sou · GMB374 · 1999-01-01 00:00:00 — Principbeslutet innebar också att en ny regional polis- organisation infördes i och i , genom att tjänsten som länspolischef förenades med polismästar- tjänsten vid polismyndigheten i respektive , en organisationsform som sedermera kallats länspolismästarmodellen. betydelse för uppb yggnaden av dagens moderna polisväsende underströks i beslutet, men det angavs att Rikspolis- styrelsen skulle bli föremål för en organisatorisk översyn med sikte på bl.a. ett minskat personalbehov. En kommitté, polisberedning, tillkallades med uppdrag att behandla frågor om genomförandet av reformen rörande polisens upp- gifter, utbildning och organisation m.m. Polisberedningen presenterade förslag rörande den rättsliga regleringen i betänkandet Polislag (SOU 1982:63). Polisberedningen avlämnade också bl.a. betänkandena framtida uppgifter och organisation (Ds Ju 1982:10) och (Ds Ju 1983:10) samt särskilda promemorior om polisorganisationen i länen. I betänkandet Polisorga- nisationen redovisade polisberedningen hur den framtida uppgifts- fördelningen mellan polisstyrelsen och polischefen borde utformas. Som ett första steg i polisreformens genomförande överlämnades proposition 1983/84:89 om polisens organisation, m.m. till . godtog i allt väsentligt förslagen i propositionen (bet. 1983/84:JuU16, rskr. Vid behandlingen i framhöll justitieutskott betydelsen av att polisstyrelsen inriktar sin verksamhet på frågor av såväl mera långsiktig som mera väsentlig art. Polisstyrelsen borde enligt utskottet inte ägna sig åt detaljplanering och i regel inte heller åt planering för kortare perioder. Det första steget i polisreformen Det första steget i polisreformen genomfördes . De organisatoriska förändringarna som då genomfördes var bl.a. följande. Ett nytt planeringssystem infördes för att ge statsmakterna och myndigheterna inom polisväsendet ett bättre underlag för beslut om resursfördelning m.m. Medborgarinflytandet över polisverksamheten stärktes. Polisstyrelsen fick ökade befogenheter att fatta beslut om t.ex. inriktningen av verksamheten vid polismyndigheten. Styrelsen fick dock inte avgöra frågor som avsåg polisledning i särskilt fall. Den operativa polisledningen skulle utövas av polischefen eller av polischefen underställd personal. Den s.k. länspolismästarmodellen infördes i . Vissa organisatoriska förändringar rörande ledningen av den regionala verksamheten beslutades också. Riks- polisstyrelsens befogenheter att meddela föreskrifter och leda viss polisverksamhet begränsades. På det polisiära området i övrigt skulle verksamhet inriktas på metodutveckling. med det första steget i polisreformen trädde en ny polislag i kraft (SFS 1984:387, prop. 1983/84:111, bet. JuU27, rskr. En polisförordning infördes också (SFS 1984:730, numera omtryckt i SFS 1995:121). fick en ny organisation och nya uppgifter genom regleringen i polislagen och i en ny instruktion. Det andra steget i polisreformen Som ett andra steg i polisreformen överlämnades till proposition 1984/85:81 om polisens arbetsformer på lokal och regional nivå, utbildning och rekrytering. godtog förslagen (bet. 1984/85:JuU18, rskr. Reformens andra steg genomfördes och innebar i huvudsak att de regionala och de lokala myndigheterna gavs ett avgörande inflytande över verksamhetens inriktning och resurs- fördelningen inom polisväsendet med utgångspunkt från de allmänna riktlinjer för verksamheten som statsmakterna beslutar. Det infördes ett system med grundläggande organisation, även kallad basorganisation, som beslutades av regeringen, och i övrigt s.k. fria resurser. De fria resurserna skulle stå till de regionala och de lokala polis- myndigheternas förfogande. Systemet med grundläggande organisation och fria resurser kompletterades med en ökad frihet för de lokala myndigheterna att förfoga över sin egen budget inom s.k. medelsramar. Den nya ordningen krävde ett nytt planeringssystem för budget- processen. I proposition 1983/84:89 hade ett sådant system