sou · GMB361d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Kommissionen ska därvid i sina förslag om hälsa, säkerhet, miljö- och konsumentskydd utgå från en hög skyddsnivå (artikel 100 a). Överträdelser ska beivras. Det behöver finnas en kontrollorganisa- tion som ska se till att bestämmelserna följs. Huvuddelen av be- stämmelserna om livsmedel omfattades redan av , som trädde i kraft . För de grundläggande reglerna innebar därför medlemskapet inte så stora förändringar, men inom vissa områden har detaljregler krävt en mer omfattande anpassning. Det andra huvudsyftet, det ekonomiska, kan betraktas som en blandning av ett samhälls- och ett individuellt konsumentintresse. Att konsumenten har tillräcklig information för att kunna göra rationella val i utbudet på marknaden är inte bara ett individuellt konsument- intresse utan en förutsättning för en fungerande konkurrens. Kon- kurrens- och marknadsföringslagstiftningen syftar till att skapa grund- läggande marknadsekonomiska förutsättningar genom att främja valfri- het för konsumenterna och ge tillförlitlig information om de varor och tjänster som bjuds ut på marknaden. Detta allmänna samhällsintresse finns också i redlighetskravet i livsmedelslagen. Märkningsbestämmel- serna, som är totalharmoniserade i EU, utgör en stor del av de regler som syftar till att upprätthålla redlighetskravet. Det offentliga åtagandet inom livsmedelstillsynen kan mot denna bakgrund inte ifrågasättas. Livsmedelskontrollens mål bör även i fortsättningen vara att skydda konsumenterna mot hälsorisker - det hygieniska syftet - och mot oredlighet i handeln med livsmedel - det ekonomiska syftet. Kommitténs uppdrag gäller närmast ansvarsfördelningen stat - kommun och hur tillsynen bör vara ut- formad. FAO - Food and of the United Nations; WHO - World Samhällsutvecklingen har kännetecknats av att det offentliga åtagandet ökat och av att den offentliga sektorn har haft en stark tillväxt, främst genom att kommuner och landsting har ålagts eller tagit på sig nya uppgifter. Tillväxten, mätt i sysselsättning, bröts inom den statliga sektorn omkring 1980 och i den kommunala . Under den långa tillväxtperioden tillämpades inom många områden en teknik med s.k. ramlagstiftning. Den förutsatte, eller fick i varje fall till följd, att lagstiftaren delegerade en stor del av arbetet med att utforma reglerna till verkställighetsnivån, där de centrala myndigheter- na bemyndigades att fylla ut vaga lagregler med tillämpningsföre- skrifter. Under denna expansiva epok var det i hög grad hos de stora centrala sektorsmyndigheterna som den nödvändiga kompetensen fanns för att driva utvecklingen. Ramlagstiftningen bidrog också till att politikskapandet i viss mån kom att flyttas till myndig- heternas tillämpning. växte det fram kritik från näringsliv och kommuner mot i första hand de onödiga kostnader som myndigheternas före- skrifter i många fall ansågs leda till. En kritik av mer principiell natur från kommunalt håll grundades på ett ifrågasättande av statliga myndigheters rätt att ge folkvalda organ föreskrifter om tillämpningen av de lagar som beslutar. Ett trendbrott i denna utveckling var de beslut som omkring 1980 - vid tiden för den lilla statsfinansiella krisen - fattades om omorganisation av två av de tunga centrala sektorsmyndigheterna. Verksamheten i och ändrades med inriktning mot decentralisering och minskad statlig detaljreglering. De båda central- myndigheterna fick mer karaktär av s.k. stabsmyndigheter till rege- ringen med uppgifterna att ta fram uppföljnings- och utvärderings- underlag för statsmakternas beslut samt att förmedla information till stöd för verksamheten. högkonjunktur blev det inga fler sådana svåra strukturbeslut. Förändringsarbetet i staten inriktades på att försöka förenkla det statliga regelsystemet och på att effektivisera den politiska styrningen av förvaltningen. Mål- och resultatstyrning infördes som innebar att regering och riksdag övergick från att