sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Kommittén har tolkat sitt uppdrag som att det inte endast gäller att förhindra ett uppre- pande av den senaste krisen utan att skapa ett system som i möjligaste mån även förhindrar uppkomsten av kriser som har andra orsaker eller i varje fall ger tydliga varningssignaler. Kommittén har funnit det angeläget att försöka identifiera vilka faktorer som bidrog till krisens uppkomst och klargöra i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att genomföra förändringar i den lagstiftning som reglerar bankernas och andra instituts verksamhet liksom i den offentliga tillsynen av verksam- I detta sammanhang är det också naturligt att analysera de åtgär- der som vidtogs för att hantera krisförloppet. I kapitel 2 görs en övergri- pande analys av bakgrunden till krisen i syfte att bedöma på vilket sätt erfarenheterna från bankkrisen bör få konsekvenser på den framtida regleringen.1 Även om det var finanskrisen som föranledde en översyn av regel- verket så har de senaste årens utveckling på det finansiella området tyd- liggjort ett behov av att reformera den finansiella lagstiftningen. Det är främst tre faktorer som påverkar reformbehovet, nämligen utvecklingen av de finansiella marknaderna, den tekniska utvecklingen och den ökade internationaliseringen. När det gäller den tekniska utvecklingen är det inte endast data- och informationsteknologi som är aktuell utan även tekniker och metoder för riskhantering, bl.a. med hjälp av nya finansiella instrument och annan styrning av verksamheten. Den snabba utveckling- en på nämnda områden har lett till att regelstrukturen delvis blivit över- spelad. Den nuvarande uppbyggnaden av regelverket gör att det krävs en anpassning av regelverket så fort en ny teknisk lösning eller produkt lan- seras. Lagstiftningen bör ge så vida ramar att den uppmuntrar till kon- kurrens med olika tekniska lösningar och produkt-utbud. Dessutom bör regelverket ge bästa möjliga förutsättningar för konkurrens mellan olika aktörer på de finansiella marknaderna. Utvecklingstendenserna och vil- ken inverkan dessa kan ha på det framtida regelverket behandlas i kapi- tel 3. Analysen i kapitel 2 visar bl.a. att fatala missbedömningar av risker- na med alltför hög koncentration i kreditportföljerna till vissa branscher ledde till svåra systemkriser i bl.a. de nordiska länderna. Sådana miss- bedömningar har lett till ett ökat intresse för riskhantering i bankerna. Det allt bredare utbudet av likvida finansiella instrument samt den snabba utvecklingen av metoder för riskhantering har ökat bankernas möjligheter att hantera risker i sin rörelse. Det är viktigt att dessa möj- ligheter beaktas i en framtida reglering. I detta syfte diskuteras risker och riskhantering i bankrörelse i kapitel 4. 1 Kapitel 2 som skrevs speglar således främst förhållandena under den svenska bankkrisen. De kriser som uppstått , bl.a. bank- krisen i , behandlas inte av kommittén. Det kan dock finnas anledning att uppmärksamma erfarenheterna från dessa kriser i det fortsatta lagstift- ningsarbetet. 1Det finansiella systemets funktioner och struktur har bl.a. i uppdrag att utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet. Som sagts anser kommittén att en sådan översyn inte bör utgå från existerande institutioner, eftersom det skulle innebära att lagstiftaren konserverar en gammal struktur som inte nödvändigtvis kommer att vara den effektivaste . Vidare riskerar lagstift- ningen att snabbt bli överspelad, eftersom de finansiella marknaderna är stadda i snabb förvandling. Kommittén utgår i stället från de funktioner som instituten tillhandahåller. Detta innebär att kommitténs förslag även kan få konsekvenser för avgränsningarna av regleringarna, dvs. vilka institut som skall vara reglerade på ett visst sätt. De finansiella instituten har traditionellt varit särreglerade av två skäl, dels för att skydda det finansiella systemets funktionsförmåga, det s.k. systemskyddsintresset, dels