sou · GMB352 · 1999-01-01 00:00:00 — Villkoren i kollektivavtal bör lämnas utanför lagstiftningen vid genomförandet av direktivet. En sådan lösning kan inte anses strida mot direktivets syfte eftersom det svenska kollektivavtalssystemet och parternas agerande även i fortsättningen kan förväntas hindra social dumping på den svenska arbetsmarknaden. Med en regel som säger att information skall ges beträffande de kollektivavtalsvillkor, som kan bli tillämpliga, uppfylls även utländska företags krav på förutsebarhet. Det är också viktigt att tydliggöra vissa grundläggande rättigheter som hör samman med kollektivavtalssystemet. Hit hör reglerna om förenings- frihet och rätten att förhandla och sluta avtal, som är intagna i medbestämmandelagen. När kollektivavtal träffats med en svensk arbetstagarorganisation, träder även reglerna om fredsplikt in. nämnda regler är så grundläggande att de måste betraktas som ordre public-regler i enlighet med artikel 3.10 i direktivet. De får anses gälla redan för utländska arbetsgivare och arbetstagare vid arbete som är förlagt till . Genom att föra in en uttrycklig lagbestämmelse om att dessa regler i medbestämmandelagen gäller vid utstationeringar, slår man, en gång för alla, fast att reglerna är tvingande. Med den föreslagna lösningen skulle komma att avstå från att utnyttja den möjlighet, som anges i direktivet, att föreskriva att kollektivavtalsvillkor av svensk modell skall garanteras i den omfattning som stadgas i direktivet. väljer i stället en indirekt väg via regler om information samt hänvisning till kollektivavtalsparterna. Det skall tilläggas att en lagreglering som föreskriver direkt tillämpning av svenska kollektivavtal medför praktiska svårigheter. Om man skulle lagstifta om att utländska arbetsgivare skall följa kollektivavtalen utan att de diskrimineras i förhållande till svenska arbetsgivare som inte enligt lag måste följa avtalen, finns egentligen bara ett sätt att undvika en allmängiltigförklaring av kollektivavtalen. Det är att lagtexten innehåller ungefär samma ordalag som direktivet, nämligen att utländska arbetsgivare skall följa kollektivavtal i den mån svenska företag som befinner sig i en likartad situation gör det. Detta innebär att man alltid måste göra en jämförelse i varje enskilt fall. En sådan lösning skulle uppenbarligen te sig främmande för svensk tradition. Ä ven om vi således väljer att inte föreslå en regel om att utstationerande arbetsgivare skall följa svenska kollektivavtalsvillkor, är det positivt att direktivet tiller- känner kollektivavtal av svensk modell en status, jämförlig med allmängiltigförklarade kollektivavtal. I och med att nu klart anger att det svenska kollektivavtals- systemets mekanismer står till utländska aktörers förfogande kan parternas nuvarande system för att upprätthålla kollektivavtalsenlig standard på anställningsvillkoren anses ändamålsenligt och tillräckligt till de delar där i direktivet angivna minimivillkor inte kan förverkligas genom direkt hänvisning till svenska lagregler. En särskild bestämmelse bör införas i lagen om utstationerade arbetstagare att sådana arbetstagare skall omfattas av bestäm- melserna om semesterlön och semesterersättning i semesterlagen, om mammaledighet, rätt till omplacering och anställningsskydd i föräldraledighetslagen samt diskrimineringsförbuden i jämställdhets- lagen och i lagen mot etnisk diskriminering. Av informationsskäl bör det även framgå av lagen om utstationerade arbetstagare att arbetsgivaren skall tillämpa arbetsmiljölagen, arbetsförmedlingslagen och vissa regler i arbetstidslagen. Enligt artikel 3.1 i direktivet skall medlemsstaterna se till att utstationerade arbetstagare omfattas av de lagbestämmelser som finns om de villkor som räknas upp i fallen a-g. Punkterna a) om arbetstid, e) om säkerhet och skydd på arbets- platsen, f) om skydd för kvinnor som är gravida eller fött barn samt g) om lika behandling av kvinnor och män, är redan direktivreglerade genom EG-direktiv av minimikaraktär