sou · GMB3123 · 1999-01-01 00:00:00 — Utöver det allmänna skydd som enligt krigets lagar gäller för civil- befolkningen och envar civil finns S¤RSKILDA BEST¤MMELSER F¶R VISSA GRUPPER AV CIVILA. Sådana bestämmelser förekommer för civila åtföl- jande stridskrafterna såsom civila medlemmar av besättningen på ett militärt luftfartyg, krigskorrespondenter samt personal som svarar för underhåll liksom för personal i civilförsvarsorganisationer, civil sjuk- vårdspersonal, kvinnor och barn m.fl. grupper. Folkrätten medger i undantagsfall att den som inte är medlem av en väpnad styrka direkt deltar i fientligheterna: sådan befogenhet tillkom- mer befolkningen på ett icke besatt område som vid fiendens annal- kande självmant griper till vapen för att göra motstånd mot de inryck- ande trupperna utan att ha haft tid att bilda regelrätta militära förband (s.k. FOLKUPPB¥D, se artikel 2 i lantkrigsreglementet; jfr artikel 4 A 6 i III om att medlem av folkuppbåd har krigs- fångestatus för den händelse han faller i fiendens våld). 1.4Civil egendom och militära mål Krigets lagar skiljer mellan civil egendom och militära mål. #IVIL EGENDOM är definierat genom en negativ bestämning: all egendom som inte utgör militärt mål är civil egendom (artikel 52.1 i tilläggsproto- koll I). -ILIT¤RA M¥L skall, vad egendom beträffar, uteslutande omfatta egendom som på grund av art, läge, ändamål eller användning effek- tivt bidrar till de militära operationernas genomförande och vars totala eller delvisa förstöring, beslagtagande eller neutralisering under de gällande förhållandena medför en avgjord militär fördel (artikel 52.2 i tilläggsprotokoll I). Det finns en presumtionsregel i fråga om egendom som normalt används för civila ändamål: vid tvekan huruvida sådan egendom kan bli utnyttjad i syfte att effektivt bidra till militär verksamhet skall förutsättas att så inte blir fallet (artikel 52.3 i protokollet). Frågan huruvida viss egendom är ett militärt mål eller civil egendom besvaras således med hänsyn bl.a. till var egendomen är belägen och vad den används till. Det är förhållandena vid varje given tidpunkt som är bestämmande för klassificeringen. Viss egendom kan alltså vara ett militärt mål medan den skall anses vara civil egendom. När – för att ta bara ett av ett stort antal tänkbara exempel – en bro används av militära förband som omgruppe- ras torde den vara ett militärt mål, men detta betyder inte nödvändigtvis att den i alla andra sammanhang är ett sådant mål. Som kommer att framgå i det följande innebär den folkrättsliga skiljelinjen mellan mili- tära mål och civil egendom särskilda komplikationer för del, eftersom den civila och militära sektorn är mycket integrerade med varandra inom vårt totalförsvar I tydlighetens intresse bör tilläggas att inte bara egendom utan även människor kan utgöra militärt mål i folkrättslig bemärkelse. En av grundreglerna i tilläggsprotokoll I föreskriver att de stridande parterna är skyldiga att alltid göra åtskillnad mellan civilbefolkningen och kombattanter samt mellan civil egendom och militära mål och att parterna följaktligen skall rikta sina operationer enbart mot militära mål (artikel 48). Denna s.k. DISTINKTIONSPRINCIP framträder även i andra regler, bl.a. följande. Civilbefolkningen och civila skall enligt artikel 51.1 i tilläggsproto- koll I åtnjuta allmänt skydd mot faror i samband med militära operatio- Anfall som inte riktas mot ett bestämt militärt mål och andra s.k. urskillningslösa anfall är förbjudna. Som urskillningslösa skall enligt tilläggsprotokollet anses bl.a. anfall som kan förväntas förorsaka oav- siktliga förluster av människoliv inom civilbefolkningen, skador på civila, skador på civil egendom eller en kombination därav, vilka kan anses som överdrivna vid jämförelse med den påtagliga och direkta militära fördel som kan förväntas (artiklarna 51.4 och 51.5 i tilläggs- protokoll I). Det är inte tillåtet att använda civilbefolknings eller civilas närvaro eller