sou · GMB313 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta i kombination med att de industriella processystemen är komplicerade och ofta drivs vid förhöjda tryck och temperaturer ökar risken för att allvarliga olyckshändelser i form av explosioner eller kemikalieutflöde skall inträffa. Med hänsyn till de allvarliga risker som industriell kemikaliehantering medför har man inom industrin byggt upp ett högt säkerhetskunnande. Bland annat har det utvecklats avancerade system för riskanalys för att identifiera och värdera risker. Inom många större kemiska industrier finns det särskild personal som enbart eller i huvudsak sysslar med riskhantering. Statistiskt sett är det också relativt ovanligt med större olyckor inom den kemikaliehanterande industrin. Transportolyckor är t.ex. avsevärt vanligare. Sammantaget inträffar i omkring 2 000 olyckor och tillbud i vilka kemikalier är inblandade. I har vi varit förskonade från större olyckor. En allvarlig olycka inträffade emellertid vid (numera ) i . En industrianläggning explo- derade och brand utbröt i ett lösningsmedelsupplag. Dessutom orsakade explosionen stora skador på en fabriksbyggnad. Vid olyckan omkom en person och ett antal personer skadades. Ä ven andra allvarliga olyckor som haft sin orsak i hantering av kemikalier har inträffat i - t.ex. vid AB Ferriklor i och vid i . dog två personer vid AB Ferriklor i på grund av svavelväteförgiftning. Detta skedde i samband med att de skulle fälla ut tungmetaller med natriumsulfid ur en lösning som tidigare beretts, varvid gas utvecklades. upptäcktes ett flourvätesyraläckage från en cistern på i . syra läckte ut innan utsläppet stoppades. En del av den giftiga och starkt frätande syran förgasades och spreds som ett moln. Inga människor skadades vid utsläppet. Utomlands har flera mycket allvarliga industriolyckor inträffat under , vilket lett till att säkerhetsfrågor ägnats stort intresse i det internationella arbetet inom , FN och EU. Å r 1974 läckte vid en anläggning i i av den brandfarliga vätskan cyklohexan ut och antändes. Olyckan orsakades av ett brott på en förbikopplingsledning som blivit felaktigt installerad. In- stallationen hade skett före olyckan. Den fria gasexplosionen som inträffade orsakade omfattande skador både på själva anläggningen och på omgivningen. Vid olyckan omkom 28 personer och ett åttiotal personer skadades, varav flertalet befann sig utanför industriområdet. Den materiella förstörelsen var också omfattande. Merparten av anläggningen förstördes och ett stort antal byggnader i omgivningen skadades. Vid en anläggning i i skedde ett utsläpp av dioxiner. Utflödet berodde sannolikt på bristfällig kylning och/eller omrörning i reaktorn vilket bland annat medförde att temperatur och tryck steg på ett okontrollerat sätt. På grund av förhållandena i reaktorn bildades dioxiner i betydligt större mängd än normalt. Utflödet av dioxiner, som är mycket giftiga, har uppskattats till . Larmet till allmänheten och till myndigheterna i försvårades av bristfälliga rutiner och av semestrar och helgledighet. Myndigheterna som hade huvudansvaret för skyddet av de kringboende var till en början passiva bland annat därför att man saknade viktiga uppgifter om utsläppets sammansättning och giftighet. Olyckan krävde inga människoliv men ett stort område med cirka 700 personer fick utrymmas framåt. Konsekvenserna av olyckan blev kontamine- ring av mark samt döda djur. Vid en olycka antändes läckande LPG (gasol) vid ett stort lager i och orsakade flera stora explosioner, varav några var av typen BLEVE (Boiling Liquid Expanding Vapour Explosion). Explosionerna resulterade bland annat i att delar av cisterner for i väg som projektiler och några återfanns cirka en kilometer från olycksplatsen. Olyckan krävde drygt 500 människoliv och cirka 7 000 människor skadades. I stort sett samtliga döda och skadade var bosatta i området omkring gaslagret. En annan uppmärksammad olycka är den vid i i där utsläpp av den giftiga gasen