sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Följden blev – till följd av bestäm- melserna på arbetsmarknaden – att de sist anställda och vanligen därmed de yngsta blev uppsagda. Detta har inneburit att medelål- dern inom höjts. Ofta innebär detta att förnyelsen av verksamheter försvåras. är inget undantag. Importdeklarationer (antal) Transiteringar (antal) Nytt mer komplicerat regelverk – med fler möjligheter Genom medlemskapet i EU är vid tredjelandsgräns ansva- rig för förtullning för alla medlemsländernas räkning. Följden av EU-medlemskapet blev även att har att tillämpa ett föränd- rat och delvis mer komplicerat regelverk. Det är inte bara mer komplicerat det är också svårare att förändra och förnya. Det tidiga- re frihandelsinriktade regelkomplexet var utarbetat för att exklusivt tillfredsställa svenska – och därmed svenska företags – intressen. Det nya är resultatet av förhandlingar mellan med- lemsländerna. Genom att det är ett förhandlingsresultat är det också en kompromiss mellan olika medlemsintressen, där blott är ett bland flera länder. Kompromisserna leder också ibland till att re- gelverket inte alltid är entydigt, utan ger utrymme för tolkningar. Ofta kan olika tolkningar leda till helt olika uppbörd, med olika ef- fekter för företagen. Dessa tolkningar, som vanligen gjorts av , har inte varit utan kritik från näringslivet, som tyckt att tullens tolkningar ibland varit onödigt stela och svåra att tillämpa. I något enstaka fall har klagomålen gått så långt att regeringen tagit över ärendet och till- rättavisat . I detta sammanhang ska det framhållas att det utrymme för tolk- ningar som det nya regelverket innebär i sig också innebär möjlig- heter. Regelverket är olikt den svenska rättstraditionen då det inne- håller så mycket tolkningsmöjligheter. För tullen innebär regelver- ket därför inte självklart att komplexiteten ökar, utan också bety- dande möjligheter i takt med att lär sig att arbeta i den nya miljön. Det bör därför vara en utmaning för tullen att söka enkla lösningar, som i sig innebär att den till synes ökade komplexiteten kan ersättas med flexibilitet. Trots att ett nytt till synes mer komplicerat regelverk införts har medlemskapet gynnat företagen då en så stor del av handeln sker inom EU, där tullfrihet råder. För att eliminera avigsidan med ett mer komplicerat regelverk för tredjelandshandeln är det viktigt att är effektivt och på ett smidigt sätt anpassar förtullningen till de svenska företagens behov och – inom ramen för det givna re- gelverket – tolkar bestämmelserna på ett för de svenska företagen acceptabelt sätt. I samband med EU-anslutningen ändrades också kontrollbefogen- heterna vid inre gräns. Bland kontrollpersonalen rådde stor osäker- het om vilka befogenheter personalen hade vid inre gräns. I och med att 7 klarlade denna fråga, kom denna osäkerhet att skingras. I fråga om narkotika innebar EU- anslutningen i praktiken ingen förändring i förhållande till de rutiner som gällde före anslutningen. Den formella skillnad som anslut- ningen innebar var att kontrollobjekten inte fick väljas ut slump- mässigt, utan det måste finnas någon form av misstanke för att en kontroll ska få ske. Eftersom den slumpmässiga kontrollen i stort sett inte förekom före anslutningen blev det ingen skillnad. Vi har för att kunna göra en utvärdering av verksamheten – och dra slutsatser vad EU-medlemskapet har inneburit för del – valt att jämföra verksamheten för åren 1994 – 1997. Eftersom hös- ten 1994 påtagligt påverkade förberedelsearbetet inför medlemska- pet, i form av bl.a. en massiv internutbildning, är denna höst ur jäm- förelsesynpunkt inte av intresse. Vi har valt att använda /94 som jämförelseåret före medlemskapet. Därefter har vi ta- git 1995 och 1996 samt utgått från prognos för . Prognosen är gjord och torde i alla väsentliga drag återge ett rimligt utfall. Inflationen och krav på produktivitetsförbättring tar ut varandra För att kunna jämföra kostnadsutfallet