styra resurserna med 59 Flexibel förvaltning, Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:9 s. 55). detaljerade anslag till att ange mål, granska måluppfyllelse och utkräva ansvar för verksamhetens resultat. I resultatstyrningen ligger att ansvar och befogenheter delegeras. Decentralisering är således en viktig del av idén med resultat- styrning. Det kan sägas att decentralisering för den offentliga sektorn motsvarar vad kundorientering är för näringslivet. Mellan staten och kommuner/landsting har det från början av 1980- talet gjorts ett drygt tiotal förändringar av huvudmannaskap, dvs det offentligrättsliga åliggandet att svara för vissa uppgifter har flyttats mellan huvudmännen i den offentliga sektorn. Riktningen av föränd- ringarna är inte helt entydig, men de flesta förändringarna innebär decentralisering genom att kommuner/landsting har tagit över ansvar från staten. Det gäller bl a inom skolan, det civila försvaret, miljö- vården, sjukvården och riksfärdtjänsten. Från länsstyrelserna har kom- munerna också tagit över ansvaret för alkoholutskänknings- frågor. Ett belysande exempel på decentralisering är civilförsvaret, som var en statlig organisation, ledd av centrala och regionala statliga myndigheter. Den upphörde formellt 1995 när kommunerna tog över huvudmannaskapet för det civila försvaret. Inom två tillsynsområden genomfördes strukturförändringar som inte gick i decentraliserande riktning. Tillsynen av arbetsmiljön samlades 1987 till den statliga myndigheten, , när den kommunala tillsynen av mindre arbetsställen upphörde. Motivet var att man kommit till insikt om att skaderiskerna i arbetsmiljön mer beror på verksamhetens art än på arbetsställets storlek och att effektiviteten i den kommunala tillsynen var dålig. Inriktningen av inspektionsverksamheten måste enligt regeringen renodlas till en mer kontrollerande verksamhet, vilket innebär att relativt mindre vikt läggs vid rådgivning och annan påverkan på övertygelsens väg. Det andra området var livsmedelstillsynen. ändrades livsmedelslagen för att göra det möjligt för Statens livs- medelsverk som central myndighet att spela en större roll och i högre grad styra livsmedelskontrollen med föreskrifter för inspektions- verksamheten. En långtgående decentralisering skulle enligt Jordbruks- utskottets mening kunna äventyra en i hela landet likartad offentlig livsmedelstillsyn. 61 betonade utskottet vikten av att kom- munernas kompetens på området upprätthålls. I sammanhanget finns även anledning understryka att möjligheterna till mellankommunal samverkan bör kunna prövas i ökad omfattning. 60 En redogörelse för förändringarna beträffande uppgifter och inriktning har redovisats i Förvaltningspolitiska kommissionens rapport i backspegeln (SOU 1997:7). 61 1988/89:JoU14 s. 28. I övrigt var det decentraliseringsidén, vid sidan av strävan att förenkla det statliga regelsystemet, som präglade föreställning- en om vad som borde göras för att komma till rätta med byråkratin och minska avståndet mellan det allmännas företrädare och medborgarna. De strukturbeslut som bör vara en konsekvens av decentralisering uteblev emellertid under den långa högkonjunkturen och aktualiserades först i samband med den stora statsfinansiella krisen . Därefter har den offentliga sektorn gått igenom stora förändringar som led i åtgärderna för att förbättra samhälls- ekonomin och de offentliga finanserna. Förändringarna av statsmak- ternas styrning av den statliga verksamheten har genomförts och omfattande strukturförändringar har beslutats för att uppfylla krav på effektivisering och på konkreta resultat i form av besparingar och höjningar av produktiviteten. Strävan att begränsa det statliga regel- systemet har levt kvar, om än med varierande intensitet över åren. Senast har Förvaltningspolitiska kommissionen ansett att tillväxten av myndighetsföreskrifter är ett centralt förvaltningspolitiskt problem: Regler som är alltför omfattande och detaljerade