sou · GMB337 · 1999-01-01 00:00:00 — I sammanhanget har man bl.a. hänvisat till en nyutkommen amerikansk rapport, Musculoskeletal Disorders and Workplace Factors, som publicerats av NIOSH (). I rapporten görs en kritisk översikt över de epidemiologiska bevisen för arbetsrelaterade muskelsjukdomar i nacken, de övre extremiteterna och korsryggen. Man pekar i rapporten bl.a. på att det föreligger starka samband mellan muskuloskelettala sjukdomar i nacke, armbåge, hand/vrist och rygg vid exposition för olika angivna specifika riskfak- torer i arbete. På vår begäran har några företrädare för de Yrkesmedicinska en- heterna i landet utarbetat konkreta exempel på hur beskrivningar av det här slaget skulle kunna utformas. Professor/överläkare , Yrkesmedicin i , har gett exempel på mer allmänna beskrivningar för skador/sjukdomar i rörelseorganen som rygg, leder och muskler (se bilaga 2.1 till be- tänkandet). Docent/överläkare , Yrkesmedicin i och docent/överläkare , Yrkes- och miljömedicinska enheten i , har gett exempel på mer allmänna beskrivningar för skadeom- rådena astma, lösningsmedel och vibrationsskador (se bilaga 2.2 till betänkandet). Vi föreslår att ska få i uppgift att bl.a. med bilagda exempel som grund till ledning för försäkringskassornas till- lämpning ge ut beskrivningar över de vetenskapliga bedömningarna på i arbetsskadesammanhang särskilt svårbedömda områden. Beskrivning- arna bör avse såväl klara som mer svårutredda skador/sjukdomar. Be- skrivningarna bör tas fram i samarbete med specialister inom Yrkes- medicin och bl.a. och ges ut efter samråd med Social- styrelsen. En idé för att nå ut i tillämpningen kan vara att Riksförsäkrings- verket inrättar ett datasystem för kontinuerlig uppdatering av de fram- tagna beskrivningarna. Med nuvarande informationsteknik borde det finnas stora möjligheter att upprätta ett sådant system till hjälp i till- 160 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG lämpningen för i första hand försäkringskassorna. Det skulle kunna leda till en enhetligare tillämpning runt om i landet. Dessutom kan an- vändandet av modern informationsteknologi vara ett bra sätt att flytta fram positionerna inom det försäkringsjuridiska området. Vi ska enligt våra direktiv pröva om det finns anledning att ompröva ersättningsreglerna utifrån principen att en skadad så långt som möjligt ska hållas ekonomiskt skadeslös. I de följande avsnitten behandlar vi närmare de olika ersättningsslagen inom arbetsskadeförsäkringen och deras samordning med den allmänna försäkringens ersättningar. Det kan vara viktigt att kortfattat påminna om de mer teoretiska utgångspunkterna för ersättningsrätten vid personskador inom såväl socialförsäkringen och andra slag av försäkringar som skadeståndsrätten. Framställningen i detta avsnitt b ygger i viktiga delar på arbeten inom skadeståndsrätten och socialförsäkringsrätten av pro- fessorerna och . har man i , liksom i andra industriländer, ansett att skador ådragna under förvärvsarbete ska kompenseras med högre ersättning än skador i allmänhet. Bakom denna uppfattning ligger bedömningen att den som förvärvsarbetar löper större risk än andra att drabbas av skada. I arbetsskadeförsäkringen, som har inkomstskydd som mål, är er- sättningen relaterad till tidigare inkomst och syftet är att upprätthålla den ekonomiska standarden. Lagstiftningen är tänkt att verka generellt utan att diskriminera någon grupp och utan att differentiera på grundval av orsakerna till skadan. Man har även ansett att det föreligger en stark och viktig koppling mellan arbetsskadeförsäkringen och det före- byggande arbetarskyddet. Denna koppling har haft och har fortfarande stor betydelse. Efter hand som frekvensen av antalet registrerade olycksfall i arbe- tet steg i ökade även trycket på en förändring av det särskilda arbetarskyddssystemet. De viktigaste politiska initiativen kom då regeringen tillsatte flera utredningar med anknytning till arbetarskyddets område. Parallellt med revideringen av arbetar- skyddet utreddes även olycksfallsförsäkringen, som en del av en stor översyn av socialförsäkringssystemet i dess helhet. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 161 genomfördes en provisorisk samordning mellan å ena sidan sjukförsäkringen och å andra sidan olycksfallsförsäkringen och senare yrkesskadeförsäkringen. Den senare b yggde på principen att arbetsgivarna kollektivt skulle ersätta skadade arbetstagare för hela det inkomstbortfall som de råkade ut för och förmånerna för dem som skadas genom olycksfall i arbetet eller yrkessjukdom skulle hållas på en högre nivå än den som representeras av den allmänna försäkringen. I praktiken visade det sig främst vid invaliditet. Arbetsskadeförsäkringen (1977) kom i hög grad att b ygga på d essa grundtankar. Genom lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring för- bättrades arbetstagarnas förmåner. Bland annat höjdes kompensations- nivån, skadebegreppet utvidgades och man införde en ny samordning med AFL med de allmänna förmånerna som grund. Lagen kom även att omfatta, inte bara som dittills arbetstagare, utan alla förvärvsarbetande. Den nya försäkringen och det utvidgade skadebegreppet ledde till att antalet arbetsskadeanmälningar ökade. Genom de lagändringar som ge- nomfördes 1993 kom arbetsskadeförsäkringen därefter att stramas upp väsentligt. hade det bedrivits ett omfattande utrednings- arbete på skadeståndsrättens område. Men det var först och som frågan om lagstiftning på grund av förslagen på allvar togs under övervägande. Det var främst den snabba och expansiva utvecklingen som skedde på socialförsäkringsområdet och inom det enskilda försäkringsväsendet som gjorde det angeläget för statsmakterna att på ett mer samlat sätt ange riktlinjerna för det fortsatta reformarbetet. Det krävdes överväganden i åtskilliga frågor och framför allt på per- sonskadeområdet. Eftersom socialförsäkringen blivit helt dominerande som ersättningssystem, ansågs det nödvändigt att även ta ställning till hur skadestånd och socialförsäkring skulle förhålla sig till varandra. De idéer som professor hade lagt fram i sitt grundläggande be- tänkande Förberedande utredning angående lagstiftning på skade- ståndsrättens område (SOU 1950:16) kom att få avgörande inflytande för reformarbetet. uppfattade skadeståndsansvaret som en del av samhällets skydd åt dem som lider skada till person eller egendom. Det samverkar därigenom med socialförsäkring och privat försäkring. ställde höga krav på trygghet för den skadelidande. Han ansåg att be- hovet av ersättning för denne är lika stort hur än skadan har uppstått. 162 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Från Strahls utgångspunkt var det inte tillräckligt att utveckla skade- ståndsrätten så att strikt ansvar infördes. En genomgående tanke, som kom att påverka lagstiftningen i hela , blev i stället att man i stor utsträckning bör ersätta skadestånd med försäkring. Propositionen Ersättning för personskada (prop. 1972:5) innehåller en principdiskussion om skadeståndsrättens framtida utveckling, där in- trycket av idéer framträder starkt. En huvudtanke är att socialförsäkring och kollektiv försäkring utgör bättre medel för ersätt- ning av personskador än skadeståndsrätten, och att man därför för framtiden bör satsa på sådan försäkring. reformer inom skade- ståndsrätten har även till stor del gått ut just på att ersätta skadestånd med försäkring. I propositionen anges fyra metoder att bereda ersättning för per- sonskada: 2.Genom regler om skadestånd eventuellt i kombination med ansvars- försäkring; 3.Genom privata försäkringar; 4.Genom direkta stödåtgärder från det allmänna. Nedan återges valda delar ur propositionens inledande avsnittet. 