sou · GMB3146 · 1999-01-01 00:00:00 — Användandet av gräsrotslobbning är då en metod för att påverka partilinjen på det lokala eller regionala planet, kanske till och med innan frågan har blivit en del av den officiella partilinjen. Lobbyis- ternas (nya) taktik kan då vara att, i större utsträckning än tidigare söka forma partilinjen i stället för att lobba mot enskilda leda- möter. politiska system förutsätter lobbning för att det skall fungera.94 Valen är ett led i processen att lobba eller tvärtom! 89Bregnsbo 1995, sidan 354. 90Tappin 1991, främst kapitel 10; 1993, sidan 136. 91Bregnsbo 1995, sidorna 358f. 92Wilson 1991, sidan 65. Senator , från delstaten , kallades senator då hans arbete fokuserades på att ro hem federala order till flygplansföretaget, enligt 1990, sidan 54. Jämför Espeli 1998, om försöken att påverka utfallet av behandling av skattereformen. 93Norrander 1997, sidan 111. 94Tappin 1991, kapitlen 8 och 10. Möjligen kan lobbyister sägas vara institutionaliserade, näst intill korporativa, inslag i politiken!? Kampanjfinansiering av partier och kandidater är också centrala moment i politiken.96 Bidragen till partierna under valåret 1993-1994 uppgick till nästan och bidragen till kandidaterna val landade på drygt 60 miljoner dollar.97 Under presidentvals- kampanjerna 1996 uppskattades det att kandidater, partier och intressen spenderade över 2,5 miljarder dollar.98 Inte särskilt många kandidater torde ha råd att personligen finansiera dessa kampanjer. Intressebygget i allmänhet och lobbysystemet i synnerhet fungerar delvis på grund av att de som finansierar kandidater och kampanjer oftast är intressen med välfyllda plånböcker. Intressegrupperna tar också initiativ till statliga utredningar, finansierar och genomför dem. En utbredd uppfattning är att i anlitas lobbyister huvud- sakligen för att utföra lobbning åt klienter, så kallad kontrakts- lobbning eller det mera medialt slående guns for hire. Även med amerikanska mått mätt är det ganska ovanligt med kontrakts- lobbning, trots att anlitandet av kontraktslobbyister är vanligt.99 Lobbyistkonsulterna lägger upp strategien, men genomför sällan lobbningen. När de från tid till annan lobbar åt klienten, kallas de för kontraktslobbyister. I amerikansk lobbning skiljs på insiders (hemmaspelare) och outsiders (bortaspelare). Hemmaspelarna är lobbyister som arbetat som politiker och tjänstemän och som fortfarande har goda kontakter in i korridorerna. 96Bregnsbo 1995, sidorna 351f; Tappin 1991. 97Lewis 1996, sidan 14. 1996, skriver att de ameri- kanska partierna beräknades spendera inför valet . Största enskilda bidragsgivare var tobaksföretaget med till demokraterna och republikanerna sam- manlagt. 98Kirksey 1998, sidan 308. Se även sidorna 309-315. 99Se exempelvis 1991, sidorna 65-75. sätter hemmaspelarna att arbeta med samma frågor som de gjorde tidigare som beslutsfattare, fast nu utanför parlamenten och så vidare. Bortaspelarna är lobbyister som huvudsakligen arbetat utanför maktens boningar. I princip finns intressen representerade på de flesta politiska områden från topp till tå i amerikansk politik. Från toppen, , till tån, American Podiatric Association.100 Från toppen, Business Roundtable, en organisation bestående av 200 verkställande direktörer, till tån, gräsrotslobbyorganisationen for the Reform of Marijuana Laws. Från toppen, pensionärslobbyn som omsätter nästan med omkring 28 miljo- ner medlemmar, till tån, djurskyddsrörelsen med i årlig budget och ungefär 5.000 medlemmar. I är det framför allt jurister som är lobbyister. kunde en explosionsartad utveckling i medlemsantalet för juristföreningen i iakttas.101 Det berodde inte på fler utfärdade lagar än tidigare eller att lagstiftningen blivit svår- begriplig, utan på att antalet intressen som ville påverka ökade drastiskt då de insåg att sådana möjligheter fanns. En annan förklaring till den lavinartade ökningen av antalet jurister, är att organiserade sig näringslivet och