sou · GMB3124 · 1999-01-01 00:00:00 — Första steget i en demokratianalys utgörs av att man lokaliserar makten i systemet, oavsett vilket system det gäller. Från demo- kratisk synpunkt intresserar man sig för den grad i vilken med- borgare bestämmer över sig själva, inte för medborgare eller deras institutioner i största allmänhet. Mot bakgrund av bland annat miljöförstöringen och det inter- nationaliserade kapitalet görs ibland gällande att den politiska makten inte längre går att utöva på nationell nivå. Möjligheterna att föra en självständig politik sägs vara starkt begränsade. Det europeiska samarbetet däremot, skulle enligt samma kliché möjlig- göra en ökad politisk kontroll av de processer som annars hade avgjort politiken. Den makt som har förlorats på nationell nivå skulle med andra ord gå att återvinna på den europeiska nivån, även om man där måste jämka sin nationella politiska linje med andra staters.10 Om resonemanget ska bli något mindre klichéartat måste man specificera vilken makt som har försvunnit från den nationella nivån och undersöka om just den makten har återvunnits eller kan återvinnas på den europeiska. Så är inte alltid fallet. Ett klagomål som ofta framförs gäller till exempel den förlorade möjligheten att bedriva en keynsiansk ekonomisk politik på nationell nivå. Den makten återvinner man inte genom EU. är politiskt fristående och i stort sett existerar ingen samordnad finanspolitik. En historia av krig Den europeiska integration, om vi preciserar termen till att gälla den utveckling som tog sin början i och med Europeiska kol- och stålgemenskapen 1951 och som har lett fram till EU, har från första början haft som målsättning att bevara freden i . 10 En sådan position intas bland annat av , tydligare på ett annat ställe än i den artikel som föreligger i denna skrift. Se Scharpf, (1996b) Democratic Policy in Europe, , vol 2. s. 136-155. DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ historiska bakgrunden är välkänd. låg och i krig med varandra under loppet av . För att bryta det historiska mönstret ville man i ett första steg ställa produktionen av krigsråvaror, kol och stål, under gemensam myn- dighet. Det sägs att demokratiska stater inte krigar med varandra. På en nationell nivå skulle därmed två sociala önskemål sammanfalla, för det första att länderna ska ha en demokratisk styrelseform och för det andra att länderna ska slippa krig. Den europeiska nivån är emellertid mera tragisk, i den meningen att de båda önskemålen, fred och demokrati, förefaller rivalisera med varandra. Freden tänker man sig ska bevaras genom att de europeiska folken integre- ras i ett allt närmare samarbete. Om handeln över gränserna är till- räckligt stor kommer ländernas intresse av en god ekonomi att hindra dem från att gå i krig med varandra, eftersom ett krig skulle stoppa en betydande del av landets egen produktion. Den avgöran- de frågan blir då hur en demokratisk kontroll av maktutövningen på europeisk nivå skulle inverka på integrationsprocessen. Utan att alltför mycket föregripa demokratianalysen i följande avsnitt vill jag påstå att en demokratisk kontroll av den europeiska myndig- hetsutövningen skulle försvåra integrationsprocessen; varje beslut skulle då behöva godkännas i samtliga nationella parlament, eller åtminstone av alla länders företrädare, så länge inte de nationella parlamenten överger sin egen suveränitet till förmån för en ny europeisk. Från synpunkten att politiska beslut verkligen ska komma att fattas och att integrationen ska drivas vidare förefaller demokratiseringen vara en försvårande omständighet. Och vidare förefaller demokratiseringen då också att inverka negativt på freden. Den europeiska nivån aktualiserar alltså en del spännande värdefrågor. Är demokrati alltid bra? Om man tvingas välja mellan till exempel fred och demokrati, eller för att ta ett mer aktu- ellt exempel, om man tvingas välja mellan ekonomisk tillväxt och demokrati, vilket beslut ska då tas? För den som allvarligt intresse- rar sig för