sou · GMB3147 · 1999-01-01 00:00:00 — I regleringsbrevet för beskrivs angående det generella ef- fektmålet: "Målet för länsstyrelsernas verksamhet är att statsmakternas mål skall få genomslag som hänsyn tas till varierande regionala förhållanden och förutsättningar och till den enskildes trygghet." Inom exempelvis jordbrukssektorn har EU-inträdet och de nya for- merna för stöd inneburit ändrade krav på administrativa regler, rutiner och kontroller. För länsstyrelserna innebär detta att förändringsbered- skap är en grundläggande förutsättning för dessa, grundat på god plane- ring och klara roller i samverkan med bl.a. ett stort antal sektorsmyndig- heter. Då utveckling av de nya jordbrukarstöden och sys- temutvecklingen för dessa skedde under mycket stor tidspress, har detta inneburit konsekvenser för alla parter. Driftskonsekvenserna för länssty- relserna medförde stora problem och en hård ar- betsbelastning på personalen. Länsstyrelserna hävdar att det finns brister i samarbetet med Jord- bruksverket och i planeringen. Ett exempel därvidlag är datafångstpro- jektet, där uppbyggnaden av den tekniska basen även innebär investe- ringar för länsstyrelserna. Inom IT-området har länsstyrelserna ett väl ut- vecklat samarbete. Länsstyrelserna har en gemensam plan som stöd i IT-utvecklingen som berör samtliga nätverksgrupperingar, t.ex. länsråd, expertföreningar och projektgrupper. Som gemensamma styr- respektive stödresurser finns ADB-strategigruppen och arbetsutskott. För samordnad utveckling finns olika resursmodeller. Alla länsstyrelser deltar på olika sätt i det gemensamma IT-utvecklingsarbetet. 3.2.3Lantbrukarnas verksamhet och IT-utveckling Sedan Omställning 90 och senare EU-inträdet har olika former av an- sökningsförfaranden till myndigheter ökat mycket kraftigt för lantbruka- ren. De ekonomiska konsekvenserna vid utebliven eller felaktig ansökan har också blivit betydande. Den enskilda lantbrukarens ekonomi och framtid som lantbruksföretagare kan till och med spolieras till följd av en utebliven eller felaktig ansökan. Detta innebär att kraven på ansöknings- rutiner och IT måste vara mycket höga vad gäller enkelhet, pedagogisk lättillgänglighet och den informativa/korrigerande utformningen. () poängterar att med erfarenheter från hittillsvarande samarbete mellan olika aktörer/myndigheter bör da- tastödet ses som en helhet genom hela kedjan med nära samarbete mellan , länsstyrelserna, LRF och andra berörda parter. LRF har beslutat att investera i en gemensam och generell säkerhetslösning för landets lantbrukare. Beslutet är ett resultat av ett gemensamt projekt som spänner över alla branscher och aktörer. Etablering av ett TrustCenter med en central CA (Certification Authori- ty) kommer att påbörjas och har en säkerhetsnivå som antagits av samtliga branscher inklusive banker. har investerat i storleksordningen två miljoner kro- nor i ett ansökningsprogram för SAM-ansökan. Förutom att programmet genererar en exportfil för överföring av ansökan till in- nehåller programmet en rad kontroller i syfte att undvika direkta och uppenbara fel vid ansökan. Cirka 25 000 lantbrukare anlitar LRF Kon- sult AB för råd och hjälp med ansökningar. 3.3Verksamhet som skall stödjas av IT- systemen 3.3.1Nuvarande verksamhet och antagna förändringar Den verksamhet i fråga om jordbrukarstöden som skall stödjas av IT- systemen är omfattande och komplicerad. Det är inte utbetalningsvolymen som har störst betydelse utan mång- falden av stödformer, komplexiteten och kopplingarna mellan stöden. Särskilt miljöersättningarna har ställt stora krav på sys- temutvecklingsresurser. Miljöersättningsprogrammet har byggts ut kon- tinuerligt och omfattar nu tretton olika stödformer med ett regelverk som vanligen är mer komplicerat än det generella arealstödet och djurbidra- gen. Särskilt krävande är att besluten omfattar . Komplexiteten i IT-systemen är en direkt spegelbild av komplexiteten i regelverket. Ett sätt att visa komplexiteten