skaffade egna och inhyrda lobbyister för att försvara sig mot miljö- rörelsen, konsumentorganisationer och liknande grupper, som alla hade haft politiska framgångar.102 Jurister ansågs och anses tydligen särskilt lämpade för uppgiften.103 1993 fanns det drygt 61.000 jurister i , vilket då var ungefär en jurist på tio in- vånare. Många av juristerna arbetar uteslutande med lobbning och liknande konsultverksamhet, främst mot kongressen.104 En ytter- ligare förklaring är att i Watergateaffärens efterdyningar tog den federala makten en ny vändning. Efter många års styre av den fede- 100Birnbaum 1993, sidan 36. 101Wilson 1990, sidorna 64f. 102Wilson 1991, sidan 66. 103Wilson 1990, sidorna 64f. 104Wright 1996, sidan 10. rala regeringen, tippade makten över till kongressens vågskål. I och med att makten spreds från (något underdrivet) ett fåtal personer i Vita Huset och regeringen till (även det något underdrivet) flera hundra kongressledamöter blev spelfältet därigenom mycket större och antalet lobbyister ökade. Hur många är då lobbyisterna i ? Svaret är att det beror på hur man räknar och hur man definierar lobbning. Efter enkelt överslag har jag kommit fram till att det finns minst sju olika sätt. Ett är att räkna antalet registrerade lobbyister i kongressen; ett andra sätt är att räkna antalet (lobbyaktiva?) medlemmar i ; ett tredje att lita på akademiska källor som är olika för var källa; ett fjärde att se på hur många personer som kontaktar beslutsfattare; ett femte att studera utkommande handböcker i lobbning; ett sjätte är att fråga besluts- fattarna hur många de har blivit kontaktade av och ett sjunde att se hur många konsulter det finns anställda på konsultgatan K Street i . Om vi skall tro källorna är de bara i någonstans mellan 10.000 och drygt 100.000.105 Däremot är det ju inte 100.000 lobbyister som styr sina steg in igenom kongressens ytterdörrar var dag! (Egentligen vet ingen hur många de är och att därför söka precisera ett mer exakt antal skapar mer problem än det löser. Enligt en av ovanstående metoder och källor anges att av antalet lobbyister som man är eller anlitar, står amerikanska företag för av dem, företagsgrupper för , professionella organisationer för , utländska företag för , aktionsgrupper och medborgargrupper för , statliga institutioner för och övriga för 15 procent.107 Angivna procentsatser kan ifrågasättas, men om de överensstämmer någor- lunda med rådande förhållanden, belyser de tämligen väl ameri- kansk intressepolitik. De amerikanska företagen är dock inte 105Wilson 1990, sidan 54, menar att lobbyindustrin är DC:s tredje största näring. 106Wright 1996, sidorna 9f, menar också att kostnaderna för dessa poli- tiska aktiviteter är okända. 107Tappin 1991; jämför 1971, sidorna 141f. någon homogen grupp, en monolit. Att de har mer inflytande än andra organiserade intressen i samhället är klart, men de har ingen enda röst eller en åsikt.108 blev det vanligare att politiker och politiska råd- givare sadlade om, till att bli lobbyister, alltså hemmaspelare.109 En före detta rådgivare till president anlitades av för att ringa ett telefonsamtal till kommunikations- ministern. För arbetet fick rådgivaren 250.000 dollar.110 President har särskilda regler för sina medarbetare, som bland annat förbjuder dem att bli lobbyister under en övergångstid efter att deras anställningsperiod i Vita Huset har gått ut. Vissa upp- dragsgivare är förbjudna för medarbetarna att överhuvud taget bli anställda av, till exempel utländska regeringar. Reglerna, vilka också är olika för olika typer av medarbetare, fungerar som ett slags politisk karantän. Lobbyisternas senast riktigt stora och kanske tydligaste fram- gång var 1992. Entreprenören och multimiljardären ställde upp som oberoende presidentkandidat och finansierade själv sin valkampanj.111 Under kampanjen var lobbyist och presidentkandidat , trots att starkt kritiserade lobbyister och beslutsfattares beroende av lobbyister. Bland annat har medias fokusering på medfört att några av dennes frågor blivit del av den politiska agendan, som en reformerad lobbylag. Ett antal lobbygrupper som diskuterats livligt är den nya radikala högern: särskilt anti-abortlobbyn (till exempel Pro-life); den kristna rörelsen (särskilt ); sydstatslobbyn () och vapenlobbyn (National 108Reilly 1998, sidan 164. Författarens egen översättning; se 1994 för en beskrivning av situationen inom hälso- och sjukvårdsområdet. 