sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Projektet har undersökts i förhållande till andra infrastrukturprojekt, andra myndigheter och organisationer samt till hur andra väg- och vattenbyggare tidigare sett på sin profession och på miljöfrågor. Vi har i vår delrapport redogjort för de beslut som fattades och de lagar som hade relevans då planering och genomförande av tunnelbygget ägde rum (kapitel 3). Regeringen prövade tillåtligheten av hela projektet inom ramen för expropriationsärendet, även om detta skedde efter regeringens eget beslut om att tunneln skulle byggas. Tillstånd att tappa och leda bort en viss mängd grundvatten lämnades av . Andra tillstånd lämnades av och . träder den nya i kraft liksom vissa följdändringar i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, numera banlagen. Kommissionen har gjort en översiktlig jämförelse mellan den pröv- ning som skedde av tunnelbygget genom och en tänkt prövning av projektet i enlighet med de nya reglerna, men i övrigt under samma förutsättningar. (Se tabeller sist i detta avsnitt.) Vi har vidare studerat nederländsk rätt i vissa avseenden. I har gällande regler om miljöpåverkande verksamhet samlats och i viss mån skärpts. Bestämmelserna om miljökonsekvens- beskrivningar (MKB) har ändrats. I kommer det att finnas regler om vad en MKB skall innehålla och om medinflytande under arbetet med att ta fram den. Syftet med en MKB är enligt att identifiera och beskriva de effekter som en planerad åtgärd kan medföra och att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljö. En MKB skall bl.a. beskriva åtgärder för att undvika Orsakerna till det inträffade 67 eller avhjälpa skadliga verkningar och innehålla uppgifter om inverkan på hälsa, miljö och hushållning. Den skall redovisa alternativa platser, om möjligt, samt alternativa utformningar tillsammans med en motivering varför ett visst alternativ valts. Dessutom skall den innehålla en icke teknisk sammanfattning. Allmänhetens möjlighet att påverka förstärks genom ändringar i processen. Sökanden skall tidigt samråda med och enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Därefter skall genom ett särskilt beslut avgöra om den aktuella verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Om anser att det är så, skall ett förfarande med s.k. miljökonsekvensbedömning inledas. Det innebär ett utökat samråd med de statliga myndigheter, kommuner, allmänhet och organisationer som kan antas bli berörda. Samrådet skall avse verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan samt innehåll och utformning av MKB:n. Nya vägar och järnvägar, som skall tillåtlighetsprövas av regeringen, skall alltid anses medföra betydande miljöpåverkan. MKB:n skall kungöras tillsammans med den ansökan det gäller och hållas tillgänglig för allmänheten att yttra sig över. Den myndighet som skall pröva ansökan skall genom beslut ta ställning till om MKB:n uppfyller kraven. Regeringens tillåtlighetsprövning av större anläggningar utökas genom . Enligt balkens 17 kapitel 1 § skall järnvägar avsedda för fjärrtrafik och nya spår på en sträcka av för befintlig fjärrtrafik alltid tillåtlighetsprövas av regeringen. Genom införs ett enhetligt sakägarbegrepp vilket antagligen kommer att innebära att fler får möjlighet att överklaga i vart fall sådana beslut som tidigare handlagts enligt vattenlagen och natur- vårdslagen. Vidare får miljöorganisationer som uppfyller vissa i lagen uppställda kriterier rätt att föra talan. Regionala domstolar införs för att pröva mål om mer omfattande miljöfarlig verksamhet och vattenmål. En sådan miljödomstol kan även pröva ärenden som skulle ha prövats av eller kommunen, om det gäller samma verksamhet som skall prövas i domstolen eller sådan som har samband med den. Regeringsprövning är ett led i den ordinarie tillståndsprövningen. Detta innebär att den förberedande handläggningen sker hos tillstånds- myndighet som därefter, om regeringen har tillåtit verksamheten, med- delar tillstånd med