för att kunna bli allmänt efterlevda skapar farhågor beträffande statsmaktens legitimitet. ... Utgångs- punkten bör vara att de av statsmakterna utfärdade reglerna i största möjliga ut- sträckning skall kunna tillämpas av myndigheterna utan tillämpningsföre- skrifter. Strukturförändringarna efter 1990 har följt två huvudlinjer i syfte att renodla den statliga verksamheten. Den ena har varit att bolagisera affärsverksamheten för att effektivisera verksamheten resp att skilja den från myndighetsutövningen. Den andra huvudlinjen har varit att av rättssäkerhetsskäl skilja förvaltning och rättskipning/rättsprövning. Dessa båda huvudlinjer ramar också in den verksamhet som blir kvar, förvaltningsmyndigheternas kärnverksamhet, 63 som i sin mest renod- lade form utgörs av myndighetsutövning. I den proposition med förslag om den regionala samhällsorganisa- tionen64 som behandlades av har regeringen gjort vissa uttalanden om vad som är statens grundläggande uppgifter. Där säger regeringen i sina överväganden om ansvarsfördelningen 62Förvaltningspolitiska kommissionens slutbetänkande I medborgarnas tjänst - En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57 s 26 och 94). 63Staten i omvandling, Statskontoret 1996:15. 64Prop 1996/97:36, KU4, rskr 77: I den försöksverksamhet som skall bedrivas till ut- gången av förs länsstyrelsernas regionala utvecklingsansvar över till nya regionala självstyrelseorgan. Länsstyrelsernas huvuduppgift ska renodlas till att vara statens företrädare i länen och se till att de nationella målen får genomslag. mellan stat, kommun och landsting att det är två slag av verksamhet som bör anförtros statliga myndigheter. Det gäller uppgifter som kräver ett centraliserat beslutsfattande och en enhetlig ledning - militärt försvar, säkerhets- och utrikespolitik - samt frågor om nationella kom- munikationer och liknande. Den andra gruppen av uppgifter som anses vara renodlat statliga innehåller rättsvården och fiskala angelägenheter - polis, åklagarväsende och domstolar samt tull-, skatte- och exeku- tionsväsende. Strukturförändringarna som påbörjades inom och områden har fullföljts. Sedan uppgifterna renodlats har i båda fallen en koncentration skett av den regionala verk- samheten, som har organiserats inom ramen för centralmyndigheten. Inom åtskilliga statliga verksamhetsområden har tendensen varit att av effektivitetsskäl minska antalet regionala enheter. Statens regionala verksamhet har koncentrerats dels genom en samordnad statsförvalt- ning och sammanslagning av län, dels genom att sektorsmyndigheter- nas regionala enheter har blivit färre, dvs. regionerna omfattar ofta flera län. Det finns vidare några undantag från den lång- siktiga tendensen att förskjuta ansvar till den kommunala nivån. Staten tog således 1994 tillbaka ansvaret för tvångsvården, som fördes över till kommuner och landsting. De alltför små upptagnings- områdena gjorde att på eget initiativ fattade beslut om ett förstatligande. Vidare har staten tagit över administrationen av bostads- bidragen och ansvaret för fastighetsbildningen. Drivkraften bakom de flesta strukturförändringarna inom statsför- valtningen har varit krav på effektivisering och förutsättningslös prövning av det offentliga åtagandet. har också principiella skäl , närmast jävsargument, anförts för att skilja affärs- verksamhet och rättskipning från den politiskt styrda förvaltningen, vars kärnverksamhet är myndighetsutövning. Ett exempel inom förvalt- ningsrättskipningen är införandet i förvaltningsprocessen av en obliga- torisk tvåpartsprocess. Den lägger utredningsansvaret på parterna i stället för på domstolen, som därmed står friare att bedöma materialet än om den själv har ansvar för att ett tillräckligt bra beslutsunderlag tas fram. Inom den mer utpräglade förvaltningsverksamheten har frågan om sambandet mellan tillsyn och tillståndsprövning uppmärksammats, senast i arbetet med : Tillstånd och tillsyn bör helst inte ligga hos samma myndighet. 