sou · GMB361d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Det är angeläget att länsstyrelserna i sin verksamhet beaktar kravet på likformighet i kontrollen och anlägger en helhetssyn på kvalitetsfrågorna som inbegriper samtliga led i livsmedelskedjan. ... bevaka sambandet mellan föda och förebyggande hälsovård. Jag vill också erinra om skyldighet enligt sin instruktion att vaka över att det som enligt lag åligger bl.a. kommuner blir fullgjort. kom ytterligare ett förslag om decentralisering av den direkta tillsynen. Det var 89 som ansåg att tillsynen över de större livsmedelsanläggningarna borde föras över från till länsstyrelserna. (Besiktningsveterinärorganisa- tionen berördes inte av förslaget.) Även detta förslag förutsatte att samverkande län skulle förstärkas med livsmedelstekniker, som ansågs behövas till stöd för de lokala tillsynsorganen, bl.a. för erforderlig kon- troll av redligheten i livsmedelshanteringen. Den centrala verk- samheten skulle renodlas till normgivning och samordning och med samtliga centrala veterinära myndighetsuppgifter samlade i ett verk. Länsstyrelserna handlägger också överklaganden . Statskontoret har på uppdrag av den parlamentariska regionskommittén (PARK)90 karlagt överklagningsverksamheten vid länsstyrelserna. Där avgjordes 1997 totalt 8 000 överklagningsärenden, varav 50 st (0,) avsåg livsme- delslagstiftningen. Ur Statskontorets rapport har följande uppgifter om överklaganden enligt livsmedelslagstiftningen hämtats: 88Prop 1988/89:68, JoU14, rskr. 89Betänkandet Veterinär verksamhet - behov, organisation och finansiering (SOU 1992:88). Tablå 6.2 Länsstyrelsernas överklagningsärenden Livsmedelslag (1971:511) Livsmedelsförordning (1971:807) Kungörelse (1974:271) om kontroll vid utförsel av livsmedel Förordning (1989:1110) om avgift Förordning (1994:1717) om kont- roll av livsmedel som importeras Förordning (1995:702) om EGs förordning om ekologiskt framställda produkter Förordning (1995:1345) om skydd för beteckningar på jordbruks- produkter och livsmedel m.m. 7 § Enskilt kontrollorgan De vanligaste överklagandena avser således beslut av nämnd enligt livsmedelslagen, därnäst enligt förordningen om avgift för livsmedelstillsyn. Ett fåtal ärenden går vidare till allmän förvaltningsdomstol. 1997 var det 8 ärenden som avgjordes i domstol. I tillämpningen av livsmedelslagstiftningen har länsstyrelserna nu två uppgifter av olika karaktär. Det är dels, med livsmedelslagens ordalag, den närmare tillsynen i länet av att reglerna följs, dels myndighetsutövning vid beslut inom ramen för överklagnings- förfarandet. Den förra verksamheten skulle i enlighet med sin ordalydelse, kunna tolkas så att den ger befogenhet att ingripa i den livsmedelstillsyn som utförs enligt livsmedelslagen av Livsmedels- verket och kommunerna. Den befogenheten har emellertid inte . Verksamheten är inte myndighetsutövning utan får hänföras till övriga myndighetsuppgifter, s.k.faktisk förvaltnings- verksamhet av den typ som kan exemplifieras med uppgifterna utbildning, rådgivning, information, planering och utredning. beslut talades om medverkan, råd och stöd i kommunernas tillsyn. ställningstagande till ansvarsfördelningen i livsmedels- tillsynen skedde mot bakgrund av pågående överväganden om ändrad inriktning av länsstyrelsernas verksamhet, som talade emot att tillföra nya kontrolluppgifter. Regeringen fann då att frågor som rörde läns- styrelsernas organisation borde lösas i annat sammanhang. Statsmakterna avvisade, närmast av effektivitetsskäl, förslag om att förstärka samverkande länsstyrelser med livsmedelsteknisk kompetens, till stöd för den kommunala tillsynen. Förutsättningarna för länsstyrelsernas medverkan i livsmedels- tillsynen har inte på något avgörande sätt förändrats . Länsstyrelsernas kompetens avser främst livsmedelshygien, mindre livsmedelsteknik, märkning och andra redlighetsaspekter på livs- medelshantering. Det finns ingen utförligare beskrivning av länsstyrelsernas uppgifter inom livsmedelstillsynen än