sou · GMB369 · 1999-01-01 00:00:00 — Också metoden att låta arbetsgivare vända sig till har den fördelen att man minskar risken för att förfarandet att avkräva arbetsö- kande registerutdrag kommer till användning på andra delar av arbets- marknaden. Men den har även nackdelar. De skisserade problemen med behörighetskontroll uppkommer hos istället för hos RPS, se ovan. Mot detta kan anföras att det borde ligga närmare till hands för att hålla sig ajour med vilka arbetsgivare som finns inom de aktuella verksamheterna, vilket skulle kunna underlätta kontrollen. Metoden skulle kräva en särskild administration hos . In- hämtandet av uppgifter skulle visserligen kunna genomföras på så sätt att verket fick datoriserad direktåtkomst till det eller de aktuella regist- ren. Men en särskild organisation skulle ändå behövas för att inhämta och vidarebefordra uppgifterna. Metoden skulle alltså vara förenad med kostnader. En ytterligare nackdel är att förfarandet skulle framstå som omständligt. I den mån endast vidarebefordrar uppgifter är det svårt att se några större fördelar med metoden jämfört med att arbetsgivarna får vända sig direkt till RPS. En variant är emellertid att inte vidarebefordrar registeruppgifterna. skulle istället uttala sig om den omfrågade personens lämplighet för arbete med barn eller ung- domar, dvs. utfärda en form av vandels- eller lämplighetsintyg grundat på registeruppgifter. En fördel är att en nyanserad bedömning då kan åstadkommas. Detta innebär i sin tur att registersökningarna skulle kunna omfatta fler brottstyper än om varje registeranteckning lämnas vidare till arbetsgivaren. Om registeranteckningarna lämnas vidare bör ju utdragen endast innehålla uppgifter om brott som redan i sig tyder på olämplighet. En särskild fördel med användandet av lämplighetsintyg är att integritetskänsliga registeruppgifter inte sprids till arbetsgivarna. Den avgörande nackdelen med att låta arbetsgivare inhämta regis- teruppgifter genom är att det ligger helt utanför verkets nu- varande arbetsuppgifter att befatta sig med anställningsfrågor. Skolver- kets uppgifter består främst av att följa upp och utvärdera skolvä- sendet och barnomsorgen samt av tillsyn över skolväsendet, barnom- sorgen och undervisningen vid fristående skolor, se förordningen (1991:1121) med instruktion för (omtryckt i SFS 1997:1217). Om skulle uttala sig om arbetssökandes lämplighet skulle verket dessutom i praktiken få en vetorätt beträffande varje anställning inom de aktuella verksamheterna. Detta skulle vara en återgång till ett centraliserat anställningsförfaranade. Beträffande lärare har utvecklingen gått i motsatt riktning, dvs. 116 Förslag om registerkontroll beslut i anställningsfrågor. Därtill kommer att i vart fall om uttalande grundade sig på bedömningar, skulle det krävas en möjlighet för arbetstagaren att överklaga beslut att förklara honom eller henne olämplig. Dessutom skulle förfarandet vara både tids- och resurskrävande. Ett ytterligare alternativ är att istället för att utfärda ett lämplighetsintyg gör en bedömning av vilka registeruppgifter som skall lämnas vidare. I de fall då det fanns en registeranteckning om en person skulle närmare utreda om uppgiften i det enskilda fallet ha- de någon betydelse för lämplighetsprövningen. Om så ansågs fallet skulle uppgiften lämnas till arbetsgivaren, annars inte. På detta sätt undviks att får en vetorätt i anställningsfrågor. I övrigt har metoden samma för- och nackdelar som den ovan skisserade varianten med lämplighetsintyg. Vårt ställningstagande är att arbetssökande själva skall inhämta utdrag Metoden att låta arbetssökande själva inhämta utdrag är det enklaste sättet att genomföra registerkontroll. Den kontrollerade får därmed fullständig kontroll över uppgiftslämnandet vilket gör denna metod till den minst integritetskränkande. Båda de skisserade metoderna där ar- betsgivarna inhämtar utdrag framstår som betydligt mer omständliga och arbetskrävande. Den enda påtagliga fördelen, såvitt