sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Om priset på amfetamin i en mindre stad börjar falla är det en snabb indikation på att någon ny distributör håller på att etablera sig, eller om priset inte faller trots att en distributör gripits, är det en indikation på att denna ersatts. Är dimensioneringen riktig? Frågan om dimensioneringen av tullen är ytterst en demokratisk fråga som beror av vad som ska uppnås, hur mycket nytta som ska produceras. Mer nytta kan alltid uppnås om resurserna ökas. Vår bedömning är dock att först när en effektivare fördelning av resur- serna genomförts inom bör frågan om ev. ökade resurser prövas. Det är först då det går att ställa de rätta kraven på vilken nytta som ska produceras. Risken är annars att nya resurser till största delen fördelas i verksamheterna utan att motsvarande större samhällsnytta uppnås. Vi anser också att den mycket stora effektiviseringsmöjlighet som finns i klareringsverksamheten, bland annat genom det s.k. , kan frigöra resurser till såväl att etablera en syste- matisk dialog med näringslivet för att effektivisera hela tullproces- sen som att förstärka i första hand underrättelser, spaning, kontroll och brottsbekämpning. Vår uppfattning är att den möjliga effektivi- seringen av tullens klareringsrutiner inte enbart beror av att det s.k. RISK-systemet införs utan det finns än större möjligheter att för- enkla i hela tullprocessen genom kvalitetssäkring av processerna, höja kvaliteten på avlämnade deklarationer, effektivare användning av IT, införande av månadsvisa deklarationer, ett förenklat direkt- förtullningsförfarande etc. Nya resurser riskerar alltid att stoppa upp en förändringsprocess och bör därför övervägas noga. Eftersom nya resurser till tullen of- tast handlar om viljan att stoppa narkotikan bör också sådana nya resurser prövas i ett större sammanhang där samtliga resurser för att stoppa narkotikan vägs in. Tullen kan aldrig vara en ensam sköld mot narkotikan. Tullen är en strategisk del av en enad front. Enligt den utvärdering vi gjort kostade gränskontrollen före EU-inträdet mer än den gav tillbaka i nytta för samhället. Vårt sätt att göra dessa beräkningar är i och för sig inte invändningsfria men det visar att de neddragningar som gjordes i samband med EU-inträdet gav som re- sultat att inte bara effektiviteten i gränskontrollen ökade väsentligt, dessutom ökade beslagen radikalt. Slutsatsen är således att just nu är rätt dimensionerat. Nya behov bör kunna med rationalisering av verksamheten. Organisationen behöver förnyas, i första hand centralt Det är nu också naturligt att dra slutsatser av erfarenheter av om- ställningen och rikta in organisationen behov. EU- regelverket är till sin konstruktion en kompromissprodukt mellan många olika länders intressen. Därmed innehåller det såväl ett större tolkningsutrymme för det enskilda landet som en större flexibilitet. För verksledningen blir det en utmaning att lotsa verket från den svenska regeltraditionen till den europeiska. Det ställer krav på så- väl organisatoriska förändringar som attityd och kulturförändringar hos personalen. Den vision och de barriärbrytande mål vi skisserat innebär helt nya utmaningar och i förlängningen ett helt annat sätt att arbeta. För ledningen innebär denna utmaning att leda förändringsarbetet så att fokus ändras från – som – att vara en myndighet som pro- ducerar kontroll, deklarationsgranskning och uppbörd till en myn- dighet som ger service åt de är till för. Huvudinriktningen bör vara en ledningsorganisation som utöver traditionella lednings- och resursallokeringsfrågor i huvudsak ägnar sig åt strategisk utveckling och förnyelse av . Vi anser att många av de operativa uppgifter som har kan flyttas ut till de regionala myndigheterna, så att vissa myndig- heter även får ansvar för gemensamma uppgifter inom . Fördelen av detta är dubbel. Dels renodlas ledningsorganisatio- nens uppgifter dels tillförs de regionala myndigheterna arbetsupp- gifter. För de