sou · GMB337 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen beslöt att en särskild utredare skulle till- kallas med uppgift att se över arbetsskadeförsäkringen (Dir. 1997:91). Uppdraget innebar att analysera de senaste årens förändringar i arbets- skadeförsäkringen i syfte att se över frågan om försäkringen ger en till- fredsställande trygghet för den som drabbas av en arbetsskada. Till särskild utredare förordnades försäkrings- kassedirektören . förordnades som sakkunniga i utredningen de- partementssekreteraren –, Socialdeparte- mentet, ombudsmannen , i , jur.kand. , , ombudsman- nen , , försäk- ringschefen , , departementssek- reteraren , , jur.kand. , , numera rättschefen , , avdelningsdirektören , Socialde- partementet, förhandlingsdirektören , Arbetsgivar- verket, ombudsmannen , Akade- mikers , förhandlaren , Landstingsför- bundet och enhetschefen , . förordnades som expert i utredningen. förordnades också avdelningschefen/överläkaren att vara sakkunnig i utredningen. Som sekreterare i utredningen har tjänst- gjort kammarrättsassessorn och försäkringsjuristen . Utredningen (S 1997:12) har antagit namnet Arbetsskadeutred- ningen 1997. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Den framtida arbets- skadeförsäkringen. Särskilda yttranden har lämnats av och , , Hans Goine, , och . Utredningsarbetet är härmed slutfört. $IAGRAM OCH TABELLF¶RTECKNING ................................................................ 2.1Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring (LAF) och Ett generellt arbetsskadebegrepp ...................................... Skador som omfattas av LAF............................................ Ersättning vid sjukdom ..................................................... 2.1.6Ersättning vid bestående nedsättning av arbetsförmågan .72 Ersättning till efterlevande ................................................ Lagen om statligt personskadeskydd................................. Annan kompletterande lagstiftning ................................... 2.2Vissa ersättningar enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) m.m....................................................... Lagen om sjuklön .............................................................. Ersättning under rehabilitering.......................................... Komplettering vid arbetsskada m.m.................................. Kompletterande skydd vid arbetsskada............................. Begreppet arbetsskada inom TFA ..................................... Privatanställda arbetare inom SAF – LO-området............ Ersättningar enligt TFA .................................................... Ersättning enligt skadeståndsrättsliga regler..................... Privatanställda tjänstemän inom SAF – LO-området Kommunalt och landstingskommunalt anställda .............. Övriga ersättningar som grundas på avtal ......................... ¥RS ¤NDRINGAR I ,!&................................................................. Skadlig inverkan – hur kravet på hög grad av Remissutfallet och den senaste ändringen av 2 kap. 1 § Remissutfallet och den senaste ändringen av 2 kap. 2 § Begreppet ...............................................i befintligt skick Förlängning ...................................av samordningstiden Sjuk- ....................................och arbetsskadekommittén !RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING I SIFFROR OCH DE SENASTE Utvecklingen i siffror ...................................................... Arbetsskadeanmälningar och prövade ärenden............... Utvecklingen av arbetsskadelivräntan............................. De vanligaste arbetssjukdomarna.................................... 4.1.5Arbetarskyddsstyrelsens uppgifter om arbetsskador 4.2Statistik från förvaltningsdomstolarna i arbetsskade- Förvaltningsdomstolarna – inkomna mål........................ 4.2.2Några slutsatser om målstatistiken i 4.3Kammarrätterna – en undersökning av de nya 4.4Regeringsrätten – en undersökning av de nya En rapport från ................................. Vår kommentar om bevisreglernas tillämpning .............. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG ............................................................. Psykisk påfrestning som skadlig inverkan ...................... En ny bevisregel? En säkrare och snabbare handläggning ........................... Läkarens roll i beslutsprocessen ..................................... De avtalsbundna försäkringarna...................................... 5.7.4Förhållandet skadeståndsregler, socialförsäkring samt avtalsbundna och privata försäkringar ............................ 5.7.5Ett teoretiskt perspektiv på ersättningsrätten vid Sjuk- och arbetsskadekommitténs arbete ........................ 5.9.2Sveriges tillämpning av ILOs konvention nr 121 om förmåner vid yrkesskada ................................................. Fortsatt lagstiftningsarbete på rehabiliteringsområdet.... Rehabiliteringen och arbetsskadeförsäkringen ............... Gällande rätt – ersättningsrätten enligt LAF ................... 5.10.9Närmare om omställningsersättningens förutsättningar Beslut om rätt till omställningsersättning m.m ............... Anpassningen till lagändringen i fråga om sjukpenning och förtidspension ....................... (SOU 1997:166) ................ Utredningen om arbetsgivarens åtgärds- och kostnadsansvar vid rehabilitering (Dir. 1997:90) 5.11.2Hur försäkras kvinnor och män i det svenska Genderperspektivet – vad är det? Försök till genderanalys och våra överväganden ............ 5.115 Vilka konsekvenser ur ett genderperspektiv får de förslag till förbättringar av arbetsskadeskyddet som vi lägger fram i detta betänkande ........................................ &¶REBYGGANDE ARBETE OCH ARBETSMILJ¶F¶RB¤TTRINGAR ...................... Översiktligt om arbetsmiljölagstiftningen....................... Särskilt om internkontroll av arbetsmiljön...................... Om anmälan om arbetsskada........................................... 6.7Några tidigare utredningar om arbetsskadestatistik m.m.235 Sjuk- och arbetsskadekommittén .................................... 1996/97:63 om samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m. .................... 6.8Frågan om skadeförebyggande åtgärder i form av 1990/91:140 Arbetsmiljö och rehabilitering ......... Sjuk- och arbetsskadekommittén .................................... 6.9Våra överväganden och förslag om arbetsskaderapporteringen och differentierade avgifter i skadeförebyggande syfte m.m......................................... Samordningen med förtidspension/sjukbidrag................ Samordningen med sjukpenningen ................................. Samordningen med rehabiliteringsersättningen .............. Försäkringsskyddet för studerande ................................. Våra överväganden och förslag....................................... Personskadeskyddet för totalförsvarspliktiga ................. Förslag från Försvarsmakten........................................... Våra överväganden och förslag....................................... 7.4Förslagens betydelse för de avtalsbundna Förslagen till ändring i LAF............................................ 7.4.3Förslaget om en tilläggsförsäkring administrerad av 7.5Generella direktiv till samtliga kommittéer och Konsekvenser för brottsligheten och det $E EKONOMISKA EFFEKTERNA............................................................... Sammanfattning av förslagens beräknade kostnader Ryms förslagen inom dagens kostnadsramar .................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:380) Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd.......................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1969:381) om Förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370) ....................................................................... !LTERNATIVET MED EN TILL¤GGSF¶RS¤KRING ADMINISTRERAD AV Direktiven till Sjuk- och arbetsskadekommittén............. Sjuk- och arbetsskadekommitténs arbete ........................ Våra överväganden och förslag....................................... Allmänt om TVA ............................................................ 10.5.3Sjuk- och arbetsskadekommittén och frågan om privata Slutsatser om förutsättningarna för TVA ........................ Den försäkrade personkretsen ......................................... Arbetsskadebegrepp och bevisregler............................... Rätten till ersättning ........................................................ Finansieringen av TVA ................................................... Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................... Administration och finansiering av äldre skador ............ Förslag till Arbetsskadelag.............................................. 10.7Författningskommentarer till förslaget till 1.1Olika metoder att avgränsa arbetsskadebegreppet i förteckning samt internationella konventioner och rekommendationer i , övriga och i . Den finska arbetsskadeförsäkringen.............................................. Den norska arbetsskadeförsäkringen ............................................. Den danska arbetsskadeförsäkringen............................................. 2.1Exempel på tillämpning av arbetsskadeförsäkringen för skador/sjukdomar i rörelseorganen (rygg, leder och muskler) av professorn/överläkaren , 2.2 Arbetsskadebedömningar inte alltid komplicerade av sektionen, och docenten/överläkaren Yrkes- och miljömedicinska enheten, . Antal anmälda skador till 1955 – 1997 ...................................................................... Antal inkomna och avgjorda skadeärenden samt ärendebalans 1980 – 1997 ................................................ Andelen i procent godkända arbetssjukdomar och olycksfall 1980 – 1997...................................................... Ej godkända arbetsskador 1980 – 1997 ............................ Andelen godkända och ej godkända arbetsskadeärenden fördelade efter diagnosgrupp samt andelen bifall i procent 1992 och 1996 ..................................................... Antalet utbetalade arbetsskadelivräntor i försäk- ringskassorna 1980 – 1997 ............................................... Antalet egenlivräntor och årsmedelbelopp fördelade på män och kvinnor .................................... Anmälda arbetssjukdomsfall utvecklingen – 1995 efter vanliga orsaker och kön............................................ Anmälda arbetssjukdomar efter diagnosgrupp och kön 1991 och 1995................................................................... Belastningssjukdomar efter antalet sjukdagar för åren 1990 och 1994................................................................... Inkomna arbetsskadeförsäkringsmål i förvaltnings- domstolarna (länsrätter, kammarrätter, regeringsrätt) åren 1993 – 1997 .............................................................. Lagen (1962:381) om allmän försäkring Förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och Industrins och handelns tilläggspension för tjänstemän Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring Lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd Det statliga avtalet om ersättning vid personskada Lagen (1991:1047) om sjuklön Trygghetsförsäkring vid arbetsskada för anställda inom Lagen (1954:243) om yrkesskadeförsäkring Arbetsskadeförsäkringen är vår äldsta socialförsäkring. Den senaste lagen på området, lagen om arbetsskadeförsäkring (LAF), kom till 1977. Den gäller alla förvärvsarbetande och vissa studerandegrupper. Lagen ger framför allt ersättning i form av livränta till den som drabbats av bestående arbetsoförmåga till följd av en skada i arbetet. Vid sidan om LAF finns en lag om statligt personskadeskydd (LSP), som ger ersättning för skador under bl.a. militärtjänst, räddningstjänst och anstaltsvistelse. Parterna på arbetsmarknaden har träffat särskilda avtal om trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA). Enligt TFA utgår ersättning efter skadeståndsrättsliga grunder för