närmare villkor för verksamheten. Banlagen och skall gälla parallellt. Balkens allmänna hänsynsregler skall tillämpas vid en prövning enligt banlagen. Regler om miljö- konsekvensbeskrivningar förs in i banlagen liksom regler om förstudie och järnvägsutredning. Det framhålls särskilt i propositionen om ändringar i banlagen att regeringens tillåtlighetsprövning bör ske i ett 68 Orsakerna till det inträffade tidigt skede i planeringsprocessen innan lokaliseringen blivit alltför låst och stora kostnader lagts ned i projektering. Om tunnelbygget hade prövats i enlighet med de nya reglerna Vid en tänkt prövning av tunnelbygget genom i enlighet med banlagen och är tillståndsmyndighet för järnvägsprojektet och miljödomstolen för vattenverksamheten, tidigare vattenföretag. Miljödomstolen skulle förmodligen ta till sig länsstyrel- sens ärenden om naturreservatsföreskrifter och biotopskydd. Regeringen skall emellertid särskilt pröva frågan om tillåtligheten av järn- vägsprojektet. Regeringens prövning utgår från hänsyns- regler och även bestämmelserna i 11 kap om vattenverk- samhet. I sin prövning skall regeringen beakta tunnelbyggets effekter och således även påverkan på grundvattnet. Det är inte sannolikt att regeringen fastställer hur mycket vatten skall tillåtas att tappa och släppa ut men regeringen kan föreskriva villkor för tillåtligheten. Efter det att regeringen meddelat sitt beslut återstår det för och miljödomstolen att avsluta ärendenas handläggning och besluta om det närmare innehållet i tillstånden och vilka villkor som skall gälla. Tillstånd att anlägga järnväg lämnas genom att , efter samråd med berörd länsstyrelse, fastställer en järnvägsplan. Övriga tillstånd meddelas i en miljödom. För prövningen i miljödomstolen gäller att tillstånd till vattenverksamhet skall lämnas, på samma sätt som enligt nu gällande vattenlag, för järnväg vars anläggande prövats i särskild ordning. Vid en jämförelse med hur det faktiskt gick till kan man konstatera att regeringen i expropriationsärendet gjorde en tillåtlighetsprövning av hela projektet. I sitt beslut framhöll regeringen att tunneln skulle utföras så att påverkan på grundvattnet minimerades. Vidare föreskrevs villkor som dock fick mycket små effekter. Visserligen upprättades ett kontrollprogram avseende grundvattnet men detta skulle ändå ha skett genom beslut av . Även om regeringen således kan antas utforma sitt beslut ungefär likadant även efter en prövning i enlighet med och ban- lagen i dess nya lydelse skulle regeringen med all säkerhet ha ett bättre underlag för sitt ställningstagande. MKB:n skulle i vart fall innehålla en redovisning av alternativa sträckningar men även en motivering till varför ett visst alternativ valts. Den skulle ha godkänts genom särskilt beslut och ha varit utarbetad under utökat samråd eftersom den avsåg ett nytt spår som var längre än . Orsakerna till det inträffade 69 En miljökonsekvensbeskrivning kan ha betydelse i flera avseenden. En bra MKB är en förutsättning för att den lösning som innebär minsta möjliga påfrestning på miljön och bäst hushållning med resurser skall kunna väljas. Den skall också göra det möjligt att förutse konsekven- serna av den lösning som väljs. Detta har i sin tur betydelse för tillstån- dets närmare utformning och för vilka villkor som skall gälla. En bra MKB och tydliga beslut för med sig att allmänheten och andra berörda kan få den information som de har rätt att kräva och att risken för oförutsedda effekter minskar. Väl avvägda och tydliga villkor är dess- utom en förutsättning för att tillsynen skall kunna fungera på ett till- fredsställande sätt. Man skulle nog kunna säga att den miljökonsekvensbeskrivning som gjordes inför tunnelbygget genom inte tjänade något av dessa syften. Några alternativa lösningar diskuterades inte. Under regeringens behandling av tillåtligheten nämndes, efter fråga från , en annan lokalisering av tunneln, men den avfär- dades av med hänvisning till att de lokala myndigheterna var överens. I