sou · GMB3156 · 1999-01-01 00:00:00 — Samarbetet har på vissa områden överstatlig karaktär och institutionerna har befogenhet att fatta beslut i medlemsstaternas ställe. Den överlämnade makten återfinns inom den del av unionen som utgörs av det traditionellt ekonomiska samarbetet och rör frågor om bl.a. den inre marknaden med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital samt jordbruks-, konkurrens- och handelspolitik. Samarbetet återfinns inom de tre gemenskaperna, dvs. Europeiska gemenskapen (EG), Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Hit hör också Ekonomiska och monetära unionen (EMU). Denna del av unionen utgör vad som kallas den första pelaren. Genom fördraget om Europeiska unionen (även kallat eller Unionsfördraget) , som trädde i kraft , utvidgades de politikområden inom vilka samarbete sker. Till följd härav talar man numera om tre pelare inom EU. Inom den första pelaren är, som nämnts, samarbetet av överstatlig karaktär. Samarbetet i denna del regleras av de tre grundfördragen; EG-fördraget , EKSG-fördraget och Euratom-fördraget. I den andra och den tredje pelaren är samarbetet av mellanstatlig karaktär. Till den andra pelaren hör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och till den tredje pelaren hör rättsliga och inrikespolitiska frågor. De enskilda medlemsstaterna har alltså inte överlämnat någon del av sin suveränitet till EU inom dessa områden. Beslut om en gemensam åtgärd eller aktion inom de områden som omfattas av andra och tredje pelaren skall fattas enhälligt. Inom ramen för den första pelaren har de fem gemensamma institutionerna, dvs. , Europeiska unionens råd (tidigare ), Europeiska kommissionen (tidigare EG- kommissionen), (varunder finns Förstainstansrätten) 40 Något om EU och EG-rätten samt Revisionsrätten , ansvaret för att genomföra gemenskapens uppgifter i enlighet med de tre grundfördragen. undertecknades Amsterdamfördraget som innehåller ändringar och tillägg till de grundläggande fördragen. Amsterdamfördraget godkändes av och väntas kunna träda i kraft . 2.2EG-rätten och dess betydelse i nationell rättstillämpning Genom de grundläggande fördragen och rättsakterna har en egen rättsordning skapats – EG-rätten . Den liknar inte en nationell rättsordning och skiljer sig från både traditionell statsrätt och internationell rätt. EG-rätten har utvecklats med särskilda grunddrag. Den är självständig men integrerad med medlemsstaternas nationella rättssystem. I egenskap av högste uttolkare av denna rättsordning har EG- domstolen utvecklat viktiga principer för dess tillämpning. Med medlemskap i har EG-rätten blivit en del av den svenska rättsordningen. EG-rättens rättskällor kan delas in i fyra slag; primärrätten med de grundläggande fördragen inklusive senare ändringar samt alla anslutningsfördrag, sekundärrätten , dvs. den lagstiftning som antagits av institutionerna, t.ex. förordningar och direktiv, internationella avtal som ingåtts av gemenskapen samt praxis. Grundfördragen liksom förordningarna har vad som kallas direkt tillämplighet . Med direkt tillämplighet menas att reglerna automatiskt blir en del av den nationella rättsordningen och som sådana skall tillämpas inom denna. EG-rättsliga regler kan också ha direkt effekt. Därmed åsyftas sådana direkt tillämpliga regler som också är så utformade att de kan åberopas av enskilda som stöd för rättigheter som tillerkänts dem. Direkt effekt kan vara antingen vertikal eller horisontell. Vertikal direkt effekt innebär att en bestämmelse kan ge rättigheter till den enskilde som denne kan åberopa mot nationella myndigheter. Horisontell direkt effekt innebär att rättigheterna kan åberopas i förhållande till andra enskilda. Det finns huvudsakligen fem typer av rättsakter som gemenskapens institutioner, i de flesta fall rådet och kommissionen, kan anta. Dessa är förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden (artikel 189 i EG-fördraget). Något om EU och