sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — sou 1998 137 d1 Miljö i grund och botten Till statsrådet och chefen för Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en kommission med anledning av vad som inträffat som en följd av tunnelbygget genom (dir 1997:124). Med stöd av bemyndigandet förordnades generaldirektören för Axel till ordförande i kommissionen. förordnades som ledamöter i kommissionen rektorn , dåvarande landshövdingen , professorn samt journalisten . F.d. länsrådet har varit expert i kommissionen. Huvudsekreterare åt kommissionen har varit hovrättsrådet . Hovrättsassessorn och, , miljödirektören har varit sekreterare. Kommissionen, som antog namnet , över- lämnade delrapporten (SOU 1998:60). Kommissionen har därefter fortsatt sitt arbete med återstående frågor. Genom slutrapporten, Miljö i grund och botten – erfarenheter från , som vi härmed lägger fram, har vi slutfört vårt uppdrag. Ni [Herr vägingenjör] måste naturligtvis räkna som alla andra. Men om era kalkyler ska bli riktiga, så tror vi att ni måste ta in i dem det landskap med tillhörande människor som vägen berör. ur i , 1939 Uppdraget och dess genomförande.............................................. Effekter och konsekvenser ........................................................... Den senaste händelseutvecklingen.................................... Beslut för framtiden ........................................................ Orsakerna till det inträffade ........................................................ Tillstånd och tillåtlighet................................................... Ny lagstiftning 1999 ....................................................... Granskning av MKB....................................................... är sin egen tillståndsmyndighet........................ Slutsatser och förslag...................................................... Miljö- och hälsoskyddsnämndens roll .............................. Slutsatser och förslag...................................................... Slutsatser och förslag.................................................... Sammanfattande värdering av arbetsmiljöarbetet ........... Slutsatser och förslag.................................................... Beredskap och informationshantering ...................................... Bistånd till kommunen från andra myndigheter .............. Samordning mellan centrala verk................................... Ansvar för analys och ackreditering............................... Vem litade allmänheten på?........................................... Slutsatser och förslag.................................................... Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget genom När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri i Vad är det andra värt? – En studie av natur- och miljö- hänsyn hos och i Projekt Utvärdering av vissa arbetsmiljöförhållanden vid gav regeringen i uppdrag att bygga en tunnel genom . är en del av som förbinder och . Projektet omfattar ny järnväg varav 8,6 går genom tunneln. Tunneln är egentligen två tunnlar för ett spår i vardera riktningen med ett inbördes avstånd av 25 m. Beslutet att bygga tunneln hade föregåtts av diskussioner och utredningar sedan i vart fall 1975. intensifierades detta arbete efter det att en grupp europeiska storföretagsledare lagt fram en rapport om Missing Links. Rapporten innehöll en rad konkreta projekt för att eliminera flaskhalsar i det europeiska transportflödet. I rapporten behandlades inte bara en fast förbindelse mellan och kontinenten utan också en Link avsedd att förbättra transpor- terna mellan och . skulle inte bara cirkulera fritt, det skulle även cirkulera fort. Regionala och lokala myndigheter samt organisationer i arbetade också för tunneln. När banutredning remiss- behandlades hade inte en enda remissinstans något att erinra mot projektet som helhet. är en urbergshorst med sprickrikt delvis leromvandlat berg. Den är betydligt mer vattenförande än vad som är