sou · GMB337 · 1999-01-01 00:00:00 — Tanken var annars att regeln om en sär- skild skadlighetsprövning eller farlighetsbedömning skulle slopas och att med bl.a. patientskadelagen (1996:799) som mönster som enda be- visregel skulle gälla att det föreligger övervägande sannolikhet för att skadan är orsakad av olycksfall eller någon annan skadlig inverkan i arbetet. Vi förslår också att de nuvarande sambandsreglerna i LAF ska föras över till den nya arbetsskadelagen om alternativet med TVA genom- förs. Vid sidan av sådana oförändrade regler vill vi dock ALTERNATIVT i lagförslaget lägga fram ett förslag till en sådan bevisregel om över- vägande sannolikhet som således finns på andra håll inom skadestånds- rätten. Det kan givetvis i alternativet med TVA framstå som en fördel om man kan få samma regel som vunnit burskap på an- gränsande rättsområden. Regelns innebörd beskrivs närmare i författ- ningskommentarerna. TVA bör liksom arbetsskadeförsäkringen ersätta färdolycks- fall samt sjukdom som framkallats av smitta i samma utsträckning som vi föreslår ska gälla inom en fortsatt offentlig försäkring (se avsnitt 5.2-4). Även för skador av psykisk eller psykosomatisk natur bör de motsvarande regler vi föreslår för LAF kunna gälla. Det innebär undantag för psykiska besvär som hänger samman med vissa förhållanden i arbetet och som det har ansetts ligga i sakens natur att de inte skulle vara ersättningsbara inom arbetsskadeförsäkringen. Kvar står emellertid frågan hur TVA försäkringstekniskt ska kunna möta ersättningskrav av en helt oförutsedd omfattning beroende på att eventuellt en ny typ av sjukdomar visar sig vara arbetsrelaterad. Här skulle ledning kunna hämtas från några närliggande ersättningssystem. Patientskadelagen, som trädde i kraft , innehåller bestämmelser om rätt till patientskadeersättning och om skyldighet för vårdgivare att ha en försäkring som täcker sådan ersättning (patient- försäkring). Rätten till patientskadeersättning, som i stor utsträckning bygger på den tidigare friv illiga patientförsäkringen, är fristående från skadeståndsrätten men ersättningens storlek bestäms i huvudsak enligt skadeståndslagens regler. Patientskadeersättningen är för varje skade- händelse begränsad till högst 1 000 gånger det basbelopp enligt AFL !LTERNATIVET MED EN TILL¤GGSF¶RS¤KRING 319 som gäller när ersättningen bestäms (vilket f.n. betyder ). För varje skadad patient lämnas dock ersättning med högst 200 gånger basbeloppet. I trafikskadelagen (1975:1410) är trafikskadeersättningen med anledning av en och samma händelse begränsad till . I den frivilliga läkemedelsförsäkringen finns särskilda regler som behandlar katastrofrisken p.g.a. okända läkemedelsbiverkningar. Enligt dessa är ersättningsbeloppet för en serieskada samt det sammanlagda ersättningsbeloppet för flera serieskador som ska hänföras till samma försäkringsår begränsat till resp. . Med serieskada förstås enligt Kommentarer till bestämmelserna i skador som under ett eller flera kalenderår har tillfogats flera personer och som beror av samma slags egenskaper hos eller substans ingående i ett eller flera läkemedel som på grund av dess skadliga biverkningar avregistrerats eller lämnats ut till förbruk- ning innan information lämnats om omfattningen av dess skadeverk- ningar. För TVAs del skulle man kunna tänka sig en motsvarande begräns- ning av försäkringstekniska skäl av det totala åtagandet till 100 gånger basbeloppet när det gäller arbetsskador som flera personer har utsatts för under ett eller och som beror av en och samma faktor i ar- betsmiljön vars skadlighet tidigare varit okänd. Utformningen av en sådan begränsningsregel kräver dock särskilda överväganden med tanke på att det när det gäller arbetsskador kan bli fråga om skador som visar sig under en lång följd av år, kanske långt efter det att de försäk- rade utsattes för den skadliga inverkan. Det sammanlagda ersättningsbeloppet för sådana serieskador som kan hänföras till samma