den MKB som fogats till banutredningen framhölls att beräkningar som gjorts med hjälp av datormodeller visat att det var möjligt att begränsa tunnelläckaget så långt att endast en mycket liten del av yt- och grundvattentillgången inom påverkansområdet skulle tas i anspråk. När det gäller påverkan på grundvattnet är det väl ingen som med säkerhet kan säga hur resultatet skulle ha sett ut om hade hållit sig inom det av givna tillståndet. Till grund för ansökan i låg en geohyd- rologisk utredning gjord av en konsult. De faktiska observationer som utförts hade gjorts , vilket ansågs föra med sig en viss osäkerhet. Man räknade med en felmarginal på fem till tio gånger. Det var i och för sig inte något fel på utredningen eller de beräkningar som gjorts (se vidare avsnitt 2.2). Det som möjligen kan förvåna är att Ban- verket inte ansåg att man behövde mer omfattande underlag och att och lät sig nöja. Det har heller inte kommit fram några uppgifter som tyder på att Kraftbyggarna, som skulle utföra arbetet med att täta tunneln, ställde krav på ytterligare undersökningar. Sammanfattningsvis kan man således konstatera att varken bygg- , entreprenören, tillståndsmyndigheten eller tillsynsmyndigheten ansåg sig behöva ett bättre underlag för att bedöma hur tätningsarbetet skulle kunna genomföras och hur grundvattnet kunde komma att påverkas. Man kan tycka att osäkerheten om utvecklingen i vissa avseenden skulle ha motverkats av att domstolen förordnade att 70 Orsakerna till det inträffade skulle mäta och registrera inläckande vatten var tjugonde meter. Eftersom domen kunde tolkas på olika sätt fick emellertid förordnandet ringa verkan (se avsnitt 3.3.2). En effekt av tunnelbygget är att grundvattennivån sjunkit mycket mer än väntat. Detta berodde emellertid främst på att den teknik som avsett att använda för att täta tunneln inte fungerade och på att tunneldrivningen fortsatte utan att man hade funnit en bättre tätningsmetod. Den första vattendomen byggde i någon mening på att hade rätt i sitt påstående om att tätning skulle kunna utföras genom injektering av sprickorna i tunnelväggen. Risken för att det inte skulle gå att täta tunneln på ett tillfredsställande sätt med denna metod och vilka konsekvenserna i så fall skulle bli tycks inte ha diskuterats. Prövningen av vattenföretaget avsåg inte heller själva anläggningen, dvs. tunneln, utan endast rätten att leda bort grundvatten. Enligt vad vi uppfattar som god sed när det gäller MKB:ar skall osäkerheter redovisas (se t.ex. VVFS 1994:14). Med detta avses osäkerheter om effekterna på miljön. Osäkerheten vad avsåg de tekniska lösningarna för bygget genom fick visserligen stora konsekvenser för miljön men dessa konsekvenser var inte oförutsebara och borde ha kunnat undvikas. borde ha analyserat och bedömt förutsättningarna för att genomföra projektet bättre och borde även ha övervägt vilka metoder som skulle kunna bli aktuella att använda. Ekonomiska konsekvenser liksom övriga effekter för samhälle, människor och natur borde ha redovisats och bedömts inom verket och påverkat dess planering och upphandling. Praxis får visa vilken prövning och vilka krav miljödom- stolarna kommer att ställa på anläggningar av liknande slag. Det är möjligt att utformningen och effekterna på miljön av den teknik som skall användas i en järnvägstunnel endast kommer att bedömas i ban- ärendet, i vilket för övrigt är både sökande och tillstånds- myndighet. Regeringen och miljödomstolen måste emellertid kunna utgå ifrån att sökanden klarar av att genomföra det projekt som ansökan avser. Som ovan framhållits diskuterades inte några alternativ under bered- ningen av regeringens ärende. Det verkar inte som om man någonsin på allvar diskuterat en annan lösning än en tunnel med i huvudsak den nu aktuella sträckningen. En starkt bidragande orsak till att projektet blev så knapphändigt belyst var att alla som hade något inflytande var eniga om att det var en tunnel som skulle byggas. Orsakerna till det inträffade 