sou · GMB361d1 · 1999-01-01 00:00:00 — sou 1998 61 d1 Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för departementet att tillkalla en kommitté med uppgift att göra en översyn av livsmedelstillsynen. Med stöd av bemyndigandet tillkallades som leda- möter riksdagsledamöterna samt docenten och f.d. kommunalrådet . Till kommitténs ordförande utsågs f.d. generaldirektören . Till experter förordnades ombudsmannen , kvalitetschefen , direktören , länsrådet , generalsekreteraren , enhets- chefen , direktören , kanslichefen , utredaren , direktören , civil- ingenjören , förste stadsveterinären och departementssekreteraren . förordnades som expert direktören . entledigades departementssekreteraren och förordnades hovrätts- assessorn att vara expert i utredningen. Till sekreterare förordnades fr.o.m. organisations- direktören och fr.o.m. avdelningsdirek- tören . Juristen har varit förord- nad som sekreterare i utredningen fr.o.m. t.o.m. . Enligt kommitténs direktiv (dir. 1997:25) skulle uppdraget redovisas . Regeringen beslöt att tiden för redovisningen av uppdraget skulle förlängas till . Utredningen om livsmedelstillsynen överlämnar härmed betänkan- det Livsmedelstillsyn i . Kommitténs ställningstagande är enhälligt. Kommitténs uppdrag är därmed slutfört. Inriktning och avgränsningar...................................................... Parti- och detaljhandel ................................................................ 3.2.1 Syfte och grunder ........................................................ 3.2.3 Övrig lagstiftning med anknytning till livsmedels- 3.2.5 Produktsäkerhet och produktansvar .................................. Verksamhet och organisation ..................................................... 3.3.2 Direkt tillsyn...................................................................... 3.3.3 Indirekt tillsyn ................................................................... Finansiering av tillsynen............................................................. Resultat av tillsynen ................................................................... 4 Livsmedelskontrollen i andra EU-länder, m.m. ................................ utvärdering av de nationella systemen för offentlig kontroll av livsmedel .......................................... Finansiering av livsmedelstillsyn i EU och EFTA ..................... 5 Ansvarsfördelningen stat - kommun................................................... Det offentliga åtagandet ............................................................. Huvudlinjer för ansvarsfördelningen.......................................... 6.2.1 Några begrepp ................................................................. 6.2.6 Överväganden och slutsatser ........................................... Länsstyrelsernas uppgifter i livsmedelstillsynen...................... Kontrollen enligt EGs förordningar om livsmedel ................... 6.4.1 Förändringar i lagstiftningen ........................................... 6.4.2 Principer för ansvarsfördelningen ................................... 6.4.3 Förslag om ansvarsfördelningen ..................................... 7 Tillsynens finansiering ....................................................................... Nuvarande finansiering av livsmedelstillsynen........................ 7.2.2 Uppgifter om kommunala kostnader och intäkter ........... 7.2.3 Uppgifter om tillsyn ......................... Problem och behov av förändringar ......................................... Avgifter - överväganden och förslag ........................................ 7.4.1 Rättsliga förutsättningar .................................................. 7.4.2 Skatter - avgifter .............................................................. Allmänna överväganden om taxeprinciper............................... Avgiftsuttag - beräkningsexempel............................................ 7.7.1 Tillämpning av finansieringsprincipen............................ 7.7.2 Belastningen på statsbudgeten ........................................ Utvärdering av den obligatoriska egentillsynen ....................... 8.1.1 Allmänt, metod och underlag .......................................... 8.1.3 Genomförande av egenkontroll och nuläge..................... 8.1.4 Granskningar av egenkontrollen...................................... 8.1.7 Överväganden och slutsatser ........................................... Kontrollen av märkning............................................................ 8.2.1 Bakgrund, .................................................... 8.2.2 Märkningens syfte ........................................................... 8.2.3 Märkningens form och innehåll ...................................... 8.2.4 Märkning och egenkontroll ............................................. 