sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — ·Studie av CSNs handläggningsprocess vid 3 av CSNs kontor, gjord med konsulthjälp (, ) ·Probleminventerande studie av CSNs IT-verksamhet, gford med hjälp av konsulten ) ·Genomgång av JO:anmälningar mot CSN av . ·Genomgång av angränsande utredningars material, t ex studiestödsut- redningens betänkande och Kommittén om ett nationellt kunskapslyft för vuxna. ·Intervjuer med företrädare för a-kassor, komvux-enheter, studentkå- rer, studenter, skolor, m.fl Intervjuerna har genomförts både enskilt och som gruppintervjuer. De har haft formen av samtal kring vissa frågeställningar om CSNs pro- blem, orsaker, arbetssätt, förändingsmöjligheter m.m. SOU 1998:131 Bilaga 10 219 Till statsrådet och chefen för Genom beslut förordnade chefen för utbildnings- departementet undertecknad som särskild utredare i Utredningen för översyn av ( U1997:143). Utredningens arbete skulle enligt direktiven bedrivas så att en första del- rapport avlämnades . Utredningens delrapport överlämnas härmed. Enligt direktiven (1997:143 ) är utredningens uppgift att göra en översyn av Centrala () nuvarande organisation och resursbehov för administrationen av myndighetens samtliga verksamhe- ter. Uppdraget skall slutföras före . En första delrapport skall lämnas . Den skall omfatta ev förslag till omedelbara åtgärder som kan behövas för att säkerställa att CSN klarar på ett tillfredsställande sätt. I detta sammanhang skall särskilt verksamheten inom kunskaps- lyftet och utbyggnaden av högskolan beaktas. Vi har haft till förfogande för denna första delrapport. Vi har dock iakttagit en hel del problem och tendenser, som är ganska tydli- ga i sin framtoning. Vi ser rapporten som vår redovisning av en första probleminventering och förslagen måste även ses i detta perspektiv. Vis- sa av förslagen är inte nya för CSN utan har redan förts fram inom or- ganisationen. Andra är våra egna och kan, som vi hoppas, utgöra ut- gångspunkt för fortsatta diskussioner inför de kommande förslagen i vårt slutbetänkande. Vi har pga tidsbrist avgränsat oss till enbart verksamhetsgrenarna beviljning och återbetalning. Vi går alltså inte in på den tredje verksam- hetsgrenen Hemutrustningslån för flyktingar och invandrare. Vi har inte heller hunnit sätta oss in i hanteringen av bidragen till utlandsstudier. Vi har i vårt arbete på detta stadium koncentrerat oss på att beskriva och analysera de några av de problem som varit mest påtagliga. Vi har strä- vat efter att göra rapporten kortfattad i denna första del. Efter inledningen går vi i kap 2 in på en allmän beskrivning av CSN, dess problem och några tänkbara orsaker till dessa. I kaptiel 3 redogör vi för våra förslag.Vi avslutar kapitlet med att förtydliga vissa data och argument som ligger till grund för främst våra förslag om ökade resur- ser. Vi redovisar vissa tabeller i en särskild bilaga. 2 CSN och dess problem Statsmakterna har strävat efter att öka samordningen av studiestödsadministrationen. CSN har blivit den myndighet som givits alltfler uppgifter inom området. Vid sidan av stöden till högskolestudier i har stöden till ut- landsstudier ökat kraftigt. Vidare hanterar CSN omfattande stöd inom vuxenutbildningen. Det gäller särskilt vuxenstudiestöd(SVUX), särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa(SVUXA), särskilt utbildnings- bidrag(UBS) samt ytterligare 5-6 mindre bidrag inom vuxenstudie- stö- det. CSN hanterar också studiehjälpen till gymnasiestuderande samt he- mutrustningslån för flyktingar och andra utlänningar. Myndigheten har gjort sig känd som en mycket effektiv och framåt organisation. blev den tom utsedd till en av de sk Kronorna bland verken. infördes ett nytt studiemedelssystem med förändrade regelverk för studiestöden. Denna och andra förändringar, främst invandringen, arbetslösheten och den stora satsningen på utbildning inom både det ut- bildnings- och arbetsmarknadspolitiska området har successivt lett till, nya stödformer, kraftiga