sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Det finns en stark känsla bland regionerna att "se till sitt eget". Vi anser att detta motverkar samlade möjligheter att preste- ra största möjliga nytta. Vi har pekat på möjligheterna att genom tulldatasystemet omför- dela arbetsuppgifter. Detta är ett exempel på samverkan som bör komma till stånd. Det finns flera exempel. Möjligheterna till större enskilda kontrollinsatser erfordrar ibland så mycket personal att en region inte klarar detta ensamt. Då är det självklart att flera regioner Det kan också vara tillfälligt uppkommande behov som bör genom ökad samverkan. Den internationella representationen behöver effektiviseras Medlemskapet i EU har för tullen på många sätt för in- neburit ett nytt sätt att arbeta. Det svenska tullregelverket har ersatts med ett som beslutas i EU. Av detta följer att regelverket nu ska ta hänsyn till alla medlemsländers intressen. Regelverket förnyas ge- nom ett stort antal grupper och kommittéer som sammanträder i . Detta i sin tur innebär att det för svenskt vidkommande är viktigt att delta i detta förarbete inom EU. Rent konstitutionellt är det som företräder i förhandlingarna. Eftersom det finns ett stort antal kom- mittéer och grupper som arbetar är det dock omöjligt för att delta med regeringstjänstemän i vid alla möten. Ofta krävs det dessutom olika former av specialkompetens vid dessa möten, som bara finns inom . Därför har det praktiskt ordnats så att det är personal som i störst utsträckning deltar, men som företrädare för . För del har det, jämfört med tiden före EU- medlemskapet, inneburit åtskilligt merarbete för ett förhållandevis stort antal personer, främst för anställda inom . Eftersom förhandlingsarbetet i EU förutsätter deltagande från alla länder i alla grupper blir det för ett litet land som betungan- de. Försök har gjorts att samordna nordiska intressen. Från flera håll har det framförts att EU-arbetet inneburit att såväl det strategiska som operativa arbetet för blivit lidande, till följd av den stora omfattningen på resandet. Vi ifrågasätter för vår del om det inte är dags att ompröva for- merna för EU-arbetet. Det finns skäl att överväga om inte den fasta representationen bör öka och resandet minska. Trots allt kan infor- mationsöverföring till stor del ske på telefon och fax och genom e- mail, under förutsättning att det finns personal i som har lämplig kompetens att ta emot informationen. har ett tullråd, med fast placering i . Om denna representation ökar minskar behovet av resandet. Den fasta representationen bör kunna klara av merparten av de möten som är Därigenom bör det endast i undantagsfall bli nödvändigt för personal att resa till . Verksamheten i bör ledas från och bi- trädas av . Totalt sett innebär detta i och för sig att den direkta kostnaden för representationen i ökar men troligen kommer samlade kostnad att minska och framför allt kommer EU-arbetet att kunna styras bättre genom att färre personer deltar i mötena. Ett rådgivande organ kan vara bättre än en styrelse för myndigheten Enligt instruktion leds verket av en styrelse. För såväl som för andra myndigheter har dock styrelsen en annan funktion än för till exempel bolag och stiftelser. Myndighetsstyrelserna roll har tagits upp vid ett flertal tillfällen har fastställt riktlinjer för myndigheter- nas ledning10. Riktlinjerna innebär att regeringen som ledningsform för centrala förvaltningsmyndigheter ska välja enrådighetsverk eller styrelse. Enligt bör ett starkt lekmannainflytande efter- strävas och huvudregeln ska vara att statliga myndigheter ska ha en lekmannastyrelse vid sidan om verkschefen. Även Förvaltningspolitiska kommissionen 11 har tagit upp frågan: Vid en jämförelse med styrelsen i bolag, stiftelser, organisationer och kommunala verksamheter framstår en medverkan i lekmannastyrelser som relativt substanslös och ansvarsbefriad. Det reella ledningsansvaret ligger hos verkschefen, som rapporterar till departementet och regeringen. Ledamöterna av lekmannastyrelser utses av regeringen och är ansvariga in- för denna, i den mån ansvaret låter sig identifieras. förutsätts de utöva insyn och inflytande på allmänhetens vägnar, vilket innebär ett an- svar av annat slag. Häri ligger en tvetydighet. Det är oklart hur ledamöter- nas ansvar som företrädare för allmänheten redovisas. Lekmannastyrelserna rekryteras i stor utsträckning bland leda- möter. uppgift är bland annat att kontrollera regeringsmakten och besluta om lagar och riktlinjer för den