sou · GMB3155 · 1999-01-01 00:00:00 — Det har införts ett system med servicecheckar inom flera områden: barnomsorgscheck (1994), skolcheck (1994), hem- tjänstcheck (1992) och checksystem för ledsagning och avlastning (1997). Genom detta system skall inte hushållen behöva gå om- vägen över det politiska systemet för att få till stånd verksamhets- förändringar. Servicechecksystemet betyder att kommunen läm- nar över köpkraft till dem som behöver vård omsorg eller utbild- ning. Valfrihet och konkurrens är vägledande för hela den kommu- nala verksamheten. Alla gemensamma tjänster som inte är myndig- hetsutövning skall anbudsupphandlas där kommunala och privata leverantörer konkurrerar på samma villkor. Barnomsorgschecken omfattar den gällande taxan för olika barnomsorgsformer och tar hänsyn till barnens ålder och önskad vistelsetid. Checken omfattar således inte hela barnomsorgskost- naden utan i genomsnitt av kostnaden. Kommu- nen täcker resterande av kostnaderna. Räkning på checktaxan skickas till föräldrarna en gång . Härvidlag är egentligen inte skillnaden så stor jämfört med andra kommuner, 5 Beskrivningen är huvudsakligen hämtad ur kommuns information som finns på följande hemsida: . eftersom man oftast betalar barnomsorgsavgiften en gång i måna- den. Skillnaden är framför allt att checken varken är bunden till någon speciell anordnare inom kommunen eller till kommun- gränsen. Anordnare godkänns av barnomsorgsnämnden och pre- senteras i en katalog. När det gäller skolan är pengen ett symboliskt betalningsmedel eftersom är avgiftsfri. Principen är dock den samma som för barnomsorgen. De kom- munala och fristående skolorna presenteras i en katalog där föräldrarna kan välja skola. En ofta debatterad fråga i samband med skolcheckar har varit elever med behov av särskilt stöd. Detta har lösts genom en likvärdighetsgaranti som ligger utanför skol- pengen. Storleken på denna extra resurs fastställs i förhandling mellan rektor och kommunledning. Systemet med hemtjänsts- check innebär att vårdtagaren kan välja mellan och privat hemtjänst och vårdgivarna konkurrerar på samma villkor. De privata vårdgivarna auktoriseras av kommunstyrelsen, men upphandlas inte som entreprenörer. Detta system skiljer sig således från andra förekommande fall där kommunen handlar upp privata vårdgivare som erbjuder sina tjänster till vårdtagarna. I det senare fallet blir valmöjligheten för hemtjänstkunden betydligt mer begränsad. Ledsagning och avlastning är en tjänst enligt Lagen om stöd och service (LSS) och Socialtjänstlagen (SOL). Det handlar framför allt om yngre funktionshindrade och insatser som riktas till föräldrar med handikappade barn. Checkens värde motsvarar kostnaden för insatserna som bedöms efter utredning av handläggare vid äldre- och handikappenhet. 7.2Ett svagt genomslag? Mot bakgrund av resultat att valfrihets- revolutionen fått tämligen starkt genomslag i den meningen att många medborgare tycker att det blivit lättare att påverka genom att välja någon annan anordnare än genom att påverka inom den befintliga ramen skulle man kunna förvänta sig att medborgarna i hyser stor tillfredsställelse för kundvalssytemet. Kommu- nens egna utvärderingar ger emellertid inte någon entydig bild i gjorde på uppdrag av kommun en attitydundersökning bland invånarna6. Nästan hälften av dem () kände inte till om valfriheten hade ökat . menade att det helt eller delvis stämde väl med egna erfarenheter. Drygt en tredjedel () instämde (helt eller delvis) i påståendet att jag har som medborgare möjlighet att påverka den kommunala verksam- heten. Den lilla skillnaden mellan svarsfördelningen på dessa båda frågor antyder att det kanske inte i första hand är genom kundvals- modellen som medborgarna påverkar den kommunala verksam- heten. Det var fler som menade att de kunde påverka än som ansåg att valfriheten ökat. Andra sätt att utöva påverkan förefaller vara viktigare. Kundvalsmodellen hade inte fått något starkt genomslag. Tillfredsställelsen