sou · GMB3104 · 1999-01-01 00:00:00 — I direktiven till vår utredning konstaterar att trots att rehabiliteringsarbetet länge inriktats mot att få till stånd rehabiliterings- insatser , har detta inte skett i praktiken. En bidra- gande orsak är enligt direktiven att arbetsgivaransvaret inte är tillräck- ligt preciserat. Vidare är ansvarsfördelningen mellan arbetsgivare och försäkringskassa oklar, inte minst i fråga om kostnaderna. Direktiven understryker att det inte finns någon klar gräns för när en arbetsgivare ska anses ha fullgjort sina skyldigheter. Det har ansetts att så skett när arbetsgivarens resurser bedöms vara uttömda, dvs. när arbetsgivaren inte kan vidta ytterligare åtgärder. Arbetsgivaransvaret, såsom det är formulerat, rymmer således olika tolkningsmöjligheter och tolkas i praktiken också olika. Slutligen sägs det i direktiven att den oklara ansvarsfördelningen vållar problem och intressekonflikter i fråga om hur långt arbetsgivar- ansvaret ska sträcka sig och vilka resurser arbetsgivaren rimligen ska ställa till förfogande. Det kan heller inte uteslutas att ett oklart ansvar kan motverka att rehabiliteringsinsatserna kommer till stånd i ett tidigt skede. I har vi inte minst lagt ned mycket arbete och stora resurser på att söka åstadkomma förbättringar i arbetslivet. redovisade i rapporten utsatta för särskilda hälsorisker en rad fakta som senare låg till grund för över- väganden och förslag som presenterades i betänkandet (SOU 1990:49) Arbete och hälsa. Förslagen syftade bl.a. till att åstadkomma en insikt om problemens omfattning och kostnad samt ett samlat nytänkande i det praktiska arbetslivet kring dessa frågor. Arbetslivsfonden verkade –1995. Fonden, som finansierades med en särskild arbetsmiljöavgift, lämnade under sin verksamhet sammanlagt stora bidrag till arbetsgivare för åtgärder för en förbättrad arbetsmiljö, förändrad arbetsorganisation samt tidig och ak- tiv rehabilitering. Rehabiliteringsreformen 1992 kom till av utpräglad högkonjunktur. På den svenska arbetsmarknaden rådde överhettning, och det överskuggande problemet på arbetsmarknaden var att få Förslag om rehabiliteringsansvaret 221 arbetskraften att räcka till på alla områden. Som vi strax återkommer till förändrade den konjunkturomsvängning som sedan inträffade kraf- tigt förutsättningarna att få ordentligt genomslag för reformen. Bestämmelserna i 22 kapitlet lagen om allmän försäkring handlar främst om arbetsgivarens ansvar, den försäkrades eget ansvar och rätt till rehabiliteringsersättning samt roll som samord- nare av rehabiliteringsinsatserna. Det uppdrag vi har fått är att utreda arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar och hur gränsen ska dras mellan det rehabiliteringsansvar som åligger arbetsgivaren och det som ankommer på i första hand men även övriga berörda aktörer. Lagens nuvarande utformning och uppdragets innehåll innebär till en början att dels arbetslösa och andra som inte har ett förvärvsarbete och dels egenföretagare i det stora hela inte berörs av det regelsystem vi har satts att utreda. Vidare är uppdraget inriktat på arbetsgivarens roll och inte på att närmare undersöka arbetsuppgifter. Ännu mindre har vi att närmare pröva exempelvis sjukvårdshuvudmännens, social- tjänstens eller arbetsmarknadsmyndigheternas ansvar på rehabilite- ringsområdet. Reglerna om sjuklön har också en viss betydelse, men även de ligger utanför vårt uppdrag. Det sagda innebär väsentliga inskränkningar i vårt arbete. Vi har un- der arbetets gång på olika sätt kunnat konstatera att en mer förutsätt- ningslös utredning av alla aktörers roller men också av ersättnings- systemet för arbetstagarens försörjning hade gett oss större möjligheter att med nuvarande erfarenheter som grund utforma en lagstiftning som gav en bättre helhetssyn på det viktiga rehabiliteringsområdet. Men det hade å andra sidan fordrat ett betydligt mer omfattande utrednings- arbete än det som har varit möjligt att utföra under den korta tid vi haft till vårt förfogande. Man kan också hävda att en lagstiftning av det här slaget bör få på sig att finna sina praktiska tillämpning, och att man bör vara försiktig med att redan nu omreglera eller detaljreglera rehabilite- ringsområdet allt för mycket. I det praktiska vardagsarbetet bör de olika aktörerna ges möjligheter att utveckla rehabiliteringsinsatserna efter si- na skilda behov och förutsättningar. 