sou · GMB3148 · 1999-01-01 00:00:00 — Syftet är att dessa strategier skall vara underlag bl.a. för regionernas planering av infrastrukturens utveckling. 90 Övergripande verksamhetsmål SOU 1998:148 Av den transportpolitiska propositionen framgår att målet om en po- sitiv regional utveckling i motsats till tillgänglighetsmålet avser riktade åtgärder till och inom en avgränsad region. konstaterar i sin redo- visning av lägesanalysen att det i likhet med tillgänglighetsmålet saknas kvantifierade etappmål och etablerade metoder och mått för upp- följning av detta mål. Samplan-gruppen har bedömt att det inte är möjligt att följa upp målet om positiv regional utveckling genom nationella etappmål eftersom målet numera är av selektiv karaktär och inriktat på de speciella utvecklingsförutsättningar som finns i skilda delar av landet. Däremot bör det vara möjligt att öka kunskaperna om sambanden mellan investeringar och andra åtgärder i transportsyste- met och regional utveckling och att utveckla indikatorer och mått som kan läggas till grund för att följa upp och beskriva sådana effekter. beslutade regeringen att ge Delegationen för köp av viss kollektivtrafik att i samverkan med Tågtrafikledningen, SI- KA och utredningen om Rikstrafiken i uppdrag att utföra vissa fördju- pade analyser om förutsättningarna för en samlad upphandling av per- sontrafik på järnväg i Bergslagen. I uppdraget ingår också att utföra en trafikslagsneutral analys av den samhällsekonomiskt mest optimala kombinationen av kollektiva trafikmedel som alternativt kan användas i en samlad upphandling motsvarande ovanstående persontrafik på järn- väg i de aktuella länen och som tillgodoser behoven av en tillfredsstäl- lande transportförsörjning i Bergslagen. Detta uppdrag skall redovisas . Bakgrunden till uppdraget är en gemensam avsiktsförklaring som tecknats mellan trafikhuvudmännen i , , , län och . I av- siktsförklaringen har man konstaterat bl.a. följande: Bergslagen behöver ett mera samverkande kommunikationssystem för att binda ihop de olika arbetsmarknaderna och studieorterna. Ett ut- vecklat tågsystem på befintliga spår, tillsammans med ett väl funge- rande nät av busslinjer är en förutsättning för att få Bergslagen att fungera som en enhetlig region i enlighet med tankarna bakom priori- teringen av Bergslagen som ett EU mål – område. Genom samverkan med övriga trafikslag och utveckling av tågtrafi- ken ökar förutsättningarna för regional utveckling. Möjligheterna till arbets- och studiependling förbättras och Bergslagen binds ihop i ett gemensamt trafiksystem. Detta uppdrag har enligt min mening en klar koppling till målet om en positiv regional utveckling så som det är uttryckt i den transportpoli- tiska propositionen, men placerar också in transportpolitiken och dess verktyg som medel att uppnå ett vidare syfte så som det uttrycks i den regionalpolitiska propositionen. Jag vill i detta sammanhang också erinra om propositionen (1997/98:165) Utveckling och rättvisa – en politik för storstaden , i vilken storstädernas betydelse för övriga landet lyfts fram. Jag konstaterar att den nuvarande demografiska utvecklingen talar för att betydelsen av storstäderna och deras omland ökar allt mer. I takt med att storstäderna och deras omland ökar sin befolkning ökar också kollek- tivtrafikens betydelse. Min bedömning på grundval av detta är att Rik- strafikens uppgift att bidra till delmålet om en positiv regional utveckling inte ensidigt får fokusera på glesbygdens problem och möjligheter, utan i lika stor utsträckning på de problem och möjligheter som finns i storstä- derna och deras omland. Jag bedömer vidare att Rikstrafiken genom sin huvuduppgift på ett aktivt sätt kan bidra till att förverkliga de mål som finns på det regional- politiska området. Min bedömning är också att den typ av uppdrag som Bergslagsfallet representerar kommer att få ökad betydelse . I ett sådant läge är det dessutom troligt att kommunikations-aspekterna kommer att ingå som en del