metylisocyanat () krävde 2 000 människoliv och cirka 200 000 människor skadades. Utsläppet berodde troligen på att vatten kommit in i en tank, vilket lett till häftig reaktion och temperaturförhöjning. På grund av den tryckhöjning som uppstod i tanken strömmade gas ut genom en säkerhetsventil. var vid olyckstillfället ur funktion liksom den gasskrubber och den flamma som var avsedda att förstöra eventuellt utströmmande metylisocyanat. I i utbröt en brand i en lagerlokal vid där det bland annat förvarades brandfarliga varor och olika typer av bekämpnings- medel. Branden ledde bland annat till att kvicksilver förångades. Vid släckningsarbetet användes stora mängder vatten vilket ledde till att av- loppsnätet blev överbelastat och stora mängder släckvatten, innehållande bland annat kvicksilver och organiska föroreningar, rann ut i floden med omfattande skador på bland annat djurlivet som följd. Ovan nämnda olyckor utgör exempel på stora olyckor, som på olika sätt fått katastrofala följder. Orsakerna till olyckorna är flera. Med ett medvetet och högt utvecklat säkerhetstänkande hade dock flera av olyckorna kunnat förhindras eller dess konsekvenser begränsats. Följande punkter är av särskild betydelse för att förebygga och begränsa allvarliga olyckor med farliga ämnen inom industrin. -Att befintliga riskkällor identifieras och uppskattas genom riskanalys. -Att samhällsplaneringen sker med beaktande av de risker som den kemikaliehanterande industrin representerar (se ovan Bhopal och ). -Att utrustning och driftrutiner inom industrin för hantering av farliga ämnen är säkra och ändamålsenliga (se ovan Flixborough och Bhopal). -Att larm och rutiner för larm är tillgodosett och kunskaper om lämpliga skyddsåtgärder är kända hos den berörda allmänheten (se ovan Seveso). -Att det finns tillräckliga resurser inom framför allt rädd- ningstjänsten och sjukvården. -Att allmänheten informeras och får möjlighet att utöva inflytande på säkerhetsarbetet. För att kunna bemästra riskerna för allvarliga olyckor krävs vidare sam- verkan. Det finns inget enskilt företag eller någon myndighet som besitter all den kunskap, de befogenheter eller de resurser som krävs för att åstad- komma en heltäckande riskhantering. Med riskhantering avses här hela det olycksförebyggande och skadebegränsande arbetet. Viktiga delar i riskhanteringen är riskanalys, genomförande av åtgärder, information och uppföljning. Alla industriella processer påverkas på ett eller annat sätt av människan. Det är därför grundläggande vid säkerhetsarbetet att redan från början ta hänsyn till detta. En väl fungerande organisation inom industrin är en viktig förutsättning för att frågor om risker för och skydd mot olyckor skall kunna hanteras på ett verkningsfullt sätt. För att skapa en hög säkerhet krävs ett högt säkerhetsmedvetande hos de anställda och andra som är verksamma vid en anläggning. Utbildning och information är av stor betydelse i dessa sammanhang. Detta gäller såväl hantering som funktion av styrsystemen, men även kännedom om själva processen är viktig så att berörd personal har möjlighet att bedöma vad som sker och var det sker. Säkerhetsfrågor bör behandlas i linjeorganisationen. Det är mycket viktigt att den som har ansvaret för säkerheten tar aktiv del i säkerhetsarbetet och har förståelse för dess betydelse. Det gäller också att se till att beslut i dessa frågor förs upp och fattas på en sådan nivå att förutsättningarna finns för att genomföra fattade beslut och att företagets ledning klargör och når ut med företagets policy i säkerhetsfrågor. Vidare är det väsentligt att fördel- ningen av arbetsuppgifter och befogenheter är tydlig samt att både perso- nella och ekonomiska resurser ges för att genomföra ett systematiskt säker- hetsarbete och att man på alla nivåer inom företagets organisation inser och förstår den centrala betydelse som säkerheten kring utrustning, metoder och rutiner har. Betydande ekonomiska och personella resurser avsätts också i många företag för