sou · GMB3145 · 1999-01-01 00:00:00 — EU – ett demokratiprojekt? – dokumentation från ett seminarium I några småskrifter och forskarantologier belyser Demokrati- utredningen ur demokratisynpunkt. Syftet är att väcka och fördjupa en tämligen sällsynt debatt. I den första Demokrati på europeisk nivå? (SOU 1998:124) analyserade två svenska och två utländska forskare det s.k. demo- kratiska underskottet. Deras demokratiteoretiska utgångspunkter var olika, deras svar på rubrikens fråga likaså. I denna andra skrift prövar några svenska statsvetenskapliga, sociologiska och rättsvetenskapliga forskare huruvida det svenska medlemskapet är eller kan bli ett demokratiskt projekt och i så fall vilken sorts demokrati det då handlar om. Identitet, folkstyre och rättsstat är temat för deras analyser. Tre folkvalda tar därefter vid för att inleda en diskussion om hur man kan öka medborgarnas inflytande över och delaktighet i samarbetet inom EU. En särskild aspekt, som intresserar Demo- kratiutredningen, är hur man ska kunna tillföra EU erfarenheter från och regional verksamhet. Skriften utgör en dokumentation av det offentliga seminarium som utredningen höll på i . ledamöter har inte tagit ställning till synpunkterna. I n l e d n i n g S k i l d a i d e n t i t e t e r – g e m e n s a m d e m o k r a t i M e d b o r g a r i n f l y t a n d e t ö v e r E U E U : s r ä t t o c h f o l k e t s m a k t V a d h a r v i a t t l ä r a – o c h l ä r a u t ? , ledamot (s) av Jag ber att som ledamot av få hälsa alla varmt välkomna till seminarium: EU – ett demokratiprojekt? Detta tema är ett av de områden som utred- ningen har fått mandat att belysa och vi hoppas att den här seminariedagen ska ge oss värdefulla bidrag till utredningens fortsatta arbete. skall överlämna sitt slutbetänkande. För att ge en bild av det som är utredningens arbetsuppgifter så vill jag saxa några uppgifter ur direktiven. Själva grundsatsen är att vi ska belysa de nya förutsättningar, problem och möjligheter som det svenska folkstyret möter inför 2000-talet. Utgångspunkten för kommitténs arbete bör vara varje medborga- res rätt till full delaktighet i samhället. Vi ska också summera och värdera de senaste årens demokrati- utredningar och demokratiforskning och bedöma om ytterligare undersökningar och forskning bör initieras. Vi skall bedriva arbetet så att det offentliga samtalet kring demokratin och det svenska folkstyret stimuleras och utvecklas. Det är denna sista sats som är anledningen till att vi arrangerar seminarier av olika slag runt om i landet kring de olika ämnesområden som vi är satta att utreda. Till dessa seminarier bjuder vi in forskare och idédebattörer att bidra med sin kunskap och sina värderingar kring de frågor som vi tycker är värdefulla att samtala kring och avsikten är också att varje seminarium skall dokumenteras i form av en skrift. I direktiven sägs också att vårt arbete skall koncentreras till föl- jande, närmare bestämt fyra, områden. Ett område är interna- tionaliseringen av ekonomin; ekonomi och demokrati i samspel. Ett annan område är nya informations- och kommunikations- mönster; informationstekniken och det nya medialandskapet. Ytterligare ett område är förändringarna i den offentliga sektorn; utvecklingen inom folkrörelserna och sist men sannerligen inte minst, i Europeiska unionen. Där har vi att överväga på vilket sätt, inom ramen för EU:s nuvarande beslutsformer, man kan förbättra de svenska medborgarnas inflytande över och del- aktighet i samarbetet inom EU. I uppgiften ingår också att belysa på vilket sätt erfarenheterna från och regional verksamhet kan tillföras EU-arbetet och det är just med den grundsatsen som detta seminarium nu arrangeras och jag tror att vi kan se fram emot en spännande dag där vi kan få fina utblickar mot framtidens och framför allt demokratiaspekten. Jag tror för egen del att just EU och demokra- tin kommer att vara en av de allra viktigaste frågorna framöver; hur människor kommer att uppleva demokratin i