sou · GMB383 · 1999-01-01 00:00:00 — Kraven på god struktur, snabb och tydlig feed back på elevprestationer, välorganiserad un- dervisning, osv., är inte svårare att tillgodose i DU. Möjligen kräver det lite större förutseende än i traditionell utbildning, ytterligare ett exem- pel på att DU har behov av noggrann planering. Det är svårt att i efter- hand gå in och göra ändringar i material och uppläggning. Forskningen om förutsättningar för goda utbildningsresultat ger allt- så inte speciellt handfast information om vad som är effektivt när det gäller DU. Dess värre finns inte heller någon rik källa av beprövad erfarenhet att lita till. I nuvarande former och kombinerad med IT är DU alltför oprövad. Det oaktat måste inputs i processen diskuteras och kostnader kalkyleras för att undvika dyrare lösningar än det är behov av. Det finns tendenser inom DU att materialkostnader ökar och att di- rekta lärarinsatser minskar, medan däremot mer lärartid än tidigare går åt för att utveckla kurser och material. Innan man beslutar att konstrue- ra egna kurspaket är det lämpligt att fråga sig: Är det möjligt att köpa in användbart material utifrån? Finns sådant material som med korrige- ringar skulle kunna användas? Eller finns det material, som är avsett för annat än utbildning men som ändå skulle kunna användas efter om- arbetning och eventuella tillägg? Slutsats: Diskutera alternativa inputs. Av likvärdiga alternativ bör det billigaste väljas. Viktigt är också att diskutera effektiva kombina- tioner av inputs. Kostnadsanalys för distansutbildning 47 I DUKOM-projekten har det visat sig att kostnaderna i regel är högre än för motsvarande traditionell utbildning, där det överhuvudtaget varit meningsfullt med en jämförelse. (är det ju inte möjligt att jämfö- ra eftersom jämförelseobjekten är alltför olika vad gäller mål och upp- läggning). Att av detta dra någon generell slutsats om att DU är dyrare än annan utbildning, det vore dock förhastat. Karaktären av försöks- verksamhet kan göra DUKOM-projekten dyrare; i en reguljär använd- ning kan det tänkas att kostnadsposter bortfaller. Framför allt är det emellertid rimligt att en ordinarie utbildning med ett större antal ele- ver skulle sänka kostnaderna per elev räknat, eftersom DU har en högre andel kostnader som inte varierar med elevantal. DU har med andra ord skalfördelar. Att DU i stor skala i allmänhet sänker per-elev-kostnaden har kun- nat visas både utifrån ekonomisk teori och med hjälp av empiriska stu- dier. Av de kostnader som inte ökar eller minskar med antalet elever utgör de för utveckling av material ofta den största delen. Smärre pos- ter är andra gemensamma resurser, t.ex. administration, lokaler och marknadsföring. Utvecklingskostnader har traditionellt inom utbildning behandlats som löpande driftskostnader. Om posten är liten och ungefär av samma storleksordning år , blir missvisningen ringa, men när den är en väsentlig del av de totala kostnaderna, kan analysen bli vilseledande och slutsatserna felaktiga. För radio- och TV-program kan t.ex. de fasta kostnaderna, mest för utveckling, utgöra och de rörliga allt- så . Att utveckla material bör således behandlas som en investering och kostnaderna periodiseras, vilket i sin tur kräver en uppskattning av hur materialet kan användas innan det måste ersättas helt eller delvis. Andra missvisningar kan uppstå när indirekta kostnader fördelas över olika utbildningar eller kurser. Vi återkommer till detta under . En annan källa till höga kostnader kan vara att Dukom-projekten använder så nya angreppssätt att man ännu inte hunnit bedöma vare sig kostnader eller effekter på ett rimligt sätt. Att nyheter kan vara dyra är välkänt, men de kan också ge användbara erfarenheter. Risken är att de höga kostnaderna avskräcker från att fortsätta och att de som i grund och botten redan från början varit motståndare till DU får vind i seglen. Formen måste naturligtvis bevisa sitt värde, men min poäng är att den behöver ha på sig för att göra