sou · GMB376 · 1999-01-01 00:00:00 — Statens stöd till idrottsrörelsen och friluftslivets organisationer. Be- tänkande från . genomfördes två studieresor tillsammans med utred- ningens ledamöter och sakkunniga till och . Resorna arrangerades i samarbete med det finska respektive det norska . gästade utredningens ordförande samt sekreta- riatet en "idrottsriksdag" i till vilken kulturminister inbjudit företrädare för dansk idrottsrörelse och idrottsverk- samhet. gjorde sekretariatet en studieresa till . och sammanträffade där med företrädare för universitetsidrott, kom- mersiell idrott, skolidrott, elitidrott och federal folkhälsopolitik (physical fitness). Anhållan om förlängd utredningstid Vid sammanträdet beslöt ledamöter att hos regeringen anhålla om förlängd utredningstid. Moti- vet som gavs var att uppdraget är såpass omfattande att det inte på ett tillfredsställande sätt kan fullgöras inom den utsatta tiden, dvs. Regeringen beslutade om förlängd utredningstid till . I beslutet gavs utredningen ett ytterligare upp- drag6. Utredningen anordnade tre seminarier för leda- möter, sakkunniga och experter samt särskilt inbjudna gäster inklusive pressen. Ämnena för dessa sammankomster var Idrott och integration, Idrott och samhällsekonomi samt Idrott och demokrati. hade framlidne statsrådet en överlägg- ning med ordförande om situationen för elitidrot- ten. Överläggningen resulterade i att sekretariatet fick i uppdrag att ut- arbeta förslag till hur ett statligt stöd till utvecklingen av unga idrotts- talanger skulle kunna utformas. för utredning av alternativ associationsform för idrottslig verksamhet Utredningens ordförande och en ledamot deltog i ett sam- manträde med för utredning av alterna- tiv associationsform för idrottslig verksamhet. 6 Dir. 1997:146. Huvuddelen av utredningens kunskapsinsamling har skett med hjälp av olika uppdrag som upphandlats. Resultatet av dessa uppdrag har publi- cerats som rapporter till i två volymer: Motion och idrott 1997. intervjuundersökning 7 samt Historia, ekonomi och forskning. Fem rapporter om idrott8. 1.4Betänkandets uppläggning och innehåll 1.4.1Beskrivande och analyserande del Mål för statens stöd till idrotten Den idrottspolitiska diskussionen i regering och riksdag från riksdags- beslutet till återges. Utvecklingen av målen för statens stöd till idrotten redovisas och analyseras med tonvikt på vad man har velat åstadkomma och hur. Fokus är här vad som hänt med befolkningens idrott och motion . Hur mycket motionerar man? Vilken motion väljer man att utöva? Har förändringar skett ? Idrottsrörelsens roll för motionsvanorna uppmärksammas liksom likheter och olikheter vad gäller motion och strukturella förhållanden såsom ålder, kön, social och etnisk tillhörighet samt bostadsort. Motio- nens betydelse för hälsan belyses även. I perspektivet av att statens stöd till idrotten utgör en del av den samlade välfärdspolitiken analyseras motionsvanorna i förhållande till medborgarnas önskemål om motion. Dels i vilken utsträckning de upplever hinder för sitt motionerande, dels i vilken utsträckning idrott och motion prioriteras inom ramen för deras mer varaktiga önskemål eller värderingar. Till kategorin idrott som något som värderas förs även idrott som evenemang att titta på och glädjas åt eller inte. Tävling och motion – den organiserade idrottsrörelsen Idrott och motion har sedan ett drygt sekel organiserats inom ramen för en folkrörelse. Fokus här är idrottsrörelsens inklusive olym- piska kommittés organisation och uppgifter liksom den verksamhet som organiseras av de s.k. främjandeorganisationerna. Tonvikten i be- skrivningen ligger på verksamheten i förhållande till statens stöd till idrotten. Mot bakgrunden av att kommunerna erbjuder subventionerade an- läggningar för sina invånares idrott och motion görs ett försök till be- dömning av den kommunala fritidspolitikens effekter i relation till den organiserade idrottsrörelsens behov. RF:s antidopingarbete redovisas och bedöms i förhållande