samhället. Jag tror att vi alla känner ett stort avstånd till de beslut som fattas i EU och att man inte känner att man kan påverka besluten. Det är just där- för som det ska bli intressant att lyssna på de forskare och debattö- rer som skall delge oss sina synpunkter . Än en gång mycket välkomna och med det ber jag få hälsa förste talare välkommen; . Skilda identiteter – gemensam demokrati Det som skapat debatt om förhållandet mellan nationell identitet och demokrati är politikens internationalisering, och i synnerhet den europeiska integrationen.1 Den klassiska nationalismens bråte är förpassat till historiens s.k. skräpkammare, men det finns en politiskt-filosofisk tendens som skulle kunna kallas nynationalistisk. För den är demokratin en huvudsak. För demo- kratins skull bör vi slå vakt om nationen och förhålla oss skeptiska till internationaliseringen, säger man. Frågan är om detta är en välgrundad ståndpunkt. Utgångspunkt för diskussionen är den gängse uppfattningen att EU kännetecknas av ett demokratiskt underskott, en tes som så- vitt jag vet lanserades av federalister nere på kontinenten. Särskilt har man hävdat att EU saknar ett tillfredsställande system för ut- krävande av ansvar. kan fatta för alla bindande majo- ritetsbeslut men kan inte ställas till ansvar av en samlad europeisk väljarkår. Kommissionen kan utfärda för alla EU-medborgare bin- dande direktiv men är underkastad endast svag politisk kontroll. , som visserligen genom att vara direktvalt lik- nar en normal demokratisk församling, har en svagare ställning än parlament brukar ha. Summan är ett demokratiskt underskott, har man sagt, och lösningen är att göra EU till en federation liknande eller . 1 Vid den slutliga översynen av texten har jag haft glädje av synpunkter av på en tidigare version. SKILDA IDENTITETER – GEMENSAM DEMOKRATI Mot detta har invänts, att federalism på europeisk nivå inte kan lösa demokratins problem i EU, eftersom det saknas en gemensam europeisk identitet. Folkstyre förutsätter ett folk, demokrati för- utsätter ett demos. Det finns inte, och kan inte heller uppstå, något europeiskt demos. Därför är demokrati, eller åtminstone välfungerande demokrati, omöjlig på europeisk nivå. Det finns, en- ligt denna tes, bara två alternativ för européerna: att leva med det demokratiska underskottet, eller att åternationalisera den europe- iska politiken. Är tesen om demokratins beroende av gemensam nationell identitet välgrundad? Den som vill undersöka detta har inte så mycket vägledning att hämta i den politiskt-teoretiska litteraturen, fastän demokratins innebörd, villkor och problem är huvudfrågan i denna litteratur. Förhållandet mellan internationalisering och demokrati är i det väsentliga en ny fråga för statsvetenskapen. Nästan allt som skrivits om demokrati har tagit nationalstaten för given. Inte nog med detta: Man har brukat resonera som om det vore fråga om att organisera politiken i ett system utan externa relationer. När de externa relationerna trots allt kom- mit in i resonemangen, har detta vanligtvis varit för att konstatera, att utrikespolitiken sköts på ett speciellt sätt i demokratierna, att demokratins och den internationella politikens krav är svåra att förena med varandra och att demokratins krav i allmänhet fått vika för den internationella politikens (, och 1986: 1-8). Att det i de flesta demokratiers utrikespolitik finns vad som gott skulle kunna kallas ett demokratiskt under- skott har tett sig naturligt. Den svenska neutralitetspolitiken under det är ett typfall, inte något unikt. Politikens radikala internationalisering har emellertid ändrat förutsättningarna för diskussionen. gäller det inte bara säker- hetspolitik utan all slags politik, inte bara mellanstatlighet utan också överstatlighet, inte bara förbindelser mellan separata natio- nella samhällen utan samhällen som vuxit ihop med varandra så till den grad att de börjat bli svåra att skilja från varandra. Det är detta som placerat frågan om demokratins identitetsmässiga