mellan de olika åren bör hän- syn tas till penningvärdesförsämringen. Den har för de fyra åren va- rit . Hänsyn ska också tas till den produktivitetsutveckling som alla verksamheter bör klara till följd av att modernare teknik m.m. successivt introduceras. Normalt bör produktivitetsökningen uppgå till vilket för den aktuella tidsperioden ger ett sammanlagt produktivitetskrav om . Vi väljer att för enkelhets 7 Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:31, SFS 1996:719, 702) skull anta att dessa tar ut varandra så att de nominella kostnaderna för de jämförda åren är direkt jämförbara. Kostnaderna har minskat efter EU-anslutningen Kostnaderna för den totala verksamheten har /94 tills nu– om hänsyn tas till såväl inflation som ett normalt krav på produktivitetsutveckling – minskat med . Kostnaderna för klarering har minskat , volymerna Kostnaderna för klareringen har minskat med . Som en jäm- förelse ska dock erinras att deklarationsvolymerna har minskat . I denna jämförelse har vi lagt in även revision, statistik och uppbörd under begreppet klarering. Den enda verksamhet som har minskat sina kostnader i takt med volymminskningen är uppbörden. Övriga har ökat sina styckkostnader. Kostnaderna för gränskontroll är oförändrade Kostnaderna för gränskontrollen, inklusive brottsbekämpning är i stort sett oförändrade . Vi konstaterar att detta är för- vånande. Det stämmer inte med den uppfattning som finns internt i organisationen – såväl centralt som i regionerna – och som fram- förts till oss. Allmänt finns en uppfattning att resurserna för gräns- kontroll och brottsbekämpning minskat avsevärt. En förklaring till missuppfattningen kan möjligen vara att den verksamhet som syns mest – kontroll – har minskat och resurserna till underrättelse- och spaningsverksamheten har ökat. En annan förklaring erhålls vid en noggrannare analys av kostna- derna, som visar att personalkostnaden har ökat betydligt mer än inflationen. Detta har mötts med en reduktion av antalet an- ställda bl.a. i gränskontrollen. Totalt arbetas det således färre tim- mar i den direkta kontrollverksamheten men fler i underrättelse- verksamheten. Ur samhällets synvinkel är dock de interna kostnaderna och kost- nadsfördelningen av underordnat intresse. Det som är av intresse är den samlade kostnaden och vilken samhällsnytta som uppnåtts för denna kostnad. Vi konstaterar därför att resursförbrukningen före EU-inträdet respektive är i stort oförändrad. Till vilken samhällsnytta som uppnåtts återkommer vi i det följande. Ledningskostnadernas andel av budgeten är i stort oförändrad Ledningskostnadernas andel av budgeten är i stort oförändrade och av hela budgeten. Dessa kostnader har minskat un- gefär lika mycket som hela budget före EU- inträdet. Övriga kostnader har ökat Övriga kostnader – vilket omfattar bl.a. avvecklingskostnader, sanktioner, uppgifter för andra myndigheters räkning, tulluppgifter för räkning och vissa naturvårdsuppgifter – har ökat . Då dessa kostnader är förhållandevis små i förhållande till helheten () har vi inte gjort någon djupare gransk- ning av dem. Ökningen förklaras åtminstone delvis av tillkomman- de uppgifter i exportkontrollen för räkning. Slutsatser av utvärderingen – helhetssynen behöver utvecklas I de följande fyra kapitlen finns en utvärdering av klare- ring, gränskontroll och resursallokering. De slutsatser som vi drar av utvärderingen är: Den interna resursfördelningen behöver utvecklas Strategiska utvecklingsprojekt bör ledas med en fastare hand från roll som strategiskt ledningsorgan behöver utvecklas Vi anser att helhetssynen behöver utvecklas, vilket anknyter till svå- righeterna att prioritera rätt. Detta innebär att det behövs en strategi för att prioritera resurserna rätt. Detta märks på såväl kontroll och underrättelse som för klarering och revision. Det finns en vilja hos centrala byråer att medverka i prioriteringen men enligt vår uppfattning tyngs den centrala led- ningen alltför mycket av rent