förflyttningar för att skydda vissa punkter eller områden från militära operationer, särskilt vid försök att skydda militära mål från anfall eller att skydda, främja eller hindra militära operationer (artikel 51.7 första meningen i tilläggsprotokoll I, se även andra meningen). Enligt tilläggsprotokollet skall vissa försiktighetsåtgärder och för- siktighetsmått vidtas för att skydda civilbefolkningen, civila och civil egendom. Det föreskrivs bl.a. att parterna skall i möjligaste mån und- vika att förlägga militära mål till platser belägna inom eller i närheten av tättbefolkade områden (artiklarna 57 och 58). Det finns även skyddsregler vad avser kärnkraftverk m.m. Från bestämmelsen att civila inte får utsättas för anfall finns ett undantag: en CIVIL SOM DIREKT DELTAR I FIENTLIGHETERNA ¥TNJUTER F¶R DEN TIDEN INTE DET SKYDD SOM CIVILA ELJEST HAR (artikel 51.3 i tilläggsproto- koll I). 1.6Effekterna av en väpnad konflikt kan drabba även andra än kombattanterna Skyddsreglerna i krigets lagar innebär inte att folkrätten skyddar icke- kombattanterna eller civilbefolkningen och deras egendom mot alla EFFEKTER av militära operationer. Bland annat kan ett folkrättsenligt an- fall mot ett militärt mål direkt eller indirekt drabba sådana grupper och deras egendom. Exempelvis kan civila som befinner sig i närheten av militär trupp bli skadade eller dödade i samband med ett anfall mot truppen. Det bör framhållas att egendom som måhända inte brukar upp- fattas som militär kan utgöra ett militärt mål och således får anfallas. Det kan handla t.ex. om vägar, järnvägslinjer, anläggningar för energi- försörjning eller sambandscentraler som kan nyttjas för såväl civila som militära ändamål. Av lätt insedda skäl påverkas civilbefolkningen ofta mer eller mindre direkt av anfall mot sådana typer av mål. 1.7Byte av folkrättslig status 1.7.1I vissa fall kan ett förband eller liknande få nya uppgifter med följd att personer som hör dit byter folkrättslig status Av bestämmelserna i tilläggsprotokoll I framgår att det i vissa fall är folkrättsligt medgivet att förband eller enheter byter folkrättslig status. Ett av dessa fall har nämnts i det föregående, nämligen att EN HALV MILIT¤R ORGANISATION ELLER BEV¤PNADE POLISSTYRKOR INF¶RLIVAS MED EN STRIDANDE PARTS V¤PNADE STYRKOR (artikel 43.3 i tilläggsprotokoll I). Parten skall underrätta övriga parter i konflikten om att den halvmili- tära organisationen etc. inlemmas i de väpnade styrkorna. Medlem- marna av den införlivade organisationen eller motsvarande blir kom- battanter. Bestämmelsen i artikel 43.3 i protokollet anger inte att det är tillåtet att senare låta gruppen utträda ur de väpnade styrkorna och på så sätt åter förändra medlemmarnas av gruppen folkrättsliga status (dvs. en återgång från kombattantstatus till civil status). Ett annat exempel på när byte av folkrättslig status medges är Artikel 67 i tilläggsprotokoll I föreskriver att MEDLEMMAR AV DE V¤PNADE STYRKORNA OCH MILIT¤RA F¶RBAND AVDELADE F¶R CIVILF¶R SVARSORGANISATIONER skall respekteras och skyddas, om vissa förutsätt- ningar är för handen. Bland dessa förutsättningar märks följande. Per- sonalen måste vara permanent avdelad för ändamålet och uteslutande ägna sig åt fullgörandet av någondera eller några av vissa humanitära uppgifter, som räknas upp i artikel 61 i tilläggsprotokollet. Personalen som avdelats i detta syfte får inte fullgöra andra militära uppgifter under konflikten. Personalen får inte direkt delta i fientligheterna och inte vid sidan om sina civilförsvarsuppgifter utföra eller användas för att utföra handlingar som är skadliga för motparten. Artikel 67 innebär alltså att medlemmar av väpnade styrkor och militära förband kan av- delas för civilförsvarsorganisationer och därigenom växla från kom- battantstatus till civil status (eller, om det är fråga om sjukvårdsperso- nal eller själavårdspersonal, från icke-kombattantstatus till civil status). Eftersom dessa personer inte får fullgöra andra militära