i ett betydligt bredare näringspolitiskt sam- manhang. Grundat på mina bedömningar, och med förbehåll för det utvecklingsar- bete som påbörjats när det gäller en kvantifiering av delmålen om ett tillgängligt transportsystem och en positiv regional utveckling, föreslår jag att Rikstrafikens verksamhetsmål formuleras på följande vis: Rikstrafiken skall utifrån ett kundorienterat helhetsperspektiv verka för att åstadkomma ett samverkande interregionalt kollektivtrafiksystem som bidrar till att de transportpolitiska målen uppfylls. Rikstrafiken skall inom ramen för denna uppgift vara samlande, stödjan- de, stimulerande och pådrivande i förhållande till sektorns aktörer samt verka för att de transportpolitiska målen för det interregionala kollektiv- trafiksystemet uppnås. Rikstrafiken skall särskilt verka för att: 1.den interregionala kollektivtrafikens bidrag till det transportpolitiska delmålet om ett tillgängligt transportsystem säkras 2.den interregionala kollektivtrafikens bidrag till det transportpolitiska delmålet om en positiv regional utveckling säkras 3.den interregionala kollektivtrafiken stärks 4.bristerna i den interregionala kollektivtrafikförsörjningen sett ur rese- närernas perspektiv åtgärdas 5.utveckla metoder för upphandling av interregional kollektivtrafik så att bästa möjliga samhällsekonomiska utfall säkras Precisering av arbetsuppgifter 93 12 Precisering av arbetsuppgifter ·Rikstrafiken skall ur resenärernas perspektiv: –regelbundet följa kollektivtrafikmarknaden –verka för samordning av kollektivtrafiken –förbättra dialogen mellan resenärer och marknadens aktörer –upphandla viss interregional persontrafik ·Rikstrafiken skall ges i uppgift att göra en årlig analys och redovis- ning av kollektivtrafikens utveckling och situation ·Rikstrafiken bör så långt som möjligt använda sig av informa- tionsverktyget för att medverka till att förbättra dialogen mellan rese- närerna och marknadens aktörer ·Rikstrafiken bör spela en aktiv roll som initiativtagare till FoU- projekt i de delar som hör till myndighetens ansvarsområde. Rikstra- fiken bör härvid samarbeta med KFB och andra berörda parter Enligt mina direktiv skall Rikstrafikens huvuduppgift vara att utifrån ett kundorienterat helhetsperspektiv verka för att åstadkomma ett samver- kande kollektivtrafiksystem som bidrar till att uppfylla de transportpoli- tiska målen. I mina direktiv framgår också att Rikstrafiken i första hand skall ver- ka genom att hjälpa, stimulera och förhandla med berörda kommersiella aktörer, trafikhuvudmän och myndigheter för att åstadkomma ett sam- verkande kollektivtrafiksystem. Rikstrafiken skall inte ta över vare sig andra myndigheters, de kommersiella aktörernas eller trafikhuvudmän- nens uppgifter. 94 Precisering av arbetsuppgifter En utgångspunkt i Rikstrafikens arbete bör enligt min mening vara att det är de enskilda aktörerna som är bäst lämpade att utifrån resenärernas behov utforma trafiklösningar i den interregionala kollektivtrafiken. Detta är också skälet till att jag i kapitel 6 förordar en gradvis introduk- tion av upphandling av funktion för Rikstrafiken. Rikstrafikens arbete bör vara utvecklings- och processinriktat. Ett grundläggande element i en sådan inriktning är att utreda vilka behov och önskemål som resenärerna har vad beträffar den interregionala kol- lektivtrafiken och vilka möjligheter marknadens aktörer har att tillfreds- ställa dessa. En sådan utredning bör kunna ske genom trafikslagsöver- gripande marknadsundersökningar och andra typer av dialog med rese- närer och marknadens aktörer, samhällsekonomiska beräkningar, sanno- likhetsbedömningar, s.k. benchmarking och andra analysmetoder. Pro- cessen bör ske i samråd med resenärsrepresentanter, trafikhuvudmän och trafikutövare. Rikstrafiken bör också skaffa sig en samlad bild över mot- svarande processer inom trafikhuvudmannasfären. Det är i detta sammanhang viktigt att poängtera att delar av Rikstra- fikens anslag bör kunna användas för att bekosta