operativa uppgifter, som egentligen är en del av produktionen. Så långt det är möjligt och rimligt bör där- för operativa uppgifter föras över till den regionala nivån. Kopplingen i den inre resursallokeringen mellan nytta och kost- nad behöver utvecklas. Att styra resurserna rätt är en av de vikti- gaste strategiska uppgifterna för centralmyndigheten. Den skulle kunna fungera mycket bättre. Till detta vill vi lägga att det såvitt vi erfarit inte finns någon utar- betad vision, dvs. en bild av hur verksamheten skulle kunna se ut om fem – till . Vi bedömer att denna bild är av central betydel- se för att verksledningen ska kunna leda kommande förändringsar- bete. Det är utifrån en vision av verksamheten som strategin i för- ändringsarbetet kan läggas fast. Utvärdering av klarering och revision Tullen har gjort vissa mätningar av kvaliteten på såväl de deklara- tioner som kommer in till tullen som på de deklarationer som granskats. Ända av inkommande deklarationer har vi- sat sig ha någon form av fel, många dock av oväsentlig art. Återstår dock många fel som – om de inte rättas – leder till en felaktig upp- börd. Denna kan vara såväl för hög som för låg. Även efter deklara- tionsgranskningen återstår många fel. Enligt uppgift innehåller av deklarationerna fel som påverkar uppbörden, ibland avsevärt. Resultatet är att såväl för hög som för låg tull debiteras. Detta är naturligtvis otillfredsställande. Företagens kostnad är troligen mer än /deklaration Vi har erhållit uppgifter från ett stort svenskt företag om dess kost- nader i samband med förtullningsarbete. Företaget är troligen repre- sentativt då det å ena sidan är förhållandevis stort men å andra sidan inte till alla delar utnyttjar de möjligheter som bl.a. tulldatasystemet medger. Företaget har en egen organisation för att hantera tullfrå- gor. Den beräkning vi gjort är att detta företag har en kost- nad om ca per deklaration. Dessa deklarationer är en mix av alla förekommande tullärenden, exklusive intrastatanmälningar. Intrastatanmälningarna för detta företag beräknas till /anmälan, vilket troligen innebär att företaget för den handel som sker inom EU därmed har fått en väsentligt minskad kostnad, efter- som detta är det enda tullrelaterade arbete som utförs för handeln med EU-länder efter EU-inträdet. kostnader per deklaration är kostnader per deklaration är fördelade på kostnader för processerna klarering, revision, statistik och uppbörd. Till detta kommer kostnader för infrastruktur (tulldatasystemet, laboratorie- undersökningar och upplysningstjänst m.m.). Kostnader för ledning m.m. ligger utanför. Handelsstatistik kr/deklaration Styckkostnaderna per process framgår av figur. I figuren finns även styckkostnader för underrättelse och spaning respektive kontroll per beslagtaget gram narkotika Samhällets processkostnad per deklaration uppgår till ca eller totalt ca För företagen och tillsammans kan därmed processkost- naden per deklaration uppskattas till ca . 38:-/de klaration 91:-/de klaration Med detta sätt att räkna kan samhällets totala kostnad för att hantera det legala varuflödet över gräns mot tredje land uppskattas till . Till detta kommer såväl näringslivets som statens overheadkostnader. Genom att jämföra fördelningen av processkostnader mellan nä- ringslivet och framstår det som självklart var den största samlade besparingen går att uppnå, dvs. genom att så långt det går förenkla regelverket och anpassa rutiner till företagens behov samt att se till att inkommande deklarationer är rätt ifyllda. För de kommande årens arbete inom bör det vara en självklar prioritering att medverka till detta. Införandet av och klassificering av varor har med- fört en kraftig ökning av komplexiteten. Vi har inte utifrån det gamla respektive nya regelverket kunnat fastställa hur mycket komplexiteten har ökat. För att ändå få någon form av mått på den ökade komplexiteten har vi i stället valt att jämföra kostnader för upplysningstjänst och beslut om