sou · GMB372 · 1999-01-01 00:00:00 — De är dock inte lika långtgående som motsva- rande bestämmelser i . Avslutningsvis kan nämnas att en offentlig utredning har föreslagit att det statliga ägandet i Kommunalbank bör minska, för att gå över till de kommuner som är låntagare i banken. Det har från regeringshåll även övervägts att ombilda banken och göra den till ett dotterbolag till . Enligt uppgift från det norska regerings- kansliet har den nuvarande regeringen för avsikt att utvärdera bankens organisationsform. I statsbudgeten angav att man överväger att överföra tillsynen över Kommunalbanken till den norska och att banken formellt skall underkastas sedvanliga kapitaltäckningskrav 9Exempel på finansiell samverkan i I detta kapitel lämnas några exempel på finansiell samverkan som redan förekommer i . I avsnitt 9.2 behandlas Kommuninvest och i avsnitt 9.3 redogörs för den samverkan som äger rum mellan och ett antal kommuner i län när det gäller kapitalförvaltning. I avsnitt 9.4 lämnas dessutom en redogörelse för några s.k. "internbanker", som finns i vissa kommuner och landsting. Beteckningen Kommuninvest används i detta sammanhang som en gemensam beteckning på och Kommuninvest i . Kommuninvest bildades som Kommuninvest i län Aktiebolag. Bakgrunden var bl.a. en diskussion om bristande konkurrens inom finansieringsmarknaden för kommuner. Avsikten var att genom samverkan mellan flera kommuner och landsting åstadkomma en större volym och högre frekvens i upplåningen med bättre v illkor som följd. Samarbetet organiserades i form av ett aktiebolag med de samverkande kommunerna som ägare. Enligt företrädare för Kommuninvest övervägdes även att bedriva verksamheten i kommunalförbund. Anledningen till att så ej blev fallet var bl.a. att ledningsorganisationen i kommunalförbund och regelverket för in- och utträde inte bedömdes ändamålsenliga för en verksamhet där medlemmar förväntades ansluta sig i snabb takt. Dessutom menade man att lagstiftningen innebar att det inte var möjligt att lämna över en uppgift till ett kommunalförbund utan att medlemskommunerna förlorade möjligheten att själva bedriva samma verksamhet. Kommuninvest fick sin nuvarande konstruktion. Denna består i huvudsak av och Kommuninvest i . Svenska kommuner och landsting kan efter granskning bli medlemmar i . Medlemskap beviljas av förening- ens styrelse. hade föreningen sammanlagt 98 medlemmar. Av dessa var 96 kommuner och 2 landsting. Utträde ur föreningen beviljas av styrelsen efter ansökan. Uppsägningstiden är och utträde kan ske först när medlemmens samtliga affärsförbindelser med Kommuninvest i har avvecklats. Styrelsen äger dessutom utesluta medlem, om det kan befaras att denne inte kan fullgöra sina åtaganden mot Kommuninvest. Nya medlemmar skall vid inträde i föreningen kontant betala en medlemsinsats, vars storlek fastställs med ledning av invånarantalet i den aktuella kommunen. De sammanlagda insatserna uppgick vid utgången av t ill . Medlemsinsatsen återbetalas till medlemmen vid utträde ur föreningen. Enligt stadgarna är ändamålet med att främja medlemmarnas finansiella intressen. Det sker genom den verksamhet som bedrivs i Kommuninvest i , vilket är ett av föreningen helägt bolag. I den ekonomiska föreningen bedrivs inte någon operativ finansiell verksamhet. Enligt föreningens stadgar svarar dock samtliga föreningsmedlemmar solidariskt och såsom för egen skuld för aktiebolagets förpliktelser i enlighet med separat tecknade borgenshandlingar. Mellan medlemmarna finns ett särskilt avtal som reglerar deras möjligheter att regressvis utkräva ersättning av varandra, om någon av dem har infriat sitt borgensansvar. Enligt sin bolagsordning är Kommuninvest i ett samarbetsorgan i finansfrågor som skall kostnadseffektivisera upp- låningsverksamheten för kommuner, kommunala bolag och stiftelser. Föremålet för bolagets verksamhet är att lämna och förmedla krediter till kommuner och kommunla samfälligheter samt till juridiska personer över vilka