sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta måste, enligt den konsult som utredningen anlitat, betecknas som en stor andel i synnerhet om man sätter den i relation till att CSN är en så liten myndighet. Man kan sätta frågetecken för, om en så liten myndighet som CSN skall göra så stora investeringar på utveckling av nya verktyg i handläggningen. En liten myndighet är mycket mera sår- bar, än om samma investering hade gjorts i en större myndighet. Å andra sidan har CSN ingått leasingavtal, som motsvarar låneramen, men som CSN anser fördelaktigare. Å ena sidan har givetvis tekniken underlättat arbetet med de stora volymerna, å andra sidan har den kostat mycket resurser, som i annat fall kunde ha använts för personal. CSNs verksamhet innehåller moment av masshantering och man behöver givetvis använda moderna hjälpme- del i hanteringen. Satsningens storlek kan dock diskuteras. , särskilt då de nya vuxenstudiestöden vuxit i omfattning, har behovet av ökad personal varit stort, eftersom dessa stöd ännu inte låter sig hanteras maskinellt i någon större utsträckning. Å andra sidan kan man kanske hämta hem vinster av dessa investeringar i ökad utsträck- ning, vilket kan komma att bidra till en successivt ökad service för kunderna och förbättrad arbetssituation för personalen. När det gäller studiemedel är automatiseringsgraden för de ärenden som gått till maskinell prövning . Motsvarande siffra för var , vilket antyder en snabb utveckling . För studie- bidraget ligger automatiseringsgraden och har gjort så . För vuxenstudiestöden ligger den betydligt lägre än för studiemedel. Kostnaden (från 1/7 -95 för t.ex. STIS- 2000, det viktigaste IT-hjälpmedlet för att hantera studiestödet) har, en- ligt CSNs redovisningssystem varit ca 25 Mkr28. Man bör då observera att kostnader för t.ex. utvecklingsverktyg och teknisk infrastruktur inte ingår. Dessa kostnader belastar samtliga system. Inte heller ingår hu- vudkontorets egen personalmedverkan och utbildningsinsatser. Att såda- na kostnader inte redovisas under rubriken hänger samman med att CSN arbetar med en verksamhetsutvecklingsbudget. Utifrån våra övergripande strategier och målsättningar arbetar vi med verksamhetsutvecklingen och detta arbete resulterar över tiden i olika projekt som t.ex. STIS-2000, ny teknisk plattform, , eget kommuni- kations- och telenät mm, men dessa projekt är ju enbart olika pusselbitar för att uppfylla de mål som statsmakten och CSN självt satt upp för verk- samheten29 Detta är begripligt, men resulterar i, att det inte går att få någon bra information om de verkliga kostnaderna för en så stor och viktig verksamhet som STIS-2000. Enligt CSNs internbudget beräknas kostnaderna för det s k NYSTIS projektet till . Projektet är mycket omfattande och innehåller flera olika delprojekt.Styrningen av denna projektverksam-het verkar väl upplagd och projekten finns beskrivna på ett bra sätt. 28Enligt strategipapper från 1994-11-24 från verksledningen planerar man då att att gå långsammare fram än vi tänkt oss i teknikutbyggnaden. Anledningen är osäkerheten i den framtida regelutformningen och studiestödets slutliga utform- ning. 29Källa: citat ur brev från verksledningens stab. 11.4.1Fördelningen av resurser till regionerna Resursfördelningen till regioner Mkr)( Regionerna är mycket olika stora och har av den anledningen stora in- bördes skillnader i resurstilldelning. Vidare har specialuppgifter koncent- rerats till vissa regioner. Av tabellen framgår, att regionerna för -98 fått ökade resurser i den reviderade budgeten. Motsvarande andel för huvudkontorets avdelningar är . har antalet tjänster utök- ats främst i södra och västra regionen med 12 tjänster var och norra re- gionen 6 tjänster. Därutöver har regionerna tillförts extra medel med som mest för mellansvenska regionen. Som vi tidigare nämnt är grunden för resursfördelningen till regioner- na inte klar för och inte accepterad av dessa. Enligt CSNs ledning har man använt sig av olika modeller