sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Att det är regeringen som efter bemyndigande har ansvaret för beslutet om att bygga en dubbelspårig tunnel under råder det knappast någon tvekan om. I många delbeslut i tunnelfrågan är det emellertid svårt att säga vilken instans eller vilka personer som har ansvaret. Vem är exempelvis ansvarig för att någon samhällsekonomisk analys av det dubbelspåriga alternativet inte gjordes? Vem är ansvarig för att de svåra problemen med vattenläckaget inte kom till allmänhetens kännedom? Vem är ansvarig för att Rhoca togs i bruk i stor omfattning? Vissa av denna typ av frågor är nu föremål för de rättsvårdande instansernas undersökning. Att denna undersökning inte blir enkel hänger i icke oväsentlig del ihop med att ansvarsförhållandena i många fall är mycket diffusa. Med lite god vilja hade dessa problem kunnat vara betydligt mindre. Det kan i åtskilliga fall inte vara några oöver stigliga problem att specificera vem som har ansvar för vad. Det går t.ex. att bestämma att den person som har en viss bestämd befattning alltid har ansvar för att samhällsekonomiska kalkyler genomförs och att de håller en viss godtagbar standard. Jag har här urskiljt ett antal krav som för mig framstår som viktiga att ställa i ett demokratiperspektiv. Jag vill på intet sätt göra gällande att inte andra krav också kunde ställas. Det förefaller mig dock svårt att hävda att kraven (1) – (5) inte alls skulle vara viktiga i en demokrati. Om vi tillämpar dem på det föreliggande tunnelfallet är det svårt att undvika slutsatsen att ett antal brister i demokratiavseende föreligger. I denna mening kan vi tala om ett demokratiskt underskott. I denna rapport har olika faktorer åberopats för att förklara varför miljöskandalen inträffade. Jag tror inte det är någon stor överdrift att påstå att tidspress och tidsbesparing är en huvudförklaring här. Det finns – avslutningsvis – anledning att ställa vissa kritiska frågor om varför tidsvinster och tidsbesparing är så betydelsefulla i vår kultur. Om vi är framgångsrika i att vinna tid måste vi ställa oss den filosofiska frågan Vad har vi egentligen vunnit med detta?. Den tyske författaren har i sin filosofiska ungdoms bok eller kampen om tiden på ett lika underfundigt som tänkvärt ställt just denna så viktiga fråga. I en nyckelpassage låter han läsaren få veta: Ingen människa tycktes inse att det i själva verket var något helt annat man sparade på, när man trodde att man sparade tid. Ingen ville erkänna att hans eller hennes liv bara blev fattigare och enformigare och tristare och kallare. Men barnen fick däremot känna av saken, hur tydligt som helst, för numer var det ju ingen som hade tid med dem heller. Men tid är liv. Och livet bor i hjärtat. Och ju mer människorna sparade in på detta, dess fattigare blev de. När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri i fallet av professor och jur. kand. När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... Just , när tunnelbygget i ligger nere, pågår en febril aktivitet för att förbereda den slutliga tätningen av de utsprängda tunnlarna i . Dessa arbeten har beskrivits i massmedia som en test på om tunnelprojektet kan fullföljas. 1 Även generaldirektör uttalar att det råder osäkerhet om miljömålen kan hållas under byggskede respektive driftskede (, , 980617). Efter en miljöskandal som drabbat människor, djur och miljö på olika sätt med delvis fortfarande okända effekter samt kraftigt överskriden budget ställs nu frågan om det går att bygga miljövänligt, tätt och beständigt. Hur har man hamnat i den situation som projektet befinner sig i? Detta är frågor som med facit i hand borde ha ställts , innan hela projektet startade, och inte komma mitt i byggprocessen. har hela arbetet fått stanna upp och kostnaderna för projektets genomförande stiger i höjden. I detta perspektiv finns det anledning att lyfta fram två aspekter. Den ena handlar om vilka rättsregler som gör sig gällande i sammanhanget och den