volymökningar, ökad komplexitet i regelverk, beroende av andra organisationer, krav på information och rådgivning mm. Sammantaget har trycket på CSN blivit mångdubbelt större under en följd av år, som ev tillkortakommanden får konsekvenser för stora grupper . CSNs huvudstrategi för att möta ökade volymer och krav har varit att utnyttja modern teknologi för att automatisera handlägg- ningsprocesserna så långt som möjligt. Detta har, enligt CSN, bidragit till en ökad produktivitet med under en följd av år. Det har också medfört konsekvenser för organisationsutformning, ledning, kom- petens, arbetsmiljö och relationer till de bidragssökande. CSN har ut- vecklats från liten till relativt stor organisation, från relativt enhetlig till komplex verksamhet. Genom automatiseringen och de stora volymerna har organisationen ändrat karaktär och alltmer fått drag av en processindustri, vilket innebär att arbetsprocesserna blivit mer utifrån och uppifrån styrda, vilket också minskat personalens överblick och in- flytande över sitt eget arbete. En del av de problem, som finns inom CSN har likheter med processindustriers tidigare kända problem. Det faktum att CSN dock inte är en industri utan en statlig myndighet ger dock även helt andra typer av problem, som mer sammanhänger med den offentliga sektorns särdrag. CSN har karakteriserats av en styrning som liknar det lilla familjefö- retagets, där en stark och engagerad ledning varit med överallt. Ledning- en har varit positiv till att successivt öka organisationens marknad och har på grund av sin moderna och förändringsorienterade profil och sin duktighet lyckats få mer och mer uppgifter till organisationen. I takt med att besparingskraven ökat i den offentliga sektorn under fr a 90-talet förefaller CSN dock ha hamnat i en situation av ständigt ökade förvänt- ningar på prestationer till en allt lägre kostnad. Det finns dock indikatio- ner på att CSN är en relativt effektiv organisation, jämfört med andra med liknande verksamhet. Den förefaller ha jämförelsevis lägre styckkostnader och kortare handläggningstider än dessa. Kompetensen hos personalen är genomgående hög när det gäller de komplexa regelver- ken inom det studiesociala området. Personalen har emellertid också fått anpassa sig till ständigt nya uppgifter, och förändringar i arbetssätt och organisation. I denna förändringsprocess har ledningen varit starkt enga- gerad och pådrivande, vilket också för att det länge gått så bra som det gjort. 2.2Vilka problem har CSN? Vi väljer här att strukturera framställningen utifrån tre typer av problem: -problem att uppfylla verksamhetsmålen -problem med ekonomin -problem inom organisationen CSN har betydande problem att klara sina mål. Problemen är störst när det gäller tillgängligheten. Men även handläggningstiderna är vid arbetstoppar alltför långa. Det gäller främst vissa typer av ärenden och det gäller främst vid vissa av CSN kontoren. Det är alltför svårt att nå CSN per telefon eller via besök. Det är främst studerande som av någon orsak söker aktiv kontakt med CSN som är missnöjda. Majoriteten av studenter med studiemedel får sina studiemedel och regelbundet utan att några sådana kontakter be- hövs. Hur ser då siffrorna ut för tillgänglighet och handläggningstider? CSN följer själv via sitt ledningssystem upp både tillgänglighet och handläggningstider på sina kontor. Vi väljer att illustrera problemen med några av dessa siffror. CSNs mål för tillgängligheten på telefon är, att av samtalen skall besvaras. Antalet besvarade telefonsamtal som inkommit till telefonväxel för vart och ett av åren 1995, 1996, 1997 framgår av tabell 1 i bilagan. Tabellen visar på försämringar mellan ,, men genom- snittssiffrorna ser vid första anblick ändå inte särskilt alarmerande ut. besvarade man under sämsta vecka av de samtal som inkommit till växel. Men siffran är alltså en genomsnittssiff- ra för samtliga kontor och variationerna mellan dessa är betydande. Det betyder att tillgängligheten