den som lämnades proposition. Sammanfattningsvis kan den sägas innebära att länsstyrelserna förut- sätts delta i och följa den kommunala verksamheten. Ordalagen i livsmedelslagen 24 § antyder en fortlöpande och nära kontakt med tillämpningen av livsmedelslagen, som emellertid inte står i överens- stämmelse med verkligheten. Bristande konkretion i uppgiftsbeskriv- ningen gör det svårt att bedöma måluppfyllelsen. har inte visat något större intresse för att ge länsstyrelserna en aktiv roll, sannolikt beroende på att det är svårt att påverka vad som kan göras inom livsmedelsområdet i konkurrrenssituationer, när olika verksam- hetsgrenar gör anspråk på länsstyrelsernas resurser. Länsstyrelserna har därför i stor utsträckning kunnat söka egna vägar för sin verksamhet inom livsmedelsområdet. Kommittén har i det föregående ansett det önskvärt att kommunerna får ett tydligare ansvar för sina uppgifter inom livsmedelstillsynen. Med utgångspunkt i en decentraliserad tillsyn blir ansvars- fördelningen otydligare om statliga organ åläggs samordningsuppgifter i den operativa verksamheten. Uppgiften att åstadkomma samverkan mellan kommunerna är en uppgift. I det avseendet får kommunerna nu bättre förut- sättningar att ta de initiativ till samverkan som kan behövas. I den utveckling som beskrivs för den statliga förvaltningen på regional nivå 91 sägs att har en samordningsroll och en uppgift att stå för avvägningen mellan olika samhällssektorer: Staten måste se till att de mål som anges i den nationella politiken genomförs i landets alla delar. Likaså måste staten ta ett ansvar för att säkra en samordning av offentlig verksamhet som kan tillgodose samhällets helhetssyn. På länsplanet har båda uppgifterna anförtrotts . I detta ligger bl.a. att sammanväga skilda nationella statliga intressen och att uppträda på ett enhetligt sätt i hela landet. Vad gäller behovet att sammanväga skilda nationella intressen kan konstateras att livsmedelslagen inte är en avvägningslagstiftning av den typ som t.ex. miljö- och plan- och bygglagstiftningen repr esenterar, där enskilda intressen står emot allmänna. I tillämpningen av livsme- delslagen är det allmänna säkerhetsintresset helt avgörande och det finns inget utrymme för sammanvägningar med andra intressen. Däremot finns det i livsmedelstillsynen ett behov av att ta vara på den kunskap som finns inom olika samhällssektorer om bl.a. smittsamma sjukdomar. Här har länsveterinären en viktig samordnande och kunskapsförmedlande uppgift. I övrigt är det, med hänsyn till företagsstrukturen inom livsmedels- sektorn, svårt att se något behov av att samordna livsmedelstillsynen just på länsnivå. Det finns ett statligt intresse av att följa upp att tillsynen fungerar effektivt och det finns ett rapporteringskrav gentemot EU, men det behovet avser riksnivån och är ansvar. har uppgiften att både utöva direkt (operativ) tillsyn och att svara för styrning och utvärdering av samma verksamhet. Principiella skäl talar för att den direkta tillsynen tydligare skiljs organisatoriskt från övriga myndighetsuppgifter till en fristående resultatenhet inom verkets organisation eller till en separat tillsynsmyndighet, som kan arbeta med regionala enheter. En mer långtgående organisationsförändring än den som aktualiserades av är att länsstyrelserna tillförs de tillsynsresurser som finns i /besiktningsveterinärorganisationen. I så fall kan övervägas om uppgiften att handlägga överklaganden avseende tillämpningen av livsmedelslagstiftningen behöver flyttas till länsrätter- na. Vilken av dessa båda uppgifter - direkt tillsyn och överklaganden - som bäst passar in i den roll som länsstyrelserna förutsätts ha i fram- tiden kan inte anses framgå av statsmakternas beslut om den regionala statsförvaltningen. 