statliga verksamheten. Från konstitutionell synpunkt inger det betänkligheter att riksdagsledamöterna i 1994/95:150, 1995/96:KU1, rskr.32 11I medborgarens tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) stor omfattning deltar i statsförvaltningens ledningsorgan och som sådana är underställda regeringen och ansvariga inför denna. Vid en sammanvägning av vad som har sagts finner kommissionen att den nuvarande formen av lekmannastyrelse med delat ansvar bör avskaf- fas. För vår egen del anser vi inte att problemen med att riksdagsleda- möter och representanter för särintressen har uppdrag i myndighets- styrelser ska överskattas. Trots allt är styrelsens ansvar och befo- genheter genom instruktionen av relativt begränsad art. Ledamoten får genom detta snarare insyn än inflytande. Däremot delar vi kommissionens tveksamhet till nyttan av en sty- relse. För en myndighet är det regeringen som de facto utövar mer- parten av en normal styrelses uppgifter. Något annat vore för öv- rigt otänkbart då myndigheterna är en del av det demokratiska sys- temet och därmed ska lyda under demokratiska institutioner. Kommissionen har även uttalat sig för att rådgivande organ er- sätter styrelsen: I stället för lekmannastyrelse med delat ansvar kan rådgivande organ, ut- sedda av regeringen eller verkschefen, fylla viktiga demokratiska uppgif- ter. Om ett sådant organ inrättas för verksamheten som helhet kan det i praktiken spela ungefär samma roll som en av dagens lekmannastyrelser. Eftersom rådets medlemmar saknar beslutsansvar, har de dock större frihet att agera i rollen som allmänhetens företrädare gentemot verksledningen och löper mindre risk att bli enbart gisslan. Rådsorganen kan utformas för olika funktioner och verka på olika nivåer i myndigheterna. Lekman- nainflytandet kan därmed breddas och verksamheten tillföras fler impulser utifrån än om det utövas enbart genom styrelsemedverkan. För att uppdra- gen skall locka intresserade och kompetenta personer krävs att vidsträckta möjligheter till insyn ges och att myndigheterna tar upp viktiga och rele- vanta frågor i det rådgivande organet. Vi delar kommissionens uppfattning att rådgivande organ kan tillfö- ra verksamheten mer än en styrelse. Vi har i det föregående föresla- git ett sådant organ, ett med näringslivet rådgivande organ som ska slita principiellt viktiga tolkningar av . Speciellt i när ett regelverk ersätts med ett annat tror vi att ett sådant organ kan fullgöra viktiga uppgifter för att tillämpning av regel- verket ska bli såväl flexibel som riktig. Det finns även andra behov som kan med rådgivande or- gan. Den inriktning som vi föreslår för kräver en omfat- tande samverkan med näringslivet ifråga om att utveckla och förnya tullprocesserna, finna mätmetoder för till exempel kvalitetsmät- ningar, m.m. För dessa ändamål kan ett rådgivande organ spela en viktig roll. Vår uppfattning är således att vi inte ser något större behov av styrelsen och att den bör ersättas med ett antal för verksamheten in- tressanta råd. Om ändå styrelseformen behålls vill vi peka på att det inte är självklart att verkschefen ska vara ordförande. Tvärtom anser vi att starka skäl talar för det motsatta. En verkschef som ägnar all sin tid åt verksamheten kommer som ordförande oundvikligen att ha en mycket dominant roll, kanske alltför dominant för att stimulera nya initiativ och ifrågasättande av verksamheten.. Eventuella tveksam- heter som denne har inför ett beslut kommer att vara avklarade före styrelsebehandlingen och därmed urvattnas styrelsens fria diskus- sion. Regeringen bör utse chefer närmast verkschefen Enligt verkets instruktion utses verkschefen och överdirektören av regeringen. Byråchefer och chefer för regionmyndigheterna av . Regeringen utsåg tidigare även regioncheferna men detta ändra- des i samband med organisationsförändringen . Vi ställer oss tveksamma till denna förändring och förslår att regeringen återtar befogenheten att utse även regioncheferna. Det kan ligga ett såväl sakligt som symboliskt värde i att regeringen utser, förutom verks- chef och överdirektör, även andra chefer som är direkt underställda verkschefen. Det innebär bl.a. en markering av den viktiga funktion som är förenad med en viss tjänst. Vidare görs det tydligt att den ut- nämnde, liksom verkschefen, har ett ansvar inför regeringen. Rent praktiskt utformas detta i instruktionen så att regeringen ut- ser efter förslag från verkschefen. Detta innebär i sin tur att det är verkschefen som gör hela beredningen