till id- rottens interna behov och de åtaganden som svenska staten förbundit sig för internationellt. Idrottsrörelsens olika intäktskällor redovisas. Betydelsen av statens idrottsstöd analyseras liksom finansieringens sammansättning . Omsättning, eget kapital, m.fl. nyckeltal redovisas och ger viss infor- mation om förbundens och föreningarnas ekonomi. Statens stöd till den organiserade idrotten kan motiveras med att den tillhandahåller ett värde för medborgarna i dess förmåga att erbjuda dels idrott åt dem som vill, dels den idrott de under demokratiska for- mer själva väljer att utöva. Idrottsrörelsens värde för demokratin upp- märksammas. Den aktuella debatten om idrottens bolagisering antyder att idrottsrörelsen har förmåga att skapa värden för en vidare grupp intressenter än medlemmarna och under andra inflytanden än med- lemmarnas. Idrottsrörelsens värdeskapande förmåga och dess möjligheter att tillfredsställa olika intressenter inom ramen för den ideella, allmän- nyttiga föreningen analyseras. Då även statens indirekta stöd såsom befrielse från inkomstskatt förutsätter att verksamheten drivs i ideell och allmännyttig form görs även en redovisning och analys av skattebefrielsens gränsland i relation till idrottens tilltagande kommer- sialisering. Analysen fokuserar idrottsrörelsens framtida möjligheter att kunna härbärgera sin idrottsverksamhet, såväl bredd som elit, inom den ideella allmännyttiga föreningen. Även främjandeorganisationernas verksamhet behandlas. Bl.a. deras värde för miljömedvetandet och säkerheten till sjöss och i trafiken lyfts fram. Idrottsrelaterad forskning och talangsatsning inom svensk elitidrott Inom högre utbildning och forskning bedrivs verksamhet med idrottsanknytning. Inom gymnasieskolan finns verksamhet med klar anknytning till idrottens behov, dvs. stödja utvecklingen av unga id- rottstalanger. Inom ramen för statens stöd till idrotten markeras det idrottspolitiska intresset för dessa områden genom att vissa medel är avsatta till FoU resp. bidrag till de s.k. riksidrottsgymnasierna. Därut- över bidrar näringslivet med sponsring m.m. till idrottens elitsatsningar via såväl flera av specialidrottsförbunden som . Idrottsrörelsens ansvar i förhållande till dessa offentliga och kommersiella satsningar genomlyses. RF i myndighets ställe RF:s ställning som statens företrädare i fördelningen av statens stöd till idrotten och bidraget till de s.k. riksrekryterande gymnasierna är enligt förvaltningslag myndighetsuppgifter och kräver stöd i lag. Vidare redovisas konsekvenserna härav vad avser offentlighetsprin- cipen, klagorätten samt offentlig kontroll och revision. Relationen mellan staten och den organiserade idrotten i de olika nor- diska grannländerna företer såväl likheter som olikheter sinsemellan och i förhållande till situationen i . Dessa redovisas och analy- seras mot bakgrund av den mer allmänna omvandlingen av de nordiska välfärdsmodellerna. Betänkandet avslutas med förslag till nya mål för statens stöd till id- rotten och friluftslivet. Vidare behandlas hur bidragen skall fördelas och administreras. Ett förslag om värdespelsautomaternas placering och antal läggs i syfte att stärka idrottens indirekta och direkta statliga stöd. redovisas en modell för uppföljning och utvärdering av statens stöd till idrotten. Stödets konsekvenser för folkhälsan, integra- tionen och jämställdheten lyfts fram. 2 Målen för statens stöd till idrotten En viktig utgångspunkt i vårt uppdrag att utvärdera statens stöd till idrott är de av staten uppställda målen för bidraget. Betoningen i detta kapitel ligger på målen för statens stöd till idrotten efter- som det är har i uppdrag att utvärdera. Därutöver görs en kortfattad redogörelse för utvecklingen av statens idrottspolitik . Den tidigare utvecklingen ger en bakgrund till dagens idrottspolitiska mål och förhållandet mellan staten och idrottsrörelsen. Framställningen är främst inriktad på att skildra målen för statens stöd till idrotten och