sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Vi vill i detta sammanhang peka på de möjligheter som det inne- bär att styra mot maximal effektivitet. Traditionellt är det alltid dragkamp om resurser i organisationer som inte styr mot maximal effektivitet. Om styrningen sker mot maximal effektivitet kan det omvända inträffa, dvs. verksamheter som inte tycker att de har för- utsättningar att prestera maximal samhällsnytta kommer att avstå från tilldelade resurser. Att styra mot maximal effektivitet är inte det enda styrmedlet men en viktig komponent i en styrmodell. Det kan till exempel för en verksamhet vara frestande att avstå från resurser och bara utföra det som är enklast. Då blir effektiviteten hög men den samlade nyt- tan låg. Styrningen bör således även inkludera ett volymmål. Effektiv klarering av legala varuströmmar Omvärldens krav på verksamheten är att en riktig klarering ska ske och att klarering ska ske utan onödig tidspillan. För att mäta effekti- viteten i klareringen behövs egentligen kännedom om kvaliteten i inkommande respektive behandlade deklarationer, samt behand- lingstider. Då kvalitetsmätningar saknas använder vi styckkostna- derna som ett kvalitetsmått, trots att det egentligen är ett produkti- vitetsmått. Vi anser att detta är en acceptabel förenkling för denna jämförelse. Effektiviteten mäts i relation till andra regionala tullmyndigheter. Låga styckkostnader ger en bra effektivitet. Eftersom fördelningen av deklarationstyper (export, import, hemtagningsanmälan, steg 2, transitering) skiljer mellan regionerna har antalet behandlade dekla- rationer justerats med hänsyn till fördelningen mellan olika ärende- typer. Vikten för klareringen i det samlade effektivitetsmåttet sätts till 42 poäng av totalt 120. För att mäta effektiviteten i revisionen jämförs eftertaxering med resursinsatsen per eftertaxerad krona. Hög eftertaxering per resur- skrona ger hög effektivitet. Totalt fördelas 12 poäng för revisionen. Det ska i detta sammanhang upprepas att detta sätt att mäta ef- fektiviteten i deklarationsarbetet inte utan vidare kan användas för att styra verksamheten. En slarvig deklarationsgranskning ger låg styckkostnad och hög eftertaxering. Således hög effektivitetspoäng trots att det omvända förhållandet gäller. I vår mätning fungerar det tillfredsställande för att i efterhand titta på hur resursallokeringen fungerat. Om effektivitetsmåttet ska användas för styrning av verk- samheten måste ett kvalitetsmått vägas in. Effektivt stoppa illegala varuströmmar Omvärldens krav på i gränskontrollen är att tullen dels ska ta en stor andel av den narkotika som kommer in över gränsen dels förhindra den s.k. myrtrafiken, dvs små beslag på resenärer som reser över i första hand . Effektivitetsmåttet utgår från samhällsnyttan beräknad på aktuella beslag av olika slags narkotika (kg), alkohol (liter) och tobak (an- Dessutom räknas antalet beslag av narkotika. Resursinsatsen utgörs av medel för gränskontroll och underrättelse. Vikten för kontrollen sätts till 42 poäng relaterade till beslagtagna kvantiteter och 12 poäng för antalet beslag. storlek är i sig inget effektivitetsmått, men då vi inte lagt in ledningskostnader som en administrativ kostnad på klarering respektive gränskontroll tar vi ändå med ledningens stor- lek – eller snarare litenhet – som ett kvalitetsmått. Stor ledning ger liten poäng. Totalt fördelas 12 poäng för ledningens litenhet. Ingen hänsyn till geografiska förutsättningar och långa öppettider I det index vi skapat har ingen hänsyn tagits till geografiska förut- sättningar. För att få ett helt rättvisande index hade detta varit önsk- värt. I praktiken tror vi inte att det spelar så stor roll. Vårt mål är inte att jämföra regionerna exakt kvantitativt utan att få en kvalitativ bild på hur resursfördelningen fungerar. Det är inte heller säkert att stör- re resurser är befogade enbart utifrån att regionen täcker ett stort område. Om det är glesbygd och således liten verksamhet är inte