förhandsbesked . Dessa kostnader ökade med året efter inträdet, för att därefter sjunka så att den sammanlagda ökningen före inträdet till är . Detta stämmer bra med erfarenheterna inom Tullver- ket, dvs att var väldigt besvärligt då hela regelverket var nytt och såväl tullens personal som företagen hade att anpassa sig till ett nytt regelverk. flyter arbetet mycket bättre. Vi antar att den ökade kostnaden för upplysning m.m. även åter- speglar den långsiktiga komplexitetsökningen i deklarationsgransk- ningen. Vi antar därför att komplexiteten ökat . Rationaliseringspotentialen i klareringen är stor – kanske 50 – 100 milj. kr. Om denna komplexitetsökning läggs till styckkostnaderna för klare- ringen 19 93/94 fås ett uppskattat värde på vad styckkostnaden kan vara när är färdig med anpassningen till . Vi är väl medvetna att denna uppskattning är mycket ungefärlig men ger ändå ett mått på den rationaliseringspotential som finns i klareringen. Genom att på detta sätt jämföra styckkostnaden med mot- svarande styckkostnad /94, som var , och justerar den- na för den antagna komplexitetsökning om , kan en möjlig långsiktig styckkostnad beräknas till ca . Detta ska jämföras med den faktiska styckkostnaden , som är ca . Lång- siktigt bör det finnas möjligheter att få ner denna till , vilket innebär att ca en tredjedel av styckkostnaden på bör kun- na rationaliseras bort. Omräknat för alla deklarationer – ca 4,4 mil- joner/år – blir detta en årlig rationaliseringspotential om . Om detta ska uppnås krävs självklart en rad åtgärder och att nya IT-lösningar kan användas, så att tullprocesserna kan förenklas och att antalet fel i inkommande deklarationer minskar. Om istället antas att komplexiteten ökat blir på motsva- rande sätt rationaliseringspotentialen . Att på detta sätt göra uppskattningar om rationaliseringspotentia- len inrymmer osäkerheter. Kostnaderna för klareringsprocessen är till exempel beroende av vilken servicenivå i form av till exempel öppethållandetider som valts. Minskade klareringsvolymer ger då inte ett direkt utslag i sänkta kostnader. Vi är väl medvetna om detta men anser att det finns goda möjligheter att förenkla tullförfarandet och välja andra former av hög service, till exempel genom nya IT- lösningar. Vi väljer att redovisa ett intervall, 50 – , inom vilket vi bedömer att det bör finnas ett rationaliseringsutrymme. kan ge stora rationaliseringar Den på kort sikt största möjligheten att reducera styckkostnaden i klareringen är det s.k. . inför ett helt nytt sätt att klarera med hjälp av det s.k. RISK-systemet. innehåller all form av dekla- rationsgranskning någon form av bearbetning. I korthet in- nebär RISK ett sätt att med hjälp av riskanalyser fördela klare- ringsärenden i prioritetsgrupper, så att ärenden med låg risk kan kla- reras med en förenklad klareringsfunktion och ärenden med högre risk kan sorteras för särskilda kontrollåtgärder. De som inte bedöms intressanta ur risksynpunkt kan således därmed klareras helt automatiskt, dvs utan någon insats. Initialt bedöms på detta sätt av ärendena kunna automatkla- reras, på internt tullspråk hamnar de i "grön kanal". Resterande ärenden hamnar i "röd kanal" och ska på ett eller annat sätt hanteras manuellt. Bland de som hamnar i röd kanal finns även ärenden som normalt skulle hamna i grön kanal men som ändå plockas ut för en fördjupad kontroll. Detta görs för att säkerställa den riskprofil som står för den automatiska sorteringen av ärenden i röd respektive grön kanal. , när RISK-systemet trimmats in, kan andelen automatkla- rerade ärenden bli så hög som . Vår bedömning – och även – är att RISK-systemet kan ge en betydande rationalise- ring i klareringen, med bibehållen kvalitet. De medel som frigörs kan användas för att såväl höja kvaliteten på de inkommande dekla- rationerna – genom en utvecklad dialog med näringslivet – och höja kontrollfrekvenserna genom fysiska varukontroller. För att uppskatta rationaliseringspotentialen i antas att