ställningstaganden med anledning av dessa. Mål är i detta sammanhang ett vitt begrepp. Målen kan uttryckas genom uttalanden i budgetpropositioner, regleringsbrev, anslagskon- struktion, tillsättande av utredningar osv. Kapitlet behandlar den idrottspolitik som bedrivits via det statsan- slag som riktats till idrottsrörelsen (organisationsanslaget och anlägg- ningsstödet). Ända har en mindre del av bidragen till idrottsrörelsen även givits över andra huvudtitlar, främst . Dessa bidrag (forskning och LOK-stöd) behandlas i kapitlet från det datum de lades in under idrottsanslaget och på så sätt blev en del av statens stöd till idrotten. bildades för idrottens främjande () och tillkom gymnastik- och 9 Avsnittet bygger på . rapport SOU 1998:33. 52 Målen för statens stöd till idrotten idrottsföreningars riksförbund, RF (riksidrotts- förbund). Organisationerna var sinsemellan mycket olika till sin uppbyggnad och inriktning. arbetade närmast som en främjande- organisation med uppgift att få fram pengar till idrott. Verksamheten styrdes i allt väsentligt av en handlingskraftig styrelse. RF organisera- des som en klassisk folkrörelse och tog på sig rollen att organisera den aktiva idrotten. ansökte tidigt om ekonomiskt stöd hos staten och fick man ett engångsanslag. avslog tre propositioner om statsanslag. Landsbygdens riksdagsmän motsatte sig i allmänhet ett alltför stort statligt engagemang inom olika områden. Stöd hade idrottsrörelsen däremot hos de riksdagsmän som företrädde de borgerliga stadsborna. Dessa ansåg att idrotten hade en fysiskt och psykiskt uppfostrande verkan, att idrotten främjande natio- nalism och nationell samhörighet, nykterhet samt att idrotten minskade klasskillnaderna. Efter de svenska framgångarna i de i var läget gynnsamt för att återigen söka ett perma- nent statsanslag. Med mycket knapp majoritet beviljade idrotten ett årligt anslag. Idrottsrörelsen hade därmed fått officiell status, om än i viss mån på bekostnad av dess autonomi. Med anslaget följde vissa villkor: Det skulle vara en till självhjälp, gå till de mindre bemedlade och landsbygdens folk skulle prioriteras. Regeringen avgjorde hur pengarna skulle fördelas. Regeringen utsåg även revisorer som skulle granska och räkenskaper samt en representant i Cent- ralföreningens styrelse. I spåren av den s.k. Carpentieraffären tillsätts en första statlig idrottsutredning uppstod tumult på när den interna- tionellt kände boxaren anlände. Uppståndelsen ledde till uttalanden i pressen om idrotten som en förråande och elitistisk företeelse. Kritiken medförde ett minskat statsanslag och en statlig utredning tillsattes för att ge förslag till villkor för att få statsbidrag. Målen för statens stöd till idrotten 53 presenterade utredningen sitt betänkande. Man var mycket positiv till idrott i sig och förordade ett fortsatt statligt anslag. Frågan om de två riksorganisationerna löstes . Kronprinsen , som var ordförande i båda organisationerna, föreslog att RF skulle ta över det ekonomiska ansvaret för idrotten. Så blev det också. RF får myndighetsliknande uppdrag Bl.a. för att stävja en redan utbredd olaglig tippningsverksamhet kring idrotten bildade staten AB Tipstjänst. Året därpå inrättade regeringen en idrottsfond. beslutade hur stor del av tipsmedlens överskott som skulle gå till idrottsfonden. Regeringens be- slutade, på förslag av RF, hur pengarna skulle fördelas. RF prövade även kommunernas ansökningar om bidrag för anläggningar. Efter kriget försvann den direkta kopplingen mellan AB Tipstjänst och idrottsrörelsens anslag. I fortsättningen fick idrottsrörelsen sina statsbidrag över statsbudgeten 10. RF:s myndighetsliknande uppgifter ifrågasätts Efterkrigstiden präglades av välfärdssamhällets framväxt. Från offent- ligt håll uppfattades idrotten alltmer som en samhällsnyttig företeelse. Det betonades att idrotten befrämjade folkhälsan samt att idrotten och dess föreningsliv var lämplig fritidssysselsättning åt ungdomen. bildades Korpen och lämnade Skid- och frilufts- främjandet RF. Det innebar att två stora organisationer, med delvis an- nan idrottsfilosofi än RF, nu stod utanför RF. RF hade rollen som sammanställande och bedömande instans av dessa två organisationers anslagsframställningar, vilket de upplevde som ett direkt omyndigför- klarande. Tre idrottsutredningar inom loppet av tio år avlämnade Idrotts- och friluftsutredning sitt betän- kande. Utredningen föreslog inrättandet av en statlig ning av idrotts- och friluftsfrågor. 