en hög tullnärvaro befogad. Vi har inte heller tagit hänsyn till att en del tullstationer valt en hög servicenivå genom långa öppettider, trots att verksamheten i sig är liten. Vi anser att har möjlighet att bl.a. genom tullda- tasystemet omfördela arbetsuppgifter över landet och att tullen i glesbygd även kan användas för andra arbetsuppgifter än de tullspe- cifika. Vi har även utelämnat de beslag som gjorts av bl.a. dieselolja vid svensk – finska gränsen. Dessa har uppenbart ett samhällsekono- miskt värde men vi har valt att göra en förenkling på denna punkt. Effektiviteten skiljer kraftigt mellan regionerna Om ett effektivitetsmått på detta sätt skapas fås en samlad bild av hur effektiviteten varierar över landet. Effektiviteten i den regionala verksamheten En omedelbar iakttagelse är att effektiviteten varierar avsevärt mel- lan regionerna. Vissa regioner har mycket låg effektivitet i till ex- empel kontrollverksamheten. Detta är ett uttryck för att dessa regio- ner har för mycket resurser för kontroll i förhållande till andra regi- oner. Omvänt gäller också att genom omfördela resurser för kontroll till exempelvis , eller kan en ökad samlad samhällsnytta i gränskontrollen uppnås till oförändrad kost- nad. Att en myndighet har hög effektivitet är dock inte liktydigt med att den utan vidare bör få mer resurser, eftersom detta innebär att re- sursutnyttjandet är lägre inom andra regioner. Vi anser att det finns goda möjligheter att med bl.a. tulldatasystemet omfördela viss deklarationsgranskning och andra ärenden till exempelvis de två norra regionerna. Dessa har problem genom att de p.g.a. sin litenhet har svårigheter att hålla hög effektivitet i verksamheten. Genom att arbetsuppgifter omfördelas till dessa regioner ökar des- sas möjligheter att höja effektiviteten. Vi återkommer till detta i vå- ra förslag. Vissa enstaka händelser påverkar bilden. För till exempel Stock- holmsregionen gjordes en mycket stor eftertaxering i sam- band med en enstaka revision, vilket ger mycket höga poäng för för revisionen. Det kan dock konstateras att denna revi- sion föregåtts av ett noggrant urval och därför inte kan betraktas som enbart slumpmässig. Motsvarande gäller för till exempel gränskontrollen i , som gjorde ett enstaka mycket stort narkotikabeslag . Statistiken för ser inte tillnärmelsevis lika bra ut. Det finns även andra enskilda invändningar som kan göras, men helhetsintrycket består. Den samlade nyttan skulle kunna öka med samma resursinsats – genom att omfördela från regioner som inte kan generera så mycket samhällsnytta. Den bild som framträder i effektivitetsjämförelsen stämmer ganska väl med de intryck vi har fått vid våra besök på de regionala myndigheterna. Svagt utvecklad central styrning av resurser mot största samlad nytta Det samlade intrycket när det gäller styrning och ledning är således att styrningen av resurserna från behöver bli bättre. Byråerna bör ta ett starkare ledningsansvar för sina respektive processer/verksamheter. Därigenom kan en bättre prioritering mot största samlad nytta göras. Detta bekräftas också av många i de intervjuer vi gjort med såväl regioner som byråer. Byråerna tycker att deras ställning, när det gäller att påverka fördelningen av resurser mellan olika områden och för olika riktade insatser, är för svag. Från flera regioner fram- förs det kritik att dessa inte förstår hur prioriteringen utifrån en hel- hetssyn fungerar. Ett exempel på att resursfördelningen kan utvecklas är hur den knappa resursen narkotikahundar fördelats mellan regionerna Vi tar som exempel hur den knappa resursen narkotikahundar för- delats mellan regionerna. En narkotikahund kostar ca 700 tkr . Då har vi även räknat in hundförare och bil. Det är således en för- hållandevis dyr resurs som – rätt utnyttjad – visat sig kunna prestera mycket goda resultat. Vid förfrågan till kunde ingen uppgift läm- nas om antalet hundar. Först efter en enkät till regionerna fastställ- des antalet till 52. Det är rimligt att