i regelverket för miljöersätt- ningarna och den ständigt pågående utbyggnaden av dessa, är att beräk- na den andel av de totala resurserna för systemutveckling på jordbrukar- stödsområdet som använts för miljöersättningar. utnyttjades av tiden för systemutvecklingsarbete av- seende nyutveckling och förvaltning av miljöersättningarna. Olika krav på kopplingar mellan stödformer leder också till ökade svårigheter i hanteringen. För vissa stödformer finns beloppstak (miljö- ersättningar) eller kopplingar mellan areal och djurbidrag (foderareal). En särskild komplikation är att flera olika stöd med olika villkor kan utgå för samma areal. Till detta skall läggas de regionala och nationella stöden för vilka det också finns olika typer av kopplingar, t.ex. mot mjölkkvotsystemet. Det är omöjligt att göra några säkra förutsägelser om vilka föränd- ringar som kan påverka behovet av IT-stöd . Med stor sannolikhet kommer dock framför allt reformeringen av CAP – Agenda 2000 – att innebära ytterligare administrativa komplikationer. Även en kommande förändring av det svenska miljöprogrammet kan in- nebära en ökad komplexitet, framför allt genom att vissa av de nuvar- ande besluten om miljöersättningar kan komma att vara giltiga . 3.3.2Administrativa och IT-konsekvenser av förändrade direktstöd Direktstöden kommer att utgöra en allt större del av producentens intäk- ter. Detta kommer att medföra att dessa stöd i större utsträckning än blir en förutsättning för att lantbrukarna skall kunna fortsätta med verksamheten. En ytterligare fokusering mot administrationen av direkt- stöd kan därför väntas. Administrativt sett besvärliga kopplingar till miljö- och andra upp- fyllandekrav även för de generella areal- och djurrelaterade stöden kan komma att medföra att komplexiteten i dessa delar av stödsystemet ökar ytterligare. Effekterna för behovet av IT-stöd på miljöersättningsområdet är svå- ra att bedöma. I direktiven formuleras krav om att det skall innehålla förenklingar jämfört med dagens regelverk. kan ytterligare strävanden i riktning mot regional tillämpning komma att medföra behov av mera IT-stöd. Skulle det nya programmet innehålla administrativt svåra regler och att antalet stödformer fortfarande blir många kan ett omfattande arbete behöva läggas ned på utformning av ett nytt IT-stöd. Kontrollverksamheten kommer att behöva förstärkas. Ökad kom- plexitet i stödsystemet och höjda ersättningsbelopp kommer att medföra att kontrollerna blir ännu svårare och mer komplicerade att genomföra. Lantbrukarna kommer att drabbas av en ökad administration. Fler ansökningar än kan komma att krävas för varje lantbrukare. Ut- över detta kan det även komma att ställas ytterligare krav på åtgärder som skall uppfyllas för att stöd skall kunna erhållas eller antalet bidrags- rätter bibehållas. IT-systemen kommer att behöva byggas om och i många fall kommer nyutveckling att krävas. Dels måste system byggas för nya ersättnings- former som införs och dels måste det befintliga beslutssystemet helt byg- gas om på grund av att nya förutsättningar kommer att gälla. Antalet ärenden kommer med stor sannolikhet att öka. Dessutom kan man, som framgår ovan, räkna med en ökad komplexitet för flera stöd- former. En jämförelse med resursåtgången för dagens direktstöd såväl vad gäller utvecklingsarbete som handläggnings- och kontrollarbete visar att sannolikheten är mycket stor för att resursåtgången kommer att öka. 3.4Krav från olika intressenter Statsmakternas generella krav på är att dess verksamhet skall kännetecknas av en korrekt rättstillämpning, god service och en snabb handläggning. Vidare krävs att skall genom informationsinsatser och i samverkan med andra centrala myndigheter och länsstyrelser skapa förutsättningar för att de jordbruksföretag som så önskar skall kunna anslutas fullt ut till de obligatoriska EU-stöden samt till medfinansierade strukturstöd inom givna ramar. Ett centralt krav är beslutet av statsmakterna att skall svara