sou · GMB346d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Paragrafen, som anger att tystnadsplikt gäller hos teleföretag för uppgift som hänför sig bl.a. till angelägenhet som avser användning av hemlig teleavlyssning eller hemlig teleövervakning, har ändrats som en följd av att reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning överförs till 27 a kap. . Den som driver televerksamhet och därvid har fått del av eller till- gång till uppgift som avses i 25 § första stycket skall på begäran lämna 1.uppgift som avses i 25 § första stycket 1 till en myndighet som iett särskilt fall behöver en sådan uppgift för delgivning enligt del- givningslagen (1970:428), om myndigheten finner att det kan antas att den som söks för delgivning håller sig undan eller att det annars finns synnerliga skäl, 2.uppgift som avses i 25 § första stycket 1 och som angår miss- tanke om brott till åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som skall ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta enligt myndighetens bedömning kan föranleda annan påföljd än böter, 3. uppgift som avses i 25 § första stycket 1 till en kronofogde- myndighet som behöver uppgiften i exekutiv verksamhet, om myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende, 4.uppgift som avses i 25 § första stycket 1 till en skattemyndig- het som behöver uppgiften i verksamhet som avser kontroll av skatt eller avgift eller i utredning om rätt folkbokföringsort enligt folkbokföringslagen (1991:481), om myndigheten finner att uppgiften är av väsentlig betydelse för handläggningen av ett ärende, 5.uppgift som avses i 25 § första stycket 1 till polismyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i samband med under- rättelse, efterforskning eller identifiering vid olyckor eller dödsfall eller för att myndigheten skall kunna fullgöra uppgift som avses i12 § polislagen (1984:387), 6. uppgift som avses i 25 § första stycket 1 till polismyndighet eller åklagarmyndighet, om myndigheten finner att uppgiften behövs i ett särskilt fall för att myndigheten skall kunna fullgöra underrättelseskyldighet enligt 31 § tredje stycket lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Paragrafen har ändrats som en följd av att bestämmelsen i 27 § 3 har upphävts. Några övergångsbestämmelser torde inte behövas. Särskilt yttrande av , , och Utredningen använder begreppet "annan teknisk avlyssning" som en sammanfattande beteckning för bl.a. inspelning av telefonsamtal och användning av dold kroppsmikrofon (se förslaget till 27 a kap. 3 § ). Dessa åtgärder är inte underkastade några begränsningar. Utredningens förslag innebär således en väsentlig skärpning i förhållande till gällande rätt. Den närmare bakgrunden till varför utredningen föreslår att användning av dold kroppsmikrofon m.m. skall regleras framgår av avsnitt 9.2. Som utredningen konstaterar där omfattas ett förfarande motsvarande åtgärden "annan teknisk avlyss- ning" inte av straffbestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 a §§ . Det konstateras också att det inte heller i övrigt finns någon bestämmelse i svensk lag som uttryckligen tar sikte på ett förfarande som motsvarar "annan teknisk avlyssning". Vi delar bedömningen att den omständigheten att ett förfarande inte kriminaliserats inte i sig behöver innebära att förfarandet därmed är att betrakta som tillåtligt för en myndighet. Mot bakgrund av artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och mot bakgrund av den kritik som uttalat i de fall som utredningen redovisar under avsnitt 4.2, framstår frågan om ett positivt lagstöd för ett förfarande motsvarande "annan teknisk avlyssning" tvärtom som mycket angelägen. Vi delar emellertid inte utredningens slutsats (avsnitt 9.2 s. 354 f.) att övervägande skäl talar för att använd- ningen av dolda kroppsmikrofoner m.m. bör bli föremål för en rättslig reglering inom ramen för de straffprocessuella tvångsmedlen och att en förutsättning för användandet