sou · GMB378 · 1999-01-01 00:00:00 — who is a part of my group in the Small Business Com- mission which works with exactly these questions we are going to discuss today: how to create a system so that we can keep control over the rules and regulations and new laws that are written, so that they are really effective but not expensive unnecessarily for business. I am not going to talk about what the Small Business Commission is. If you are interested we have put together some material on it that you can get when you leave but I assume at this point so much has been written about it that everybody in this room knows who and what we are. was created by the last in their attempts to find a solution to unemployment in Europe. They decided that a group of small business people, civil servants and perhaps economical professors would be a good idea. They asked this group to come with very concrete suggestions for the improvement for small businesses in Europe. They gave us approximately six months to do this. As I said I am the representative from . We are one from each country. We have also prepared some information on the BEST group that you can get outside the door, partially a list of the questions we are looking at. We have made no decisions of what work we are going to propose but we are not bound by any limits neither political nor any area we may not make a suggestion in. I hope that during the discussion we have today both the Small Business Commission and BEST will receive good recommendations from you. It is important to get your input in this matter. The Small Business Commission will put in its last report in and BEST will put in its report in too, but we must be finished writing it by the end of April. So we have very short time in which to act. I am now going to present the chairman for the day, , from among other things and he will lead us through the day. Thank you for coming. Tack för ordet. Jag vill nämna något om upplä ggningen av den här förmiddagen. Vi kommer att börja med att presentera en del nationella erfarenheter. Därefter kommer vi att ta några internationellla erfaren- heter och då blir det fler talare som kommer in. För att få det hela att stämma så har jag tänkt mig att vi skulle ha en kort frågestund efter anförande när det gäller frågor som har att göra med hans anförande. Vi sparar diskussionen kring frågorna till slutet, tills vi har fått en presentation av erfarenheter från andra länder. Det är i det stora hela upplä ggningen av dagen. Med det skulle jag vilja lämna ordet till planeringschefen på departementet . Jag vill på departementsledningens vägnar hälsa er alla välkomna hit till det här seminariet. Jag skall säga några ord om hur vi ser på Småföretagsdelegationens uppgift och på frågan om hur vi kan förenkla regelverken för att mera gynna växande småföretag. Jag kommer att dra en del paralleller till vad vi håller på med i departementet kring den regionalpolitiska propositionen. Småföretagsdelegationen kom till och det är ett uttryck för att regeringen lägger stor vikt vid småföretagens roll för tillväxten och vi har haft stora förhoppningar och har fortsatt stora förhoppningar på delegationen. Delegationen har en ganska svår uppgift. Man ska successivt förse med konkreta förslag till regelförändringar, regelförbättringar som kan bidra till att utveckla mindre företag. Man kommer också att ha en roll i att försöka tänka framåt och se om vi kan ändra systemet på något vis för att mera kontinuerligt kunna säkerställa att vi inte skapar regler som hindrar småföretags tillväxt. Vi har redan fått ett antal förslag från Småföretags- delegationen som vi nu håller på att hantera i . Vi kommer att lägga en rad förslag baserade på delegationens idéer. När vi tittar på regionalpolitiken och näringspolitiken i stort handlar det om att försöka fånga helheten, att försöka att koordinera politik- områden mot det behov som finns. Då märker vi ibland att regelverken sätter