andra om vilka normer som har styrt de ansvarigas handlande. När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... Det finns inga rättsregler som gäller hela tunnelprojektet som sådant. Däremot träffas olika delar av projektet av rättsregler av olika slag. Det krävs t.ex. bygglov för att ta sig in i åsen. Tunnelbygget är vidare i vattenlagens mening ett markavvattningsföretag i samband med grund- vattensänkningen för vilket enligt vattenlagen fordras tillstånd av . Även naturvårdslagen (1964:822) talar om behovet av tillståndsprövning i samband med markavvattning. Ett tillstånd till markavvattning skall enligt naturvårdslagen § 18 c förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka menlig inverkan på naturmiljön av företaget. Vattenlagens kapitel 3 innehåller bestämmelser om allmänna förutsättningar för vattenföretag vilka bl.a. föreskriver att vattenföretag inte får komma till stånd om det leder till skada eller olägenhet av större betydelse för allmänna intressen (3 kap 3 §) och endast om fördelarna från allmän och enskild synpunkt överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av vattenföretaget (3 kap 4 §). Vidare finns i vattenlagen en hänvisning till att vid tillståndspröv - ningen av ett vattenföretag är även naturresurslagen (Lag 1987:12 om hushållning med naturresurser m.m.) tillämplig. Portalparagrafen i denna lag (1 §) säger att (m)arken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall användas så att en från ekologisk, social och samhälls ekonomis k synpunkt långsiktig god hushållning främjas. I natur resurslagen säger 2 kap 1 § vidare att (m)ark och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Om ett vattenföretag anses tillåtligt skall det enligt vattenlagen 3 kap 7 § dessutom utföras med en sådan omfatt ning och på ett sådant sätt att ändamålet kan uppnås utan oskälig kost nad och med minsta intrång och olägenhet för motstående allmänna och enskilda intressen. Det finns således en rad rättsliga bestämmelser som skulle ha tvingat fram svaren på de frågor som man nu i efterhand efter folkliga och politiska påtryckningar och offentlig uppmärksamhet tvingas ta ställning till. Syftet med dessa bestämmelser är just att undvika att hamna i en När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... situation där man tvingas avbryta ett redan påbörjat projekt för att det visar sig att alla inblandade intressen inte beaktats. Tanken med lagstiftning av den här karaktären är att sätta upp trösklar som man måste stanna upp inför och besvara vissa frågor innan man kan öppna dörren och eventuellt gå vidare till nästa rum. Just miljöintresset är ett sådant allmänt intresse som kräver lagstiftning och myndigheter för att dess synpunkter skall beaktas. 2 Denna reglering har inte fungerat i fallet Hallandsåsen.3 Det är utgångspunkten för denna rapport. Det handlar om rättslig styrning och varför den inte har fungerat och vad som kan göras åt det i fortsättningen. 2 Se artikel Miljöetik och miljörätt i antologin (red), Rättssociologiska perspektiv på hållbar utveckling, Rättssociologiska avdel- ningen, Research Report 1998:1, s 29 ff. 3 Utan att här gå in på detaljer kan hänvisas till , SOU 1998:60. När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... Den rättsliga styrningens beroende av normer I ett rättssociologiskt perspektiv finns det anledning att sätta in denna problematik i relationen mellan normer och rättsregler. Normer är de uppfattningar om hur man skall handla som finns i olika delar av samhället. Det finns sociala normer som är kulturellt bestämda. Vi har också normer inom olika delsystem i samhället, såsom politiska normer som uttryck för olika politiska uppfattningar, administrativa normer styrda av bl.a. byråkratiska traditioner samt ekonomiska normer som hör till det ekonomiska systemet. Till detta kan läggas de normer som följer av naturlagarna och människans sätt att förhålla sig till dessa. 