skissats. justitieutskott framhöll vid behandlingen av propositionen att styrningen i stort av polisverksamheten och de därtill anknytande prioriterings- och resursfördelningsfrågorna utgjorde viktiga uppgifter för statsmakterna. Utskottet underströk att det blivande planerings- systemet bl.a. vad gällde utformningen av budgetpropositionen i aktuella delar måste tillgodose behov av beslutsunderlag inom området. Genom det andra steget renodlades verksamheten vid de lokala polismyndigheternas operativa avdelningar till förmån för egentlig polisverksamhet. Medborgarinflytandet på den regionala nivån stärktes. På grundval av polisberedningens förslag togs frågan om länspolismästarmodellen skulle införas upp budgetproposi- tion (prop. 1985/86:100 bil. Chefen för angav att modellen borde genomföras i hela landet, men först efter det att ytterligare erfarenhet vunnits av modellen, och föreslog bl.a. att modellen skulle införas i län, , , och . godtog regeringens förslag (bet. 1985/86:JuU19, rskr. överlämnade polisberedningen sitt slutbetänkande Inriktningen av polisverksamheten (SOU 1985:62). I betänkandet redovisades framförallt hur polisens arbete skulle kunna effektiviseras ytterligare. budgetproposition (prop. 1986/87:100 bil. 4) redogjorde chefen för för vissa principiella ställningstaganden såvitt avsåg beredningens förslag rörande inriktningen av polisverksamheten. Ställningstagandena lämnades utan erinran av (bet. 1986/87:JuU23, rskr. 201) och föranledde en ny bestämmelse i polisförordningen fr.o.m. . I bestämmelsen angavs bl.a. att polismyndigheterna skall uppmärk- samma och beakta krav och önskemål från dem som bor och verkar i polisdistriktet samt att myndigheterna bör utveckla och välja sådana arbetsformer som bidrar till ett nära och gott förhållande mellan polisen och allmänheten (SFS 1987:1340). infördes nya regler i polisförordningen om delegering av beslutsbefogenheter inom en polismyndighet (SFS 1987:913). Den nya ordningen innebar att de lokala polismyndigheterna på eget ansvar och med utgångspunkt i den egna verksamheten fick långtgående befogenheter att fördela arbetsuppgifter mellan olika tjänstemän och arbetsenheter inom myndigheten. fick en ny instruktion, som var föranledd bl.a. av tillkomsten av verksförordningen (1987:1100). Genom den nya instruktionen fick större befogen- heter att besluta om sin egen organisation samt om tillsättningen av tjänster inom styrelsen. kan regeringen uppdra åt att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet (prop. 1988/89:108, bet. JuU21, rskr. fick åter en ny instruktion (1989:773, numera omtryckt i 1996:55). I den s.k. förnyelsepropositionen (prop. 1989/90:155) togs frågan om en översyn av polisorganisationen upp. I propositionen föreslogs en ändring av innebörd att polismyndigheterna skulle få möjlighet att inrätta en eller flera polisnämnder för att under den lokala polis- styrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polisdistriktet, som styrelsen bestämmer. Inrättandet av polis- nämnderna avsågs leda till ett stärkt medborgarinflytande över den lokala polisverksamheten och till ett ökat engagemang i polisfrågor på lokal nivå. De lokala polismyndigheterna föreslogs få ökad frihet att besluta i organisationsfrågor. I propositionen angavs att Rikspolis- styrelsens roll som central förvaltningsmyndighet borde renodlas. Det angavs att främsta uppgifter borde vara bl.a. att förmedla statsmakternas beslut i olika frågor till den övriga polisorganisationen, att följa upp att besluten genomförs inom polis- verksamheten, att förse regeringen med underlag för ställningstaganden i olika frågor och att utveckla och lägga fram förslag till förenklingar och förbättringar av verksamheten. befogenheter att leda polisverksamhet skulle koncentreras till situationer där det krävs en central överblick eller ett internationellt kontaktnät för att nå framgång i polisarbetet. Departementschefen angav i förnyelsepropositionen att det var viktigt att hålla fast vid