normalt för svenskt urberg. Detta gör området på och mycket lämpligt för grönsaksodling. Uttaget för bevattning är mycket stort. med angränsande kustområde är enligt lag ett riksintresse, dvs. området har bedömts vara unikt. Friluftslivets intressen skall beaktas vid bedömning om ingrepp i miljön skall tillåtas. Området skall också skyddas mot åtgärder som kan skada natur och kulturmiljö. Här finns ett unikt kulturlandskap med arkeologiska lämningar och en för svenska förhållanden stor biologisk mångfald. med omnejd har haft nationell status som turistmål. Innan bygget sattes igång gjordes viss utredning av konsekvenserna för miljön. I huvudsak övervägdes vilka åtgärder som skulle behöva vidtas för att förhindra störningar för de kringboende t.ex. genom bullerplank och treglasfönster. Tågtrafik ansågs i princip miljövänlig. Dessutom skulle tågen gå under de skyddade områdena, inte igenom. Tunnelbygget sattes igång och skulle enligt det första entreprenadavtalet ha varit avslutat . Byggkostnaderna var beräknade till . Av huvudtunnlarna hade då ca en tredjedel av den totala sträckan sprängts ut. Kostnaderna uppgick till . Den omedelbara anledningen till att bygget stoppades var att det vatten som rann ut ur tunneln, det s.k. läckvattnet, innehöll höga halter av akrylamid och N-metylolakrylamid. hade tagit prov på vattnet eftersom arbetare fått besvär. visade det sig att kor som hade druckit av läckvattnet blivit förlamade. Fisk i en fiskodling vid ett av de vattendrag där vattnet släpptes ut hade dött. Akrylamid är ett ämne med allvarliga hälsoeffekter. N-metylol- akrylamid är mindre giftigt. Båda ämnena ingår i tätningsmedlet som användes för att täta tunnelns väggar. När bygget stoppades hade sammanlagt färdigblandat medel använts, vilket har beräknats motsvara ungefär akrylamid och N-metylolakrylamid. De giftiga ämnena hade spritts med läckvattnet men hade också kommit ut i grundvattnet. Föroreningarna hade spritts till sammanlagt 29 brunnar i området. Genom giftolyckan uppmärksammades även att bygget orsakat att grundvattnets nivå sjunkit mycket mer än väntat. Detta berodde främst på att den teknik som användes fram för att täta tunneln inte hade fungerat. Det var i sökandet efter andra metoder som man började använda Rhoca . Problemen med grundvattnet hade i och för sig varit akuta . Inför byggstarten hade begärt – och av fått – tillstånd att tappa och leda bort 33 l/s vatten från hela tunneln. Eftersom berget var sprickrikt och vattenförande förutsatte detta ett omfattande tätningsarbete. Avsikten var att injektera betong i tunnelväggarnas sprickor. stod det dock klart att denna metod inte gick att använda. Det blev helt enkelt inte tillräckligt tätt trots att man använde ansenliga mängder betong. Den sammanlagda mängden läckvatten uppgick till 70 l/s. Svårigheterna med att täta tunneln var den främsta anledningen till att bygget blivit både försenat och mycket dyrare än beräknat, men man hade även haft andra problem. Den första upphandlingen som avsluta des 1992 byggde på att entreprenören kunde använda en jätteborr för att driva tunneln. De undersökningar som hade gjorts tydde dock på att en sådan borr inte var lämplig med tanke på de geologiska förhållandena. Det visade sig också vara riktigt. Borren körde fast efter . Där- efter övergick man till att spränga. Misslyckandet fick ekonomiska konsekvenser som den ursprunglige entreprenören inte klarade av. En ny upphandling fick därför göras på för mindre fördelaktiga villkor. För att öka hastigheten öppnades en arbetstunnel från åsens krön ner till tunnelnivån för att driva tunnlarna på fyra fronter. När giftolyckan uppdagades visste man inte hur omfat- tande spridningen av giftet var. Det följde en turbulent och besvärlig tid för kommunens invånare och politiker. Kommunens beredskapsplan sattes i kraft. Prov på det kommunala vattnet togs omgående och man vidtog förberedelser för vattentransporter. Ledningsgruppen hade en första radioutsändning i Radio och man upprättade