en eller flera kommuner utövar ett bestämmande inflytande. Enligt bolagsordningen skall kreditgivningen ske inom ramen för den kommunala kompetensen. Bolagsordningen stadgar vidare att aktie- bolaget får anskaffa de medel som erfordras för denna verksamhet genom att ta upp bl.a. reverslån och genom att ge ut obligationer, certifikat och vissa förlagsbevis. Den huvudsakliga kapitalanskaffningen har skett genom upplåning på kapitalmarknader utanför . Kommuninvest i är ett kreditmarknadsbolag och står därmed under tillsyn av . aktiekapital uppgår t ill . Samtliga aktier ägs av . Samarbetet i Kommuninvest bygger på frivillighet. Det innebär bl.a. att varje medlemskommun alltid är fri att själv avgöra om man för en viss upplåning skall använda sig av Kommuninvest i eller av någon annan aktör på marknaden. Bolagets utlåning uppgick brutto till . Den totala lånestocken uppgick per t ill . Det kan i sammanhanget nämnas att Kommuninvest i introducerade en obligation för privata och mindre institutionella placerare. Vid årskiftet 1996/97 uppgick den totala försäljningsvolymen till . emitterade Kommuninvest i ett obilgationslån om . Lånet riktar sig i första hand till större placerare i . Avsikten är att denna emission skall följas av fler. Avslutningsvis kan nämnas att Kommuninvest i enligt sin bolagsordning skall lämna administrativ service till kommuner samt till kommunala bolag och stiftelser. I län bedrivs ett samarbete mellan nio kommuner och i fråga om kapitalförvaltning. Verksamheten bedrivs i läns och dess syfte är att de samverkande parterna skall kunna överlämna likvida medel till bolaget för långsiktig förvaltning. I första hand är det fråga om förvaltning av de medel som har avsatts för att kunna utbetala tjänstepensioner. Enligt bolagsordningen skall läns utföra kapitalförvaltningstjänster åt de samverkande kommunerna och samt bedriva därmed förenlig verksamhet. Bolagsordningen stadgar dock uttryckligen att bolaget inte skall bedriva sådan verksamhet som avses i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Bolagets verksamhet vänder sig endast till ägarkretsen och har därför inte ansetts vara tillståndspliktig. Bolagets utgångspunkt är dock att verksamheten i så stor utsträckning som möjligt skall anpassas till de förutsättningar och krav som gäller för ett tillståndspliktigt värdepappersbolag. De samverkande kommunerna och har förbundit sig att öppna var sin depå hos en av bolaget anvisad bank. Avsikten är att de till förvaltning i depån skall avsätta ett belopp som motsvarar av den totala lönesumman. Aktiebolaget skall inom ramen för en fastställd placeringspolicy självständigt förvalta de tillgångar som finns i respektive depå. Bolaget har i sitt inledningsskede valt att utnyttja en bank för förvaltning av fondmedlen. värdet av de förvaltade tillgångarna till sammanlagt drygt var placerade i svenska aktier medan var placerade i obligationer. Bildandet av läns föregicks av en analys av olika privaträttsliga alternativ till associationsrättslig form för samarbetet. Analysen visade att aktiebolagsformen var den lämpligaste. Slutsatsen motiverades med att aktiebolaget utgör en känd associationsform med en i lag tillhandahållen organisation. Ytterligare skäl angavs vara att aktiebolaget utgör en s.k. sluten association i vilken ägarna själva bestämmer om nya aktieägare skall släppas in i ägarkretsen. Aktiebolaget är dessutom den enda tillåtna formen för det fall kapitalförvaltningsverksamheten skulle vara tillståndspliktig. Avslutningsvis kan noteras att alternativet att bedriva samverkan i kommunalförbund inte var föremål för någon närmare analys. För att utnyttja de stordriftsfördelar som följer med ett samordnat agerande i finansiella frågor har flera kommuner och landsting bildat så kallade internbanker. I detta avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för några av de internbanker som utredningen har kännedom om. Avsikten är att ge exempel på hur internbanker i kommuner och