detta. Att en småskalig försöks- verksamhet drar höga kostnader betyder inte nödvändigtvis att en mot- svarande reguljär utbildning i större skala också måste vara dyr. 48 Kostnadsanalys för distansutbildning Kostnader för material, metod- och kursutveckling bör alltså be- handlas på samma sätt som en investering i utrustning, t.ex. datorer och lokaler för ITV, m.m. Och precis som när det gäller teknisk utrustning, måste man fundera på hur länge det utvecklade materialet kan användas och vilka underhållskostnader som eventuellt kommer att behövas, t.ex. för uppdatering. Likaså kan det vara skäl att fundera på om det kan ge upphov till intäkter genom försäljning, uppdragsutbildning åt andra eller på annat sätt. Genom en periodisering av kostnaderna (och de eventuella intäkterna) över får man en mera rättvisande bild och därigenom ett underlag dels för att avgöra, om det är lönt att ge- nomföra den tänkta utbildningen överhuvudtaget, dels om den ska an- vända material som utvecklas i egen regi eller sådant som helt eller delvis köps utifrån. Slutsats: Beräkna eller gör bedömning om verksamhet i full skala ger lägre per-elev-kostnad! Betrakta utveckling som en investering att slå ut (periodisera) ! En speciell form av skalfördelar, som kännetecknar modern ekonomi i ett kunskapssamhälle, är sådana som beror på att anläggningar, varor eller tjänster kan ha mångfaldig användning. Med en flexibilitet i pro- duktionen som förverkligas med hjälp av nätverksekonomi, är det möj- ligt att kombinera storskalighet med en i viss mån individualiserad konsumtion. Inom DU med IT kan man exempelvis utveckla ett materi- al att användas av många men som ändå tillåter ett lärande som kan ske i olika takt, på olika sätt, med individuell feed-back, osv. kan man ändå uppnå skalfördelar om materialet används av ett stort antal elever. Skalfördelar behöver alltså inte innebära, bör inte innebära, nå- gon sorts löpande band-utbildning. I kapitlet Kostnadseffektiv di- stansutbildning går det att läsa mera utförligt om mångfaldsfördelar under . Möjligheten av att uppnå ekonomi med hjälp av mångfaldsfördelar är en av anledningarna till att DU med IT kräver god planering. Och därtill också kreativitet, kan man tillägga! Man bör tänka igenom möj- ligheterna av att konstruera eller på annat sätt skaffa material med en bred användning. Förutom att som i exemplet ovan skapa mångfald genom att bygga in individualisering i materialet, kan man också tänka sig att använda samma material på olika nivåer eller i olika typer av utbildningar genom att göra omarbetningar för olika ändamål. Det är som regel billigare att utnyttja en sådan möjlighet än att utveckla ett helt nytt material. Det är inte ens nödvändigt att den breda användning- Kostnadsanalys för distansutbildning 49 en inskränker sig till utbildningsområdet. Datorprogram som är redskap i arbetslivet kan ibland med lämpliga omarbetningar och tillägg använ- das som läromedel i DU eller annan utbildning. Av ovanstående framgår att förutom noggrann planering kan det också vara fördelaktigt att samarbeta inte bara med andra utbildnings- anordnare utan också med företag, myndigheter, föreningar, ideella organisationer, m.m. Det kan t.o.m. ge finansiella fördelar. Vi åter- kommer till detta. Slutsats: Gå igenom olika möjligheter att åstadkomma mångfaldse- konomi! Undersök, utan förutfattade meningar, vilka samarbetspartners som kan vara aktuella! Som redan nämnts kan kostnadsanalyser ha många olika ändamål. Ett är att vara underlag för att få finansiering, genom att söka anslag, pro- jektmedel eller andra bidrag av olika slag. Med en expanderande ut- bildning, som är ett måste i ett kunskapssamhälle, är det svårt att få pengarna att räcka till. Därför kan det vara skäl att undersöka nya vägar till finansiering utöver dem som normalt står till buds. Var finns pengarna i ett kunskapssamhälle? En antydan till svar lig- ger i det faktum att kunskapssamhället ibland kallas informationssam- hället. I traditionell ekonomi