på vissa kontor, främst de största är lägre. Enligt nya siffror i CSNs årsredovisning framgår att av de samtal som totalt rings till myndigheten dvs inkl de som inte ens kommer fram till växel, har kunnat besvaras. Av 1.4 milj påringningar 1997 har endast hälften besvarats. En mätning visar t ex att av telefonanropen till besvaras av Stockholmskontoret en viss dag (-98). Vad har CSN gjort för att lösa problemet? beslutade CSNs ledning att nedprioritera telefontillgängligheten för att istället få tid att handlägga ärenden. Enligt CSN är snabbt handlagda ärenden en förutsättning för att minska telefo- nanropen. CSN har vidare sökt lösa problemet med telefontillgänglighet genom ett växelsystem (ACD), som automatiskt känner av belastning och fördelar telefonsamtal till de olika kontoren, så att väntetiderna ska minimeras. Vidare har ledningen betonat, att all tillgänglig personal på kontoren, och delvis även på huvudkontoret i måste sitta i tele- fon under de som är telefontid. CSN har slutligen för att öka tillgängligheten även utnyttjat möjligheten för de studerande att själva automatiskt via telefon, Internet och Datasvar få vissa typer av informa- tion och hjälp, tex om regler och blanketter, var ett bidrags- eller åter- betalningsärende vid tillfället ligger, lånets storlek mm. Detta har uppenbarligen inte varit tillräckligt för att lösa proble- met, som istället har fortsatt att utvecklas negativt. CSNs mål är att av ärendena skall behandlas inom tre veck- or. Men volymerna har ökat kraftigt och ärendena blivit mer komplexa och bitvis arbetskraftskrävande. Ärendeutvecklingen un- der framgår av tab 3. Den visar att ärendena ökat med drygt 172 000 till 1.15 miljoner. Volymutvecklingen fortsätter även . Dessutom har beslutats om utökning av platser in- om under juni- augusti , vilket kan komma att innebä- ra ytterligare ökning av volymerna med kanske 40.000 ansökningar inkl ökning av studieintyg mm . kunde av ansökningarna om studiemedel behandlas inom denna tidsram. I början av var andelen , vilket är något sämre än kvartalssiffrorna för mot- svarande period . Siffrorna är dock inte helt jämförbara pga att siffran för -98 inte omfattar . Enligt senare mätningar gjor- da av CSN, menar myndigheten dock, att man kan skönja en förbättring . Därtill bör tilläggas, att handläggningstiderna för de olika typerna av vuxenstudiestöd (SVUX, SVUXA och UBS) av olika skäl är längre än handläggningstiderna för studiemedel. Det beror bl a på behov av kompletteringar av själva ansökan hos den sökande eller avsaknad av vissa uppgifter som tas in maskinellt från andra organisationer. Hand- läggningstidens längd och den nödvändiga arbetsinsatsen påverkas alltså inte enbart av CSN utan också i hög grad av aktörer och förhållanden, som CSN inte kan rå över. CSN har räknat fram att arbetsinsatsen för att hantera SVUX, SVUXA och UBS är så stor och för ut- landsärenden 5 gånger så stor som för studiemedel. Andelen ärenden som klarats i (jan 98) var för studiemedel och för UBS. I , och hade och i av UBS-ärenden klarats av inom en månad. Vid ett möte med ett 25-tal utbildningsanordnare inom i framkom, att mer än hälften ansåg att studiemedelsfrågorna ledde till stora problem för de studerande och kunde negativt påverka deras möjligheter att koncentrera sig på studierna. Vad har CSN gjort för att lösa problemet? CSN har, som ovan nämnts, genomfört en kraftig automatisering av olika delar i handläggningsprocessen för stöd och återbetalning. Målet har varit att av samtliga ärenden och moment skulle kunna hanteras automatiskt. har av ärendena och under -98 ca kunnat hanteras helt maskinellt. Variationerna är dock stora mellan olika stöd. Automatiseringsgraden har överstigit för ärenden angå- ende studiehjälp, återbetalning och anstånd. För studiemedel har man dock fortfarande automatiseringsgrad. Vissa arbetsuppgifter i detta sammanahang har dock helt försvunnit pga av automatiken, t ex ankomstregistrering, arkivering, meritintyg och