sou · GMB351d1 · 1999-01-01 00:00:00 — frågade man om de var intresserade av att studera och i så fall vad och hur de ville läsa. Alla som visade intresse fick sedan träffa en studievägledare för ett längre planeringssamtal. Först när man på detta vis informerat sig om vad kommuninvånarna ville ha planerade man kursutbudet. I har man tillämpat en annan variant av efter- frågestyrning. Där lät man de intresserade söka precis vilka kurser de ville och försökte sedan uppfylla dessa önskemål. Vanligen hade de blivande kursdeltagarna inte så udda önskemål, eftersom människor vanligen söker det som de tror är möjligt att få. Dessa goda intentio- ner skapade dock ett visst kaos och inte alltid så nöjda studerande. Detta exempel visar vilka problem som kan uppstå i ett direkt efter- 206 Organisation och efterfrågeanpassning På varje ort måste man därför göra en avvägning mellan ett praktiskt hanterbart kurssystem och individernas möjlig- het att välja fritt. I den mån de studerande ska välja utan att man ang- er vilka kurser kommunen kommer att ge är det viktigt att också till- handahålla professionell studievägledning. Det kan vara svårt för den enskilde att ha fantasi nog att se alla yrkesmöjligheter som finns och därmed är också det svårt att välja rätt kurser. Det kan också vara svårt att själv överblicka vilken framtid olika yrkeskategorier har i den egna närmiljön. Det minsta man kan göra när det gäller efterfrågestyrning av ut- bildningsutbudet är att utifrån givna utbildningsalternativ försöka skapa många utbildningsplatser på sådana utbildningar som har högt sökandetryck. Ambitionen att göra det finns på många håll. I Väster- ås har de kurser som inte efterfrågats inte kommit igång, naturligt nog, men vad som är viktigare är att de kurser som många vill gå har startats . Många kommuner har märkt att efterfrågan på särskilt datautbildningar överstigit utbudet. I exempelvis fick man 850 sökande till 72 platser på datakurserna hos TBV för Detta ledde till att man snabbt ordnade fler ut- bildningsplatser redan under samma termin. har startat en mycket positiv process, där kommu- nerna i stor utsträckning försöker lyssna till kommuninvånarna när det gäller vuxenutbildningens utbud. Det finns en uppsjö av exempel på stor kreativitet när det gäller att uppfylla speciella önskemål, sär- skilt hos de mindre kommunerna som ofta tvingas att hitta sina egna lösningar. I de större kommunerna, där det finns ett större underlag, är det lättare att tillgodose olika önskemål. Det gäller dock för dessa kommuner att inte luta sig tillbaka och tro att alla önskemål ryms inom det som erbjuds. Även i kommuner som har möjlighet att ar- rangera många kurser behöver man lyssna till önskemålen. 10.3.1Distansstudier ger fler alternativ och studieorter Många kommuner har ordnat fler utbildningsal- ternativ genom att samarbeta med SSV och på olika sätt erbjuda dis- tansstudier. Detta ger inte bara möjlighet att tillhandahålla fler kur- ser, utan kan också vara ett sätt att låta kommuninvånarna studera i sin hemmiljö, när det är långt till den aktuella utbildningsanordna- ren. SSV i har avtal med 40-50 kommuner, vilka köper utbildningar till sina studerande. Innan startade fanns inte alls någon sådan verksamhet. En variant av detta Organisation och efterfrågeanpassning 207 är att kommunen köper en kurs för en eller flera studerande som se- dan sköter sina studier hemifrån på det sätt som studerande vid SSVN traditionellt gör. En annan variant utvecklar ett särskilt sam- arbete mellan SSVN och kommunerna. Den innebär att SSVN på vanligt sätt erbjuder distansstudier och att kommunen därutöver till- handahåller handledning vid exempelvis en lokal studieverkstad. Denna variant ger samhörighet mellan studerande på orten – de har en skola att gå till. SSVN har som flest 200 studerande på en och samma ort – – där de studerande har tillgång till ett lokalt lärcentrum. SSV i upplever också att kommunerna söker samarbe- te i högre utsträckning . har skolan tecknat