sou · GMB377 · 1999-01-01 00:00:00 — Samhället måste bli bättre på att utvärdera pågående och avslutade projekt, först då är det möjligt att lära av misstag och framgångar. Alltför små andelar av projektbudgetar avsätts till att utvärdera effekter, vilket leder till att viinte lär oss tillräckligt mycket av olika experimentverksamheter. I föreslås åtgärder för bättre uppföljning och utvärdering av det statliga företagsstödet, såväl det finansiella stödet som andra former av stöd. Utredarna anser att stödbeslut bör innehålla riktlinjer och ekonomiska resurser för utvärdering och att stödmyn- digheterna bör förbättra sin egen normala uppföljning och utvärdering. Dessa utvärderingar bör också i ökad utsträckning kompletteras med utvärderingar genomförda av oberoende expertis. Sammanställningar som Expertgruppen för studier i offentlig eko- nomi ()18 har gjort av olika utvärderingar visar att internationella och svenska vetenskapliga studier ofta finner rätt svaga effekter av olika stöd. Myndigheters utvärderingar däremot finner ofta, med jämförelsevis ganska tveksamma metoder, stora positiva effekter. Med tanke på att myndigheterna i dessa fall utvärderar sina egna insatser menar expertgruppen att det finns anledning att fundera över hur m yndigheters utvärderingar påverkar stödpolitiken och att fler utvärderingar bör beställas och genomföras av oberoende aktörer. Gap mellan utbud och efterfrågan Företagarna anser att de organisationer som har till uppgift att bistå dem med kompetenstjänster inte alltid respekterar dem som de skulle önska. Konsulterna tar mer hänsyn till vad de själva har att erbjuda än vad småföretagen faktiskt efterfrågar. De arbetar utifrån egna åsikter om vilken kompetens småföretagen behöver och hur denna bäst ska överföras. Kompetenstjänsterna utformas i ett utbudsstyrt system. Vår uppfattning är att om företagarna ska vara beredda att ta t ill sig den kunskap som kan förmedlas från olika källor, är det en förutsättning att kunskapsmaterialet är anpassat och att förmedlarna visar hänsyn och betaktar företagens situation. Insatser som uppfattas som påtvingade och grundade på "bättre vetande" måste överges. 17 SOU 1996:69 Kompetens och kapital - om statligt stöd till företag . 18 , Företagsstödet: Vad kostar det egentligen?, Ds 1995:14 44 kap.4 SOU 1998:77 överföringen ska ske på företagarnas villkor, annars är risken stor att insatserna faller platt eller att företagarna undviker att ta del av dem. Kompetensinsatserna bör följaktligen övergå.... ...från ett utbudsstyrt till ett efterfrågestyrt system. Statligt subventionerade konsulter utsätts för ett lägre konkurrenstryck än privata konsulter och får därför utrymme att inte agera marknadsmässigt i alla lägen. Privata konsultföretag upplever sig dessutom emellanåt vara utkonkurrerade av statliga konsulter. I ett läge där utbud inte stämmer överens med efterfrågan vore det rimligt att utsätta konsulterna för ett högre konkurrenstryck. Man bör fråga sig vilka uppgifter som bör respektive ej bör skötas av statsunderstödda organisationer och i aktuella delar ställa om... ...från ett system skyddat från konkurrens i riktning mot ett mer konkurrensutsatt system. De småföretagare som söker utbildning och lärande i arbetet har svårt att finna vad de behöver i dagens utbud. Det är svårt att få en uppfattning om vilket utbud som finns att tillgå och vart man ska vända sig med ett visst behov. Till detta kommer resurskrävande ansöknings- procedurer. Sammantaget att småföretagen kan betraktas som svaga efterfrågare av kunskap/kompetens borde rimliga åtgärder bestå i att på olika sätt underlätta för dem att bli bättre beställare. Man bör gå... ...från ett svårtillgängligt system i riktning mot ett mer lättillgängligt. Mot bakgrund av de välfärdsförluster som alltid åtföljer offentliga stödprogram måste varje förslag om stöd granskas noggrant. Vi ser av intervjuerna med småföretagare att det finns ett kommunikationsgap mellan dessa och representanterna