3OCIALF¶RS¤KRINGAR verkar generellt och tillgodoser ersättningsbe- hoven utan diskriminering av någon grupp och utan differentiering på grundval av orsakerna till skadan. Finansieringsmetoderna bygger på solidaritet mellan medlemmarna av försäkringskollektivet. Fördel- ningen av kostnaderna tar hänsyn till vars och ens bärkraft samt till olikheterna av vars och ens nytta av systemet. Socialförsäkringen har mekanismer för att skydda mot förluster genom penningvärdeförsäm- ring. Kriterierna för ersättningsrätten är enklare att fastställa än i skadeståndsrätten. De administrativa kostnaderna för systemet är därför lägre. Från adminstrativa synpunkter kan det därför vara en fördel om flera skadefall reglerades fullt ut inom försäkringens ram. Dubbel skadereglering innebär en dyrbar och tidskrävande omgång. 3KADEST¥NDSR¤TTEN är ett mer ofullkomligt instrument. Ansvar för vållande (culpa) utgör kärnan i den utomobligatoriska skadestånds- –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 163 Bristerna hos den del som omfattas av den allmänna culparegeln kan sammanfattas i följande punkter: 1.Genom anknytning till vållande som skadeorsak utgår skadeståndet slumpartat, utan hänsyn till konkreta ersättningsbehov. Detta leder till en från sociala rättvise- och tr ygghetssynpunkter otillfreds- ställande ordning. 2.Culparegeln innebär en total överflyttning av förlusten från skade- lidande till skadevållare och kan därför inte användas som instru- ment för en socialt rättvis och samhällsekonomisk rationell fördel- ning av förlusterna. 3.Regeln tar inte hänsyn till att det typiskt sett inte råder samband mellan graden av vållande och skadans storlek och kan därför slå orimligt hårt. 4.Den s.k. medvållanderegeln får ofta konsekvenser som är oförenliga med kravet att ett ersättningssystem i första hand skall tillgodo socialt motiverade system. 5.Culparegelns effektivitet beror av skadevållarens betalningsför- måga, en särskilt framträdande brist i fall då skada orsakats uppsåt- ligen. 6.Ett ersättningssystem byggt på de vaga handlingsnormer som ligger till grund för culparegeln skapar rättsosäkerhet. 7.Ersättningssystemet är dyrbart att administrera, eftersom fast- ställandet av skadeståndsskyldighet ofta är en tids- och arbets- krävande procedur. En utveckling varigenom OBJEKTIVT ANSVAR genom lagstiftning eller domstolspraxis införts på vissa områden av farlig verksamhet har för- visso medfört förbättringar av skyddet för vissa kategorier skade- lidande. Flera av invändningarna mot culparegeln drabbar emellertid även det objektiva ansvaret, bl.a. ersättningsrättens beroende av skade- orsaken. Genom regler om objektivt ansvar kan inte uppnås en socialt rättvis och samhällsekonomiskt rationell fördelning av förlusterna. Uppgiften att finna allmängilitiga och socialt godtagbara kriterier för en avgränsning av områden där objektivt ansvar skulle gälla är hart när Utbredningen av ANSVARSF¶RS¤KRINGEN har gjort skadeståndsreglerna effektivare. Emellertid har ansvarsförsäkringen, vid sidan av dess an- knytning till skadeståndsreglerna, även brister. Från försäkringsskyddet måste göras en hel del undantag, bl.a. för uppsåtligt handlande. Fördel- ningen av kostnaderna sker inte enligt socialt godtagbara kriterier. Premiesättningen sker utan hänsyn till vare sig den enskildes ekono- miska bärkraft eller storleken av den ersättning han kan komma att er- 164 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Ersättning kommer då och då att utgå till personer som inte läm- nat något bidrag till finansieringen. Reglerna om objektivt ansvar i kombination med ansvarsförsäkring bör införas endast i speciella undantagsfall. Det är inte en väg som bör beträdas på bred front när det gäller att generellt skapa ökad ekono- miskt trygghet vid skadefall. Reformarbetet bör i stället koncentreras på andra ersättningssamordningar, som i likhet med socialförsäkringen bättre tillgodoser social rättvisa och rationell resursfördelning. Arbetet bör sålunda bedrivas i en riktning som snarare minskar än ökar skade- ståndsrättens betydelse. 