sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Ett kontantkort (eller smart kort) kan också användas för utföran- de av betalningar genom att det finns en inbyggd krets i kortet vilken har en minnesfunktion som innehåller information om att ett visst värde finns lagrat på kortet. Ett kontantkort kan vara av engångskaraktär eller vara möjligt att återuppladda. Såväl kontokort som kontantkort används vid betalningsförmedling. Banker och kreditmarknadsföretag är kortutgivare. Inom detaljhan- deln och bensinbranschen finns också ett stort antal företag som ger ut kort. Flera av dessa företag tar även emot inlåning, s.k. kundmedel på konto, och ger krediter. I vissa fall sker betalning genom debitering av kortinnehavarens tillgodohavande på konto (debetkort). I andra fall sker betalning genom att kortinnehavaren utnyttjar ett beviljat kreditutrymme (kreditkort). Det förekommer också att företag tillhandahåller en finansi- eringstjänst genom att kortinnehavaren betalar för gjorda inköp av varor eller tjänster efter fakturering (betalkort). Dessa företag tillhandahåller således inte enbart betalningstjänster utan också likviditets- och finansie- ringstjänster. 126 Det finansiella systemets funktioner och struktur saknas reglering som tar direkt sikte på betalningsförmedling; däribland betalningstjänster knutna till kontokort och kontantkort.9 Ban- kers och kreditmarknadsföretags verksamhet omfattas som tidigare nämnts av den finansiella lagstiftningen. Därmed träffas även deras kortverksamhet av viss reglering. Företag inom detaljhandeln och ben- sinbranschen som tar emot s.k. kundmedel på konto har genom be- stämmelser i bankrörelselagen (1 kap. 2 a-c §§) ålagts att informera in- sättaren bl.a. om att kontoinsättningarna inte omfattas av insättnings- garantin. Den betalningstjänst som tillhandahålls av s.k. betalkortföre- tag, t.ex. American Express, träffas inte av den finansiella lagstiftningen. Finansieringstjänsten som tillhandahålls av American Express har i den praktiska tillämpningen betraktats som betalningsanstånd och därmed inte bedömts vara tillståndspliktig finansieringsverksamhet enligt lagen om finansieringsverksamhet.10 1.7Statens roll i det finansiella systemet är central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsen- det. Enligt instruktionen för är de övergripande må- len för inspektionens verksamhet att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd.11 Enligt instruktionen åligger det att utöva tillsyn i enlighet med vad som anges i lag eller annan författning, följa och analy- sera utvecklingen inom verksamhetsområdet, meddela föreskrifter samt handlägga förvaltningsärenden i enlighet med lag eller annan författning och medverka i internationellt samarbete som rör inspektionens verk- samhetsområde.12 ansvarar vidare för framställning av statistik över finansiella marknader, kreditinstitut och försäkringsom- rådet. tillsyn tar sikte på stabiliteten i enskilda in- stitut. presenterar sina verksamhetsmål på följande sätt i en folder och anknyter där till de övergripande målen 9Förslaget till en ny lag om betaltjänster (SOU 1995:69) bereds inom rege- ringskansliet. 10Se regeringens beslut 4/1981. Beslutet behandlas i SOU 1994:66 s. 240. 11Se 1 § instruktionen. 12Se 2 § instruktionen. Det finansiella systemets funktioner och struktur 127 så som de anges i instruktionen för inspektionen. För att bidra till sta- bilitet på de finansiella marknaderna skall inspektionen: analysera ut- vecklingen på marknaderna samt i instituten, systematiskt utvärdera var problem- och riskområden finns, granska verksamheten i instituten och på detta sätt bidra till att dessa verkar med ett rimligt risktagande, ge- nom normgivning verka för att instituten bedriver sin verksamhet in-om ramen för gällande regler. För att bidra till effektivitet på de finansi-ella marknaderna skall inspektionen: verka för att en tillfredsställande infor- mation ges till konsumenter och andra aktörer på de finansiella