för de organ som har till uppdrag att stödja dem. Småföretagarnas problem är alltför jordnära och inte fina eller strategiska nog. är de en ytterst heterogen gr upp, vilket innebär att det enskilda fallet kräver en hög grad av situationsanpassning som det är orealistiskt att vänta sig av det mest ambitiösa stödorgan. Flera företagare har uppgivit att när de av e konomiska skäl har sökt ett riktat stöd har det senare visat sig att stödet förlett dem att fokusera sitt verksamhetsintresse på fel faktorer. Offentliga insatser bygger inte sällan på föreställningar om att småföretagen själva inte har identifierat sina behov. Det innebär inte automatiskt att en utomstående är bättre på att göra denna identifiering. Eftersom småföretagares kompetensbehov är så situationsspecifikt, är det först ett medvetet problem som gör det möjligt att urskilja företagarens intresse, fokus och målorientering i det enskilda fallet. Den som erbjuder stöd utan att företagaren känner igen sig i situationen, riskerar även av detta skäl att tala förbi sin kund. För konsultorganisationen är det naturligtvis i grund och botten ett stort problem om deras kunder inte vet vad de bör efterfråga. Konsultföretagen utgör en bransch i sig, som själv behöver bästa tänkbara information om kunders preferenser för att överleva. Om de tjänster som konsultföretagen levererar, dåligt motsvarar målgr uppens behov, riskerar de inte bara sitt anseende utan också sitt företags framtid. Om ett konsultföretags utbud av tjänster dessutom är sam- hällssubventionerat, kan företaget visserligen överleva men i stället snedvrida konkurrensen och slå ut andra på konsultmarknaden. Småföretagsdelegationen anser att statsmakternas främsta uppgift är att främja marknadsmekanismerna och att informera om hur kompetens- marknaden och kompetensförsörjningen ser ut och fungerar för små- företagen. En viktig informationsuppgift är att entusiasmera och väcka företagen att själva intressera sig för sina kompetensfrågor. En bättre fungerande marknad kan åstadkommas genom att man stödjer efter- frågan och frikopplar konsulters arbete med att analysera företagens kompetensbehov från genomförandet av kompetenstjänsterna. Det kan ske på flera sätt, exempelvis: ·med konsultcheckar för kompetensutveckling där användningen av checkarna inte är villkorad, ·med avsättningskonton för kompetensutveckling som skapar ett rent ekonomiskt utrymme och ett skäl att mer närgånget granska kompetensbehoven, ·med insatser av karaktären "infrastruktur", kollektiva nyttigheter som ingen enskild kan tänkas stå för, ·med den kollektiva nyttighet som heter information och kontakter – som förebilder och tidiga nya erfarenheter. Den sistnämnda punkten påminner dock om att det redan finns informationsorgan som för vissa behov fungerar utmärkt på vanliga marknadsekonomiska grunder. Ett viktigt kriterium är sålunda att offentligt stöd under inga förhållanden får snedvrida konkurrensen eller, än värre, rycka undan grunden för vad som kunde vara en fullt fungerande marknad. Vi har konstaterat ytterligare några mementon: ·Företagare lär av varandra, vilket talar för att man ska stödja skapandet av mötesplatser eller arenor i den mån det inte sker spontant. Också av detta skäl fungerar exempel och förebilder väl. ·Företagare utnyttjar ett fåtal informationskällor, t.ex. någon affärstidning eller specialtidskrift, "årets professionella mässa", för att informera sig. Det är etablerade kanaler som ska utnyttjas i stället för att man skapar nya. Vi har prövat tre aktuella områden där man kan fråga sig om gemen- samma insatser är motiverade. Det gäller mentorverksamhet för små- företagare, internationalisering samt hjälp med grundinstallation av IT. Våra slutsatser illustrerar det principiella resonemanget. Efter intervjuer och ingående diskussioner har vi kommit fram till följande. ·Mentorer för småföretagare är en utmärkt idé, så god att det redan finns åtskillig sådan verksamhet. Däremot är informa- tionen om