försäkringsår skulle exempelvis kunna begrän- sas till 10 000 gånger basbeloppet. Vidare bör man liksom i patient- skadelagen ha en regel som anger att om de fastställda ansvarighets- beloppet inte räcker till gottgörelse åt dem som är berättigade till er- sättning, så ska deras ersättningar sättas ned med samma kvotdel för var och en. 320 !LTERNATIVET MED EN TILL¤GGSF¶RS¤KRING Till de grundläggande försäkringsvillkoren i en ny arbetsskadelag hör också bestämmelser om ekonomisk ersättning. Vi föreslår att arbetsskadeersättningen ska utgå enligt skade- ståndsrättslig regler som finns i skadeståndslagen (1972:207) med undantag för bestämmelser om ersättning för ideell skada. Den senare ersättningen regleras ju av bl.a. TFA. Bestämmelserna om den ekonomiska ersättning som ska kunna utgå enligt TVA med anledning av en arbetsskada måste i huvudsak anses vara sådana grundläggande försäkringsvillkor som ska läggas fast i ar- betsskadelagen. Ett alternativ skulle kunna vara att lagens regler om ersättning anges som minimiregler som kan frångås uppåt men inte nedåt. TVAs karak- tär av tilläggsförsäkring till den allmänna försäkringens förmåner gör då att de bör utformas i nära anslutning till AFLs regler så att den nöd- vändiga samordningen underlättas. Minimireglerna om ersättning skulle till sin inriktning och storlek kunna knyta an till det regelsystem som finns i dagens LAF. Det be- tyder att en sjukpenning som motsvarar vad som kan utgå enligt AFLs regler ska ges ut av TVA i den mån den skadade inte är sjukpenning- försäkrad enligt AFL och att den skadade ska ha rätt till ersättning för nödvändiga kostnader, som inte ersätts enligt AFL, för sjukvård utom riket, tandvård och särskilda hjälpmedel. Vid bestående nedsättning av arbetsförmågan ska det utgå en livränta, som samordnad med förtids- pension eller motsvarande enligt AFL, i princip ger kom- pensation för inkomstförlusten. Vidare ska det finnas regler om ersätt- ning vid dödsfall som motsvarar dagens ersättningar enligt LAF. Det är emellertid viktigt att arbetsskadelagen inte blir alltför detalje- rad. Det bör kunna överlämnas åt TVA-administrationen att utforma de %TT ANNAT alternativ, som vi stannat för, är att i stället som patient- skadelagen lägga fast att ersättning ska utgå enligt skadeståndsrättsliga regler. Arbetsskadelagen kan då inskränkas till att ange att arbetsskade- ersättning bestäms enligt 5 kap. 1–5 §§ och 6 kap. 1 § skadeståndslagen (1972:207) – med undantag för bestämmelserna om ersättning för ide- ell skada och med de begränsningar som följer av bestämmelser om högsta ersättningsbelopp bl.a. vid oförutsedda serieskador. 5 kap. 1 § skadeståndslagen anger att skadestånd till den som har tillfogats personskada omfattar ersättning för 1. sjukvårdskostnad och !LTERNATIVET MED EN TILL¤GGSF¶RS¤KRING 321 andra utgifter, 2. inkomstförlust, 3. sveda och värk, lyte eller annat stadigvarande men samt olägenheter i övrigt till följd av skadan. Punkten 3 täcks av den trygghetsförsäkring vid arbetsskada (TFA), som parterna på arbetsmarknaden har slutit kollektivavtal om utan någon reglering i lag. Ersättning för inkomstförlust motsvarar enligt 5 kap. 1 § andra stycket skadeståndslagen skillnaden mellan den inkomst som den skadelidande skulle ha kunnat uppbära, om han inte hade skadats, och den inkomst som han trots skadan har eller borde ha uppnått eller som han kan beräknas uppnå genom sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till tidigare utbildning och verksamhet, omskolning eller annan liknande åtgärd samt ålder, bosättningsförhållanden och därmed jäm- förliga omständigheter. 5 kap. 2 § skadeståndslagen innehåller bestämmelser om ersättning vid personskada som har lett till döden. 