för att fördela resur- ser. Man har t.ex. beräknat antal potentiella kunder i en region, dvs an- talet studerande i gymnasiala utbildningar, i komvux, i folkhögskole- och i högskole/universitetsutbildning samt antalet låntagare. Man har också använt sig av antalet ansökningar och antalet låntagare per region. Då vi tittar på ansökningar har vi viktat dessa och kompenserar för oba- lans vad gäller sk tunga ärenden. Regioner som har unika ärendegrupper får resurser speciellt för dessa. Det har visat sig, att oavsett vilken resurs- fördelningsmodell vi använt oss av, så har den givit ungefär samma re- sultat. Att resultatet i resurstilldelning blir detsamma oavsett vilken resursför- delningsmodell man använder förefaller märkligt. Det måste innebära, att t.ex. s k tunga ärenden inte får någon större betydelse för den totala resurstilldelningen eller att de fördelar sig ungefär jämnt över regioner. I perspektivet att vissa kontor, särskilt i storstäderna har kontinuerliga problem att klara sina handläggningsmål, borde, som vi tidigare föresla- git, kanske sättet att väga ärenden revideras. 11.5CSNs användning av resurser som tilldelats i särskild ordning De ökade resurser, som CSN har fått i särskild ordning har, enligt CSN, finansierat nya tjänster och utbildning av ny personal, trim- ning av datarutiner och 2000-anpassning, ökade porto- och datadrifts- kostnader pga ökade volymer mm. En utökad satsning har gjorts på kontakter med vidareinformatörer. Huvuddelen av resurserna var inteck- nade redan vid årets början pga överbudgetering, som departementet var informerat om. Vid en jämförelse av budget är det följande poster, som har ökat mest: Kostnaderna blir sammanlagt . Utökningen av personal har skett på följande sätt: varav 110 finns i regionerna 17 finns på huvudkontoret 20 finns på övriga operativa enheter brister i förvaltningen? Det är svårt att i nuvarande redovisningssystem få en klar bild av hur resurser fördelas över olika delar av organisationen och över olika typer av verksamheter. Redovisningssystemet behöver utvecklas och ekono- mistyrning och redovisning föras närmare varandra. Det har också med- delats oss, att en omorganisation i den riktningen är aktuell. Vi har inte haft tid, att göra någon riktig genomgång av förvaltningen och har därför inte heller några direkta kommentarer om denna. Detta, möjligen med undantag av förekomsten av lägenheter som bekostas av CSN. Enligt riksdagsbeslut är det förbjudet för myndigheter att stadigvarande hyra lägenheter för personal. Eftersom CSNs personal reser mycket, kan lösningen med lägenheter vara billigare än att hyra hotellrum. Icke desto mindre är det inte förenligt med reglerna. Det rör sig enligt internbudgeten om 300.000 Kr för övernattningslägenheter (, , , HK) samt övriga lägenheter för 270.000Kr. Utredningen föreslår att CSN undersöker möjligheten att övergå till andra lösningar. 12CSNs IT-system – en probleminventering -CSN har satsat tidigt på stordatormiljö. Systemen har med tiden blivit komplexa och det är svårt att få överblick över dem. Denna miljö är kostsam både i utveckling och drift, särskilt om utveckling och anpassningar måste ske under pressade tidsförhållanden, vilket varit fallet. CSN anlitar servicebyrå för driften, vilket är dyrt. Det är å andra sidan svårt för en liten organisation att själv sköta driften av så omfattande system. Det är också svårt att hitta alternativ, då man en gång gått in i en sådan lösning. -Riskerna är stora inför anpassningen av systemen och tidspanen är mycket snäv för CSN. -CSN går f n även över till internetteknik som är relativt sett billigare. Att satsa på båda typerna av teknik kräver både tid och re- surser. -CSNs sårbarhet är stor pga av beroendet av nyckelpersoner och pga behovet av snabba förändringar av systemen -CSN kan ha nått taket för lönsamheten när det gäller ytterligare stora nyinvesteringar i tekniken. För en organisation av CSNs relativa li- tenhet krävs relativt sett stora summor för att förnya