sou · GMB3146 · 1999-01-01 00:00:00 — För det andra kan det resultera i att lobbykonsultföretagen som oftast diskuteras, men som enligt samstämmiga uppgifter sällan eller till och med mycket sällan tiv till lagstiftning. En av övriga elva intervjuade (framför allt i intresse- organisationer) sade sig förespråka lagstiftning. 163Även 1997, sidan 75, skriver i sin rapport till Förvaltningspoli- tiska kommissionen om den rådande forskningsbristen; Vaverka 1995, sidan 3. 164Birnbaum 1993, sidan vii, citerar en chef för ett forskningsinstitut som tror att ytterligare reglering av lobbning i kan resultera i ännu fler lobbyister. själva utför lobbningen åt klienten skulle få någon form av offent- lig legitimitet, tillsammans med andra intressen. De skulle få en privilegierad position som de inte har. De andra lobbyisterna, det vill säga i princip alla andra som försöker lobba skulle kanske inte erhålla denna legitimitet om lagstiftningen sökte avgränsas till att enbart gälla företag och professionella konsulter. Och är vi tillbaka i gränsdragningsproblematiken: vem eller vad är det som skall lagstiftas om? För det tredje skulle en eventuell lagstiftning med all sannolikhet få fart på debatten kring frågor som direkt och indirekt berör lobbning och till exempel frågan om hur intressen agerar. Men behöver vi verkligen nya lagar för att kunna starta debatter? kan nog lagstiftning inom området vara något, då det av angivna skäl inte är det. Ett annat område i samband med lobbning som blivit mer aktuellt än tidigare är att politiker (kommunalpolitiker, riksdagsmän och för all del även någon minister) som slutar, blir lobbyister. An- tingen i eget företag eller att de blir anställda vid eller ägare av lobbyfirmor eller anställda vid vanliga företag. Att företag, inklusive lobbyföretag, vill använda beslutsfattares kompetens och erfarenhet är inget nytt. Inte heller är det speciellt märkvärdigt. Ett legitimitetsproblem är att indirekt finansierar pensione- rade riksdagsledamöters lobbyverksamhet genom att ge dem riks- dagspension för att lobba mot . De får även fritt till- träde till . Viktigt är att medborgarna inte uppfattar verksamheten som illegitim eller otillbörlig. Således är det ange- läget att ta reda på om medborgarna anser att skattemedel bör få användas i det här avseendet, om inte lobbning av före detta för- troendevalda skall anses vara illegitim. Däremot vore det direkt farligt, kanske till och med odemokratiskt, att lagstifta så att en riksdagsledamot inte skulle få ta vilket jobb han eller hon önskar. Något slags politiskt moratorium eller karantänbestämmelser för ledamöter, är lämpligt att diskutera. Även regler för hur mycket pengar en kandidat får ta emot och från vem, kan vara ett området att se över, speciellt med tanke på kritiken mot extern- finansierade personvalskampanjer.165 Något humoristiskt vill dessa blivande lobbyister inte kalla verksamheten för lobbning eller be- skriva sig som lobbyister. I stället för lobbyist vill en före detta riksdagsledamot kalla sig för samhällslots, medan en annan i stället för lobbning hellre säger samhällskontakter.166 I finns som bekant olika typer av lagstiftning på detta område, till exempel president rules. Sådana regler kan vara något att se över, nu när det närmast råder strömhopp från riks- dagen, framför allt av yngre ledamöter. Risken är att det blir som statsvetaren fruktar, att [r]iksdagen blir en språngbräda för blivande lobbyister..167 Ur demokratisk synpunkt verkar det vara olyckligt, på gränsen till befängt, om de förtro- endevalda skulle använda sina uppdrag för att göra karriär i näringsliv eller annorstädes. Om reglera, så En eventuell framtida reglering av lobbyister är något som bör gå hand i hand med reglering av beslutsfattare, kampanjbidragsregler med mera. Att enbart reglera lobbning verkar inte vara lösning som tar tag i hela problematiken. Förvisso löses få eller inga pro- blem med regleringar, men en reglering av lobbning bör komplet- teras med en