sistnämnda innebär detta till exempel att de får bättre möjligheter att genom sin storlek bli effektivare, genom att resur- serna i organisationen kan utnyttjas effektivare Vår uppfattning är således att centralmyndighetens inriktning bör ändras. Den av omständigheterna framtvingade starka fokuseringen på de inre problemen bör bytas mot ett strate- giskt framåttänkande. Vare sig riksdag eller regering har dock ganska liten reell möj- lighet att genom enbart direktiv o.dyl. framtvinga denna förändring. Det som krävs för att en verklig förändring ska komma till stånd i stor skala är en för uppgiften engagerad verksledning. Det krävs då också en sammansättning av denna som är engagerad för föränd- ringen och ser framtiden som en utmaning. Antalet regioner bör begränsas När det gäller den regionala verksamheten anser vi att den är fördelad på för många regioner. Utvärderingen har visat att de små regionmyndigheterna har svårigheter att klara effektiviteten. Det stora antalet regioner leder också till inflexibilitet i resursutnyttjan- det. Vårt förslag till regionindelning är att : Det bör finnas fem – sju regionala myndigheter, med en egen budget på åtminstone . Regionmyndigheterna i och bör bibehållas. bör täckas av en myndighet. Regiongränser bör anpassas till län samt polis- och skattemyn- digheternas regionindelning. Arbetsuppgifter bör omfördelas mellan och inom regionerna med hjälp av tulldatasystemet Kapacitetsutnyttjandet är ojämnt fördelat mellan regionerna. Ett sätt att lösa detta är självklart att avveckla folk på den myndighet som har ett lågt utnyttjande och anställa på den som har högt. Vi vill dock peka på de möjligheter som tulldatasystemet ger att för- dela om arbetsuppgifter inom . Rent tekniskt fungerar det alldeles utmärkt att omfördela arbetsuppgifter inom tullen, såväl inom som mellan olika regioner. Därmed kan till exempel tullsta- tioner med låg beläggning men lång öppethållandetid utnyttjas be- tydligt bättre än . personal tjänstgör enligt det statliga arbetstidsavtalet. Detta avtal slöts i när offentlig sektor hade svårigheter att re- krytera personal och när i betydligt större utsträckning "var öppet" under normal arbetstid. I takt med globaliseringen pågår så- väl legala som illegala verksamheter allt mer över dygnets alla tim- mar. Det nuvarande avtalet är inte anpassat till detta. När Tullver- kets beordrar arbete än normal arbetstid leder det till betydande merkostnader. Effekten är att regionerna till följd av minskande resurser prioriterar ner insatser som kostar för mycket, exempelvis spaning, trots att bedömningen är att insatsen behövs. Utgångspunkten måste vara att det är verksamhetens behov som styr arbetstiden och inte tvärtom. Av detta skäl bör avtalet ses över. Den internationella representationen behöver effektiviseras Vi ifrågasätter för vår del om det inte är dags att ompröva formerna för deltagande i EU-arbetet. Inom i första hand Gene- raltullstyrelsen är det många som aktivt deltar i EU-arbetet ge- nom ett omfattande resande till . Det finns skäl att överväga om inte den fasta representationen istället bör öka och resandet Trots allt kan informationsöverföring till stor del ske på te- lefon och fax och genom e-mail, under förutsättning att det finns personal i som har lämplig kompetens att hantera informa- tionen. Ett rådgivande organ kan vara bättre än en styrelse för myndigheten Vi tveksamma till nyttan av en styrelse för . För en myn- dighet är det regeringen som de facto utövar merparten av en normal styrelses uppgifter. Något annat vore för övrigt otänkbart då myndigheterna är en del av det demokratiska systemet och där- med ska lyda under demokratiska institutioner. Vi föreslår dock inte att styrelsen avskaffas då detta bör bedömas i ett mer generellt sammanhang hur statsförvaltningen ska ledas. Vi anser att rådgivande organ kan tillföra verksamheten mer än en styrelse. Vi har föreslagit ett med näringslivet rådgivande organ som ska slita principiellt viktiga