sou · GMB3147 · 1999-01-01 00:00:00 — De av RRV påtalade stordriftsfördelarna är för de flesta stöden på- tagliga endast om man jämför de allra minsta jordbrukslänen – , och – med övriga län. För övriga län förefaller and- ra faktorer vara viktigare för skillnaderna i kostnadsnivå. skulle, i en modell med 8–10 regionala kontor under , regioner omfattande flera norrlandslän bli oerhört omfattande till ytan. Detta skulle innebär mindre möjligheter till personkontakter mellan lant- brukare och handläggare, risk för försämrad service till lantbrukarna, mindre lokalkännedom hos myndigheten och därmed sammantaget ökade kostnader för såväl myndighet som lantbrukare. RRV:s alternativ med en ny regional organisation vid Jordbruks- verket omfattar bara CAP-delen av lantbruksenheternas (eller motsvar- ande) verksamhet. Länsstyrelserna förutsätts således ha kvar resurser och kompetens om de så önskar för rådgivning. Om detta också skall omfatta UID-satsningarna under miljöprogrammet, som också ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken, framgår inte. Därmed är risken stor att de stordriftsfördelar som skulle vinnas genom att direktstöden handläggs i större distrikt motverkas av att länsstyrelserna ändå kommer att ha kvar lantbruksfunktioner, utan de möjligheter till samnyttjande av resurser och kompetens som finns mellan stödprogram och rådgiv- nings- och utvecklingsprogram. Ett överförande av handläggningen av direktstöden till Jordbruksver- ket skulle också strida mot den grundprincip som varit vägledande för den nuvarande länsstyrelseorganisationen, nämligen en horisontell integ- ration av i princip all statlig verksamhet i ett län. Överväganden och förslag 113 Som redovisats i det föregående har , baserat bl.a. på ett revisionsbesök , riktat kritik mot brister som man funnit i möjligheter att försäkra sig om att de till länsstyrel- serna delegerade uppgifterna att handlägga och besluta i stödärenden utfördes på ett tillfredsställande och enhetligt sätt. Problemet med Jord- bruksverkets bristande befogenheter gentemot länsstyrelserna löstes kortsiktigt genom att i relevanta stödförordningar gav bemyndigande att, efter samråd med länsstyrelserna, meddela föreskrif- ter om länsstyrelsernas handläggning av respektive stödärenden och om det underlag som krävs för utbetalning av respektive stöd. I kontakter med , DG 6, har jag kunnat konstatera att man där inte ser något principiellt problem i den ordning som tilläm- pas i , dvs. där handläggning och beslut i stödärenden är delege- rade till regionala myndigheter. Vid som krävs är att det utbetalande or- ganet har tillräckliga möjligheter att genom direktiv eller på annat sätt kan säkerställa att hanteringen sker i enlighet med ackrediter- ingsbestämmelserna. Jag bedömer att utökade direktivrätt borde skapa tillräckliga förutsättningar för att skall kunna garantera att han- teringen sker efter de krav som EU ställer. Jag ser därför inget skäl att nu föreslå ytterligare åtgärder i detta syfte. Det finns dock anledning att göra frågan till föremål för förnyade övervägande när de regler som blir förknippade med en reformerad gemensam jordbrukspolitik blir kända. Det är också motiverat med en utvärdering och översyn av Jordbruks- verkets styrmöjligheter , när erfarenhet vunnits av det nu- varande regelsystemet liksom av konsekvenserna av den jordbrukspoli- tiska reformen. Erfarenheter av det administrativa projekt som föreslås i denna utredning borde också kunna nyttiggöras vid en sådan utvärde- ring. Det går att anföra principiella skäl både för den modell med vertikal integration som präglade stora delar av den statliga länsförvaltningen (med lantbruksnämnd, fiskerinämnd, länsvägnämnd etc. under respektive verk) , och den nuvarande. Den tidigare strukturen möjlig- gjorde en mer direkt styrning av verksamheten på länsnivå från respekti- ve statliga myndighet. Den nuvarande modellen å andra sidan innebär att kan arbeta med länets utveckling utifrån en helhetssyn där olika verksamheter kan stödja varandra. Jordbrukspolitiken, inklusive EU:s direktstöd till jordbruket, är en mycket viktig del av länens utvecklingsresurser. Så länge statsmakterna vill tillämpa principen om horisontell integration skulle det vara olyckligt om den exkluderades från den samlade statliga länspolitiken. För att nå miljöprogrammets mål krävs biologisk och kulturhistorisk expertis med god lokalkännedom om bevarandevärdena. 