hinder i vägen för detta, att man inte kan använda de statliga resurserna på det mest effektiva sättet för att främja tillväxt. Det tror jag är kärnan också för Småföretagsdelegationens arbete; att försöka att konsekvent få in tillväxtperspektivet i allt regelskapande, i allt lagstift- ningsarbete så att man inte glömmer bort det på vägen. Det finns många mål som man vill nå här i samhället men till syvende och sidst så är det så att utan en tillväxt så har vi ingenting att fördela. Utan en tillväxt så hotas vårt välfärdssamhälle. Det här är en väldigt angelägen uppgift. har under haft svårt att få en tillräckligt hög tillväxt. Det kan ha många orsaker men det är säkert så att utan ett entreprenörskap och en viss frihet i företagandet så hämmas tillväxten. Det här är ingen lätt uppgift. Vi representerar alla olika roller och detta förutsätter på något vis också att vi kliver ur våra roller som representanter för myndigheter, för departement osv. Vi måste bortse från de mera kortsiktiga aspekterna och se oss själva i vår roll lite utifrån och försöka tänka efter hur det skulle kunna fungera bättre. Det finns ju också inspiration att hämta från andra länder. Man har sagt att för att klara av det här så kanske vi behöver förändra svensk myndighetsstruktur – mer att likna den som finns på kontinenten, dvs. där det är starkare departement och mindre självständiga myndigheter, att vi måste ha en samordnad funktion på Statsrådsberedningen som följer detta osv. Den här diskussionen tycker jag vi måste ta också i , att titta på mera grundläggande förutsättningar för hur regler skapas, den struktur vi har skapat. Det är ju så att med väldigt självständiga myndigheter kommer olika partsintressen mera in i regelarbetet än vad det skulle göra om man hade en mer samlad politisk bedömning på den statliga strukturen. Därmed inte sagt att vi inte ska ha exakt samma modell som i andra europeiska länder. Det finns ett värde i den svenska modellen där statstjänstemän har en stark position och en självständig roll. När vi vill skapa en helhet i näringspolitiken, det är den regional- politiska propositionen jag talar om, så försöker vi, förutom att integrera olika politikområden och skapa en större flexibilitet i medels- användningen att trycka ut besluten i landet. Man får en mer decentra- liserad struktur! Det är viktigt att belysa om man utifrån en mer decentraliserad struktur bättre kan svara upp mot företagens be hov. Den centraliserade strukturen måste balanseras med mer makt på det lokala planet och på länsnivå. Vidare måste staten samordna sina resurser bättre. De här frågorna, att få in tillväxtaspekterna i allt regelverksarbete, att underlätta integrationen mellan olika politikområden och flexibiliteten i medelsanvändningen samt att decentralisera strukturen, det tror jag är centrala frågor. Det här är ju inga nya frågor, det är någonting vi har sysslat med . Därför måste vi försöka se på systemet i grunden om det är någonting som vi bör förändra! Vi måste säkerställa att vi inte skapar regler som hindrar tillväxt i mindre företag! När vi nu påbörjar det här arbetet måste vi också gå igenom den stock av regler och lagstiftning som vi har. Jag vill avsluta med att säga att det finns ett brett politiskt sam- förstånd på den här punkten. är efter att ha hanterat krisen nu redo att mera utförligt gå igenom de villkor som måste till för att vi ska få upp tillväxten på en högre nivå. Till detta hör då att vi måste göra det enkelt för mindre företag att växa, att anställa fler. Vi ska vara måna om att inte skapa regler i onödan som skapar en administrativ börda för mindre företag och som på olika sätt hindrar till- växt. Men vi saknar analysmetoder. Vi saknar ett systematiserat sätt att angripa frågan. Det är det vi letar efter. Jag hoppas att ni får en spännande förmiddag här och intressanta diskussioner. Tack för den introduktionen till ämnet. Jag kommer att lämna ordet till professor vid . Han kommer att ge oss