sou · GMB339 · 1999-01-01 00:00:00 — Om oacceptabla skillnader uppstår mellan besluten i och får förutsättas att överprövningsor- ganen tar initiativ till att tydligare riktlinjer lämnas av regeringarna och att det vid behov kommer till stånd överläggningar mellan länderna om författningsändringar. För att gagna effektiviteten i tillsynsarbetet i gränsälvsområdet bör i samråd med undersökas förutsättningarna för ett närmare samarbete mellan de myndigheter som på de bägge sidorna om gränsen har tillsynsansvar. En särskild fråga härvid är att överväga möjligheterna att undanröja nationsgränsen som ett hinder i tillsynsarbetet genom att tillåta att en tillsynsansvarig person i omdelbar anslutning till gränsälvarna får överskrida nationsgränsen för att ingripa. Med utgångspunkt i våra principiella överväganden tidigare i detta kapitel lämnar vi här förslag till det slag av bestämmelser som vi menar bör ingå i ett alternativ till det nuvarande gränsälvssamarbetet. Med den tid som har stått till förfogande har det inte vara möjligt att överväga den närmare utformningen av de föreslagna bestämmelserna. De får ses som en skiss som behöver förfinas i ett fortsatt arbete med att hitta lämpliga former för samarbetet i gränsälvsområdet. Det i det följande redovisade förslaget tar sin utgångspunkt i bestämmel- serna i den nuvarande gränsälvsöverenskommelsen. De förändringar som vi föreslår kommenteras, bortsett från vissa språkliga och andra föränd- ringar som inte har någon betydelse i sakfrågan. I de fall vårt förslag innebär att motsvarigheten till en nuvarande bestämmelse skall finnas kvar måste uppmärksammas det behov av omarbetningar som vi behandlar i kapitel 5. Förslaget till alternativ överenskommelse om gränsälvssamarbetet redovisas, mot bakgrund av bestämmelsernas olika karaktär, i tre avsnitt. ·Bestämmelser om vattenverksamhet och vattenförorenande verksamhet ·Bestämmelser om fiske och fiskevård Kommentarerna till artiklarna lämnas samlat i slutet av varje avsnitt. I ett eventuellt fortsatt arbete med förslaget bör övervägas om det skulle vara lämpligast att låta bestämmelserna om vattenverksamhet och vattenförorenande verksamhet respektive de artskilda bestämmelserna om fiske ingå i två separata överenskommelser. De övergripande bestämmel- serna får då i relevanta delar föras till respektive överenskommelse. Bestämmelserna skall ersätta de bestämmelser som finns i den nuvarande gränsälvsöverenskommelsen rörande allmänna stadganden (kapitel 1), byggande i vatten (kapitel 3), vattenreglering (kapitel 4), fiske (kapitel 5 och den särskilda fiskestadgan) och skydd mot vattenförorening (kapitel 6). Bestämmelserna i den gällande gränsälvsöverenskommelsen om Gränsälv- skommissionen (kapitel 2), ersättning (kapitel 7), förfarandet (kapitel 8) och tillsyns- och ansvarsbestämmelser m.m. (kapitel 9) får genom den här föreslagna ordningen inga direkta motsvarigheter i förslaget till ny gränsälvsöverenskommelse; i vissa fall finns dock motsvarande bestäm- melser i de föreslagna artiklarna. Ansvarsbestämmelserna vid brott mot de bestämmelser om fiske och fiskevård, som vi föreslår skall ingå i en överenskommelse, bedömer vi bör kunna kopplas till de motsvarande stadganden som finns i den nationella lagstiftningen. Detta avsnitt motsvarar i princip kapitel 1 i den nuvarande gränsälvsöver- enskommelsen, där det, utöver den geografiska avgränsningen av gränsälvsområdet, läggs fast bestämmelser om övergripande frågor i förhållandet mellan länderna i detta område. Överenskommelsen skall tillämpas för följande vattenområden: Könkämä och Muonio älvar samt den del av älv och de sjöar i vilka mellan och löper ( gränsälvarna ), de sjöar och vattendrag vilka utgör sidogrenar av eller tillflöden till gränsälvarna, de särskilda utflöden som bildas av älvs skilda mynningsgre- nar och den del av som ligger inom finska och svenska Nedertorneå kommuner. Överenskommelsens bestämmelser om fiske har ett särskilt tillämpnings- område enligt vad som anges i artikel 27. sådan vattenverksamhet som anges i artikel 9 och sådan vattenför- orenande verksamhet som anges i artikel 10, om verksamheten utförs inom gränsälv eller om verksamheten eljest utförs inom tillämpnings- området, såsom det har bestämts i artikel 1 första stycket, i endera landet och kan medföra verkningar i det andra landet samt fiske och fiskevård inom det i artikel 27 angivna särskilda tillämp- ningsområdet. De av överenskommelsen berörda vattenområdena skall, enligt de närmare grunder som anges i denna överenskommelse, nyttjas så, att båda länderna får tillgodonjuta fördelarna av gränsvattendragen och gränsbygdens intressen främjas på bästa sätt. Särskild vikt skall fästas vid naturvårdsintresset. Fiskbeståndet skall så långt möjligt tryggas. Förorening av vattnet skall motverkas. Vattenförorenande verksamhet får inte utövas om den befarade olägenhe- ten innebär att ett stort antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer eller att liknande allmänt intresse skadas avsevärt. Om det är fråga om vattenverksamhet enligt artikel 10 får den dock, enligt artikel 24, tillåtas om särskilda skäl föreligger. Inom vattenområdena får, med undantag för företag som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan, inte utföras vattenkraftverk samt vattenreglering eller vattenöverledning för kraftändamål. Vid prövning av om en verksamhet får tillåtas skall förhållandena i och beaktas såsom likvärdiga. Störning som en verksam- het medför eller kan medföra i det andra landet skall likställas med störning i det egna landet. Är vid prövning fråga om skilda verksamheter på vardera sidan av , vilka avser samma vattenområde eller av annan orsak inte kan utföras jämte varandra, skall företräde ges åt det företag som från allmän och enskild synpunkt kan antas bli till största gagn. Mellan stridiga intressen skall såvitt möjligt jämkas så att vart och ett kan tillgodoses utan väsentligt förfång för annat. I gränsälvarna med sidogrenar skall lika lott i vattenmängden tillkomma vardera sidan, även om större del rinner inom det ena landet än inom det andra. Härigenom rubbas inte den rätt till vattnet som enskild kan grunda på dom, urminnes hävd eller annan särskild rättsgrund. Den som äger eller har nyttjanderätt till strand vid gränsälv får oavsett förfoga över annan tillhörigt vattenområde utanför stranden för anordnande av mindre brygga, båt-, bad- eller tvätthus eller annan sådan byggnad. I gränsälv äger envar ta vatten och is till husbehov och nyttja vattnet för annat likartat ändamål. Vattenområde får inte tas i anspråk för ändamål som avses i denna artikel, om områdets ägare åsamkas nämnvärd olägenhet därav eller om fisket skadas. Denna artikel rubbar inte vad som eljest gäller om samfärdseln över . Enligt gränsregleringstraktaten den 8/, art. IV, äger invånarna i vardera landet rätt att färdas fritt med båt på gränsälvarna samt att, om det är nödvändigt med hänsyn till båtfartens säkerhet eller för förhalning av båtar, lägga till vid den motliggande stranden. Bestämmelserna i detta avsnitt av förslaget till en alternativ gränsälv- söverenskommelse utgår från artiklarna i kapitel 1 i den nuvarande överenskommelsen. Dessa är kompletterade med vissa bestämmelser som har flyttats från andra delar av överenskommelsen och vissa nya bestäm- melser. Bestämmelsen i kapitel 1 artikel 8 i gränsälvsöverenskommelsen – att inom vardera staten gällande rätt skall tillämpas om gränsälvsöverens- kommelsen inte har särskilda bestämmelser – faller bort till följd av vårt förslag att nationella bestämmelser skall tillämpas i fråga om b yggande i vatten och vattenföroreningar. För fisket har en motsvarande bestämmelse införts i artikel 36 sista stycket. I artikel 1 har avgränsningen i havsområdet angetts till kommungränserna i stället för sockengränserna, som inte svarar mot någon administ- rativ indelning. I det här aktuella fallet är kommun- och sockengränserna identiska varför ändringen inte innebär någon