sou · GMB361d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Den utvecklingen förutses beträffande ursprungsmärk- ningen av nötkött.) Myndighetsutövningen måste i allmänhet 95 förbe- hållas myndigheter, medan enskilda organ som uppfyller föreskrivna krav kan sköta provtagning, analys, klassificering enligt måttkriterier, dokumentkontroll, kontroll av märkning och liknande åtgärder, som syftar till att ta fram underlag för myndigheternas bedömning av om bestämmelserna efterlevs. Förutsättningen är att lagstiftningen gör det möjligt att precisera det oberoende organets uppgifter tydligt, avgrän- sade från myndighetsutövning. 95Enligt RF 11:6 kan förvaltningsuppgift överlämnas till enskild. Det ska ske med stöd av lag, om uppgiften innefattar myndighetsutövning. därvid begränsas till att ange kontrollens inriktning och ambitionsnivå och till myndighetsutövning - beslut om åtgärder, när det underlag som redovisas av ett oberoende organ visar att bestämmelserna inte följs - samt till rådgivning och information. Sammanfattningsvis anser kommittén att det offentliga åtagandet i första hand bör begränsas till myndighetsutövning. Uppgiften att ta fram underlag för myndighetens bedömning av om bestämmelserna efterlevs kan i många fall överlämnas till specialiserade oberoende organ, som utför preciserade åtgärder avseende dokumentkontroll, märkning, kva- litetsklassificering etc. Det är enligt kommitténs mening önskvärt att oberoende organ i sådana fall anlitas, så att tillsynsmyndigheten kan ägna sig åt sina huvuduppgifter - myndighetsutövning, rådgivning och information. För ackreditering eller godkännande av sådana kontrollorgan bör (så långt möjligt) de allmänna regler tillämpas, som gäller för anmälan av kontrollorgan i EG. Frågan om ansvarsfördelningen mellan Jordbruks- verket, och avseende ekologiskt fram- ställda produkter är föremål för utredning i särskild ordning. I det följande diskuterar kommittén vilka kontrollformer som är lämpliga inom områden som berörs av EG-förordningar om handels- normer och märkningsregler m.m. Aktuella EG-regler om hönsägg återfinns i -rådets förordning (EEG) nr 1907/90 om vissa handelsnormer för ägg och -kommissionens förordning (EEG) nr 1274/90 om tillämpningsföre- skrifter för förordning (EEG) nr 1907/90 om vissa handelsnormer för ägg. Förordningarna trädde för svenskt vidkommande i kraft . Vissa funktioner med betydelse för handel med andra EU-länder har dock tillämpats redan från medlemskapsdatum. Vissa regler i förordningarna rör primärproduktionen (produktions- system), dvs ansvarsområde, men huvuddelen av reg- lerna är att hänföra till Livsmedelslagens tillämpningsområde. -villkor för att få saluföra ägg -klassificering av ägg i kvalitetsklasser (klasserna A, B och C) och viktklasser -stämplings- och märkningsvarianter, krav på märkningens utform- ning -frivillig märkning av produktionssystem (såsom burhöns, utehöns) -tillstånd att använda vissa märkningsuppgifter såsom om produk- tionssystem, kvalitetsklass A eller ursprung -krav på lokaler och teknisk utrustning -kontrollförfarande (stickprovsvis, antal ägg som ska kontrolleras, alla försäljningsled samt under transport och vid import). Det sägs uttryckligen att kontrollförfarandet måste vara enhetligt. Kontrollen av att förordningarna följs ska utövas av de organ som i respektive medlemsstat utsetts för detta ändamål. En lista över sådana organ ska tillställas övriga medlemsstater och kommissionen. De produkter som omfattas av denna förordning ska kontrolleras genom stickprovskontroller i alla försäljningsled samt under transporten. För ägg som importeras från tredje land ska kontroll genom sådan stick- provskontroll även ske för tullklarering. Efter kontroll ska kontrollanten på förpackningen fästa en banderoll som är försedd med en officiell stämpel med vissa uppgifter. Om värpdag anges på äggen (enligt ett särskilt godkännande) ska kontroll ske minst en gång . Vad gäller krav på lokaler och utrustning och de hygieniska