reglering av beslutsfattare. Lobbning kan då, återigen, inte betraktas som ett isolerat fenomen, utan en bredare och djupare analys bör göras. Lagstiftningens praktiska utformning och vilka andra lagar som bör följa på denna, är ett område för de folkvalda att ta ställning till. I EU har man valt, och det är ett problem, att inte ha samma regler överallt. I är problemet att lagstiftningen delvis anses som tandlös, trots de genomgripande reformer som genomfördes . Att införa eller ändra i en befintlig lagtext verkar vara lättare än att motivera varför den egentligen finns eller bör finnas där. Och det är där samtalet om en 165Jämför Espeli 1994, sidan 400. 166Kasvi och 1998. 167Samtal med 1998. reglering bör ta sitt avstamp, inte i dess praktiska utformning. De argument som framförts här både för och mot en lag, blir då bara detaljer. Nedan ges ett antal exempel på frågor som kanske bör funderas över för en utredning eller innan önskar besluta om att reglera lobbning. Är lobbning något som vi fruktar eller förstår och kan vi handskas med den? Är lobbning i måhända en drake som just nu sover en törnrosasömn, men som om den genom regle- ringar kanske väcks, vredgas och söker ta över? Vad riskerar lobbyister i så fall att ta över? Har lobbning förändrat maktför- hållanden och hur ser dessa förändringar ut? Eller är lobbning ett politiskt verktyg som andra, men som får andra återverkningar på politiken än de traditionella verktygen och hur bedömer vi det? Finns det en EU-dimension (eller till och med en amerikansk dimension) i sättet att betrakta externa intressen och lobbyister? Hur ser den ut? Vad kan läras av dessa dimensioner? Vad betyder skillnaderna i de politiska systemen för att reglera lobbning i jämfört med EU och ? Här presenteras inga svar på dessa frågor. Primärt för att det är inte min uppgift. Uppgiften har varit att ge nödvändiga instrument för att analysera och värdera lobbning. Har jag nått fram till det, är nog så mycket vunnet. Sekundärt för att något vill ni väl ha att fundera över själva? Däremot så finns en del av de tänkbara svaren i slutordskapitlet nedan. Den som då vill slippa en del möjligen obehagliga svar, hoppar raskt över detta kapitel. Slutord: Demokrati, lobbning och makt The lobbyists trade bears close similarity to the ancient board game Go, the object of which is to surround the enemy completely, cut him off from any escape, and thus defeat him (1993, sidan 4). Lobbning ser förvisso olika ut i olika länder, men vissa förutsätt- ningar är lika för alla: it takes two for tango! Bland annat krävs ett antal institutionella arrangemang, till exempel demokratiska struk- turer, för att lobbning skall existera.168 En annan slutsats som kan dras är att lobbning verkligen är en universell företeelse. Lobbning existerar där politiska institutioner finns. Lobbning och politik på- verkar varandra var lobbning än uppträder. En myt finns om att lobbning är som ett wunderbaum och den är svår att ta hål på: att lobbyisterna alltid är så effektiva överallt. Den statsvetenskapliga synen, till skillnad från den journalistiska, är att lobbyisters infly- tande är begränsad.169 Även om en lobbyist skulle lyckas väl, kan ingen organisation eller enskild vinna . Matchen tar helt enkelt inte slut. Några frågor lyckas en organisation få igenom, andra misslyckas man med. Och så fortsätter den politiska karusellen att snurra. Även frågan om demokrati och lobbning synes ha två sidor. Att lobbning inte bara kan uppfattas som en svaghet i demokratin, utan det finns också en styrka med lobbning. Lobbning varken bör eller kan enbart betraktas utifrån ett perspektiv. Då väljer man att bortse ifrån de effekter som lobbning för med sig. Risken är att lobbning aldrig kommer att beskrivas eller uppfattas som något annat än som något fult, om medias negativa bilder tillåts domine- ra. De negativa beskrivningar som finns, verkar i mångt och 168Nog kan det lobbas i auktoritära system, men lobbningen torde inte se likadan ut, eftersom ogillad