den teknologiska plattformen. För att nå lönsamhet, måste man antingen öka volymerna eller minska investeringar i teknik till förmån för in- vesteringar i personal, vilket är förmånligare. Detta skulle dock be- höva utredas närmare. -att CSNs ledning bör vara uppmärksam inför fortsatta stora investe- ringar i teknik, eftersom myndigheten kan ha nått taket för vad som är lönsamt, givet organisationens storlek. -att CSN borde överväga att låta några utomstående experter göra en utvärdering av nuvarande system, kostnader och möjliga vinster vid fortsatt satsning för att ligga vid teknikfronten. borde man utreda ett eller två alternativ med lägre satsningar och deras konsek- En ökad satsning på internettekniken före IBM-tekniken kan vara värd att överväga. -att CSN söker minska nuvarande sårbarhet, genom att successivt minska trycket på nyckelpersoner och istället öka delaktighet och kunskap om systemen hos större delar av personalen. Att organisera verksamheten utifrån processer, kan också vara en väg för att dels öka genomlysbarheten dels öka fler personers engagemang i använ- dandet av tekniken. Vi har i rapporten diskuterat CSNs IT-satsningar i t.ex. kap 10.2 och 11.4. IT-verksamheten präglar starkt CSN och dess verksam- het. CSNs ledning har sett IT som det viktigaste medlet att effektivisera ärendehandläggningen. Detta har kostat stora pengar, men något annat sätt att klara hanteringen av de stora ärendemängderna hade inte varit möjligt, enligt CSNs ledning. CSN har dock haft stora problem att klara sin verk- samhet, trots denna stora satsning. Vi har i det föregående fört fram or- saker till detta bl a regelsystemens komplexitetet och svårigheten att an- passa dessa till IT-systemen och därigenom åstadkomma en automatise- rad handläggning. Vi vet förstås inte, hur CSN skulle ha klarat sina uppgifter med en lägre tekniknivå. Vi har bett en expert på IT-frågor30 att granska CSNs verksamhet in- om IT-området och göra en probleminventering för vår del. 12.2Några olika aspekter av CSNs IT- problem Vi sammanfattar här de bedömningar som konsulten gjort: Att kapa köer? Det finns två huvudlösningar för att förkorta köer. Antingen kan man öka hastigheten i befintliga tjänsteställen eller också kan man öppna fler betjäningsställen. CSN har valt det första alternativet och därvid sett IT- teknik som det huvudsakliga medlet att öka hastigheten. Enligt expertens bedömning, går det dock att göra detta bara till en viss gräns. lösningen på kort sikt är därför, att skaffa fler handläggare och att moti- vera dem som redan finns i organisationen. När CSNs inledde sin datasatsning , skedde det i IBMs stor- datormiljö, vilken var den helt dominerande för den aktuella typen av tillämpningar för terminalsystem. IBM-miljön bestod av nätverk, datorer, applikationer och databaser. Denna miljö är kostsam både när det gäller utveckling och drift. Dels behövs ett antal olika spe- cialister för att tillverka och införa systemen, dels krävs från idé till genomfört system. Stordatorsystemen hos CSN har med tiden blivit komplexa. Det är inte lätt att överblicka sambanden mellan olika program, när an- passningar, tillägg eller nyutveckling behöver göras. Att pres- sa igenom lösningar kostar mer än om man arbetar i en normal utveck- lingstakt. CSN har tvingats anpassa sina system till just snabba och sena förändringar. Drift av IBM-lösningar på servicebyrå Drift av IBM-lösningar på servicebyrå är en god inkomstkälla för servicebyrån och följaklligen kostsam för kun- derna. Servicebyrålösningen bygger på tanken, att flera fasta kunder skall dela på de stora fasta kostnaderna. Kundens handlingsalternativ för drift blir begränsade. Att flytta från en servicebyrå till en annan är inte lätt och dessutom kostsamt. Skalnackdelar gör att man inte heller kan överta driften själv. CSN är medvetet om denna problematik. IBM-miljön och år 2000-problematiken (Y2K) Den tidiga IBM-miljön orsakar en stor del av år 2000-problematiken. Varje program måste gås