över den kommunala verksamheten tycks dock vara tämligen hög. Cirka tre fjärdedelar ansåg helt eller delvis att den kommunala servicen motsvarar mina behov och att den kommunala servicen är god. Vidare var det 60 respektive 64 pro- cent som instämde helt eller delvis i påståendet att de var nöjda med kvaliteten i barnomsorgen respektive skolbarnomsorgen. Nöjda med servicen men missnöjda med möjligheterna till inflytande och ganska ovetande om kundvalsmodellens förekomst kan vara en sammanfattande slutsats. I kommunstyrelsekontorets kommentar till enkätsvaren sägs också att de som ansåg att valfri- heten har ökat var uppseendeväckande få och att nackaborna inte var nöjda med sina möjligheter att påverka kommunens verksam- het. En sådan surveyundersökning som refererats ovan bör tolkas med försiktighet. Inte minst det faktum att svarsfrekvensen inte redovisas eller att bortfallet inte diskuteras manar till eftertanke. Det enda man med säkerhet kan säga är att valfrihetsrevolutionen inte nått alla. Det är emellertid inte bara individinriktade demokratiexperi- ment som bedrivs, utan även kollektivt inriktade. 6 Ett representativt urval omfattande totalt 751 invånare i åldrarna intervjuades. Någon bortfallsanalys redovisas inte i materialet (1998). medverkar tillsammans med två andra kommuner och ett landsting i ett försöksprojekt kallat demokratibokslut7. Projektet skall arbeta med olika demokratiindikatorer som omfattar såväl indivi- dualistiska som kollektivistiska synsätt. Därmed kan sägas att – tillsammans med flera andra kommuner med framträ- dande valfrihetsinriktning, t.ex. , och – kombinerar individualistisk och kollektivistisk förnyelse av den kommunala demokratin. I nästa kapitel skall vi titta lite närmare på ett mer utpräglat kollektivt demokratiexperiment, nämligen kollektivt brukarinflytande och brukaransvar. Brukare är personer som nära och personligt berörs av en kom- munal verksamhet och som i regel utnyttjar den kontinuerligt under en relativt (prop. 1986/87:91, s. 13). Begreppet brukare är egentligen inget 1980-talsbegrepp. Det lånades in från danskans bruger av den kommunaldemokratiska kommittén . Att involvera brukarna i serviceproduktionen kan ske med olika motiv. För det första sker produktionen av social service och ut- bildning ofta med konsumtionen och i samverkan mellan producent och konsument. Produktiviteten och kvaliteten är därmed beroende av relationen mellan dessa två. Behovet av samarbete och ett förtroendefullt förhållande mellan personal och klienter, brukare etc. som individer eller i organiserad form är därmed stort. För det andra kan kostnaderna bli mindre än om endast kom- munalt anställda utför tjänsterna. Om föräldrar kan medverka på olika sätt i driften av ett daghem eller en skola kan detta minska kostnaderna. En tredje drivkraft kan vara sökande efter legitimitet. Om förtroendet för de kommunala serviceinstitutionerna är 7 Projektet påbörjades och omfattar kommun, kommun, kommun, , Tema demokrati (och ) samt Novemus, . bristfälligt kan involvering av brukarna i ledningen för verksam- heten vara ett sätt att öka förtroendet för den kommunala verk- samheten. För det fjärde finns det ett demokratiargument som går ut på att det hos brukarna finns en önskan om att utöva inflytande på verksamheten. Även utan en sådan framställd önskan kan det ur demokratisynpunkt vara viktigt att involvera brukarna i ett kollek- tivt ansvar för verksamhet och resurser. Demokratisk skolning är ett värde som framhålls i debatten (1996). Det som under vissa perioder lanserats som brukarmedverkan och brukarin- flytande, framför allt , kan således ses som ett sätt att öka den kommunala förvaltningens legitimitet, öka inflytandet och minska kostnaderna. 