sou · GMB378 · 1999-01-01 00:00:00 — Har utredningsarbetet initierats av ett riksdagsbeslut krävs att informeras ifall regeringen beslutar om att inte vidta några åtgärder, vilket kan ske genom en regeringsskrivelse eller inom ramen för en proposition som har någon form av anknytning till den aktuella frågeställningen. En viktig del i en utrednings konkreta förslag till åtgärder innefattar ofta förslag på införande av erforderliga lagar och förordningar – nya eller ändringar i befintlig lagstiftning. Tillsammans med utfallet från remissen ligger detta till grund för arbete med att utforma en ny eller ändrad lagstiftning. Vad gäller myndigheternas föreskrifter kan detta principiellt endast ske genom ändring i lagstift- ningen – lag och/eller förordning. De åtgärder som kräver medverkan är redovisade i 8–10 kap. regeringsformen. Åtgärder av detta slag är bl.a. ändring i gällande lag eller införande av ny lag, beslut om anslag, skatter och avgifter. Förslag till sådana åtgärder skall redovisas av regeringen för i en proposition. Regeringen kan i vissa fall välja att låta ta ställning till frågor där medverkan inte är obligatorisk enligt regeringsformen. I de fall regeringen avser att förelägga ett förslag om ändring i gällande lag eller om införande av en ny lagstiftning skall lagförslaget ha remitterats till lagrådet för granskning – s.k. lagråds- remiss. Det dokument som överlämnas till lagrådet – lagrådsremissen – överensstämmer i sin form med den som gäller för propositionen. När lagrådets yttrande erhållits och eventuella ändringar med anledning av lagrådets yttrande beslutar regeringen om att proposition i frågan skall till . Propositioner i lagstiftningsärenden som inte har några budgetfrågor kan avlämnas till regeringen under hela arbetsperiod medan budgetförslag för ett kalenderår skall ha avlämnats före den 20 septem- ber året före med tillfälle till kompletterande förslag. När en proposition har avlämnats till , kammarkansliet är det första steget i riksdagsbehandlingen att överlämnar proposi- tionen till för frågeställningen relevant utskott. Budgetproposition kan delas mellan flera utskott medan detta endast får ske undantagsvis vad gäller andra propositioner. Utskottets ställningstagande – förslag till riksdagsbeslut till de olika förslagen i en proposition – redovisas i ett utskottsbetänkande, vilket avlämnas till kammaren för beslut. Riks- dagens ställningstagande till de olika förslagen i en proposition redovisas för regeringen i en riksdagsskrivelse. Ikraftträdande av ny lag För att genom riksdagsbeslut en lag – ny lag eller lag om ändring i befintlig lag – skall träda i kraft krävs att regeringen beslutar om att utfärda denna – dvs. promulgation av lagen. Härvid får lagen sin slutliga utformning och lagen kan sedan börja tillämpas . Publicering av lag som beslutats av och förordning som beslutats av regeringen skall normalt redovisas i (). Om en lagstiftning avser en verksamhet som administreras av en myndighet krävs ofta att den ansvariga myndigheten för att garantera konsekvens i den löpande tillämpningen kompletterar aktuell lagstiftning – lag och förordning – med myndighetsföreskrifter. Sådana befogenheter måste grunda sig på en delegering av normgivningskompetens från regeringen till myndigheten. Denna regeringens delegationsrätt är begränsad till sådan normgivningsrätt som regeringen disponerar endera genom uttrycklig delegation av eller genom normgivnings- kompetens som tillfaller regeringen. Verksförordning (1995:1322) 7 § Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författnings- enligt och effektivt. 3. fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och kon- sekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. 27 § Innan myndigheten beslutar föreskrifter eller allmänna råd enligt författningssamlingsförordningen (1976:725), skall myndigheten 1.noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden, 2.utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvens- utredning, 3.ge statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs samt tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen, 4.begära regeringens medgivande att besluta föreskrifterna om de leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs. 28 § För föreskrifter som uteslutande rör verksamheten inom myndig- heten och föreskrifter om avgifter för vilka det finns en skyldighet att samråda enligt 7 § avgiftsförordningen (1992:191) gäller inte 27 § 2-4. För föreskrifter som beslutas av en myndighet för att uppfylla 84 Bilaga 3 SOU 1998:78 internationella förpliktelser och som inte går utöver vad som följer av förpliktelserna