71 tunneln fattades i bakvänd ordning. /Baier har i sin rapport visat att projektet redan från början präglats av att det värderades så högt att systemvillkor och kunskap inte kunde göra sig gällande. Detta ledde till att kunskap om förutsättningarna inte togs fram och till att andra lösningar inte utreddes och diskuterades. Om hade tvingats att ta fram alternativ, trots den stora enighet som rådde om att projektet skulle genomföras, hade med all säkerhet den lösning som valdes redo- visats och vägts på ett helt annat sätt än vad som skedde. I av , som har remissbehandlats , anges fem alternativ, även om det endast är ett som anses realistiskt, nämligen ombyggnad av befintlig bana. Åtminstone några av dessa alternativ, inte bara det som anger som realistiskt, borde ha övervägts redan från början. och banlagens regler om krav på redovisning av alter- nativ innebär förbättringar i jämförelse med vad som gällde vid tiden för prövningen av tunnelbygget, även om kraven på vilka alternativ som skall redovisas i princip överensstämmer med vad som gäller enligt förordning 1991:738, om miljökonsekvensbeskrivningar. En beskrivning av alternativet att den sökta anläggningen eller åtgärden inte kommer till stånd, ett s.k. nollalternativ, skall alltid redovisas. Vidare skall sökanden motivera varför ett visst alternativ valts. En annan orsak till att tunnelbygget även i övrigt fick en sådan schematisk prövning var att tågtrafik i sig ansågs miljövänlig. Allmänt sett kanske detta är riktigt, men även tågtrafik kan naturligtvis dras på ett sådant sätt att den vid en sammantagen bedömning kan anses vara den mest miljövänliga lösningen. Också när det gällde utgick man från att tåg var det mest lämpliga sättet att lösa problemen med snabba och tunga transporter genom området, även om detta krävde att man byggde en tunnel. Frågan är om detta syfte hade kunnat uppnås på ett annat sätt. Kommissionen har inte undersökt detta och har heller inte fått några belägg för att så skulle vara fallet. Av förarbetena till framgår att får kräva att andra jämförbara sätt att nå samma syfte skall redovisas i MKB:n. bör ta ställning i denna fråga i samband med sitt beslut om huruvida projektet skall anses medföra betydande miljöpåverkan. Det framhålls särskilt att det i vissa fall är lämpligt att samråder med regeringen innan krav ställs på redovisning av sådana alternativ i ärenden som skall tillåtlighetsprövas. Vi förutsätter att avsikten inte är att undvika utredning av alternativ på grund av att regeringen redan beslutat sig. Regeringen prövade tillåtligheten av tunnelbygget efter sitt beslut om att en dubbelspårig järnvägstunnel genom skulle byggas. Den totala nybyggnadssträckan skulle, enligt överenskommelsen mellan 72 Orsakerna till det inträffade regeringen och , vara varav genom tunnel. Vidare skulle spåren ansluta i norr till befintlig bana vid Hemmerslöv och i söder sydväst om . Man kan därför naturligtvis fråga sig hur stor uppmärksamhet andra lösningar skulle ha kunnat få i detta ärende. I ett läge när regering och andra viktiga institutioner och sektorer i samhället redan är överens om vilket alternativ som är det bästa är det inte intressant vad som får krävas utan vilka alternativ som skall krävas för att en MKB:n skall godkännas. Man kan inte bortse ifrån att beslut om stora infrastrukturprojekt är ett resultat av en avvägning mellan många olika intressen och att miljöskydd är ett av dessa. Det är emellertid viktigt att de överväganden som görs blir tydliga. En utförlig MKB är en viktig förutsättning för detta.Vi ställer oss emellertid frågande till om regler är tillräckligt långtgående när det gäller att få en objektiv bedömning av vilka alternativ som skall redovisas. Bästa möjliga alternativ från miljösynpunkt Frågan om samhället är berett att godta vissa skador på miljön måste naturligtvis vägas mot nyttan av den föreslagna anläggningen eller åtgärden. Vilka effekter som rimligen kan accepteras borde även vara avhängigt av vilka