grund i centrum för uppmärksamheten. Det som förr kunde förbigås på grund av självklarhet måste nu tas fram och undersökas. En ståndpunkt är alltså den jag kallar den nynationalistiska, eftersom argumenten är i grunden annorlunda än en äldre tids historiemytologi, etnicitet och kanske rasism. Ett exempel är engelsmannen (1995), ett annat norrmannen (1994). Att nationell gemenskap är en nödvändig förut- sättning för demokrati är ett av deras huvudargument för att slå vakt om nationen. Inspirationen kommer från , som i Considera- tions of Representative Government gick så långt som till att hävda att fria institutioner är praktiskt taget omöjliga i ett land som be- står av flera nationaliteter (1991: 428). Så som tankegången numera brukar utföras är demokratin beroende av den nationella gemenskapen främst på två sätt. För det första kräver demokrati en solidaritet som bara kan finnas inom en nationell gemenskap, hävdar man. Det är nödvän- digt att människorna känner lojalitet med de gemensamma institu- tionerna och deras beslut, annars faller demokratin sönder, och detta går bara inom en och samma nation. Ett särskilt problem är fördelningspolitiken: Välfärdspolitik av västeuropeisk typ är inte möjlig annat än på nationell nivå, hävdar t.ex. , en europeisk välfärdsstat är inte möjlig, skriver andra (Streeck 1996). Den som undrar varför solidariteten skulle behöva upphöra vid nations- gränsen svarar , att en universalistisk etik i grunden är orea- listisk, oförenlig som den är med hur människorna är beskaffade. För det andra förutsätter demokrati rationell debatt om gemen- samma frågor mellan personer som förstår och respekterar var- andra och som tar intryck av varandras argument; man talar i efterföljd om deliberativ demokrati (Habermas 1995: 75-92 ). Inte heller detta är möjligt annat än inom en nationell gemenskap, säger man. Det slags debatt som demokrati förutsätter kan inte föras transnationellt. Nationen är enda möjligheten. Statsvetare som och kan kontrasteras mot de sinsemellan mycket olika politisk-teoretikerna Yael och . Väsentligt i Tamirs arbete Liberal Nationalism (1993) är hennes försök att hålla isär nationell gemenskap och politisk organisation. hör till dem som i den nationella identiteten SKILDA IDENTITETER – GEMENSAM DEMOKRATI ser ett mänskligt värde, ja en mänsklig rättighet. Hon avvisar emellertid den gängse föreställningen att denna rättighet endast kan tillgodoses genom att nationen i fråga har en egen suverän stat, hyllar EU och argumenterar i en senare skrift t.o.m. för världs- staten (1999). Det står klart att hon tror på möjligheten av mångnationell demokrati. Än klarare är detta när det gäller arbete Democracy and the Global Order (1995), ett av de få större arbeten – kanske det enda – som behandlar demokratins problem i av internationalisering på ett principiellt och djupgående sätt. Enligt medför internationaliseringen av politik och samhälle en växande spänning mellan ansvar och makt. De som kan ställas till ansvar har allt mindre möjlighet att påverka det för vilket de kan ställas till ansvar, och de som i själva verket bestäm- mer hur människor skall ha det kan i minskande utsträckning ställas till ansvar av dem som berörs. För att återställa demokratin krävs, som ser det, ett nytt politiskt system. skisserar en global ordning som på väsentliga punkter liknar EU: Ett kom- plext nätverk av aktörer och institutioner av skilda slag och på skilda nivåer (regionala, nationella, transnationella, övernationella, globala) vilket påminner om den mångomtalade flernivåstyr- ningen inom EU (, Hooghe och Blank 1996); regionala parlament, för vilka är förebilden, inordnande under ett FN som gjorts om till en högsta demokratisk försam- ling; en princip för befogenhetsfördelningen mellan skilda nivåer som är mer eller mindre identisk med EU:s subsidiaritetsprincip. Om allt detta förefaller orealistiskt, skriver , bör man hålla i minnet att det är lika orealistiskt att förespråka demokrati utan att