EG-rätten 41 En förordning har allmän giltighet. Den är till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat (samma artikel). Detta innebär att alla medlemsstater måste tillämpa samtliga bestämmelser i en förordning. Så snart en förordning trätt i kraft, vilket den gör genom att ha publicerats i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT), blir den automatiskt en del av medlemsstaternas nationella rättssystem. När en förordning väl trätt i kraft utesluter den tillämpningen av nationell lagstiftning som inte är förenlig med förordningen. En förordning skapar rättigheter och skyldigheter för medlemsstaterna såväl som för enskilda. Förordningar har alltså direkt effekt och är därför som sådana förmögna att skapa rättigheter för enskilda som de nationella domstolarna måste skydda. Ett direktiv, som t.ex. rådets direktiv /12/EEG av om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor – det s.k. cirkulationsdirektivet – är med avseende på det resultat som skall uppnås bindande för varje medlemsstat till vilken det är riktat, men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet (samma artikel). Avsikten med direktiv är att harmonisera lagstiftningen mellan de olika medlemsstaterna. När tiden för genomförande gått till ända kan dessa regler ha direkt effekt, och detta gäller även om staten inte har omsatt direktivet i sin nationella rättsordning. En redogörelse för cirkulationsdirektivet finns i kapitel 6 i detta betänkande. Beslut är till alla delar bindande för dem som de är riktade till (samma artikel). Beslut kan vara ställt till en eller flera medlemsstater eller till en eller flera fysiska och juridiska personer. Kommissionen använder ofta beslut i bestämda ärenden, som t.ex. statsstöd. Rekommendationer och yttranden är inte bindande (a. artikel). Vid tillämpning av nationell rätt och särskilt av sådan lag som införts för att genomföra ett visst direktiv är nationella domstolar skyldiga att tolka den nationella rätten i ljuset av direktivets ordalydel- se och syfte. EG-rätten skall inte bara beaktas fullt ut i medlemsstater- nas nationella rätt utan också ges företräde framför däremot stridande nationella regler. Principen om gemenskapsrättens företräde säkerstäl- ler en uniform rättstillämpning även för det fall att medlemsstaterna inte har kunnat eller inte har velat omsätta EG-rättsliga regler till nationell lag. Den övervägande delen av tillämpningen av EG-rätten sker på nationell nivå i de skilda medlemsstaterna; i olika nationella domstolar och myndigheter. I denna verksamhet har de nationella domstolarna möjlighet att begära förhandsavgörande från EG- domstolen enligt artikel 177 i EG-fördraget och sålunda få ett 42 Något om EU och EG-rätten tolkningsbesked i en viss fråga där både den nationella rätten och EG- rätten är föremål för prövning. Kompetensfördelningen mellan domstolarna innebär att tolkar EG-rätten medan den nationella domstolen tillämpar EG-rätten i sitt avgörande av det nationella målet. har den exklusiva befogenheten att tolka EG-rätten (jfr. artikel 164 i fördraget). Vid sin tolkning och tillämpning har domstolen vidareutvecklat principerna inom EG-rätten. Många av EG- domstolens viktigaste avgöranden har varit förhandsavgöranden. En viktig del av EG-rätten är de grundläggande allmänna rättsprinciperna. Några rättsprinciper finns uttryckligen angivna i fördragen. Andra principer har härletts från fördragen eller hämtats från medlemsstaternas rättssystem. Bland de allmänna rättsprinciper som tillämpas av kan nämnas legalitetsprincipen, likabehandlingsprincipen, subsidiaritetsprincipen, proportionalitets- principen och skyddet för de mänskliga rättigheterna. 