sou · GMB369 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta innebär att det ankommer på kommunerna att kontrol- lera registerutdrag beträffande personer som vill bedriva förskolor och skolbarnsomsorg medan skall kontrollera dem som vill dri- va friskolor (se avsnitt 4.2.3). Vi föreslår vidare att företrädare för juridiska personer som söker tillstånd eller motsvarande skall kontrolleras på samma sätt som fysiska personer som söker tillstånd. Den situationen kan annars uppkomma att en styrelseledamot i ett aktiebolag endast blir kontrollerad av sig själv innan han eller hon börjar arbeta i verksamheten. 7.4.1Redan anställda bör inte kontrolleras Av hänsyn till främst den personliga integriteten bör redan anställda inte kontrolleras. Ovan har behandlats frågor om kontroll av arbetssökande och personer som avser att driva olika verksamheter. Frågan huruvida kontroll skall Förslag om registerkontroll 125 genomföras, och i så fall hur, ställer sig något annorlunda när det gäller personer som redan är anställda. Lämplighetsprövning äger rum i samband med rekryteringen av per- sonal. Sedan någon anställts måste lämplighetsprövningen i princip anses avslutad. Förmodligen skulle registerkontroller därefter upplevas som mycket integritetskränkande. Den som är anställd har inte, som en arbetssökande, någon möjlighet att avstå från att kontrolleras. Vår be- dömning är att registerkontroller av anställda kan skapa ett dåligt ar- betsklimat där de anställda känner sig ständigt misstänkliggjorda. När det gäller frågan om skyldighet att kontrollera redan anställda får också praktiska frågor en annan vikt än när det gäller arbetssökan- de. finns i grova tal omkring 340 000 personer anställda inom de aktuella verksamheterna. Att genomföra en kontroll av alla som är anställda skulle därför kräva ett omfattande arbete. Enligt RPS skulle det krävas att begäran om registerkontroll lämnades i ett sam- manhang för samtliga personer i någon datoriserad form. Registerut- dragen skulle sedan knappast heller kunna begränsas till att avse vissa brottstyper. Om registersökningen genomfördes beträffande vissa typer av brott skulle fullständiga registerutdrag lämnas avseende de som finns antecknade för de brotten. Till detta kommer att det framstår som närmast orimligt att genomföra en sådan masskontroll som det skulle bli fråga om. Om arbetsgivare i stället för skyldighet skulle få möjlighet att i vissa fall kontrollera anställda uppstår andra svårigheter. För det fall den an- ställde själv skall inhämta registerutdrag måste det bedömas vilken följden blir för den som vägrar. Särskilda sanktioner skulle kunna infö- ras. Det skulle också vara möjligt att avstå från detta. En arbetsgivare skulle då få dra de slutsatser och vidta de åtgärder inom arbetsrättens ramar som ansågs befogade i anledning av en vägran. Om i stället ar- betsgivaren ges möjlighet att själv inhämta utdrag uppkommer de praktiska svårigheterna som är knutna till behörighetskontrollen (se avsnitt 6.4.1). Därtill kommer att osäkerhet kan uppstå runt vilka upp- gifter arbetsgivaren får tillgång till. Det måste också övervägas om det särskilt skall regleras i vilka fall kontroll får äga rum. Detta skulle innebära svåra gränsdragningsfrågor och framstår därför inte som lämpligt. Alternativt kan det lämnas åt arbetsgivaren att i varje enskilt fall avgöra om kontroll skall äga rum, vilket inte heller framstår som en bra lösning. Det finns i huvudsak två situationer då det skulle kunna anses sär- skilt berättigat med registerkontoll av anställda. Den ena är om det uppkommer anledning att anta att en anställd dömts eller misstänks för övergrepp utanför tjänsten eller i en tidigare anställning. Det andra är om en viss anställd som inte tidigare kontrollerats i stor utsträckning 126 Förslag om registerkontroll skall arbeta ensam med barn under sådana förhållanden att andra inte har någon insyn i arbetet. Det förstnämnda fallet torde inte utgöra skäl för att möjliggöra kon- troll av anställda. Uppstår