sou · GMB3160d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Meddelar inspektionen föreläggande enligt kapitaltäckningslagen får inspektionen enligt 7 kap. 15 § KTL förelägga vite. För en allmän överblick av hur tillämpat de legala möjligheterna att ingripa mot institut som står under inspektionens tillsyn hänvisas till bilaga 2. Det nuvarande sanktionssystemet har kritiserats, framför allt av Finans- inspektionen, för att inte ge inspektionen tillräckliga möjligheter att in- gripa på ett ändamålsenligt sätt. Möjligheten att återkalla en banks ok- troj utnyttjas i praktiken aldrig eftersom det i regel anses som ett alltför långtgående ingripande.196 Enligt kommitténs mening bör det framtida systemet innebära att Fi- nansinspektionen kan inrikta sina tillsynsinsatser på överträdelser av från systemstabilitetssynpunkt allvarligare slag och därmed utnyttja sina resurser på ett effektivare sätt. Inspektionen bör få större utrymme än att bedöma vilken åtgärd som är lämplig i en viss situation samt få fler medel till sitt förfogande vid ingripande. Därutöver bör inspektionen ha en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa i vissa fall. Ett sådant sanktionssystem blir mer flexibelt än det nuvarande. 13.3.2.2Grundläggande bestämmelser om ingripanden mot banker Kommitténs förslag: åläggs att ingripa när en bank inte bedriver bankrörelse i enlighet med bankrörelselagen, andra författ- ningar som särskilt reglerar banker, bankens bolagsordning eller interna föreskrifter som har sin grund i banklagstiftningen. Inspektionen får mer differentierade möjligheter att ingripa. För det första får inspektionen vid mindre allvarliga överträdelser, förutom möjlighet att utfärda föreläg- gande att vidta åtgärd och förbjuda verkställighet av be- slut, hädanefter också möjlighet att meddela anmärkning. För det andra får varning ett utsträckt tillämpningsområde som alternativ till återkal- lelse av oktrojen. Varning skall användas om detta är tillräckligt. In- spektionen får även en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa, nämligen om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse. Det som enligt förslaget blir avgörande för om skall ingripa är om banken agerar på ett sätt som inte står i överensstämmelse med det regelverk som särskilt gäller för banker. Om så bedöms vara fallet kommer inspektionen att ha tillgång till ett batteri med åtgärder ur vilket inspektionen kan välja det slags ingripande som framstår som mest 196 I bilaga 2 finns redovisat ett fall där återkallat tillstånd enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, se s. 16. ändamålsenligt i det enskilda fallet. Förslaget är avsett att täcka alla överträdelser av bestämmelser som särskilt reglerar bankers verksamhet utom de fall som regleras särskilt enligt vad som närmare beskrivs i av- snitt 13.3.2.3. Två återkallelsegrundande situationer som är särskilt angivna i 7 kap. 16 § BRL, nämligen dels när bankens kapi- talbas understiger det minsta belopp som krävs och bristen inte har täckts , dels när banken inte har fullgjort sina skyldigheter enligt insättningsgarantilagen (se avsnitt 13.3.1) täcks av förslaget till denna allmänna regel om ingripanden mot banker. Specialregleringen av dessa situationer slopas därför. När det gäller frågan om vilka ingripanden som bör välja vid olika regelöverträdelser bör inspektionen arbeta utifrån kriterierna väsentlighet och risk. Överträdelse av en regel som har till syfte att stabiliteten i banken skall upprätthållas bör i princip föranleda ett strängare ingripande än brott mot en bestämmelse av mindre betydel- se för stabiliteten. Det mest dramatiska ingripandet är givetvis återkallelse av oktrojen. Det är självklart att ett sådant ingripande inte får ske utan starka skäl. Skillnaden i förhållande till vad som gäller som förutsättningar för återkallelse av oktrojen är för det första att det överlämnas till