demokratin återfinns dessa frågor naturligtvis också på den nationella nivån. Men genom den europeiska integrationens historiska uppdrag ställs frågorna på sin spets och det blir omöjligt att krypa undan ett direkt ställningstagande till olika värden. Demokratin på europeisk nivå Den populära formuleringen om att EU dras med ett demokratiskt underskott, eller att organisationen saknar demokratisk uppbygg- nad, är inte särskilt svår att förstå. Den representativa demokratin förutsätter ett symmetriskt förhållande mellan makt och ansvar. Där den offentliga makten utövas ska det politiska ansvaret gå att utkräva. Och i detta avseende uppfyller inte EU den demokratiska . Där utövas offentlig makt av organ vars politiska ansvar inte går att utkräva. stiftar lagar som inte behöver godkännas av de nationella parlamenten för att bli gällande rätt på medlemsländernas territorium, även om ministerrådet inte går att avsätta genom allmänna val eller genom en misstroendeförklaring från ett folkvalt parlament.11 Det är förmodligen ett häftigt provocerande påstående att EU inte har någon demokratisk uppbyggnad. Demokrati är ju inte bara benämningen på en viss styrelseform utan dessutom den i vår kultur kanske främsta symbolen för politiskt värde. Påståendet att EU saknar en demokratisk uppbyggnad skulle därför kunna tolkas som att det vore något fel på EU. Så kan det i och för sig vara. Men inte nödvändigtvis. Att demokratin är en viktig symbol för poli- tiskt värde betyder inte att alla samhällets institutioner måste organiseras efter demokratins principer. Vare sig privata företag, universitet eller domstolar har någon demokratisk uppbyggnad, definierad som maktens ansvar inför folkmajoriteten eller folkets representanter, även om de spelar en viktig roll i alla demokratier. 11 Utöver detta konstitutionella förhållande finns flera andra idéer om vad det demokratiska underskottet innefattar, till exempel att politikerför- aktet är utbrett och att det saknas ett gemensamt europeiskt språk för politisk diskussion. Dessa aspekter skjuter jag emellertid åt sidan av ut- rymmesskäl. DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ Således är det fortfarande en genuint öppen fråga om det demokra- tiska underskottet – definierat som ett asymmetriskt förhållande mellan makt och ansvar – kräver någon åtgärd. Nedan redogörs för ett antal sinsemellan helt olika sätt att intellektuellt förhålla sig till insikten att EU har ett demokratiskt underskott. Listan är inte ut- tömmande. Det demokratiska underskottet ska avskaffas Principiellt finns det två möjligheter att välja mellan för den som vill avskaffa det demokratiska underskottet, enligt ovan förstått som en obalans mellan makt och ansvarsutkrävande: (1) man etablerar en mekanism för ansvarsutkrävande på den nivå där makten ligger, det vill säga man instiftar ett folkvalt parla- ment som till skillnad från det nuvarande till- delas makt att kontrollera hela den överstatliga lagstiftningen och de exekutiva organen; (2) man etablerar lagstiftningsmakten på den nivå där mekanismen för ansvarsutkrävande redan finns, det vill säga man avskaffar den nuvarande överstaten och ger varje nationellt parlament rätten att lägga in sitt veto mot alla beslut. I det första fallet upprättar man en europeisk federation, jäm- förbar med och , som har egen suveränitet gent- emot andra stater. Detta innebär även att EU skulle ges kompetens att ändra den egna maktutövningens kompetens. Talet om en europeisk grundlag skulle inte längre vara en tveksam förenkling utan ett adekvat uttryck för den nya statsbildning som då har ägt rum. Enskilda delstater skulle inte ges någon vetorätt i samfällig- heten. Beslut skulle fattas enligt majoritetsprincipen, förmodligen i ett tvåkammarsystem där den ena kammaren väljs direkt av hela folket och den andra utses på nationell basis. I det andra fallet avskaffar man hela den nuvarande överstaten som återfinns inom den första pelaren, det vill säga frågor som har med handel och fri rörlighet över gränser