sou · GMB339 · 1999-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och lämna förslag om hur det gränsöverskridande miljö-, vattenrätts- och fiskesamarbetet i det finsk–svenska gränsälvsom- rådet bör utformas (dir. 1997:79). Chefen för , statsrådet , förordnade departementsrådet som särskild utredare. Som sekreterare i utredningen har fr.o.m. den 1/8 1997 varit förordnad jur. kand. I utredningens arbete har följande av chefen för förordnade experter deltagit. Rättssakkunnig (), fr.o.m. den 12/11 1997; f.d. länsrådet (i ); departementssekreteraren (), t.o.m. 11/11 1997; chefsjuristen (); fiskeriintendenten (i ); avdelningsdirektören (); departementssekreteraren (), fr.o.m. den 1/10 1997 och departementssekreteraren (). Utredningen har antagit namnet . Jag överlämnar härmed, i enighet med utredningens experter, betänkandet (SOU 1998:39) Det finsk–svenska gränsälvssamarbetet. UPPDRAGET OCH DESS GENOMFÖRANDE.............................. TOLKNING OCH GENOMFÖRANDE AV UPPDRAGET ............................. GRÄNSÄLVSÖVERENSKOMMELSEN I SVENSK RÄTT ........................... MOTIV OCH UTGÅNGSPUNKTER FÖR INFÖRANDET EG-RÄTTEN OCH INTERNATIONELLA KONVENTIONER ....................... UTGÅNGSPUNKTER FÖR DET FRAMTIDA SAMARBETET ...29 MOTIV FÖR EN GRÄNSÄLVSÖVERENSKOMMELSE .............................. 4.2.1 För gränsälvsområdet gemensamma bestämmelser .................. 4.2.2 Likabehandling inom landet...................................................... GRÄNSÄLVSÖVERENSKOMMELSEN I FÖRHÅLLANDE TILL SVENSK 5.1.2 Övergripande bestämmelser...................................................... 5.1.3 Vattenförorenande verksamhet ................................................. 5.1.4 Byggande i vatten...................................................................... 5.3.2 Skyldigheter mot enskilda......................................................... ENSKILDS RÄTT ATT ÖVERKLAGA ...................................................... TILLSYN OCH EGENKONTROLL ........................................................... ALTERNATIV FORM FÖR GRÄNSÄLVSSAMARBETET.......... BYGGANDE I VATTEN OCH VATTENFÖRORENINGAR ........................... EN ALTERNATIV GRÄNSÄLVSÖVERENSKOMMELSE ............................ 6.4.1 Övergripande bestämmelser...................................................... 6.4.2 Vattenverksamhet och vattenförorenande verksamhet ............. BILAGA 1 UTREDNINGENS DIREKTIV...................................................... BILAGA 2 GRÄNSÄLVSÖVERENSKOMMELSEN MED BILAGOR ................ BILAGA 3 FÖRORDNINGEN OM FISKET I har haft i uppdrag att se över formerna för samar- betet mellan och vad gäller byggande i vatten, vattenföro- reningar och fiske i det finsk–svenska gränsälvsområdet. Frågorna är reglerade i den finsk–svenska gränsälvsöverenskommelsen . Överenskommelsen har inte ändrats sedan tillkomsten. Vi har haft två huvuduppgifter. Den ena att föreslå de ändringar av bestämmelserna i gränsälvsöverenskommelsen som behövs för att den skall stämma bättre med vad som gäller inom de miljö- och vattenrätts- liga områdena och beträffande fisket. Den andra huvuduppgiften har varit att lämna förslag om nya former för samarbetet i gränsälvsområdet. Vår övergripande bedömning är att det behövs någon form av överens- kommelse mellan och om gränsälvsområdets användning och nyttjandet av de gemensamma resurser som finns där. De jämförelser som vi har gjort av gränsälvsöverenskommelsen med vad som gäller nationellt visar på svårigheter att hålla ett särskilt regelverk om gränsälvssamarbetet levande i förhållande till den utveckling som sker inom de berörda rättsområdena. Det gäller i förhållande såväl till nationella bestämmelser som fortlöpande tillkommer, som till internatio- nella åtaganden som , liksom , förbinder sig att uppfylla. Den gränsälvsöverenskommelse som gäller framstår som orationell och omodern och står i vissa avseenden inte i överensstämmelse med EG- rätten. En alternativ form för gränsälvssamarbetet De bedömningar som vi har kunnat göra, som av tidsskäl har varit av översiktlig natur, har lett oss till uppfattningen att det bör finnas goda möjligheter att finna enklare former än de nuvarande för samarbetet i gränsälvsområdet. Med en alternativ form för gränsälvssamarbetet av det slag som vi diskuterar i betänkandet , bedömer vi att de problem som finns med den nuvarande gränsälvsöverenskommelsen till stor del skulle kunna undvikas. Byggande i vatten och vattenföroreningar Vad gäller byggande i vatten och vattenföroreningar anser vi att bestäm- melserna i den svenska och finska lagstiftningen, på respektive lands sida i gränsälvsområdet, bör kunna ersätta huvuddelen av bestämmelserna i den nuvarande gränsälvsöverenskommelsen. I det fall en verksamhet medför ett intrång eller en skada på den andra sidan gränsen anser vi emellertid att den nationella lagstiftning som är mest förmånlig för den enskilde skall tillämpas. Vissa gemensamma bestämmelser behöver finnas för att reglera förhållan- den av gränsöverskridande karaktär. För fisket och fiskevården i gränsälvsområdet anser vi att det även framgent behöver finnas en särskild överenskommelse med för och gemensamma bestämmelser. Bestämmelserna bör dock kunna tillämpas av de nationella myndigheterna och på lämpligt sätt samordnas med den nationella fiskelagstiftningen i respektive land. För att underlätta kontakterna med företrädare för de olika fiskeintressen som finns i gränsälvsområdet kan inrättas en samrådsgrupp. Vi rekommenderar att gränsälvssamarbetet ordnas i linje med det av oss skisserade förslaget till en alternativ form. Förslaget behöver fördjupas i ett fortsatt utredningsarbete. Det är angeläget att i ett sådant arbete närmare, än vad som har varit möjligt för oss, ta del av de finska förutsätt- ningarna för ett förändrat samarbete. Bibehållen form för gränsälvssamarbetet I det fall gränsälvssamarbetet bibehålls i den form som det nu har behövs en grundlig översyn av bestämmelserna. Översyn av de materiella bestämmelserna Inom de berörda nationella lagstiftningsområdena har skett betydande förändringar under de som gränsälvsöverenskommelsen har funnits i oförändrad form. , liksom , medlemskap i innebär att ett antal EG-direktiv på miljöområdet och EG:s fiskeförord- ningar skall tillämpas i båda länderna. Vi visar i vår genomgång på en rad bestämmelser där gränsälvsöverenskommelsen av dessa skäl bör ändras. Som en grundläggande princip lägger vi fast att de bestämmelser som finns i överenskommelsen bör ses som de för och gemensamma lägsta krav som man kommer överens om. Om mer långt- gående bestämmelser gäller i ett av länderna bör de tillämpas vid prövningen också av åtgärder och verksamheter i den del av gränsälvsom- rådet som ligger i det landet. Särskilt när det gäller sådana föreskrifter för fisket som har karaktären av tekniska bevarandeåtgärder bör man eftersträva att de blir lika för själva gränsälvarna på båda sidor om gränsen. Vad gäller föreskrifter som behövs för fisket och fiskevården anser vi det inte vara ändamålsenligt att föreskriftsrätt i sådana frågor som är av övergripande nationell eller internationell natur ligger hos en organisation av regional karaktär. Andra frågor som behöver ses över och som nämns i vårt direktiv är sammansättningen av den Finsk–svenska gränsälvskommissionen och reglerna om överklagande av kommissionens beslut. har att tillämpa gränsälvsöverenskommelsens bestämmelser om byggande i vatten, vattenföroreningar och fiske. Gräns- älvsöverenskommelsens bestämmelser om kommissionens sammansätt- ning ger inga garantier för att den besitter någon egen sakkunskap i de frågor som rör vattenföroreningar och fiske. Vi föreslår att reglerna ändras så att det bland kommissionens ledamöter skall finnas sakkunniga inte bara vad gäller b yggande i vatten utan också inom miljö- och fiskeområdena. Kommissionens sammansättning vid handläggningen av ärenden bör dock vara