sou · GMB311 · 1999-01-01 00:00:00 — Ett genomgående krav från skolledningarna vid de fristående kompletterande skolorna är att lärarna är yrkesverksamma inom den konstart, som de undervisar inom, men det ställs sällan krav på pedagogisk utbildning. De flesta lärare vid dessa skolor har ingen pedagogisk utbildning. Lärarnas for- mella kunskapsgrund består ofta av erfarenheter från egen yrkesutövning och högskoleutbildning inom det estetiska området. Pedagogiskt utbilda- de lärare förekommer och en organiserad fortbildning är sällsynt. Vid den enkät som gjordes i samband med översyn av fristående kompletterande skolor, etapp 2, (1995) sade företrädare för skolorna att det viktigaste kriteriet för kvalitet är välutbildade lärare och föreläsare. Många av utbildningarna saknar fast anställda lärare och föreläsare och utnyttjar yrkesföreträdare, som är verksamma inom de yrken, som de undervisar i. Detta innebär att lärare ofta byts ut och att omsättningen på lärare är hög. Lärarna bör enligt utbildnings- anordnarna ha väldokumenterade yrkeskunskaper och de bör leda ut- vecklingen inom sitt ämnesområde. Andra kvalitetsfaktorer, som skolor- na värdesätter, är att lärarna har pedagogisk förmåga, dvs. att de kan organisera och strukturera undervisningen, att de är kreativa och till eleverna kan förmedla lust och inspiration att vilja lära sig. Den sociala kompetensen, intresse för eleverna samt positiva värderingar och attity- der är andra värdefulla faktorer för skolorna. konstaterar under rubriken i samma rap- port att den avgörande meriteringsgrunden för lärare inom många utbild- ningar är yrkesskicklighet. Pedagogisk kompetens är en merit men krav på utbildning skulle enligt skolorna på ett olyckligt sätt begränsa lärar- rekryteringen. De flesta lärarna saknar pedagogisk utbildning och får i allmänhet inte heller fortbildning inom detta område. För att säkerställa kvaliteten på undervisning på alla nivåer inom det offentliga skolväsen- det krävs att lärarna har en pedagogisk kompetens. Det är uppfattning att även de fristående kompletterande skolorna i större utsträckning skall eftersträva att ge sina lärare möjlighet att komplettera sin yrkesskicklighet med en pedagogisk utbildning. Jag instämmer i utbildningsanordnarnas uppfattning om betydelsen av att kompetenta lärare skall ha såväl goda yrkeskunskaper som pedago- gisk förmåga. Huvudmännen för de fristående utbildningarna med statlig tillsyn bör i större utsträckning ge lärarna möjlighet att komplettera sin yrkesskicklighet med pedagogisk utbildning. Lärare vid dessa utbild- ningar skall ha kunskaper om samhällets mål för undervisning i de frivilliga skolformerna. Personalens förmåga att utvärdera och kritiskt granska undervisningen är viktig för utbildningens kvalitet liksom det inflytande som eleverna skall ha genom att delta i utvärderingen. I Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning – kvalitet och likvärdighet (skr.1996/97:112) tas i första hand upp frågor som har stor betydelse för utvecklingen av utbildningens kvalitet inom det offentliga skolväsendet. Eftersom denna utredning behandlar fristående utbildning- ar som ställs under statlig tillsyn är det rimligt att ett resonemang om vad som kan utmärka kvalitet på dessa utbildningar också utgår från utvecklingsplanen. I utvecklingsplanen sägs att bedömning av kvalitet förutsätter kon- troll av resultaten. Det som måste stå i fokus vid kvalitetsbedömningar är att eleverna når de mål som formulerats i läroplaner och kursplaner. Kvalitetssäkring handlar både om att sätta upp mål, att följa upp och värdera vad som åstadkommits och att sätta upp nya mål. Vidare är kvalitetssäkringen både ett tecken på och en förutsättning för elevinfly- tande. Regeringen framhåller i utvecklingsplanen att det bör finnas en skyl- dighet för skolhuvudmännen och för varje skola att regelbundet upprätta kvalitetsredovisningar. Syftet med dessa redovisningar skall främst vara att tillgodose behoven i det lokala arbetet med