sou · GMB3124 · 1999-01-01 00:00:00 — Avgörande är att inte utsätts för tvång att acceptera lagar – vare sig det gäller enskilda lagar eller ett paket av lagar. Något tillspetsat kan EU-anslutningen liknas vid en långtidsprenumeration på en tidning. I stället för att köpa lös- nummer betalar man för många nummer utan att känna till inne- hållet. Naturligtvis tar man en risk att man ibland får något man inte vill ha. EU kan beskrivas som ett koordinationsprojekt mellan stater (vars mål och medel man kan ha olika åsikter om). I syfte att nå vissa sakpolitiska målsättningar samordnar stater sin lagstiftning. Det ligger i sakens natur att denna samordning kräver att staterna gör sig beroende av varandra. Men beroendet bygger inte på stats- rättsligt tvång, utan på demokratiskt sanktionerad självbindning. EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I Demokrati utesluter inte ett internationellt beroende i strävanden att realisera politiska mål. Medlemsstaterna har fortfarande territoriell suveränitet – både i statsrättslig och realpolitisk mening.41 EG-rättens giltighet i med- lemsländerna är underordnad medlemsstaternas författningar och de har tillgång till ett våldsmonopol för att styra gällande rätt inom sitt territorium. Den svenska är ytterst ansvarig för vilka lagar som får laga kraft i . Kravet på ansvarsutkrävande för konsekvenser- na av EG-rättens tillämpning i måste därför riktas mot . Antag att EU tvingar på oss en legalisering av narko- tikaanvändning, vilket leder till svåra sociala och medicinska följder. Vilken instans skall man ställa till ansvar – moraliskt och politiskt? Rimligen den som hade makt att förhindra legaliseringen av narkotika, dvs. Exemplet visar att det är den suveräna makten som ger det politiska (och moraliska) ansvaret, inte den delegerade beslutsrätten. Väljarna kan utkräva ansvar hos för varje EG-lag som tillämpas i . Men skulle verkligen polis och domstolar lyda om den beslutade att annulera en EG-lag (genom att upphäva anslut- ningslagen)? Vi kommer därmed in på frågan om EU-inträdet har förändrat gällande rätt. I kritiken av EU-inträdet har det hävdats att skrivna författning inte längre stämmer med den verk- liga, levande författningen.42 Analogt med hur det var före den nya författningen () skulle vi ha en obsolet författning som inte åtlyds. Den gamla författningen föreskrev att kungen hade politiska maktbefogenheter. Men i realiteten skulle riksdag, regering och hela statsförvaltningen ha vägrat lyda kungen om han utnyttjade sina författningsenliga befogenheter. Man skulle bryta mot den skrivna författningen under hänvisning till en levande författning. Är det så att vi nu har en levande författning som på mot- svarande sätt undanröjer den skrivna författningens krav på att stiftar lag? Mitt tidigare resonemang syftade till att visa 41Melin och Schäder 1998:24. 42Agne på Brännpunkt i 6/5 1998. att EU-inträdet formellt inte upphäver den skrivna författningen. Men även om det inte är så kan ju rättsvårdande myndigheter tro att det är så och därför vägra lyda . Vad som är gällande rätt bestäms av vilka lagar som faktiskt efterlevs i ett samhälle och den normkälla som ämbetsmän i staten erkänner som legitim.43 Om det vore så att den skrivna författ- ningen inte motsvarar gällande rätt skulle tjänstemän, domstolar, polis och militär vägra lyda beslut och tvinga medbor- garna att följa andra beslut. Men det faktum att statsapparaten nu rättar sig efter EG-rätten (som inte ger rätt att stifta en motstridande lag) är inte bevis för att den underkänner som normkälla. Bara om den vägrade lyda beslut att annulera EG-rätten skulle man kunna hävda att den skrivna för- fattningen har ersatts av en levande författning som underkänner normgivningsrätt. Att en sådan obstruktion mot riks- dagen skulle ske är mycket osannolikt. Den som hävdar det saknar helt empiriska belägg. De som påstår att det i praktiken är omöjligt att återta EU:s normgivningsrätt i kan inte åberopa en så spekulativ tes. Om man med i praktiken