markna- derna, verka för självdisciplin och självreglering hos företagen på de finansiella marknaderna, verka för god genomlysning av institutens fi- nansiella ställning. För att bidra till ett gott konsumentskydd skall in- spektionen: följa upp att instituten följer lagar, förordningar och andra regler, verka för en god etik inom det finansiella systemet, verka för att aktörerna på de finansiella marknaderna svarar mot högt ställda krav på integritet, kompetens och god affärssed.13 arbete var tidigare institutionellt präglat men se- dan har tillsynen blivit mer funktionellt inriktad. Inspektionen är indelad i fyra avdelningar; en kreditmarknadsavdelning, en administrativ avdelning samt särskilda enheter för konsument-rätt och redovisning som är direkt underställda generaldirektören i likhet med ett verksledningskansli där informations-, utvecklings- och metodfrågor samt vissa internationella frågor handläggs. Varje sakavdelning är inde- lad i tre olika enheter; finansiell analys, operativ tillsyn samt tillstånds- och rättsfrågor. På värdepappersavdelningen finns även en enhet för in- siderutredning. är en myndighet under som bl.a. har till uppgift enligt vad som framgår av 9 kap. 12 § regeringsformen att ha ansvar för valuta- och kreditpolitik och främja ett säkert och effektivt betal- ningsväsende. uppgift att verka för säkerheten i betal- ningsväsendet uttrycks även i 22 § lagen (1988:1385) om riks- bank som att skall "övervaka betalningssystemets sta- bilitet".14 övervakning riktar sig mot ett system eller en 13Se , En presentation, s. 3 f. 1997/98:40, ställning, föreslås vissa ändringar i rege- ringsformen i syfte att stärka ställning. Enligt den föreslagna lydelsen av 9 kap. 12 § regeringsformen skall alltjämt ha ansvaret för penningpolitiken. Ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor över- förs från till regeringen. Det skall alltjämt åligga att 128 Det finansiella systemets funktioner och struktur Övervakningsuppgiften har karaktären av ett fortlöpande upp- följningsansvar som även är framåtblickande i den meningen att Riks- banken i övervakningsarbetet kan få indikationer på problem som kan uppstå inom betalningväsendet. övervakning innefattar att stabiliteten i vissa centrala institut följs. deltar i det finansiella systemet på flera olika sätt genom att tillhandahålla betalningstjänster, likviditetstjänster och finansi- eringstjänster. Förutom att ge ut sedlar och mynt, tillhandahåller ett system för clearing och avveckling av stora betalningar (large-value payments) mellan bankerna, det s.k. RIX-systemet. Till stora betalningar hör betalningar som är beloppsmässigt stora och som avser betalningar mellan banker och andra finansiella institut. Övriga betalningar kallas massbetalningar (retail payments).15 Alla transaktioner som innebär att en bank får ett krav på en annan bank regleras slutligt i RIX-systemet. Bankernas interna system för valutaaffärer, betalningar via SWIFT,16 dataclearingen m.fl. töms och krav och gottgörelser registreras i . Över bankernas konton i avvecklas också egna transaktioner med bankerna. prövar vilka som skall ges tillträde till . har förutom banker, clea- ringorganisationer och andra finansiella institut som står under tillsyn och bedöms vara av särskild betydelse för betalningsväsendet eller pen- ningpolitiken tillträde till . I syfte att säkerställa ett friktionsfritt betalningsflöde kan bevilja kredit till bankerna i RIX-systemet. Detta kallas intradagkredit. Lån ges utan ränta. Enligt 18 § första styck- et riksbankslagen kan sådan kredit endast ges till banker. Om det finns synnerliga skäl får enligt 18 § andra stycket riksbankslagen bevilja banker och andra företag som står under tillsyn av Finansinspek- tionen kredit. Denna möjlighet kallas att agerar som "lender of last resort". främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Detta åliggande skall endast framgå av riksbankslagen (a. prop. s. 54 och 86). Lagändringen föreslås träda i kraft . 