bl.a. sveda och värk och lyte och men, oberoende av om arbetsgivaren eller någon annan kan göras skadeståndsansvarig. Antalet skadeanmälningar ökade kraftigt efter LAFs tillkomst. Sär- skilt kraftig blev ökningen . Antalet livräntetagare steg brant, och så gjorde också arbetsskadeförsäkringens kostnader. Arbetsskadeförsäkringen har setts över fler gånger sedan sin till- komst. Efter en översyn av arbetskadeförsäkringsutredningen (SOU 1992:39) skärptes 1993 reglerna för att få en skada godkänd som ar- betsskada. togs också den särskilda arbetsskadesjukpen- ningen bort. Resultatet har blivit att antalet anmälningar om arbetsskada har sjunkit brant, liksom kostnaderna. Ett tidigare stort underskott i försäk- ringens finansiering har bytts mot ett kraftigt överskott. Arbetsskade- fonden som har reglerat inkomster och utgifter var av mycket stora underskott på väg att (omkring ) hamna på plus, när beslöt att avskaffa den. Vår utredning har tillsatts med det övergripande uppdraget att ana- lysera de senaste årens förändringar i arbetsskadeförsäkringen i syfte att se över frågan om försäkringen ger en tillfredsställande tr ygghet för den som drabbas av en arbetsskada. ¥RS ¤NDRINGAR I ,!& Med arbetsskada förstås i lagen om arbetsskadeförsäkring skada till följd av olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet. Det betyder att vi har ett generellt arbetsskadebegrepp och inte som i tidigare lagar räknar upp vilka sjukdomar som kan ersättas som arbetsskada. I kapitel 3 beskriver vi den ändring som gjordes på denna punkt i lagen 1993. Det tillades då att med annan skadlig inverkan avses inver- kan av en faktor som med hög grad av sannolikhet kan ge upphov till en sådan skada som den försäkrade har. räckte det enligt praxis med att detta åtminstone var sannolikt. Vi redogör för utveck- lingen som ledde fram till nuvarande regel. Som bevisregel gäller att om en försäkrad har varit ut- satt för olycksfall eller annan skadlig inverkan i arbetet, ska skada som han har ådragit sig anses vara orsakad av den skadliga inverkan, om övervägande skäl talar för det. Även detta är en skärpning i förhållande till tidigare lag, som hade en presumtionsregel för samband. Den inne- bar att om den försäkrade hade varit utsatt för skadlig inverkan i arbe- tet, skulle den skada som han hade ådragit sig anses vara orsakad av den skadliga inverkan, om inte betydligt starkare skäl talade mot det. Vi redovisar bakgrunden och skälen också till denna skärpning av reglerna. Vi beskriver också kortfattat begreppen olycksfall och befint- ligt skick i lagstiftningen. Slutligen ger vi en bakgrund till att den sär- skilda arbetsskadesjukpenningen slopades . !RBETSSKADEF¶RS¤KRINGENS UTVECKLING I SIFFROR OCH DE SENASTE ¥RENS DOMSTOLSPRAXIS Antalet anmälningar om arbetsskada steg kraftigt och uppgick som mest till över 250 000 . Knappt har siff- rorna sjunkit till ca 108 000, vilket är den lägsta siffran på flera decen- nier. Antalet godkända arbetsskador beskriver en liknande utveckling. Försäkringskassorna godkände exempelvis närmare 67 000 fall 1992, varav 48 800 var sjukdomar och resten olycksfall. Bara uppskattas antalet bifall till 7 300, varav ca 2 700 sjukdomar. Vi redovisar också viss statistik över hur anmälda och godkända ar- betssjukdomar fördelar sig efter diagnos. Mer än två tredjedelar av alla anmälda arbetssjukdomar är belastningssjukdomar. Den näst största gruppen är sjukdomar av kemiska ämnen eller produkter. På tredje plats kommer numera sjukdomar av organisatoriska och social faktorer (dvs. stress och trakasserier). Antalet egenlivräntor ökade också kraftigt . har ökningstakten dämpats. 