konkreta misstankar om att en anställd dömts eller misstänks för brott utanför sin nuvarande anställning är det för- modligen också möjligt att ta reda på hur det förhåller sig med detta, utan tillgång till registeruppgifter. Det är i en sådan situation arbetsled- ningens ansvar att, om det anses befogat, ta upp frågan med den som utpekats och försöka bringa klarhet i saken. Däremot kan det kanske finnas behov av att kontrollera någon som skall arbeta ensam med barn och som inte kontrollerats för- ut. Det bör emellertid i princip undvikas att någon arbetar ensam med barn utan att någon har insyn i verksamheten. Arbetet bör så långt det är möjligt organiseras på ett sådant sätt som främjar öppenhet (se av- snitt 8.2). Sammantaget är vår inställning att det finns starka skäl både mot en skyldighet och mot en möjlighet för arbetsgivare att kontrollera redan anställda personer. Även om det kan finnas ett behov av kontroll väger de inledningsvis anförda integritetshänsynen tyngre. Vi föreslår därför inte några regler om kontroll av redan anställda. 7.4.2Expediering av domar till arbetsgivare Domstolarna bör inte ges skyldighet att expediera domar mot anställda inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg till den dömdes arbetsgivare. Ett alternativt sätt för kontroll av anställda inom de aktuella verksam- heterna är att se till att arbetsgivarna får veta om en anställd döms för vissa typer av brottt. Detta kan göras genom att domstolarna åläggs att expediera domar om vissa typer av brott till arbetsgivarna eller till nå- gon central tillsynsmyndighet. En motsvarande ordning gäller för vissa legitimerade yrkesutövare inom hälso- och sjukvården. rörande brott i tjänsten av sådana yrkesutövare skall expedieras till Socialsty- relsen. Enligt uppgifter vi fått från finns det stora brister i expediering av domar till . Det kan därför inte anses lämpligt att införa särskilda regler för expediering av domar mot an- ställda inom förskolan, skolan och skolbarnsomsorgen. En särskild svå- righet är att det i varje enskilt fall skulle krävas utredning om den döm- des anställningsförhållanden enbart i syfte att utröna om en eventuell fällande dom skall expedieras till arbetsgivaren eller till en till- Förslag om registerkontroll 127 Domstolarna skulle också få ta ställning till om arbets- givaren ifråga hör till dem som skall ha del av domar. 7.5Registerkontroller inom verksamheter som drivs på entreprenad m.m. Den som erbjuds anställning hos någon som enligt ett entreprenadavtal utför en kommuns uppgifter inom förskoleverksamheten, skolbarnsom- sorgen eller förskoleklassen bör omfattas av regler om registerkontroll. Detsamma bör i vissa fall gälla den som erbjuds anställning hos en ar- betsgivare som bedriver undervisning enligt avtal som ingåtts med stöd av lagen om entreprenadförhållanden inom skolan. Även fysiska perso- ner och företrädare för juridiska personer som träffar ett entreprena- davtal med en kommun eller landsting bör kontrolleras. Lika väl som det finns anledning att utföra registerkontroll av den som erbjuds anställning hos huvudmannen kan det finnas skäl att kontrolle- ra vissa andra kategorier av personer. Det gäller personer som utan att vara anställda av huvudmannen uppehåller sig där någon aktuell verk- samhet bedrivs under verksamhetens öppettider. En grupp utgörs av personer som utför uppgifter som offentliga or- gan lagt ut på entreprenad. Det är vanligt att städning, fastighetsservice och liknande utförs på entreprenad av enskilda fysiska och juridiska personer. De som utför arbetsuppgifterna är inte anställda av huvud- mannen för verksamheten utan av den som träffat entreprenadavtalet med huvudmannen. En kommun kan också sluta avtal med någon annan om att utföra kommunens uppgifter inom förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen och förskoleklassen (se 2 a kap. 5 § andra stycket och 2 b kap. 2 § tredje stycket skollagen). Genom ett sådant avtal kan kommunen lägga ut hela de nämnda verksamheterna på