sou · GMB345 · 1999-01-01 00:00:00 — Dessa bestämmelser är däremot uppbyggda på det sätt att kommunen har ansvar men om fastighetsägaren kan handha sitt hushållsavfall själv skall han kunna göra det efter kommunens godkännande. Det som däremot gör sotningsverksamheten speciell är att arbetet utförs i hemmet. Det krä- ver tillgång till bostaden vilket innebär att fastighetsägaren måste vara hemma. Att arbetet utförs i hemmet kan uppfattas som ett intrång i den enskildes sfär även om det är en form av service för den enskilde. En jämförelse med t.ex. renhållning är därför svår vad gäller ansvaret eftersom servi- cen sker utanför bostaden och skapar därför inte samma källa till irritation. En negativ aspekt med att kommunen har ansvaret är att fastighetsägaren inte har något infly- tande eller att inflytandet är begränsat. Det är enligt utredningens mening viktigt att beakta vilken samhällelig säkerhetssituation som gäller på med sotningen jämförbara områden. Här kan framhållas att en fastighetsägare har ett ekonomiskt intresse och ansvar för sin fastighet samt att se till att gällande regler t.ex. i samband med byggnationer efterlevs. Inom byggnadssektorn läggs allt mer ansvar över på den enskilde t.ex. byggherren eller en kvalitétsansvarig vilken skall se till att erforderliga åtgär- der vidtas vid byggnation. Ansvaret för att hissar som finns i en fastighet uppfyller de krav som föreligger och att de kontrolleras regelbundet åligger fastighetsägaren eller anläggningens ägare. Denne har alltså ålagts ett stort ansvar nämligen att med jämna mellanrum ta initiativ till kontroll av att hissarna är funktionsdugliga. Fastighetsägaren skall vidare se till att ventilationssystemen i bostäderna är funktionsdugliga på det sätt att de inte innehåller så mycket smuts m.m. att det i förlängningen kan leda till att de boende drabbas av sjukdomar som t.ex. allergier och astma. Utredningen finner sammantaget inte något tungt vägande skäl mot att fastighetsägaren pri- märt skall kunna ansvara för att sotning och kontroll sker av den egna fastigheten. Tvärtom är det utredningens uppfattning att det primära ansvaret skall handhas av fastighetsägaren. 9.5Vilket system kan bäst tillgodose valfrihet och konkurrens? 9.5.1 Konkurrensproblem inom sotningsväsendet Utredningens bedömning: Om sotningsväsendet konkurrensutsätts tillgodoses kravet på service och kvalitet. Inom sotningsväsendet föreligger inte tillräcklig effektivitet och sotningstjänsterna anpassas inte till konsumenternas önskemål. Det råder konkurrenssnedvridning. Att sotning och kontroll enligt dagens ordning skall utföras av skorstensfejarmästaren eller dennes anställda medför bl.a. att andra yrkesgrupper är uteslutna. Avsaknaden av konkurrens torde bidra till minskad effektivitet och att tjänsteinnehållet inte alltid anpassas till konsumenternas önske- mål. Kommunerna har slutit avtal med skorstensfejarmästarna som har en giltighetstid . Det är endast om åliggandena väsentligen åsidosätts som avtalen torde kunna sägas upp. I praktiken har skorstensfejarmästaren en mycket självständig roll i förhållande till kommu- nen. Det är t.ex. inte vanligt att kommunen följer upp att sotning och kontroll görs i enlighet med gällande avtal och regler. De nya sotningsfrister som har införts vid i vart fall två tillfällen innebär att den föreskrivna sotningen skall ske mer sällan. Detta jämte att eldning med ved och olja minskar medför mindre arbete för skorstensfejarmästarna och kan kanske t.o.m. leda till uppsägningar av personalen. För att öka sysselsättningen och därmed undvika uppsägningar erbjuder flera skorstensfejarmästare sotning enligt tidigare gällande frister. De har också börjat arbeta inom närliggande områden som t.ex. ventilationsrengöring, trimning av oljepannor och oljebrännare samt fastighetsunderhåll. Skorstensfejarmästare har en myndighetsfunktion. De kan utfärda förelägganden, få tillträde till bostad, begära handräckning genom polis m.m. Myndighetsfunktionen