kon- trakt med ett 15-tal kommuner, men många fler har visat intresse och antalet samarbetspartners kommer förmodligen snabbt att öka. SSVH upplever dessutom att kommunerna har för avsikt att ytterli- gare utveckla distansundervisning på egen hand. Skolan har på sena- re tid utbildat ett 80-tal kommunalt anställda lärare i hur man ska an- ordna distanskurser. Statens skolor för vuxna är långt ifrån inblandade i all distansut- bildning som sker på kommunernas initiativ. Vissa kommuner har egna distansutbildningar och en del driver projekt som finansieras via , . I exempelvis finns ett DUKOM-projekt som heter i glesbygd. Projektet startade innan och det involverar tre byar i kommunen. Cirka en femtedel av den kommunala vuxen- utbildningen sker nu på distans. En variant av distansstudier som blir allt vanligare är distansstu- dier med hjälp av videokonferenser. Inom Gävleborgs-, Västernorr- lands och har man nät för videokonfe- renser som involverar små orter. Den lokala utbildningsanordnaren kan där bedriva undervisning med sändningar från centralorten i egen regi. 10.3.2Arbetsplatsförlagd utbildning och studier i annan kommun breddar utbudet Förutom olika former av distansutbildning kan arbetsplatsförlagd ut- bildning, APU, vara ett bra alternativ när det inte finns tillräckligt underlag för en traditionell skolförlagd kurs. Det finns också kom- muner som har lyckats att tillgodose ganska udda önskemål genom att använda sig av APU. Som exempel kan nämnas kom- mun där man har haft en person som ville utbilda sig till hästtränare. Detta har projektledare lyckats ordna genom att in- 208 Organisation och efterfrågeanpassning rätta en hos en hästtränare. Personen studerar några kur- ser ur naturbruksprogrammet hos tränaren och några andra kurser på en komvuxenhet. Andra goda exempel uppvisar , där man har lyckats ordna en till en person som vill bli fotograf, och där man bland annat har en som florist. Arbetsplatsförlagd och lärlingsliknande utbildning upptog bara en procent av den gymnasiala vuxenutbildningen och här finns således stor potential för utveckling (, 1997a). Det kan dock i vissa kommuner vara svårt att engagera före- tag att ta emot studerande. Andra kommuner kan uppvisa ett mycket bra samarbete med det lokala näringslivet och en högre andel arbets- platsförlagd utbildning än genomsnittet. I exempelvis kom- mun har man varit framgångsrik, när det gäller att ta hjälp av nä- ringslivet i något större skala. Genom att man där har lärare med ut- vecklat kontaktnät gentemot näringslivet har man lyckats ordna många delvis arbetsplatsförlagda utbildningar. Deltagare vid Trä- centrum får utbildning på företag i exempelvis grafisk tryckning och deltagare inom hotell- och restaurangutbildningen får arbetsplatsför- lagd utbildning med teori och praktik helt integrerad. Kommunerna kan också möjliggöra ett breddat kursutbud genom att vara positiv till att invånare i den egna kommunen studerar i nå- gon annan kommun. Möjligheten att köpa kursplatser av andra kom- muner (med interkommunal ersättning) har visserligen funnits före , men det har i praktiken fungerat dåligt under 1990- talet. Denna möjlighet har i dock åter blivit ett rea- listiskt alternativ – eftersom staten nu bidrar med särskilda medel. Detta är ett av flera skäl till att yrkesinriktad utbildning har ökat un- der första år. I exempelvis säljer man kursplatser vidare till det pris man själv upphandlat dem för och liknande konstruktioner finns på andra håll. En annan orsak till att kommunerna allt oftare medger studerande att få läsa i en annan kommun är att har initierat eller intensifierat olika typer av samarbete mellan grupper av kommuner. I olika kommungrupper har kommunerna formellt separata Kun- skapslyftsprojekt, men utvecklar ändå ett ibland ganska nära samar- bete sinsemellan kring Kunskapslyftsfrågor. Där man knutit kontakt och utbyter erfarenheter är problemen med interkommunal ersätt- ning inte lika stora. Som exempel på detta kan nämnas att det finns