sou · GMB346d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Som exempel nämns därvid det fall som har prövats i praxis då ett antal butiker utsattes för sabotage genom att främmande föremål placerades i matvaror, liksom andra fall av sabotage, t.ex. mot sjukhus eller allmänna kommunikationer, bombhot eller andra allvarliga hot som riktas mot vissa platser eller en begränsad krets av personer. En kameraövervakning torde, menar regeringen, i dessa fall vara önskvärd av en kombination av olika skäl: att förebygga ytterligare brott, av hänsyn till allmän ordning och säkerhet och i syfte att utreda brott. Regeringen framhåller att en öppen kameraövervakning kan förfela sitt brottsförebyggande syfte genom att gärningsmannen, då han får veta att brottsplatsen är övervakad, väljer att rikta sin brottsliga verksamhet mot ett annat objekt. Regeringen påpekar att möjligheten att medge undantag från upplysningsplikten endast använts ett fåtal gånger sedan bestämmelsen infördes och regeringen bedömer inte att det föreligger någon risk för att en sådan bestämmelse skulle komma att tillämpas på ett sådant sätt att det i praktiken innebär en utvidgning av tillämpningsområdet för lagen om hemlig kamera- övervakning. Regeringen framhåller vidare i propositionen att avsikten inte är att bestämmelsen skall användas för att övervaka en misstänkt gärnings- man med anledning av ett begånget brott men att förundersökning i många fall torde ha inletts när bestämmelsen kan komma att tillämpas. Normalt torde det också avse situationer där polisen genomför övervakningen. Dessa skäl, menar regeringen, talar för att en reglering av det nu aktuella slaget införs i lagen om hemlig kamera- övervakning. Med hänvisning till att man i lagstiftningsärendet inte anser det lämpligt att föregripa bedömning av dessa frågor stannar emellertid regeringen för att möjlighet att medge undantag från upplysningsplikten bör behållas, i vart fall till dess att frågan om att utvidga tillämpningsområdet för hemlig kameraövervakning har prövats. överväganden innebär - såvitt avser hemlig kameraövervakning - att tillämpningsområdet för tvångsmedlet ut- vidgas. Enligt utredningens förslag skall hemlig kameraövervakning kunna användas dels vid utredning av brott som har ett minimistraff på fängelse , dels i vissa fall där det inte går att peka ut en viss person som skäligen misstänkt för brottet. Detta utvidgade till- lämpningsområde tillgodoser enligt utredningens uppfattning i stort sett det behov som regeringen redovisat i den nämnda propositionen. Det sagda gäller dock endast under förutsättning att syftet är att utreda brott. Om syftet med en dold övervakning endast är brottsföre- byggande eller om den dolda övervakningen sker endast av hänsyn till allmän ordning och säkerhet kan regler om tvångsmedel, t.ex. hemlig kameraövervakning, inte tillämpas. Anser statsmakterna att det finns ett behov av att kunna använda hemlig kameraövervakning enbart i dessa syften måste man välja en särregle- ring av det slag som föreslås i den berörda propositionen. Det kan dock, menar utredningen, ifrågasättas om det verkligen finns något praktiskt behov av att behålla möjlighet att medge undantag från upplysningsplikten. Enligt vad Utredningen om användningen av övervakningskameror inhämtade har sådant undantag medgetts i sju fall (se betänkandet Kamera- övervakning SOU 1996:88 s. 148 ff.). Med det utvidgade tillämp- ningsområde för hemlig kameraövervakning som Buggningsut- redningen nu föreslår kan man anta att antalet fall där det kan bli aktuellt för att medge undantag från upplysningsplikten kommer att bli än mindre. Hemlig teleövervakning som avser förfluten tid Uppgifter om annat än innehållet i ett telemeddelande, dvs. teleöver- vakningsuppgifter, som avser förfluten tid kan enligt gällande rätt i praktiken inhämtas endast med stöd av telelagen. I motsats till vad som gäller enligt för hemlig teleövervakning krävs enligt telelagen inte