att göra. Makten återförs från de europeiska organen till de enskilda länderna som måste komma överens inför varje beslut. EU skulle återgå till att vara en i raden av internationella organisationer, som till exempel Det räcker emellertid inte att fatta alla nya beslut med stöd av de nationella parlamenten. Därutöver måste man se över de beslut som redan har fattats och ge utrymme för varje parlament att ange en avvikande åsikt, eventuellt med fördrags- mässiga konsekvenser. Det blir också nödvändigt att tidsbegränsa varje beslut inom EU, för att inte majoriteten inom ett visst land, genom sitt agerande i ministerrådet, ska kunna binda en framtida majoritet från samma land. Båda dessa lösningar är korrekta utifrån en strikt synpunkt. Varje person som utövar offentlig makt kan avsättas genom en rättvis beslutsprocedur där medborgarna behandlar varandra som fria och jämlika i politiskt avseende. I den mån som mekanismen för att utse och avsätta makthavare fungerar i praktiken, genom ett jämlikt och fritt deltagande, kan man tala om att folkviljan genom- syrar myndighetsutövningen. Båda lösningarna brukar emellertid också mötas av invänd- ningar som inte säkert kan avfärdas. Den första lösningen, som jag härefter kallar federalisering, brukar konfronteras med den ovan refererade problematiken kring frånvaron av kollektiv identitet. Enligt det resonemanget kunde principen om politisk jämlikhet och majoritetsstyre inte appliceras på en styrelse som har att be- stämma över individer som saknar upplevelsen av kulturell, språk- lig och historisk gemenskap. Alltså – skulle invändningen sluta sig – är federalisering ingen lösning på det demokratiska underskottet inom EU. Är invändningen mot federalisering korrekt? Om invändningen tolkas deskriptivt kan svaret hämtas från en vanlig enkätundersök- ning eller folkomröstning. Det är inte så svårt att ta reda på om nationella folk kan tänka sig att röstas ned av europeiska majorite- ter och ge upp den nationella suveräniteten. Och i en sådan tolk- ning är det klart att invändningen är korrekt: Det finns inget stöd för att överge den nationella suveräniteten. Men läget är inte helt hopplöst för federalisten. Enligt en undersökning som publicerades rapport från SNS Demokratiråd framgick att de svenska medborgarna inte i första hand identifierar sig med utan med den egna kommunen. För en europeisk federalist skulle detta vara hoppfullt på så sätt att DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ EU kunde gå i symboliskt förbund med den kommunala nivån och på så sätt ytterligare eliminera medborgarnas identifikation med nationen, vars avvecklande man därmed har inlett. På samma sätt kunde man tolka och utnyttja samarbetet mellan och regioner och minoritetsfolk. Invändningen mot federalismen skulle emellertid också kunna tolkas normativt och då innebära att den politiska jämlikheten och majoritetsprincipen inte bör appliceras i en multikulturell kontext. I en sådan tolkning vill jag påstå att invändningen är felaktig. Som motivering räcker det att hänvisa till situationen i dagens europeis- ka länder. Den etniska och kulturella mångfalden är så omfattande att om vi vill behandla alla medborgare med samma respekt och omtanke går det inte att lita till några romantiska föreställningar om att vissa människor genom historiska band hör mer samman än andra. Vad man i stället borde ta fasta på, när man kommer överens om att en viss fråga bör beslutas kollektivt, och i så fall av vilket kollektiv, är den grad i vilken frågan utgör en gemensam ange- lägenhet. måste man fråga vem som egentligen berörs av det aktuella beslutet och vara tillräckligt modig för att applicera principen om politisk jämlikhet över hela den mängd som berörs. Självfallet kan en sådan teoretisk utgångspunkt kritiseras för dess vaghet – vem berörs av vad. Fast det problemet är inte större än motsvarande som kopplas till den nationalromantiska och mörker- mytiska föreställningen om ett bestämt folk – vilka är vi och vilka är de andra. Sammanfattningsvis