ett mycket välutvecklat samarbete mellan kommuner i . Där försöker kommunerna undvika att konkurrera när det gäller kursut- bud och i stället komplettera varandra. Det gemensamma kursutbud som finns i regionen står till förfogande för alla kommunernas invå- Organisation och efterfrågeanpassning 209 nare och utbytet underlättas av att projektledarna känner varandra och varandras utbud. Ett annat exempel är samarbetet mellan hög- landskommunerna . Dessa kommuner samarbetar i många frågor, inte minst när det gäller att möjliggöra studier för de egna kommuninnevånarna i någon av de andra kommunerna. Ett annat exempel på mer långtgå- ende samarbete uppvisar , och , där man gått samman i ett kommunalförbund. I har , , , Skel- lefteå, , och kommun inlett ett samarbete kring Kunskapslyftssatsningen och i finns ett annat nät- verk. Där arbetar man nu med att göra varandras kurskataloger till- gängliga i alla kommunerna i nätverket för att underlätta för kom- muninvånarna att ta del av ett större utbud. Ett annat exempel utgör samtliga 33 skånekommuner, vilka till- sammans har bildat ett nätverk med träffar cirka . I nätverket utvecklas informella kontakter och informationsutbyte om kursutbudet i kommunerna. En strävan är där att också harmonisera nivåerna på de interkommunala ersättningarna. I har länsarbetsnämnden initierat ett projekt – Gränslös samverkan – som söker finna nya vägar för samarbete mel- lan arbetsmarknadspolitiska och utbildningspolitiska insatser. Mo- dellen bygger på att samhället optimalt utnyttjar redan gjorda inves- teringar och på att en samordning mellan de olika verksamhetsområ- dena under arbetsförmedlingsnämnden genomförs. För att både individens och företagens behov ska tillgodoses på bästa sätt sker en kontinuerlig avstämning och samverkan mellan kommuner, arbets- givare och fackliga organisationer. Det vill synas som om samarbetet avseende utbyte av studerande (interkommunal ersättning) fungerar bäst när kommunerna är unge- fär lika stora. I Göteborgs- och upplever förorts- kommunerna att de hamnar i underläge. I läg- ger man också på en avgift på några procent för att täcka administra- tionskostnaderna. Denna extra kostnad upplevs betungande för kranskommunerna som kan ha många studerande, vilka vill läsa en kurs som kan erbjudas i den stora kommunen men inte i den lilla. 10.4Att utnyttja olika anordnare har det nästan uteslutande varit den egna kommunen som varit utbildningsanordnare för den kommunala vuxenutbildningen. 210 Organisation och efterfrågeanpassning samband med har dock kommunerna uppmanats att också ge utrymme för andra utbildningsanordnare genom att använ- da marknadsmässig upphandling av utbildning. Upphandlingsförfa- randet har ibland gjort att skolledare, lärare och andra på komvux- enheter känt sig ifrågasatta. Detta har på vissa håll givit upphov till spänningar mellan projektorganisationerna för och komvuxenheterna. Att släppa in fler utbildningsanordnare har mer eller mindre varit en nödvändighet för att kunna hantera den utbildningsvolym som omfattar. Det är ur kvalitativ synvinkel också posi- tivt med fler utbildningsanordnare. Fler anordnare ger större mång- fald när det gäller exempelvis kursers inriktning och uppläggning och de studerande får därmed större möjlighet att välja ett utbild- ningsalternativ som passar deras tycke och smak. Det ger tillfälle för olika utbildningsanordnare att lära av varandra. Det kan också finnas en utvecklingspotential i att konkurrensut- sätta annars skyddad verksamhet. En upphandling leder till att den som bäst kan konkurrera med bra utbildning till låga priser premie- ras, och ett sådant förfarande borde leda till generellt sett bätt- re utbildning om man har möjlighet att betala rimliga priser. De komvuxenheter som är framåt och bra har troligen inga problem med att konkurrera och de som inte är så attraktiva får anledning att för- bättra sin verksamhet. Kommunerna har valt olika strategier när det gäller upphandling. Den ena ytterligheten – att inte göra någon upp- handling alls inom – har valts av endast ett fåtal kommuner. Den andra ytterligheten – att konkurrensutsätta både och basorganisationen – har inte heller tillämpats av särskilt många kommuner. Åtminstone en kommun – kom- mun – utgör exempel på denna ytterlighet. Något vanligare har varit att kommunerna köpt utbildning genom ett anbudsförfarande för hela det tilldelade statsbidraget men inte för basorganisationen. Så skedde exempelvis i (, 1998). Där slöt man avropsavtal med 16 olika utbildningsanordnare, vil- ka som senare fick påbörja kurser i takt med att de studerande visade intresse och grupper kunde bildas. Kommunens komvuxenhet fick ta emot en del av de studerande. Andra studerande erbjöds utbildning på folkhögskolan i , i vårdgymnasiet samt hos olika studie- förbund och privata utbildningsanordnare. En annan strategi när det gällde upphandling, som många kommu- ner valde, var att ge en del av statsbidraget direkt till komvuxenheten och att genomföra en upphandling för resterande belopp. Organisation och efterfrågeanpassning 211 uppläggning har av många kommuner upplevts som praktiskt han- terbar i ett inledningsskede. är en av de kommu- ner som gjorde på det sättet. Där lades av statsbi- draget på komvuxorganisationen den första terminen, men ambitio- nen är att upphandling ska ske för hela statsbidraget till . De kommuner som har tagit in anbud på olika kurser har ofta haft för avsikt att köpa upp åtminstone orienteringskurser. Dessa kurser har därför i hög utsträckning kommit att anordnas av andra än kom- vuxenheter. Det är ofta studieförbund som har ansvarat för dessa kurser. arrangerade studieförbunden inte mindre än 1 100 orienteringskurser för kommunerna. I tabell 10.1 kan man utläsa hur den gymnasiala kommunala vux- enutbildningen fördelade sig mellan olika anordnare med Kunskaplyftet. Olika utbildningsanordnare för den gymnasiala kommu- nala vuxenutbildningen . Varje anordnares andel av den totala volymen uttryckt i verksamhetspoäng. Egna kommunen, annan Källa: Jarnhammar, 1998, . Eftersom tillförlitligheten i uppgifterna i tabell 10.1 av bedömts som relativt låg, så får man se procensatserna som högst un- gefärliga. En del kommuner har uppenbarligen missförstått vilken statistik de förväntades leverera som bakgrund till sammanställning- en och andra har avstått från att ange antal poäng i vissa kategorier. Uppgifterna kan – i brist på annat underlag – trots allt ge viss infor- mation om vilka volymer det handlar om. Den egna kommunen, annan kommun eller landsting har således stått för av antalet verksamhetspoäng, medan sammanlagt drygt en tiondel av volymen har köpts upp av folkhög- skolor, studieförbund, AmuGruppen och privata utbildningsanord- nare. har varit den första terminen med upphand- ling av den kommunala vuxenutbildningen i stor skala. Såväl köpare som säljare har varit ovana vid denna form av upphandling/försälj- ning. Jämfört är detta dock en markant förändring. Det är i sammanhanget viktigt att notera att tabell 10.1 anger olika 212 Organisation och efterfrågeanpassning utbildningsanordnares andelar av verksamhetspoängen för hela den kommunala vuxenutbildningen på gymnasial nivå, dvs både poäng inom och inom basorganisationen. Eftersom utbild- ningen som genererats med hjälp av statsbidrag konkurrensutsatts i betydligt större utsträckning än utbildningen inom basorganisatio- nen skulle motsvarande sammanställning för endast ha en större andel av volymen hos folkhögskola, studieförbund och övriga anordnare. När det är den egna kommunen som är utbildningsanordnare inne- bär det vanligen att det är komvuxenheter eller gymnasieskolor som sköter utbildningen. Så är dock inte fallet överallt. I är den ordinarie kommunala vuxenutbildningen integrerad med gym- nasieskolan och projektet är fullständigt separat från dessa. är där en fristående utbildningsan- ordnare och och de som studerade inom Kunskaps- lyftet håller till i ett eget hus, det så kallade Kunskapens hus. 10.4.1Erfarenheter