och skall således vara införda i medlemsstaternas lagstiftning. Den svenska lagregleringen på arbetsrättens område har traditionellt sett delats upp i offentligrättsliga och civilrättsliga lagar. De offentligrättsliga reglerna har ansetts gälla alla arbetstagare inom territorium, inbegripet utländska arbetstagare som endast tillfälligt befinner sig i . Rättssystemet har emellertid utvecklats på ett sätt som gör att gränsdragningen mellan offentligrättsliga och civilrättsliga regler numera är svår att genomföra på ett entydigt och konsekvent sätt. Beträffande arbetsmiljöregleringen råder det dock ingen tvekan om att den måste betraktas som offentligrättslig. Vad gäller t. ex. arbetstidslagen och jämställdhetslagen är bedömningen mer osäker. Arbetstidslagen står under samhällets tillsyn och sanktioner vid brott mot lagen utgår genom administrativt eller straffrättsligt förfarande. Å andra sidan gäller lagens bestämmelser mellan enskilda och lagen kan dessutom avtalas bort genom kollektivavtal. Jämställdhetslagens diskrimineringsförbud kan förmodligen antas vara så viktigt att inte skulle tillåta kränkningar i detta avseende. Diskrimineringsförbudet gäller dock mellan enskilda rättssubjekt och har i vissa sammanhang betecknats som en privaträttslig reglering. Med hänsyn till den osäkerhet som råder, har utredaren försökt att analysera olika regler och regelkomplex var för sig och i möjligaste mån undvika att direkt avgöra den territoriella tillämpningen av enskilda lagar utifrån begreppen offentligrättslig respektive civilrättslig lagstiftning. Det är också skäl att understryka att Romkonventionen (se kap 3) inte tillmäter indelningen i offentlig och privat rätt avgörande betydelse då man bestämmer det nationella tillämpningsområdet för olika regler. För en beskrivning av gällande rätt, hänvisar vi till kapitel 3. De slutsatser som kan dras av den redogörelsen är följande. Arbetsmiljölagen, arbetsförmedlingslagen och vissa bestämmelser i arbetstidslagen gäller redan nu alla arbetstagare inom territorium. Ä ven utländska arbetstagare som tillfälligt arbetar här i landet omfattas av dessa bestämmelser. Av informationsskäl är det emellertid befogat att, i den lag som trots allt behövs av andra skäl, ålägga arbetsgivaren att tillämpa dessa bestämmelser. Andra svenska regler gäller emellertid inte med automatik för utstationerade arbetstagare, se avsnitt 4.5.4 nedan. Arbetstagarna skall omfattas av reglerna i föräldraledighetslagen om rätt till mammaledighet och omplacering i vissa fall för gravida kvinnor och kvinnor som fött barn samt skadestånd och rättegång vid brott mot bestämmelserna. Vidare skall jämställdhetslagens bestämmelser om diskriminerings- förbud, påföljder vid brott mot förbudet samt reglerna om rättegången gälla vid utstationeringar. Samma reglering skall införas beträffande motsvarande bestämmelser i lagen om etnisk diskriminering. Om utredningsförslagen genomförs angående diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning eller funktionshinder, bör det också införas en särskild regel om att utstationerade arbetstagare skall omfattas av de nya lagarnas bestämmelser. Minsta antal betalda semesterdagar Direktivet kräver att den utstationerade arbetstagaren skall åtnjuta samma minimirättigheter som nationella arbetstagare vad gäller antal betalda semesterdagar. Den svenska semesterlagen (1977:480) skiljer på obetald ledighet och ledighet med semesterlön. I utstationeringsdirektivet regleras emellertid endast den betalda semesterledigheten. Utstationerade arbetstagare bör således endast omfattas av bestämmelserna rörande semesterlön samt semesterersättning. Den sistnämnda förmånen utgör en kompensation för intjänad ledighet med semesterlön som arbetstagaren inte har kunnat utnyttja. Semester- ersättningen bör därför ingå i begreppet minsta antal betalda semesterdagar. Vid brott mot lagens bestämmelser bör en utstationerad arbetstagare ha tillgång till samma rättsliga förfaranden som vanliga