en överblick över en del svenska särdrag i förutsättningarna för att avreglera. Professor , var så god! SOU 1998:78 Bilaga 5 99 Jag tänkte börja med några mycket korta ord för att presentera mig själv, min bakgrund och mina infallsvinklar på det här ämnet. Jag är angelägen om att ni inte ska få föreställningen att jag är någon äldre skrivbords- teoretiker som plötsligt har fått tag i det här ämnet. Jag har fått komma i kontakt med regelfrågorna i många olika egenskaper. Då utfärdade sin begränsningsku ngörelse var jag kanslichef i och kan vittna om att riksdagsgubbarna tyckte att det var ett väldigt viktigt initiativ. Jag kom som statssekreterare till Kommundepartementet och hand- lade de här frågorna vidare. Jag har följt de olika förvaltnings- politiska kommittéerna, alltifrån 1978 och fram till som avslutades . Där var jag inne och pratade om just de här frågorna. Jag har mött regelfrågorna i mitt eget utredningsarbete, både offent- ligt och enskilt. för ett par, lämnade jag mitt domar- ämbete för en professur i konstitutionell rätt och jag ska precis härefter i väg och lämna till tryck ett manuskript som bl.a. innehåller ett femtiotal sidor om den här problematiken. Min inställning är något mera sofistikerad än att bara räkna regler och säga att det här ser ju väldigt mycket ut etc. Jag vill klart säga ifrån att ni inte ska tro att min predikan här går ut på att verken har misskött sig och ställt till med en ogräsmateria, tvärtom har jag en helt annan syn. Den stora, riktigt stora förändringen som har ägt rum inom mitt område, alltså inom grundlagarnas ram, på de här 20 åren, det är att makt, mot vad folk ofta tror, har avlövats regering och riksdag och lyfts ner bl.a. på verksnivå. Regelområdet är ett typexempel på detta. Budgetområdet är ett annat, där den förvaltningspolitiska kommissionen påpekade hur slappt det har varit med uppföljning av målstyrning. Det är detta som är mitt perspektiv. Man gör lätt iakttagelsen att i ungefär har regeringar och riks- dag, de privata och de offentliga organisationerna, , SAF och andra varit i stort sett ense om den inriktning som planerings- chefen redovisade här förut: att vi ska göra någonting åt regel- reformeringen. Då så lite har hänt har jag tyckt det varit ofrånkomligt att ställa frågan: Är det här ett verkligt problem eller ett skenproblem? Eftersom man har diskuterat åtminstone – då Sträng kom med sin begränsningskungörelse – frågar man sig: är det här ett riktigt problem eller uttryck för rituella besvärjelser som både riks- och kommunpolitiker och företrädare för intresseorganisationer måste ägna sig åt då det gäller kontakterna med byråkratin? Tre omständigheter har övertygat mig om att det är reella problem. Det första är att det finns ordentliga kostnadsundersökningar som visar att regleringar drar stora kostnader. Det är dessutom en allmän know-how inom statsvetenskapen att reformer inom statsverksamhet oftast slår alldeles snett ekonomiskt därför att det har varit för dåliga styrinstrument från början. Det har blivit något helt annat i slutändan än vad man tänkte sig först. Det andra skälet är att verken själva har tagit en hel del initiativ för att minska regleringarna. Arbetarskyddsstyrelsen är det senaste exemplet och det tyder ju på att det finns ett reformbehov. För det tredje gör också alla de internationella initiativ som före- kommer att det blir svårt för mig att bara vifta bort dem. Jag har med visst begrubblande kommit fram till att det nog är som folk säger: Det är problem och att det väl är sådant som man ska komma till håll med. Jag vill nämna i förbigående att precis samma reflexioner gör en utomstående då man läser mycket annat som gäller regeringen och verken, exempelvis den klassiska problematiken om hur svårt det är att styra verket. Det har man hållit på med sedan och fram till utan att egentligen göra annat än att öka verkens frihet. Man frågar sig som utomstående om det verkligen är värt att jama med politikernas