sou · GMB324d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Den arbetsfördelning som gäller utgår ifrån att länsstyrelserna fattar beslut avseende mål 5a-åtgärderna vattenbruk, hamnar och beredning och att fattar beslut om övriga 5a-åtgärder, samt om Pesca. Gällande beslutsordning fastlades i förordningen (1994:1716) om fis- ket, vattenbruket och fiskerinäringen. Inför ett förslag om eventuella för- ändringar i denna ordning bör beaktas dels hur arbetsfördelningen har SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... fungerat under innevarande period, dels programmens utformning under kommande programperiod. Arbetet under innevarande programperiod Med tanke på den korta tid som återstår av innevarande programperiod anser utredningen inte att det är meningsfullt att föreslå några ändringar i beslutsordningen. Däremot bör den administrativa hanteringen utvärde- ras före programperiodens slut och ligga till grund för beslut om de ad- ministrativa formerna för nästa programperiod. Redan nu har dock ett antal konsekvenser av nuvarande beslutsord- ning framkommit. Genom att EU-medlen kanaliseras till , i egenskap av fondansvarig myndighet, och beslutsrätten i vissa ärenden förlagts till länsstyrelserna, uppstår frågan om hur EU-medlen skall fördelas till länsnivå. , 1996 och 1997 fördelades medlen i huvudsak efter investeringviljan i respektive län (undantag de s.k. indexeringsmedlen ). Detta har inneburit att länen erhå llit medel i proportion till hur mycket av EU-medlen inkomna ansökningar skulle ta i anspråk. Effekten av denna princip har blivit något olika för olika åtgärdsomr åden. För investeringar i vattenbruksnäringen har tillgängliga medel räckt till samtliga relevanta ansökningar. I princip samtliga stödberättigade ansökningar har kunnat beviljas stöd, d.v.s. länen har fått den summa som de har begärt och har inte behövt prioritera mellan ansökningar. Utrustning i fiskehamnar är ett område där det har varit ett kraftigt underskott på medel vilket lett till att länen endast har fått mindre delar av vad de efterfrågat. Det faktum att investeringar till utrustning i ham- nar som regel är omfattande, har fått till följd att de medel vissa län blir tilldelade inte räckt för att bifalla någon av de ansökningar som finns. Investeringar kommer därför i huvudsak till stånd där det finns en väl utvecklad infrastruktur, i huvudsak i . Samma förhållande gäller för ansökningar om stöd till investeringar inom beredning och saluförande . Tillgängliga medel har inte alls mot- svarat behovet. Eftersom de medel som finns till förfogande kanaliseras till de län där investeringsviljan är störst, har effekten blivit att investe- ringar koncentreras till de områden där det finns en omfattan- de beredning, i första hand till . Resultatet blir att stöden bidrar till att permanenta nuvarande geografiska närings- struktur. Utifrån utredningens förslag att nuvarande beslutsordning bör bibe- hållas under innevarande programperiod, det vill säga att länen behåller 342 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... SOU 1998:24 beslutsrätten för ovanstående tre åtgärdsområden, är det viktigt att en ny modell för fördelning av EU-medel på länen utarbetas. För att nyttja strukturstödet så effektivt som möjligt är det väsentligt att medlen används till de mest angelägna satsningarna. Utredningen föreslår att ansökningar om stöd prioriteras, så att ansökningar oavsett från vilken del av landet de kommer kan ställas mot varandra vid fördel- ning av medel på länen. Prioriteringarna bör ske med utgångspunkt från de urvalskriterier som beslutats om inom övervakningskommittén. Uti- från prioriteringarna kan medel fördelas till de län där det finns en vilja att investera i högt prioriterade åtgärder. För gemenskapsinitiativet Pesca förefaller det huvudsakliga proble- met vara avsaknad av relevanta ansökningar och inte arbetsfördelning mellan myndigheterna. Förslag: bör efter samråd med länsstyrelserna och näringen formulera en strategi