sou · GMB347 · 1999-01-01 00:00:00 — Med organiserad brottslighet avses i allmänhet sådana brott som vissa grövre narkotikabrott, koppleri i form av organiserad prostitution, organiserad häleriverksamhet och illegalt spel och spritutskänkning i klubbverksamhet. 54 Allmänt om ekonomisk brottslighet... Ekonomisk brottslighet anses inte heller omfatta förmögenhetsbrott av traditionellt slag som begås av enskilda personer utan att brotten har något samband med näringsverksamhet. Denna definition av begreppet kom att få betydelse för inriktningen av det reformarbete mot den ekonomiska brottsligheten som genomfördes under de närmast följande åren. Nämnas kan att Kommissionen mot ekonomisk brottslighet avgränsade sitt arbete på ett sätt som nära anslöt till utskottets definition (se kommissionens slutbetänkande Ekonomisk brottslighet i [SOU 1984:15] s. 23 ff.) och att det i den s.k. riktlinjepropositionen (prop. 1984/85:32) uttalades att definition i stort sett borde kunna tjäna som vägledning för det fortsatta reformarbetet (prop. s. 5 f.). Utskottets definition har använts även av en del forskare och debattörer. Det torde emellertid numera råda allmän enighet om att definitionen är alltför snäv för att vara praktiskt ändamålsenlig. En betydligt vidare definition av begreppet ekonomisk brottslighet har formulerats av den tyske forskaren . Enligt denna definition är ekonomisk brottslighet sådant brottsligt beteende vars effekter stör eller hotar det ekonomiska livet eller det ekonomiska systemet på sådant sätt att det inte endast är enstaka individers intressen som berörs. För att viss brottslighet skall vara att beteckna som ekonomisk sådan kräver alltså varken att den begås inom ramen för en näringsverksamhet eller att den är kontinuerlig och systematisk till sin karaktär. Han uppställer inte heller något krav på att det enskilda brottet skall vara av viss omfattning. Det är tillräckligt att den sammantagna effekten av samtliga brott hänförliga till den aktuella brottstypen är av det kvalificerade slag som anges i definitionen. avgränsning av begreppet ekonomisk brottslighet innebär att det kommer att omfatta en mängd brott som inte är att hänföra till ekonomisk brottslighet enligt den av formulerade definitionen, bl.a. försäkringskassebedrägerier och skattebedrägerier begångna av privatpersoner. revisorer beslöt att göra en granskning av samhällets insatser mot den ekonomiska brottsligheten. Granskningen redovisades i rapporten Den ekonomiska brottsligheten och rättssam- hället (1993/94.6). I rapporten har revisorerna inriktat sig på brottslighet som utnyttjar företagsformen. Revisorernas avgränsning innebär att man till ekonomisk brottslighet hänför även brott som begås i eller genom företag som inte bedriver näringsverksamhet i egentlig mening. Vidare nämner revisorerna särskilt att de till ekonomisk brottslighet också räknar s.k. subventionsbedrägeri, där företag tillskansar sig statliga bidrag som de inte har rätt till. Revisorerna uppställer inte några krav på att brottsligheten skall vara systematisk eller särskilt omfattande för att den skall anses som ekonomisk brottslighet. Allmänt om ekonomisk brottslighet... Frågan, om vad som utgör ekonomisk brottslighet, har behandlats även i regeringens skrivelse 1994/95:217 Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Efter att ha redovisat den definition som formulerade anför regeringen (skrivelsen s. 5 f.): Utvecklingen har gått därhän att också andra former av straffbara handlingar kan räknas in i den ekonomiska brottsligheten. En ny definition som kunnat godtas av alla har dock ännu inte formulerats. Klart är att den ekonomiska brottsligheten kan se ut på många olika sätt. Det handlar ofta men inte alltid om brott som begås i närings- verksamhet. Andra slag av ekonomisk brottslighet kan vara t.ex. olagliga transaktioner med pengar, värdepapper el. dyl. som en person gör utan att vara företagare. På det området förefaller brottsligheten att vara under snabb