för samtliga utbetalningar från genom centrala IT-system som ansvarar för. Ett viktigt krav i detta sammanhang är att systemen skall fungera säkert och kostnads- effektivt. IT och samspelet mellan myndigheter är strategiska frågor för läns- styrelserna. Årets finansplan (prop. 1997/98:1) tar upp och belyser frå- gor som har betydelse för dialoger och lösningar i samverkan. Reger- ingens bedömning av utvecklingen mot allt mer datoriserade ärendepro- cesser är positiv då den gör det möjligt för förvaltningen att arbeta bättre över myndighetsgränser. har tillsatt en arbetsgrupp inom som skall ta fram underlag för en svensk policy för digitala signaturer. roll som utbetalningsställe för stöd från EU:s jord- bruksfond innebär att EU ställer detaljerade och stränga krav på Jord- bruksverkets administrativa rutiner. Kraven finns preciserade i de s.k. ackrediteringskriterierna, förordning 1663/95. har utvecklat kraven på utbetalningsställe- nas IT-system i nya riktlinjer om säkerhet. I riktlinjerna anges ett antal mål och åtgärder. Vid utformning av IT-stöd för utbetalningar från skall beaktas att verifieringskedjan måste kunna beskrivas. Det skall gå att utan problem följa hela verifieringskedjan från ansökan till utbetal- ning och de bearbetningar som genomförs i IT-systemen. andra ord en spårbarhet i verifieringskedjan, vilket måste beaktas sär- skilt vid decentraliserad behandling eller bearbetning. De krav eller riktlinjer som EU anger i sina riktlinjer överensstämmer i stort med allmänt vedertagna krav på IT-verksamheten för att kunna uppnå en godtagbar intern kontroll. syn på relation mellan länsstyrelserna och Jord- bruksverket belyses av en () framlagd revisionsrap- port om räkenskaperna för . Enligt revisorernas synsätt skall de uppgifter som utförs av länsstyrelserna betraktas som delegerade från som utbetalningsställe. Detta synsätt har kommissionen trots att ingen delegering skett från till länsstyrelserna. Det har dock stor betydelse för tolkningen av ackrediteringsreglerna. Enligt () är orsaken till skillnaden vad som krävs för att försäkra sig att revisorer kräver ge- nomgående full statistisk representativitet för urvalet i granskningen som grund för sina uttalanden. RRV, privata revisionsbyråer och revisionskå- ren i övrigt tillämpar, som väl etablerad praxis för att få en effektiv revi- sion, väsentlighet och risk som urvalskriterium. Kommissionens syn är således att EU-stöden är en avskild verksam- het för hantering av EU:s medel där särskilda krav gäller. Detta är krav som kan avvika från de krav som ställs enligt svensk förvaltningstradi- tion. När det gäller EU:s jordbrukarstöd styrs arbete främst av EU:s ackrediteringskriterier, EU:s revisorer och av regeringen. Andra viktiga kravställare på IT-system är länsstyrelserna och lantbrukare. del i stödprocessen är främst fokuserad till dess roll som fondkoordinator och utbetalningsställe. Arbetet kan sammanfattas till handläggning, uppföljning och styrning samt statistik. operativa del i handläggningskedjan av en EU- ansökan är kopplat till utbetalningen. Den modell som valt för administrationen, vilken innebär att olika myndigheter fattar beslut re- spektive ansvarar för att pengar betalas ut enligt regelverket, ställer krav på att granska det material som länsstyrelserna levere- rar i form av verifikationsunderlag. Den granskning som görs är till stor del och drar mycket resurser. Inför ett framtida IT-system bör rutiner kopplat till utbetalningen förenklas samt att IT-stöd ges för granskning av det underlag till utbetalningar som länsstyrelserna produ- cerar. För utbetalningar av respektive stödtyp finns tidsplaner som ytterst styrs av EU:s krav när medel skall vara utbetalade. möjligheter att göra utbetalningsprognoser kopplat till handläggningslä- get på länsstyrelserna är begränsade. Ett framtida IT-system skall kunna stödja detta arbete med underlag för budgetprognoser. Möjligheterna att få överblick över handläggningsläget på