för olika åtgärdsområden och se över och följa upp principer för fördelning av EU-medel på länen. Den nya programperioden, som börjar och skall gälla t ill , kommer med största sa nnolikhet att innebära genomgripande för- ändringar i EG:s struktur- och regionalpolitik. Stora förändringar har föreslagits av kommissionen avseende såväl vilka åtgärder och regioner som kommer att vara stödberättigade, som själva procedurerna för förhandling och genomförande av programmen. Kommissionen har i sitt förslag bl.a. aviserat ett färre antal mål och ge- menskapsinitiativ, större integration i programmen mellan olika fonder, en mer framträdande roll för det s.k. partnerskapet vid utarbetande av program, ytterligare decentraliserad förvaltning i medlemsstaterna samt krav på förbättrade och mer rigorösa övervaknings- och utvärderings- system. Förslag till nya rådsförordningar för strukturfonderna väntas i febru- ari 1998 och ett beslut kommer förhoppningsvis att fattas . En dylik utveckling skulle medge 12 månader för att utarbeta och förhandla fram innehållet i de nya programmen för samtliga 15 med- lemsstater. Det är inte möjligt att ha en bestämd uppfattning om vilka program som kommer att omfatta fisket. Det framstår dock som troligt att gemenskapsinitiativet Pesca försvinner och att fiskets struktur- stöd motsvarande mål 5a-stöd kommer att delas upp i flera delar. För de regioner som skulle omfattas av det nya mål 2 och eventuellt mål 1 SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... kommer stöd till förmån för fiskerinäringen att integreras med åtgärder som stöds av övriga strukturfonder i ett samlat programdokument för de olika regionerna. Utanför de utpekade målområdena skulle stöd till fiske- rinäringen endast utgå till kustområden. Ännu finns ingenting nämnt om insjöfisket eller vattenbruk och beredningsindustri i inlandet utanför de aktuella regionerna. Det framstår sålunda enligt liggande förslag som om stödet till fiske- rinäringen kan splittras på flera program i olika målområden. I diskussionen inför nästa programperiod om ansvarsfördelning för handläggning av fiskets struktur- och regionalstöd, är det en viktig av- vägning mellan att i enlighet med den s.k. subsidiaritetsprincipen (närhetsprincipen) lägga besluten så nära de berörda som möjligt och att få en så enhetlig handläggning som möjlig. Avvägningen handlar om decentralisering, att nyttja regionala och lokala myndigheter, kontra centralisering, att lägga hela ansvaret på . Den generella trenden inom såväl EG:s struktur- och regionalpolitik som i den svenska politiken är att föra ut så mycket som möjligt av an- svaret till berörda regioner. Det specifika för fiskets område är att struktur- och regionalpolitiken skall inlemmas i ett gemensamt politi- kområde, den gemensamma fiskeripolitiken. Fiskets och jordbrukets stöd kräver särskild uppmärksamhet vid fördelning av beslutsbefogenheter, eftersom de omfattas av en gemensam politik. Genom att förlägga besluten till regional nivå säkerställs att lokala och regionala aspekter får en framträdande roll. Fördelar med en ärende- hantering nära den sökande är att närheten till företagen ger möjlighet att lättare få kunskap och göra bedömningar om det sökande företaget och dess omvärldsfaktorer. På regional nivå har man också bättre möjlighet att följa företagets utveckling samt att enklare ta direkta kontakter och utföra kontroller. Vidare kan investeringsbehovet för regionen som hel- het bedömas snabbare och mer noggrant, vilket underlättar prioriteringen mellan olika satsningar. Samordningen med andra stöd och åtgärder un- derlättas också. För stöd som kräver regional medfinansiering kan ären- det enklare avgöras på plats av länsstyrelsernas regionalekonomiska en- heter. Länsstyrelsernas miljö- och veterinärfunktioner kan nyttjas när sådana frågor skall vägas in vid beslut. Ett argument emot en regional beslutsfunktion är att det finns risk för att ansökningarna behandlas olika. Besluten i de olika länen skall