4 Bygger man en bro eller en tunnel så är man underkastad naturlagarnas obeveklighet. Dessa tjänar som ingredienser i de normer som styr ett sådant projekt och de sätter också ramarna för vad som är möjligt. Rättsregler kan ses som en speciell typ av normer, det politiska systemets bestämning av vad som skall gälla i särskilda situationer. Rättsreglerna är dock avhängiga övriga normer i samhället. Vi kan tala om en rättssociologisk paradox i sammanhanget: För att en rättsregel skall fungera fordras att det redan finns normer till stöd för den rättsliga regleringen. Finns inte det uppstår kontrollkostnader i samband med att särskilda myndigheter måste sättas upp för regelns genomförande eller för kontrollen av regelns efterlevnad. Utrymmet för rättslig styrning är således begränsat. Det går inte utan stora ansträngningar att gå utanför det som redan gäller. Då uppstår naturligtvis frågan: Vad tjänar rättslig reglering till om den inte kan påverka? Svaret hänger samman med en förståelse för vad som är rättens roll, nämligen att initiera, förstärka och bevara befintliga normer i samhället. Rättens kärnfunktion är att se till att det inte går att avvika från de allmänt omfattade normer, befästa genom rättsregler, som mänskligheten under olika epoker etablerat. 4 Se artikel Hållbar utveckling ur ett rättssociolo- giskt/normvetenskapligt perspektiv i antologin (red), Rättssociolo- giska perspektiv på hållbar utveckling, Rättssociologiska avdelningen, Research Report 1998:1, s 47 ff. När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... miljösammanhang skall det t.ex. inte gå att skaffa sig fördelar genom att åsidosätta miljöhänsyn som omfattas av samhälleliga normer. En annan aspekt på relationen mellan normer och regler hänger samman med att det kan finnas olika normer som gör sig gällande. det finns normer som går direkt emot rättsregelns innehåll saknar denna inte bara stöd i normer utan den är utsatt för ideliga hot från konkurre - Då ökar kontrollkostnaderna ytterligare. situation uppträder t.o.m. ett fenomen som man i krimi nologiska sammanhang har kallat för neutraliseringstekniker. om det finns en norm till stöd för en uppfattning, såsom i detta fall ett gott miljöbeteende, så tenderar den att under vissa villkor och sammanhang neutraliseras och ersättas med en konkurrerande norm som är starkare och därmed tar över.5 Ett sätt att förstärka är traditionellt att spela på olika allianser. Normer har alltid sin hemvist hos och får sina uttryck genom olika aktörer eller aktörsgrupper i På arbetsmarknaden finns det t.ex. väldefinierade intresse - grupper knutna till de olika normerna/rättsreglerna i form av arbets - givare och arbetstagare vilka dessutom som en följd av den normativa konkurrensen har organiserat sig för att utöva påtryckningar till stöd för den egna normativa uppfattningen. På miljöområdet är situationen dock annorlunda. Här finns inte på samma sätt intressegrupper knutna till problemen. unika i det att de är exempel på en typ av politiska problem som inte har sin upprinnelse i fördelningspolitiska konflikter. Politik är annars, sådan vi känner den, ett uttryck för olika ståndpunkter i fördelnings politiska frågor som svarar till motsättningar mellan klasser, mellan sociala grupper, mellan etniska eller religiösa grupper eller mellan könen. Miljöfrågorna berör oss alla lika mycket eller lika lite. Det är i sina effekter miljöproblemen har fördelningspolitiska konsekvenser. Miljöfrågorna får därför enfrågekaraktär. Det är något som mobiliserar intresse i det särskilda fallet, vid det särskilda tillfället och vid den utgör inget undantag. Sammantaget innebär detta att den politiska styrningen av miljön med rent strukturella skäl brottas med 5 Här kan t.ex. hänvisas till neutraliseringsteorier inom krimi- nologin som förklarar varför unga bryter mot lagen utan att de om- fattar andra värdenormer än majoritetskulturen. Se Matza, Sykes, och Greham, Techniques of Neutralization. A Theory of Delinquency, i , vol 22, 1957. Unga på drift. Om sociala normer