109Jämför 1994, sidan 98. 110Se exempelvis 1990, sidan 65. 111Se exempelvis Dugger 1992. ).112 Så framgångsrika som ibland påstås, är rörelserna inte alltid, men de är mycket röst- och synnerligen kapitalstarka, sydstatslobbyn undantagen.113 Därtill består kon- gressen av ett antal ledamöter som mer eller mindre öppet stödjer en eller flera av ovan nämnda organisationer. Den nya radikala högerns lobbning är intressant, eftersom dess verksamhet tangerar problem som rör demokratin och dess funktionssätt: vilka medel använder de sig av och är det bra att man kan sammankoppla intressen med förtroendevalda som skall representera hela landet? Hur kan och bör samhället handskas med denna verksamhet? 112Schwartz och 1995. 113Vapenlobbyn lyckades 1988 stoppa Bradylagen, som innebar sju dagars väntetid vid inköp av handeldvapen och en personkontroll, trots en stark offentlig opinion, även bland vapenägare, för lagen. kunde lagen gå igenom kongressen 1996, sidorna 1f. If power has shifted to a new level of government, any sensible interest group is bound to attempt to influence policy-making at the new level ... you need to shoot where the ducks are (Mazey och 1996, sidan 200)! Mer organiserade lobbyaktiviteter i kan spåras till 1950- talets början, omkring tiden för Kol- och Stålunionens underteck- nande. Först , , kom nya grupper att uppträda på de politiska arenorna. Det var särskilt miljörörelsen och kvinnorörelsen.114 , framför allt inom den tunga exportindustrin, upptäckte dock först EG:s (i fortsättningen EU) viktigare roll i och med EU:s mer djupgåen- de regelsystem och djupare inblandning i europeiskt näringsliv.115 Ökningen av korridoraktiviteterna kan även förklaras med att de som vill påverka EU har många olika access points (ingångar) som intresseorganisationerna kan vända sig till, vilket de inte har visavi de nationella beslutande organen. Den europeiska enhets- akten som fördjupade och utvidgade EU:s kompetens och som undertecknades 1986, är en klar katalysator för EU-lobbningen.116 Såväl antalet grupper som gruppernas aktiviteter ökade markant i och med enhetsakten.117 Europeiseringen av politiken i EU-länder- na, men även en del icke-medlemsländer, har ökat och fokuserat lobbyaktiviteterna i EU. Den brittiske statsvetaren menar dock att mycket av litteraturen om intressegrupper och lobbning i EU har ett problem, att de okritiskt utgår från att integration bara är av godo.118 Två andra förklaringar till ökningen av EU-lobbning är ökad beslutsmängd, att allt fler politiska beslut 114Richardson 1993, sidan 7. 115Mazey och 1993, sidan 191. 116Mazey och 1996, sidorna 200ff. 117Mazey och 1993, sidan 191. 118Grant 1995, sidan 100. fattas i , och ökade tekniska möjligheter att bedriva lobbning:119 Forskningen rörande de organiserade intressenas inflytande inom EU påvisar en tämligen entydig bild. har blivit en tummel- plats för professionella lobbyister. [D]et informella deltagandet inom EU [har] fortfarande en påtaglig slagsida till förmån för näringslivets organisationer (med flera 1997, sidan 53). EU-lobbningen blir allt mer lik lobbningen i : Kombinationen av bredd, intensitet och användandet av mer sofistikerade tekniker är tecken som tyder på en amerikanisering av europeisk lobbning. Nationella påtryckningsgrupper söker sig alltmer utåt, till EU, för att forma allianser med likasinnade grupper och även inåt, till den lokala nivån för att bedriva gräsrotslobbning. Varför sprids då de amerikanska metoderna och teknikerna? Troligen är det för att dessa