vi kan bedöma, med dessa metoder är att risken för ett utökat användande av register- utdrag därigenom blir mindre. Enligt vår uppfattning är inte detta till- räckligt för att införa en sådan ordning. Vi anser således att skälen för att de arbetssökande själva skall inhämta utdrag som lämnas till arbets- givaren överväger. Om användandet av registerutdrag sedan sprider sig till delar av ar- betsmarknaden där det inte är särskilt föreskrivet att kontroller skall göras, kan det övervägas att straffbelägga eller på något annat sätt in- gripa för att förhindra sådana förfaranden. Risken för att utnyttjandet av registerutdrag sprider sig kanske inte heller skall överdrivas. Möj- ligheterna för enskilda att få registerutdrag om sig själva har funnits . Såvitt framkommit vid våra samarbetssamtal före- kommer ändå inte i någon nämnvärd omfattning att denna rätt missbru- kas. I detta sammanhang kan det framhållas vad som anfördes i propo- sitionen Polisens register om oönskad användning av registerutdrag och möjligheterna att ingripa mot sådan. Där sägs att det inte framkommit något som tyder på att missbruk förekommer i sådan om- fattning att det föranleder regeringen att överväga om rätten för den Förslag om registerkontroll 117 enskilde att ta del av de uppgifter som finns om honom eller henne bör lösas på något annat sätt än genom registerutdrag (se prop. 1997/98:97, s. 84 f., jfr.även avsnitt 4.3.1). Vi föreslår alltså en ordning där arbetssökande själva inhämtar re- gisterutdrag och sedan lämnar dessa till arbetsgivaren. Frågan om kon- troll av att den enskilde verkligen erbjudits arbete bör lösas genom fö- reskrifter som utfärdas av RPS. 7.2.4Belastningsuppgifter om sexualbrott och vissa andra brott Utdragen bör endast innehålla sådana belastningsuppgifter som är nöd- vändiga för lämplighetsprövning av arbetssökande inom förskoleverk- samhet, skola och skolbarnsomsorg. Utdragen skall alltså innehålla uppgifter om sexualbrott och andra brott som innefattar allvarliga kränkningar av andra människor såsom mord, dråp, grov misshandel och barnpornografibrott. Uppgifter om sådan misshandel som inte be- dömts som grov bör inte framgå av registerutdragen. En ny typ av begränsade registerutdrag bör införas Av de olika delfrågorna rörande registerkontrollens omfattning och utförande är frågan om utdragens innehåll den kanske viktigaste. Frå- gan rör å ena sidan effektiviteten i kontrollen. Ju fler brottstyper och och ju äldre uppgifter som tas med i registerutdragen, desto bättre un- derlag får arbetsgivaren för sitt beslut i anställningsfrågan (jfr. avsnitt 7.2.6 och 8.1). Å andra sidan är frågan av grundläggande betydelse för integritetsintrångets omfattning och möjligheterna för dömda personer att återanpassas. Ju fler brott som skall anges i ett utdrag, desto större är integritetsintrånget. Varje uppgift om brottslighet försvårar, eller gör det omöjligt, för en straffad person att få ett arbete. I den allmänna debatten och även i de samråd vi haft med myndig- heter och organisationer har det påpekats att det är möjligt att kräva att den som söker anställning skall förete ett utdrag ur kriminalregistret avseende sig själv. Utdrag ur registret är inte be- gränsade och kan inte heller med nuvarande regler begränsas till att avse vissa typer av brott. Ett kriminalregisterutdrag kan således inne- hålla uppgifter om brott som saknar betydelse för bedömning av en persons lämplighet för arbete med barn och ungdomar. Med hänsyn till den personliga integriteteten är det därför direkt olämpligt att begära att personer som söker anställning skall visa upp sådana utdrag. 