och på andra sätt sti- mulera ovanstående process. Min bedömning är att en av Rikstrafikens första åtgärder bör vara att formulera en vision för kollektivtrafikens utveckling och scenarier över troliga utvecklingsvägar, som både kan ligga till grund för Rikstrafikens huvuduppgift att verka för samordning av den interregionala kollektiv- trafiken och tjäna som underlag till anbudsförfrågan för de upphandling- ar av trafik som kan bli aktuella. Visionen och scenarierna bör enligt min bedömning också kunna fungera som en del av infrastrukturplanerings- processen, se även kapitel 7. I arbetet med visionen och scenarierna bör också bedömningar göras av marknadsrelaterade förändringar hos trafikutövare m.m. som i sin tur kan leda till förändringar av utbudet av kollektivtrafik. Av det följer att arbetet måste genomföras i samråd med marknadens aktörer, exempelvis genom referensgrupper eller motsvarande. Den vision och de scenarier som Rikstrafiken formulerar kommer att kunna fungera som ett riktmärke för att stämma av den interregionala kollektivtrafikens utveckling i förhållande till de transportpolitiska må- len. Visionen bör också kunna användas i syfte att kontinuerligt stämma av resenärernas generella behov vad gäller den interregionala kollektiv- trafiken. Med tanke på att omvärlden ständigt förändras är det nödvän- digt att visionen hålls levande och att den därmed förändras över tiden. Visions- och scenarietekniken bör m.a.o. vara en integrerad del av Rik- strafikens arbete. Precisering av arbetsuppgifter 95 Min bedömning är mot denna bakgrund att Rikstrafiken framförallt kommer att använda sig av följande verktyg för att kunna fullfölja sina arbetsuppgifter utifrån ett kundorienterat helhetsperspektiv och utifrån de transportpolitiska målen: 1.Utredningsverktyget; att utreda eller initiera utredningar syftande till att kartlägga och åtgärda brister i den interregionala kollektivtrafik- försörjningen 2.Informationsverktyget; att förbättra dialogen mellan resenärer och marknadens aktörer samt genom olika IT-baserade hjälpmedel bidra till att informera resenärerna om resemöjligheter med olika trafikslag eller kombinationer av trafikslag 3.Samordningsverktyget; att hjälpa, stimulera och förhandla med in- tressenterna på kollektivtrafikmarknaden i syfte att finna samver- kanslösningar 4.Upphandlingsverktyget; att för statens räkning upphandla och teckna avtal om interregional kollektivtrafik som inte kan bedrivas kommer- siellt eller som inte upprätthålls i trafikhuvudmännens regi Jag föreslår att Rikstrafikens arbetsuppgifter skall vara att, sett ur rese- närernas perspektiv och relaterat till i vilken mån de transportpolitiska målen uppfylls: ·regelbundet följa kollektivtrafikmarknaden och kartlägga brister i den interregionala kollektivtrafikförsörjningen ·genom visions- och scenarieteknik som en integrerad del i arbetspro- cessen bidra med orsakssamband och förklaringar till ovanstående uppgift samt att använda visioner och scenarier som ett instrument att stämma av utvecklingen mot ·verka för samordning av kollektivtrafiken i syfte att förbättra den interregionala kollektivtrafikförsörjningen ·med hjälp av informationsverktyget förbättra dialogen mellan resenä- rer och marknadens aktörer samt för att sammanställa, samordna och sprida information till resenärerna om denna uppgift inte ankommer på annan myndighet eller annat organ ·upphandla viss interregional persontrafik som inte kan bedrivas på kommersiell basis eller som inte upprätthålls i trafikhuvudmännens regi På grundval av detta föreslår jag dessutom att Rikstrafiken ges i uppgift att göra en årlig analys och redovisning av kollektivtrafikens utveckling och situation. Jag avser att i mitt slutbetänkande och efter samråd med 96 Precisering av arbetsuppgifter bl.a. SLTF, och närmare redovisa formerna och ansvars- fördelningen för denna arbetsuppgift. I kapitel 4 har jag konstaterat att det i slutbetänkande (SOU 1997:35) föreslogs ett antal åtgärder