grundsatsen att i princip inte skall utöva polisledning. Tyngdpunkten i den egentliga polisverksam- heten borde ligga på lokal och regional nivå. slog fast principerna för en fortsatt decentralisering och en ökad inriktning på polisverksamheten mot bl.a. förebyggande arbete. Beslutet gr undade sig på förnyelsepropositionen (bet. 1990/91:JuU1, rskr. I proposition 1991/92:52 Regional ledningsorganisation inom polisen föreslogs att en enhetlig ledningsorganisation på regional nivå skulle införas inom polisen. Förslaget byggde i a llt väsentligt på en inom upprättad promemoria och vad som framkom vid remissbehandlingen av den. Förslaget innebar att länspolismästar- modellen skulle införas generellt. Modellen b ygger på att den regionala polischefen är chef för en av polismyndigheterna i länet. I propositionen angavs att den modellen är överlägsen den tillämpade s.k. länspolischefsmodellen, som innebär att den regionala polischefen ingår organisatoriskt i . godkände länspolis- mästarmodellen (bet. 1991/92:JuU9, rskr. med att den regionala ledningsorganisationen stärktes genom länspolismästarmodellen infördes ett nytt budgetsystem, som innebar ett ökat ansvar på den regionala och den lokala nivån i ekonomiskt hänseende (prop. 1991/92:100 bil. 3, bet. JuU23, rskr. Systemet infördes fr.o.m. /93. Det b ygger på målstyrning och resultatstyrning och på att medel för verksamheten skall anvisas över ramanslag. Viktiga inslag i reformen är ökade krav på uppföljning och utvärdering samt att verksamhetsansvar och ekonomiansvar i princip skall följas åt. ställdes besparingskrav på polisväsendet. Besparing- arna skulle bl.a. genomföras genom rationaliseringar. Regeringen överlämnade till länsstyrelserna att besluta om indelning i polisdistrikt och om polismyndigheternas grundläggande organisation. På länsstyrelserna lades också ansvaret för att rationali- sera polisverksamheten så att de besparingskrav som lagts på polisen skulle kunna genomföras med en oförändrat hög ambitionsnivå i polisverksamheten. började under /95 på regeringens uppdrag att utveckla ett system för målstyrning och resultatuppföljning av verksamheten inom polisväsendet. Avsikten var att Rikspolis- styrelsen skulle skapa en för landet enhetlig begreppsapparat och målstruktur samt ta fram resultatmått för en relevant bild av verksamhetens utveckling och hur verksamhetsmålen uppfylls. Riks- polisstyrelsen tog fram ett förslag till resultatmodell, där redovisningen bl.a. är uppb yggd för att spegla regeringens prioriteringar. Den nya resultatmodellen tillämpas fr.o.m. . Polisverksamheten har i ökad utsträckning inriktats på brottsföre- byggande åtgärder. Närpolisverksamhet bygger på att polisen arbetar problemorienterat i mindre lokala enheter för att öka tryggheten i närsamhället. Avsikten är att närpolisverksamheten skall bli basen i polisens verksamhet (se bl.a. prop. 1997/98:1 bil. Den organisa- toriska uppbyggnaden av närpolisen är i stort sett avslutad. Hinder för ett effektivare resursutnyttjande fick i uppdrag av regeringen att göra en lägesbeskrivning av hur resurserna utnyttjas inom polisen och identifiera väsentliga hinder för ett effektivare resursutnyttjande samt föreslå åtgärder. avgav delrapporten för ett effektivare resursutnyttjande (RRV 1996:64). angav i rapporten de hinder som gjort att rationaliseringar och kvalitetsförbättringar inte tagits tillvara på länsnivån. Dessa hinder var enligt verket främst att länsmyndighetsreformen inte genomförts fullt ut och att polisens arbetsgivarfunktion är alltför svag när det gäller att tillämpa avtal och styra verksamheten. Enligt verket bör Rikspolis- styrelsen analysera vilka åtgärder som behöver vidtas för att stärka arbetsgivarorganisationen. bör också enligt verket ha en ovillkorlig rätt att utfärda bindande föreskrifter för polismyndig- heterna inom vissa frågor. uttalade att länen ofta är för små för att utgöra den regionala nivån inom polisväsendet. Antalet lekmän i polisstyrelsen I takt med att de nya