länsstyrelserna bör förbättras. IT-systemet skall dessutom stödja en enhetlig tillämpning på länsstyrel- serna. har också i uppdrag att i samverkan med Riksan- tikvarieämbetet och utvärdera miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken. Uppdraget kräver ett omfattande sta- tistikuttag och att data är jämförbara med såväl tidigare jordbruksstati- stik som med miljöstatistik. En accelererande del av tiden för utvecklingsarbetet av dagens stöd- system går åt till att producera utdata till olika intressenter. EU ställer här omfattande krav på statistik både avseende fasta rapporter och mer ad hoc-artade frågor. Andra tunga statistikkonsumenter är givetvis läns- styrelserna men också journalister, högskolor etc. Det är angeläget att ett nytt IT-system innehåller en god rapportarkitektur samt en separat data- bas för såväl fasta rapporter som behovet av mer tillfällig information. För att kunna effektivisera verksamheterna med utvecklad IT, i ett sam- manhängande flöde över organisationsgränserna anser länsstyrelserna att fyra grundläggande utgångspunkter behöver uppfyllas. 1.Statsmakternas syn får genomslag dels genom samverkan mellan be- rörda myndigheter eller organisationer för en gemensam IT-plattform, dels genom vidgad syn på sektorsinformation och optimerade IT- lösningar för hela statsförvaltningen samt genom utveckling av den elektroniska förvaltningen. 2.Reell samverkan mellan parterna genom dels utvecklad samverkan och öppen dialog mellan och länsstyrelserna, dels genom gemensamma ärendehanteringssystem samt genom ett utveck- lingsråd för kontakter mellan brukare och myndigheter. 3.Länsstyrelsens tillgång till information och data säkerställs genom dels regionala baser för statistik och uppföljningar inom lantbruks- området, dels genom underlag för tvärsektoriella analyser och effek tiva lösningar för Geografiska informationssystem (GIS) samt genom ökad säkerhet genom parallell lagring. 4.De specifika kraven för hantering av EU-stöden tillgodoses dels ge- nom att utveckla effektiva handläggarstöd, dels genom att säkerställa en regional handläggning. Statsmakternas syn på samverkan mellan de statliga myndigheterna i frågor rörande IT-strategiska förutsättningar såsom informationstillgång, teknikutveckling för att uppnå en elektronisk förvaltning i form av ge- mensamt agerande etc., bör enligt länsstyrelserna läggas fast som grund- princip i den fortsatta utvecklingen av systemen för EU-stöden. Länsstyrelserna utgår från att beaktar länsstyrelser- nas gemensamma IT-plattform i utvecklingsarbetet. För lantbrukaren är det av central betydelse att regelverken för lantbru- kets ersättningar är enkelt utformade samt att ansökningsrutiner, oavsett teknik, är enkla, pedagogiskt lättillgängliga och instruerande och korri- gerande. LRF markerar sin syn på att regelsystemet inte får kompliceras så att det i praktiken hindrar att på ett effektivt sätt utnyttjar alla tillgängliga EU-stöd. LRF anser att det också är viktigt att regelverk och datarutiner för- ankras i hela kedjan från lantbrukaren till /departement. Detta innebär att framtida IT-utveckling bör ske i projektform med del- aktighet från alla inblandade. LRF:s framför som sin utgångspunkt vad avser frågan om datorstöd för stödhanteringen att administrationen både för enskilda lantbrukare och för myndigheterna måste göras så enkel och smidig som möjligt utan att rättssäkerheten för den enskilde minskar. Lantbrukaren skall bara behöva ha kontakt med en myndighet. LRF anser att det är naturligt att användaren av systemet – bonden – ställs i fokus när IT-systemets framtida utformning diskuteras. Vidare poängteras att säkerhetsnivån måste vara hög som kraven måste vara generella och anpassa- de till av LRF, lantbrukskooperationen och banker antagna säkerhets- system. Följande punkter lyfts fram från LRF: ·Vid ansökan om stöd är det viktigt att en enskild lantbrukare själv skall kunna lämna och hämta erforderliga data till/från aktuell