flexibel med avseende på ärendenas art och bestämmas i varje enskilt fall. beslut kan överklagas endast vad avser frågor om ersättning. Beslut i övriga frågor vinner laga kraft. Vi anser att en berörd enskild alltid skall kunna överklaga Gränsälvskom- missionens beslut, i likhet med vad som allmänt gäller i det svenska rättssystemet. Vi bedömer att något särskilt överprövningsorgan inte be- höver inrättas. Det bör gå att tillämpa de nationella ordningarna så att rimliga krav på rättssäkerhet tillgodoses. För att främja likvärdiga bedömningar i ärenden som handläggs i respektive bör det organ som svarar för överprövningen höra det andra landets motsvarande organ. Frågor om insyn, ersättning och tillsyn behöver också uppmärksammas. I gränsälvsöverenskommelsen finns inga regler om vilka skyldigheter har mot enskilda. Vissa berörda upplever möjligheterna till insyn och delaktighet som otillfredsställande. Vi menar att det är angeläget att i gränsälvsöverenskommelsen reglera kommissio- nens skyldigheter gentemot allmänheten. Innebörden bör motsvara det som gäller nationellt beträffande insyn i domstolarnas och myndigheternas arbete och deras service- och kommunikationsskyldigheter. Enligt gränsälvsöverenskommelsen skall de ersättningsbestämmelser tillämpas som gäller i det land där en egendom som tas i anspråk är belägen eller där en olägenhet uppkommer. Vi menar, att i de fall ett intrång eller en olägenhet uppkommer på den andra sidan gränsen i förhållande till huvudverksamheten, bör de ersättningsregler tillämpas som gäller i det av länderna där de är mest förmånliga för den enskilde. Ett skäl för detta är att den som utsätts för intrång eller skada inte skall behöva tåla en sämre ersättning än vad som utgår i motsvarande fall i verksamhetslan- det. skall utöva tillsyn i samråd med vederbörande nationella myndigheter, men det innebär inte någon inskränkning i myndigheternas tillsynsuppgifter. Kommissionen har inte resurser för att själv ansvara för tillsyn i någon större omfattning. Att tillföra kommissio- nen härför nödvändiga resurser anser vi inte vara realistiskt. Den tillsyn som utövas av de nationella myndigheterna anses inte heller vara tillräcklig. För att göra tillsynen i gränsälvsområdet mer effektiv pekar vi på att frågan bör övervägas om att ge de nationella tillsynsmyndigheterna befogenheter att bedriva tillsyn i omedelbar anslutning till själva gränsäl- varna i det andra landet. Enligt den svenska miljöskyddslagen är den som utövar miljöfarlig verksamhet skyldig att utöva kontroll av verksamheten, egenkontroll. Med tanke på de svårigheter som finns att utöva en effektiv tillsyn i gränsälv- sområdet anser vi att regler om egenkontroll bör införas i gränsälvsöver- enskommelsen. 1 Uppdraget och dess genomförande Utredningens uppdrag är att se över det gränsöverskridande miljö-, vattenrätts- och fiskesamarbetet i det finsk–svenska gränsälvsområdet, inför förestående förhandlingar med om ändring av den finsk– svenska gränsälvsöverenskommelsen . Utredningens direktiv återges i bilaga 1. Utredningen skall behandla och lämna förslag om: ·De ändringar av gränsälvsöverenskommelse mellan som behövs för att den skall uppfylla ingångna internatio- nella åtaganden och återspegla den politik och lagstiftning som gäller inom miljö-, vattenrätts- och fiskeområdet. ·Alternativa former för det gränsöverskridande miljö-, vattenrätts- och fiskesamarbetet. Särskilt skall övervägas sådana former för samarbetet som innebär att föreskrifter och beslut meddelas av nationella myndig- heter och domstolar i respektive . ·Sammansättningen av den Finsk–svenska gränsälvskommissionen (), som har att tillämpa gränsälvsöverenskom- melsen. ·Reglerna om överklagande av beslut. En grundläggande utgångspunkt anges vara att så långt möjligt minska och förenkla regleringen av gränsälvssamarbetet. Som skäl för en översyn av gränsälvsöverenskommelsen framhålls i direktivet de omfattande förändringar av förutsättningarna