sou · GMB359 · 1999-01-01 00:00:00 — I den författningsöversyn som utredningen föreslår ska initieras bör kraven på räddningstjänstplanerna formuleras utifrån synsättet att målen för verksamheten och inte tekniska detaljregler ska vara styrande. tillsyn mot kommunerna riktar sig ofta mot rädd- ningsnämnden eller motsvarande. tillsyn bedrivs som regelbunden tillsyn, där kommunerna besöks exempelvis , som tillsynsbesök i samband med problem och inte minst genom utbildningar, övningar, löpande kontakter m.m. I allmänhet ses tillsyn enligt räddningstjänstlagen i ett alltför snävt perspektiv. Uppmärksamheten fokuserar i alltför hög grad på själva tillsynsbesöket, dagordningen och protokollet. bild av de förhållanden som är föremål för tillsyn grundas i stor utsträckning också på information i form av dagliga underhandskontakter i specifika frågor, genom utbildnings- och övningsinsatser, inom ramen för de regionala räddningstjänstråden verksamhet samt inom tvärsektoriella verksamhet i fråga om fysisk planering, tillsyn inom miljöskyddets område m.m. Resultaten av denna verksamhet har en större inverkan på räddningstjänstens beredskap än tillsynsbesöken. Länsstyrelserna bör företräda staten på ett samlat sätt gentemot kommunerna när det gäller tillsyn. Förutom räddningstjänstlagstift- ningens egna intressen bör också beakta andra viktiga Överväganden och förslag om intressen som påverkar kravet på räddningstjänsten, exempelvis miljö- och planfrågor i den aktuella kommunen. I frågor där kompetens inte är tillräcklig bör Rädd- ningsverket ge stöd genom en spetskompetens som verket ska ha. Denna ordning tillämpas även gentemot , Livsme- delsverket m.fl. sektorsmyndigheter. Genom denna ansvarsfördelning finns bättre förutsättningar för att de förvaltningsmässiga mål som regeringen ställt upp som effektivitet, närhetsprincipen och dialog mellan stat och kommun kan nås. som inom sig bör samarbeta allt mer för att få tillräcklig kompetens vid tillsyn enligt räddningstjänstlagstiftningen bör också samverkan mellan länsstyrelser utvecklas. Kommunerna samverkar alltmer, ibland över länsgränser, t.ex. Bergslagens rädd- ningstjänstförbund, som har kommuner från både och Värm- lands län. Det bör också övervägas om en specialisering ska mellan länsstyrelserna. bör med utgångpunkt i de föreslagna effektmålen för området Skydd mot olyckor ha ansvar för att för regeringen presentera en nationell bild av räddningstjänsten i , såväl den kommunala som den statliga. Verket bör även ha ansvar för uppföljning/utvärdering av länssty- relserna och för stöd åt länsstyrelserna i deras tillsynsverksamhet. har en central tillsyn över räddningstjänsten samt tillsyn över den del av den statliga räddningstjänsten som avser räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och sanering efter sådana utsläpp. Verket har också ansvar för att utöva tillsyn över samordningen av den statliga räddningstjänsten. Utredningen anser att ansvaret bör förändras till att avse ett ansvar för att ha en nationell bild av räddningstjänsten i , såväl den kommunala som den statliga, samt uppföljning/utvärdering av länssty- relserna och stöd åt länsstyrelserna i deras tillsynsverksamhet. 202 Överväganden och förslag om utom bör ansvaret för tillsyn över den del av den statliga rädd- ningstjänsten som avser räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen m.m. samt tillsynen över samordningen av den statliga rädd- ningstjänsten vara kvar. håller på att utarbeta en policy för tillsynsverksamheten. Enligt denna ska genomföra så kallade tillsynsbesök hos samtliga länsstyrelser , vilket utredningen anser vara rimligt. Verket bör, som tidigare nämnts, ha en spetskompets i vissa frågor. Inom ramen för denna roll bör representanter för delta som experter i vissa av länsstyrelsernas tillsynsbesök på kommunerna, om länsstyrelserna begär det. uppgift bör vara att ta fram metoder och modeller för länsstyrelsernas tillsynsverksamhet, följa upp och utvärdera länssty- relsernas arbete