sou · GMB339 · 1999-01-01 00:00:00 — Exempel på sådana bestämmelser är de permanenta fiskeförbud som finns i 5–9 §§ fiskestadgan. De redskapsdefinitioner som finns i 2 § fiskestad- gan, och som gör det möjligt att särreglera användningen av olika redskap, bör också finnas bland de grundläggande bestämmelserna i överenskom- melsen. Det gäller också avgränsningen i 1 § fiskestadgan av den del av gränsälvsområdet där fiskereglerna gäller. Vid en översyn av gränsälvsöverenskommelsen bör också övervägas möjligheterna att ta bort sådana bestämmelser som har fått en motsvaran- de, stabil lösning i den nationella fiskelagstiftningen. Exempel på detta är föreskrifter som grundas på andra för och gemensamma internationella överenskommelser. Ändringar av vissa bestämmelser Det område inom vilket gränsälvsöverenskommelsens bestämmelser om fiske gäller, älvs fiskeområde, omfattar inte gränsälvarnas tillflö- den/biflöden. Vi menar att fiskebestämmelserna bör gälla gränsälvarnas hela vattenområde. Det främsta skälet härtill är att i fråga om tillstånd till fiskodling och utsättning av fisk i biflödena uppnå en god samordning i synen på dessa frågor och i kontrollen av de risker som finns i form av spridning till andra delar av vattensystemet av olämpliga arter och av sjukdomar. , och även andra, har framfört att fisket i vattenområdena utanför älvs mynning kring och vattnen väster därom, som ligger inom älvs fiskeområde, är mer att hänföra till älv än till älv och att dessa vattenområden därför inte borde omfattas av gränsälvsöverenskommelsen. Vi menar dock att den nuvarande avgränsningen i denna del är den mest lämpliga från fiskeribi- ologiska utgångspunkter och därför bör gälla även framgent. Gränsen för fiskeområdet bör ses över med hänsyn till baslinjerna. 49 I vissa delar når gränsen för älvs fiskeområde inte ut till baslinjerna, utanför vilka EG:s fiskeregleringar gäller. Det finns därför mindre områden där varken gränsälvsöverenskommelsens eller EG:s fiskebe- stämmelser är tillämpliga. Dock gäller i områdena allmänna nationella regler om fisket. Utplantering och odling av fisk Enligt 21 § fiskestadgan får utplantering och odling av fisk inte bedrivas utan tillstånd av . har meddelat föreskrifter (FIFS 1993:29) om odling, utplantering och flyttning av fisk. I föreskrifterna finns krav som hänför sig till att EG:s habitatdirektiv och konventionen om biologisk mångfald innebär en mer strikt syn på verksamheten med odling och utplantering av fisk. I gränsälvsöverenskommelsen bör införas motsvarande krav på Gränsälv- skommissionens handläggning av frågor om odling och utsättande av fisk. 5.2Gränsälvsöverenskommelsen i förhållande till internationella överenskommelser I det följande redovisas för gränsälvsöverenskommelsen relevanta internationella åtaganden och hur gränsälvsöverenskommelsen förhåller sig till dessa. Redovisningen är koncentrerad till sådana frågor som kan ha betydelse för gränsöverskridande förhållanden i gränsälvsområdet. och EG:s övriga s.k. primärrätt har inkorporerats i svensk rätt genom lagen (1994:1500) med anledning av anslutning till Europeiska unionen. 49 Se not på s. 27. genom lagen (1971:850) med anledning av gränsälvsöverenskommelsen mellan . Såväl hela EG-rätten som gränsälvsöverens- kommelsen gäller således som lag i . Gränsälvsöverenskommelsen och EG:s primärrätt En grundläggande fråga är i vad mån gränsälvsöverenskommelsen folkrättsligt har ersatts av det fördrag 50 genom vilket och har förbundit sig att tillämpa EG-rätten. Fördraget innebär i vissa frågor en annorlunda materiell reglering än vad som följer av gränsälvsöverens- kommelsen. I artikel 234 i behandlas verkan av överenskommelser som före EU-medlemskapet ingåtts mellan en nuvarande medlemsstat och ett redje land. I artikeln sägs att de rättigheter och förpliktelser som följer av sådana överenskommelser inte berörs av bestämmelserna i . I samma artikel anges dock att i den mån dessa överenskommelser inte