0RIVAT F¶RS¤KRING (olycksfalls-, sjuk- och livförsäkring med undantag för pensionsförsäkring) utgör inte något fullgott instrument, om man vill uppnå ett generellt verkande system som fördelar kostnaderna rätt- vist och ger ett rationellt resursutnyttjande. Ersättningarna är normalt inte anpassade till det konkreta ersättningsbehovet utan är till stor del schematiskt bestämda. Premiesättningen sker utan differentiering med hänsyn till de enskilda försäkringstagarnas betalningsförmåga. Särskilt individuella olycksfallsförsäkringar – som inte avräknas från skade- stånd – leder ofta till överkompensation. Även om dessa försäkrings- anordningar i många hänseenden skulle kunna reformeras så att syste- met som sådant blev vida överlägset skadeståndsrätten, kvarstår dess största svaghet, att för sin funktion förutsätta medverkan från de en- skilda, presumtivt skadelidandes egen sida. Det är inte heller individuellt tecknade försäkringar av detta slag som bör uppmärksammas utan i stället sådana gruppförsäkringar som vunnit stor utbredning. Bakom dessa står i regelmässigt löntagarorgani- sationer eller andra sammanslutningar. Denna utveckling kan beräknas fortsätta under medverkan av olika intresseorganisationer, även när det gäller andra skaderisker än sådana som kan väntas bli täckta genom överenskommelser på arbetsmarknaden. Berörda organisationer kan förutsättas ta initiativ till sådana försäkringsanordningar. Åtskilliga ersättningsproblem kan av praktiska skäl inte få en lös- ning på denna väg. Det gäller bl.a. personskador i privatlivet. Men sådana problem kan i många fall lösas genom liknande försäkringsan- ordningar. Det ligger nära till hands att kostnaderna för skador upp- komna i verksamhet som bedrivs i organiserade former av den som utövar verksamheten. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 165 .Y UTREDNING OM SKADEST¥NDSLAGENS PERSONSKADEREGLER Ungefär som man utformade en särskild skadeståndslag till- sattes en särskild kommitté som fick i uppdrag att se över personskade- reglerna i skadeståndslagen. Främst gällde det att modernisera skade- ståndsreglerna om ersättning för inkomstförlust och förlust av försörja- Dessutom skulle man ta upp samordningen mellan skadestånd och socialförsäkring samt ersättningens form. Man skulle även utreda be- hovet av regler om nedsättning av skadeståndet i särskilda fall och om verkan av den skadelidandes medverkan. Kommittén lämnade i huvudsak följande förslag. 1.Införandet av ett EKONOMISKT INVALIDITETSBEGREPP i huvudsak över- ensstämmande med motsvarande begrepp inom socialförsäkringen. Utgående skadestånd integrerades härigenom lättare med andra delar av det totala ersättningssskyddet i ett skadefall. Den skade- lidande skulle ha full ersättning för sin förlust och ersättningen skulle bestämmas så exakt som möjligt (motsvara den verkliga in- komstförlusten). Detta innebar att man inte, som tidigare, såg enbart till skadans medicinska utveckling utan även tog hänsyn till den skadelidandes personliga förhållanden av olika slag. 2.Integreringen främjades genom regler om SAMORDNING mellan skadestånd och andra förmåner. Skadeståndet blev en toppersättning, d.v.s. skulle läggas ovanpå socialförsäkringens grundskydd och de andra förmånerna som den skadelidande uppbar. En utvidgning av socialförsäkringen skulle med denna konstruktion automatiskt minska utrymmet för skadestånd. 3.Användningen av ENG¥NGSBELOPP främjades. Den skadelidande skulle kompenseras genom engångsbelopp. En ny ersättningpost, som kom att benämnas OL¤GENHET I ¶VRIGT, föreslogs på den ideella sidan. I det senare förslaget kom posten även att täcka skadeföljder av ekonomisk natur. De föreslagna reglerna ledde snabbt till kompletteringar i skadestånds- lagen. I propositionen betonades att skadeståndet nu blev en del i ett större system, som inrymde även socialförsäkringen och andra försäk- ringsanordningar och som hade till syfte att ge de skadelidande full gottgörelse för alla uppkommande skadeföljder i fall då någon var skadeståndsrättsligt ansvarig för en skada. 