igenom rad för rad i jakt på datumfält. Det finns sedan olika metoder att åstadkomma en lösning. Att säkra en IBM- miljö drar betydande kostnader och kräver tid. CSN har 38 system med olika undersystem som måste gås igenom. Av dessa var 2 säkrade i sep- tember 1998 och enligt planeringen är 9 säkrade . Merparten av arbetet beräknas slutfört , enligt Statskontoret. För den sista delen av det helt ombyggda återbetalningssystemet beräknas sluttidpunkten till . Statskontoret säger i en rapport ang IT-omställningen: -Övergången innebär mycket stora problem för CSN -Riskerna för verksamhetsstörningar anges som mycket stora -Reservrutiner för störningar som kan uppstå i verksamhetskritiska system finns inte -Diskussioner pågår f n om sådana rutiner -CSN beräknar de totala kostnaderna till -CSN har förbrukat . Statskontoret bedömer ändå att CSN har ett tillfredsställande grepp om läget. Det är emellertid flera stora projekt som drivs parallellt och känsligheten för förseningar bedöms som stor. Internetteknik och ny de facto standard för nätverk Internetutvecklingen har skapat en ny de facto-standard för nätverk, vil- ken företag och myndigheter får anpassa sig till. Förenklat kan man sä- ga, att stordatorns roll reduceras till server på nätet och nätdelarna ge- nomgår ett teknikskifte. CSN anpassar sig f n till denna utveckling, men det kräver tid och resurser och det är kostsamt att anpassa sig till den nya standarden. CSN scannar på varje kontor in och lagrar en fotokopia av ansöknings- handlingar mm. CSNs scanningteknik ligger vid frontlinjen av utveck- lingen f n, något som alltid är kostsamt ur utvecklingssynpunkt. Att scanna kräver också mycket lagringsutrymme, vilket även detta är kost- samt. Det finns vissa synpunkter från personal inom CSN som går ut på, att denna teknik kan vara en återvändsgränd i perspektiv av att man mer och mer kan gå över till internetlösningar. Det runda CSN kräver både avancerad telefonteknik (ACD), som också ligger vid frontlinjen samt snabb tillgång till inscannade handlingar. För att ge snabba besked krävs stor bandbredd dvs hög överförings-kapacitet i datanätet, vilket CSN också har. Det innebär dock också kostnader. Kopplingar till andra myndigheters och verksamheters datasystem För att hämta uppgifter för behandling av ansökningar har CSN kopp- lingar till andra aktörers datasystem. Dessa har andra primära syften, vilket gör att CSNs behov inte alltid beaktas när dessa aktörer ändrar i sina datasystem. Integrationerna kostar också att göra och att underhål- la. CSN utvecklar också internetlösningar för informationsgivning. Denna teknik är relativt sett mindre kostsam. CSNs datamiljö har med tiden blivit allt komplexare. Att avsätta till- räckliga resurser för att utveckla, underhålla och integrera dessa miljöer blir därmed också kostsamt. Den totala överblicken över systemen koncentreras hos ett litet antal personer, vilket dels leder till att nyckelpersoner blir en trång resurs , dels till att sårbarheten ökar. Sårbarheten ökas också av det faktum, att nya beslut måste fattas under tidspressade förhållanden och att man inte hinner skola in ny personal tillräckligt snabbt. CSN verkar ha hamnat i samma dilemma som t.ex. många banker, genom att det uppstår en trappstegseffekt i kostnaderna. För att man skall hänga med teknologiskt måste den teknologiska plattformen förnyas. Denna antar karaktären av en nästan fast kostnad, som vid kalkylering slås ut över antalet transaktioner. Styckepriset sjunker då vid högre volymer. I bankernas fall leder det till sammanslagningar och fu- sioner för att få tillräckliga volymer i förhållande till de teknikinveste- ringar, som måste göras. Problemet blir som en processindust- ris – höga fasta kostnader. I CSNs fall blir dilemmat att effekten av de teknikinvesteringar som görs för rationaliseringar kommer i konflikt med verksamhetens omfatt- ning. Eftersom volymen inte kan ökas når rationaliseringseffekten ett tak. Frågan är, om inte CSN nått detta tak? Det