är förenliga med , skall den berörda medlemsstaten vidta alla lämpliga åtgärder för att undanröja det som befunnits vara oförenligt med fördraget. Det är närliggande att tolka artikel 234 så att och , som båda har blivit EU-medlemmar efter det att ingicks, i vart fall är skyldiga att ändra gränsälvsöverenskommelsen i den mån den i en viss fråga strider mot . Vi har dock vare sig i eller till följd av andra av EG:s/EU:s rättsakter eller folkrätten i övrigt funnit att gränsälvsöverenskommelsen till någon del automatiskt skulle kunna anses vara ersatt av EG-rätten. Att EG-rätten skall ha företräde framför nationell rätt framgår däremot av flera rättsfall där har utvecklat en doktrin om företrädesrätt. har inte getts någon skyldighet att i gränsälvsom- rådet beakta vad som följer av EG-rätten, liksom inte heller av vad som följer av andra internationella åtaganden. I den mån gränsälvsöverens- kommelsen inte har några särskilda bestämmelser skall dock den rätt som gäller nationellt tillämpas, vilket inkluderar EG-rätten. Det följer av bestämmelsen i gränsälvsöverenskommelsen kapitel 1 artikel 8. Av artikel 5 i framgår att medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller av åtgärder som har vidtagits av gemenskapens Enligt artikel 189 är EG:s förordningar bindande och direkt 50 Fördraget om Kungariket , Republiken , Republiken och Kungariket anslutning till Europeiska unionen. tillämpliga inom medlemsstaterna och vidare är medlemsstaterna skyldiga att uppnå det resultat som föreskrivs i ett EG-direktiv. Dessa artiklar innebär enligt vår uppfattning att EG-rätten skall gälla fullt ut i gränsälv- sområdet. Av det nu sagda framgår att Gränsälvsöverenskommelsen måste anpassas till EG-rätten i de delar den kan innebära en annan reglering än EG-rätten. Vi föreslår att det i överenskommelsen skrivs in generella bestämmelser om att skall tillämpa såväl EG:s förordningar som EG:s direktiv så som de kommit till uttryck i svensk och finsk lagstiftning. Gränsälvsöverenskommelsen och EG:s förordningar på fiskeområdet För de verksamheter som regleras i gränsälvsöverenskommelsen finns EG- förordningar inom fiskeområdet. Förordningen om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk, den s.k. grundförordningen, är det regelverk i vilket grunderna för den gemensamma fiskeripolitiken anges .51 Den gemensamma fiskeripolitiken omfattar bland annat i princip allt nyttjande av levande resurser i vattnen och inom vattenbruket. I vårt sammanhang är det dock viktigt att notera att EG direkt reglerar endast yrkesmässiga verksamheter i vatten. Fritidsfiske och insjövatten regleras sålunda inte. Medlemsstaterna skall dock se till att bevarandet och förvaltningen av de resurser som omfattas av den gemensamma fiskeripolitiken inte äventyras. Som framgår av det tidigare sagda behöver bestämmelserna i gränsälv- söverenskommelsen och den särskilda fiskestadgan för älvs fiskeområde koordineras med EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken Gränsälvsöverenskommelsen och EG:s direktiv på miljöområdet För de frågor som regleras i gränsälvsöverenskommelsen finns ett antal miljödirektiv. De är s.k. minimidirektiv, vilket innebär att de skyddsregler som föreskrivs måste följas, men att det inte finns något som hindrar medlemsstaterna från att ha bestämmelser om strängare skyddsåtgärder. I det följande görs en översiktlig jämförelse mellan de miljödirektiv som har relevans för gränsälvsområdet och bestämmelserna i gränsälvsöver- enskommelsen. 51Förordning (EEG) nr 3760/92 av . 