är att förundersökning har inletts. Vi menar att dom i Fallet A. mot (40/1992/385/463), inte kan ligga till grund för någon annan slutsats än att användandet av dold kroppsmikrofon m.m. bör lagregleras. Till skillnad från utredningen anser vi således inte att lagstödet bör ges inom ramen för regleringen av de straffprocessuella tvångsmedlen. Vi anser för vår del att dessa metoder att dokumentera vad som sägs vid samtal mellan två - eller flera - personer inte är att beteckna som tvångsmedel. I dessa fall finns nämligen den principiella skillnaden mot t.ex. hemlig teleavlyssning som består i att upptagningen av samtalet är den ena samtalspartens sätt att dokumentera det samtal som han själv deltar i. I annat fall skulle konsekvensen kräva att även rätten för en polisman att ordagrant stenografera vad som sägs vid ett telefonsamtal skulle behöva lagregleras. Vi delar inte heller utredningens uppfattning att det inte föreligger något behov av en åtgärd motsvarande "annan teknisk avlyssning" innan en förundersökning har inletts (s. 355). Det kan nämligen förekomma situationer då "annan teknisk avlyssning" kan behöva användas utan att det har inletts en förundersökning. Det kan gälla polisens skyddande verksamhet eller i underrättelseverksamheten, där det kan handla om att det finns misstankar om pågående allvarlig brottslig verksamhet utan att man för den skull har identifierat vissa särskilda brott. I det problemorienterade arbetssättet ingår bl.a. att kartlägga aktiviteter inom kriminella kretsar, t.ex. inom kriminella mc-klubbar. Inspelning av telefonsamtal och kroppsmikrofon kan i detta spaningsskede vara ett effektivt hjälpmedel för polisen. Regleras användningen på det sätt som utredningen föreslår utesluts detta användningsområde för polisen. Det finner vi otillfredsställande. För att kunna fullgöra sin brottsförebyggande uppgift behöver polisen effektiva arbetsmetoder. Effektiva metoder behövs också för att bekämpa en allt mer komplex brottslighet. Vi anser därför att lagstödet för polisen att använda dessa arbetsmetoder inte bör ges i det nu föreslagna 27 a kap. i . I stället bör polisen ges det positiva lagstödet i polislagen (1984:387). Avslutningsvis vill vi framhålla att frågan om vem som skall besluta om användningen av metoden får bli beroende av inom vilket förfarande frågan aktualiseras. Sker det inom ramen för en rent polisiär aktivitet blir det polismyndigheten. Skall metoden användas inom ramen för en förundersökning bör det ankomma på förundersökningsledaren att fatta beslutet. I vissa brottmål är polismyndigheten förundersökningsledare. När det är fråga om allvarlig brottslighet är det dock alltid åklagare som är förundersökningsledare. Särskilt yttrande av och Utredningens förslag innebär att det offentliga ombudet skall vara advokat (se förslaget till 27 a kap. 22 § ). Utredningen påpekar också att antalet advokater som utses bör begränsas så långt som möjligt med hänsyn till den risk för sekretessen och utredningsintresset som annars skulle kunna uppstå. Som utredningen funnit är detta särskilt angeläget vid de förundersökningar som handläggs av Säkerhetspolisen. Vi delar visserligen uppfattningen att ett tvåpartsförfarande där ett offentligt ombud utsetts att tillvarata den misstänktes rätt ökar rättssäkerheten i handläggningen av ärenden om hemlig teknisk avlyssning m.fl. tvångsmedel. Vi kan däremot inte finna att sådana övervägande skäl talar för att det offentliga ombudet skall vara advokat att detta bör lagregleras. Därigenom frånhänds regeringen möjligheten att förordna ett offentligt ombud med annan kompetens än advokatkompetensen. Inom område finns också ett stort intresse av att kunskapen om pågående förundersökningar och om Säkerhetspolisens arbetsmetoder inte sprids annat än i en mycket begränsad krets. Säkerhetsskyddsfrågorna gör sig således starkt gällande. Av det skälet anser vi att det bör lämnas en möjlighet för regeringen att förordna annan än advokat