Finansin- spektionen att välja vilken sanktion som skall följa på en överträdelse från bankens sida, vilket innebär att det blir inspektionen som avgör när omständigheterna är sådana att oktrojen skall återkallas. Även om den nuvarande regleringen inte har ansetts innebära att varje överträdelse av en bestämmelse som reglerar bankers verksamhet skall medföra återkal- lelse av oktrojen är dess syfte emellertid inte att ge de valmöjligheter som blir följden av kommitténs förslag. Den andra skillnaden är att överträdelsens allvarlighet avgör om den kommer upp i återkallelsenivå. Vad som åsyftas är hur allvarlig överträdelsen är från systemstabilitetssynpunkt. knyts ju en återkallelse av oktrojen till om banken visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser, vilket enligt förarbetena innebär att verksamheten inte drivs på ett sätt som kan anses vara sunt.197 Varning blir ett alternativ till återkallelse av oktrojen. Tanken är att varning skall meddelas när förutsättningar för återkallelse av oktrojen i och för sig föreligger men varning i det särskilda fallet framstår som en tillräcklig åtgärd. Omständigheter som kan göra att varning framstår som tillräckligt kan vara att man inom banken inte kan befaras upprepa överträdelsen och att prognosen för banken därför är god eller att man från bankens sida inte förstod bättre när överträdelsen skedde. Eftersom återkallelse av oktrojen även kan antas bli en sällsynt åtgärd 197 Se prop. 1992/93:89 s. 203. får på detta sätt en lagstadgad möjlighet att markera att inspektionen uppfattar en överträdelse som allvarlig även om ok- trojen inte återkallas. Ur bankens synvinkel är det viktigt att en sådan markering går att överklaga vilket blir fallet med beslut om varning. Vi- dare innebär varningsinstitutet att en praxis utbildas angående vilka överträdelser som i och för sig är återkallelsegrundande. Därigenom kommer en gräns att dras upp för vilka överträdelser som i princip inte tolereras. För bankernas del innebär detta att möjligheterna att förutse konsekvenserna av olika handlingsalternativ ökar. När det gäller anmärkning utgör denna en legal möjlighet för att ingripa mot överträdelser av mindre allvarligt slag. Förslaget härom skall ses mot bakgrund av att inspektionen vid mindre allvarliga överträdelser saknar en sådan möjlig- het.198 Inspektionen skickar i sådana fall ut s.k. press- meddelanden. En nackdel med sådana icke lagreglerade ingripanden är att det saknas möjlighet att överklaga beslut härom. Beslut om anmärk- ning blir däremot överklagbara vilket ökar rättsäkerheten för bankernas del. Den praxis som kommer att utbildas kring institutet anmärkning kan vidare tjäna som vägledning för bankerna vad gäller deras tillåtna hand- lingsutrymme. På samma nivå som anmärkning ligger enligt kommitténs förslag in- gripande genom att förbjuder verkställighet av be- slut respektive förelägger banken att vidta åtgärd . Dessa två ingripandemöjligheter utgör alternativ till att meddela anmärkning. Ett föreläggande att vidta åtgärd kan innebära såväl att något som ban- 198 fanns en möjlighet i 7 kap. 9 § BRL för att meddela de erinringar i fråga om verksamheten i en bank som inspektionen fann påkallade för sådana situationer när lag eller stadgar inte hade över- trätts. Som exempel på missförhållanden som kunde utlösa en erinring har angetts bl.a. att banken genom alltför vidsträckt kreditgivning medverkade till spridning av osund spekulation i aktier eller fastigheter. Erinringar var inte överklagbara beslut utan endast icke förpliktande påpekanden som banken inte behövde rätta sig efter. Möjligheten att meddela erinringar slopades ge- nom ändringar i bankrörelselagen som trädde i kraft (SFS 1992:1613). I förarbetena sade departementschefen i anslutning härtill bl.a. följande. har , i de informella diskussioner och samråd med banker och andra institut som inspektionen fortlöpande har, möjlighet