sou · GMB3156 · 1999-01-01 00:00:00 — Under storstrejken förekom ett tillfälligt rusdrycksförbud i hela landet och vid en av nykterhetsorganisationerna därefter arrangerad inofficiell folkomröstning röstade av landets vuxna befolkning för ett totalförbud. sista riktigt stora kraftsamling kom i samband med den officiella folkomröstningen . Den svenska valmanskåren skulle då ta ställning till nykterhetskommitténs förslag till lagstiftning om totalförbud. Nej-sidan vann en knapp seger av de röstberättigade mot för förbudsanhängarna. Parallellt med framväxt formades den svenska restriktiva alkoholpolitiken. Husbehovsbränningen försvårades för att senare helt förbjudas. Genom olika regleringar, bl.a. försäljningsförordning, begränsades tillgängligheten på alkoholdryckerna. Desintresseringsprincipen lanserades av läkaren och alkoholpolitikern som ett alternativ till totalförbud mot tillverkning, import och försäljning av rusdrycker. Principen innebar en avveckling av de privata (och även kommunala) vinstintressena inom alkoholhanteringen. En bit in kompletterades restriktionerna med en medveten högskattepolitik på alkoholvarorna, för att därigenom få ner den totala konsumtionen. var det snarare finanspolitiska än alkoholpolitiska motiv som låg till grund för hur hög skatten skulle vara. försäljningsförordning uppdelades alkoholhanteringen i partihandel, utminutering (detaljhandel) och utskänkning (servering). Särskilda rättigheter infördes för att få bedriva minuthandel eller utskänkning. Partihandeln var däremot tillståndsfri. Utminuteringsrättigheterna överlämnades till kommunala bolag, som sedermera kom att benämnas systembolag. Dessa bolag drevs till en början i rent vinstsyfte för att förstärka kommunernas ekonomi. Genom en förordning föreskrevs dock att bolagen efter skälig kostnadstäckning skulle avstå från all vinst till kommuner, landsting och hushållningssällskap. monopoliserades brännvinshandeln och lades under de kommunala bolagen. AB Göteborgssystemet införde inköpskontroll vid försäljningen av spritdrycker och införde AB Stockholmssystemet motbok och individuell ransonering. infördes motbokstvång i hela landet. Denna ordning gällde sedan ända då motboken avskaffades och alla systembolag samlades i ett enda statligt bolag. För att vinna kontroll även över partihandel och tillverkning bildades, först som ett dotterbolag till , AB Vin & Spritcentralen (V&S) . var den första verkställande direktören i båda dessa bolag. tilldelades Vin & Spritcentralen monopol på tillverkning och partihandel. Restaurangsektorn reglerades dessutom genom att spritpriserna bestämdes av staten och krögarna fick en viss kostnadsersättning. Därmed fanns endast ett mycket begränsat vinstintresse för restaurangerna att servera alkohol. Långt in hade samhället genom monopolen och den strama regleringen av alkoholserveringen en mycket stark kontroll av alkoholkonsumtionen. Kritik mot det s.k. Brattsystemet fanns redan då det infördes och växte till slut till sådana proportioner att motboken avskaffades och spritransoneringen på krogen ersattes av ett s.k. måltidstvång. Bl.a. tog kritiken fasta på att spritransoneringen av allmänheten uppfattades som ett slags av samhället definierat normalmått. Detta ledde till att många föranleddes att köpa ut hela ransonen, som dessutom var väl tilltagen, när de utan motbok skulle ha köpt en mindre mängd. Med jämna mellanrum luckrades även desintresseringsprincipen upp. fick restaurangerna bestämma priset på alkoholdrycker själva och togs nästa steg, då svenska bryggerier fick börja sälja starköl direkt till restaurangerna. upphörde måltidstvånget och för att få servera alkoholdrycker räckte det med att matservering var en betydande del av rörelsen. Förutom bryggerierna och restaurangnäringen hade det privata vinstintresset i alkoholhanteringen också fått fäste i en växande marknad för vin- och spritagenter, som på olika sätt agerade för att få avsättning av sina produkter inom ramen för monopolsystemet. Trots