förändring av tillämpnings- området. I artikel 2 första stycket är de tidigare begreppen för vilka åtgärder som överenskommelsen omfattar ersatta som följd av de ändringar som föreslås enligt artikel 9 och artikel 10. I andra stycket tas bort en hänvisning till särskilda bestämmelser om flotting, eftersom flottning inte har någon aktualitet i gränsälvsområdet. Bestämmelsen finns i överenskommelsen mellan och om flottningen i och älvar med den därvid fogade stadgan angående flottningen i och gränsäl- vars flottled. Överenskommelsen om flottning bör ses över. Artikel 3 tredje stycket motsvarar gränsälvsöverenskommelsens kapitel 6 artikel 7 andra stycket. Vi har övervägt att göra det möjligt för regeringar- na att i särskilda fall pröva tillåtligheten av verksamhet som det här är fråga om, på samma sätt som beträffande byggande i vatten av motsvaran- de ingripande beskaffenhet (se Artikel 2). Skälet för att inte föreslå detta redovisar vi i avsnitt 6.2. Fjärde stycket innehåller en ny bestämmelse som motsvarar bestämmel- serna i naturresurslagen, kapitel 3 § 6, om förbud mot bland annat byggande av vattenkraftverk. Det torde vara angeläget för att få till stånd denna komplettering då , med hänsyn till älvens orörda karaktär, har förklarat med dess biflöden som nationalälv. Vi föreslår i avsnitt 5.1.4 att motsvarande ändring skall införas i den nuvarande gränsälvsöverenskommelsen. Artikel 4 motsvarar kapitel 3 artikel 4 och kapitel 6 artikel 5 andra stycket i gränsälvsöverenskommelsen. Motivet att placera bestämmelsen här är att den, liksom andra inledande bestämmelser, är av övergripande karaktär och nära besläktad med artikel 3. Bestämmelsen är ett uttryck för den i avsnitt 4.2 redovisade och internationellt vedertagna principen om icke- diskriminering. I artikel 5 har den nu gällande motsvarande bestämmelsen anpassats till att tillståndsprövningen i förslaget till en alternativ modell för gränsälv- söverenskommelse skall grundas på nationell lagstiftning och göras av nationella organ. Överenskommelsen behöver bara reglera konkurrenssitu- ationer som är gränsöverskridande. I artikel 7 har det skydd för intrång mot flottning som finns i motsvarande bestämmelse i gränsälvsöverenskommelsen tagits bort av det skäl som anförs i kommentaren till artikel 2. 6.4.2Vattenverksamhet och vattenförorenande verksamhet Bestämmelserna avses ersätta de bestämmelser som finns i den nuvarande gränsälvsöverenskommelsens kapitel 3 Byggande i vatten, kapitel 4 Särskilda bestämmelser om vattenreglering och kapitel 6 Skydd mot vattenförorening. Som framgår av det tidigare sagda har vissa av bestäm- melserna i dessa kapitel förts till de inledande artiklarna. Följande bestämmelser i den nuvarande gränsälvsöverenskommelsen återfinns inte i förslaget till ny överenskommelse. Bestämmelser i kapitel 3, 4 och 6 i gränsälvsöverenskommelsen, vilka ersätts av den nationella lagstiftning som skall tillämpas enligt förslaget till alternativ överenskommelse. Kapitel 3: artikel 2 första stycket, artiklarna 7–10, artikel 13 första stycket och tredje stycket delvis, artiklarna 14–22. Kapitel 4: artikel 1 och artikel 3. Kapitel 6: artiklarna 1–4, artikel 5 första och sista styckena, artikel 6, artikel 7 första stycket, artikel 8 och artiklarna 10–14. Bestämmelser som utgår till följd främst av bestämmelsen om förbud mot vattenföretag för kraftändamål i artikel 3 i förslaget till ny överenskom- melse. Kapitel 3: artikel 5, artikel 6 och artikel 13 andra och fjärde styckena. Kapitel 4: artikel 2 och artikel 4. BESTÄMMELSER OM VATTENVERKSAMHET OCH VATTENFÖRORENANDE Med vattenverksamhet avses i denna överenskommelse uppförande av anläggning i vattenområde, reglering av vattenstånd eller vattenavrinning, bortledande av vatten från vattenområde, ändring eller rivning av byggnad i vatten om åtgärden kan märkbart förändra vattenförhållandena, annan åtgärd, som kan föranleda ändring av vattenståndet eller vattenföringen eller av vattnets djup eller läge, åtgärd i