sou · GMB395 · 1999-01-01 00:00:00 — Av de inkomna enkätsvaren framgår att av avverkningarna har haft kraftig och bestående effekt på de rödlistade arterna. De redovisade resultaten i denna undersökning visar helt klart en situation som är helt oacceptabel ur bevarandesynpunkt, inte minst mot bakgrund av det rör sig om enbart inrapporterade uppgifter. Utredningen drar själva slutsatsen att det faktiska antalet avverkade lokaler är avsevärt högre än 482. Den centrala frågan i detta sammanhang är vad brist på medel för ersättning betyder för att ur naturvårdssynpunkt värdefulla skogsområ- den avverkas. ger inget entydigt svar men uppenbart rör det sig om ett antal olika orsaker som delvis överlappar varandra. Ett mer allmänt intryck, inte bara från , är att brist på kunskap hos alla parter, såväl myndigheter som markägare utgör en viktig orsak. Andra orsaker som nämns i rapporten kan vara ointresse hos markägaren när det gäller naturvårdshänsyn eller ett hårt tryck på avverkning. Brist på medel för ersättning för såväl naturreservat som biotopskydd finns naturligtvis också med som en viktig orsak men framstår inte som den viktigaste. Detta är intressant i sig eftersom kraven på moratorium, dvs ett tidsbegränsat avverkningsstopp av naturskogar och nyckelbio- toper, ofta framförs i debatten. En rimlig bedömning är att ett sådant endast är verkningsfullt då objekten är kända och staten inte kan betala ersättning för skyddet. Ett moratorium kan rimligen inte hejda bristen på kunskap. Min bedömning är att har medvetenheten ökat väsentligt om problematiken hos alla markägarkategorier vilket bl.a. bekräftas av bolagsskogsbrukets policy att överhuvudtaget inte avverka naturskogar och nyckelbiotoper. innebär den ökade kunskapen att trycket på ersättningskrav kommer att öka, dvs mark- ägare kommer i allt högre grad meddela myndigheterna om förekomsten av värdefulla skogsobjekt på sina marker. Om staten inte då inte kan svara upp mot detta finns en överhängande risk att objekten avverkas hos markägare som av olika skäl inte klarar av att vänta på ersättning. Detta är naturligtvis en utveckling vars konsekvenser inte är förenlig med varken de miljöpolitiska målen eller målen för hållbar samhällsut- veckling. Mot denna bakgrund föreslår jag därför att följande på- stå ende skall vara vä gledande för alla aktö rer, så vä l skogsnä ring som de allmänna intressena, stat och kommun. Avsikten med ett så dant på stå ende ä r att det må ste vara ett ansvar för alla parter att samlas kring och att tillsammans fö rsöka finna lö sningar så att så inte sker. Jag har under vå ren trä ffat fö reträ dare för olika markä garkategorier för öve rlä ggningar. Utgå ngspunkterna för öve rlä ggningar har frå n min sida varit: ·Det finns en bred enighet om att skyddet av skog behöver öka areellt. Hur mycket kan diskuteras men det ä r inte en primä r frå ga för överläggningarna. ·En del av detta skydd må ste ske med stöd av naturvå rdslagen, dvs reservat och biotopskydd, vilket dä rmed innebä r krav på ersä ttning till markägaren. Brytpunkten för då ersä ttning skall utgå ä r då allmä nintresset för skydd ä r stö rre ä n vad som kan anses vara skä ligt att inrymmas inom ramen för äganderätten. Markä garen, oavsett kategori, har rä tt till ersä ttning då Var denna punkt ligger nå gonstans för olika ä garkategorier ä r inte nå gon primä r frå ga för denna utredning. heller ersättningens storlek. Utifrå n dessa utgå ngspunkter har jag diskuterat med olika markä gar- kategorier hur klara en situation då behovet av ett ersä ttningsberä ttigat skydd öve rskrider tillgå ngen på medel för e rsä ttning. Mina utgå ngs- punkter har varit att det i grunden inte rör sig om ett likviditetsproblem frå n statens sida utan att det mera ä r en budgetfrå ga. Det innebä r att obalansen mellan behov och medel finns i ett kortare tidsperspektiv, upp till , men sett över en tillräckligt kommer medel att finnas. Därutöver har också diskussioner förts kring hur åstadkomma en