anta att hundarna bör finnas i första hand vid de regioner där stora beslag av narkotika görs. Vi har därför jämfört antalet hundar med faktiska beslag av narkotika . Förhållandet mellan narkotikahundar och narkotikabeslag (gram per hund, logaritmisk skala) Av diagrammet framgår att det finns stora obalanser. Generaltull- styrelsen har uppgivit att någon strategi för att fördela denna resurs inte finns. Enligt vår mening kan det till exempel inte vara en rimlig fördelning att har nästan lika många hundar (3) som (4) trots att det i togs narkotika (ex- klusive kat) och på . För oss är detta en upp- enbar brist på prioritering. Detta ska inte tolkas som att vi anser att hundar ska flyttas från till . Med hänsyn till den effektivitet vi uppfattat att hundarna har ur såväl allmänpreventivt syfte som att hitta narko- tika anser vi att andra kostnader bör stå tillbaks för att ytterligare prioritera anskaffningen av hundar till exempelvis . Orimligt att till exempel tullfiltret i står tomt, speciellt då riskflyg anländer Ett annat exempel är som enligt uppgift saknar kontrollre- surser då bl.a. riskflyg från , , , , och anländer. Betraktat över veckans alla timmar finns det även andra tillfällen när riskflyg anländer då kon- trollmöjlighet saknas. Vi anser att detta är en helt orimlig priorite- ring, som borde ha föranlett direkta åtgärder och omprioriteringar från sida. Införande av en ny IT-plattform börjar utbyggnaden av en helt ny IT-plattform, det s.k. Allterminalkonceptet. I sig är konceptet mycket bra, men det krävs också en strategisk syn på hur utbyggnaden ska ske och i vilken ordning. Det är rimligt att anta att utbyggnaden sker i förhållande till hur stora arbetsvolymer regionerna har, dvs till exempel hur många deklarationer regionerna hanterar. För Generaltull- styrelsen bör det vara en strategisk ledningsuppgift att styra denna fördelning. Förhållandet mellan antal deklarationer och utfördelade all- terminaler En jämförelse mellan regionerna visar dock att någon sådan styr- ning inte skett. Beslut om införande har fattats helt på regional nivå, utan att gjort en samlad bedömning av behoven utifrån den största samlade nyttan. Vi ifrågasätter inte prioriteringen inom regionerna men anser att borde tagit ett större ansvar för den regionövergripande prioriteringen. Vi har även tittat på sambandet mellan effektiviteten i respektive re- gion och dess relativa storlek i förhållande till andra regioner. Förhållandet mellan effektiviteten och storleken i den regio- nala verksamheten Vi ser ett ganska klart samband mellan regionernas storlek och de- ras effektivitet. Detta ger en antydan om att regionernas antal an- tingen bör begränsas så att deras storlek ökar och/eller att regioner- na bör tillföras nya arbetsuppgifter. 11.En vision om hur tullen kan fungera Vi har i utvärderingen av tullens verksamhet saknat en vision inom vart man är på väg och hur framtidsbilden ser ut. Vi har därför, som underlag för våra överväganden, arbetat fram en vision för hur skulle kunna fungera . Vår vision utgår från följande utgångspunkter: Resurserna styrs mot största samlade samhällsnytta En gräns – en myndighet Företagen deklarerar i allt väsentligt rätt helt enkelt därför att de tjänar på det. Tullen är en ledande part i den enade front som samhället bildat mot narkotikan, i fronten ingår såväl företagen som all- EU har utvidgats och tullsamarbetet stärkts Vi anser inte att detta på något sätt är orimliga utgångspunkter utan snarare fullt möjliga om statsmakterna och ledning be- stämmer sig för det. mål om ett narkotikafritt samhälle och gradvisa ök- ning av resurserna för att bekämpa utbredningen har inte in- neburit att missbruket har minskat. Det finns snarare tecken på det omvända. Av detta skäl anser vi att nya grepp måste provas om mål om ett narkotikafritt samhälle ska kunna infrias. An- svaret kan inte bara vara myndigheternas. Allmänheten och företa- gen måste också ta sitt ansvar. Reviravgränsningen mellan myndig- heterna