8.2.2Bristerna i dagens lagstiftning Bristerna i tillämpningen av lagstiftningen på rehabiliteringsområdet bekräftas i det material som har samlat in från landets försäkringskassor om hur rehabiliteringsarbetet bedrivs i prak- 222 Förslag om rehabiliteringsansvaret Av detta material framgår bl.a. att en rehabiliteringsutredning saknades i av de fall RFV granskade när sjukskriv- ningen pågått . Här avses då en utredning av mer omfattande karaktär för att belysa behovet av rehabilitering – vare sig den var gjord av eller arbetsgivaren. Vidare brast arbetsgivarna i att anmäla sjukfall som pågick längre än sjuklöneperioden – små arbetsgivare tycktes helt missa denna lagstadgade anmälningsplikt och arbetsgivare av alla kategorier dröjde med anmälan. En rehabiliteringsplan saknades i närmare hälften av de granskade ärenden där det pågick en arbetslivsinriktad rehabilitering och rehabiliteringsersättning betalades ut. Sjuk- och arbetsskadekommittén påpekade som nämnts att dagens problem bara till en mindre del har sin grund i ett behov av regel- förändringar. Att det saknas en mera konsekvent genomförd metodik i rehabiliteringsarbetet tycktes vara det huvudsakliga problemet. Vi kan för vår del instämma i denna förmodan. Den är rimlig inte minst med tanke på att rehabiliteringsreformen trädde i kraft så pass sent som 1992. En reform av denna storlek och komplexitet med en rad olika aktörer inblandade kan inte väntas få genomslag förrän efter hand. För att de nya reglerna ska få en bra tillämpning krävs det mycket information och mycket arbete från de ansvariga myndigheternas sida, i synnerhet som de omedelbara ekonomiska incitamenten för att följa den nya lagstiftningen är svaga. Stickprovsundersökningar som Riks- försäkringsverket har gjort visar också att arbetsgivarna har dåliga kun- skaper om vilka skyldigheter de har enligt lagen. Rehabiliteringsreformen har genomförts av kris i inte minst de offentliga finanserna. Att åtstramningarna begränsat myndig- heternas möjligheter att satsa resurser på att få reformen ordentligt för- ankrad i arbetslivet är uppenbart. Detta gäller såväl de centrala myndig- heternas (i första hand och Arbetarskyddsstyrel- sens) insatser för att föra ut reformen på bred front som inte minst försäkringskassorna arbete på att själva bedriva ett genomtänkt arbete med att i första hand samordna verksamheten och på att förmå arbets- givarna att leva upp till sitt ansvar. Ytterligare vill vi peka på att den ekonomiska utvecklingen haft en stor inverkan på möjligheterna att föra ut reformen i praktiken. I kapitel 4 har vi beskrivit en rad faktorer som har haft bety- delse. Hit hör den för svenska förhållanden omfattande arbetslösheten och den press som både myndigheter och företag har haft på sig att strama åt sitt arbetsområde och så långt möjligt koncentrera detta till kärnverksamheten. Det är tydligt att dessa förhållanden missgynnat förutsättningarna att förankra reformen på ett bra sätt. Förslag om rehabiliteringsansvaret 223 Men när detta väl är sagt finns det all anledning att ta kritiken för otydligheter i regelverket på stort allvar och överväga vilka precise- ringar som kan vara möjliga och lämpliga framför allt när det gäller arbetsgivarnas ansvar. Det är som vi tidigare betonat också främst det som är vårt uppdrag, även om vi något vill beskriva det inne- håll som rehabiliteringsinsatserna hos de olika aktörerna, främst arbets- givarna och försäkringskassorna, bör ha och de arbetssätt som vi menar bör prägla arbetet (se kapitel 7). Det är viktigt att gränserna för arbetsgivaransvaret tydligt