sou · GMB372 · 1999-01-01 00:00:00 — Som framgår av redogörelsen i kapitel 11 innebär samverkan i kommunalförbund att kommuner och landsting har möjlighet att helt lämna över vården av en eller flera av sina angelägenheter till kommunalförbundet på ett sådant sätt att förbundet får exklusiv kompetens att sköta de uppgifter som har överlämnats. Enligt utredningens mening innebär denna möjlighet att behovet av offentlighet och insyn är lika stort när den finansiella verksamhet bedrivs i kommunalförbund som när motsvarande verksamhet bedrivs av en kommuns eller ett landstings egen förvaltning. Vid samverkan i kommunala finansförbund och i kommunala finansföretag är situationen en annan. När det gäller finansförbund bör den i avsnitt 12.4 behandlade relationen mellan förbunden och deras medlemmar beaktas. Varje enskild förbundsmedlems ekonomiska förvaltning skall styras av beslut som fattas av kommunens eller egna organ. Besluten skall fattas självständigt och med full handlingsfrihet. Samverkan i ett finansförbund innebär således inte att förbundsmedlemmarna överlåter åt förbundet att besluta över deras ekonomiska förvaltning. Detsamma gäller vid samverkan i kommunala finansföretag. Denna grundläggande utgångspunkt innebär att behovet av offentlighet och insyn i finansförbundens och de kommunala finansföretagens relationer till enskilda allmänt sett är mindre än vad som gäller vid finansiell samverkan i kommunalförbund. Vid bedömningen av behovet av offentlighet och insyn bör även de samverkande kommunernas och landstingens ansvar för samverkans- organets skulder vägas in. Det finns ett betydande intresse av offentlighet och insyn i all verksamhet som innebär att allmänna medel kan komma att tas i anspråk. Det gäller även vid samverkan i kommunala finansförbund och i kommunala finansföretag, då invånarna i de samverkande kommunerna och landstingen kan få svara inte bara för de egna skulderna utan även för samverkansorganets åtaganden mot kreditgivare och andra. Vad som har anförts om behovet av ändamålsenliga sekretess- regler respektive behovet av offentlighet och insyn innebär, enligt utredningens mening, att sekretessen bör vidgas och förstärkas för uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden i den verksamhet som kommuner och landsting bedriver i samverkan i kommunala finansförbund eller i kommunala finansföretag. Sekretess skall gälla för ifrågavarande uppgifter i samverkansorganens finansiella verksamhet, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde lider ekonomisk skada. Sekretessen bör således konstrueras med ett omvänt skaderekvisit. 13.3Sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intressen Sekretesslagen innehåller regler om sekretess till skydd för det allmännas ekonomiska intressen. Bestämmelserna kan redan i sin nuvarande utformning tillämpas vid finansiell samverkan och någon lagändring föreslås inte. Vid finansiell samverkan kan det finnas behov av sekretess också med hänsyn till skyddet av det allmännas ekonomiska intressen. Med detta uttryck avses i förevarande sammanhang både sådana intressen som är hänförliga till de kommuner eller landsting som deltar i samverkan och sådana intressen som hänför sig till samverkansorganet. Så kan exempelvis en kommuns ställning som låntagare skadas av uppgifter som framkommer vid pr övningen av en ansökan om att få ansluta sig till samverkan eller om att få ta upp nya krediter. Samverkansorganens möjligheter att konkurrera på kredit- marknaden kan skadas om exempelvis marknadsanalyser eller liknande material blir offentligt. Bestämmelserna i 6 kap. 1 och 3 §§ SekrL är av intresse i förevarande sammanhang och det finns därför anledning att kortfattat erinra om deras innebörd. Av redogörelsen ovan i avsnitt 3.4 framgår att sekretess gäller enligt 6 kap. 1 § SekrL i myndighets affärsverksamhet för uppgifter om m yndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. De uppgifter som kan sekretessbeläggas med stöd av bestämmelsen är i första hand uppgifter i konkreta ärenden om köp, försäljning, uthyrning eller användning av egendom och tjänster. Bestämmelsen är emellertid tillämplig även på uppgifter av mer allmänt slag, som exempelvis marknadsundersökningar, marknadsplaneringar, prissättningskalkyler och liknande. I 6 kap. 3 § SekrL finns bestämmelser om sekretess i det allmännas upplåningsverksamhet. Sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till sådan verksamhet, om det kan antas att det allmännas ställning som låntagare skulle försämras om uppgiften röjs. I uttrycket "uppgifter som hänför sig till sådan verksamhet" ligger att sekretessen följer med uppgiften om den lämnas vidare från en m yndighet till en annan. Bestämmelsen ger inte bara möjlighet att skydda uppgifter som rör ett visst lån utan även uppgifter som har ett nära samband med upplåningsverksamheten. Bestämmelserna i 6 kap. 