sou · GMB323 · 1999-01-01 00:00:00 — Risken blir att de därmed får för liten andel ägarkapital och att de får svårt att få fram nödvändigt lånekapital. Relationen låneka- pital – ägarkapital skulle bli orimlig om bolagen försökte fylla på bristen på ägarkapital med lånat kapital. När verksamheten kommit igång och visar (positivt) resultat blir bolaget alltmer kreditvärdigt ur kapitalmarknads- och banksynpunkt. Leverantörens deltagande kan därmed successivt lyftas av till traditio- nella finansiärer och kreditgivning. Utvecklingen av nya finansie- ringsinstrument medför att möjligheterna att hitta finansiärer eller investerare vid projektfinansiering ökat. Finansieringsmodellen innebär att nya risker tillkommer som behö- ver beaktas i kreditbedömningen. Bedömningarna blir mer komplexa jämfört med vid traditionella exportkrediter till offentliga köpare där landrisken dominerar. Uppläggning och utformning av projektfinansieringar varierar bl.a. efter bransch. De parter som ingår i finansieringen skiftar. Finansiering av exporten 41 redovisas ett exempel på parter som ingår i projektfinansiering vid investeringar infrastrukturer. Fig. 3:1 Parter i projektfinansiering 42 Finansiering av exporten Sammanfattande slutsatser av genomgången: -Det är en mycket liten andel av exporten, högst , där långfris- tig exportfinansiering, dvs. säljarfinansiering, är nödvändig -Exportfinansiering behövs eftersom köparen har svårighet att fi- nansiera köpet via sin egen balansräkning -Såväl stora som små företag erbjuder exportfinansiering, men används främst för att finansiera de stora företagens kapitalvaru- och projektexport -Exportfinansieringen har blivit alltmer internationell och den domineras av några stora internationella banker. Även svenska banker arbetar internationellt med exportkrediter -De stora exportföretagen har numer en omfattande kompetens rörande export- och projektfinansiering -Genom nya finansieringslösningar har nya aktörer kommit till vid finansiering av export även på mer riskfyllda marknader och vid projektfinansiering -Privata lösningar börjar konkurrera med den statliga exportfinan- sieringen på mer riskfyllda marknader -Köparna har större möjligheter att ordna finansieringen själva och kan därmed i högre grad avgöra om exportfinansiering skall användas -Privata köpare dominerar numer vid kapitalvaru- och projektex- porten, i ökad grad finansieras sådan export genom projektfinan- siering. Traditionella kreditupplägg dominerar dock fortfarande. -Projektfinansiering ställer ofta krav på större medverkan från le- verantören i finansieringen än traditionella exportkrediter. Finansiering av exporten 43 4 Statens roll i exportfinansiering Staten är i flertalet industriländer engagerad i en eller annan form inom exportfinansieringsområdet, både i risktagande och kreditgivning. Staterna har organiserat sin medverkan lite olika. I vissa länder, som , och , har man samlat både risktagande och kredit- givning i en organisation s.k. Export-Importbanker (eximbanker). I framför allt har man genomgående organisatoriskt skilt riskta- gande och kreditgivning åt. Eftersom motiven för staterna att engagera sig i kreditgivning resp riskavtäckning enligt min mening skiljer sig åt, kommer jag i den fortsatta framställningen behandla motiven för sta- tens engagemang och statens roll inom båda dessa områden var för sig. 4.1Statlig riskavtäckning används för att komplettera marknadens riskkapacitet Staten har direkt eller indirekt tagit på sig rollen som risktagare genom att vid export tillhandahålla särskilda garantier till exportörer och banker (med garantier avses i fortsättningen statens risktagande oavsett om det rör sig om separata garantier eller risktagande i direkt samband med statlig kreditgivning). Garantin täcker vissa förluster som kan uppstå om utländsk gäldenär inte fullgör sitt avtal med exportör eller med långivare. Orsaken till att staten har ställt ut dessa garantier är att den privata marknaden inte har kapacitet att