att förebygga olyckor och begränsa skador till följd av olyckor. Detta gäller särskilt inom industriella verksamheter där större mängder farliga ämnen hanteras. För ett framgångsrikt säkerhetsarbete krävs även att samhället i övrigt tar ett ansvar och är delaktigt. Samhällsplaneringen, inklusive den fysiska planeringen, är ett viktigt moment för att förebygga olyckor och begränsa följderna av olyckor. Det är tyvärr inte ovanligt att större industri- anläggningar ligger i nära anslutning till bostadsbebyggelse eller annan från säkerhetssynpunkt känslig samhällelig verksamhet. En industri kan också ligga fel i förhållande till andra typer av skyddsvärda områden, t.ex. värdefulla miljö- och kulturområden. Detta kan bero på att industrin funnits på platsen under en mycket och att samhället eller staden utvecklats med industrin genom förtätning inom befintlig bebyggelse eller genom helt ny bebyggelse. Ofta är det fråga om en långsam utveckling i flera steg där även industrins verksamhet kan ha förändrats över tiden. Den långsamma och stegvisa utvecklingen av industrin och samhället kan medföra att riskerna inte alltid uppmärksammas i tillräcklig grad. Vanan vid att industrin alltid funnits på platsen kan också medföra att riskerna inte alltid uppmärksammas på samma sätt som vid en nyetablering. Den kommunala fysiska planeringen i kombination med den lokaliseringsprövning som sker enligt miljöskyddslagen är därför viktiga instrument i riskhanteringen. I lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (NRL) anges i 2 kap 8 § att mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för bl.a. industriell produktion så lång möjligt skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Ä r området av riksintresse för t.ex. industriell produktion skall det skyddas mot åtgärder som påtagligt försvårar tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. I (1987:10) (PBL) finns bl.a. krav på att en miljökonsekvensbeskrivning skall göras vid planläggning av områden som medför betydande miljöpåverkan. I dessa bör någon form av riskanalys ingå. har i samarbete med , och gett ut allmänna råd om bl.a. skyddsavstånd till industriella Dessa råd kan vara till god hjälp vid den kommunala planeringen och lokaliseringsprövningen enligt miljöskyddslagstiftningen. Ä ven räddningstjänsten har en viktig roll när det gäller det kommunala sä- kerhetsarbetet genom att bl.a. främja olycks- och skadeförebyggande arbete. Detta arbete är en viktig del av samhällsplaneringen. För att få en klar bild av risksituationen i kommunen och därmed påverka samhällsplaneringen bör räddningstjänsten fortlöpande analysera de risker som finns i kommunen i form av industrianläggningar, transportleder o.s.v.. I riskanalysen ingår dels att identifiera riskkällor dels att uppskatta riskerna (konsekvensanalys). En viktig uppgift är härvid att bevaka risken för dominoeffekter. Den riskanalys som görs inom räddningstjänsten behöver självfallet inte vara lika detaljerad som den som utförs inom enskilda industrier. Det väsentliga är att man inom räddningstjänsten blir medveten om den riskbild man har att hantera så att man kan påverka samhällsutvecklingen och avpassa sina resurser därefter och göra genomtänkta prioriteringar. Grunden för säkerhetsarbete är riskanalysen. Med riskanalys avses enligt definition i SCRATCH (Scandinavien Risk Analysis Technology Co-orpe- ration) en systematisk analys med syfte att bestämma risker förknippade med ett system. Det föreligger dock flera definitioner av begreppet beroende bl.a. på att analyser av risker görs inom många olika områden och på varie- rande sätt. Oavsett definition innehåller analysen vissa fundamentala ele- ment enligt följande figur. (Sannolikhet och konsekvens) Det finns olika metoder med vars hjälp risker för allvarliga olyckshändelser kan identifieras och bedömas. Metoderna varierar vad gäller tillvägagångs- sätt, systematik och detaljeringsnivå. Det är viktigt att anpassa valet av metod efter behovet. Vid