vattenområde, vilken kan påverka grundvattenförhållandena, uppförande av bro eller annan anläggning över vattenområde och framdragande av ledning eller utförande av annan anläggning under vattenområde. Med vattenförorenande verksamhet avses i denna överenskommelse utsläppande av avloppsvatten, fast ämne eller gas från mark, b yggnad eller anläggning i vattendrag, sjö eller annat vattenområde och användning av mark, b yggnad eller anläggning på sätt som annars kan medföra förorening eller annan risk för störning av vattendrag, sjö eller annat vattenområde eller av grundvatten. I gränsälvsområdet är annan vattenförorenande verksamhet än den som avses i artikel 10 förbjuden. Prövning av tillåtligheten av verksamhet enligt artikel 9 och artikel 10 görs i det land där verksamheten skall utföras och av det landets behöriga domstolar och administrativa myndigheter (prövningsmyndighet) enligt där gällande rätt. I det fall en verksamhet skall utföras på båda sidor om skall den myndighet som har mottagit en ansökan i ett särskilt beslut avgöra frågan om i vilket land prövningen skall ske. Yttrande skall i frågan inhämtas från vederbörande myndighet i det andra landet. Beslutet får överklagas. Vid valet av prövningsland enligt andra stycket skall följande regler och kriterier användas. Vid prövning av verksamhet enligt artikel 9 och artikel 10 skall bestäm- melserna i denna överenskommelse ha företräde framför motsvarande nationella bestämmelser. Första stycket gäller dock inte om bestämmelsen i överenskommelsen strider mot en nationell bestämmelse som genomför ett EG-direktiv. En EG-förordning har likaledes företräde framför bestämmelserna i denna överenskommelse. Den som drabbats eller kan drabbas av skada, intrång eller störning till följd av verksamhet enligt artikel 9 eller artikel 10, vilken prövas av prövningsmyndighet i det andra landet, får i samma utsträckning och under samma förutsättningar som rättssubjekt i prövningslandet hos där behörig domstol eller administrativa myndighet föra talan beträffande verksamhetens tillåtlighet, däri inbegripet talan om föreb yggande åtgärder, och beträffande ersättning för skadan, intrånget eller störningen samt överklaga beslut eller dom. När ersättning för skada, intrång eller störning bestäms i enlighet med första stycket skall ersättningsreglerna i det land där skadan, intrånget eller störningen har uppkommit eller kan uppkomma tillämpas om dessa är mer förmånliga för den som för talan än prövningslandets ersättningsregler. Vad gäller verksamhet enligt artikel 9 och artikel 10 som inte har tillståndsprövats och som företas i det ena landet och orsakar skada eller intrång i det andra landet är utövaren ersättningsskyldig för skadan och intrånget. Talan om ersättning får väckas hos behörig myndighet eller domstol i ettdera av länderna. För att möjliggöra vattenverksamhet enligt artikel 9 som har prövats i det ena landet och är av mera väsentlig betydelse från allmän eller enskild synpunkt, eller för att föreb ygga eller minska skada eller olägenhet av sådan vattenverksamhet, kan behörig myndighet i det andra landet på talan av den som bedriver eller skall bedriva verksamheten ge denne rätt att, mot ersättning till berörd fastighetsägare och under förutsättning att verksamhetsutövaren har nödvändigt tillstånd enligt denna överenskom- melse, varaktigt eller tillfälligt ta i anspråk annan tillhörig fast egendom i det andra landet eller ändra eller utriva annan tillhörig b yggnad i vatten som är belägen i det landet. Om det för rening av avloppsvatten, som skall släppas ut i ett vattenområ- de, är behövligt att en anläggning utförs på annan tillhörig fastighet i det andra landet, kan prövningsmyndigheten i det landet på talan av den som bedriver eller skall bedriva verksamheten ge denne rätt att utföra anlägg- ningen mot ersättning till berörd fastighetsägare och under förutsättning att verksamhetsutövaren har nödvändigt tillstånd enligt denna överens- kommelse. Tomtplats, trädgård