framgår av lagen. Reglerna bör vara lika för stora och små arbetsgivare. Inte heller finns det skäl att ha olika regler för privata och offentliga arbets- givare. Alla arbetsgivare har, även bortsett från alla andra värden, ett direkt ekonomiskt intresse av att ha en fungerande rehabiliteringsverk- samhet. Men det beror på arbetstagaren själv om rehabiliterings- åtgärderna ska lyckas. Ett sätt att skapa preciseringar kan vara att införa ytterligare tids- bestämningar för när ansvaret ska inträda respektive upphöra för de olika aktörerna, liksom att noggrant ange vem som ska bära kostnaden i olika skeden för olika rehabiliteringsinsatser. Nackdelen med sådana preciseringar är att lagstiftningen kan bli trubbig och att den i värsta fall kan hindra att uppgifterna löses på ett enkelt och praktiskt sätt av den som har de bästa förutsättningarna att göra detta. Uppenbarligen kan också en alltför långt driven uppdelning av ansvaret i bl.a. olika tidsskeden locka till manipulation eller till att ansvaret inte alltid infrias med önskvärd kraft. Det finns i och för sig stora fördelar med att vara tydlig och sätta bestämda gränser för ansvaret. Särskilt som det här är fråga om ett område där det annars kan vara svårt för en lekman att upprätthålla en tillräcklig insikt i de intentioner som regelverket innehåller och de för- väntningar som ställs på de olika aktörerna. Det nu sagda gäller inte minst arbetsgivarna i mindre företag och myndigheter, hos vilka gott och väl hälften av alla arbetstagare i landet har sin anställning. Vi tror därför att det kan finnas goda skäl att så långt möjligt dra upp bestämda 224 Förslag om rehabiliteringsansvaret gränser för hur långt det lagenliga ansvaret för rehabiliteringen av den anställde ska sträcka sig för arbetsgivaren, för vad ansvaret ska inne- bära och för vilka rehabiliteringskostnader som arbetsgivaren ska svara. En viktig fråga i sammanhanget är om det ska finnas olika regler för små och stora arbetsgivare. Det förhåller sig ju tveklöst så att förut- sättningarna för att leva upp till ett kanske omfattande rehabilite- ringsansvar är långt större för det stora företaget med tusentals anställda än för det lilla med kanske bara någon handfull anställda. Om man väljer att ha identiska regler finns det risk för att ribban i regelverket – ambitionen – sätts för lågt. Det finns också exempel på att man i andra länders lagstiftning av liknande slag av sådana skäl har valt att kräva ett betydligt större ansvar av de större företagen. I den svenska lagstiftningen är dock grundprincipen att små och stora företag ska behandlas lika. Varken i socialförsäkringslagstift- ningen eller i den arbetsrättsliga lagstiftningen finner man några exem- pel på särregler för de små företagen. Det är också svårt att finna tillfredsställande mått på när ett företag eller en offentlig verksamhet ska räknas till större eller mindre. Ett teknikutvecklat företag kan exempelvis ha ett fåtal anställda men en förhållandevis hög omsättning och därmed ha i vart fall ekonomiska resurser att klara också omfattande rehabiliteringsinsatser. Olika regler kan också i större omfattning än annars komma att skapa ökade svårig- heter för vissa grupper, exempelvis dem med funktionshinder, att få anställning på den reguljära arbetsmarknaden. Ett annat tydligt problem med att i regelhänseende skilja mellan stora och små företag är de gränsdragningsproblem som oundvikligen uppkommer. Man kan i denna fråga också göra gällande att vi bör und- vika regler som kan snedvrida konkurrensen. Särregler som beror på företagsstorleken kan i värsta fall ha tillväxthämmande effekter. Även av det skälet bör vi så långt det är möjligt ha samma regler för alla före- tag. I stället bör vi överväga om det finns sätt att praktiskt stödja de små företagen när det gäller att uppfylla rehabiliteringsansvaret för de anställda. En fråga som också hör till utgångspunkterna för våra överväganden är om det finns anledning att skilja mellan olika arbetsgivare