8.1Olika former av kollektivt brukarinflytande Det finns ett stort antal sätt att organisera brukarinflytande. Man kan låta innehållet styra formen, dvs. skapa en organisering kring inflytande över specifika frågor m.m. Men man kan också gå till kommunallagen och skollagen för att hitta färdiga institutionella lösningar. I kommunallagen ges möjlighet till så kallad villkorad delegation: Om en nämnd [] uppdrar åt en anställd att besluta på nämndens vägnar, får nämnden uppställa villkor som innebär att de som utnyttjar nämndens tjänster skall ges tillfälle att lägga fram förslag eller att yttra sig, innan beslutet fattas. (KomL 6 kap. 38§) En nämnd kan ge verksamhetsansvariga tjänstemän i uppdrag att rådgöra med t.ex. ett brukarråd innan beslut fattas. Enligt kom- munallagen kan en nämnd ställa detta som villkor. Det är också möjligt att föreskriva att en anställd får fatta beslut endast om företrädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslutet (KomL 6 kap. 38§). Det senare innebär att brukarrådet får vetorätt. Villkorad delegation kan betraktas som en konsensusprincip, dvs. om inte brukarstyrelsen och ansvarig tjänsteman är överens övergår ärendet till ansvarig nämnd. mer eller mindre inom kommunala institutioner i ca femtio kommuner. En ny försökslagstiftning har gett ett utvalt antal kommuner rätten att inrätta skolstyrelser där brukarna (för- äldrarna) är i majoritet (SFS 1996:205). Vid mitten av 1998 finns det drygt 120 grundskolor som har infört denna typ av föräldra- styrelser. Försöksverksamheten är ganska ny och på förväntas antalet stiga. Det finns en annan form av brukardemokrati, s.k. självförvalt- ningsorgan, som innebär mer långtgående delegering än vad villkorad delegation ger: Om inte något annat följer av lag eller annan författning, får full- mäktige besluta att en nämnd får uppdra åt ett självförvaltnings- organ under nämnden att helt eller delvis sköta driften av en viss anläggning eller en viss institution. (KomL 7 kap. 18§) Ett självförvaltningsorgan skall bestå av representanter för brukar- na av anläggningen eller institutionen samt av personalen som är anställd där. Den första kategorin skall vara i majoritet. Det bör påpekas att denna typ av brukaransvar endast omfattar en specifik anläggning eller institution och inte all verksamhet inom ett geo- grafiskt område. Uppskattningsvis förekommer självförvaltnings- organ i cirka trettio kommuner. På vissa håll skapas vidgade former av brukarstyrning i betydelsen att ansvarsområdet vidgas från skola till ett geografiskt område. En sådan variant kallas ofta för områdesstyrelser. Det finns ännu inte så många sådana. I har ett förvaltningsråd för en grundskola övergått till att bli en områdesstyrelse med villkorad delegation. Styrelsen består av fem brukarrepresentanter och två tjänstemän. tilldelar områdesstyrelsen medel som denna i sin tur fördelar på olika verksamheter, framför allt skola och barnomsorg. Därutöver har styrelsen förslagsrätt i trafik-, plan- och miljöfrågor. Representanterna nomineras av en valberedning som utgår från befintliga föreningar och samman- slutningar i området (, och 1998). Fullmäk- tige utser ledamöterna. I planeras liknande former som en slags ersättning för de tidigare kommundelsnämnderna. Fyra geografiska områden är aktuella. I dessa fyra områden finns redan olika organiseringar. I ett fall finns en lokal samverkansgrupp där bland annat hyresgäster, hyresvärdar, politiska partier och kyrkan finns representerade. På andra håll finns föreningsråd som kan utvecklas till om- rådesstyrelser (kommun 1998). I Åre kommun tar man ett steg till. Där har inrättats en om- rådesstyrelse där hälften av ledamöterna tillsätts av fullmäktige och hälften genom direktval. Försöket i Åre beskrivs lite mer detaljerat i avsnitt 9.3. I vissa fall är områdesstyrelser en slags kvasi-kommundels- nämnd där tjänstemän beslutar på en delegation som är villkorad på så sätt att brukarrepresentanterna har vetorätt. I andra fall kan områdesstyrelserna bli något av ett kvasi-fullmäktige för lokalsam- hället genom att vissa ledamöter tillsätts genom direktval. Hur som helst blir en områdesstyrelse mer politisk till sin karaktär än en brukarstyrelse eftersom de gemensamma angelägenheterna omfattar mer än en institution. Ledamöterna i styrelsen represen- terar inte bara föräldrar utan de boende i vidare mening. Därmed kan sägas att det är en styrelse för lokalsamhället snarare än en brukarstyrelse. 