entreprenad. En verksamhet som en enskild fysisk eller juridisk person utför på entreprenad faller inte under skollagens bestämmelser om enskilt bedrivna verksamheter. Kommunen anses fortfarande driva verksamheten. De som arbetar i verksamheten är emellertid inte anställda av kommunen utan av den som har träffat avtalet med kommunen. Undervisning inom skolan kan bedrivas på entreprenad enligt lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan. Med stöd av la- gen kan kommuner och landsting träffa avtal som innebär att enskilda fysiska eller juridiska personer skall bedriva viss undervisning inom främst gymnasieskolan (se 1 och 2 §§ i den nämnda lagen). 128 Förslag om registerkontroll kommer att stora delar av undervisningen på vissa gymnasieprogram bedrivs av enskilda som har sin verksamhet huvudsakligen inriktad på att bedriva undervisning. Praktiskt orienterad undervisning kan också bedrivas på företag vars verksamhet inte är särskilt inriktad på under- visning, t.ex. verkstadsföretag. Den som erbjuds anställning av någon som bedriver undervisning eller annan verksamhet på entreprenad omfattas inte av de regler om registerkontroll som vi föreslår beträffande personer som erbjuds an- ställning inom offentlig verksamhet. De omfattas inte heller av reglerna om kontroll inom verksamhet som enskilda bedriver i egen regi. De som redan är anställda inom ett företag som utför verksamhet på ent- reprenad omfattas givetvis inte heller. Det finns också helt andra kategorier av personer som utan att vara anställda uppehåller sig där förskoleverksamhet, skola och skol- barnsomsorg bedrivs. Det kan vara studenter på lärararhögskolor som gör sin praktik. När det gäller föräldrakooperativa daghem förekommer det att föräldrar i större utsräckning regelbundet arbetar inom verksam- heten under dess öppettider. Vuxna familjemedlemmar hos den som driver ett familjedaghem kan också uppehålla sig i hemmet då barnen vistas där. De här nämnda kategorierna av personer omfattas inte av de regler om registerkontroll vi föreslår. Vi anser att det skulle föra för långt att införa regler om kontroll av samtliga de nämnda kategorierna av personer. Ur integritetssynpunkt skulle det vara särskilt betänkligt att kontrollera föräldrar med barn på kooperativa daghem och medlemmar i familjen hos den som driver ett familjedaghem. Också beträffande personer som redan är anställda i företag som enligt avtal utför uppgifter i de aktuella verksamheterna ter sig registerkontroller särskilt integritetskränkande. Den som är är an- ställd i ett städföretag och t.ex. städar på ett kontor har kanske inte nå- got inflytande över huruvida han eller hon istället skall börja städa på en skola. Därmed är det inte heller möjligt att förutse att man skall un- derkastas en registerkontroll. En rimlig avgränsning är enligt vår mening att kontrollregler skall gälla för verksamheter som är jämförliga med de som kommunerna och andra offentliga organ driver i egen regi. Reglerna skall motsvara dem som vi föreslår för andra verksamhetsformer. Vi föreslår därför att en- skilda fysiska och juridiska personer som på entreprenad utför en kommuns uppgifter inom förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen eller förskoleklassen skall kontrollera registerutdrag beträffande perso- ner som man erbjuder anställning inom verksamheten. Detsamma skall gälla för arbetsgivare som utför undervisning inom gymnasieskolan enligt lagen om entreprenadförhållanden inom skolan. I dessa fall måste det emellertid gälla en viktig begränsning. Förslag om registerkontroll 129 bara gälla om arbetsgivarens verksamhet huvudsakligen är inriktad på undervisning. Detta innebär att t.ex. ett verkstadsföretag som tar emot ungdomar för praktisk undervisning inte skall behöva kontrollera per- soner som man avser att anställa. Kontrollen bör genomföras på samma sätt som beträffande andra arbetssökande, dvs. den kontrollerade skall själv inhämta registerutdrag med begränsat innehåll som han lämnar till arbetsgivaren. Den