118 Förslag om registerkontroll är inte heller avsedda att användas för lämplighetsprövning. När rätten för enskilda att få utdrag om sig själva infördes ansågs en sådan an- vändning som ett missbruk (se avsnitt 4.3.1). Även beträffande de föreslagna belastnings- och misstankeregistren kommer enkilda att kunna få utdrag om sig själva (se avsnitt 4.3.2). Syftet är också i dessa fall att ge insyn i registren och inte att utdragen skall användas vid lämplighetsprövningar (se prop. 1997/98:97, s. 47 f.f. och 67 f.). Såvitt framgår av propositionen kommer de utdrag som lämnas för att bereda insyn i registren inte att kunna begränsas till vissa typer av brott. Som vi redan framhållit måste utgångspunkten vara att skyddet för barnen och ungdomarna skall sättas i första rummet. Med detta för ögonen bör de uppgifter som lämnas vid registerkontrollen begränsas så långt det är möjligt utan att kontrollens effektivitet går förlorad. En ny typ av registerutdrag bör alltså införas. Innehållet i utdragen skall vara särskilt avpassat med hänsyn till att arbetsgivare skall vara skyldi- ga att kräva att arbetssökande skall överlämna ett utdrag. Utdragen skall därför endast innehålla sådana uppgifter som är nödvändiga för lämplighetsprövning av arbetssökande inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Med belastningsuppgifter avses uppgifter om domar, godkända strafförelägganden, godkända förelägganden om ordningsbot och andra fall då någon ålagts påföljd för brott. I det följande ger vi synpunkter på vilka belastningsuppgifter man bör överväga att ta med i de register- utdrag som skall lämnas av arbetssökande. Belastningsuppgifter finns i person- och belastningsregistret men avsikten är att uppgifterna skall finnas i det särskilda belastningsregistret. Så som förslaget till lagen om belastningsregister är uppb yggt skall det inte i lag föreskrivas i vilken utsträckning uppgifter för lämplig- hetsprövning i olika fall skall lämnas ur belastningsegistret (jfr. 6 och 9 §§ i lagförslaget, prop. 1997/98:97). Istället ankommer det på rege- ringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att föreskriva i vil- ken utsträckning uppgifter skall lämnas (se avsnitt 4.3.2). I detta avse- ende bör i princip inte något annat gälla för utdrag avsedda för lämp- lighetsprövning inom de för oss aktuella verksamheterna. Det bör dock i lag anges att sådana utdrag endast skall innehålla uppgifter som kan vara av betydelse vid lämplighetsprövning med syfte att förebygga övergrepp mot barn och ungdomar. De föreskrifter som reglerar person- och belastningsregistrets an- vändning kommer, av allt att döma, att ersättas av den nya registerlag- stiftningen. Vi avser därför inte att lämna något förslag till ändringar i föreskrifterna rörande person- och belastningsregistret. Eftersom det ännu inte finns något förslag till förordning om det nya belastningsre- Förslag om registerkontroll 119 gistret lämnar vi inte heller något direkt förslag i denna del. Istället ger vi, som sagt, i detta avsnitt synpunkter på vilka uppgifter som enligt vår mening bör ingå i registerutdragen. Frågor om uppgifter om brottsmisstankar behandlas i följande av- snitt. Registeranteckningar om alla sexualbrott bör framgå Om arbetsgivare kan få uppgifter om arbetssökandes eventuella regis- teranteckningar om sexualbrott mot barn stärks barnens skydd mot sex- uella övergrepp (se avsnitt 6.2.2). Det står därför enligt vår mening helt klart att uppgifter om alla sexualbrott mot barn bör framgå av register- utdragen. När det sedan gäller sexualbrott mot vuxna kan det inte lika gene- rellt sägas att ett sådant brott innebär att man visat sig olämplig för ar- bete med barn eller ungdomar. Men om registerkontrollen omfattar även sådana brott kommer också olämpliga personer att fångas in, t.ex. personer som i tidigare anställningar i arbete med ungdomar uppträtt olämpligt och dömts härför. Det måste här framhållas att de verksam- heter där vi föreslår registerkontroll av arbetssökande också innefattar gymnasieskolan. Uppgifter om sexualbrott mot vuxna kan säkerligen ofta bidra till bedömningen av en persons lämplighet för arbete med ungdomar i högre årskurser och i gymnasiet. Här bör också beaktas att sexuellt ofredande mot tonårsflickor synes vara den vanligaste formen av sexuellt övergrepp inom de aktuella verksamhe- terna. Sammantaget anser