synpunkter på området eller om man skulle säga att det är den ordning det har fått för framtiden – det mesta får vara baserat på att det utförs konkret arbete i verken. ska jag gå över till de svenska särdrag på området som gör att vi inte utan vidare kanske kan tillämpa de modeller som man har på det internationella planet för att komma åt regelproblematiken. Det är tre saker jag ska uppehålla mig vid för att inte bli för långrandig. Det första jag vill tala om är hur regler egentligen kommer till. Det svenska systemet är litet annorlunda än det vanliga i andra länder i . Vi har självständiga myndigheter, det är den andra punkten. Vi har särskilda regler om berednings- och utredningsförfarande. De här tre sakerna ska jag ta upp för att sedan avsluta med några korta ord om hur jag ser på behovet av åtgärder. Vi har alltså ett typiskt svenskt system för regelgivning som dess- värre är nytt. Det råkade ju hända sig så att vi fick en ny regeringsform , mitt i – kan man konstatera efteråt – ett väldigt känsligt skede av förvaltningspolitiken. Det var då det hände mycket som man inte hade en aning om eller en tanke på i grundlagsarbetet. Man vände upp och ned på de gamla regler man hade i den urgamla regeringsform, som man i och för sig inte brydde sig om bokstaven i, men man hade utvecklat en rätt så klar praxis om hur regelgivning går till. Går ni tillbaka exempelvis till läroböckerna i förvaltningsrätt , vilket jag för skojs skull har gjort, så finner ni att det nämns nästan inget om att verken utfärdar regler. Det var inte en verklighet som man såg för ögonen. Under det nya systemet har det blivit en enorm utveckling. Vad omfattar systemet? Låt mig kort summera det i fem led. Vi har lagar enligt 8:3 och 8:5 regeringsformen om jag håller mig till det admi- nistrativa området. Lag ska det vara om det är åligganden för enskild eller ingrepp i enskildas rättssfär. Lag ska det vara om det gäller åligganden för kommunerna, exempelvis enligt 8:5. Så går vi hierarkiskt ner till 8:7 som ger möjlighet att delegera vidare till regeringen. Då hamnar vi på förordningsplanet inom mycket breda områden. Här ser jag företrädare för och , två typiska områden där man kan delegera vidare. Inte bara makt utan många praktiska bekymmer man på den vägen över. Det här är ett system som avviker mycket ifrån det som är vanligt utomlands. Där har delegationen djupare principiell innebörd, det är sådant som att presidenten plötsligt kan sätta nationalförsamlingen ur spel och besluta med dekret. Sådana där saker som de har i . Hos oss är det en hierarki och man överlåter i lugna tag rätten att reglera från den ena länken i kedjan till den andra. Regeringen har sedan en egen förordningsmakt också enligt 8:13, verkställighetsföreskrifter och det som kallas för restkompetensen. Det är gynnande saker, inte ingrepp i enskildas rättssfär. Där är mycket oklart vad som är det ena och det andra. Är det tillräckligt viktigt så kommer naturligtvis in ändå. Sedan är vi nere i den fjärde punkten, möjligheten att subdelegera till myndigheterna. Det har ni regler om i 8:11 och 8:13. På det sättet har ni lyckats traska ner fyra trappsteg och kommit fram till de här reglerna som då är ett system som avviker helt från andra länder. Sedan ska vi som femte steg notera att vi, utöver ordentliga före- skrifter, har något som kallas allmänna råd eller rekommendationer som har en oerhörd betydelse ute på det praktiska fältet – rekommendationer exempelvis. Om detta skrevs en doktorsavhandling . Det är nästan likvärdigt med gällande föreskrifter men formellt är det här bara råd och rekommendationer. Det där är lustigt för här går alltså systemet sönder på slutet. Vi har en omfattande rättspraxis som jag får gå förbi som pekar på att de här oförbindande rekommendationerna alltmera likställs med de bindande råden. Den stora saken som har hänt och framåt, det är ram- lagarna. Jag tror man hittade på begreppet då man arbetade på socialtjänstlagen. Jag