diskutera dessa ting. Om den nya globala ordningen skall bli demokratisk, är det nödvändigt att ta tag i dessa frågor, hävdar han. Det i detta sammanhang intressanta är att , en ledande demokratiteoretiker, knappast alls anser det nödvändigt att syssel- sätta sig med frågan om nationell identitet. Kongruens mellan an- svar och maktutövning är demokratins nyckelfråga, som han ser det; internationaliseringen gör klyftan mellan dem oacceptabel för demokraten; den struktur inom vilken ansvar kan utkrävas måste anpassas till de förändringar som maktutövningsmöjligheterna undergått; att människornas identiteter skulle vara ett avgörande problem i sammanhanget tycks inte ha fallit honom in. skulle förmodligen vända sig i sin grav, om han läste . Han skulle säkert påminna om sin tes att fria institutioner förutsätter nationell gemenskap. Jag ska emellertid nu ge några skeptiska synpunkter på denna tes. Den första skeptiska synpunkten gäller själva begreppet nation. Vad menar de som hävdar att demokrati bara är möjlig på nationell grund med nation? Att frågan är viktig beror på att tautologin eller truismen ligger på lur. Om "nation" definieras som en politisk gemenskap är det ostridigt att nationen är den bästa grunden för politisk gemenskap, men att proklamera en definitionsmässig sanning för inte någon diskussion framåt. Det är lärorikt att se hur nynationalisternas inspiratör . Det visar sig, att nationalitet enligt är en grupp människor med en gemenskapskänsla "som gör att de hellre samarbetar med varandra än med andra människor, önskar leva under samma regering, och önskar bli styrda uteslutande av sig själva eller en del av sig själva" (1991: 427). Med denna defini- tion är det så självklart att nationen är den bästa grunden för demokrati att detta är ointressant. Det intressanta är inte om det behövs gemenskapskänsla för demokrati, vilket är givet, utan vilka faktorer som är en förutsättning för den för demokratin behövliga gemenskapskänslan. Om detta säger man ingenting, ifall man har ett nationsbegrepp som Mills. Finns det ett alternativt nationsbegrepp som ger tesen om den mångnationella demokratins omöjlighet ett egentligt innehåll? Litteraturen om nationer och nationalism präglas av en menings- motsättning som gäller själva nationsbegreppet. Nationen ses å ena sidan som en politisk, å andra sidan som en etnisk, rasmässig eller kulturell gemenskap. Enligt ett synsätt, med rötter i de franska och amerikanska revolutionerna, är nationen en subjektivt upplevd SKILDA IDENTITETER – GEMENSAM DEMOKRATI gemenskap bestående av dem som är medborgare i samma stat eller gör anspråk på en stat, i vilken de tillsammans kan utgöra med- borgarna. Enligt ett annat synsätt, med rötter i tysk romantik, är nationen en objektivt existerande gemenskap på kulturell, etnisk, språklig, religiös eller möjligtvis rasmässig grund. Det klassiska exemplet på denna dikotomi är distinktion mellan Staatsnation och Kulturnation (Meinecke 1908). I anglo- saxisk litteratur är det på motsvarande sätt vanligt att skilja mellan att se nationen som civic och att se den som ethnic. Enligt det ena synsättet är nationen en konstruktion; den är artificiell, godtycklig, administrativ, den kunde ha blivit en annan. Enligt det andra synsättet utgör nationen en genuin mänsklig gemenskap som inte kunde ha varit annorlunda än den är. Mills nationsbegrepp är av den förra typen, och därmed blir tesen om den flernationella demokratins omöjlighet mer eller mindre innehållslös. Om däremot nation definieras som en gemenskap i objektiv mening, kommer saken i ett annat läge. Då blir tesen om den mångnationella demokratins omöjlighet laddad med innehåll: Demokrati kräver i så fall gemensam nationalitet i objektiv mening och inte bara en subjektiv gemenskapskänsla. blir emellertid tesen diskutabel. Varför skulle en i objek- tiv mening mångnationell demokrati vara utesluten? Finns det inte i själva verket ett flertal i denna mening mångnationella men ändå hyfsat fungerande demokratier – , , och andra? Visar inte erfarenheten i själva verket att den för demo- kratin nödvändiga gemenskapskänslan kan uppkomma även i ett i kulturell eller etnisk mening mångnationellt samhälle? Jag kan inte se att sambandet mellan mononationalitet och demokrati är över- tygande belagt. Vi har i så fall just ingenstans kommit. Att demokrati förut- sätter politisk gemenskap är självklart; om politisk gemenskap förutsätter gemensam nationalitet i någon annan mening återstår att bevisa. Det återstår, med andra ord, att visa vad det är som krävs för demokrati och som alla nationer har men som inte bara saknas utan är principiellt ouppnåeligt på europeisk nivå. Den gemensamma identitetens innehåll Ett problem för dem som tänker sig en federalistisk lösning av problemet med det demokratiska underskottet har ansetts vara svårigheten att ange vari européernas gemensamma identitet egent- ligen skulle bestå – vad som så att säga skulle vara dess sakinnehåll. Som exempel på vad som skulle kunna utgöra basen för en gemen- sam europeisk identitet har nämnts arvet efter romersk rätt, judisk-kristen etik, renässansens humanism och individualism, upplysningstidens rationalism och vetenskap, konstnärlig klassi- cism och romantik, och framför allt en tradition av mänskliga rättigheter och demokrati (1991: 174). Det kan diskuteras om detta är gemensamt för alla européer och skiljer dem från alla andra. Det kan också diskuteras om det är sådant – det europeiska kulturarvet – som formar den för demokratin nödvändiga gemen- skapen. Här finns otvivelaktigt ett problem, belyst bl.a. i en uppsats av masskommunikationsforskaren (1994). Vad jag har att bidra med till denna diskussion är några iakttagelser angå- ende de nationella identiteter som däremot förutsätts fungera väl. Jag har läst vad jag kommit över av akademisk karaktär från 1990- talet om sakinnehållet i olika europeiska länders identitet. Det är, har jag därvid upptäckt, ett tema i denna litteratur att det är tveksamt om en stabil nationell identitet alls existerar i det ena eller andra landet. Den brittiska identiteten, har jag läst, be- finner sig i kris (Schnapper 1994: 131) samt i ett mycket dåligt skick (1995a: 164) och kännetecknas av ett språkligt vakuum som återspeglar ett känslomässigt vakuum (Marquand 1995: 189) samt av en stark tro på landets särprägel i förening med en betydande förvirring angående vari denna särpräglade iden- titet består (1995a: 158). Den traditionella synen på vad som är brittiskt ter sig "urmodig och oupplyst (1995a: 161). Även i råder identitetskris, har jag vidare läst – ett Vakuum unserer nationalen Identität (, citerad i Hedetoft : 289). Det som gäller är inte stabilitet utan för- ändring: är på väg från en identitet till en annan, från SKILDA IDENTITETER – GEMENSAM DEMOKRATI europeiskhet i kombination med författningspatriotism till nationalstatsnormalitet (Hedetoft 1993: 290). I pågår, enligt en ytterligare studie, en konkurrens mellan fyra olika föreställningar om fransk identitet (Safran 1991: 226-227). Nationalstatens försvagning säges utgöra en särskild utmaning just för , mest statscentrerade land: Fransmännen tror inte längre på sitt lands exceptionella karaktär (Schnapper 1994: 132-134). Så här kan man fortsätta från land till land. I det postkommu- nistiska uppges två paradigmer konkurrera med varandra (Csepeli 1991). En fullständigt ny identitet håller på att växa fram i (1994). är i färd med att omforma sin identitet, vilken är mer diffus än förr (Mårald 1997); ja, är i egendomlig avsaknad av identitet (: 183). Observationer som dessa är svåra att få att gå ihop med föreställningen om den nationella identiteten som en djupt liggan- de, nödvändig grund för demokratiskt samhällsliv. Vidare: Det som trots allt sägs om vari den ena eller den andra nationens identitet består är vanligtvis påtagligt allmänt hållet. Vi påminns om benägenheten att köra fort på motorvägar i och om det franska köket, men även det som sägs om politiska förhållanden är