65 Betänkandet (SOU 1996:103 s. 484). Med denna utgångspunkt har regeringen föreslagit att en miljö- prövningsmyndighet inrättas vid . Även anpassningen till EU har varit av betydelse för synen på särskilt det statliga åtagandet. Det framgår tydligt inom området teknisk provning och kontroll. Den ursprungliga svenska modellen var en obligatorisk förhandskontroll innan en produkt släpptes ut på mark- naden. Den utfördes av offentliga monopol - riksprovplatserna - som drevs i form av myndighet eller bolag. Beslut om godkännande fattades vanligen i direkt anslutning till provningen/kontrollen och hela förfa- randet kunde därför lätt uppfattas som myndighetsutövning. I EU- systemet som bygger på egenkontroll och med tredjepartsbedömning, när särskilda krav ställs på produktsäkerhet, står det däremot fullt klart att den tekniska bedömningen av om en produkt uppfyller gällande krav inte utgör myndighetsutövning. Provningsorganen utför uppdrag på civilrättslig grund. Den statliga myndighetsutövningen består i att utarbeta föreskrifter och svara för den marknadskontroll som i EU- modellen är ett otvivelaktigt statligt åtagande. Staten svarar också för den infrastruktur av oberoende tredjepartsorgan som kontrollsystemet förutsätter och prövar kompetensen hos dessa organ. Denna prövning leder till beslut om ackreditering, som är myndighetsutövning. SWEDAC är svensk ackrediteringsmyndighet men också Livsmedels- verket har sådana uppgifter som gäller godkännande av laboratorier för livsmedelsundersökningar. En självklar utgångspunkt för överväganden om arbetsfördelningen stat - kommun är regeringsformens bestämmelser om den kommunala själv- styrelsen. Kommittén om den kommunala självstyrelsens grund- lagsskydd har haft till uppgift att analysera innebörden av den kommu- nala självstyrelsen och beskattningsrätten. Enligt kommittén är det första gången som detta gjorts. 67 I betänkandet Den kommunala självstyrelsen och grundlagen (SOU 1996:129) beskrivs den kom- munala självstyrelsen på följande sätt: Den kommunala självstyrelsen är en grundläggande och allomfattande princip för relationen mellan stat och kommun. Den säger att kommunen respektive själv skall styra, dvs besluta inom sitt område beträffande de 66Prop 1997/85:45, Del 1 s. 471. 67Svenska tog i rapporten 1994 fram underlag för att belysa förutsättningarna för den kommunala självstyrelsen och föreslå klarare och mer långsiktiga spelregler i relationen mellan stat och kommun. Vilka dessa angelägenheter är bestäms genom lag. Några av dem är specialreglerade ... En förutsättning för den kommunala självstyrelsen är den kommunala beskattningsrätten. Utmärkande för den offentliga sektorn är samverkan mellan stat och kommun. Och det finns motstående intressen. Den kommunala själv- styrelsen kan därför inte vara total. Frihetsgraden varierar efter ange- lägenheternas art. Men för folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas. Följande beskrivning av ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ges i betänkandet: Statlig förvaltning har framför allt kommit att användas för uppgifter som kräver stor enhetlighet eller överblick över hela landet medan kommuner och landsting utnyttjats för sådana uppgifter där det ansetts angeläget att låta lokala eller regionala önskemål få genomslag eller där närhetsfaktorer varit av betydelse. Beskrivningen liknar den som finns i propositionen om den regionala samhällsorganisationen. Välfärdspolitiken anges där som ett gemen- samt ansvar för staten och för den kommunala självstyrelsen. Kommuner och landsting har det praktiska ansvaret för produktion av dels välfärdstjänster - utbildning, barn- och äldreomsorg samt hälso- och sjukvård - dels teknisk service - vatten och avlopp, renhållning och energi. I övrigt är uttalanden om vilka principer som bör vara vägledande för det kommunala åtagandet sparsamt förekommande. I direktiven (Dir. 1991:20) till Utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV) sägs