att vara offentligt ombud på område. Till exempel skulle Justitiekanslern kunna komma ifråga för uppdrag som offentligt ombud. Särskilt yttrande av , och Vi anser att det finns goda skäl att redan nu införa en underrät- telseskyldighet för åklagaren om användningen av hemliga tvångsmedel i enlighet med det förslag som skisserats i avsnitt 12.3. Värdet av en underrättelseskyldighet ligger inte endast i att den enskilde har ett berättigat intresse av att få kännedom om att han varit utsatt för ett hemligt tvångsmedel utan också i att denna skyldighet i sig skulle få en återhållande verkan på användningen av dessa tvångsmedel och bidra till att prövningen inför ett beslut sker på ett än mer noggrant sätt. I ett system där det inte finns någon insyn är det ofrånkomligt att detta leder till att de som deltar i beslutsfattandet anpassar sig till varandra och får en gemensam syn på vad som krävs för ett beslut om t.ex. hemlig teleavlyssning. I detta ligger en risk att prövningen sker på ett allt mer slentrianmässigt sätt. En vetskap om att den enskilde i efterhand skall få kännedom om det som beslutas medför att den prövning som skall göras sker på ett mer ansvarsfullt sätt. De förslag som utredningen lägger fram innebär på olika sätt en väsentlig utvidgning av de brottsutredande myndigheternas möjligheter att i hemlighet övervaka en enskild med användning av tekniska hjälpmedel. Ett helt nytt tvångsmedel - buggning - införs. Det blir i detta läge särskilt viktigt att se till att det också ges tillräckliga garantier för att den enskildes rättigheter säkerställs. En av de viktigaste rättsäkerhetsgarantierna över huvud taget är den enskildes rätt att överklaga beslut som innebär inskränkningar i de fri- och rättigheter som han är tillförsäkrad. När det är fråga om hemlig övervakning ligger det i sakens natur att den enskilde inte kan underrättas och därmed inte heller bevaka sin rätt som övervakningen äger rum. En underrättelse i efterhand är det som närmast kan motsvara en överklaganderätt. Det ger den enskilde en möjlighet att, om han så vill, agera för att ta till vara sin rätt åtminstone i efterhand. I de övriga nordiska länderna, och är huvudregeln att den som utsatts för t.ex. hemlig teleavlyssning skall underrättas i efterhand. Av de undersökta länderna är det endast i som denna skyldighet inte finns. Man kan konstatera att ett flertal länder vars rättskultur överensstämmer med vår har valt att ha en under- rättelseskyldighet som en viktig del i skyddet för den enskilde. Detta talar i sig starkt för att införa en sådan skyldighet även i vårt system. Enligt de nuvarande reglerna har den enskilde över huvud taget inte någon möjlighet att på eget initiativ få till stånd en prövning av om det funnits laglig grund för en avlyssningsåtgärd han varit utsatt för. Detta skulle inte ändras enligt utredningens förslag. En jämförelse med förhållandena i där den enskilde inte heller underrättas visar att där finns en möjlighet för den enskilde att om han misstänker att han är utsatt för avlyssning begära en utredning av ett särskilt organ, the Tribunal. Om ett brott mot reglerna föreligger kan the Tribunal bl.a. upphäva tillståndet och besluta om skadestånd. Den tillkommande rättssäkerhetsgaranti som utredningen föreslår är förordnandet av ett ombud som skall tillvarata den enskildes intressen vid tillstånds- prövningen i domstolen. Genom detta förstärks naturligtvis den enskildes ställning och möjligheterna att få tillståndsfrågan allsidigt belyst redan när beslutet fattas. Vad som fortfarande saknas är emellertid möjligheten för den enskilde att själv ta ställning till om det finns skäl att agera på något sätt med anledning av tvångsmed- elsanvändningen. En underrättelseskyldighet är det enda sättet att ge den enskilde detta inflytande, vilket är själva kärnan i den enskildes rättstrygghet. Med denna principiella inställning är det inte ett avgörande argument mot en underrättelseskyldighet att underrättelse