kraven på äggen motsvarar dessa de regler som gällt redan tidigare. Bestämmel- serna om bl.a. märkning och registerhållning är dock avsevärt mycket mer detaljerade. har enligt livsmedelslagen varit central tillsynsmyndighet. Det har dock varit de lokala miljö- och hälsoskyddsnämnderna som i första hand har haft det direkta till- synsansvaret för att reglerna har efterlevts. Uppgiften har inbegripit godkännande av livsmedelslokaler för packeriverksamhet, fastställande av egenkontrollprogram samt provtagning och inspektion. För provtag- ning och undersökning av om sorterade partier ägg uppfyller de kvalitetskrav som följer av bestämmelserna har kommunerna i viss utsträckning använt sig av särskilda äggkontrollanter anställda av laboratorieföretaget . För en person utan specialkunskaper är en kvalitetskontroll svår att genomföra och det krävs en viss träning för upprätthålla färdigheten att objektivt bedöma ä ggkvaliteten. hade 23 kommuner avtal med SGS, som genomförde kontroller av förpackade ägg på 31 packerier. Under anlitade Livs- medelsverket företaget för undersökning av 10 packerier som med stöd av exportförordningen har tillsynsansvar för. Med beaktande av att det i finns ca 140 äggpackerier (denna uppgift är preliminär och b ygger på de ansökningar som inkommit till för tillstånd att bedriva packeriverk- samhet enligt de nya handelsnormerna) motsvarar detta ungefär en tredjedel av tillsynsobjekten. I denna kontroll ingår i regel större packerier som har en betydande andel av marknaden. En försiktig uppskattning är att minst två tredjedelar av de ägg som säljs via handelsledet kommer från anläggningar där kommunen eller Livs- medelsverket har anlitat SGS för en stickprovsmässig kvalitetsbedöm- ning av äggen. I övriga handelsled utför tillsynsmyndigheterna de kontroller som behöver göras. Handelsnormerna innefattar vissa delar som berör producentledet. I de delar som inte berör producentledet utövar tillsyn och annan kontroll över efterlevnaden. Som framgår av föregående avsnitt har regeringen föreslagit ändringar i livsmedels- lagen som innebär att endast denna lag ska tillämpas (tillsyns-, sanktions- och avgiftsbestämmelser m.m.) och inte lagen om EG:s förordningar om jordbruksprodukter. Vid gränsdragningen mellan de centrala myndigheterna faller ansvaret för producentledet på . De frivilliga varianterna av märkningen i förordningarna förutsätter även granskning och kontroll ute hos berörda äggproducenter, t.ex. bedömning av produktionssystem och bursystem och om producenten märker äggen med värpdag. Jord- bruksverket har delvis erfarenhet av vissa av dessa regler eftersom de är kopplade till regler för djurhållning, och på lokal nivå fullgör kommunala nämnder tillsyn enligt djurskyddslagen. Förutom kontroll av producen- ternas anläggningar ska den som utför denna kontrolldel också hålla aktuellt register över producenterna och genomföra kontroller av regis- terhållningen hos producenterna. Förordningarna innehåller i princip alla regler som specifikt behandlar ägg. Det finns dock ett separat kommissionsbeslut (94/371/EEG) som reglerar bl.a. försäljningsperiodens längd för hönsägg samt regler som berör program för kontroll av restsubstanser i äggproduktionen (dir 96/23/EEG). Därutöver gäller även generella nationella regler om t.ex. lokalgodkännande och personalhygien. Kvalitetskontrollen enligt förordningarna kräver att företagen som hanterar ägg själva har en utbyggd egenkontroll. Den offentliga till- synen av producenter, packerier och senare led, måste ha kompetens att genom provtagning och revision av obligatoriskt förda uppgifter i register kunna kontrollera denna del. Det torde vara nödvändigt att specialiserad personal genomför denna del. Erfarenheten från anlitande av externt laboratorium för kvalitetsbedömning av ägg tyder på att denna del har fungerar väl och kompletterar tillsynsmyndighetens (eller kommunens ) övriga kontroller. Problemet har varit att denna tjänst bara i ringa grad utnyttjats av