med att bl.a. utöva tillsyn över kommunerna och samla in uppgifter om räddningstjänsten. Dessa uppgifter ska sedan samman- ställas av för att tillsammans med andra uppgifter, t.ex. statistik om räddningsinsatser, bearbetas och analyseras. Detta ska sedan utgöra underlag för att till regeringen redovisa den kommunala räddningstjänstens förmåga och för att göra en bedömning av om de nationella målen uppfylles. Ovanstående uppgift är dock relativt svår att utföra eftersom de nationella mål som finns är mycket allmänt formulerade och inte nedbrutna till olika nivåer. Det går knappast att utvärdera en verksam- het mot dessa mål. Dessutom har inte b yggt upp någon egentlig analysfunktion. Lägg till detta att statistiken varit mycket bristfällig och utredningen drar slutsatsen att inom detta område finns en betydande utvecklingspotential. Utredningen har dock förslag till hur målen kan utvecklas, se avsnitt 4.1.1. Vi menar även att behöver b ygga upp en analysfunktion, se avsnitt 6.1.2. Vi har också noterat att Räddningsver- ket ansträngningar för att få in en godtagbar statistik om räddningsin- satser har nått vissa resultat. Överväganden och förslag om Studera de norska internkontrollföreskrifterna om arbetsmiljö m.m. i syfte att utveckla samarbetet mellan myndigheterna och motsvaran- de kommunala förvaltningar. EU:s Seveso-direktiv har i fått genomslag i flera lagar, ar- betsmiljölagen, lagen om kemiska produkter, räddningstjänstlagen samt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Syftet med direktivet är i första hand att stora kemikalieolyckor ska förebyggas. I andra hand är syftet att skadorna ska begränsas om en olycka ändå inträffar. Detta innebär att det först och främst gäller att se till att anläggningarna är säkert projekterade, konstruerade och byggda samt att de kontrolleras och underhålls väl och att företagets säkerhetsarbete fungerar bra. Samtliga berörda centrala myndigheter, dvs. Arbetarskyddsstyrelsen, Kemikalieinspektionen, , och måste ta ställning till frågor om anläggning- ens säkerhet, karaktären på de risker den medför samt vilka konsekven- ser olika händelser i anläggningen kan få. För att på bästa sätt använda myndigheternas kompetens och för att undvika dubbelarbete behövs samordning vid tillsynen. Det vore även önskvärt med samordning inom tillsyn utifrån andra aspekter. Vad gäller internkontroll av arbetsmiljö och vid större arbetsplatser utförs de i med stöd av internkontrollföreskrifter . De rör både systematisk uppföljning av krav utifrån arbeidsmiljöloven, foureningsloven, brann- og eksplosjonslovgivningen, produktkontrol- loven, sivilforsvarsloven og lov om elektriske anlegg og elektrisk utstyr. I har fyra departement samarbetat för att enas om denna föreskrift. Detta borde studeras i syfte att se om vi kunde göra på ett liknande sätt för att få fram ett större samarbete och en enad syn från myndigheternas och motsvarande kommunala förvaltningars sida. Erfarenheterna från kunde kanske bl.a. utveckla den samverkan som företrädare för Arbetarskyddsstyrelsen, Kemikalieinspektionen, , och inlett och som medfört att ett antal projekt initierats, bl.a. försök med gemensamma inspektioner (tillsynssamverkan). 204 Överväganden och förslag om ska vara samlande och pådrivande inom verksam- hetsområdet Skydd mot olyckor, särskilt i förskedena. I samband med denna uppgift kommer arbetet med riskhantering att vara vik- tigt. ska vara samlande och pådrivande i arbetet med att vidta åtgärder som förhindrar olyckor, att vidta skyddsåtgärder samt att förbereda räddningsinsatser. Inom detta föreb yggande område arbetar, som vi tidigare konstaterat, många olika myndigheter, med stöd av olika lagstiftningar. tror vi att det är önskvärt med ett sam- manhållande ansvar för en myndighet. Vi anser att verket i sitt arbete särskilt ska ·i förhållande till sektorsmyndigheter samt regionala och lokala myndigheter arbeta med mål, vägledning, samordning och uppföljning av risker, säkerhet och förmåga att begränsa