15Det är svårt att dra en exakt skiljelinje mellan stora betalningar och mass- betalningar eftersom massbetalningar, t.ex. post- och bankgirobetalningar, aggregeras och blir en stor betalaning i RIX-systemet. 16SWIFT är ett bolag med säte i som driver ett databaserat system för internationell betalningsförmedling via teleförbindelser. Det finansiella systemets funktioner och struktur 129 är en central förvaltningsmyndighet under Finansde- partementet. Enligt instruktionen för (1996:311) be- står kontorets huvuduppgifter i att förvalta statsskulden, tillhandahålla sådan utlåning som har beslutat om och ta emot medel på konto och därmed skapa säkra placeringsalternativ. Vidare skall Riks- gäldskontoret utfärda och bevaka sådana garantier som riskdagen har beslutat om, samordna och meddela föreskrifter och allmänna råd för andra myndigheters verksamhet med statliga garantier och statliga lån till näringslivet samt göra prognoser över betalningar till och från staten. fyller sålunda en viktig roll när det gäller att skapa marknader med god likviditet och att tillhandahålla säkra place- ringsalternativ. I det finansiella systemet finns statligt reglerade garantisystem som på- verkar verksamhetsförutsättningarna för de finansiella instituten. Sys- temen påverkar även värdet av institutens finansiella tjänster. Lagen (1995:1571) om insättningsgaranti trädde i kraft . Garantin administreras av en statlig myndighet, , men finansieras genom att de anslutna instituten betalar en årlig avgift. Insättningsgarantin, som ger ett kapitalvärdeskydd omfattar insätt- ningar upp till ett belopp om hos banker samt värde- pappersbolag och vissa utländska värdepappersföretag med tillstånd att ta emot kunders medel på konto. En förutsättning för att en insättning skall omfattas av garantin är att den är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Ersättning kan aktualiseras endast om ett institut sätts i konkurs. Er- sättningen skall betalas ut så snart det kan ske och senast inom tre må- nader från den dag domstol har försatt institutet i konkurs. kan dock ansöka om fristförlängning. Enligt rådets direktiv /9/EG av om system för er- sättning för investerare (investerarskyddsdirektivet) skall regler om in- vesterarskydd införas i medlemsländerna. Direktivet syftar till att skapa 130 Det finansiella systemets funktioner och struktur ett skydd för investerares tillgångar i investeringsverksamhet om ett kre- ditinstitut eller värdepappersföretag går i konkurs eller på annat liknande sätt sätts ur stånd att fullgöra sina ekonomiska åtaganden. En förutsätt- ning för att skyddssystemet skall träda in är att en investerare inte kan återfå finansiella instrument eller pengar som institutet innehaft för in- vesterarens räkning. 1998/99:30 föreslås att en lag om investerarskydd införs. Den nya lagen som bygger på EG-direktivet föreslås träda i kraft . Genom lagen införs ett skydd för investerares finansiella instru- ment och likvida medel som handhas av värdepappersinstitut i samband med tjänster som instituten utför. Investerarskyddet träder in om ett vär- depappersinstitut försätts i konkurs, eller om en utländsk myndighet för- klarar att finansiella instrument och likvida medel är indisponibla, och investeraren inte kan få tillbaka sina tillgångar. är i regel skyldiga att hålla finansiella instrument och likvida medel som till- hör investerare åtskilda från sina egna tillgångar. Investerarna har därför normalt separationsrätt till sina tillgångar om institutet går i konkurs. Först om tillgångarna sammanblandas med institutets egna, eller om de på grund av brottslig handling inte finns kvar, uppkommer en situation där investerarskyddet kan behöva ersätta investerare. En investerare skall kunna få ersättning från investerarskyddet med sammanlagt högst per institut. Till skillnad mot insätt- ningsgarantin innebär investerarskyddet inte något kapitalvärdeskydd. Ingen självrisk tas ut vid ersättning. För medel som även omfattas av lagen