8.2Problem och utmaningar för brukarinflytandet Det finns åtminstone tre problemställningar som ofta förekommer i debatten om brukarinflytande. Den första handlar om huruvida det egentligen handlar om inflytande eller ej och om inflytande också kan och bör omfatta ansvar. Den andra rör brukarrepresen- tanternas representativitet och förankring i lokalsamhället och den tredje rör relationen mellan brukarmakt och den representativa demokratin. Brukarinflytande handlar om kollektivt inflytande. Olika fakto- rer avgör brukarnas faktiska inflytande över en verk- Grovt sett kan man tala om brukarnas egna resurser och egenskaper hos den institution eller verksamhet som brukarna skall utöva inflytande över (1993, s. 75-80). Egenskaper hos brukarna kan vara utbildning, socialt nätverk och de rätta kon- takterna. De institutionella egenskaperna kan vara inställning bland personal och ledning, kultur, formella och informella normer. I detta sammanhang bör vi skilja mellan medverkan och in- flytande. Forskning kring demokratisering av t.ex. planerings- processer och boendeinflytande visar att deltagande inte automa- tiskt medför inflytande. I de fall det uppkommer tydliga konflikter mellan partierna räcker det inte med än så övertygande argument från brukarnas sida. I praktiken är det andra maktresurser än de goda argumenten som gäller. Även i de fall där inga tydliga kon- flikter kan observeras är det nödvändigt för deltagare med svaga maktresurser att mobilisera sig och utöva påtryckningar för att få sina intressen tillgodosedda (1988; Gaventa 1987). Att med- verka som brukarrepresentant inom t.ex. en skola är således inte det samma som att utöva inflytande över verksamhetens mål och innehåll. Ett annat väsentligt problem gäller vad inflytandet skall om- fatta. Det kan råda delade meningar bland brukare, personal och politiker om vad föräldrarna och eleverna bör ha inflytande över. Gäller det övergripande planering och utvärdering av verksamheten eller gäller det också verksamhetens mer konkreta innehåll? Åtminstone var detta föga problematiserat (Montin 1993b, s. 137f, 1993, s. 153). Det är inte självklart att brukarinflytande och brukaransvar bör institutiona- liseras i en viss form, t.ex. lokala skolstyrelser eller villkorad dele- gation. En annan utgångspunkt kan vara att definiera vilka aktivite- ter eller funktioner som i första hand bör ingå i inflytandet. Det kan vara att ange mål och profil för skolan samt utvärdering av verksamheten. När väl dessa funktioner är definierade, dvs. givits ett innehåll, är det att fundera över hur inflytandet/ansvaret skall organiseras. Brukarinflytande kan på olika sätt förstärka särintressen på be- kostnad av allmänintresset. Det gäller både medborgare emellan och i relationen till den representativa demokratin. En stark lokal skolstyrelse i allians med lärare och skolledning kan utgöra en politisk kraft som ger skolan mer resurser än den annars skulle få. Men det kan också vara så att det är de redan resursstarka som deltar i brukarinflytandet och därmed stärker sitt politiska in- flytande (och 1995). Den sociala snedrekryte- ringen till brukarråd och liknande anförs ibland som argument mot införande av brukarinflytande i såväl skolan som andra institutio- ner. Kollektiv brukarmakt kan alltså stärka det partikulära perspek- tivet på bekostnad av det universella; mobilisering av särintressen hotar allmänintressset. I denna mening kan man hävda att brukar- makt är ett uttryck för individualiseringen i samhället, på liknande sätt som valfrihetsreformer är det. Individers och mindre gruppers makt kan leda till en institutionell egoism där var och en är sig själv närmast. Brukarinflytande är på den lilla demokratins nivå och en viktig fråga rör relationen mellan den