sou · GMB376 · 1999-01-01 00:00:00 — Utvecklingen medför även att verksamheten blir mer differentierad och att andelen löneanställda i idrottsföreningarna 79PM Lägesrapport för Charta . 80GDIF aktuellt, nr 4 -97. 81AK 77 , odaterad PM. Idrottsrörelsen som värdeskapare 137 ökar vilket i sin tur är en förutsättning för att de skall kunna ta emot lönebidragsanställda. Den mångfacetterade verksamhet, som här skildrats, vare sig den skall tillfredsställa önskemål hos den egna gruppen (medlemmarna) eller hos uppdragsgivaren, är, visar exemplen, möjlig att rymma inom den ideella organisationens ram. 6.4Idrottsrörelsen och den kommersiella sektorn Idrottsrörelsens tillhörighet till den ideella sektorn (jfr ovan 6.2) är oomtvistlig. har dess relationer till den kom- mersiella sektorn starkt utvecklats. Den kommersiella miljön har blivit påtaglig. Enligt vissa bedömare utgjorde beslutet att frångå amatör- regeln en viktig milstolpe 83. Härmed öppnade idrottsrörelsen för det som kallas idrottens professionalisering, dvs. en utbredning av lönearbetet till idrottens utövare och funktionärer och därmed en mark- nad på vilken främst elitspelare och elittränare utgör handelsvaror. Denna handel är en av orsakerna, som anges i finansieringsstudien, till förekomsten av eget, såväl positivt som negativt, kapital hos elitklub- barna.84 De stora svängningarna i eget kapital hänförs där till klubbar- nas sportsliga framgångar med bl.a. eventuellt påföljande spelarför- säljning. Ideell verksamhet skall inte syfta till vinst för sina huvudmän (jfr ovan 6.2). Likväl bedriver idrottsföreningarna verksamhet i vinstsyfte med motivet att på den vägen få resurser för den idrottsliga verksamheten. Den klassiska i denna mening kommersiella verksamheten är lotterier. Att viss kommersiell verksamhet inom ramen för ideell verksamhet är tillåten och legitim framgår av skattelagstiftningen där de ideella före- ningarna åtnjuter begränsad skattskyldighet både vad avser skatt på inkomster och utgående mervärdesskatt. I lagen om statlig inkomstskatt 83Peterson, 1989. 84Annerstedt m.fl., 1998. 138 Idrottsrörelsen som värdeskapare stadgas bl.a. att inkomster av sådan verksamhet som har "naturlig an- knytning" till föreningens ändamål, respektive verksamhet som "av hävd" utnyttjats för att finansiera ideellt arbete är undantagna skatt. Att det rör sig om betydande inkomster för föreningarna framgår av finan- sieringsstudien, enligt vilken inkomsterna från BingoLotto och bingo- spel tillsammans utgör den största (+ 317 miljo- ner kronor) intäktskällan . Idrottsrörelsens begränsade skattskyldighet har visat sig ha sina gränser. Detta har framkommit i en särskild genomgång av skattemyn- digheternas syn på idrottsföreningars rörelseverksamhet som utred- ningen har låtit göra 85. I flera fall uppfyllde föreningarnas näringsverk- samheter inte villkoren för skattebefrielse vilket lett till att såväl in- komstskatt som utgående mervärdesskatt utkrävts. Från föreningarnas sida upplevs det som orättfärdigt att de tvingas betala skatt på inkoms- ter som ideellt arbetande medlemmar har tjänat in. "Pengarna skall gå till idrotten och inte till skattmasen", tycks vara den allmänna uppfatt- ningen. En omfattande föreningsdriven näringsverksamhet kan dess- utom leda till att alla föreningens inkomster beskattas. Enligt den s.k. "huvudsaklighetsprincipen" i lagen krävs att föreningens inkomster till huvudsaklig del () kommer från skattebefriad verksamhet för att hela förvärvskällan skall anses vara skattebefriad. genomgång av material från skattemyndig- heterna syftar till att belysa skattebefrielsens gränser för idrottsföre- ningarnas rörelseverksamhet. Fall av omfattande skattefusk, som upp- täckts vid skattemyndigheters revision av idrottsföreningar, ligger såle- des utanför vårt intresse. Bland sådana utanförliggande händelser finns t.ex. skattefria ersättningar till medlemmar, fria bostäder osv. Upp- märksammade fall, där det avslöjats att ersättning till proffsidrottsmän