länsmyndigheterna infördes blev det allt svårare att uppfylla kravet på att om möjligt alla kommuner i distriktet skulle vara representerade. En tidigare gällande övre gräns för hur många valda ledamöter som får ingå i en polisstyrelse avskaffades därför fr.o.m. (prop. 1996/97:1, bet. JuU1, rskr. Arbetet inom skall i huvudsak bedrivas i fasta åklagargrupper, i vilka poliser, ekonomer och andra specialister ingår. De poliser som ingår i organisationen skall dock vara anställda inom polisen. Försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning Den regionala ansvarsfördelningen i , och län är ändrad på försök fram till utgången av (prop. 1996/97:36, bet. KU4, rskr. och , och utom och kommuner lades samman till . Försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning omfattar även fr.o.m. (prop. 1996/97:108, bet. BoU13, rskr. Nya styrelser för länsstyrelserna i , och län utses inte för tiden efter och för inte efter . Länsstyrelserna skall i stället ledas av landshövdingen. I proposition 1996/97:36 Den regionala samhälls- organisationen angavs att även om det finns utrymme för medverkan i vissa delar av polisverksamheten detta inte ändrar den principiella bedömningen att polisens uppgifter bör vara statliga. Möjligheten för att inrätta ett råd med en rådgivande funktion eller en nämnd, som även kan fatta beslut i t.ex. polisfrågor, framhölls. konstitutionsutskott anförde beträffande hanteringen av polisfrågorna att borttagandet av styrelse i försökslänen i princip inte påverkar ledningsfunktionen vad gäller polisverksamheten i län eller i , eftersom det i dessa län endast finns ett polisdistrikt och en polisstyrelse, och inte heller i län, förutsatt att en ny organisation med endast ett polisdistrikt kommer till stånd i detta län. Utskottet angav att dualismen i regelverket beträffande var polisfrågorna skall ligga, i styrelse eller i polisstyrelsen, dock borde beaktas. Förvaltningspolitiska kommissionen angav i sitt betänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57) att polisväsendet är ett exempel på ett förvaltningsområde med en särskilt komplicerad struktur. Kommissionen uttalade att statsförvaltningens ledningsorgan normalt inte bör utses av kommunala instanser, men att det finns starka skäl att göra undantag när det gäller polisväsendet. Kommissionen angav att styrelserna inom polisväsendet på regional och lokal nivå inte bara har viktiga beslutsfunktioner utan att de också fyller en insynsfunktion av stor betydelse. Kommissionen uttalade att det rått allmän enighet om att polisverksamheten skall ha insyns- och styrorgan utsedda på politiska grunder, framförallt därför att verksamheten så nära berör enskilda människors integritet i olika avseenden. Kommissionen menade att antalet styrelsenivåer är onödigt stort och förordade en översyn av ledningsorganisationen. Kommissionen angav att det vid en sådan översyn särskilt bör uppmärksammas hur gräns- snittet mellan länsstyrelse och lokal polismyndighet skall vara utformat, särskilt i län med endast en polismyndighet eftersom styrelse och polismyndighetens styrelse i ett sådant län i stort sett har samma kompetensområde. Fr.o.m. bildades i . Därmed upphörde polismyndigheterna i , i och i . Det finns därmed numera endast en polismyndighet i varje län. Antal polismyndigheter har således minskat till 21. 2Polisväsendets styrorgan enligt gällande ordning Detta avsnitt innehåller en beskrivning av hur styrningen av polisväsendet är organiserad. Fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter mellan de skilda organen inom polisväsendet beskrivs i kapitel 3. Polisväsendet hör i organisatoriskt hänseende under Justitiedeparte- mentet. Polisens organisation är indelad i en central nivå, en regional nivå och en lokal nivå. är central förvaltnings- myndighet för polisväsendet och är det högsta polisorganet i länet. Länen är indelade i polisdistrikt och i dessa finns det en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet. finns det som