166 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG De nuvarande personskadereglerna utgår ifrån den skadeståndsrättsliga grundsatsen att den skadelidande ska ha full ersättning för sin skada. Ett syfte med reglerna har varit att utveckla sådana principer för att be- stämma skadestånd som inte leder till vare sig över- eller underkom- pensation. En sådan princip är att skadestånd för inkomstförlust ska så långt som möjligt motsvara den verkliga förlusten och inte, som tidiga- re uppskattas efter schabloner av det slag som den medicinska invali- ditetsgraderna utgör. En annan princip är att skadestånd för förlust av underhåll från en försörjare som avlidit ska i skälig omfattning motsvara den fulla för- lusten. Ytterligare en princip är att skadestånd för inkomstförlust och förlust av underhåll ska samordnas med andra förmåner som den skadelidande har rätt till med anledning av förlusten. En princip som hänger samman med dem som nämnts är att skadestånd för inkomst- förlust och förlust av underhåll ska kunna omprövas, om de förhållan- den som legat till grund för ersättningens bestämmande därefter har ändrats väsentligt. Skadeståndet kan jämkas, om den skadelidande själv med uppsåt eller genom grov vårdslöshet har medverkat till skadan. Jämkning kan även ske om skyldigheten att betala skadeståndet är oskäligt betungan- de med hänsyn till den skadeståndsskyldiges ekonomiska förhållanden. Genom LAF och det kompletterande skyddet som finns inom de av- talsbundna försäkringarna har varje anställd som arbetar under gällande kollektivavtal rätt till ersättning som i stort sett motsvarar nivån inom skadeståndsrätten vid en inträffad arbetsskada. Om en arbetsgivare som enligt sådant avtal är skyldig att teckna försäkring har försummat detta, garanteras ändå hans anställda ersättning i samma utsträckning som om gällande försäkring funnits. Även arbetsgivaren själv kan omfattas av trygghetsförsäkring. Även andra persongr upper kan teckna en sådan försäkring enligt särskilda bestämmelser. Avsikten med trygghetsförsäkringarna är att den som drabbas av personsskada i arbetet – med LAFs skadebegrepp – ska få ersättning enligt skadeståndsrättens normer utan att behöva visa att arbetsgivaren eller någon annan är skadeståndsskyldig. Från trygghetsförsäkringen ges således ersättning oberoende av vållande eller medvållande. Trygg- hetsförsäkringarna kompletterar förmånerna från den allmänna försäk- ringen och arbetsskadeförsäkringen. Störst betydelse har trygghetsför- –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 167 säkringen för s.k. ideell skada (sveda och värk, lyte och men samt oläg- enhet i övrigt). 5.7.4Förhållandet skadeståndsregler, socialförsäkring samt avtalsbundna och privata försäkringar Den som skadas till sin person kan i regel få ersättning från socialför- säkringen, d.v.s. den allmänna försäkringen och arbetsskadeförsäk- ringen. Skyddet gäller oavsett orsaken till skadan. Det täcker dock inte alla skadeföljder. Rätt till ersättning för inkomstbortfall föreligger först om nedsättningen i arbetsförmågan överstiger en viss minsta gräns. Vidare kan den skadelidande ibland inte räkna med att få ersättning för mer än en viss del av inkomstförlusten. Socialförsäkringen ger inte heller gottgörelse för skadeföljder av annan än ekonomisk natur. Ideell skada, d.v.s. sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt olägenhet i övrigt till följd av skadan, faller alltså utanför. Tr ygghets- försäkringarna kompletterar arbetsskadeförsäkringens skydd och ger även ideell ersättning. Ett kompletterande skydd kan även ges genom privata liv-, olycks- falls- och sjukförsäkringar. Sådana försäkringar tecknas individuellt eller som s.k. gruppförsäkringar. De ersätter i första hand inkomstför- lust. I varje fall kapitalbeloppen ur liv- och olycksfallsförsäkringar är inriktade på att täcka omställningskostnaderna av olika slag samt någon form av ideell skada. Inte heller dessa försäkringar lämnar emellertid ett fullständigt skydd för förluster av en personskada. var skadeståndets främsta funktion på per- sonskadeområdet att täcka ideell skada. har det emellertid skett en fortlöpande minskning av förmånerna från socialförsäkringen vilket kan komma att medföra att skadestånd får ökad betydelse även som ersättning för ekonomiska skadeföljder till följd av personskada. Man bör dock ha i minnet att skadeståndsrätten är ett rättsområde där lagregler med generell räckvidd länge saknades och där regel- systemet i stället har utbildas i rättstillämpningen. Knappast på något annat område inom civilrätten har de rättstillämpande organens verk- samhet haft så stor betydelse för rättsutvecklingen. Vissa av de prin- ciper som sålunda lagts fast i rättspraxis kodifierades när skadestånds- lagen kom till. Lagen är dock inte uttömmande. Många frågor av grundläggande betydelse för hela den utomobligatoriska skadestånds- rätten är fortfarande oreglerade. 