om insättningsgaranti skall bestämmelserna i den lagen tillämpas. Detta innebär bl.a. att medel som finns på konto hos ett värdepappers- institut även fortsättningsvis kommer att täckas av insättningsgarantin. Investerarskyddet skall enligt förslaget administreras av och finansieras genom avgifter av de institut som tillhör skyddet. Nämnden ges stor flexibilitet när det gäller valet av metod för att säkerställa utbetalningar från investerarskyddet. Nämnden kan t.ex. välja mellan att fondera de avgifter som betalas av instituten eller att teckna en kollektiv försäkring. Vidare får nämnden en möjlighet att låna medel hos . Ett garantisystem för försäkringsersättningar har i sitt betänkande Försäkringsgaranti (SOU 1998:22) lämnat ett förslag på utformning av ett garantisystem för försäkringsersättningar. Syftet med garantisystemet är att försäk- ringstagarna skall få ersättning enligt ingångna avtal även om ett för- säkringsbolag råkar i ekonomiska svårigheter. Efter det att ett bolag har försatts i konkurs gäller en garanti som skall tillförsäkra de ersättnings- Det finansiella systemets funktioner och struktur 131 berättigade i vart fall större delen av försäkringsersättningen. EG-rätten ställer inte krav på att medlemsländerna skall införa ett garantisystem. – Betänkandet bereds i . 2Bankkrisen – bakgrund, förlopp och lärdomar Det svenska finansiella systemet skakades i sina grundvalar . Ett av de första tecknen på att allt inte stod rätt till var när finansbolaget ställde in betalningarna. tvingades staten ingripa för att rädda Nordbanken och Första . Problemen spred sig till andra institut och hotade stabili- teten i hela det finansiella systemet, varför regeringen i ett pressmed- delande utfäste sig att ge stöd till kreditinstitut som inte kunde fullgöra sina förpliktelser. Detta löfte, den s.k. bankgarantin, stadfästes senare av . Detta händelseförlopp brukar benämnas bankkrisen. Även om det i första hand var banker och finansbolag som hamnade i akut kris kom krisen att omfatta hela det finansiella systemet. som försäkringsbolag och andra finansiella företag drabbades av stora problem. De samlade kreditförlusterna bland kreditinstituten till mitten av 1995 beräknas överstiga 200 miljarder kronor.17 En stor del av dessa kreditförluster har belastat kreditinstitutens kun- der och ägare genom höga utlåningsräntor och låga inlåningsräntor re- spektive utebliven utdelning och lägre värde på aktierna. Staten, dvs. skattebetalarna, har också tvingats att ta ett omfattande ansvar. Statens direkta åtagande kom som mest att omfatta sammantaget nära 100 mil- jarder kronor, varav ca har belastat statsbudgeten. Det förefaller emellertid som att en stor del av statens kostnader kan återvinnas på grund av den gynsamma utvecklingen . Det är viktigt att betona att bankernas kreditförluster i sig inte utgör samhällsekonomiska kostnader. Inte heller fastighetsprisernas fall i bör- jan av , som medförde förmögenhetsförluster för bl.a. fastig- hetsägare, kreditinstitut och staten, utgör samhällsekonomiska kostnader utan endast förmögenhetsöverföringar, framför allt mellan dem som drabbades av prisfallet och dem som sålde sina fastigheter . Däremot har finanskrisen sannolikt medfört stora samhällsekonomiska kostnader genom att 1980-talets prisuppgång på fastigheter ledde till en samhälls- 17 Se prop. 1994/95:100, bilaga 8. 134 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar ekonomiskt omotiverad byggverksamhet. Denna nyproduktion medförde en överföring av reala och mänskliga resurser till byggsektorn där de, sett i efterhand, inte behövdes i denna utsträckning. Av allt att döma hade den finansiella krisen avsevärda reala effekter genom att den bidrog till att fördjupa lågkonjunkturen i början av 1990- talet med allt vad det innebar i form av utslagning av produktionska- pacitet. Bankernas omfattande kreditförluster medförde en urholkning av deras kapitalbas och därmed en begränsning av deras utlåningskapacitet. Detta