måste ersättas med ett långtgående samarbete. Visionen är inte en färdig vision utan snarare vårt bidrag till en diskussion om nya arbetsformer, uppgifter och inriktningar för i första hand . Visionen är skriven så att den beskriver verksamheten om kanske fem till . Resurserna styrs mot största samlade samhällsnytta För är det nu en självklarhet att se till de samlade pro- cesskostnaderna för samhället i samband med förtullning av det le- gala varuflödet. Eftersom det konstaterats att den största kostnaden för processerna finns hos näringslivet har dialogen prioriterats. Utifrån denna dialog har många förbättringar i processerna kunnat göras och ett flertal nya tullprocesser initierats. En följd av detta är att och näringslivet nu gemensamt gör årliga mätningar av processkostnaderna. Det finns ett gemen- samt utvecklingsprogram för att ömsesidigt nedbringa varandras kostnader. Grunden för detta samarbete utgörs av gemensam kva- litetssäkring, dvs. en systematisk genomgång av alla arbetsflöden för att säkerställa att prestationen i dessa flöden blir den önskade. Ett resultat av detta är att företagens intresse för en ökad elek- tronisk anslutning ökat markant. Den tidigare andelen – an- slutning – ansågs av mycket svår att höja utan avsevärda kostnader. är anslutningsgraden trots att den samlade pro- cesskostnaden sjunkit. Inom sker prioriteringen av resurserna utifrån ett helt nytt system. Regionerna får en grundfinansiering som ska täcka de olika förutsättningar som finns mellan regionerna. Denna finansie- ring tar också hänsyn till de nationella prioriteringar som görs, ex- empelvis tullnärvaro i glesbygd. Därutöver får regionerna en resur- stilldelning som baseras på den faktiska produktionen, dvs "betalt per ärende". För att öka kapacitetsutnyttjandet på lågfrekventerade tullplatser fördelas ärenden om med hjälp av tulldatasystemet. I och för sig har detta ibland upplevts som lite mer omständigt, men den samlade kostnaden har ändå kunnat minskas. Dessutom har viss sysselsätt- ning säkerställts på dessa orter. Den teknik som används för att ständigt kunna höja effektiviteten – och därmed samhällsnyttan – är att genomlysa alla processer och sätta upp s.k. barriärbrytande mål, dvs. att sätta så höga mål i för- ändringsarbetet att alla tvingas tänka på ett nytt sätt. Det har fun- nits många som tvivlat på metoden men ofta har på detta sätt pro- cesskostnader kunnat halveras eller nyttan fördubblats. En gräns – en myndighet De nedskärningar och effektiviseringskrav som lagts på såväl tullen som polisen har inneburit att den traditionella uppdelningen av befogenheter och uppgifter mellan tullen och polisen setts över. Det konstaterades bl.a. att i glesbygden och vid till exempel färjelägen kunde en effektivisering uppnås genom att tullen och polisen gavs ömsesidiga befogenheter att utföra varandras uppgifter. Tullen, polisen och har därför fått ett gemen- samt gränsregelverk , som reglerar vilka befogenheter de har vid gränsnära arbete och vilka som kan förordnas enligt detta regle- mente. Befogenhetsfördelningen mellan tullen och polisen löstes pragmatiskt utifrån verklighetens krav i stället för att vara en strid mellan två statliga myndigheter. I glesbygden – i första hand utmed gränsen mellan och – har tullen och polisen uppgifter som liknar kustbevakning- ens. De utför såväl tull-, polis- som naturvårdsuppgifter. även fått utbildning så att de klarar dessa uppgifter. I stället för att ha dubbla resurser på vissa ställen och inga alls på andra fördelas nu uppgifterna utifrån en väsentlighetsprincip. Resultatet har blivit en bättre närvaro i glesbygd till mindre resursinsats. Vid övriga gränspassager har tullen, polisen och kustbevakning- en inriktat arbetet mot att alla kontroller och viseringar vid en gränspassage ska hanteras av en och samma myndighet. Personal ur respektive organisation kan genom särskilt beslut enligt gränsre- gelverket ges vidgade befogenheter så att till exempel tullen även kan ta hand om enklare