168 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 5.7.5Ett teoretiskt perspektiv på ersättningsrätten vid personskada har termen ersättningsrätt – compensation law – allt oftare förekommit i debatten om hur olika skadetyper ska ersättas. Den innefattar socialförsäkringsrätt, kollektiv och privat försäkringsrätt, skadeståndsrätt samt samspelet mellan alla dessa regelsystem. var det vanligt att varje regelområde behandlades för sig, utan hänsyn till att kompensationen kan påverkas av olika regler från skilda rätts- områden, vilket kunde ge effekter som inte var väntade. Detta kunde t.ex. innebära att skadeståndrättsliga frågor uttreddes noggrant, utan att man beaktade hur exempelvis olika försäkringar spelade in i ersättningsfrågan. Ersättningsrätten är i stället SKADERELATE RAD och har därför sin utgångspunkt i skadan, för att därefter analysera de samlade effekterna, alldeles oavsett till vilket rättsområde de kan räknas. Det är inte tillräckligt att utreda vilka möjligheter till skade- stånd som finns efter en inträffad skada, även olika förutsättningar – både privata och allmänna – har betydelse. har man inom olika vetenskapliga områden analy- serat effekterna av olika ersättningssystem. Ersättningsrätten präglas i hög grad grad av influenser från såväl det juridiska som det rättssocio- logika och nationalekonomiska området. Rättssociologer har t.ex. undersökt hur olika ersättningssystem utfallit i praktiken. I sådana undersökningar har man ofta föreslagit förbättringar i gällande regel- system. Exempelvis har professor och forskaren i Arbetsskadeförsäkringens tillämpning. En rättssociologisk studie (1993) gått igenom hur arbetsskadeförsäkringen har fungerat i praktiken och även lämnat förslag om hur ökad information och utbild- ning skulle kunna ge ett system som fungerar mer i enlighet med lag- stiftarnas intentioner. Inom nationalekonomin har forskningen främst fokuserats på sambandet mellan regler och samhällsekonomi. Rent allmänt kan sägas att personskaderätten som sådan har till- dragit sig relativt stort intresse i . Men även i övriga världen ökar intresset kring frågor om ersättning i samband med personsskador. I har man t.ex. försökt finna en väg att minska de skadeståndsrättsliga processerna. Avslutningsvis vill vi i denna korta översikt redovisa resonemang om ersättningsrätten i studien , Svensk rätt i omvandling (1976, s.180 ff); –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 169 Systemet för ersättning för personskada kan sägas ha medfört att ersättning nu utgår på två olika nivåer. Den ena, basnivån, tillämpas som huvudregel, och kan komma i fråga exempelvis när någon skadas i sitt hem eller under sådan fritidsverksamhet att ingen är skadeståndsskyldig. Denna nivå representeras av den allmänna försäkringen. En påbyggnad till ersättningen på denna nivå kan erhållas genom frivilliga försäkringar av olika slag. Den andra nivån är skadeståndsnivån. Ersättning på denna nivå utgår alltid i två av de mest betydande skadesituationerna, nämligen vid olycksfall i arbetet och vid skada genom biltrafik, och i övrigt när skadan orsakats genom vållande samt i ytterligare några fall där det gäller rent strikt ansvar. Även patientförsäkringen kan betraktas som ett sådant undantag. Reglerna om avräkning av ersättning medför att endast i ganska få fall utgår ersättning ovanför denna nivå. Å andra sidan behöver man inte räkna med att ersättningen i praktiken sjunker under den allmänna skadeståndsnivån.