inte skulle kunna lämnas i varje särskilt fall eller ens i flertalet fall. Vi menar således att, mot bakgrund av den utvidgning av möj- ligheterna till hemlig teknisk övervakning som föreslås, den enskildes rättigheter bör stärkas ytterligare så att det blir en mera rimlig avvägning mellan det allmänna intresset av en effektiv brottsbekämpande verksamhet och den enskildes intresse av att hans fri- och rättigheter inte träds för när. Detta uppnås enligt vår mening med en regel att den enski- lde i princip skall underrättas i efterhand. Med hänsyn särskilt till att det nu införs ett nytt ytterst integritetskränkande tvångsmedel - buggning - är det viktigt att också en underrättelseskyldighet införs redan från början. Jag anser att de brottsutredande myndigheterna i större utsträckning än utredningen föreslagit bör ges möjlighet att hämta in s.k. teleöver- vakningsuppgifter beträffande ett telemeddelande som innefattat en brottslig gärning. Framför allt är uppgiften från vilken teleadress som t.ex. ett olaga hot avsändes intressant. De uppgifter som skulle begäras från teleoperatören kan preciseras till ett visst samtal som ringts till en viss teleadress . Någon överskottsinformation kommer knappast alls att förekomma vid denna typ av beslut. Det finns alltså inte av hänsyn till integritetsintressen skäl att avstå från regleringen. Den uppgift som teleoperatören i dessa fall kan till- handahålla går knappast att ersätta ens med stora polisiära insatser. Alternativet är oftast att brottsanmälan avskrivs. Ur effektivitetssynpunkt är det följaktligen fråga om en mycket viktig uppgift. Utredningen har föreslagit att den möjlighet som står till buds att ge hotade personer en bandspelare för att möjliggöra inspelning av hot som framförs via ett telemeddelande skall behållas (se föreslagna 27 a kap. 9 § andra stycket). Sådana bandspelare ingår också i det skyddspaket som ibland överlämnas t.ex. till hotade kvinnor. Även i andra fall föreslås att polisen skall kunna tillhandahålla utrustning för inspelning av samtal. För att det rent faktiskt skall gå att utreda brottet krävs emellertid att kännedom fås om vem som ringt. Vid hot som riktar sig t.ex. mot statsråd eller andra företrädare för ett intresse som den hotande känner aversion emot är den hotande oftast helt okänd. I realiteten kan sådan brottslighet knappast utredas om det inte öppnas en möjlighet att hämta in uppgifter från teleoperatören om vilken teleadress telemeddelandet avsändes från. Utredningens förslag öppnar inte någon sådan möjlighet när det på brottet kan följa lindrigare straff än fängelse . Det innebär bl.a. att ett olaga hot som framförs i ett telemeddelande väl kan dokumenteras genom bandinspelning efter ett beslut om annan teknisk avlyssning men däremot kan samtalet inte härledas till en viss teleadress. Detta framstår enligt min mening inte som rimligt. Det finns två olika vägar att välja för att vidga de brottsutredande myndigheternas åtkomst till teleövervakningsuppgifter. Den ena är att bygga på reglerna om tystnadsplikt i telelagen och införa en ny Den andra innebär att de föreslagna reglerna i 27 a kap. utvidgas. Den enligt min mening bästa lösningen innebär att reglerna om utlämnande av uppgifter i sekretesslagen och telelagen i materiellt hänseende görs mera likartade. Det finns i sekretesslagen bestämmelser om sekretess som gäller för myndigheter som driver televerksamhet medan det i telelagen finns bestämmelser om tystnadsplikt i enskild televerksamhet. Utredningen har föreslagit att dessa regler skall harmoniseras. Det finns emellertid en viktig skillnad mellan sekretesslagen och telelagen. Både sekretesslagen och telelagen medger att en teleoperatör i vissa fall lämnar ut uppgifter om ett telemeddelande till en enskild. Så gäller tystnadsplikten enligt telelagen inte i förhållande till t.ex. den som tagit del i utväxlingen av ett telemeddelande (25 § andra stycket telelagen). Regleringen i telelagen innefattar