skulle i så fall innebära att lösningen på uppkomna köer snarare skall sökas i att skaffa fler handläggare och motivera dem man har än att investera i omfat- tande ny teknik. Det kunde vidare vara motiverat att genomföra vissa ändringar i or- ganisationen, t ex att utse systemägare eller processägare för varje stöd- form och för lånen. Dessa skulle ha ansvar för hela flödet dels från kon- takt med kunden till beslut, dels med lagstiftaren. Detta skulle underlätta dialogen mellan processägarens helhetssyn och IT-avdelningens tekniska ambitioner. Verksamheten blir också mer genomlysbar per process och möjlig att delegera. Flera personer får en helhetssyn på verksamheten. Utredningens sammanfattning och förslag framgår i kapitlets inled- ning. 13 Förutsättningar och ramar Ett antal förhållanden utgör ramar och /eller kommer att medföra be- gränsningar i utredningens möjligheter att föreslå förändringar. -En förväntad ökning av studerandetillströmningen till både högskole- och vuxenutbildning,, -Arbetet med att anpassa datasystem , -Systemintegration mellan myndigheter, som begränsar möjligheten till drastiska kortsiktiga förändringar i regelverk, -Ett fortsatt mycket restriktivt resursläge. Sammantaget tenderar dessa förhållanden att begränsa möjligheten att på kort sikt genomföra några mer omvälvande förändringar. Våra förslag tar därför sikte på att skapa en organisatorisk bas och frigöra resurser för ett mer begränsat förändringsarbete, men med siktet inställt på större förändringar längre fram. I våra direktiv sägs utredningen skall även beakta att regeringen ämnar genomföra ett sammanhållet studiestöd . Det innebär, att vi i princip har utgått från att stödets framtida ut- formning kommer att ligga i linje med studiestödsutredningens förslag. Vi har därmed avstått från att undersöka möjligheten av organisations- förslag, som skulle innebära en i stora delar annorlunda utformning av stödet, tex om banker i stället för en myndighet skulle hantera stödet. Vi har dock inte avstått från att kommentera och föreslå ändringar i regler, som vi menar är särskilt och onödigt ärendeskapande, trots att de kan komma att ändras av en kommande proposition. Tiden fram till ge- nomförandet av studiestödsutredningens förslag är närmare . En enklare ärendehantering pga av vissa ändringar i reglerna skulle kunna tillämpas under den tiden. Vidare kommer troligen, UBS-medlen som är det största bidraget inom , att fortsätta fram vid sidan av det nya studiestödet. Vår utredning genomförs i princip när studiestödet har hunnit bli maximalt komplext och krångligt. Det förslag som studiestödsutredning- en har lagt, och som avses leda till proposition . är tänkt att väsentligt förenkla studiestödssystemet. förslag förväntas träda i kraft tidigast . skall dock fortsätta fram . Förslaget kommer, enligt CSN, troligen att medföra förenklingar i det framtida beviljningsarbetet. Däremot räknar CSN med, att förslaget leder till ökade arbetsinsatser på återbetalningssidan. Enligt förslaget31 ersätts nuvarande Svux, Svuxa och studiemedel med ett sammanhållet stöd som kallas studiemedel. Det utgår med i prin- cip samma belopp till alla, men bidragsbeloppet varierar. Den som har kort tidigare utbildning får högre bidragsandel än den som har längre utbildning. Alla som antas till en studiestödsberättigad utbildning skall ha rätt till studiestöd. Utredningen föreslår dock ökade krav på både stu- dieresultat och studieaktivitet (inom högskolan). Rätten till stöd begrän- sas vidare till ett visst högsta antal veckor på varje utbildningsnivå. Utredningen föreslår, att det sk fribeloppet behålls, dvs man får inte tjäna mer än en viss summa pengar utan att studiemedlen reduceras. Möjlighet till inkomstrelaterade tilläggslån skall finnas för studerande på grundskolenivå och i prioriterade utbildningar på gymnasienivå. Sammantaget finner vi, att förslaget, enligt ovan, fortfarande omfat- tar många arbetskrävande inslag/kontroller vilket gör att de förväntade