uppgifter under konflikten, är det inte tillåtet för dem att under DEN konflikten återgå till stridsuppgifter och kombattantstatus. Bestämmelserna i arti- kel 67 medger alltså att medlemmarna av en grupp växlar folkrättslig status vid ETT tillfälle under konflikten, från status av kombattant eller icke-kombattant till status av civil. I tydlighetens intresse bör inskjutas att den omständigheten, att det är möjligt att avdela medlemmar av väpnade styrkor etc. enligt be- stämmelserna i artikel 67 i tilläggsprotokoll I, inte hindrar att kombat- tanter och icke-kombattanter används t.ex. för att röja upp i en stad efter ett flygangrepp, dvs. för civila uppgifter, utan att för den skull artikel 67 behöver tillämpas. När artikel 67 inte tillämpas sker det inte något byte av folkrättslig status för medlemmarna av styrkan; de förblir kombattanter resp. icke-kombattanter och är folkrättsligt oförhindrade att utöva stridande uppgifter osv. De andra fall där bestämmelserna i tilläggsprotokoll I medger att förband och enheter växlar status är sådana där växlingen motiveras av strikt humanitära skäl. Som exempel kan nämnas att artikel 8 e i proto- kollet anger att sjukvårdsenheter kan vara tillfälliga. 1.7.2Även i andra fall kan det ske byte av folkrättslig status Vid sidan om de nu berörda fallen med nya uppgifter för förband och liknande och därav följande byte av folkrättslig status för dem som hör till förbandet etc., förekommer det statusväxlingar på så att säga egent- lig INDIVIDNIV¥. Ett exempel är när en person som tillhör den svenska civilbefolk- ningen blir inkallad för tjänstgöring i Försvarsmakten och som en följd härav övergår från civil status till kombattantstatus. Ett annat av flera tänkbara fall är att en person som tillhör Försvarsmakten och är kom- battant blir skadad med följd att han hemförlovas till det civila och därmed upphör att vara kombattant. En genomgång av konventionerna ger vid handen att möjligheten till byte av status är begränsad även på individnivå: det är främst gemensamma militära behov av att kunna underhandla på slagfältet samt strikt humanitära skäl som motiverar statusbyten. exempel kan nämnas att en person som under viss begränsad tid uteslutande ägnar sig åt sjukvårdsändamål, s.k. TILLF¤LLIG SJUKV¥RDSPERSONAL, kan byta folkrättslig status enligt artikel 8 k i tilläggsprotokoll I (jfr artikel 25 i I ). Be- stämmelsen i protokollet möjliggör bl.a. att en person med kombattantstatus övergår till att temporärt verka som sjukvårdspersonal. Därmed växlar han från status av kombattant till annan status. Han innehar denna andra status när han ägnar sig åt sjuk- vårdssysslorna. Sedan han har fullgjort dessa kan han återgå till stridsuppgifter såsom kombattant. En person kan alltså på detta sätt växla mellan kombattantstatus och annan status. Även själavårdspersonal kan tjänstgöra tillfälligt (artikel 8 d i tilläggsprotokoll I). 1.8I det svenska totalförsvaret är den civila resp. den militära sektorn mycket in- tegrerade med varandra 1.8.1Försvarsmakten skall försvara mot väpnade angrepp Försvarsmakten är en myndighet som har till uppgift att försvara mot väpnade angrepp (se förordningen [1994:642] med in- struktion för Försvarsmakten). Det finns grundlagsbestämmelser om när regeringen får sätta in Försvarsmakten eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket m.m. och om regeringens möjlighet att bemyndiga Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internatio- nell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater (10 kap. 9 § regerings- formen). 