utveckling. Också olika former av bidragsfusk, särskilt i näringsverksamhet, är av intresse i samman- hanget. Ett nytt inslag är att yrkeskriminella mer än tidigare ger sig på ekonomisk brottslighet som ett av flera sätt att tjäna pengar på brott. I många fall finns kopplingar mellan ekonomisk brottslighet och annan kriminalitet, exempelvis narkotikabrottslighet och vålds- brottslighet. Det förekommer också att ett företag praktiskt taget uteslutande används som en täckmantel för ekonomisk brottslighet. Här kan man säga att brottet är själva affärsidén. I regeringens skrivelse konstateras vidare att den ekonomiska brottslig- heten straffrättsligt ofta faller under bestämmelser om borgenärsbrott, skattebrott eller brott mot uppbördslagstiftningen, men att också andra straffbestämmelser i eller specialstraffrätten kan bli aktuella. Avslutningsvis framhålls att även miljöbrottslighet i det här sammanhanget kan räknas till den ekonomiska brottsligheten. 2.2Regeringens strategi mot ekonomisk brottslighet inrättade regeringen en särskild arbetsgrupp inom , regeringens ekobrottsberedning, med uppgift att biträda justitieministern med samordningen av regeringens åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Ordföranden i beredningen är politiskt utsedd. I övrigt medverkar företrädare för , Finans- departementet och . I mån av behov medverkar även andra departement i beredningens arbete. Beredningen hör organisatoriskt till . 56 Allmänt om ekonomisk brottslighet... En första uppgift för ekobrottsberedningen blev att utarbeta en strategi för samhällets samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin antogs av regeringen och redovisades för i den i föregående avsnitt nämnda skrivelsen (skr. 1994/95:217 Samlade åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten). Strategin omfattar en mängd åtgärder på en rad olika områden. Det övergripande målet är att påtagligt minska den ekonomiska brotts- ligheten genom en kraftig förstärkning av samhällets insatser mot sådan kriminalitet. Avsikten är sålunda att åstadkomma en effektivisering när det gäller att förebygga, upptäcka samt utreda och lagföra ekonomisk brottslighet. En ökad tonvikt skall enligt strategin läggas på det före- byggande arbetet. I detta ligger bl.a. att kontrollen skall effektiviseras och att myndigheterna skall utveckla ett problemorienterat arbetssätt. Särskild vikt skall vidare läggas vid att samordna berörda myndigheters prioriteringar och att utveckla myndigheternas samarbete samt att höja kunskaperna och myndighetskompetensen i fråga om ekonomisk brottslighet. I strategin betonas också att näringslivet måste ta ett ökat ansvar i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Det i skrivelsen redovisade åtgärdsprogrammet omfattar vidare bl.a. följande åtgärder: -förstärkt skattekontroll och förenklad skattelagstiftning -dialog med företrädare för näringslivet angående affärsetik, in- ternkontroll och affärskontroll inom näringslivet -gemensamma kontrollaktioner från myndigheterna -snabbare utredning och process -effektivare rutiner i samband med konkurs -förbättrad lagstiftning om bolagsstyrelser, revisorer m.m. -uppföljning av bankkrisen -sanering av utsatta branscher -kontroll i samband med tillståndsgivning m.m. -effektivare lagstiftning om penningtvätt -aktivt internationellt samarbete, bl.a. inom EU -information till allmänheten -effektivare styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet Vid riksdagsbehandlingen ställde sig bakom regeringens planerade åtgärder och hemställde att regeringsskrivelsen skulle läggas till handlingarna. beslutade i enlighet därmed (bet. 1994/95: JuU 25, rskr. 1994/95:412). En rad åtgärder för strategins genomförande har därefter vidtagits. I den lägesrapport som regeringen presenterade (skr. 1997/98:38) konstaterades att genomförandet av strategin då omfattade Allmänt om ekonomisk brottslighet... mer än 50 olika projekt. Även tillkallandet av skall ses som ett led i detta reformarbete. 