finansiell förstärkning utöver de statliga medel som finns samt andra frågor som rör hur såväl säkerställandeprocessen kan underlättas som hur skyddet av den biologiska mångfalden i skogen kan stärkas. Överläggningarna har genomgående förts i en konstruktiv och positiv anda. Ingen part har ifrågasatt ett behov att ökat skydd av skog genom reservat och biotopskydd. Däremot finns det olika uppfattningar om hur stort detta behov är och möjligheterna till omfattande reservatsbild- ning inom t.ex. där skogsmarken i hög grad är fördelad på ett stort antal markägare som var och en har ett mindre markinne- hav. Man har också sagt sig vara villig att bidra med lösningar i en situation om staten just nu inte har möjlighet att finansiera det säkerställandebehov som föreligger. har man betonat statens finansiella ansvar för reservatsskyddet förr eller . Den av regeringen föreslagna förstärkningen av resurser för reservat och biotopskydd i vårpropositionen 1998 har uppfattats positivt och som en viktig markering när det gäller statens ambitioner rörande skyddet. Det måste i detta sammanhang betonas att det är markägaren som ytterst avgör vilken form av uppgörelse man anser vara möjlig. Det ligger därför i sakens natur att överläggningarna har fått olika karaktär beroende på markägarkategori. För bolagsskogsbruket har det t.ex. varit möjligt att träffa markägarna medan det för t.ex. privatskogsbru- ket av naturliga skäl endast varit möjligt att överlägga med olika företrädare. 6.3.1 Uppskjuten betalning för reservat Då mö jligheterna att finna alternativa former fö r ersätt ning till markä gare diskuteras ä r det angelä get att urskilja de olika markä gare- kategoriernas skilda fö rutsä ttningar. För privatskogsbruket ä r ofta möjlighe terna att styra om planerade avverkningar frå n ett områ de till ett annat mer begrä nsade ä n för bolagsskogsbruket beroende på det vä sentligt mindre markinnehavet. Dessutom ä r likviditetsproblematiken ofta mer uttalad för en enskild privat markä gare ä n för bolagsskogs- bruket eller andra stö rre markä gare. En annan viktig aspekt i detta sammanhang ä r markä garens miljö policy. Bolagsskogsbruket och flera andra stö rre markä gare har en policy som innebä r att naturskogar, nyckelbiotoper eller andra vä rdefulla reservat inte avverkas. I enlighet med de diskussioner som jag fö rt med skogsnä ringen finns det tre modeller för att trä ffa öve renskommelse om att avstå frå n avverkning inom sä rskilt vä rdefulla skogsområ den under en begrä nsad tid till staten har möjligh et att lä mna ersä ttning intrå ng i på gå ende markanvä ndning, dvs den frå gestä llning angivits i uppdraget till denna utredning. Inledningsvis kan det vara vä rt att på peka de problem som ä r fö rknip- pade med att staten fö rpliktar sig till att betala ersä ttning vid ett senare tillfä lle. Äv en om uppdragsskrivningen i sig indikerar denna mö jlighet torde det sannolikt krä vas beslut i varje enskilt fall om en så dan form av öv erenskommelse trä ffas. Möjlig en skulle det vara möjligt att fattar beslut om nå gon form av ram inom vilken berö rd myndighet ges tillstå nd att fatta denna typ av öve renskommel- ser. Detta har jag dock inte utrett närmare. Den fö rsta modellen utgör en avsiktsfö rklaring mellan staten (gm. Naturvå rdsverket) och en markä gare. Denna fö rklaring skulle innebä ra att markägaren inte avser att avverka sådana skogar där naturvården, genom länsstyrelserna i samråd med , och markägaren är överens om att de skall skyddas genom reservatsbildning även om staten i brist på medel inte kan betala ersättning. Staten å sin sida avser att verka för att ersättning för skyddet av sådana skogar verkställs. Skulle ny information innebära att staten gör en omprioritering av skyddsobjekten skall den berörda mark- ägaren underrättas. För att ge trovärdighet hos markägaren för denna typ av avsiktsförklaring bör en tidsram om maximalt anges. Denna typ av avsiktsförklaring skulle, som jag ser det, vara möjlig att teckna med