riskavtäcka sådana risker i den utsträckning som har ansetts nödvändig för att tillgodose exportens behov. Detta gäller av tradition de s.k. politiska risker som export till riskfyllda marknader medför. Avsaknaden av risktäckning skulle leda till att exporten, särskilt kapitalvaruexport som säljarfinansieras med långa krediter, blir lägre än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Viss export, t.ex. export till nya marknader eller av nya produkter kan ha svårt att finna riskavtäckning eftersom den privata riskmarknaden är osäker på köparlandet, på köparna eller på produktens marknadspoten- tial. I sådana fall kan det ur samhällsekonomisk synvinkel också vara motiverat för staten att gå in som riskavtäckare. En ytterligare orsak till 44 Statens roll i exportfinansiering att t.ex. svenska staten engagerar sig i risktäckning är att andra stater erbjuder sina exportörer sådant stöd. Den export som staten riskavtäcker utgör endast en mindre del av den som kreditfinansieras. Totalt bedöms, enligt EKNs beräkningar, av exporten som finansieras på korta kreditvillkor 70 – riskavtäckas. Detta är en internationellt sett låg siffra. Huvud- delen av denna export riskavtäcks i av marknaden, främst av banker genom remburser, 50 miljarder, kreditförsäkringsbolag och andra riskavtäckare 11 – 16 miljarder och staten 9 miljarder. Men exportörerna själva tar de största riskerna vid export på korta kredit- villkor och tar i egen risk ca 165 – 170 miljarder av den export på ca 240 miljarder som finansieras på korta kreditvillkor. Även den export som kreditfinansieras på långa kreditvillkor, 25 – 30 miljarder , täcks huvudsakligen av den privata marknaden. Statens andel uppgår till 11 – 12 miljarder, vilket motsvarar 45 – av denna export. Den koncentreras på vissa riskfyllda marknader men också på beloppsmässigt stora affärer som finansieras med exportkre- diter med lång löptid. För dessa har de privata aktörerna haft svårt att erbjuda risktäckning alls eller i tillräcklig omfattning eller bara oregelbundet. Endast staten har möjlighet att ta ett samhällsekonomiskt och långsiktigt perspektiv på risktagandet i dessa fall. Dessutom är staten den enda som har de finansiella resurser som krävs för att kunna erbjuda risktäckning på svåra marknader och för långa risktider för stora belopp. Statens roll är sålunda att vara s.k. guarantor of last resort, dvs. främst agera i de fall där marknadslösningar inte räcker till eller helt saknas. 4.2Staten täcker i första hand landrisken De risker som marknaden av tradition haft svårt för att hantera och som de statliga garantiinstituten, genom rollen som guarantor of last resort, normalt koncentrerar sig på är s.k. politiska risker eller landrisker. Den i praktiken dominerande politiska risken är att landet ställer in utrikes- betalningarna till följd av brist på konvertibel valuta. Till politiska risker räknas också att gäldenären inte betalar sina fordringar till följd av exempelvis krig, revolution, naturkatastrof eller åtgärd från utländsk myndighet som hindrar eller fördröjer betalning. De politiska riskerna försäkras normalt inte av den privata marknaden, framför allt för att de anses svårbedömbara och svårkontrollerade. Men de är särskilt svår- hanterbara om skadefall inträffar eftersom sådana bl.a. ofta resulterat i långa betalningsanstånd via internationella överenskommel- ser. Statens roll i exportfinansiering 45 Det har pågått en debatt om de statliga garantiinstituten med hänsyn till sin roll som guarantor of last resort också skall kunna försäkra mot kommersiell risk. Med kommersiell risk avses i detta sammanhang att köparen går i konkurs eller av annan (icke politisk) orsak inte betalar enligt avtal. Kommersiella risker försäkras av privata aktörer och det har därför ifrågasatts om garantiinstituten skall erbjuda sådan risktäck- ning. I samtliga länder täcks både politisk och kommersiell risk vid export till mer riskfyllda marknader med motivet att det skulle vara ett fördyrande