1 och 3 §§ SekrL kan redan i sin nuvarande utformning tillämpas vid finansiell samverkan. Bestämmelserna ger möjlighet att vid behov skydda uppgifter vars röjande kan skada de samverkande kommunernas ställning som låntagare eller samverkansorganets förmåga att konkurrera. Enligt utredningens mening får den nuvarande regleringen anses tillräcklig såvitt gäller sekretesskyddets omfattning. När det gäller skyddsnivån i 6 kap. 1 och 3 §§ SekrL kan konstateras att båda bestämmelserna är konstruerade med ett rakt skaderekvisit. Sekretessen gäller således bara om det kan antas att det skyddsvärda intresset skulle skadas av offentlighet. Vid bedömningen av om detta är en tillräcklig nivå måste intresset av ett förstärkt sekretesskydd vägas mot behovet av offentlighet och insyn. Som framhålls ovan finns det alltid ett betydande intresse av offentlighet och insyn i verksamhet som innebär att allmänna medel kan komma att tas i anspråk. Enligt utredningens mening saknas det mot denna bakgrund tillräckliga skäl att föreslå en ändring i utformningen av ifrågavarande bestämmelser. Avslutningsvis finns anledning att särskilt kommentera den situationen att en kommun eller ett landsting har fått avslag på sin ansökan om inträde i ett finansiellt samverkansorgan eller uteslutits från vidare deltagande på grund av t.ex. bristande kreditvärdighet. De uppgifter som ligger till grund för ett beslut om att utestänga en kommun eller ett landsting kan medföra allvarlig skada för kommunens eller ställning som låntagare. Enligt utredningens mening är det emellertid i detta avseende av mindre intresse hur sekretesslagstiftningen är utformad. Redan det förhållandet att en kommun utestängs från deltagande i samverkan ger tillräckliga signaler om bakgrunden till utgången av ärendet. Enda möjligheten att i en sådan situation förhindra att kommunens ställning som låntagare skadas vore att förordna om absolut sekretess för samtliga uppgifter om kommunens ansökan om inträde eller fortsatta krediter och samtliga uppgifter om samverkansorganets handläggning och beslut i ärendet. En sådan ordning är dock knappast möjlig med hänsyn till de intressen som bär upp offentlighetsprincipen. 14Finansförbunden och EG:s konkurrensrätt och regler om statsstöd EG-fördragets konkurrensregler riktar sig till företag och syftar till att reglera deras agerande på den gemensamma marknaden. kommer att omfattas av reglerna, vilka därför måste beaktas i förbundens verksamhet. Utredningens förslag medför i sig inte några konkurrensbegränsande effekter. om statsstöd utgör inte något principiellt hinder mot att kommuner och landsting bildar kommunala finansförbund. Statsstöds- reglerna måste dock beaktas vid bildandet av finansförbund och i deras verksamhet. I detta kapitel skall utredningen, i enlighet med direktiven, belysa hur den i kapitel 12 föreslagna samverkansfomen förhåller sig till EG:s konkurrensrätt och regler om statsstöd. I kapitel 7 lämnas en redogörelse för EG:s konkurrensrätt och regler om statsstöd. Artikel 85 i EG-fördraget förbjuder avtal och vissa andra förfaranden som snedvrider konkurrensen och som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 86 är missbruk av dominerande ställning oförenligt med den gemensamma marknaden och därför förbjudet, om det kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Båda artiklarna riktar sig till företag eller gr upper av företag och de syftar t ill att reglera företagens agerande på den gemensamma marknaden. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.1.2 skall begreppet företag i detta sammanhang ges vidast möjliga tolkning. avses varje enhet som bedriver ekonomisk eller kommersiell verksamhet oberoende av dess juridiska status och om verksamheten bedrivs i vinstsyfte. artikel 90 framgår att artiklarna 85 och 86 är tillämpliga på offentliga företag. Av det sagda följer att kommunala finansförbund kommer att omfattas av . Förbunden måste således i sin verksamhet beakta ifrågavarande bestämmelser. Enligt utredningens uppfattning medför inte våra förslag några konkurrensbegränsande effekter. Tvärtom bör redan möjligheten att bilda kommunala finansförbund medverka till att öka konkurrensen på den gemensamma marknaden för finansiella tjänster. I förevarande sammanhang saknas därför anledning att, utöver vad som har sagts i det föregående, ytterligare behandla den föreslagna samverkansformens förhållande till . om statsstöd syftar till att förhindra att konkurrensen inom den gemensamma marknaden snedvrids genom stöd från det allmänna till vissa företag eller viss produktion. Med det allmänna avses bl.a. kommuner och landsting. Dessutom kommer, i enlighet med vad som sägs i det föregående, kommunala finansförbund att omfattas av begreppet företag. Det innebär att är tillämpliga på relationen mellan finansförbunden och de kommuner och landsting som är medlemmar i dessa. innebär