för att skydda enskilda individer, det s.k. konsumentskyddsintresset. Konsumentskyddsintresset kommer även till uttryck i annan reglering än den näringsrättsliga regleringen som kom- mittén har till uppgift att se över. Som redovisas i inledningskapitlet, anser kommittén att det är önskvärt att renodla motiven bakom den lag- stiftningen. Konsumentskyddsintresset skiljer sig inte nämnvärt på det finansiella området från andra områden. Därför anser kommittén att konsumentskyddsintresset så långt som möjligt bör tillgodoses genom annan lagstiftning och att huvudsyftet med den näringsrättsliga lagstift- ningen bör vara ett gott systemskydd. Ett funktionellt angreppssätt utgår från det finansiella systemets upp- gifter i samhällsekonomin och de finansiella institutens roll i det finansi- ella systemet. Det gäller att identifiera det finansiella systemets vikti- gaste funktioner i ekonomin. Dessa funktioner kan sägas vara skyddsvärda. I avsnitt 1.2 beskrivs det finansiella systemets viktigaste uppgifter på ett övergripande plan. En bedömning av behovet att reglera i syfte att skydda det finansiella systemets funktionsförmåga, systemskyddsbehovet, måste bygga på en kunskap om hur systemet fungerar. Det finansiella systemets upp- byggnad beskrivs kortfattat i avsnitt 1.3. Där redogörs också för vissa 108 Det finansiella systemets funktioner och struktur begrepp som används i betänkandet. Därefter redogörs för de finansiella tjänster som tillhandahålls av de finansiella instituten i avsnitt 1.4. I detta avsnitt görs också en bedömning av hur viktig en enskild verk- samhet är för systemets funktionsförmåga. Om en enskild verksamhet är väsentlig för en skyddsvärd funktion i det finansiella systemet, är även den enskilda verksamheten skyddsvärd. Att ett enskilt institut är skyddsvärt innebär att det är samhällseko- nomiska kostnader förknippade med att dess verksamhet läggs ned ex- empelvis på grund av konkurs. Att ett institut går i konkurs innebär ock- så privatekonomiska kostnader för dem som har lånat ut pengar till in- stitutet (dess finansiärer) och ibland även för dess kunder, t.ex. kan lån- tagare få höjda lånekostnader när de tvingas byta långivare. De pri- vatekonomiska kostnaderna kan utgöra skäl för reglering från konsu- mentskyddssynpunkt. Som redan sagts anser kommittén att motivet för här aktuell lagstiftning så långt som möjligt bör renodlas till ett system- skyddstänkande. I det följande fokuseras därför på de privatekonomiska kostnader som också utgör samhällsekonomiska kostnader. Även med en funktionell utgångspunkt, är det slutligen institutioner som skall följa regelverket. I detta betänkande föreslår kommittén änd- ringar i de regelverk som styr bankers och kreditmarknadsföretags verk- samhet. I avsnitt 1.5 redogörs för verksamheten i bankerna och kredit- marknadsföretagen. Som beskrivs i avsnitt 1.6 finns det institut som till- handahåller snarlika tjänster eller tjänster som är nära substitut till de tjänster som tillhandahålls av banker och kreditmarknadsföretag. För att fullfölja det funktionella synsättet kan det vara nödvändigt att se över regelverket för dessa institut . Det finns också andra företag som kan komma att beröras av kommitténs förslag, eftersom kommittén föreslår vissa förändringar i avgränsningen av regleringarna. Avslutningsvis redogörs i avsnitt 1.7 för statliga institutioner och ga- rantisystem som griper in i det finansiella systemet. Hur de statliga in- stitutionerna agerar påverkar verksamhetsförutsättningarna för de finan- siella instituten och därmed förutsättningarna för regleringen av deras verksamhet. Det finansiella systemets funktioner och struktur 109 1.2Det finansiella systemets huvuduppgifter Till det finansiella systemets huvuduppgifter räknas vanligen: -att omfördela sparande från de hushåll och företag som i en viss pe- riod har ett likviditetsöverskott till dem som behöver ökade kapital- resurser för konsumtion eller investeringar, -att