verksamheterna inte lika välordnad, sett från före- tagarnas utgångspunkt. Man kan fråga sig när nästa lika "goda idé" dykerupp och hur information ska spridas om den. Svaret är att idéer och åtgärder av denna typ alltid kommer att vara situationsspecifika. Därmed går det inte att planera för dem i förväg. ·Internationalisering kräver tillgång till språk- och kulturkun- skaper, hos företagaren själv eller hos rådgivare, liksom insikter i vilka marknader som är potentiellt intressanta. Återigen gäller att det ena företaget inte är det andra likt, att olika företagare också rent personligt har olika ambitioner och förutsättningar och att det inte finns några generella lösningar som passar alla. ·IT introducerat på bredden i svenska företag och till en "allmän bruksnivå", ungefär som läskunnighet via skolan, är däremot något som vi ser oss kunna förorda. Det framgår närmare i kapitel 5. har nämnts att småföretagande bör vara ett självklart inslag i grundutbildningar på alla nivåer. Småföretagande ska inte utgöra ett speciellt ämne, utan föras in som en röd tråd i ekonomiska och samhällsorienterande kurser. Några högskolor i landet profilerar sig genom att bl.a. erbjuda entreprenörsutbildningar. Detta är lovande, särskilt som resultaten av utbildningarna förefaller vara goda. Om man också för in småföretagskunskap på flera plan, förutsätter det naturligt- vis att fortbildningar anordnas för lärare som ska förmedla under- visningen - något som det finns enstaka praktiska exempel på. Vi föreslår följande huvudlinjer för småföre tagskunskap på olika nivåer. ·På grundskole- och gymnasienivå: orientering om småföretagens egenart och betydelse. ·I tekniska och ekonomiska högskoleutbildningar: konkret inblick i småföretagens verklighet där allsidiga arbetsuppgifter dominerar över specialiserade uppgifter. ·I tekniska och ekonomiska högskoleutbildningar: utbildning med sikte på att forma medarbetare i småföretag för att skapa efterfrågesug Följande förhållanden som vi redan pekat på, är grundläggande för det fortsatta resonemanget och våra förslag. ·Staten har ansvar för allmänna nyttigheter. Offentliga ingrepp i marknaden ska vara väl motiverade och utformade så att fel- optimeringar och snedvridningar av konkurrensen undviks. ·Småföretagares kompetensbehov tydliggörs framför allt i konkreta och akuta problemsituationer. Deras behov är före- tagsspecifika och utbudet behöver kunna läggas tillrätta för att passa i de enskilda fallen. ·Småföretagen är oftast svaga köpare av kompetenshöjande tjänster och otydliga i sin beställarroll. Det beror dels på att småföretagssektorn är heterogen och består av många olika delmarknader, dels på att den som är liten måste göra sig besväret att samordna sig med fler för att bli mer synlig och stark. ·Utbudet av kompetenshöjande tjänster till småföretag är dåligt anpassat till företagens faktiska behov. Konsulter arbetar ofta "över huvudet" på företagarna. Basutbildningar på olika nivåer som drivs i offentlig regi ska vara lättillgängliga och möjliga att ta del av för många. Ett mångsidigt utbud och goda studiesociala arrangemang är nödvändiga om omställningen till kunskapssamhället ska lyckas. Utbudet har breddats genom satsningarna på de regionala högskolorna. också genom att möjligheterna till distansutbildning byggs ut, bl.a. med IT-stöd. Småföretagen får en allt större betydelse på arbetsmarknaden. I såväl som andra länder konstateras att det i första hand är bland dessa som sysselsättningen ökar. I avspeglar sig inte detta särskilt tydligt i basutbildningarna. Vi har pekat på att småföretags- och entreprenörskunskap bör få avsevärt större utrymme och förmedlas på alla nivåer av basutbildningarna som en viktig väg att öka förståelsen och öka intresset bland ungdomar för arbete i småföretagssektorn. Det är i sin tur ett sätt att höja kompetensnivån i småföretagen. Universitet och högskolor har i uppdrag att på olika sätt närma sig näringslivet, bl.a. småföretagssektorn. De har inrättat