kvalitetsutveckling. I budgetpropositionen 1997/98:1 sägs också att elevens rättighet till en utbildning av god kvalitet är central och måste kunna få stöd i en aktiv tillsyn. Enligt propositionen 1997/98:6, Förskoleklass och andra skollagsfrå- gor, bör få i uppdrag att effektivisera sitt samarbete med myndigheterna inom () i frågor som rör skolans arbetsmiljö. Enligt arbetsmiljölagen (AML) har arbetsgivaren ansvar för att verksamheten drivs på ett sådant sätt att en tillfredsställande arbets- miljö säkerställs. Ansvaret för att arbetsmiljöaspekterna beaktas ligger på den som ansvarar för skolverksamheten. Lärarnas kompetens är en viktig del i utbildningens kvalitet. Huvudman- nen har ansvar för att lärarna får del av kompetensutveckling som ett led i utvecklingen av utbildningen Ett övergripande mål för utbildning inom det offentliga skolväsendet är att de som arbetar i skolan skall verka för demokratiska arbetsformer. Detta innebär bl.a. att eleverna skall kunna påverka, vara delaktiga och ta ansvar. Vid en fristående utbildning skall eleverna ha inflytande vid planering och utvärdering. Detta är viktigt för utbildningens kvalitet. Rapporten – Arbetsmiljö utkom som resultat av ett samarbetsprojekt mellan Arbetslivsfonden och . I den framhålls att arbetsmiljön inom konstutbildningen behöver förbättras. Kvalitén i undervisningen skulle bli högre om lärarna genom utbildning fick bättre kunskaper om utbildningens mål och vad som krävs för en bra arbetsmiljö. Såväl som myndigheterna inom AV utövar tillsyn över skolans arbetsmiljö. De psykiska och sociala aspekterna i arbetsmiljön är ett prioriterat område enligt AV:s verksamhetsprogram för åren 1997–2000. Efterfrågan på en utbildning, sökandeintresset, är ett mått på utbildning- ens kvalitet. Elever söker sig till utbildningar som ger personlig utveck- ling och kunskaper för fortsatta studier och yrkesutövning. I betänkandet SOU 1997:21, Växa i lärande, beskrivs kvalitetssystem och kvalitet. Med kvalitetssystem avses processer, resurser, organisato- risk struktur och rutiner som är nödvändiga för ledning och styrning av verksamheten med avseende på kvalitet. Med begreppet kvalitet avses egenskaper i verksamheten och dess resultat vad avser förmågan att uppfylla mål. Kvalitetssystemet skall omfatta t illsyn, uppföljning och utvärdering. Den tillsyn och uppföljning som utövar, vid be hov i sam- verkan med annan myndighet eller sakkunnig från det aktuella utbild- ningsområdet och huvudmannens egen utvärdering, är delar i en kvali- tetssäkring av en fristående utbildning med statlig tillsyn. Elevernas utvärdering utgör en annan viktig del i kvalitetssäkringen. Tillsyn avser kontroll av att gällande mål, lagar, förordningar och fö- reskrifter följs. Uppföljning avser en verksamhet genom vilken dels fattade beslut om verksamheten kontrolleras, dels att verksamheten beskrivs vad avser främst omfattning, kostnader och resultat. Uppföljning kan ske genom statistikinsamling och genom t.ex. indikatorer. Utvärdering avser en värdering av resultat eller processer mot mål och uppställda kriterier. Det stöd som fristående utbildningar har från regionala och lokala företrädare samt olika typer av organisationer innebär också en kvali- tetssäkring. Höga krav på kvalitet måste ställas på fristående utbildningar med För att bli en fristående utbildning med statlig tillsyn krävs att huvudmannen för utbildningen uppfyller kriterierna enligt någon av de föreslagna grupperna. Ett uppfyllande av flertalet av kriterierna är en förutsättning för godtagbar kvalitet på utbildningarna. 