arbetstagare. Semesterlagens bestämmelser om skadestånd, preskription och rättegång bör därför göras tillämpliga även på utstationerade arbetstagare. I artikel 3.2 i direktivet finns en bestämmelse som gäller arbete i samband med en första montering eller en första installation av en vara. Om sådant arbete ingår i leveranskontraktet och krävs för att den levererade varan skall tas i bruk och om arbetet utförs av yrkesarbetare eller specialiserade arbetstagare från leverantören, gäller bestämmel- serna om semester endast om utstationeringen överstiger . Regeln gäller dock inte sådan byggverksamhet som räknas upp i bilagan till direktivet. Gränsdragningen mot denna typ av arbete behandlas i författningskommentaren. Bestämmelsen i art. 3.2 är tvingande och måste därför införas i svensk lagstiftning. För byggverksamhet och för arbete som inte avser montering eller installationer, föreskriver direktivet att bestämmelserna om semester skall gälla för utstationeringen. Arbete av ringa omfattning Artikel 3.5 anger att medlemsstaterna kan göra undantag från bestämmelserna om minsta antal betalda semesterdagar om arbetet är av ringa omfattning. I så fall måste dock fastställas vilka villkor som arbetet skall uppfylla för att det skall kunna anses vara av ringa omfattning. Enligt utredarens bedömning torde emellertid inte sådana utstationer- ingar förekomma i den omfattningen att det är motiverat att skapa några undantagsregler i berört avseende. Svårigheter att jämföra olika system för semester Huvudregeln blir således, att de svenska lagbestämmelserna om betald semester skall gälla för utstationerade arbetstagare här i landet. Detta får dock, enligt artikel 3.7, inte hindra att mer förmånliga regler kan tillämpas för arbetstagarna. Om parterna inte har kommit överens om att svensk lag skall tillämpas, måste således en jämförelse göras med hemlandets semestervillkor. Ä r hemlandets villkor mer förmånliga för arbetstagaren, får givetvis arbetsgivaren fortsätta att tillämpa dem. jämförelse av semestervillkoren är dock svår att göra. och t.ex. har båda ett system med intjänandeår innan betald semester kan utgå. Andra länder, som t.ex. har emellertid ett system med semesterkassor, där en arbetstagare får betald semester redan första anställningsåret. Arbetsgivaren erlägger avgifter till semesterkassan, som sköter utbetalningarna. Vilket system som är mest förmånligt för arbetstagaren, får bedömas från fall till fall. Byggbranschens arbetsmarknadsparter på gemenskapsnivå har antagit en gemensam ståndpunkt avseende hur man skall förhålla sig till ländernas olika regler om ekonomiska förmåner till arbetstagarna inom direktivets tillämpningsområde. Enligt den gemensamma ståndpunkten kan en samordning ske genom att arbetsgivaren i första hand skall bidra till värdlandets semesterkassa. Bidragen skall dock kunna inskränkas när den utstationerade arbetstagaren åtnjuter samma eller likartade förmåner enligt hemlandets lag eller avtalsvillkor. Det är meningen att dessa principer om samordning skall genomföras i bilaterala överenskommelser mellan de olika medlemsstaternas kollektivavtals- parter. I flera medlemsstater har också sådana bilaterala överens- kommelser träffats. Jämförelsen i den gemensamma ståndpunkten utgår från att både hem- och värdland har semesterkassor. Det är dock inte något som hindrar att samma utgångspunkter kan gälla beträffande olika system för betald semester, även om det är svårare att jämföra systemen. Om inte frågan om hur jämförelsen skall gå till kan lösas genom överenskommelser, måste den ytterst överlåtas åt rättstillämpningen. 