enklare och lättöverskådliga processer kan det räcka med en mer översiktlig analys, medan det för en komplex process kan vara nödvändigt att använda en betydligt mer omfattande analysmetod. Gemensamt för alla analysmetoder är att de på ett systematiskt sätt försöker spåra upp händelser, avvikelser etc. som kan leda till olyckor, felfunktioner eller liknande. Nästa steg är konsekvensanalysen. Här beaktas bl.a. de inneboende egen- skaperna hos de hanterade ämnena (denna del av analysen kallas faro- analys). En annan del av konsekvensanalysen är exponeringsanalysen där spridningssätt och vilka miljöer och objekt som exponeras för utsläppet och känsligheten hos dessa beaktas. När riskkällorna har identifierats och riskerna uppskattats med avseende dels på sannolikhet, dels på tänkbara konsekvenser, görs en riskvärdering. Riskvärderingen föregår arbetet med att klargöra erforderliga och möjliga åtgärder. Det kan vara lämpligt att rangordna riskerna så att de allvarligaste riskerna åtgärdas först. I många fall är det möjligt att ur analysen få idéer om vilka åtgärder som behöver vidtas. kan det dock vara nödvändigt att se över hela processen, och kanske hitta andra vägar. Viktigt är också, som tidigare nämnts, att beslut om åtgärder fattas på rätt nivå så att förutsättningar finns och möjlighet ges att genomföra beslutade åtgärder. 4 Seveso-direktivet (Seveso I) Olyckan i Flixborough medförde att de engelska myndigheterna påbörjade ett arbete med att ta fram regler speciellt inriktade mot industri där risk för allvarliga olyckshändelser föreligger. En arbetsgrupp tillsattes och fick bl.a. i uppdrag att identifiera de typer av anläggningar som kunde komma i fråga. Arbetsgruppens arbete resulterade i riktlinjer för lagstiftning på området. Enligt riktlinjerna skulle verksamhetsutövare vars verksamhet kunde leda till allvarliga olyckshändelser dels anmäla verksamhetens art och vilka far- liga ämnen som hanterades, dels visa att riskanalys genomförts och att rele- vanta åtgärder vidtagits för att förebygga riskerna. Arbetet blev dock för- dröjt på grund av olyckan i Seveso. Efter olyckan i Seveso påbörjades ett arbete inom EG med att ta fram gemensamma regler avseende stora industriolyckor. Detta arbete ut- mynnade i direktivet om risker för storolyckor i vissa industriella verksamheter (82/501/EEG), det s.k. Seveso-direktivet (Seveso I). I direkti- vet regleras säkerhetshanteringen vid viss industriell verksamhet där farliga ämnen ingår. Syftet med direktivet är att förhindra och begränsa följderna av storolyckor vid sådan industriell verksamhet. Vilka verksamheter som omfattas framgår av direktivets definitioner av industriell verksamhet och farliga ämnen. Vid det svenska genomförandet av direktivet gjordes inte någon speciell begränsning till vissa industriella verksamheter. De svenska reglerna har således ett något vidare tillämpningsområde än direktivet. Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om säkerhetsåtgärder som skall vidtas vid berörda verksamheter. Kraven på verksamhetsutövarna är inde- lade i två nivåer beroende på vilka farliga ämnen som finns i verksamheten och i vilka mängder de kan förekomma. Vid samtliga verksamheter som omfattas av direktivet skall riskanalys utföras och erforderliga åtgärder vidtas för att eliminera de identifierade riskerna. För de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån skall en särskild säkerhetsredovisning lämnas till behörig myndighet innan verksamheten påbörjas och därefter skall redovisningen uppdateras regelbundet. Enligt de svenska föreskrifterna på området skall detta ske eller vid förändringar som påverkar risken för olyckshändelser. Säkerhets- redovisningen skall innehålla uppgifter om själva anläggningen och tillverk- ningsprocessen, de farliga ämnen som hanteras i verksamheten och even- tuella storolyckssituationer. För övriga verksamheter som omfattas av di- rektivet behöver någon särskild redovisning inte lämnas till behöriga myn- digheter. 