10Statens ansvar för kompletterande skolor Staten har påtagit sig ett ansvar för fristående utbildningar som komp- letterar det offentliga skolväsendet. I proposition 1992/93:230, Valfrihet i skolan, framhålls att rätten att starta och driva en fristående skola är en del av den allmänna näringsfri- heten i . Vidare sägs att det offentliga skolväsendet i princip skall tillhandahålla all utbildning som är nödvändig sett både från individens och samhällets utgångspunkt. Staten har dock valt att stödja utbildningar vid fristående kompletterande skolor, eftersom dessa utbildningar har bedömts vara värdefulla ur nationell synpunkt och även vara samhäll- snyttiga. Det kan gälla utbildningar som kan öka tillgången på värdefull kompetens inom ett yrkesområde, där denna kompetens saknas. Det kan också avse annat område, inom vilket staten bedömer att det finns behov av viss utbildning och sådan utbildning som inte finns i det offentliga skolväsendet. Staten utövar sitt ansvar för kompletterande skolor genom att rege- ringen fattar beslut om statlig tillsyn av de utbildningar som anses som nationellt värdefulla. Vidare kan utbildningarna beroende på om de anses som särskilt värdefulla eller värdefulla ur nationell synpunkt erhålla statsbidrag och studiestöd. Genom medlemskap i har staten ansvar för att utbild- ningar i godtas i medlemsländerna. Detta innebär att en utbild- ning måste vara erkänd av det allmänna i hemlandet. EG-rätten berör frågor om bosättning, möjligheten till yrkesutövning och rätt till studi- estöd i ett medlemsland. Staten har också ansvar för att utbildningar bidrar till jämställdhet. För så gott som alla utbildningar vid kompletterande skolor har Skol- Regeringen har dock fattat beslut om att skall ha tillsynen för vissa utbildningar som kan anses ligga på högskolenivå utan att uppfylla kraven för att vara hög- skoleutbildningar. Utbildningar som bedömts som särskilt värdefulla ur nationell syn- punkt har kunnat få statsbidrag. Att ha statlig tillsyn har inneburit att eleverna på sådana utbildningar haft rätt till studiestöd, i allmänhet studiemedel. har regeringen fattat beslut om statlig tillsyn av utbildningar utan att eleverna har rätt till studiestöd. Det samhällsekonomiska läget medger inte automatiskt rätt till studie-stöd för alla kompletterande skolor. Att beslut fattats om statlig tillsyn utan rätt till studiestöd är en följd av att reglerna om mervärdesskatt på utbildning förändrats . Förändringarna utgör en anpassning till gällande EU-regler. Om en utbildning är erkänd av det allmänna kan utbildningen undantas från mervärdesskatteplikt. Det är svårt att kunna fastställa om och när en utbildning är särskilt värdefull eller värdefull ur nationell synpunkt och att definiera och tolka om en utbildning är samhällsnyttig. Vad som anses vara samhällsnytta kan förändras snabbt i vårt samhälle. Många utbildningar har fått stat- ligt stöd och ställts under statlig tillsyn utan ompröv- ning. Den mångfald av utbildningar som finns medför svårigheter att göra en tillfredsställande och rättvis bedömning och fördelning av statligt stöd till olika utbildningar som denna mångfald innebär en sund konkurrens som håller utbildningarna aktuella och anpassade till samhällets utveckling. Jag anser att staten har ansvar för att har ett mångsidigt och flexibelt utbildningssystem där invånarna har möjlighet att tillfredsställa sina utbildningsbehov. För att utbildningar skall ställas under statlig tillsyn och berättiga till statliga studiestöd och erhålla stats-bidrag måste vissa krav ställas på utbildningarna. 11Kommunernas ansvar för kompletterande skolor Nedan följer en beskrivning av det ansvar som kommuner har för utbild- ningar som kan vara jämförbara med utbildningar vid kompletterande skolor. Kommunernas ansvar utgår från de principer för fördelningen av an- svaret mellan staten och kommunerna som gäller . Dessa fastställdes i proposition 1990/91:18, Ansvaret för skolan. Statens bidrag till skolverksamheten har karaktären av finansiellt stöd och skall inte reglera verksamheten. Kommun eller annan huvudman för skolan har ansvar för och stor frihet att genomföra verksamheten inom de ramar och riktlinjer som och regeringen lägger fast. Detta innebär ett steg mot en mera utpräglad målstyrning med lokalt ansvar för verksamhetens genomförande. En grundläggande hörnsten i svensk utbildningspolitik är allas rätt till likvärdig utbildning. Varje kommun