som har skett sedan överenskommelsen ingicks. Särskilt pekas på: ·Gjorda ändringar i nationell lagstiftning i både och . ·EU-medlemskapet som innebär att EG:s miljödirektiv och fiskeförord- ningar skall tillämpas i såväl som . ·Internationella åtaganden som berör gränsälvsområdet. ·Sammansättningen av ; bland annat frågan om en ytterligare ledamot med sakkunskap inom miljöområdet. ·Avsaknaden av möjlighet att överklaga beslut i andra frågor än ersättningsfrågor. Genom beslut vid regeringssammanträdet har till utredningen överlämnats handlingar från den översyn av gränsälvsöver- enskommelsen som påbörjades i . 1.2Tolkning och genomförande av uppdraget Utredningen har två huvuduppgifter. Den ena är att med bibehållande av det nuvarande systemet för gränsälvssamarbetet föreslå de ändringar som behövs för att bättre anpassa gränsälvsöverenskommelsen till den nationella lagstiftning och de övriga förutsättningar som gäller. Den andra huvuduppgiften är att lämna förslag om alternativa former för gränsälvssamarbetet. Vi tolkar uppdraget så, att vår översyn skall ske inom ramen för de frågor som regleras av gränsälvsöverenskommelsen, dvs. byggande i vatten och skydd mot vattenföroreningar samt fiske inom de vattenområden som är definierade i överenskommelsen. I våra överväganden ingår sålunda inte den vidare och i för sig berättigade frågan om att vidga gränsälvsöverens- kommelsen till att omfatta all miljöprövning av en verksamhet. För att få underlag för att bedöma behovet av förändringar har vi jämfört gränsälvsöverenskommelsens bestämmelser med de bestämmelser som gäller i enligt miljöskyddslagen och vattenlagen samt inom det fiskerättsliga området. Vi har i samband därmed tagit del av det förslag till miljöbalk som av regeringen överlämnades till . Använda förkortningar i fotnotstexten. NU; Gränsälvsöverenskommelse mellan (NU 1968:16) Prop. ; Proposition (prop.1971:137) om godkännande av gränsälvsöverenskommel- sen. Kapitel; Kapitel i gränsälvsöverenskommelsen. Stadgan; Kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom älvs fiskeområde. 1 Ärenden överlämnade från : M93/4954/4 och M96/2043/4. Vi har vidare skaffat oss översiktliga kunskaper om den finska lagstift- ningen och beslutsordningen inom relevanta rättsområden, bland annat vid överläggningar med företrädare för berörda finska ministerier; Jord- och skogsbruksministeriet och . Den tidsram som har getts för utredningsarbetet har inte gjort det möjligt att i alla avseenden och mera i detalj genomföra genomgången och analysen av vilka förändringar som behöver göras av gränsälvsöverens- kommelsen för att den skall stämma bättre med den gällande lagstiftningen och internationella åtaganden. Den gjorda genomgången och resultaten av våra överväganden redovisas i kapitel 5. I vår andra huvuduppgift, att lämna förslag om alternativa former för gränsälvssamarbetet, har vi att särsk ilt överväga sådana former som innebär att föreskrifter och bindande beslut meddelas av myndigheter och domstolar i respektive land. Som en grundläggande utgångspunkt skall gälla att regleringen av samarbetet i gränsälvsområdet bör minska och bli enklare. Uppdraget i denna del måste tolkas så att vi för de frågor som behöver regleras i gränsälvsområdet skall pröva förutsättningarna att finna andra beslutsformer än ett mellanstatligt organ av typ. Vi har försökt att bilda oss en uppfattning om vilka förutsättningar för andra beslutsformer än de nuvarande, som bestämmelserna i den natio- nella lagstiftningen och beslutsformerna i de bägge länderna ger, liksom innebörden i detta avseende av de internationella åtaganden som gäller för de båda länderna. Vi har inhämtat synpunkter på också dessa frågor från företrädare för berörda finska ministerier. De bedömningar som vi har kunnat göra, som av tidsskäl har varit av översiktlig natur, visar enligt vår uppfattning att det bör finnas goda möjligheter att finna enklare former för samarbetet i gränsälvsområdet. Utgångspunkter