innebär att de har ett ansvar att vara objektiva och att framträda på ett sådant sätt att förtroendet för dem eller myndig- heten inte rubbas. Att avgöra var gränsen går mellan vad som är tillåtet och otillåtet, vad som är lämpligt och mindre lämpligt att göra, kan vara svårt. Inte minst kan det vara svårt för den enskilde fastighetsägaren att veta vad som tillhör den obligatoriska sotningen och inte. Det måste otvetydigt vara så att det för den enskilde fastighetsägaren, är svårt att reda ut i vilken roll skorstensfejaren uppträder vid det aktuella tillfället alldeles särskilt i de fall fastighetsägaren beställt sotning enligt tidigare gällande frister. Vid det ena tillfället är han skorstensfejare och utför den inom monopolet obligatoriska sotningen och vid nästa tillfälle utför han en åtgärd utanför monopolet. Inte heller i konkurrenshänseende kan det vara godtagbart. Skorstensfejaren har en konkurrensfördel genom att redan vara inne i hemmen. Att vissa sotningsföretag driver t.ex. kontroller av ventilations- system i samma företag som sotningen kan inte heller vara lämpligt även om det inte föreligger något direkt förbud häremot. Skorstensfejarmästarna kan som inom andra monopolverksamheter utnyttja sin monopolställ- ning i negativt hänseende gentemot brukarna dvs. Utredningen har fått olika synpunkter på sotningsväsendet från bl.a. myndigheter, kommuner, skorstensfejare och fastighetsägare. Det har bl.a. framförts att det är för täta frister, att sotningssystemet inte är behovsanpassat, att det inte sker någon sotning alls, att kommunen bara fastställer taxorna och inte utför någon tillfredsställande tillsyn, att fastighetsä- gare vill och kan utföra sotningen själv, att om fastighetsägaren åberopar ett s.k. giltigt skäl för att han inte kan vara hemma vid den av skorstensfejaren angivna tidpunkten debiteras han ett högre belopp än som skulle skett vid det första tillfället, att brandskyddskontrollen inte är tillräckligt utförlig, att skorstensfejarna konkurrerar med stöd av sitt monopol på bättre villkor inom andra områden samt att sotningsväsendet är ett föråldrat, förlegat system, en främmande fågel inom dagens olika verksamheter. Dessa synpunkter kan uppfattas som mer eller mindre berättigade. Synpunkterna skulle kunna sammanfattas så att fastighetsägaren inte har någon valfrihet, att det inte föreligger någon konkur- rens, att det finns konkurrensfördelar inom systemet samt att kommunen är bristfällig i sin egen- skap som avtalspart och beställare av tjänsten. 9.5.2 En modifiering av dagens sotningsväsende ur ett konkurrensperspektiv Utredningens bedömning: Möjligheterna till konkurrensutsättning av dagens sotningsväsende är begränsade. Om nuvarande ansvarsförhållande skall bibehållas inom sotningsväsendet är det inte möjligt att i någon större utsträckning påverka tjänsteinnehåll med avseende på aktuell service och kvalitets- frågor samt effektivitetsutvecklingen på marknaden. Det finns nämligen begränsade möjligheter att konkurrensutsätta verksamheten. Ett sätt att införa konkurrens är att kommunen upphandlar berörda tjänster via anbudstävlan mellan företag som uppfyller givna kompetens- och kvalitetskrav. Det förutsätter att marknaden inte är låst på grund av nuvarande avtal mellan kommuner och skorstensfejarmästare. Annars måste upphandling av tjänsterna för enskilda distrikt och bostadsområden ske i takt med att gäl- lande avtal löper ut. För att erhålla nyetableringar och en fungerande konkurrens måste, oavsett varu- eller tjänsteområde, ett flertal olika köpare finnas på marknaden. Vidare krävs en efterfrå- gan på produkten som inte bedöms vara alltför osäker beträffande omfattning och varaktighet i tiden. Om dagens förutsättningar inte är för handen kan ett presumtivt företag bedöma att det är för högt ekonomiskt risktagande att etablera sig på marknaden. Detta innebär bl.a. att ett företag inom sotningsväsendet bör ha mer än ett tillfälle inom att vinna en anbudstävlan om en entreprenad. Ett