1997 var det sammanlagda antalet utgående egenlivräntor ca 97 000. Flera faktorer samverkar till att allt färre arbetsskador anmäls till försäkringskassorna. Hit hör att LAF-sjukpenningen tagits bort, att vi har fått ett stramare arbetsskadebegrepp, att vi har fått en lag om sjuk- lön och att antalet sysselsatta på arbetsmarknaden har minskat starkt, exempelvis med drygt 550 000 personer. En av flera följder av utvecklingen är att arbetsskadeförsäkringen riskerar att förlora alltmer av sin betydelse för det föreb yggande arbetsmiljöarbe- tet. Minskningen i antalet anmälda arbetsskador har givetvis också fått återverkningar i form av en minskad måltillströmning i förvaltnings- domstolarna. Ett exempel är att antalet inkomna arbetsskademål i läns- rätterna minskade med . Vi har undersökt domstolarnas tillämpning av de nya bevisreglerna. Antalet domar från kammarrätterna och regeringsrätten som gällt dessa har dock varit litet. Vad vi har kunnat se har det inte skett någon för- ändring av förvaltningsdomstolarnas bedömningar efter lagändringen 1993. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG I kapitel 5 konstaterar vi till en början att arbetsskadeförsäkringen från att ha varit en stor och viktig del av socialförsäkringen har blivit en kompletterande ersättningsform med allt mindre betydelse för dem som skadas i sitt arbete. har mer än 4/5 av arbetsskadeanmälningar- na försvunnit från försäkringskassornas prövning. Motivet för att behålla en särskild arbetsskadeförsäkring vid sidan av den allmänna försäkringen har angetts vara att den som förvärvsar- betar utsätts för särskilda skaderisker, risker som han eller hon normalt sett endast har begränsade möjligheter att påverka. Även om arbetslivet har förändrats mycket sedan den första lagen på området kom till 1901, så gäller detta fortfarande inom betydande delar av arbetslivet. Arbetsskadeförsäkringen har också det skadeståndsrättsliga syftet att kompensera den skadelidande så att han eller hon försätts i samma ekonomiska situation som om skadan inte hade inträffat. De senaste årens nedskärningar i de generella välfärdsanordningar- na har inverkat starkt också på arbetsskadeförsäkringen. Regelsystemet har stramats upp, och den särskilda arbetsskadesjukpenningen har Dessutom har de allt högre självriskerna inom den allmänna sjukförsäkringen drabbat också de arbetsskadade. Kvar finns inom arbetsskadeförsäkringen i princip endast ersättningar i form av egenlivränta vid bestående arbetsoförmåga och efterlevandelivränta vid dödsfall. En följd av uppstramningarna har blivit att allt fler har ansett sig bli berövade det särskilda skydd som arbetsskadeförsäkringen har varit av- sedd att ge. Vi anser det viktigt att på olika sätt förbättra, tidigarelägga och påskynda försäkringskassornas handläggning av anmälda arbets- skador. För många är själva godkännandet att en skada är en arbets- skada väl så angeläget som den särskilda ersättning arbetsskadeförsäk- ringen berättigar till. Arbetsskadeförsäkringen har även en viktig preventiv funktion, nämligen att ge kunskaper om orsakerna till skadorna och därmed för- hindra nya skador. Den stora minskning av antalet anmälda skador som har skett är med tanke på den preventiva funktionen betänklig. Vi anser sammanfattningsvis som svar på det övergripande upp- draget för vår utredning att arbetsskadeförsäkringen kan an- ses ge en tillfredsställande tr ygghet för den som drabbas av en arbets- skada. Vi har haft till uppgift att se över grunderna för vad som ska betraktas som arbetsskada. Vi anser liksom tidigare utredningar på området, Ar- betsskadeförsäkringsutredningen och Sjuk- och arbetsskadekommittén, att det generella arbetsskadebegreppet bör behållas. De olika system som finns bl.a. i våra nordiska grannländer för att ange vilka sjukdomar som kan ersättas som arbetssjukdomar ger ett statiskt arbetsskadebe- grepp. Till fördelarna med en generell regel hör att man snabbt kan fånga in den medicinska och tekniska utvecklingen och att kravet på medi- cinskt underlag medför att kunskapen om arbetsmiljöns inverkan på de förvärvsarbetandes hälsa ökar. I stället för att gå tillbaka till det system med en förteckning över er- sättningsberättigande sjukdomar som fanns tidigare, anser vi att bris- terna i dagens tillämpning bör avhjälpas på andra sätt. Mer om dessa . 