1.8.2Det svenska totalförsvaret – långtgående integrering av civilt och militärt Det svenska totalförsvaret definieras som verksamhet som behövs för att förbereda för krig och består av militär verksamhet (militärt försvar) och av civil verksamhet (civilt försvar). För att stärka landets försvarsförmåga kan beredskapen höjas antingen till skärpt beredskap eller till högsta beredskap. Under högsta beredskap är totalförsvaret all samhällsverksamhet som då skall bedrivas. Sådan be- redskap råder bl.a. om är i krig. (Se 1 och 3 §§ lagen [1992:1403] om totalförsvar och höjd beredskap.) Totalförsvaret är en angelägenhet såväl för statliga och kommunala myndigheter som för företag och andra enskilda. Exempelvis har kom- munerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna åligganden inom det civila försvaret enligt bestämmelserna i lagen (1994:1720) om civilt försvar med därtill hörande förordning (1995:128). med förhållandena i andra länder har den civila sektorn förhållandevis stor betydelse i försvaret; i är den civila sektorn och den mili- tära integrerade med varandra i relativt hög grad. Ett av uttrycken för den långt gångna integreringen inom det svenska totalförsvaret är att VISSA GRUPPER – eller personer som ingår i vissa grupper – HAR ¶MSOM CIVILA OCH ¶MSOM MILIT¤RA UPPGIFTER bl.a. om blir involverat i en väpnad konflikt. Exempelvis finns det vid vissa företag och myndigheter s.k. driftvärnsförband, som ingår i Försvarsmakten (hemvärnet). Dessa förband består av anställda vid företaget eller myndigheten – driftvärnsmän – och leds av en av dess chefer, t.ex. verkställande direktören eller generaldirektören, såsom driftvärnschef. Driftvärnsmannen har ofta sitt dygnsschema indelat så, att han tjänstgör i det väpnade försvaret av anlägg- ningen varpå han arbetar i med sina civila sysslor och där- efter vilar i . En annan grupp som har tillagts ömsevis stri- dande och civila uppgifter i det svenska totalförsvaret är polismän. I krig har polismännen och polisväsendet i princip samma slags civila sysslor som i fredstid men polismän skall därjämte vid behov ha stri- dande uppgifter inom det militära försvaret. Integreringen av civilt och militärt framträder också på andra sätt: det finns centraler som används för ledningen av såväl det militära som det civila försvaret; vid en väpnad konflikt skall polisen och dess mate- riel nyttjas inte enbart för polisens civila uppgifter utan även för mili- tära ändamål såsom inhämtande och förmedling av underrättelser av betydelse för det militära försvaret; osv. Sammanfattningsvis kan sägas, att det principiella uppdelningen en- ligt krigets lagar mellan kombattanter och andra personkategorier och mellan civil egendom och militära mål inte utan svårighet låter sig tillämpas inom ramen för det svenska totalförsvaret. 1.9Tillfällig kombattantstatus – utredningsuppdraget Begreppen TEMPOR¤R KOMBATTANT och TEMPOR¤R KOMBATTANTSTATUS har enligt direktiven till utredningen fått en central plats i den modell som har valt för sin planering av det väpnade försvaret av landet; närmast gäller detta polisen, hemvärnet och vissa civila skyddsvakter. Enligt direktiven bör konstruktionen temporär (eller tillfällig) kom- battant ägnas särskild uppmärksamhet främst med avseende på om denna står i överensstämmelse med folkrättens regler eller om genom konstruktionen har gett begreppet kombattant en mer extensiv tolkning än vad omvärlden gör. Enligt utredningens bedömning får denna del av uppdraget anses innefatta inte endast de grupper som ut- tryckligen nämns i direktiven – POLISEN HEMV¤RNET samt CIVILA SKYDDSVAKTER SOM BEVAKAR MILIT¤RA M¥L – utan även CIVILA SKYDDSOM R¥DESVAKTER och personal som i krig tjänstgör som GR¤NS¶VERVAK NINGSPERSONAL eftersom det i totalförsvarets folkrättsförordning före- skrivs att även de senare skall anses som kombattanter. För utredningen är det således en huvuduppgift att undersöka om begreppet tillfällig kombattantstatus är förenligt med folkrätten i andra fall än de som har berörts i det föregående. En härtill anknytande cen- tral fråga för utredningen är om det ur folkrättslig synvinkel är tro- värdigt att låta vissa grupper ha kombattantstatus temporärt, dvs. att växla fram och åter mellan sådan och annan status. 