metoder visat sig vara effektiva. Självklart handlar det om att anpassa de amerikanska teknikerna och metoderna till de för- hållanden som råder i EU. Det är inte fråga om någon rip-off, eftersom EU:s institutioner och strukturer fungerar annorlunda. En klar geografisk spridning av gruppernas aktiviteter och stra- tegier syns i de olika EU-länderna, till exempel i , där också en amerikanisering av politiken kan skönjas.120 För- hållandet mellan staten och intressegrupperna är ett väl utforskat område i . Där råder ett närmast konfrontationis- tiskt förhållande mellan staten och de organiserade intressena, vilket tillskrivs framför allt och konservativa regeringar och deras respektive ledarstil, däremot inte intressegruppernas agerande.121 Regeringsskiftet är dock ingen garant för att relationerna förändras, och gör de det så sker 119Bregnsbo 1995, sidan 360. I 1997, anger de intervjuade svenska EU-parlamentsledamöterna och kontraktslobbyisterna att lobbning kom- mer att öka i på grund av parlamentets utökade maktbe- fogenheter, ökat informationsbehov och frågornas mer tekniska karaktär (vilket också ökar informationsbehovet). 121Se exempelvis Baggott 1995, kapitel 6. För EU som system är det svårare att identifiera vad det är som påverkar relationen mellan EU och intressegrupperna, då EU exempelvis inte har en riktig regering. Lobbning mot är dock känt som en effektiv ingång till att få bättre och fastare relationer till kommissionen. I en undersökning publicerad 1996 anger en klar majoritet av 50 tillfrågade beslutsfattare i de olika generaldirektoraten att de absolut håller med eller håller med om att inte kan fungera som policyformulerare, utan råd och aktiv hjälp från externa intressen.122 Studien är en indikator på att europeisk intressepolitik har etablerats. Det kan även vara ett belägg för att makthavarna är positiva till lobbning. Möjligen kan det även tas till intäkt för att systemet faktiskt fungerar på det sätt makthavarna anser att det gör: att EU inte kan fungera utan extern hjälp. Då det finns relativt nyinstiftade kontakt- och uppförande- regler för lobbyister i delar av EU-systemet legitimeras lobbyister- nas verksamhet på ett annat sätt . Reglerna är inte lika omfattande som de är i , men det verkar som om regelverkets utformning har inspirerats av det amerikanska. Här kan man också tala om en amerikanisering av intressepolitiken, då verksamheten regleras som i . Risken för att europaparlamentarikerna utsätts för dold lobbning torde minska, exempelvis där avsändaren inte klart redovisas för de folkvalda. En annan observation som gjorts av är att lobbningen i EU faktiskt har blivit bättre, rent kvalitativt. Framför allt skall det tillskrivas att fler lobbygrupper etablerat sig i . Konkurrensen mellan grup- perna har ökat. Därmed har också kvaliteten på lobbningen ökat: There is a strong belief among commentators that ... lobbying has improved in a qualitative sense. Lobbying at level has certainly become more sophisticated and professionalised in recent years ... By continuing to lobby at this level, groups have acquired valuable experience and knowledge of the decision-making process in Europe which has often proved useful in subsequent campaigns (Baggott 1995, sidorna 206f). 122 Mazey och 1996, sidorna 201f. Författarens egen över- sättning. Ett faktum som påpekas av statsvetarna . är att EU:s politiska system skiljer sig från de natio- nella i och med i beslutsprocesserna.123 Ur ett brittiskt perspektiv är det måhända en korrekt beskrivning. Ur svensk synvinkel vill jag påstå att det är få system som är så svår- genomträngliga. EU i sig är fullt av törnbeströdda stigar. Det är heller inte fel att påvisa att EU lider av ett demokratiskt under- skott, vilket delvis beror på de politiska strukturerna. De andra observationerna, vilka är lättare att hålla med Mazey och om, är att EU är ett multinationellt system och det system vari de politiskt-administrativa eliterna har makten över