91 /97:36 s. 33. Kommittén har föreslagit att en översyn görs av organisation. Det finns därför inte anledning att här ta ställning till för- delningen av de statliga tillsynsuppgifterna. Frågan om organisationen av den direkta tillsyn som är centraliserad bör behandlas i samband med organisationsöversynen. Sammanfattningsvis anser kommittén att tillsynsuppgift enligt livsmedelslagen 24 § bör utgå. Därmed påverkas inte länssty- relsens generella uppdrag att ta de initiativ som behövs för att fast- ställda nationella mål får genomslag: Om en länsstyrelse i sin verk- samhet avseende jordbruksproduktionen eller djurskyddet får känne- dom om risker för sjukdomsspridning genom livsmedel, måste myndigheten givetvis under alla omständigheter vidta de åtgärder som behövs för att begränsa riskerna. Behovet av att utnyttja kompetens finns kvar. Regeringen kan som ge direktiv i regleringsbrevet. 6.4Kontrollen enligt EGs förordningar om livsmedel Enligt livsmedelsförordningen fördelas tillsynsansvaret mellan central och lokal nivå med utgångspunkt i en riskbedömning. Livsmedels- verket har ansvaret för ett litet antal stora anläggningar med kompli- cerad produktion och stor spridning av produkterna. Kontrollen enligt EGs ofta detaljreglerade jordbruksförordningar har inte berört kommunerna. Livsmedelsförordningens ansvarsfördelning, som utgår från typ av anläggning, bör enligt kommittén i princip gälla all livs- medelstillsyn. Kommittén anser vidare att det offentliga åtagandet bör begränsas till i första hand myndighetsutövning och därtill knuten rådgivning och information. Uppgiften att ta fram underlag för tillsynsmyndighetens bedömning av om bestämmelserna efterlevs bör så långt möjligt över- lämnas till s.k. oberoende organ, så att tillsynsmyndigheten får ökat utrymme för sina huvuduppgifter. Regeringen har i sina direktiv till Utredningen om livsmedelstillsynen bl.a. pekat på gränsdragningsfrågor i kvalitetskontrollen enligt EGs marknadsordningar och ansett att det finns ett behov av att ytterligare utreda frågan om tillsynsansvaret i detta avseende. De principiella organisationsfrågor som i detta avsnitt behandlas av kommittén avser dels ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndigheterna enligt EGs jordbruksförordningar, dels förutsättningarna att utnyttja enskilda organ för preciserade kontrollåtgärder. Slutligen går kommittén igenom de områden där dessa frågeställningar aktualiseras. När blev medlem i den Europeiska unionen, var lagstiftningen om livsmedel i stort sett redan anpassad genom EES- avtalet som hade trätt i kraft året . En särskild lagstiftning beslutades dock med bestämmelser som behövdes för genomförande av EGs pris- och marknadsreglering för jordbruks- och fiskeprodukter. Regleringen innebar ett avsevärt utökat statligt åtagande inom primär- produktionen - ansvarsområde - men påverkade också hanteringen av livsmedel inom det ansvarsområde som följer av bestäm- melserna i livsmedelslagen 92 - ansvarsområde. Fram till EU-inträde reglerades frågan om vilken myndighet som utövar tillsyn inom livsmedelsområdet samt frågor om befogenheter och sanktionsmöjligheter i huvudsak genom livsmedelslagen och genom bestämmelser i livsmedelsförordningen. 1995 började ett antal EG-förord- ningar med anknytning till livsmedelsområdet att gälla, bl.a. sådana som innehåller handelsnormer för vissa jordbruks- eller fiskeprodukter. Vissa av dessa förordningar (ägg, fjäderfä) trädde dock i kraft först . EG-förordningarna gäller i medlemsländerna utan att några ytterligare åtgärder behöver vidtas för införlivande; tillämp- ningsföreskrifter kan dock behöva beslutas på nationell nivå. För att tillgodose behovet av särskild nationell reglering, bl.a. i fråga om befogen- heter, sanktionsmöjligheter, tillsynsorganisation och avgifter, utfärdades särskilda lagar och förordningar på några områden. Dessa lagar och förordningar är -lag (1994:1710) om EGs förordningar om jordbruksprodukter och förordning (1994:1715) om EGs förordningar om jordbruksprodukter -lag (1995:551) om EGs förordning om ekologiskt framställda pro- dukter och förordning (1995:702) om EGs förordning om ekologiskt framställda produkter -lag (1995:1336) om skydd för beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, m.m. och