114 Överväganden och förslag centraliserad organisation än dagens länsstyrelseorganisation torde där- för avsevärt riskera möjligheterna att genomföra miljöprogrammet. Några åtgärder enligt miljöprogrammet är samrådspliktiga enligt 20 § Naturvårdslagen – NVL (fr.o.m. 1/1 1999 12 kap. 6 § – MB). Att hantera miljöersättningarna på annan myndighet än länsstyr- elsen torde därför inte leda till någon effektivitetsvinst för samhällets sammanlagda administration. Brister i kommunikationen mellan stödbe- rättigande myndighet och tillståndsgivande myndighet kan dessutom leda till att oönskade åtgärder genomförs och att brukare, som erhållit positivt stödbesked och därefter förbud med NVL/MB, ställer skadeståndskrav. Miljöersättningarna är viktiga instrument för att uppnå gällande mil- jömål. För att effektivt kunna nyttja stöden krävs dock att dessa i någon mening kan styras till områden som pekats ut som värdefulla för natur- och kulturmiljövården. Erfarenheterna från nuvarande och tidigare mil- jöersättningar visar att styrningen dels måste ske på regional nivå, dels integreras med övriga bevarandeinsatser i kommuner och län. Det före- faller därför inte effektivt att hantera miljöersättningar och säkerställan- de enligt på skilda myndigheter. Ett effektivt utnyttjande av offentliga medel för miljönytta förutsätter både en helhetssyn och en långt driven integrering mellan ekonomiska styrmedel, lagstiftning och informationsinsatser. Regeringen tillsatte utredningen om den regionala samhällsorganisationen (dir. 1997:80) – den s.k. . Av utredningens direktiv framgår att den bl.a. skall överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samordning samt överväga möjligheterna till yt- terligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna. Mot den här bakgrunden är jag inte beredd att nu föreslå att hand- läggningen av CAP överförs från länsstyrelserna till . Om inte kommer fram till principiellt annorlunda lösningar, utgår jag ifrån att den nuvarande arbetsfördelningen blir be- stående också på . Det är enligt min uppfattning viktigt att ansvars- och rollfördelningen mellan myndigheterna blir så tydlig som möjligt. Det underlättar sam- spelet mellan myndigheterna, med minskad risk för dubbelarbete och kompetenstvister. Det gör det också lättare för berörd allmänhet och fö- retag att se var ansvaret för olika myndighetsåtgärder ligger. Överväganden och förslag 115 dömningen av olika fördelningsfrågor bör strävan vara att förtydliga följande rollfördelning: ·Jordbruksverkets roll styrs av dess funktion som fondkoordinator och utbetalningsställe, samt som sektorsansvarigt för miljöfrågorna. Det svarar för övergripande samordningsfrågor, samordnar metodutvecklingsarbetet, svarar för regelsystem och utvecklingen av gemensamma rutiner som behövs för att säkerställa att EU:s och statsmakternas intentioner med de olika stöden tillgodoses, att kraven på säkerhet och tillförlitlighet upprätthålls och att lantbrukarnas rättssäkerhet och likabehandling tryggas. bör ha till uppgift att med sin föreskriftsrätt tillse att säkerheten i handläggnings och beslutssystemet upprätthålls, samt att rättstrygghet och lika- behandling tryggas för de sökande. ·Riksantikvarieämbetet biträder och länsstyrelserna med erforderlig kompetens för hanteringen av kulturmiljöersättning- arna och bevakar att de intressen tillgodoses som faller inom verkets ansvarsområde. deltar även i den löpande ut- värderingen av CAP:s miljöeffekter ·Naturvårdsverkets roll är att besvara samråd enligt miljöstödsförordningen