att V&S under nästan hade monopol på import av alkoholdrycker växte en marknad upp för mellanhänder, dvs. personer som mot provision hjälpte till att föra in alkoholprodukter på den svenska marknaden. Agentverksamheten byggde på kontrakt (agenturer) med utländska producenter. Agenternas uppgift var sedan att på olika sätt försöka bearbeta V&S för inköp och Systembolaget för exempelvis skyltning av produkterna. Efterfrågan på produkterna försökte man också skapa via restauranger och tidningarnas vinskribenter. Denna verksamhet betraktades med minst sagt oblida ögon av V&S, och på Systembolaget var agenterna i princip portförbjudna. En marknad för vinagenterna vid sidan av monopolsystemet, var och är den s.k. taxfree-försäljningen framför allt till färjetrafiken. Som en följd av och medlemsskap i EU avskaffades Vin & Sprit AB:s monopol på tillverkning, import, export och partihandel i samband med alkohollagens ikraftträdande . Därmed gäller desintresseringsprincipen egentligen endast inom Systembolaget och åberopas inte längre som någon bärande princip för den svenska alkoholpolitiken. gäller dock att tillgängligheten på alkohol skall begränsas, bl.a. genom höga alkoholskatter, bevarandet av detaljhandelsmonopolet och ett särskilt regel- och tillståndssystem för servering av och handel med alkoholdrycker. Skyddet av ungdomen är en annan viktig kvarstående princip. Ansvaret för tillståndsgivning och tillsyn över alkoholserveringen flyttades från länsstyrelserna till kommunerna i samband med den nya lagen. som de nämnda monopolen upphörde inrättades Alkoholinspektionen. Den nya myndigheten fick två huvudsakliga uppgifter: –dels, primärt, att tillse att lagar och bestämmelser avseende hantering av alkohol efterlevs genom löpande uppföljning och utvärdering av det alkoholpolitiska regelsystemet, (tidigare hade denna uppgift), –dels vara tillståndsmyndighet för tillverkning av och partihandel med alkoholdrycker. Detta innebär att besluta om tillstånd för dessa verksamheter och utöva tillsyn över tillverkare och partihandlare, (en i princip helt ny uppgift). För agentverksamheten betydde den nya ordningen att deras verksamheter blev rumsrena. är det dock i huvudsak samma aktörer på denna marknad. Ett femtontal partihandlare kontrollerar av alkoholimporten. Branschen kännetecknas av mycket små vinstmarginaler, och av att det egentligen endast är de stora och etablerade agenterna som kan driva verksamheten med tillräckliga ekonomiska överskott. gäller att det nästan helt avgörande för ekonomin är att få varan listad i Systembolagets sortiment. Den moderna svenska alkoholpolitiken utformades i samband med Alkoholpolitiska utredningens (APU) arbete –1974. Ett stort antal ledamöter, sakkunniga och experter ingick i utredningen som tog fram ett omfattande faktamaterial som underlag för de förslag man lade fram i sitt betänkande. Till skillnad från många tidigare utredningar, kommittéer m.m. betonade APU att föreslagna åtgärder inte i första hand skulle syfta till att göra så många som möjligt till nykterister utan i stället ha som mål att på andra vägar söka förebygga alkoholskador. Det stora flertalet svenskar använder alkohol utan att konsumtionen medför skaderisker. En realistisk alkoholpolitik måste därför utgå från att alkoholdrycker är ett naturligt inslag i många människors liv och att restriktioner på alkoholpolitikens område måste utformas på ett sådant sätt att det finns ett stöd för åtgärderna i den allmänna opinionen. Det övergripande syftet för APU var att åstadkomma återhållsamma alkoholvanor. Detta menade man skulle ske genom ett antal delmål och åtgärder: Att någon alkoholkonsumtion av betydelse ej skall förekomma . Att avglorifiera alkoholen genom t.ex. undervisning i skolan, information och reklamförbud. Att skapa och vidmakthålla goda kunskaper om alkoholens skadeverkningar. Att inrikta konsumtionen på de alkoholsvagare dryckerna. Att verka för alkoholfria miljöer Att främja avhållsamhet från alkohol i särskilda