successivt införande av konkurrens kan medföra att skorstensfejarmästare tar över andra sotningsdistrikt. Initialt gäller att kommunens konkurrensutsättning av tjänster som omfattas av det avtal som löpt ut kan med- föra att berörd skorstensfejarmästare förlorar anbudstävlingen. I detta fall torde oftast gälla att skorstensfejarmästaren inte har möjlighet att på kort sikt kompensera denna förlust. Här bör beak- tas att det sannolikt i många fall för att inte säga de flesta fall inte kommer att finnas ytterligare avtal mellan en kommun och skorstenfejarmästare som är aktuella för en konkurrensutsättning, dvs. ytterligare anbudstävlingar sker först . Det kan betyda att skorstensfejarmästaren får upphöra med sotningsverksamheten. Ett annat problem rör nuvarande prissättning via de centrala överenskommelserna. Det är knappast möjligt att upphöra med en priskontroll. En fri prissättning skulle kunna medföra kraf- tigt ökade ersättningar till sotningsföretagen p.g.a. att sotningsföretagens monopol skulle finnas kvar i flertalet distrikt . Avtalen mellan en kommun och skorstensfejarmästare en klausul med innebörd att prisändringar skall ske i enlighet med den centrala överenskommelsen. Den centralt överenskomna ersättningen för sotning torde i många fall smitta av sig vid kommu- nala anbudstävlingar och begränsa priskonkurrensen. Den prissättning som används innebär egent- ligen att oavsett vad som utförs erhålles samma ersättning. I vissa distrikt tillämpas den ordningen att fakturan för utfört arbete sänds ut som avisering av tidpunkten för sotning sker. Oavsett om förrättningen tar kan samma ersättning uttagas och om en skorstensfejare utför endast en rengöring och ingen kontroll eller tvärt om uttages samma ersättning. Den centralt bestämda ersättningen till skorstensfejarmästaren baseras på den s.k. pärlbands- principen. En ändring av principen medför ökade kostnader och sannolikt krav på ökad ersättning till skorstensfejarmästaren. Ersättningen kan främst hänföras till en ökad tidsåtgång för sotningen eller fler förrättningar kommer att göras. Vidare torde administrationskostnaderna öka för att hålla reda på när fastighetsägare och hushåll vill ha sotning och av vilken skorstensfejare. Det finns brister med nuvarande centrala ordning för prissättningen av sotningstjänster. De flesta av dessa brister är oundvikliga effekter av att bestämma enhetliga priser eller ersätt- ningar till ett stort antal företag med mycket olika förutsättningar att bedriva verksamheten. Det torde i och för sig vara möjligt att på central nivå fastställa en ersättning som beaktar konsekvenserna för samtliga företag om valfrihet för konsumenterna införs inom sotningsväsendet. Detta kan dock förutsätta att ersättningen sätts så högt att priset motsvarar det sotningsdistrikt där kostnaderna ökar mest på grund av den aktuella åtgärden. Det finns också möjlighet för kom- munen och skorstensfejarmästaren att överenskomma på lokal nivå vad som skall gälla. Ett annat sätt att införa konkurrens inom ramen för nuvarande ansvarsförhållanden är att tillåta flera aktörer på marknaden. Detta kan ske genom att personer med erforderlig kompetens och lämplighet även de får lov att utföra sotningen och kontrollen. Den kommunala taxeersättningen bör då begränsas till att omfatta enbart det arbete som bedrivs av den för distriktet tillsatte skorstensfejarmästaren. Den som önskar att etablera sig i sotningsbranschen kan dock uppleva detta som riskabelt då det redan finns en skorstensfejarmästare som har kommunens uppdrag att utföra sotningen och kontrollen. Detta förhållande kan leda till att antalet nyetableringar blir få. Kravet på anställning hos en skorstensfejarmästare för utbildningen till skortensfejare m.m. utgör ett effektivt hinder för nyetablering vid sidan av nuvarande sotningsföretag. Även den omständigheten att det endast finns en aktör, dvs. kommunen på den ena sidan talar också mot att en konkurrens i vanlig bemärkelse upprättas. 