och våra överväganden och förslag i denna del av uppdraget redovisar vi i kapitel 6. För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser, om prövning av offentliga åtaganden, om jämställdhetspolitiska aspekter och om redovisning av konsekvenser för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet. Våra överväganden och förslag har inga märkbara effekter i dessa avseenden. Vi vill dock peka på, att en alternativ form för gränsälvssamarbetet, i linje med det förslag vi förordar, skulle innebära att de uppgifter som ligger hos skulle föras över till nationella myndigheter och därigenom kunna få budgetmässiga konsekvenser. Utredningen har vid överläggningar i inhämtat synpunkter på gränsälvssamarbetet från den svenska delen av , berörda svenska kommuner samt två intresse- grupper inom fiskeområdet, i och –Lainio–. Sekretariatet har därutöver haft underhandskontakter med svenske ordförande. Den särskilde utredaren, sekreteraren och några av utredningens experter sammanträffade med företrädare för finska Jord- och skogsbruksministeriet och och informerade om utredningens arbete och inhämtade under hand synpunkter från finsk sida. I enlighet med direktivet har ett möte hållits med den särskilde utredare som har haft till uppdrag att se över fiskeriadministrationen m.m. (dir. 1996:97). Direktivets krav på samråd med i och övriga närmast berörda svenska myndigheter anser vi vara tillgodosett genom de experter som ingår i utredningen. Utredningen har tagit del av skrivelser från organisationer och enskilda, som dels har överlämnats från , dels har kommit direkt till utredningen. Den finsk–svenska gränsälvsöverenskommelsen innehåller bestämmelser om byggande i vatten och vattenreglering, om skydd mot vattenförore- ningar och om fiske. Vidare finns bestämmelser om att en särskild kommission, Finsk–svenska gränsälvskommissionen (Gränsälvskommis- sionen), skall tillämpa gränsälvsöverenskommelsen. Bestämmelser finns också om ersättning, om handläggningsförfarandet samt om tillsyn, ansvar och straff. 2.1Gränsälvsöverenskommelsen i svensk rätt Gränsälvsöverenskommelsen ingicks mellan och . Den grundades på ett av Finsk–svenska gränsälvskommittén lämnat förslag. En proposition (prop. 1971:137) om godkännande av gränsälvsöverens- kommelsen beslutades . Efter ratifikation trädde gränsälvsöverens- kommelsen i kraft . Gränsälvsöverenskommelsen gäller som svensk lag enligt lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen mellan . Till gränsälvsöverenskommelsen hör tre bilagor (bilaga A–C) med stadgar, vilka har inkorporerats i svensk rätt genom kungörelsen (1971:1016) om tillämpning av stadgan för Finsk-svenska gränsälvskom- missionen (gränsälvsöverenskommelsens bilaga A), kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom älvs fiskeområde (gränsälvsöverenskommelsens bilaga B) och kungörelsen (1971:1019) om tillämpning av stadgan om prövnings- och anmäl- ningskyldighet för verksamhet som avses i kap. 6 art. 3 i gränsälvsöver- enskommelsen mellan och (gränsälvsöverenskommelsens bilaga C). Gränsälvsöverenskommelsen med bilagor återges i bilaga 2. 2 Gränsälvsöverenskommelse mellan (NU 1968:16). har givits långtgående befogenheter. Den till- lämpar självständigt gränsälvsöverenskommelsen och prövar i de natio- nella myndigheternas ställe, inom gränsälvsområdet, tillstånds- och ersättningsfrågor enligt bestämmelserna i överenskommelsen. Kommis- sionen har vidare vissa tillsynsuppgifter och andra administrativa funk- tioner, bland annat beträffande fisket. Gränsälvsöverenskommelsen, som bygger på vid d ess tillkomst gällande finsk och svensk rätt, har varit oförändrad sedan tillkomsten. I propositio- nen om gränsälvsöverenskommelsen förutsattes att förhandlingar skulle ske mellan och om revision av gränsälvsöverenskommel- sen, om någondera statens interna lagstiftning skulle undergå väsentliga förändringar 3. Kungörelsen om tillämpningen av stadgan för fisket har, med anledning