betalats ut till bolag utomlands, berörs heller inte här. Bland de mer uppmärksammade fallen – i gränslandet – har varit de s.k. distributionscentralerna för BingoLottoverksamhet och deras skat- tesituation. Ett antal centraler drivs av enskilda, ideella föreningar, ett fåtal drivs i samverkan mellan två ideella föreningar. (Övriga centraler är privatägda eller drivs i aktie- respektive handelsbolagsform.) Riks- skatteverket har utfört revision på en föreningsdriven central och funnit att verksamheten bedrivs med särskild anställd personal, i konkurrens med privata bolag, permanent och i samma former som vanlig kom- mersiell verksamhet, reglerat i avtal (med ) på samma villkor som för privata bolag. Den granskade centralen har inte ansetts bedriva sådan verksamhet att rörelseinkomsterna är skattebe- friade enligt lagen om statlig inkomstskatt. 85 Garme, 1997. Idrottsrörelsen som värdeskapare 139 En av de aktuella centralerna drivs av läns idrottsförbund. Förbundets kommentar till skattemyndighetens invändning mot att verksamheten skall betraktas som skattebefriad är "typisk" och kan läsas i förbundets årsredovisning. "Man kan kanske tycka att det finns andra eko-objekt som borde vara mer angelägna att granska än en folk- rörelse." Idrottsrörelsen bedriver också verksamhet inom ramen för ekono- misk förening. Det rör sig då om annan verksamhet än idrottsverksam- het. Ett exempel är Idrottens marknadsföringsgrupp Pool 2 Tusen, en ekonomisk förening i vilken 45 specialidrottsförbund inom RF är med- lemmar. Syftet är att generera inkomster som medlemmarna, efter skatt, kan tillföra sin ideella verksamhet. I samarbete med Stiftelsen rent driver man . Fram har väg städats, ca 20 000 idrottsungdomar deltagit och det sammanlagda nettot för föreningarna har blivit . "Städa projektet är ett initiativ som ger både kortsiktiga och långsiktiga resultat för miljön, idrotten och ungdomen" 87. Ekonomiska föreningar, bolag och konkurrens Pool 2 Tusen är ett exempel på hur idrottsrörelsen inom ramen för sin folkrörelseorganisation även organiserar verksamhet i annan associa- tionsform än den ideella allmännyttiga föreningen. Det är ganska van- ligt att framför allt de större idrottsföreningarna bildar särskilda bolag där man lägger t.ex. reklam- och marknadsföringsverksamhet. Effekten av ett särskilt bolag blir att detta blir skattskyldigt till mervärdesskatt för exempelvis reklamtjänster varvid skatten skall debiteras köparen. Bolaget får dra av för ingående mervärdesskatt på kostnaderna för den skattepliktiga verksamheten. Det blir däremot ingen mervärdesskatt mellan föreningen och bolaget då reklamrättigheterna upplåts från föreningen till bolaget 88. Med den ekonomiska föreningen kan verksamheten bedrivas inom ramen för den ideella sektorn 89. Verksamhet i bolagsform faller utanför denna sektor. Jämfört med den allmännyttiga, ideella föreningen är situationen för den ekonomiska föreningen respektive bolaget, som nämnts, annorlunda vad gäller inkomst- och mervärdesskatt. 86Årsredovisning 1995-96, läns idrottsförbund. 87Informationsbroschyr Städa , 1997. 88Garme, 1997. 89jfr ovan, , 1995. 140 Idrottsrörelsen som värdeskapare Föreningsdriven verksamhet, hur den än är organiserad, har handlats av Stiftelse- och skattekommittén . Kommittén föreslog bl.a. att det skulle införas som villkor för skattebefrielse att verksamheten bedrivs på ett sådant sätt eller i sådana former att det inte finns anled- ning att anta att en skattebefrielse skulle medföra snedvridning av kon- kurrensen. Vår genomgång av fall hos skattemyndigheterna visar att många skattemyndigheter erfar, och ser det som ett stort problem, att idrottsföreningarna genom sin skattebefriade ekonomiska verksamhet faktiskt snedvrider konkurrensen. Om den tidigare nämnda kommitténs förslag skulle bli verklighet får skattemyndigheterna lagligt stöd att beskatta den, som de uppfattar, konkurrenssnedvridande verksamheten. kan skattemyndigheterna endast beskatta verksamhet som faller