gäller inte 27 § 4. Innebär det fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada om en föreskrift inte beslutas, får vad som sägs i 27 § 2-4 vänta till efter beslutet. Inhämtande av uppgifter och utövande av tillsyn 29 § Myndigheten skall se till att de kostnadsmässiga konsekvenserna begränsas också när den begär in uppgifter eller utövar tillsyn. Grundläggande bestämmelser om den svenska regelhierarkin ges i 8 kap. regeringsformen (RF), som har rubriken andra föreskrifter. Viktiga bestämmelser på området finns också i kungörandelagen (1976:633), författningssamlingsförordningen (1976:725) och verks- förordningen (1995:1322). Ett huvuddrag i regelgivningen är att den sker på tre nivåer: genom , genom regeringen och genom myndigheter. Man beskriver ofta regelhierarkin med hjälp av den s.k. regelpyramiden. Den återges här nedan. Högst upp ser man det område där är regelgivare. fråga om olika författningar som gemensamt området är litet, inte så mycket större än udden på en blyertspenna. Man räknar med att det finns drygt 1 000 lagar av olika slag. har ensamrätt till ordet lag, som anges i RF. 88 Bilaga 4 SOU 1998:78 Närmast under lagområdet kommer ett något större område där regeringen är regelgivare. Här används i praxis det gemensamma namnet förordningar för författningarna. Till skillnad mot ordet lag är dock ordet förordning inte exklusivt, utan det används i viss utsträckning även för författningar längre ner i hierarkin. Man räknar med att det finns drygt 2 000 (regerings)förordningar av olika slag. grupp inom dem är instruktionerna för olika statliga myndigheter. Återstoden av pyramiden är det område där myndigheterna är regelgivare. Det är den klart största delen. Man räknar med att det finns drygt 7 000 myndighetsförfattningar av olika slag. Det är dock inte bara antalet som gör denna kategori dominerande. I stor utsträckning är dessa författningar också mycket mera omfattande än lagarna och regeringsförordningarna. En streckad linje genom myndighetsfältet markerar den viktiga distinktionen mellan föreskrifter och allmänna råd. Den förra kategorien omfattar bindande normer, medan den senare omfattar rekommen- dationer, råd m.m. som inte är formellt bindande för dem de riktar sig mot. Man är skyldig att rätta sig efter en föreskrift och den binder i princip även domstolar och andra rättstillämpande myndigheter. Däremot är man inte skyldig att följa ett allmänt råd eller en rekommen- dation, och sådana binder inte heller de rättstillämpande organen. Regler brukar användas som en gemensam beteckning. Alla nu nämnda regler är alltså givna centralt. Under dem finns det en mängd regler av mera begränsad räckvidd. En kategori är lokala och regionala statliga regler, av typ länsförfattningar. En annan är kommu- nala regler, av typ taxor, reglementen och stadgor. Som ett inslag i regelgivningen ser man också ofta många avtalsregler med stat eller kommun som part. Från dessa och andra speciella regeltyper bortses här, inte därför att de saknar betydelse för företagen utan därför att betydelsen är så pass begränsad, både lokalt och sakligt, att en redo- görelse inte skulle stå i god proportion till det utrymme som krävs. I huvudsak är det fråga om saker i företagens närområde som de kan bemästra lättare än regler som ges centralt. I detta sammanhang är det tredje regelområdet – de centrala statliga myndigheternas – av störst betydelse, men det är nödvändigt att upp- märksamma även de båda första. Det föreligger samband som är nöd- vändiga att ha med i bilden. En närmare blick på systemet bör utgå från RF. RF bygger på folksuveränitetens princip och skjuter därför genom- gående i förgrunden som det centrala statsorganet. Bland uppgifter nämns i 1 kap. 4 § först att den stiftar lag. Redan härav följer att ordet lag är exklusivt för . SOU 1998:78 Bilaga 4 89 rubriken till 8 kap. – Lagar och andra föreskrifter – framgår att även lagar är ett slags föreskrifter. En för RF grundläggande distinktion är den mellan generella normer och beslut i enskilda fall. Alla bindande skrivna normer betecknas av RF som föreskrifter. En föreskrift måste alltså vara generell till sin karaktär. Detta krav är inte direkt utsagt i grundlagstexten, men det utvecklas utförligt i motiven och framgår indirekt av förbudet för att utan särskilt stöd i grundlag fullgöra rättskipnings- eller förvaltningsuppgift (11:8). I praxis krävs närmast att en föreskrift måste formuleras generellt, så att den enligt ordalydelsen gäller för alla fall av likartad karaktär. Det spelar ingen roll om det i praktiken bara blir fråga om ett begränsat antal fall, kanske bara ett (typ den s.k. lex i samband med Kreuger- kraschen 1932). Denna fråga aktualiseras ofta i den politiska debatten, senast i samband med lagen om kärnkraftens avveckling. En särställning bland lagarna intar de fyra grundlagarna, högst uppe i pyramidens topp: regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De ändras genom två riksdagsbeslut med riksdagsval emellan. Närmast därunder kommer riksdagsordningen – och lag om trossamfund – som stiftas på samma sätt eller genom ett beslut med viss kvalificerad majoritet. Från dessa lagar kan här bortses. Tanken är att alla verkligt viktiga föreskrifter skall beslutas av . Att formulera detta i lagtext har inte varit alldeles enkelt, vilket har lett till en något krånglig konstruktion. I (främst) tre bestäm- melser i 8 kap. RF anges vad som hör till det s.k. primära lagområdet. I en annan bestämmelse anges vissa områden där det är möjligt för att inom detta primära område delegera sin lagstiftningsmakt till regeringen. Vad som blir kvar kallas detobligatoriska lagområdet. Till det primära lagområdet hör dels enligt 2 § föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, dvs. i princip all civillag, dels enligt 3 § föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, dvs. i princip straffrätt, skatterätt och all betungande offentlig rätt i övrigt, dels enligt 5 § vikti- gare föreskrifter om kommunerna, bl.a. om kommunindelningen, grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen och om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. Delegeras till regeringen får enligt 7 § utan hinder av 3 eller 5 § före- skrifter om annat än skatt om de avser något av åtta punktvis uppräknade områden, bl.a. s kydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, utlännings vistelse i riket, näringsverksamhet, utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö, natur- eller miljövård, trafik eller ordningen på allmän plats eller undervisning och utbildning. Befogenhet att stifta civillag enligt 2 § får alltså aldrig delegeras. Ett särskilt förbud mot delegering gäller också för lag som rör grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Regeringen kan således ha befogenhet att utfärda förordningar på grund av särskilt riksdagsbeslut om delegation enligt 7 §. I två andra fall kan regeringen utfärda förordningar enligt 13 §. Det ena fallet gäller föreskrifter om verkställighet av lag, s.k. verkställighetsföreskrifter, det andra föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av utan faller inom den s.k. restkompetensen. Båda dessa fall är i praktiken minst lika viktiga som delegationsfallet. får i princip ges av regeringen till vilken lag som helst, t.ex. även till en ren civillag. I praktiken förekommer sådana föreskrifter mest till offentligrättsliga lagar. Huvudsyftet är att ge kompletterande administrativa föreskrifter, men i någon utsträckning kan det också bli fråga om att närmare precisera det sakliga (materiella) innehållet i lagen. En viktig princip är emellertid att en verkställighets- föreskrift aldrig får medföra något väsentligt nytt utan endast får inne- bära en precisering inom lagens ram. Restkompetensen omfattar främst i princip all icke betungande offentlig rätt, t.ex. regler om bidrag och andra förmåner. I praktiken beslutar alla viktiga föreskrifter även på detta område, t.ex. de huvudsakliga sociala författningarna. Ofta är det svårt att bestämt avgöra om en författning på grund av ett blandat innehåll skall betecknas som gynnande eller som betungande. Som 3 § är skriven, blir då inslaget av åligganden det avgörande, dvs. det lutar över åt lagformen. I båda dessa senare fall grundar alltså regeringen sin befogenhet direkt på grundlagen. Något bemyndigande av behövs inte. I praxis förekommer det dock rätt ofta att formella bemyndiganden skrivs in i lagar även där det inte behövs. Man brukar i sådana fall tala om kvasibemyndiganden. har, som en konsekvens av regleringarnas ständigt ökande volym, mycket intresse ägnats åt bemyndiganden, för att klargöra den rättsliga grunden för olika författ- ningar. konstitutionsutskott har t.ex. publicerat omfattande förteckningar. De statliga myndigheterna grundar i princip alltid sin befogenhet att utfärda föreskrifter på bemyndiganden av regeringen. I sista hand krävs det att det åtminstone kan anses falla inom ramen för myndighetens instruktion att ge en föreskrift. Två bestämmelser i 8 kap. RF talar om myndigheternas regelgivning. I 11 § sägs att , då den enligt 7 § bemyndigar regeringen att utfärda föreskrifter, kan medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser. Och i 13 § sägs att regeringen kan i en