avser att utträde innebär stora kostna- der förväxlar de sakpolitiska svårigheter med konstitutionella för- ändringar. Som argument för att inte delegerat makt, utan slut- giltigt överlåtit makt har anförts att det inte finns någon paragraf i anslutningsavtalet som reglerar medlemsstaternas utträde ur EU. Dessutom har man hänvisat till att folkrätten kräver att vi måste hålla internationella avtal (, artikel 26). Men att anslutningsavtalet inte anger en utträdesprocedur innebär inte att utträde är förbjudet. Även om det vore så skulle ensidigt kunna säga upp avtalet eftersom bara är bunden av grundlagar. är, som påpekats, inte inskrivet i grundlagen utan i vanlig lag. Inte heller folkrätten är inskriven i grundlagarna. kan bryta mot folkrätten – oavsett vilka konsekvenser det får i det internationella samfundet. Om, å andra sidan, EU bryter mot avtalet och utvidgar 43 Se 1961:59 f. EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I området för delegerad normgivningsrätt, kan med stöd av folkrätten ensidigt säga upp avtalet. förhållande till folkrätten är dock oklart. Men när man bedömer konsekvenserna av internationella avtal för demo- kratisk maktutövning i måste man ta hänsyn till hur olika normsystem förhåller sig till varandra. är ytterst bara bunden av vår författning. grundlagar är överordnade både anslutningslagen och folkrätten. Brott mot internationella avtal kan resultera i skadeståndskrav eller andra bestraffningar. Men det ger inte det internationella samfundet rätt att inskränka demokra- tin i . Att bryta internationella avtal är i sig varken odemo- kratiskt eller författningsvidrigt. tycks godta att delegation av makt är förenlig med demokrati. Men han menar att det är en avgörande skillnad mellan att delegera makt till ickedemokratiska internationella organ och att delegera till ickedemokratiska nationella organ. Skälet är, menar , att den policy som organ i utvecklar kan ändra på, medan den policy som internationella organ utvecklar kan inte ändra på. exemplifierar skillnaden med EU:s konkurrenslagstift- ning som påverkar svenska medborgare både i och i . kan visserligen ändra konkurrenslagtiftningen i , men inte i . För det första har jag svårt att förstå att demokratin i kräver en rätt att utöva makt över svenska medborgares ekono- miska villkor i främmande länder. Avgörande för den svenska folksuveräniteten är att man kan påverka konkurrenslagstiftningen i – inte i . För det andra har jag svårt att förstå att en demokratisering av EU skulle ge det svenska med- borgarkollektivet större makt över de lagar som stiftas i EU. representanter är i minoritet i . Om röst- makten där dessutom görs proportionell mot befolkning (så att det blir större politisk jämlikhet mellan EU-medborgare) skulle makt över EU:s politik bli ännu mindre. Även om man åternationaliserar beslut om lagar, så att de måste ratificeras av , uppstår det problem som menar följer av att man delegerat makt till EU. Vi kan ju inte hindra att EG-rätten ratificeras av andra länder och därmed påverkar de svenska medborgare som verkar där. När delegerar makt till EU delegerar den makt till EU över , inte över . Eftersom visserligen har makt i EU får viss makt över så länge vi är med i EU. Men att denna makt över går förlorad om vi utträder ur EU kan knappast vara ett demokratiskt problem. Att svenska medborgare verkar i innebär inte att bör han makt över fransk konkurrenslagstiftning. Jag kan inte se någon principiell skillnad mellan delegation av makt till utomnationella organ och inomnationella organ – oavsett om de styrs genom demokratiska procedurer (dvs. är proceduriella demokratier i snäv mening) eller styrs på annat sätt. är ett organ vars maktutövning i är underord- nad svensk grundlag. På samma sätt förhåller det sig med myndig- heter i . Det avgörande är att deras politiska maktutövning i kan upphävas. Om vill hävda att lättare kan kontrollera de samhälleliga konsekvenserna av den makt som utövas inom landet än utom landet har han rätt – men bara