för att stärka resenärernas ställning i kollektivtrafiken. Jag föreslår att dessa i tillämp- liga delar får ingå i Rikstrafikens arbetsuppgifter. I samma avsnitt föreslår jag också att Rikstrafiken bör följa och ta aktiv del i delar av kommande aktiviteter inom ra- men för arbetet med grönboken för alla. Jag har i kapitel 6 presenterat en upphandlingsmodell för Rikstrafiken baserad på nettoupphandling. När det gäller färjetrafiken mellan och fastlandet anser jag att det inte finns anledning för Rikstrafiken att ta över den dagliga administrationen mellan rederiet och . Rikstrafiken bör dock ta ansvar för att utföra nästa upphandling av tra- fiken som kan bli aktuell. I kapitel 7 har jag föreslagit att Rikstrafiken bör följa upp och utvär- dera ingångna avtal om större trafiksystem samt utgöra administrativt stöd för de särskilda förhandlingspersonerna i deras förhandlingsupp- drag. I kapitel 8 har jag föreslagit att Rikstrafiken bör verka för ett öppet informationssystem som länkar marknadens aktörer till en gemensam mötesplats vad gäller IT-frågor inom kollektivtrafiken. Forskning och utveckling utgör viktiga underlag för beslut inom kol- lektivtrafikområdet. Rikstrafiken bör i detta sammanhang spela en aktiv roll som initiativtagare till FoU-projekt i de delar som hör till myndighe- tens ansvarsområde. Rikstrafiken bör härvid samarbeta med KFB och andra berörda parter. ·Målstyrningsmodellen bör läggas till grund för regeringens styrning av Rikstrafiken vad gäller upphandlingen av interregional kollektiv- trafik Relation till regering och riksdag Enligt direktiven skall jag ta fram riktlinjer för kommande upphandlingar av trafik samt föreslå preciserade arbetsuppgifter för myndigheten strafiken. En aspekt på detta är vilken rollfördelning som bör gälla mel- lan å ena sidan och regeringen och å andra sidan den nya myndigheten. Denna fråga är i första hand aktuell vad gäller upphand- lingsverksamheten. Vad gäller övriga delar av myndighetens verksamhet torde de allmänna regler som framgår av verksförordningen och vissa andra författningar ge tillräcklig vägledning. I detta kapitel redovisar jag vissa förslag vad gäller Rikstrafikens roll i upphandlingsprocessen. Framställningen syftar i första hand till att precisera det handlingsutrymme som jag anser att den nya myndigheten bör ha för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter på ett effektivt sätt. Jag har i kapitel 5 redovisat en allmän beskrivning av rollfördelning- en i upphandling av kollektivtrafik samt vissa principer för Rikstrafikens upphandlingar av trafik. Dessa förslag bör ses i ljuset av nedanstående förslag till Rikstrafikens roll i upphandlingsprocessen. En allmän beskrivning av Rikstrafikens myndighetsroll lämnas i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56). besluta- de i de aktuella delarna i enlighet med regeringens förslag. I propositionen uttalas att den nya myndigheten inte skall vara ett centralt planeringsorgan för kollektivtrafiken. Den skall inte heller ta över uppgifter som ligger på eller i dessa myndigheters roller som sektorsmyndigheter. Rikstrafiken skall inte hel- ler ta över uppgifter från andra myndigheter utan istället söka samver- kanslösningar på frivillig grund. Vidare uttalas att Rikstrafiken skall vara en liten myndighet och att den skall vara en från trafikverken fristå- ende organisation. Propositionen berör i första hand Rikstrafikens roll i förhållande till andra myndigheter. Rollfördelningen mellan å ena sidan och regeringen och å andra sidan myndigheten berörs knappast alls. Propositionen ger därför inga egentliga hållpunkter för en bedöm- ning av denna fråga. Rikstrafikens handlingsutrymme vid upphandling av interregional kollektivtrafik – några alternativa modeller Rikstrafikens handlingsutrymme vid upphandling av interregional kol- lektivtrafik bestäms av hur väljer att utforma sina budget- och inriktningsbeslut inom detta område och hur regeringen väljer att styra myndigheten i