att någon viss person kan pekas ut som misstänkt för brottet. När utredningen nu föreslår att telelagens och sekretessla- gens regler i detta avseende skall upphävas och ersättas av en reglering som innebär att hemlig teleövervakning skall få avse även uppgifter för förfluten tid, bör övervägas om det finns anledning att i något hänseende göra undantag från det krav på brottsmisstanke som annars ställs upp för att hemlig teleövervakning som avser förfluten tid skall få användas. Vid den enkätundersökning som utredningen har genomfört (se avsnitt 7.3.2) ansåg samtliga myndigheter - med ett undantag - att det inte bör ställas upp krav på skälig misstanke mot viss person för att de brottsutredande myndigheterna skall få hämta in teleövervaknings- uppgifter som avser förfluten tid. I avsnittet har lämnats en lång rad exempel på fall som väl illustrerar att ett krav på brottsmisstanke i vissa fall skulle vara till nackdel för brottsutredningen. Enligt utredningens uppfattning finns det vissa situationer där det inte bör ställas upp något krav på brottsmisstanke mot en viss person för att hemlig teleövervakning som avser telemeddelanden som har be- fordrats, dvs. för förfluten tid, skall få användas. Det rör sig t.ex. om fall där någon har sett att en maskerad gärningsman i samband med ett bankrån har ringt ett mobiltelefonsamtal eller när en målsägande uppger att han före en grov misshandel har hört en mobiltelefonsignal. Ett annat exempel som har nämnts är att det i vissa fall kan vara mycket värdefullt att hämta in uppgifter som rör målsägandens teleadress. Att rent generellt ta bort kravet på brotts- misstanke i dessa fall kan däremot inte komma i fråga. I så fall skulle man i princip vara tillbaka i de av bl.a. JO kritiserade bestämmelserna i telelagen och sekretesslagen (se avsnitt 10.4.2), där det inte finns några begränsningar när det gäller den personkrets som kan bli föremål för åtgärden. Liksom vid hemlig kameraövervakning bör av- saknaden av krav på brottsmisstanke kompenseras genom att det vid sidan av kravet på "synnerlig vikt för utredningen" bör ställas upp ett krav på att det av särskild anledning kan förväntas att åtgärden leder till att brottet upp. Utredningen återkommer i avsnitt 11.5.2 till de ytterligare förutsättningar som bör ställas upp för att hemlig teleövervakning, som avser förfluten tid, skall få användas trots att det inte går att peka ut en viss person som skäligen misstänkt för brottet. Den valda lösningen bör - med hänsyn till de begränsningar som föreslås - kunna godtas från integritetssynpunkt. Även vid annan teknisk avlyssning finns det vissa situationer där det inte bör ställas upp något krav på brottsmisstanke mot en viss person för att tvångsmedlet skall få användas. Det rör sig om fall där ett hot om brottslig gärning framförs per telefon eller i ett annat telemed- delande av en okänd gärningsman. Ett krav på brottsmisstanke mot en viss person skulle i dessa fall innebära att tvångsmedlet inte skulle kunna användas vilket, enligt vad som har sagts utredningen, skulle vara till stor nackdel för brottsutredningen. Liksom vid övriga fall där man gör avkall på kravet på brottsmisstanke mot en viss person bör det - vid sidan av kravet på synnerlig vikt för utredningen - ställas upp ett krav på att det av särskild anledning kan förväntas att åtgärden leder till att brottet upp. Vid övriga fall där annan teknisk avlyssning kan komma att användas torde det saknas behov av att göra undantag från huvudregeln om krav på brottsmisstanke mot viss person. Enligt gällande ordning krävs för att hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning skall få användas att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Rekvisitet, som inrymmer ett kvalitetskrav beträffande de upplysningar som tvångs- medlet kan ge, har berörts närmare i prop. 