4.1Genomförandet av Seveso I i Frågor om olycksförebyggande och skadebegränsande åtgärder spänner över flera lagstiftningsområden och därmed också över flera myndigheters ansvarsområden. Genomförandet av Seveso I skedde inte genom något enhetligt förfarande. Den befintliga lagstiftningen ansågs tillräcklig och några mer genomgripande förändringar med anledning av gjordes därför inte. I stället skedde nödvändiga anpassningar genom tillägg i räddningstjänstförordningen och genom att myndighetsföreskrifter utfärdades inom respektive lagstiftningsområde. Därmed bakades Seveso I in i den befintliga myndighetsstrukturen och ansvaret för de frågor som regleras i direktivet delades mellan berörda myndigheter (Arbetarskyddsstyrelsen, , och ). Ingen av myndigheterna gavs något särskilt samordningsansvar utan de agerar i huvudsak parallellt med varandra. Ett visst samarbete förekommer dock på central nivå. Grupper med repre- sentanter från myndigheter och andra intressenter har bildats där bl.a. gemensamma frågor om Seveso-direktivet diskuteras. Grupperna träffas regelbundet. De ovan nämnda myndigheterna har också gett ut en skrift med vägledning för tillämpningen av de svenska reglerna i anledning av . I arbetet med skriften har även industrin medverkat. Lokalt och regionalt har samarbetet mellan berörda myndigheter varit av begränsad omfattning. Arbetarskyddsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för bl.a. arbets- miljöfrågor och chefsmyndighet för som är regional till- synsmyndighet enligt arbetsmiljölagen (1977:1160). Tillsammans bildar dessa . Arbetarskyddsstyrelsen har den centrala tillsynen över efterlevnaden av arbetsmiljölagstiftningen samt lagen (1985:426) om kemiska produkter avseende skyddet mot ohälsa och olycksfall i arbetsmiljön i samband med yrkesmässig hantering av kemiska produkter. Arbetarskyddsstyrelsen meddelar också föreskrifter och allmänna råd om arbetsmiljölagstiftningens tillämpning. Arbetarskyddsstyrelsens ansvarsområde enligt Seveso I avser den inre säkerheten, det vill säga arbetstagarnas hälsa och miljö inom de anlägg- ningar som omfattas av direktivet. Med stöd av 18 § arbetsmiljö- förordningen (1977:1166) har Arbetarskyddsstyrelsen meddelat särskilda föreskrifter om storskalig kemikaliehantering (AFS 1989:6). Till före- skrifterna finns också allmänna råd. är central förvaltningsmyndighet för miljöfrågor och har ett centralt tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen (1969:387) och, såvitt gäller den yttre miljön vid hantering av kemiska produkter, enligt lagen om kemiska produkter och vissa förordningar som är kopplade till denna lag. utövar den regionala tillsynen vad gäller miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen (1989:364) samt lagen om kemiska produkter och därtill knutna förordningar. Den lokala tillsynen inom varje kommun utövas av den kommunala nämnd som fullgör uppgifter inom miljöområdet. Om förslaget till miljöbalk antas av kommer miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter att ingå i balken. Detta kommer dock inte att medföra någon förändring av ansvarsområde. ansvarsområde enligt Seveso I avser den yttre miljön kring de anläggningar som omfattas av direktivet. Till den yttre miljön räk- nas även människor i anläggningarnas omgivningar. Å tgärder för att före- bygga direkta skador till följd av brand eller explosion faller utanför Natur- vårdsverkets ansvarsområde enligt 3 § andra stycket lagen om kemiska produkter. Denna typ av skador hör i stället till ansvarsområde enligt lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Däremot anser att lagen om kemiska produkter är tillämplig på sekundära skador från brand- och explosionsolyckor orsakade av t.ex. släckvatten eller giftiga gasmoln. Med stöd av 30 § förordningen (1985:835) om kemiska produkter har meddelat föreskrifter om skydd av den yttre miljön vid storolyckor vid industriell kemikaliehantering (SNFS 1994:1). I anslutning härtill har verket även gett ut allmänna råd. Föreskrifterna