att ge sin mening till känna. Något behov av att därutöver kunna komma med mer formaliserade påpekanden anser jag inte nödvändigt för att inspektionen skall kunna fullfölja sin uppgift, se prop. 1992/93:89 s. 145. - I lagen (1988:606) om finansbolag och fondkommissionslagen (1979:748), vilka numera är upphävda, fanns möjligheter för inspektionen att ingripa ge- nom att rikta anmärkning mot institutet. ken redan har gjort skall ändras i någon riktning som att en åtgärd som inte tidigare vidtagits skall ombesörjas. I likhet med vad som redan gäller skall ett förbud eller föreläggande kunna förenas med vite. För att sanktionssystemet skall bli så nyanserat som möjligt bör ha en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse. Rättelse kan dock enligt kommitténs mening inte utgöra en godtagbar eftergiftsgrund i sådana fall som från systemstabilitetssynpunkt framstår som allvarliga. 13.3.2.3Ingripanden i särskilda fall Kommitténs förslag: En banks oktroj skall alltjämt återkallas om ban- kens ledning inte uppfyller vissa av de krav som ställs i samband med oktrojprövningen respektive stadfästelsen. Det nya är att Finansinspek- tionen får möjlighet att meddela varning i stället för att återkalla ok- trojen, om detta är tillräckligt eller, om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag, meddela anmärkning. Ett ingripande med stöd av förevarande regel kan gälla antingen en per- son, vars lämplighet har prövats i samband med bankens bildande men som senare visar sig inte uppfylla lagens krav eller någon som är nytill- trädd i ledningen och inte kan anses lämplig. Det nya är att kommittén föreslår att inspektionen i denna situation skall kunna meddela varning i stället för att återkalla oktrojen under förutsättning att inspektionen be- dömer detta som tillräckligt. Om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag skall inspektionen meddela anmärkning. Det förhållandet att inspektionen stannar för att meddela anmärkning eller varning skall emellertid inte uppfattas som att banken därmed kan låta saken bero. I ett beslut om anmärkning eller varning får nämligen anses ligga en upp- fordran till banken att ersätta den olämpliga personen eller vidta någon annan lämplig åtgärd. Syftet med förevarande regel är att få banken att se till att kraven på lämplighet uppfylls av samtliga personer som ingår i ledningen. Efter det att anmärkning eller varning meddelats måste in- spektionen följa upp ärendet och bevaka att banken får en ledning som uppfyller lagens krav. När det gäller de särskilda återkallelsegrunder som regleras i 7 kap. 16 § första stycket 1-4 BRL föreslår kommittén endast smärre ändringar vilka berörs i författningskommentaren till 7 kap. 22 §. Kommitténs förslag: En bank som underlåter att lämna de upplys- ningar som med stöd av 7 kap. 5 § BRL föreskrivits att den skall lämna skall påföras en förseningsavgift med . Är underlåtenheten ursäktlig eller ringa får avgiften bestämmas till lägre belopp eller efter- ges. Avgiften tillfaller staten. Beslut om förseningsavgift fattas av Fi- nansinspektionen. Som redogjorts för i avsnitt 13.2.1 har bankerna generellt en upplys- ningsplikt i förhållande till . Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, har rätt att meddela före- skrifter om vilka upplysningar som en bank skall lämna till inspektionen. Ett sådant bemyndigande har inspektionen fått enligt 56 § första stycket 5 BRF. Med stöd av detta bemyndigande begär inspektionen in speciella rapporter från bankerna för att olika risker i bankernas verksamhet skall belysas. Det kan vara fråga om t.ex. rapporter om stora exponeringar eller kapitaltäckningsrapporter. Rapporterna skall ges in vid vissa av inspektionen bestämda tidpunkter. Rapporterna är viktiga informations- källor för inspektionen när den fullgör sitt tillsynsuppdrag. Med hänsyn till det stabilitetstänkande som enligt kommitténs uppfattning