beroende på om de är offentliga eller privata. Man skulle kunna hävda att den offentliga arbetsgivaren borde finnas i frontlinjen när det gäller arbets- miljö och personalvårdande insatser. Varken den arbetsrättsliga eller sociala lagstiftningen i vid mening har emellertid gjort skillnad på offentliga och privata arbets- givare. Det pågår också en viss överflyttning av offentlig vård och ser- vice till den privata sidan, och olika regler för i övrigt kanske identiskt lika verksamheter skulle kunna få icke önskvärda effekter eller upple- Förslag om rehabiliteringsansvaret 225 vas som orättvisa. Inte sällan brister också de ekonomiska incitamenten för de offentliga arbetsgivarna att satsa tillräckligt på arbetsmiljö och personalvård. Det finns anledning att understryka att alla arbetsgivare, de må vara stora eller små, offentliga eller privata, även bortsett från alla andra värden har ett direkt ekonomiskt intresse av att ha en fungerande reha- biliteringsverksamhet på sitt företag eller sin myndighet. Den arbets- givare som tar dåligt hand om sina anställda drabbas i det långa loppet av kostnader exempelvis till följd av avbräck i verksamheten eller tvungna nyrekryteringar som kan stå arbetsgivaren långt dyrare. ska sägas att det givetvis beror på arbetstagaren själv om rehabiliteringsåtgärderna ska leda till framgång. Hans eller hennes engagemang och delaktighet såväl när det gäller utredning och pla- nering som genomförande är helt avgörande för hur åtgärderna ska lyckas. Regeringen har föreslagit en ny lag om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder (prop. 1997/98:179). Lagförslaget är en arbetsrättslig lagstiftning, och den ska gälla på hela arbetsmarknaden. Enligt förslaget får en arbetsgivare inte missgynna en arbetssökande eller en arbetstagare med funktionshinder genom att behandla honom eller henne mindre förmånligt än arbets- givaren behandlar eller skulle ha behandlat personer utan sådant funk- tionshinder i en likartad situation, om inte arbetsgivaren visar att miss- gynnandet saknar samband med funktionshindret. Vidare föreslås bl.a. att förbudet mot direkt diskriminering ska gälla även då en arbetsgivare vid anställning, befordran eller utbildning för befordran genom att vidta stöd- och anpassningsåtgärder kan skapa en situation för en person med funktionshinder som är likartad med den för personer utan sådana funktionshinder och det skäligen kan krävas att arbetsgivaren vidtar sådana åtgärder. Den föreslagna nya lagen understryker det ansvar som statsmakterna anser att arbetsgivarna ska ha för att bereda människor med nedsatt arbetsförmåga möjlighet att klara ett förvärvsarbete. 226 Förslag om rehabiliteringsansvaret 8.3När bör arbetsgivarens ansvar inträda? Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar bör gälla från första anställ- ningsdagen och utan skilda regler för olika typer av anställning. Enligt direktiven ska vi föreslå arbetsgivarens an- svar ska inträda. Som framgår av kapitel 2 gäller att arbetsgi- varens ansvar för arbetslivsinriktad rehabilitering tar sin början i och med att en person blir anställd i arbetsgivarens verksamhet. Skulle behovet av rehabilitering visa sig alldeles i anställningens början, inställer sig frågan om arbetsgivarens ansvar ska avse hur kort- variga anställningar som helst. Frågan är också om samma regler ska gälla för arbetstagare med tidsbegränsade anställningar. Som har framgått av kapitel 4 har de tidsbegränsade anställningarna ökat från till 14, , medan tillsvidareanställningar minskat från till . Möjligheten enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, att tidsbegränsa anställningar har utvidgats . Bland de tidsbegränsade anställningarna kan nämnas avtal , viss säsong eller visst arbete om det föranleds av arbetets särskilda beskaffenhet, avtal som avser vikariat, praktikarbete eller feriearbete, avtal , dock sammanlagt högst , om det föranleds av tillfällig arbetsanhopning, avtal om överenskommen visstidsanställning, om