upphandlingsfrågor. Denna styrning kan göras mer eller mindre detaljerad. I detta avsnitt redovisas tre grundmodeller för hur styrningen kan utformas. Målstyrningsmodellen karaktäriseras av att myndigheten förses med en ekonomisk totalram för upphandlingsverksamheten. Vidare anges en övergripande inriktning för hur medlen skall användas. Inriktningen ut- trycks i måltermer – inte i termer av upphandlingsobjekt eller trafikslag. Denna styrningsmodell ger myndigheten frihet att använda tillgängli- ga medel på det sätt som enligt myndighetens uppfattning bäst gagnar fastställda mål. Svårigheterna att på ett tydligt sätt formulera mål inom det transportpolitiska området och att precisera Rikstrafikens bidrag till dessa mål medför dock att myndigheten med denna styrningsmodell får ett mycket stort handlingsutrymme. roll torde med denna styrningsmodell komma att begrän- sas till att ange ekonomiska ramar för Rikstrafikens verksamhet och vis- sa allmänna riktlinjer för verksamheten. Regeringens styrmöjligheter kommer att vara beroende av möjligheterna att i regleringsbrevet ange tillräckligt tydliga verksamhetsmål och övriga anvisningar för myndig- hetens verksamhet samt möjligheterna att följa upp dessa. Med hänsyn till den komplexa målbilden inom det transportpolitiska området kan det – åtminstone på kort sikt – vara svårt att åstadkomma detta. Tonvikten i regeringens styrning kommer därför att ligga på uppföljning och utvär- dering av genomförda åtgärder. Uppdragsstyrningsmodellen medför att styrningen av myndighetens verksamhet görs mer detaljerad än i målstyrningsmodellen. Grundlägg- ande för uppdragsstyrningsmodellen är att styrningen utövas genom att regeringen ger Rikstrafiken förhandlingsuppdrag för de upphandlingar som skall genomföras. I denna modell är det således regeringen – inte myndigheten – som preciserar vilka upphandlingar som skall göras. Detta är den grundmodell som tillämpas . Uppdragsstyrningsmodellen förutsätter att Rikstrafiken förser rege- ringen med ett planeringsunderlag. Detta bör vara flerårigt och samord- nas med den infrastrukturplanering som är under uppbyggnad. Jag har i ett tidigare kapitel redovisat ett förslag till vilken roll som Rikstrafiken bör ha i infrastrukturplaneringen. Enligt detta förslag bör Rikstrafikens roll vara att svara för långsiktiga och övergripande bedömningar i ett trafikslagsövergripande och kundorienterat perspektiv. Samordningen med infrastrukturplaneringen medför att regeringen får ett bredare be- slutsunderlag vid bedömningen av vilka upphandlingar som Rikstrafiken bör göra. Regeringens förhandlingsuppdrag till Rikstrafiken kan göras mer el- ler mindre styrande. I den mest styrande formen fastställer regeringen att trafik av en viss omfattning och utformning skall upphandlas på en angi- ven järnvägs-, båt-, flyg- eller busslinje. Regeringen bestämmer således linjens sträckning, vilket trafikslag som skall upphandlas och vilken tur- täthet som skall gälla. Dessutom fastställs olika kvalitetsindikatorer, t.ex. acceptabel nivå vad gäller störningar i trafiken. Rikstrafikens upp- gift vid denna typ av styrning begränsas till att åstadkomma den ekono- miskt mest fördelaktiga förhandlingsuppgörelsen. Övriga förutsättningar bestäms av regeringen. En mindre styrande form av förhandlingsuppdrag kan utformas som följer. Regeringen bestämmer att Rikstrafiken skall upphandla trafik mellan två orter. Eventuellt anges också en årlig ekonomisk ram för tra- fiken på den aktuella linjen. Regeringen kan också ange vissa riktlinjer för turtäthet, m.m. Däremot överlämnar regeringen åt Rikstrafiken att bestämma vilket trafikslag som bör användas. Myndigheten bör härvid ha frihet att välja det trafikslag som framstår som mest fördelaktigt. Rik- strafiken bör också ha frihet att fastställa de service- och kvalitetskrav som myndigheten anser bör ställas på trafiken. Om regeringen anger ett högsta belopp i förhandlingsuppdragen måste detta sekretessbeläggas. I annat fall ges motparten ett