9.5.3 En avveckling av sotningsmonopolet ur ett konkurrensperspektiv Utredningens bedömning: Konkurrensutsättningen och därmed ett ökat inflytande kan bäst till- godoses inom ett avvecklat sotningsmonopol. Vid ett ställningstagande till införande av konkurrens inom sotningsväsendet är effekter av tidigare av- och omregleringar av andra marknader i av intresse. Det kan konstateras att dessa gene- rellt har varit framgångsrika men att det fortfarande finns konkurrensproblem på flera marknader. De regler som ändrats på t.ex. el-, tele- och taxiområdena har bl.a. styrt produktutbud, genom olika former av etableringskontroll och prissättning. Det har visat sig att det ofta kan ta att få en väl fungerande konkurrens på marknader som varit monopol. En ytterligare erfarenhet är att det ofta måste vidtas särskilda åtgärder för att främja konkur- rensen. Det finns flera förhållanden som talar för att det är lättare att få en fungerande konkurrens inom sotningsväsendet jämfört med flertalet tidigare avvecklade monopol. En är att en etablering på området inte normalt kräver kostsamma investeringar. Flera av de tjänster som utförs inom sotningsväsendet kan inte anses vara av komplicerad natur. Det finns i huvudsak goda förutsätt- ningar åtminstone att få en fungerande konkurrens. Vid en avveckling av sotningsmonopolet bör effekterna för olika kundgrupper beaktas. De olika kundgrupper som kan urskiljas är i huvudsak fastighetsägare, företag och myndigheter som ägare av kontors- och industrifastigheter, fastighetsägare till hyres- eller flerfamiljsbostäder, bostadsrättsföreningar samt villa- eller småhusägare. Dessa kundgrupper har mer eller mindre olika förutsättningar och kompetens att upphandla eller köpa sotningstjänster. Sannolikt torde det inte bli några större svårigheter för fastighetsägare som företag, myndig- heter och ägare till flerfamiljshus (hyreslägenheter) att, åtminstone , upphandla sotning in- klusive kontroll i konkurrens. I dessa fall torde, sedan aktörerna fått tillräcklig kunskap om marknadsförhållandena och kunskap om det effektivaste sättet att upphandla berörda tjänster, eventuella upphandlingsproblem vara av ringa karaktär. Vidare får förutsättas att myndigheternas inköp av tjänsterna görs i enlighet med lagstiftningen på upphandlingsområdet. Bostadsrättsföreningar och småhusägare kan initialt få större problem än andra att genom- föra en effektiv upphandling av sotningstjänster med anbudskonkurrens. förutsätter i detta fall att det finns personer som är villiga att administrera en samordnad upp- handling för samtliga berörda hushåll. Om varje hushåll själv anlitar ett sotningsföretag kan detta leda till ökade kostnader för sotningen. Detta skall vägas mot fördelarna med hushållens valfrihet och en ökad sannolikhet för att tjänsteutbudet bättre svarar mot konsumenternas önskemål. Ett annat problem som kan uppstå inom glesbygden är brist på företag som tillhandahåller sotnings- och kontrolltjänster. En ökad garanti för att fastighetsägaren genomför sotningen och kontrollen kan bli att försäk- ringsgivare kräver att intyg skall uppvisas om att sotning och kontroll har utförts innan brandför- säkring kan tecknas. Detta skulle kunna utgöra en ytterligare garanti för att brandsäkerheten inte försämras. Ett borttagande av monopolet kan medföra ökade sotningskostnader för villaägare i glesbygd. Detta är närmast en oundviklig följd av att varje fastighetsägare bär sin egna kostnader, dvs. att vissa fastighetsägare subventionerar andra gäller inte längre. Att sådana subventioner inte före- kommer skapar emellertid, sett från samhällsekonomisk utgångspunkt, den bästa garantin för en effektivare resursanvändning totalt sett. För att minska risken för att fastighetsägare i glesbygd inte får ökade kostnader kan dessa samordna sina inköp av sotningstjänster. En annan åtgärd som kan motverka kostnadsökningar i detta fall är att villaägare kan ges ökade möjligheter till egen sotning. Ett avreglerat system innebär ett