är skyldig att erbjuda gymnasieutbildning på natio- nella program för samtliga behöriga ungdomar i kommunen fram till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller . En kommun eller ett landsting, som tagit in en elev som inte är bosatt i kommunen på ett nationellt program i gymnasieskolan, har i vissa fall rätt till ersättning för sina kostnader för elevens utbildning från elevens hemkommun. Enligt skollagen har en fristående gymnasieskola rätt till bidrag från hemkommunen om skolan har en utbildning som ger de kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och färdigheter som gymnasieskolan skall förmedla på nationella eller speci- alutformade program. Det är som förklarar om skolan är berättigad till bidrag. Kommunens skyldighet att lämna bidrag gäller endast för sådana elever som hemkommunen var skyldig att erbjuda utbildning då utbildningen började. För en elev som inte har fyllt och som ännu inte avslutat en gymnasieutbildning och som går på en utbildning i en kompletterande skola är hemkommunen inte skyldig att betala ersättning. Det finns ingen rättslig reglering av kommunens skyldigheter i detta avseende. är hemkommunen skyldig att betala för en elev vid en fristående gymna- sieskola. Kommunen har ansvaret att bereda alla som avslutat grund- skolan plats inom ett nationellt program, ett specialutformat program eller ett individuellt program fram till och med det första kalenderhalv- året det år eleven fyller . Kommunens ansvar för att ge invånare utbildning innebär bl.a. skyldighet att erbjuda gymnasial vuxenutbildning i den omfattning som svarar mot efterfrågan och behov. Interkommunal ersättning utgår bara om hemkommunen tagit på sig ansvaret att stå för kostnaderna eller om kommunen har rätt till ersättning enligt särskilda föreskrifter. Vissa påbyggnadsutbildningar är kommunen skyldig att betala interkommunal ersättning för. Kommunerna har tillhandahållit vuxenutbildning inom ramen för särskilda statliga åtgärder som inneburit dels att ge vuxna med tvåårig gymnasieutbildning möjlighet till utbildning under ett tredje gymnasieår, dels att ge arbetslösa grundskole- och gymnasieutbildning. Dessa åtgärder ryms inom den statliga femåri- ga utbildningssatsningen, . Kommunerna har inget författningsenligt ansvar för kompletterande skolor. Det finns inte någon skyldighet för kommunerna att utbetala kommunala ersättningar för elever vid kompletterande skolor. När det gäller gymnasieutbildningar för vuxna inom det offentliga skolväsendet, medger kommunerna bara i begränsad omfattning interkommunal ersättning för genomgång av utbildningar i andra kom- muner eller hos andra huvudmän. Det sker i huvudsak inom ramen för den skyldighet kommunen kan ha enligt gällande författningar eller genom olika frivilliga samverkansformer. När det gäller kommunernas ansvar måste också de kompletterande skolornas roll i utbildningssystemet klarläggas. Enligt skollagen kan det, vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna, finnas skolor som drivs av enskilda fysiska eller juridiska personer. Dessa skolor kallas fristående skolor. I skollagen nämns fristående grundskolor, fristående särskolor, fristående gymnasieskolor och fristående gymnasie- särskolor. I förordningen om fristående skolor behandlas förutom dessa fristående skolor också kompletterande skolor. Det är skolor som ur nationell synpunkt är ett värdefullt komplement till gymnasieskolan. De uppfyller inte kraven för att bli fristående gymnasieskolor. De utbild- ningar som ges vid de kompletterande skolorna kan ligga både på gym- nasienivå och på eftergymnasial nivå. En fristående gymnasieskola som av förklarats berätti- gad till bidrag har för varje elev rätt till bidrag från elevens hemkom- mun. Kommunens skyldighet gäller endast utbildning för sådana elever som hemkommunen var skyldig att erbjuda gymnasieutbildning, då utbildningen började. Detta gäller också elever på fristående gymnasie- särskolor. Dessa fristående gymnasieskolor är skyldiga