större markägare. För dem vars policy ligger i linje med förklaringen skulle avsiktsförklaringen innebära en press, om än moralisk, på staten att så snabbt som möjligt arbeta för en realise- ring av skyddet. De två andra modellerna utgör mer fasta former för avtal mellan mark- ägarna och staten om senareläggning av betalningar för de inrättade reservaten. Flera olika modeller har övervägts. Generellt kan sägas att flertalet markägarekategorier är positiva till att nya kompletterande former för naturvårdsarbetet kommer till. Det innebär naturligtvis inte att man förespråkar att ersättning till markägare ska senareläggas utan att det är en modell som möjligen kan tillämpas i undantagsfall då medelsbrist råder. Normalfallet ska fortfarande vara att ersättning betalas till markägaren utan dröjsmål. Modell 2 är en överenskommelse mellan staten och markägaren att ersättning betalas till markägaren inom , företrädesvis . Den framtida köpeskillingen bestäms vid avtalsskrivningen och grundar sig på en genomförd värdering med gängse uppskrivning för t illväxten. Med utgångspunkt från värderingen bestäms en ränta som betalas ut på ett mellan parterna överenskommet sätt. En variant är att räntebetal- ningen faller ut i samband med att köpeskillingen betalas. En annan variant är att ränteutbetalningen sker periodiserat t ex . Modellen kan liknas vid att markägaren ställer ut ett skulde- brev till staten. Modell 3 utgörs av en annan typ av avtal med innebörden att en ny dialog om ett aktuellt område tas mellan markägaren och staten inom en viss överenskommen tid. Denna förnyade dialog skulle kunna utmynna i att ersättning betalas ut, ett avtal enligt modell 2 ovan tecknas eller att en ny tidpunkt för förnyad dialog överenskoms. Detta förfarande kan i stor utsträckning liknas vid de reservatsoptioner som Miljövårdsberedningen angivit som tänkbara i sitt betänkande. Av de två sistnämnda modellerna kan sägas att markägarerepresentan- terna i huvudsak förordar modell 2. Den skulle ge en säkerhet för markägaren att en viss ersättning kommer att betalas inom . Säkerheten och kunskapen om en framtida ersättning har framförts som något mycket viktigt. Det finns emellertid de markägare- kategorier som framför att även modell 3 borde kunna vara intressant för markägaren. Man menar att ju fler instrument som finns tillgängliga desto större möjligheter att hitta ett en bra lösning för alla parter. Som nämndes inledningsvis kan staten inte på ett enkelt sätt teckna avtal med markägare enligt modell 2 (skuldebrev). Däremot borde det inte vara några hinder för staten att ingå avtal enligt modell 3 om räntan betalas ut och att staten har en möjlighet att bryta avtalet om medel skulle saknas även för detta åtagande. Jag har gjort ett försök att åskådliggöra de ekonomiska konsekvenserna av modell 1 och 2. De drygt 148 000 ha som är aktualiserade för reservatsbildning fördelar sig på totalt 3635 fastigheter (se avsnitt 3.4). Låt säga att företrädarna för av dessa fastigheter är intresserade av att ställa ut skuldebrev av denna typ till staten så skulle det röra sig om drygt 360 avtal motsvarande en areal på cirka 15 000 ha. Med ett intrångs- eller förvärvsvärde på onor per ha och ränta skulle den årliga räntekostnaden bli och för en period vilket kan jämföras med vilket skulle vara kostnaden för direkt förvärv. Av ovanstående framstår det som tämligen självklart att modell 1, avsiktsförklaring, är den bästa mot bakgrund av de allmänna medlens användning. Jag har också erfarit att denna modell inte är ointressant ur gö ra ett tydligare å tagande vad gä ller att ersä tta för skyddet och inom vilken tidsram. så dan utfä stelse bör följ as av ett frå n regeringen till Naturvå rdsverket och att sluta denna form av öve rens- kommelser. Vad gä ller modell 2 och 3 ser jag dem som en sista utvä g om stora bevarandevä rden stå r på spel och staten inte har möjlighet att direkt ge full ersä ttning. Orsaken ä r naturligtvis den merkostnad som dessa modeller innebä r. I exemplet ovan blir kostnaden hög re ä n vid direkt ersätt ning vilket naturligtvis inte är bra totalt sett med tanke på hur hårt trycket redan är på reservatsanslaget. 