förordning, som innehåller verkställig- hetsföreskrifter eller faller inom restkompetensens område, överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser. I båda fallen krävs det alltså ett uttryckligt bemyndigande. Man brukar tala om sub- delegation. Eftersom en myndighet naturligtvis inte genom subdelegation kan få större befogenheter än regeringen själv, är det viktigt att hålla reda på vad som är grunden för regeringens kompetens. Är det t.ex. fråga om en skattelag, får enligt 3 § delegation inte ske, utan regeringens befogenhet inskränker sig till verkställighetsföreskrifter, dvs. ingenting väsentligt nytt får tillföras. Detsamma gäller enligt 5 § en social författning med åligganden för kommunerna, typ socialtjänstlagen, osv. Gäller det däremot t.ex. livsmedel, naturvård eller arbetsmiljö, föreligger rätt för att delegera och regeringen har den befogenhet som bemyndigande inrymmer. Efter subdelegation kan alltså en statlig myndighet i princip få samma vidsträckta befogenhet som . En ram ges dock alltid av själva bemyndigandena och av de föreskrifter som och regeringen (vanligen) meddelat . I princip kan man tänka sig att både och regeringen delegerar blankt, dvs. utan att själv ge några grundläggande före- skrifter i lag resp. förordning och utan att begränsa myndighetens befogenhet. Det är dock inte det vanliga. En utbredd praxis har i stället blivit att beslutar en s.k. ramlag. En sådan brukar innehålla vissa grundläggande bestämmelser i sak, med som regel ganska allmän och oprecis avfattning. Därutöver brukar den ge vissa administrativa bestämmelser, t.ex. om organisation, tillsyn, tvångsmedel och över- klagande. Slutligen bemyndigar den regeringen eller myndighet som regeringen förordnar att ge ytterligare föreskrifter. Genom subdelegation skickar regeringen sin befogenhet vidare, helt eller delvis, till den centrala statsmyndigheten på området. Praxis har gått i riktningen att dessa bemyndiganden har blivit allt öppnare. Man kan dock aldrig tala om blanka bemyndiganden, eftersom ramreglerna, om än oprecisa, alltid ger en allmän grund och målinriktning för de närmare bestämmel- ser som myndigheten meddelar. I själva idén med ramlagar ligger att de skall fyllas ut genom regler på lägre nivå i hierarkin. De utgör därför en viktig orsak till den vidlyftiga reglering som har kommit till stånd i samhället. Krav på beslut av innebär i praktiken en mycket viktig spärr mot att regler blir alltför omfattande, och något liknande gäller, om än i mindre utsträck- ning, krav på beslut av regeringen. På myndighetsnivå gäller i stället att varje myndighet har sitt expert- och fackansvar för sitt område och en naturlig ambition att på bästa och effektivaste sätt garantera sina syn- punkter. Att värdet av regelstyrning har överskattats under gångna år är välkänt; är statsmakternas uppmärksamhet i huvudsak inrik- tad på andra former av styrning. Restriktivitet med ramlagstiftning har tillråtts i olika sammanhang , bl.a. av . I praktiken har dessa synpunkter inte fått genomslag. Belysande är det just nu aktuella projek- tet med en omfattande miljöbalk, som har utformats som en ny ramlag. Vissa spärrar ligger dock alltid inbyggda i RF:s system. De viktigaste är lagkraven och begränsningarna av möjligheterna att delegera. På rätt stora områden råder därigenom förbud mot andra utfyllande föreskrifter än verkställighetsföreskrifter, dvs. ingenting väsentligt nytt i sak får tillkomma. Ingenting hindrar emellertid att de statliga myndigheterna utfärdar formellt icke bindande regler. Det kan ske i form av anvisningar, rekommendationer, råd etc. För sådana typer av regler finns i princip inga begränsningar. Eftersom de inte blir föreskrifter, bortfaller RF:s spärrar. Att myndigheterna ger råd och liknande kan ses som ett naturligt uttryck för deras uppgift att ge medborgarna service. Ett varningstecken reses emellertid av att, som redan nämnts, även allmänna råd betecknas som regler i den officiella terminologin. Det sker t.o.m. i författningstext, som visas av 18c och 27 §§ författnings- samlingsförordningen. Som allmänna råd definierar förordningen i 1 § sådana generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst häns eende. Skillnaderna mellan regler, föreskrifter, råd, rekommendationer m.m. är inte lätta för ett småföretag eller en vanlig medborgare att utan vidare uppfatta. Är man i det enskilda fallet skyldig att rätta sig efter myndigheten eller har man utrymme att handla efter egen bedömning? Det är inte realistiskt att begränsa diskussionen om regelreformering etc. till att enbart gälla regler som är formellt bindande. Det har inte