situationer, exempelvis under graviditet, på arbetsplatsen och i samband med bilkörning, båtfärder, bad och fiske. Att begränsa tillgängligheten genom en aktiv prispolitik och genom att begränsa antalet systembolagsbutiker och restauranger. Att motverka hembränning, smuggling, langning och annan illegal alkoholhantering. APU:s förslag låg till grund för beslut om ett alkoholpolitiskt program. Genom riksdagsbeslutet fastställdes de grunder för den svenska alkoholpolitiken som i huvudsak fortfarande gäller. Det övergripande målet skall vara att begränsa den totala, alltför höga alkoholkonsumtionen för att därigenom tränga tillbaka missbruket och motverka alkoholskador. Målet skall nås genom informationsinsatser, opinionsbildande arbete och genom begränsning av alkoholens tillgänglighet. Faktorer med betydelse för tillgängligheten angavs framför allt vara prispolitiken, åldersgränser och öppettider för detaljhandel och servering. Totalkonsumtionsmodellens upphovsman var den franske demografen Sully Ledermann. Efter att ha studerat data om alkoholkonsumtionen i olika länder drog han slutsatsen att konsumtionen i en homogen befolkning är logaritmiskt normalfördelad. Detta innebär att fördelningen blir normal när värdena på den horisontella axeln logaritmeras. Fördelningen har olika form beroende på genomsnittskonsumtionen, dvs. Den har en svans både till vänster och en ännu smalare svans till höger. Kurvan åt vänster svarar mot ingen eller mycket låg alkoholkonsumtion och den till höger svarar mot en mycket hög konsumtion. Omskrivet betyder detta att det är förhållandevis få personer som dricker förhållandevis mycket. En av totalkonsumtionsmodellens huvudteser är att ju högre den totala alkoholkonsumtionen är i ett samhälle desto fler högkonsumenter finns det. Detta samband har sedan belagts i ett flertal omfattande forskningsarbeten världen över. Framför allt har man studerat dödligheten i alkoholrelaterade sjukdomar i förhållande till den officiella statistiken över försäljning och konsumtion av alkoholdrycker i olika länder. Vad gäller diagnosen skrumplever, bukspottkörtelinflammation, cancer i matstrupen, delirium eller alkoholförgiftning har forskningen visat på ett positivt samband med den totala alkoholkonsumtionen. För hjärt- och kärlsjukdomar däremot har studierna snarare visat på ett negativt samband, dvs. att dödligheten i denna diagnos i allmänhet är lägre i länder med en hög än med en låg totalkonsumtion. Sammantaget gäller dock enligt totalkonsumtionsteorin att det finns ett samband mellan medelkonsumtionen i en befolkning, andelen högkonsumenter och andelen alkoholskadade i samma befolkning. När godkände den alkoholpolitiska propositionen betonades totalkonsumtionsmodellens betydelse, vilket också fick sitt uttryck i formuleringen av det övergripande alkoholpolitiska målet; nämligen att sänka den totala alkoholkonsumtionen. (Avsnitt 3.4.1) Modellen har dock fått kritik dels avseende slutsatsen om sambandet mellan den totala konsumtionen och andelen högkonsumenter, dels om var samhället skall sätta in sina krafter för att åstadkomma en minskning av antalet personer med alkoholskador. I detta sammanhang brukar den s.k. preventionsparadoxen nämnas. Denna säger att storförbrukarna rekryterar lika många akuta problem – alkoholrelaterade sjukdomar, olyckor och våld – som måttlighetsförbrukarna. Kritiker till totalkonsumtionsteorin menar att eftersom storförbrukarna är betydligt färre än måttlighetsförbrukarna lönar det sig bättre för samhället att koncentrera sina preventiva insatser på denna kategori i stället för en betydligt mer resurskrävande strävan efter en sänkt alkoholkonsumtion för hela befolkningen. () har fungerat som en plattform för alkoholforskare som vill få en särskild tyngd åt sina forskningsrapporter. Det var t.ex. i en rapport från WHO som den s.k. totalkonsumtionsmodellen först lanserades. (Se nästa avsnitt.) antog en resolution som slog fast att det viktigaste målet för medlemsländerna var