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor (s. 44 f.) och i prop. 1995/96:85 om hemlig kameraövervakning (s. 29 f.). De nu nämnda förarbetsuttalandena har återgetts i avsnitten 2.5.2 och 2.7.2. Enligt utredningens uppfattning bör rekvisitet synnerlig vikt för utredningen dessutom gälla vid användning av buggning och annan teknisk avlyssning. De nämnda förarbetsuttalandena bör i allt väsentligt kunna vara vägledande för hur uttrycket synnerlig vikt för utredningen bör uppfattas vid prövning av ärenden om buggning och annan teknisk avlyssning. Vidare talar övervägande skäl talar för att rekvisitet bör gälla även vid hemlig teleövervakning som avser förfluten tid. Detta över- ensstämmer också med den uppfattning som de flesta av myndig- heterna redovisade i den tidigare berörda enkätundersökningen (se avsnitt 7.3.2). 11.5.2 Begränsning till viss plats respektive viss teleadress Enligt gällande rätt får hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning endast avse en teleadress som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte, dvs. av den som är skäligen misstänkt för brottet (27 kap. 20 § ). När det gäller teleövervakningsuppgifter för förfluten tid, som kan inhämtas med stöd av telelagen och sekretesslagen, finns dock inga sådana begräns- ningar. Vidare får hemlig kameraövervakning endast avse sådan plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig (3 § andra stycket lagen om hemlig kameraövervakning). I det följande redovisar utredningen sina överväganden när det gäller de begränsningar som lämpligen bör gälla beträffande platser och teleadresser vid buggning, hemlig teleavlyssning, hemlig teleöver- vakning, hemlig kameraövervakning och annan teknisk avlyssning. Av huvudsakligen praktiska skäl redovisas först vad som bör gälla vid hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning och först därefter vad som bör gälla beträffande de nya tvångsmedlen buggning och annan teknisk avlyssning. Som inledningsvis nämndes får hemlig teleavlyssning enligt gällande rätt endast avse en teleadress som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte. Avlyssning kan således - förutom av den misstänktes egen teleadress - ske t.ex. av en teleadress som innehas av den misstänktes sambo, en teleadress på den miss- tänktes arbetsplats eller en teleadress avseende en av allmänheten använd telefonautomat dit den misstänkte regelbundet går för att ringa. En teleadress som den misstänkte inte innehar eller kan antas komma att använda men som han kan förväntas ringa till får däremot inte avlyssnas. lagstiftningsärende väcktes frågan om att utvidga möjligheterna till hemlig teleavlyssning till att omfatta också telefon till vilken den misstänkte kan förväntas ringa (se prop. 1988/89:124 s. 45 f.). Departementschefen uttalade därvid att det enligt hennes mening var uppenbart att en sådan utvidgning skulle vara till fördel utredningsmässigt i vissa situationer. Å andra sidan, menade departe- mentschefen, skulle risken för att för brottsutredningen helt ovid- kommande personer utsätts för avlyssning öka avsevärt med en sådan ordning. Departementschefen anslöt sig därför till samma mening som de flesta remissinstanser hade uttalat och ville inte förorda någon ändring på denna punkt. Det kan vidare nämnas att den parlamentaris- ka kommissionen med anledningen av mordet på (SOU 1988:18 s. 128) tidigare hade uttalat att den kände stor tveksamhet inför tanken att göra det möjligt att avlyssna en telefon till vilken en misstänkt person kan förväntas ringa, eftersom det skulle innebära en ny principiell konstruktion med allvarliga integritetsaspekter. Därefter har frågan om att avlyssna en teleadress som den miss- tänkte kan förväntas ringa till berörts i olika sammanhang, bl.a. av JO. Av JO:s ämbetsberättelse 1991/92 s. 25 ff. framgår att en domstol hade beviljat tillstånd att avlyssna samtal beträffande en telefon, en av allmänheten disponerad telefonautomat, till vilken den misstänkte kunde antas ringa. I ärendet visste spaningspersonalen inte var den misstänkte, som var häktad