delvis. Konsekvenserna av lönepolitiska beslut av arbetsmarknadens parter i kan vara svåra att ändra på. Även kommuner, som styrs demokratiskt, kan fatta beslut vars konsekvenser det är svårt att ändra på. Men demo- kratisk maktutövning handlar, som påpekats, om makt över en stat, inte om makt över samhälleliga förhållanden. Kravet på kon- troll av agendan innefattar inte ett krav på faktisk måluppfyllelse. Staten kan användas för att försöka styra samhällsutvecklingen nationellt eller – vilket har varit ett argument för EU-anslutningen Men graden av demokrati bestäms inte av om man lyckas eller lyckas i sakpolitiska strävanden.44 44 Se 1997. EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I Min analys av EU:s förhållande till demokratins principer har varit begreppslig och formell. Syftet har inte varit att plädera för en svensk EU-anslutning, utan att lyfta fram viktiga principfrågor. Det kan ge intryck av principrytteri och okänslighet inför demo- kratins reella villkor. Men eftersom termen demokrati är så värdeladdad är det oerhört viktigt att veta vad man talar om när man påstår att något strider emot demokratins principer. förde en polemik mot dem som använde termen demokratisk för att beteckna en sak- politisk ståndpunkt som ryms inom en demokratisk överideo- logi. Frågan om ett svensk EU-inträde är, enligt min mening, en sakpolitisk fråga vars svar ryms inom en demokratisk överideologi. De som är för ett EU-inträde är inte mindre demokratiska än de som är emot. Men även om ett EU-inträde är förenligt med både demokra- tins principer och med författning, kan dess empiriska konsekvenser vålla problem för demokratins ställning i . Det allvarligaste problemet är EU-anslutningens svaga stöd i den svenska väljarkåren. Brist på kunskap och känsla av maktlöshet inför EU kan överföras till en bristande tilltro till demokratin i . Men EU-beslutet är inte unikt i detta avseende. Med- borgare känner sig maktlösa och oförstående inför många beslut som regering och riksdag tar. Flera inrikespolitiska beslut har skapat misstro för politiker och många beslut har varit svåra att riva upp – t.ex. införandet av löntagarfonder och kärnkraft. EU:s bristande demokratiska legitimitet i den svenska väljar- kåren handlar, enligt min mening, primärt om den svenska demo- kratins problem. Dahls krav på upplyst förståelse kunde upp- fyllas bättre. Om beslut är dåligt förankrade i väljarkåren skapas en känsla av maktlöshet. Men denna känsla behöver inte bero på att EU-anslutningen strider mot demokratiska principer, utan att man egentligen är emot den delegation av makt som EU-inträdet innebär. I har EU-inträdet ett avsevärt större stöd. Det principiella förhållandet mellan EU-inträdet och demokratin i är dock inte annorlunda än i . Ett lågt stöd för EU i (efter folkomröstningen) signalerar ett demokratiskt underskott i den svenska demokratins praktiska genomförande. Delegationen av normgivningsmakt till EU minskar otvivelak- tigt inslaget av demokratiska procedurer i styrningen av den svens- ka staten (vilket dock inte strider mot demokratiska principer). I kombination med ett svagt stöd för EU kan detta bidra till en poli- tisk apati och passivisering, vilket är till skada för demokratins reella innehåll. Medborgare kan sluta att utnyttja sina demokra- tiska rättigheter (vilket det låga valdeltagandet i det senaste riks- dagsvalet antyder). EU-anslutningen kan leda till en negativ demokratisk fostran, som undergräver demokratin i . Empiriska konsekvenser av detta slag är enligt min mening det största problemet med EU-anslutningen. Men ytterst är det den svenska väljarkåren som måste ta ansvar för konsekvenserna av sina egna beslut. Man kan inte hindra medborgarna ifrån att fatta beslut som kan vara till men för tilltron till demokratin i fram- tiden. Att i demokratins namn sätta upp restriktioner mot sådana beslut skulle minska tilltron till demokratin ännu mer. Väljarkåren måste tillåtas göra misstag – även misstag som det kostar att ändra på. Huruvida EU-anslutningen är ett dyrköpt misstag i en demo- kratisk läroprocess är en öppen fråga som inte kan besvaras . Det viktiga är att inte inplantera en föreställning hos väljarna att demokratin i har begränsats i och med EU-inträdet. Det kan förvärra de negativa konsekvenserna av EU-anslutningen i onödan. är forskarassistent i statskunskap vid . EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I (1974) Size and Democracy, Government and Opposition. 