ett informa- tionskontor. Ett preliminärt riskområde fastställdes och utfärdade centrala myndigheter rekommendationer om lämpligheten av att dricka eller använda vattnet och om riskerna med att äta kött eller grönsaker från området. kunde beredskapsläget upphöra. återgick kommunen till sin ordinarie organisation. En svårighet var att det inte fanns någon tillräckligt känslig, ackredite- rad/godkänd metod för analys av akrylamid i vattnet. Det dröjde därför ända till innan riskområdena kunde hävas. Tunnelbygget har lett till åtalsanmälningar bl.a. från regionala och lokala myndigheter. Ett drygt tiotal personer har delgivits misstanke om miljö- och arbetsmiljöbrott, brott mot vattenlagen eller lagen om kemiska produkter. beslöt regeringen att tillkalla en kommission med anledning av det som inträffat. Kommissionens uppgift har varit att redovisa de miljö- och arbetsmiljöfrågor som haft samband med bygget och utvärdera orsakerna till de uppkomna skadorna och olägenheterna samt att utvärdera hur arbetsmiljöarbetet organiserats och hur uppgifts- och informationshanteringen fungerat hos myndigheter och andra berörda. Därutöver har kommissionen haft att lämna förslag till åtgärder för att undvika liknande händelser . Det har inte varit vår uppgift att uttala oss i frågor om ansvar och ersättning som kan komma under domstols prövning. Kommissionen lämnade en delrapport (SOU 1998:60). I rapporten redovisas effekter som det påbörjade tunnelbygget har fått i vissa viktiga hälso- och miljöhänseenden, de beslut och händelser som lett fram till dessa effekter och hur det kritiska läget hanterats. I rapporten redogörs också i stora drag för planeringsproces- sen och i korthet för de geologiska och tekniska villkoren för tunnel- bygget. Av en utredning som () gjort på kom- missionens uppdrag framgår att akrylamid är giftigt vid hudkontakt och förtäring och att det dessutom kan orsaka, nervskador, cancer och ärft- liga genetiska skador. N-metylolakrylamid är mindre giftigt och den tumörframkallande effekten är mycket svagare än den hos akrylamid. Tätningsarbetena med Rhoca hade bedrivits på ett sådant sätt att de medfört exponering för akrylamid och N-metylolakrylamid. Av de 223 arbetare som läkarundersöktes direkt efter det att tunnelbygget stoppats bedömdes ett tjugotal ha drabbats av perifer nervpåverkan i form av bl.a. stickningar/domningar i armar och ben till följd av exponeringen. Vid en uppföljande undersökning hade nio arbetare kvarstående besvär. En ny hälsoundersökning sker /. Då exponeringen pågått ansågs riskerna för att arbetarna skall drabbas av andra skador eller för cancer som antingen obefintliga eller försumbara. För de kringboende hade exponering framför allt skett genom förorenat vatten. Totalt analyserades vatten från 310 brunnar, varvid akrylamid/N-metylolakrylamid påvisades i 29 stycken. När utsläppet av giftet konstaterats började kommunen leverera dricksvatten i tankbil till de hushåll inom riskområdet som hade egna brunnar. Sammanlagt 196 personer från 75 hushåll inom området undersöktes mellan och . En del av dessa personer tillhörde hushåll med förorenade brunnar. De flesta hade enbart varit i kontakt med förorenat bäckvatten. I flera fall rapporterades nytillkomna hud- och magbesvär. Vid utvärderingen av dessa besvär sågs emellertid inte något samband mellan den aktuella exponeringen och besvären. Inga fysiska hälsorisker ansågs ha förelegat för befolkningen på och vid . Av en utredning som Geologiska Undersökning (SGU) gjort på kommissionens uppdrag framgick att inläckaget i tunneln var 55 l/s när tunnelbygget avbröts. Inläckaget var som störst vid det norra påslaget. Där hade grundvattnet sjunkit 100 m. vattennivåerna stigit i samband med vinterns grundvattenbildning. var avsänkningen vid norra påslaget 75 m. SGU gjorde också en översiktlig modellstudie och bedömde med hjälp av denna den framtida situationen och möjligheterna att återställa grundvattnets nivå. Grundvattenförhållandena vid en tänkt färdigbyggd