sou · GMB374 · 1999-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda och lämna förslag om ändringar i polisväsendets styrsystem. Till ordförande i kommittén förordnades riksdagsledamoten fr.o.m. . Fr.o.m. förordnades oppositionsrådet , kommunal- rådet , riksdagsledamoten , kommunalrådet , riksdagsledamoten , riksdagsledamoten , kommunalrådet , riksdagsledamoten , jur. kand. och riksdagsledamoten till ledamöter i kommittén. Fr.o.m. förordnades överdirektören som sakkunnig samt departementssekreteraren , departementsrådet , polisintendenten , departementsrådet , departementsrådet , länspolismästaren och departementsrådet som experter. förordnades som sakkunnig fr.o.m. . Som sekreterare fr.o.m. förordnades hovrättsassessorn . Kommittén har antagit namnet . Härmed överlämnas betänkandet Styrningen av polisen (SOU 1998:74). Kommittén har därmed slutfört sitt uppdrag. Till betänkandet har fogats reservation och särskilt yttrande av samt särskilt yttrande av . har instämt i yttrande. Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387).......... Förslag till lag om ändring i lagen (1980:578) om 3Förslag till lag om ändring i lagen (1932:242) om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov...................................... Polisväsendets organisation en bakgrund..................... Polisväsendets styrorgan enligt gällande ordning ....................... Den lokala polisorganisationen ......................................... Den regionala polisorganisationen .................................... Den centrala polisorganisationen ...................................... Överväganden och förslag ............................................................. Styrelsen för en polismyndighet........................................ Allmänt om ledning av myndigheter................................. Behovet av en ny beslutsstruktur ...................................... 3.1.3Vilket organ bör utgöra styrelse för en polismyndighet?..38 Ordförande i polisstyrelsen ............................................... Hur skall ledamöterna i styrelsen utses? Valet av ledamöter ................................................... Finns behov av förändring av sättet att utse Skall möjlighet finnas att inrätta polisnämnder och Gällande regler för polisnämnder och närpolisråd............ Har polisnämnder och närpolisråd inrättats Finns det behov av möjlighet att inrätta polisnämnder Finns det behov av möjlighet att inrätta närpolisråd? Hur skall ledamöterna i polisnämnden utses? Ledamöterna i närpolisrådet.............................................. Ansvars- och arbetsfördelningen mellan de skilda Vilket organ beslutar om vad enligt dagens regler? Länspolismästarens och polisstyrelsens uppgifter ............ 3.5.3Vilka uppgifter skall polisstyrelsen kunna delegera till Tillsynen över polismyndigheternas verksamhet.............. Tillsynsansvaret inom polisväsendet ................................ 3.7Rikspolisstyrelsens föreskriftsrätt samt rätt att utveckla och precisera statsmakternas mål för polisverksam- Reservation och särskilda yttranden.................................................... Styrelsen för en polismyndighet och styrelsens sammansättning Polisen styrs av många skilda organ bestående av lekmän. Under och regeringen kan det som mest finnas fem nivåer med styrelser eller motsvarande inom polisväsendet: , styrelse, polisstyrelsen, polisnämnden och närpolisrådet. Genom att polisdistrikten fr.o.m. sammanfaller med länen har styrelse och polisstyrelsen i princip samma kompetensområde, och ansvars- och uppgifts- fördelningen mellan dessa organ är otydlig. Oklarheterna om vem som beslutar om vad motverkar en effektiv och rationell polisverksamhet. Den komplexa ansvarsfördelningen leder bl.a. till att förtroendemannainflytandet inte är enhetligt. Det finns en risk för att statsmakternas prioriteringar och andra riktlinjer inte får tillräckligt genomslag i verksamheten, utan får stå