omfördela och minska risker, och -att förmedla betalningar. Genom att knyta samman dem som av olika skäl vill spara, dvs. inte konsumera hela sin aktuella inkomst, med dem som behöver resurser för investeringar av olika slag eller för konsumtion kan stora effektivi- tetsvinster uppnås. En omfördelning av sparandet skapar möjligheter för hushåll och företag att omfördela sin konsumtion över tiden så att resurser som disponeras kan återbetalas med hjälp av framtida in- komster. I en marknadsekonomi sker denna omfördelning av sparandet decentraliserat via finansiella marknader med fri prisbildning, där priset på konsumtion i utbyte mot konsumtion , dvs. räntan, anpassas så att det tillgängliga sparandet fördelas till investeringar som lovar högst avkastning. Det finansiella systemets andra huvuduppgift är att omfördela och minska risker. Individuella risker kan hanteras genom att de samlas i en större pott, s.k. riskpoolning. Som exempel kan nämnas en bank, som lånar ut till ett stort antal oberoende projekt och därmed kan erbjuda sina långivare en mycket mer stabil avkastning än om de själva satsade sina resurser direkt i ett enskilt projekt. Det finansiella systemet kan också erbjuda riskomfördelning. Riskomfördelning innebär att risker kan om- fördelas från individer som har ett särskilt riskfyllt projekt eller som känner motvilja mot risktagande till personer vars projekt är mindre risk- fyllda eller som är mer benägna att ta risker. Den totala risken är dock oförändrad. En särskild form för omfördelning av risk är riskspridning. Ju fler personer som går samman och bidrar till att finansiera projektet, desto mer sprids den totala risken och desto mindre risk behöver var och en av finansiärerna bära. Aktiebolaget är en vanlig form av riskspridning som möjliggör för en person att genomföra en affärsidé med en begrän- sad egen insats. Den tredje stora uppgiften för det finansiella systemet är att tillhan- dahålla effektiva betalningsmedel och en fungerande betalningsförmed- ling. Det är en förutsättning för en decentraliserad marknadsekonomi att ett väl fungerande betalningsväsende kan upprätthållas. Vinsterna av att det finns allmänt accepterade betalningsmedel kan knappast överskattas. 110 Det finansiella systemets funktioner och struktur I en bytesekonomi blir kostnaderna för att genomföra de enklaste trans- aktioner mycket höga, eftersom man antingen måste byta varor i flera steg eller söka till dess man finner någon som vill byta just det man själv erbjuder mot den vara man vill ha. Den första förutsättningen för att betalningsväsendet skall fungera är att det finns en allmänt accepterad räkneenhet i vilken alla priser kan uttryckas. Den andra förutsättningen är att det skapas en eller flera tillgångar som direkt kan fungera som be- talningsmedel i samband med alla typer av transaktioner. Sedlar och mynt är i princip de enda allmänt giltiga betalningsmedlen. Det finns dock tillgångar som anses vara i det närmaste likvärdiga som betal- ningsmedel, t.ex. tillgodohavanden på checkräkning i bank och tillgodo- havanden eller kreditutrymme på konto knutet till ett kontokort. Den elektroniska utvecklingen har också skapat nya typer av betalningsme- del, s.k. elektroniska pengar av olika slag. Utmärkande för dessa pengar är att värdet finns lagrat och har betalats i förväg. Elektroniska pengar kan lagras på ett kort, s.k. kontantkort eller smart kort, eller på en per- sondator. Utvecklingen med nya betalningstjänster har ställt ökade krav på att en tredje part medverkar vid betalningstransaktionens genomfö- rande och förmedlar betalningen från betalaren till betalningsmottagaren. Ökade krav ställs därmed på en väl fungerande betalningsförmedling. Det finansiella systemets betydelse för samhällsekonomin kan inte överskattas. Det finansiella systemets funktionsförmåga spelar en avgör- ande roll för ekonomins utveckling. 