landsting har konstruerats. Internbanken i kommun bedrivs i förvaltningsform och den bildades . Förutom kommun ingår också kommunens hel- och delägda företag i internbanken. Kommunens finanschef bär det operativa ansvaret. En finanskommitté under ledning av ekonomichefen utgör samarbetsorgan för de parter som ingår i internbanken. Kommittén består av representanter från kommunen samt de största kommunala företagen. Uppgifterna för Internbanken i är ·gemensam likviditetshantering och maximalt utnyttjande av koncernens betalningsströmmar, ·upplåning åt koncernen, ·att se till att koncernen får bästa möjliga avkastning på sin placerade likviditet, ·att se över och minimera de finansiella riskerna samt ·att ge finansiell rådgivning. Kommunens helägda företag är genom ett fullmäktigebeslut anslutna till ett koncernkonto. I övrigt är internbanken uppbyggd via avtal, där företagen förbinder sig att samråda med kommunen vid all upplåning och placering av medel. Företagen har möjlighet att utnyttja externa aktörer, om det ger bättre villkor. Internbanken arbetar på definierad självkostnadsbasis mot kommunens företag. I praktiken går all operativ verksamhet i koncernen mot penningmarknaden via kommunens internbank. För den finansiella hanteringen finns ett regelsystem antaget av kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Regelverket gäller för hela koncernen. lämnas rapport till kommunstyrelsens arbetsutskott och kommunstyrelsen där man kan avläsa riskpositioner, fördelning av upplåning, m.m. Internbanken i drivs i det av kommunen helägda Aktiebolaget . Internbanken har en begränsad funktion i jämförelse med internbanken i . Uppgiften består i att driva ett koncernkontosystem. Med koncernkontosystemets hjälp sköts de koncerninterna fordrings- och skuldförhållandena. Till internbanken är kopplat ett centralkonto i bank för kommunen och anslutna s.k. underkonton (transaktionskonton) för kommunens företag. Genom underkontona slussas pengar till och från centralkontot. Varje gång medel slussas in via ett underkonto bokförs en fordran på centralkontohavaren och varje gång medel tas ut bokförs en skuld till centralkontohavaren. På underkontona står alltså aldrig några medel inne. De till koncernkontosystemet anslutna företagens kortsiktiga likviditetsbehov tillgodoses genom en checkkredit som kommunen har i bank och som disponeras av AB Kommunfinans. Det är kommunstyrelsens finansutskott som fastställer villkoren för deltagande i kommunkoncernens koncernkontosystem. Krav på säker- heter inom ramen för centralkontosystemets verksamhet ställs inte. Aktiebolaget Landstings Internfinans (i fortsättningen kallat Internfinans) bildades . Bolaget har t ill uppgift att vara internbank för och dess företag. Det skall på affärsmässiga grunder hjälpa förvaltningar och företag med en rad finansiella tjänster, som t.ex. att övervaka deras likviditet, placera överskottslikviditet, lån till investeringar samt förvaltning av skuld- respektive placeringsportfölj. Internfinans skall också administrera koncernkontosystem. beslutar om ramar för Internfinans externa upplåning. När externa lån skall tas upp måste förvaltningens resultatenheter gå via Internfinans. Räntan motsvarar den ränta som Internfinans erhåller på placerade likvida medel plus ett påslag för administrationskostnader. Även helägda företag skall göra sin upplåning via Internfinans. Efter särskild prövning kan de i vissa fall få borgen för att ta upp lån på annat sätt. Bolaget skall i så fall betala ett pris för borgen som motsvarar marknadspriset för bankgaranti av motsvarande omfattning. I placeringsfrågor agerar Internfinans externt för hela räkning på penning- och kapitalmarknaden. De nämnder eller styrelser som vill placera överskottslikviditet skall göra det via Internfinans. koncernkontosystem administreras av Internfinans. Systemet fyller samma funktion för olika enheter som en checkräkning för andra företag. , nämnder och företag skall utnyttja