avtalet beträffande en och samma arbetstagare omfattar högst och ingen avtalsperiod är kortare än en månad, och avtal om provanställning om prövotiden är högst . Därutöver finns det bl.a. möjlighet att tidsbegränsa anställning med stöd av kollektivavtal och, för vissa arbetsmarknadsområden, med stöd av bestämmelser i förordning. Tidsbegränsade anställningar är således vanliga , och vi kan inte vänta oss att de ska minska . Det är möjligt att detta kan föra med sig olägenheter i rehabiliteringssammanhang för bå- de arbetsgivaren och arbetstagaren. Det finns därför skäl att överväga om det behövs en gränsdragning mellan arbetsgivaren och försäkrings- kassan när det gäller rehabiliteringsansvaret för de kortaste anställ- ningsförhållandena. En tänkbar gränsdragning är att följa den modell som gäller för rätt till sjuklön från arbetsgivaren. Regeln i 3 § lagen (1991:1047) om sjuklön utformades med beaktande av den reglering av anställnings- Förslag om rehabiliteringsansvaret 227 avtalen som då förekom i lag om anställningsskydd. LAS har därefter ändrats, men detta har inte påverkat utformningen av 3 §. Enligt 3 § sjuklönelagen har arbetstagaren rätt till sjuklön från och med av anställningstiden. Undantag från regeln om rätt till sjuklön görs dock för mycket korta anställningsförhållanden. Om den avtalade anställningstiden är kortare än en månad, har arbets- tagaren rätt till sjuklön endast om han tillträtt anställningen och där- efter varit anställd . Vissa kompletterande bestämmelser gäller för frånvaro och för arbetstagare med återkommande kortvariga anställningar hos samme arbetsgivare. Andra exempel på gränsdragningar finner vi i föräldraledighets- lagen (1995:584) och lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledig- het för utbildning. Båda lagarna har en kvalifikationstid på sex måna- der eller sammanlagt . Vi har övervägt möjligheterna att låta de nämnda lagarna helt eller delvis bilda mönster för bestämmelserna om arbetsgivarens rehabilite- ringsansvar. Vi har dock stannat för att föreslå att ansvaret ska gälla från första anställningsdagen och utan skilda regler för olika typer av anställning. Skälen till detta är flera. Till att börja med vill vi fästa uppmärksamheten på att bestämmel- serna i arbetsmiljölagen, AML, gäller fullt ut från arbetstagarens första anställningsdag. Och eftersom delvis överlappar bestämmelserna i 22 kapitlet lagen om allmän försäkring, AFL, i fråga om arbetsgivarens ansvar, skulle en gränsdragning i AFL kunna vålla oklarheter i tillämpningen. Det finns också en risk för att reglerna om anställningsskydd i LAS skulle urholkas om man införde en kvalifika- tionstid innan arbetsgivarens ansvar för rehabilitering trädde in. Sjuklönelagen och de nämnda ledighetslagarna har var för sig motiv för de kvalifikationstider som har ställts upp, motiv som inte utan vi- dare gäller för rehabiliteringsansvaret. Inför vi en regel om gränsdrag- ning också för rehabiliteringsansvaret, finns det också en risk för att den för med sig fler problem än den löser. Men framför allt ställer vi oss frågan om det verkligen finns skäl att acceptera ett sämre skydd i rehabiliteringshänseende bara därför att an- ställningen har en begränsad längd. Erfarenheten visar t.ex. att olyckor i arbetet ofta inträffar tidigt under anställningen. Och motiven för att ha ett mer begränsat skydd än det som finns i AML och i LAS förefaller knappast bärande. Arbetsgivarens rehabiliteringsansvar kan visserligen föra med sig betydande kostnader, låt vara att vi i avsnitt 8.10 förslår en rätt för arbetsgivaren att få en stor del av dem ersatta genom en utvidgad sjuk- försäkring. I det enskilda fallet när det är fråga om en anställning som bara varat är det dock svårt att tro att de kostnader som 228 Förslag om rehabiliteringsansvaret följer med arbetsgivarens rehabiliteringsansvar blir särskilt höga. Och är det fråga om en tidsbegränsad anställning får arbetsgivarens re- habiliteringsinsatser ofta ett naturligt, kortvarigt