polisärenden vid till exempel färjetermina- lerna. Rattonykterhet är ett sådant ärende. Polisen klarar å sin sida enklare tullärenden vid bl.a. alla de flygplatser som tullen inte har möjlighet att täcka. har hjälpt till vid vissa färje- ankomster, som bedömts angelägna att bevaka men där tullen sak- nar resurser. Bl.a. passvisering hanteras enligt detta regelverk av såväl tullen som polisen och . Vem som utför viseringen beror på vem som med hänsyn till verksamheten i övrigt har bäst möjlig- het att utföra passkontrollen. Vid till exempel färjelägen har detta inneburit att tullen tagit över passkontrollen. För tullen har detta dessutom inneburit bättre möjligheter att välja ut rätt kontrollob- jekt. Sammantaget har såväl tullen som polisen kunnat använda de knappa resurserna på ett betydligt bättre sätt i bl.a. glesbygden. Företagen deklarerar i allt väsentligt rätt helt enkelt därför att de tjänar på det För företagen har tullens nya inriktning inneburit påtagliga förenk- lingar. Tullen och företagen jobbar nu i ett slags partnerförhållan- de, med ömsesidig respekt för varandras möjligheter och problem. och näringslivet har bildat ett gemensamt råd för såväl processutveckling och processuppföljning som ett stöd i tolkning och utveckling av regelverken. För har den viktigaste inre förändringen varit att fokus ändrats från att vara en producerande organisation – med blicken riktad mot de egna produktionsprocesserna – till att vara en servi- ceorganisation – med blicken inställd mot omvärldens krav på Tull- verket. ansågs vara mästare på att lösa behov. ses som ett föredöme i EU när det gäller att tillgodose de behov en alltmer globaliserad handel innebär. Även en del andra förändringar som varit nödvändiga i EU- regelverket – till följd av tullens ändrade inriktning – har ge- nomförts. har således ändrat sitt fokus från att vara en myndig- het som producerar deklarationsgranskning och uppbörd till en myndighet som ger service åt dem är till för – dvs. all- mänheten och näringslivet. Inriktningen är inte längre att minimera kostnader för tullprocesserna utan samhällets kostnader för tullprocesserna, dvs även företagens kostnader, och att uppbörden i allt väsentligt ska vara rätt. Företagen har konstaterat att de helt enkelt tjänar på att deklare- ra rätt. Detta av flera skäl: Genom att de har kvalitetssäkrat sina tullprocesser tillsammans med flyter nu tullprocesserna mycket lättare. fastnar inte längre på samma sätt som förut i tullen. Logistiken har blivit enklare. Trots att är krångligt att tillämpa har tullens service och tjänster över bl.a. Internet inneburit ett kraftfullt stöd i tullarbetet. Företagen får förmåner i tullbehandlingen, som bara de som "litar på" får. Beroende på hur långt företagens tullprocesser är kvalitetssäk- rade får företaget förmåner enligt en förmånstrappa, som inne- håller bl.a. månadsvisa deklarationer och räkningar, befrielse från att ställa säkerhet för tulluppbörd, anslutning till skatte- konto, möjlighet att förtulla helt elektroniskt dygnet runt etc. Förmånstrappan är självfallet utformad med beaktande av att alla ska behandlas lika. Förmånerna får inte vara exklusiva för ett företag så att konkurrensen därmed snedvrids. Alla har sam- ma möjlighet att kvalificera sig i förmånstrappan. Entrebiljetten är ett ömsesidigt förtroende. EU har accepterat att de företag som kommit längst i sin kvali- tetssäkring inte behöver medverka i varukontroller i samma ut- sträckning som andra. De behöver inte heller ställa säkerheter för sin tulluppbörd. Kvalitetssäkringen i sig har bedömts som ett bättre kontrollmedel än den fysiska varukontrollen. Motsvarande gäller för ställandet av säkerheter. Tullrevisionen handlar i första hand om att säkerställa kvaliteten i tullprocesserna hos de kvalitetssäkrade företagen. De företag som av olika skäl inte vill kvalitetssäkra sina processer får ge- nomgå mer traditionella tullrevisioner. Genom kvalitetssäkringen är rutiner också väl an- passade till företagens