utanför "naturligt anknytning" och "av hävd". Konkurrenshänsyn kan således inte ligga till grund för ett beskattningsbeslut 91. Vanlig idrott och "artistidrott" Utvecklingen av näringsverksamhet inom ramen för idrottsrörelsen kan ses som ett tecken i tiden. sammanfattar sina framtidstan- kar om idrotten med bl.a. att delar av idrottsrörelsens verksamhet kommer att flytta ut till näringslivet 92. Vi har i det ovanstående sett att så redan är fallet, t.ex. när det gäller de större föreningarnas reklam- och marknadsföringsverksamhet som ofta drivs i föreningsägda bolag. De delar som åsyftar är "artistidrotten i dess mest publika gre- nar", vilka kommer "att kommersialiseras och internationa- liseras fullt ut". planer på bolagise- ring av del av sin elitidrottsverksamhet exemplifierar tes. Elitidrottens kommersialisering lyfts fram i tidi- gare refererade analys av bollklubbs utveckling93. visar hur klubbens elitverksamhet alltmer kom att lämna sin folkrörelsekaraktär av ideellt arbetande spe- lare och funktionärer för en verksamhet baserad på avlönat arbete och ett ökat beroende av marknaden, främst sponsormedel, en intäktskälla vars storlek bestäms av klubbens förmåga att behålla sin plats i fot- bollsallsvenskan. Lägger man därtill klubbens erfarenheter av spelar- marknaden visar analysen i hur stor utsträckning det s.k. transfernettot avgör storleken på det ackumulerade underskottet i klubbens totala verksamhet. 91Garme, 1997. 92Lindroth, 1998. 93Peterson, 1989. Idrottsrörelsen som värdeskapare 141 Elitidrottens internationalisering ges en illustration i Idrottsutred- ningens intervjuundersökning. En av frågorna där handlade om med- borgarnas uppskattning av svenska framgångar i internationella id- rottstävlingar. Av svaren framgick att hög uppskattning av svenska framgångar var mer utbredd bland dem som i övrigt har traditionella och materialistiska värderingar jämfört med dem som har moderna och humanistiska värderingar. Den positiva uppskattningen av svenska framgångar var följdriktigt något starkare bland personer än bland de yngre, liksom bland dem med enbart grundskoleut- bildning jämfört med personer med högre utbildning. skriver att utbildningen ökar och moderniseringen tilltar och den nationella uppslutningen kring svenska framgångar i internatio- nella idrottstävlingar kan därmed inte bli lika nationell som . "Kanske framtidens historiker kommer att finna att giftermålet mellan idrott och nationalism var vanligare än " 94. Idrottsrörelsens verksamhet ligger, visar vår genomgång, inte enty- digt i den ideella sektorn. En betydande del av verksamheten finns i den kommersiella sektorn. I vissa fall kommer skattemyndigheternas påtalande om detta som en överraskning för föreningen och föreningen betraktar påpekandet som i grunden orättvist. I andra fall är man i före- ningen medveten om sin verksamhets olika karaktär och man har i förekommande fall valt en annan juridisk form än den ideella före- ningen. Om vi återknyter till vad som karaktäriserar verksamhet inom den ideella sektorn (avsn. 6.2) så är det verksamhetens inslag av skat- tebefrielse som kan skapa problem när det gäller konkurrensneutralitet. Vidare synes det uppenbart att villkoret, att verksamheten inte skall syfta till vinster för huvudmännen, blir problematiskt när den ideellt syftande huvudmannen, den ideella föreningen, själv ikläder sig rollen av huvudman för en vinstdrivande bolagsverksamhet. Problemen i gränslandet mellan den ideella och den kommersiella verksamheten kan belysas ur olika perspektiv. Stiftelse- och föreningsskattekommitténs förslag (ovan) hör hemma i ett skattejuridiskt perspektiv. an- lägger ett sociologiskt perspektiv när han analyserar spelar- och spon- sormarknadens inflytande över föreningens idrottsverksamhet. Lind- roth anlägger ett historiskt perspektiv när han siar om framtiden och ett värderingsperspektiv när det gäller framtida natio- nell uppslutning kring svensk idrott. I vårt tilläggsdirektiv (1997:146) läggs ett politiskt perspektiv: att bedöma konsekvenserna för den stat- liga idrottspolitiken om idrottsföreningar väljer att bedriva en del av sin verksamhet i annan associationsform än den ideella föreningen. 