att särskilt uppgiften att göra avvägningar i lokala miljöfrågor och mellan skilda samhällsintressen är väl ägnad att skötas av de politiskt ansvariga organen i kommunerna. tillträdde 1989 den europeiska konventionen om självstyrelse. En av dess grundläggande principer är att offentliga uppgifter bör utövas av de myndigheter som ligger närmast medborg- aren, om inte uppgiftens omfattning och natur eller kraven på effek- tivitet och ekonomi motiverar en annan lösning. Enligt konventionens principer för administrativ tillsyn över kommunernas verksamhet ska tillsynen ha lagstöd samt i första hand avse laglighetskontroll: 68 Betänkandet Kommunerna och miljöarbetet (SOU 1993:10) s. 211. Administrativ tillsyn i fråga om lämpligheten får dock utövas av högre myndigheter när det gäller uppgifter som delegerats till myndigheterna (srtikel 8). Ett resultat av 1980-talets ansträngningar att få kontroll över regel- mängden var den s.k. begränsningsförordningen. Dess syfte var att begränsa i första hand de statliga centralmyndigheternas regelproduk- tion genom att ställa krav på konsekvensutredningar av förslag till regler - föreskrifter och allmänna råd - och på att förslagen kommu- nicerades med de berörda. Begränsningsförordningen upphävdes 1994. I verksförordningen (1995:1322) finns en bestämmelse som manar statliga myndigheter att noga överväga om föreskrifter är den mest ändamålsenliga åtgärden. har i olika sammanhang riktat kritik mot den statliga styrningen av kommunerna. Förbundets synpunkter har sammanfattats i rapporten (1994). Där sägs att utvecklingen oftast har inneburit mindre kontroll och detaljstyrning: Den fria nämndorganisationen, det nya statsbidragssystemet med pengarna i en påse och avregleringen inom skolområdet är exempel på att staten velat ge kommunerna ökad självstyrelse. Men det finns områden där detaljstyrningen fortfarande dominerar, enligt förbundet: Inom livsmedelsområdet fungerar t ex kommunerna i praktiken som en statlig lokalförvaltning utan några större möjligheter för en enskild kommun att anpassa verksamheten till lokala behov och förutsättningar. Inom skolområdet har en mer allmän uppgift att stödja kommunerna och att följa upp och utvärdera kommunernas verksamhet. Myndigheternas uppgifter varierar således beroende på områdets karaktär men också beroende på om området har varit föremål för någon genomgripande översyn. I rapporten dras slutsatsen att bör föreslå regeringen att den statliga regleringen av livsmedelstillsynen radikalt förändras så att kommunerna får möjligheter att anpassa verksamheten till de egna förutsättningarna och behoven. Om detta krav inte tillgodoses bör staten ta över det fulla ansvaret för livsmedelstillsynen eller kommunerna ges möjlighet att bedriva verksamheten på entreprenad mot full kostnadstäckning. Behovet av att se över den statliga regelgivningen och tillsynen gente- mot kommunerna har framförts i olika sammanhang. I den överens- kommelse som regeringen slöt med Svenska Kommun- förbundet och om den kommunala ekonomin har regeringen åtagit sig att tillämpa finansieringsprincipen 69 och bl a att genomföra avregleringar i syfte att minska trycket på de kommunala kostnaderna. Med hänvisning till denna utfästelse har regeringen beslutat tillkalla en särskild utredare vars uppdrag i direktiven (Dir. 1997:81) beskrivs under rubriken statlig reglering av och effektivare tillsyn över verksamhet. Förvaltningspolitiska kommissionens uppfattning om behovet av att se över dessa frågor anförs också i motiven för utredningsuppdraget. Enligt regeringsformen och kommunallagen kan förvaltningsuppgift överlämnas till enskild, dvs till bolag, förening, stiftelse eller enskild individ. Om det är fråga om myndighetsutövning, krävs stöd i lag. betonade i sitt ställningstagande till ändringar i livsmedelslagen att möjligheterna till mellankommunal samverkan bör kunna prövas i ökad omfattning. blev det inom fyra kommunala verksamhets- områden