myn- dighet. Det är naturligt att allt material som skall användas av bön- derna (exempelvis EU-ansökningshandlingar) kan hämtas via Inter- net. Vem som helst skall kunna ladda ner material. anvisningar som kan hämtas upp på Internet måste vara så tydliga och enkla som möjligt. ·Det är nödvändigt att poängtera att det alltid måste vara möjligt för lantbrukaren att få information och ansökningsblanketter på vanligt papper. Det är också viktigt att det alltid skall gå att skicka in hand- lingarna per post, även om dessa har tagits fram ur datorn via Inter- net. ·Det skall inte förutsättas att alla lantbrukare väljer att anlita rådgiv- ningsföretag, utan man skall om man vill själv kunna fylla i ansök- ningshandlingarna. ·För att tillgodose enkelheten ur ett tekniskt perspektiv bör en framtida IT-strategi bygga på Internetteknik med centrala databaser och kli- enter/satelliter. Lantbrukaren skall ha ett minimum av lokala pro- gramvaror i sin PC, och den centrala servern skall vara åtkom- lig/läsbar med generella programvaror som Internet Explorer eller Netscape. I begreppet enkelhet innefattas även att lantbrukaren inte skall behöva teknisk utrustning (PC, kortläsare etc.) av högre prest- anda än vad som kan anses motsvara normal pres- tanda. Utredningens arbetsgrupp för resursanvändning och resursfördelning har analyserat den nuvarande kostnadsstrukturen för administrationen av de EU-relaterade jordbrukarstöden. Detta avsnitt baseras på arbetsgruppens arbete. 4.2Resursanvändning vid statliga verk och länsstyrelser En sammanställning av arbetsuppgifter och kostnaderna för att genomfö- ra dessa vid de olika verken och myndigheterna redovisas i tabell 3. Tabell 3 Resursanvändning för administrationen av direktstöd till lantbrukare , 1)Inklusive handjur, hantering av bidragsrätter, BSE, kalvslaktbidrag och revalveringsersättning. 2)I huvudsak engångskostnader i samband med införandet av blockkartesystemet. 3)Inklusive räntekostnad om som i huvudsak ingår under posten utveckling och analys. 4)Uppskattad inbördes fördelning. Dessa kostnader innefattas inte i . Källor: () , underlagsmaterial till RRV:s rapport 1998:56 samt egna beräkningar. () har, efter initiativ av utredningen, på rege- ringens uppdrag granskat länsstyrelsernas administration och kontroll av de administrativt väsentligaste delarna av EG-stödet till jordbruket "Lantbruksenheternas administration av stödet till jordbruket" RRV 1998:56. Ett utdrag ur rapporten presenteras i bilaga 2. RRV har på grundval av granskningen redovisat sin uppfattning om förekomsten av skillnader i administrativ effektivitet samt möjligheterna att effektivisera administration och kontroll. RRV anser att handläggningen av stöden till jordbruket uppvisar för stora variationer i resursåtgång mellan lantbruksenheterna och att detta gäller samtliga stöd. RRV menar att variationerna är så stora att de inte kan förklaras med tillfälliga olikheter som föreligger för en- bart utan har andra mer grundläggande orsaker. Orsakerna kan enligt RRV indelas i två grupper – yttre och inre faktorer. Yttre faktorer består av jordbrukets struktur och av mängden ansökningar. Inre fakto- rer består av organisation av arbete, befintlig personalstruktur, hantering av säsongsvariationer, budgetdialog, specialisering m.m. Av de yttre faktorerna har RRV funnit att de som kan hänföras till jordbrukets struktur har en viss påverkan på resursåtgången per ärende, såsom länets yta och antalet skiften. De kan således ha påverkan på det enskilda ärendet. Vid en jämförelse mellan lantbruksenheterna har RRV funnit att jordbrukets struktur endast har en liten påverkan för resursåt- gången avseende en hel stödform. Den yttre faktor som utpekas ha mest avgörande betydelse är jord- brukets storlek i länet, vilket avspeglas av antalet ärenden vid lant- bruksenheterna. RRV drar slutsatsen att den kritiska massan visar att för fyra stöd- former – arealersättning, miljöersättning för värdefulla natur- och