kom- mun eller det landsting som ingår ett avtal med en enskild fysisk eller juridisk person bör i avtalet tillförsäkra sig möjligheter att granska att registerkontroller verkligen äger rum. Det bör också vara möjligt att formulera avtalet så att bristande kontroll innebär ett avtalsbrott som berättigar kommunen eller att säga upp det. Skyldigheten att utföra registerkontroller skall endast gälla under peri- oder då ett entreprenadavtal löper. I andra fall än de nämnda skall kontroll inte förekomma inom företag som utför arbetsuppgifter på entreprenad. De som erbjuds anstsällning inom t.ex. städföretag skall alltså inte kontrolleras. Det ankommer på att ta ställning till om regis- terkontroller bör införas beträffande studenter på lärarhögskolor (se avsnitt 8.5.2). I avsnitt 7.3 diskuterar vi registerkontroll i samband med att enskil- da fysiska eller juridiska personer söker tillstånd eller liknande att driva olika verksamheter. En motsvarande kontroll bör göras innan ett ent- reprenadavtal ingås. Vi föreslår därför att en kommun som avser att träffa ett avtal om utförande av kommunens uppgifter inom förskole- verksamheten, skolbarnsomsorgen eller förskoleklassen skall kontrolle- ra registerutdrag. Såväl fysiska personer som företrädare för enskilda juridiska person som kommunen avser att träffa avtal med bör kontrol- leras. Kontrollen skall göras innan avtal ingås. Motsvarande skall gälla för kommuner och landsting som avser att träffa avtal enligt lagen om entreprenadförhållanden inom skolan. Kontroll bör i dessa samman- hang emellertid endast äga rum om den tilltänkta avtalspartens verk- samhet huvudsakligen är inriktad på undervisning. 130 Förslag om registerkontroll 7.6Personer som flyttat till Personer som flyttat till skall omfattas av samma regler om kontroll som andra. Det bör inte uppställas krav på att registerut- drag från andra länder än skall lämnas. När det gäller personer som flyttat till kan det framstå som meningslöst eller otillräckligt att endast kontrollera svenska regis- ter. För att kontrollen skall kunna anses heltäckande borde även regis- ter i det eller de länder där den ifrågavarande personen tidigare varit bosatt kontrolleras. Det sagda gäller också för personer som inte är nyinflyttade men som tidigare bott utomlands. Möjligheterna för en person att få registerutdrag om sig själv varie- rar säkerligen mellan olika länder. I vissa är det kanske inte förenat med några svårigheter medan det i andra kan vara omöjligt. Möjlighe- terna att få utdrag som endast innehåller upplysningar om vissa typer av brott varierar säkert också. När det gäller medborgare i EU-länder måste EG-rättens bestäm- melser om fri rörlighet för arbetstagare iakttas. Den fria rörligheten innefattar ett förbud mot diskriminering av arbetstagare. Förbudet in- nebär att all diskriminering av arbetstagare från medlemsstaterna på grund av nationalitet skall avskaffas vad gäller anställning, lön och öv- riga arbets- och anställningsvillkor. Detta framgår av artikel 48.2. Krav på att EU-medborgare skall uppvisa registerutdrag från sina hemländer kan troligen anses diskriminerande, om det är svå- rare för en EU-medborgare att få ett registerutdrag om sig själv i sitt hemland än att få ett utdrag i . I artikel 48.4 finns ett undantag från förbudet mot diskriminering. Där sägs att detta inte skall tillämpas på anställningar i offentlig tjänst. Genom praxis har emellertid klarlagts att detta undan- tag inte gäller alla offentliga anställningar. Anställningar som ställer särskilda krav på lojalitet mot staten kan undantas från diskriminerings- förbudet. Däremot har förbudet mot diskriminering ansetts gälla för bl.a. sjukvårdsbiträden och högstadielärare. (Om det sagda, se EU- Karnov, 1996, s. 290 f. samt och , EU och EG-rätten, s. 260 f.f.) Anställningar inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg kan troligen bedömas på samma sätt som t.ex. en anställning som sjukvårdsbiträde. Sådana anställningar kan alltså antas omfattas av