heller skett. Alltsedan begränsningskungörelsen 1970 har även oförbindande rekommendationer omfattats av reformsträvandena. Av största vikt är dessutom att både förvaltningsdomstolarna och andra rättstillämpande myndigheter i praxis fäster stort avseende vid myndigheternas allmänna råd. Det fordras i själva verket goda skäl för att avvika från vad som rekommenderas. Särskilt tydligt är detta på skatteområdet, av det rent praktiska skälet att det är fråga om att verka för enhetlighet mellan ett stort antal skattemyndigheter som har att till- lämpa samma lagregler på ett mycket stort antal likartade fall. gäller också t.ex. tillämpningen av socialtjänstlagens regler om socialt bistånd, som har varit föremål för en omfattande diskussion. I praktiken utgör regler av typen rekommendationer och allmänna råd utomordentligt viktiga rättskällor. Då 8 kap. 3 och 5 §§ RF förbjuder delegation från , fyller myndigheterna på dessa vägar det praktiska behovet av närmare bestämmelser än de har gett. får det emellertid uppmärksammas att förfarandet i praktiken kan fungera som ett slags kringgående av grundlagen. Man kommer runt spärrarna i systemet och kan öppna för en vidlyftigare reglering och en mera detaljerad styrning än som åsyftats. Förfarandet vid tillkomsten av olika slags regler varierar väsentligt beroende på vilken nivå av hierarkin det rör sig om. Det är givetvis också avhängigt av regleringens omfattning. Det egentliga lagstiftningsförfarandet innefattar väsentliga garantier för både rättssäkerhet och rationalitet genom den noggranna beredning och de särskilda möjligheter till insyn och debatt som det erbjuder. I stor utsträckning görs det första beredningsarbetet inom kommittéväsendet, och lagförslagen publiceras i någon av betänkandeserierna (SOU, Ds) samt remissbehandlas. Propositionsarbetet i är ofta det avgörande skedet i beslutsprocessen. Viktiga lagförslag underkastas granskning av Lagrådet, innan de läggs fram för , där allmän motionsrätt föreligger och sakbehandling sker i ett fackutskott före avgörandet i kammaren. Regeringsförordningar utarbetas normalt med ett väsentligt förenklat förfarande, som regel utan både kommittéberedning och remissförfarande och utan medverkan av andra politiska riktningar än de i regeringen företrädda. För regelarbetet inom de statliga centralmyndigheterna ges vissa föreskrifter i 27 § verksförordningen. Myndigheten skall iaktta fyra saker innan den beslutar en föreskrift eller ett allmänt råd. Den skall noga överväga om det är den mest ändamålsenliga åtgärden. Den skall utreda kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera i en konsekvensutredning. Den skall lämna alla som kostnadsmässigt eller på något annat sätt berörs tillfälle att yttra sig i frågan och över kon- sekvensutredningen; samma rätt har . Myndigheten skall slutligen begära regeringens medgivande om en föreskrift leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs. Vissa undantag föreskrivs. På detta område gäller den vanliga erfarenheten att det är viktigt att komma fram med synpunkter . Eftersom myndigheternas regler normalt ytterst styrs av någon lag eller förordning, är det viktigt att få komma till tals redan på det tidigare stadiet. kostnadssynpunkt avgörande ställningstagandena tas ofta redan på kommittéstadiet, och en ramlags huvudfunktion är just att styra i stort men lämna detaljerna öppna. Kostnadssynpunkter som kommer in först på konkretiseringsstadiet blir lätt verkningslösa. Ett viktigt krav är att alla regler skall kungöras och publiceras så att de blir lätt tillgängliga. Detta är ett huvudsyfte med föreskrifterna i kungörandelagen och författningssamlingsförordningen. Problem kvar- står dock främst på myndighetsnivån. Småföretagsdelegationens seminarium om regelförenkling , Småföretagsdelegationen, inleder och presenterar BEST och Småföretagsdelegationen på engelska för de utländska gästerna: I am one of the thirteen members of the small business commission BEST – Business Environment Simplification Task Force. I am speaking in English right now – and I am probably the only speaker that will do so – because we have two guests from the BEST Task Force: who is directly working under the minister for small businesses in and – will you stand up so they see you – who sits on a DG XXIII commission which is the commission that BEST works under. I would also like all members of the Small Business Commission to stand up so everyone can see who you are in case they have any questions when it is time for coffee. , we are apparently waiting for a few others, we have who is in the secretariat as well as and I thought I saw .