av upphandlad utbildning och upphandling Det vill synas som om erfarenheterna av den utbildning som upphandlats är goda. Vissa undantag har redovisats i massmedia, men den upphandlade utbildningen har generellt sett varit av hög kvalitet och anordnarna seriösa och flexibla. En del arbete har krävts för att lära ut kursmål och kriterier för betygssättning och liknande till de externa anordnarna, men detta är något som inte behöver upp- repas varje ny termin om samma anordnare med samma lärare/cir- kelledare anlitas igen. Det som istället har upplevts som det stora problemet är själva upphandlingsförfarandet. Många av dem som i inledningsskede har arbetat med upphandling har saknat beställarkompetens, vilket har gjort upphandlingsförfarandet mycket tidsödande. Behov av tillgång till exempelvis datorer och studievägledning, frågestunder med lärare utanför lektionstid och annat arbete vid sidan av själva undervisning- en har inte alltid beställts. Det är dock rimligt att tro att detta arbete går lättare och lättare ju större erfarenhet man får av det. Ett annat problem rör det rent tekniska förfarandet kring upphand- ling, vilket i vissa kommuner blivit komplicerat och långdraget. Det är kanske inte alltid nödvändigt att projektledningen själv sitter och arbetar med upphandlingen, om kunskap saknas. Man kan istället använda sig av kommunens normala upphandlingsfunktioner. En lämplig strategi kan vara att de som har beställarkompetens och kun- Organisation och efterfrågeanpassning 213 skap om vuxenutbildning och målsättningar samar- betar med dem som har kompetens i upphandlingsfrågor. Det är troligt att kommunerna med tiden inte bara finner smidiga- re former för såväl beställning som upphandling, utan att de också blir bättre på att undersöka kvaliteten hos utbildningsanordnaren innan de skriver kontrakt. En del dyrköpta erfarenheter gör att kom- munerna lär sig att tydligt specificera vad som egentligen ingår i kö- pet, vilket förmodligen är av ömsesidigt intresse. Även den som sålt utbildning vill ha sådant klarlagt för att i möjligaste mån undvika missförstånd och fördyrande merarbete. För att skapa flexibilitet med de olika anordnarna har många kom- muner använt sig av så kallade avropsavtal. När väl ett avropsavtal ingåtts kan kommunen sedan göra avrop mot detta och starta utbild- ningar utifrån behov. Det finns dock gränser för den flexibilitet man kan skapa genom att upphandla vuxenutbildning. Både inom folk- bildningen, vid komvuxenheter och gymnasieskolor samt hos priva- ta anordnare behöver man rimliga planeringsförutsättningar, inte minst i sin roll som arbetsgivare. Det är svårt att med kort varsel öka eller minska den pedagogiska personalen, när antalet studerande va- rierar kraftigt. Om kommunen vill ingå avtal som gör det möjligt att snabbt göra stora förändringar i volymen kommer man med största sannolikhet också att få betala för det extra arbete som det orsakar anordnaren. I vissa kommunerna, exempelvis och , har man upphandlat hela studiepaket. Sådana paket blir med nödvändighet li- tet fyrkantiga. De sökandes förkunskaper varierar och den fasta stu- diegången passar därför inte alla. Paketens längd kanske inte heller stämmer med övriga utlagda kurser och deltagarna måste vänta in nya kursstarter. Dessa studiepaket är alltså något otympliga, men de har den fördelen att de lagts upp på ett sådant sätt att de uppfyller för heltidsstudier och Särskilt utbildningsbi- drag. 10.4.2Folkbildningen i den kommunala vuxenutbildningen Att folkbildningen inte fått bidra med mer än av den kommunala vuxenutbildningen på gymnasial nivå har varit fö- remål för viss debatt. En del folkhögskolor och studieförbund har känt sig förbigångna av kommunerna. Andra har inte haft ambitioner att vara med och konkurrera till de priser som kommunerna har an- sett sig kunna betala. Inom folkbildningen har det också förekommit en ideologisk diskussion om man ska vara med och konkurrera på 214 Organisation och efterfrågeanpassning