0SYKISK P¥FRESTNING SOM SKADLIG INVERKAN 1993 tog man i lagen in de undantag från det generella skadebegreppet som med stöd av motivuttalanden hade ansetts gälla alltsedan LAF kom till i fråga om psykiska och psykosomatiska sjukdomar. Som arbets- skada anses (enligt 2 kap. 1 § andra stycket LAF) inte en skada av psy- kisk eller psykosomatisk natur som är en följd av företagsnedläggelse, en arbetstvist, bristande uppskattning av den försäkrades arbetsinsatser, vantrivsel med arbetsuppgifter eller arbetskamrater eller därmed jäm- förliga förhållanden. Psykiska och psykosomatiska sjukdomar utgör den tredje största gruppen av anmälda arbetsskador, och det är en grupp som ökar. Till de psykosociala faktorer i arbetet som ofta har stått i fokus i arbetsmiljö- debatten hör trakasserier av sexuell eller annan art och mobbning av olika slag. Försäkringsöverdomstolen hävdade konsekvent att trakas- serier och mobbning är en typ av skadlig inverkan som inte faller in under undantagen. Enligt vad som har framförts till vår utredning finns det emellertid en klar tendens hos försäkringskassorna att tolka in väl mycket under lagens undantagsbestämmelser, t.ex. också fall av mobbning eller utfrysning. Andra exempel är aggressivitet och frustra- tion hos vårdtagare som lett till att vårdpersonalen fått sjukskriva sig. Det är enligt vår mening viktigt att lagen avspeglar rättsläget. En väg att minska utrymmet för missuppfattningar är att markera i lagtex- ten den inställning beträffande trakasserier och dylikt som har lagts fast i domstolspraxis. inskärps att undantagsbestämmelsen inte får tolkas extensivt. Vi förslår därför ett tillägg i anslutning till undan- tagsbestämmelsen, av vilket det framgår att undantaget inte gäller om skadan har sin grund i trakasserier eller andra kränkningar av den för- säkrade eller i andra liknande, påtagliga brister i arbetsmiljön. Om den skadade har fått en smittsam sjukdom genom olycksfall gäller arbetsskadeförsäkringen fullt ut. Men beror skadefallet på annan skad- lig inverkan gäller särskilda regler. Antingen ska den försäkrade ha fått smittan vid arbete i laboratorium där det bedrivs arbete med smittämnet eller ska den försäkrade ha fått en viss typ av sjukdom vid ett angivet slag av arbete. I det senare fallet omfattar arbetsskadeskyddet bara vissa samhälls- farliga och andra särskilt uppräknade sjukdomar och smittokontakten ska ha förekommit i arbete vid sjukvårdsinrättning eller i annat arbete vid behandling, vård eller omhändertagande av en smittförande person eller i arbete vid omhänderhavande eller hantering av smittförande djur eller material. Det finns enligt vår mening skäl som talar för att man borde utreda frågan om arbetsskadeskyddets tillämpning på de smittsamma sjuk- domarna mera grundligt. Det skulle vara av värde om man kunde ana- lysera konsekvenserna av en bredare definition av begreppet arbets- skada framkallad av smitta. En annan fråga som har tagits upp under utredningen är om inte per- sonal som arbetar vid landets infektionskliniker borde ha samma starka försäkringsskydd som laboratoriepersonal. En ytterligare fråga gäller det s.k. tredjemansskyddet. Det gäller exempelvis skador på grund av smitta eller kemiska ämnen som drabbar gravida kvinnor i arbetet och som även fostret tar skada av. Det gäller också anhöriga som smittats vidare av sjukdomar som drabbat polis eller vårdpersonal i deras ar- bete. Vi har emellertid funnit att de nämnda frågorna förutsätter en mer omfattande utredning på området än vi har haft möjlighet att göra med den tid vi har haft till förfogande. Vi föreslår därför att det görs en mer grundläggande översyn av arbetsskadeförsäkringens skydd vid smitt- samma sjukdomar. Vi inskränker oss nu till att föreslå ett par mindre förändringar. Mul- och klövsjuka, som tillhör de särskilt uppräknade sjuk- domarna, har man inget känt exempel på i vart fall att den alls kunnat ge upphov till sjukdom hos människa. Den föreslår vi ska tas bort från uppräkningen. I gengäld föreslår vi att uppräkningen ska kompletteras med sjukdomar till följd av smittämnena Herpes B, HIV/AIDS och EHEC 0157.