lobbning exempelvis i en diktatur kan straffas mycket hårt; jämför 1981, sidorna 4ff. 169Se exempelvis Kollman 1998; 1990, sidan 72. Media är på detta område i mångt och mycket " som ett självspelande piano", klagar en lobbyistkonsult i . Media kan, med få undantag, inte byta från det spår man hakat upp sig på. mycket påverka människors uppfattning om lobbning. Få verkar också ifrågasätta den negativa bilden. Detta kan måhända upp- satsen ha bidragit till att ändra på lite grann. De allra flesta vill att organisationer hellre skall få vara tillåtna, som ett nödvändigt ont, än att de skall förbjudas. Inte heller kan maktfördelningen i samhället förstås om man väljer att bortse från att lobbning, vare sig den beskrivs positivt eller negativt, har effekter på det politiska systemet och dess funktionssätt. Därför blir bilden inte komplett om utgångspunkten är att vi endast betraktar lobbning som något dåligt. Det går inte att skapa en mer trovärdig bild om man inte försöker analysera lobbning utifrån mer objektiva kriterier än till exempel att lobbyisterna smyger med sin verksamhet. Om maktfördelningen i samhället skall förstås görs det bäst, utan självpåtagna skygglappar. Vi har nog med de skygglappar vi inte märker! Det intressanta är om lobbning bidrar till att förändra makt- positioner i samhället. Om lobbning bidrar till detta, är det i så fall viktigt att ta reda på hur det ser ut och om det anses bra eller inte. Om systemet förändras i en riktning som går mot mera inslag av lobbyverksamhet, torde detta ha effekter på maktfördelningen i samhället. Riktigt var vi hamnar är svårt att säga, men det kan också vara så att maktfördelningen i samhället utvecklar lobb- ningen och den i sin tur påverkar maktfördelningen. Detta låter måhända som berättelsen om hönan och ägget, om vem som kom först. Men riktigt säker blir man nog inte utan att ha studerat både hönan och ägget. Att lobbning är ett verktyg för politiskt inflytan- de råder det ingen tvekan om, men hur skall vi tolka den i termer av samhällsutveckling och betydelse? Lobbning får större betydelse som instrument att påverka samhället, men det betyder inte att antalet lobbyister blir fler eller att lobbyverksamheten med auto- matik ökar eller att lobbyisternas faktiska inflytande ökar i för- hållande till vilket inflytande de hade förut. Lobbning har också en spridningseffekt av metoder och tek- niker där amerikanska lobbyister är föregångare. EU verkar vara på väg mot ett lobbysystem likt det i . I , jämfört med EU och , fungerar lobbning annorlunda. Det svenska sam- hället är förhållandevis öppet. Få resurser behövs för att samla in Vidare är svenska beslutsfattare ännu inte i lika hög grad ekonomiskt beroende av externa intressen. Lobbning i går dock mot högre grad av professionalism.170 Ett viktigt (forsknings-) område är att studera i vilken utsträckning och på vilka områden de amerikanska lobbymetoderna och -teknikerna sprider sig, samt vilka effekter de har på det politiska systemets funktionssätt. Lobbygrupperna är relativt lika vare sig de är amerikanska, europeiska eller svenska. Organisationer i har liknande för att inte säga identiska mål med sin lobbning som sina europeiska och svenska dito. Det är metoderna och strategierna som används i lobbandet som skiljer dem åt, vilket bland annat beror på skilda institutionella förutsättningar. Det amerikanska lobbysystemet är klart större och mer avance- rat än det svenska och EU:s. Huvudsakligen beror det på att under utvecklats i en annan riktning än . En effekt av att lobbning är mer förekommande i är litteraturen om lobb- ning. Såväl forskning som andra publikationer är bättre i än i och Sverige.171 I det pluralistiska samhället måste staten tillföras resurser för att kunna balansera, väga och möta de olika intressegrupperna, fram- för allt de stora och starka, så att staten inte faller i knät på dem, vilket vi från tid till annan ser hända. Men det är under förutsätt- ning att staten vill skapa mer pluralistiska strukturer. Vilka resur- ser avses då? Till exempel personliga utredningsresurser för de för- troendevalda, i form av pengar och personal. Staten skall upp- muntra organisatorisk pluralism, men den bör inte kommenderas fram. Sådana åtgärder skulle snarare riskera att få motsatt effekt. Staten skall till exempel aktivt starkt motverka organisatoriska monopol. Måhända en liten åtgärd, men det är ett steg på vägen 170Jämför 1997, sidan 95. 