koncernkontosystemet för betalningar. Denna samordning av betalningsströmmarna antas ge räntevinster. I finns en internbank, som skall svara för medelsförvaltningen och finansieringsbehovet i kommunens nämnder och företag. Enligt beslut av kommunfullmäktige skall internbanken erbjuda finansiella tjänster, som exempelvis in- och utlåning, checkkrediter, borgen, derivatinstrument och utländska betalningar, samt ha det övergripande ansvaret för kommunens koncernkontosystem. De kommunala företagen i har ett eget finansieringsansvar. Det innebär bl.a. att de har rätt att utnyttja konkurrerande anbud om dessa är fördelaktigare än koncernbankens. Utgångspunkten är dock att företagen i första hand skall anlita internbanken. Samtliga nämnder och helägda kommunala företag i skall delta i kommunens koncernkontosystem. Syftet är att ta tillvara kvittningsmöjligheter och därigenom sänka räntekostnaderna. 10Utgångspunkter för finansiell samverkan I detta kapitel redovisar utredningen de utgångspunkter som skall beaktas under våra fortsatta överväganden. I avsnitt 10.2 behandlas de fördelar som kommuner och landsting kan vinna genom att samverka med varandra i sin finansiella verksamhet. I avsnitt 10.3 och 10.4 behandlas de särskilda intressen som kommuner och landsting respektive staten bör ha vid utformningen av finansiell samverkan. 10.2Allmänt om värdet av finansiell samverkan Finansieringsverksamheten i kommuner och landsting kan effektiviseras genom samverkan. Detta följer av de stordriftsfördelar som uppstår när flera parter sluter sig samman för att samarbeta i sin finansiella verksamhet. Genom att samverka kan upplåning ske i större volymer och med högre marknadsfrekvens, vilket ger möjligheter till förmånliga villkor. Samverkan ger dessutom bättre möjligheter att skapa och bibehålla en hög kompetens i finansiella frågor samt att använda flera olika typer av kreditinstrument. I utredningens direktiv framhåller regeringen att kommunernas och landstingens finansieringsverksamhet torde kunna effektiviseras ytterligare genom att samverkan underlättas. Enligt regeringen talar erfarenheterna från verksamheten i Kommuninvest i för att kommuner och landsting genom att samverka exempelvis kan erhålla billigare krediter. Utredningen delar regeringens utgångspunkt att finansieringsverk- samheten i kommuner och landsting kan effektiviseras genom samverkan. Den förbättrade effektiviteten kan förväntas uppkomma till följd av de stordriftsfördelar som uppstår när flera parter sluter sig samman för att samarbeta i sin finansiella verksamhet. Värdet av dessa stordriftsfördelar varierar mellan kommunerna. Generellt bör gälla att fördelarna är störst för små och medelstora kommuner. Detta antagande vinner stöd av det förhållandet att främst små och medelstora kommuner har valt att delta i den samverkan som bedrivs i Kommuninvest i . Ifrågavarande stordriftsfördelar gäller bl.a. möjligheten att erhålla förmånliga villkor vid upplåning. Genom att samverka kan kommuner och landsting gemensamt gå ut på marknaden och ta upp krediter i större volymer än om var och en agerar på egen hand. Med upplåning i större volymer följer bättre möjligheter att erhålla förmånliga villkor, i synnerhet om de samverkande parterna har en hög kreditvärdighet som kommuner och landsting normalt har. Samverkan skapar dessutom förutsättningar för en hög frekvens i upplåningen. En låntagare som ofta är aktiv på marknaden har bättre möjligheter att bli etablerad och välkänd bland kreditgivare och andra motparter än den som relativt sällan tar upp lån. Härav följer att en etablerad aktör har större möjligheter att vinna marknadens förtroende, vilket bör kunna leda till förmånligare villkor. Finansiell samverkan mellan kommuner och landsting bör också ge bättre förutsättningar att skaffa och bibehålla en hög kompetens i finansiella frågor. Mindre och medelstora kommuner torde ha svårt att själva hålla sig med de specialkunskaper som fordras för att effektivt kunna verka