förordning (1995:1345) om skydd för beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel, m.m. och 92Förordningen (1994:1715) om EGs förordningar om jordbruksprodukter, 26 a §. Denna ändring trädde i kraft . -lag (1994:1709) om EGs förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken och förordning (1994:1716) om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen. Dessutom finns särskilda regler i lagen (1994:900) och i förordningen (1994:901) om genetiskt modifierade organismer. Den lagen och för- ordningen har dock endast begränsad betydelse sedan EGs förordning om nya livsmedel börjat gälla. Utöver dessa jordbruks- och fiskeförordningar finns ett mindre antal förordningar som saknar anknytning till jordbruks- eller fiskeområdet, t.ex. förordningarna om nya livsmedel, om aromämnen och om vete- rinärmedicinska läkemedel i livsmedel. Regeringen lade fram ett förslag om att livs- medelslagen ska få en bredare tillämpning för att vissa EG-för- ordningar om livsmedel ska kunna verkställas. 93 Lagens tillsyns-, sanktions-, avgifts- och överklagandebestämmelser föreslås komplette- ra EG-förordningarna (dock inte förordningarna om ekologisk produktion eller om skydd för beteckningar för jordbruksprodukter): De befogenheter som en tillsynsmyndighet (således inte enskilt organ) har ska avse inte bara lagar och föreskrifter till denna utan även EG- förordningarna. Andra tillägg till livsmedelslagen innebär att -utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden även av de EG-förordningar som helt eller delvis faller inom lagens tillämpningsområde (24 §) -regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får överlämna till ett enskilt kontrollorgan som är juridisk person att utöva vissa tillsynsuppgifter (24 §) -föreläggande eller förbud får meddelas även för att EG-förordningar ska efterlevas (25 §) -enskilt kontrollorgan får rätt till tillträde till lokaler och tillgång till handlingar (26 §) -regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillsyn m.m. även i fråga om EG-förordningarna samt om avgifter för enskilt kontrollorgans verksamhet (29 a §) -överträdelser av regler i EG-förordningarna straffbeläggs. I den omfattning som livsmedelslagen således enligt förslaget ska till- lämpas på förordningarna bortfaller tillämpningen av lagarna om jordbruksprodukter och om fisket. Dessutom kommer livsmedelslagen att bli tillämplig på ett antal förordningar som inte uttryckligen omfattats någon av de nämnda lagarna, t.ex. förordningarna om nya livsmedel och livsmedelsingredienser (nr 258/97), aromer (2232/96), 93 /98:48, Ändringar i livsmedelslagen m.fl. lagar. högsta tillåtna halt för vissa främmande ämnen i livsmedel (315/93) och om gränsvärden för högsta tillåtna restmängder av veterinärmedicinska läkemedel i livsmedel av animaliskt ursprung. Kommitténs överväganden i dessa avseenden - dels principer för kontrollens organisation, dels förslag inom olika områden - redovisas i det följande. och har i en särskild utredning behandlat gränsdragningsfrågor avseende bl.a. ägg, fjäderfä, vin och sprit och ekologisk produktion. Enligt verkens rapport till regeringen bör huvudprincipen i ansvarsfördelningen på central nivå följas, dvs. bör svara för frågor som rör primärpro- duktionen och för frågor som rör livsmedel enligt bestämmelserna i livsmedelslagen. Genom de föreslagna ändringarna i livsmedelslagen och jordbruks- och fiskelagarna preciseras hur ansvar och befogenheter fördelas mellan de centrala myndigheterna. I uppdraget ingick inte att komma med förslag till fördelningen av tillsynsansvar mellan central och lokal myndighet. Även denna fråga berördes dock översiktligt i rapporterna. Frågan har därefter överläm- nats till denna utredning. Nedan behandlas dels ansvarsfördelningen mellan tillsynsmyndig- heterna centralt - lokalt, dels möjligheterna att utnyttja oberoende organ för preciserade kontrollåtgärder. Vad först gäller frågan om hur de direkta tillsynsuppgifterna bör fördelas mellan central