klichéartat. Den brittiska identiteten uppges sålunda innefatta en tro på det brittiska politiska systemets överlägsenhet och britternas unika och avundsvärda talang för parlamentarisk styrning (1995: 176); den innehåller vidare monarkin, imperiet, frihandeln och protestantismen (1995a: 159-160). Britter, skriver en för- fattare, föreställer sig sin politiska erfarenhet som gåva till världen, kännetecknad som den är av balans – balans mellan frihet och ordning, förändring och stabilitet, styrande och styrda, minoriteter och majoritet (Marquand 1995: 186). Den tyska identiteten, kan vi också läsa, innefattar uppfatt- ningen att det är ett värde i sig att vara tysk: Att vara tysk är att göra något för dess egen skull (Pross 1991: 344-345). Lojalitet mot staten, disciplin och punktlighet uppges vara typiskt tyska, liksom regional patriotism, en merkantil anda samt kon- sumerism (Pross 1991, citat från sid 353). tyska författningspatriotismen (Veen och Zelle 1995: 9-11) sam- manfaller egendomligt nog med föreställningen att tysk nationali- tet i grunden är etnisk (Faist 1994: 54); den distinktion som stän- digt görs mellan etniska landsmän och utlänningar är det logiska resultatet av det tyska nationella projektet (Schnapper 1994: 136). Jag skulle kunna fortsätta, men poängen är given: Det vi får veta om innebörden i de nationella identiteter som antas bära upp demokratin är inte mycket mera avancerat än det man diskuterat som innebörden i en möjlig europeisk identitet. Vad skall man dra för slutsats av detta? Jag kan se tre alternativa tolkningar. 1.De nationella identiteterna i håller på att försvagas – de befinner sig verkligen i kris, det som återstår av dem är enkla klichéer. Internationaliseringen inte bara hotar utan håller redan på att upplösa det nationella. Huruvida detta är en positiv eller en negativ utveckling beror på våra utgångspunkter. Internationalism som politisk idé går ut på att åstadkomma just en nedtoning av det nationella för att därigenom skapa förutsättningar för varaktig fred och säkerhet (se 1994); från internationalistisk syn- punkt kan ingenting vara mera positivt än en identitetskris i nationer. Från demokratisynpunkt är saken mera kom- plicerad: Om nynationalisterna har rätt i sitt antagande om bety- delsen av nationell gemenskap, pågår möjligtvis en underminering av de etablerade demokratierna. 2.De nationella identiteternas innehållsliga rikedom har alltid varit en myt. Givetvis finns nationella skillnader. Britter dricker te, fransmän lagar mat, tyskar kör fort på motorvägar. Medan svenskarna är konfliktundvikande (1989: 72-77, 1983), utmärks britterna av gentlemannakult (1995: 176- 177). Visst finns sådant. Men de politiska identiteter, som för- modas bära upp de nationella demokratierna, har aldrig varit märk- värdiga. Skillnaden gentemot vad som skulle kunna kallas en euro- peisk identitet har aldrig varit dramatisk. SKILDA IDENTITETER – GEMENSAM DEMOKRATI Den litteratur jag bygger på är inte mycket att ta på allvar, efter- som det till väsentlig del är fråga om dålig forskning. Detta är den tolkning jag själv gör. Med bara något enstaka undantag (främst Hedetoft 1993 och 1995) är den litteratur jag sett metodologiskt svag. Vanligtvis är det fråga om essäistiska funderingar på grundval av kända historiska och politiska förhållanden, sådana som vi alla ägnar oss åt när vi konverserar om det nationella. Alternativt dras slutsatser om nationella identiteter utifrån attitydundersökningar – ett trubbigt instrument, om man vill komma åt det rimligtvis ganska sofistikerade kitt som enligt nynationalistisk analys bär upp demokratin. Vi vet helt enkelt inte särskilt mycket om denna sak, fastän den spelar en stor roll i debatten om demokratin och . Vad vi dock vet är att saken varierar från land till land. Figur 1 visar att upplevelsen av nationell identitet visserligen är mera spridd än upplevelsen av europeisk identitet i alla de femton EU- länderna men att skillnaden mellan länderna är dramatisk.