inte att kommuner och landsting är förhindrade att samverka med varandra i sin finansiella verksamhet genom att bilda särskilda sammanslutningar. Sådan samverkan före- kommer i flera medlemsstater. Därvid kan Dansk Kommunekredit och det finländska nämnas som exempel. I samman- hanget finns anledning att erinra om artikel 10 i konvention om självstyrelse, enligt vilken kommuner har rätt att bilda sammanslutningar med andra kommuner för att utföra uppgifter av gemensamt intresse. utgör således inte något principiellt hinder mot att föreslå en särskild samverkansform för finansiell samverkan. Reglerna måste dock beaktas vid den närmare konstruktionen av samverkan. Av särskilt intresse är därvid vad som skall gälla i fråga om bl.a. tillskott av kapital från förbundsmedlemmarna och deras ansvar för förbundets skulder. En genomgående utgångspunkt för utredningens förslag är att lagstiftaren så långt det är möjligt skall överlåta åt de samverkande kommunerna och landstingen att själva bestämma hur samverkan skall utformas. Förslaget innebär bl.a. att det överlåts åt förbundsmedlemmar- na att själva besluta vad som gälla i fråga om bl.a. tillskott av kapital och skyldigheten att betala förbundets skulder direkt till borgenärerna. De måste självfallet beakta när de beslutar i frågor som dessa. Det enda i utredningens förslag som skulle kunna utgöra en form av statsstöd är den lagfästa skyldigheten för förbundsmedlemmar att skjuta till de medel som krävs för att förbundet skall kunna betala sina skulder. Frågan huruvida denna skyldighet utgör statsstöd i EG-rättslig mening måste, enligt utredningens uppfattning, bedömas mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 7.1.3 ligger i begreppet stöd att det inte utgår någon adekvat eller marknadsmässig motprestation. Utgångspunkten för bedömningen skall vara den sunde investerarens agerande under normala marknads- förhållanden. Det är därför angeläget att förbundsmedlemmarna utformar sin samverkan så att ifrågavarande skyldighet och de ekonomiska risker som den innebär står i proportion till de fördelar som följer av medlemskap i finansförbundet i form av exempelvis fördelaktiga kreditvillkor. Riskerna får värderas mot bakgrund av bl.a. förbundsmedlemmarnas skyldighet och övriga åtaganden, antalet förbundsmedlemmar, deras kreditvärdighet, samt möjligheterna till regressvisa återkrav. Skulle bedömningen i det enskilda fallet bli att skyldigheten att skjuta till medel inte motsvaras av en marknadsmässig motprestation så att det är fråga om statsstöd, måste procedurreglerna i EG-fördragets artikel 93 beaktas. Kommissionen skall underrättas om nya eller förändrade stödformer och åtgärderna får inte genomföras förrän kommissionens prövning har lett fram till ett slutligt avgörande. 15 Genomförandet av förslagen Utredningens förslag medför inte några nya eller ökade kostnader för det allmänna. Förslagen bör kunna träda i kraft . Utredningens förslag medför inte några nya eller ökade kostnader för det allmänna. Förslagen innebär tvärtom nya möjligheter för kommuner och landsting att genom samverkan effektivisera sin finansiella verksamhet med lägre kostnader som följd. En sådan utveckling vore positiv även för staten. Enligt utredningens uppfattning går det inte att beräkna storleken på de vinster som förslagen kan medföra. Möjligheten för kommuner och landsting att effektivisera sin finansiella verksamhet uppkommer huvudsakligen genom de stordriftsfördelar som behandlas i avsnitt 10.2. Utredningen skall i sitt uppdrag beakta regeringens generella direktiv om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). Det kan därvid framhållas att utredningen haft som utgångspunkt att staten inte har för avsikt att engagera sig i kommunernas finansiella samverkan på ett sådant sätt att det medför risk för ökade statsutgifter (se avsnitt 10.4). Utredningens förslag innebär därför inte några åtaganden för staten. Förslagen syftar till att ge kommuner och landsting bättre möjligheter att bedriva finansiell samverkan i offentligrättslig form. Som framhålls i avsnitt 12.2 skall samverkan i kommunala finansförbund bygga på frivillig grund och förslagen är därför inte tvingande i den meningen att kommuner och landsting måste vidta några åtgärder. För utredningens uppdrag gäller dessutom de generella direktiven om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredningens förslag kan ha en viss positiv regionalpolitisk effekt beroende på att fördelarna med finansiell samverkan är störst för små och medelstora kommuner (se avsnitt 10.2). Förslagen bedöms i övrigt inte ha några direkta konsekvenser av ifrågavarande slag. Utredningens förslag kräver inte några förberedande åtgärder innan de kan träda i kraft. Tidpunkten för ikraftträdandet bestäms därför av tidsåtgången för den fortsatta beredningen av förslagen i och . Förslagen bör kunna träda i kraft .