171Jämför deKieffer 1997, lobbyhandbok om , med 1994, om EU. och inte ord på golvet.172 Man måste aktivt bryta de negativa kor- porativa strukturerna. Självklart finns det strukturer som fungerar väl, men inte alla. De politiska partierna måste bryta politiska och organisatoriska bindningar, så att de blir mer självständiga från organisationerna.173 I uttrycks följande varnande ord om sektoriseringen av politiken och särintressenas deltagande i politiken: Nära kontakter mellan politiker och särintressen kan hämma en öppen och förutsättningslös debatt om olika handlingsalternativ (med flera 1996, sidan 89). En lösning kan vara att koppla partierna starkare till staten. En annan lösning kan vara att partierna får gå ut på marknaden och bjuda ut sig, det vill säga fritt och öppet konkurrera om organisa- tionernas resurser, men att inga organisationer skall få ha hållhakar på partierna och de folkvalda såsom systemet ser ut . Det är alltså inte bara lobbyister som bör se upp hur de arbetar och med vem. Här måste något göras. Man kan inte bara passivt se hur sam- hällsutvecklingen riskerar att springa ifrån de förtroendevalda och partierna. Varken staten eller organisationerna är fria att styra och ställa som de vill. De är kommunicerande kärl som påverkar var- andra. Bland annat sätter organisationerna själva stopp för en del av utvecklingen (eller avvecklingen). En pluralism som är otyglad blir ett fåtalsvälde med starka och rika organisationer som styr dagordningen, där riksdag och regering med flera verkligen blir transportkompanier för de externa intressena och deras frågor. I det här avseendet tjänar både som förebild och varnande 172Jämför deKieffer 1997, lobbyhandbok om , med 1994, om EU. Exempelvis kritiseras de ekonomiska kopplingarna mellan LO och socialdemokratin i Dagens Nyheters , och Svenska Dagbladets , huvudledare. Ledarskribenternas reak- tioner är invändningar mot som de uppfattar negativa, och måhända korporativa, strukturer. Om även andra partier erhåller den här typen av organisationsbidrag bör de också tänka till. Givetvis är det både för- och nackdelar med att staten inte lägger sig i samhällsutvecklingen. Men vad som inte kan anses vara bra är när staten, partierna och beslutsfattarna har få eller inga idéer alls om hur staten och samhället bör, kan eller om man ens vill handskas med utvecklingen. Den svenska modellen har förändrats, därom råder inga tvivel. De svenska intresseorganisationernas och näringslivets framtida ställning är givetvis intimt förknippad med denna utveck- ling. Om lobbning som politisk företeelse delvis är en avspegling av maktförhållanden och förändrade maktförhållanden, är detta särskilt intressant för de aktörer som traditionellt ansetts ha haft mest makt i (kring de politiska institutionerna), alltså in- tresseorganisationerna och näringslivets stora aktörer. Frågan är vilken ställning kommer intresseorganisationerna att ha i fram- tiden? Statsvetenskaplig forskning har visat att SAF redan för ett tiotal år sedan tog ett steg genom att lämna korporatismen. LRF har varit för EU och har stor kompetens både inom och utom organisationen kring den här typen av politisk påverkan. Fackföreningarna verkar vara på väg mot större inslag av lobbyverksamhet, men riktigt vad det innebär för dessa och andra organisationer , är svårt att svara på. Primärt synes tre tänkbara riktningar möjliga för de organiserade intressena. I det första scenariot (status quo- modellen) lyckas (de stora) organisationerna behålla sitt övertag gentemot alla andra organisationer, då