5 kap. 3 § ger bestämmelser om avräkning av ersättningar som utgår bl.a. enligt AFL och LAF, medan 5 kap. 5 § skadståndslagen har vissa bestämmelser om livränta. Bestämmelserna behöver kompletteras i den nya arbetsskadelagen med regler om samordningen med den allmänna försäkringen som – i enlighet med vad som föreskrevs i direktiven till Sjuk- och arbetsskadekommittén – säkerställer att självrisken inom sjukförsäkringen inte försvinner och att den allmänna försäkringen inte behöver innehålla några minskningsregler. Skulle alternativet med TVA vinna anslutning, kan det finnas an- ledning att överväga om den nya arbetsskadelagen, som ju nu enbart föranleds av frågan om den offentliga arbetsskadeförsäkringen ska av- lösas av en TVA, bör innehålla en hänvisning också till skadestånds- lagens bestämmelser om rätt till ideell ersättning. Behovet av särskilda trygghetsavtal vid arbetsskada skulle då kunna falla bort. Att vi stannat för att föreslå det alternativ som bygger på de all- männa skadeståndsrättsliga reglerna beror på att TVA liksom dagens arbetsskadeförsäkring är tänkt att träda i stället för vanliga skade- ståndsprocesser på grund av uppsåtligt eller vårdslöst vållande, och reglerna bör därför inte avvika alltför mycket från den allmänna skade- ståndsrättens. Och en samordning med trygghetsförsäkringen, TFA, underlättas givetvis om båda ersättningssystemen – och inte som bara TFA – följer den vanliga skadeståndsrättens normer. Vi noterar att en statlig utredning kommer att få till upp- gift att utifrån principiella utgångspunkter överväga ersättningsansvaret vid personskador, särskilt den slutliga fördelningen av ansvaret mellan skadevållaren, privata försäkringsgivare och offentliga tr ygghetssys- tem. 322 !LTERNATIVET MED EN TILL¤GGSF¶RS¤KRING TVA ska skötas av arbetsmarknadens parter. Eftersom kollektivavtal sluts av 100-tals parter på båda sidor, föreslår vi att uppgiften ska läggas på de centrala organisationerna. Vi förordar ett alternativ som innebär att dessa utser en försäk- ringsgivare som ägs av dem själva. En variant är att parterna på den privata, den statliga respektive kommunal- och landstingssidan äger var sitt bolag. Vissa delar som skadereglering och kapitalförvaltning kan om man så vill överlåtas på redan etablerade bolag. Ett annat alternativ är att de centrala parterna förhandlar fram försäkringar av privata, svenska eller utländska, försäkringsgivare. TVA-administrationen kommer som andra försäkringsbolag att stå under tillsyn av . Vi föreslår att det ska in- rättas en särskild arbetsskadenämnd, som får till uppgift att verka för en enhetlig praxis. Den som skadats i sitt arbete ska också kunna väcka skade- ståndstalan vid allmän domstol. Inget hindrar emellertid att det in- rättas en eller flera skiljenämnder inom som får till uppgift att överpröva beslut som har fattas av försäkringsgivaren. TVA kommer genom sin lagliga utformning att utgöra en del av det svenska socialförsäkringssystemet och därmed falla utanför EGs skadeförsäkringsdirektiv. Utseendet av försäkringsgivare bör vara undantaget från lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Arbetsskadeförsäkringen administreras av och de allmänna försäkringskassorna. Skattemyndigheterna sköter de- bitering och uppbörd av avgift till försäkringen. Den kollektivavtalade trygghetsförsäkringen vid arbetsskada (TFA), som ger den skadelidande kompletterande ersättning, särskilt ideell så- dan som kompensation för lyte och men m.m., administreras av Arbetsmarknadsförsäkringar trygghetsförsäkring, försäkringsaktiebolag (AMF-trygghetsförsäkring). Bolaget bildades av SAF, LO och PTK. tecknades trygghetsförsäkringen av försäkringskonsor- tiet AMF-trygghetsförsäkring. I detta ingick försäkringsbolagen , och . AMF-trygghetsförsäkring administrerar även en liknande kollektivt avtalad förmån på det kommunala och landstingskommunala området (TFA-KL). Slutligen har AMF-trygghetsförsäkring ett uppdrag att ad- !LTERNATIVET MED EN TILL¤GGSF¶RS¤KRING 323 ministrera och skadereglera arbetsskador i enlighet med det statliga personskadeavtalet (PSA). I våra direktiv sägs det att utredaren ska pröva ett alternativ till nu- varande arbetsskadeförsäkring som innebär