tolkningar av . Spe- ciellt i när ett regelverk ersätts med ett annat tror vi att ett så- dant organ kan fullgöra viktiga uppgifter för att tillämp- ning av regelverket ska bli såväl flexibel som riktig. Det finns även andra behov som kan med rådgivande organ. Den inriktning som vi föreslår för kräver en omfattande samverkan med näringslivet ifråga om att utveckla och förnya tullprocesserna, finna mätmetoder för till exempel kvalitetsmätningar, m.m. För dessa än- damål kan ett rådgivande organ spela en viktig roll. Regeringen bör utse chefer närmast verkschefen Regeringen utsåg tidigare de chefer som närmast verkschefen leder verksamheten, bl.a. regioncheferna. Detta ändrades dock i samband med organisationsförändringen . Vi ställer oss tveksamma till denna förändring och förslår att regeringen återtar befogenheten att utse dessa chefer. Det kan ligga ett såväl sakligt som symboliskt värde i att regeringen utser, förutom verkschef och överdirektör, även andra chefer som är direkt underställda verkschefen. Det inne- bär bl.a. en markering av den viktiga funktion som är förenad med en viss tjänst. Vidare görs det tydligt att den utnämnde, liksom verkschefen, har ett ansvar inför regeringen. Till detta lägger vi ett förslag att de högsta chefstjänsterna inom bör omfattas av tidsbegränsade förordnanden. Tullens verksamhet och organisation organisation och arbetsuppgifter framgår av regering- ens förordning (1991:1524) med instruktion för samt föreskrift (TFS 1991:15 ) om organisation av tullstaten. I instruktionen för anges verkets uppgifter i 2 §. Där stadgas att uppbär tullar, andra skatter och avgifter som tas ut vid import och export av varor samt samlar in och bearbetar uppgifter för utrikeshandelsstatistik. Vidare övervakar och kontrol- lerar trafiken till och från tredje land så att bestämmelser om import och export av varor efterlevs samt bedriver utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om brott mot dessa bestämmelser. övervakar och kontrollerar tredjelandstrafiken även i öv- rigt i enlighet med särskilda föreskrifter samt fullgör vissa andra fö- reskriva övervakningsuppgifter. Verket fullgör också vissa kontrolluppgifter avseende trafik till och från annat land som är medlem i Europeiska unionen enligt sär- skilda föreskrifter. kan med stöd av föreskrifter i Utlänningslagen 1 och Utlänningsförordningen 2 medverka vid polisens kontroll av utlän- ningar som reser i landet. Med utgångspunkt i instruktionen för har i reglerings- brevet angetts följande övergripande mål – effektmål – för tullverksamheten: 1Utlänningslagen (UtlL) (SFS 1989:529) 2Utlänningsförordningen (UtlF) (SFS 1989:547) att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdeskatt och and- ra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan fastställas, att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelserna om in och utförsel av varor efterlevs, att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges, att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullprocedurerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet och inom , samt tillhandahålla en god service så att den le- gitima handeln underlättas i största möjliga utsträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras. nuvarande organisation trädde i kraft . är chefsmyndighet inom . General- tullstyrelsen är indelad i sju byråer, ett juridiskt sekretariat, ett verkssekretariat samt en internrevisionsenhet. Under är verksamheten indelat i 12 regioner. I varje region finns en tullmyndighet, vilken kan ha delar av verk- samheten förlagd till så kallade lokalkontor. finns totalt 36 sådana lokalkontor. Under kan disponera cirka 2 550 årsarbetskrafter, av vilka förfogar över cirka 330. Denna senare numerär täcker även vissa verksgemensamma funktioner såsom laboratorieverksamhet, utbildning, rikssam- bandscentral och utveckling och drift av verkets gemensamma ADB-system. Den senare funktionen – ADB- byrå – är inte samlokaliserad med övriga