renodlat tillsyns- och övervakningsansvar för kommunen. Detta medför en ökad resursåtgång för kommunen till följd av registerhållning och meddelande av förelägganden och förbud. I dagens system har dessa uppgifter delegerats till skorstensfejarmästaren som ersätts för detta genom sotningstaxan, dvs. fastighetsägarna står för denna kostnad. I ett avreglerat system måste kommunen själv bära dessa kostnader eller på annat sätt kompensera sig för dessa. Det bör framhållas att det förhållandet att det i flertalet kommuner endast finns ett sotningsföretag kan kräva speciella åtgärder vid införande av konkurrens i näringen. En åtgärd är att underlätta för nyetablering av företag. 9.5.4 Utredningens sammanfattande bedömning Sotningsväsendet skall förändras därför att högre servicenivå måste skapas vid försäljning av sotnings- tjänsterna till fastighetsägare och hushåll m. fl. Det måste skapas ett effektivare system för sam- hället och för den enskilde brukaren av tjänsten. Konkurrens spelar en viktig roll för användningen av samhällets resurser genom att utbudet av varor och tjänster blir större och mer varierat samt att priserna pressas. Detta kan endast ske vid ändrade ansvarsförhållanden och med konkurrens- utsättning. Utredningen har i tidigare avsnitt uttalat att för att minimera brandrisker är det motiverat att de förebyggande åtgärderna sotning och kontroll utförs. Vidare är utredningen av den åsikten att ansvaret kan åläggas den enskilde. Vid en konkurrensutsättning av sotningsväsendet kommer fastighetsägaren i väsentlig utsträck- ning att kunna styra när sotningen skall utföras. En ökad valfrihet gäller även valet av vem som skall utföra tjänsterna. Sistnämnda gäller dock inte myndigheterna i rollen som fastighetsägare. Enligt upphandlingsreglerna skall myndigheterna välja det företag som lämnar det förmånligaste anbudet med hänsyn till pris och given kvalitet. När även ansvarsförhållandena ändras kan olika fastighetsägare ges en möjlighet att upphandla sotningstjänsterna inklusive kontrollen i konkurrens mellan olika aktörer på marknaden. Aktörerna kan - vid sidan av sotningsföretagen - vara företag som utför t.ex. ventilationskontroll men även andra nyetablerade företag som uppfyller givna kvalitetskrav. Härvid kommer en del skorstensfejare att säga upp sin anställning och starta eget. De kan utvidga sina kunskapsområden till t.ex. försäljning och montering av skorstenar eller eld- städer m.m. Möjligheterna att införa dels en valfrihet för fastighetsägaren, dels konkurrens, är begränsat inom dagens sotningsväsende. Det finns en rad problem med dagens monopol. en grupp yrkesutövare får göra arbetet utesluts andra yrkesgrupper. Likadant är det med utbild- ningen där endast de som är anställda kan antagas. Detta jämte de avtal som gäller, skapar effektivitetsförluster för samhället i stort. Det kan skapas ett bättre tjänsteutbud och därmed en bättre prisnivå. Sotningstjänsten bör kunna kombineras med andra tjänster vilket skulle vara en stor fördel för den enskilde. kan visst utnyttjande av monopolsituationen uppmärksammas. Av vad som konstaterats i tidigare avsnitt är brandrisken inte av den dignitet att inte fastighetsäga- ren kan ta ansvar för den. Utredningen konstaterar därför att samtliga möjligheter, inte bara för den enskilde utan även för samhällets effektivitet, bäst kan tillgodoses inom ett avreglerat system. Utredningen menar därför att en avveckling av sotningsmonopolet är att föredra. Utredningen menar dock, främst med stöd av de tidigare erfarenheter som finns inom avregleringsområdet, att ett totalt borttagande av regler inte är att förorda. Det torde vara ända- målsenligt i vart fall till dess förhållandena har stabiliserats, att ha en reglering. Vad utredningen föreslår är således en omreglering av sotningsväsendet som innebär att sotningsmonopolet försvinner. Utredningens huvudförslag: I ett omreglerat sotningsväsende skall sotning och brandskyddskont- roll ske. Sotning skall utföras av