4, 492-503. (1991) Democracy and . Beitz, C. (1989) Political Equality. , O. (1997) och världspolitiken, : Norsteds juridik Carlsnæs, W. (1993) Facing New Europe: Whither Neutrality?, . 2, No. (1971) Polyarchy. (1982) Dilemmas of Pluralist . (1983) Federalism and the Democratic Process. Nomos, 25, (1989) Democracy and its Critics. (1990) After the Revolution. (1992) Demokrati som procedur i . (m.fl.) Idéer om demokrati. (1994) A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen Participation. Political Science Quarterly. & Tufte, E. (1973) Size and Democracy. (red) (1975) Demokrati och socialism. Frändberg, Å. (1986) Rättsstatens organisation, i , P. & Odelstad, J. Changing Positions, Essays Dedicated to on the Occasion of His Fiftieth Birthday. Föllesdal, A. Democracy and Federalism in Union, i Föllesdahl, A. och Koslowski, P. (red) 1997. Föllesdal, A. och Koslowski, P. (red) (1997) Democracy and Union. (1998) Sökandet efter en tredje möjlighet i (m.fl.) EU . (1961) The Concept of . : Clarendon Press. (1997): Så gott som demokrati. (1996) Varför bör demokratin fördjupas?. 83, nr. 2, 1996. (1997) The Moral Standing of Democracy. (Opublicerat manus.) (1998) Demokratins spelregler gäller fortfarande. 4/6 1998. , M. och Schäder, G. (1998) . (1968) Demokratisk styreform. (1996) Democracy, Sovereignty and Union. P van (1997) Should EU become more democratic? i Föllesdahl, A. och Koslowski, P (red) 1997. O. (m.fl.). (1997) Demokrati över gränser. 1994 (1762) Om samhällsfördraget. 1968 (1946) Varför demokrati? (1945) Demokratins problem. EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I (1997) Does Europe need a Constitution? Reflections on Demos, Telos and Ethics in The German Decision, i Gowan. P och P. (red). The Question of Europe. Whelan, F. G. (1983) Prologue: Democratic Theory and the Boundary Problem. 1980-talets avregleringsdebatt har betonat sådana brister i regle- ringsprocessen som frånvaron av en fungerande budgetdisciplin och en därav följande tendens till alltför många regler, paragraf- rytteri och onödigt komplicerade bestämmelser, bristande flexibi- litet i förhållande till nya tekniska och ekonomiska framsteg och bristande samordning mellan reglerande myndigheter. Den ihär- digaste och mest grundläggande kritiken av fristående myndig- heters lagstiftande har handlat mindre om tekniska problem än om normativa frågor om offentligt ansvar och demokratisk legitimitet. Det förefaller därför lämpligt att avsluta denna bok, som handlat om uppkomsten av europeisk lagstiftning, med en diskussion kring dessa frågor. Reglerande myndigheter har enorm makt men är varken valda eller direkt ansvariga inför folkvalda befattningshavare . Hur ska deras maktutövning kontrolleras? Det är, i ett nötskal, den fråga vi står inför. I detta kapitel hävdar vi att svaret i slutänden beror på vilken demokratimodell man väljer att utgå ifrån. Enligt majori- tetsmodellen är det ansvaret inför väljarna eller deras valda ombud som är den huvudsakliga (om inte enda) källan till legitimitet. Om man använder det måttet, kan fristående myndigheter bara betrak- tas som konstitutionella anomalier som inte passar särskilt väl inom ramarna för traditionella kontroller och motvikter (Veljanovski 1991:16), ens som utmaningar mot de grundläggande principerna för konstitutionalism och demokratisk teori (Teitgen- 1988). Vidare utgår debatten om det demokratiska underskottet i EG:s beslutsfattande från principer som har sitt ursprung i majoritetsmodellen. Kritikerna pekar på att det är ministerrådet och kommissionen som ansvarar för