skall prägla inriktningen på tillsynen kommer rapporterna att få en än viktiga- re roll . Emellertid har det från sida framförts att det inte alltför sällan inträffar att institut inte lämnar rapporter inom föreskriven tid och att inspektionen saknar verkningsfulla medel för att beivra förse- nad rapportering. Enligt kommitténs mening är det av avgörande betydelse för att skall kunna utföra sitt tillsynsuppdrag i enlighet med de riktlinjer kommittén dragit upp att rapporterna kommer in till inspek- tionen inom föreskriven tid. Är rapporterna försenade försämras inspek- tionens möjligheter att följa rörelsen i bankerna på det sätt som kommit- tén beskrivit i avsnitt 12.4. Det är därför viktigt att inspektionen har ett effektivt motmedel att tillgå när en bank inte rapporterar . Försening är i normalfallet en sorts ordningsförseelse som ofta har sin grund i felhantering någonstans i organisationen. För sådana fall be- dömer kommittén att förseningsavgift är en adekvat reaktion som också ger en tydlig signal till bankledningen. Ett system med förseningsavgifter blir administrativt mer lätthanterligt för än att regel- mässigt tillgripa vitesföreläggande. Om en bank skulle motsätta sig att ge in en rapport bör dock inspektionen kunna förelägga banken vid vite att komma in med rapporten. Vid upprepade fall av försening eller bris- tande ansvarstagande i ledningen kan det även bli aktuellt att tillgripa anmärkning eller varning. Ett lämpligt avgiftsbelopp är enligt kommitténs bedömning . Avgiften skall tas ut av och tillfalla staten. En möjlighet till eftergift bör finnas. Om förseningen är ursäktlig eller ringa får inspektionen jämka avgiften, vid behov ända ned till noll. Förslaget innebär således att drar upp ramen för tillämp- ningsområdet för förseningsavgifter. Detta område kommer därefter att preciseras genom att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, föreskriver vilka upplysningar som avses. En prövning av lämpligheten hos dem som skall äga större poster aktier eller andelar i en bank skall ske dels i samband med att frågan om be- viljande av oktroj respektive stadfästelse av stadgarna för en medlems- bank prövas när banken skall bildas (se avsnitt 12.3.1), dels vid förvärv av aktier eller andelar i en redan bestående bank. Reglerna om ägar- prövning i samband med förvärv av aktier eller andelar i en redan bestå- ende bank fick sin nuvarande utformning genom ändringar som trädde i kraft . Ändringarna innebar en skärpning av de bestäm- melser som gällde tidigare. Av förarbetena framgår att bestämmelserna om ägarprövning vid förvärv av aktier eller andelar i en bestående bank skall ha samma innebörd som vid oktrojprövningen199 och att det i båda fallen bör ställas förhållandevis stora krav på en ägare för att han skall anses vara lämplig.200 En naturlig utgångspunkt sades vara att reglerna om ägarprövning skulle vara så pass effektiva att personer som var olämpliga att ha inflytande över en banks verksamhet så långt möjligt förhindrades att ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett sådant företag.201 I 7 kap. 10 § BRL regleras vilka förvärv som är tillståndspliktiga. Där slås fast att ett direkt eller indirekt förvärv av aktier eller andelar i en bank som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav bara får ske efter tillstånd av . Detsamma gäller förvärv som innebär att ett kvalificerat innehav ökas så 1995/96:173 s. 68. att det uppgår till eller överstiger 20, av kapitalet eller röstetalet för samtliga aktier eller andelar eller så att banken blir dotterföretag. Den som avser att öka sitt kvalificerade innehav så att det sammanlagda innehavet överstiger något av de angivna gränsvärdena måste alltså ansöka om tillstånd till förvärvet.202 Enligt huvudregeln skall tillstånd ha meddelats före förvärvet. Förfarandet med ägarprövning bygger på att inspektionens prövning skall ske redan innan det