de har resurser att göra det. I det andra scenariot (utopia-modellen) kan vi få se en spridning av inflytande, där andra och måhända nya aktörer kan ta plats på scenen och i ett lite längre perspektiv rycka till sig en del av det politiska inflytande som vilar hos de stora organisationerna och näringslivet. I det tredje scenariot (turbulensmodellen) får vi se en spridning av inflytande, där den formella makten och det reella in- flytandet globaliseras. Detta sker då i en utsträckning som vi ännu inte kan överblicka och vi kan inte heller säkert svara på vad som händer där. (Globaliseringsfaktorn bör varken underskattas, till exempel globaliseringsundret – det blir så bra så-teorin, eller överskattas, till exempel globaliseringsfällan – det går åt pepparn-teorin.) Lobbning sker givetvis även under andra former än de pluralis- tiska, men åt det håll som samhället är på väg, kan det vara lämpligt att tänka igenom vad och hur man vill göra för att hänga med, för- stå lobbning och andra delar av samhället, som inte är så genom- lysta. Att se lobbning som ett enskilt politiskt instrument är att underskatta dess betydelse. Men att göra den till den bästa eller sämsta av alla världar i politisk påverkan är för enkelt. Ett problem med forskningen om korporatism och pluralism är att den både är fast i det gamla, att fortfarande beskrivs i (post-)korporativa termer, men också att vi kanske är för snabba på att utropa pluralismens segertåg. Det kan dröja än och behövs både gränsforskningen och debatten. Detta är också återigen beroende av vad vi menar med korporatism och pluralism. Korporatism och pluralism kan faktiskt fungera sida vid sida. Vissa policyområden har ett funktionssätt som kan vara korporativt och andra har ett annat som kan vara pluralistiskt. Att sätta stämplar på som helhet är tveksamt. Däremot finns det uppenbara pedagogiska vinster med att sätta etiketter på saker och ting för att de skall bli begripliga. Det är kanske så att korpo- ratism och pluralism ändå inte är så olika som görs gällande. Och om pluralism och korporatism hänger ihop, betyder det inte då också att de negativa och positiva egenskaper som korporatism har, också hänger ihop med lobbning? The purpose of this paper is twofold. First, through general and specific observations, to describe lobbying as a political phenomenon and second to describe lobbying in the US, EU/Europe and . The Swedish corporative model is falling apart. In the new post-corporative or pluralist system that emerges from the corporative breakdown, not only the space but also the necessity to lobby, increases. Lobbying is when public and private actors directly, as for example through public meetings, or indirectly, through pressure towards the citizens, try to influence decision- makers with the purpose to benefit from and/or change (or stop changes of) laws and/or regulations. Lobbying usually divides into two main tracks: direct lobbying (classical lobbying) and indirect lobbying (grasroot lobbying, direct-effect lobbying or new lobbying). The person who is lobbying can either do it on his or her own behalf (interest lobbying) or somebody elses (contract lobbying). Contrary to what many people believe, lobbying is no miracle cure. It is hard to gain political influence, and lobbying is merely one of several techniques that can result in political influence. Successful lobbying presupposes three things, apart from good knowledge of the issue that one wants to affect. First and foremost, the lobbyist must have knowledge of the political decision-making process. Second, a cultural and social competence to communicate the messages, i e being able to professionally get along with people in different political environments. Last but not least, in some cases, but far from all, an economic base to act from. The country where lobbying has developed the most is in the US. The beginning of this development is traced back to the revolution, where the period after the civil war is the forming