kommunerna. Ett skäl till detta är priset på tjänsten vilken varierar mellan / kontrollbesök beroende på var i landet packeriet ligger. Kost- naderna för denna kontroll täcks inte av nuvarande tillsynsavgift som för de flesta packerier är . Resekostnadernas andel i kostnaden för specialistkontroll är hög och kan hållas nere om flera kontroller på närbelägna packerier kan göras per dag. När en myndighet utför tillsynen på det lokala planet finns samordningsvinster att göra vid offentlig kontroll som inbegriper provtagning; provtagning av salmonella i hönsbesättningar hos producenter, revision av uppgifter som ska föras av producenter och förpackare, genomlysning och kontroll av förpackade ägg och restsubstanskontroll. Vissa producenter driver även eget äggpackeri. Sammanfattningsvis bör livsmedelsförordningens principer för fördel- ning av tillsynsansvar kunna tillämpas på äggförordningen, dvs de kommunala nämnderna utövar tillsyn över äggförordningens (och livsmedelslagens) regler vid olika typer av anläggningar. Tillsynsans- varet i fråga om äggpackerier kan överföras från Livsme- delsverket till kommunerna. Det finns behov av att utse organ som är oberoende av de berörda producenterna och som uppfyller kraven i EN/45011. Enligt bestäm- melserna (i kraft fr.o.m. ) ska dessa organ godkännas och övervakas av de behöriga myndigheterna i medlemsstaten. Aktuella EG-regler om handelsnormer för fjäderfä återfinns i -rådets förordning (EEG) nr 1906/90 om vissa handelsnormer för fjäderfäkött och -kommissionens förordning nr 1538/91 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 1906/90 för fjäderfäkött. Dessutom innehåller EGs direktiv /116/EEG, som införlivats genom kungörelse (SLV FS 1994:11) med föreskrifter och allmänna råd om slakt m m av fjäderfä, hygienregler för fjäderfäkött. Vissa regler i förordningarna rör primärproduktionen, dvs Jordbruks- verkets ansvarsområde, men huvuddelen av reglerna är att hänföra till livsmedelslagens tillämpningsområde. -klassificering av slaktkroppar och styckningsdetaljer, kvalitets- bedömning -klassificering efter viktkategori, regler för viktangivelser på konsu- mentförpackningar -uppgifter på handelsdokument -beteckningar under vilka försäljning får ske -villkor att uppfylla vad gäller märkning och presentation -gränser för och kontroll av vattenupptagning -kontrollförfarande (alla handelsled samt under transport; kontroll av konsumentförpackningar inkl provtagningsregler och tolerans- gränser) -frivillig märkning av produktionssystem -krav på organ för kontroll av produktionssystem -regler vid import. Enligt grundförordningen ska varje medlemsstat utse behöriga myndig- heter som ska ansvara för kontroll av att förordningens regler efterlevs (artikel 8). Dessa myndigheter ska bl.a. företa stickprovskontroll i alla handelsled och under transport samt i fråga om import vid tid punkten för tullklarering. kungörelse om slakt innehåller bl.a. regler om god- kännande av lokaler, besiktning, hygien (hantering, personal, lokaler) och tillsyn. I den del som rör förordningarna ansvarar Med stöd av 26 a § förordningen (1994:1715) om EG:s utövat tillsyn och kontroll över efterlevnaden av förordningarna, i den mån de innehåller regler inom det ansvarsområde som följer av bestämmelserna i livsmedelslagen. Regeringens förslag om ändringar i livsmedelslagen m.fl. lagar innebär att endast denna lag ska tillämpas. tillsynsansvar över efterlevnaden av förordning- arna har således formellt sträckt sig över alla led efter produ- centledet men utövas endast vid de anläggningar där verket enligt 38 och 46 §§ livsmedelsförordningen utövar tillsyn över regler som utfärdats med stöd av livsmedelslagen (dvs. slakt av fjäderfä). I övriga anläggningar har När det gäller kungörelse om slakt av fjäderfä utövar tillsyn över slakterier, storskaliga stycknings- anläggningar och vissa småskaliga styckningsanläggningar som är integrerade med slakteri. Totalt finns i landet 26 fjäderfäslakterier, varav hälften