dock överensstämma med den övergripande politiska inriktningen. För att åstadkomma detta skulle krävas att utformade en policy för hur ansökningar bör tolkas och följer upp denna policy. Stöden t ill fisket utgör, i de fall de finansieras av Fiskefonden, en del av den gemensamma fiskeripolitiken och det bör vara enklare att säkerställa att stödet hante- 344 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... ras inom ramarna för den fastställda fiskeripolitiken med en central be- slutsinstans där även är fondförvaltande myndighet. Vad avser stödet till flottan , skrotning, nybyggnation och modernise- ring påverkas kapaciteten. Detta måste hanteras inom ramen för det fler- åriga utvecklingsprogrammet för fiskeflottan, för vilket är ansvarig myndighet. Det är svårare att förlägga beslut om sådana inves- teringar till regional nivå eftersom en avstämning måste göras mot Fiske- riverkets fiskefartygsregister och de krav ålagts vad avser fiske- flottans utveckling avseende storleken i olika segment. En jämförelse kan i och för sig göras med där besluten om stöd till flottan ligger på annan myndighet, Strukturdirektoratet, än den som ansvarar för far- tygsregistret och utrymmet för förnyelse i den danska flottan, Fiskeridi- rektoratet, men det bör poängteras att det då fortfarande rör sig om cent- rala myndigheter. Mot bakgrund av de begränsade resurserna till stöd, finns en risk att investeringarna fragmentiseras med en beslutsfunktion på länsnivå. I synnerhet gäller detta för utrustning i fiskehamnar samt stöd till bered- ningsindustrin. Den starka koncentrationen till medför att övriga län får mycket svårt att konkurrera om medlen. För stödet till beredningsindustrin och vattenbruket krävs f.n. inte någon medfinansiering vare sig från länen eller från regionala medel. Någon regional medfinansiering finns inte heller i de stöd som beslutas centralt. Det kan diskuteras huruvida beslutsfunktionen skall förläggas till en instans som inte går in med någon medfinansiering. Förslag: bör agera tidigt och ha förslag till en policy klar redan innan kommissionens förslag till utformning av struktur- och regional- politik inför nästa programperiod skall behandlas. Ansvarsfördelningen mellan regional och central nivå avseende strukturstöden får klargöras när villkoren för nästa stödperiod är beslutade. De fleråriga utvecklingsprogrammen för fiskeflottan (MGP) är en cen- tral del inom den gemensamma fiskeripolitiken. är ansvarig myndighet för programmens genomförande och dess uppföljning. Instrumenten har till sitt förfogande för att uppfylla de fleråriga utvecklingsprogrammen för flottan är skrotningspremier samt kraven på fartygstillstånd för att få bedriva yrkesmässigt fiske med visst fartyg. Härutöver har infört ett system med personlig yrkesfis- kelicens för att få bedriva yrkesmässigt fiske. SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... är beslutande myndighet i samtliga dessa ärenden. När det gäller yrkesfiskelicenserna skall beslut föregås av ytt- rande från berörd länsstyrelse. För att kunna följa fiskeflottans utveckling och lämna begärd infor- mation till kommissionen förvaltar ett register över samtli- ga fiskefartyg. Förslag: Utredningen anser att skall hantera samtliga instru- ment som används för att uppfylla och följa de fleråriga utvecklingspro- grammen för fiskeflottan. För att få en enhetlig handläggning är det viktigt att yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd behandlas i ett sammanhang. har inrättat, eller nyttjar redan befintliga, rådgivande grupper för diskussion av strukturstödsärenden inom olika åtgärdsområ- den. Såväl principiella frågor som enskilda ärenden tas upp t ill diskus- sion. Grupperna är av stort värde för hanteringen av stödärenden. finns följande rådgivande grupper med direkt a nknyt- ning till handläggning av strukturstöd och strukturfrågor: rådgivande gruppen för yrkesfiskefrågor (skrotning, förnyelse och modernisering av fiskeflottan samt personliga yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd), råd- givande gruppen för vattenbruksfrågor (vattenbruk samt studier och pi- lotprojekt med anknytning till vattenbruket), rådgivande gr uppen för marknadsföringsfrågor (marknadsföring) och rådgivande gruppen för PESCA. Stöd till beredningsindustrin diskuteras ännu inte inom någon rådgi- vande grupp men frågor av mera allmän karaktär tas ibland upp vid de regelbundna träffar har med . Utöver ovan nämnda grupper finns ytterligare en rådgivande grupp som nyttjas för diskussion om stöd, rådgivande gruppen för forsknings- frågor, vilken nyttjas för rådgivning angående stöd till studier och pilot- projekt. Utredningen anser att i sina rådgivande grupper inte skall diskutera enskilda ärenden. Förslag: skall organisera sina rådgivande grupper på ett sådant sätt att gällande sekretessbestämmelser beaktas. 346 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... Fiskekontrollen i följer två regelsystem. Kontrollen av yrkesfis- ket i vatten följer EG:s lagstiftning medan kontrollen av yrkesfis- ket i sötvatten, husbehovsfisket samt fritidsfisket följer svensk lagstift- ning. När det gäller den del av fiskekontrollen som följer svensk lagstift- ning bestäms organisation och ambitionsnivå nationellt. Det finns inte några hinder för att en medlemsstat använder samma slag av kontroll som EG:s kontrollförordning anger för allt yrkesfiske. I har vi valt att använda samma rutin även för yrkesfiske i kustvattnen och i söta vatten. Den obligatoriska kontrollen som ingår i den gemensamma fiskeripo- litiken skall utföras enligt EG:s kontrollförordning. har ansvaret för att en sådan kontroll kommer till stånd. har sedan EU-inträdet anpassat organisation och administrativa rutiner till kontrollförordningens krav men ännu återstår väsentliga delar, bl.a. att utveckla det administrativa systemet och en landningskontroll i hamn som uppfyller EG:s målsättning. Fiskerikontrollen omfattar kontroll av fisket, kontroll av marknaden och kontroll av strukturinsatser på fiskeområdet. EG:s kontrollförordning anger hur kontrollen skall gå till. I Förord- ningen 1194:1716 om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen, kapitel 5 anges ansvaret för uppgiftsskyldighet, t illsyn och kontroll. Enligt § 1 meddelar föreskrifter om skyldighet för den som bedriver yrkesmässigt fiske om fiskefartyg, fiskeredskap, fiskemetod, fångst, tid och plats för fångsten, omlastning, landning, försäljning och andra för- hållanden rörande fisket som är av betydelse för tillämpningen av EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Enligt §4 utövar Fis- keriverket tillsyn över efterlevnaden av EG:s förordningar om den ge- mensamma fiskeripolitiken och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Fis- keriverket får överlåta åt annan myndighet att: SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... 1.vara mottagare av landningsanmälan och landningsdeklaration 2.kontrollera transportdokument, och 3.utföra kvalitetskontroll av fisk och fiskprodukter Enligt § 5 kontrollerar till sjöss och vid landning av fisk inom sitt verksamhetsområde efterlevnaden av bestämmelserna om fiske. Enligt § 7 får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillsynen och kontrollen av efterlevnaden av EG:s förordning- ar om den gemensamma fiskeripolitiken och nationella föreskrifter på området. meddelar sådana föreskrifter om inspektion och kontroll som är grundade på internationella överenskommelser och re- kommendationer. Myndigheter som utför kontroll svarar för kontroll av marknadsregleringar och teknisk övervakning av strukturåtgärder, administration och kontroll av uppgif- ter i det administrativa systemet och utveckling av ett satellitbaserat kontrollsystem, samt kontroll av handelsstandarder. För kontroll vid gränsen mot svarar kommunala inspektörer för kontroll av trans- porter avseende handelsstandards för räkning och på uppdrag av . svarar för flygspaning, kontroll till sjöss och vid landning av fisk samt