vi att det finns tillräckliga skäl för att regis- terutdragen skall innehålla uppgifter om alla sexualbrott och om försök till sådana brott (jfr. Registeranteckningar om vissa andra brott bör framgå Härefter är frågan vilka brott i övrigt som bör framgå av utdragen. När det gäller uppgifter om misshandel finns det anledning att skilja på grov misshandel (3 kap. 6 BrB) och misshandel som inte bedömts som grov (3 kap. 5 § BrB). Uppgifter om den senare typen kan troligen en- dast i undantagsfall bidra till bedömningen av en persons lämplighet för arbete med barn eller ungdomar, se avsnitt 6.2.4. Det måste också beaktas att antalet personer som döms för misshandel är avsevärt mycket större än antalet som döms för sexualbrott. Om uppgifter läm- nas även om misshandel skulle det alltså förekomma betydligt oftare att registerutdragen innehöll någon anteckning. 120 Förslag om registerkontroll för personen ifråga att få arbete. Detta gäller oavsett om anteckningen i det enskilda fallet har någon betydelse för bedömningen av personens lämplighet eller inte. Uppgifter om misshandel som inte ansetts som grov skulle innebära många integritetsintrång och försvåra återanpassning av ett relativt stort antal dömda. skulle de mera sällan bidra till att stärka skyddet för barn och ungdomar. Vår bedömning är att det inte finns tillräckligt starka skäl för att låta registerutdragen innefatta uppgifter om misshandel som inte bedömts som grov. Annorlunda förhåller det sig med personer som dömts för vissa and- ra brott som innefattar allvarliga kränkningar av andra människor. Här avses de grövsta formerna av våldsbrott, dvs. mord (3 kap. 1 § BrB), dråp (3 kap. 2 § BrB) och grov misshandel samt människorov (4 kap. 1 § BrB), grovt rån (8 kap. 6 § BrB) och barnpornografibrott (16 kap. 10 a § BrB). Om uppgifter om dessa brott tas med i registerutdragen stärks enligt vår mening barns och ungdomars skydd mot övergrepp (se avsnitt 6.2.4). Eftersom endast ett mindre antal personer döms för brottstyperna innebär utlämnandet av uppgifterna inte något stort antal integritetsintrång. Uppgifter om dessa brott bör därför framgå av re- gisterutdragen. Övrigt synpunkter på registerutdragens innehåll Vid en registersökning avseende sexualbrott kan det visa sig att den omfrågade personen straffats för såväl sexualbrott som andra brott vil- ka inte omfattats av registersökningen. I ett sådant fall är det tekniskt sett enklast att låta utdraget omfatta samtliga anteckningar om brotts- lighet (se avsnitt 6.4.2). Ett sådant fullständigt utdrag skulle i och för sig kunna bidra till en arbetsgivares möjligheter att bilda sig en hel- hetsuppfattning av personen ifråga. Det kan också anföras att redan det förhållandet att ett registerutdrag innehåller en uppgift om sexualbrott kan förmodas leda till att den arbetssökande avstår från att söka arbete inom de aktuella verksamheterna. Uppgifter om eventuell ytterligare brottslighet har då mindre betydelse. Dessa skäl är enligt vår mening ändå inte tillräckliga för att låta fler uppgifter än nödvändigt ingå i ut- dragen. På grund av integritetshänsyn bör uppgifterna i utdragen be- gränsas så långt det är möjligt med beaktande av registerkontrollens syfte. Sammanfattningsvis anser vi att registerutdragen endast skall inne- hålla uppgifter om sexualbrott samt om mord, dråp, grov misshandel, människorov, grovt rån och barnpornografibrott samt om försök till sådana brott, i den mån försök är straffbart. Förslag om registerkontroll 121 Här bör påpekas att det i utdrag från person- och belastningsregist- ret inte tas med uppgifter om anteckningar sedan vissa tider förflutit. En anteckning om böter tas inte förflutit från domen, beslutet eller godkännande av strafföreläggande eller ordningsbot. När det gäller bl.a. villkorlig dom och skyddstillsyn är tiden från do- men eller beslutet. För uppgifter om fängelse är tiden från frigiv- ningen. Om det före utgången av de angivna tiderna görs en ny anteck- ning beträffande samma