kan ha medfört effekter på den reala ekonomin i form av uteblivna investeringar och konkurser. Det är emellertid svårt att finna klara be- lägg för att kreditförsörjningen skulle stramats åt på ett panikartat och onödigt hårt sätt. Det är naturligt att bankerna är mer försiktiga i sin kreditbedömning då konjunkturen är svag. Mot denna bakgrund är det angeläget att försöka identifiera vilka faktorer som bidrog till krisens uppkomst och klargöra i vilken ut- sträckning det är möjligt och lämpligt att genomföra förändringar i den lagstiftning som reglerar bankernas och andra instituts verksamhet lik- som i den offentliga tillsynen av verksamheten för att förhindra att kriser av det här slaget uppkommer . I detta sammanhang är det också naturligt att analysera de åtgärder som vidtogs för att hantera kris- förloppet och försöka bedöma i vad mån det finns skäl att förändra den institutionella ramen för hantering av krisdrabbade institut. I detta kapitel görs en övergripande analys av bakgrunden till krisen i syfte att försöka få en samlad syn på de frågeställningar som kommittén har att pröva. Slutsatserna läggs till grund för de överväganden som görs i de följande kapitlen. Kapitlet innehåller en översiktlig beskrivning av bakgrunden till krisen, liksom själva förloppet och de åtgärder som vid- tagits. Med utgångspunkt från denna beskrivning förs en mer ingående diskussion om de tidigare kreditregleringarnas betydelse för krisens upp- komst och omfattning. De åtgärder som staten vidtagit för att bemästra krisen analyseras i ett särskilt avsnitt. I det avslutande avsnittet samman- fattas de viktigaste slutsatserna. Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 135 2.2Uppkomsten – överhettning och kreditexpansion Bankkrisen föregicks av en kraftig kreditexpansion som följde efter av- regleringen av kreditmarknaden . Den årliga ge- nomsnittliga nettoökningen av lånestocken 1986-1990 var , vilket kan jämföras med avseende motsvarande mått. Det var framför allt slopandet av utlå- ningstaket 1985 som gjorde det möjligt för kreditinstituten att tillgodose den ökade kreditefterfrågan som uppkom till följd av den starka ekono- miska tillväxten . upplevde en av de längsta högkon- junkturerna . Högkonjunkturens första fas grunda- des delvis på en internationell konjunkturuppgång, men framför allt på devalveringarna 1981 och 1982. Devalveringarna skapade en under- värderad krona som medförde en kraftig exportledd stimulans av den svenska ekonomin. Eftersom konjunktursvängningar normalt är kunde en nedgång av den starka svenska konjunkturen väntas . Tidpunkten för slopandet av utlåningstaket förvänta- des således sammanfalla med inledningen till en lågkonjunktur. En antydan till en avmattning kunde förvisso registreras . Denna blev emellertid kortvarig. När OPEC:s samarbete kol- lapsade sjönk oljepriserna kraftigt vilket förlängde den internationella högkonjunkturen. Denna bidrog tillsammans med den växande inhemska efterfrågan till en fortsatt hög tillväxt i den svenska ekonomin. Den kraftiga efterfrågan medförde snart kapacitetsbrist och effekten på inflationen dröjde inte. Inflationen hade fallit under i princip hela 1980-talets första hälft men tog ordentlig fart och av- mattades inte . Mycket tyder på att det inte gjordes tillräckligt ekonomisktpolitiskt för att dämpa den exceptionella efterfrågetillväxten. Den fasta växel- kurspolitiken innebar att penningpolitiken inriktades främst på att ba- lansera kapitalflödena vid försvaret av den fasta växelkursen. Exem- pelvis skulle ett försök att dämpa kreditexpansionen med en åtstramande penningpolitisk åtgärd, som medförde en avvikelse från den räntenivå som var förenlig med den fasta växelkursen, leda till ett inflöde av kapi- tal som i sin tur medförde att växelkursen avvek från dess målsatta nivå. Således kunde penningpolitiken i princip inte användas som ett själv- ständigt styrmedel för att påverka den överhettade efterfrågan. Därmed var det finanspolitiken som bar