i sin frånvaro, befann sig. Man hade däremot informationer om att han brukade ringa till den aktuella telefonautomaten. Vid i förväg bestämda tidpunkter brukade den misstänktes hustru eller väl kända narkotikahandlare uppenbara sig där. Någon kontinuerlig avlyssning av telefonautomaten var det dock inte fråga om utan avlyssning skedde endast när den misstänktes hustru eller kända "kunder" till honom använde telefonen. I sitt beslut konstaterade JO att beslutet om telefonavlyssning tillkommit i strid med gällande lag och att det innebar att en grundläggande regel om förutsättningarna för användning av tvångsmedlet hade åsidosatts. I JO:s ämbetsberättelse 1994/95 s. 34 ff. berördes indirekt frågan om att avlyssna en teleadress som den misstänkte kan förväntas ringa till. I det ärendet rörde det sig om hemlig teleavlyssning för efterspaning av en i sin frånvaro anhållen och senare häktad gärningsman. Spaningarna efter gärningsmannen, som var misstänkt för försök till mord på två polismän, föranledde en mycket omfattande polisinsats. Under spaningarna förekom bl.a. hemlig teleavlyssning avseende ett tiotal telefonapparater på ett antal olika orter i landet. I sitt beslut uppehöll JO sig inledningsvis vid frågan om den hemliga teleav- lyssningen kunde anses vara av "synnerlig vikt för utredningen". Enligt JO var det omedelbara syftet med beslutet om hemlig teleav- lyssning att bidra till att göra det möjligt att verkställa ett anhållande- respektive ett häktningsbeslut som väsentligen varit föranlett av att få till stånd en lagföring och straffverkställighet med anledning av det begångna brottet. Att skapa förutsättningar för att hålla förhör med den misstänkte var, menade JO, uppenbarligen endast ett indirekt syfte med efterspaningarna. JO menade dock att han inte hade grund för att hävda att tillämpningen av rekvisitet synnerlig vikt för utredningen skulle vara felaktig på sådant sätt att den kunde föranleda kritik från hans sida. JO övergick därefter till att pröva om åtgärden varit av synnerlig vikt för eftersökandet av den misstänkte. Därvid uttalade JO bl.a. följande (s. 42 f.). Den omständigheten att institutet hemlig teleavlyssning av rättssä- kerhetsskäl har utformats på sådant sätt att avlyssningen får avse bara anläggningar som den misstänkte kan antas komma att lämna ett meddelande från innebär sannolikt generellt sett en icke oväsentlig begränsning av tvångsmedlets användbarhet vid spa- ningarna efter en person som befinner sig på flykt undan polisen, eftersom det troligen i fråga om ett antal av de telefonapparater eller andra teleanläggningar som denne har något slags anknytning till finns större anledning att förmoda att han kommer att ringa till anläggningen än att han kommer att ringa från den. Den nu nämnda begränsningen av tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning får också konsekvenser i ett annat hänseende. Eftersom den misstänkte inte kan befinna sig på flera ställen , bör det normalt inte förekomma att man avlyssnar telefonapparater eller andra teleanläggningar i vitt skilda delar av landet. När teleavlyssningsinstitutet används i utrednings- syfte på vanligt sätt kan man sannolikt, även om den misstänkte ofta och snabbt förflyttar sig mellan olika platser, som regel skaffa sig information om hans uppehållsort genom spaning eller på annat vis. Otillbörliga integritetsintrång kan då undvikas genom att besluten om hemlig teleavlyssning villkoras på sådant sätt att endast någon eller några få apparater avlyssnas beroende på vilken kunskap man har om den misstänktes vistelseort. När man som i detta fall använder tvångsmedlet för att efterspana en person som håller sig undan polisen kan det emellertid tänkas inträffa att man över huvud taget inte har några indikationer på var han befinner sig och till följd härav sannolikheten för att han skall komma att använda en telefonapparat eller annan teleanläggning i en viss del av landet varken är större eller