vuxenutbildningsmarknaden eller inte. Man ser en risk i att bli för styrd av de kriterier som gäller för . Att man exem- pelvis måste prioritera arbetslösa och att utbildningen ska leda fram till någon form av behörighetsbevis står till viss del i motsats till folkbildningens tankar om fri och frivillig verksamhet. När det gäller folkhögskolorna verkar ett av huvudproblemen i kontakterna med kommunerna ha handlat om prissättning. av den kommunala vuxenutbildningen på gymnasial nivå har genomförts hos folkhögskolorna. Många kommuner upplever folkhögskolekurserna som dyra. Kommunen har visserligen frihet att köpa relativt dyra folkhögskolekurser för vissa studerande, men det leder i slutändan till att de måste arrangera billigare utbildningar för andra deltagare för att få Kunskapslyftsprojekten att hålla sig inom ramen för det statliga anslaget. Detta har kommunerna inte all- tid varit beredda att göra. När folkhögskolorna erbjuder utbildningar till ett pris som kom- munerna är villiga att betala, innebär det ofta att folkhögskolorna inte kan genomföra utbildningarna på sedvanligt sätt, exempelvis med små undervisningsgrupper. Inom folkbildningen menar en del att folkhögskolorna inte ska delta om de måste tumma på kvaliteten, medan andra menar att det är viktigt att folkhögskolan görs tillgäng- lig som utbildningsalternativ för fler även om det innebär att man inte riktigt kan arbeta på det traditionella sättet. Studieförbunden har arrangerat av den kommu- nala vuxenutbildningen på gymnasial nivå, vilket motsvarar 3 000 – 4 000 årsstudieplatser. Det finns flera anledningar till att studieför- bunden inte är representerade i högre utsträckning. I exempelvis lämnade inte något studieförbund anbud på gymnasial ut- bildning , vilket kommunen tror delvis beror på att studieförbunden har blivit förskräckta av alla formaliteter i upphand- lingsförfarandet. förväntas situationen bli annor- lunda. Ett annat exempel utgör , där organisationen hos studieförbunden är alldeles för liten på orten för att dessa ska kunna hantera vuxenutbildning. Enligt en av länsbildningsförbundens folkbildningskonsulenter finns det – åtminstone i – ganska naturliga förklaringar till att studieförbunden inte kommit in i i större utsträck- ning än vad som skett. I första hand måste studieförbunden se till att åstadkomma den utbildning man har att bedriva för de statsbidrag man får. Gör de inte det finns risk att statsbidragen senare minskar. Först i andra hand kan man ägna sig åt , om man an- ser att man har personal nog att klara av det. Detta har man . I glesbygd kan representanterna för studieförbunden vara mycket få Organisation och efterfrågeanpassning 215 har i mitten av genomfört en en- kät till studieförbund och folkhögskolor om folkbildningens engage- mang i inledningsskedet av den kommunala delen av Kunskapslyf- tet. Enkätsvaren pekar på att folkhögskolorna och studieförbunden erhållit cirka hälften av de uppdrag som man lämnat anbud på. Ett relativt stort antal folkhögskolor har upplevt att kommunen som organisation och regelverket kring upphandlingsförfarandet har prioriterat komvuxenheterna. En hel del av kommentarerna handlar om att kommunerna inte förstår folkhögskolornas särart. Några sko- lor påpekar emellertid att kommunernas upphandlingsförfarande inte speciellt gynnat komvuxenheterna. En annan synpunkt som kommit fram – om än i liten omfattning – är att samarbetet mellan vuxenutbildning, kommunen och folkhögskolorna ökat, vilket kan tolkas som en positiv utveckling. Många studieförbundsavdelningar anser att Kunskapslyftsförord- ningens innehåll, upphandlingsmodellen och den kommunala Kun- skapslyftsorganisationen prioriterat komvuxenheterna. Från studie- förbundens sida vill man också betona att den bristfälliga kunskapen om studieförbunden varit ett bekymmer. Studieförbunden markerar ofta i sina svar att är en för styrd reform. En del av studieförbundssvaren knyter direkt an till anbudsförfarandet som har ansetts för omfattande och svårt.