och att delta tillsammans med Jordbruksver- ket och i den löpande utvärderingen av CAP:s miljöeffekter. biträder i övrigt i olika utredningar. har inte till uppgift att biträda länsstyrelserna. Den uppgiften ligger på som sektor- sansvarig. ·Länsstyrelserna svarar för handläggning av och beslut i enskilda stödärenden inklusive erforderliga administrativa kontroller samt för information och rådgivning till lantbrukarna. ansvarar för att finna de mest ändamålsenliga administrativa arbetsformerna inom ramen för de direktiv som statsmakterna och ger. ·Prövningen av myndighetsbesluts överensstämmelse med lag och gällande regelsystem bör ske i domstol. finns en del avvikelser från denna ansvarsfördelning, t.ex. handläggs vissa typer enskilda ärenden av . Jag avser dock inte att nu föreslå några ändringar i dessa fall. Dels är erfa- renheterna av nuvarande hanteringsordning goda, och det finns således inte några överhängande praktiska skäl till förändringar, dels står vi in- för betydande förändringar i ersättningssystemet, vilket kommer att nöd- vändiggöra nya överväganden om arbetsfördelningen. Däremot vill jag betona vikten av att dessa avgöranden sker utifrån en medveten syn på de olika myndigheternas roller. Det innebär bl.a. att uppgifter att hand- 116 Överväganden och förslag lägga och besluta i enskilda ärenden alltid skall åvila länsstyrelserna, om inte starka praktiska skäl talar för en annan lösning. I det följande framför jag ett antal förslag som också har som ett syfte att förtydliga de olika myndigheternas roller. Den sökande skall kunna tillförsäkras en enhetlig och likformig prövning av sin ansökan. Regelverken bör vara entydiga och där tolkningar och bedömningar krävs bör dessa grundas på råd och anvisningar samt ge- mensam praxis. En viktig förutsättning för rättssäker handläggning är att beslut kan fattas på ett komplett och korrekt underlag. Detta är särskilt viktigt för beslut med flerårig verkan. och länsstyrelserna skall arbeta för en korrekt till- lämpning av så att finansiella sanktioner eller skadestånd undviks. I det sammanhanget bör poängteras betydelse när det gäller att bidra till kostnadseffektivitet i samtliga led – hos Jord- bruksverket, länsstyrelserna och de enskilda lantbruksföretagen. bör därvidlag utveckla sin servicefunktion gentemot länsstyrelserna och de enskilda handläggarna. När en handläggare vid en länsstyrelse tar kontakt med en handläggare på och vill ha bistånd vid handläggningen av enskilda ärenden, bör denne kunna få erforderlig hjälp i form av råd och anvisningar. upplever länssty- relsernas handläggare att de generellt inte får denna hjälp med hänvis- ning till att i ett senare skede kan komma att hantera ärendet i sin egenskap som överprövningsinstans. Då en utvecklad och förbättrad servicefunktion inte är förenlig med roll som överprövande myndighet, bör överpröv- ningsfunktionen föras över till annan myndighet. Första instans bör, för att garantera en hög kompetensnivå, vara en eller ett fåtal länsrätter. Fältkontrollernas omfattning styrs av de krav som EU ställer. Inom Sve- rige är det som föreskriver om fältkontroller. Länssty- relserna har ansvaret för att utföra kontrollerna och att ställa erforderliga resurser till förfogande. Det innebär att sambandet mellan budgetansvar och möjlighet att påverka verksamhetens omfattning och inriktning är svagt på detta område. Överväganden och förslag 117 I enlighet med ökades kontrollinsatserna som en följd av konstaterade avvikelser . Eftersom ökningen skedde under löpande budgetår, uppstod betydande svårigheter för länsstyrelserna och fältkontrollverksamheten skedde på bekostnad av annan angelägen verksamhet. Även om detta berodde på bestämmelser som är på väg att ändras, måste man räkna med att liknande situationer kan komma att uppstå också . Det är därför angeläget att skapa en erforderlig flexibilitet, t.ex. genom ett särskilt anslag eller en anslagskredit. Det finns i detta sammanhang skäl att