att, i den ut- sträckning som kommunen bestämmer, delta i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av sitt eget skolväsende. Enligt 2 kap. 2 § förordningen (1996:1206) om fristående gymnasie- skolor skall den kommun där en fristående gymnasieskola tänker etable- ra sig ha rätt att yttra sig med anledning av ansökan. Detta gäller skolor som ansöker om rätt till bidrag. Även närliggande kommuner som kan antas bli berörda av etableringen av en ny skola skall få yttra sig över ansökan. Varken skollag, förordning om fristående skolor eller förordning om offentligt stöd till fristående skolor innehåller någonting om kommuners ansvar för kompletterande skolor. Enligt utbildningsutskottets betänkande 1995/96:UbU8 Kvalificerad yrkesutbildning m.m., s. 16, påpekar utskottet att det inom systemet för kompletterande skolor finns många olika former av utbildningar, bl.a. många konstskolor. Någon skyldighet för kommunerna att utbetala ersättningar finns inte när det gäller kompletterande skolor. Om en sådan skyldighet skulle införas skulle det innebära ett nytt åläggande och därmed nya kostnader för kommunerna. En sådan förändring skulle också kräva särskilt lagstöd. Utskottet var inte berett att föreslå riksda- gen att kommunerna skulle åläggas en skyldighet att till de komplette- rande skolorna betala ersättning för elever som studerar vid en kompletterande skola i en annan kommun. Komvux består av grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxen- utbildning och påbyggnadsutbildning. Påbyggnadsutbildning syftar till att ge vuxna en sådan utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. Påbyggnadsutbildningar finns dels som av fastställda ut- bildningar, dels av styrelsen för utbildningen fastställda utbildningar. För de senare gäller att utformningen av utbildningen skall följa Skol- verkets föreskrifter. Det finns cirka 500 lokalt fastställda påb yggnadsut- bildningar . En kommun som har tagit in elever från andra kommuner har rätt till ersättning för kostnaderna för utbildningen från elevens hemkommun i vissa fall. Rätt till ersättning gäller om elever har tagits in på Tekni- kerutbildning. (SKOLFS 1996:6). Hemkommunen har också rätt till interkommunal ersättning för påbyggnadsutbildningar som den genomför inom ramen för det antal årsstudieplatser som finns upptagna i bilaga 2 till förordning om vuxenutbildning. Det gäller påbyggnadsutbildningar för vilka har fastställt kursplaner och/eller utbildningar som anordnas enligt Statens skolverks föreskrifter om påbyggnadsutbildning- ar inom vuxenutbildning (SKOLFS 1995:31). En kommun kan vara delaktig i ansvaret för utbildning som bedrivs som kvalificerad yrkesutbildning (KY). Denna försöksverksamhet är en satsning på modern eftergymnasial yrkesutbildning. För varje utbildning skall finnas en ledningsgrupp med företrädare för en högskola, kommu- nen, arbetslivet och de studerande. Utbildningsanordnaren kan vara både offentlig och privat. Kommunernas ansvar varierar i praktiken. Flera kommuner anser utbildningar vid fristående skolor vara ett positivt komplement till kommunens utbildningsutbud. En kompletterande ut- bildning kan bidra till att utveckla kompetens inom för kommunen attraktiva områden, vilket bl.a. kan främja kulturlivet och näringslivet. En del kommuner delar huvudmannaskapet för en kompletterande skola med andra intressenter. Kommuner stödjer också verksamheten vid kompletterande skolor genom att upplåta lokaler eller bidra med resurser i andra former, t.ex. ekonomiska bidrag. För enskilda elever vid friståen- de utbildningar är kommunens stöd i form av t.ex. bidrag till elevavgifter mycket betydelsefullt. Landsting kan ha intresse av att i regionalt intresse på olika sätt stödja fristående utbildningar, dels ur ett utbildningspolitiskt perspektiv, dels ur ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. Landsting är också enga- gerade i kompletterande skolors verksamhet, antingen som huvudmän eller på annat sätt. Både kommuner och landsting