kul- turmiljöer, biologisk mångfald och öppet odlingslandskap samt regionala stöd – uppnår några lantbruksenheter inte en sådan volym att ärendena kan hanteras med tillräcklig administrativ effektivitet. RRV beräknar att det för uppstod en extra kostnad på ca till följd av att några lantbruksenheter inte nådde upp till den kritiska massan. Några stödformer är av den karaktären att ärendehandläggningen kan administreras allt effektivare när ärendemängden ökar. Stordriftsfördelar har statistiskt säkerställts för fyra stödformer – arealersättning, miljöer- sättning för natur- och kulturmiljöer, flerårig vall och ekologisk odling. Stordriftsfördelar finns enligt RRV:s mening även för andra stöd, även om sambandet inte är statistiskt säkerställt. RRV påpekar att en stor del av variationen i lantbruksenheternas hantering av ärenden inte förklaras av stordriftsfördelar. I kvalitetssäk- ringsarbetet bl.a. avseende lantbruksenheter som har ytterlighetsvärden för tidsåtgång enligt måttet timmar per ärende, har RRV kunnat konsta- tera att det finns ett antal andra förklaringsfaktorer som påverkat admi- nistrativ effektivitet. Sammantaget anser RRV att det finns grund för att säga att det finns stora skillnader mellan länsstyrelser och mellan lant- bruksenheter i att styra och följa upp lantbruksenheternas verksamheter. RRV anser att dessa inre faktorer, vid sidan av ärendemängden, utgör väsentliga förklaringsfaktorer till varför det är så stora skillnader mellan lantbruksenheterna. RRV menar dock att dessa skillnader i inre faktorer mellan länen inte förändrar slutsatsen att det finns väsentliga stordrifts- fördelar. RRV bedömer att det baserat på resursförbrukningen är möj- ligt att minska variationerna i resursåtgång per ärende och därmed sänka kostnaderna inom flertalet lantbruksenheter. RRV bedömer att ungefär hälften av de lantbruksenheter som för respektive stödtyp har de högsta kostnaderna per ärende bör kunna sänka dem till ungefär kostnadsnivån för medianlänet för stödformen. RRV bedömer att en sådan sänkning av kostnadsnivån hade inneburit en besparing om ca . Totalt, inklusive en besparing för de fyra stödformer som befinner sig under den kritiska massan, bedömer RRV besparingen till . RRV:s sammantagna bedömning är att variationerna i resursåtgången per ärende är för stora och att variationerna är så stora att de inte kan förklaras med tillfälliga olikheter som föreligger enbart . RRV:s bedömning är att det finns skäl att vidta åtgärder för att öka den admi- nistrativa effektiviteten. RRV gör följande överväganden om förslag till åtgärder: · Det är inte motiverat att omfördela berörd stödform till annan lantbruksenhet för att öka ärendemängden. En omfördelning av enskilda stödformer skulle innebära att SAM- blankettens ansökningar för dessa län skulle granskas av två lantbruks- enheter, vilket skulle medföra oklarheter för lantbrukarna med olika handläggare i skilda län. RRV bedömer därför att en eventuell omfördel- ning av stödformer inte är realistisk och därför inte behöver övervägas ytterligare. · Det är inte motiverat att isolerat överföra samtliga uppgifter från en lantbruksenhet med små ärendevolymer till annan lantbruk- senhet för att öka ärendemängden. RRV anser att en överföring av uppgifter till annan lantbruksenhet skulle innebära att verksamheten vid berörd länsstyrelse avvecklas eller kvarstår till mindre del, exempelvis med resurser för rådgivning, fält- kontrollverksamhet samt för hantering av strukturfondsstöd. För dessa lantbruksenheter har resursminskningen betydelse, men för lantbruksad- ministrationen som helhet är summan relativt liten. RRV bedömer därför att det inte finns anledning att överväga nedläggning av enskilda lant- bruksenheter om man inte gör andra förändringar av organisa- tion och styrning av lantbruksenheterna. ·Överväg andra typer av åtgärder för att minska skillnaderna mellan lantbruksenheter. RRV pekar på att ett sätt att öka styrning och uppföljning är att årli-