av tillsättningen. I normal- fallet innebär regeringens utnämning blott att verkschefens förslag konfirmeras. Vi vill även peka på att denna farfarsprincip även bör tillämpas inom myndigheten, dvs att en chef inte utser sina närmast underly- dande. Denne bereder tillsättningen men beslut tas av den närmast högre chefen. Genom denna princip underlättas chefsförsörjningen över hela . Det bör således finnas ett gemensamt chefs- försörjningsprogram för hela , där chefer underställda re- gionchefer är en fråga för verkschefen. Till detta vill vi även lägga ett förslag att de högsta chefstjänster- na inom bör omfattas av tidsbegränsade förordnanden. Att vara chef kräver normalt så pass mycket att det såväl för ar- betsgivaren som för chefen kan finnas anledning att med jämna mellanrum ompröva förordnandet. Detta löses praktiskt så att de som utses till dessa befattningar har en tillsvidare anställning inom och ett chefsförordnade på förslagsvis . Det finns exempel inom såväl stat som kommun på att detta går att genomfö- ra på ett för båda parter fördelaktigt förhållande. 21.Tullverket bör administrera och kontrollera punktskatterna Frågan om hur och av vem punktskatterna ska hanteras är en fråga som är av stort intresse för organisation och dimensio- nering. Av direktiven till utredningen framgår: or- ganisation är inte uppbyggd med inriktning på fysisk kontrollverk- samhet och skatteförvaltningens tidigare erfarenheter av fysisk kontrollverksamhet är begränsade. En utvecklad samverkan mellan och beskattningsmyndigheten bör därför kunna bidra till en effektivare kontrollverksamhet på detta område. Vi tar därför upp vissa frågor som rör tullens medverkan i punkt- skattefrågor. Punktskatter handläggs av , Särskilda skatte- kontoret i , som är huvudansvarig för kontrollverksamhe- ten, men annan skattemyndighet, tull, kustbevakning och polis kan delta i kontrollverksamheten i olika roller. genomförde på 1993 på regeringens uppdrag en utredning om punktskatterna12. Av uppdraget framgår att punktbeskattningen inom den givna ramen bör hanteras på ett för det allmänna sammantaget mest kostnadseffektiva sättet. De svens- ka företagen ska kunna tillämpa så kostnadseffektiva rutiner som möjligt. ska en sådan kontrollnivå kunna upprätthållas att skatteuppbörden kan säkerställas och en konkurrensneutral punkt- beskattning upprätthållas. 12 Punktskatter i ett EU-perspektiv (RSV Rapport 1993:9). Utredningen framhåller att de prövat frågan om samutnyttjande av tullens och skatteförvaltningens personal och inte funnit ratio- nella skäl tala för ett förutbestämt sådant. Utredningen anser bl.a. att tulltjänstemännens kunskaper inte räcker till för att klara bl.a. revi- sioner och att dessa därför inte utan utbildning kan sättas in i revi- sionsarbetet. Utredningen ser ingen fördel i att bygga kontrollen av punktskat- terna på ett förutbestämt samutnyttjande av tullens och skatteför- valtningens personal. I särskilda kontrollaktioner eller vid andra till- fällen när det är fråga om utredning inom gemensamma intresseom- råden är det naturligt och väsentligt att resurserna samordnas och att planering och genomförande sker i nära samarbete mellan myndig- heter. lämnade 13 förslag till lagregle- ring beträffande punktskattekontrollverksamhet. Förslaget vilade på fyra pelare: Möjligheten att göra fysiska kontroller Möjligheten att säkra skatteindrivning Möjligheten att på ett tidigt stadium få tillgång till relevant in- formation Möjligheten till effektiva sanktioner De fyra pelarna eller delarna i kommitténs förslag är alla enligt ut- redningen viktiga för att punktskattekontrollverksamheten skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Utredningen har såvitt vi kunnat finna inte gjort någon jämförelse mellan skatteförvaltningen och tullen och utifrån denna analys läm- nat något förslag om vart verksamheten bör höra. Det har förutsatts att det är inom skatteförvaltningen. Förslagen bereds inom . Punktskatternas organisatoriska hemvist har inte prövats förutsättningslöst Vi noterar att frågan om punktskatternas organisatoriska hemvist inte har prövats förutsättningslöst av dessa utredningar, vilket är be- 13 Punktskattekontroll av alkohol, tobak, och mineralolja, m.m. (SOU 1997:86). Eftersom tull till sin utformning är en form av punktskatt kan en stor del av de facto betraktas som en punktskat- temyndighet. Det hade då varit naturligt för bägge tidigare nämnda utredningar att pröva frågan om den organisatoriska tillhörigheten. Det är i och