sou · GMB3115d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslog att turordnings- reglerna skulle tillämpas för arbetstagare i samma verksamhet, varmed avsågs förvaltningsenhet, företagsenhet eller jämförlig enhet. Det förhål- landet att olika avdelningar är lokalt åtskilda skulle enligt förslaget inte utan vidare leda till att de anses utgöra skilda turordningskretsar. Vidare skulle i samma verksamhet en turordning upprättas för varje kategori av arbetstagare (1973:7 s.159). Inget av dessa kriterier kom med anställningsskyddslag. Departementschefen framhöll att verkningarna av driftsinskränkningar måste begränsas när det är fråga om ett större företag och att begreppet verksamhet i vissa fall kunde ge en för vidsträckt turordningskrets. Å andra sidan ansåg departementschefen att det fanns skäl att bestämma turordningen inom en förhållandevis stor grupp arbetstagare och att anknytningen till samma kategori av arbetstagare kunde resultera i för små turordningskretsar. Turordningskretsen anställnings- skyddslag kom därför i stället att anknytas till driftsenhet och kollektiv- 94 $ISTANSARBETE OCH ARBETSR¤TT anställningsskyddslag innebar inte några föränd- ringar i detta avseende. Det är tydligt att lagstiftaren eftersträvat en lättillämpad indelning av turordningskretsar som ter sig naturlig och rättvis för arbetstagare i all- mänhet. Vid allt för vidsträckta kretsar lär den som förlorar arbetet emellanåt kunna uppfatta det som att utomstående kommer och tar jobben. Å andra sidan leder begränsade turordningskretsar till att genomslagskraften av principen sist in–först ut minskar. Det är vidare tydligt att lagstiftaren haft konventionellt organiserade och större arbets- platser för ögonen vid utformningen av reglerna. Beträffande den närmare innebörden av begreppet driftsenhet sägs i motiven inte annat än att därmed i princip (avses) sådan del av ett företag som är belägen inom en och samma byggnad eller inom ett och samma inhägnade område, dvs. fabrik, butik, restaurang osv. 1973:129 s. 260). Lagstiftaren har alltså i princip tänkt sig en rent geografisk avgränsning av driftsenheter. Frågan om tolkningen av driftsenhet har prövats i AD vid ett antal tillfällen. !$NR rörde ett dataföretag med huvudkontor i och bl.a. ett distriktskontor i . Sex serviceingenjörer var anställda vid distrikts- kontoret i . Av dessa var fyra placerade , en i och en i . I samband med en omorganisation avvecklades kontoret i och den anställde där blev uppsagd på grund av arbetsbrist. Arbetstagarsidan hävdade att Jönköpingskontoret inte utgjorde en självständig driftsenhet, utan tillhörde driftsenheten . Som argument för detta anfördes bl.a. att det inte fanns något fast inrättat kontor i . Kontoret var i stället inrett i arbetstagarens hem. Enligt AD utgjorde Jönköpingskontoret en egen driftsenhet. Domstolen konsta- terade att i förarbetena avsågs med driftsenhet ett begrepp av närmast geografisk karaktär och inte ett begrepp som hänför sig till en teoretisk struktur. AD konsta- terade därefter att Jönköpingskontoret visserligen organisatoriskt tillhörde men att den fasta utgångspunkten för arbetstagarens i många avseenden självständiga arbete varit kontoret i . Domstolen avfärdade arbetstagarsidans argumentation med att det skulle leda till en principiell föränd- ring av begreppet driftsenhet som inte har stöd i lagens förarbeten. AD kom följaktligen fram till att Jönköpingskontoret utgjort en egen driftsenhet. 