merarbete för garantitagaren att behöva skaffa sig två garantier. har vidare erbjudit statliga garantier mot kommersiell risk på marknader där det funnits utbyggd privat marknad t.ex. i i ndust- riländerna. Flera har därigenom (tidigare) uppträtt som direkta konkur- renter till den privata försäkringsmarknaden vid risktäckning av export till industriländer. Andra som t.ex. EKN har främst motiverat sina garantier för kommersiella risker vid sådan export med att man även här skall komplettera marknaden, bl.a. genom garantier till små och medelstora exportörer vars volym varit så begränsad att privata aktörer ansett den som ointressant. Ytterligare andra som de tyska och schwei- ziska instituten har inte fått garantera risker på industriländer. 4.3Utvecklingen av det statliga risktagandet Statlig garantigivning inrättades i industriländerna som en följd av depressionerna . Målet har varit att bidra till att främja den nationella exporten. Då garantisystemen skapades var huvudsyftet att genom stimulans åt exporten stimulera sysselsättningen. Konkurrensskäl var också en viktig anledning till att staten erbjöd risktäckning – andra länder hade och har denna typ av riskavtäckning vid export. I bildades EKN 1933 i skuggan av den ekonomiska krisen med syfte att garantera politiska och kommersiella risker vid export (prop 1933:245). Liknande motiv anfördes av andra industrilän- ders regeringar för att mellan världskrigen inrätta garantiin- stitut. Garantigivningen var överlag rätt begränsad. Den internationella konkurrensen inom exporten till u- länder och östländer blev allt starkare. Många indu- stri-länder såg det som nödvändigt att exportera sig ur de obalanser som skapades av de höga oljepriserna. Köparländerna fann allt större möjlighet att finansiera inköp av stora projekt med det likvi- 46 Statens roll i exportfinansiering ditetsöverskott som bankerna lånade ut från oljeländernas överskott från oljeförsäljningen. Det ledde till en stark expansion i garantigiv- ningen. och östländernas skuldbörda ökade kraftigt . Ökningarna av garantigivningen fortsatte en bit in . Många kom in i en betalningskris som fortsatte till bör- jan/mitten av . Antalet länder som begärde anstånd med räntor och amorteringar ökade dramatiskt från något eller några länder till ett tiotal länder som endera begärde förhandlingar om anstånd eller som begärde omförhandlingar av redan träffade avtal om betalningsanstånd. Från början medgavs endast lättnader i form av uppskjutna betalningar, vilket inte löste de mest utsatta ländernas skuldproblem. Kreditorländerna medgav därför i växande utsträckning avskrivning av delar av de fattigaste ländernas utstående skulder, under förutsättning att gäldenärslandet åtog sig att genomföra ekonomiska reformer i samarbete med (). Den omfattande internationella skuldkrisen, som till stor del styrt den statliga garantigivningens handlande , har börjat ebba ut. Allt färre länder behöver begära skuldlättnader och garantiinstituten behöver skadereglera allt mindre belopp till följd av politiska skadehändelser. Återvinningarna på de tidigare politiska skadorna börjar öka, vilket lett till att allt fler institut visar (kassamässiga) överskott i stället för som tidigare stora under- skott. Avregleringar och privatiseringar i köparländerna påverkar också den statliga garantigivningen. Övergången från offentliga till privata köpare och ökad använding av projektfinansieringsmodellen innebär att garantigivarnas roll delvis förändras till att bli en med finansiärerna likställd aktör, snarare än en ren garant som garanterar finansieringen av exportaffärer. Konkurrensen från privata lösningar t.ex. forfaiting och kapitalmarknadslösningar ökar också. Efterfrågan på statliga garantier har därför minskat hos några institut, främst på traditionella exportkrediter. För bl.a. EKNs brittiska motsvarighet ECGD har ut- vecklingen blivit så tydlig att man tillsatt en särskild utredning om efterfrågans utveckling fram över. Riskbilden förändras som