funktioner utan har place- rats i . Som en följd av inträdet i den Europeiska unionen och den där- med sammanhängande minskningen av arbetsvolymerna reducera- des anslaget med sammanlagt under budget- åren 1995/96 och 1997. Med utgångspunkt i regleringsbrevet styrs verksamheten via så kallade verksamhetsöverenskommelser med varje tullregion. I överenskommelserna anges de ekonomiska ramarna – en ram för drift och en för investeringar – och de mål som skall gälla för re- spektive region. Inom ramen för överenskommelserna har de regio- nala myndigheterna ett totalansvar för verksamheten inom respekti- ve region. På motsvarande sätt arbetar också enheter inom ramen för verksamhetsöverenskommelser med verksledningen. Med stöd av verksförordningen (1987:1100) beslutar Generaltull- styrelsen om organisation. har dock delegerat till de regionala myndigheterna att fatta beslut om den eg- na myndighetens indelning i enheter och grupper, arbetsfördelning och andra liknande inomregionala frågor av organisatorisk karak- tär. Medlemskapet i EU och förändringarna för I och med inträdet i EU ställdes inför en omfattande för- ändring av sin verksamhet beträffande gränsformaliteter m.m. Genomförandet av tullunionen innebär att hela EU blivit ett enda tullområde där varor kan röra sig fritt utan tullformaliteter på lik- nande sätt som inom ett land. Inom unionen har begreppen import och export inte längre någon innebörd, klarering och kontroll inrik- tas främst på tullunionens yttre gräns. Effekterna för tullverksamheten är olika vid den inre respektive vid den yttre gränsen. Med yttre gräns avses unionens gräns mot tredje land, medan inre gräns syftar på gräns mellan medlemsländer. Den svenska kusten är yttre gräns, likaså svenska hamnar, utom den del av hamn där det bara förekommer trafik mellan EU-länder. Flygplatser är yttre gräns för varor till och från tredje land, i övriga fall inre gräns. Vid yttre gräns är uppgifter efter medlemskapet i stort sett desamma som före medlemskapet. Skillnaden är att , efter medlemskapet, här skall ta tillvara EU:s samlade intressen be- träffande uppbörd och kontroll samt tillämpa EG:s gemensamma tullagstiftning. Unionens yttre gränskontroll är på så sätt en av för- utsättningarna för den fria rörligheten över de inre gränserna. Sveri- ge svarar härmed också för att en korrekt uppbörd gentemot EU sä- kerställs. Den gemensamma tullagstiftningen skiljer sig i vissa avseenden från den svenska lagstiftning som gällde före medlemskapet. Med- lemskapet har bl.a. inneburit ett återinförande av importlicenser och kvoter. Vidare skall nya s.k. tullförfaranden med ekonomisk verkan tillämpas. Den gemensamma jordbrukspolitiken påverkar också tullförfarandena. I den tulltaxa som tillämpades i fram till inträdet i ge- menskapen bestod det statistiska numret av en sjusiffrig kombina- tion. EG:s integrerade tulltaxa innehåller betydligt mer långtgående uppdelningar i varunomenklaturen; nu tillämpas ca 24 000 positio- ner mot tidigare ca 6800. Även om EU:s tullprocedurer bygger på samma principer som de tidigare svenska kan en hel del skillnader noteras, av vilka flera kan sägas vara en återgång till de principer som gällde i . Ett exempel på detta är att den utlämningsrätt för importerat gods som de svenska godsvårdsbolagen (tulluppla- gen) har haft togs bort och i stället måste utlämningsbe- slut fattas av tullmyndigheterna. En nyhet utgjorde också regelsystemet för de förfaranden som kan sammanfattas som förfaranden med ekonomisk verkan. Regel- verket kring dessa förfaranden är invecklade och ställer stora krav på den dokumentation som företagen skall lämna till myndigheter- na. Medlemskapet innebar också att den svenska exporten av jord- bruks- och livsmedelsprodukter kunde få del av exportbidragsstöd som utgår inom EU. I detta sammanhang medverkar tullmyndighe- terna i exportkontrollen. De största förändringarna för tullverksamheten har berört verk- samheten vid den inre gränsen, där klareringsverksamheten