27 Se även AD 1993 nr 99 och 1994 nr 85. $ISTANSARBETE OCH ARBETSR¤TT 95 hade sin huvudredaktion i och lokalredaktioner i bl.a. . Vid lokalredaktionen i tjänstgjorde tio redaktionsmedlemmar. Som ett led i en strukturrationalisering sade tidningen upp ett par av dem. Vidare sade tidningen upp en lokalredaktör, som organisa- toriskt tillhörde tidningens lokalredaktion i men huvudsakligen arbeta- de i , en ort belägen från . Lokalredaktören, som hade arbetat åt tidningen , arbetade hemma och fullgjorde sina upp- gifter med egen utrustning. I målet gjorde () gällande att huvudredaktionen och tidningens lokalredaktioner normalt skall tillhöra samma driftsenhet. Frågan var därför om och utgjorde en eller två driftsenheter. Vidare var frågan om lokalredaktören i utgjorde en egen driftsenhet eller om han tillhörde driftsenheten . AD hänvisade bl.a. till domen 1988 nr 32 och förarbetena till anställ- ningsskyddslag. Domstolen uttalade också bl.a. följande: Det är i och för sig tydligt att man inte kan finna tillräcklig ledning för bedöm- ningen av olika tänkbara tillämpningsfrågor i de inledningsvis gjorda konsta- terandena om innebörden av begreppet driftsenhet enligt förarbetena till lag. Man kan t.ex. fråga sig hur man skall bedöma fall i vilka arbetstagarna inte har någon fast arbetsplats, som fallet kan vara med t.ex. resemontörer och han- delsresande, eller när arbetet är organiserat som s.k. distansarbete. Likväl finns det enligt arbetsdomstolens mening inte utrymme för att gå så långt i riktning mot vad som skulle kunna kallas ett organisatoriskt synsätt som SJF vill göra med sikte på det egna verksamhetsområdet. Om man på det sättet låter sådana omständigheter som graden av central ledning av arbetet, integrationen av olika led i en produktionsprocess och uppläggningen av personaladministrationen bli avgörande, har man enligt domstolens uppfattning avlägsnat sig från det drifts- enhetsbegrepp som åsyftas av lagstiftaren och försatt sig i en situation där man i realiteten inte längre har några fasta kriterier för bestämmande av begreppets innebörd. Enligt domstolen kunde man, mot bakgrund av uttalandena i förarbetena och med sikte på den aktuella tvisten, ange som en princip att det inte bör anses vara fråga om en och samma driftsenhet om arbetet utförs åt en arbetsgivare på skilda orter under sådana förhållanden, att man med ett naturligt betraktelsesätt kan säga sig att arbetsgivarens verksamhet är förlagd till de olika orterna och att de enskilda arbetstagarna helt eller åtminstone till väsentlig del har sin arbetsplats förlagd till någon av orterna. Mot denna bakgrund kunde det enligt AD inte råda någon tvekan att och utgjorde skilda driftsenheter. Vidare ansågs lokalredaktören i tillhöra en egen driftsenhet eftersom han i det väsentliga haft sitt arbete förlagt till , och tidningens verksamhet i ifrågavarande del varit lokaliserad till samt det bevakningsområde som tilldelats honom. 96 $ISTANSARBETE OCH ARBETSR¤TT I rättspraxis har det geografiska synsättet tillämpats i samtliga prövade fall. AD har inte uppställt något krav på viss storlek eller utbyggd administration för att en arbetsplats skall betraktas som en egen driftsenhet. Å andra sidan framgår av praxis att domstolen räknar med att det geografiska synsättet inte kan upprätthållas utan undantag. Ett fall som domstolen nämner är arbetstagare som saknar fast arbetsplats, t.ex. resemontörer och handelsresande. Det är oklart i vilka andra fall det geografiska synsättet kan komma att överges. Ett annat fall där det borde kunna bli aktuellt är om endast någon eller några arbetstagare arbetar på arbetsplatsen och det av verksamhetsskäl är av underordnad betydelse vid vilken av flera arbetsplatser som driftsin- skränkningar sker. Visserligen har domstolen såväl i AD 1988 nr 32 som 1988 nr 100 accepterat att enmansarbetsplatser kan utgöra egna drifts- enheter. I dessa fall hade dock den verksamhet som arbetstagarna bedrev en stark koppling till arbetsplatsens närområde. Detta framhölls också uttryckligen av domstolen i 1988 nr 100 som ett skäl till att lokal- ombudet i ansågs tillhöra en egen driftsenhet. Det här förordade undantaget tycks därför vara fullt förenligt med den praxis som gällt. Ett sådant undantag är motiverat för att turordningsreglerna skall kunna bidra till att skydda enskilda arbetstagare mot godtyckliga uppsäg- ningar (jfr ovan). I de fall det inte är avgörande vid vilken av flera arbets- platser som driftsinskränkningar sker, är nämligen risken