för sig inte ovanligt att myndigheter som får i upp- drag att utreda sin egen verksamhet i sina slutsatser uppvisar svagt intresse för ett nära samarbete med – eller att lämna över verksam- heter till – andra myndigheter. Det är mer förvånande att inte prövat frågan. Vi noterar även att det uppdrag som fått att punktbeskattningen bör hanteras på ett för det allmänna samman- taget mest kostnadseffektiva sättet inte förutsättningslöst utvärde- rats. Sålunda har frågan om vart punktskattefrågor bör höra inte fått någon förutsättningslös prövning. För vår del anser vi att det finns en tydlig koppling mellan Tull- verket och flertalet av punktskatterna. fyra pelare för en effektiv punktskattekontroll talar för att bör administrera punktskatterna har angivit fyra pelare som säkerställer en effektiv punktskattekontroll: Möjligheten att göra fysiska kontroller Möjligheten att säkra skatteindrivning Möjligheten att på ett tidigt stadium få tillgång till relevant in- formation Möjligheten till effektiva sanktioner Med den struktur och de fyra pelare, som enligt Skatteflyktskom- mittén bär upp en effektiv punktskattekontroll, finns det starka ar- gument för att flytta hela verksamheten till . Möjligheten att göra fysiska kontroller Detta förutsätter tillgång till personal som: Har vana att utföra fysiska kontroller Har allmänhetens förtroende att utföra fysiska kontroller Tullens kontrollpersonal uppfyller alla dessa kriterier. Vi kan inte på någon punkt finna att skatteförvaltningen uppfyller dessa kriterier. Om skatteförvaltningen ska bygga upp denna resurs torde det krävas åtskilliga år innan verksamheten kan få samma effektivitet som hos tullen. Vi anser att underskattat de problem det innebär att bygga upp en ny kontrollkår med allt vad det innebär i form av acceptans hos allmänhet och företag, anseende utåt, intern kultur, etc. Bara den enskilda frågan att ge befogenheter åt en ny kontrollkår tar ett flertal år att omsätta i interna rutiner och etablerad praxis. Såvitt vi kan bedöma blir statens kostnader betydligt större utan att den samlade nyttan ökar om en ny kontrollkår byggs upp inom skatteförvaltningen. Möjligheten att säkra skatteindrivning Både skatteförvaltningen och har vana på denna punkt, så det torde inte skilja. Möjligheten att på ett tidigt stadium få tillgång till relevant information I klartext innebär detta att bygga upp en underrättelseorganisation. Denna finns etablerad hos . Den finns inte hos skatteförvaltningen. underrättelseorganisation hanterar ärenden som rör punktskatter. Resonemangen för denna punkt blir likartade de som ovan anförts i fråga om att ut- föra fysiska kontroller. Det tar att bygga upp en effektiv underrättelseverksamhet inom skatteförvaltningen. En effektiv underrättelseorganisation förutsätter även ett nära samarbetet med utländska myndigheter. Eftersom punktskatter ofta hanteras av tullmyndigheterna i andra länder finns det den vägen en naturlig förutsättning som talar för tullen i . Möjligheten till effektiva sanktioner För smärre brott förfogar över egna åklagare. Större brott lämnas till allmän åklagare. I sak talar inte denna punkt till någon myndighets fördel. Såväl som skatteförvaltningen har vana att biträda allmän åklagare i förundersökning. Andra argument för att punktskatterna bör administreras av Det finns även andra skäl som talar för att flytta verksamheten till : Tullnärvaro behövs i hela landet Två myndigheter – och – hanterar punktskatter Inom EU är tull och indirekta skatter samordnade Säkerställer vår inre-gräns kontrollmöjlighet Punktskatterna är klassificerade utifrån tulltaxan Det finns effektiva informationssystem inom har framhållit att tullens revisionspersonal saknar kompetens att utföra punktskatterevisioner. har satsat på såväl kompetensutveck- ling som nyanställning av revisionspersonalen. Tullen har medvetet strävat efter att höja kompetensen. En effektiv tullrevision förutsät- ter kunnande även om punktskatter, då dessa är så integrerade med tulluppbörden. Den kompetensuppbyggnad som på- går kan därför förutsättas även omfatta punktskattekompetens. Vi anser därför att det argument som framförde inte har samma aktualitet . Tullen har utvecklat kvalificerade hjälpmedel för att effektivt välja ut riskobjekten. Tullnärvaro behövs i hela landet Från allmänneliga utgångspunkter är det angeläget att det finns tull- närvaro i hela landet. För främst den norra delen av landet är tullen nu av så ringa omfattning att det med fog kan övervägas att lägga samman