minskade arbetsinsatserna kanske inte blir så stora som man hade kunnat hoppas, om man ser det ur CSNs perspektiv. Till detta skall läggas det faktum, att återbetalningssystemen anses bli krångligare än de är . Återbetalningen föreslås ske enligt ett mo- difierat annuitetslånesystem, lånetak, möjlighet att åberopa spärregler, införande av s k särskild skuld mm. Dessutom kommer CSN att förutom nuvarande två återbetalningssystem (av olika ålder) ha ytterligare ett nytt. Att hantera tre lånesystem med olika regler parallellt, ställer stora krav på organisationen i form av kompetens och service. 31 Källa SOU 1996:90 Sammanhållet studiestöd, s.12 - 21 Regeringen har målet att halvera den öppna arbetslösheten fram . Två stora utbildningssatsningar skall bidra till att nå målet: dels skall högskolan byggas ut med 63 000 platser (höjt till 68 000 platser -98), dels ökar vuxenutbildningen med 140 000 plat- ser. Enligt en prognos i skulle antalet individer i högskolan då kunna förväntas vara 310 000 mot dagens ca 272.000. Det är svårt att göra prognoser för tiden , men mycket tyder på att satsningen på att öka utbildningsnivåerna kommer att fort- sätta även . En försiktig prognos kan göras på följande sätt: Om samma åldersgrupper skall ha samma andel av platserna som de har , som antalet 19-åringar börjar öka – då kommer antalet platser att behöva vara 337 2010. Men siffrorna är alltså mycket osäkra. I SOU:1998:51 refererar man till en prognos över arbetskraftens ut- bildningsstruktur 1994 och scenario . Scenariot har dels ett stagnations- och ett expansionsalternativ för ekonomin. I stagnations- alternativet förväntas efterfrågan på högskolestuderade i näringslivet öka jämfört med och i expansionsalternativet . Mot- svarande andelar för gymnasiestuderade är 19 resp , medan ande- larna minskar resp för personer med grundskola. Vi drar av dessa siffror den försiktiga slutsatsen, att antalet personer i utbildning och i behov av studiestöd knappast kommer att minska efter 2002. Mycket talar för motsatsen, dvs en fortsatt ökning. Då fanns 110 000 nya utbild- ningsplatser för i första hand arbetslösa vuxna. Satsningen förväntas fortsätta fram t o m , då platserna beräknas vara ca 140 000. Det s k särskilda utbildningsbidraget (UBS) är knutet till kunskaps- lyftet. Bidraget motsvarar arbetslöshetsersättningen och ges i första hand till lågutbildade arbetslösa för studier på grundskole- eller gymnasienivå. Hela det belopp som utgår är bidrag. I kommunernas ansvar ingår, att informera och söka upp målgrup- perna för för att motivera till studier och alla som efter- 32Källa: , J och , 1997. behov av ökad kompetens i näringslivet - Scenario i Kunskap så det räcker, , 1997. 33Källa SOU 1998:51 Vuxenutbildning och livslångt lärande frågar studier skall erbjudas individuell studievägledning.34 Kommittén anför i sitt betänkande, att arbetet med individuella studieplaner inte full- följts i många kommuner. Ofta nöjer man sig med att räkna ut hur många CSN-poäng som studier- na omfattar. Till bilden hör också att det bl.a. varit -krävande att ta fram en riktig studie- och handlingsplan -brist på studie- och yrkesvägledare. Kommittén har dock funnit, att många kommuner, efter att ha klarat av den första stora anstormningen av studerande, nu ämnar ägna sig mer åt vägledning och uppsökande verksamhet. Kommittén menar också, att dessa frågor kan behöva premieras vid den framtida tilldelningen av det statliga stödet till . Vidare betonas vikten av att arbetet med de individuella studieplanerna samordnas med arbetsförmedlingarnas arbete med handlingsplaner för samma personer. Kommittén om ett nationellt kunskapslyft för vuxna behandlar här frågor, som vi i föreliggande utredning också går in på i våra förslag. Frågorna om hur de studerande skall få information och vägledning om både möjliga studier och möjligt studiestöd bör ses som en gemensam problematik. Vi återkommer till detta i nästa kapitel. -att CSNs kunder inte kommer att minska i antal