10 , 1997. 54 Målen för statens stöd till idrotten Korpen och ställde sig positiva till utredningens förslag medan RF ansåg att förslagen innebar en icke önskvärd ökad statlig styrning av idrotten som folkrörelse. Med RF i spetsen skapades en betydande folkopinion mot förslaget. Flera remissinstanser avstyrkte förslaget. Regeringen valde att inte gå vidare med det. gav regeringen en ny utredning i uppdrag att bl.a. försöka ena Korpen och RF. Utredningen lyckades inte slutföra sitt uppdrag, därtill var motsättningarna mellan Korpen och RF för stora. tillsattes en idrottsutredning för att bl.a. lösa frågor kring anslagstilldelning och RF:s roll. presenterade utredningen sitt betänkande Idrott åt alla 11. 2.2Sjuttiotalet – en expansiv idrottspolitik Målen för statens stöd till idrotten beslutade om den idrottspolitik som allt- jämt gäller. Beslutet fastställde i allt väsentligt den inriktning som rege- ringen föreslagit i propositionen om idrott 12. I propositionen föreslog regeringen att bredd- och motionsidrott skulle prioriteras. För att klara denna prioritering ansåg regeringen att statens stöd till idrott behövde ökas kraftigt. Elitidrotten hade, enligt propositionen, ett stort värde för att väcka och bredda intresset för motion och fysisk fostran överhuvudtaget. Men propositionen konstaterade också att: "Det finns emellertid stora grup- per av vårt folk för vilka elitidrotten inte ger denna stimulans" 13. Propa- gandan för motionsidrotten skulle därför kraftigt understödjas. Propositionen underströk att idrotten var en viktig del av den före- byggande hälsovården, att den skapade möjligheter till sociala kontak- ter och att den gav en rikare fritid. Idrottsrörelsens ställning som en självständig och demokratisk folkrörelse betonades. I propositionen skrevs också att särskild vikt borde fästas vid handi- kappidrottens utveckling. Idrottsrelaterad forskning sades vara angelä- gen, men RF och inte staten skulle ta initiativet till att sådan forskning kom igång. Målen för statens stöd till idrotten 55 Det föreslogs att ledarutbildningen borde förstärkas genom regio- nala utbildningskonsulenter och ett centralt utbildningsråd. Det ideella arbete som föreningarna lade ner på anläggningar skulle stimuleras genom stöd till nyb yggnad och underhåll av mindre anlägg- ningar. De traditionella större anläggningarna skulle kommunerna själva få ta hand om. Däremot borde staten fortsätta att stödja byggan- de av anläggningar som var till för motion och rekreation. I betänkandet Idrott åt alla föreslog en femårsplan för en utbyggnad av den offentligt finansierade idrotten14. Regeringen ansåg att femårs- planen var bra men var inte beredd att specificera de anslagsbelopp som förväntades betalas ut . Däremot framgick det klart i propositionen att både stödet till idrottens organisationer och stödet till anläggningar skulle ökas. De delar av prop. 1970:79 som berörde organisationsstödet behandla- des av Statsutskottet15. Utskottet hade i stort sett inga invändningar mot propositionens förslag. Propositionen föranledde dock en del motioner. Med anledning av en motion om främjandeorganisationer hänvisade utskottet till proposi- tionens förslag om att regeringen skulle utse två representanter i . Representanternas uppgift var att företräda de organisationer som stod utanför RF när det gällde bl.a. anslagsfrågor. De utanförstå- ende organisationerna skulle kunna betrakta "Kungl. Maj:ts ombud som sina egna."16. För att ytterligare garantera en opartisk behandling av de