följd av de redovisade omvärldsföränd- ringarna och därmed även statens förlustrisker. Traditionella politiska skador, främst utlösta av brist på konvertibel valuta, kommer att ha en mindre betydelse som skadeorsak. I stället kan, för privata infrastruk- turinvesteringar, andra politiskt motiverade händelser uppstå. De ekonomiska förutsättningarna i dessa projekt är nämligen beroende av att stabila förhållanden kan upprätthållas när det gäller lagstiftning, tillstånd och avgifter, samt att staten lever upp till träffade avtal om Statens roll i exportfinansiering 47 kvantitet och pris för företagets produktion. Ändringar i dessa förut- sättningar kan stjälpa hela företagets ekonomi och klassas som orsaka- de av politiska händelser. Förändringar i räntenivåer och växelkurser kommer i och med privatiseringen av investeringar i infrastrukturen i köparländerna att väga tyngre i riskbilden än vid traditionella export- krediter. har de senare typerna av risker inte direkt påverkat skade- risken i det enskilda projektet, men påverkat köparlandets betalnings- förmåga. De har heller inte direkt påverkat förlustrisken för garantinis- titutet. torde de ha en direkt inverkan på skade- och förlustrisken. Förändringar i valutakursen eller räntenivån kommer att påverka före- tagets betalningsförmåga. Ett ev obestånd kommer att slå direkt mot garantiinstituten som slutliga förluster. Några egentliga regressford- ringar uppstår inte i dessa fall. innebar denna typ av skadefall oftast att fordringarna ökade på ett köparland (som senare ev. måste skrivas av). En riskfaktor som kommer att få ökad betydelse vid prövning av kreditrisker vid bl.a. projektfinansiering, är miljöeffekterna. har i brev och uppvaktningar krävt att jag skall förorda miljöprövningar av affärer där man ansöker om statliga export- kreditgarantier. Vid infrastrukturinvesteringar men också industriin- vesteringar kan ofullständiga miljökonsekvensutredningar leda till att garanti- eller kreditgivaren felbedömt företagets möjligheter att produ- cera enligt uppgjorda planer. Därmed har man missbedömt t.ex. risken för framtida kreditförluster. Betydelsen av bedömningar av miljökon- sekvensernas effekter på återbetalningsförmågan torde ha ökat i och med att fler investeringar i infrastrukturen görs av fristående företag vars säkerheter för tagna krediter främst återfinns i framtida betalnings- flöden. EKN bedömer miljöfrågornas konsekvenser för återbe- talningsförmågan. De internationella finansieringsorganen och EKNs amerikanska motsvarighet US Eximbank beaktar därutöver miljöas- pekterna vid sin kreditgivning. Diskussioner pågår inom ramen för om hur man skall behandla miljöaspekter i den statliga export- kreditgivningen. 4.4Kreditgivningen motiverades av kreditregleringar I har staten erbjudit statsstödda exportkrediter genom SEK. Den internationella konkurrensen på för svenska export 48 Statens roll i exportfinansiering väsentliga varuområden hade nämligen tenderat att inriktas inte bara på pris, kvalitet och leveranstid utan i växande grad även på betalningsvillkor. I fråga om kapitalvaror hade kredittider blivit vanliga. En sådan utsträckning av kredittiden ställde alltför stora anspråk på säljarens förmåga att finansiera sin rörelse, konstaterade man i propositionen om inrättandet av SEK (prop 1962:125). Detta särskilt som de svenska bankerna p.g.a. kapitalmark- nadens bristande institutionella förutsättningar inte kunde lämna de långa och bundna exportkrediter exportindustrins kunder efterfrågade. Genom SEK kunde bankerna refinansiera sin exportkreditgivning på längre tider än vad bankerna själva till följd av kreditregleringarna kunde medge. De förhållanden som låg till grund för SEKs bildande rådde i fler- talet andra industriländer vid mitten av 1950- och början av 1960-talen. I länder som t.ex. , och inrättades särskilda exportkreditorgan eller överlät man åt redan existe- rande att erbjuda exportkrediter. Motiven var desamma som i ; regleringar på kredit- och