ledde själv en kommitté . Det var väldigt viktigt med ideologin med detta. Det har kommit en lång rad ramlagar . De kännetecknas alla av att bara ger mycket allmänna ramar och sedan delegerar vidare till regeringen, som vanligen skickar vidare till verken, att fylla ut författningen. Det finns ramlagar av i princip två olika typer. Den ena, där är det meningen att verket ska fylla ut. Man helt enkelt delegerar enligt nyssnämnda bestämmelse – exempelvis utfärdar bestämmelser. har vi som får sköta. Lagrådet har just klagat på att den största delen av regleringen kommer att ligga på verksnivå. Det är inte riktigt tillfredsställande för enskilda företag och andra. Den andra typen är sådant som hälso- och sjukvårdslagen och socialtjänstlagen som gäller mot kommunerna. Här är det inte meningen att man ska fylla ut regelverket. Meningen är att självstyrelse, som ju svarar för två tredjedelar av den offentliga sektorn, ska ha ett fritt utrymme för sina egna initiativ. Så är det inte, genom t.ex. allmänna råd, som har kommit att bli likvärdiga i stort sett med föreskrifter. Det här är de riktigt viktiga omständigheterna som helt skiljer sig från förhållandena i andra länder; Ramlagar och delegation i olika etapper och sedan till slut allmänna råd som i praktiken anses vara likvärdiga med regler. Detta är någonting typiskt svenskt och det är en typisk modern utveckling. Man tycker fortfarande i att det här är ett väldigt bra system. Frågar man efter officiellt så säger man att det här är inte bra därför att man måste vara restriktiv. Det betyder att för mycket makt går över till verken. Men pratar man med riksdagsmännen en och en så tycker de att de är förfärligt bra att de slipper syssla med detaljer. Vi går över till de självständiga myndigheterna som är en stor svensk sak och som jag tror är, om inte unikt, så i alla fall väldigt speciellt för oss. Vi har alltså inte ministerstyrelse utan vi har regeringen som ett kollektiv. Det är en kär fråga för att hoppa på olika ministrar som anses ha gjort sig skyldiga till olaga ministerstyrelse. Sedan har vi myndigheterna under regeringen. De lyder under regeringen men har sin självständighet vilket gör att de inte får påverkas i sin myndighetsutövning i enskilda ärenden. Vad har det här för betydelse i dagens sammanhang? Ja, det har betydelse på två sätt, dels på regeringsnivån och dels på verksnivån. För att gå rakt på sak säger de i papperen från EU och att det är SOU 1998:78 Bilaga 5 103 viktigt att ett regelreformeringsarbete läggs på allra högsta politiska nivå. Man hänvisar exempelvis till där nu sitter och leder arbetet, delegerat till en minister som sköter det. Det är inte så lätt att komma med det systemet utan vidare i . Den svenske statsministern måste ha någonting att formellt stå på. Här är det inte en fråga om hans personliga politiska ställning och makt etc., det är fråga om att statsministern i så fall måste komma in i systemet på ett sätt som verken respekterar. Vi har en mycket god, från rättssäkerhetssynpunkt värdefull, ordning att verk och andra myndigheter kräver att det går formellt riktigt till. Vad finns det för befälslinjer här? Det får bli så i att man inrättar någon slags formell plattform med Stats- rådsberedningen där man lägger en enhet. Till den får man knyta någon slags kommission eller delegation med statsministern som ordförande eller någonting sådant. Men det går inte lika enkelt som i och , där det är naturligt att premiärministern kallar sin regering och tar olika initiativ, tillsätter ad hoc-organ med möjligheter att gå ut direkt mot förvaltning. Det här är helt enkelt olika. Ser vi på verksnivån så finner vi ju en ännu viktigare skillnad. Här har vi alltså 40-50 stora myndigheter och kanske 300 som formellt är centrala statliga m yndig- heter. Vi har tre stora utmaningar – som kommission pekade på . Den ena är den bristande styrbarheten. Det är så svårt att styra verken har man sagt . Sedan är det internationali- seringen. Man