huvudregeln om förbud mot diskriminering. Mot den angivna bakgrunden anser vi att det inte är lämpligt att uppställa krav på företeende av utdrag från andra länder än . För nyinflyttade personer bör således gälla samma regler som för and- ra. Eftersom nyttan av registerutdragen i dessa fall är begränsad bör Förslag om registerkontroll 131 man vara särskilt noggrann i anställningsförfarandet i övrigt (se avsnitt 8.1.2). Vårt förslag om registerkontroll bör införas genom reglering i skolla- gen. Förslaget kräver också vissa ändringar i det förslag till ny regis- terlagstiftning som skall behandlas av . om registerutdragens närmare utformning bör ges av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. finns i skollagen (1985:1100) bestämmelser om samtliga de verksamheter som berörs av vårt förslag till register- kontroll. Det är därför naturligt att de nya regler om skyldighet att ge- nomföra registerkontroll vi föreslår förs in i skollagen. I 1 kap. 2 § skollagen anges de övergripande målen för det offentli- ga skolväsendet för barn och ungdom och den värdegrund som verk- samheten skall vila på. Där anges också att alla som verkar inom skolan aktivt skall motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden. Vi föreslår att det i lagrummet också klart och tydligt anges att alla former av sexuella övergrepp skall motverkas. Eftersom lagrummet endast gäller skolan kan det enligt vår mening också vara lämpligt att en motsvarande portalparagraf införs för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen. Vi lämnar dock inte något konkret förslag i denna del. Bestämmelserna om registerkontroll bör formuleras så att det tydligt framgår att arbetsgivaren skall se till att den som erbjuds anställning måste lämna registerutdrag. Det bör anges att den som inte lämnar in registerutdrag ej får anställas. En gemensam bestämmelse om registerkontroll av personer som er- bjuds anställning bör införas för hela det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Bestämmelsen bör få sin plats i 1 kap., som rör hela denna verksamhet. I övrigt bör särskilda bestämmelser införas för varje verksamhetsområde, dvs. för allmän förskoleverksamhet och skol- barnsomsorg samt för de verksamheter som bedrivs av enskilda. De nya bestämmelserna förs då för varje verksamhet in i det kapitel som i öv- rigt reglerar respektive verksamhet. Särskilda bestämmelser om registerkontroll i samband med till- ståndsprövning av enskilda verksamheter måste också införas. Lag- rummen bör få sin plats i de kapitel som reglerar respektive verksam- het. Det krävs även särskilda bestämmelser om kommuners och lands- tings skyldighet att utföra kontroll när entreprenadavtal ingås. 132 Förslag om registerkontroll utom krävs bestämmelser om entreprenörers skyldighet att kontrollera personer som erbjuds anställning. Lagrummen bör placeras i de kapitel som rör den verksamhet som läggs ut på entreprenad. Skyldigheten att genomföra kontroll bör omfattas av den statliga re- spektive kommunala tillsynen. För att detta klart skall framgå bör till- lägg göras i de lagrum som reglerar tillsynen av fristående skolor. Där- emot torde det inte behövas tillägg i de lagrum som rör tillsynen av andra enskilda verksamheter. Vidare bör de lagrum som rör återkallan- de av tillstånd, godkännande respektive förklaring av rätt till bidrag ändras. Av dessa skall framgå att underlåtenhet att genomföra register- kontroll i allvarligare fall kan leda till återkallande av tillstånd etc. För offentlig verksamhet gäller sekretesslagen. I denna bör införas ett nytt lagrum som anger att uppgifterna i registerutdrag som lämnats enligt skollagen omfattas av sekretess. Sekretesskyddet bör vara starkt. Det bör därför föreskrivas att uppgifter ur ett utdrag inte får röjas, om det inte står klart att detta kan ske utan att den som avses med uppgif- terna lider men. I skollagen finns för enskilt bedriven verksamhet bestämmelser om tystnadsplikt. Dessa bör kompletteras så att tystnadsplikten också om- fattar