tillbaka för regionala och lokala intressen. Dessa risker förstärks av att de förtroendevalda ledamöterna i styrelse och i polis- styrelsen ansvarar för statlig verksamhet, men utses av landstingsfull- mäktige eller kommun-fullmäktige. Förekomsten av två polisiära ledningsorganisationer för samma område kan leda till dubbelarbete och utdragna besluts-processer, vilket i sin tur kan leda till mindre effektiv polisverksamhet. Mot bakgrund av vad som anförts finns det behov av att skapa en tydligare och mer ändamålsenlig beslutsstruktur inom polisväsendet. Av de två styrelserna inom och polismyndigheten, styrelse och polisstyrelsen, bör en av dem väljas att utgöra polismyndighetens styrorgan. Kommittén föreslår att polisstyrelsen skall utgöra styrelse för polismyndigheten. Att styrelse inte utgör styrelse för polismyndigheten är inte något hinder för uppgifter inom det civila försvaret och räddningstjänsten. Kommittén vill dock framhålla betydelsen av att polismyndigheten fortlöpande håller informerad om omständigheter av väsentlig betydelse för verksamhet, även om styrelse inte längre utgör styrorgan för polisen. bör åläggas en sådan informationsskyldighet. Polisen har en central och för medborgarna betydelsefull plats i samhället. Polisen intar en särställning och det finns bl.a. på grund av polisens befogenheter att utöva tvång ett särskilt behov av en bra medborgerlig insyn i och ett medborgerligt inflytande över verksamheten. Myndighetschefen är normalt sett ordförande i statliga styrelser. Med hänsyn till polisens särställning finns det skäl att se något annorlunda på hur styrningen av polisen bör organiseras. Kommittén anser att det saknas anledning att frångå den nu gällande ordningen att styrelsens ordförande skall vara en förtroendevald person. Länspolismästaren bör ingå i styrelsen, medan den biträdande länspolismästaren däremot inte bör ingå i styrelsen . Ett sätt att tydliggöra att polisverksamheten är statlig är att regeringen utser ledamöterna i det regionala styrorganet. Därmed markeras vikten av uppdraget. Ledamöterna i styrelsen bör utses av regeringen. Det bör också vara regeringen som utser ordförande och vice ordförande i styrelsen. En allsidig sammansättning bör eftersträvas då ledamöterna utses. Utgångspunkten bör vara valresultatet i riksdagsvalet. Representationen bör få en geografisk spridning och det är viktigt att eftersträva att hälften av ledamöterna skall vara kvinnor. Möjligheten att inrätta polisnämnder och närpolisråd Det är angeläget att goda kontakter mellan polisen och andra organ och enskilda säkerställs. Kommittén anser att det därför bör finnas möjlighet att inrätta organ under polisstyrelsen. Kommittén föreslår att det fortsatt bör finnas möjlighet att inrätta polisnämnder. Det bör dock framhållas att det endast bör vara aktuellt vid de stora polis- myndigheterna och bara om nämnderna erhåller verkliga besluts- befogenheter. Kommittén anser att antingen länspolismästaren eller den ställföreträdande polischefen skall vara ledamot av polisnämnden. Därutöver bör polisstyrelsen kunna bestämma att polisområdeschefen skall ingå som ledamot av nämnden. Polislagen bör ändras i enlighet härmed. Vad som anges om att en chef för en arbetsenhet skall kunna ingå i polisnämnden bör därvid tas bort. I övrigt bör de regler som gäller för valet av ledamöterna i polisnämnden vara oförändrade. Det bör fortsatt också finnas möjlighet att inrätta närpolisråd, som kan utveckla ett lokalt kontaktnät. Om kommunen inrättat ett lokalt brottsförebyggande råd bör man dock pröva om det lokala samarbetet bättre kan utvecklas i detta än i ett närpolisråd. Både ett närpolisråd och ett lokalt brottsförebyggande råd bör inte inrättas på samma ort, utan det är bättre att de lokala krafterna koncentreras till ett råd. bör samråda med kommunerna i den frågan. Ansvars- och arbetsfördelningen inom polismyndigheten Kommittén anser att det bör preciseras vem som skall ansvara för polismyndighetens