i princip bortfallit helt. Därutöver har mervärdesbeskattningen av handel med EU-länder flyttats från till skatteförvaltningen. har vissa nya arbetsuppgifter tillkommit. Gemenskapens tullagstiftning innehåller den materiella regle- ringen om bl.a. tullsatser och villkor för tullfrihet m.m. men också procedurbestämmelser för tullförfarande. Medlemsstaterna har dock att själva närmare reglera tullmyndigheternas kontrollverksamhet, sanktioner, tillståndsgivning, indrivning m.m. med Sveri- ges inträde i unionen blev inte bara EG:s förordningar gällande i utan trädde ny och anpassad nationell tullagstift- ning i kraft. Denna reglerar bl.a. kontrollbefogenhet vid den yttre gränsen Därefter har även en ny lag trätt i kraft som bestämmer befogenheter vid gränsen till andra EU- länder 3. har enligt denna i stort sett samma kontrollbefo- genheter som vid den yttre gränsen, men användningen av dessa be- fogenheter är förbehållen kontroll av in- och utförselrestriktioner för vissa i lagen uppräknade varor såsom t.ex. narkotika, vapen och dopningsmedel. Kontrollerna får inte ske vare sig planmässigt eller slumpmässigt. trädde vidare den s.k. transportkontrollagen i kraft4 liksom ändrade befogenheter för i utlänningskon- trollen. Utvecklingen och strävan mot en union utan gränskontroller mellan länderna förutsätter att dessa kontroller ersätts av andra ef- fektiva metoder att förhindra en ökad utbredning av narkoti- kabrottsligheten och brottsligheten inom varuhandeln. Arbete med att utveckla sådana kompensatoriska åtgärder pågår både nationellt och inom unionen. Ett viktigt inslag i detta är en hög vaksamhet och bevakning av unionens yttre gräns men också ökat samarbete mel- lan myndigheter. Utvecklandet av sådana åtgärder kommer att med- föra mer eller mindre ändrade arbetsformer i brottsbekämpningen och leda till effektivare kontrollverksamhet. Utvecklingen går t.ex. mot en ökad inriktning på underrättelse- och spaningsverksamhet i samarbete med andra länder. Ett exempel på detta är de databaser som är under planering och uppbyggnad i för informationsut- byte mellan länderna i brottsbekämpningen. En nationell kompensatorisk åtgärd har vidtagits genom införan- det av en möjlighet för tullen att i den brottsbekämpande verksam- heten ta del av uppgifter från transportföretagen om till an- kommande och avgående transporter avseende dess passagerare och last. Avsikten är att ge en ökad möjlighet för tullen att, utan stör- ningar i trafiken, göra en riskbedömning avseende brottslighet i samband med transporter över våra gränser. En tullmyndighet är en internationell organisation i meningen att den arbetar med frågor som knyter an till gränsöverskridande verk- samhet oavsett om det gäller beskattning och kontroll av varuflöden eller bekämpning av illegal in- och utförsel av varor. I det senare avseendet har länge odlats frekventa kontakter med andra tulladmi- nistrationer. På nordisk nivå finns etablerat samar- bete. Medlemskapet i EU har för inneburit en dramatisk ök- ning av de internationella kontakterna. En mycket omfattande ar- betsuppgift har blivit medverkan i olika kommittéer och arbetsgrup- per inom såväl första som tredje pelaren. Totalt sett är representerat i ca 60 olika sammanhang. Vidare medverkar tulltjänstemän inom ramen för det så kallade Matthaeus- programmet och 2000-programmet i utvecklings- och utbild- ningsseminarier, liksom i EU:s biståndprogram för till exempel . Mot bakgrund av att tiden för förberedelser inför EU- medlemskapet var mycket kort, samt att tidigare gjort förberedelser för och konsekvensanalyser av ett medlemskap, var det naturligt att självt fick se över sin organisation. Detta uppdrogs åt i regleringsbrevet inför /95. Uppdraget formulerades som att "mot bakgrund av att ett svenskt medlemskap i leder till grundläggande förändringar vad gäller gränsformaliteter och kontroll skall se över be- hovet av organisatoriska förändringar inom ". Verket var tidigare indelat i tre organisatoriska