2.3.1Vad är en bulvan? En viss oklarhet råder i fråga om bulvanbegreppets närmare innebörd i svenskt juridiskt språkbruk. I lagstiftningen saknas generella regler om bulvanskap. Det finns följaktligen ingen legaldefinition med mera allmän räckvidd som tillhandahåller ett svar på den i rubriken ställda frågan. När uttrycket bulvan undantagsvis förekommer i lagtext, såsom i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden (bulvanlagen), är begreppsbe- stämningen anknuten till lagstiftningens syfte och inte avsedd att mera precist ange vad som är utmärkande för bulvanskap i allmänhet. Någon i alla detaljer allmänt vedertagen definition av begreppet bulvan har inte heller utvecklats inom doktrinen. I huvudsaklig anslutning till en av presenterad redogörelse för bulvanbegreppet (se , Ställningsfullmakt och bulvanskap, 1961, s. 282 ff.) torde emellertid kunna konstateras att det för att ett bulvanskap skall föreligga i allmänhet krävs att bulvanen intar sin ställning på grund av huvudmannens åtgöranden, att han handlar i eget namn men för huvudmannens räkning, att arrangemanget är avsett att dölja huvudmannen i dennes eget intresse samt att de funktioner som normalt knyts till äganderätten är fördelade mellan bulvanen och huvudmannen på så sätt, att bulvanen ensam är behörig att rättsligt disponera över egendomen medan den faktiska dispositionen - helt eller delvis, direkt eller indirekt - tillkommer huvudmannen. För att det skall vara fråga om bulvanskap vid drivande av rörelse torde på motsvarande sätt fordras att det är bulvanen som är behörig att rättsligt disponera över rörelsens tillgångar medan huvudmannen utövar det faktiska in- flytandet över verksamheten. Såväl en fysisk som en juridisk person kan vara huvudman i ett bulvanförhållande. Och på motsvarande sätt kan även som bulvan uppträda antingen en fysisk eller en juridisk person. I allmänhet gäller samma regler för en bulvan som för en person som handlar i eget namn och i eget intresse. Rättshandlingar som bulvanen företar binder och berättigar alltså i princip endast honom och inte huvudmannen. En tredje man som får en fordran mot en bulvan har normalt sett att hålla sig till denne och kan inte vända sig mot huvudmannen. Denne åtnjuter å sin sida inte något sakrättsligt skydd för den egendom eller de 58 Allmänt om ekonomisk brottslighet... rättigheter som bulvanförhållandet avser; huvudmannens på bulvan- avtalet grundade anspråk åtnjuter sålunda inget skydd mot bulvanens borgenärer. Huvudprincipen skulle kunna sägas vara att bulvanskapet saknar civilrättslig betydelse annat än för relationen mellan bulvanen och huvudmannen. Ett annat sätt att uttrycka samma sak är att överförandet av ägarbefogenheterna till bulvanen utgör en s.k. fiduciarisk rättshand- ling (se avsnitt 3.2.2 i det följande). Det bör framhållas att ett illojalt syfte inte är nödvändigt för att ett bulvanskap skall anses föreligga. Bulvanförhållanden kan alltså förekomma i seriösa sammanhang och med syften som inte kan anses illojala i egentlig mening. kan det knappast råda någon tvekan om att syftet med ett bulvanarrangemang är i en eller annan mening illojalt, det kan exempelvis vara fråga om att kringgå ett tillståndskrav eller att undgå betalningsansvar. I vissa fall, där i en bulvansituation tillämpningen av annars gällande regler skulle leda till resultat som inte anses önskvärda, har i lagstiftning eller rättspraxis avsteg gjorts från den ovan angivna huvudprincipen att bulvanskapet endast är av betydelse för förhållandet mellan bulvanen och huvudmannen. Som exempel på lagbestämmelser som föreskriver särskilda rättsverk- ningar vid bulvanskap kan nämnas bulvanlagen, som gäller när ett bulvanförhållande används för att kringgå ett sådant hinder mot att förvärva eller behålla egendom eller rättigheter som uppställs i viss i lagens 1 § angiven förvärvslagstiftning. En huvudman eller bulvan som kringgår ett sådant hinder kan enligt 2 § bulvanlagen dömas till böter eller fängelse i