stor att arbets- givarens beslut kommer att färgas av vilken eller vilka arbetstagare som arbetar på de olika arbetsplatserna. Kommittén diskuterade i sitt betänkande med förslag till ny anställnings- skyddslag bl.a. begreppet driftsenhet. Den ansåg att det geografiska syn- sättet var alltför stelbent. Å andra sidan menade kommittén att ett renodlat organisatoriskt synsätt skulle kunna leda till att arbetsgivaren gavs en möjlighet att styra storleken på turordningskretsarna så att anställningsskyddet försvagades. Kommittén föreslog att begreppet driftsenhet borde ersättas med arbetsenhet (SOU 1993:32 s. 491 ff.). Syftet med att införa begreppet arbetsenhet var att möjliggöra mera flexibla lösningar. Utgångspunkten för tolkningen skulle vara den fak- tiska arbetsorganisationen utåt sett. Kommittén menade att man däri- genom skulle kunna komma ifrån sakligt omotiverade resultat som 28 För att uppsägningen i en sådan situation skall prövas enligt reglerna om upp- sägning av personliga skäl lär krävas att arbetstagarsidan visar att de personliga skälen och inte arbetsbristen var en nödvändig betingelse för uppsägningen (se t.ex. AD 1995 nr 2, 1995 nr 149, 1994 nr 140 och 1994 nr 1). $ISTANSARBETE OCH ARBETSR¤TT 97 uppkommer när t.ex. en kommun slår ihop flera fristående verksamheter som kan rymmas inom en och samma byggnad. Kommittén menade att det också var viktigt att frigöra sig från den geografiska indelningen när det finns ett nära arbetsorganisatoriskt samband mellan flera geografiskt skilda enheter. Kommittén betonade att i begreppet arbetsenhet skulle inbegripas något av en presumtion för att en klar geografisk avgränsning också skulle utgöra den yttre gränsen för kretsen. I många fall skulle en för- ändring av kriterierna inte heller få någon betydelse. Ett exempel där kriteriet arbetsenhet skulle kunna få betydelse är ett tjänsteföretag som bedriver verksamhet vid flera olika kontor. Om personalen regelbundet eller åtminstone återkommande tjänstgör på olika kontor, skulle detta anses binda samman kontoren till en och samma arbetsenhet. Kommittén framhöll också att det nuvarande driftsenhetsbegreppet som sådant är helt utan betydelse för vissa yrkesgrupper som ofta är på resande fot, t.ex. handelsresande, och att man inte ens kan undvika ett administrativt eller organisatoriskt synsätt. Förslaget ledde inte till lagstiftning. Som redan nämnts tycks turordningsreglerna i 22 § LAS ha utformats med konventionellt organiserade och större arbetsplatser för ögonen. Utformningen av begreppet driftsenhet är inte helt anpassad till de för- hållanden som kan uppstå vid distansarbete, åtminstone inte om en strikt geografisk avgränsning av begreppet tillämpas. I AD 1988 nr 100 ifråga- satte domstolen också om det geografiska synsättet kunde upprätthållas vid distansarbete (se citat ovan). Den vanligaste formen av distansarbete är att en anställd arbetar någon eller på en annan plats än huvudarbets- platsen, i normalfallet bostaden. I dessa fall har arbetstagaren till väsent- lig del sin arbetsplats förlagd till huvudarbetsplatsen, och det är däri- genom helt klart att arbetstagaren inte kan anses utgöra en egen turord- ningskrets (AD 1988 nr 100). Om en arbetstagare arbetar större delen av sin arbetstid på distans bör detta enligt utredningen inte heller leda till slutsatsen att denne inte tillhör huvudarbetsplatsens driftsenhet. utredningens uppfattning bör det räcka att den anställde har en FAST ANKNYTNING till huvudarbetsplatsen för att han eller hon skall anses tillhöra huvudarbetsplatsens driftsenhet. Att arbetstagaren arbetar vid huvudarbetsplatsen t.ex. eller har ett eget arbetsrum på huvudarbetsplatsen bör vara fullt tillräckligt för att en sådan fast 98 $ISTANSARBETE OCH ARBETSR¤TT anknytning skall anses finnas. Några lagstiftningsåtgärder för denna grupp av distansarbetare är inte påkallade. En annan grupp av distansarbetare är de som arbetar heltid från sin bostad. Denna grupp är relativt liten, men de