och socialkontroll på , ak avh i rättssociologi, 1994. När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... Det finns inga naturliga bärare av miljöintresset generellt som driver miljöfrågorna normativt. Det är således svårt att hitta allianser för miljöintresset ute i samhället som man kan spela på i regle - ringshänseende. Den enda öppning som finns är att låta enskilda människor i större utsträckning komma till tals i planeringsprocessen för olika projekt. I de fall det redan förekommer är dock den normativa kraften för svag. Det betraktas mer som enskilda stånd punkter än som uttryck för normativa uppfattningar. I förlängningen av detta resonemang ligger möjligheten att påverka genom att ändra förutsättningarna för den interna normbildningen. Det innebär att de som åstadkommer miljöproblem av olika slag ändrar inställning till sitt agerande. I fallet handlar det om - verkets, Kraftbyggarnas och syn på miljöproblemen i sammanhanget. Tanken är att någon form av självreglering etableras. 6 I takt med det ökade miljömedvetandet kan man t.ex. tänka sig att före tag och andra blir så angelägna om sitt goda rykte att de vidtar egna åtgärder för att undvika att hamna i konflikt med miljön. Detta är något som utnyttjats i regleringshänseende i samband med certifieringsstrate - gier. Företag och myndigheter kan låta certifiera sin verksamhet för att på så sätt visa omvärlden att man värnar om miljön och därigenom komma i så god dager som möjligt. Miljö har blivit ett konkurrens medel vilket i sin tur lägger grunden för en självreglering på miljö området. Certifieringsstrategin förutsätter system för miljöledning och planering samt uppföljning. Regler härom finns inom ramen för dels det europeiska miljömärkningssystemet EMAS och dels det inter nationella ISO 14 000.7 Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns olika påverkans - system som gör sig gällande på miljöområdet. Vi har en glidande skala från offentlig påverkan med rättslig reglering och myndighetskontroll till individuell påverkan via talerätt och möjligheter att få sin stämma hörd i planeringsprocessen till självreglering via regler om certifiering och miljöledningssystem. Vi skall nu lägga den teoretiska grunden för en förståelse av varför det gick som det gick med tunneln i åsen. 6Den tyske rättssociologen har förordat övergången till en procedural rätt generellt sett, något som bär spår av samma resonemang. På miljöområdet kan hänvisas till , På vei mot en grønn rett? Miljörettens udvikling i lys af den økologiske erkjennelse, Ad Notam, Gyldendahl . 7Om det sistnämndas tillämpning på svenska förhållanden, se Lag (1994:1772) om tillämpningen av det europeiska miljömärkningssystemet, jämte Förordning (1994:1169) om europeisk miljömärkning När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... För detta ändamål skall vi presentera en teori som försöker förklara händelseutvecklingen i dess totala komplexitet. Det är en teori om normer som utgår från att allt mänskligt handlande, individuellt eller genom organisationer – medvetet eller omedvetet – följer vissa normer. Vi skall efter det att normteorin är presenterad sätta in den i samband med skeendet kring tunnelprojektet i . När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... Normers innehåll – studiens normteoretiska utgångspunkter Normteorin bygger på att har tre förutsättningar. Det gängse är att se normer som något som enbart hör den sociala sfären till. I detta perspektiv är motiven för handlandet det centrala. Vi talar då om drivkrafter som manifesterar sig i ett visst önskvärt värde som skall tillgodoses genom handlandet. Men detta är ett onödigt snävt normbegrepp. Normer kan sägas ha sin bakgrund i något av samtliga system vi talade om tidigare, nämligen det sociokulturella, det ekonomiska, det politiskt/administrativa systemet samt i de naturliga systemen – det biotiska och det fysiska systemet. Vi nämnde ovan om de två typer av normer som hör till de naturliga