sou · GMB347 · 1999-01-01 00:00:00 — Rätten att exempelvis erhålla utdelning kommer ju inte att kunna styrkas genom företeende av aktiebrev eller därtill hörande kupong. Om det även vad avser de bolag vilkas aktier skall registreras av PRV visar sig nödvändigt att införa regler om avstäm- ningsdag, förlorar termen avstämningsförbehåll sin mening. Grunden för att ett bolag skall få registrera aktierna hos VPC - eller eventuell konkurrent - i stället för PRV bör då i stället vara en överenskommelse med kontohållaren. Kostnaderna för att utveckla och driva det av utredningen förordade systemet med obligatorisk aktieägarregistrering bör täckas av avgifter som PRV har att ta ut av de berörda bolagen. Reformen kommer att generera utvecklingskostnader för främst PRV samt kostnader för drift av systemen liksom för information m.m. PRV är en avgiftsfinansierad myndighet. Initialkostnaderna måste slås ut över tiden och tillsammans med kostnaderna för den kontinuerliga registre- 158 Ägarregister i fåmansbolag ringen täckas av fastställda avgifter. Några kostnader i denna del kommer alltså inte att belasta det allmänna. En viktig fråga är emellertid vilka avgifter som skulle komma att tas ut av bolagen, särskilt som ju mindre och medelstora företag inte i onödan bör betungas med nya pålagor. Före tillkomsten av promemorian hade utredningen överläggningar i denna fråga med VPC, som räknade med att vid en masshantering kostnaderna för varje bolag skulle minskas mycket kraftigt och att det inte var otänkbart att kostnaderna skulle kunna begränsas till i anslutningsavgift och att sedan enbart eventuella transaktionskostnader skulle tas ut. PRV har förklarat att verket inte kan göra någon närmare beräkning av kostnaderna innan ett utarbetat systemförslag föreligger men att även verket räknar med att avgifterna för bolagen kommer att stanna vid belopp som vid en jämförelse med övriga kostnader för bolagsbildning och därtill hörande åtgärder blir förhållandevis obetydliga. Utredningen förordar att de säkerhets- och sårbarhetsfrågor som är förknippade med ett system för obligatorisk aktieägarregistrering med jämna mellanrum granskas av fristående konsultföretag som erhållit certifiering för ändamålet. Ett nytt system med obligatorisk aktieägarregistrering måste tillgodose särskilt höga krav på säkerhet, eftersom registreringen kommer att bli avgörande för aktieägares och panthavares rätt. Det är angeläget att säkerhetsfrågorna bearbetas metodiskt vid systemutvecklingen. Det gäller här till en början att tillgodose fysisk säkerhet och funktions- säkerhet, något som bl.a. förutsätter att back up-kopior av system och register fortlöpande tas fram, samt data- och kvalitetssäkerhet, varvid bl.a. behörighetsfrågor och skyddet mot intrång måste analyseras. PRV står i detta avseende inte under någon särskild tillsyn - vid sidan av den som sker enligt datalagen - men enligt utredningens mening är det en fördel om säkerhets- och sårbarhetsfrågorna med jämna mellanrum granskas av fristående konsultföretag som erhållit certifiering för ändamålet. Här bör vidare påpekas att den ökade offentligheten av detaljerade uppgifter om enskilda personers aktieinnehav kan tänkas bli utnyttjad i brottsligt syfte (jfr Ds 1997:76 s. 70). Risken för detta är dock större i fråga om sådana publika bolag som omfattas av VPC:s nuvarande system än när det gäller fåmansbolagen. Även sådana risker bör emellertid beaktas under det fortsatta arbetet. Ägarregister i fåmansbolag 159 Utredningen förordar att principerna för en övergång till ett system med obligatorisk aktieägarregistrering först läggs fast av och att PRV därefter får uppdraget att utarbeta ett systemförslag. Även VPC bör få i uppdrag att redovisa sina överväganden med anledning av ett sådant system. Vid reformer av nu förevarande slag har i allmänhet den ordningen tillämpats att systemförslag har utarbetats på grundval av ett principbe- slut och att först därefter erforderliga författningsändringar