orimligt övertag i förhandlingarna. roll i denna styrningsmodell blir att fastställa en ekono- misk totalram för upphandlingsverksamheten. Dessutom bör ange en övergripande inriktning för upphandlingsverksamheten. Detta kan ske på grundval av en särskild inriktningsproposition eller på grund- val av det underlag som redovisas i budgetpropositionen. Regeringen styr i första hand genom att ange verksamhetsmål för myndigheten och genom att tilldela myndigheten förhandlingsuppdrag avseende de upp- handlingar som regeringen beslutar skall genomföras. Detta bör ske samlat – eventuellt i form av en upphandlingsplan. Denna bör i så fall vara flerårig och rullande, dvs. uppdateras en gång . Överprövningsmodellen har samma grundkonstruktion som uppdrags- styrningsmodellen. Den avgörande skillnaden är att de förhandlingsöver- enskommelser som Rikstrafiken träffar görs med förbehållet att de skall godkännas av regeringen. De förhandlingsuppdrag som regeringen till- delar Rikstrafiken inom ramen för denna styrningsmodell kan – liksom i uppdragsstyrningsmodellen – göras mer eller mindre detaljerade. Den mest långtgående styrningen är givetvis överprövning av Rikstrafikens förhandlingsresultat som regeringens förhandlingsuppdrag till myndigheten görs mycket detaljerade. Det bör betonas att överprövning i den här beskrivna styrningsmo- dellen inte innebär att besvär i förvaltningsrättslig mening skall kunna anföras över de förhandlingsöverenskommelser som Rikstrafiken träff- ar. Detta vore inte rimligt med hänsyn till att Rikstrafikens förhandlings- överenskommelser inte är definitiva beslut utan först vinner rättsverkan då regeringen har fastställt dem. Regeringen kan – om den så önskar – inhämta synpunkter på förhandlingsöverenskommelserna från vem som helst innan den fattar sitt beslut. Dessutom är lagen om offentlig upp- handling tillämplig på den upphandling som genomförs av Rikstrafiken. Denna lag innehåller skadeståndsregler som kan bli tillämpliga om de bestämmelser som anges i lagen inte följs. Det regelsystem som finns i lagen är avsett att vara uttömmande. Det finns därför ingen anledning att införa separata besvärsregler vid sidan av lagen. roll i överprövningsmodellen är densamma som i upp- dragsstyrningsmodellen. Skillnaden mellan de båda styrningsmodellerna ligger i att regeringen överprövar Rikstrafikens förhandlingsresultat. Detta påverkar inte roll i upphandlingsprocessen. Vid bedömningen av styrningsmodellerna finns det anledning att utgå från den grundläggande förutsättningen att har valt att inrätta en fristående myndighet för att handlägga olika frågor om den interregi- onala kollektivtrafiken. Detta tolkar jag som ett uttryck för att anser att Rikstrafiken bör ha den handlingsfrihet som normalt tillkommer statliga förvaltningsmyndigheter. Det ligger också nära till hands att tol- ka ställningstagande som en markering av att en annan roll- fördelning än den som tillämpas vid upphandlingen av interregional kollektivtrafik bör eftersträvas. De upphandlingsformer som tilläm- pas innebär bl.a. att förhandlarens uppgörelser skall godkännas av rege- ringen. Enligt min uppfattning har en målstyrningsmodell många fördelar. En är att den anknyter till de grundprinciper som gäller för mål- och resul- tatstyrningen och därför ligger i linje med det allmänna synsätt som präglar regeringens styrning av myndigheterna. En annan är att den rik- tar intresset mot de medel som används för att uppnå en viss effekt. Detta bidrar till att främja trafikslagsoberoende upphandlingsformer. Ytterligare en fördel är att Rikstrafiken ges större möjligheter att anlägga en helhetssyn på verksamheten. Upphandlingsverksamheten bör inte ses som en isolerad företeelse i myndighetens verksamhet. Tvärtom är det viktigt att beakta sambandet mellan Rikstrafikens allmänna samord- ningsroll och upphandlingsverksamheten. Nackdelen med målstyrningsmodellen är att den på kort sikt kan ge främst mindre möjligheter att påverka myndighetens verksam- het.