och lokal nivå kan konstateras att ansvars- fördelningen i den svenska livsmedelslagstiftningen bygger på att kommunerna svarar för tillsynen av de flesta - - av tillsynsobjekten enligt livsmedelslagen och livsmedelsförordningen. har tillsynen över de större anläggningarna som har komplicerad verksamhet och säljer sina produkter på en bredare mark- nad än den lokala. I det följande diskuteras om det finns anledning att välja en annan ordning för tillsynen av de produktgrupper och särskilda märkningar som regleras i EGs jordbruksförordningar samt för- ordningarna om ekologisk produktion och om skydd för beteckningar. Livsmedelsförordningen respektive förordningen om EGs förord- ningar har fördelat tillsynsansvaret enligt olika principer. Livsmedels- förordningen 38 och 46 §§ har pekat ut vilken myndighet som har ansvar för tillsyn vid en viss typ av anläggning: vid slakterier, äggpackerier etc., den kommunala nämnden vid övriga anläggningar. finns möjlighet att flytta över ansvar mellan och kommunen. Förordningen om EGs förordningar 26 a § är ett avsteg från denna princip i och med att har ansvar för all tillsyn över efterlevnaden av förordningarnas regler, oavsett vilken anläggning det gäller. Inga kommunala nämnder har således varit involverade i denna kontroll, bl.a. på grund av motstånd från . Huvud- skälet för detta motstånd var att kommunerna inte önskade bli ålagda ytterligare detaljstyrda arbetsuppgifter som inte lämnade något utrymme för prioriteringar på det kommunala planet och inte heller medförde någon möjlighet till ekonomisk kompensation. De föreslagna ändringarna i livsmedelslagen innebär att livsme- delslagen ska få en bredare tillämpning och lagen om EGs förordningar i motsvarande mån upphöra att gälla. Därmed kommer också livs- medelsförordningens ansvarsfördelning beträffande tillsynen att börja gälla dessa EG-förordningar - om inga justeringar sker i livsmedelsför- ordningen med anledning av detta utvidgade tillämpningsområde. Regeringen har i propositionen om ändringar i livsmedelslagen m.fl. lagar94 gjort bedömningen att de uppgifter som tillkommer för kommunernas del bara i mycket liten om ens i någon utsträckning kommer att påverka omfattningen av kommunernas tillsynsarbete. I vissa fall har fördelningen av tillsynsansvar enligt livsmedelsför- ordningen sammanfallit med ansvaret enligt förordningen om EGs förordningar. Detta är fallet då haft tillsynsansvar vid vissa anläggningar där EG-förordningarna haft stor betydelse. Detta gäller t.ex. vid äggpackerier, tillverkningsanläggningar inom vin- och spritområdet och vid fjäderfäslakterier. I andra fall innebär fördel- ningen att den kommunala nämnden har ansvar för t.ex. hygienfrågor och lokalgodkännanden och att bl.a. svarar för kontroll av att förordningarna efterlevs. Detta är fallet vid småskaliga mejerier i fråga om reglerna om fetthalter för mjölk eller vid vissa anläggningar som producerar bredbara fetter baserade på vegetabiliska oljor. Därtill kommer att ansvaret för förordningarna i senare led, t.ex. detaljhandeln, tillkommer i fråga om alla för- ordningar. Det kan ifrågasättas om det finns anledning att fortsättningsvis sär- behandla vissa regler, beroende på att dessa återfinns i EG-förord- ningar. Om bestämmelserna i stället hade utfärdats i form av EG-direk- tiv, hade de införlivats i det nationella regelverket av och den myndighet som utövat tillsyn enligt livsmedelsförordningens ansvarsfördelning hade haft i uppgift att utöva tillsyn även över dem. 94 /98:48 s. 21. Vidare kan det finnas behov av att en och samma vara blir föremål för åtgärder både med avseende på regler i EG-förordningar och regler utfärdade med stöd av livsmedelslagen. Det är då angeläget att en och samma myndighet är behörig att vidta sådana åtgärder. Enligt grundläggande tillsynsprinciper bör tillsynen som avser en produkt ske . Detta innebär att den i första hand bör koncentreras till den anläggning där tillverkningen sker. Det är alltså möjligt att i livsmedelsförordningen