uppgifter och lämnar förslag om fördelningen av ansvar och befogenheter mellan de skilda beslutsfattarna. Kommittén menar att man vid en sådan fördelning måste beakta att polisen intar en särställning i samhället på sätt som angetts förut och att kravet på insyn och inflytande från lekmän på grund härav gör sig gällande särskilt starkt. Kommittén anser därför, såsom gäller , att polisstyrelsen skall ha större inflytande på verksamheten än vad som följer av verksförordningen. Kommittén föreslår att huvuddelen av nuvarande ansvar och arbetsuppgifter förs över till polismyndigheten och där hanteras av polisstyrelsen eller myndighetschefen. Polisstyrelsen bör besluta i viktigare frågor och bör ha den allmänna skyldighet som haft i fråga om att se till att statsmakternas prioriteringar och riktlinjer får genomslag i polisarbetet, att verksamheten bedrivs effektivt och med iakttagande av rättssäkerhetens krav samt att förvaltningen inom distriktet fungerar väl. En del av nuvarande uppgifter bör hanteras av länspolismästaren. Det gäller t.ex. rätten att meddela föreskrifter när det gäller administrativa frågor, förbindelsetjänst och larmrutiner m.m. Beslut i fråga om anställning av polispersonal bör inte fattas av polisstyrelsen utan av läns- polismästaren. Länspolismästaren bör också fatta beslut i frågor om arbetsfördelning och polisförstärkning. En polisnämnd bör oförändrat kunna tilldelas de uppgifter som den kan tilldelas med dagens regler. Regeringen bör bestämma namn på polisdistriktet och därmed också på polismyndigheten, som bör ha ett motsvarande namn. Antalet ledamöter i polisstyrelsen bör beslutas av regeringen, då den utser ledamöterna. Polislagen bör ändras så att det anges att länet utgör ett polisdistrikt. Tillsynen över polismyndigheternas verksamhet Kommittén föreslår förändringar i fråga om tillsynen av polis- verksamheten. Kommittén menar att en uppdelning av tillsynsansvaret mellan länsstyrelserna och lätt kan få till följd att arbetsfördelningen blir otydlig. Länsstyrelserna har inte i någon nämnvärd utsträckning utövat någon tillsyn över polisverksamheten i respektive län. Förutsättningarna för att en effektiv tillsynsverksamhet skall kunna byggas upp inom länsstyrelserna förefaller inte vara särskilt goda, med hänsyn till att det skulle vara kostnadskrävande och innebära stora svårigheter att finna tillräcklig kompetens på så många håll i landet som det skulle bli fråga om. Kommittén föreslår att del av tillsynsansvaret för polisen upphör och att Riks- polisstyrelsen ensam skall ha ansvaret för tillsynen av polis- verksamheten. Det är angeläget att tillsynsverksamhet leder till att både goda exempel och information om brister i verksamheten samlas och sprids för att förebygga att fel begås . Det är speciellt viktigt att i tillsynsverksamheten upp- märksammar och tar till vara erfarenheter från polismyndigheternas agerande vid särskilda händelser, så att slutsatser kan dras inför framtida liknande händelser och t.ex. nya arbetssätt kan utvecklas. Det är också angeläget att tillsyn över polismyndig- heternas arbete med mål- och resultatstyrning sker så att statsmakterna kan få tillräcklig information om verksamhetens resultat. föreskriftsrätt samt rätt att utveckla och precisera statsmakternas mål för polisverksamheten Det är viktigt att statsmakternas mål i fråga om polisverksamhetens former, inriktning och resultat uppfylls. Det är därför angeläget att det finns ett centralt organ som håller ihop polisverksamheten och som ser till att den fungerar i enlighet med statsmakternas intentioner. har begränsade möjligheter att se till att polisverk- samheten i länen samordnas, bedrivs planmässigt och organiseras rationellt. Eftersom länsstyrelserna och polismyndigheterna har stor frihet i att besluta om polisverksamheten i respektive län finns det risk för konflikter mellan de mål de regionala och lokala myndigheterna har och de mål statsmakterna angett. Statsmakternas