på uppdrag av Fiskeri- verket för kontroll av handelsstandarder på . svarar också för det anmälningssystem per radio som skall användas av gemenskapens såväl som tredje lands fiskefartyg för aktivitetsrapporter avseende fisket i svensk ekonomisk zon, hailingsystemet. Behörighet att utöva kontroll har fisketillsyningsmän enligt fiskelagen § 34. Enligt förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen kapitel 5 svarar för kontroll av yrkesfisket enligt EG:s kontrollförordning och enligt lagen om EG:s förordningar om den ge- mensamma fiskeripolitiken §6 anges tillsynsmyndighetens befogenheter samt rätt att tillkalla handräckning från polisen eller i förekommande fall från som har denna befogenhet. Kontrollförordningen anger i artikel 2 att varje medlemsland inom sitt territorium och inom vatten som är under deras suveränitet och jurisdiktion skall övervaka fiskeaktiviteterna och därtill hörande aktivi- teter. Medlemslandet skall inspektera fiskefartyg och undersöka alla ak- 348 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... tiviteter som medför att kontrollförordningen verkställs. Detta inbegriper inspektion av landning, försäljning, transporter, lagring av fisk samt att föra statistik över landningar och försäljningar. Kontrollförordningen anger att detta skall ske i en obruten kedja från fiskeaktiviteter till sjöss till och med den första försäljningen. I kontrollförordningen anges hur dokumentationen avseende fisket och första försäljningen skall ske. skall användas och där- utöver skall finnas landningsdeklaration, transportdokument och försälj- ningsnotor. Vidare anges hur dessa dokument skall hanteras och lämnas till ansvarig myndighet på datamedia eller papper samt att medlemsländerna inom en viss tidsrymd skall bygga upp ett administ- rativt datasystem som tillåter överföring av kontrollerade data till kom- missionen. Speciellt anges att dubbelkontroll (cross-checking) av land- ningsdeklaration och försäljningsnota skall ske samt att dessa data skall kontrolleras mot licensregister. Vidare anges vilka befogenheter kontrollanter bör ha samt vilka straff som bör tillämpas vid överträdelser. Kontrollförordningen anger även hur rapportering till EU skall ske, vad EU:s inspektörer skall utföra samt hur medlemslandet är skyldigt att ta emot dessa. Kontrollförordningen anger inte någon ambitionsnivå för kontrollen och inte hur kontrollen skall organiseras. Det är medlemslandets uppgift att bygga upp en lämplig organisation som bekostas av medlemslandet. Organisation och ambitionsnivå skall redovisas till EU. Dessutom anges i kontrollförordningen att medlemslandet skall ställa tillräckliga resurser till förfogande för att fiskerikontrollen skall kunna verka efter dessa rikt- linjer. Kontrollförordningen skiljer mellan inspektion och övervakning av fiskefartyg och dessas aktiviteter (artiklarna 2-5), övervakning av fångsten (artiklarna 6-19) samt övervakning av fiskeutrustning (artikel 20). Artiklarna 2-5 anger bestämmelser och kontroll av fiskeaktiviteten medan artiklarna 6-19 anger hur fångsten skall kontrolleras. Syftet är att till EU redovisa vad och hur mycket som har fiskats upp så att EU och landet i fråga skall kunna utfärda fiskestopp då kvoterna är uppfiskade. Vid den årliga redovisningen av överträdelser till DG XIV skall alla länder redovisa samma uppgifter enligt gemensamma blanketter. Dessa omfattar en uppsättning åtgärder som avser inspektioner av fiskefartyg till havs, del A samt överträdelser som upptäcks i hamn, del B. Rappor- terna omfattar endast sådana överträdelser som lett till påföljder i form av officiella skriftliga varningar, administrativa påföljder samt överträ- delser där åtal väckts. I olika länder har kontrollorganisationerna byggts upp på olika sätt och det varierar vilka myndigheter som är ansvariga för olika delar. finns även privata inslag i kontrollorganisationerna. SOU 1998:24 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma.... länder finns dock sjöbaserade