tunnel med det inläckage som tillåtits av studerades liksom effekterna vid en fullständig tätning av utförda tunneldelar. Om tunneln utförs enligt vattendomen, dvs. med ett maximalt inläckage av 33 l/s, sker en successiv dränering av bergmassan till dess att jämvikt uppnås. Detta kan, enligt SGU, ta . Den bestående grund- vattensänkningen kan då förväntas bli mer än 10 m inom ett ca 25 km2 stort område. I direkt anslutning till tunneln kan sänkningen överstiga 20 m. Vid en fullständig tätning återhämtar sig grundvattennivåerna däremot inom 2–. Samma frågor hade utretts både av egna konsulter och av en av och finansierad grupp av forskare kallad Miljögranskningsgruppen. SGU:s resultat väckte uppmärksamhet efter- som den av SGU förväntade grundvattensänkningen vid det av vatten- domstolen tillåtna vattenläckaget var betydligt större än vad de andra utredningarna kommit fram till. I vår slutrapport redovisar vi orsakerna till skillnaderna. Rapporten innehåller en beskrivning av hur modelleringsarbete går till och vilka osäkra moment som finns vid denna typ av beräkningar. Även en detaljerad modell gör en mycket förenklad beskrivning av verkligheten. Resultatet av beräkningarna är dessutom beroende av t.ex. vilka värden som väljs för att beskriva hur jorden och berggrunden påverkar flöde och lagring av vatten. Delrapporten berör även risken för eventuella vegetationsföränd- ringar i området. Innan bygget sattes i gång hade emellertid endast de två känsligaste områdena inventerats. En översiktlig inventering av hela området genomfördes inte . Avsikten var att följa vegeta- tionsförändringar . Innan detta arbete är slutfört kommer det inte att vara möjligt att dra några säkra slutsatser om en eventuell långsiktig påverkan på det ekologiska systemet. Rapporten beskriver också effekterna för näringslivet i trakten, främst jordbruket. Förutom problem med vattentillgången fick några lantbruk slakta sina besättningar. Cirka 370 djur slaktades och destruerades. Nio mjölkleverantörer utestängdes från mjölkhämtning. Totalt kasserades mjölk. Grönsaker och rotfrukter kassera- des och odlarna hade även svårigheter med att sälja sina produk- ter. efter det att föroreningarna uppdagats tillsatte Ban- verket och en skaderegleringsgrupp. Gruppen har reglerat skadeståndskrav från enskilda och företag till följd av tunnelbygget. Hitintills har betalats ut. I slutrapporten analyserar och värderar vi hur granskades och tillstyrktes av tillståndsmyndigheterna, övervakades av tillsynsmyndigheterna och utfördes av den myndighet som fått i uppdrag att utföra bygget nämligen . träder den nya i kraft. Vi har sökt bedöma vad reglerna i balken skulle ha inneburit om de varit tillämpliga på . Det kan diskuteras om underlaget för banutredningen med tillhörande miljökonsekvensbeskrivning var tillräckligt omfattande. De slutsatser som drogs kan i vart fall ifrågasättas. I dom redovisas en stor felmarginal – fem till tio gånger – när det gällde slutsatserna om tunnelns framtida påverkan på grundvattnet. Orsaken till att grundvattnet sjunkit mer än väntat är emellertid att den teknik som användes inte lämpade sig för att bygga i . Ända tills man övergick till Rhoca försökte man täta tunnelväggarna med betong. Det fungerade inte. hade träffat avtal om att tunneln skulle drivas med en jätteborr men detta hade inte gått. Misslyckandena kan inte främst ses som ett resultat av brister i utredningen om påverkan på grundvattnet. Det som inträffat är framför allt resultatet av bristande styrning och ledning av projektet. Tillsynen som i stort sett fungerade godtagbart, utifrån de resurser och möjligheter som stod till buds, kunde inte förhindra olyckan. Vi återkommer till tillsynen. Regeringen prövade tillåtligheten av projektet från bl.a. miljö- synpunkt i enlighet med då gällande lagstiftning inom ramen för expropriationsärendet. Genom ett annat beslut hade regeringen dock redan beslutat att bygget skulle genomföras. Det kan därför ifrågasättas vilket intresse det fanns att