uppgifter vi fått vid företagsbesök tyder på att gruppen kan komma att öka. Hit hör s.k. tele- kontor (call centers), organiserade så att de anställda, företrädesvis kvin- nor, särskilda lokaler lämnar service per telefon. Den service som lämnas är av mycket skiftande slag, allt ifrån avancerat IT-stöd till upplysningar om telefonnummer och telefonförsäljning. Flera av de företagsledare utredningen mött har uttryckt klara önskemål om att kunna ha hela eller delar av personalen hemmabaserade. För företaget kan detta medföra flera fördelar, bl.a. blir det lättare att lägga in korta arbetspass vid arbets- toppar. Det förefaller troligt att denna typ av arbete helt på distans kommer att öka. Kännetecknande för denna grupp är att personalen organisatoriskt tillhör en huvudarbetsplats men fysiskt kan vara placerad i stort sett var som helst. De uppgifter dessa anställda har saknar koppling till arbetsplatsens närområde, eftersom arbetet helt b ygger på telefonkontakt. Problemet kan illustreras med ett hypotetiskt exempel. Ett bolag ger, på uppdrag av ett antal veckotidningar, telefonservice av olika slag till tidningarnas prenumeranter. Bolaget har en VD och två anställda administratörer vid ett kontor i B-stad. Bolagets övriga 15 an- ställda arbetar från hemmet och är uppkopplade till en databas. Dessa 15 anställda är bosatta på lika många orter. Samtliga anställda utför likartade uppgifter och är inte kopplade till arbetet med någon särskild kategori prenumeranter eller knutna till någon särskild tidning. Prenumeranterna slår ett 020-nummer och kan bli kopplade till vilken operatör som helst. En av tidningarna har sagt upp avtalet med bolaget och därför vill bolaget säga upp tre telefonoperatörer. Om arbetsgivaren inte är kollektivavtalsbunden eller något kollektiv- avtal inte kommer till stånd, blir 22 § LAS tillämplig. Som framgått ovan är det oklart om det geografiska synsättet på begreppet driftsenhet skall upprätthållas i en sådan situation. Om så är fallet anses varje distans- arbetsplats vara en driftsenhet. Arbetsgivaren skulle därmed, efter för- handlingar enligt 11–12 §§ MBL, ha rätt att bestämma vilka driftsenheter som skall läggas ned. Principen om sist in först ut skulle därvid åsidosättas helt. Inte heller möjligheten för en kollektivavtalsbunden arbetstagarorganisation att begära att gemensam turordning för samtliga driftsenheter på en ort (22 § andra stycket) skulle påverka turordnings- kretsarnas storlek. $ISTANSARBETE OCH ARBETSR¤TT 99 En tillämpning av det geografiska synsättet på anställda som arbetar heltid på distans riskerar att allvarligt försämra anställningsskyddet för denna grupp. Som framgick av ovanstående avsnitt finns det goda grunder för att detta synsätt inte bör gälla i dessa fall. Men så länge vi saknar avgörande från AD måste rättsläget betecknas som oklart. Och det går inte att ute- sluta att AD:s rättstillämpning kommer att leda till oförmånliga resultat för den grupp som här diskuteras. Redan vid införandet av anställningsskyddslag framhöll departementschefen att det är en vansklig, i själva verket omöjlig, uppgift att konstruera regler om turordning som kan väntas ge ett rimligt och rättvist resultat i alla tänkbara situationer. Den väg som lagstiftningen anvisar för att komma till rätta med sådana problem är att arbetsgivare och fackföreningar träffar s.k. avtalsturlistor (prop. 1973:129 s. 160). Kan då inte möjligheten att träffa avtalsturlistor vara tillräcklig för att komma tillrätta med de problem som kan tänkas uppstå vid tillämpningen av 22 § LAS? Enligt utredningens uppfattning är så inte fallet. För det första förutsätter en sådan lösning att arbetsgivaren är bunden av kollek- tivavtal. För det andra kan fackföreningar även ha svårt att få till stånd avtalsturlistor som utvidgar turordningskretsarna, eftersom arbetsgivar- sidan normalt inte har något att vinna på en sådan överenskommelse. Incitamentet att få avtalsturlistor till stånd är större om det är