4.3.3Sammanfattning av slutsatserna om de lagreglerade villkoren Beträffande de villkor som regleras i arbetsmiljölagen, arbetsförmed- lingslagen och i vissa bestämmelser i arbetstidslagen gäller dessa redan nu för utstationerade arbetstagare. Av informationsskäl bör dock framgå av utstationeringslagen att arbetsgivaren måste tillämpa dessa villkor. Utstationerade arbetstagare skall också omfattas av reglerna i föräldraledighetslagen om rätt till mammaledighet och omplacering i vissa fall för gravida kvinnor och kvinnor som fött barn. Vidare skall reglerna om diskrimineringsförbud i jämställdhetslagen och i lagen mot etnisk diskriminering gälla för utstationerade arbetstagare. Arbetsgivare som utstationerar anställda skall också tillämpa semester- lagens regler om semesterlön och semesterersättning. Reglerna får dock inte hindra att för arbetstagaren mer förmånliga bestämmelser tillämpas. För montörs- eller installationsarbete som utförs av specialiserade arbetstagare eller yrkesarbetare för att varan skall kunna tas i bruk, gäller emellertid bestämmelserna om semester endast om utstationer- ingen pågår i . Utredaren föreslår att inte skall utnyttja möjligheten att göra undantag från bestämmelserna om semester på grund arbetets ringa omfattning. Arbetarskyddsstyrelsen bör utses till förbindelsekontor. Förbindelse- kontoret skall ge information om vilka arbets- och anställningsvillkor som kommer att gälla för utstationerade arbetstagare i . Det skall också samverka med motsvarande myndigheter i andra medlemsländer. I artikel 4 i direktivet åläggs medlemsstaterna att i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis utse ett eller flera förbindelsekontor eller en eller flera nationella behöriga instanser i syfte att genomföra direktivet. Det sägs inte i artikeln vad förbindelsekontoret egentligen skall göra. Frågan har dock diskuterats i den arbetsgrupp som kommissionen tillsatt för att underlätta genomförandet av utstationeringsdirektivet. Medlemsstaterna och kommissionen har enats om att en rimlig tolkning av artikel 4 är att förbindelsekontoret skall kunna ge information om vilka arbets- och anställningsvillkor som skall gälla för utstationerade arbetstagare. Medlemsstaterna skall enligt artikeln också planera ett samarbete mellan de offentliga förvaltningar som enligt nationell lagstiftning har att övervaka de arbets- och anställningsvillkor som har angetts i artikel 3 (arbetstid och vilotid, semesterdagar, minimilön, arbetsmiljö m.m. samt icke-diskriminering). I direktivet sägs att samarbetet särskilt skall bestå i att besvara förfrågningar från dessa övervakande förvaltningar. Förfrågningarna skall vara motiverade och röra utsändande av arbetstagare till andra medlemsstater. Informationsutbytet skall även röra gränsöverskridande verksamheter som kan antas vara olagliga och annat uppenbart missbruk. Det samarbete som nämns avser framför allt internationellt samarbete mellan myndigheterna. I artikel 4 sägs också att kommissionen och de offentliga förvaltningar som avses i artikeln i nära samarbete skall granska de problem som kan uppkomma vid genomförandet av artikel 3.10, dvs. när gästande företag åläggs arbets- och anställningsvillkor på andra områden än som anges i art. 3.1 för att bestämmelserna rör ordre public eller när direktivet har utsträckts till att omfatta även andra sektorer än byggverksamhet. Denna regel blir dock inte aktuell annat än vad gäller medbestämmandelagens bestämmelser om föreningsfrihet, förhand- lingsrätt och fredsplikt när kollektivavtal har träffats (se avsnitt 4.2.4). Varje medlemsstat skall underrätta de övriga medlemsstaterna och kommissionen om de förbindelsekontor eller behöriga instanser som har utsetts. Den ömsesidiga administrativa hjälpen skall vara kostnadsfri. Varje medlemsstat skall vidare vidta åtgärder för att informationen om de arbets- och anställningsvillkor som avses i artikel 3 skall vara allmänt tillgänglig. Arbets- och anställningsvillkor som är reglerade i lag är allmänt tillgängliga i . Kollektivavtal som kan komma att bli tillämpliga för utländska arbetstagare kan man förvänta sig att avtalsparterna att tillhandahåller. Det finns i ett flertal myndigheter och offentliga organ som bl.a. ger upplysningar till företag om regler som dessa skall iaktta. , som är central förvaltningsmyndighet för utrikeshandel och handelspolitik, lämnar information om reglerna inom