1.3Det finansiella systemets uppbyggnad Det finansiella systemet inbegriper såväl finansiella marknader som pri- vata och statliga finansiella institutioner. Dels finns finansiella markna- der för handel med standardiserade finansiella instrument såsom exem- pelvis aktier och obligationer, dels skapar de finansiella institutionerna egna finansiella instrument och marknader såsom exempelvis bankerna gör med inlåningen. Dessutom finns finansiella institutioner vilkas upp- gift är att underlätta handeln, bl.a. genom att effektivisera betalningar. En rad olika namn brukar användas vid beskrivning av det finansiella systemet. Med kapitalmarknaden brukar avses alla de delar av det finan- siella systemet som är inblandade i omallokeringen av kapital mellan olika hushåll och företag. Den svenska kapitalmarknaden brukar tradi- tionellt delas in i en kreditmarknad för främmande kapital, vilken inklu- derar såväl obligations- och penningmarknaden som de finansiella insti- tutens finansieringsverksamhet såsom exempelvis bankernas utlåning, och en aktiemarknad för eget kapital. Det finansiella systemets funktioner och struktur 111 ekonomins kapitalförsörjning i vid bemärkelse, dvs. både försörjningen av riskkapital till företag och lånefinansiering till hushåll och företag. har det skett en snabb utveckling av nya finansiella instrument och de finansiella marknaderna för standard- iserade instrument har fått en ökad betydelse i det finansiella systemet. Värdepappersmarknaden utgör ett samlingsbegrepp för marknaderna för handel med räntebärande värdepapper och aktier. På värdepap- persmarknaden sker omfördelning av såväl sparande som risker samtid- igt som risker minskas. Som komplement till handeln på värdepap- persmarknaden förekommer också handel i olika derivat. Ett derivat är en produkt vars värde beror på prisutvecklingen på ett annat underlig- gande instrument. Exempel på derivat är terminer, optioner och swap- par. Valutamarknaden, som avser handel i valutor, kan delas in i en spotmarknad för avistahandel i olika valutor och en derivatmarknad för handel i valutaterminer och swappar. I det finansiella systemet förekommer många olika typer av finansi- ella institutioner som har till uppgift att agera mellanhänder vid olika fi- nansiella transaktioner. Att det kan vara effektivare att låta transaktion- en gå via en finansiell institution beror på att en sådan erbjuder finansi- ella tjänster. Det finns två huvudtyper av finansiella institutioner; dels sådana som agerar på marknaderna för standardiserade instrument, dels de som skapar egna instrument (finansiella produkter) och marknader. Den sistnämnda typen av institution brukar benämnas finansiell inter- mediär. På den förstnämnda typen finns inget riktigt bra samlingsnamn. Kommittén har valt att använda sig av mäklare, men är medveten om att mäklare också används som beteckning på en speciell form av in- stitution, nämligen en aktör som för samman köpare och säljare utan att ta egna positioner. För denna typ av institution använder kommittén den engelska termen broker.2 är specialiserade på bokföring och avveckling av be- talningar och andra förpliktelser, s.k. clearingorganisationer. De spelar en viktig roll för effektiviteten i det finansiella systemet. I nästa avsnitt redogörs för vilka tjänster som finansiella intermediär- er och mäklare allmänt tillhandahåller. Denna analys är inriktad på funktioner och ej relaterad till existerande finansiella institut. Motivet till ett funktionellt angreppssätt är att medan det finansiella systemet utvecklas genom att nya finansiella instrument och institu- tioner uppstår, är funktionerna mera bestående. Staten spelar en viktig roll i det finansiella systemet dels genom att reglera och kontrollera de privata institutionerna, dels genom att aktivt 2 Detta är samma terminologi som används i Hörngren m. fl., Kreditmarkna- dens spelregler, 1987. 