att uppnå en hälsonivå för alla medborgare som möjliggör för dem att leva ett socialt och ekonomiskt produktivt liv. Resolutionen följdes upp med ett uppdrag till medlemsländerna att formulera nationella mål, strategier och handlingsplaner för att nå detta mål. Detta ledde till att WHO:s europaregion antog ett antal delmål, varav det inom alkoholpolitiken mest kända var det s.k. 25 procent- målet. Den exakta lydelsen var: skall hälsovådligt beteende, såsom överkonsumtion av alkohol och mediciner; bruk av illegala droger och farliga kemiska ämnen; samt trafikfarligt framförande av fordon och våldsamt socialt beteende ha minskat avsevärt i samtliga medlemsstater. Utvecklandet av integrerade program, med syfte att reducera alkoholkonsumtionen och bruket av andra farliga ämnen med , kan ge väsentligt stöd åt strävandena att uppnå detta delmål. WHO uttalade också att en 25-procentig minskning av alkoholkonsumtionen skulle innebära stora välfärds- och hälsomässiga vinster som hälso- och sjukvården kunde minska de vårdinsatser man nu måste göra för dem som drabbas av alkoholrelaterade sjukdomar. Regering och riksdag har upprepade gånger slagit fast det övergripande alkoholpolitiska målet att pressa tillbaka alkoholkonsumtionen i syfte att begränsa alkoholskadorna. Regeringen anslöt sig också till WHO-målet i sin hälsopolitiska proposition . För del angavs att 25-procentmålet skulle utgå års nivå. Den registrerade försäljningen var det året ren alkohol per person och däröver. En minskning av alkoholkonsumtionen anses allmänt vara svårare att åstadkomma ju lägre konsumtion man har i ingångsläget. Inte desto mindre har den registrerade försäljningen av alkoholdrycker i gått ner till per person och däröver för , vilket är den lägsta siffran inom EU-området. antog en aktionsplan för alkoholarbete; European Alcohol Action Plan. I denna plan uppmanar man medlemsstaterna att se över sin alkoholpolitik och, om det behövs, vidtaga lagstiftningsåtgärder så att den nationella politiken ligger i linje med planen. Områden som kan vara föremål för lagstiftning exemplifierades med åldersgränser, dryckesskatter och kontroll av tillgängligheten. Man pekade också på att det finns risker för alkoholpolitiken i tankarna på en harmonisering av alkoholskatten inom EU. Vid WHO:s europeiska konferens om hälsa, samhälle och alkohol i antogs den Europeiska stadgan om alkohol, även kallad Europadeklarationen om alkohol. Regionkontoret för angav i deklarationen följande tio strategier för ett handlingsprogram för ett alkoholförebyggande arbete: 1.Informera människorna om följderna av alkoholkonsumtion för hälsa familj och samhälle och om de effektiva åtgärder som kan vidtas för att förhindra eller minimera alkoholskador genom breda utbildningsprogram med början i tidig barndom. 2.Stöd sådana offentliga och privata miljöer och arbetsplatser som skyddas mot olyckor, våld och andra negativa återverkningar orsakade av alkoholkonsumtion. 3.Inför och genomdriv lagar som effektivt avskräcker från bilkörning med alkohol i kroppen. 4.Verka för bättre folkhälsa genom begränsad tillgång till alkohol- haltiga drycker, t.ex. genom beskattning. 5.Genomför stränga kontroller av direkt eller indirekt reklam för alkoholhaltiga drycker och ge de länder som redan infört begränsningar och förbud ett erkännande, och tillse att ingen form av reklam riktar sig speciellt till unga människor, t.ex. genom att förbinda alkohol med idrott. 6.Se till att människor med hög eller skadlig alkoholkonsumtion och deras familjer får effektiv behandling och rehabilitering, som skall utföras av utbildad personal. 7.Stöd åtgärder som ökar medvetandet om det etiska och juridiska ansvar de har som sysslar med försäljning eller servering av alkoholhaltiga drycker, och se till att produktsäkerheten kontrolleras noga, samt vidta lämpliga åtgärder mot illegal tillverkning och försäljning. 8.Öka samhällets möjligheter att ta itu med alkoholproblem genom utbildning av yrkesfolk i olika sektorer, t.ex. inom sjukvården, , skolan och rättsväsendet, som man stärker utvecklingen och ledarskapet ute i kommunerna. 