8.2.6 Problem och brister ......................................................... 8.2.7 Överväganden och slutsatser ........................................... 8.3.1 Allmänt, bakgrund........................................................... 8.3.3 Nuvarande kompetens och utbildningsnivåer ................. 8.3.5 Önskvärd kompetens ....................................................... 8.3.8 Kompetens och egentillsyn ............................................. 8.3.9 Problem, brister ............................................................... 8.3.10 Överväganden och slutsatser ......................................... 9 Övriga frågor ...................................................................................... Redovisning och rapportering .................................................. 9.4 Generella direktiven ................................................................. 9.4.1 Regionalpolitiska konsekvenser ...................................... 9.4.2 Pröva offentliga åtaganden .............................................. 9.4.3 Jämställdhetspolitiska konsekvenser ............................... 9.4.4 Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.......... 10.2 Ekonomiska konsekvenser...................................................... Införsel från andra EU-länder.................................................... Kommunernas kostnader för livsmedelstillsynen...................... Kostnaderna för och finansiering av arbete med livsmedelstillsynen ................................................. Den legala grunden för egenkontroll ......................................... Önskvärd kompetens hos i livsmedelsbranschen verksam Några begrepp och förkortningar ............................................. Senast tog ett mer omfattande beslut om livsmedels- kontrollen var 1989. Den förstärkning som då beslutades av den centrala tillsynen och av styrande funktion motiverades av behovet att förbättra kontrollen av det centraliserade hanteringssystem som hade vuxit fram inom industri och handel. Andra utvecklingstendenser av betydelse för utformningen av livsmedels- kontrollen var användningen av nya råvaror, tillsatser och konser- verings- och förpackningsmetoder för att öka livsmedlens hållbarhet i de allt längre distributionskedjorna. Vidare ansågs att kontrollen mer borde inriktas på livsmedlens sammansättning och på innehållsdeklara- tioner och märkning. Behovet av en skärpt livsmedelskontroll som utförs på ett likartat sätt över hela landet var ett viktigt motiv för det avgiftssystem som infördes . har koncentrationstendenserna inom livsme- delssektorn fortsatt men i långsammare takt. I industrin - även livsme- delsindustrin - har jämfört med andra länder en liten andel småföretag, men även de stora svenska livsmedelsindustrierna är med internationella mått relativt små. Parti- och detaljhandeln har koncent- rerats och antalet butiker har minskat kraftigt. Antalet storhushåll har ökat något men relativt mindre än antalet serverade måltider, som är närmare 5 miljoner/dag. De uppgifter som finns om sjukdomsutbrott till följd av dåliga livsmedel eller bristfällig livsmedelshantering tyder inte på några överhängande brister i lagstiftning eller tillsyn. Kommittén har mot den bakgrunden inte sett anledning överväga några mer genomgripande förändringar i livsmedelslagen eller i livsmedelstillsynens inriktning. Utredningen har därför inriktats mot de frågor som enligt regeringens direktiv särskilt ska uppmärksammas: -ansvarsfördelningen mellan stat och kommun -den regionala nivåns roll -förutsättningarna för interkommunal samverkan -systemet med obligatorisk egentillsyn -- ansvaret för vissa frågor om EGs marknadsanordningar. Ansvarsfördelningen stat - kommun har präglats av strävan att decentralisera uppgifter till kommunerna. Det är en viktig del av idén med resultatstyrning, som har kommit att tillämpas i den offentliga sektorn. Den innebär att riksdag och regering har gått över från detaljerad resursstyrning till att ange mål och följa upp resultat. En konsekvens av denna inriktning är att kommunerna har fått ökad frihet att välja organisation och arbetssätt, senast uttryckt i den möjlighet som kommunallagen nu erbjuder att samverka över kommungränserna i en gemensam nämnd. 