kapitalmarknaderna medförde att bankerna inte kunde finansiera de exportkrediter med allt längre kredittider som köparna begärde och fick igenom. Följden blev således att staten tog ansvaret för uppgiften och överlämnade den till statliga eller privata företag specialiserade på att bevilja exportkrediter med lång löptid. Utlåningen hade endera formen av krediter till utländska låntagare eller övertagande eller refinansiering av bankernas eller exportörernas krediter. Den internationella konkurrensen med exportkrediter skärptes suc- cessivt . första år spelade exportfinansiering dock en relativt blygsam roll i staternas budgetar, med undantag för krediter till vissa branscher som t.ex. varvsindustrin. Med oljeprisstegringen 1973-74 förändrades läget radikalt. Industrilän- derna såg sin enda möjlighet att betala oljenotorna genom att driva en hård exportkampanj på de länder som gynnades av oljepriserna eller som kunde låna till sin import av oljeländernas betalningsbalansöver- skott. Följden blev konkurrens med hjälp av räntesubventioner som betalades över statsbudgeten och allt längre kredittider för kapitalvaror. Få exportkrediter kunde beviljas utan räntesubventioner. De statliga räntesubventionerna nådde allt högre totalvärden . Successivt kom alltfler industriländer att inse att konkurrensen med subventionerade krediter var ohållbar. slöts efter förhandlingar mellan de viktigaste den s.k. consensusöverenskom- melsen om subventionerna, som ledde till vissa riktlinjer om mini- miräntor. Genom successiva beslut i Statens roll i exportfinansiering 49 höjdes minimiräntorna väsentligt. 1983 beslutade om automa- tisk justering av minimiräntorna vid förändringar i marknadsräntorna. Genom detta beslut kunde inte statsstödsnivån i systemet öka. Detta innebar att statens kostnader för exportkrediter sjönk som de statliga subventionerna för exportkrediter minskade. Krediter till mark- nadsvillkor blev därmed återigen intressanta. Räntesubventionerna har i princip försvunnit inom den statsstödda exportkreditgivningen. Det som återstår av det statliga stödet är att staten kan ta ränterisken vid exportaffärer på långa kredit- tider. Systemet innebär att exportörer och kreditgivare har möjlighet att erbjuda exportkrediter till fast ränta utan att själva behöva ta risken att räntan ändras till dess exportaffären beslutats men också och att räntekostnaden därmed är känd . En annan del av statens nuvarande engagemang i exportkreditgiv- ning är att vara lender of last resort. Det innebär att staten tillförsäkrar exportörerna att det i krislägen skall finnas tillgång till exportkrediter, men också säkra i tillgången på ett konkurrenskraftigt inhemskt alter- nativ. I takt med att subventionerna har minskat har efterfrågan på stats- stödda exportkrediter (s-lån) minskat och efterfrågan på marknadsbase- rad kreditgivning ökat (igen). De specialinstitut som i likhet med SEK lämnar s-lån har anpassat sig till kundernas ändrade efterfrågan och till nya produkter från konkurrenterna och därför utvecklat nya produkter med villkor som är marknadsanpassade men också annan kreditgivning än rena exportkrediter. Dessa krediter är både exportrelaterade och av annan typ t.ex. krediter till investeringar i det egna landets infrastruk- tur. Den ökade tyngdpunkten i projektfinansiering har vidare inneburit att några institut, t.ex. det kanadensiska, det amerikanska och det tyska samt det japanska, utvecklat nya finansieringslösningar. I sådana ex- portaffärer ställer investeraren/köparen, enligt vad som framgått i föregående kapitel, i växande utsträckning krav på exportören att erbjuda ägarkapital (equity) för att komma i fråga för leverans. Detta ökar exportörens risker utöver de omfattande tekniska och finansiella de redan tar i exportaffärer. Exportörerna försöker i de längsta att motsätta sig sådana krav. Man har inte (till alla delar) lyckats med detta och har därför börjat vända sig till staten med begäran om att staten endera skall gå in med ägarka- pital eller garantera andra investerares satsningar i sådana affärer. De tidigare nämnda instituten har inrättat möjligheter att av exportfräm- jande skäl erbjuda investeringslån eller ägarkapital i dessa fall. I den mån ägarkapital erbjuds i form av lån eller garantier är tanken att den statliga medverkan skall vara kortsiktig och att staten efter en kortare 50 Statens roll i exportfinansiering tid skall kunna avveckla sitt engagemang genom att sälja ut det till privata investerare. 