mindre än sannolikheten för att han skall använda en sådan anläggning på en helt annan plats. Om man intar den ståndpunkten att hemlig teleavlyssning får användas också i efterspaningssyfte, får man enligt min mening godta att det i en situation av nu beskrivet slag företas samtidig avlyssning av alla de anläggningar som kan anses ha en anknytning till den misstänkte av det slag och den styrka som kräver. Det är emellertid tydligt att en sådan tillämpning av teleavlyssningsinstitutet är ägnad att medföra särskilt stora risker för intrång i utomstående personers integritet. Avslutningsvis fann JO att han inte hade underlag för att påstå att krav på anknytning mellan den misstänkte och de avlyssnade telefonapparaterna inte skulle ha varit uppfyllt i något särskilt fall och han fann inte heller anledning att i något annat hänseende uttala sig angående omfattningen av teleavlyssningen i det aktuella fallet. Han erinrade dock om att institutet hemlig teleav- lyssning till följd av sin synnerligen integritetskränkande karaktär alltid skall användas med stor restriktivitet. Som framgått av de båda JO-besluten finns det situationer där det skulle ha varit värdefullt om det var möjligt att avlyssna en teleadress som den misstänkte kunde antas ringa till. Vid de diskussioner som utredningen har haft med företrädare för vissa brottsutredande myndigheter har några av myndigheterna påtalat behovet av en sådan utvidgning av teleavlyssningsinstitutet (se avsnitt 7.2). En myndighet uppgav att det inte rör sig om särskilt många fall men att det likväl är angeläget att möjligheten finns. Som exempel på behovet nämndes bl.a. ett uppmärksammat mord i där polisen snabbt kunde identifiera en av gärningsmännen, som var på fri fot. denne var gift och hade barn är det troligt att han skulle ringa till sin familj. Det hade då varit värdefullt att kunna av- lyssna hustruns teleadress. Ett annat exempel som nämndes är ett narkotikaärende där en misstänkt person avser att föra in ett parti narkotika till . I ärendet kommer det till polisens kännedom att den misstänkte ämnar ta kontakt med en viss person innan han återvänder till . Denne person behöver inte nödvändigtvis vara en medgärningsman utan det kan även röra sig om familjemedlemmar, med vilka gärningsmannen vill hålla kontakt under sin utlandsvistelse. Enligt gällande rätt är det inte möjligt att avlyssna dessa personers teleadress. Det hade dock, menade myndigheten, varit värdefullt om så kunde ske. Av de länder vars rättssystem på området utredningen har studerat närmare (se avsnitt 5), är det endast och som har en motsvarande begränsning av vilka teleadresser som får avlyssnas. I de övriga länderna är det tillåtet att avlyssna även en teleadress till vilken den misstänkte kan antas ringa. Som framgått av avsnitt 5.3.3 föreslås emellertid i ett norskt utredningsbetänkande att telefonkontrollen, om det finns särskilda skäl, skall få avse även en telefon som den misstänkte kan antas ringa till. I betänkandet (s. 98 f.) motiveras denna utvidgning dels med att den skulle kunna vara mycket betydelse- full för brottsutredningen, t.ex i de fall en misstänkt ringer till en vän och talar om var han är, dels med hänsyn till rättslikheten mellan olika länder. I betänkandet hänvisas därvid till att den nuvaran- de begränsningen såvitt man visste bara förekom i och . Enligt utredningens uppfattning torde det mot bakgrund av det som har redovisats knappast råda något tvivel om att det i vissa fall skulle vara av stort värde för brottsutredningen om det var möjligt att få tillstånd till hemlig teleavlyssning av en telefon som den misstänkte kan antas eller förväntas ringa till. Även det förhållandet att det i en rad jämförbara europeiska länder saknas en begränsning motsvarande den som gäller enligt svensk rätt kan tala för att reglerna bör ändras. Frågan är emellertid om en sådan utvidgning kan godtas från integritetssynpunkt. Det går inte att komma ifrån att ett