ansvaret för att strama åt efterfrågan då 136 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar ekonomin visade tendenser till överhettning. Någon åtstramning skedde inte. Förmodligen bidrog detta i hög grad till att krisen senare blev så djup. Även om den svenska nominalräntan var relativt hög under 1980- talet, jämfört med 1970-talets nivåer, innebar inflationen och det dåva- rande företagsskattesystemet att realräntan efter skatt var mycket låg. De stora skattekilarna i kapitalbeskattningen innebar att lånefinansiering gav en avsevärt lägre effektiv skattesats än en finansie- ring med upparbetade vinstmedel eller med en nyemission. Skattesyste- met sänkte företagens kapitalavkastningskrav, vilket stimulerade investe- rings- och kreditefterfrågan. Även skattesystemet för privatpersoner, som medgav full avdragsrätt för räntekostnader, uppmuntrade till hus- hållens låntagande och bidrog till att konsumtionsefterfrågan blev myck- et stark. Den höga inflationen och lönestegringstakten under slutet av 1980- talet innebar att den svenska exportindustrins internationella konkur- renskraft urholkades. Dessutom smittade den begynnande lågkonjunk- turen i omvärlden, särskilt i , inledning av sig på den svenska ekonomin. Den tilltagande kostnadskrisen, tillsam- mans med rykte om att devalvera vid stigande arbetslöshet, in- nebar en minskad tilltro till den fasta växelkursen, vilket kom till uttryck i höjda räntor i förhållande till omvärlden. Dessutom påverkades den svenska räntan av den stigande internationella räntenivån. I förening med att inflationen sjönk dramatiskt i den dalande konjunkturen innebar detta att realräntan ökade kraftigt. ökade den realisera- de realräntan från 1,5 till 8 procent.18 Skattereformen 1991, som i ett slag sänkte avdragsrätten till , medförde att realräntan efter skatt steg från -1,. Denna utveckling höjde avkastnings- kravet på investeringar dramatiskt, vilket naturligen hämmade investe- ringsviljan och pressade tillgångspriserna. Denna realräntechock i kombination med den minskade efterfrågan ledde till att många företag, liksom privatpersoner, med hög skuldsätt- ningsgrad fick akuta betalningsproblem. Problemen blev än större bland bygg- och fastighetsbolagen eftersom fastighetspriserna sjönk, bl.a. som en följd av den höjda realräntan. Utvecklingen på fastighetsmarknaden andra hälft är av central betydelse för krisens uppkomst. Det fanns en betydande väx- 18 5-års statsobligationsränta deflaterad med konsumentprisindex (KPI). Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 137 elverkan mellan utvecklingen på kreditmarknaden och fastighetsmark- naden. Bankerna hade en nyckelroll i kopplingen mellan dessa markna- der och i den utveckling som bidrog till den snabba tillväxten i kredit- efterfrågan och därmed kreditexpansionen. Den svenska fastighetsmarknaden uppvisade tydliga tecken på över- hettning . Överhettningen tog sig uttryck i stigande omsättning, ökat byggande och framför allt i kraftigt stigande priser. Prisstegringarna gällde för i princip alla typer av fastigheter, men de var i särklass störst för kommersiella fastigheter i storstadsområdena. Den genomsnittliga årliga reala prisuppgången för kommersiella fastig- heter uppgick till närmare 10 procent.19 I at- traktiva storstadsområden förekom årliga prisstegringar i storleksord- ningen . En viktig anledning till denna utveckling var att den höga ekonomiska aktiviteten ledde till brist på kommersiella lokaler, ef- tersom utbudet på dessa inte kan påverkas på kort sikt. Detta gjorde att hyrorna steg . Realt låg hyresnivån 1990 mer än dubbelt så högt som . En annan viktig anledning till att pri- serna drevs uppåt var sänkta direktavkastningskrav. Detta krav kan kort- fattat sägas vara den reala diskonteringsfaktor (det reala avkastnings- kravet) som en placerare använder sig av för att räkna fram priset för en fastighet. Köparna godtog allt lägre krav på initial avkastning och var beredda att betala allt högre priser.