arbets- givaren som önskar avvika från lagens turordningsregler (jfr. ovan om turordningsreglernas medbestämmandefunktion). En möjlighet som finns och som man från fackliga organisationer trycker på, vilket framgår av kapitel 9, är möjligheten att kollektivavtala om att distansarbetare organisatoriskt skall anses tillhöra huvudarbets- platsen. Det medför att den anställde vid uppsägning på grund av arbets- brist, kommer att tillhöra den turordningskrets han eller hon skulle ha gjort om han arbetat vid huvudarbetsplatsen. Vilken verkan individuella avtal om att en arbetstagare organisatoriskt tillhör huvudarbetsplatsen får vid en uppsägning på grund av arbetsbrist går inte att säga med säkerhet. Det är emellertid klart att det inte på förhand, med verkan gentemot övriga arbetstagare, går att individuellt avtala om en viss inplacering i en eventuell turordningskrets. Även om möjligheten finns att kollektivavtalsvägen lösa problemet med att enskilda distansarbetare kan komma att utgöra en egen turord- ningskrets bör, enligt utredningen, bestämmelsen i 22 § LAS ändras på ett sådant sätt att anställningsskyddet för dem som arbetar heltid på distans kommer i nivå med andra arbetstagare. Frågan är då hur denna lagändring bör utformas. Utredningens uppdrag är ju begränsat till distansarbete. Redan av denna anledning är det uteslutet att föreslå ändringar som skulle innebära 100 $ISTANSARBETE OCH ARBETSR¤TT stora ingrepp i turordningsreglerna för andra grupper på arbetsmark- naden. Detta gäller särskilt som turordningsreglernas utformning är starkt kontroversiella. Därför avstår vi från att överväga att generellt byta begreppet driftsenhet mot t.ex. ett mer organisatoriskt begrepp. Inte heller kan en generell vidgning av ortsbegreppet i 22 § andra stycket komma i fråga. Den lösning som ligger närmast till hands är, enligt utredningen, att lagtexten tillförs en ny mening som anger att enbart den omständigheten att en arbetstagare har sin arbetsplats förlagd till sin egen bostad inte medför att den arbetsplatsen utgör en egen driftsenhet. Förslaget innebär ingen ändring av vad som följer av tidigare lagförarbeten och hittills- varande praxis. Som redan framgått är innebörden av gällande rätt att det geografiska synsättet inte skall gälla utan undantag. Svårigheten är att avgöra i vilka situationer det är befogat att göra undantag från det geografiska synsättet. Det föreslagna tillägget till lagtexten innebär ett förtydligande av fall där ett sådant undantag är befogat. Det föreslagna undantaget omfattar bara arbetstagare som arbetar i sin egen bostad. Den helt övervägande delen av allt distansarbete utförs i arbetstagarens egen bostad (se avsnitt 2.2). Genom den föreslagna gräns- dragningen kommer det stora flertalet av dem som arbetar heltid på distans att omfattas av undantaget. Ett annat argument är att anknyt- ningen till arbete i den egna bostaden gör bestämmelsen relativt lätt att tillämpa. Lagstiftaren behöver inte definiera vad som avses med distans- arbetsplats, huvudarbetsplats, satellitkontor, lokalkontor etc. En svårighet vid tillämpningen av det föreslagna undantaget är vilka kriterier som skall användas i stället för det geografiska synsättet för att dra gränsen kring skilda driftsenheter. I många fall torde det inte råda någon tvekan om vilka arbetstagare som en viss driftsenhet bör omfatta. I t.ex. det hypotetiska fall som skisserades ovan torde det vara klart att alla 15 distansarbetare skall tillhöra samma turordningskrets. I övrigt torde det avgörande ofta vara om de olika arbetsplatserna framstår som en sammanhållen enhet med hänsyn till hur arbetet rent faktiskt är organiserat. Här finns det anledning att beakta både hur arbetsorga- nisationen ser ut och om personalen rent faktiskt har tjänstgjort på ett sådant sätt att det framstår som naturligt att låta samtliga arbetsplatser bilda en enhet. En omständighet som talar för att skilda arbetsplatser bildar en enhet är om arbetstagarna ofta byter arbetsuppgifter