112 Det finansiella systemets funktioner och struktur agera i systemet t.ex. genom att tillhandahålla betalningsmedel. De stat- liga finansiella institutionerna och garantisystem beskrivs i avsnitt 1.7. I detta avsnitt redogörs för de tjänster som mäklare och finansiella in- termediärer allmänt tillhandahåller. Analysen är funktionellt inriktad och bortser från vilken typ av institut som tillhandahåller en viss tjänst, såsom t.ex. att betalningstjänster tillhandahålls av banker, även om det ges en del exempel på hur det ser ut . Ett försök görs också att analysera hur marknaderna för de finansi- ella tjänsterna fungerar. Hur lätt det är att etablera en viss verksamhet samt hur utsatt verksamheten är för internationell konkurrens har betyd- else för hur beroende en viss marknad är av verksamheten i de etablerade . Detta har i sin tur betydelse för den enskilda verk- samhetens skyddsvärde. Vidare görs en bedömning av kostnaderna för- bundna med att ett institut upphör att tillhandahålla tjänsten, vilket också är av betydelse för verksamheternas skyddsvärde. De finansiella marknaderna utvecklas . Allt fler produkter upp- står, varav några är relativt komplicerade. ändras skatteregler och andra regler som påverkar den privata ekonomin. Detta medför att det är informationskrävande att sköta ekonomin på bästa sätt, varför småföretag och hushåll som har begränsade resurser att satsa på infor- mation kan vara beroende av att få goda råd från någon som är väl insatt i systemet, dvs. det finns en efterfrågan på rådgivningstjänster. Det är emellertid inte tillräckligt att rådgivaren är väl insatt i systemet. Rådgi- varen måste också vara informerad om kundens situation för att kunna ge goda råd. Rådgivarna medverkar till att uppnå en effektiv re- sursallokering. Den som skall ge råd måste ha kundens förtroende, eftersom kunden måste lita på att rådgivaren är intresserad av att ge så goda råd som möjligt. Ett sätt att skapa detta förtroende är att såsom banker ha en långsiktig relation med kunden. Ett annat sätt är att skapa sig ett rykte om att vara en bra rådgivare. Då både långsiktiga relationer och rykte tar tid att bygga upp är tillgången på rådgivningstjänster beroende av verksamheten i de etablerade instituten. Att bli av med sin ekonomiska rådgivare kan åsamka hushåll och företag kostnader till följd av felaktiga beslut. Det finansiella systemets funktioner och struktur 113 Mäklare agerar som mellanhänder på marknaderna för standardiserade instrument och valutamarknaderna. De kan delas in efter de tjänster de tillhandahåller i -brokers, som bara sammanför köpare och säljare, -dealers (handlare), som tar egna positioner, dvs. handlar på mark- naden för egen räkning, -market makers, som ställer en marknad, dvs. erbjuder sig att köpa och sälja till vissa bestämda kurser, och -emissionsinstitut, som hjälper till med emissioner av värdepapper. De tjänster som tillhandahålls av brokers, dealers, market makers och emissionsinstitut betecknas mäklartjänster. Marknaden för mäklartjänster är relativt konkurrensutsatt med små etableringskostnader och därför inte speciellt beroende av de etablerade instituten. Om en enskild mäklare går i konkurs torde det också ha obe- tydliga konsekvenser för de kunder som köpt mäklartjänster av institutet i fråga.3 Emissionstjänster kan dock utgöra ett undantag. Dessa kan vara baserade på information som inte är allmänt känd, varför det kan vara förbundet med kostnader för företaget att byta emissionsin-stitut (se dis- kussionen av kredittjänster i avsnitt 1.4.7). Att få ett kapital att ge bra avkastning kräver både tid och kunskap. Dessutom kan det vara lättare att få en bra avkastning till rimlig risk på ett stort kapital än på ett litet. Genom att förvalta många kunders kapital kan därför ett institut öka avkastningen på kapitalet som risk- nivån hålls nere. kan antingen ske direkt ge- nom att institutet placerar kundens medel för kundens räkning, såsom vid placering i värdepappersfonder, eller indirekt genom att institutet lånar medlen från kunden och placerar dem för egen räkning, såsom banker och kreditmarknadsföretag gör. kan ske på så många olika sätt att denna tjänst inte kan sägas vara beroende av enskilda instituts verksamhet. När förmögenhetsförvaltningen sker genom att institutet lånar medel från kunden medför dock institutets konkurs att kunden drabbas av en förmö- 3 Detta gäller om värdepappershanteringen sköts på ett korrekt sätt. Givetvis kan oegentligheter i hanteringen som medför att kunden inte får tillgång till sina värdepapper åsamka kunden kostnader. Detta har motiverat EG:s direktiv om system för ersättning till investerare (97/9/EG). 