skulle jag säga att den federalistis- ka lösningen på det demokratiska underskottet inte verkar helt omöjlig. Den andra principlösningen, som jag härefter kallad åter- nationalisering, skulle i huvudsak konfronteras med invändningen att det är ekonomiskt oförsvarbart att avskaffa överstaten och låta de nationella parlamenten ta ställning till varje beslut. Valutamark- naden skulle löpa amok och företagen fly till och överallt skulle arbetslösheten stiga och välfärden sjunka. Att på den grunden ifrågasätta åternationaliseringen innebär inte nödvändigt- vis att man förnekar allvaret i det demokratiska underskottet, men allra minst att man i det aktuella fallet värderar välfärd och ekono- misk tillväxt högre än demokratin som styrelseform. Att ta ställning till i vad mån den grad av ekonomisk effektivi- tet som råder inom EU resulterar från den befintliga över- staten och därmed vidhängande fördjupad integration, sträcker sig bortom min kompetens. Men jag upprepar att om den ekonomiska effektiviteten till stor del visar sig bero av helt andra faktorer, och om man kommer fram till att överstaten kan avskaffas utan att den ekonomiska effektiviteten sjunker, då försvinner denna invändning mot en åternationalisering. Den artikel av Scharpf som jag ska introducera utgår från påståendet att en åternationalisering skulle hota den ekonomiska effektiviteten. Det demokratiska underskottet kan bevaras Det förekommer alltså en del invändningar mot de båda princip- lösningarna att federalisera och att åternationalisera det europeiska systemet. Men därav ska man inte dra slutsatsen att invändningarna nödvändigtvis underförstår ett alternativt ideal för den europeiska institutionsstrukturen. Den som jag bedömer vanligaste upp- fattningen skulle i stället vara, i en provocerande och renodlad variant, att det från demokratisk synpunkt inte spelar någon roll vilken institutionell uppbyggnad som EU har. Om besluten fattas i ministerrådet, , , eller i Europeiska direktion spelar ingen som helst roll. Man skulle till och med kunna tänka sig att all makt på europeisk nivå koncentrerades till en enda person, utan att det skulle uppstå något demokratiskt problem. Från demokratisk syn- punkt är det oviktigt om man avskaffar eller bevarar det demo- kratiska underskottet på europeisk nivå, preciserat som en obalans mellan makt och ansvar. , som kort presenterades i inledningen, är en av dem som intar en sådan position.12 Ställningstagandet motiveras 12 är inte på något vis först eller ensam om en sådan upp- fattning. Den tyska författningsdomstolen följer en helt snarlik argu- mentationslinje i sin uppmärksammade dom som fastslog att Maastricht- fördraget kunde ratificeras enligt den tyska grundlagen (se fotnot 5). Denna uppfattning övertogs också av den i proposi- DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ med att det ytterst är den demokratiskt tillsatta som be- stämmer om vi ska vara med i EU eller gå ur. Så länge har den högsta makten är demokratin inte i fara, även om minister- rådet, vars politiska ansvar inte går att utkräva inom det befintliga systemet, stiftar lagar som gäller i . Att det odemokratiskt organiserade EU utövar en viss offentlig makt över svenska med- borgare blir då inte konstigare än förekomsten av odemokratiskt organiserade domstolar och företag. I båda fallen är det ytterst den demokratiskt tillsatta som styr och som därför måste ta ansvar för helheten. Den grundläggande idén är att makten har delegerats men inte slutgiltigt överlåtits till EU. Är det verkligen så enkelt? Kan vi sluta bekymra oss om de konstitutionella demokratifrågorna i EU efter insikten att riks- dagen har makt att fatta beslut och driva igenom ett utträde? Har alla som febrilt diskuterar det demokratiska underskottet ägnat sig åt ett skenproblem eller kategorimisstag genom att ställa krav på en internationell organisation vilka borde ställas endast på en stat? Är allt som behövs en regelbundet återkommande och allmän debatt om huruvida ska vara med eller inte? Det