olyckor, ·sprida kunskaper om risk- och olycksforskning samt genom uppföljning och utvärdering belysa olycksutveckling och samhällskonsekvenser, ·bidra med underlag för svenska ställningstaganden i det internationella samarbetet inom området och medverka med expertkunskaper. Vi ser riskhantering som ett systematiskt sätt att arbeta med risker på. Man kan se riskhantering som ett arbetssätt inom var och en av skedena eller inom hela området Skydd mot olyckor. Utifrån vårt synsätt på ansvar och uppgifter anser vi att bör ha följande ansvar inom arbetet med riskhantering. Vi går här igenom riskhantering utifrån en modell, se följande figur, behandlar de olika delarna och kommenterar vilken roll vi anser bör ha i respektive del. Överväganden och förslag om Definiera mål och avgränsningar risktyp, intressenter och organisationer Inventera och identifiera risker Vad kan hända? Hur kan det hända? Utarbeta kriterier för risk Jämför med kriterier/mål Prioritera Åtgärder risker Inventera möjliga åtgärder Värdera möjliga åtgärder (kostnad/nytta) Utarbeta åtgärdsplaner Implementera planer 206 Överväganden och förslag om övergripande ansvar inom riskhantering Verket ska ha en samordnande och stödjande roll gentemot sek- torsmyndigheterna och genom vägledning stödja regionala och lokala myndigheter. ska enligt sin instruktion bl.a. bevaka riskutveck- lingen inom verksamhetsområdet samt verka för att åtgärder vidtas för att skydda medborgarna och för att föreb ygga olyckor. Verket ska även enligt instruktionen inhämta erfarenheter från allvarliga olyckshändel- ser och katastrofer i samt i andra länder. Vi anser att ovanstående ansvar bör vara kvar och utvecklas. I ovanstående uppgift bör det ingå att aktivt medverka i eller initiera framtidsstudier och omvärldsanalyser. Verket bör också bevaka internationellt arbete avseende riskhantering och bidra med underlag för svenska ställningstaganden i det internationella samarbetet inom området. Forskning och utveckling inom området ska verket också initiera. Eftersom verket kommer in på andra myndigheters verksam- hetsområden krävs en bra samverkan. De åtgärder i form av forskning och utveckling, mer omfattande initiativ när det gäller framtidsstudier och omvärldsanalyser m.m. bör göras i samverkan med andra berörda myndigheter. har redan en delegation för samordning av risk- frågor , vilket vi anser vara en viktigt uppgift för myndigheten. Den bör vara ett lämpligt forum för samverkan, för att sprida kunskap och goda exempel avseende riskhantering m.m. mellan olika myndigheter, kommuner samt näringslivet. I det övergripande arbetet ingår också implementering. Kunskaper om riskhantering, dess verktyg och metoder ska kontinuerligt överföras till brukare i stat, kommun och näringsliv. Kunskap om riskutveckling och skyddsmöjligheter ska överföras till enskilda människor. I samver- kan med andra myndigheter är detta en uppgift för . ska främst vända sig till länsstyrelser i deras egen- skap av tillsynsmyndighet av den kommunala räddningstjänsten, till kommunen som ansvarig för bl.a. samhällsplanering och rädd- ningstjänsten (inkl. tillsyn) samt till enskilda i den mån ansvaret inte åvilar annan myndighet enligt annan lagstiftning. Överväganden och förslag om Förmågan att formulera klara mål för riskhanteringen behöver förbättras. bör initiera arbete i syfte att få fram underlag för detta. Sociotekniska system som ska riskhanteras behöver struktureras för att man ska kunna visa vilka samband och processer som leder till olyckor. arbetar med sådana forskningsprojekt åt Räddnings- verket Vi menar att ovanstående är viktiga uppgifter för . I detta sammanhang bör verket även arbeta med att samla in och sprida goda exempel från andra myndigheter och sektorer. Utveckling av generella verktyg för identifiering, beskrivning och uppföljning av kommuners riksbilder behövs. Presentation av risker och objekt där särskilda skyddskrav behövs ska kunna ske på nationell, regional och nivå. Här kan geografiska informationssystem (GIS) samt informationssystem som kan samla in, lagra och bearbeta geografiska data, användas. bör ha ett ansvar för ovanstående inom sitt verk- samhetsområde. I detta sammanhang vill vi erinra om vikten av data från riskzonkartor över områden med risk för översvämningar eller skred. Vi anser att det är viktigt att inte enbart initierar ett sådant arbete genom beställningar av och och ser till att data kommer kommunerna till del. bör också genom information och utbildning stödja kommunerna så de kan använda dessa uppgifter i sitt riskhanteringsarbete. Verket ska utveckla statistik som stöd för såväl räddningstjänstens planering, uppföljning och utvärdering som för verkets riskhantering. I detta sammanhang vill utredningen påpeka vikten av att Rädd- ningsverket har en analysverksamhet, som drar slutsatser av data som samlas in, sprider dessa kunskaper till berörda och låter det bli ett underlag för eventuell kompletterande datainsamlingar eller forskning. Data behöver även analyseras för att ligga till grund för inriktningen av arbetet inom Skydd mot olyckor och för att inrikta tillsynen. 208 Överväganden och förslag om Detta innebär att en beräknad eller på annat sätt bedömd risk ska vägas mot enskilda individers och samhällsrepresentanters upplevelse av den aktuella risken. Detta är till stor del en uppgift för politiska beslutsfattare. Det är viktigt att de kan få underlag där risker och kostnader för att begränsa dem tydliggörs. bör, i samråd med andra berörda myndigheter, utvecklas metoder för en gemensam syn på riskers storlek, dvs. meto- der för att kunna jämföra olika typer av risker med varandra Detta innebär att se på effekter av och kostnader för olika åtgärder in förskedena. Efter utfört arbete behöver nyttan av utfört arbete kunna visas, erfarenheter dras m.m. Detta är en uppgift för alla dem som arbetar med riskhantering. Metoder för att kommunicera risker mellan olika aktörer behöver också utvecklas. Riskhantering har fått en alltmer dominerande roll i verksamhet. FoU inom brandteknik, risker kopplade till hälsa och miljö samt samhällets säkerhet och sårbarhet bedrivs inom flera discipliner och ännu fler institutioner. Samverkan inom området behöver utvecklas. Initiativ har tagits för att skapa sådan men det har av olika skäl inte varit genomförbart. har för avsikt att även inrätta en professur i riskhantering, med särskild inriktning på olycksreducerande åtgärder och deras effekter. Den planerade professuren inom riskhante- ring bör utgöra ett komplement till de professurer i landet som arbetar med riskfrågor. Arbetsuppgifterna i den nya tjänsten bör även innebära omsättning av kunskap från andra discipliner för att driva FoU med inriktning på riskreducerande åtgärder inom samhällsplaneringens område, inklusive miljö, lagstiftning och samverkan mellan myndighe- Överväganden och förslag om ter och förvaltningar. Professorerna bör fungera i ett nätverk, som utgör den sammanhållande funktionen i ämnesområdet riskhantering. bör ha ett särskilt ansvar för miljöfrågor inom sektorn. Räddningstjänstlagen föreskriver att liv, egendom och miljö ska skyddas. Det arbete som bedrivits inom t.ex. transport av farligt gods, storskalig kemikaliehantering, oljeskydd och kärnener- giberedskap, har också syftat till skydda och bevara miljön. Räddningstjänstansvariga myndigheter har redan ett miljöansvar för sin verksamhet i samband med sitt vanliga arbete och i samband med räddningsinsatser. De miljöaspekter som är förknippade med deras verksamheter måste de i första hand själva ta ansvar för, t.ex. resurs- och energiförbrukning samt återvinning. möjligheter till påverkan är främst förknippad med deras räddningstjänstutbildning och övningsverksamhet. miljöpåverkan kan inriktas mot de rädd- ningstjänstansvarigas åtgärder mot olyckor, i den taktik och de metoder som de tillämpar vid räddningsinsatser samt i den uppföljning och återställning som sker efter olyckor och tillbud. Denna påverkan sker framför allt via