registrering från hög- skolor. Vuxenstudiestöden har inte kunnat automatiseras i samma om- fattning. Det beror på att denna administration är mycket komplex och dessutom har utvecklats kraftigt . CSN arbetar nu med nya administrativa system , som skall tas i drift . Målet är, att automatiseringsgraden då skall ökas avsevärt också för dessa stöd. Fram till dess måste man räkna med en omfattande handläggning. Vidare har CSN fr o m inrättat sk supportstyrkor som specialiserats för enbart handläggning och som sitter vid 4 olika kontor (40 personer). Dessa handlägger ärenden från övriga kontor, som har särskilt stora balanser. Enligt CSN har dessa varit en framgång. De likaledes tidigare nämnda utökade möjligheterna för studenter att själva söka information via dator och telefon ingår i strategin för att minska belastningen på handläggarna. Vidare har CSN sedan -78 ägnat en viss del av sitt arbete åt att utbilda och informera sk vidareinformatö- rer, som ingår i aktörskedjan - ofta närmare studenterna. Enligt CSN har man av ekonomiska skäl inte kunnat öka denna satsninbg, även om be- hovet varit mycket stort. Trots dessa ansträngningar finns ännu inga klara tecken på att man nått någon avgörande förbättring i att nå de uppsatta målen. CSN anser att utvecklingen är på väg att vända. Utredningen har dock ännu inte sett några övertygande belägg för detta Det betyder inte att CSNs ovan refererade insatser varitmeingslösa. Utan dem hade situationen säkert varit avsevärt värre än den är . Men vi vill ändå understryka, att vi anser att ytterligare och i vissa fall and- ra åtgärder är av nöden. CSN har en ansträngd ekonomisk situation. Under delar av 80 talet och har besparingskrav ställts på organisationen, vilket av CSN huvudsakligen mötts med ökad teknikanvändning och automatise- ring. har myndigheten inte längre kunnat hålla jämna steg mellan uppgiftsökningar (nya stöd och volymer) och att med hjälp 8 Bilaga 11 SOU 1998:131 av teknik och personalinsatser klara sin produktion på ett tillfredsstäl- lande sätt. CSN har tilldelats i anslag för sin administra- tion. Därutöver har tilldelats i tilläggsbudget, varav av- ser återbetalningsområdet och beviljningsområdet. dis- ponerar CSN alltså . Om man räknar bort som CSN vid slut utnyttjat i form av kredit på räntekontot, återstår . Därtill disponerar CSN beräknade inkomster från avgifter på . Detta blir sammanlagt , vilket är i det närmaste oförändrad resursram jämfört med . Med tanke på att volymerna kan beräknas öka ytterligare och med tanke på att man redan nu har up- penbara problem med handläggningstider och tillgänglighet, anser vi det vara en alltför kärv budget för organisationen. Enligt CSNs egna beräkningar har volymtillväxten för ansökningar varit ca 1.5 milj , medan medelsökningen har va- rit . Detta betingar enligt CSN medel motsvarande /ärende. Den verkliga ärendekostnaden är, enligt CSN, 219 Kr/ärende. CSN anser dock, att kostnaden vid fullgod kvalitet bör ligga på 240 Kr/ärende. Myndigheten begär följaktligen i sitt budgetunderlag till regeringen, att de utöver i budget anslagna medel, löpande skall få resursförstärkning relaterat till volymutvecklingen med 240 Kr/ärende. Vi har inte haft möjlighet att till denna delrapport tillräckligt under- söka dessa siffror. Vår bedömning är ändå, att relationen mellan medels- tilldelningen och de ökade volymerna i detta fall förutsatt en produktivi- tetsökning som i längden kan medföra problem, dels för personalens ar- betsförhållanden, dels också för kvaliteten i CSNs produktion. En genomgång av CSNs anslagsframställningar, internbudgetar, och strategi- och ledningsdokument visar, att osäkerheten om den ekonomis- ka basen under en följd av år varit så stor, att man kontinuerligt fört fram nya strategier för att öka produktiviteten ytterligare och att man förberett för ytterligare besparingsåtgärder. CSN har överbudgeterat 1998 med ca . Detta har man, enligt egen uppgift, gjort för att kunna förbättra handläggningstiderna