prioriteringar riskerar därmed att inte alltid få genomslag i polisverksamheten. Statsmakternas till stor del allmänt hållna uttalanden om målen för polisverksamheten måste förtydligas och översättas till verksamhets- relaterade termer. Ett sådant arbete bör utföras centralt där kunskapen om de olika verksamhetsgrenarna finns samlad och där kännedom finns om de skilda förhållandena som råder inom olika polismyndigheter. Det bör vara en uppgift för att ange vad stats- makternas mål mer konkret innebär för verksamheten och att utveckla och precisera de mål som angetts. bör omsätta statsmakternas mål till begrepp, arbetsmetoder och mått som är användbara i polisverksamheten. Kommittén föreslår således att får till uttrycklig uppgift att utveckla och precisera statsmakternas mål för polisverksamheten. har ingen reglerad rätt att bestämma om hur tilldelade medel skall användas. Det gällande systemet för budgetdialog och resultatdialog innebär dock i praktiken att till en del styr medelsanvändningen i större utsträckning än vad de formella reglerna anger. rätt att utfärda föreskrifter för polisorganisa- tionen bör fortsatt vara starkt begränsad. Kommittén anser dock att bör medges en rätt att utfärda föreskrifter för polisorganisationen i fråga om användningen av tilldelade medel, för att bl.a. säkerställa att verksamheten inriktas på de mål som statsmakternas angett för polisverksamheten. rätt i detta avseende får dock inte väsentligt inskränka polismyndigheternas möjlighet att styra verksamheten. Det finns verksamhetsområden som mer berör vissa polismyndig- heter än andra, men där det finns ett nationellt intresse av en enhetlighet och av att arbetet utförs med likartad ambitionsnivå. De tilldelade medlen bör i rimlig omfattning användas för verksamheter som från mera övergripande synpunkter är angelägna. För sådana områden bör det inte vara en sak för den enskilda myndigheten att bestämma om verksamhetens nivå. Kommittén anser att Rikspolis- styrelsen bör medges en rätt att utfärda föreskrifter för polis- organisationen i fråga om användningen av tilldelade medel när kravet på enhetlighet i verksamheten är särskilt framträdande, såsom är fallet bl.a. i fråga om gränskontrollen. Förslag till lag om ändring i polislagen (1984:387) Härigenom föreskrivs i fråga om polislagen (1984:387) dels att 6 §1 skall upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 4, 6 och 7 §§ skall utgå, dels att 4, 5 och 5a §§ skall ha följande lydelse. Länen är indelade i Varje län utgör ett I varje polisdistrikt finns I varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar en polismyndighet som ansvarar myndighet som regeringen utser myndighet som regeringen utser bestämmer i vad mån en bestämmer i vad mån en verksamhet utanför sitt distrikt. verksamhet utanför sitt distrikt. Polismännen är tjänstemän hos polismyndigheterna, i den mån inte annat föreskrivs av regeringen. Regeringen bestämmer vad som avses med polisman. 1 Senaste lydelse 1990:997. För ledningen av polismyn- digheten finns en polisstyrelse. Polisstyrelsen består av polis- myndighetens chef (polis- chefen), av dess biträdande chef (biträdande polischefen), om sådan finns, samt av de antal valda ledamöter som länsstyrel- sen bestämmer, dock lägst sex. Polisstyrelsens ledamöter utom polischefen och bi- trädande polischefen skall väljas av kommunfullmäktige, om polisdistriktet omfattar endast en kommun, och annars av . Om det i polisdistriktet finns en kommun som inte ingår i landstings- kommunen, skall valet förrättas av och kommun- fullmäktige med den fördelning mellan dem som bestämmer efter befolknings- talen. För de valda ledamöterna skall lika många suppleanter väljas. De ledamöter och supple- anter som utses genom val skall vara svenska medborgare, vara bosatta inom distriktet och ha rösträtt vid val av kommun- fullmäktige. De bör väljas så att erfarenhet av kommunalverk- samhet blir företrädd bland dem. Vid valet bör vidare beaktas