på exempelvis den internationella kapitalmarknaden. Samverkan kan dessutom ge bättre möjligheter att använda flera olika typer av kreditinstrument. Så har exempelvis endast de allra största kommunerna haft reella möjligheter att på egen hand anskaffa medel genom att ge ut obligationer. Kommuner och landsting kan skaffa erforderlig kompetens på andra sätt än genom att bygga upp en egen verksamhet i samverkan. Det enklaste sättet är naturligtvis att varje kommun och landsting var för sig köper de finansiella tjänsterna av banker och andra finansiella institut och därmed den kompetens och erfarenhet som redan finns hos dessa. Alternativet att flera kommuner och landsting i samverkan bygger upp en egen verksamhet är naturligtvis förknippad med en alternativkostnad som skall jämföras med vad det kostar att köpa samma tjänster från de finansiella instituten. Om samverkan kan leda till motsvarande eller lägre kostnader, så borde det vara till fördel inte bara för den kommunala sektorn. Även övriga kunder till banker och andra finansiella institut gagnas av ökad konkurrens. Det är emellertid nödvändigt att sådan samverkan bygger på konkurrensneutralitet. Ytterligare en effekt kan vara att eventuell vinst i fallet med egen verksamhet kan komma de samverkande kommunerna och landstingen tillgodo exempelvis i form av förmånligare villkor. 10.3Särskilt om kommunernas och landstingens intressen Det ligger i kommunernas och landstingens intresse att finansiell samverkan bygger på frivillighet och principen om självstyrelse. Det skall vara möjligt att bilda flera olika samverkansorgan med ett brett utbud av tjänster. Kommuner och landsting skall även vid samverkan kunna behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. Det ligger också i kommunernas och landstingens intresse att samverkan sker under så betryggande former som möjligt. Den verksamhet som får bedrivas i samverkan skall därför avgränsas med beaktande av både allmänna kommunalrättsliga principer och de risker som är förknippade med finansiell verksamhet. Verksamheten skall vidare bedrivas med ändamålsenliga regler för offentlighet och sekretess. När det gäller kommunernas och landstingens intressen är det utredningens utgångspunkt att finansiell samverkan skall bygga på frivillighet och principen om självstyrelse. Det innebär bl.a. att det skall vara möjligt att bilda flera olika samverkansorgan samt att det inte skall vara obligatoriskt för någon kommun eller något landsting att delta. De bör dessutom så långt det är möjligt anförtros att själva utforma sin samverkan på ett ändamålsenligt sätt. En annan utgångspunkt är att kommuner och landsting även vid samverkan skall kunna behålla rätten till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. Den finansiella verksamheten i varje kommun och landsting skall styras av beslut som fattas av kommunens respektive egna organ. Det ligger också i kommunernas och landstingens intresse att deras finansiella samverkan skall ske under så betryggande former som Det bör därför tydligt anges inom vilka ramar som verksamheten får bedrivas. Inom dessa ramar bör möjligheterna till samverkan avse ett så brett utbud av finansiella tjänster som möjligt. Gränserna bör sättas med ledning av allmänna kommunalrättsliga principer samt med beaktande av de risker som är förknippade med finansiell verksamhet. Verksamheten måste dessutom underkastas ändamålsenliga regler i fråga om redovisning och revision. Därvid skall beaktas vad som utgör god sed för redovisningen i finansiella institut. Ytterligare en utgångspunkt för utredningen som ligger i kommunernas och landstingens intresse är att den finansiella samverkan skall kunna bedrivas under ändamålsenliga regler om offentlighet och sekretess. 