har upptäckt EU. Sedan betonar man fragmentarisering. Det är just den där uppdelningen på en mä ngd olika organ som dessutom gör det mesta inom förvaltningen. Hur ska man få till stånd ett gemensamt regelarbete med alla dessa självständiga myndigheter, om vilka man utan vidare kan konstatera att var och en har ett relativt perifert intresse av vad de andra sysslar med? Ett verk har rätt stora uppgifter, man utfärdar rätt mycket regler och har varken tid eller ambi- tion att lägga sig i vad andra gör. Om man inför för mycket av samråd och formaliserar kan man misstänka att resultatet blir mer byråkrati och mindre resultat och inte tvärtom. Här sitter väl något av det rent praktiskt viktiga där man saknar en motsvarighet i andra länder. Inte ens och har ju samma situation som vi. För min del säger jag att jag är alldeles över- tygad om att man aldrig kommer någonstans med berget av föreskrifter och en rimligare ordning för framtiden, utan att verken själva på något sätt är med i sammanhanget. Som realiteterna ser ut är det alldeles dödfött. Vi har med tysk gründligkeit formaliserat vår berednings- och utred- ningsprocess. Vårt kommittéväsende är ju välkänt för sin grundlighet och beredningsförfarandet har varit föremål för uppmärksamhet med hänsyn t ill bl.a. till de enskildas rättssäkerhet. Man ska verkligen veta att alla intressen kommer med i bilden och beaktas på ett rimligt sätt. Jag har själv hållit på rätt så mycket med de här frågorna. Det här gäller förvaltningslagen, det gäller verksförordningar, det gäller den typen av författningar. Lägg till offentlighetsprincipen natur- ligtvis. Ett system som ligger för ögonen på folk på ett sätt som är dem totalt främmande i EU eller i andra länder. Två saker som de flesta känner till, men som jag är så illa tvungen att påpeka. Det är faktiskt praktiskt viktigt och andra länder har det inte likadant. För det första måste man, om man ska kunna påverka något, vara med i den här långa beslutsprocessen. Det där ser ni särskilt på miljöområdet där det varit en hel del uppseendeväckande saker , t.ex. . Långt efteråt kommer plötsligt Regerings- rätten och upphäver regeringsbeslut som olagliga. För att nå ett hyfsat resultat och undgå överraskningar i slutändan, gäller det att se till att intressena är med så att man kan ta dem på allvar. Miljöfrågorna ger en god blixtbelysning av vad det gäller. Man får börja om från början med viktiga delar av trafikplanering därför att man inte tänkt igenom det här riktigt. Det andra jag vill säga är att vårt goda kommittéväsende är i vanrykte. Läs exempelvis den Wickbomska som bara verbaliserar vad många har sagt . Kommittéväsendet är utan vidare i utförsbacken. Det är främst två saker som medverkat till detta. För det första är det alldeles för korta tider som sätts ut. Man hinner inte göra redigt utredningsarbete. För det andra är det alldeles för små snuttar. Snuttifieringen av utredningsväsendet tar död på de stora förtjänsterna med systemet. Även stora utredningar som lägger fram tusen sidor har slafsat ihop det på . Såvitt jag förstår stryker båda tendenserna under vikten av det jag sa, nämligen att intressena på något sätt måste vara med för annars går det snett. Om jag skulle sammanfatta mina synpunkter har jag sagt att tydligen är problemen tre. Dels är det för mycket regler, de tycker både verken själva och deras kunder om jag sätter det ordet inom citationstecken och det har ni skrivit om själva i delegationen, dels har jag intrycket att EU- perspektivet påverkar väldigt mycket hur inte minst verken tänker på det här området. De har haft ett oerhört arbete med implementering av olika EU-författningar där man inte alla gånger haft så mycket hjälp från SOU 1998:78 Bilaga 5 105 De kontakter jag har haft visar att detta varit ett besvärligt och krävande arbete. Vidare kommer kostnadsaspekten. Om jag skulle ange önskemål, likaledes i tre punkter, skulle jag först sätta upp ordning och enhetlighet.