högst . Vidare kan bulvanförhållandet vid ett sådant kringgående upplösas genom tvångsförsäljning av den egendom som bulvanförhållandet avser. En närmare redogörelse för bulvanlagens regler finns i avsnitt 9.2.1. Ytterligare ett exempel på en lagregel som knyter särskilda rättsverk- ningar till förekomsten av ett bulvanförhållande är den s.k. bulvanregeln i 7 kap. 31 § jordabalken, som syftar till att hindra att reglerna om besittningsskydd vid arrende och hyra kringgås genom att fastig- hetsägaren upplåter nyttjanderätten till en bulvan som i sin tur upplåter den till den egentlige arrendatorn eller hyresgästen. I detta lagrum föreskrivs att, om det råder intressegemenskap mellan fastighetsägaren och andrahandsupplåtaren och det med hänsyn därtill och till omständig- heterna i övrigt kan antas att rättsförhållandet utnyttjas för att kringgå någon bestämmelse i lag som är till förmån för nyttjanderättshavaren, denne har samma rätt i förhållande till fastighetsägaren som han skulle haft om fastighetsägaren hade upplåtit hans nyttjanderätt. I rättspraxis har det förekommit att man även utan stöd av lag gjort undantag från den allmänna principen att huvudmannen inte blir bunden av avtal som bulvanen ingår (se NJA 1928 s. 57, NJA 1930 s. 306 samt Allmänt om ekonomisk brottslighet... NJA 1939 s. 228). Enligt Grönfors innebär avgörandena att en princip om bundenhet för huvudmannen har utvecklats för det fall då en rörelse har drivits för huvudmannens räkning men i bulvanens namn som situationen i sig varit ägnad att inrikta medkontrahenten på rörelsen som den ekonomiska grundvalen för avtalsförpliktelserna, oberoende av vem som formellt står som rörelsens innehavare (se , Av- talslagen, 3:e upplagan, 1995, s. 160). Här förtjänar också hänvisas till sådana skatterättsliga avgöranden som innebär att man med tillämpning av s.k. genomsyn bortser från bulvanen och betraktar huvudmannen som ansvarig. 2.3.2Eko-kommissionens förslag till bulvanlag och den antagna bulvanlagen Kommissionen mot ekonomisk brottslighet presenterade i sitt delbe- tänkande Bulvanlag (SOU 1983:46) ett förslag till generella bestämmel- ser om bulvanförhållanden. Förslaget innehöll såväl civilrättsliga som straffrättsliga regler och omfattade alla former av bulvanskap. Enligt förslaget skulle ett bulvanskap alltid anses föreligga, om någon handlade i eget namn men huvudsakligen för annans räkning och det skäligen kunde antas att arrangemanget användes huvudsakligen för att i huvudmannens intresse dölja denne utåt. Om det fanns grundad anledning att anta att en bulvanhandling hade företagits, skulle i vissa situationer bulvanskap anses föreligga, förutsatt att det inte visades att den som handlat hade uppträtt självständigt i förhållande till den förmodade huvudmannen. Om en bulvanhandling företagits och i lag föreskrivna förbud, krav på tillstånd m.m. därigenom kringgåtts, skulle enligt kommissionens förslag huvudmannen kunna dömas för bulvanbrott till böter eller fängelse i högst . Även bulvanen skulle enligt förslaget i vissa fall kunna drabbas av ansvar för bulvanbrott, nämligen om en brottslig gärning av beskaffenhet att kunna föranleda ansvar för huvudmannen främjats genom bulvanskapet och bulvanen hade skälig anledning anta att bulvanskapet anordnades för att främja brott. Den föreslagna civilrättsliga regleringen innebar att tredje mans fordran på grund av en bulvanhandling skulle få göras gällande mot såväl huvudmannen som bulvanen. Vid bulvanbrott skulle huvudman- nens civilrättsliga bundenhet följa direkt av lag. För övriga fall uppställdes en presumtionsregel innebärande att huvudmannen skulle undgå ansvar för bulvanens handlande endast om det visades att bulvanskapet hade anordnats av huvudsakligen annan anledning än att huvudmannen skulle undgå ansvar för gäld eller kringgå tvingande lag. 60 Allmänt om ekonomisk brottslighet... Vid bedömningen av huvudmannens ekonomiska bundenhet skulle alltså presumtionen vara att bulvanskapet hade anordnats