2.2.1Principen om fri rörlighet för varor En central del av EG-samarbetet i den första pelaren utgörs av den inre marknaden som är ett område utan inre gräns med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital (artikel 7a i EG-fördraget). Reglerna beträffande den fria rörligheten för varor innebär ett avskaffande av både tullar och avgifter samt kvantitativa restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna. En särskild betydelse i sammanhanget har artikel 30 och 36 i EG- fördraget. Artikel 30 har direkt tillämplighet i medlemsstaterna och har också tillerkänts direkt effekt. Enligt artikeln är kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan i princip förbjudna mellan medlemsstaterna. Avgörande för bedömningen är inte utformningen av åtgärden utan den verkan åtgärden har. Den närmare innebörden av uttrycket åtgärder med motsvarande verkan har preciserats av i det s.k. Dassonville-målet (mål C-8/74 Dassonville, 1974, s. 837). I det målet uttalade domstolen att med uttrycket avses alla åtgärder som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra handeln inom gemenskapen. Domstolen har vidare tolkat definitionen så att en vara som lagligen tillverkas och marknadsförs i en medlemsstat skall ha fritt inträde i alla medlemsstater. Detta synsätt, som har haft stor betydelse för integrationen, grundlades i målet Cassis de (mål C-120/76 Rewe- Zentral mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein, 1979, s. 649). Något om EU och EG-rätten 43 I en dom utvecklade domstolen sin praxis och förklarade att nationella regler avseende vissa försäljningssätt inte påverkar handelsflödet mellan medlemsstaterna (mål C-267/268-91, Keck och Mithourd, 1993, s. I-6097). Reglerna skall gälla för alla aktörer och ha samma rättsliga och faktiska verkan på inhemska och importerade varor för att inte omfattas av förbudet i artikel 30. I fråga om nationella regler som föreskriver tillståndskrav för import av varor har i flera fall slagit fast att sådana krav är att anse som en åtgärd med motsvarande verkan (se t.ex. mål 51-54/71, International Fruit, 1971, s. 1107 och mål 41/76, Donckerwolcke, 1976, s. 1921 samt mål C-304/88, Kommissionen mot , 1990, s. I-2801). Ett system med tillstånd/licenser för import av varor torde således i de allra flesta fall omfattas av förbudet i artikel 30. Artikel 30 är inte utan undantag. I artikel 36 stadgas sålunda att bestämmelsen i artikel 30 inte skall hindra sådana förbud eller restriktioner mot import som grundas på hänsyn till –allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet, –intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, –intresset att bevara växter, –intresset att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde, eller –intresset att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får aldrig utgöra medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Åtgärderna måste vara nödvändiga och får inte heller gå längre än vad som absolut behövs. Åtgärden måste alltså vara utformad proportionellt mot det mål som eftersträvats. En intresseavvägning skall således göras mellan det nationella skyddsintresset och gemenskapsintresset så att varucirkulationen på den gemensamma marknaden inte onödigt hämmas. Om ett skydds- behov kan tillfredsställas på ett annat sätt än vad som skett och om ett sådant sätt bedöms medföra mindre hinder för det fria varuutbytet, måste medlemsstaten välja det sättet. Domstolen har givit villkoren för att medge undantag en snäv tolkning. Vid sidan av artikel 36 och de hänsyn som där räknas upp har EG- domstolen i sin rättstillämpning utvecklat ytterligare undantag. Exempel på sådana undantag är effektiv skattekontroll, konsumentskydd och god handelssed. Enligt artikel 37 i EG-fördraget skall medlemsstaterna säkerställa att statliga handelsmonopol gradvis anpassas på sådant sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare vid övergångstidens utgång. Bestämmelsen tillämpas även på monopol som staten överlåtit 44 Något om EU och EG-rätten Tillämpningen av artikel 37 är inte begränsad till import eller export av produkter som är föremål för monopol utan omfattar alla åtgärder som hör ihop med förekomsten av ett statligt