av överenskommelser mellan och om nya bestämmelser i stadgan, ändrats , (SFS 1979:72) och (SFS 1987:976). Ändringen innebar bland annat att regeringen överlät till att i ökad utsträckning besluta om föreskrifter för fisket. fann i en dom att denna överlåtelse från regeringen av befogenhet till en mellanfolklig organisation strider mot den i regeringsformen föreskrivna ordningen, som kräver beslut av riksdagen.4 och har enats om att suspendera den bestämmelse i fiskestadgan, artikel 22 stycke 2 första meningen, som föranledde Högsta domstolens ställningstagande. Med anledning av Högsta domstolens dom infördes lagen (1997:201) om befogenhet att besluta om fisket inom älvs fiskeom- råde. Lagen innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela sådana föreskrifter om fisket inom älvs fiskeområde som behövs för att uppfylla gränsälvsöverens- kommelsen och sådana ändringar i stadgan för fisket som och kommer överens om. I lagen ges regeringen också rätt att överlämna till att i enskilda fall besluta i frågor om fisket inom fiskeområdet. Frågor som kan överlämnas till Gränsälv- skommissionen är enligt propositionen att ge tillstånd till utsättning och s. 19, s. 45. 4NJA I 1996 s. 370 f. 5Överenskommelse mellan om ändring av stadgan för fisket inom älvs fiskeområde. Protokoll vid regeringssammanträde , Jo 97/541 (delvis). odling av fisk och att medge undantag från föreskrifter om fiske och vattenbruk.6 I propositionen gjorde regeringen den bedömningen att underlaget inte var tillräckligt för att besluta om ett bemyndigande om rätt för att meddela föreskrifter. 2.2Motiv och utgångspunkter för införandet av gränsälvsöverenskommelsen Som motiv för en överenskommelse för gränsälvsområdet anförde Finsk- svenska gränsälvskommittén () bland annat att ett vattendrag som älv inte kan rationellt nyttjas annat än som en enhet. En samverkan mellan staterna var enligt kommittén nödvändig, om man ville möjliggöra en ändamålsenlig användning av gränsvattendragen och effektivt skydda dem från skadlig vattenförorening eller annan förstörelse. Samverkan i fasta former fanns beträffande fiske och flottning. Enligt behövdes samverkan även om kontroll över de fasta fiskeanordningarna, om broar och färjeleder, om uttag av ytvatten för tätorter och industri, om utsläpp av avloppsvatten, om kraftutb yggnad och om utökade bestämmelser för fisket. framhöll vissa allmänna principer inom den inter- nationella vattenrätten, bland annat att varje stats möjlighet att ensidigt företa åtgärder beträffande ett gemensamt vattendrag måste begränsas till det som inte har skadlig inverkan utanför statens område eller dess del av vattendraget. En annan grundsats som framhölls var att gemensamma vattendrags ekonomiska värden skall fördelas rättvist mellan staterna. bedömde att en ordning där de finska och svenska myndigheterna skulle agera var och en på sin sida om gränsen och försöka träffa gemensamma eller samordnade beslut uppenbarligen skulle vara förenad med betydande olägenheter. Utan ett gemensamt organ ansåg man att förfarandet skulle bli tungrott och omständligt, och att det inte skulle vara möjligt att få till stånd den planmässighet och översiktliga bedömning som är en förutsättning för ett ändamålsenligt nyttjande och skyddande av gränsvattendragen. Det var mot denna bakgrund som kommittén föreslog att en kommission skulle tillskapas med sådan kompetens att den kunde 6Propositionen (prop. 1996/97:94) om lag om befogenhet att besluta om fisket inom älvs fiskeområde. 101–103. 8NU s. 104. handha större delen av de ärenden rörande gränsvattendragen som förutsätter samarbete över gränsen. I propositionen om gränsälvsöverens- kommelsen framförde det föredragande statsrådet att erfarenheterna hade visat att ett inte närmare reglerat samarbete mellan nationella myndigheter på ömse sidor om gränsen stöter på svårigheter, särskilt hänvisades till att organisationen i vissa hänseenden inte var parallell mellan länderna.