emellertid inte någon motsvarande skyldighet för en teleoperatör att på begäran lämna ut dessa uppgifter. Detta innebär att en person som t.ex. blivit utsatt för ett olaga hot eller bedrägeriförsök per telefon, av en privat teleoperatör kan förnekas att få reda på från vilken teleadress samtalet kom. Det rör sig nämligen här om brott som inte har ett så högt mini- mistraff att det på annan grund finns möjlighet att avkräva teleoperatören uppgiften. Det är först om brotten bedöms som grova och hänförliga till en högre straffskala som de brottsutredande myndigheterna enligt vad som föreslagits kan få tillgång till uppgifterna efter ett beslut om hemlig teleövervakning. Det har följaktligen lämnats åt teleoperatörens godtycke att bestämma om en sådan från såväl den enskildes som de brottsutredande myndigheternas synpunkt viktig uppgift skall lämnas ut. I verkligheten sker något utlämnande inte. För att uppnå en fullständig överensstämmelse med sekretesslagen skulle en teleoperatör åläggas att lämna ut uppgifter till en enskild i betydligt fler fall än som krävs för att utreda brott. Bl.a. skulle innehavaren av ett abonnemang som använts för telemeddelandet kunna kräva att få motsvarande uppgifter. Det ligger emellertid utanför utredningens uppdrag att överväga om man bör gå så långt. En lämpligare avvägning utifrån de utgångspunkter som utredningen har att beakta är att föreskriva att en teleoperatör i vissa fall skall vara skyldig att lämna ut en teleövervakningsuppgift, nämligen när det handlar om en begäran från en brottsutredande myndighet och den som tagit del i utväxlingen av telemeddelandet har samtyckt till åtgärden. Skyldigheten bör begränsas till teleövervakningsuppgifter som angår misstanke om brott som begåtts genom telemeddelandet. Därmed kommer i praktiken bestämmelserna i sekretesslagen och telelagen att överensstämma när det gäller att tillgodose de brottsutredande myndigheternas behov av att få tillgång till uppgifter om ett särskilt telemeddelande. Den föreslagna regleringen är inte unik. I flera utländska rättsordnin- gar tillerkänner man samtycket relevans vid inhämtande av uppgifter från en teleoperatör. Utredningen har i annat sammanhang tillmätt samtycket relevans (se föreslagna 27 a kap. 11 § tredje stycket). I är huvudregeln att det skall kunna följa fängelse på det misstänkta brottet för att telefonövervakning skall få ske. Dock kan sådan övervakning ske om det kan följa fängelse och innehavaren av teleanläggningen samtyckt till åtgärden. Genom den sistnämnda bestämmelsen möjliggörs utredning av olaga hot som framförs per telefon. Av de 270 telefonövervakningar som genom- fördes i avsåg flertalet övervakning med samtycke från innehavaren av teleanläggningen (se avsnitt 5.6.2). Även i har möjligheterna att utföra teleövervakning utvidgats i de fall samtycke från innehavaren/målsäganden lämnas (se avsnitt 5.2.6). Utredningen har föreslagit att nuvarande 27 § 3 p. telelagen skall up- phävas. Enligt min mening borde en ny bestämmelse av följande lydelse införas: Den som driver televerksamhet och därvid har fått del av eller tillgång till uppgift som avses i 25 § första stycket skall på begäran lämna 3. uppgift som avses i 25 § första stycket 3 och som angår misstanke om brott, till åklagarmyndighet, polismyndighet eller någon annan myndighet som skall ingripa mot brottet, om brottet har begåtts genom ett telemeddelande och någon som tagit del i utväxlingen av meddelandet har samtyckt till åtgärden, Punkt 3 är alltså ny. För att bestämmelsen skall kunna tillämpas krävs att någon som tagit del i utväxlingen av telemeddelandet samtyckt till att uppgiften lämnas ut. Det är endast andra uppgifter än innehållet i telemeddelandet som omfattas av bestämmelsen. I de flesta fall kommer enbart teleadressen att vara av betydelse. Det kan dock tänkas att lokaliseringen av en mobiltelefon kan efterfrågas. Den myndighet som begär att uppgiften skall lämnas ut har att pröva att de