utvecklings-, utbildnings- och tillsynsverksamhet. Enligt bör ett antal myndighet tilldelas ett sär- skilt ansvar för en ekologiskt hållbar utveckling , ett så kallat sektor- sansvar. I det särskilda ansvaret för sektorsmyndigheterna ingår enligt miljö- vårdsberedningens förslag att: ·identifiera och kvantifiera den miljöpåverkan som verksamheten inom ansvarsområdet medför, ·utifrån de nationella målen sätta mål för hur verksamheten inom området ska bli ekologiskt hållbar, 210 Överväganden och förslag om ·konkretisera behovet av åtgärder för att dessa mål ska nås och verka för att dess åtgärder genomförs, ·fortlöpande följa utvecklingen inom ansvarsområdet, inklusive ansvara för att effekter på miljön av genomförda åtgärder följs, ·återrapportera till såväl aktörerna inom ansvarsområdet som regeringen. Vissa av dessa uppgifter har fått av regeringen, andra har man tolkat som ingående i sitt verksamhetsområde. Vi anser mot bakgrund av våra förslag om sammanhållande ansvar att bör ha ett särskilt ansvar för en ekologiskt hållbar utveckling inom området Skydd mot olyckor. är också s.k. pilotmyndighet, som har i uppdrag att inleda utvecklingen av miljöledningssystem som ska integreras i den ordinarie verksamheten. Inom detta område har verket gjort en miljöut- redning, tagit fram förslag till en miljöpolicy samt gjort en handlings- plan för fortsatt integration av miljöhänsyn i verksamheten. Tjänsteexport bör vara ett ansvar för respektive verksamhetsgren. Internationell hjälpverksamhet bör vara en särskild verksamhets- gren. Regeringen bör överväga att bemyndiga att in- om ramen för i regleringsbrevet angivna områden och upp till ett visst belopp, kunna genomföra internationella hjälpinsatser. Enligt våra direktiv ska vi särskilt beakta behovet av eventuella för- ändringar inom verkets internationella verksamhet, bl.a. mot bakgrund av att fått nya och utökade uppgifter inom området. Den internationella verksamheten inom kan grovt indelas i tre huvudgrupper: Överväganden och förslag om -internationellt samarbete, -internationella hjälpinsatser (katastrofhjälp, bistånd, återupp- byggnadsinsatser) m.m. Efter genomgång av området kan vi konstatera att vad gäller inter- nationellt samarbete så anser vi att det inte finns något särskilt att behandla. Vi anser att tjänsteexport bör vara ett ansvar för respektive sa- kansvarig. Regelverket som styr myndigheterna är ett tillräckligt stöd. Däremot behövs en tydlig policy och interna regler. har på uppdrag av regeringen redovisat ett program för utvecklingen av internationella hjälpinsatser m.m. Rapporten har även utgjort underlag för Räddningsverks- utredningens ställningstaganden. Verksamheten har vuxit snabbt och Räddningsver- ket bedömer att denna utveckling kommer att fortsätta. Gränserna mellan de olika delarna (katastrofhjälp, bistånd och återuppb yggnads- insatser) har blivit mer flytande och verksamheterna går in i varandra. Det är därför viktigt att man ser de internationella hjälpinsatserna som en integrerad verksamhet och inte som separata uppgifter. I rapporten redovisar omfattningen och inriktning- en av verksamheten samt vissa samverkans-, organisations- och finan- sieringsfrågor. Dessutom tar man upp vissa frågor som rör personal- och materielförsörjning. Sammanfattningsvis föreslår att den internationella och nationella samverkan och samordningen förbättras för att öka effektiviteten i de internationella insatserna. Vidare bör rekrytering, utbildning och materielförsörjningen anpassas till de enskilda projekten och förbättras. instämmer i stort med rapportens be- skrivning och förslag som i huvudsak innebär. Vi vill dock lyfta fram följande frågor. Inriktningen och omfattningen av verkets insatser styrs naturligtvis av behovet. Sida eller internationella hjälporgan efterfrågar olika typer av insatser och regeringen beslutar i varje enskilt fall. 212 Överväganden och förslag om verksamheten ska vara enbart reaktiv och ad-hocmässig, borde Rädd- ningsverket utveckla det redovisade programmet