betraktas information som en kostnad; den är inte något som man erhåller gratis. I en modern nätverksekonomi, ett villkor för övrigt för möjligheter att utnyttja mångfaldsfördelar, gäller i vissa fall motsatsen, nämligen att aktörer kan vara villiga att betala för att få ut information i stället för att ta betalt för den. Sökandet efter samarbetspartners för att skapa breda användningsområden för material kan även ge resurstillskott på andra sätt än genom att ge skalfördelar. Ett företag kan vara villigt att ställa material till förfogande gratis där- för att det ger företaget möjligheter att få ut information om sin verk- samhet, något som, förutom att fungera som reklam, kan skapa good- will och vara ett medel att rekrytera kompetent personal. Det finns andra möjligheter om det betraktas som alltför kontrover- siellt att söka stöd i affärsföretag; sponsring har ju, med rätt eller orätt, en dålig klang. Många myndigheter har också intresse av att nå ut med information och skulle därför måhända vara villiga att ställa material till förfogande eller rentav medverka till att utveckla det för använd- ning i DU med IT (eller annan utbildning). Föreningar och ideella or- ganisationer: , , , , Röda Korset, Amnesty och många flera är inte bara måna om att nå ut med sitt budskap, de har i regel också ett 50 Kostnadsanalys för distansutbildning mycket omfattande material, som ofta är utmärkt att använda i utbild- ning. T.ex. i samhällsorientering, geografi, historia, om mänskliga rät- tigheter, , miljö och mycket mera. Det kan säkert vara svårt att erhålla direkt finansiering från sådana organisationer, men med tanke på de höga materialkostnader som vi tidigare diskuterat, är det själv- fallet värdefullt att få hjälp med att utveckla material. Förutom att ett sådant samarbete i hög grad kan bidra till önskvärd flexibilitet, mång- faldsekonomi och dynamik. Slutsats: Undersök om det finns gratis utbildningsmaterial samti- digt som partners för mångfaldsekonomi eftersöks! I en modern, på en gång global och decentraliserad ekonomi (glokal som slagordet lyder) med flexibel produktion och krav på snabbhet i beslutsprocesser och leveranser, har det visat sig att traditionell kost- nadsanalys och redovisning inte ger det beslutsunderlag som behövs. ABC, Activity Based Costing, har lanserats som ett bättre alternativ. I detta avsnitt ska vi diskutera i vilken mån traditionella metoder också är föråldrade inom utbildningssystemet, speciellt DU med IT. Att före- slå ett införande av ABC vore måhända för tidigt men enligt mitt för- menande kan man få vissa insikter redan av ett allmänt resonemang av ABC. 2.3.1Felkällor i traditionell kostnadskalkyl Bakgrunden till ABC är kritiken av de traditionella metoderna för in- ternredovisning. Framför allt gäller det behandlingen av indirekta kost- nader, t.ex. gemensam administration och gemensamma produktions- processer som används vid tillverkning av flera produkter, t.ex. inspek- tion och kontroll, vissa maskiner m.fl. gemensamma omkostnader. Det vanliga är att fördela efter bestämda schabloner (fördelningsnycklar), t.ex. i proportion till volym, produktionstid eller direkt lön. Kostnader för gemensam administration på en högskola skulle t.ex. kunna fördelas ut på institutioner i relation till antalet studerande vid varje institution, något som skulle kunna kritiseras med hänvisning till att det inte är mängden studenter på varje institution som avgör hur mycket central administration den behöver. Om varje institution skulle bära lika mycket eller belastas i proportion till lönesumman kunde man kritisera på andra grunder. Kostnadsanalys för distansutbildning 51 När gemensamma omkostnader är låga i relation till direkta kostna- der (direkt lön, direkt material osv. ), behöver inte missvisningen bli besvärande stor och då inte heller de resulterande felen i beslut om prissättning, produktval, volymförändringar, m.m. I en modern ekono- mi tenderar emellertid som vi redan påpekat