utformats. Utredningen förordar att PRV får uppdrag att utarbeta ett systemför- slag för en obligatorisk aktieägarregistrering varvid även kostnaden för bolagen bör belysas. Eftersom det kan förutsättas att ett obligatoriskt registeringssystem kommer att innebära ett väsentligt ökat antal avstämningsbolag, bör även VPC få i uppdrag att redovisa sina överväganden med anledning av ett sådant system. Från PRV:s sida har anförts att verkets arbete skulle underlättas om principerna för ett sådant system först läggs fast av . Även utredningen anser att detta skulle vara en fördel. Vår förhoppning är att de överväganden som redovisats i detta betänkande skall kunna ligga till grund för ett sådant principbeslut. De författningsändringar som behövs bör utarbetas först sedan det står klart hur systemet skall utformas i sina detaljer. Utredningen har för sin del inte ansett det meningsfullt att på frågans nuvarande stadium utarbeta några författningsförslag. Till bilden hör dessutom att aktiekontolagen med anledning av planerna på att avveckla VPC:s monopol när det gäller registerhållningen föreslås ersatt av en ny lag om kontoföring av finansiella instrument enligt den tidigare nämnda departementspro- memorian Ds 1997:76. 160 Ägarregister i fåmansbolag Hinder mot att kringgå näringsförbud 161 7 Hinder mot att kringgå näringsförbud I utredningsuppdraget ingår att överväga vilka regelförändringar eller andra åtgärder som bör genomföras för att hindra att ett meddelat näringsförbud kringgås genom användning av bulvaner eller på annat sätt. I utredningens direktiv framhålls att särskild uppmärksamhet därvid bör ägnas åt det i dessa sammanhang förekommande bruket av s.k. generalfullmakter och andra typer av fullmakter. Det ankommer enligt direktiven på utredningen att söka skaffa sig en bild av problemens karaktär och omfattning samt att mot bakgrund därav överväga i vilken utsträckning det är befogat att förbjuda den som meddelats näringsförbud att företräda annan enligt avtalsrättsliga fullmaktsregler. Det framhålls i anslutning härtill att utredningens förslag till åtgärder skall utformas så, att en normal användning av fullmakt inom seriös näringsverksamhet inte onödigtvis försvåras. Uppdraget att behandla frågor om generalfullmakter tar alltså i första hand sikte på användningen av sådana fullmakter i syfte att kringgå näringsförbud. I direktiven anges emellertid att det står utredningen fritt att även behandla den användning av generalfullmakter som förekommer i andra brottsliga sammanhang. I enlighet härmed har utredningen i avsnitt 3.3 behandlat vissa problem av mera allmän karaktär som är för- knippade med bruket av generalfullmakter. infördes i konkurslagen regler som gjorde det möjligt att ålägga en person ett generellt förbud att idka näring. Enligt dessa regler kunde endast oegentligheter som hade samband med konkurs läggas till grund för ett beslut om näringsförbud. trädde lagen (1986:436) om näringsförbud (näringsförbudslagen) i kraft. Tillämpningsområdet för näringsförbudsinstitutet vidgades därmed så att det blev möjligt att ingripa med näringsförbud även mot näringsidkare som inte hade försatts i konkurs. Sedan bestämmelserna om näringsför- bud skärpts i vissa hänseenden (prop. 1995/96:98, bet 162 Hinder mot att kringgå näringsförbud 1995/96 LU22, rskr 1995/96: 212, SFS 1996:314) gäller numera i huvudsak följande ordning. För att någon skall kunna åläggas näringsförbud förutsätts att han har grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och att ett förbud är påkallat från allmän synpunkt. Härutöver fordras att det grova åsidosättandet innefattar brottslighet som inte är ringa eller underlåtenhet att i avsevärd omfattning betala sådan skatt, tull eller avgift som omfattas av lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Om den aktuella verksamheten har försatts i konkurs, ställs dock inga krav på att det grova åsidosättandet skall innefatta oegentlig- heter av nu angivet slag. I en konkurssituation