lagstiftningen och inte . Den byråkratiska grenen (kommissionen) anses vara ovanligt stark i förhållande till den politiska grenen (ministerrådet), vars medlemmar i sista hand är underkastade kontroll av sina respektive nationella parlament. I slutänden, och på grund av att europeisk lagstiftning tar över nationella lagar, kan medlemsstaternas regeringar, som samlas i ministerrådet, kon- trollera sina egna parlament i stället för att vara kontrollerade av dem (Vaubel 1995). Det demokratiska underskottet kan därför bara minskas genom en utvidgning av det europeiska och de nationella parlamentens roll i EG:s policyskapande verksamhet. De som förespråkar demokrati av icke-majoritetsmodell är överens om att det finns ett problem beträffande regleringslegi- timitet både på nationell och europeisk nivå, men förnekar att det går att lösa med en högre grad av politisering av reglerings- processen. Icke-majoritetsmodellen är särskilt inriktad på att skydda minoriteter från majoritetens tyranni och freda de lag- stiftande, exekutiva och administrativa funktionerna från repre- sentativa församlingar och från lättrörliga allmänna opinioner (se The Federalist, nr 48, 49 och 71 för klassiska uttalanden från före- trädare för denna linje). I stället för att samla all makt i majorite- tens händer, söker modellen begränsa och sprida makten mellan olika institutioner. Delegering av ansvar för policybeslut oavsett om de är nationella eller transnationella, betraktas som positivt och som ett viktigt sätt att sprida makt. Enligt modellen kan en sådan spridning vara en effektivare form för demokratisk kontroll än direkt ansvar mot väljare eller folkvalda befattningshavare . Flertalet demokratiska statsskick bygger i stor utsträckning på icke-majoritetsprinciper och institutioner. Lijphart (1984, 1991), Lijphart, Rogowski och Weaver (1993) har till och med presen- terat omfattande empiriska bevis för att majoritetsdemokrati är undantag snarare än regel och att den främst finns i och i länder som är starkt påverkade av brittiska traditioner. Trots det, är uppfattningen om att majoritetsstyre är den enda källan till demokratisk legitimitet fortfarande allmänt accepterad. Denna paradox kan delvis förklaras med historiska och kulturella faktorer som t.ex. betydelsen av brittisk praxis och traditioner, men i det följande föreslås en mer allmän förklaring. Av skäl som kommer att diskuteras vidare nedan, men som under alla förhållanden är tämligen självklara, kan fördelningspolitik i en demokrati bara legitimeras genom majoritetsbeslut. Den enorma betydelse som fördelningspolitiska åtgärder av olika slag tidigare haft för den moderna välfärdsstaten, förklarar tendensen till tillämpning av majoritetsnormer för att legitimera alla policybeslut. Välfärdsstatens kris har minskat fördelningspolitikens betydelse i förhållande till politiska åtgärder som syftar till att öka den totala välfärden, men normativa standards har inte förändrats i motsvarande grad. I detta kapitel hävdas att så länge så inte sker, kommer regleringars legitimitet att fortsätta vara ett svårfångat begrepp både på nationell nivå och inom EU och hindra sökandet efter lämpliga former för offentligt ansvar och politisk kontroll. Icke-majoritetsinstitutioner och demokratisk teori Med icke-majoritetsinstitutioner avses fristående regleringsorgan som t.ex. oberoende centralbanker, domstolar, förvaltningsdom- stolar eller . Det rör sig, med andra ord, om offentliga organ som genom sin utformning inte är direkt an- svariga vare sig inför väljarna eller folkvalda befattningshavare . Sådana institutioners växande betydelse i alla demokratiska länder visar att man för många ändamål hellre förlitar sig på kvaliteter som expertkunskap, professionell omdömesförmåga, politisk koherens, rättvisa eller självständighet i beslutsfattandet än på direkt politiskt ansvar. består emellertid tvivlen på legitimiteten hos icke- majoritetsorgan. Tvivlen ökar till och med i direkt proportion till deras växande betydelse. Det troligen