belysa miljöfrågorna på ett allsidigt sätt eller att ta fram andra alternativa lösningar. Den miljökonsekvensbeskrivning som regeringen hade tillgång till i expropriationsärendet var bristfällig. Svårigheter beskrevs som utmaningar som skulle av. använde utredningen för att legitimera projektet, inte för att minimera ingreppen i miljön. Inga alternativ redovisades. Den dominerande roll som sökanden har när det gäller att bestämma miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och innehåll måste balanse- ras. spelar en viktig roll i detta arbete enligt . Även kan statsmakterna komma att besluta om stora infrastrukturprojekt i bakvänd ordning, dvs. ta ställning utan en till- fredsställande utredning. Det är bl.a. därför viktigt hur kraven på en En miljökonsekvensbeskrivning måste innehålla tillräckliga och relevanta alternativ. Detta är en förut- sättning för att de svårigheter som kan finnas skall få en allsidig belys- ning och för att de prioriteringar som görs i avvägningen mellan miljön och andra intressen blir tydliga. Kommissionen föreslår att det mest miljövänliga alternativet alltid skall redovisas, i varje fall när det gäller verksamheter och åtgärder som kan antas medföra betydande miljö- påverkan. Sökandens dominerande ställning kan motverkas antingen genom en opartisk granskning och/eller genom att förstärka motsidan. Kommis- sionen har studerat hur frågan lösts i där en opartisk och fristående kommission granskar miljökonsekvensbeskrivningar. Denna kommission deltar också i arbetet med att bestämma vilken omfattning en beskrivning i ett visst ärende skall ha. Vi anser att den nederländska lösningen är värd att studera men är inte beredda att föreslå att någon ny institution inrättas. I har allmänhetens möjligheter att påverka utredningen förstärkts. Sakägarbegreppet har vidare vidgats och miljöorganisationer har fått möjlighet att föra talan. En svårighet ligger i att det inte finns någon naturlig bärare av miljöintressena. Alla och ingen är för miljön. Det krävs dessutom resurser för att göra egna utredningar och för att kunna bedöma det material som sökanden presenterar. Kommissionen har övervägt frågan om att inrätta en miljöombudsman/miljöadvokat och om att införa en rätt att överklaga beslut att godkänna miljö- konsekvensbeskrivningar. Båda dessa frågor har diskuterats i det arbete som föregått . Vi är därför inte beredda att föreslå något liknande förrän den nya ordningen i utvärderats. Lagen om byggande av järnväg (banlagen) trädde i kraft . Enligt denna fastställer järnvägsplaner, även sina egna. är således sin egen tillståndsmyndighet. Detta kommer inte att ändras i och med att och vissa ändringar i banlagen träder i kraft . Efter det att regeringen prövat tillåtligheten av stora järnvägsprojekt bestämmer alltså tillståndets omfattning och de villkor som skall gälla. Regeringen skall enligt pröva tillåtligheten av ett antal uppräknade stora projekt som anses ha betydande påverkan på miljön. Tillstånd för dessa prövas av miljödomstolen, utom när det gäller järnvägar, vägar och vissa farleder. Miljöprövningen av dem görs alltså delvis av det egna verket. Vi föreslår att detta ändras och att alla projekt som skall tillåtlighetsprövas av regeringen också handläggs i miljö- domstolen. Kommissionen har även granskat tillsynsmyndigheternas agerande fram till att olyckan hade konstaterats. Det kan finnas utrymme för viss kritik, men tillsynsarbetet har i stort sett bedrivits ungefär som man kunde förvänta sig mot bakgrund av de möjligheter och resurser som tillsynsmyndigheterna har. Slutsatsen blir dock att den tillsyn som utövas, med dagens resurser och regelverk, i normalfallet har små möj- ligheter att förhindra allvarliga miljöeffekter av det slag som uppkommit i , i vart fall när det gäller spridning av giftiga ämnen. Myndigheterna måste kunna agera snabbare och kraftfullare. De omständigheter som förelåg var speciella. och kommunen skulle övervaka att en statlig myndighet med uppdrag från regeringen