kan alltså ett näringsför- bud aktualiseras även om det inte förekommit någon brottslighet eller någon underlåtenhet att betala skatt, tull eller avgift. Vid bedömningen av frågan, om ett grovt åsidosättande av åliggandena förekommit, får i konkursfallet hänsyn tas endast till försummelser som förekommit i den verksamhet som försatts i konkurs. Som nämnts får näringsförbud meddelas endast om det är från allmän synpunkt påkallat. Enligt 3 § första stycket näringsförbudslagen skall vid prövningen av denna fråga särskilt beaktas om åsidosättandet varit systematiskt eller syftat till betydande , om det medfört eller varit ägnat att medföra betydande skada eller om den som prövningen avser tidigare dömts för brott i näringsverksamhet. Avsikten är att det skall göras en helhetsbedömning vid vilken hänsyn skall tas även till omständigheter som kan tala till vederbörandes förmån (prop. 1985/86:126 s. 60). Reglerna om näringsförbud i samband med betalningsunderlåtelse och konkurs har en fakultativ utformning; i dessa fall får domstolen meddela näringsförbud, om de ovan angivna rekvisiten är uppfyllda. gällde detsamma i fråga om samtliga grunder för näringsförbud. slopades emellertid det fakultativa momentet i bestämmelsen om näringsförbud för den som grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och därvid gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa. anges sålunda i lagtexten att näringsförbud i detta fall skall meddelas, om det är påkallat från allmän synpunkt. infördes i 3 § andra stycket näringsförbudslagen en presumtionsregel som tar sikte på fall av kvalificerad brottslighet. Har den beträffande vilken näringsförbud ifrågasätts i näringsverksamheten gjort sig skyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är fängelse , skall enligt denna regel näringsförbud anses påkallat från allmän synpunkt, om inte särskilda skäl talar mot det. Näringsförbud kan endast åläggas den som vid den aktuella tidpunkten tillhört en i näringsförbudslagen angiven krets av personer. Vid sidan av enskilda näringsidkare omfattar denna krets till en början personer som Hinder mot att kringgå näringsförbud 163 innehaft vissa uppräknade befattningar hos en juridisk person som bedrivit näringsverksamhet, nämligen komplementär i ett kommandit- bolag, bolagsman i ett annat handelsbolag, ledamot och suppleant i styrelsen samt verkställande direktör och vice verkställande direktör i ett aktiebolag eller ett försäkringsbolag, ledamot och suppleant i styrelsen i ett bankaktiebolag, en sparbank eller en ekonomisk förening samt före- tagsledare i en europeisk ekonomisk intressegruppering med säte i . Till den personkrets som kan komma i fråga för näringsförbud hör också den som i annan egenskap än enskild näringsidkare eller formell företrädare för en juridisk person faktiskt har utövat ledningen av en näringsverksamhet liksom den som, utan att vara näringsidkare, utåt har framträtt som ansvarig för en enskild näringsverksamhet. Personkretsen är utformad i avsikt att förbud skall kunna tillgripas oberoende av i vilken företagsform näringsverksamheten bedrivs. Tanken är också att ett förbud vid bulvanförhållanden skall kunna riktas mot såväl huvudmannen som bulvanen. Näringsförbud skall meddelas , lägst tre och högst . Den nu angivna maximitiden gäller dock endast vid grova åsidosättanden som skett , då de ovan nämnda ändringarna i näringsförbudslagen trädde i kraft. Har åsidosättandet ägt rum , får förbudstiden bestämmas till högst . I 6 och 7 §§ näringsförbudslagen finns bestämmelser om näringsför- budets innebörd. Den som har meddelats näringsförbud får till en början inte bedriva näringsverksamhet. Förbudet är generellt i den meningen att det i princip avser all näringsverksamhet. Ett näringsförbud kan alltså inte begränsas till att avse enbart en viss bransch eller verksamhet. Däremot kan en viss verksamhet undantas från förbudet enligt reglerna om dispens i 19 - 22 §§ näringsförbudslagen. I detta sammanhang