EU och EES. Kollegiet skall bl.a. fungera som ett centrum för Europainformation, till vilket myndigheter, organisationer och enskilda kan vända sig. Euro Info Center (EIC ) ger också information om EU till företag. EIC är ett nätverk av ca 240 informationskontor runt om i som är knutna till kommissionen. har till uppgift att bedriva och främja forskning och utbildning samt utvecklingsprojekt som rör arbetsliv, arbetsmiljö och relationerna på arbetsmarknaden. I institutets uppgifter ingår även att inom sitt verksamhetsområde utarbeta och sprida information. Ett annat organ som informerar företag om bl.a. är Arbetsförmedlingen Utland. De övervakande myndigheter som nämns i direktivet är i , Jämställdhetsombuds- mannen och samt Diskrimineringsombuds- mannen. Generell information om dessas verksamhet och om lagregleringen finns tillgänglig genom broschyrer och handböcker samt på Internet. har en omfattande rådgivningsverksamhet och ger besked om tolkningen av regler på arbetsmiljö- och arbetstidsområdet. Myndigheterna deltar också i ett samarbete med övriga EU-länder, vilket på Internet benämns Focal Point. Information om arbets- och anställningsvillkor Förbindelsekontoret skall ge information om vilka lagreglerade arbets- och anställningsvillkor utländska arbetsgivare skall tillämpa när de utstationerar arbetstagare till . Som vi har konstaterat i avsnittet 3.1 kan utländska arbetsgivare bli tvungna att också tillämpa svenska kollektivavtalsvillkor. Det är viktigt att arbetsgivarna redan före en utstationering får detta klart för sig och att de kan få information om kollektivavtalsvillkorens innehåll. Förbindelsekontoret bör därför förklara hur det svenska systemet fungerar med dispositiva lagregler och kollektivavtal. Det bör också kunna upplysa om vilket kollektiv- avtalsområde som kan komma att bli tillämpligt och hänvisa till parterna för närmare information om avtalsvillkoren. De som efterfrågar information kan vara arbetsgivare, arbetstagare och andra myndigheter både i och utomlands. Förbindelse- kontoret bör dock inte åläggas skyldighet att översätta informationen till främmande språk. Dels kan översättningar bli kostsamma, dels kan problem uppstå för det fall översättningarna visar sig vara felaktiga. Några officiella översättningar av lagar till främmande språk finns inte . Information bör i första hand lämnas enbart om inhemska regler. Om en svensk företagare vill veta vad som kommer att gälla för en tillfälligt bedriven verksamhet i ett annat EU-land, kan myndigheten hänvisa honom eller henne till ett förbindelsekontor i det landet. Vidare ligger i sakens natur att informationen om tillämpliga regler blir ganska allmänt hållen. Det är inte meningen att förbindelsekontoret skall ge rådgivning och tolka reglerna, annat än i de fall myndigheten redan tidigare ägnat sig åt rådgivning. För besked om hur bestäm- melserna skall tolkas, bör den informationssökande vända sig till sin arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation, eller till praktiserande jurister på advokatbyråer. Dit bör frågeställaren också vända sig för information om svenska villkor som kan bli tillämpliga vid en utstationering men som inte regleras genom utstationeringsdirektivet och som därför ligger utanför utstationeringslagen. Exempel på sådana regler är anställningsskyddslagens bestämmelser och skatteregler. Förbindelsekontoret skall känna till vilka förbindelsekontor som finns i övriga medlemsstater och vid behov samarbeta med dessa. Uppgifter om de olika förbindelsekontoren kommer sannolikt även att bli tillgänglig via kommissionens hemsida på Internet. Enligt direktivet skall särskilt de övervakande myndigheterna samarbeta med varandra och utbyta information. Däri ingår även information om missbruk och olagliga verksamheter som förekommer bland utstationerande företag. Att utbyta information rörande uppgifter i allmänna handlingar i är inget problem. Inga krav ställs på att sådana förfrågningar skall vara motiverade för att