systemen, nämligen de normer som har med människans exploatering av systemet att göra och de normer som har med bevarandet av systemet att göra, de ekologiska normerna. I detta sammanhang blir kunskap en viktig komponent i . Utan kunskap kan inte effektueras och genomföras. Det är således den andra förutsättningen för . Den tredje förutsättningen för är de faktiska möjligheter som föreligger att realisera de önskade värden man har kunskap om och vill genomföra. Det handlar om de systemvillkor som de samhälleliga och naturliga systemen ställer upp. Det är en sak att kunskapen om systemen kan variera. Det är en individuell omständighet som inverkar. Men systemvillkoren handlar om de generella begränsningar som följer med naturlagarna. De mest påtagliga av dessa begränsningar, såsom tyngdlagen och liknande, är i stort sett internaliserade hos människan och ingår därför oftast inte som en medveten del av de överväganden som ligger till grund för ett normstyrt handlande. Andra naturlagar kan ligga så långt ifrån individen i såväl rum som tid att de av det skälet inte uppfattas som en restriktion vid normbildandet, medan åter andra naturlagar ingår som en kalkylerad del i förutsättningar. Detta gäller t.ex. för de normer som har med exploatering att göra. Det sagda kan sammanfattas i figur 1: När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... Till var och en av dessa kategorier, värde, kunskap och möjligheter finns det knutet olika bakomliggande förutsättningar. Värde hänger samman med drivkrafter, dvs. motiven för människans handlande. Dessa drivkrafter kan i sin tur hänföras bakåt till olika motivations system, alltifrån människans inre samvete till moral och etik och andra yttre påverkanssystem såsom religion, politiska och andra ideologier. Ekonomiska överväganden kopplade till egoistiska motiv liksom handlande utifrån solidaritet med andra människor är andra exempel på möjliga drivkrafter. Vad som gör sig gällande i det särskilda fallet är en empirisk fråga. Normteorin nöjer sig så att säga med att peka ut vilken typ av kunskap som är relevant för att förstå mänskligt handlande i ett normperspektiv. När det gäller den andra komponenten, kunskap, är kognitions - begreppet centralt. Kunskap är beroende av hur vi ser och uppfattar världen. Här gör sig skillnader i fråga om genus, etnicitet, utbildning och makt gällande, men också vilken position eller utsiktspunkt man har i samhället när man uttalar sig. Kvinnoforskningen har pekat på hur kunskapen präglas av kön. 8 IMER-forskningen har lärt oss hur beroende vår syn på kunskap är av etnisk och kulturell tillhörighet. 8 Här kan nämnas rättssociologen uppmärksammade bok, Kunskapens kön, , , 1995. När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... Att utbildning är av betydelse för kunskap är närmast självklart, men här har synen på kunskap delvis förändrats. bara en fråga om s.k. boklig bildning utan något mycket mer. såväl om kommunikativ och social kompetens som annan tyst kunskap. detta sammanhang finns det också anledning att lyfta fram en gammal sanning om att kunskapen inte är jämt spridd över befolk ningen utan relaterad till ekonomisk och social status vilket i sin tur lägger grunden för skillnader i makt. Allt detta påverkar normbild ningen i samhället i allmänhet och på miljöområdet i synnerhet. Den tredje normförutsättningen som hänger samman med de olika systemen faller i sin tur tillbaka på de olika systemvillkor som bestäms av olika naturlagar på det sätt som diskuterades ovan. Vi kan således bygga ut modellen enligt normteorin med kom enligt figur 2. De delar av normteorin som vi nu talat om berör frågan om vad som bestämmer handlandet. Ett ytterligare tillägg är här på sin plats, nämli - gen att det sker en ömsesidig påverkan av förutsättningar i själva normbildningsprocessen. Värdet påverkar vad som blir relevant som kunskap, vad vi letar efter. är det så att kunskap är relaterad till och beroende av systemen och systemvillkoren. Cirkeln