52Romfördraget artikel 130 t. Direktivet om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen Ramdirektivet (76/464/EEG) om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö med därtill hörande ämnesdi- rektiv föreskriver bland annat att det krävs tillstånd för utsläpp av vissa farliga ämnen i vattenmiljön, att i tillståndet skall fastställas utsläppsnor- mer för dessa utsläpp och att tillståndet skall omprövas minst . Utsläppsnormerna skall ange den högsta tillåtna koncentrationen av ett ämne i ett utsläpp och den största tillåtna mängden av ett ämne i ett utsläpp under en eller flera tidsperioder. Om utsläppsnormerna inte uppfylls, skall myndigheterna vidta alla de åtgärder som krävs för att säkerställa att villkoren i tillståndet uppfylls eller, om så är nödvändigt, förbjuda utsläppet. har eller skall i särskilda ämnesdirektiv fastställa de gränsvärden som inte får överskridas. Berörd myndighet skall upprätta en förteckning över de utsläpp som skall förbjudas enligt direktivet. I gränsälvsöverenskommelsen anges i en bilaga de verksamheter som är prövnings- och anmälningspliktiga. Denna uppräkning av verksamheter uppfyller inte direktivets krav på tillståndsplikt för utsläpp av vissa farliga ämnen. I överenskommelsens kapitel 6 artikel 11 regleras möjligheterna till omprövning av tillståndsvillkor. Dessa bestämmelser medger inte den omprövning minst som föreskrivs i direktivet. Direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa projekt Enligt direktivet (85/337/EEG) om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt skall inverkan på miljön beaktas på ett så tidigt stadium som möjligt vid all teknisk planläggning och i olika beslutsprocesser. Staterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges. I prövningsprocessen enligt gränsälvsöverenskommelsen finns ingen motsvarande skyldighet. Bestämmelsen i överenskommelsens kapitel 1 artikel 8 om att nationell rätt skall tillämpas när gränsälvsöverenskommel- sen inte har särskilda bestämmelser innebär dock att Gränsälvskommissio- nen skall kräva in miljökonsekvensbedömningar i enlighet med vad som föreskrivs i nationell lagstiftning, bland annat i miljöskyddslagen. Direktivet om rening av avloppsvatten I direktivet (91/271/EEG) om rening av avloppsvatten från tätbeb yggelse framhålls att förorening som beror på otillräcklig rening av avloppsvatten ofta påverkar vattenmiljön i andra medlemsstater. krav på att avloppsvatten från tätbeb yggelse leds in i ledningsnät och att det före utsläpp skall undergå viss rening. Med tätort menas , ett område där befolkningen eller de ekonomiska aktiviteterna är så koncentrerade att spillvatten från tätbeb yggelse kan insamlas och ledas till ett avloppsre- ningsverk eller ett slutligt utsläppsställe. I direktivet sägs också att medlemsstaterna skall organisera det samarbete som behövs för att identifiera utsläppen och bestämma de åtgärder som behöver vidtas för att skydda de vatten som påverkas. Utsläpp av avloppsvatten från tätbeb yggelse med mer än 200 invånare kräver tillstånd enligt gränsälvsöverenskommelsen och dess bilaga om prövnings- och anmälningsskyldighet. Vi bedömer att tillståndsprövningen enligt gränsälvsöverenskommelsen tillgodoser direktivets krav . Direktivet om samordnad prövning I direktivet (96/61/EG) om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar, IPPC-direktivet, föreskrivs att i samband med tillståndsprövning av vissa angivna större industriella verksamheter skall göras en samordnad prövning av utsläppen till luft, vatten och mark. Härvid skall beaktas möjligheterna att använda mindre farliga ämnen och avfallssnål teknik, att främja återvinning och återanvändning av utsläppta ämnen och av avfall samt att hushålla med råvaror (inklusive vatten) och energi. En samordnad prövning av alla slags utsläpp kan inte göras av Gränsälv- skommissionen som ju har att pröva enbart utsläppen till vatten. Direktiv om gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik Det finns ett förslag till direktiv om en ram för gemenskapsåtgärder på området för vattenpolitik. 