfrågor är förorenaren betalar-principen, försiktighetsprincipen, produktvalsprincipen, lokaliseringsprincipen och principen om att tillämpa bästa möjliga teknik. Förorenaren betalar-principen innebär att den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet som medfört skada eller annan olägenhet för människors hälsa eller miljön skall vidta de åtgärder som behövs samt betala de kostnader som uppstår för att förebygga skador och olägenheter eller avhjälpa skadan eller olägenheten om sådana ändå uppkommer. Inom har principen utvecklats till att även omfatta olycks- och skadeförebyggande åtgärder. Härtill återkommer vi i kapitel 12. Här tar vi endast upp principen som den anges i . Försiktighetsprincipen innebär att förebyggande åtgärder och andra försiktighetsmått skall vidtas så snart det kan befaras att en viss åtgärd skulle kunna utgöra en olägenhet för människors hälsa eller miljön. Avsaknad av bevisning om att sådan olägenhet uppkommer befriar inte den som utövar verksamhet från denna skyldighet. Produktvalsprincipen innebär att en kemisk produkt eller bioteknisk organism som kan ersättas med en mindre riskabel motsvarighet inte får säljas eller användas. Detta gäller också för varor som innehåller eller har behandlats med sådana produkter eller organismer. Principen om bästa möjliga teknik innebär att alla som yrkesmässigt bedri- ver eller avser att bedriva verksamhet skall använda bästa möjliga teknik. Med bästa möjliga teknik avses att tekniken skall vara ekonomiskt och tekniskt möjlig för branschen typiskt sett. Den skall vara tillgänglig och inte bara förekomma på experimentstadiet. Efter den skälighetsavvägning som skall göras motsvarar detta i princip begreppet som på engelska uttrycks Best Available Techniques (BAT) och ingår i IPPC-direktivet. Lokaliseringsprincipen innebär att verksamheter skall bedrivas på platser som är lämpliga och där minsta möjliga intrång och olägenhet uppkommer. En verksamhet får således inte bedrivas från en plats som är olämplig. Lämplighetsbedömningen skall ske med utgångspunkt i balkens syfte, de grundläggande och särskilda hushållingsbestämmelserna samt förekommande miljökvalitetsnormer. Om flera platser är lämpliga för en verksamhet skall den som är lämpligast väljas. Enligt skall prövningen av miljöfarliga verksamheter i första instans ske antingen i regeringen, miljödomstol eller länsstyrelse beroende på verksamhetens miljöfarlighet. Med införandet av särskilda miljödom- stolar vid vissa tingsrätter kommer det förvaltningsrättsliga inflytandet att minska och ersättas med ett mera ordinärt tvistemålsförfarande i de mål där miljödomstolen är första instans. Det kommer således att finnas två parallella processystem för tillåtlighetsprövningen enligt . För de ärenden där är första instans kommer förvaltningslagen att tillämpas i och vid överklagande till miljödomstol kommer förvaltningsprocesslagen att tillämpas. Länsstyrelserna och miljödomstolarna kommer i likhet med vad som gäller att ha ett ansvar för att ärendena och målen får den utredning som dess beskaffenhet kräver genom officialprincipens tillämpning inom förvaltningsrätten. Ä ven i de mål där miljödomstolarna är första instans kommer domstolen att ha ett utredningsansvar. Detta framgår av 22 kap. 11§ andra stycket i miljöbalkspropositionen där det anges att miljödomstolen skall under förberedelsen se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som dess beskaffenhet kräver. Miljödomstolen har därmed i likhet med möjlighet att begära in remisser från andra myndigheter som kan ha kunskaper och synpunkter som är av värde för målet. Skillnaden mellan de båda processystemen kommer därmed inte att bli så stor. Regeringens tillåtlighetsprövning av större miljöpåverkande anläggningar regleras i balken. Regeringen skall pröva tillåtligheten av nyanläggning av bl.a. järn- och stålverk, metallverk och ferrolegeringsverk, massafabriker och pappersbruk, fabriker för raffinering av råolja eller för tung petroke- misk produktion, fabriker för framställning av baskemikalier eller gödsel- medel och större anläggningar för behandling av farligt avfall. Ansökan om tillstånd till en sådan verksamhet skall inges till tillståndsmyndigheten - oftast en miljödomstol - som handlägger ansökan som vanligt. Härefter överlämnar myndigheten tillsammans med sitt yttrande med förslag till regeringsbeslut frågorna om verksamhetens tillåtlighet och lokalisering till regeringen. I regeringens beslut anges sedan om den ansökta verksamheten skall få tillåtas och om den begärda lokaliseringen kan godtas. Beslutet kan också förenas med vissa villkor. Regeringen överlämnar därefter sitt beslut till myndigheten. Om regeringen anser att verksamheten skall tillåtas skall myndigheten meddela tillstånd. Den frågan är således avgjord genom regeringens beslut. Myndighetens prövning kommer då endast att omfatta frågor om villkor som regeringen inte avgjort. Om däremot regeringen anser att verksamheten inte skall få komma till stånd skall myndigheten avslå ansökan. Vi bedömer att antalet ärenden som kommer att tillåtlighetsprövas av regeringen blir litet.