monopol under förutsättning att det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. I det s.k. Franzén-målet (mål C-189/95, åklagaren mot , 1997, s. I-5909) prövade förenligheten av Systembolaget AB:s detaljhandelsmonopol med gemenskapsrätten. Nedan redovisas bakgrunden till målet. stod åtalad vid för olovlig försäljning och olovligt innehav av alkoholdrycker (mål B 235/94). Åklagaren påstod att i sin butik i uppsåtligen utan tillstånd dels (dvs. före medlemskap i , då lagen [1977:293] om handel med drycker fortfarande gällde) sålt vin och innehaft vin i uppenbart syfte att olovligen sälja dem, dels (dvs. som blev medlem i EU och alkohollagen [1994:1738] trädde i kraft) sålt 20 flaskor lättvin och lättvin i tetraförpackning och innehaft 12 flaskor lättvin och en liter lättvin i tetraförpackning i uppenbart syfte att olovligen sälja dem. förnekade, under åberopande av att det svenska detaljhandelsmonopolet för försäljning av spritdrycker, vin och starköl stred mot gemenskapsrätten, att han gjort sig skyldig till något brott. fann att en förutsättning för att kunna avgöra målet var att få klarhet i frågan huruvida Systembolagets detaljhandelsmonopol var förenligt med gemenskapsrätten. Tingsrätten ställde därför till i en begäran om förhandsavgörande följande frågor. 1.Är ett lagstadgat monopol sådant som Systembolaget förenligt med artikel 30 i ? 2.Strider ett lagstadgat monopol sådant som Systembolaget mot artikel 37 i och, om så är fallet, skall monopolet upphöra eller är en anpassning möjlig? 3.Om ett monopol sådant som Systembolaget skulle anses strida mot artikel 37, föreligger då någon anpassningsperiod eller skulle bolaget ha upplösts eller anpassning ha skett per ? Något om EU och EG-rätten 45 Tingsrätten ansåg att det inte förelåg något behov av att dessutom inhämta yttrande från . konstaterade i sin dom (se bilaga 3) att artikel 37 inte kräver att statliga handelsmonopol skall avskaffas men väl att de till utformning och funktionssätt skall anpassas på ett sådant sätt att ingen av medlemsstaternas medborgare diskrimineras i fråga om anskaffnings- och saluföringsvillkor. Syftet med artikeln är enligt domstolen att förena de krav som följer av inrättandet av den gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlemsstaternas möjlighet att, i syfte att uppnå vissa mål av allmänintresse såsom skyddet av folkhälsan, upprätthålla vissa handelsmonopol. Sammanfattningsvis fann domstolen med hänsyn till uppgifterna i målet att detaljhandelsmonopolets kriterier och urvalsmetoder föreföll varken diskriminerande eller av sådant slag att de missgynnade importerade produkter. Sålunda slog domstolen fast att artikel 37 inte utgjorde hinder för sådana nationella bestämmelser om ett statligt detaljhandelsmonopol för spritdrycker, vin och starköl och dess funktionssätt som avsågs i begäran om förhandsavgörande. tolkade emellertid de frågor som ställt på det sätt att de också avsåg de nationella bestämmelser som, även om de inte direkt reglerade monopolets funktionssätt, ändå påverkade detta. De bestämmelserna skulle enligt domstolen bedömas mot artikel 30, dvs. regeln om förbud mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan. Vad domstolen därvid prövade var tillståndssystemet för partihandlare och tillverkare. Detta system utgjorde enligt domstolen ett hinder för import av spritdrycker, vin och starköl (alkoholdrycker) från övriga medlemsstater genom att dessa drycker fördyrades genom bl.a. kostnader för mellanhänder och kostnader i samband med betalning av de skatter och avgifter som fordrades för att tillstånd skulle beviljas eller som hade samband med skyldigheten att förfoga över lagringsutrymmen på svenskt territorium. En sådan lagstiftning som den svenska stod således i strid med artikel 30. Den svenska lagstiftningen kunde inte rättfärdigas under åberopande av artikel 36, dvs. lagstiftningen kunde inte fullt ut motiveras av hänsyn till skyddet för liv och