lilla och den stora demokratin. Blir det en fördjupad arbetsdelning mellan den stora och den lilla demokratin eller bidrar brukarinflytande inom skolan till att be- främja helheten? Institutionaliserat brukarinflytande kan främja det politiska medborgarskapet. Att som brukare få inträde i den lilla politikens maktboningar skapar ett makt- och ansvarsgörande (en översättning av det vanligt förekommande begreppet empowerment). Det ger en konkretisering av politiken som annars i många ögon är en abstrakt företeelse. När det handlar om de egna barnens eller det egna bostadsområdets villkor blir poli- tiken konkret och synbar. Reellt inflytande kan vara en träning i demokrati. Även om brukarinflytandet huvudsakligen handlar om att utöva inflytande över en begränsad verksamhet – brukaren är partsborgare snarare än medborgare – kan det som en bieffekt stärka det sociala kapitalet och därmed demokratin. Eller som uttrycker det (se också Pestoff 1998): De överväganden som exempelvis styrelsen för ett daghem har att göra inför olika beslut är precis samma skolning i demokrati som en gång ägde rum inom ramen för de gamla folkrörelserna. (1996, s. 392) En sådan koppling mellan det sociala kapitalet inom en avgränsad grupp av brukare/föräldrar och den kommunala representativa demokratin är emellertid inte självklar. Ett annat synsätt är att de som deltar som brukare gör det för sina och kanske andra barns skull och är mer eller mindre ointres- serade av vad som försiggår i den stora demokratin annat än när det direkt drabbar den egna institutionen. Det är det näraliggande som engagerar, det som kan påverkas i vardagen. Relationen till partier, politiker och andra i den stora demokratin och politiken ses med misstänksamhet. Helheten är inte något som man som aktiv brukare engagerar sig i och partierna har inte mycket att hämta här i rekryteringshänseende. En annan väsentlig synpunkt gäller avsaknaden av legitima spelregler för hur representanter i brukarstyrelser skall tillsättas. När det gäller kommunala nämnder är reglerna väl förankrade. Partierna nominerar och fullmäktige beslutar om sammansätt- ningen. När det gäller lokala skolstyrelser eller liknande finns det olika varianter, t.ex. att välja representanter vid ett stormöte eller bland föräldrar i ett klassmöte. En risk är att tillsättningen av representanterna av många betraktas som odemokratiskt, efter- som det inte finns några allmänt omfattande regler om hur det skall gå till. I vissa fall tillsätts en valberedning som utgår från befintliga föreningar i området. Då uppstår ytterligare en repre- sentativitetslänk, nämligen hur väl förankrad och representativ ledningen för dessa föreningar är. I värsta fall kan det uppstå för- troendeklyftor eller likgilitighet mellan representanterna och andra föräldrar/boende. Därmed har inte gapet mellan kommunala insti- tutioner och medborgarna försvunnit, utan snarare förflyttats en nivå. Det är viktigt att diskutera vilka regler som skall gälla, vilka som är mest demokratiska. Hur skall olika åsikter hanteras; är konsensusprincipen mer demokratisk än majoritetsprincipen? Hur skall ledamöterna utses, genom att föreningar utser representanter eller genom direktval? Vad som anses mest demokratiskt varierar. I ett längre perspektiv kanske representativitetsproblemen minskar. Även om den modell som tillämpas av många uppfattas som odemokratisk i början kan kritiken minska efter hand när t.ex. brukarstyrelsen åstadkommer resultat som uppfattas som goda av övriga föräldrar. Om vi skall se oss om i världen för att leta efter förebilder och kritiska empiriska analyser av brukarstyrelser inom t.ex. skolans område förefaller vara det lämpligaste resmålet. Här in- fördes obligatoriska skolebestyrelser i och gym- nasiet 1989 respektive 1990. Brukarstyrelserna vid de danska skolorna har således inte så lång historia även om det finns exem- pel på skolebestyrelser som införts tidigare. Den kunskap om de danska brukarstyrelserna som finns