sagts endast en polismyndighet i varje län. Polisdistrikten är organiserade huvudsakligen efter två modeller. I den ena modellen delas distriktet in i polisområden, som i sin tur delas in i närpolisområden. I den andra modellen delas distriktet direkt in i närpolisområden. Polislagen (1984:387, PL) innehåller grundläggande regler om polisväsendets organisation och uppgifter. Målen för polisverksam- heten och polisens uppgifter har inte preciserats i polislagen utan anges mer allmänt. Detta beror bl.a. på att man har velat att polisens verksamhet fortlöpande skall kunna anpassas till förändringar i samhället. Polisväsendets organisation styrs också av polisförordningen (1984:730, PF), förordningen (1989:773) med instruktion för (instr.) och förordningen (1997:1258) med läns- styrelseinstruktion (länsstyrelseinstr.). Verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas i vissa delar. Polisväsendet styrs även av regleringsbrev och andra beslut av regeringen eller, efter delegation, Rikspolis- 30 Polisväsendets styrorgan enligt gällande ordning För varje polismyndighet skall det finnas en arbetsordning, som skall innehålla de allmänna bestämmelser för arbetet som behövs (2 kap. 30 § PF). Polismyndigheternas arbetsordning beslutas av efter förslag av polismyndigheten. Länsstyrelserna och beslutar själva om sina respektive arbetsordningar. I det följande beskrivs de beslutande organen. skall enligt polisförordningen utfärda föreskrifter om länets indelning i polisdistrikt (2 kap. 2 § PF). finns dock som sagts endast ett distrikt i varje län. I varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet (4 § PL). För ledningen av polismyndigheten finns en polisstyrelse. Den består av polismyndighetens chef, i förekommande fall av dess biträdande chef, och av det antal valda ledamöter, lägst sex, som bestämmer. Polisstyrelsens ledamöter utom polischefen och biträdande polischefen väljs av kommunfullmäktige, om polis- distriktet omfattar endast en kommun, och annars av landstings- fullmäktige. Om det i polisdistriktet finns en kommun som inte ingår i , skall valet förrättas av och kommunfullmäktige med den fördelning mellan dem som bestämmer efter befolkningstalen (5 § PL). Polisstyrelsen får inrätta en eller flera polisnämnder för att under styrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polis- distriktet som styrelsen bestämmer. I en polisnämnd skall ingå polischefen och det antal övriga ledamöter, lägst fem och högst tio, som polisstyrelsen bestämmer. Dessa ledamöter utses av polisstyrelsen. Polisstyrelsen får bestämma att också en chef för en arbetsenhet inom nämndens område skall ingå i polisnämnden (5 a § PL). För de valda ledamöterna i polisstyrelsen och polisnämnden skall lika många suppleanter väljas. De ledamöter och suppleanter som utses genom val skall vara svenska medborgare, vara bosatta inom distriktet och ha rösträtt vid val av kommunfullmäktige (55 a §§ PL). De bör väljas så att erfarenhet av verksamhet blir företrädd bland dem. Ledamöterna i polisstyrelsen bör väljas så att de olika delarna av polisdistriktet och om möjligt alla kommuner i distriktet blir representerade. De valda ledamöterna och suppleanterna i polisstyrelsen utses och de valda ledamöterna och suppleanterna i polisnämnden Polisväsendets styrorgan enligt gällande ordning 31 utses för högst (7 kap. 22 a §§ PF). De utser bland sig en ordförande och en vice ordförande (2 kap. 3 § PF). Chefen för åklagarmyndigheten eller en ersättare för honom eller henne har rätt att närvara och yttra sig och få sin mening antecknad vid polisstyrelsens och polisnämndens sammanträden (2 kap. 3 a § PF). Det finns personalföreträdare i polisstyrelserna. De har ingen beslutanderätt eller rösträtt, men väl rätt att närvara och att yttra sig. Vid polismyndigheterna i , i och i får polisstyrelsen inom sig utse fyra av de valda ledamöterna att tillsammans med polischefen ingå i ett anställningsutskott (2 kap. 3 § PF). Utskotten får avgöra frågor i samband med