överväga om budgetansvaret för fältkontrollerna borde föras över till , dels kan det vara lättare för verket än för alla enskilda länsstyrelser att förutse kom- mande kontrollkrav och budgetera för detta, dels är det rimligt att ett reservsystem knyts till en enda myndighet. Dessutom skulle ett sådant system förbättra möjligheterna att göra riktade insatser som inte behöver beröra samtliga län, vilket skulle kunna göra verksamheten mer kostnad- seffektiv. Att såväl budgetansvaret som ansvaret att föreskriva om erfor- derliga kontroller överförs till skulle också vara ett sätt att markera kontrollverksamhetens särställning i förhållande till hand- läggningen, vilket är angeläget ur EU:s synvinkel. Att flytta ansvaret för fältkontrollen till ger också länsstyrelserna möjlighet att utan risk för jäv utöva den tillsyn de enligt miljöstödsförordningen och är skyldiga att genomföra. Tillsynen enligt om- fattar såväl kontroll av efterlevnaden av de allmänna hänsynsreglerna som rådgivning och bidrar därmed till att korrigera felaktiga beslut och minskar följaktligen behovet av omfattande kontroller. Tillsynen enligt miljöstödsförordningen har ännu inte definierats. Fältkontrollerna nära knutna till handläggningen så till vida att re- sultaten utgör en del av beslutsunderlaget. Det är därför viktigt att inte vidta åtgärder som försvårar ärendehanteringen. Ett alternativ skulle kunna vara att länsstyrelserna bibehåller det eko- nomiska ansvaret för att genomföra ett grundläggande kontrollbeting som kan bedömas erforderlig och i alla län, medan Jordbruks- verket disponerar resurser dels för riktade kontrollinsatser som inte berör alla län, dels för oförutsedda kontrollkrav. 8.3.4Vidareutveckling av länsstyrelsernas administrativa kontroller Länsstyrelsernas möjligheter att handlägga ärendena fullt ut hindras av att länsstyrelsernas handläggning inte anses vara tillräckligt 118 Överväganden och förslag utför ett omfattande kontrollarbete in- nan utbetalning. Detta innebär ett merarbete både för och länsstyrelserna. Det finns därför starka motiv för att vidta åtgärder för att säkra kvaliteten på länsstyrelsernas handläggning och därmed undvika dubbelarbete. Vissa stöd, t.ex. miljöersättningar för utrotningshotade husdjursraser, är av sådan låg frekvens att det finns svårigheter för länsstyrelserna att komma upp i kritisk massa. Detta har bl.a. bekräftats av RRV:s stu- die. Detta leder till relativt stora administrativa kostnader i förhållande till utbetalda ersättningar. För att skapa tillräckligt hög kritisk massa bör därför länsstyrelserna uppmuntras att administrativt samverka vid handläggningen av mindre frekventa stöd. Utredningen har kommit till slutsatsen att, förutsatt att nuvarande prin- ciper för samordnad länsförvaltning bibehålls, den nuvarande ansvars- och arbetsfördelningen i huvudsak bör bli gällande också på jordbruks- politikens område. Utredningens rön och överväganden motiverar dock följande förslag: ·Kommande ställningstaganden i frågor om arbets- och ansvarsfördel- ning mellan myndigheterna bör bl.a. syfta till att förtydliga rollför- delningen dem emellan. Detta innebär att handläggningen av och be- slut i enskilda ärenden i princip alltid bör åvila länsstyrelserna. ·Jordbruksverket måste ha tillräckliga möjligheter att fullgöra ett an- svar för att upprätthålla säkerhet i handläggningssystemet samt rätts- trygghet och likabehandling för de sökande. Det innebär att resurser bör omfördelas inom verket för att stärka kapaciteten till rådgivning, kvalitetssäkring och föreskrifter. Den utvidgade direktivrätten bör bli föremål dels för en förnyad prövning när regelsystemet i en reforme- rad gemensam jordbrukspolitik är känt, dels för en förnyad utvärder- ing och översyn . Därvid bör behovet av ytterligare regeländ- ringar prövas. Budgeteringen av fältkontroller bör ses över i syfte att skapa utrymme för oförutsedda kontrollkrav och för att skapa möj- ligheter till riktade kontroller som inte berör alla län. ·Länsstyrelsernas arbete bör kvalitetssäkras i syfte att minimera beho- vet av utbetalningskontroller vid . Överväganden och förslag 119 ·Överklagandeärenden bör hanteras vid domstol. En eller flera läns- rätter bör ges specialkompetens att döma i sådana mål i första in- stans. Kammarrätten bör ha uppgiften att döma i andra instans. ·Länsstyrelserna bör uppmuntras att samverka om vissa typer av mindre frekventa ärenden. Detta bedöms ej kräva några ändringar i nuvarande förordningar utan bör ligga inom nuvarande ramar för länsstyrelsernas befogenheter. 