av den nuvarande kostnadsmassan i klareringen () är påverkbart. Om det vidare antas att RISK – fullt infört – kan ge en rationalisering om av påverkbara kostnader fås en ratio- naliseringspotential om . Även om detta kan förefalla väl högt gör vi ändå bedömningen att RISK-systemet är en mycket viktig del i den framtida rationaliseringen av styckkostnaden. Det ska noteras att detta inte är utöver i det föregående redovisade ratio- naliseringspotential utan är den viktigaste kompo- nenten i den potentialen. delar vår uppfattning att det finns en bety- dande rationaliseringspotential i men anser våra överslagsberäkningar är för optimistiska. Det har även från Gene- raltullstyrelsens framförts en oro att öppet redovisa rationaliserings- potentialen i klareringen då detta antas kunna leda till ytterligare be- sparingskrav på hela . Vi har svårt att förstå detta då det på varje myndighet, inklusive , ankommer att bedriva verksamheten så effektivt det går. Om medel frigörs är det upp till myndigheten att redovisa vilken alternativ samhällsnytta som de frigjorda medlen kan skapa inom myndigheten. I fall är det således en fråga om att redovisa vilken nytta de frigjorda medlen inom klareringen kan skapa i till exempel den totala tullprocessen eller i narkotikabekämpningen. Det är sedan ytterst sak att bedöma om denna användning är ändamålsenlig. Effektiviteten i klareringen kan ej bedömas, vi använder produktiviteten För att kunna mäta effektiviteten krävs kännedom om vad proces- sen uppnår i förhållande till vad de som är till för har för krav på och behov av processen. Regeringen har uttalat kravet att klareringen ska leda till en riktig uppbörd, utifrån det givna regel- verket. För att detta ska kunna uppnås behövs det en systematisk kvalitetsmätning av såväl inkommande som utgående deklarationer för de jämförda åren. Tyvärr konstaterar vi att detta saknas. Det har gjorts kvalitetsmätningar, men ej så att de är jämförbara och kan täcka alla fyra åren. kvalitetsmätningar som har gjorts har dock visat att in- kommande deklarationer i mycket stor utsträckning är behäftade med fel. Vissa fel är triviala men andra () påverkar – om de upptäcks – debiteringen, ibland med stora belopp. I brist på bättre tvingas vi därför använda styckkostnaden per de- klaration för att kunna jämföra utvecklingen, trots att detta är ett produktivitetsmått som inte ger en heltäckande bild av utveckling- en. Om detta mått används som ett effektivitetsmått konstaterar vi att effektiviteten är sämre än 1993/94, men bättre än året efter EU-inträdet. Det kan i sammanhanget nämnas att styckkostnaden för deklara- tionsgranskning inom skatteförvaltningen under motsvarande tids- period i det närmaste halverats. Jämförelsen är tankeväckande men inte helt rättvisande. Detta av flera skäl. För det första har skatteför- valtningen dragit stor nytta av såväl ett förenklat skattesystem som införande av den förenklade självdeklarationen. Dessutom är skat- tebestämmelserna till alla väsentliga delar en exklusiv svensk fråga, som inte styrs av EU. Därmed kan det i större utsträckning anpassas efter svenska förhållanden och behov. Effektiviteten i revisionen är beroende av resursinsatsen Vi har även utvärderat den revision som görs. Revisionen sker inte i samband med deklarationsgranskningen utan sker för alla tulldekla- rationer som ett företag lämnat . Målet för är att revisionen ska ge som resultat en eftertaxering som motsvarar fem gånger resursinsatsen. I den utvärdering vi gjort för för samtliga regioner blev resultatet en eftertaxering som var 10 gånger resursinsatsen. Vi kan även konstatera att det finns ett samband – med några enstaka undantag – mellan eftertaxering och taxeringens storlek. Med andra ord ger det ett bättre utfall att göra större revisioner, mätt per insatt resurs. Det är frestande att av detta dra slutsatsen att endast revisioner av företag som är stora importörer bör göras. Det finns dock en all- mänprevention för att beakta i