organisationer som övervakar och inspek- terar fisket till sjöss samt organisationer som kontrollerar landningen av fisk, lagring, omlastning, försäljning samt kvalitet. uppnår olika mål i olika länder. Måluppfyllelsen ställs i relation t ill an- talet landningar eller antalet loggboksblad. Ett mål för fiskekontrollen i hamn anges av DG XIV och besökta länder vara . Hur landningskontrollen bedöms av kommissionen och av andra län- der beror av hur dokumenthanteringen i övrigt sker. för dokumentkontroll byggas upp så att en validering sker av data avse- ende mängder uppfiskade kvoterade arter. Detta sker genom avstämning av loggböcker/landningsdeklarationer mot försäljnings-dokumentation Medlemsländerna skall bygga upp fungerande data- system för detta ändamål. Målet för dokumentkontrollen är att cent av inlämnade dokument kan registreras och stämmas av, d ubbel- kontrolleras. För att uppnå detta krävs åtgärder för att få alla inblandade att rapportera alla data till de ansvariga myndigheterna på rätt sätt, in- datakontroll. Svårigheten att få rätt indata har medfört att flera länder redan i hamnen gör en första kontroll och parar ihop alla dokument ma- nuellt. I andra länder läggs ansvaret på fiskare och förstahandsmottagare att sända in rätt ifyllda dokument . Dessa paras sedan ihop i data- systemet. Kontrollens syften och medel Det primära syftet med kravet på en kontrollorganisation för fisket i samtliga medlemsländer är att medlemsländerna själva skall övervaka att inte de överenskomna fiskekvoterna överskrids. De uppgifter som skall lämnas i loggböcker och vid försäljning av fisk ger kunskap om fångs- terna. Varje medlemsstat måste ansvara för tillförlitligheten i de data som lämnas till kommissionen. Kontrollens olika delar syftar till att säk- ra kvaliteten på och riktigheten i de uppgifter som lämnas. Då av ett lands kvot utnyttjats skall kommissionen meddelas detta. lämnas till kommissionen information om de mäng- der av kvoterade fiskbestånd som landats under föregående månad. En medlemsstat skall också meddela andra medlemsstater vilka landningar som skett av egna fartyg. För dessa uppgifter används som underlag loggboksblad, landningsdeklarationer och uppgifter om försäljningen (avräkningsnotor i förekommande fall). Det yttersta syftet med kontrollen oavsett hur den utförs är således att genom övervakning och stickprov kontrollera att de uppgifter som läm- nas om fångst och fångstområde är riktiga så att fisket av en kvoterad art kan stoppas . Om inte stopp införs kan kvoten överskridas. 350 Fiskeriadministration med avseende på den gemensamma... SOU 1998:24 Överskridanden skall av kommissionen dras av mot nästa års kvot. Vid oriktiga uppgifter kan landet även tvingas betala ut ersättning. Ett annat problem uppstår om de uppgifter som framkommer i rap- porteringen är så osäkra eller innehåller så många fel att bedömningar av hur mycket som fiskats upp är svåra att göra. Då kan det bli nödvändigt för landet att av säkerhetsskäl och för att undvika påföljder stoppa fisket även om kvoten inte är uppfiskad. Sådana stopp betraktas självklart som onödiga av fiskarena. De kan i sin tur leda till irritation inom fiskenä- ringen. Ambitionsnivån för fiskeriövervakningen bestäms inte längre helt av nationella förhållanden. Genom EU-inträdet gäller EG:s kontrollförord- ning för yrkesfisket i vatten. De av europeiska kommissionen utsända inspektörerna kontrollerar organisation, rutiner och ambitionsni- vå och om dessa anser att förbättringar krävs sammanställs kritiken i en rapport som mottas av medlemslandet, I , departementet eller som behörig myndighet. Eftersom kommissionen inte har angivit några kvalitetsmål eller krav på hur kontrollen skall organiseras finns inte någon absolut måttstock för ambitionsnivån. Bedömningen sker istället i enlighet med inspektörernas erfarenheter och utifrån jämfö- relser med andra länder. En tumregel för ambitionsnivån som nämnts är att landningskontroll bör omfatta av inlämnade loggboksblad.