beslut om hemlig teleavlyssning kommer att drabba även för utredningen helt ovidkommande personer. Enligt gällande rätt är det t.ex. tillåtet att avlyssna den misstänktes sambos teleadress eller en teleadress på den misstänktes arbetsplats, allt under förutsättning att den misstänkte kan antas komma att använda den. I sådana avlyssningsärenden kan man anta att det i rätt stor utsträckning är fråga om avlyssning av oskyldiga personers tele- fonsamtal. Det kan, menar utredningen, ifrågasättas om det sett från integritetssynpunkt är värre när en oskyldig person avlyssnas på en teleadress dit den misstänkte kan antas ringa än när avlyssningen sker på en teleadress som den misstänkte kan antas använda. Rent principiellt torde det knappast vara någon skillnad. Det är naturligtvis angeläget att man i så stor utsträckning som möjligt begränsar riskerna för att tredje man utsätts för integritetskrän- kande tvångsmedel. Med en utvidgning av teleavlyssningsinstitutet till att avse en teleadress till vilken den misstänkte kan antas eller förväntas ringa, finns det visserligen en viss ökad risk för att för brottsutredningen ovidkommande personer utsätts för avlyssning. Denna risk är emellertid inte så betydande att hänsynen till enskildas personliga integritet bör få hindra en sådan utvidgning. Utredningen har därvid tagit fasta på att den utvidgade avlyssningsmöjligheten kan antas komma att användas i ett mycket begränsat antal fall, huvud- sakligen i situationer där polisen i en utredning över huvud taget inte vet var den misstänkte befinner sig. I en sådan utredning kan resultatet i praktiken bli att färre oskyldiga personer utsätts för avlyssning än enligt gällande rätt, eftersom det kanske är möjligt att begränsa avlyssningsbeslutet till att avse endast en teleadress, t.ex. den teleadress som tillhör den misstänktes familj, i stället för ett flertal teleadresser på olika platser i landet, teleadresser som den misstänkte kan antas komma att använda men som han har en förhållandevis svag anknytning till (jfr den situation som förelåg i det redovisade JO- beslutet, ämbetsberättelsen 1994/95). Utredningen föreslår således att ett beslut om hemlig teleavlyssning skall få avse även en teleadress till vilken den misstänkte kan antas ringa. Utredningen har diskuterat om det bör ställas upp andra krav för att få avlyssna en teleadress till vilken den misstänkte kan ringa. Man kan t.ex. tänka sig att en sådan teleadress skall få avlyssnas vid färre brott än som annars gäller vid hemlig teleavlyssning eller att det för en sådan avlyssning ställs upp ett kvalificerande rekvisit (jfr det norska utredningsförslaget), innebärande t.ex. att teleadressen får avlyssnas endast om det finns särskilda skäl. En annan möjlighet är att ställa upp ett strängare beviskrav än "kan antas" för att teleadressen skall få avlyssnas. Utredningen anser emellertid att det är mindre lämpligt, bl.a. av praktiska skäl, att göra en sådan åtskillnad när det gäller tillämp- ningsområdet för hemlig teleavlyssning. Med en noggrann tillämpning av proportionalitetsprincipen och kravet på att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen bör man, menar utredningen, kunna nå ett resultat som är godtagbart ur såväl effektivitets- som integritetssyn- punkt. Sammanfattningsvis innebär alltså utredningens förslag att tillämp- ningsområdet för hemlig teleavlyssning utvidgas till att avse även en teleadress som den misstänkte kan antas ringa till eller på annat sätt söka kontakt med. Liksom i fråga om hemlig teleavlyssning får hemlig teleövervakning enligt gällande rätt endast avse en teleadress som innehas eller annars kan antas komma att användas av den misstänkte. Vad som i det föregående har sagts om behovet av att vid hemlig teleavlyssning få avlyssna även en teleadress till vilken den misstänkte kan antas ringa och de integritetsaspekter som därvid blir aktuella, har i allt väsentligt giltighet även vid hemlig teleövervakning.