är storska- liga och hälften småskaliga. Vid dessa krävs tillsyn av veterinär. finns endast en storskalig styckningsanläggning för fjäderfäkött (även där veterinär tillsyn) samt ett antal småskaliga styckningsanläggningar (inget krav på veterinär kompetens; vissa dock integrerade med slakteri där veterinär kompetens finns). Samtliga anläggningar är lokaliserade till (och söderut). Tillsynen över förordningarnas och slaktkungörelsens regler är väl integrerad vid de anläggningar där utövar tillsyn. Företagets egenkontroll utgör basen för denna. behovet avseende förordningens regler ligger i slakt- och stycknings- med produktionssystem finns en möjlighet att använda organ som utses av medlemsstaten, under förut- sättning att nödvändiga garantier för att dessa organ är oberoende gent- emot producenterna kan uppfyllas (artikel 5.6 i 1906/90). Enligt tillämpningsförordningen (artikel 12) ska sådana organ uppfylla de kriterier som fastställs i europeisk standard 45011. Organen ska god- kännas och kontrolleras av den behöriga myndigheten. har inte någon diskussion förts om anlitande av organ. Sammanfattningsvis bör livsmedelsförordningens principer för fördel- ning av tillsynsansvar kunna tillämpas på förordningen, dvs olika till- synsmyndigheter ansvarar för tillsyn enligt förordningen vid olika typer av anläggningar. kommer därmed att utöva tillsyn över efterlevnaden av reglerna i förordningen (och livsmedelslagen) vid slakterier och större styckningsanläggningar och kommunerna i övrigt. Behov av att utse organ för vissa uppgifter bedömer kommittén inte föreligga. Aktuella regler finns i rådets förordning (EG) nr 2597/97. Denna innehåller regler om bl.a. tillåtna beteckningar på mjölk och om fetthalter (lättmjölk högst fett m m). Förordningen gäller i alla handelsled. Huvuddelen av kontrollen av förordningens regler bör äga rum i samband med att mjölken förpackas vid mejerierna. Där kontrolleras även regler som utfärdats med stöd av livsmedelslagen, t.ex. hygien- regler och regler om berikning. har enligt livsmedelsförordningen tillsyn över ett åttiotal storskaliga mejerier, de kommunala nämnderna över småskaliga mejerier och alla verksamheter som saluhåller mjölk i senare led. gällde liknande regler utfärdade med stöd av livsmedels- lagen. Ansvaret för kontrollen av mjölkförordningens regler kan fördelas i enlighet med livsmedelsförordningens principer, dvs fördelas mellan myndigheterna beroende på vilket slag av anläggning det är frågan om. kommer därmed att utöva tillsyn över förordningens (och livsmedelslagens) regler vid större mejerier och kommunen vid övriga verksamheter. Mjölkförordningen saknar bestämmelser om överlämnande av till- synsuppgifter till särskilda organ, men kontrollen av tillåtna beteck- ningar och fetthalter liknar den kontroll som på andra områden kan utföras av oberoende organ. Aktuella regler finns i kommissionens förordning (EG) nr 2991/94. Förordningen innehåller detaljerade regler för smör och margarin i Förordningen gäller i alla handelsled. Förord- ningens regler liknar närmast reglerna i en livsmedelsstandard, dvs den anger vilka krav som gäller för en vara med en viss beteckning. Reg- lerna är dock betydligt mer detaljerade än de nationella regler som tidigare gällde för produkterna. Produkter tillverkas både vid anläggningar där Livsmedels- verket har tillsyn (inom mejeriområdet och anläggningar för större vegetabiliebaserade produkter) och anläggningar där kommunerna ut- övar tillsyn. Ansvaret för kontrollen av reglerna i förordningen om bredbara fetter kan fördelas i enlighet med livsmedelsförordningens principer (dvs ansvar beroende på slag av anläggning). Detta innebär att Livsmedels- verket utövar tillsyn över förordningens (och livsmedelslagens) regler vid större mjölkproduktanläggningar och vissa större anläggningar som tillverkar vegetabiliebaserade produkter, medan kommunerna utövar tillsyn vid övriga anläggningar. Kontroll av nationella regler om kvalitetsnivåer - vilka saknas