94 , 1997, s. 101. 142 Idrottsrörelsen som värdeskapare Den svenska idrottspolitiken har utvecklats i samråd med den med- lemsbaserade idrottsrörelsen. Statens stöd till idrotten har burits upp av motiv knutna dels till idrotten som aktivitet, dels till idrotten som folk- rörelse 95. Det idrottspolitiska beslutet kan summeras med uttrycket "idrott åt alla". Valet att anförtro idrottsrörelsen detta idrotts- politiska uppdrag har, som vi på olika sätt redovisat, sin historiska för- . Med ett annat synsätt kan man hävda att uppdraget var för- valtningspolitiskt motiverat: Å ena sida skulle en offentligt driven id- rottsverksamhet "åt alla" te sig som ett onödigt ingrepp i medborgarnas frihet, å andra sidan skulle en kommersiellt driven "idrott åt alla" knap- past kunna förväntas vara framgångsrik. Statens stöd till idrottsrörelsen skulle i det perspektivet kunna ses som motiverat av styrkan i den ideella organisationen att kunna förverkliga begränsat kollektiva varor och tjänster, alltså sådana som endast en del av befolkningen har glädje av och är beredd att satsa på och som därför inte förverkligas av majo- riteten. Statens stöd skulle också kunna ses som ett erkännande av den ideella organisationens förmåga att kunna avhjälpa brister i andra orga- nisationsformers, kommersiella och offentliga, funktionssätt. Vi har i det ovanstående sett hur idrottsrörelsen utvecklat en mång- facetterad verksamhet som tillfredsställer olika önskemål från en mång- fald intressenter inom den ideella föreningens ram och inom en reper- toar av organisationsformer utöver den ideella föreningen. Vi har också sett hur medborgarna alltmer är benägna att tillfredsställa sina behov av idrott och motion även utanför idrottsföreningarna, hos renodlat kom- mersiella aktörer alternativt på egen hand. inter- vjuundersökning redovisar att utgifterna för idrott och motion inte upplevs som betungande i hushållskassan. 95Norberg, 1998. 96Sjöstrand, 1995. Idrottsrörelsen som värdeskapare 143 6.6Statligt stöd och idrottsverksamhet i bolagsform Regeringen säger i sitt tilläggsdirektiv till att staten i stor utsträckning har överlämnat idrottspolitiska frågor till idrottsrörel- sen själv och att en förutsättning för detta har varit dels att idrottsrörel- sen är organiserad som en demokratisk folkrörelse, dels att den kan samla såväl bredd som elitverksamhet i en sammanhållen organisation. planer att bolagisera del av sin elit- idrottsverksamhet och att introducera bolaget på börs kan upplevas utmanande gentemot en politik som bygger på d essa förut- sättningar. Frågan om bolagisering av delar av RF-idrottens idrotts- verksamhet är som nämnts föremål för en utredning inom RF. Idrottsut- redningen skall här inte förutskicka hur man inom idrottsrörelsen kommer att ställa sig till framtidsfrågan om elitidrottens bolagisering. Vi vill i stället söka systematisera vilka värden som ur statens idrotts- politiska perspektiv kan tänkas gå förlorade om delar av idrotten läm- nar sin tillhörighet till den ideella sektorn. Vi antog tidigare att det idrottspolitiska beslutet , att anför- tro idrottsrörelsen att förverkliga sådana kollektiva tjänster, som endast en del av befolkningen har glädje av och är beredd att satsa på, var ett medvetet förvaltningspolitiskt motiverat val. Vår uppföljning av be- folkningens motions- och idrottsvanor visar att det var ett bra beslut: Medborgarna idrottar/motionerar mer än de gjorde kring . Idrottsrörelsen har befäst sin ställning som leverantör av tjänsten idrott även om inbrytningar av marknadsaktörer också skett: En större andel av befolkningen är medlemmar i en idrottsförening och en bety- dande del av medlemmarna ställer upp med frivilligt arbete i den. Ut- märkande för den idrottande delen av befolkningen är vidare att den utgör ett i det stora hela representativt tvärsnitt av hela befolkningen. Också när det gäller idrottsrörelsens omsorg om barn och unga har den varit framgångsrik. Idrotten inom RF-familjen är bred och utmärkande för dess organise- ring är att tävlingar ordnas på alla nivåer från klubbtävlingar till svenska mästerskap och olika internationella tävlingar. 