bör även nämnas att ett näringsförbud inte utgör något hinder mot sådan verksamhet som är skyddad av grundlag (6 § tredje stycket näringsför- budslagen). Även den som ålagts näringsförbud får sålunda som enskild näringsidkare ägna sig åt exempelvis försäljning av tidningar och böcker, publicistverksamhet, tryckeriverksamhet eller anordnande av teaterföreställningar. Ett näringsförbud innebär vidare att den som förbudet avser inte får inneha vissa i 6 § angivna befattningar eller funktioner hos juridiska personer. Han får sålunda inte vara bolagsman i annat handelsbolag än kommanditbolag, komplementär i kommanditbolag eller medlem i en europeisk ekonomisk intressegruppering med säte i . Inte heller får han vara ledamot eller suppleant i styrelsen för en sådan juridisk person eller för ett aktiebolag, ett bankaktiebolag, en sparbank, ett för- säkringsbolag, en ekonomisk förening eller en sådan ideell förening eller stiftelse som driver näringsverksamhet. Det är också förbjudet för 164 Hinder mot att kringgå näringsförbud honom att vara firmatecknare eller annan ställföreträdare för nu angivna juridisk personer. Den som har ålagts näringsförbud får vidare inte vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i ett aktiebolag eller ett försäkringsbolag. Han får inte heller vara företagsledare i en europeisk ekonomisk intressegruppering med säte i . Eftersom ett dominerande ägarinflytande i ett bolag ger möjligheter till styrning av bolagets verksamhet, gäller vid ett beslut om näringsför- bud även vissa begränsningar i fråga om möjligheterna att äga aktier. Den som beslutet avser får sålunda inte äga så många aktier att hans andel av röstetalet överstiger för samtliga aktier i ett aktiebolag, ett bankaktiebolag eller ett försäkringsbolag. Näringsför- budet innebär också att han inte får vara stiftare av ett bolag av angivet slag och inte heller av en sparbank. I 6 § andra stycket näringsförbudslagen hänvisas till bestämmelser i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. såvitt gäller näringsförbud avseende verkställande direktör och vice verkställande direktör för en filial enligt den lagen samt föreståndare för en verksamhet enligt samma lag. Av dessa bestämmelser (8 och 9 §§ respektive 24 §) framgår att den som är underkastad näringsförbud inte får inneha sådan befattning. Enligt 6 § första stycket 7 näringsförbudslagen är det vidare förbjudet för den som har meddelats näringsförbud att faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet eller av en sådan juridisk person som är bok- föringsskyldig även om den inte driver näring. Till den senare kategorin hör aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och sådana europeiska ekonomiska intressegrupperingar som har säte i . Förbudet mot att faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet gäller oavsett företagsform, alltså oavsett om verksamheten drivs under enskild firma eller av ett aktiebolag eller annan juridisk person. Det avser även näringsverksamhet som drivs av stat eller kommun och det oberoende av om det sker i bolag eller i annan form. Det bör framhållas, att det förhållandet att den som ålagts näringsför- bud innehar en formell bestämmanderätt i en näringsverksamhet av annat slag än som avses i 6 § näringsförbudslagen, inte innebär någon överträdelse av ett meddelat näringsförbud, så länge han inte gör bruk av denna rätt och i något avseende faktiskt utövar ledningen av verksamheten. I 7 § näringsförbudslagen har meddelats bestämmelser som syftar till att förhindra att ett näringsförbud kringgås genom vissa skenkonstruktio- ner som det annars kunde ha legat nära till hands för den förbudsålagde att begagna sig av i kringgåendesyfte. Denne får enligt 7 § första stycket inte vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i en näringsverk- samhet som drivs av en närstående till honom eller där en närstående har Hinder mot att kringgå näringsförbud 165 en sådan ställning att han, om det förekommer oegentligheter