4.5Det internationella regelverket syftar till att uppnå konkurrensneutralitet Det finns flera internationella överenskommelser som styr statsstödd exportfinansiering. De har slutits inom ramen för , , EU och Bernunionen (en samarbetsgrupp för exportkreditgarantiorgan som EKN) och syftar till att uppnå kreditkonkurrens mellan exportländer genom harmonisering av villkor och och att avskaffa statliga räntesubventioner. Det övergripande internationella regelverket som styr den statsstöd- da exportfinansiering är som innehåller bestämmelser om subventioner. Där sägs bl.a att exportkreditgarantier inte får lämnas till som är otillräckliga för att täcka verksamhetens långsiktiga kostnader. Detta har av de anslutna länderna i allmänhet tolkats som att garantiverksamheten måste vara självbärande . Det finns också bestämmelser av liknande slag som gäller statsstödda exportkrediter. 4.5.1OECD-överenskommelsen styr statens engagemang i kreditgivningen slöts som tidigare nämnts den s.k. consensusöverenskommel- sen inom om riktlinjer för statsstödda krediter (denna och övriga överenskommelser redovisas utförligare i bilaga 2). Bakgrunden till överenskommelsen var de, tidigare nämnda, omfattande subventio- nerna inom exportkreditområdet . Syftet med OECDs riktlinjer är att konkurrens mellan exportörer från industriländerna skall uppmuntras men den bör baseras på kvalitet och pris på de exporterade varorna och tjänsterna, och inte på de mest fördelaktiga statliga stöden till exportörerna. Överenskommelsen gäller statsstödda exportkrediter med en återbetalningsperiod . Vid statsstödda exportkrediter, vare sig de beviljas som direkta kre- diter, refinansiering eller ränteutjämning skall man använda sig av minimiräntor, den s.k. CIRR-ränta (Commercial Interest Reference Statens roll i exportfinansiering 51 Denna motsvarar normalt räntan på femåriga statsobligationer den 15 i plus en procentenhet. Köparen som fått statsstödd finansiering skall kontant betala av värdet på exportkontraktet medan resten kan kreditfinan- sieras. Den maximala återbetalningstiden varierar och är beroende av importlandets BNP-inkomst per capita. Länderna delas in i två katego- rier. För kategori 1 är den maximala återbetalningstiden (upp till 8 ½ år kan accepteras) och för kategori 2 är den maximala återbetal- ningstiden . Amorteringar skall normalt ske i form av lika och regelbundna in- betalningar var sjätte månad. Den första amorteringen skall inte göras senare än efter det att krediten har trätt i kraft. Särskilda riktlinjer gäller för export inom varvs-, kärnkrafts- och flygplansindustrierna. Det är framför allt återbetalningstid och be- stämmelser kring räntan som skiljer dessa från övriga områden. Export av militär utrustning och jordbruksprodukter omfattas inte av överens- kommelsen. Det finns möjligheter att avvika från consensusvillkoren. Då skall de andra medlemmarna få anmälan om detta innan krediten träder i kraft. OECD-överenskommelse om och relaterade villkor En överenskommelse träffades i consensusgruppen om riktlinjer för och relaterade villkor. De nya riktlinjerna träder i kraft . Premienivåerna är miniminivåer och avser statsrisk och landrisk. Premierna skall tillämpas på alla garantier och det står parterna fritt att ta ut högre än de överenskomna mini- minivåerna. Köparländerna kommer att klassificeras i sju premieklasser med hjälp av en gemensam modell. Relaterade villkor avser i första hand hur hög täckningsgraden skall vara och relationen mellan och täckningsgrad.