bygger på de av Arbetarskyddsstyrelsen utfärdade föreskrifterna (AFS 1989:6). är central förvaltningsmyndighet för frågor om rädd- ningstjänst och olycks- och skadeförebyggande åtgärder enligt rädd- ningstjänstlagen (1986:1102) m.m.. Verket skall enligt sin instruktion bl.a. särskilt samordna samhällets verksamhet för olycks- och skadeföre- byggande åtgärder enligt räddningstjänstlagen samt inom räddningstjänsten och bevaka riskutvecklingen inom verksamhetsområdet och verka för att åtgärder vidtas för befolkningens skydd och för att förebygga olyckor. utövar den centrala och den regionala tillsy- nen över efterlevnaden av räddningstjänstlagen, räddningstjänstförordningen (1986:1107) samt föreskrifter utfärdade med stöd av dessa. Lokalt utövar den kommunala nämnd som har ansvar för räddningstjänstfrågor den omedelbara tillsynen. Enligt 7 § räddningstjänstlagen skall varje kommun svara för att åtgärder vidtas inom kommunen så att bränder och skador till följd av bränder förebyggs samt främja annan olycks- och skadeförebyggande verksamhet i kommunen. ansvarsområde enligt Seveso I avser räddningstjänst- frågor såväl inom som utom de anläggningar som omfattas av direktivet. I 43 § räddningstjänstlagen anges att vid en anläggning, där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse skall orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön, är anläggningens innehavare skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa sådana ska- dor. För att anpassa räddningstjänstlagstiftningen till direktivets särskilda krav på riskanalys och informationsskyldighet för vissa verksamheter inför- des bestämmelser i 68-70 §§ räddningstjänstförordningen med krav på riskanalys och information. Med stöd av 69 § räddningstjänstförordningen som avser de verksamheter som omfattas av den högre kravnivån enligt direktivet har utfärdat särskilda föreskrifter (SRVFS 1994:1). Verket har även meddelat allmänna råd i anslutning till föreskrifterna. Genomförandet av direktivet inom räddningstjänstlagstiftningen har således skett genom 43 § räddningstjänstlagen. Lagrummet är emellertid allmänt hållet och har formellt sett ett vidare tillämpningsområde än direktivet avseende skadebegränsande åtgärder. Att en anläggning betraktas som §43- anläggning innebär enligt 21 § räddningstjänstlagen att den skall anges i räddningstjänstplanen. Enligt vad utredningen erfarit betraktas i praktiken de verksamheter som endast omfattas av den lägre kravnivån i Seveso I inte som § 43-anläggningar. Det innebär att de i allmänhet inte redovisas i räddningstjänstplanen. Med hänsyn till den koppling som finns mellan 43 § räddningstjänstlagen och räddningstjänstplanen enligt 21 § samma lag är det enligt vår uppfattning tveksamt om det varit korrekt att använda 43 § räddningstjänstlagen som utgångspunkt för implementeringen av Seveso I. Den praktiska tillämpningen av 21 § räddningstjänstlagen visar att många Seveso-anläggningar inte betraktas som § 43-anläggningar. är central förvaltningsmyndighet för frågor som rör brandfarliga och explosiva varor. En av huvuduppgifter är att med stöd av lagen om brandfarliga och explosiva varor utarbetar föreskrifter och allmänna råd för hantering och import av sådana varor. är också central tillsynsmyndighet inom området. Den lokala tillsynen för civila anläggningar är uppdelad mellan inspektionen och den eller de kommunala nämnder som svarar för räddningstjänsten när det gäller brandfarliga varor och polismyndigheten när det gäller explosiva varor. har det lokala tillsynsansvaret för hantering av brandfarliga varor inom Försvarsmakten och , vid vissa anläggningar för hantering av naturgas, vid vissa tekniskt komplicerade anläggningar efter särskilt beslut av inspektionen samt vid anläggningar där inspektionen är tillståndsmyndighet för hantering av explosiva varor. Sprängämnes- inspektionen svarar för den lokala tillsynen över hanteringen av explosiva varor inom Försvarsmakten och där inspektionen är tillståndsmyndighet.