ifrågava- rande förvärvet rättsligt sett är fullbordat.203 Om förvärvet har gjorts genom universalfång, t.ex. arv, skall förvärvaren ansöka om tillstånd efter det att aktierna eller andelarna erhållits. I 7 kap. 11 § BRL återfinns bedömningsgrunderna för ägarprövning- en. Det ställs tre olika typer av krav på den som skall ha ett kvalificerat innehav. Det första kravet innebär att förvärvstillstånd inte skall ges om det är osäkert om ägaren kommer att motverka en sund ut- veckling av bankens verksamhet. Enligt det andra kravet skall förvärva- ren även i övrigt vara lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över led- ningen i en bank. Detta innebär enligt förarbetena i huvudsak att en stör- re ägare skall vara ansvarskännande och visa gott omdöme.204 Den tredje kvalifikationen innebär att viss allvarlig misskötsamhet i sig skall vara tillräcklig för att en person skall anses vara olämplig att ha ett kvalifice- rat innehav i en bank. Tillstånd får inte ges om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekono- miska angelägenheter eller begått allvarliga brott. Som framgår återfinns här motsvarande bedömningsgrunder som vid oktrojprövningen för ban- kaktiebolag och medlemsbanker (se avsnitt 12.3.1). Om förvärvet skulle leda till s.k. nära förbindelser mellan banken och någon annan gäller som ytterligare förutsättning för tillstånd att förbin- delserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken. Bestämmelsen är av- sedd att hindra att en bank ingår i en svåröverskådlig företagsgrupp. Vad som avses med nära förbindelser anges i 1 kap. 3 § andra och tredje styckena BRL. får vidare föreskriva inom vilken ett förvärv skall genomföras och kan därigenom dra en gräns för hur länge förvärvet kan hållas svävande. Enligt 7 kap. 12 § BRL är den som avser att avyttra ett kvalificerat innehav eller en så stor del av ett kvalificerat innehav att detta därigenom kommer att understiga någon av de i 7 kap. 10 § BRL angivna gränserna skyldig att underrätta om detta. 1992/93:89 s. 194. 203Se a. prop. 1995/96:173 s. 138. I 7 kap. 13 § BRL regleras en banks underrättelseskyldighet till avseende förvärv och avyttring av kvalificerade in- nehav. Även i andra situationer då en bank får kännedom om att nära förbindelser har uppkommit mellan banken och någon annan skall ban- ken anmäla förhållandet till inspektionen. När det gäller juridiska personer avser ägarprövningen ställföreträda- re för den juridiska personen. Efter det att en juridisk person har fått tillstånd att ha ett kvalificerat innehav kan företagets ledning ändras. För att skall kunna pröva frågan om lämplighet hos des- sa nya personer i ledningen för företaget, åligger det företaget enligt 7 kap. 13 a § BRL att anmäla förändringar av ledningen till in- spektionen. I 7 kap. 14 § BRL behandlas möjligheter att in- gripa mot dem som har kvalificerade innehav. Bestämmelserna innebär till att börja med att om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i banken, får Finansin- spektionen besluta att ägaren inte vid stämma får rösta för fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Det- samma gäller om ägaren har gjort sig skyldig till sådan allvarlig misskötsamhet som beskrevs ovan. Vidare gäller att om en kvalificerad innehavare har underlåtit att ansöka om tillstånd, får inspektionen be- sluta att ägaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del innehavet omfattas av tillståndsplikt. Motsvarande regel gäl- ler automatiskt om någon i strid med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar. Slutligen får inspektionen förelägga den som har ett kvalificerat innehav att avyttra så stor del av sina aktier eller andelar att innehavet därefter inte är kvalificerat. Det kan noteras att det genomgående är fråga om sanktioner som inte riktar sig mot själva banken utan drabbar en enskild aktie- eller andels-ägare. Av 7 kap. 14 a § BRL framgår att