processen. Det ger en instabil miljö med många dimensioner, vari lobbyisterna måste agera. Många, men inte särskilt effektiva Trots den remarkabla ökningen av intresseorganisationer i är det få av de europeiska lobbygrupperna som anses vara effektiva. De europeiska intressena utmålas som tämligen ineffektiva, även om de anses duktiga på att tillföra information.124 Orsaken till att det uppfattas så, är att de inte är tillräckligt duktiga på att kom- municera med EU:s institutioner. Det kan bero på att grupperna är vana vid att kommunicera med sina nationella institutioner och känner till de strukturerna. EU:s institutioner är fortfarande mindre kända jaktmarker. anger tre huvudorsaker; förslag som är alltför veka, för få resurser att agera brett och att organisa- tionerna arbetar i för hög grad efter medlemmarna och deras pre- ferenser och inte vad de reellt kan få för inflytande. En misslyckad lobbyinsats var den som förde för snusets bevarande och för export av snus. Som det kom sig att bli, hade företaget inte informerat sig om en snusskandal i , där vått snus marknadsförts, med målgruppen ungdomar, som godis (!?). Stor- kom senare att söka stämma i bäcken mot vått snus i EU. lyckades rädda snuset, men på grund av dålig 123Mazey och 1993, sidan 206. 124Grant 1995, sidorna 105f. informationshantering missade företaget exportmöjligheterna av snus.125 Vissa intressen anses dock vara duktiga och effektiva. Bonde- och kemikalielobbyn är exempel på framgångsrika organisationer. Förmodligen är de mer framgångsrika än andra därför att de är bättre på att bedöma vad de kan och inte kan få igenom. Ett exempel är som 1990-91 hade framgångar med sin lobbning för en EU-gemensam lagstiftning om katalysa- torer till bilar. Den nya katalysatorlagstiftningen gav VW-gruppen, som förberett sina fordon för katalysatorförbränning, marknads- fördelar gentemot andra tillverkare, exempelvis och Rover- gruppen. och hade satsat på annan teknologi, som fick överges till icke oansenliga omställningskostnader. VW:s lobbning syftade till att vinna marknadsfördelar. Om VW:s före- trädare ville ha strängare miljöregler är inte klarlagt.126 Faktorn som också påverkar och bidrar till att komplicera lobb- ning i EU är språk. Trots att det i princip bara talas engelska, franska och i viss mån tyska inom EU:s institutioner, har EU elva officiella språk och mer än 100 dialekter. Eurolobbyisten, om ut- trycket tillåts, måste förutom att vara en god lobbyist också ha mycket goda språkkunskaper, vilket inte behövs i eller . Engelskan är dock på väg att bli eurospråket. Att åka till och till exempel lobba för sparkstöttingens bevarande är nog en god gärning, men än kan det inte ske på enbart engelska och definitivt inte svenska. En annan faktor i EU-lobbningen, som inte gäller för svenska förhållanden är att det är relativt kostsamt att lobba. Det finns fyra olika vägar och alla är rätt medelskrävan- de: representation via ett lobbyföretag, via en eurogrupp (se nedan), att ha eget kontor eller från tid till annan resa till och lobba själv. (Det kostar att vara representerad i ett främmande land och i en av dyraste städer.) För att lobba måste man veta var det är lämpligt att bedriva sin lobbyverksamhet. Känner man inte till var det är bäst att sätta in sina påtryckningar, lär ens ansträngningar inte ha någon effekt, 125Högg 1996, sidorna 165ff; 1997b. Inom EU är det bara i som vått snus får säljas. 