med varandra, t.ex. vid sjukdom och ledighet. Viss ledning kan även finnas i de överväganden som gjordes av arbetsrättskommitté beträf- fande begreppet arbetsenhet (SOU 1993:32 s. 491 ff. och 812 ff.). Den närmare utformningen av dessa kriterier för gränsdragningen får dock – på samma sätt som gäller för de grupper som det geografiska synsättet otvetydigt inte gäller för – överlämnas till rättstillämpningen. $ISTANSARBETE OCH ARBETSR¤TT 101 Vi vill också framhålla att den föreslagna ändringen inte utesluter att arbetstagare som utför arbete i sin egen bostad hänförs till en egen driftsenhet. Innebörden av förslaget är att ENBART den omständigheten att arbetet utförs i arbetstagarens bostad inte kan vara avgörande. Om det arbete som arbetstagaren utför har en påtaglig koppling till arbetsplatsens närområde och arbetstagaren framstår som organisatoriskt självständig kan arbetstagaren mycket väl hänföras till en egen driftsenhet (jfr AD 1988 nr 32 och 100). En annan frågeställning som gäller anställningstrygghet är vad som händer om arbetsgivaren finner att distansarbete inte är lämpligt av arbetsmiljöskäl och det inte finns någon huvudarbetsplats att återgå till. Kan denna situation inte lösas genom förändringar i arbetsmiljön eller omplacering torde normalt ingen annan lösning än uppsägning vara möjlig. Beroende på omständigheterna kan en sådan uppsägning bedö- mas såväl enligt reglerna om uppsägning av personliga skäl som på grund av arbetsbrist. finns emellertid inga rättsfall som belyser den frågeställningen. 102 $ISTANSARBETE OCH ARBETSR¤TT Utredningen gör den bedömningen att behovet av information om arbets- miljöfrågor när det gäller distansarbete är stort. Vi förutsätter att sådan information utarbetas och sprids av bl.a. Arbetarskyddsstyrelsen. Arbetsmiljöfrågorna är centrala när det gäller distansarbete och det finns olika aspekter på dessa frågor. En sådan aspekt är vilka konse- kvenser distansarbete kan få för den enskilde arbetstagaren. Att distans- arbeta uppfattas i allmänhet som en förmån av den enskilde arbets- tagaren och medför ofta ökade möjligheter till ostört arbete, minskat arbetsresande m.m. Det kan emellertid också finnas en risk för negativa konsekvenser t.ex. på grund av att arbetet utförs i lokaler som inte är anpassade för ändamålet. Andra sådana konsekvenser för den enskilde kan vara en risk för isolering, ökade krav på tillgänglighet, ökad arbets- belastning och arbetstid samt risk för sammanblandning av arbete och familjeliv. En annan aspekt på arbetsmiljöfrågorna är arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön även i de fall arbetet sker på distans och vikten av att även distansarbetare omfattas av den s.k. internkontrollen. Ett centralt område inom arbetsrätten, och inte minst när det gäller distansarbete, är arbetsmiljön. Frågor som särskilt kommer upp i det sammanhanget är bl.a. arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön, tillsyns- möjligheterna och särskilda risker för den enskilde arbetstagaren. Större delen av dagens distansarbete är förlagt till bostaden. arbetsmiljö inleds därför med en belysning av frågeställningar kring arbetsmiljön i bostaden. Dessa berör dels DEN FYSISKA MILJ¶N, där det finns en risk att miljön i hemmet är sämre än på kontoret, dels DEN PSYKO SOCIALA MILJ¶N, där bl.a. kontakten med arbetskamrater, chefer och teknisk personal är mycket viktig. Problem inom dessa områden kan möjligen även uppkomma vid grannskapskontor, men då i mindre utsträckning. Flera av de problem som tas upp nedan behöver inte heller vara specifika för distansarbetsplatser, utan kan även uppkomma på kontorsarbetsplatser. $ISTANSARBETE OCH ARBETSR¤TT 103 Avsnittet är baserat på ett flertal svenska rapporter och studier. En av studierna är en dokumentation av olika distansarbetares verklighet och omfattar 25 intervjuer (1996). En artikel (Hytter 1996) bygger på intervjuer med distansarbetande kvinnor och beskriver deras arbets- situation i hemmet.