1 Vid sidan av denna generella möjlighet att samverka har det inom fyra lagområden - däribland miljöskydd och hälsoskydd - skapats förutsättningar för en kommun att genom avtal utnyttja de resurser som kan finnas i en annan kommun. Kommittén föreslår att en motsvarande ändring görs i livsmedelslagen, så att det blir möjligt att anlita en annan kommun för viss uppgift eller uppdra åt en anställd i en annan kommun att fatta beslut i ärende enligt livsmedelslagen. beslut om livsmedelskontrollen syftade till att stärka den centrala verksamheten. Det beslutet är ett av de ganska få undantagen från den decentraliseringstendens, som har präglat utvecklingen inom den offentliga sektorn . svarar nu för direkt tillsyn av ca 430 slakterier och större produk- tionsanläggningar som kräver specialiserad kompetens hos tillsyns- myndigheten. För närmare 200 anläggningar, som inte är småskaliga, har tillsynen förts över till kommuner: i står nu alla anlägg- ningar under tillsyn, i de flesta. I fråga om ansvarsfördelningen stat - kommun skulle en utveck- lingslinje kunna vara en total kommunalisering, i enlighet med strävan att decentralisera. Det motsatta alternativet är att föra över hela livs- medelstillsynen till en statlig organisation (med regionala enheter), så som sker i . I flertalet av landets 288 kommuner fanns 1996 högst en års- arbetskraft för livsmedelstillsyn. Detta är inte en god grund för utveck- ling av verksamhet och personal. Kommittén utgår från att det nu finns legala förutsättningar för att utveckla verksamheten i större enheter och att det kommer att finnas incitament hos personalen att göra det. Kommittén anser att grunderna för ansvarsfördelningen mellan stat och 1Redan i samband med beslut om livsmedelskontrollen framhöll Jord- bruksutskottet att möjligheterna till mellankommunal samverkan borde kunna prövas i ökad omfattning. kommun i prövning och tillsyn bör bestå. En fortsatt decentralisering till kommunerna bör successivt ske, när det finns förutsättningar att upprätthålla erforderlig kompetens, kontinuitet och tillgänglighet i verksamheten. Tillsynsansvar bör också som kunna flyttas i motsatt riktning, när det finns särskilda skäl. Om och en kommun har olika uppfattning om var tillsynsansvaret ska ligga, bör regeringen besluta i ärendet. Regeringen bör också kunna besluta att ska ta över, om det finns allvarliga brister i en kommuns tillsyn. uppgifter omfattar nu dels direkt tillsyn, dels normgivning, uppföljning och utvärdering av tillsynssystemet. Prin- cipiella skäl talar för att uppgifter som central myn- dighet renodlas. Kommittén föreslår att verkets organisation ses över i syfte att tydligare skilja de centrala myndighetsuppgifterna från den operativa tillsynen. För organisationen av den direkta tillsyn, som inte bör föras över till kommunerna, kan fyra alternativ urskiljas: -en resultatenhet inom verket -en helt fristående central myndighet -en fristående sektorsorganisation med regionala enheter och -att länsstyrelserna tar över uppgifter och personal. Kommittén tar inte ställning till anslagsfrågor. De bör behandlas i orga- nisationsöversynen. Denna bör behandla även den verksamhet som inte har berörts av kommitténs uppdrag. Länsstyrelserna utövar enligt livsmedelslagenden närmare till- synen i länet och beslutar i överklagningsärenden. Utredningsdirektiven säger att kommittén ska beakta vad som an- förts i betänkande 1994/95:LU20. Utskottet hänvisade där till vad revisorer anfört i en granskning av länssty- relsernas ansvar och arbete på livsmedelsområdet. Revisorerna menade att länsstyrelserna har ett indirekt och oprecist ansvar för livsmedels- tillsynen i länet. Kommittén anser att länsstyrelsernas tillsynsuppgift enligt livs- medelslagen 24 § bör utgå. Därmed påverkas inte länsstyrelsernas generella uppgift att ta de initiativ som behövs för att fastställda natio- nella mål får genomslag. Behovet av att utnyttja länsstyrelsernas sak- kunskap i livsmedelstillsynen består och kan som komma till uttryck i regeringens regleringsbrev. Statsmakterna har tidigare avvisat tanken att ge länsstyrelserna direkta tillsynsuppgifter enligt livsmedelslagen. Förutsättningarna för länsstyrelsernas medverkan i livsmedelstillsynen har enligt kommitténs uppfattning inte på något avgörande sätt förändrats . Frågan om hur den nuvarande centrala operativa tillsynen kan organi- seras bör emellertid behandlas i den översyn av organisation, som kommittén anser bör göras. Gränskontrollen mot tredje land är nu en uppgift. Den styrs i hög grad av föreskrifter (och allmänna råd) från Livsmedels- verket, som också förordnar gränskontrollveterinärer och andra gräns- kontrollörer. Kommunerna får ta betalt enligt taxa. Kommittén anser att gränskontrollen bör ses som ett statligt åtagan- de. För detta talar också praktiska skäl, som har sin grund bl.a. i EU- medlemskapets krav på likformig hantering av gränskontrollfrågor. Det finns enligt regeringen ett behov av att ytterligare utreda ans- varet för kvalitetskontrollen enligt vissa av EGs marknadsordningar. Kommittén anser att den princip som gäller för ansvarsfördelningen enligt livsmedelsförordningen - dvs. typ av anläggning - bör gälla även i den kontroll som grundas på EGs jordbruksförordningar. Vad gäller kontrollen enligt de ofta