att de olika delarna av polis- distriktet och om möjligt alla kommuner i distriktet blir representerade. För ledningen av polismyn- digheten finns en polisstyrelse. Polisstyrelsen består av polis- myndighetens chef (polischefen) och av de antal övriga leda- möter som regeringen be- stämmer. Polisstyrelsens ledamöter utom polischefen utses av regeringen. För dessa ledamöter skall lika många suppleanter utses. De ledamöter och supple- anter som utses skall vara svenska medborgare, vara bo- satta inom distriktet och ha rösträtt vid val av kommun- fullmäktige. De bör utses så att erfarenhet av verk- samhet blir företrädd bland dem. Vidare bör beaktas att de olika delarna av polisdistriktet blir representerade. 2 Senaste lydelse 1996:1437. SOU 1998:74 Författningsförslag 15 Polisstyrelsen får inrätta en eller flera polisnämnder för att under styrelsen leda polismyndigheten inom den eller de delar av polis- distriktet som styrelsen bestämmer. I en polisnämnd skall ingå I en polisnämnd skall ingå polischefen och det antal övriga ledamöter, lägst fem och högst tio, som polisstyrelsen bestäm- och det antal övriga ledamöter, Dessa ledamöter utses av lägst fem och högst tio, som bestämma att också chef för ledamöter utses av polis- stämma att också chef för ledamöter som utses av polis- polisstyrelsen skall lika många I fråga om de ledamöter och suppleanter som utses av polisstyrelsen tillämpas 5 § tredje stycket första och andra meningarna. Denna lag träder i kraft den ... 3 Senaste lydelse 1990:997. Förslag till lag om ändring i lagen (1980:578) om ordningsvakter Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1980:578) om ordnings- vakter att 5 § skall ha följande lydelse. En ordningsvakt förordnas av En ordningsvakt förordnas av av om det berör polisdistrikt och i övriga fall av flera polisdistrikt inom länet och i övriga fall av polismyndig- meddelas , högst tre I förordnandet skall anges för vilken verksamhet och inom vilket område det gäller. Meddelas förordnandet med stöd av 3 §, skall det också innehålla uppgift om tjänstgöringsställe. Denna lag träder i kraft den ... 4 Senaste lydelse 1989:150. Förslag till lag om ändring i lagen (1932:242) om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1932:242) om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov att 1 § skall ha följande lydelse. Då polisstyrka sammandra- ges för ordningens upprätthål- lande, äger länsstyrelse, där så av särskilda skäl finnes erforderligt, förordna, att ägare och innehavare av förnöden- heter, transportmedel, rum för personal, hästar och fordon ävensom materialier och annat, som är oundgängligen erforder- ligt för polisverksamhetens upp- ehållande och icke med till- räcklig skyndsamhet kan på annat sätt anskaffas, skola vara skyldiga att på anfordran av polischefen i orten eller annat av bestämt polis- befäl mot full ersättning till- handahålla vad sålunda er- fordras. Vid meddelande av sådant förordnande, som sagts, skall angivas den ort och den tid, för vilken förordnandet gäller. får, om det av särskilda skäl behövs då polisstyrka dras samman för att upprätthålla ordningen, för- ordna att ägare och innehavare av förnödenheter, transport- medel, rum för personal och annat som är absolut nödvändigt för polisverksamheten och som inte tillräckligt fort kan an- skaffas på annat sätt, skall vara skyldiga att på begäran av polisbefäl mot full ersättning tillhandahålla vad som begärs. bestämmer vilket polisbefäl som får fram- ställa en sådan begäran. skall ange den ort och den tid, för vilken förordnandet gäller. Denna lag träder i kraft den ... beslutade regeringen att tillkalla en kommitté med uppgift att utreda och lämna förslag om ändringar i polisväsendets styrsystem. I direktiven (dir. 1997:121) redogörs för de förändringar som skett inom polisorganisationen. Därvid konstateras att polisen styrs av många organ och att arbets- och ansvarsfördelningen mellan dessa i flera avseenden är otydlig. I