av illojala skäl. Kommissionen föreslog även regler som avsåg att göra företrädare för juridiska personer ansvariga i fall där en juridisk person uppträtt som huvudman eller bulvan. Förslaget innebar också att redan tidigare gällande bulvanbestämmelser avseende förvärv av fast egendom och aktier skulle inarbetas i den nya bulvanlagen och i viss utsträckning skärpas. Vid remissbehandlingen av förslag instämde remissinstanserna överlag i uppfattningen att det behövdes ökade möjlig- heter till ingripanden mot illojala bulvanförhållanden. ställde sig flertalet av dem avvisande till kommissionens förslag till bulvanlag. Från många håll anfördes att en generell lagstiftning mot bulvanskap skulle medföra oönskade, svåröverblickbara och alltför vittgående konsekvenser för många godtagbara fall av samverkan mellan personer. Invändningar restes också från rättssäkerhetssynpunkt mot de inslag av omvänd bevisbörda som förslaget inrymde. Efter beredning av förslag lade regeringen fram det förslag som resulterade i antagandet av den nu gällande bulvanlagen (prop. 1984/85:111, bet. 184/85:LU25, rskr. 1984/85:250). Genom denna lag ersattes lag om bulvanförhållanden i fråga om fast egendom och lag om bulvanförhållanden i fråga om aktier i vissa bolag med en enhetlig reglering. De materiella ändringarna i förhållande till förut gällande rätt blev begränsade, men den nya lagen innebar dock på flera punkter skärpningar i förhållande till de tidigare lagarna. En redogörelse för bulvanlagens regler lämnas i avsnitt 9.2.1. Några allmänna regler om bulvanskap innehöll inte regeringens förslag. I den nämnda propositionen anförde departementschefen att han delade kommissionens uppfattning att det fanns ett behov av att öka samhällets möjligheter att ingripa mot illojala bulvanförhållanden, men att han nödgades konstatera att det var förenat med åtskilliga svårigheter att utforma en allmän lagstiftning om bulvaner. Departementschefen pekade därvid särskilt på svårigheten att på ett precist sätt ange de illojala bulvanförhållanden som bör drabbas av konsekvenser i form av straff och civilrättsligt ansvar. De av förslagna generella reglerna om bulvanskap kom alltså inte att läggas till grund för lagstiftning. Det blev därefter en uppgift 1984 tillsatta betalningsan- svarskommittén att ytterligare överväga huruvida generella bestämmelser borde införas om ekonomiskt ansvar för huvudmannen avseende bulvanens förpliktelser. I denna del av kommitténs uppdrag ingick även Allmänt om ekonomisk brottslighet... att med utgångspunkt i ovan nämnda förslag överväga andra åtgärder för att komma till rätta med de missför- hållanden som bulvanskap kan ge upphov till och att därvid särskilt uppmärksamma svårigheterna att bevisa att bulvanförhållande föreligger. presenterade sina överväganden i betänkandet Ansvarsgenombrott m.m. (SOU 1987:59). Kommittén konstaterade att man vid sina överväganden inte lyckats åstadkomma någon lösning på problemet att dra en från rättssäkerhetssynpunkt till- fredsställande gräns mellan illojala bulvanförhållanden där ett betalnings- ansvar för huvudmannen är påkallat och andra situationer där borgenä- ren bör hänvisas till bulvanen. Enligt kommittén hade det inte heller framkommit att det i praktiken förelåg något behov av generella regler av detta slag. När det gäller bevissvårigheterna vid bulvanskap uttalade kommittén att dessa inte går att lösa skilda från det sakliga innehållet i och det bakomliggande syftet med bulvanbestämmelserna i varje särskilt fall. Enligt kommitténs uppfattning borde det därför inte införas några regler som med generell verkan ger anvisningar om vilken bevisning som skall krävas för att ett bulvanskap skulle anses föreligga eller om bevis- bördans fördelning mellan den som påstår att ett bulvanskap föreligger och den utpekade huvudmannen. avstod följaktligen från att lägga fram något förslag som tog sikte på bulvanproblematiken. Kunskapen om den ekonomiska brottslighetens omfattning, former och