besvaras. Enligt offentlighetsprincipen är allmänna handlingar tillgängliga för vem som helst. Beträffande sekretessbelagda uppgifter förhåller sig det dock annorlunda, se nedan. Information angående en svensk arbetsgivares verksamhet - om denne är seriös eller om det har förekommit några oegentligheter - finns inte samlat på något ställe. Uppgifter kan dock finnas i ett flertal olika register. () har i bolagsregistret uppgifter om ett aktiebolag inte har givit in årsredovisningar och om behörig styrelse saknas. I registret finns även noterat om ett bolag saknar revisor och om en näringsidkare är ålagd näringsförbud. Uppgifter om konkurs och likvidation registreras också. , som också förs hos PRV, innehåller uppgifter om enskilda näringsidkare, handelsbolag, ideella föreningar och bolagsmän i enkla bolag, om dessa utövar näringsverksamhet. Om en näringsidkare upphör med sin verksamhet, överlåter den eller den sätts under likvidation, registreras detta, liksom om näringsidkaren försätts i konkurs eller åläggs näringsförbud. PRV:s registreringar kungörs i Post- och . Utsökningsregister hos kronofogdemyndigheter innehåller bl.a. uppgifter om vem som är föremål för exekutiva åtgärder. Sekretess kan dock gälla för vissa uppgifter, se 19 § sekretesslagen. har uppgifter om gjorda arbetsplatsinspektioner och om en arbetsgivare har vitesförelagts för att inte ha uppfyllt sina skyldigheter enligt bestämmelserna. , i vilka arbetsgivare har dömts för brott mot arbetsmiljölagen eller arbetstidslagen, tillställs . Vad gäller ekonomisk brottslighet finns i kriminalregistret uppgifter om personen i fråga ådömts minst villkorlig dom. Det är emellertid endast vissa myndigheter som kan få tillgång till kriminalregistret (8 § lag [1963:197] om allmänt kriminalregister). Polis- och åklagar- myndigheter handlägger pågående utredningar om brott. Uppgifter om detta är dock inte allmänt tillgängliga. Sekretessbelagda uppgifter kan överföras mellan svenska myndigheter enligt sekretesslagen. Ö verföring till utländska myndigheter kan dock inte ske utan särskilda bestämmelser. En svensk myndighet som får upplysningar från främmande stat för att använda dem vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av brott är i vissa fall skyldig att följa den främmande statens villkor vid utnyttjandet av materialet (jfr lagen [1991:435] med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet). Vad gäller de myndigheter som lämnar information till företag och andra, kan konstateras att ingen har kunskap och kompetens på samtliga de områden som nämns i artikel 3. Förbindelsekontoret behöver inte vara en av de övervakande myndigheter som anges i artikel 4 andra stycket. Med hänsyn till att förbindelsekontoret måste kunna ge information om arbets- och anställningsvillkoren i artikel 3, är det dock lämpligt att det blir en myndighet som redan har kunskap om reglerna på några av dessa områden. Informationsskyldigheten gäller ju de svenska reglerna. Det mest omfattande regelverket finns här inom arbetsmiljöområdet. Ö vervakande myndigheter är Arbetarskyddsstyrelsen och Yrkes- inspektionen. Tillsammans utgör de . Arbetar- skyddsstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor och har den centrala tillsynen över lagstiftningen i dessa Den är också chefsmyndighet för . Arbetarskyddsstyrelsen meddelar föreskrifter och allmänna råd samt framställer och sprider information om bestämmelserna. är den regionala tillsynsmyndigheten på arbets- miljö- och arbetstidsområdet och är uppdelad på elva distrikt. Den skall se till att arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningen efterlevs och bedriver inspektionsverksamhet på arbetsplatserna. Inspektionen har därvid möjlighet att meddela förelägganden och förbud enligt arbetsmiljölagen. Information om arbetsmiljölagen och besked om hur bestämmelserna skall tolkas ger också. Som beskrivits ovan, har Arbetarskyddsstyrelsen en omfattande publikationsservice och sprider även information på engelska via Internet.