kontaktorgan och arbetar på olika sätt med teknik- och kunskapsöverföring till företagen. Högskolor i småföretagstäta regioner har ett naturligt intresse av att arrangera seminarier, kontaktdagar, nätverk och personliga relationer mellan högskolan och de små och medelstora företagen. Inrättandet av regionala högskolor innebär över huvud taget att företagens kontakter med högskolevärlden kan förtätas, vilket i sin tur betyder mycket för att underlätta en allmän kompetenshöjning i företagen. Samhällets direkta stöd till småföretagens kompetensförsörjning kanaliseras genom myndigheter och institutioner med offentligt uppdrag. Stödet är i hög grad utbudsbaserat. Det beror dels på karaktären av uppdraget t ill myndigheterna, dels på att målgr uppen, småföretagarna, är en heterogen grupp där var och en är en udda, "röstsvag" och tidspressad beställare. Småföretagare behöver kompetens och kunskap att lösa problem i akuta situationer. Den kompetens som efterfrågas, finns ofta att hämta någon annanstans än i utbildnings- väsendets ordinarie utbud, t.ex. i myndigheters informationsbaser och i andra företagares erfarenhetsbank. Ambitionen med de förslag vi presenterar är att så långt som möjligt stärka företagarna i beställarrollen. De syftar också till att inspirera företagare att precisera behovet av utbildning och lärande. Efterfrågeperspektivet är utomordentligt viktigt av flera skäl. Före- tagarna måste kunna uppfatta utbildning och lärande som meningsfullt. Om företagaren inte får hjälp av kompetenssatsningen för sin verk- samhet, kommer han att se den som ett trevligt avbrott i vardagen för egen del eller som en belöning åt anställda, men en lyx som företaget inte vill bekosta. Det är också nödvändigt för att de kompetenstjänster som bjuds ut på marknaden ska vara väl anpassade till målgr uppen. Så länge behovsidentifieringen i hög grad lämnas åt konsultföretagen på utbudssidan, är inte annat att vänta än att utbudet utformas enligt konsulternas egna bedömningar. Det betyder att också konsultföretagen är betjänta av en starkare beställarfunktion för att kunna utveckla de tjänster som det finns en faktisk marknad för. De slipper "uppfinna" det behov som deras tjänster ska tillmötesgå. Även om de offentliga institutionerna agerar för att stärka före- tagarna i deras beställarroll är det naturligtvis företagarna själva som ska ansvara för initiativen på kompetensområdet. Efterfrågestödet bör vara utformat så att företagaren har full frihet att välja vilka insatser som ska göras i företaget. Stödet får inte förleda företagaren att förändra sin verksamhetsinriktning på ett sätt som inte är motiverat annars. Det betyder att stödet ska underlätta de kompetenssatsningar som är relevanta för företagets verksamhet. Däremot ska det undvika att inrikta lärandet på bestämda utbildningar. Ytterst är det företaget eller den enskilde som ska ta ansvar för inriktningen av de kompetensinvesteringar som görs. Småföretagsdelegationen föreslår att ett system med individuella kompetenskonton införs. Systemet ska ge möjlighet för var och en som så önskar att själv, alternativt tillsammans med sin arbetsgivare, spara till sin kompetensutveckling under skattemässigt gynnsamma villkor. – Förslaget är en principskiss. En utredning bör genomföras för att ta fram ett detaljerat förslag till utformning av systemet. Det är möjligt för en företagare att skattefritt spara till sin egen utbildning och att göra avdrag i rörelsedeklarationen för utbildnings- kostnaden. En anställd kan få göra avdrag i sin deklaration för kostnader i samband med fortbildning, dvs. sådan utbildning som fordras för att kunna hålla sig à jour med utvecklingen i det arbete man har. Praxis har blivit att kostnader för att delta i fortbildning är avdragsgilla för den enskilde om arbetsgivaren har betalat full lön . I praktiken innebär detta att möjligheten framför allt utnyttjas för deltagande i korta kurser, konferenser m.m. Om arbetsgivaren bekostar en anställds