144 Idrottsrörelsen som värdeskapare 1998:76 ren utvecklas och förvaltas genom hela rörelsens organisatoriska nivåer. Precis på samma sätt som tävlingskulturen är hierarkiskt upp- byggd, från klubbmästerskap till världsmästerskap, är dess organisation hierarkiskt uppbyggd, från lokala föreningar till nationella specialid- rottsförbund och i flera fall övernationella sammanslutningar. En bety- dande del av statens s.k. organisationsbidrag är, som vi tidigare redovi- sat, bidrag till de olika förbundens arbete med tävlingsverksamhet såväl nationellt som internationellt (kap. 4). Tävlingar resulterar i rangordningar: I varje tävling utkristalliseras en elit, om man så vill, bland tävlingsdeltagarna. De flesta idrottare har placerat sig bra i en eller flera tävlingar. Än fler, kanske till och med samtliga som är eller har varit idrottsaktiva, har ansträngt sig för att nå en placering. I vår intervjuundersökning uppgav av de intervjuade (av männen och av kvinnorna) att de deltagit i en tävling . Lägger vi därtill att av alla barn mellan idrottar regelbundet utanför skoltid blir kretsen av medborgare med erfarenhet av tävlingsdel- tagande än bredare 97. För ett litet fåtal har tävlingsverksamhet blivit den huvudsakliga sysselsättningen och för ett ännu mindre fåtal ett välbetalt yrke. Rangordning efter prestation i tävling, från klubbmästerskap till elitnivå, och bredd är således två sidor av samma sak för den idrott som organiseras inom RF-familjen. Den kan härbärgeras inom den ideella organisationens gränser (jfr avsn. 6.2) även om de ibland blir ifråga- satta (jfr avsn. En del av tävlingsidrotten appellerar till intressen- ter även utanför medlemskåren och kommersiella och internationella villkor kan komma att kringskära utrymmet för den medlemsdemo- kratiska kontrollen över verksamheten. Om man emellertid sätter likhetstecken mellan elit och den del av elitklubbarnas verksamhet, som verkar under de extremt professionella och kommersiella villkor och som vi stiftat bekantskap med i vår utred- ning, så bortser man från idrottsrörelsen inneboende och brett förank- rade tävlingskultur (se även kap. 9). Det finns inom idrottsrörelsen verksamhet med villkor som markant skiljer sig från den folkrörelse- burna idrottens tävlingskultur. "Artistidrott" kallas den av och han menar att den snarare är en del av underhållningsindustrin. 98 Den intressanta frågan blir då om idrottsrörelsen har möjligheter att, alternativt önskar härbärgera denna typ av elitidrottsverksamhet inom ramen för sin ideella, medlemsburna organisation. I de fall en idrotts- förening väljer att avskilja denna verksamhetsgren från sin övriga verk- 97Busch , 1997. 98Lindroth, 1998. Idrottsrörelsen som värdeskapare 145 samhet är det förmodligen ett "tungt" beslut att fatta, men det är för- modligen ett beslut som grundats i omsorgen om den föreningsburna verksamheten. Det är emellertid inte ett beslut som innebär, som det har framförts i debatten kring Djurgårdsfallet, att den föreningsburna idrottens kultur med bredd och elit (tävling) överges. Ett bolags syfte är oftast att skapa vinst för sina huvudmän. De före- ningsägda bolagen för olika "kringverksamheter", som vi tidigare nämnt, exemplifierar den tesen. Det börsnoterade bolaget får ett ano- nymt ägarskap jämfört med det föreningsägda. Det ekonomiska värde som det börsnoterade bolaget skapar tillfaller således inte idrottsverk- samheten utan dem som satsat riskkapitalet – aktieägarna. Det börsno- terade bolaget finns utanför den ideella sektorn. Frågan om idrottsföreningarnas möjligheter att inneha aktier i ett så- dant bolag är inte reglerat i lag. Enligt lagen