förlopp. Gäller det kortvariga anställningar är det viktigt att försäkrings- kassan kommer in tidigt och om möjligt redan innan anställningen upp- hör. Kassan kan då ta över ansvaret för att den försäkrade får fortsatta rehabiliteringsinsatser som kan leda till ett nytt arbete någon annan- stans. Ur både den enskildes och arbetsgivarens synpunkt är det bäst om ohälsoproblemen kan uppmärksammas innan ett sjukfall har upp- stått. Om arbetstagaren blir långvarigt sjuk har, utöver den enskildes egen motivation, arbetskamraterna och arbetsledningen störst betydelse för en återgång i arbetet. Utsikterna till en framgångsrik rehabili- tering minskar snabbt om insatserna kommer in först sedan arbets- tagaren har varit borta länge från sin arbetsplats. Helst bör åtgärder sättas in så tidigt att de förebygger ohälsa och sjuk- skrivning. Den arbetslinje som alltmer karaktäriserar socialförsäk- ringen understryker starkt betydelsen av det föreb yggande arbetet i arbetslivet. Som Sjuk- och arbetsskadekommittén framhöll i sitt slutbetänkande är det naturligtvis det bästa och effektivaste ur såväl individens som arbetsgivarens synpunkt om ohälsoproblemen kan uppmärksammas innan ett sjukfall har uppstått. Då är det sannolikt enklare och mindre resurskrävande åtgärder som behövs. Man kan på goda grunder anta att det ofta görs betydande insatser tidigt för att på arbetsplatsen underlätta arbetet för en arbetstagare som har fått eller är på väg att få en nedsatt arbetsförmåga eller som på nå- got annat sätt inte fungerar fullt ut. Det är här fråga om ett tidigt reha- biliteringsarbete som äger rum på arbetsplatsen innan frågan om reha- bilitering når fram till de myndigheter som har till uppgift att arbeta med rehabilitering. Det handlar om rehabiliteringsinsatser fastän de vanligen inte rubriceras som sådana. Från de studier som gjorts om vad som är viktigt för en återgång i arbetet vet vi att utöver den enskildes egen motivation så har arbetskamraterna och arbetsledningen störst betydelse. Förslag om rehabiliteringsansvaret 229 När någon drabbas av ohälsa och tvingas vara borta från sitt arbete också efter den mer akuta fasen är det viktigt att rehabiliteringen sätter in . Detta har betonats allt sedan rehabiliteringsreformen genom- fördes 1992. När ett sjukfall uppstått finns det möjlighet till en naturlig första kontakt när den anställde sjukanmäler sig. undersök- ningar visar också att utsikterna till en framgångsrik rehabilitering minskar snabbt om insatserna kommer in först sedan den försäkrade varit borta från sin arbetsplats. tids forskning har vidare allt tydligare indikerat att det är ge- nom att återgå, helt eller delvis, i arbete som en rad sjukdomar i exempelvis rygg och leder kan övervinnas bäst och snabbast. Det är också övertygande visat att de största möjligheterna till en framgångs- rik rehabilitering finns på den försäkrades arbetsplats. Det är här han eller hon har sitt kontaktnät och är bekant med inte bara arbetskamrater och arbetsledare utan med arbetsförhållandena i stort. Det är här som man känner den försäkrades starka och svaga sidor bäst. Och det är här som den enskilde kan uppleva att han eller hon är be- hövd och att tillvaron blir meningsfull. Arbetstagarens närmaste chef har en särskilt viktig stödfunktion. Han eller hon har ofta möjligheter att vidta åtgärder som förbättrar den anställdes förutsättningar att återkomma till arbetet. Man har också pe- kat på att arbetsledare och högre chefer även med handlingar och utta- landen verkar normerande i arbetsgruppen, och de har därigenom bety- delse för om arbetskamraterna tillåter sig att fortsätta ge den sjuke stöd. Det finns vidare anledning att stryka under att det för arbetsgivarens del även rent företagsekonomiskt är mycket lönsamt att satsa på en ti- dig rehabilitering. Det visar vetenskapliga utvärderingar som har gjorts. Om det inte skett redan tidigare så kan det senare i sjukfallet bli aktuellt att diskutera behovet av åtgärder på arbetsplatsen.