person får dock båda anteckningarna tas med i utdraget så länge någon av dem får tas med. Det sagda framgår av 7 § polisregisterlagen. Förslaget till nytt belastningsregister innebär i detta avseende inte några förändringar i vilka uppgifter som kommer att framgå av registerutdragen. Uppgifterna skall emellertid enligt försla- get gallras ur registret istället för som endast utelämnas från utdragen. Detta framgår i 17 § i förslaget till belastningsregister, prop. 1997/98:97. Frågorna har behandlats i avsnitt 4.3. De flesta av de brott vi anser bör framgå av registerutdragen har en- dast fängelse i straffskalan. Detta innebär att påföljden för den som döms normalt skall vara fängelse, skyddstillsyn eller villkorlig dom. Beträffande brotten sexuellt ofredande, förförelse av ungdom och barnpornografibrott ingår både böter och fängelse i straffskalan. På- följden kan då bli antingen böter eller någon av de tidigare nämnda. En konsekvens av reglerna om gallring är att den tid en viss typ av uppgift finns med i belastningsregistret kan variera. Uppgiften finns med längre än annars om man upprepade gånger döms för brott. Beträf- fande den som t.ex. döms för ett sexualbrott och efter avtjänat fängel- sestraff döms för något helt annat brott kommer registeranteckningen om sexualbrottet att finnas kvar längre än från frigivningen. Upp- giften om sexualbrottet kommer då att synas i ett registerutdrag än motsvarande uppgift för den som endast dömts för ett sexualbrott. För att undvika denna skillnad kan det särskilt före- skrivas att uppgifter överstigande en viss ålder inte i något fall skall tas med i registerutdrag avsedda för anställningsförfaranden inom försko- leverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Det är viktigt att den som i ett anställningsförfarande får ett regis- terutdrag får klart för sig att registerutdragen inte innehåller uppgifter om t.ex. alla domar om sexualbrott. Man måste känna till att domarna inte syns i utdragen sedan de ovan angivna tiderna förflutit. Detta bör anges i utdragen. På så sätt kan det undvikas att felaktiga slutsatser dras av ett blankt registerutdrag. Här bör anmärkas att valet av vilka brott som skall ingå i utdragen också har konsekvenser för hur registerkontrollen i övrigt utformas. Om endast brott mot barn skall anges måste det i registren föras in 122 Förslag om registerkontroll uppgifter om målsägandens ålder. Alternativt måste RPS vid utfärdan- det av utdragen utreda målsägandens ålder. Arbetssökande skall lämna registerutdrag som innehåller uppgifter om brottsmisstankar som lett till att åtal väckts. I andra fall skall uppgifter om misstankar inte framgå. Om uppgifter om brottsmisstankar inte framgår av de registerutdrag en arbetssökande skall lämna kan följden bli att en person som står under misstanke för t.ex. ett sexualbrott får arbete med barn eller ungdomar. Det kan sedan visa sig att han döms. Sådana händelseförlopp bör så långt som möjligt undvikas. Det måste emellertid poängteras att upp- gifter om misstankar är minst lika integritetskänsliga som uppgifter om domar, strafförelägganden och liknande, se avsnitt 6.3.4. Integritetsskyddsaspekterna skall här, liksom i övrigt, vägas mot in- tresset att stärka skyddet för barnen och ungdomarna. Utfallet av en sådan avvägning är långt ifrån självklart. Vi föreslår en lösning som innebär att arbetssökande skall lämna registerutdrag som innehåller uppgifter om misstankar som lett till att åtal väckts. I andra fall skall uppgifter om misstankar inte framgå av utdragen. När åtal väckts har en åklagare gjort bedömningen att det finns så starka bevis för brott att han kan motse en fällande dom. Detta innebär att en kontroll av upp- gifterna gjorts. Uppgifterna om misstankarna kommer dessutom att framgå av utdragen endast , från åtal till dom. Uppgifter om misstankar skall gallras ur det nya misstankeregistret sedan en domstol meddelat en frikännande dom som vunnit laga kraft. Enligt förslaget till lag om misstankeregister