att arbetsmarknadens parter tar över det ORGANISATORISKA och finansiella ansvaret för ett obligatorisk tilläggsförsäkring vid arbetsskada. I direktiven till Sjuk- och arbets- skadekommittén var man heller inte utförligare än så i administrations- frågan. Det talades där om att det bör finnas en lagstadgad skyldighet att teckna en tilläggsförsäkring som finansieras och handhas av arbets- marknadens parter. Det hade i och för sig funnits möjligheter att utforma en tilläggsför- säkring där exempelvis uppgiften att godkänna en anmäld arbetsskada ligger på ett fristående organ. Sådana lösningar finns med litet olika ut- formning i de andra nordiska länderna. I , exempelvis, tecknas arbetsskadeförsäkring i privata försäkringsbolag, men dessa betalar ut ersättning efter beslut av den statliga Arbejdsskadestyrelsen. Vi kan dock inte se att våra direktiv inrymmer andra lösningar än sådana som innebär att tilläggsförsäkringen i dess helhet ska skötas av arbetsmarknadens parter och därmed skilt från den allmänna försäk- ringens administration. Självfallet ställer detta krav på ökat samarbete mellan försäkringskassorna och TVAs administration. Det samarbete som krävs exempelvis när det gäller handläggningen av LAF respektive TFA fungerar dock väl. AMF har skött TFA . Sedan också skaderegleringen enligt det statliga personskadeavtalet överlåtits på AMF, har detta företag hand om trygghetsförsäkringen och motsvarande på hela ar- betsmarknaden. Det finns därmed hos AMF en långvarig och bred er- farenhet av att hantera arbetsskadeärenden. En lösning som givetvis ligger nära till hands är att dagens tr ygg- hetsförsäkringar läggs samman med arbetsskadeförsäkringarna enligt TVA. Vi har dock inte sett det som vår uppgift att närmare diskutera administrationen av sådan gemensamma försäkringar med ersättning för både ekonomisk och ideell skada. .¤RMARE OM 46!S ADMINISTRATION En arbetsskadeförsäkring är ett långsiktigt och ekonomiskt omfattande åtagande. Långsiktigt eftersom ersättning i form av livränta kan komma att lämnas i flera tiotal år till dem som drabbas av allvarliga skador . Ekonomiskt eftersom försäkringen ska ge ersättning med inte sällan höga belopp till ett stort antal människor och dessutom möjligen eller troligen även ge ersättning för ideell skada. 324 !LTERNATIVET MED EN TILL¤GGSF¶RS¤KRING SOU 1998:37 Att en sådan försäkring sannolikt skulle förutsätta ett generellt skadebegrepp gör åtagandet extra omfattande och också extra svårt att riskbedöma. Vi vill dock påminna om att förutsättningarna för risk- spridning förmodligen är goda genom möjligheterna till återförsäkring. På den internationella marknaden ter sig sannolikt inte det ekonomiska åtagandet som särskilt stort. Det första alternativet som inställer sig när det gäller administratio- nen är att parterna på arbetsmarknaden utser en försäkringsgivare som ägs av dem själva. Skulle alla parter som sluter kollektivavtal vara ägare rör det sig om flera hundra. Men det är också tänkbart att bolaget skulle kunna ägas av endast de stora, centrala organisationerna, t.ex. LO, PTK och OFR på arbetstagarsidan och av SAF, samt på arbetsgivarsidan. Ett sådant bolag skulle behöva ha kontraheringsplikt, dvs. inget kollektiv skulle kunna nekas att teckna arbetsskadeförsäkring. En variant på detta alternativ skulle kunna vara att parterna på den privata, den statliga respektive kommunal- och landstingssidan skulle äga var sitt bolag. Även en sådan uppdelning på tre olika bolag borde kunna klara också ett så omfattande åtagande som det här är fråga om med de återförsäkringsmöjligheter som står till buds. Fördelen med ett sådant bolag (eller vid en uppdelning högst tre bolag) är bl.a. att parterna i förhandlingar om försäkringens innehåll också skulle enas om den risk (det krav på premie) som ett åtagande om arbetsskadeförsäkring innebär. Så sker i TFA där parterna i samband med förändringar i försäkringsvillkoren också enas om risken/premien. Man kan tänka