baseras således till största delen på erfarenheter (och 1998, s. 25). I en nationellt omfattande studie av brukarinflytande i mark framgår bland annat att brukarna i allmänhet är aktiva och att de upplever generellt sett att deras politiska påverkansmöjligheter är större än bland medborgarna i allmänhet (1993). Vid en jämförelse med framgår att fler av brukarna i tar initiativ till att påverka olika förhållanden än brukarna i . Det tyder på att formellt organiserat brukarinflytande har betydel- se både för brukarnas inflytande över verksamheten och för poli- tisk aktivitet i allmänhet (1993). Det är således inte så att brukarinflytande nödvändigtvis utgör ett hot mot den representa- tiva demokratin (se också 1996). Fallstudier av brukarinflytande i tyder vidare på att formellt brukarinflytande inte har lett till tätare eller mer inne- hållsrika kontakter mellan brukare och politiker. Brukarstyrelserna och de politiska organen lever sina egna liv ganska oberoende av varandra. Bland problem som uppmärksammats är att politikerna har svårt att släppa på sin makt. På de ställen där brukarna fått ett avgörande inflytande har det varit ett resultat av konflikter och påtryckningar snarare än av samarbete och förhandlingar (Sehested 1995). tids studier ger emellertid vid handen att relationen mellan brukarstyrelser och kommunens politiska ledning utvecklas på ett positivt sätt. Exempelvis förekommer dialogbudgetering som i korthet innebär att kommunledningen budgetförhandlar med skolebestyrelserna där framför allt föräldrarepresentanterna uppfattas som de mest legitima företrädarna för skolan (och 1998). Vissa studier av brukarinflytande i danska skolor pekar på att de professionellas ställning i verksamheterna utgör en avgörande fak- tor för föräldrarnas inflytande och att de ofta utgör ett hinder för föräldrainflytande (Sørensen 1995; Sehested och Sørensen 1996). Återigen har senare studier visat att föräldrar ofta inte uppfattar något hinder och att de professionella (lärarna och skolledningen) successivt blivit allt mer lyhörda för föräldrarnas synpunkter. Allt eftersom samtal mellan professionella och lekmän pågår skapas förtroendefulla förhållanden (och 1998). Det finns få studier av brukarrepresentanternas representativi- tet. Vissa studier har genomförts i som ger vid handen att representanterna i danska brukarstyrelser är generellt inte socialt representativa för hela befolkningen. Snedfördelningen förefaller emellertid inte vara så dramatisk. Personer med hög ut- bildning är överrepresenterade med mellan tre och (1993). I en översikt från framgår att representanterna i brukarstyrelserna ofta har högre utbildningsnivå än genomsnittet bland brukarna och påpekar att minoritetsintres- sen kan komma i kläm i bestyrelserna. Ministeriet påpekar emeller- tid också att även om brukarstyrelsernas sammansättning inte helt överensstämmer med sammansättningen bland brukarna i allmän- het behöver det inte innebära några större problem. Kommunala nämnder och andra politiska organ i kommunerna är inte heller fullständigt representativa för den sociala sammansättningen bland medborgarna. Men det ställer krav på att representanterna tar hän- syn till olika icke representerade intressen. I en undersökning av brukarstyrelser inom barnomsorgen (daghem) framkom att två tredjedelar av föräldrarna var tillfredsställda med sina represen- tanter och bestyrelsens arbete. Den sista tredjedelen ville inte ta ställning. Få var otillfredsställda med bestyrelsen (Indenrigsminis- teriet 1998). I införs brukarinflytande i i ett flertal kommuner. Fallstudier pekar på att intresset bland föräldrar att medverka i organiserat brukarinflytande är ganska stort. Men många är tveksamma till att också ta ansvar för skolans ekonomi och utveckling. Bland lärare råder det delade meningar om för- äldra- och elevinflytande i denna form. Några menar att det hotar deras professionella arbete. Andra är positiva och ser föräldrarna mer som en resurs än som ett hot.