direktiven anges att målet med en ändring i styrsystemet är att en enkel, entydig och därmed effektivare och mer ändamålsenlig beslutsstruktur än dagens skall tillskapas. Beslutsstrukturen skall vara anpassad till den polisverksamhet som statsmakterna beslutat om. Kommittén skall enligt direktiven lämna förslag om vilket organ som skall utgöra styrelse för en polismyndighet. Kommittén skall utreda och lämna förslag om vem som skall utse ledamöterna i styrelsen för en polismyndighet och vem som skall vara ordförande i styrelsen. Inom den föreslagna beslutsstrukturen skall polisens lokala demokratiska förankring säkerställas. Kommittén skall överväga och lämna förslag om vissa besluts- eller kontrollfunktioner skall kunna delegeras till nivåer under styrelsen för polismyndigheten. En analys skall utföras om vilket inflytande de förtroendevalda bör ha på olika nivåer, med avseende på insyn och beslutsbefogenheter och ett förslag skall lämnas om hur inflytandet skall utformas. I uppdraget ligger vidare att beskriva och analysera samt lämna förslag på hur ansvarsfördelningen mellan styrelsen och länspolismästaren skall se ut. Kommittén skall lämna förslag om hur roll bör utformas i förhållande till en förändrad ledningsstruktur för att statsmakternas beslut skall få bästa möjliga genomslag. Kommittén skall särskilt analysera om skall ges möjlighet att utveckla och precisera statsmakternas mål för polisverksamheten och om skall ges möjlighet att meddela vissa föreskrifter om hur de medel som styrelsen fördelar till polismyndigheterna skall användas. Kommittén skall slutligen lämna förslag om hur tillsynen över polismyndigheternas verksamhet bör utformas med beaktande av rättssäkerhetsaspekter och effektivitetskrav. Kommittén skall särskilt belysa för- och nackdelar med att del av tillsynsansvaret övertas av och om tillsynsverksamheten i sådana fall skall ha en fristående ställning gentemot i övrigt. Direktiven är i sin helhet bifogade i bilaga 1 till betänkandet. Utredningsarbetet har utförts november 1997juni 1998. Kommittén har haft fem sammanträden. Separata möten med personer som är verksamma inom polisväsendet har genomförts av ordföranden och sekreteraren. Så har sammanträffanden skett med företrädare för länsstyrelserna och för polismyndigheterna i och i . Sammanträffande har också skett med företrädare för tillsyns- och inspektionsenheten på . Sekreteraren har haft kontakt med Polisinspektionsenheten vid i . Enkätundersökning rörande skilda frågor har genomförts med länspolismästarna och med företrädare för länsstyrelserna. Samråd har skett med Den parlamentariska regionkommittén (dir. 1997:80). 1.3Polisväsendets organisation en bakgrund Det svenska polisväsendet förstatligades . I samband med förstatligandet underströks att organisationsfrågorna måste ägnas fortlöpande uppmärksamhet och att organisationen måste anpassas till förändringarna i samhället. Det uppdrogs därför åt polis- utredning att se över bl.a. polisdistriktsindelningen och den regionala polisorganisationen. Utredningen föreslog i betänkandet Polisen i samhället (SOU 1970:32) bl.a. att antalet polisdistrikt skulle minskas från 119 till 90. fattade ett principbeslut angående minskning av antalet polisdistrikt. Principbeslutet genomfördes dock inte. polisutredning tillsattes för att göra en översyn av området. avlämnade principbetänkandet Polisen (SOU 1979:6). Efter remissbehandling lade regeringen fram förslag till allmänna riktlinjer för en reform av polisväsendet (prop. 1980/81:13). godkände i ett principbeslut i huvudsak riktlinjerna (bet. 1980/81:JuU24, rskr. Enligt beslutet skulle den förtroendevalda polisstyrelsen förvandlas från ett i huvudsak rådgivande organ till ett i egentlig mening styrande organ för polisen. Polisstyrelsen skulle fatta de långsiktiga besluten om fördelningen och användningen av resurserna vid polismyndigheten och handlägga bl.a. viktigare frågor om organisation och verksam- hetsplanering.