samband med uttagen av revisionsobjekt. En slutsats av detta är dock att revisionsintensiteten mellan de olika regionerna bör variera. Regioner som har merparten av vad som i tullsammanhang betraktas som små företag bör ha en lägre revisionsintensitet då revisionsinsatsen gör större nytta på stör- "insatt" revisionskrona Samband mellan utfall och resursinsats i revisionen 8.Utvärdering av gränskontroll, underrättel- se och spaning Hur mycket narkotika beslagtas av det som finns i ? Beslagen av narkotika har ökat . Är detta ett mått på att den totala volymen narkotika i har ökat? Beslagen av narkotika har ökat EU-inträdet innebar att av resandet nu sker över inre gräns. Motsvarande förändring blev även följden för varuflödet. Ur kon- trollsynpunkt innebar dock EU-anslutningen i praktiken ingen för- ändring. För statsmakten är kontroll av illegal införsel av i första hand narkotika, alkohol och tobak av samma intresse nu som före inträdet. Sett ur resursförbrukningssynpunkt motsvaras detta väl av att re- surserna för den samlade gränskontrollen är oförändrade, med den skillnaden att större andel av resurserna nu läggs på underrättelse och spaning och mindre på kontroll. Beslagsstatistiken – mätt i kg – för de aktuella åren visar att be- slagsvolymerna förbättrats avsevärt sen året före inträdet, dock med en nedgång . När det gäller antalet beslag har även de ökat men med en nedgång alldeles efter EU-inträdet. Vår bedömning av statistiken är att nedgången i antalet beslag 1995 och beslagsvolymen 1996 har som en förklaring den oro som följde av personalminskningen i samband med inträdet. I första hand förefaller det ha varit småbeslagen som minskat. Det har dock troligen inte påverkat narkotikamarknaden som helhet då de be- slagtagna volymerna inte påverkades alls 1995 och endast margi- nellt 1996. Vi har även för fullständighetens skull lagt in polisens beslag (i figuren angivna siffror /94 avser kalenderår 1994). För alkohol och tobak är trenden en stark ökning under samma Tullens narkotikabeslag (antal) Polisens narkotikabeslag (antal) Heroin (opium och heroin (gram) Amfetamin (gram) Cannabis (gram) Kokain (gram) Tullens narkotikabeslag (gram) Heroin (opium och heroin (gram) Amfetamin (gram) Cannabis (gram) Kokain (gram) Polisens narkotikabeslag (gram) Heroin (opium och heroin (gram) Amfetamin (gram) Cannabis (gram) Kokain (gram) Polisens och Tullens beslag (gram) alkohol (liter) Tullens beslag av alkohol och tobak (liter respektive antal ci- garetter) bedömning – drygt narkotika förbrukas På uppdrag av utredningen har gjort en beräk- ning av den totala konsumtionen av narkotika – 1996. Rapporten finns som bilaga till denna rapport. Beräkningarna bygger på ett antal antaganden som leder till fyra olika scenarier, ett minimialternativ och ett maximialternativ, samt två scenarier däremellan. Vi har begärt en bedömning av den troligaste konsumerade nar- kotikavolymen för de fyra narkotikaslagen heroin, amfetamin, ko- kain och cannabis för åren 1994 – 1996. har gjort en bedömning för tre av dessa; heroin, amfetamin och cannabis. Konsumerad mängd () av heroin, amfetamin och cannabis enligt de fyra scenarierna är: Tullens bekämpning av kokain är troligen mycket framgångsrik När det gäller kokain har inte velat göra en be- dömning av den konsumerade volymen: Kokain har, såvitt kunnat utrönas, en blygsam spridning på den svenska marknaden. Beslagen har haft betydande fluk- tuationer. Sammanlagt har beslagtagits drygt , motsvarande . Detta förefaller överträffa behovet på den in- hemska svenska marknaden. I sig är detta uppseendeväckande, dvs att tullens beslag är större än konsumtionen. bedömning av detta är: Om beräkningarna är någorlunda adekvata visar det att beslag kan vara av vilken uppskattad storleksordning som helst utan att marknaden stängs av. Utbud och efterfrågan möts; beslagtagen narkotika ersätts av nya sänd- ningar. När det gäller kokain är målet för (de större) sändningarna inte i första hand .