53 Direktivet syftar till att upprätta ett ramverk för skyddet av ytvatten, flodmynningar, kustvatten och grundvatten. Det bedöms vara klart att antas av ministerrådet tidigast . Direktivets målsättning är att skydda och stärka ekosystemen genom utsläppskontroll vid källan (fastställa gränsvärden för utsläpp) kombinerat med miljömål/miljökvalitetsnormer. Om ett avrinningsområde täcker flera medlemsländer skall arbetet med vattenfrågor administrativt samordnas mellan länderna så att vattenresurser som tillhör samma ekologiska och hydrologiska system förvaltas som en enhet. Detta skulle bli aktuellt för det finsk–svenska gränsälvsområdet. Direktivets krav på miljökvalitetsnormer uppfylls inte av gränsälvsöver- enskommelsen. Gränsälvsöverenskommelsens bestämmelse i kapitel 1 artikel 8 om tillämpning av nationell rätt blir inte heller av betydelse eftersom det i svensk lagstiftning inte finns några krav på miljökvali- tetsnormer. Sådana krav finns dock i förslaget till miljöbalk. Som framgår av den i det följande redovisade genomgången av i samman- hanget viktigare internationella konventioner står gränsälvsöverenskom- melsen i vissa fall i strid mot bestämmelser i dessa. Så kan också bli fallet i förhållande till framtida åtaganden som och gör genom internationella överenskommelser. För att undvika att man i gränsälvsområdet inte uppfyller de åtaganden som och har gått med på bör, på motsvarande sätt som i förhållande till EG-rätten, i gränsälvsöverenskommelsen föras in en generell bestämmelse om att skall tillämpa 53 KOM(97) 49 slutlig 97/0067 (SYN). internationella konventioner så som de kommit till uttryck i svensk och finsk lagstiftning. om skydd och användning av gränsöverskridande vattendrag och internationella sjöar (SÖ 1993:16) om skydd och användning av gränsöver- skridande vattendrag och internationella sjöar förpliktar parterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra, kontrollera och minska gränsöver- skridande påverkan i syfte att för gränsöverskridande vatten uppnå ekologisk och rationell vattenvård, bevara vattenresurserna och skydda miljön. Åtgärder för att förhindra, kontrollera och minska vattenförore- ningar skall om möjligt ske vid källan. Konventionen vilar på tre principer; försiktighetsprincipen, enligt vilken åtgärder för att förhindra utsläpp inte skall skjutas upp därför att ett ämnes skadliga verkan inte i fullt ut har påvisats, principen om att förorenaren skall betala och principen om att vattenresurserna skall vårdas för att finnas tillgängliga även för kommande generationer. Varje part skall fastställa begränsningar för utsläpp och när så är lämpligt definiera mål och kriterier för vattnets kvalitet. Parterna skall upprätta program för övervakning av gränsöverskridande vattendrag och träffa överenskommelser om förhindrande, kontroll och minskning av gränsöver- skridande påverkan. Överenskommelserna skall innehålla bestämmelser om gemensamma organ, som bland annat skall identifiera föroreningskäl- lor, upprätta övervakningsprogram, utarbeta emissionsgränser och mål och kriterier samt föreslå åtgärder. Konventionens bestämmelser är övergripande. Gränsälvsöverenskommel- sen innehåller inget som står i strid med konventionen. I propositionen om godkännande av konventionen hänvisas till gränsälvsöverenskommelsen. Enligt (SÖ 1992:1) om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang, Esbokonventionen, åtar sig de fördragsslutande parterna att förebygga, minska och kontrollera betydande skadlig gränsöverskridande miljöpåverkan från verksamhet eller större förändring i en verksamhet som är föremål för ett beslut av en myndighet. Parterna skall införa ett förfarande med miljökonsekvensbedömningar. För verksamheter som anges i en bilaga till konventionen och som kan antas 54 Proposition (1992/93:237) om godkännande av vissa konventioner s. 28. förorsaka betydande skadlig påverkan skall upprättas miljökonsekvensbe- skrivningar. Gränsälvsöverenskommelsen har inte något krav på miljökonsekvensbe- dömningar eller miljökonsekvensbeskrivningar, vilket har nämnts i avsnittet om EG:s direktiv om bedömning av inverkan på miljön av vissa projekt. (Se avsnitt 5.2.1.). På samma sätt som beträffande EG-direktivet uppfylls konventionens krav genom tillämpning