126Richardson 1993, sidan 2. oberoende av budskap och upplägg. Ta till exempel konkurrens- politiken, som är omgärdat av lagar och regler. Där har mer än en organisation gått på en mina, när de inte känt till de juridiska tummelplatserna. Av största vikt är därför att den som avser att lobba, i en eller annan fråga, tar reda på vilka och var ansvariga institutioner för sakfrågorna finns. Antalet lobbyister i EU (i med flera EU-orter, inte i de 15 medlemsstaterna) är förmodligen färre än i , men hur många de är mer exakt, är svårt att svara på. En hypotes är att de regler som gäller för registrering är nya och kanske inte riktigt invanda än.127 Inte heller tyder det på att jurister är den största gruppen lobbyister, vilket skulle underlätta räknandet då de ofta är organiserade i professionella föreningar. Vidare är kontrollsyste- men, för att se vem som kontaktar vem, inte alls lika utbyggda som i . Inte heller råder samma institutionella stabilitet som i , vilket gör att med kontinuerligt förändrade institutioner och regler, förändras också antalet lobbyister och deras strategier.128 Ad hoc-lobbyister, lobbyister som är engångs- eller fåtalspåtryckare, torde även finnas i större utsträckning i EU än i . Dels fattas allt fler beslut av EU och inte av de nationellt beslutande försam- lingarna, vilket medför fler ad hoc-lobbyister men även fler per- manenta. Dels så är det så att där besluten fattas, dit söker sig lobbyisterna.129 I EU finns en särskild grupp lobbyister, eurogrupperna. Euro- grupperna är intresseorganisationer som endast agerar på EU-nivå och består av medlemsorganisationer framför allt från olika länder i EU. Av de erkända eurogrupperna står industrin och näringslivet ungefär för , jordbruket för , tjänste- och servicenäringen för och fackföreningar, konsument- 127Code of Conduct kallas reglerna som lobbyisterna förbinder sig att följa. 128Se exempelvis Bregnsbo 1995, sidorna 355-361 för ett danskt-europeiskt perspektiv. organisationer samt miljögrupper för . Antalet euro- och andra grupper är drygt 3.500. Även organisationer, särskilt företag, utanför EU, framför allt japanska och amerikanska finns representerade i ; tillskrivs delvis avregleringen av telekommunikation, genom sin lobbning.130 Parentetiskt kan nämnas att europeiska organisationer liksom japanska har kontor i . Säkerligen finns även utländska intressen representerade i . Inom EU talas det om superlobbyister.131 Super- lobbyisterna har ofta direktaccess till EU:s institutioner, ministrar och regeringar då de representerar starka ekonomiska intressen. Den kanske mest kända av superlobbyisterna är European Round Table (ERT) med huvudsakligen ledande europeiska industrialister som medlemmar.132 De övriga superlobbyisterna är Copa (bonde- lobbyn), Beuc (konsumenternas lobbyorganisation), EFS (europe- iska fackliga samarbetsorganisationen), och Unice (europeiska industri- och arbetsgivarföreningarnas organisation). Det är dock tveksamt att placera konsumentlobbyn bland superlobbyisterna, då de är medelssvaga, har en helt annan organisatorisk struktur än de andra och företräder en annan sorts intresse. Förutom lobbyister från näringslivet och andra organisationer finns inom EU även många och mäktiga representanter från den offentliga sektorn.133 Allt från små spanska kommuner till stora tyska delstater har kontor i . Även den offentliga sektorns organisationer som 130Mazey och 1993, sidorna 193ff. Däremot inget sagt om hur många personer som är medlemmar i varje grupp. Exempelvis har bonde- lobbyn många medlemmar och lobbar för många frågor, medan The Union of European Manufactures of Gas Meters har få medlemmar och är mer fokuserade på att påverka ett fåtal specifika EU-frågor, enligt Mazey och 1993, sidan 193. 131Mazey och 1993, sidan 194. 132Se exempelvis 1996, sidorna 15ff; 1990. Förre volvo- chefen . var ERT:s förste ordförande och en av initiativtagarna till organisationens bildande. 133Till exempel skrev Bo G. 1996a och 1996b, att Social- styrelsen fram finansierade en internationell lobby- grupp som arbetar för välfärd. till exempel den kommunala intresseföreningen och har representation i EU. Det är en felsyn att vi ska stå emot påverkan, säger ... (), ordförande i finansutskottet. Vi måste våga lära nytt och möta den som vet mer (1996, sidan 46). Lobbning från då till nu För svenskt vidkommande börjar de första konsulterna med lobb- ning som specialitet att dyka upp i början av 1970-talet.134 Kreab som är det största och äldsta företaget etablerades 1970.