8.4Åtgärder för en effektivare administration 8.4.1Val av rätt ambitionsnivå Administrationen av direktstöden till jordbruket innehåller flera olika moment, t.ex. utformning av svenska författningar, informations- och utbildningsinsatser, handläggning, kontroll och beslut samt utbetalning. Dessa uppgifter kan lösas med varierande ambitionsnivå. Valet av am- bitionsnivå är en väsentlig faktor i den sammantagna resursbehovet. Då ambitionsnivån i administrationens olika moment diskuteras och fastställs anser jag att nedan beskrivna krav bör beaktas. En hög grad av anslutning till stödformerna är en viktig del av jordbruk- ets EU-integration och en väsentlig del av återbäringen på den svenska medlemsavgiften. En hög anslutning bidrar till att uppfylla målen om att stärka jordbrukets konkurrenskraft, att medverka till regional balans och att öka jordbrukets miljöanpassning. För miljöersättningarna är en hög anslutning en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för en hög måluppfyllelse. Därutöver krävs att just de avsedda markerna erhåller stöd samt att varje sådan mark sköts på det sätt som dess natur- och kulturmiljövärden kräver. I arbetet med miljöersättningarna är det därför viktigt att eftersträva att erhålla mesta möjliga miljönytta för insatta offentliga medel, inklusive administra- tionskostnader. Jordbrukets EU-administration skall vara så organiserad att det svenska jordbruket i största möjliga utsträckning skall kunna tillgodogö- ra sig de helt eller delvis EU-finansierade ersättningsformerna. 120 Överväganden och förslag Målet bör vara att administrationen av direktstöden till jordbruket skall uppfylla så höga krav på kvalitetssäkring att risken för sanktioner från kan minimeras. En nödvändig förutsättning är att de svenska myndigheterna är förtrogna med – samt kan tolka och tillämpa – minimikraven i de styrande EU-direktiven. Att utveckla och etablera ad- ministrativa system som uppfyller dessa minimikrav och är kostnadseffektiva, är en angelägen uppgift där som fondkoordinator och utbetalningsställe bör vara drivande. De administ- rativa system som här åsyftas omfattar både ärendehandläggning, kon- troll och utbetalning. Att utveckla den svenska förvaltningsmodellen med beaktande av den europeiska gemenskapens regelverk kräver en fortlöpande dialog med , där både den formella och den operativa svenska EU- administrationen beskrivs och förklaras. 8.4.1.3God kommunikation mellan myndigheter och lantbrukare Regelverken för stöden och ersättningarna, liksom de tillhörande admi- nistrativa systemen, undergår fortlöpande förändringar. Komplexiteten i systemen har tilltagit och behovet av information och administrativt stöd till brukarna är fortfarande mycket stort. Brukarna och deras konsulter bör erbjudas sådan information om syften, regelverk och administrativa krav samt sådana system för ansökningar om stöd och ersättningar att stor anslutning uppnås och att utformningen av formellt korrekta ansök- ningar underlättas. Det bör utvecklas ett system för att dra nytta av vunna erfarenheter – inte minst från lantbrukarhåll och det bör ständigt pågå ett utvecklings- arbete i syfte att förbättra och förenkla ansökningsblanketterna. Infor- mationen har också stor betydelse och bär därför ständigt prövas utifrån pedagogiska aspekter. Erfarenheterna har, som en följd av de fortlöpande förändringarna, visat på ett stort behov av direktkontakter