produktionsprocesser, inkl. tjänster, att bli alltmer indirekta och därmed ökar andelen kostna- der som inte har ett klart samband med förbrukningen av resurser för varje produkt/tjänst. Detta gäller särskilt företag som använder högtek- nologi och/eller har en komplicerad struktur vad gäller processer, un- derleverantörer, kundrelationer, och liknande. Därtill erbjuder de ofta också många olika produkter/tjänster, har en hög förändringstakt och krav på sig att vara flexibla. Påfallande många, om inte alla, av dessa kännetecken passar in på ett företag som förutom vanlig utbildning erbjuder distansutbildning (dual mode), vare sig det är ett studieför- bund, en skola, en högskola eller något annat. Även sådana som enbart ger distansutbildning (single mode) kan ha en komplicerad struktur och svårigheter att beräkna kostnader för varje enskild produkt (kursslag). Redan det faktum att indirekta kostnader inte syns lika bra som direkta kan leda till misshushållning, kanske framför allt i offentlig verksamhet. När ekonomin är kärv och kostnadsjakten igång, så är det oftast direkt lön och direkt material som skärskådas, medan gemensam administration och gemensamma lokaler slipper lindrigare undan. Un- dervisning och skolmåltider får lägre anslag när kommunerna ska spara på skolans område. Men inte skollokaler och central administration. Det förefaller omvänt också lättare att öka indirekta kostnader. Ett exempel är det administrativa pålägg som högskolorna tar ut av forsk- ningsanslagen. har uttaget ökat med flera . Ett annat exempel är de kommunala skolornas hyreskostnader som sti- git kraftigt i takt med att skolans lokaler tagits över av kommunala bo- lag eller fastighetsförvaltningar. Man kan naturligtvis hävda, att hyran för den enskilda skolan är en direkt kostnad, men för kommunen hand- lar det ju om att fördela lokalkostnader ut på de olika skolorna, vilket sker med hjälp av ett fördelningsresonemang. Man kan tillägga att skolorna i regel inte kan påverka hyran. I båda exemplen snedvrids be- slutsunderlaget: forskningen ser ut att vara dyrare än den är, och kost- nadsminskningarna inom skolområdet maskeras av att lokalkostnaderna ökar, nominellt men inte alltid reellt. Kommunens samlade kostnader förändras ju inte av att man flyttar pengar mellan olika kassor. 52 Kostnadsanalys för distansutbildning 2.3.2Vad är ABC? ABC är ett system för kostnadskalkyl och redovisning som syftar till att råda bot för de snedvridningar och missvisningar som traditionella metoder i ökande grad leder till i en modern nätverksekonomi. En första princip i ABC är att hänföra så många kostnader som möjligt direkt till respektive produkter. Övriga kostnader fördelas på aktivite- ter med hjälp av ett antal s.k. cost drivers (som möjligen kan kallas kostnadsdrivare på svenska; den engelska termen tycks emellertid ha etablerats). Grundtanken är att produkter använder ett antal gemensamma akti- viteter, som i sin tur förbrukar resurser. Cost drivers är mått på hur mycket varje produkt tar olika aktiviteter i anspråk. Principerna illust- reras av följande schematiska bild. Produktion kräver aktiviteter. Kostnader hänförs via aktiviteter till produkter – hur mycket beror på cost drivers. Att utveckla, erbjuda och distribuera distanskurser kräver exempelvis gemensam administration. Traditionellt utportioneras administrations- kostnaderna på de olika kostnadsbärarna, t.ex. kurser, efter fördel- ningsnycklar som man eftersträvar att konstruera så rättvist som möj- ligt. I ABC-modellen betraktas administrationen som en aktivitet eller delas upp i ett antal aktiviteter, t.ex. kontaktverksamhet, samordning, hantering av studiestatistik, registrering och behandling av ansökningar om deltagande. Nästa steg är att avgöra hur mycket en kurs använder av varje aktivitet, vilket alltså sker med hjälp av cost drivers. Dessa kan vara transaktionsdrivare: Hur använder kursen en viss aktivitet? Eller varaktighetsdrivare: Hur länge används aktiviteten? Eller eventuellt någon sorts