eller park får dock inte tas i anspråk för ändamål som avses, om det kan undvikas utan synnerlig olägenhet. Vartdera landet utser en särskild myndighet (bevakningsmyndighet) med uppgift att tillvarata allmänna intressen i det egna landet i samband med att prövningsmyndighet i det andra landet enligt artikel 11 behandlar ärenden. För att ta tillvara allmänna intressen äger bevakningsmyndigheten föra talan hos eller bli hörd av prövningsmyndighet i det andra landet beträf- fande tillåtligheten av en verksamhet, om myndighet eller annan företräda- re för allmänna intressen i det landet kan föra talan eller bli hörd i ärenden av det slag som det är fråga om, samt överklaga prövningsmyndighetens beslut enligt de regler som gäller i prövningslandet för sådana mål och ärenden. Finner prövningsmyndighet att en verksamhet enligt artikel 9 eller artikel 10 medför eller kan medföra negativa effekter av betydelse i det andra landet skall prövningsmyndigheten sända ett exemplar av handlingarna i ärendet till bevakningsmyndigheten i det andra landet samt bereda denna myndighet tillfälle att avge yttrande. Prövning- smyndigheten skall dock alltid underrätta bevakningsmyndigheten om verksamhet inom gränsälv. Besked om tid och plats för sammanträde eller besiktning skall i före- kommande fall tillställas bevakningsmyndigheten i det andra landet, som även i övrigt skall hållas underrättad om ärendets gång, i den mån det kan ha intresse för denna myndighet. På begäran av bevakningsmyndigheten i det andra landet skall prövning- smyndighet, i den mån det överensstämmer med procedurreglerna i prövningslandet, förelägga sökanden att lämna de ytterligare uppgifter, ritningar, tekniska beskrivningar och beskrivningar av miljökonsekvenser som prövningsmyndigheten anser erforderliga för att bedöma verkningarna i det andra landet. Om det i samband med prövning av en verksamhet för utredning om den prövade verksamhetens verkningar i det andra landet behövs besiktning på platsen, skall bevakningsmyndigheten på begäran av prövningsmyndighe- ten föranstalta om detta. Vid sådan besiktning får prövningsmyndigheten eller sakkunnig som myndigheten förordnar närvara. Vid behov skall närmare föreskrifter angående besiktning som avses i första stycket utarbetas i samråd mellan länderna. tillkännager, i den mån den anser det behövligt av hänsyn till allmänna eller enskilda intressen, meddelanden från prövningsmyndighet i det andra landet genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt och verkställer i övrigt den utredning om verkningarna i det egna landet som den finner erforderlig. Kostnaden för bevakningsmyndighetens verksamhet betalas av hemlandet. Har bevakningsmyndigheten i visst ärende underrättat vederbörande prövningsmyndighet i det andra landet att bevakningsmyndighetens uppgifter i ärendet skall fullgöras av annan myndighet, gäller överens- kommelsens bestämmelser om bevakningsmyndighet i tillä mpliga delar denna myndighet. Är fråga om tillstånd till sådan verksamhet enligt artikel 9 eller artikel 10, som medför eller kan medföra effekter av väsentlig betydelse i det andra landet, föremål för prövning av regeringen eller vederbörande minister eller departement (ministerium) i prövningslandet, skall frågan prövas av båda regeringarna, om regeringen i det först nämnda landet begär det. Det åligger vardera regeringen att informera den andra regeringen om sådana ärenden. Om en vattenverksamhet enligt artikel 9 skulle ha sådana gränsöverskri- dande effekter att den kan medföra väsentlig försämring av befolkningens levnadsförhållanden eller förorsaka sådan bestående ändring av naturför- hållandena, varigenom väsentligt minskad trevnad för närboende eller betydande förlust från naturvårdssynpunkt är att befara, eller eljest förnärma betydande allmänt intresse, får verksamheten tillåtas endast efter prövning av båda regeringarna och under förutsättning att den är av synnerlig vikt för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt. skall