6.3.2 Ersättning för biotopskydd Skulle de statliga medlen inte visar jag i avsnitt 6.3.5 på en tekniskt sett genomfö rbar möjligh et inom skatteområ det nä r det gä ller att tillfä lligt kompensera markä garen tills full ersättning kan ges. Situationen för må nga mindre objekt ä r sannolikt akutare ä n för må nga blivande reservatsobjekt. Dä rför må ste vid fö rdelningen av medel mellan naturreservat och biotopskydd de sistnä mnda uppmä rksammas särskilt. Jag har diskuterat olika idéer och former för finansiell fö rstä rkning med olika markä garkategorier. Fö rst kan det vara vä rt att konstatera att just denna punkt i utredningsdirektivet vä ckt mest engagemang i omvä rlden, dvs utanför skogssektorn. Jag har vid ett antal tillfä llen få tt presenterat för mig olika idéer hur detta skulle kunna gå till. Det ä r framfö rallt stiftelseformen som varit av intresse. Min utgångspunkt har dock varit att staten på något sätt skall vara involverad för att det skall utredas i detta sammanhang. Annorlunda uttryckt, jag kan inte se några hinder för olika aktörer utanför den statliga sektorn att redan nu t.ex. etablera en insamlingsstiftelse för skydd av skog. Det är min uppfattning att en finansiell förstärkning för s kyddet av skog, utöver de 300 miljoner som staten avser avsätta f.o.m. 1999, innebär att ganska stora årliga belopp skall kunna utbetalas för skydd för att det skall vara meningsfullt att etablera en särskilt verksamhet. Min bedömning är att det borde röra sig om 50-100 m iljoner som antingen samlas in eller utgör kapitalavkastning. Skall detta samlas in är det ett mycket stort belopp som skulle kräva betydande marknadsföringsinsatser. Fördelen med en insamlingsverk- samhet är dock att det ger intresserade personer möjligheter att bidra till ett ökat skydd vilket har ett positivt värde i sig. Sponsring har också kommit fram i detta sammanhang. Jag har inte genomfört några under- sökningar rörande detta men min allmänna bedömning är företags- sponsring med all säkerhet kan ge ett värdefullt bidrag. Den frågan som man kan resa är dock vilket inflytande sponsorn skall ha på val av skyddsobjekt. Det är inte säkert att svåråtkomliga naturskogsobjekt bedöms vara de mest intressanta. När det gäller möjligheterna att samla ihop ett tillräckligt stort kapital som kan ge en årlig avkastning kan jag konstatera att de företrädare för näringen jag diskuterat med inte har visat intresse utan man sätter hellre sina pengar i form av naturvårdsinsatser på sitt eget markinne- hav. Detta utesluter naturligtvis inte att andra aktörer skulle kunna vara intressanta när det gäller kapitaluppb yggnaden, t.ex. banker och försäkringsbolag. Jag har dock av tidsbrist inte utrett detta närmare. Det kan dock konstateras att det skulle behövas ett betydande kapital för att kunna generera en tillräcklig årlig avkastning. Ytterligare en viktigt aspekt är hur eventuellt ytterligare medel skall användas. Man kan tänka sig enbart en fond ur vilken de statliga myndigheterna hämtar medel för ersättningar. Min bedömning är att en sådan fond har begränsad attraktionskraft när det gäller sponsring och bidrag. En annan variant är att fonden också är en aktör när det gäller skyddet, dvs aktiva när det gäller objektsurval, förvärv och skötsel. En sådan verksamhet finns i många andra länder och utgör ibland det enda alternativet när det gäller bevarande. I dessa länder är dock normalt staten själv en viktig markägare och kan svara för tillfredsställande skydd på sin egen mark. Eftersom detta förhållande ej längre råder i skulle en fond som också är aktör bli en direkt parallell till det normala säkerställandearbetet där staten betalar ut ersättning. En sådan konstruktion skulle dock enligt min mening inte vara ändamålsenlig och den mest effektiva ur skyddssynpunkt. För det första är