skall en uppgift gallras också bl.a. om en förundersökning lagts ned utan att åtal väckts och när ett väckt åtal lagts ned. Detta framgår av 13 § i förslaget till lag om misstankeregister (se prop. 1997/98:97). gäller för per- son- och belastningsregistret att uppgifter skall utgå vid frikännande dom. En uppgift som tagits in i ett polisregister skall också utgå bl.a. om en misstanke som antecknats inte längre föreligger. Se 14 § polisre- gisterkungörelsen (1969:38). Frågorna har behandlats i avsnitt 4.3. När det gäller urvalet av brottstyper som skall framgå av registerut- dragen bör bedömningen givetvis vara densamma för misstanke- som belastningsregistret. På samma sätt som beträffande belastningsregist- ret ankommer det på regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer, att föreskriva i vilken utsträckning uppgifter ur misstankere- gistret skall lämnas, jfr. Förslag om registerkontroll 123 Av utdragen bör framgå i vilken utsträckning uppgifter om misstan- kar finns med, (se avsnitt 6.6). 7.2.6Anställningsförbud bör inte införas Det bör inte vara förbjudet att anställa personer som har registeran- teckningar om de aktuella brottstyperna. Arbetsgivaren bör alltid ha frihet att göra sin egen bedömning av eventuella registeranteckningar. Följden av att en arbetssökande har en registeranteckning om ett brott skulle kunna vara ett förbud mot anställning. I gäller en sådan ordning. Där råder ett förbud att anställa personer som dömts för ett sexualbrott mot barn. Inte heller personer som står under misstanke för ett sådant brott får anställas. Som antytts tidigare i framställningen bör enligt vår mening ett an- ställningsförbud inte införas. Alternativet till anställningsförbud är att låta uppgiften om brottet utgöra en del av arbetsgivarens underlag för bedömningen av anställningsfrågan. Ett system med anställningsförbud framstår som alltför stelbent och kan i vissa fall leda till orimliga kon- sekvenser. Detta gäller särskilt som vårt förslag innebär att uppgifter inte skall lämnas bara om sexualbrott mot barn. Det kan förutsättas att personer som har registeranteckningar om sådana brott som framgår av de utdrag som skall lämnas till arbetsgiva- ren sällan kommer att söka arbeten som innebär att utdrag måste före- tes. I de fall där en person med en anteckning ändå söker ett arbete kan det vara så att omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att man kan bortse från registeranteckningen. Arbetsgivaren bör ha en möjlig- het att göra den bedömningen. Detta är knappast förenat med någon risk för att olämpliga personer som annars inte fått anställning får det. Det kan förutsättas att arbetsgivare kommer att vara utomordentligt försiktiga när det gäller att anställa personer dömda för sexualbrott. 124 Förslag om registerkontroll 7.3Personer som driver enskild verksamhet Fysiska personer som avser att bedriva en förskola, ett fritidshem, verksamhet som motsvarar förskoleklassen eller en friskola måste läm- na registerutdrag innan de får tillstånd eller motsvarande för verksam- heten. Företrädare för juridiska personer som avser att driva en sådan verksamhet skall också lämna utdrag innan tillstånd beviljas. Det kan förekomma att enskilda fysiska personer driver förskolor, skolor och skolbarnsomsorg. Den som själv driver en verksamhet är inte anställd och kommer inte att kontrolleras enligt de regler om re- gisterkontroll av arbetssökande som vi föreslår. Däremot omfattas de som anställs av enskilda fysiska personer av dessa regler. Den som dri- ver verksamheten arbetar normalt sett också i denna. Det är därför lika angeläget att den som driver verksamheten kontrolleras som att arbets- sökande kontrolleras. Vi föreslår därför att det införs regler om regis- terkontroll av fysiska personer som avser att driva förskoleverksamhet, skola eller skolbarnsomsorg. Reglerna bör utformas som krav på att registerutdrag skall lämnas innan tillstånd, godkännande respektive förklaring om rätt till bidrag meddelas.