kombination. Vilketdera som väljs beror på om det är transaktionen eller varaktigheten som kostar. I det ena fallet orsakas kostnaden redan av att aktiviteten kontaktas, i det andra fallet av att den tas i anspråk över . Det viktiga är att kartlägga lo- giken i kostnadsstrukturen. Vilka är de kausala sambanden? Vad är det i orsakskedjan kundens behov – produktens anspråk på aktiviteter – aktiviteternas resurskrav, som resulterar i kostnader? Kostnadsanalys för distansutbildning 53 ar/minskningar? Bättre/sämre resursutnyttjande? Svaren är viktiga för att nå syftet god ekonomi i verksamheten. Analyser utifrån kostnadsdata som erhållits med hjälp av ABC har visat sig användbara för beslutsfattare, bl.a. när det gäller ändringar i produktsammansättning och aktiviteter. Effektiviseringar och kapaci- tetsutnyttjande är andra områden där ABC kan ge god grund för beslut. Ledig kapacitet är ju inte värdeskapande och för många företag kan detta vara ett problem, speciellt naturligtvis för sådana som måste ope- rera med snabba omställningar i produktionsapparaten. ABC har också visat sig värdefullt i samband med förändringsarbete. Den har t.ex. med framgång använts i samband med införande av och som stöd för Benchmarking, TQM (), Just in Time, och liknande modeller. 2.3.3Användning av ABC i DU med IT Det förefaller som om ABC skulle kunna vara av värde för DU med IT. En utveckling mot en allt större andel indirekta kostnader karaktärise- rar utbildningsområdet överhuvudtaget men särskilt DU med IT. For- men har i jämförelse med traditionell utbildning högre kostnader för metodutveckling, kursutveckling, design, försäljning, distribution, ser- vice, m.m. DU med IT har en hög förändringstakt och är beroende av en sådan. Metoder från näringslivets förändringsarbete borde kunna prövas. Snabb omställningsförmåga och skicklighet att utnyttja resurser så att ledig kapacitet inte uppstår, är nödvändiga för DU med IT. Pro- duktsammansättning, utformning av aktiviteter och användning av ett nätverkande arbetssätt är andra områden där det gäller att vara väl framme i analysen. Det är alltså av stor vikt att identifiera och beskriva aktiviteter och cost drivers; grunden är en noggrann analys av verksamheten. ABC kräver naturligtvis mycket datahantering och mångdimensionella pro- gram. Men högteknologin har inte bara medfört svårigheter för kalkyle- ring och redovisning utan också ställt redskap till förfogande för att lösa problemen, nämligen modern datateknik. ABC är en teknik som inte har på nacken; den är fortfa- rande under utveckling och är alltjämt kontroversiell. Många ekonomer menar att den egentligen inte har så mycket nytt att komma med. Dess- utom anses att den kritik av traditionell redovisning som ABC utgår från mera drabbar amerikansk än skandinavisk praxis. Man kan emel- lertid inte komma ifrån att metoden faktiskt fokuserar allvarliga pro- blem i en nätverksekonomi och att även DU med IT kan besväras av dessa. föreslår i boken of 54 Kostnadsanalys för distansutbildning Open and Distance Learning (1997) att ABC införs och används i DU och i flexibel utbildning överhuvudtaget. Boken presenterar ABC och dess användning i Open and Distance Learning på ett mera utförligt sätt än som kunnat ske här. Intresserade hänvisas till den boken. Som torde ha framgått även i denna korta summering av ABC, är den långt drivna detaljeringsgraden en av metodens svagheter. Även med användning av högpresterande datakraft fordrar den rätt mycket arbete och uthållig konsekvens i tillämpningen. I en komplicerad värld är det i regel svårt att finna metoder som är lika enkla som snillrika. Detaljeringsgraden kan vara en styrka, när det gäller att fånga väsentligheter i komplexa system. Jag är övertygad om att ABC skulle ha mycket att bidra med när det gäller utbildning i allmänhet och DU med IT i synnerhet. En noggrannare utredning än vad som här kunnat presenteras är dock nödvändig innan man överväger att införa metoden. Redan att fundera efter linjer som dragits