hos tingsrätten får begära att en förvaltare förordnas att företräda de aktier eller andelar som enligt regleringen i 7 kap. 14 § BRL inte får företrädas av ägaren. Bestämmelsen infördes "[m]ed hänsyn till de olägenheter som undan- tagsvis kan följa av förbud att rösta för förvärvade aktier eller ande- lar".205 I 7 kap. 14 b § BRL regleras den situationen att en bank har nära förbindelser med någon annan och det förhindrar en effektiv tillsyn av banken. Om ett sådant fall uppkommer får inspektionen förelägga ägaren till de aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära att av- yttra så stor del av aktierna eller andelarna att så är fallet. 205 Se prop. 1995/96:173 s. 81. Inspektionen får även komplettera detta beslut med ett beslut om att äga- ren inte får rösta på stämma för dessa aktier eller andelar. Kommitténs förslag: Vid ägarprövningen krävs att det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken inte motverkar att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§. Motsvarande ändring görs av förutsättningarna för att Finansinspektio- nen skall ha rätt att besluta att en kvalificerad innehavare vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Det nuvarande sundhetsbegreppet slopas. De ändringar som kommittén föreslår när det gäller bedömningsgrunder- na för ägarprövningen i 7 kap. 11 § BRL hänför sig till den första grun- den. Vad som hädanefter skall prövas är om det kan antas att förvärva- ren inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med reglerna i 2 kap. 1-4 §§ BRL om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. Bedömningen skall alltså inte längre ske med hänvisning till en sund utveckling av verksamheten i banken. När det gäller rätt att ingripa mot den som har ett kvalificerat innehav206 av aktier eller andelar i banken får inspektio- nen hädanefter ingripa om innehavaren utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en utveckling av verk- samheten i banken enligt reglerna i 2 kap. 1-4 §§ BRL. Skälen för att utmönstra sundhetsbegreppet från bankrörelselagen har utvecklats i avsnitt 11.1.3. Förslagen är en konsekvens av de ändringar kommittén föreslagit av grunderna för den ägarprövning som skall ske i samband med auktorisa- tionen av banken. De skäl som kommittén angett som argument för den ändringen kan åberopas även i detta sammanhang. Kommittén hänvisar därför i denna del till avsnitt 12.3.2. 206 Se avsnitt 12.3.1 angående innebörden av uttrycket kvalificerat innehav. Möjligheterna att överklaga beslut om ingripanden mot banker enligt 7 kap. BRL liksom de beslut som inspektionen kan fatta med stöd av bankrörelselagen i övrigt regleras i 7 kap. 24 § BRL.207 beslut får överklagas hos all- män förvaltningsdomstol. Enligt huvudregeln skall överklagande ske till länsrätten, men vissa beslut får överklagas direkt till kammarrätten, bl.a. beslut om återkallelse av oktroj.208 Denna ordning motiveras, enligt vad som sägs i propositionen, av att samhällsekonomiska skäl gör det nöd- vändigt att sådana frågor prövas slutligt så snart som möjligt.209 Kom- mittén vill här framhålla att den förutsätter att mål om ingripande mot banker med stöd av 7 kap. BRL generellt kommer att handläggas skynd- samt. De av kommittén föreslagna ändringarna i tillsynskapitlet bör föran- leda vissa ytterligare, främst redaktionella, ändringar av överklagande- reglerna vilka framgår av författningskommentaren till 7 kap. 32 § BRL. 207Lydelse enligt prop. 1997/98:186. 208Se närmare härom a. prop. IV Reglering och tillsyn av kreditmarknadsföretag I kapitel 7 går kommittén igenom skyddsintressena på finansieringsom- rådet samt föreslår vilken typ av och storlek på verksamhet som skall underkastas reglering. I det här kapitlet skall frågan om vilka rörelse- regler som skall gälla för kreditmarknadsföretagen behandlas. Kommittén behandlar i kapitel 9-11 vilka rörelseregler som bör gälla för banker.