om statlig inkomstskatt kommer förmodligen den eventuella förmögenhet som en sådan aktie- post kan innebära inte att fritas från skatt. Ett villkor för skattebefriel- sen är att inkomsterna direkt, i princip , används i förening- ens allmännyttiga verksamhet 99. Det börsnoterade företaget kan likt andra kommersiella aktörer för- väntas få betala marknadsmässiga hyror för lokaler och anläggningar som ägs av och drivs i offentlig regi. I Ordningslagen (1993:1617) stadgas att den som i vinstsyfte anordnar en offentlig tillställning skall ersätta polismyndighetens kostnader för att hålla ordning vid tillställ- ningen. Denna bestämmelse tillämpas inte för idrottsföreningen efter- som ersättningsskyldigheten får efterges till arrangörer som är ideella, allmännyttiga föreningar. Idrottsrörelsen bedriver en omfattande idrottslig verksamhet inom ramen för sin medlemsstyrda organisation. Statsmaktens idrottspoli- tiska uppdrag till den, att förverkliga den begränsat kollektiva tjänsten "idrott åt alla", har utvecklats och förefal- ler inte ha avmattats trots framväxten av en privat marknad för idrott och motion. RF-familjen har växt, nya förbund har tillkommit, med- borgarnas motionsvanor har utvecklats positivt, ett visst positivt sam- 99 Garme, 1997. 146 Idrottsrörelsen som värdeskapare band mellan motionsvanor och kroppsvikt kan noteras. Bidraget till den lokala barn- och ungdomsverksamheten förefaller finna sina mottagare på ett positivt sätt. Idrottsrörelsen visar en stor inneboende förmåga att skapa värden, även andra än rent idrottsliga. Betydande intressenter finns utanför den ideella sektorn, i den offentliga och den kommersiella sektorn. Idrotts- rörelsens tillhörighet till den ideella sektorn har i dessa sammanhang kommit att diskuteras: I flera fall har skattemyndigheterna gjort före- ningar uppmärksamma på att vissa inkomster inte kan betraktas som "naturliga" eller "av hävd" varför de ej kan bli föremål för begränsad skattskyldighet. Många föreningar, särskilt de stora, har bl.a. därför förlagt sin näringsverksamhet i bolag eller ekonomisk förening. Den idrottsliga verksamheten har kunnat härbärgeras i den ideella förening- ens form. Den ideella föreningen har, om man så vill, visat sig livs- kraftig. Till denna slutsats kan dock fogas att ett alltför starkt beroende av externa intressenter/uppdragsgivare kan begränsa utrymmet för den medlemsbaserade styrningen av verksamheten. Vissa föreningar bedriver sin idrott på s.k. elitserienivå, med väl- betalda professionella aktörer och under extrema kommersiella villkor och i en påtagligt konkurrensutsatt internationell miljö både vad avser idrottsliga prestationer och idrottsutövare. Att bedöma den ideella organisationens förmåga att även kunna härbärgera den typen av verksamhet faller utanför uppdrag. Vi är medvetna om att den frågan är föremål för intern utredning inom RF. slutsats är att idrottsrörelsen, uppb yggd av den ideella, allmännyttiga idrottsföreningen, alltjämt är en ändamålsenlig mottagare av statens idrottspolitiska uppdrag, att förverkliga "idrott åt alla". Statligt stöd till idrottsrörelsen är mot den bakgrunden motiverat. Idrottsrörelsen skall fortsatt leva under villkor som gör att det ideella arbetet premieras och att dess inkomster är begränsat skattepliktiga. Omvänt betyder det, är vår uppfattning, att den idrottsrörelse, som staten stöder, inte skall tjäna privata vinstintressen vare sig bland sina medlemmar eller eventuella externa kapitalplacerare. En kommande utveckling av idrottsverksamhet med privata vinstmotiv, från de firmor som finns och erbjuder idrott och motion åt konsumenterna, till att viss tävlingsverksamhet sätts på bolag är inte osannolik. Vår bedömning är att det är en mycket liten del av den föreningsburna tävlingsverksamheten som kan bli aktuell. Idrott åt alla, med bredd och elit som integrerade beståndsdelar, kom- mer fortsatt att vara väl förankrad i medborgarnas föreningsliv. 7Främjandeorganisationerna och Friskis & Svettis