lagstiftningen så konstruerad att det är staten, genom länsstyrelserna, som fattar beslut om reservatsbildning, eller genom skogsvårdsorganisationen om biotopskydd. Ansvarsgränserna är tydliga i dessa fall. Ytterligare en aktör skulle enligt min uppfattning kunna leda t ill en diskussion mellan stiftelsen och myndigheter om vilka objekt som skall skyddas. Om myndigheterna ensamma skall ha kvar sin roll är min bedömning att mervärdet av en stiftelse endast blir att svara för en finansiell förstärk- ning av statskassan vilket jag anser ha en ganska låg attraktionskraft hos eventuella bidragsgivare. Utifrån ovanstående har jag övervägt att staten skulle stimulera etable- ringen av regionala skogsskyddsstiftelser för att finansiellt förstärka skogsskyddet. Stiftelsernas uppgift skulle vara att teckna naturvårds- avtal med markägare. Avtalstiden skulle vara upp t ill , dvs det skall finnas en möjlighet att teckna avtal . En sådan konstruktion skulle ha flera fördelar. För det första innebär den regionala konstruktionen en närhet till såväl den skog som skall skyddas, markägare och bidragsgivare. Jag bedömer sålunda att en regional stiftelse har en väsentligt större attraktionskraft än en central stiftelse och kan fånga upp såväl enskilda bidragsgivare och företag som kommuner. Genom att stiftelserna skall arbeta med naturvårdsav- tal, som anses vara en ur markägarsynpunkt mycket attraktiv skydds- form, minimeras också eventuella kollisioner med det ordinarie skyddsarbetet. Det tidigare problemet med naturvårdsavtalen har varit att de inte har varit bundna till fastigheten. I regeringens proposition rörande följdlagstiftningen till löses detta med att avtalen jämställs med en nyttjanderätt. begränsas avtalen till att omfatta en skriftlig överenskommelse med staten eller en kommun angående naturvården inom ett visst område (naturvårdsavtal), dvs de lagänd- ringar som genomförs medger inte att en stiftelse får teckna avtal som binds till fastigheten. Detta skulle innebära att det tidigare problemet kring naturvårdsavtal skulle leva kvar då de regionala stiftelserna tecknar sådana avtal. Eftersom avtalade nyttjanderätter som följer fastigheten i övrigt inte är begränsade till stat och kommun borde den nu föreslagna lagändringen i jordabalken förändras till att ges en generell giltighet. En annan möjlighet kan vara att stiftelsen tecknar ett avtal med markägaren och utbetalar ersättning. Till detta avtal skulle sedan bifogas ett hängavtal med staten där markägaren förklarar sig vara nöjd med den ersättning han fått från stiftelsen. Härigenom blir det sistnämnda avtalet det formella dokumentet som binds till fastigheten. Naturvårdsavtalen har i detta sammanhang också en stor fördel genom att de skapar rådrum för säkerställandearbetet, dvs området har ett skydd så länge avtalet räcker och därefter finns det möjlighet för staten att ersätta för ett permanent skydd. Genom att ersättningen för naturvårdsavtal är väsentligt lägre än för reservat och biotopskydd bedömer jag att minst . större areal kan ges detta, om än tillfälliga, skydd. De regionala stiftelserna skulle därmed påtagligt avlasta säkerställande- och biotopsskyddsanslagen. Det är naturligtvis viktigt att stiftelserna har god kompetens och en nära samverkan med övriga regionala aktörer som grund för sitt arbete. Företrädare för , , markägarintressen, kommuner och regionalt verksamma miljöorganisationer bör därför ingå i den beredande och rådgivande processen. Jag har av tidsskä l inte haft möjlighet att fö rankra detta fö rslag mot den regionala nivå n på det sä tt som vore ön skvä rd och kan dä rför inte presentera ett noga berett fö rslag hur de regionala stiftelserna skall uppstå respektive hur staten skall stimulera dess tillkomst. Jag har erfarit att fö rutsätt ningar ser olika ut ö ver landet och min uppfattning ä r att etableringen av de regionala skogsskyddsstiftelserna så lå ngt möjligt skall vara anpassad till rå dande fö rhå llanden bå de vad gä ller avgrä nsningen