hälsa. Den svenska staten hade i detta fall inte visat vare sig att det tillståndssystem som föreskrevs i alkohollagen, särskilt vad avsåg villkoren för lagringskapacitet samt de höga skatter 46 Något om EU och EG-rätten och avgifter som skulle betalas av tillståndshavarna, stod i proportion till syftet att skydda folkhälsan eller att syftet inte skulle kunnat uppnås genom åtgärder som begränsade handeln inom gemenskapen i mindre utsträckning. Således fann domstolen att artiklarna 30 och 36 utgjorde hinder för nationella bestämmelser varigenom rätten att importera spritdrycker, vin och starköl var förbehållen aktörer med tillverknings- eller partihandelstillstånd på sådana villkor som föreskrevs i den svenska lagstiftningen. Det kan nämnas att generaladvokaten i Franzén-målet lade fram ett förslag till avgörande, enligt vilket det lagstadgade svenska systemet för detaljhandel skulle anses stå i strid med artikel 30 och 37 i EG- fördraget samt inte i sin helhet kunna motiveras med hänsyn till skyddet för människors liv och hälsa enligt artikel 36 i fördraget. Åtgärder med anledning av domen Som en anpassning till förhandsavgörande beslöt regeringen att sänka avgifterna för tillståndsprövning för tillverknings- och partihandelstillstånd från till . Ett annat resultat av domen var att Alkoholinspektionens föreskrifter om ansökan om partihandelstillstånd liksom föreskrifterna kring lagerhållning och distribution förenklades. Vid sin uppföljning av Franzén-målet beslutade Europeiska kommissionen, som tidigare redovisats, att till enligt artikel 169 i EG-fördraget överlämna en s.k. formell underrättelse om hinder mot import av spritdrycker, vin och starköl (alkoholdrycker) till . I underrättelsen gör kommissionen gällande bl.a. att vissa villkor och krav i den svenska lagstiftningen beträffande partihandelstillstånd står i strid med artikel 30–36 i fördraget. Denna underrättelse kom att medföra de tilläggsdirektiv som utredningen fått. ådömde dagsböter för olovlig försäljning av alkoholdrycker och olovligt innehav av sådana drycker, enligt dels lagen om handel med drycker, dels alkohollagen. Det kan nämnas att tingsrätten, efter att ha framhållit att huvudfrågan för tingsrätten var huruvida de av åklagaren åberopade ansvarsbestämmelserna var tillämpliga eller ej, anförde bl.a. följande. Något om EU och EG-rätten 47 Hur det svenska regelverket avseende detaljhandelsmonopolet tillämpas av Systembolaget och berörda myndigheter påverkar inte denna fråga. Detta synsätt avspeglas även i den formulering frågorna till EG- domstolen fått, vilket också konstaterats av domstolen i punkt 31 i domen. Frågan om ansvarbestämmelsernas tillämplighet påverkas inte heller av huruvida dom, såvitt gäller reglerna för partihandelstillstånd, inneburit att anpassningsåtgärder blivit nödvändiga för och om sådana åtgärder vidtagits eller ej. Det kan emellertid konstateras att funnit att reglerna i alkohollagen som säger att alkoholdrycker får införas till endast av den som har tillverknings- eller partihandelstillstånd strider mot grundläggande bestämmelser om varors fria rörlighet i EG-fördraget. Detta torde innebära att dessa regler i alkohollagen inte är tillämpliga som gällande svensk rätt. Detta får konsekvenser av olika slag, dock icke i detta mål. Det har hävdats av att nämnda regler är av så vital betydelse i alkohollagen att denna lag i sin helhet inte går att tillämpa. Tingsrätten delar inte denna uppfattning och uppenbarligen delas den inte heller av . Tingsrätten har inte funnit att ifrågavarande bestämmelser i alkohollagen, i annat avseende än som nämnts beträffande partihandelstillstånd, står i strid med överordnad författning och därför inte får tillämpas. Tingsrätten konstaterade att de i målet aktuella reglerna hade direkta motsvarigheter i Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (). Enligt tingsrättens mening kunde de principer som EG- domstolen uttalat i förhandsavgörandet