i - kan överlämnas till särskilda organ. Rådet och kommissionen har även utfärdat detaljerade tillämpnings- förordningar om skydd för vissa beteckningar på mjölkprodukter. Reglerna liknar förbehållna beteckningar som beslutas med stöd av livs- medelslagen. Även i dessa fall bör den myndighet som utövar tillsyn över en viss anläggning ansvara för tillsyn över förordningarnas regler, dvs. normalt den kommunala nämnden. Grundläggande EG-regler finns i ett stort antal förordningar om vin, mousserande vin, aromatiserade viner, likörviner och spritdrycker med en alkoholhalt över 15 volymprocent. Förordningarna är mycket omfattande och detaljerade och innehåller regler om bl.a. -metoder för vinframställning -krav på sammansättning -analyser/intyg -märkning och presentation -tillsyn av tillverkningsanläggningar EG-förordningarna saknar regler om avgifter och om överlämnade av tillsynsuppgifter till organ. Utöver förordningarnas regler måste i varje verksamhet (tillverknings- anläggning, grossist, detaljist och restaurang) även sådana regler kont- rolleras som har utfärdats med stöd av livsmedelslagen, t.ex. ytterligare märknings- och tillsatsbestämmelser och lokalkrav. Enligt förordningen om EG:s jordbruksförordningar har Livsmedels- verket utövat tillsyn över att reglerna i sådana förordningar följs. Enligt förslaget till ändring i livsmedelslagen m fl lagar ska enbart livsmedelslagens regelverk bli tillämpligt. I fråga om tillsyn över regler utfärdade med stöd av livsmedelslagen har enligt livsmedelsförordningen ansvar för tillsyn dels vid tillverkningsanläggningar för bl.a. vin och spritdrycker (ett tiotal), dels över den hantering som bedrivs av . De kommunala nämnderna utövar tillsyn över övriga verksamheter, dvs bl.a. grossister (något hundratal; flertalet i de största städerna) och restauranger. Inom EU finns inte gemensamma bestämmelser för andra alkohol- drycker såsom öl, cider och fruktvin. För dessa produkter gäller de generella livsmedelsbestämmelserna. Ansvarsfördelningen kan anges i livsmedelsförordningen i enlighet med nuvarande principer, dvs. tillsynsansvaret fördelas mellan myndig- heterna beroende på vilken typ av anläggning det gäller. Tillsyns- behovet bedöms vara störst vid tillverkningsanläggningar och hos sådana grossister som förpackar och märker vin och spritdrycker och bör i denna del ligga på . De kommunala nämnderna bör ansvara för övrig tillsyn. Inom ramen för organisationen av den gemensamma marknaden för frukt och grönsaker har EG beslutat ett stort antal förordningar med handelsnormer för frukt och grönsaker. Förordningarna innehåller främst kvalitetskriterier som produkterna måste uppfylla, t.ex. i fråga om klassificering i klass A eller B (storlek, färg etc.) och ska kontrolleras i alla handelsled, således även vid försäljning till konsument. Avsikten med tillämpningen av normerna är att hålla undermåliga kvaliteter borta från marknaden, att produktionen ska styras av konsumenternas krav och att handelsförbindelser ska underlättas. I dessa handelsnormer ingår även sådana uppgifter som förekommer i andra sammanhang inom livsmedelslagstiftningen, t.ex. uppgift om ursprung. Det kan därför vara av intresse att diskutera i vilket sammanhang dessa uppgifter ska kontrolleras: inom ramen för kon- trollen av kvalitetskriterierna (ansvarsområde) eller inom ramen för kontrollen av livsmedelslagens bestämmelser. I dagens läge kontrolleras reglerna i förordningarna av Jordbruks- verket; detta gäller även regler om ursprung m.m. Även denna typ av uppgifter är dock att betrakta som led i kvalitetsklassificeringen. Under hand har inhämtats att kontrollen i regi koncentrerats på producent- och grossistledet men är på väg att utvidgas även till detaljhandelsledet. Därmed torde kraven i för- ordningarna vara uppfyllda i sin helhet. Något behov av kontroll inom ramen för livsmedelslagstiftningen - i eller de kommunala nämndernas regi - torde inte föreligga. Detta synsätt överensstämmer med det som man har