en person som uppfyller de av uppställda kraven. Om sotningen avser en enfamiljsbostad skall den kunna utföras av ägaren eller innehavaren av byggna- den eller anläggningen eller annan. Kontrollen skall utföras av en kontrollant som utses av ägaren eller innehavaren av byggnaden eller anläggningen. För att höja brandskyddsnivån förslår utredningen att kontrollen skall vara mer utförlig och om- fattande. Vad kontrollen närmare skall innehålla samt hur ofta den skall ske bestäms av genom föreskrift. Vid varje brandskyddskontroll skall ett protokoll utfärdas. Efter varje kontroll skall kontrollanten överlämna ett protokoll till ägaren eller innehavaren av byggnaden eller anläggningen. Om det föreligger fel eller brister från brandskyddsynpunkt skall protokollet sändas till kommunen av den som utfört kontrollen. I annat fall skall den som utfört kontrollen anmäla till kommunen att kontroll har skett. Kommunen skall ha ett tillsynsansvar. Sammanfattningsvis förordar utredningen att sotningsmonopolet skall tas bort. Härmed menas att en omreglering av sotningsväsendet skall ske varigenom fastighetsägaren skall ansvara för att sot- ning och kontroll sker regelbundet samt att andra än skorstensfejare skall kunna utföra uppgif- terna. Eftersom det föreligger en brandrisk skall denna förebyggas genom sotning och kontroll. Sotning skall ske av samtliga eldstäder och andra fasta förbränningsanordningar med därtill hörande rökkanaler. Vad avser gaseldade anläggningar skall dessa även fortsättningsvis vara undan- tagna från sotning. Här föreslår utredningen ingen förändring mot . Sotningen skall utföras av en kompetent person. Det innebär att utföraren uppfyller de av uppställda kraven för att utföra sotningen. Förslagsvis bör personen ha un- gefär samma färdigheter som dagens skorstensfejare. Om sotningen avser en bostad där endast en familj är boende skall ägaren eller innehavaren kunna bestämma om han vill sota själv eller om han vill anlita någon annan. Ägaren eller innehava- ren har således full valfrihet. Utredningen anser att ägaren är fullt kompetent att avgöra detta samt att förebygga brandrisken allra helst sett i förhållande till andra risker i bostaden. Utredningen förutsätter att någon form av frivillig organisation eller certifiering kommer att genomföras av utövarna. Vad gäller övriga bostäder samt allmänna lokaler, skall, eftersom det föreligger risk även för tredje man, en kompetent person anlitas. skall anvisa och råda den enskilde hur ofta en sotning skall och bör ske av respektive anläggning. Utredningen förordar vidare att det skall ske en kontroll från brandskyddssynpunkt av alla slag av anläggningar i samtliga fastigheter. Den skall som avse även gaseldade anläggningar. Kontrollen skall avse det som sotas, dvs. själva anläggningen och kanalerna samt även skorsten, tak och andra intilliggande byggnadsdelar. Utredningen menar att kontrollen skall utvidgas i förhållande till hur den utförs . Den skall vara mer grundlig och mer omfattande än , t.ex. kan provtryckningar ske och anlägg- ningens status utvärderas. Utredningen menar att detta innebär en sådan höjning av brandskydds- nivån att kontrollen kan ske mer sällan förslagsvis . skall genom före- skrifter även framöver bestämma fristernas längd. skall bl.a. för att vägleda bran- schen i föreskrifter ange vad som skall genomföras vid en kontroll. Utredningen förordar att den skillnad som finns i brandrisk mellan olika objekt även i framti- den skall belysas genom de av bestämda fristerna. Kontrollen skall utföras av en person som uppfyller de krav som uppställt både ur praktiskt och teoretiskt hänseende. Utredningen anser att den som skall utföra kontrollen skall ha minst kunskaper motsvarande dagens skorstenfejartekniker. Vidare skall utövaren ha en auktorisation härför. Auktorisation sker på så sätt att färdigheterna prövas med hänsyn till de krav som uppställts. Om han klarar de uppställda kraven erhålls ett certifikat som skall vara tidsbe- gränsat.