utanförstående organisationernas anslag skulle dessa få lämna in sina anslagsäskanden direkt till regeringen. Regeringen föreslogs fastställa anslagen men först efter det att även RF uttalat sig över dem. En motion om att boxning inte borde få statligt stöd föranledde ut- skottet att påminna om principen att "... inte lämpligen bör ge direktiv för den närmare inriktningen av det ekonomiska stödet till id- rotten."17. Det var RF:s uppgift att avgöra den närmare fördelningen av statsbidragen bl.a. mellan olika specialidrottsförbund. De delar av propositionen 1970:79 om idrott som berörde anlägg- ningsstödet behandlades av . När det gäller idrottspropositionens förslag om att slopa stödet till traditionella idrottsanläggningar var utskottet avvaktande. 14SOU 1969:29, s. 186. 56 Målen för statens stöd till idrotten "Utskottet vill i anslutning härtill fästa uppmärksamheten på att den förordade omläggningen av bidragsgivningen i nu förevarande avse- ende synes kunna medföra mindre tillfredsställande konsekvenser i vissa fall."18. För att ingen skulle drabbas av det nya systemet förutsatte utskottet att regeringen tog fram övergångsbestämmelser. Det idrottspolitiska beslutet driver på utvecklingen syns spåren av idrottspolitiska beslut bl.a. genom att anslagen stadigt ökar. Nyckelordet i sammanhanget är att idrotten skall ges "kraftiga" anslagshöjningar. Betecknande för det tidiga 70-talet är också när RF i sin anslagsframställan inför /73 påpekar att de bara fått hälften av den anslagsökning de begärt föregående år. budgetproposition står det vidare att den ute- blivna anslagsökningen enligt RF "... fått allvarliga konsekvenser för idrottsorganisationerna eftersom samhällets och allmänhetens förvänt- ningar på idrotten baseras på de planer Idrott åt alla presenterade" 19. Regeringen styr via anslagen och budgetpropositioner innehöll få målbeskrivningar. Regeringen hänvisade till 1970-års proposition samt det därpå följande riksdagsbeslutet. En viss styrning skedde genom an- slagskontruktionen och genom de villkor som var knutna till använd- ningen av anslagen. Idrotten tilldelades pengar via två anslag som låg under . Det ena anslaget "Stöd till idrotten: organisationsstöd" riktades till RF. Under anslaget fördelades pengar till RF:s egen verksamhet, specialidrottsförbundens verksamhet, idrottsrörelsens gemensamma verksamhet, de nio organisationer som stod utanför RF och slutligen till motionsverksamhet vid kårorterna. Det andra anslaget "Stöd till idrotten: anläggningsstöd m.m." rikta- des till . Under anslaget fördelades pengar till fritids- båttrafiken, utvecklingsarbete kring idrottsanläggningar, riksanlägg- ningar, ersättning till serviceverksamhet kring anläggningar, mindre föreningsdrivna anläggningar och slutligen till övriga anläggningar. Organisationsstödet var inte speciellt detaljstyrt. Staten hade dock ett visst inflytande via sina två representanter i . I regle- ringsbreven fanns villkoret att om någon av representanterna hade in- vändningar mot de beslut som RF fattade angående fördelningen och 18JU 1970:33, s. 3. 1972:1, bil. 11 s. 137. Målen för statens stöd till idrotten 57 användningen av anslaget skulle RF vända sig till regeringen för ett avgörande. Stödet till anläggningar var däremot detaljstyrt genom att rege- ringen, i regleringsbrev, föreskrev vilken typ av anläggningar som kunde få stöd och hur stor bidragsprocenten skulle få vara för olika typer av anläggningar. Under en stor del av 70-talet var budgetpropositioner och regle- ringsbrev (anslagsstruktur, villkor m.m.) i huvudsak identiska . Budgetpropositionerna lyfte fram att anslagsökningarna skulle användas för ytterligare satsningar på breddidrott i enlighet med beslut. Då och då gav regeringen i sina budgetpropositioner antyd- ningar om vissa specialsatsningar som avvek från det annars enhetliga mönstret. Exempel på sådana satsningar är bl.a. då man vill att en del av anslagen skall användas till älgskadefonder och då man vill ha mer pengar till