tekniska och ekonomiska möjligheter det finns att undvika skador över huvud taget. Att ingenting göra, dvs. nollalterna- tivet, är bara ett sätt att undvika skadliga konsekvenser. Det kan finnas miljömässigt bättre alternativ, som sökanden emellertid inte är beredd att föreslå av ekonomiska eller andra skäl. Enligt nederländsk rätt krävs att en MKB innehåller det alternativ som innebär det bästa möjliga skyddet för miljön. Det kan gälla det alternativ som för med sig minst miljöpåverkan eller t.o.m. ett som innebär en förbättring i jämförelse med det s.k. nollalternativet. Sökanden måste beskriva ett sådant alternativ om han inte kan visa att det är ekonomiskt orimligt. Beslut om investeringar i infrastrukturprojekt skall planeras och genomföras efter samhällsekonomiska kriterier även om samhälls- ekonomisk effektivitet inte skall vara den enda vägledningen. Vad som är ekonomiskt rimligt blir därför ett politiskt ställnings- tagande. När det gäller tunnelbygget genom skulle ett krav på redovisning av det mest miljövänliga alternativet ha kunnat leda till en diskussion om möjligheterna och effekterna av att täta tunneln i större eller mindre omfattning. Det är inte säkert att den lösning som diskuteras, s.k. lining, hade valts. Valet hade varit beroende av vilka konsekvenser som kunde förutses och vilka olägenheter man Orsakerna till det inträffade 73 ansåg att kringboende och naturen kunde bära. Kanske hade diskussionen om det bästa alternativet och kostnaderna för detta lett till att olika metoder jämförts och diskuterats. Därmed skulle förutsättning- arna för att lyckas med det näst bästa ha kunnat bli bättre belysta. Om det ur miljösynpunkt bästa alternativet redovisats hade man sannolikt också fått en diskussion om värdet på det som Mårald/kallar det andra. Vi anser därför att det bästa möjliga alternativet ur miljö- synpunkt alltid skall ingå i en MKB i vart fall för verksamheter eller åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Det är inte bara frågan om vilka alternativ som redovisas som är avgörande för en allsidig utredning. Den utredning som görs måste också ifrågasättas och granskas opartiskt. Det samrådsförfarande som formaliseras genom kommer med all säkerhet att öka möjligheterna för en mer allsidig belysning. Man kan emellertid inte förvänta sig att andra än sökanden har resurser och/eller intresse att göra egna utredningar. En svaghet i systemet är att det är sökanden som tillhandahåller alla erforderliga utredningar. Detta är antagligen nödvändigt, men det ställer stora krav på sökandens objektivitet och flexibilitet och förmåga att bedöma sina konsulters resultat. Berörda myndigheter, organisationer och enskilda kan inte förväntas ha resurser för egna utredningar. De kan, inom ramen för samrådsförfarandet, ställa krav på ytterligare utredning men om de inte själva är experter kan de ha svårt att bedöma utredningarnas tillförlitlighet. En del berörda har dessutom andra intressen att tillvarata och fokuserar kanske inte i första hand på miljö- frågor. När det gällde banutredningen angående tunneln genom kom 26 olika instanser med synpunkter. I allmänhet till- förde dessa sakkunskap utifrån de särskilda intressen de representerade (/Baier). De flesta berörda har många intressen att väga mot varandra. Ett exempel på hur en sådan konflikt kan hanteras är de olika turerna kring det s.k. mellanpåslaget. var i ett inledande skede mycket kritisk och beredd att med kraft hävda miljö- intressena. gjorde kommunen en omprioritering och accepterade mellanpåslaget i samband med att medel för att bygga nya vägar ställdes till förfogande. 