i närings- verksamheten, själv skulle kunna komma ifråga för näringsförbud. Som närstående anses make, sambo, förälder, barn och syskon samt den som är besvågrad i rätt upp- eller nedstigande led eller så att den ene är gift med den andres syskon. I paragrafens andra stycke föreskrivs vidare att den som är underkastad näringsförbud inte heller får vara anställd eller ta emot återkommande uppdrag i den näringsverksamhet där han gjort sig skyldig till de åsidosättanden av sina åligganden som legat till grund för beslutet om näringsförbud. Den som har meddelats näringsförbud måste alltså avveckla de verksamheter och lämna de befattningar som står i strid med förbudet. För att de åtgärder som han måste vidta i detta syfte inte i sig skall innebära en överträdelse av förbudet ger lagen domstolen möjlighet att fastställa en viss begränsad tid efter vilken förbudet skall gälla. Det är alltså domstolen som självmant i samband med att den förordnar om näringsförbud skall pröva om det skall fastställas en frist för avveckling eller ej. Om en sådan tidsfrist medges, har den som förbudet avser rätt att fortsätta sin verksamhet och därvid i princip vidta vilka åtgärder som helst som annars skulle varit förbjudna för honom. Motsvarande gäller i fråga om innehav av befattningar eller aktieposter som i och för sig träffas av näringsförbudet. Domstolen kan emellertid begränsa den handlingsfrihet som annars föreligger under avvecklings- fristen. Domstolen får sålunda föreskriva vilka åtgärder som får vidtas eller som skall vara förbjudna och vad den som fått näringsförbud i övrigt då har att iaktta. Frågor om näringsförbud prövas av allmän domstol på talan av allmän åklagare. Beträffande utredningen och förfarandet i mål om näringsför- bud gäller i tillämpliga delar vad som i allmänhet är föreskrivet om mål som rör åtal för brott där straffet är fängelse i högst . Dock får tvångsmedel enligt 24 och 25 kap. inte tillgripas (8 § första stycket näringsförbudslagen). Om det är uppenbart att det finns grund för näringsförbud, får domstolen på yrkande av åklagaren meddela ett tillfälligt förbud för tiden till dess att frågan om näringsförbud har avgjorts slutligt. Bifalls en talan om näringsförbud, får domstolen i samband därmed självmant förordna om tillfälligt förbud. Som antytts ovan innehåller näringsförbudslagen även bestämmelser som ger domstolen möjlighet att medge dispens från ett näringsförbud. Det finns också särskilda bestämmelser om upphävande av näringsför- bud. Dom eller beslut vari näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud meddelas skall registreras i näringsförbudsregistret, som förs av Patent- 166 Hinder mot att kringgå näringsförbud och registreringsverket (PRV). PRV skall också kungöra förbudet i den tidning som verket ger ut. Tillsynen över meddelade förbud utövas av de kronofogdemyn- digheter som är tillsynsmyndigheter i konkurs. Dessa har för sin tillsyn rätt att få biträde av polismyndigheten. Om det finns skäl att misstänka att ett förbud överträds, skall tillsynsmyndigheten anmäla förhållandet till åklagaren. Överträdelse av näringsförbud är straffbart. Straffskalan är fängelse i högst eller, om brottet är ringa, böter eller fängelse (25 § näringsförbudslagen). Ett näringsförbud som överträds skall enligt 26 § näringsförbudslagen förlängas , om det inte finns särskilda skäl att underlåta förlängning. Sker flera förlängningar, får den sammanlagda tiden för förlängning inte vara . En talan om förlängning måste väckas innan förbudstiden har gått ut. Avslutningsvis skall nämnas att i sitt betänkande Ett effektivare näringsförbud (SOU 1997:123) har föreslagit att näringsförbudslagen skall ersättas av en ny lag om näringsförbud och att möjligheten att meddela näringsförbud skall vidgas i flera hän- seenden. Bl.a. förslås att det i vissa fall skall råda en presumtion för näringsförbud samt att grova åsidosättanden av bl.a. marknads- och konkurrensrättsliga regler, arbetsmiljö- och miljöregler eller civilrättsli- ga skyldigheter i sig skall kunna utgöra tillräcklig grund för ett näringsförbud. 