utbildning utan att utbildningen direkt anknyter till de aktuella arbetsuppgifterna, utgör detta en skattepliktig förmån för den anställde. Kostnaden är inte avdragsgill för arbetsgivaren. I det nutida samhället förändras produktions- och marknadsförut- sättningarna hastigt. Det gör att kunskaper fort blir föråldrade. Invester- ingar i kunskap och kompetens har fått allt större betydelse medan "hårda" investeringar i maskiner och byggnader relativt sett betyder mindre än . Arbetskraften blir mera rörlig, dels för att individer frivilligt byter jobb, dels för att arbetsmarknadssituationen föranleder det. Människors arbets- och anställningsvillkor förändras. Projekt- anställningar och s.k. egenanställningar blir vanligare. Nätverks- orienterat samarbete mellan företag eller individer organiseras och upplöses efter be hov och ersätter arbete i traditionella hierarkier och företagsrelationer. Det blir allt viktigare att rätt kunskap och specialise- ring finns tillgänglig i olika situationer. Företag behöver kompetent personal för att kunna hålla hög produk- tivitet. Med snabbt föränderliga verksamhetsförutsättningar kan det för många företag verka enklare att nyrekrytera eller kortvarigt engagera personer med rätt kompetens än att planera för att anpassa och säkra kompetensen hos redan anställda i företaget. Arbetskraftens ökade rörlighet gör också att alla företag inte är lika intresserade av att satsa på de anställdas långsiktiga kompetensutveckling, eftersom risken alltid finns att företaget själv inte får någon nytta av investeringen. Även om det fortsatt vilar ett stort ansvar på arbetsgivare att erbjuda utbild- ningsmöjligheter för att attrahera och behålla goda medarbetare, är detta inte längre tillräckligt för att upprätthålla hög kompetens hos arbetskraften. I den nya situationen är det rimligt att också enskilda individer i högre grad själva tar ansvar för sin kompetensutveckling. Det bör ligga i den enskildes intresse att kunna styra sin egen kompetensutveckling och att behålla sin professionalism. Det finns de som menar att en civilingenjörs kunskaper vid examen är inaktuella . Att modernisera sin kunskap och kompetens minskar risken att bli arbetslös. Många önskar sig möjligheter till personlig utveckling och nya utmaningar genom att kunna byta innehåll och former för sitt arbete i livet. Den egna kontinuerliga kompetensutvecklingen kan vara en förutsättning för detta och ett viktigt sätt att säkra sina möjligheter i arbetslivet. Det är också i hög grad i samhällets intresse att människor är väl- utbildade och kan möta näringslivets och arbetsmarknadens behov. har det visat sig att kompetensbrist kan vara en rejäl flaskhals när det gäller att komma till rätta med arbetslösheten. Om kravet på kompetens inte kan mötas, hjälper det inte med uppåtgående konjunkturer och ökad efterfrågan på arbetskraft. ändå av stora kostnader för att produktionsökningar uteblir när människor med rätt kompetens saknas och arbetslösheten inte minskar som den borde. Ett system med individuella kompetenskonton Vem får kompetensspara? Enligt Småföretagsdelegationens uppfattning bör staten bidra t ill att skapa starkare incitament för människor att förnya och underhålla sin utbildning och kompetens. Vårt förslag är att ett system med statligt stimulerat sparande på individuella kompetenskonton ska införas. Systemet bör enligt vår uppfattning vara generellt och kunna omfatta alla kategorier av människor. Vi anser t.ex. att också den som saknar anställning eller själv är företagare bör ha möjlighet att spara på eget kompetenskonto. Det är också i Småföretagsdelegationens intresse att se hur systemet kan underlätta de mindre företagens kompetensförsörjning. Om företaget bidrar med avsättningar till kontot och den enskilde bär en del av kostnaden genom sitt sparande blir det givetvis lättare att genomföra mer omfattande kompetenssatsningar. Särskilt bland de mindre företagen är det ett problem att företaget, när det går bra, kan