upp av teorin kring ABC kan emellertid vara värt ansträngningen. Låt oss kalla det ABT – aktivitets- baserat tänkande. Den kanske viktigaste ingrediensen i ett aktivitetsbaserat tänkande skulle vara att inte negligera de indirekta kostnaderna genom att be- trakta dem som ett opåverkbart och givet bihang, utan ta med dem i en kostnadsanalys som syftar till att ge underlag för beslut om verksam- hetens utformning, volym, kursmix, m.m. En anledning till att man bortser från indirekta kostnader kan vara att de betraktas som fasta och opåverkbara. Mot detta är det för det första möjligt att invända att en del av dem faktiskt är rörliga även på kort sikt. För det andra bör man inte betrakta fasta kostnader som opåverkbara. I ett längre perspektiv än nästa års budget blir många fasta kostnader faktiskt rörliga, och i ett riktigt långt perspektiv finns det inga fasta kostnader alls. Med tillräck- lig tid till förfogande kan man omdisponera eller göra sig av med t.ex. byggnader och andra fasta anläggningar. I en komplicerad och förän- derlig nätverksekonomi ligger, kan man tillägga, den långa sikten redan på andra sidan nästa knut. Slutligen befinner sig DU med IT i den situ- ationen, att många av de beslut som fattas med nödvändighet blir strategiska och avgörande för hur framtiden kommer att gestalta sig. Man håller på att investera i synsätt, strukturer, t.o.m. i en kultur för en fungerande DU med IT. Det kan alltså vara mödan lönt att även i frånvaro av formell ABC fundera på vad som driver kostnader. Att beräkna utvecklingskostna- der för ett planerat material är uppenbarligen nödvändigt, men man bör SOU 1998:83 Kostnadsanalys för distansutbildning 55 också fundera på vilka kostnadsdrivande effekter materialet kan få när det väl kommer till användning. Vilken tillsyn och service kommer att behövas? Blir följdinvesteringar i utrustning och i personalens kompe- tens nödvändiga? I vilken utsträckning och till vilken kostnad? För att få systemet att fungera stabilt och effektivt kan det finnas behov av ett antal stödfunktioner (utöver vad vi nämnt ovan). Marknadsföring, eko- nomiadministration, omvärldsorientering (Vilka behov finns? Hur stor är den potentiella marknaden?) är några exempel. Om man önskar ut- nyttja mångfaldsfördelar krävs en omfattande kontaktverksamhet och ett, kanske krävande, samarbete med andra organisationer. Vad kostar sådana aktiviteter? Ett varningens ord kan måhända nu vara befogat. En analys som den ovanstående – med eller utan formellt införande av ABC – är i sig re- surskrävande. Därför finns det skäl att i analysen koncentrera sig på de stora och dyra resurserna, på sådant som är av stor strategisk betydelse och att välja rätt detaljeringsgrad. Det kan också finnas anledning att ägna mest uppmärksamhet åt sådana omkostnader som inte varierar med volym utan har en annan logik. De som förändras i proportion med volymen låter sig ju tämligen lätt beräknas. Slutsats: Mycket kan göras även utan att införa nya beräknings- och redovisningssystem. Indirekta och fasta kostnader måste fokuseras ef- tersom de tenderar att bli omfattande i DU med IT. Följande förslag till uppläggning av en kostnadsanalys är komplett i den meningen att den även inkluderar kostnader för utveckling av ma- terial och kurser. Var i kedjan som man bör starta beror naturligtvis på omständigheterna och uppdraget. Om material och kurser redan är ut- vecklade är kostnaderna för dessa delar redan kända. De kan emeller- tid, i ljuset av erfarenheter och nya kunskaper, behöva revideras. Det kan ske i form av en mer eller mindre rutinbetonad uppföljning; faktis- ka kostnader jämförs löpande med planerade och nödvändiga ändringar sker, t.ex. inför nästa budgetår. I en mera genomgripande utvärdering handlar det om att överväga större förändringar. Ska utbildningspro- grammet avslutas, utvidgas, genomgå stora förändringar? I en sådan utvärdering är en kostnadsanalys bara en del, låt vara en viktig sådan. 56 Kostnadsanalys för distansutbildning