anställning vid respektive polismyndighet. Vissa ärenden skall dock hänskjutas till respektive polisstyrelse (2 kap. 11 § PF). Vid en polismyndighet kan det finnas närpolisråd och andra organ för samråd och samverkan mellan myndigheten och andra myndigheter eller allmänheten (2 kap. 3 b § PF). chef, polischefen, är en länspolismästare (2 kap. 4 § PF). Länspolismästaren anställs genom beslut av regeringen. Vid varje polismyndighet finns en ställföreträdande polischef. Den ställ- företrädande polischefen är en biträdande länspolismästare, förutom vid i (2 kap. 4 a § PF). Polismyndigheterna är vanligen indelade i polisområden. Dessa kan i sin tur vara indelade i närpolisområden. Normalt finns vid en polismyndighet en polisoperativ avdelning eller enhet som i regel rymmer utredningsverksamhet (kriminalpolisverksamhet), närpolis- verksamhet, utryckningsverksamhet och trafikpolisverksamhet samt en förvaltningsenhet för bl.a. administrativa uppgifter. beslut får överklagas hos , om inte något annat är föreskrivet (9 kap. 1 § PF). Vissa frågor som rör anställda prövas dock av (9 kap. 3 § PF). är länets högsta polisorgan och ansvarar för polisverk- samheten där (6 § PL). Länspolismästaren är regional polischef och svarar för de uppgifter som skall skötas av enligt polislagen eller polisförord- ningen, om inte annat är föreskrivet (3 kap. 5 § PF). Det finns en ställföreträdande regional chef. När den regionala chefen och dennes ställföreträdare har förhinder fullgörs deras uppgifter av den polismästare, polisöverintendent eller polisintendent som bestämmer (3 kap. 6 § PF). 32 Polisväsendets styrorgan enligt gällande ordning I styrelse skall viktigare frågor om polisverksamheten beslutas (12 § länsstyrelseinstr.). Landshövdingen är styrelsens ord- förande (11 § länsstyrelseinstr.). Utöver landshövdingen skall styrelsen bestå av fjorton ledamöter som utses genom val. Valet förrättas av . Särbestämmelse finns för styrelsen för i . För de valda ledamöterna skall det utses ersättare. Ledamöterna i styrelsen och ersättarna väljs (18 § länsstyrelseinstr.). De skall vara folkbokförda i länet och vara svenska medborgare (15 § länsstyrelseinstr.). Bland ledamöterna bör det finnas erfarenhet från och landstingskommunal verksamhet och erfarenhet från verksamhet i näringslivet och arbetstagarorganisationer (16 § läns- styrelseinstr. Landshövdingen är chef för (10 § länsstyrelseinstr.). Landshövdingen beslutar i vissa ärenden på föredragning av den regionala polischefen (3 kap. 7 § PF). Landshövdingen tillsätts genom beslut av regeringen. Vid varje länsstyrelse finns en chefstjänsteman som är länsråd, förutom vid länsstyrelserna i , och där chefstjänstemannen är länsöverdirektör. Chefstjänstemannen är landshövdingens ställföreträdare. beslut får överklagas hos regeringen om inte annat är föreskrivet. är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har tillsyn över detta. Till hör Säkerhetspolisen och . är en myndighet under . Vid finns också (7 § första stycket PL, 1 och 24 §§ instr.). är ansvarig myndighet för totalförsvarsfunktionen ordning och säkerhet m.m. Rikspolischefen är chef för (16 § instr.). Säkerhetspolisen leds av säkerhetspolischefen och leds av rikskriminalchefen (1717 a §§ instr.). Överdirektören är rikspolischefens ställföreträdare, förutom i frågor som rör Säkerhets- polisens eller områden där säkerhetspolischefen respektive rikskriminalchefen är rikspolischefens ställföreträdare (18 § instr.). Dessa befattningshavare anställs genom beslut av regeringen (29 § instr. består av högst åtta personer, rikspolis- chefen medräknad (19 § instr.). Polisväsendets styrorgan enligt gällande ordning 33 regeringen för en bestämd tid (31 § instr.). Rikspolischefen är styrelsens ordförande (19 § instr.). Vid handläggning av ärenden på Säkerhetspolisens eller områden ingår säkerhets- polischefen respektive rikskriminalchefen i styrelsen. Chefen för politiska avdelning är styrelsens sakkunnige i utrikespolitiska frågor (21 § instr.