mellan brukare respek- tive konsulter och berörda myndigheter för att höja kvaliteten i EU- administrationen och för att nå hög anslutning till tillgängliga stödfor- mer. Det är av stor betydelse att administrationen av direktstöden till jord- bruket är så organiserad så att den medverkar till tydlig kommunikation, korta handläggningstider, klara och lättolkade beslut samt en snabb och god information till allmänhet och media. Överväganden och förslag 121 Den administrativa hanteringen skall hålla samma nivå i samtliga led. Däremot bör inriktning och ambitionsnivå för t.ex. information och ut- bildning kunna anpassas till de regionala skillnader som föreligger mel- lan olika ersättningsformer och villkor i skilda delar av landet. Myndig- heternas servicenivå kan också behöva anpassas regionalt efter det ex- terna utbud av information och konsulttjänster som finns att tillgå i den aktuella regionen. Detta utan att ge avkall på principen om likabehand- ling. 8.4.1.5Administrativ hänsyn vid utformande av regelverk Förutom de författningsbundna regelverken (lag, förordning, föreskrift) bör även andra styrande dokument såsom checklistor, rutinbeskrivning- ar, rapport- och beslutsmallar m.m. utformas med hänsynstagande till minimikrav samt efter den svenska förvaltningsmo- dellen. Eftersom regelverk och andra styrande dokument är bestämman- de för handläggningen av varje ärende får de administrativa villkoren mycket stor inverkan på handläggningstider och resursbehov. Självklart kan enskilda ärenden kräva utredningar utöver minimikraven, men såda- na behov bör rimligen inte vara dimensionerande för samtliga ärenden. Man skall vara medveten om att alla enskilda moment i t.ex. en check- lista skall handläggas i alla ärenden och att avvikelser från dessa rutiner leder till anmärkningar vid revision. får enligt regeringens olika EU-ersättningsförord- ningar meddela föreskrifter om de formella kraven för jordbrukets EU- administration. Föreskrifterna skall meddelas efter samråd med läns- styrelserna. Med hänsyn till den mycket stora ärendemängd som påverkas av des- sa föreskrifter anser jag att det är viktigt att de administrativa konse- kvenserna i fråga om rättssäkerhet, måluppfyllelse och resursbehov analyseras ingående innan föreskrifterna beslutas. Det är också viktigt att föreskrifterna beaktar kravet på en rimlig praktisk handläggning. 8.4.2.1Förtryckta data i SAM-blanketten för att minska antalet fel I olika sammanhang har framförts att förtryckning av basuppgifter skulle kunna bidra till att minska antalet fel i ansökningarna och därmed 122 Överväganden och förslag vara till stor hjälp för de lantbrukare som inte behöver ändra i ansökan till följd av förändringar av arrenden, markförvärv etc. och länsstyrelserna har haft följande utgångs- punkter vad gäller förtryckning av blanketten: ·Data som förtrycks skall ha en så stor säkerhet att de inte för bruk- aren upplevs som vilseledande. ·Förtryckta data skall vara någorlunda komplett. förtrycks inte blockarealer med hänsyn till att det var många felaktigheter i arealuppgifterna. En stor insats görs av länsstyrelserna för att rätta upp blockdatabasen. bedöms fortfarande kvaliteten som ej tillräcklig för att förtrycka arealer i själva blanketten, däremot kommer det att förtryckas på separat bilaga. När det gäller miljöersättningarna bör det, då de samtliga är fleråriga, finnas särskilt goda förutsättningar att tillämpa förtryckning på ansök- ningsblanketten enligt österrikisk modell. Detta skulle innebära att samt- liga miljöersättningar som lantbrukaren deltar i finns förtryckta eller markerade samt att det på ett enkelt sätt kan markeras att lantbrukaren ansöker om utbetalning av förekommande miljöersättning. På samma sätt som i den österrikiska blanketten kan lantbrukaren också uppmärk- sammas på att om denne inte kryssat i ansökan om utbetalning, är denne trots detta skyldig att uppfylla de åtaganden som gäller för de miljöer- sättningsprogram denne deltar i.