10.4Särskilt om statens intressen Kommuner och landsting utgör en väsentlig del av den offentliga sektorn och det ligger därmed i statens intresse att med en ändamålsenlig lagstiftning skapa förutsättningar för kommuner och landsting att effektivisera sin finansiella verksamhet genom samverkan. En utgångspunkt för utredningen är dock att staten inte har för avsikt att engagera sig ekonomiskt i samverkan eller på något annat sätt som medför risk för ökade statsutgifter. Ytterligare intressen för staten är att samverkan bedrivs under stabila former och så att den bidrar till att främja sunda kommunala finanser. Staten har dessutom intresse av att öka konkurrensen på de finansiella marknaderna. Det förtjänar att framhållas att merparten av kommunernas och landstingens verksamhet på ett eller annat sätt bärs upp av nationella och därmed statliga intressen. Så har staten genom lagstiftning ålagt kommuner och landsting att utföra angelägna samhällsfunktioner som exempelvis socialtjänst, sjukvård, skola och räddningstjänst. Kommuner och landsting utgör sålunda en väsentlig del av den offentliga sektorn och det ligger därmed i statens intresse att vidta åtgärder som underlättar för dem att effektivisera sin verksamhet. I sammanhanget kan ett exempel ges för att belysa det ansvars- förhållande som anses föreligga mellan staten och landets kommuner och landsting. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.2 är det en allmän uppfattning i svensk rätt att kommuner och landsting inte kan gå i Om en krissituation uppkommer i en kommun är det därför troligt att den vänder sig till staten för att få hjälp. Det kan noteras att regeringen i budgetpropositionen avsatt 737 m iljoner kronor för bidrag till särskilda insatser i vissa kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. beräknar regeringen att sammanlagt behöver avsättas för sådana bidrag (prop. 1997/98:1, Utgiftsområde 25, s. 17). Av det ovan sagda följer att staten har intresse av att underlätta kommunernas och landstingens samverkan på det finansiella området. En utgångspunkt för utredningen är dock att staten inte har för avsikt att engagera sig i kommunernas finansiella samverkan på ett sådant sätt att det medför risk för ökade statsutgifter och att staten inte heller kommer att göra några ekonomiska åtaganden till förmån för finansiell samverkan. Denna utgångspunkt utesluter förslag som innebär att staten engagerar sig direkt i verksamheten genom att exempelvis stå för upplåning i ett organ liknande Riksgälds kontoret. Utredningen kommer inte heller att lämna förslag som innebär att staten på annat sätt engagerar sig som ägare av kommunala samverkansorgan eller att staten ställer ut garantier till förmån för sådana organ. Staten insats består i att med en ändamålsenlig lagstiftning skapa förutsättningar för en effektiv finansiell samverkan och en mångsidig finansiell marknad. Ytterligare ett intresse för staten är att finansiell samverkan bedrivs under former som är förenliga med kravet på stabilitet i det finansiella systemet. Vidare gäller att finansiell samverkan bör utformas så att den bidrar till att främja sunda kommunala finanser. Det innebär bl.a. att det skall vara möjligt för de samverkande parterna att besluta om att en kommun eller ett landsting inte skall få delta i samverkan på grund av exempelvis för svag ekonomisk ställning. Det bör också vara möjligt för samverkansorganet att tillämpa olika villkor mellan dem som deltar i samverkan och att neka fortsatta krediter. Samverkan får inte underlätta för kommuner med svag ekonomi att underlåta att ta sig an sina problem. Enligt utredningens mening ligger det i statens intresse att så långt det är möjligt överlåta åt kommuner och landsting att bestämma hur samverkan skall utformas i ifrågavarande avseenden. Staten har också ett intresse att skapa förutsättningar för en ökad konkurrens på de finansiella marknaderna. Härav följer att utredningens förslag inte bör begränsa kommunernas och landstingens frihet att samverka på det finansiella området genom exempelvis tvingande bestämmelser som gör det obligatoriskt att delta i samverkan eller som innebär att samverkan får utövas endast i ett begränsat antal samver-