till en tydligare policy, som omfattar inom vilka områden ska erbjuda sina tjänster och därmed koncentrera sina insatser samt utveckla sin förmå- ga. I stället för att kunna bidra inom alla områden, bör koncent- rera insatserna inom vissa områden och aktivt erbjuda dessa. Ett annat område som vi vill ta upp är omfattningen av Räddnings- verkets insatser, dvs. hur länge ska verket delta i olika insatser. Själv- klart styrs detta av behovet av vilken typ av insats det gäller, men statsmakterna bör ändå ha en uppfattning om hur långt insatserna ska sträcka sig, så att man inte mer eller mindre permanentar verksamheten. Inom samverkansområdet, både nationellt och internationellt, finns också anledning att understödja förslag till fortsatt arbete. Detta gäller inte minst samverkan mellan statliga myndigheter inom . Verksamhetens omfattning och, i förhållande till övriga verksamhet, speciella karaktär gör att vi anser att den även fortsättningsvis bör utgöra en egen verksamhetsgren och därmed ansvarsmässigt lyftas fram inom verket. Även om integrationen mellan den nationella beredskapen och den internationella är viktig, kan det i förlängningen innebära att den även organisatoriskt utgör en egen funktion. Härigenom kan också verksamheten ges erforderlig stadga, stöd och rutiner. Även utbildningsbehovet har uppmärksammats i rapporten. Med den stora spännvidd som finns i insatser varierar naturligtvis behoven och förutsättningarna för utbildning och förberedelser av personalen. Det finns dock, som framgår av rapporten, ett behov av att förbättra dessa delar och att utöka samarbetet med andra myndigheter. Slutligen vill vi ta upp frågan om beslutsordningen i samband med internationella hjälpinsatser. ska ha beredskap och finansiera denna samt samverkan och uppföljning inom ordinarie anslag, medan de enskilda uppdragen avgiftsfinansieras. Regeringen fattar beslut om varje enskild insats och även om eventu- ella förlängningar. Enligt vår uppfattning bör det övervägas om inte regeringen kan bemyndiga att, inom ramen för i regleringsbrevet angivna områden och upp till en viss beloppsgräns eller omfattning, Överväganden och förslag om kunna genomföra insatser. Det samma bör gälla förlängning av upp- drag. Detta kan jämföras med Sida, som kan fatta beslut. Inom ramen för verkets anslagsfinansierade verksamhet borde det vara möjligt att på observatörsbasis tidigt kunna delta i förberedelser och diskussioner med Sida eller internationella organisationer om tänkbara insatser. Utredningen anser att det är angeläget ·att fortsätter att förbättra rutinerna för samver- kan med andra myndigheter/beställare. ·att kommunerna genom blir en tydligare be- hovs- och kravställare inom FoU. FoU inom detta verksamhetsområde är tvärvetenskaplig, vilket leder till behov av samverkan på både beställar- och utförarnivå. Forskare arbetar i nätverk, deltar i seminarier och konferenser som leder till att det är lättare att följa varandras forskning och hitta samar- betspartners. Samverkan är ofta en drivkraft för att kunna göra ett forskningsprojekt tvärvetenskapligt och mer omfattande samt därmed kunna söka forskningsmedel från flera intressenter/finansiärer. deltar i många samverkansgrupper. Det ger nya idéer och skapar möjligheter till samordning av projekt. Samverkans- grupperna fyller också en viktig funktion för att undvika omotiverad dubbelforskning eller upprepning av tidigare genomförd forskning. Det har framkommit synpunkter från olika håll på att borde vara bättre på att informera och samordna sin forskning med andra beställare. arbetar på att förbättra dessa rutiner. 214 Överväganden och förslag om De flesta utförare är positiva till en samordning av forskningsinformation. Forskardagar och seminarier genomförs regelbundet av både uppdragsgi- vare och utförare. Detta ger möjlighet till att presentera aktuell forskning och skapar indirekt nätverk. har av regeringen fått i uppdrag att utveckla ett system för forskningsinformation på Internet, det s.k. .