med eget yttrande underställa tillåtlighetsfrågan för sådan verksamhet som avses i denna artikel båda regeringarnas prövning. I det fall jämkning enligt artikel 5 andra stycket inte kan åstadkommas av prövningsmyndighet ankommer det på denna att anmäla detta till båda regeringarna för prövning av fråga om regeringsförbehåll. I fall där enligt denna överenskommelse en fråga skall prövas av båda regeringarna kan regeringen i vartdera landet begära att en särskild kommission skall avge yttrande i ärendet. Kommissionen skall, om annat inte överenskoms, bestå av två ledamöter från vardera och samt en av parterna gemensamt utsedd ordförande från ett annat nordiskt land. Har en begäran om en sådan kommission gjorts får ärendet inte avgöras, innan kommissionen har yttrat sig. Vartdera landet avlönar de ledamöter som har utsetts av landet. Ersättning till ordföranden och övriga kostnader för kommissionens verksamhet, vilka inte uppenbarligen är att anse som enbart det ena landets utgifter, skall betalas till lika delar av vartdera landet. I artikel 9 har begreppet byggande i vatten, som används i kapitel 3 artikel 1 i gränsälvsöverenskommelsen, ersatts med begreppet vattenverk- samhet, som inkluderar även de andra åtgärder än byggande i vatten som överenskommelsen är tillämplig på. Det innebär inga ändringar i sak. I artikel 10 har vattenförorenande verksamhet definierats på samma sätt som i den svenska miljöskyddslagen. Detta överensstämmer med vårt förslag i kapitel 5 om översyn av gällande gränsälvsöverenskommelse (se avsnitt 5.1.3). I artikel 11 anges reglerna för tillåtlighetsprövning av vattenverksamhet enligt artikel 9 och vattenförorenande verksamhet enligt artikel 10. I enlighet med vad vi anför i avsnitt 5.1.3 anser vi att det inte finns skäl att frångå bedömningen att förorening som kommer från annat än användning av mark, byggnad eller anläggning inte skall kunna tillåtas. I artikelns tredje stycke regleras formerna för valet av prövningsland i de speciella fall då en verksamhet skall utföras på båda sidor om . I fjärde stycket skall anges vilka regler och kriterier som skall användas vid valet av prövningsland – och därmed prövningsmyndighet – enligt tredje stycket. Vilka dessa regler och kriterier skall vara får övervägas i ett eventuellt fortsatt arbete med att utarbeta en alternativ form för gränsälvs- samarbetet. Som exempel på faktorer att beakta anger vi i avsnitt 6.2 var verksamheten huvudsakligen skall etableras, var effekterna blir störst och företagets hemvist. Artikel 12 första stycket innebär att de materiella bestämmelser som finns i överenskommelsen skall gälla framför motsvarade nationella bestämmel- ser vid de nationella myndigheternas prövning av en verksamhet som kräver tillstånd enligt överenskommelsen. Enligt andra och tredje styckena tar EG-rätten över motsvarande bestäm- melser i överenskommelsen. Artikel 13 reglerar frågor om skada, intrång m.m. med förebild från motsvarande bestämmelser i den nordiska miljöskyddskonventionen. En anpassning har skett till de särskilda förhållanden som gäller för gränsälv- sområdet. Enligt andra stycket skall ersättningsreglerna i skadelandet tillämpas om de är mest förmånliga. Detta är i enlighet med de ersättningsprinciper som vi har redovisat i avsnitt 4.2. Sista stycket reglerar talerätts- och ersättningsfrågor beträffande sådana åtgärder och verksamheter som inte har tillståndsprövats. Av samma skäl som i ersättningsfall enligt andra stycket bör en skadelidande i dessa fall kunna väcka talan om ersättning i ettdera av länderna. Artikel 14 och artikel 15, som motsvarar kapitel 3 artikel 11 och artikel 12 och kapitel 6 artikel 9 i frågor om möjligheten för en verksamhetsutövare att få åtkomst till annans fastighet eller anläggning i det andra landet än där huvudverksamheten bedrivs. Sådana frågor skall på talan av verksamhetsutövaren prövas av behörig myndighet i det land där fastigheten eller anläggningen finns och enligt det landets rätt.