vore förvisso lockande att svara ja på dessa frågor. Då skulle man vara fri att utan demokratiska bekymmer delegera makt till internationella organisationer som kunde ta över policyutform- ningen i . I en internationaliserad värld finns det många fördelar med en sådan ordning. Miljöfrågorna, flyktingpolitiken, ekonomin och säkerhetspolitiken påverkas i högsta grad också av det som händer på andra sidan av en nationell gräns. Mycket möj- ligt skulle ett internationellt organ, som självfallet skulle represen- tera också svenska intressen, kunna driva en mer samordnad och effektiv politik än vad som är möjligt för ett enskilt land. Demo- kratin skulle då till och med kunna förbättras, som en följd av en ökad handlingskraft i det politiska systemet. Men ska vi inte formulera en demokratimodell i syfte att legitimera en viss politik, utan tvärtom fråga vilken politik som tionen om anslutning till EU (prop. 1994/95:19, del 1 sidan 34). Den kritik som eventuellt träffar träffar både den svenska och den tyska statens position. ryms inom en redan given demokratimodell, där ett minimivillkor är att makthavarnas ansvar ska kunna utkrävas av folket eller deras valda representanter. Och finns det skäl att förhålla sig skeptisk. Det verkar som om och hans meningsfränder kommer undan demokratiproblematiken för enkelt genom sin hänvisning till möjligheten att träda ur. Samarbetet inom EU sträcker sig över så många politikområden att det inte kan avslutas bara för att folkopinionen svänger. Så länge det politiska ansvarsutkrävandet förutsätter att vi ska lämna organisationen kommer det inte att utnyttjas annat än i en helt extrem situation. Vår belägenhet inför EU skiljer sig därmed i hög grad från vad som borde gälla enligt demokratins norm, där mekanismen för ansvarsutkrävande utlöses när minst halva be- folkningen i allmänna val visar missnöje med den förda politiken. Demokratin skulle därmed tendera att förvandlas till en kuliss. Skendemokratin uppstår som problem eftersom , betraktad som en aktör inom den internationella politiken, inte själv kontrollerar sin dagordning. Beroende på situation kan valet mellan att vara med och att inte vara med i EU uppfattas som ett val mellan pest och kolera. Och i motsats till vad som gäller på den nationella arenan kan i ett sådant läge inte tvinga fram ett tredje alternativ på dagordningen, eftersom varje alternativ måste godkännas av de andra länderna som ingår i samarbetet. Skendemokratin blir en reell fara eftersom i ett inter- nationellt sammanhang inte själv kan formulera beslutsalterna- tiven. Som politiskt styrmedel blir ansvarsutkrävandet betydligt trubbigare än vad som borde vara fallet. Skillnaden mellan nationell och internationell politik medför ytterligare problem för den som vill rättfärdiga EU demokratiskt med hänvisning till att makten endast skulle vara delegerad men inte överlåten. Staten definieras traditionellt som en organisation med våldsmonopol över ett visst territorium och vars suveränitet erkänns av dess medborgare och andra stater. När staten använder sin makt över nationella förhållanden är den således fullt suverän och kan i sista hand tvinga igenom sin politik. Oavsett hur mycket universitetslärarna eller lantbrukarna protesterar mot den ena eller andra reformen så har staten i princip möjlighet att driva igenom DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ sin politik (med folkmajoritetens stöd om vi tänker oss en demo- kratisk stat). När staten använder sin makt över internationella förhållanden tvingas den dock att konfronteras med andra stater, det vill säga andra suveräna organisationer. För att staten då ska kunna genomdriva sin linje måste den komma överens med andra stater (alternativt utsätta de andra staterna för våld eller hot om våld, varmed den svagare staten försvinner). Exempelvis kan ingen stat tvingas att lämna ut en internationellt eftersökt förbrytare om inte staten ifråga har godkänt ett utlämningsavtal efter sin egen ordning. Skillnaden mellan nationell och