bära kostnader för kompetensinsatser men inte frigöra tid för personer att delta och att det, när verksamheten är låg, kan avsätta tid men inte bära kostnaderna. Problemet kan hanteras med ett system där företaget kan bidra till den anställdes kompetenskonto när det gör bra resultat och medlen kan lyftas för kompetensinsatser när aktiviteten är lägre, t.ex. i lågkonjunktur. Avsikten med kompetenskontot är att det ska stimulera till mer oberoende och omfattande insatser än de som den nuvarande avdrags- möjligheten för fortbildning leder till. I ett första steg är det nödvändigt att ta ställning till om systemet ska innebära att enskilda och arbetsgivaren gemensamt ska göra avsättningar till kompetenskontot eller om endast den enskilde ska kunna spara. Beroende på vilken form som väljs för systemet, tillkommer en rad olika frågor om de närmare detaljer som följer av valet. Den möjliga storleken på avsättningar och den tidsram som väljs för att ackumulera och utnyttja medel på kompetenskontona får t.ex. betydelse för vad slags kompetensinsatser medlen på kontona kan användas till. De beskattningsregler som ska gälla är naturligtvis beroende av formen för systemet men påverkar också hur systemet kan byggas upp. En fråga är om beloppen ska beskattas när de lyfts för kompetensändamål eller endast om de används till annat eller inte lyfts över huvud taget inom föreskriven tid. En annan viktig fråga är på vilket sätt medlen bör fonderas och förvaltas . Frågan om statligt subventionerat kompetenssparande har diskuterats . Olika varianter har varit på tapeten, dels system med personliga kompetenskonton, dels kompetensförsäkring. Frågan är i sig så komplex att den bör övervägas med utgångspunkt från tänkbara alternativ. Det är inte möjligt för delegationen att presentera ett komplett förslag till system. Vi föreslår därför att ett grundligt genom- arbetat och konsekvensbelyst förslag tas fram i en särskild utredning. Exempel på inslag i ett system med kompetenskonton Småföretagsdelegationen har diskuterat och skissat på hur ett system kompetenskonton skulle kunna utformas. Kontona kan t.ex. byggas upp genom att den enskilde avsätter en andel av lönen eller ett visst kronbelopp. Avsättningarna blir avdragsgilla i den privata Uppbyggnaden kan påskyndas genom att arbetsgivaren parallellt betalar in belopp motsvarande den arbetsgivaravgift som är hänförlig till det av individen avsatta lönedelen. Arbetsgivaren kan alternativt bidra genom att avsätta engångsvisa belopp som bestäms genom avtal med den anställde. Arbetsgivarens avsättning blir avdrags- gill i rörelsen. Det avsättningsbara beloppet bör vara maximerat och även bestämt till ett sådant minsta belopp att en tillräckligt stor summa ackumuleras för att kunna utnyttjas meningsfullt för sitt ändamål. Vi anser att tiden för att ackumulera och använda de sparade medlen, bör vara begränsad, dels för att reducera skattekreditens storlek, dels för att kompetensinsatser verkligen ska bli av. Vår slutsats är att medlen på kontot bör lyftas efter högst , bl.a. därför att människors arbetsplanering och möjligheter att bedöma kompetensbehoven sällan är mer långsiktiga. Om systemet förutsatte att medel ackumuleras , t.ex. som diskuterats i något sammanhang, skulle det styra mot att användas för utbildningar som troligen förutsätter långvarig bortovaro från arbetet, något som särskilt de små företagen skulle ha svårt att hantera. Om tidsperioden stannar vid styrs efterfrågan mot fler och återkommande, kortare utbildningar och efterfrågan på utbildningar hålls uppe. Med lång ackumuleringstid skulle också uppb yggnaden av systemet komma att bli dyr för staten genom att skattebortfallet skulle bli stort. I ett fortvarighetstillstånd kompenseras staten genom att skattemedel återförs från en bredare beskattningsbas. Oanvända pengar återförs till beskattning Medlen på kompetenskontot ska användas för att täcka godkända kostnader för individens kompetensutveckling inom en bestämd tid.