tillämpas även på reglerna i lagen om handel med drycker, varför rättens bedömning blev densamma för försäljningen och försäljningen den Efter det att mellan bland andra å ena sidan och gemenskapen å andra sidan trätt i kraft ingav en finsk domstol en begäran om förhandsavgörande till om huruvida ett lagstadgat system, genom vilket ett statligt monopolföretag gavs ensamrätt att importera alkoholdrycker från andra EES-medlemsstater eller enligt vilket det i fråga om handel mellan EES-länderna fordrades tillstånd från det statliga monopolföretaget för att få importera och bringa sådana produkter i omsättning, var förenligt med artiklarna 11, 13 och 16 i (vilka artiklar innehållsmässigt motsvarar artiklarna 30, 36 och 37 i 48 Något om EU och EG-rätten I en dom av (mål E-1/94, Restamark, Report of the Efta Court –, s. 17) lämnade ett nekande svar. Vidare kan nämnas att i ett förhandsavgörande , alltså något före meddelandet av Franzén-domen, kom fram till att det norska försäljningsmonopolet för alkoholdrycker inte var förenligt med artikel 11 i men kunde anses tillåtet enligt artikel 13 i avtalet (mål E-6/96, , Report of the Efta Court 1997, s. 56). I samband med förhandlingarna om medlemskap i hade redan innan Efta-domen avkunnades förekommit skriftväxling mellan Europeiska kommissionen och den beträffande de svenska alkoholmonopolen (import-, export-, tillverkning-, partihandel och detaljhandelsmonopolen). Av denna skriftväxling framgick att kommissionen – med förbehåll för EG- domstolens framtida rättspraxis och kommissionens roll som väktare av EG-fördraget – inte fann anledning att på eget initiativ ingripa mot detaljhandelsmonopolet, under förutsättning att tillverknings-, partihandels- och importmonopolen avvecklades och det säkerställdes att produkter från andra medlemsstater inte diskriminerades. V&S Vin & Sprit AB:s (V&S) monopol på tillverkning, import och export, samt Systembolagets monopol på partihandel kom också att avskaffas fr.o.m. i samband med anslutning till EU. Genom den omfattande lagreform som då trädde i kraft på alkoholområdet inrättades det tillståndssystem som utredningen nu har att se över. Bakgrunden m.m. till den införda ordningen beskrivs närmare i nästa kapitel. I kapitel 5 lämnas en utförlig redogörelse för den formella underrättelse som erhållits från Europeiska kommissionen beträffande det nationella regelsystemet för bl.a. den yrkesmässiga införseln av spritdrycker, vin och starköl. För att förstå den svenska alkoholpolitiken av är det nödvändigt att blicka tillbaka till hur det såg ut i landet . blomstrade alkoholromantiken bl.a. med hjälp av ett antal brännvinsliberala förordningar. Ett exempel på detta är en förordning som stadgade att en viss del av jordbruksprodukterna måste förbehållas sprittillverkningen. Husbehovsbränning var tillåten. I det fattiga var brännvinet bland de mest eftertraktade varorna. Det var billigt och ansågs lindra många av fattigdomens vedermödor. Brännvinet tilltroddes även flera andra goda egenskaper och rekommenderades t.ex. av både läkare och präster. Det ansågs fullt naturligt framför allt för den manliga delen av befolkningen att dricka avsevärda mängder sprit . Alkoholbruket i landet var extremt högt. Någon helt tillförlitlig statistik över den totala förbrukningen var inte utvecklad , men enligt vissa källor beräknades den årliga konsumtionen till ca brännvin per person. Därtill skall sedan läggas andra alkoholdrycker, men vid var brännvinet den klart dominerande drycken. En första motkraft till det utbredda superiet i landet var etablerandet av nykterhetsföreningarna . Till en början riktade sig dessa föreningar främst mot missbruket av alkoholdrycker, men tog helnykterhetsrörelsen över. Denna rörelse kom snart att kräva totalförbud mot rusdrycker. Efter påtryckningar från infördes det kommunala vetot mot utminutering och utskänkning av rusdrycker. Många landskommuner blev härigenom helt torrlagda.