viktigaste skälet till att debatten tenderar att bli oavgjord, är att man inte inser att den normativa klassificeringen av icke-majoritetsmekanismer (som kan betraktas antingen som klara brott mot demokratiska principer eller som legitima instrument för demokratiskt styre) är helt be- roende av vilken demokratimodell man väljer. Demokratiteoretiker skiljer mellan två olika tolkningar av demokrati. Båda är förenliga med tolkning av folkstyrelsen för folket och av folket. Den första, som represente- ras av majoritetsmodellen eller den folkliga demokratimodellen, tenderar att samla all politisk makt i majoritetens händer. Enligt denna tolkning är det majoriteten som skall kontrollera hela regeringen – den lagstiftande, den verkställande och, om den så vill, också den rättsskipande makten. På så sätt kontrollerar majoriteten allt som kan påverkas med politik. Inget belyser majoriteternas fullständiga ombytlighet bättre än deras förmåga att ändra eller anpassa normerna för legitimitet (Spitz 1984, i Lijphart 1991:485). Även om majoritetsstyre här betraktas som själva essensen i demokratin, medger man i praktiken vanligen att majoritetens vilja måste begränsas av minoritetens rättigheter. Vid en strikt tillämpning av majoritetsmodellen måste emellertid denna begränsning vara informell – en fråga om historisk tradition och politisk kultur – snarare än formell och konstitutionell och omöjlig för enkla majoriteter att ändra. Modellen innebär också att styrelseskicket bör vara enhetligt och centraliserat för att garantera att det inte finns några geografiska eller politiska områden som regeringen och dess parlamentariska majoritet inte kan kontrollera (Lijphart 1991:486). I motsats till detta, syftar icke-majoritetsmodellen (eller, som , 1956, säger, den Madisonska demokratimodellen1) till att fördela, sprida, delegera och begränsa makten på flera olika sätt. Det övergripande målet är, med Madisonskt språkbruk, att skydda minoriteterna mot majoritetens tyranni och skapa skydds- mekanismer mot fraktionalism, (dvs. mot att mäktiga grupper lägger beslag på regeringsmakten för egna intressen) och det hot som den utgör mot den republikanska tron på deliberativ demo- krati. Särskilt delegering – en icke-majoritetsstrategi som spelat en 1 Efter , en av upphovsmännen till författning. viktig roll i vår analys, se särskilt kapitel 4 – syftar till att begränsa majoritetsstyret genom att överlåta offentlig maktutövning till tjänstemän som har begränsat eller inget ansvar mot vare sig politiska majoriteter eller minoriteter. presenterad, empirisk forskning ger ytterligare bevis för tesen att mekanismer för beslutsfattande i icke-majoritetsform är bättre lämpade för komplicerade, pluralistiska samhällen, än mekanismer som koncentrerar makten i händerna på den politiska majoriteten. Lijphart definierar pluralistiska samhällen som sådana som är tydligt indelade, efter religion, ideologi, språk, kultur, etnicitet eller ras, i praktiskt taget åtskilda sub-samhällen, som har sina egna politiska partier, intressegrupper och massmedia (Lijphart 1984:22). De bevis som Lijphart och andra forskare samlat för sambandet mellan behovet av hantering av klyftorna i sådana samhällen och icke-majoritetsmekanismer är förhållandevis starka (Lijphart, Rogowski och Weaver 1993). Denna forskning är mycket intressant när man studerar den europeiska integrationen (1991). Flera djupa klyftor skär igenom Europeiska unionen; den tydligaste går mellan stora och små medlemsstater. Språkliga, geografiska (Nord-Syd) och ideo- logiska klyftor (mellan protektionister vs. frihandelsanhängare och diverse låt-gå-länder) spelar också en betydelsefull roll i europe- isk politik. Många av gemenskapernas icke-majoritetsinslag kan bäst förklaras som strategier för hantering av dessa motsättningar. Med alla sina brister har strategierna varit avgörande för fram- stegen i den europeiska integrationen. En strikt tillämpning av majoritetsprinciper skulle bara kunnat leda till dödläge och kanske också sönderfall.