sig både ETT gemensamt försäkrat kollektiv med en premie som är gemensam för samtliga försäkrade och FLERA skilda Det senare blir ju automatiskt fallet om det skulle finnas olika bolag på den privata, statliga respektive kommunala sidan. Bo- lagets eller bolagens styrelser måste dock godkänna såväl försäkrings- villkor som . Skulle ett premiekollektiv som inte är ägare vilja teckna en försäkring till en premie som ägarna inte vill acceptera, får man tänka sig ett skiljeförfarande (jfr kontraheringsplikten). Det alternativ som diskuterats med en (eller högst tre) försäk- ringsgivare som ägs av parterna behöver inte nödvändigtvis innebära att bolaget också ska administrera försäkringen. Skadereglering och kapitalförsäkring kan exempelvis överlåtas på redan etablerade bolag, som bl.a. efter konkurrens i fråga om effektivitet och kostnader kan ges uppdraget att sköta detta. Vi vill påminna om att TFA tidigare admi- nistrerades av ett konsortium som bestod av , och . !LTERNATIVET MED EN TILL¤GGSF¶RS¤KRING 325 En helt annan lösning med starkare privata inslag skulle var att par- terna gemensamt, eller som skilda kollektiv, förhandlar fram en försäk- ring och vad den får kosta (premien). Sedan handlar parterna på mark- naden upp det överenskomna skyddet (försäkringen) till det överens- komna priset (premien). Parterna skulle givetvis också med en sådan lösning ha ett påtagligt intresse av att ha ett avgörande inflytande över försäkringens tillämpning, eftersom den utgör en viktig del av kollek- tivavtalet om de anställdas förmåner. Den eller de privata försäkringsgivare som blir aktuella i detta alter- nativ ska således dels acceptera den riskbedömning som parterna har gjort (dvs. godta den premie man kommit överens om i kollektivavtal), dels också acceptera ett visst inflytande från parternas sida. Försäk- ringsgivaren måste också vara beredd på att uppdraget kan upphöra efter det att avtalsperioden har löpt ut. Försäkringsgivaren måste vidare bl.a. försäkra sig om att det görs avsättningar för skador som inträffar men som inte anmäls förrän . Det nu diskuterade privata alternativet innebär alltså att risken övertas av en eller flera privata, svenska eller utländska, försäkrings- givare. Om parterna (eller försäkringsgivaren) har felbedömt risken kan den situationen uppkomma att försäkringen antingen går med förlust eller att det uppkommer övervinster. I det senare fallet kommer det sannolikt att riktas kritik mot ett system som innebär att det som ar- betstagarna har avstått i löneutrymme slutar som vinst i privata försäk- ringsbolag. Vi anser att det först skisserade alternativet med en (eller eventuellt högst tre) försäkringsgivare som ägs av i varje fall de större organisa- tionerna på arbetsmarknaden har de största fördelarna ur ett socialför- säkringsperspektiv. Det nära samband som TVA ska ha med reglerna i den allmänna försäkringen och med grundtankarna i den svenska socialförsäkringen gör också att det är viktigt att försäkringsgivaren har en förankring i . Det är emellertid som vi ser det inte nöd- vändigt att binda parterna för en viss lösning i lag. Det kan heller inte vara lagstiftarens sak att bestämma hur administ- rationen ska byggas upp i detalj. Det bör stå arbetsmarknadens parter fritt att inom arbetsskadelagens ram organisera tilläggsförsäkringens administration på det sätt man finner lämpligt. Parterna bör t.ex. kunna välja att som låta hela administrationen med premieinkassering, skadehantering och kapitalförvaltning ligga på försäkringsgivaren/na eller uppdra åt fristående organ att ha hand om vissa av dessa uppgifter. 