fritidsfiskarna och en sats- ning på kvinnoidrott – något som återkommer . innebar utskottsbehandlingen av rege- ringens budgetpropositioner inga kursändringar i förhållande till statens övergripande idrottspolitik. I förhållande till lades relativt få motioner. Några motioner handlade om ökat anläggningsstöd antingen allmänt eller till särskilda projekt t.ex. Ljusnandalen och . fick utskottet också, med anledning av motioner om boxning, påminna om att , med hänvisning till SU 1970:122, inte avgjorde den närmare fördelningen av idrottsanslagets poster. kan vissa förändringar skönjas. Elitidrott hade nämnts proposition om idrott, men i påföljande budgetpro- positioner tonats ned. I 1976/budgetproposition nämns elitidrott som ett särskilt prioriterat område utöver breddidrotten. Det föredra- gande statsrådet "delar RF:s positiva syn på elitidrottens betydelse" 20. 1976/77:100, bil. 13, s. 155. 58 Målen för statens stöd till idrotten I anslutning till riksdagsbehandlingen av 1977/budgetproposi- tion ansåg fler motionärer att jämställdheten inom idrottsrörelsen måste öka. Utskottet höll med utan att för den skull vidta några aktiva åtgär- der. I utskottet debatterades regeringens förslag att sänka åldersgrän- serna för amatörboxning. Ett antal motionärer och utskottet motsatte sig detta. Utskottet fann regeringens agerande "överraskande både for- mellt och i sak" eftersom regeringen inte underställt frågan om åldersgräns utan endast bibringat frågan "för informa- tion"21. krävde att regeringen såg till att en undersökning genomfördes för att se om boxning ledde till bestående skador. I 1978/riksdagsbehandling av regeringens budgetproposition lades bl.a. en motion om en mer expansiv idrottspolitik, finansierad av tipsmedel och sammanhållen av det offentliga för att idrotten skulle kunna klara sig undan kommersialismens krafter. Man ville också ha ett Idrotts- och kulturdepartement. 2.3Åttiotalet – expansionen inte längre lika stark Staten minskar sitt engagemang i anläggningsstödet blir ekonomin kärvare och idrotten får vidkännas en kraftig minskning av anslagen. Regeringen föreslår i budgetpropositionen för /81 att stödet till mindre kommunala anläggningar slopas. Tren- den med allt mindre statliga pengar till anläggningar fortsatte under 80- talets första år och hängde sannolikt samman med ett beslut om skatteutjämning och att kommunerna stegvis tog över ansvaret för finansieringen av anläggningar. Kommunernas allt större ansvarstagande ledde i sin tur till att roll som bidragsgivare blev svagare. De delar som berörde anläggningsstödet till idrotten lades över på RF /82. Staten ansåg det fortfarande vara viktigt att stödja riksanläggningar för den samlade idrottsrörelsens behov. , Bosön och Vålå- dalen var återkommande utgiftsposter . Även mindre föreningsdrivna anläggningar fortsatte att stödjas av staten. Från och med /94 slopas stödet till riksanläggningar som särskild anslagspost under idrottsanslaget. Stödet till mindre föreningsägda an- läggningar tas bort som särskild anslagspost i och med ingången av år 21 KrU 1977/78:19, s. 11. Målen för statens stöd till idrotten 59 RF har dock fortfarande, enligt budgetpropositionen för möjlighet att använda anslaget för stöd till "riksanläggningar för den samlade idrottsrörelsens behov" bl.a. Bosön. Staten vill mer med sitt stöd till idrotten Dopingproblematiken lyftes fram första gången i 1981/budget- proposition. Målet var att eliminera dopingen bland idrottare. Succes- sivt blir budgetpropositionerna alltmer fylliga, vilket kan tolkas som att regeringen stegvis får ett ökat intresse för idrottspolitik och därmed även mer önskemål gentemot idrottsrörelsen. I 1982/budgetpro- position markeras att idrottsrörelsen är en fri folkrörelse som själv for- mar sin verksamhet. I samma proposition skriver man att särskilda in- satser krävs för kvinnoidrott, invandraridrott och handikappidrott. Antalet platser på riksidrottsgymnasier skall ökas. beslutar om ny rekreations- och turistpolitik