detaljerade regler som har sin grund i jord- bruksförordningarna anser kommittén att det offentliga åtagandet i första hand bör begränsas till myndighetsutövning, rådgivning och information. Uppgiften att ta fram underlag för myndighetens bedöm- ning av om bestämmelserna efterlevs bör så långt möjligt överlämnas till s.k. oberoende organ. Finansieringssystemet är ett svåröverskådligt lappverk av skatt och avgifter med olika principer för avgiftsuttag, otydlig redovisning av bakomliggande kostnader och varierande avgiftsuttag. De kostnads- uppgifter som kommunerna rapporterar till är så osäkra att de i praktiken är oanvändbara. Avgiftssystemet ger otillräck- liga förutsättningar för att anpassa kommunernas tillsyn till varierande behov. Allt fler offentliga uppgifter - även myndighetsutövning - har blivit avgiftsfinansierade enligt principen att den som förorsakar tillsyn, särskilda säkerhetskontroller eller liknande också bör bära kostnaderna. Kommittén föreslår att uppgiften att bestämma avgifter för prövning och tillsyn enligt livsmedelslagen decentraliseras till kom- munerna. Utgångspunkten bör vara att kommunerna får ta ut avgifter som täcker i stort sett alla kostnader, så att verksamheten får den om- fattning och inriktning som livsmedelshanteringens risker och redlighet kräver. Ett andra syfte bör vara att skapa incitament för bättre efter- levnad av reglerna. Det blir också ett mer enhetligt avgiftssystem inom miljö- och hälsoskyddsnämndens verksamhetsområde, mot bakgrund av de principer som regeringen har angivit för arbetet med . bör få motsvarande befogenheter avseende ver- kets direkta tillsyn. Vissa tillsynsaktiviteter måste även i fortsättningen vara skattefinan- sierade. Kommittén har preciserat vilka kostnader som bör redovisas i den kommunala livsmedelstillsynen och vilka aktiviteter som bör vara skatte- resp avgiftsfinansierade. betalas vissa centrala myn- dighetsuppgifter genom att kommunerna överför av sina tillsyns- intäkter till . Dessa uppgifter bör enligt kommitténs mening anslagsfinansieras. Likaså anser kommittén att bl.a. vissa till- kommande kostnader för s.k. normerande inspektioner och för rest- substanskontroll bör anslagsfinansieras. Med stöd av kostnadsuppgifter som inhämtats från Kommunför- bundet beräknar kommittén att kommunernas avgiftsintäkter kan öka i storleksordningen 100 - , om kommunernas totala livsmedelstillsyn antas bli . Exakta uppgifter om avgiftsintäkterna kan erhållas först i efterhand. Inom livsmedelsindustrin har det pågått ett systematiskt arbete med att införa kvalitetssäkring för att företagen ska kunna leva upp till det ansvar som man har för sina produkter. Bland de många mindre företagen som är föremål för livsmedelstillsyn har betydande insatser gjorts för att höja ambitionsnivån i egenkontrollen. Genomförandet av den obligatoriska egentillsynen har i betydande grad handlat om att göra företagen medvetna om behovet av egenkontroll. Myndigheterna har i detta arbete haft starkt stöd av föreskriften att myndigheterna ska fastställa egenkontrollprogram. De insatser som har gjorts för att höja medvetandet om behovet av en fungerande egenkontroll har varit motiverade i ett skede, när det varit fråga om att höja ambitionsnivån. Men det är i princip företagens ansvar att ha den egenkontroll som behövs och myndigheternas uppgift att kontrollera detta. Kommittén anser att tillsynsmyndigheterna inte bör fastställa egenkontrollprogram. Fastställelsen riskerar att låsa företaget vid myndighetens beslut och att skapa oklarhet om vem som har ansvaret för egenkontrollen. Under övriga frågor föreslår kommittén att omfattningen av regelverket på livsmedelsområdet begränsas genom att allmänna råd tas bort från författningssamlingen, att en handledning för tillsyns- arbetet tas fram liksom en metod för att förmedla aktuell information till fältet och att möjligheterna att förenkla reglerna inventeras. Redovisningen av livsmedelstillsynen behöver förbättras. Ökad avgiftsfinansiering och nya former för styrning av offentlig verksamhet ställer ökade krav på redovisningen av prestationer och kostnader. Kommittén föreslår att regeringen ger i uppdrag att i samarbete med utarbeta förslag om fort- löpande uppföljning och utvärdering av livsmedelstillsynen. I genomförandet kan kommitténs förslag om ökad avgiftsfinansiering väntas leda till att den som betalar kommer att ställa tydligare krav på myndighetens prestation. Företagen kan ha anledning att tydligare for- mulera sina behov av information från myndigheterna som underlag för arbetet med att förbättra egenkontrollen och höja kvaliteten på livs- medelshanteringen. För myndigheternas del leder det till att dels organisation och samverkansformer behöver utvecklas, dels kompe- behöver höjas. F.n. tillhör rättssäkerhet