74 Orsakerna till det inträffade Bör en /Miljöadvokat inrättas Både /Baier och Mårald/har påpekat bristen på naturliga bärare av miljöintressen. Mårald/tar upp behovet av vad man kallar en ny sorts miljöadvokater med kompetens, förutom i miljörätt, även i etik, estetik, historia, samhällskunskap och viss naturvetenskap. De menar att maktbalansen i tunnelprojektet varit sned. fick igenom sina krav på utökade miljöingrepp. Miljöns före- trädare var för svaga. Såväl inom projektets organisationskultur som i myndigheterna kring projektet var det den teknologiska politikformen som var den mest framträdande. Man använde ett tekniskt dominerat språk. Miljön behandlades på ett deskriptivt sätt med inslag av vetenskapliga facktermer utan några värdeladdade innebörder. Miljöadvokater skulle enligt Mårald/kunna bli föregångare när det gäller att ändra detta språkbruk. De skulle företräda andra värden och lokala intressen och bidra till införandet av ett kritiskt resonemang. /Baier har kommit fram till en liknande slutsats. De hävdar att den politiska styrningen av miljön med rättsliga medel av rent struk- turella skäl brottas med betydande svårigheter. Det finns inga naturliga bärare av det generella miljöintresset som kan driva miljöfrågorna ur detta perspektiv. Den enda öppningen som finns är därför enligt /Baier att låta enskilda människor i större utsträckning komma till tals i planeringsprocessen för olika projekt. Frågan om en breddning av allmänhetens inflytande i miljöfrågor har utretts i olika omgångar, senast av som ingående analyserat frågan. Utredningen kom fram till att förslaget till miljöbalk medförde sådana förbättrade möjligheter att ta till vara de intressen en miljöombudsman skulle kunna bevaka, att en särskild myndighet, , inte skulle fylla någon funktion. Mot bakgrund av det utredningsarbete som gjorts har vi svårt att se att det skulle vara meningsfullt att pröva något nytt innan erfaren- heterna av den nya ordningen i t.ex den utökade talerätten utvärderats. Vi avstår därför från förslag i denna del. Skall en MKB kunna överklagas För att uppnå en bättre tillämpning av bestämmelserna har det i miljö- balken införts en regel om att en miljökonsekvensbeskrivning skall fastställas. Vidare skall myndigheten vid prövning av ansökan beakta resultatet av det samråd som ägt rum och de yttranden som kommit in. Dessa regler förstärker allmänhetens inflytande. Besluten går emellertid inte att överklaga. I förarbetena till framhålls att en sådan Orsakerna till det inträffade 75 möjlighet skulle komplicera systemet ytterligare och ta . Det ansågs inte finnas tillräckliga skäl för att införa en rätt att särskilt över- klaga en myndighets beslut vid prövningen av MKB. – En sådan rätt skulle visserligen förstärka de berördas ställning och kanske bidra till att få fram en bättre utredning. Detta måste dock vägas mot risken för tidsutdräkt. Framför allt , men också /Baier och Mårald/har kritiserat att tunnelprojektet men även andra projekt drivits under stor tidspress och att detta fört med sig att beslutsunder- laget varit ofullständigt. Vi delar deras uppfattning. Av samma skäl som när det gäller införandet av en miljöombuds- man/miljöadvokat avstår vi emellertid från något förslag i denna del. Behövs en fristående granskningsmyndighet I har man löst svårigheterna med att få en opartisk granskning genom att inrätta en särskild . Kommis- sionen består av 400 oberoende experter och rådgivare med ett kansli på 35 personer. Ett samrådsförfarande börjar med en anmälan både till behörig tillståndsmyndighet och till kommissionen, som inleder sitt arbete med att ta ställning till vilken omfattning MKB:n bör ha. Kommissionen utformar riktlinjer, men det är tillståndsmyndigheten som beslutar vilka som skall gälla. När utredningen är slutförd och skall bedömas skickas den till . Alla, som vill, får komma med synpunkter. sammanfattar alla reaktioner och lämnar ett prövningsförslag. prövar ansökan efter att ha godkänt MKB:n genom ett särskilt beslut. I sitt beslut måste myndigheten förklara hur de uppfattat alla råd och yttranden. Kommissionen har således inte någon formell makt men ändå stort inflytande eftersom beslutande myndighet alltid måste motivera varför den inte följer kommissionens förslag. Kommissionens uppgift är begränsad till att få fram den utredning som är relevant i varje enskilt fall.