uppgifter i registerutdrag som lämnats enligt lagens bestämmelser om detta. Motsvarande bestämmelser bör införas för verksamhet som enskilda driver på entreprenad. Registerutdrag med integritetskänsliga uppgifter bör inte bevaras längre än nödvändigt. Det bör därför, enligt norsk modell, i skollagen föreskrivas att utdragen skall förstöras. Detta skall ske senast förflutit efter mottagandet. En signerad och daterad anteckning om att kontroll genomförts bör istället bevaras. Därigenom är det möjligt att vid tillsynen av enskild verksamhet granska att kontroll ägt rum. Föreskrifter om detta bör kunna meddelas av regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer. Vårt förslag till registerkontroll kräver också ändringar i registerlag- stiftningen. Propositionen rörande den nya registerlagstiftningen skall behandlas av . Vi lämnar därför inte några när- mare förslag till ändringar i polisregisterlagen eller kungörelsen. Vi lämnar enbart förslag till ändringar i de nya föreslagna lagtexterna. I förslaget till såväl belastnings- som misstankeregister måste änd- ringar göras i 2 § som anger respektive registers ändamål. Där bör an- ges att registret också får användas för att till enskild lämna uppgifter som behövs för användning enligt skollagen. I 9 § i förslaget till belast- ningsregistret bör läggas till att enskilda har rätt att få ett registerutdrag om sig själva som är begränsat till sitt innehåll, när det behövs enligt bestämmelser i skollagen. I förslaget till lag om misstankeregister bör införas en ny paragraf av motsvarande innebörd. Förslag om registerkontroll 133 Vilket innehåll utdragen skall ha bör anges närmare i förordning eller i föreskrift av den myndighet regeringen bestämmer. Det bör emellertid i båda registerlagarna föreskrivas att utdragen endast får in- nehålla uppgifter av betydelse för en lämplighetsprövning som har till syfte att förebygga övergrepp mot barn och ungdomar. När det gäller misstankeregister bör det också i lag anges att endast uppgifter om brottsmisstankar som lett till åtal får framgå. Det är också av vikt att det föreskrivs att det av utdragen skall framgå att dessa bara visar re- sultatet av en registerkontroll rörande ett begränsat antal brott. Av ut- dragen bör också framgå de regler som gäller för gallring av registren. Det är väsentligt att säkerställa att kan hantera de nya arbetsuppgifter vårt förslag om registerkontroll innebär genast då de nya reglerna träder ikraft. Dagen för ikraftträdandet bör därför inte bestämmas i lag. Istället bör det föreskrivas att de nya bestämmelserna skall träda ikraft den dag regeringen bestämmer. 134 Förslag om registerkontroll Varje anställningsförfarande bör innefatta en eller flera anställningsin- tervjuer, referenstagning och genomgång av meritförteckning. Regis- terkontrollen skall ses som ett komplement till anställningsförfarandet i övrigt. Fastställda riktlinjer för anställningsförfarandet skulle kunna säkerställa noggrannhet i förfarandet. 8.1.1Registerkontrollen är bara en del av lämplighetsprövningen Varje anställningsförfarande tar sikte på att anställa någon som är lämplig för det arbete som skall utföras. När det gäller personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg är det grundläggande att så långt det är möjligt försäkra sig om att den som anställs inte kommer att begå övergrepp. En prövning bör alltid göras ur denna syn- vinkel innan någon anställs. Det måste emellertid framhållas att saken måste behandlas på ett balanserat sätt. Prövningen bör ses som en del i en helhet som syftar till att rekrytera personer som fungerar bra i verk- samheten. En registerkontroll är bara en del av den lämplighetsprövning som skall förhindra att personer som kan komma att begå övergrepp anställs inom de aktuella verksamheterna. Registerkontrollen skall ses som ett komplement till anställningsförfarandet i övrigt. För att försäkra sig om en pålitlig personal är anställningsintervjuer och kontroll med refe- renspersoner lika viktiga instrument.