7.3Några uppgifter om kringgående av närings- förbud genom bulvan redovisade i sitt betänkande Ett renodlat näringsförbud (SOU 1995:1) resultatet av en utvärdering av näringsför- budslagen och dess tillämpning som utredningen genomfört. Av denna redovisning framgår bl.a. följande. Enligt uppgifter som utredning erhållit från hade det - meddelats 34 domar avseende överträdelse av näringsförbud. påpekar i anslutning härtill att uppgiften är något osäker, eftersom en skyldighet för domstolarna att underrätta om sådana domar förelåg endast om domen påverkade den dömdes förbudstid. Vid en genomgång av de nämnda domarna fann utredningen att den som Hinder mot att kringgå näringsförbud 167 var underkastad näringsförbud i ungefär två tredjedelar av dessa hade övertygats om att faktiskt ha utövat ledningen av näringsverksamhet som annan utåt framstått som ansvarig för. Av dessa bulvaner hade strax över hälften varit närstående till den förbudsålagde. 7.3.2Utredningens enkät till åklagarmyndigheter och till- synsmyndigheter För att få ett underlag för våra överväganden har vi genomfört en enkät- undersökning. Enkäten har tillställts samtliga åklagarmyndigheter och tillsynsmyndigheter i konkurs. Enkätformuläret framgår av bilaga 4. Inledningsvis skall sägas att en viss osäkerhet vidlåder uppgifterna från åklagarmyndigheterna. Detta hänger samman med den omorganise- ring av åklagarväsendet som har genomförts. Diarierna vid de tidigare myndigheterna har i allmänhet överlämnats till landsarkiven. På grund härav och då dessa diarier fördes manuellt, har det ofta bedömts som förenat med en alltför stor arbetsinsats att göra systematiska genomgångar av diarierna. Svaren har därför i betydande utsträckning fått grundas på enskilda åklagares minnesbilder. När det gäller för- hållandena vid den tidigare i har svaren uttryckligen begränsats till att avse tiden . Av de lämnade svaren framgår sammanfattningsvis följande. Åklagar- myndigheterna har haft att handlägga samman- lagt minst 16 anmälningar avseende misstänkta överträdelser av närings- förbud. Av dessa anmälningar har minst sex avsett att näringsförbudet kringgåtts genom användning av bulvan. Tolv av anmälningarna ledde till att åklagaren förde talan om ansvar för överträdelse av näringsför- budet. Av dessa tolv fall avsåg fyra överträdelse genom användning av bulvan. I ett av fallen var den anlitade bulvanen närstående till huvud- mannen i den mening som avses i 7 § näringsförbudslagen. I hälften av de fall där åklagaren väckte talan om ansvar bifölls ansvarsyrkandet. Tre av de fällande domarna avsåg bulvanfall. Fyra av de fall där åklagaren väckte talan om ansvar avsåg överträdelse genom användning av generalfullmakt. förekom inte något fall där åklagaren väckte talan om ansvar för överträdelse av näringsförbud på grund av blotta innehavet av en generalfullmakt. Inte heller förekom någon talan om ansvar för sådan överträdelse genom innehav eller begagnande av annan, mera begränsad fullmakt. Tillsynsmyndigheterna i konkurs har anmält sammanlagt tolv fall av misstänkta överträdelser av näringsförbud till polis eller åklagare. I fyra av dessa fall avsåg misstanken att näringsför- 168 Hinder mot att kringgå näringsförbud budet kringgåtts genom användning av bulvan. I tre av fallen var de anlitade bulvanerna huvudmannen närstående i den mening som avses i 7 § näringsförbudslagen. Två av de anmälda fallen avsåg misstanke om överträdelse av näringsförbud genom begagnande av generell fullmakt och ett fall avsåg misstanke om överträdelse genom blotta innehavet av en sådan fullmakt. Utredningens förslag: Den som meddelats näringsförbud skall inte få inneha fullmakt att företräda en näringsidkare i dennes närings- verksamhet eller en sådan juridisk person som det är förbjudet för den förbudsålagde att vara styrelseledamot i. Förbudet skall dock inte omfatta s.k. ställningsfullmakt.