administrativa rutiner och transportruti- ner m.m. För företagen har detta inneburit såväl goda rationali- seringsmöjligheter som en bättre kontroll över det fysiska varu- flödet. Ett skäl till att företagen deklarerar rätt är också att risken för upptäckt är stor. riskprofiler och kvalitetsrevisioner – s.k. previsioner – ger en god träffbild. Vid upprepade fel tappar företaget förmåner i "förmånstrappan". Den elektroniska anslutningen kan nu även ske över Internet. En förutsättning för detta är att säkerhetskraven för anslutning till tull- datasystemet förnyats och förenklats. Företagen kan nu välja att kommunicera på olika säkerhetsnivåer. Det finns nu till exempel även möjlighet att infoga hela tulldeklarationen på transportetiket- ten, genom tvådimensionell streckkod. Denna deklaration behöver inte lämnas elektroniskt då den läses med streckkodläsare på gränstullkontoret. Företaget har fått underlaget till streckkoden över Internet. Detta är bara ett exempel på en ny process. En annan ny process är att helt automatisk förtullning nu kan ge- nomföras för ett antal företag. Dessa kan dygnet runt passera alla gränsövergångar, utan att tullpersonal behöver finnas närvarande. Intresset för att utföra förtullningen i ett steg har ökat. Det använda tvåstegsförfarandet – hemtagningsanmälan re- spektive steg 2 – har konstaterats vara kostsamt för såväl företagen som . Den innebär ju trots allt att deklarationen görs två gånger och granskas två gånger av . I takt med att företa- gen sköter allt mer av sin handel elektroniskt har det varit ett na- turligt steg att söka ett enklare förfarande. Eftersom alla nödvändi- ga uppgifter ändå finns tillgängliga då varan passerar gräns är det lika bra att klara av alla tullformaliteter på en gång. Tvåstegsdekla- rationerna har därför minskat starkt i antal. Även tjänar på att företagen deklarerar rätt av flera skäl : Den ökade andelen riktiga deklarationer har drastiskt minskat kostnaden för såväl deklarationsgranskning som revision. Resurser har frigjorts för att intensifiera kvalitetssäkringsarbe- tet, anpassa kontrollfrekvens i det legala varuflödet samt för att förstärka fronten mot narkotikan. Tullen är en ledande part i den enade front som samhället bildat mot narkotikan uppfattades narkotikamissbruket av många som ett pro- blem som skulle åtgärdas av myndigheterna. Kritiken var massiv för att myndigheterna inte kunde stoppa narkotikan. har statsmakterna utifrån mål om ett narkotikafritt samhälle bildat en med allmänheten och företagen gemensam front mot narkotikan. Huvudstrategin är att ändra attityderna, minska förtjänsterna, straffa de ansvariga och mobilisera allmänheten och näringslivet. Allmänhet och företag anser att de är en del av fronten och med- verkar aktivt i den. Professionella opinionsbildare, "trendsättare" och reklambyråer har engagerats för att ändra attityderna hos vissa grupper. Reklamföretagen får för övrigt sin ersättning i förhållande till de uppnådda attitydförändringarna. Insatserna riktas i första hand mot de som finns i riskgrupperna. Attityderna har i dessa grupper nu förändrats från de till livsbejakande. En förutsättning för att den gemensamma fronten mot narkotikan kunnat skapas har varit inte bara den satsning på ökad information som genomförts, utan framför allt satsningen på dialog och att för- stå drivkrafterna hos riskgrupperna. Tullen är en mycket strategisk resurs för att minska förtjänsterna i den illegala handeln. Men utan ett nära samarbete med i första hand polisen och hade det inte gått att bilda en gemensam front. För tullens och polisens beslagsandel sattes ett mål att fördubbla andelen. Den sammanlagda andelen beslag för tullen och polisen av narkotika har ökat från 1997-års nivå om till . Många ansåg att det var omöjligt, men genom att målet sattes så högt tvingades helt andra metoder fram – även okonventionella metoder. Genom att beslagen har fördubblats har förlusterna blivit allt mer kännbara för de som driver narkotikahandeln.