möjligt för en kommun att dels anlita en annan kommun för att utföra vissa kommunala uppgifter - det är dock inte möjligt att överlämna befogenheten att avgöra ärenden - dels uppdra åt en anställd i en annan kommun att besluta på kommunens vägnar. Lagändringarna avsåg miljöskydds-, renhållnings- och hälsoskyddslagarna samt lagen om kemiska produkter. Bakgrunden till att vidgade möjligheter för samverkan således har öppnats är att det har satts i fråga, om det är rationellt att alla kommuner och landsting bygger upp och driver alla typer av verksamhet. Enligt propositionen gäller detta både service- och tjänsteproduktion och vissa typer av myndighetsutövning. Kommuner och landsting samverkar i både offentlig- rättslig form genom kommunalförbund och i civilrättslig form genom samarbetsavtal. Det är enligt propositionen ett känt faktum att många kommuner och landsting bedriver upp- dragsverksamhet som utifrån nu gällande rätt kan ifrågasättas. 69Den närmare innebörden av finansieringsprincipen behandlas i kapitel 7. 70Prop 1995/96:167, KU34, rskr 242. De lagändringar som föreslogs i propositionen motiverades av önskemål att få bort onödiga rättsliga begränsningar i kommunernas möjligheter att samverka över kommungränserna. Regeringen pekade inte ut vilka fall som avsågs i det citerade uttalandet, med det framhölls att kommunaltekniken är ett område där extern försäljning förekommer i stor utsträckning (prop s. 19). Tjänste- utbyte förekommer också inom miljö- och hälsoskyddsområdet, bl a inom livsmedels- kontrollen (s 43), enligt utredningen om kommunernas arbete för en god livsmiljö (KLIV). Denna situation har uppkommit till följd av behovet att utnyttja stor- driftsfördelar i form av kostnadsbesparingar och ökad flexibilitet i resursutnyttjandet. Lokal försöksverksamhet har kunnat bedrivas mellan kom- mun, landsting och en allmän försäkringskassa avseende socialför- säkring m.m. En försöksverksamhet med samtjänstavtal vid lokala s.k. medborgarkontor som kan omfatta statliga myndigheter, kommuner, landsting eller en allmän försäkringskassa har utvidgats. En lag (1995:1285) om försöksverksamhet med gemensam landsting trädde i kraft . Innan denna försöksverksamhet blev utvärderad, beslutade riks- dagen om ändringar i kommunallagen 72 från , som innebär att det blir möjligt för kommuner och landsting att samverka med andra kommuner och landsting i en gemensam nämnd. Genom att frågan regleras i kommunallagen markeras dels att den gemensamma nämnden i huvudsak ska ses som vilken nämnd som helst, dels att avsikten är att denna offentligrättsliga sam- arbetsform ska bestå så att flera kommuner och landsting kan lockas att inleda samverkan. Den gemensamma nämnden tillsätts i någon av de samverkande kommunerna och ingår i den kommunens organisation. Nämnden företräder alla de samverkande huvudmännen och ingår avtal för deras räkning. 71Prop 1996/97:90, KU9, rskr 241 72Prop 1996/97:105, KU20, rskr 242 Den gemensamma nämnden är egen myndighet men inte egen juridisk person. kan inte fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn. Beslut fattas formellt av den kommunen eller det som tillsatt nämnden. Avtal träffas dock på samtliga huvudmäns vägnar, och personalen måste formellt vara anställd av någon av huvudmännen. Nämnden ansvarar gentemot respektive huvudman för den verksamhet och de uppgifter som denna lägger på nämnden. ... För den gemensamma nämnden skall det utfärdas ett reglemente. Reglementet skall antas av samtliga fullmäktige i de samverkande kommunerna eller landstingen. Den gemensamma nämndens behörighet och befogenhet skall närmare preciseras i en överenskommelse mellan de samverkande kommunerna och landstingen. Alla kommunala verksamheter utom civilt försvar kan bli föremål för samverkan i en gemensam nämnd. Kommunerna kan numera samverka i en gemensam nämnd (kom- munallagen 3 kap 3 a §). Inom fyra lagområden har vidare möjligheter skapats att underlätta samverkan genom avtal.