av kapitel 1 artikel 8 i gränsälvsöverenskommelsen. Konventionen om skydd av miljö Konventionen (SÖ 1996:2) om skydd av miljö, Helsingforskonventionen, syftar till att förhindra och minska förorening samt att skydda och förbättra den miljön i . Konventionen omfattar även vattenområdet närmast kusterna. Utsläpp av vissa angivna ämnen skall förbjudas och utsläpp av vissa andra ämnen skall kontrolleras och begränsas. Liksom enligt om gränsöverskridande vattendrag skall parterna tillämpa försiktighetsprincipen och principen om att förorenaren betalar. Ytterligare en princip som läggs fast är att bästa tillgängliga teknik och bästa miljövårdspraxis skall tillämpas. Vidare åtar sig parterna att säkerställa att genomförandet av konventionen inte leder till oacceptabel belastning på miljön utanför det område som konventionen avser. Parterna skall underrätta och varje annan part som kan utsättas för betydande skadlig gränsöverskridande påverkan av , när det enligt internationell rätt krävs en miljökon- sekvensbeskrivning, varvid samråd skall inledas med berörd part. Parter som delar gränsöverskridande vatten skall samarbeta i syfte att vidta åtgärder eller förhindra föroreningar. I och med att konventionens tillämpningsområde bara sträcker sig till vattenområdet närmast kusterna så omfattar den endast den del av gränsälvsområdet som tillhör inom Nedertorneå socknar. Noteras bör dock den bestämmelse i konventionen som säger att om utsläpp till ett vattendrag som utgör gräns mellan två eller flera fördrags- slutande parters områden kan befaras förorsaka förorening av Östersjöom- rådets miljö, skall vederbörande parter gemensamt vidta åtgärder för att förhindra sådan förorening. innehåller längre gående kravregler än gränsälv- söverenskommelsen vad avser användning av bästa tillgängliga teknik och bästa miljövårdspraxis och tillämpning av försiktighetsprincipen. ventionen anger också förbud mot att släppa ut vissa ämnen som inte har någon motsvarighet i gränsälvsöverenskommelsen. FN:s konvention om icke-sjöfartsanvändning av internationella vattendrag antog en ramkonvention om icke- sjöfartsanvändning av internationella vattendrag, varmed avses samman- hängande system av ytvatten och grundvatten. Konventionen är en ramkonvention som syftar till att underlätta upprättande av avtal för internationella vattendrag. Staterna uppmanas att inom sina respektive territorier utnyttja vattenresurserna på ett jämlikt och förnuftigt sätt för att dra optimal nytta av ett vattendrag. En allmän skyldighet anges vara att skydda och bevara den miljön. Enligt konventionen skall staterna vara förpliktade att inte förorsaka avsevärd skada på vattendragen och om sådan skada ändå uppstått skall parterna vidta alla åtgärder för att eliminera eller lindra den. Vidare finns en generell förpliktelse att samarbeta kring frågor om internationella vattendrag och regler om utbyte av information beträffande vissa större projekt. Inom den förbereds ratificeringen av denna konvention. Konventionen är ännu mer generell än den i det föregående behandlade om gränsöverskridande vattendrag. De allmänna förpliktelserna i konventionen om att förebygga och förhindra skada är uppfyllda av gränsälvsöverenskommelsens regler. Konvention rörande fisket och bevarandet av de levande tillgångarna i och Bälten Enligt konvention rörande fisket och bevarandet av de levande tillgångar- na i och Bälten (SÖ 1974:29, SÖ 1983:59) skall de fördragsslu- tande parterna samarbeta i syfte att bevara de levande tillgångarna i och Bälten. Konventionen har det dubbla syftet att skydda de arterna och främja ett optimalt nyttjande av dem. Konventionens tillämpningsområde omfattar inte inre vatten. För konventionens syften finns en (Fiskerikommis- sionen för ). Kommissionen kan avge rekommendationer om bland annat åtgärder för reglering av fiskeredskap och fångstmetoder, för reglering av minimått på fisk som får behållas, för genomförande av fredningstider och för