utförde projektet i enlighet med gällande lag och tillstånd. var ansvarig för övervakningen av vattenfrågorna. Det fanns ett kontrollprogram för läckvattnet. Den tappade mängden mättes kontinuerligt och vissa analyser gjordes när det gällde den kemiska sammansättningen. Det vatten som släpptes ut skulle enligt vattendomen ha en utifrån bedömning fullgod kvalitet. För att bedöma vad detta innebar utgick man ifrån den naturliga vattenkvaliteten i de vattendrag där läckvattnet släpptes ut. Det är därför förvånande att kontrollprogrammet inte ändrades när Rhoca började användas i stor skala. När det gällde den mängd grundvatten som tappades påpekade i att man ansåg att den tillåtna mängden överskreds. hade emellertid en annan uppfattning om hur tillstånd skulle förstås. Dessutom tycks vattenflödet ha varierat. Det måste emellertid ha stått klart för både tillsynsmyndigheten och att den tillåtna mängden skulle komma att överskridas om man inte hittade en bättre metod att täta. Efter ett försök att vitesförelägga 1996 anmälde verket till åtal . Åklagaren gjorde ett första besök på bygget . När och kommunen fick besked om att Rhoca skulle börja användas beslöt kommunen att närmare undersöka riskerna. Man väntade dock med att kontakta Kemikalieinspektionen. Därefter inleddes en skriftväxling som hade kunnat leda till ett föreläggande om att använda ett mindre farligt tätningsmedel. Innan man kommit så långt hade emellertid akrylamid och N-metylolakrylamid förorenat bäckvatten, brunnar och grundvatten. Det är ett tungt ansvar som läggs på tillsynsmyndigheterna i stora projekt där varje dags försening innebär stora kostnader. Det är en svår uppgift för regionala och lokala myndigheter när en central myndighet inte tar sitt miljöansvar och inte respekterar givna tillstånd. Det är emellertid vår uppfattning att kunde ha varit mer bestämd. Vi föreslår att tillsynsmyndigheterna ser över sina rutiner när det gäller gränsdragningen mellan myndighetsutövning, rådgivning, information, stödjande och främjande verksamhet. informerade om Rhoca först efter det att omfattande försök redan var i gång. Tillsynsmyndigheterna fick inte särskilt mycket tid att reagera. Vi föreslår därför att en användare i motsvarande situation skall vara skyldig att anmäla sina planer till tillsynsmyndigheten. För att stärka tillsynen föreslår vi också att får en bredare roll och ett större ansvar. Kommunens roll som tillsynsmyndighet förstärks i . Det kan emellertid vara svårt för små kommuner att ha erforderlig kompe- tens på kemikaliesidan. Vi föreslår därför att de kommuner som så önskar skall få möjlighet att överföra tillsynen över kemikalier till . Regeringen beslutade att tunneln skulle byggas och överlämnade upp- giften till . Regeringen/fick besked om att det var stora problem med grundvattnet och att bygget bara av den anledningen skulle bli dyrare. Projektet togs trots detta inte upp inom ramen för den mål- och resultatdialog som förekom mellan departementet och verket . Inte heller vid övriga informella kontakter tycks de av aviserade problemen ha diskuterats. fick inte information i rimlig omfattning men lät sig också nöja med besked om att tillstånd överskreds något och att kostnaderna steg. var organiserat så att ansvar och befogenheter delegerats så långt ned i organisationen som möjligt. Det har varit svårt att få reda på hur de problem man hade åter- rapporterades. I en alltmer hopplös situation har pressen ökat på de närmast ansvariga och många tycks ha väntat på att problemen skulle lösas av någon annan. De utredningar som gjorde användes i första hand för att motivera projektet och inte som underlag för verkets beslut. När det gällde lämpligheten av att försöka borra sig genom åsen följde man inte sin konsults råd. Vid andra tillfällen underlät man att ta in relevant information. Försöket att borra sig genom åsen försenade och fördyrade projektet avsevärt som för att vinna tid drev igenom ett mellanpåslag som innebar ett allvarligt ingrepp i miljön.