326 !LTERNATIVET MED EN TILL¤GGSF¶RS¤KRING Alla försäkringsbolag står enligt försäkringsrörelselagen (1982:713, omtryckt 1995:1567) under tillsyn av . Något behov härutöver av tillsyn över den verksamhet som ska bedriva från ett fristående organ eller en myndighet kan det knappast föreligga. Däremot finns det skäl att överväga en motsvarig- het till de särskilda nämnder som finns inom trafikförsäkringen respek- tive patientförsäkringen. Enligt 6 § i den trafikförsäkringsförordning (1976:359) som utfär- dats beträffande verkställigheten av trafiksskadelagen (1975:1410) ska samtliga försäkringsanstalter som driver trafikförsäkringsverksamhet i tillsammans med trafikförsäkringsföreningen upprätthålla och bekosta en skaderegleringsnämnd, vars reglemente godkänns av rege- ringen. Innan en skadelidande erbjuds uppgörelse i en sådan viktig er- sättningsfråga som anges i reglementet, ska frågan hänskjutas till . Patientskadelagen (1996: 799) innehåller i 17 § bestämmelser om en patientskadenämnd. De försäkringsgivare som ingår i den patientför- säkringsförening som lagen föreskriver ska tillsammans upprätthålla och bekosta nämnden. I nämnden ska ingå representanter för patienter- nas intressen. Ytterligare föreskrifter om nämndens sammansättning lämnas av regeringen som också ska godkänna nämndens arbetsord- ning. ska på begäran av patient eller annan skadelidande, vårdgivare, försäkringsgivare eller domstol yttra sig över ersättningsfall. Nämndens yttranden är endast en rekommendation till den som är skyldig att utge ersättning, alltså försäkringsgivaren. Också inom TFA finns det ett rådgivande organ till AMF-tr ygghets- försäkring. Tvister om ersättning från försäkringen kan av arbetsgiva- ren eller den skadelidande hänskjutas till . Bestämmel- serna om denna finns i gemensamma försäkringsvillkor för AMF-för- säkringarna som parterna har kommit överens om. Kommittén om ideell skada har i sitt slutbetänkande SOU 1995:33 anfört att skadeprövningsnämndernas organisation och verksamhet bör utvärderas i särskild ordning. Enligt vår mening finns det i avvaktan på en sådan eventuell utredning skäl att på motsvarande sätt föreskriva i arbetsskadelagen att det ska inrättas en arbetsskadenämnd. Denna skulle, liksom de tidigare beskrivna nämnderna, ha till uppgift att verka för en enhetlig praxis. Verksamheten ska underlätta skadehanteringen och medverka till att patienterna på ett snabbt och säkert sätt får ersätt- ning för sina skador. Blir det fråga om att utse mer än en försäkrings- givare i enlighet med vad vi utvecklat i avsnittet om administration bör !LTERNATIVET MED EN TILL¤GGSF¶RS¤KRING 327 man överväga om det är möjligt och lämpligt att inrätta en gemensam nämnd. Detta skulle underlätta en gemensam syn i tillämpningsfrågor. Enligt de gemensamma försäkringsvillkoren för AMF-försäkringar- na finns det en särskild skiljenämnd som avgör tvister om tolkningen och tillämpningen av försäkringsavtal eller försäkringsvillkor rörande AMF-försäkringarna. Man skulle i och för sig kunna tänka sig att låta motsvarande gälla också inom TVA. Det har dock ansetts att en domstolsprövning i stället för ett skiljeförfarande framstår som en naturlig lösning i ett lagreglerat system. Av 18 § patientskadelagen framgår att den skadelidande alltid har rätt att väcka skadeståndstalan vid domstol även om patientskade- ersättning kan lämnas enligt patientskadelagen. Ett i lag påbjudet obli- gatoriskt skiljeförfarande skulle också säkerligen strida mot Europa- konventionen (jfr SOU 1995:33 s. 415 med hänvisning). Att TVA – till skillnad från TFA – blir obligatorisk och lagreglerad får således i så fall till följd att i stället för överprövning i förvaltnings- domstol enligt LAF kommer skadeståndstalan att kunna väckas vid allmän domstol även om arbetsskadeersättning kan lämnas enligt den nya arbetsskadelagens bestämmelser om TVA. Inget hindrar emellertid såvitt vi förstår att man vid sidan av de lagenliga möjligheterna att föra talan i domstol på frivillig väg inrättar en eller flera skiljenämnder, som inom får till uppgift att efter klagomål överpröva beslut som har fattats av försäkringsgivaren. I arbetsskadelagen bör föreskrivas att TVA ska tecknas hos försäk- ringsgivare som parterna i kollektivavtal har kommit överens om. Frågan är då om detta är förenligt med EG-rätten.