114 Det finansiella systemets funktioner och struktur genhetsminskning, eftersom denne är finansiär av in-stitutet.4 Om det är många förmögenhetsförvaltare som går i konkurs , skulle förmögenhetseffekterna kunna leda till en konsumtionsminskning som får effekter på ekonomin i stort. En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att förmedla betal- ningar så effektivt som möjligt. tillhandahåller sedlar och mynt som betalningsmedel. Med de finansiella institutens betal- ningstjänster ökar effektiviteten i betalningsförmedlingen betydligt. Ge- nom att ta emot medel på konto avsedda för framtida transaktioner kan ett institut tillhandahålla effektiva betalningstjänster med hjälp av konto- kort, checkar och gireringar. Ett annat sätt att tillhandahålla effektiva betalningstjänster är att bevilja kredit eller medge betalningsanstånd vid utförande av betalningstransaktioner. En mängd transaktioner kan där- med effektueras utan att betalningsmedel i form av kontanter kommer till användning. Institutens kontosystem utgör därför en viktig del av betal- ningsväsendet. En förutsättning för ett effektivt betalningsväsende är att det finns väl fungerande rutiner för clearing av betalningsförpliktelser, s.k. clearingtjänster (se avsnitt 1.4.5). När det gäller betalningstjänster råder relativt höga etableringskost- nader, även om dessa håller på att minskas genom den tekniska utveck- lingen. De etablerade instituten är fortfarande väsentliga för betalnings- förmedlingen. En enskild konkurs torde inte utgöra något stort problem, då betalningsförmedlingen kan skötas av de kvarvarande instituten. Om däremot så många institut går i konkurs att det tar att utföra betalningar, uppstår såväl samhällsekonomiska som privatekonomiska kostnader. 4 Det främsta syftet med insättningsgarantin är att skydda insättarna från den- na typ av kostnader. Det finansiella systemets funktioner och struktur 115 I och i andra länder handlas finansiella instrument och valuta för mycket betydande belopp. Enbart i uppgår den dag- liga omsättningen till . Kopplingarna mellan värdepappersmarknaden och valutamarknaden är starka. Dessa mark- nader har också starka kopplingar till betalningsväsendet, eftersom de stora betalningsflödena som genereras av handeln i olika finansiella in- strument och i valuta, svarar för en betydande del av det samlade flödet i det kommunikationsnät och i de fordringsrättsliga kedjor mellan banker, clearingorganisationer och centralbanker som betalningsväsendet utgör. Sedan ett avslut kommit till stånd på de finansiella marknaderna skall leverans och betalning ske. Mellan avslutet och avvecklingen går van- ligtvis . Vid avistaaffärer sker avvecklingen i de flesta fall efter avslut medan det kan gå betydligt , , mellan avslutet och den tidpunkt vid vilken en derivat-transaktion slutligt avvecklas. Den fortsatta hanteringen av en affär efter avslutet kan variera men den efterföljande processen innehåller vanligen något eller några av följande moment; att på clearingmedlemmarnas vägnar göra avräkningar beträffande deras förpliktelser att leverera finansiella instrument5 eller att betala i svensk eller utländsk valuta, eller att genom inträdande som part eller som garant ta över ansvaret för förpliktelsernas fullgörande, eller på annat sätt sörja för att förpliktelserna avvecklas genom överförande av likvid eller instrument. Dessa moment benämndes tidigare clearing, nettning respektive avveckling.