av stiftelsernas verksamhetsområ den som styrelsens sammansä ttning. Stiftelsernas syfte bör do ck vara lika öv er hela landet. Det kan i detta sammanhang vara vä rt att notera att det finns ett antal redan etablerade regionala naturvå rdstiftelser vars uppgift hitintills har varit naturvå rdsfö rvaltning. Jag anser att dessa bör k unna bygga ut sin verksamhet till att också agera som de nu fö reslagna skogsskyddsstif- telserna. Jag fö reslå r att den statliga stimuleringen för stiftelsernas tillkomst ä r att staten som en engå ngsinsats matchar det insamlade kapitalet fö r skogsskydd upp till en visst tak, t.ex. . Villkoren för den statliga engå ngsinsatsen skulle vara att stiftelsernas stadgar noga preciserar att medlen ä r ä mnade till avtal för skydd av skog. 6.3.4 Möjligheter till upplåning av medel Miljöv å rdsberedningen gör bedö mningen att för kortsiktiga skyddsbehovet bör reservat omfattande ha inrä ttas. Beredningen anger att med utgå ngspunkt frå n bedö ms kostnaden för miljarder kr samt biotopskydden . Kostnaderna för o mrå desskyddet ä r starkt beroende av vilken typ av skogsmark som omfattas. Som exempel kan nä mnas att Naturvå rdsver- ket uppger att kostnaden fö r reservatsskydd per hektar för fjä llnä ra urskogar i genomsnitt ä r och fö r sumpskogar . Detta gör att beroende på fö rdelningen av områ desskyddet på olika skogs- dö mning ä r dock att det miljöv å rdsberedningen utgå r ifrå n i sina fö rslag ä r en underskattning av att genomfö ra ett reservatsskydd av den fö reslagna utredningen har öve rvä gts om det framtida områ des- skyddet skulle kunna sä kerstä llas på via upplå ning av Bakgrunden till denna tanke kommer frå n de öve rlä ggningarna. Nedanstå ende beskrivning av ett möjligt lå nefö rfa- frå n ett medelsbehov på Detta ä r nå got hög re ä n Miljöv å rdsberedningens dö mning på 4,7 - 4,8 miljarder men ä r vald för att enkelt och öve rskå d- ligt ge en bild av ett möjligt tillvägagångssätt. Rä ntebä rande obligationslå n upptas av stat, industri- och handelsfö re- tag, bostadslå neinstitut m fl. Kä nnetecknande ä r att man vä nder sig till alla som vill teckna vid emissionen. På lå net utges ett antal likalydande skuldebrev (obligationer) som kan avse olika belopp. Rä ntan betalas vanligen hel- eller halvå rsvis och ä r normalt nå got hög re ä n inlå nings- rä ntan i bank. Rä ntenivå n sä tts med hä nsyn till det allmä nna rä ntelä get, lå nets lö ptid, sä kerheter, lå ntagarens kreditvä rdighet etc. Rä ntesatsen må ste vä ljas så att obligationerna efterfrå gas för att emissionen ska kunna genomfö ras. Statens och må nga andra obligationer ä r noterade på . En möjligh et som framfö rts ä r att staten skulle emittera naturvå rdsobligationer för att finansiera skogsskyddet. denna möjlighe t. emitteras per å r under 1998 - 2002, dvs totalt , med vardera en lö ptid på fem å r. Antag vidare att utlå ningsrä ntan ä r . Rä ntekostnader samt å ter- betalningarnas fördelning över tiden framgår av figur 2 nedan. Figur 2: Exempel på upplåning och kostnader för naturvårdsobligation Totala utbetalningar i form av ränta och återbetalningar blir enligt exemplet . I den mån pengar som kommer in som betalning för köpta obligationer inte används för områdesskydd utan kan förräntas har inte tagits hänsyn till i detta räkneexempel. Räkneexemplet med naturvårdsobligationer fullbordas nu genom att åskådliggöra kostnadsbilden för åren fram . Som tidigare nämnts är den totala kostnaden för naturvårdsobligationerna . Följande vidare antagande görs: Medlen från blir som dvs 45 m Detta gör att den totala summan tillgängliga medel för perioden 2001 är 1 405 m ilj kr. Kvar att finansiera fram är då . Om denna kvarstående summa fördelas jämnt - 2007 skulle det totala årliga anslaget för s kogsskyddet behöva vara . En lösning där staten emitterar en naturvårdsobligation skulle kunna övervägas i den rådande situationen. En obligationsemission kräver riksdagsbeslut. Det finns emellertid ett antal aspekter som måste tas i