sluts av att systemvillkoren i sin tur har konsekvenser för vilka värden och drivkrafter som gör sig gällande i samhället i stort. Normteorin innehåller element av såväl aktörsteori som systemteori. Värdekomponenten är något som artikuleras och hävdas av individer och grupper. Likaså är kunskapen också knuten till det handlande subjektet. I dessa delar är normteorin en handlingsteori som är aktörsinriktad. När vi sedan ser till systemförutsättningarna kommer vi obönhörligen över på systemteori. Systemen är uppbyggda på olika sätt vilket skänker dem olika strukturer. Därmed är vi inne på behovet av strukturella hänsynstaganden, något som är särskilt viktigt i miljö sammanhang, där ingen egentligen vill ha miljöproblem trots att vi med vårt handlande ideligen bidrar till detta. När vi således applicerar normteorin på konkreta fall har vi anledning att beakta samtliga dessa faktorer, även om det naturligtvis är på det sättet att betydelsen av olika faktorer varierar med vilken typ av problem och handling vi studerar. Men utgångspunkten för normteorin är frågeställningen: Vad bestämmer handlandet? Då har normteorin ett handlingsteoretiskt innehåll, något som utvecklas i ett aktörsperspektiv i förhållande till vilka värden och vilken kunskap som gör sig gällande. Därutöver måste en andra övergripande fråga ställas: Vad ligger bakom i det särskilda fallet? Genom detta går normteorin över i systemteori och strukturella resonemang. Syntesen består sedan i behovet av att se till samspelet mellan värde, kunskap och möjligheter i När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... det särskilda fallet, där långsiktiga systemförutsättningar kan fungera som premissleverantör för individen och bidra till kortsiktiga motiv för handlandet. Vi kan på detta sätt lägga ut normteorin i sin helhet genom figur 3. Som kort slutlig kommentar till normteorin i detta sammanhang vill vi bara nämna att utgångspunkten för normanalysen är att handlandet betraktas som individuellt även om det analyseras i termer av normer. En norm kan således rent teoretiskt vara individuell. Det är också det en empirisk fråga. Men givet att ett visst värde har en stark position och att kunskapen om hur man följer är allmänt utbredd samt möjligheterna finns där, tenderar att ha en allmän tillämpning. Detta visar sig då i förekomsten av allmänt förekommande hand - lingsmönster. Normer har således olika utbredning och tillämpning beroende på nämnda faktorer. Styrkan i en norm kan också variera hos olika befolkningsgrupper och individer. Till detta kommer att det förekommer normkonflikter som förtar effekten av en norm på det sätt vi talade om ovan i termer av neutraliseringstekniker. Som framgår av framställningen om normteorin så ger denna inte i sig själv svar på alla frågor. Dess funktion är att strukturera kunskaps - processen så att den förmår att beakta så mycket som möjligt av det som är relevant i ett visst fall. Vad som är relevant bestäms av vilket problem som studeras. Själva kunskapsprocessen förutsätter inslag från en mängd olika möjliga vetenskaper. Här får forskaren antingen falla tillbaka på sekundärlitteratur från dessa discipliner eller knyta till sig berörd sakkunskap i det särskilda fallet. Vi skall nu gå över till fallet och applicera normteorin på detta fall. Vad bestämmer Handlandet? Struktur(er) Aktör(er) När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... Fallet ur ett normteoretiskt perspektiv Fallet började som bekant med att Kraftbyggarna körde fast i åsen med sin borr. Detta kan i all sin enkelhet åskådliggöras genom figur 4. Om vi försöker förstå denna händelse utifrån inblandade aktörers bevekelsegrunder och sätter in normmodellen i stället för borren får vi följande figur 5. När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... Vid närmare analys upptäcker vi att misslyckandet i samband med borrningen kan hänföras till en form av normativ asymmetri. Kun skapen om geologiska karaktär har blivit onödig.