på frågan om kontroll i t.ex. . Frågan behöver därmed inte föranleda några andra ställningstaganden i denna utredning. Aktuella EG-regler finns i rådets förordning (EEG) nr 2092/91 om ekologisk produktion av jordbruksprodukter och uppgifter därom på jordbruksprodukter och livsmedel. Förordningen innehåller detaljerade regler (endast på vegetabilieområdet) för -produktion, bl.a. tillåtna råvaror och tillsatser -import från tredje land -kontrollsystem och minimikrav på kontrollåtgärder. Enligt EG-förordningen ska alla, som producerar, bereder eller impor- terar varor, försedda med uppgifter som hänvisar till ekologisk produk- tion, underkastas ett system för regelbunden kontroll. Denna ska upp- fylla gemenskapens minimikrav och utföras av särskilt utsedda kont- rollmyndigheter och/eller av godkända övervakade kontrollorgan. Organen ska uppfylla kraven i EN 45011. Alla stadier av produktion och marknadsföring ska kontrolleras. Det bör dock särskilt påpekas att förordningen bygger på att en friv illig märkningsuppgift lämnas som går utöver ordinarie krav enligt livsmedelslagstiftningen. Förordningen kompletteras av lagen (1995:551) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter och förordningen (1995:702) om EG:s förordning om ekologiskt framställda produkter. Lagen innehåller bl.a. regler om rätt till tillträde, föreläggande och förbud och straff och medger även att vissa tillsynsuppgifter (dock ej myndighetsutövande) överlämnas till enskilt kontrollorgan som är juridisk person. Avsikten är att särregleringen i denna lag ska bestå och inte - som fallet är för andra EG-förordningar - integreras i livsmedels- lagen. ansvarar enligt regeringsförordningen för de delar som hänför sig till primärproduktionen. utövar tillsyn i fråga om marknadsföring. och nämnd utövar tillsyn inom det ansvarsområde som följer av bestämmelserna i livsmedelslagen. Omfattande förändringar i regeringsförordningen har beslutats . Förordningen innebär inom livsmedelsområdet -att verket utför uppgiften som behörig myndighet -att får meddela föreskrifter som komplettering till EG-förordningen -att tillsyn får överlämnas till ett godkänt enskilt kontrollorgan som är juridisk person (beslut av ) -att verket utövar tillsyn över sådant kontrollorgan. har beslutat bl.a. regler för ansökan om godkännande som kontrollorgan för ekologiskt framställda livsmedel och att godkänt kontrollorgan får ta ut avgifter för sin tillsyn enligt taxa som (efter förslag av kontrollorganet) fastställs av verket. I praktiken innebär detta att godkända organ på uppdrag av Livs- medelsverket kontrollerar att produkter uppfyller kraven i EG-förord- ningen om ekologiska produkter. Detta ska ske även på anläggningar som de kommunala nämnderna har tillsyn över i fråga om livsmedels- lagens regler, t.ex. lokalgodkännande och allmänna märkningsföre- skrifter. Den kommunala nämnden ansvarar dock för att kontroll av att det inte säljs livsmedel som uppges vara ekologiskt producerade men som inte omfattas av kontrollsystemet. Frågan om fördelning av tillsynsuppgifter och anlitande av enskilt organ har diskuterats ingående av berörda organisationer och den lös- ning som framgår ovan synes vara väl förankrad. Bl.a. finns sedan längre väl inarbetade organ för kontroll (KRAV, ) som bedrivit kontroll enligt organisationernas regler, även inom primärproduktionen. Förordningen om ekologisk produktion föranleder inte något ytterligare ställningstagande. Geografiska beteckningar, ursprungsbeteckningar och särartsskydd. Regler finns i rådets förordningar (EEG) nr 2081/92 och 2082/92. Förordningarna kompletteras på nationell nivå genom lagen (1995:1336) och förordningen (1995:1345) om skydd för beteckningar på jordbruks- produkter och livsmedel, m.m. Lagen innehåller samma sanktionsmöjligheter som livsmedelslagen. Avgifter får tas ut för tillsyn. Avsikten är att särregleringen i denna lag ska bestå och inte - som fallet är för vissa andra EG-förordningar - inte- greras i livsmedelslagen.