särskilt ange att ansvaret för dessa anläggningar där tillverkning sker ska tillkomma , så som har skett på vin- och spritområdet och i fråga om äggpackerier. torde det vara orealistiskt att verket utövar tillsyn över reglerna i detaljhandelsledet runt om i hela landet. Behovet av myndighetsinsatser minskas dock om preciserade kontrolluppgifter kan lämnas över till enskilda organ. Sammanfattningsvis anser kommittén att livsmedelsförordningens system för ansvarsfördelning - dvs. att tillsynsansvaret är kopplat till typ av anläggning - bör tillämpas även i fråga om tillsynen över EG- förordningens regler. Vad därefter gäller utförandet av kontrollåtgärder kan det finnas skäl att använda specialiserade kontrollorgan - oberoende organ - för vissa kontroller. EG-förordningarna har en annan karaktär än livsmedels- lagen. Syftet att skydda konsumenternas hälsa är detsamma men regler med ett tydligt ekonomiskt syfte överväger. Det är då fråga om märk- ningsbestämmelser, bl.a. avseende varumärkesliknande beteckningar, med inslag av kvalitetsangivelser: Kvalitetsklassning är ett framträdande moment i kontrollen enligt förordningarna om ägg och fjäderfä. Detaljerade regler finns vidare om hur mjölk och bredbara fetter (smör och margarin) ska klassas med hänsyn till fetthalt. Reglerna om kontroll av kvalitet, ursprung, märkning m.m. är särskilt omfattande avseende vin och sprit. Det är ett område som i inte har varit föremål för någon särreglering och som inte har krävt några större kontrollinsatser. Det har inte heller kontrollen av ursprungsbeteckningar, som företag kan begära att få skyddade. Större kontrollinsatser torde däremot reglerna om märkning av nötkött komma att kräva, som avses träda i kraft . Denna reglering till följd av debatten om galna kosjukan kan ses som ett uttryck för ett marknadsmisslyckande, som har påverkat värderingarna om var gränsen bör gå för statliga ingripanden och har lett till utökat offentligt åtagande till följd av EG-lagstiftning. Dessa EG-förordningar, som har sin grund i marknadsregleringarna inom jordbruket, är vanligen djupa och smala, dvs. de reglerar detal- jerat ett relativt begränsat produktområde. Det är ett förhållande som kan tala för en specialiserad och centraliserad kontrollorganisation. En annan aspekt på kontrollen av jordbruksförordningarna är att de ofta handlar om en kvalitetsmärkning, som kan bli ett medel i konkur- rensen för de företag som tillämpar bestämmelserna, om det finns andra produktalternativ. Detta är en relativt ny företeelse i den svenska livs- medelstillsynen. Den väcker frågan om hur långt det offentliga kont- rollåtagandet bör gå (som framgår av kapitel 5 ska varje kommitté förutsättningslöst pröva offentliga åtaganden. Det statliga åtagande som kommit till uttryck i livsmedelslagstift- ningen har syftat till att skydda konsumenterna från riskerna med farliga livsmedel, dålig hygien och bristande redlighet i livsmedels- hanteringen. Den senare aspekten handlar till stor del om hur produkter presenteras gentemot konsumenten, dvs om märkning som kan ge konsumenten värdefull information om innehåll och kvalitet. Frågor om kvalitet, utöver grundläggande säkerhets- och redlighets- krav, behöver i en marknadsekonomi inte föranleda statliga in- gripanden utan bör i en fungerande marknad kunna hanteras som ett led i normala köpar/säljarrelationer. När den svenska jordbruksregleringen avvecklades , upphörde statens engagemang i den livsmedelskontroll, som hade skötts av och ägg (KMÄ), och blev helt en angelägenhet för branschen. Likaså upphörde statens åtagande i kvalitetskontrollen av matpotatis (SMAK) och fiskkonserver. När märkningen och kontrollsystemet fungerar som ett konkurrens- medel på marknaden, kan det offentliga tillsynsåtagandet ifrågasättas. Det gäller i första hand frivillig märkning och kontroll, som bör skötas av enskilda organ. (Från den principen kan undantag göras för det fallet att lagstiftningen förutsätts komma att omvandla en frivillig kontroll till obligatorisk.