time for the system and the institutions. The US system is a system of interest groups, which presupposes lobbying to be able to function. There are laws on lobbying, but they have since the initiation in 1946 been regarded as weak. In the EU, lobbying stems from the 1950s. Single Act in 1986 is regarded as the catalyst for eurolobbying. lobbyists have recently been introduced. Their primary function is logistic. The first political consultants in with lobbying on the curricula showed up in the beginning of the 1970s. Since then lobbying has developed and continued to grow, but the professional lobbying companies very seldom lobbies for their clients. This is the field where the Swedish contract lobbyists differ from their European and American colleagues even if contract lobbying also is rare in the EU and . No legislation on lobbying exists in and no one should be implemented today. Lobbying is an area where Swedish research is largely neglected, but where the media have recognised and enlightened the phenomena. Lobbying thrives in democratic structures and is, indeed, a phenomenon. We are currently observing a spread of lobbying methods and techniques from the US. Both research and other literature on lobbying are more advanced in the US than in the EU and definitely than in . If strives towards a pluralistic society, the state is forced to take measures. The paper will, hopefully, stimulate the debate on lobbying, interest groups and pluralism. Mag J. är doktorand vid . är även reservofficer i signaltrupperna och född djurgårdare. Skriften ingår även i staten, om företag och andra organisationer som aktörer i poli- tiken. I en kommande studie analyseras lobbningen för och mot beslutet att sänka de svenska ölskatterna. 1)Den pluralistiska staten. 2)Från till Motionerna. R e f e r e n s e r Ahlstrand, (1995) Från särintresse till allmänintresse. , och (1992) En räv i hönshuset. C- uppsats, : , masskommunikation. , Bo G. (1996a) synar lobbygrupp. , Bo G. (1996b) Skattemiljoner till okänd lobbygrupp. , och (1995) EU- praktikan. , (1996) Åsiktsbildning och maktbegreppet. I Veten- skapen om politik, : , Stats- vetenskapliga institutionen, s. 41-59. Bachrach, och (1970) : Theory and Practice. Baggott, (1995) Pressure groups today. Baumgartner, . och . Leech (1998) Basic Interests. Beetham, (1991) The Legitimation of . , (1981) Introduction. I Organizing Interests in Western Europe: pluralism, corporatism, and the transformation of politics, , (red. ), : , s. 1-23. , J. (Kommande) Demokratins väpnare eller åsiktsbranschens legoknektar. , J. (1998) Den pluralistiska staten. Avhandlings- plan, : , Förvaltningshögskolan. , (1997) Korporatismens död – SAF:s avhopp från styrelser. I Arbetsmarknad & Arbetsliv, nr. 3, s. 165-183. , (1994) Lobbying i EU. : Nerenius & Santérus. , (1994) Lobbying: a need to regulate?. I Political Issues in today, , (red. ), : , s. 92-101. (1993) The Lobbyists. : Times Books. , (1996) Missförstådd lantbrukskooperation. I Ekonomisk Debatt, årg. 24, nr. 6, s. 461-472. Bregnsbo, (1995) Lobbyisme i : Et europæiskt (og dansk) perspektiv. I Demokratiets mangfolighed: Tendenser i dansk politik, , med flera (red. ), : Forlaget Politiske Studier, s. 346-364. , och (1995) Partier och organisationer. , (1989) Företag som politiska påtryckare. , och (1997) När metallfacket ryckte in tog det skruv ordentligt. , (1962) Tyst vår. (1998) (Hämtad 1998- (1996) (Hämtad ). (1998) Marsh, (red. Crenson, (1971) The Un-Politics of Air-Pollution. A Study of Non-Decisionmaking in the Cities. (1998) Den som betalar bestämmer. (1961) Who Governs?. (1994) . Developments in American Politics 2, Peele, med flera (red. ), : The ., s. 85-108. Dugger, (1992) Presidentpost till salu. , (1987) Sent på jorden (). I , : . Elmbrant, (1997) Dom där uppe – dom där nere. , (1998) Någon vill (trycka på) dig något. Moderna Tider, nr. Espeli, (1998) Skattereform og lobbyvirksomhet. Espeli, (1994) Lobbyvirksomhet i – en begreps- messig avgrensning.