stöder således av regionalpolitiska skäl utbildningar vid kompletterande skolor. Jag anser att fristående utbildningar inom olika områden är värdefulla komplement till det allmännas utbildningsutbud – såväl för den enskilde som för samhället. Jag anser dock inte att det finns skäl att ändra förutsättningarna för det kommunala ansvaret och att ålägga kommuner och landsting skyldighet att utbetala stöd till fristående utbildningar. Det är inte lämpligt att i nuvarande ekonomiska läge utöka de kommunala åtagandena. Däremot bör det stå kommuner och landsting fritt att på olika sätt stödja verksamheten vid dessa utbildningar inom ramen för gällande rättsliga grundprinciper. Inför varje bidragsår fastställer regeringen för varje utbildning som är berättigad till statsbidrag antalet årselevplatser och bidraget per års- elevplats. De beslut som gäller togs med stöd av 4 kap.11 och 12 §§ förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Statsbidrag utgår till 38 kompletterande skolor. De skolor som är bidragsberättigade och antalet årselevplatser framgår av bilaga 6. Statsbidragsramen till kompletterande skolor för är . I budgetpropositionen föreslås i avvaktan på resultatet av denna utredning oförändrad ram för stöd till kompletterande skolor. I förordningen (1996:1206) om fristående skolor definieras begreppet årselevplats som en elevplats i en heltidsutbildning. Att regeringen för varje bidragsberättigad utbildning fastställer det antal årselevplatser som får ligga till grund för beräkningen av bidraget betyder i praktiken två olika saker. Dels fastställer regeringen i sitt beslut om statsbidrag att utbildningen högst får omfatta ett visst antal årselevplatser, dels be- stämmer regeringen, utifrån uppgifter från som respektive skola rapporterat in till verket, det antal årselevplatser som skall ligga till grund för statsbidraget nästkommande år. I praktiken finns alltså ett antal ramårselevplatser och ett antal statsbidragsgrundande årselevplatser. Statsbidragsgrundande årselevplatser skall inte tolkas så att begrep- pet endast kan komma till användning ifråga om heltidsutbildning av en viss längd. I stället bör man tolka definitionen av årselevplats som ett försök att kvantifiera en viss mängd undervisning . Denna definition är opersonlig på så sätt att en årselevplats inte behöver motsvaras av en fysisk person. Detta framgår genom att regeringen även vid beslut att bevilja en utbildning som är kortare än ett läsår statlig tillsyn, fastställer att utbildningen högst får omfatta ett visst antal år- selevplatser. Om en viss utbildning som beviljas statlig tillsyn endast omfattar en termin, kan alltså två fysiska personer omfatta en årselevplats. Om denna terminsutbildning endast bedrivs i form av halvtidsstudier så skall fyra fysiska personer kunna motsvara en årselevplats. Om en utbildning som har statligt stöd är längre än visar föl- jande exempel hur begreppet årselevplats skall förstås. En treårig utbild- ning som har 30 statsbidragsgrundande årselevplatser kan år 1, ta in tio elever, år 2, ta in tio elever och år 3, ta in tio elever. Detta resonemang bygger på att det tas in elever en gång per läsår. När utbildningen sedan är i full gång kommer det att finnas 30 elever på de tre årskurserna. Om utbildningen är treårig, men intag bara sker , så kan det tas in 30 elever på en gång. När dessa 30 elever har gått klart utbild- ningen kan 30 nya tas in. Regeringen fastställer ett statsbidragsgrundande antal årselevplatser, som bygger på uppgifter från om inrapporterat antal elever, samt ett särskilt belopp per årselevplats. som enligt förordningen skall besluta om utbetalning av bidraget till skolan får uppgiften att multiplicera det statsbidragsgrund- ande antalet elevplatser med det aktuella beloppet per årselevplats. Regeringens beslut att ställa en utbildning under statlig tillsyn res- pektive att även statsbidrag skall utgå, utformas bl.a. på så sätt att utbildningarna får omfatta högst ett visst antal årselevplatser.