1.10Folkrättskommittén bedömde att folkrätten medger tillfällig kombattantstatus utredde och lämnade förslag om tolkning och tillämpning av folkrättens regler under krig, neutralitet och ockupation. Om bruket av tillfällig kombattantstatus förde &OLKR¤TTSKOMMITT©N följande principiella resonemang i sitt slutbetänkande Folkrätten i krig (se SOU 1984:56 s. 74 f.). Enligt Folkrätts KOMMITT©N kunde konventionstexten ges olika tolkningar i frågan om folkrätten medger tillfällig kombattantstatus eller om det krävs att denna status är permanent. endast ha permanent kombattantstatus kunde studeras om principen tillämpades på HEMV¤RNET INKL DRIFTV¤RNET. avsågs delta i militär verksamhet under endast korta perioder och hade rätt till kombattantstatus. Men sedan det militära upp- draget hade slutförts, återgick medlemmarna i hemvärnet till civila sysselsättningar, och då kunde inte villkoren för kombattantstatus upp- fyllas. Det var enligt inte möjligt för medlemmar i hemvärnet att ständigt uppfylla de i artikel 43 i tilläggsprotokoll I an- givna villkoren för att vara permanenta kombattanter. Sålunda måste lösningen med temporär kombattantstatus tillgripas för att hemvärnet skulle ha några möjligheter att verka inom folkrättens ram. Samma var förhållandet med FRIVILLIGA i den mån sådana grupper förekom. Också för POLISEN och MEDLEMMAR AV MOTST¥NDSR¶RELSE kunde temporär kombattantstatus vara en naturlig lösning. Även om begreppet temporär kombattantstatus inte kunde återfinnas i konventionstexterna, framgick det dock enligt mening indirekt av dessa texter att sådan status var helt förenlig med Kommittén hävdade att det av ARTIKEL I TILL¤GGSPROTOKOLL ) följde att växlingar mellan olika folkrättslig status I den bestämmelsen sägs att civilpersoner skall åtnjuta skydd som civila med undantag för den tid då de direkt deltar i fientlig- heterna. Enligt skulle följaktligen civila som direkt deltar i fientligheterna anses som kombattanter. Kommittén angav vidare att uppdelningen i permanenta och temporära kombattanter hade en direkt motsvarighet i uppdelningen mellan permanent och tillfällig sjukvårdspersonal enligt ARTIKEL K I TILL¤GGSPROTOKOLL ). Om temporär kombattantstatus tillämpades kunde enligt Folk- rättskommitténs åsikt personer i hemvärn och liknande organisationer delta i väpnat motstånd utan att riskera att ställas inför domstol av mot- parten – förutsatt att denne ansåg klassificeringen trovärdig. Folk- rättskommitténs slutsats var att det i folkrätten INTE KUNDE ANSES F¶RE LIGGA N¥GOT HINDER MOT ATT ANV¤NDA BEGREPPET TEMPOR¤R KOMBATTANT RESP TEMPOR¤R KOMBATTANTSTATUS för personer som inte ingick i regul- jära väpnade styrkor under förutsättning att detta kunde motiveras av vederbörandes växling mellan militär och civil verksamhet. 1.11I andra länder använder man sig inte av tillfällig kombattantstatus Utredningen har inhämtat upplysningar om den folkrättsliga ställningen i samband med väpnad konflikt för polisen, hemvärnet och civila skyddsvakter inom försvaret i andra länder (se bilaga 6). Det material som utredningen har fått fram om , , och visar inte att polismän, hemvärnspersonal eller civila skyddsvakter (eller motsvarande grupper) där skulle växla mellan kombattantstatus och annan status på det sätt som skulle kunna före- komma i det nuvarande svenska systemet. Däremot synes man i Fin- land använda sig av en modell som innebär att under mobiliserings- fasen polisen har uppgifter inom det väpnade försvaret. 1.12Skäl för och emot användningen av tillfällig kombattantstatus 1.12.1Argument för tillfällig kombattantstatus Folkrätten tillåter uttryckligen växlingar mellan folkrättslig status i vissa fall och innehåller inte något klart förbud mot tillfällig kombat- tantstatus. Med hänsyn bl.a. till befolkningens i storlek i förhållande till den yta som skall försvaras är det önskvärt att vissa grupper kan utnyttjas för, vid sidan om sina civila sysslor, uppgifter inom det mili- tära försvaret. Inte minst under nuvarande säkerhetspolitiska förhållan- den, där ett eventuellt väpnat angrepp mot skulle kunna ske i form av ett anfall med