internationell politik kan be- lysas ytterligare med distinktionen mellan formell och reell makt. Som jag redan har sagt är demokratin förenlig med odemokratiska organisationer. Ett exempel på den nationella nivån är arbetsmarknadens parter som trots odemokratiska organisatio- ner har ansvaret för samhällets lönebildning. Den demokratiska staten har emellertid både en formell och en reell makt att ändra lönebildningens struktur, om folket skulle kräva det i allmänna val. Den formella makten innebär att staten kan stifta en lag som för- bjuder eller tillåter det ena eller andra. Den reella makten innebär att staten genom sitt våldsmonopol i sista hand kan tvinga fram sin politik. På den internationella nivån förhåller det sig annorlunda. EU blir då vårt exempel på en odemokratisk organisation som utövar en viss makt, i det här fallet kan vi lämpligen fokusera på kon- kurrenslagstiftningen, eftersom svenska medborgare kommer att påverkas av denna oavsett om myndighetsutövningen sker i eller . Också i detta fallet har svenska staten kvar sin formella rätt att stifta lagar. I sista hand kan man upphäva anslutningslagen till EU och därefter stifta konkurrenslagar efter eget huvud. Men någon reell möjlighet att genomdriva ett sådant beslut finns inte, eftersom det skulle förutsätta ett svenskt vålds- monopol inte bara i utan också i (alternativt skulle man kunna isolera landet och eliminera handeln med bland annat , men någon sådan möjlighet verkar i alla fall inte vilja räkna med). Vi ser alltså en viktig skillnad mellan odemokratiska organisa- tioner på nationell och internationell nivå. Den policy som ut- vecklas genom odemokratiska organisationer på nationell nivå har den demokratiska staten både en formell och reell makt ändra på. Den policy som utvecklas genom odemokratiska organisationer på internationell nivå har den demokratiska staten ingen reell makt att ändra på (så länge det handlar om gränsöverskridande politikom- råden och man inte är beredd att isolera landet). Som jag ser det blir slutsatsen att odemokratiska organisationer på internationell nivå inte kan rättfärdigas utifrån en demokratisk synpunkt (givet restriktionen i parentesen ovan). Sådan makt som emanerar från ett avtal mellan suveräna stater saknar demokratisk legitimitet om inte varje substantiellt beslut inom den internatio- nella regimen ratificeras av de aktuella parlamenten. Varje icke ratificerat beslut innebär en maktutövning som inte kontrolleras demokratiskt och som i realiteten inte kan återkrävas till en demo- kratiskt organiserad nivå. Och slutsatsen i nästa led blir att vi inte kan komma undan det demokratiska underskottet inom EU som ett demokratiskt problem. Utifrån en demokratisk synpunkt krävs det att de nationella parlamenten godkänner alla beslut som inte är av rent teknisk karaktär, eller om detta blir för svårt: en federalise- ring. Annars får man öppet erkänna att demokratin inte behöver upprätthållas på alla politikområden. Ovanstående resonemang säger inte att det vore bättre att stå utanför EU eller att organisationen borde åternationaliseras. Pro- blemet med en sådan slutsats skulle vara att en mängd frågor skulle riskera att överhuvud taget inte bli föremål för politiskt besluts- fattande (förutsatt att man inte överväger en nationell isolering). Vad som däremot sägs är att den demokratiska legitimiteten är synnerligen problematisk i status quo. Välstånd och fred är bättre än demokrati Ett enklare sätta att resonera för den som inte vill åtgärda det demokratiska underskottet är att sätta andra värden högre än värdet av en demokratisk procedur. DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ avsnitt minns vi att freden länge har betraktats som ett sådant värde. Huvudsaken i det europeiska samarbetet är inte att etablera en demokratiskt kontrollerad handelspolitik på europeisk nivå utan att folken ska slippa krig. är det emellertid vanligare att hänvisa till välfärd och eko- nomisk effektivitet, som övergripande värden för det europeiska samarbetet.