9.Stöd ideella organisationer och hjälp-dig-själv-rörelser som verkar för en hälsoinriktad livsstil, särskilt sådana som syftar till att förebygga och minska alkoholrelaterade skador. 10.Utarbeta program på bred grund i medlemsstaterna på grundval av Europeiska stadgan om alkohol. Fastställ klara mål för vad man vill uppnå och notera resultaten. Övervaka utvecklingen och se till att programmen uppdateras regelbundet, grundat på utvärderingar. uppmanade alla medlemsstater att genomföra handlingsprogram som också ger uttryck för följande etiska principer och mål: ALLA MÄNNISKOR – i hemmet, i samhället och på arbetet – har rätt till en tillvaro som är skyddad från olyckor, våld och andra negativa följder av alkoholkonsumtion. ALLA MÄNNISKOR har från tidig ålder rätt till välgrundad, opartisk information och utbildning om alkoholkonsumtionens konsekvenser för hälsan, familjen och samhället. ALLA BARN OCH UNGDOMAR har rätt att växa upp i en miljö som är skyddad från alkoholkonsumtionens negativa följder, som i möjligaste mån är fredad mot marknadsföring av alkoholhaltiga drycker. ALLA MÄNNISKOR med riskabla eller skadliga alkoholvanor och deras familjemedlemmar har rätt till lätt tillgänglig behandling och vård. ALLA MÄNNISKOR som inte vill dricka alkohol, eller inte kan det p.g.a. hälso- eller andra skäl, har rätt att fredas mot påtryckningar att dricka samt att stödjas i sitt alkoholfria levnadssätt. har bedrivit en aktiv pris- och skattepolitik inom alkoholområdet. Skatteinstrumentet var emellertid länge främst en finansiell fråga och det var först som prisinstrumentet fick en mer alkoholpolitisk innebörd. I samband med att motbokssystemet avskaffades ökade spritförsäljningen markant och av hälsopolitiska skäl infördes ett kraftigt skattepåslag för att bromsa denna utveckling. En ny prishöjning genomfördes av samma skäl och hade man genom skattehöjningarna lyckats pressa ner den totala alkoholkonsumtionen till ren alkohol per invånare och år, vilket var nästan exakt den konsumtionsnivå som gällde innan motboken togs bort. Därefter har fortsatt att föra en högskattepolitisk linje och tillhör tillsammans med bl.a. och de länder som har de högsta alkoholskatterna. Flera forskningsarbeten under har visat att alkoholdrycker tillhör de mest priskänsliga varorna. Mätningar av den s.k. priselasticiteten på alkoholvarorna i har visat att om priset höjs med X procent så minskar konsumtionen med ungefär motsvarande procenttal, dvs. priselasticiteten är ca -1,0. Precis som totalkonsumtionsmodellen har även priselasticitetsteorin sina kritiker. Kritiken går framför allt ut på att vid för höga skattenivåer leder ytterligare prishöjningar till en ökning av den oregistrerade konsumtionen (det s.k. mörkertalet) i form av illegalt införd spritdryck, vin och starköl samt hembränt m.m. Målet att minska den totala konsumtionen skulle därför gå förlorat om skattetrycket är för högt. Emellertid kan den oregistrerade konsumtionen knappast helt uppväga minskningen av den registrerade försäljningen. Gjorde den det skulle alkoholskadorna enligt alkoholforskningen inte ha minskat i den takt som skett i samband med att priset har höjts. Tyngdpunkten i den svenska missbrukarvården har under nästan legat på vård på behandlingshem. Inte sällan har personerna vistats där under tvång. Den nuvarande lagstiftningen om tvångsvård av missbrukare är lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) men den första lagen om tvångsvård av alkoholister kom . LVM, liksom även lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) kompletterar socialtjänstlagen (1980:620) när det gäller att anordna framför allt institutionsbaserad vård. Vården hade länge ingen annan funktion än rent humanitär. Det handlade mest om förvaring och arbetsträning, som inte hade något annat syfte än att göra livet drägligare för många alkoholister och deras anhöriga. Något