och allmän juridik de mest prioriterade områdena i fortbildningen. Kommittén föreslår att ställs till förfogande för att höja kunskapsnivån hos tillsynsmyndigheter, företag inom livs- medelssektorn och konsumenterna. Det är fråga om åtgärder med större bredd än som normalt ryms i program för utbildning och information. Genomförandet har inslag av kartläggning vad gäller behovet av utbildning och information, av utredning för att utveckla arbetsmetodik och av praktiska försök med nya (sam)arbetsformer. Det är fråga om en kunskapsinvestering som i princip kan jämföras med det program till stöd för investeringar för en ekologiskt hållbar samhälls- utveckling som håller på att genomföras. De ekonomiska konsekvenserna är i första hand att kommunernas avgiftsintäkter ökar med i storleksordningen 100 - . Det innebär en minskad ekonomisk beelastning för kommunerna. Motsvarande minskning kan enligt finansieringsprincipen göras i stats- bidragsramen, dvs. inkomstökningen räknas av från statsbidragsramen. The Swedish parliament last made a more comprehensive decision on the controls on foodstuffs in 1989. The strengthening of central supervision and of the governing role which were then decided upon were prompted by the need to improve controls over the centralised systems of operation which had grown up within the industry and trade. Other development tendencies significant to controls on foodstuffs were the application of new raw materials, additives and preservation and packing methods to increase their shelf life in ever longer distribution chains. It was further considered that additional controls on the composition of foodstuffs and on declarations of contents and marking should be set up. The need for more stringent controls over foodstuffs implemented in a consistent across the whole country was an important motive for the charging system introduced in 1990. During the 1990s the centralising tendencies within the food sector have continued but at a slower pace. In industry - even the food industry - compared to other countries has only a few small firms, but even the big Swedish food manufacturers are by international standards relatively small. The wholesale and retail trades have been concentrated and the number of small shops has diminished greatly. The number of catering has increased somewhat but relatively less than the number of meals served which is almost 5 million/day. Existing information on outbreaks of illness resulting from bad foodstuffs or defective food treatment does not indicate any pressing defects in the law or in supervision. Against this background, the committee has not seen fit consider any more sweeping changes in the Food Act or in the direction of supervision. has therefore concentrated on those matters to which especial attention is to be paid under the governments terms of reference: -division of responsibility between national and local authorities -the role of the regional tier -prerequisites for co-operation between local authorities -the system of compulsory self-monitoring -the payment system -responsibility for certain matters on EC market provisions. The division between national and local responsibilities has for a long time been characterised by efforts to devolve duties to local authorities. This is an important part of the idea of performance related management which has been put into effect in the public sector during the 1990s. It means that Parliament and the Government have gone away from detailed control of resources in favour of setting a goal and monitoring the result. A consequence of this trend is that the local authorities have acquired increased freedom in choosing their organisation and working methods, most recently exemplified by the opportunity which local government law now offers of co-operation across local authority boundaries through joint boards. Alongside these general opportunities for co-operation, conditions have been established in four areas of the law - among them environmental protection and health care - whereby one local authority may contract to use resources which exist within another authority. recommends that an equivalent amendment be made to the Food Act, to make it possible to turn to another authority for certain tasks or to commission an employee of another authority to make decisions in matters involving Food Act. The 1989 decision on controls on foodstuffs served to increase activity at the centre. This decision is one of the very few exceptions to the tendency towards decentralisation which has characterised developments within the public sector since the beginning of the 1980s. is now responsible for direct supervision of about 430 abattoirs and large production which require specialised skills of the supervisory authorities.