nivåer, General- tullstyrelsen som chefsmyndighet och därunder fyra regionala tullmyndigheter som administrerade ett flertal lokala tullmyndighe- ter med verksamhet på olika platser och totalansvar för uppbörd, kontroll och övriga arbetsuppgifter, inom givna geografiska områ- den. förslag till ny organisation innebar att den då befintliga myndighetsstrukturen skulle behållas, den fasta tull- närvaron skulle minska från 56 till 52 platser och antalet årsarbets- krafter reduceras med 522, innebärande en anslagsminskning med . Regeringen ställde sig i budgetpropositionen inför /96 tveksam till förslag avseende an- slagsnivå och organisation eftersom den grundläggande förändring- en för verksamhet borde resultera i motsvarande föränd- ring i anslagstilldelning och organisationsstruktur. Utgångspunkten för regeringens ställningstagande om verkets dimensionering var en analys av vilka verksamheter som skulle bortfalla vid EU-medlemskapet. Regeringen föreslog mot den bakgrunden att anslag skulle minska med totalt /96 – 1998, motsvarande ca 1 100 årsarbetskrafter. Enligt budgetpropositionen borde det inte ankomma på vare sig regeringen eller att exakt fastställa organisa- tionsstruktur. Styrande för hur organisationen utformades och lokaliserades borde vara trafikens och näringslivets behov av tullinsatser och statsmakternas krav på effektivitet och rationell klarerings- och kontrollverksamhet. uppmanades därför att på nytt överväga om den befintliga organisationsstrukturen var den mest ändamålsenliga och optimala inför medlemskapet i EU. Regeringen menade också att det borde ankomma på att organisera och forma de nya tullmyndigheterna. Riksdagsbehandlingen av regeringens budgetproposition ledde till att regeringens förslag ändrades. beslut blev en mindre besparing än den regeringen föreslagit. Beslutet innebar att besparingen uppgick till att tas ut i stället för som regeringen föresla- git. kunde därmed behålla ytterligare ca 250 årsarbets- krafter i verksamheten. Riksdagsbeslutet innebar också att fick ut- forma den nya organisationen. ansåg att neddrag- ningen borde begränsas något i förhållande till regeringens förslag. Anledningen var att utskottet ville försäkra sig om att skulle kunna bibehålla ambitionsnivån beträffande kontrollen av olaglig införsel av bl.a. narkotika och att verket skulle kunna bevara en god servicenivå till de företag som är beroende av internationell handel. Efter riksdagsbehandlingen blev tiden mycket kort för General- tullstyrelsen att utforma den nya organisationen. Omorganisationen genomfördes och innebar att verket organiserades i två nivåer, och tolv regioner. Omorganisatio- nen medförde också att tullnärvaron upphörde på tio platser i landet. Personalstyrkan minskades med cirka 820 personer och kom att omfatta 2 450 årsarbetskrafter. I ett tidigt skede etablerades kontakter med , arbetsmarknadsmyndigheterna och med företagshälsovården och ett omfattande arbete lades ner på att så långt möjligt ordna arbetet och utbildning för dem som sades upp från sina anställningar. anser att omstruktureringsarbetet och perso- nalavvecklingen har gått förhållandevis smidigt. Utöver de fyra övergripande mål som regeringen fastställt för Tull- verket har ett antal uppdrag lämnats i regleringsbreven och priorite- ringar uttalats i budgetpropositionen för 5. Regeringen betonar att är en viktig aktör i det svenska handelsutbytet med utlandet och därför har en central roll för svensk handel med utlandet. Regeringen anser det vara av stor vikt att i sin verksamhet fortsätter att arbeta med förenklingar av regelverk och för smidiga men effektiva tullprocedurer. Ett viktigt verktyg för detta är datoriseringen. måste även fortsätta sitt arbete att nå en högre kvalitet i alla delar av sin verksamhet. Ett led i detta är att förbättra informa- tionen till näringslivet vad gäller tullfrågor samt att utveckla nya ar- betsmetoder för att uppnå en effektiv och rationell tullhantering. Syftet med detta är tvådelat.