hopp om att kunna "bota" alkoholism genom institutionsvård fanns egentligen endast inom de s.k. terapeutiska samhällena – en vårdform som hade sin "storhetstid" . Det fanns en betydande överskattning av vårdens effekter inom denna behandlingsform och behandlingsoptimismen varade långt in på 1980- talet. Metoder för utvärdering av behandlingsresultaten har dock visat att institutionsvården inte alls har den effekt som man länge har trott. Framför allt har forskningen visat vilken betydelse den individuella anpassningen av vården har för att en behandling skall bli framgångsrik. Denna kunskap har fört med sig att utbudet av olika behandlingsformer har ökat betydligt. institutionsvården för alkoholmissbrukare nästan halverats. Minskningen är särskilt tydlig bland de missbrukare som har någon social förankring, i form av t.ex. familj, bostad och arbete. Den minskade institutionsvården har till viss del kompenserats med öppenvårdsinsatser, huvudsakligen i regi. Det handlar om strukturerade behandlingsverksamheter "på hemmaplan"; alkoholmottagningar/rådgivningsbyråer, caféverksamheter med olika former av sysselsättning, dagcentraler av stöd- och omvårdnadskaraktär m.m. Denna utveckling har också påskyndats av höga vårddygns- avgifter inom institutionsvården och kommunernas försämrade ekonomi. ökade kommunernas inflytande över utrednings- och beslutsprocessen när uppgiften att utreda och ansöka om LVM-vård togs över från . Kommunerna har därigenom fått starkare motiv att leta alternativ till institutionsvården. Man beräknar att drygt hälften av vårdinsatserna för alkoholmissbrukare sker inom öppenvården. Ett område där behandlingsinsatser har visat på relativt goda resultat inom såväl institutions- som öppenvård är insatser riktade till missbrukare som ännu inte utvecklat ett svårt alkoholberoende. Även inom arbets- och föreningslivet finns många exempel på tidiga behandlingsinsatser för att kunna stoppa ett begynnande missbruk. Vård enligt den s.k. Minnesotamodellen och AA-grupper (Anonyma Alkoholister) är exempel på detta. Inom flera samhällssektorer prioriterar man tidig upptäckt och tidiga insatser för att förhindra personer att etablera ett alkoholberoende. Kunskaps- och metodutveckling har fått en alltmer framträdande roll inom det alkoholföreb yggande arbetet. För att stärka forsknings- och informationsinsatser inrättades () med huvuduppgift att driva folkhälsofrämjande och sjukdomsförebyggande arbete av sektorsövergripande karaktär. En stor del av FHI:s arbete är inriktat på att förebygga alk oholmissbruk. FHI har utvecklat metoder för detta framför allt inom följande områden: Forskning, utveckling, statistik. FHI initierar, finansierar och bedriver egen forskning inom alkoholområdet. I detta arbete samverkar FHI med (). Statistik sammanställs och analyseras. FHI bedriver riktad kunskapsförmedling, allmän information och opinionsbildning samt ger stöd till förebyggande projekt. Lokalt och regionalt arbete. I varje län finns två kontaktpersoner som fungerar som samordnande länk både inom det egna länet och gentemot FHI. Genom dessa personer förankras och sprids FHI:s insatser. Ett exempel på projekt som initierats på detta vis är Kommuner mot droger som bl.a. har tagit fram lokala handlingsprogram om drogförebyggande Regeringen inrättade en nationell ledningsgrupp för alkohol- och narkotikaföreb yggande insatser under socialministerns ledning. Den nationella ledningsgruppen består av chefer för statliga myndigheter och bolag med anknytning till området samt företrädare för och . Ledningsgruppens uppgift är att b ygga upp ett långsiktigt föreb yggande arbete som kan kompensera de förändringar som EU-medlemskapet medfört för den svenska alkoholpolitiken. Det handlar om insatser som direkt kan påverka människors förhållningssätt och vanor och som också ökar det individuella ansvarstagandet. Vidare skall ledningsgruppen verka för utvecklandet av hållbara lokala strategier och som också innebär ett ökat lokalt ansvarstagande.