med hjälp av insatser från supportstyrkor och vissa ytterligare tillskott av tjänster och för att klara kostnader för utveckling och anpassning av da- tarutiner. Enligt CSN har en dialog förts mellan myndigheten och de- partementet som tolkats som löften om resursförstärkning . CSN menar, att myndigheten, om den inte får begärda , kom- mer att tvingas att dra ner på handläggningsresurser, något som får svå- ra konsekvenser, eftersom situationen redan nu är ansträngd. Det andra alternativet skulle vara, att dra ner på resurserna för IT. CSN menar att det är omöjligt att prioritera ner denna del. En nedprioritering skulle inte bara påverka den framtida beviljningen utan skulle också kunna få svåra konsekvenser för administrationen av återbetalning av studiestöd fram- över. CSN förvaltar nu en fordran på 104 miljarder. Det är uppenbart att CSNs avancerade datorsystem för hantering av olika led i ärendekedjan, samt det nya ledningsinformationssystemet, har inneburit stora investeringar . har lagts ner i utvecklingsarbete. Ändå återstår olika typer av nödvändiga anpassning- ar, inte minst för att klara . CSN avser att parallellt med denna anpassning vidareutveckla funktionaliteten inom vissa verksamhetsom- råden, främst gällande vuxenstudiestödet och återbetalningen. Vi anser, att IT-systemens funktionalitet, pga av de stora volymer ärenden som ska hanteras, har avgörande betydelse för personalens ar- betssituation, för ärendebalanser och för handläggningsgstider. Den ök- ning av resurser, som CSN begärt för detta ändamål, verkar i detta per- spektiv motiverade. När det gäller begärda extraresurser på tjänstesidan, anser vi att det inte finns anledning att tro, att organisationen skulle kunna hålla ens nu- varande nivå på handläggningen, om inte åtminstone de extratjänster som inrättats får behållas. Våra erfarenheter från besök på tre lokalkontor tyder snarare på att personalen nu är mycket hårt an- strängd och att ett nytillskott är nödvändigt, om inte produktiviteten skall minska. Den nuvarande relationen mellan insatser i personal och insatser i teknik är alltså inte självklar. För att kunna utnyttja tekni- ken optimalt, kan det hända att andelen personal måste öka. Behovet av ökning av personalen hänger således samman dels med volymökningar och ökad komplexitet mm men också med människa/teknikrelationen. CSNs ekonomiska bekymmer hänger vidare samman med nuvarande finansieringsmodell för återbetalningsverksamheten. Denna verksamhet finansieras genom inkomster från avgifter. Pga arbetslöshet och fort- satta studier har andelen återbetalningar minskat och därmed också CSNs prognosticerade inkomster. CSN begärde att få öka nivån på ex- peditionsavgifterna från 72 till 88 Kr senast . Det acceptera- des dock inte av . Den senaste höjningen av avgifterna gjordes 1991. CSN har vidare fått extra resurser om och (som avser 1998) för att täcka underskott i den- na del. Dessa ökningar täcker dock inte de kostnadsökningar, som upp- kommit . CSN har därutöver begärt, att tillsammans med departementet få ut- reda möjligheten att övergå till s k prestationsbudgetering. Det är up- penbart, att nuvarande budgetprincip har betydande nackdelar. Inte minst det faktum, att avgifter behöver höjas för samtliga låntagare pga av att vissa låntagare inte betalar in sina avgifter. Obetalda administrativa avgifter uppgick 31/12 -97 till , varav debiterats under -97 och återstoden härrör . Låneramen för CSN har successivt höjts och är för varav 13.4 utnyttjats. Den beviljade kontokrediten var 1997 varav 22.3 utnyttjades. Sammantaget tyder alltså ett antal indikationer på, attCSNs eko- nomiska situation är på väg att försämras och knappast utan tillskott kan ge utrymme för de förstärkningar och insatser som är av nöden, för att CSN skall uppnå sina servicemål på ett bättre sätt än man gjort . De kraftigt ökade volymerna och den utökade av stöd har mötts med en mycket måttlig ökning av personal. Pressen på personalen har successivt ökat, men