konsekvenser är allmänt sett bristfällig (se t.ex. Ekobrottsforskning [SOU 1996:84] s. 39 ff.). Det är följaktligen knappast möjligt att bilda sig en mera bestämd uppfattning om i vilken utsträckning bulvanarrange- mang används vid sådan brottslighet. Att det förekommer i en om- fattning som motiverar att frågan om åtgärder för att förhindra eller försvåra en sådan användning övervägs råder det dock ingen tvekan om. har användningen av bulvaner vid bolagsplundring tilldragit sig särskild uppmärksamhet. Det har i samband med ut- redningar av större bolagsplundringshärvor visat sig att personer som systematiskt ägnar sig åt bolagsplundring ofta använder sig av bulvaner eller bulvanliknande arrangemang. Förhållandet har uppmärksammats bl.a. i åklagarväsendets rapport 1996:1 om bolagsplundring. Enligt vad som anges där, är det vanligt i bolag som utsätts för plundring, att styrelsen i sin helhet består av personer som bara skenbart upprätthåller funktionen som bolagsföreträdare. När bolaget har tömts på sina tillgångar sätts ofta en s.k. målvakt in som ägare och styrelse (beträffan- de begreppet målvakt se avsnitt 3.2.2). 62 Allmänt om ekonomisk brottslighet... Det står klart att användningen av bulvaner och målvakter i samband med bolagsplundring leder till att de brottsbekämpande myndigheterna får stora svårigeheter att utreda vem som i ett visst skede är ansvarig för de transaktioner som äger rum i bolaget. Utredningen har anledning att återkomma till dessa problem i det följande. Av vad som förut har redovisats framgår att det möter svårigheter att formulera en invändningsfri definition av begreppet bulvan. Gräns- dragningssvårigheter förekommer i flera avseenden: dels gentemot etablerade rättsinstitut såsom kommissionsförhållanden och förhållandet moder-dotterbolag, dels gentemot oseriösa företeelser såsom målvakter och fiktiva styrelseledamöter. Utredningens uppdrag omfattar även frågor som inte ens med en mycket extensiv definition kan sägas ha någon omedelbar anknytning till bulvanförhållanden. Bl.a. av detta skäl avstår vi från att närmare ge oss in på definitionsfrågan. Det har förefallit mera angeläget att föreslå ändamålsenliga åtgärder i de hänseenden som avses i direktiven än att försöka göra någon avgränsning beroende på om ett problem kan hänföras till bulvanförhållanden eller inte. När uttrycket bulvan används i det följande, utgår utredningen närmast från den i avsnitt 2.3.1 angivna definitionen men har inte ålagt sig någon fullkomlig konsekv- ens. 3 Vissa missbruk av associationsrätten Utredningen avstår från att lägga fram några förslag som tar sikte på problemen med styrelselösa bolag eftersom i ett kommande betänkande torde komma att ta upp dessa problem till prövning i hela sin vidd. Utredningen förordar emellertid att man, när det gäller problemen med retroaktiva anmälningar av förändringar i ett aktiebolags styrelse, i första hand undersöker möjligheten att införa en ordning av den innebörden att en avgång och möjligen också ett nyval får omedelbar verkan endast under förutsättning att det kan beläggas att anmälan för registrering skett inom viss från förändringen. Flera frågor som har anknytning till det problemområde som utred- ningen har att behandla gäller olika slags missbruk av det associations- rättsliga systemet med anknytning till styrelsens roll främst i aktiebolag men även i andra juridiska personer. Dessa spörsmål har så stor praktisk betydelse att utredningen anser sig böra presentera problemen i ett inledande avsnitt. Därvid skall först beröras problemen med s.k. styrelselösa bolag. Det förekommer ett mycket stort antal bolag som saknar till PRV anmäld styrelse. Beträffande dessa bolag är det naturligtvis svårt att ta reda på om de saknar styrelse eller om det finns en styrelse som inte har blivit anmäld. Vare sig det förhåller sig på det ena eller andra sättet kan PRV i dessa fall med stöd av 13 kap. 4 a § aktiebolagslagen (1975:1385) förordna att bolaget skall träda i likvidation.