strategiska insatsstyrkor, är det angeläget att ett ingripande från svensk sida kan ske snabbt och att man därvid kan ut- nyttja yrkesgrupper eller andra som har hög insatsberedskap, t.ex. poli- sen och civila skyddsvakter som bevakar militära mål. Det får alltså anses föreligga ett behov av att inte endast de reguljära militära förbanden inom Försvarsmakten utan även vissa andra grupper används för stridande uppgifter inom det militära försvaret av vårt land. Medlemmarna av dessa grupper måste ha kombattantstatus när de del- tar i det väpnade försvaret, eftersom de annars inte skulle ha folkrättslig befogenhet att bekämpa motståndaren. Kombattantstatus är vidare en förutsättning för att de skall ha krigsfångestatus, om de faller i motståndarens hand. Saknar dessa personer status av kombattant, kan motståndaren straffa dem med anledning av att de har brukat våld i den väpnade konflikten. Ett annat argument för att de personer som har viktiga uppgifter också inom det väpnade försvaret skall kunna växla mellan kombat- tantstatus och civil status beroende på vilka uppgifter som fullgörs är att det är olämpligt att de har permanent kombattantstatus. Om de är kombattanter permanent, dvs. även när de fullgör civila sysslor, är de nämligen ett för motståndaren legitimt mål för anfall också under tid när de rent faktiskt inte deltar i det väpnade försvaret av landet. Och om motståndaren anfaller medlemmar av en sådan grupp jämte den materiel m.m. som används även när dessa har civila uppgifter, skulle det kunna bli svårt eller t.o.m. omöjligt att tillgodose angelägna behov i samhället. Detta vore naturligtvis olyckligt. Beträffande de grupper som behövs såväl inom den civila sektorn som för det väpnade försvaret av måste förhållandena vid varje enskild tidpunkt bli avgörande för vilken av uppgifterna som skall full- Det kan alltså förekomma att dessa personer växlar mellan civila och militära uppgifter. Som en följd härav och med be- aktande av det som har sagts i det föregående bör de i motsvarande mån byta mellan civil status och status av kombattant. Till stöd för systemet med tillfälliga kombattanter talar således att den samlade försvarseffekten blir större, om vissa personer eller grup- per kan användas såväl för civila sysslor som inom det väpnade försva- ret av landet. Det kan med andra ord vara FUNKTIONELLT OCH RATIONELLT FR¥N TOTALF¶RSVARSSYNPUNKT att enskilda och grupper tilläggs uppgifter inom både den civila och den militära sektorn. En sådan ordning står för övrigt i god överensstämmelse med tanken bakom det svenska total- Även med hänsyn till förhållandena vid en eventuell OCKUPATION av svenskt territorium är det betydelsefullt att medlemmarna av de nu aktuella grupperna har kombattantstatus endast när de fullgör uppgifter inom det väpnade försvaret. Om statusväxlingar inte tilläts, skulle det nämligen föreligga ökad risk för att ockupationsmakten, under hänvis- ning till denna status, internerade dem som krigsfångar och ersatte dem med personer som ockupanten själv hade utsett. Detta skulle inte vara önskvärt ur svensk synvinkel, eftersom det är bättre att från svensk sida utsedd personal har hand om myndighetsutövning m.m. inom det ocku- perade området. 1.12.2Argument mot tillfällig kombattantstatus &ORMELLA FOLKR¤TTSLIGA ARGUMENT Den folkrättsliga huvudregeln är att man skall skilja mellan å ena sidan kombattanter och å andra sidan icke-kombattanter och civila. Redan detta indicerar att folkrätten allmänt sett inte medger växlingar fram och åter mellan kombattantstatus och annan status. Vidare ger inte konventionstexterna uttryck för att det skulle vara tillåtet att under vilka betingelser som helst växla fram och åter mellan olika folkrättslig status och på det sättet TILLF¤LLIGT ha kombattantstatus. En genomgång av de humanitärrättsliga konventionerna visar i stället att det föreligger starkt begränsade möjligheter till statusväxlingar. I sammanhanget kan inskjutas att, i motsats till vad