accentuerats särskilt efter införandet av kunskaps- lyftet . Den starka automatiseringen av processer har också ändrat arbetssättet radikalt. Bundenheten till datorn är nu mycket stor. I prakti- ken kan man inte arbeta med ett ärende utan dator. Enligt uppgift sitter många handläggare vid datorn. Pressen på personalen har traditionellt varit högst vid terminsstarter i början av . Efter införandet av vuxenstudiestöden har denna bild förändrats och arbetsttopparna blivit fler . Arbetsinsatsen för de nya vuxenstudieärendena är dessutom mycket större än för studi- emedlen, vilket gör att dessa ärenden ligger kvar längre och påverkar de tidigare arbetstopparna så att de blir ännu mer accentuerade. Man har då både obehandlade vux-ärenden och nya studiemedelsärenden. som kraven på att handlägga så mycket som möjligt binder personalen vid datorn , ställs också krav på dem från konkur- rerande verksamheter på. Alla måste t ex svara i telefo- nen under telefontid. Eftersom de som ringer i allmänhet fått vänta mycket länge eller kommer fram efter att ha prövat , är de ofta mycket irriterade när de når CSNs tjänstemän. Kontakter med stu- denter ger å andra sidan ofta bilden av otrevliga CSN-tjänstemän. Det förefaller vara en ond cirkel. CSN har låtit göra kundundersökningar, . Dessa har dock inte visat speciellt negativa siffror. Vi tror dock, att en mätning skulle ge en betydligt mer negativ bild. En annan aktivitet, som konkurrerar med handläggandet, är informa- tion till vidareinformatörer på komvux, högskolor, a-kassor m fl ställen . Ett ytterligare problem är, att beroendet av andra aktörer för infor- mation har ökat och att ärenden ofta kan stoppas upp pga av informa- tionsbrister mm från dessa aktörer. CSN får ändå skulden även för dessa förseningar, vilket uppfattas som orättvist. Vi tycker oss ha sett bl a följande symptom på problem inom organisationen: -utmattning hos personalen -allt mindre inflytande över det egna arbetet -bristande möjlighet till kompetensutveckling -ökad andel arbetsskador -minskad legitimitet hos ledningen -många byten påmellanchefsnivå Dessa indikationer härrör dels ur våra egna iakttagelser dels ur doku- ment som visats oss. Det förefaller som om CSN varit en organisation, där personalen känt både engagemang och lojalitet för sitt arbete. Mycket tyder på att delvis har förändrat denna bild - åtminstone på vissa kontor. Vi tror att detta är mycket allvarligt och kan inne- bära att många inte kommer att orka klara sitt arbete på ett til- fredsställande sätt om inget radikalt förändras. Risken för utslagning och arbetsskador ökar och det medför förutom person- liga tragedier en stor risk för störningar och minskad produktivitet. 2.3Varför har CSN dessa problem Vi vill redan på detta tidiga stadium i utredningen föra fram våra in- tryck, för att på det sättet möjliggöra en mer öppen och konstruktiv dis- kussion i vårt fortsatta arbete. Vi tror att CSN problem problem kan förklaras utifrån en kom- bination av följande faktorer: a)Yttre orsaker ·ändrade och kraftigt utökade uppgifter, som inte motsvaras av en realistisk förstärkning av organisationen. Vi avser här främst nya ty- per av studiestöd som medfört kraftigt utökade volymer . ·svårartade planeringförutsättningar pga av plötsliga och sena rege- ländringar. När regeländringarna beslutas av statsmakterna förut- sätts en genomförandetid inom CSN på ibland endast någon månad för sjösättning av stora bidragssystem. Vidare har det varit omöj- ligt att förutse på vilka orter de stora ökningarna i skulle komma,, eftersom platsantalet är betingat av ansökningar. ·ekonomisk styrning delvis via avgifter, vilket bidragit till en osäker resursbas ·mer arbetskrävande bidragssökandegrupper än tidigare ·ett ökat beroende av andra aktörer som skall bidra med information till CSN. Detta bidrar i många fall till att uppgifter måste komplette- ras och att handläggningstiderna förlängs, utan att CSN kan påverka det. b) CSN-ledningens strategi och styrning