förutsättningar som anges i bestämmelsen föreligger. Den som driver televerksamhet skall däremot inte göra någon egen prövning. En alternativ reglering skulle kunna innefattas i det föreslagna nya 27 a kap. . Tillämpningsområdet för hemlig teleövervakn- ing kunde utvidgas till att avse alla utredningar om brott som begåtts genom ett telemeddelande och där någon som deltagit i utväxlingen av telemeddelandet samtyckt till åtgärden. Den föreslagna bestämmelsen bygger på reglerna om tystnadsplikt i telelagen. Den kan knappast sägas vara så integritetskänslig att den bör omfattas av det krav på domstolsförhandling med ett offentligt ombud som föreslås gälla för hemlig teleövervakning. Regleringen är följaktligen väl lämpad att införas i telelagen i stället för i rätte- gångsbalken. Även om man inte vill gå så långt som jag nu har föreslagit borde hemlig teleövervakning kunna komma i fråga i samtliga fall som annan teknisk avlyssning kan användas. Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare skall utreda ett antal frågor om kriminalpolisiära arbetsmetoder inom ramen för straffprocessuella tvångsmedel. Utredaren skall analysera om det finns behov av s.k. hemlig teknisk avlyssning - buggning - som arbetsmetod inom polisväsendet, undersöka om metoden är effektiv och, om så är fallet, överväga om intresset av att upprätthålla ett starkt skydd för den personliga integriteten ger utrymme för att tillåta hemlig teknisk avlyssning. Utredaren skall, om arbetet ger anledning till det, lämna förslag till sådan lagstiftning. Utredaren skall vidare undersöka möjligheterna att utvidga tillämpningsområdet för hemlig kameraövervakning, hemlig teleav- lyssning och hemlig teleövervakning samt lämna förslag till lagändringar för att uppnå detta. Utredaren skall göra en utvärdering av lagen om hemlig kameraöver- vakning och, om utvärderingen ger anledning till det, föreslå en perma- nent reglering i . Utredaren skall göra en översyn av tvångsmedelslag och föreslå de ändringar som utredaren anser motiverade. Utredaren skall även lämna förslag till hur lagen kan permanentas och arbetas in i . Brottsligheten och samhällseffekterna av den förändras ständigt. Om man studerar brottsutvecklingen framtonar en komplex och delvis ny bild av den grövre brottsligheten. Typer av brott som var ovanliga har ökat i omfattning. Nya typer av brott har tillkommit. Det finns tendenser, och ibland mer än så, till att brottslig- heten har blivit mer avancerad och mer samhällsskadlig. I takt med den ökade komplexiteten i brottsutredningar har det också blivit svårare att utreda vissa typer av brott och att lagföra vissa brottslingar. Den brottslighet som utövas i mer eller mindre organiserad form av krimi- nella grupper, t.ex. motorcykelgäng och andra maffialiknande samman- slutningar, erbjuder särskilda problem. Inte minst den ökade interna- tionaliseringen och utvecklingen mot ett gränslöst har inneburit förändringar för det brottsförebyggande och brottsutredande arbetet. Utvecklingen i kan särskilt framhållas. En grundläggande förutsättning för att polis och åklagare skall vara framgångsrika i sitt arbete med att förebygga och utreda brott är att dessa myndigheter kan arbeta effektivt. Därför är det nödvändigt att regelbundet se över myndigheternas arbetsmetoder och att se till att polis och åklagare ges bästa möjliga förutsättningar för sitt arbete. Det är viktigt att ta till vara de möjligheter till övervakning och informations- insamling som tekniken medför. Mot denna bakgrund är det angeläget att se över t.ex. tillämpningsområdet för reglerna om hemlig teleavlyss- ning och hemlig teleövervakning. Det finns också ett behov av att göra reglerna om hemlig kameraövervakning mer flexibla. I det samman- hanget och med beaktande av den nya teknikens möjligheter aktualiseras också frågan om det bör införas regler om s.k. hemlig teknisk avlyssning. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller andra förtroliga meddelanden.