införande av fredningsområden. De fördragsslutande staterna har förbundit sig att genomföra varje rekommendation som man inte gjort invändning mot. och blev EU-medlemmar företräds de i Fiskerikommis- sionen av EU. Beträffande fisket efter lax i har beslutat bland annat om totala fångstnivåer och en långsiktig plan för bevarandet av vilda laxbestånd. har dessutom i resolutioner avseende lax uttalat att de fördragsslutande parterna bör vidta ytterligare skyddsåtgärder för den vilda laxen i mynnings- och älvområ- den. Dessa områden ligger dock formellt utanför kompetens. De åtgärder som rekommenderar beträffande för- valtningen av laxbestånden har stor betydelse i gränsälvsområdet. De fiskevårdsåtgärder för lax som vidtas i gränsälvsområdet behöver därför vara samordnade med och ses som en del av de åtgärder som vidtas med anledning av arbete. om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd. En konvention om bevarande och förvaltning av gränsöverskridande och långvandrande fiskbestånd antogs av . Konventionens syfte är att säkerställa ett varaktigt nyttjande av dessa fiskbestånd främst genom internationellt samarbete i de havsområdesvisa fiskerikommissionerna. Konventionen är formellt inte tillämplig inom nationell fiskejurisdiktion, men kuststaterna har en skyldighet att där tillämpa samma beståndsbevarande åtgärder som enligt konventionen gäller för det fria havet. En central princip är att förvaltningen av fiskbestånden skall utgå från de biologiska förutsättningarna och att detta skall ske på vetenskapliga grunder. Ett fiskbestånd skall betraktas som en enhet oberoende av om det finns innanför eller utanför den ekonomiska zonen. 55 All fiskeförvaltning måste ta hänsyn till ekosystemet som helhet. En annan viktig princip är att förvaltningen av fisket måste ske med bred säkerhetsmarginal och på ett varsamt sätt. Med bred säkerhetsmaginal avses att förvaltningen av fiskbestånden skall leda till att det finns tillräcklig reproduktionspotential för att fiskbestånden skall vara säkrade . 55 Den ekonomiska zonen är enligt lag (1992:1140) om ekonomiska zon det havsområde utanför territorialgränsen som regeringen kan föreskriva ut . SOU 1998:39 Översy n 67 Avtalet har inte trät t i kraft eftersom det inte har ratificerats av ett tillräc kligt antal stater. För s venskt vidkommande planerar regeringen att överlämna en proposition om ratificering till . Avtalet som rör lån gvandrande fiskbestånd har in gen direkt betydelse för Östers jö n eller gränsäl vsområdet. Det innehåller doc k allmän giltiga principer för fisket som bör beaktas. Gränsäl vskommissionen består a v sex medlemmar, av vilka regeringarna i och utser tre var . Av vartdera landets medlemmar skall en vara lagkunnig och erfaren i domarvär v, en vara tekniskt sakkunnig och en vara väl förtro gen med gränsb ygdens förhållan- den. Så vitt avser vattenmål ä r Gränsäl vskommissionens sammansättnin g lik- värdi g med den som finns i en svensk vattendomstol. Där finns sålunda teknisk sakkunskap inom vattenbyggnadsområ det. Vad gä ller ä renden om vattenförorenande verksamhet finns ingen garanti fö r att kommissionen har egen sakkunskap, motsvarande den som finns representerad hos Koncessionsnä mnden fö r miljös kydd. Kommissionen garanteras inte heller på fiske området någon egen specialkompetens. Som framgå r av utredningens direktiv har det sedan län ge på gått en diskussion om Gränsäl vskommissionens sammansättnin g, bland annat om kommissionen skall utö kas med en ledamot som är sa kkunnig på miljöo m- rådet. Ri ksdagen uttalade att re geringen bör ö vervä ga mö jligheten att tillföra sakkunskap inom miljövårds området. Vi delar uppfattningen att Gränsäl vskommissionens sammansättnin g bör garantera en bredare kompetens, som bättre än nu s varar mot de olika slag av ärenden so m kommissionen behandlar. Kommissionens sammansätt- ning kan dock inte vara alltför stor. Vi föreslår en flexibel sa mmansättning av kommissionen.