tullregionerna i och med eller . Effektivitetsskäl talar för detta. Så är också på väg att ske inom där föreslås läggas samman med . En avveckling av tullens norrlandsregioner vore ur andra ut- gångspunkter dock en oönskad utveckling. Med ett ansvar för kon- troll och uppbörd av punktskatter kan dessa regioner tillföras nya arbetsuppgifter, som gör att deras berättigande som självständiga regioner underlättas. Två myndigheter – och – hanterar punktskatter De varor som är föremål för punktskatter passerar i stor utsträck- ning ändå ett gränstullkontor i samband med import/export av va- ran. Med nuvarande ordning är det två myndigheter – och – som hanterar samma fiskala fråga (även polis och kustbevakning biträder i begränsad omfattning). Det kan ifrågasättas om detta är den bästa ordningen för att uppnå bästa nytta av begränsade offentliga medel. Om punktskatterna flyttas över till erhålls en samlad kompetens för fiskala åtgärder som rör varor. Inom EU är tull och indirekta skatter samordnade Den ordning som råder inom EU är att alla tullar och indirekta skatter faller under samma generaldirektorat inom EU- kommissionen. En nationell samordning av tull och punktskatter ef- fektiviserar därmed agerande i EU. Även hos många av medlemsländerna hanteras tull och punkt- skatter inom samma myndighet. Säkerställer vår kontrollmöjlighet för inre-gräns Det har under utredningens gång från flera håll framförts farhågor att kan bli förhindrade av EU att ha en särskild kon- trollmöjlighet vid inre gräns, då denna kan påverka den EU-interna handeln. Andra länder har undvikit denna problemställning genom att ge tullen givits befogenheter över hela landet. Så bör också Sve- rige göra. Det är då naturligt att detta samordnas med att tullen tar över punktskatterna. Punktskatterna är klassificerade utifrån tulltaxan Skatterna på alkoholhaltiga drycker, tobak och mineraloljor utgör de ur inkomstsynpunkt viktigaste punktskatterna. EU:s strävan till samordning av dessa har kommit till uttryck i ett antal direktiv. De direktiv som behandlar skattebaserna innehåller mycket detaljerade definitioner av de skattebelagda produkterna alkohol, tobak och mi- neraloljor. Direktiven anger huvudsakligen med utgångspunkt från EU:s tulltaxa det exakta skattepliktiga området för respektive va- ruslag med angivande av s.k. KN-nummer (Kombinerade Nomen- klaturen). Direktiven omsattes vid inträde i gemenskapen till svensk lagstiftning, vilket resulterade i lag (1994:1776) om skatt på energi, lag (1994:1563) om tobaksskatt och lag (1994:1564) om alkoholskatt. Även dessa lagar är således präglade av den tulltek- niska varugruppsindelningen vad gäller avgränsningen av de skatte- pliktiga varuområdena. När tveksamhet inträder hos Riksskatte- verket, importörer eller andra aktörer om en vara skall skattebeläg- gas eller inte finns möjlighet enligt tullagstiftningen (tullkodex) att begära s.k. bindande klassificeringsbesked (BKB) hos Generaltull- styrelsen för att erhålla ett förhandsbesked om tillämpligt KN- nummer för en specifik vara. skatter utgör en grupp sak- kunniga tillsatta av regeringen för att besluta om förhandsbesked i frågor som rör indirekta skatter. Även för den gruppen är det av vikt att ha tillgång till expert i varors klassificering enligt tulltaxan varför en av de sakkunniga är en tjänsteman vid . Det finns effektiva informationssystem inom En effektiv uppbörd av punktskatter förutsätter effektiva informa- tionssystem, dvs en väl utbyggd IT-miljö, avsedd att klara uppbör- den. En effektiv kontroll i samband med uppbörden förutsätter även ett nära samband mellan kontrollen och informationssystemen. förfogar ett över ett system som är anpassat till be- skattning av varor. Eftersom punktskatterna dessutom är klassifice- rade utifrån tulltaxan och svarar för del av uppbörden förefaller det rimligt att om ges ansvar för kontrollen bör de även ha ansvar för uppbörden. Om tullen svarar för kontrollen men ej uppbörden kommer in- formationssystemet att förvaltas av skatteförvaltningen och ett säm- re utnyttjande av den information som finns i systemet kan befaras. Om ansvaret för punktskattefrågorna flyttar till får Tull- verket även ansvar för s.k. skattelager. Eftersom dessa har stora lik- heter med tullager finns det inget som talar mot detta. En samord- ning torde snarare medge en effektivisering. Invändningar mot att tar hand om punktskatterna Det finns även ett antal invändningar mot att tar hand om punktskatterna: Punktskatter omfattar även energiskatter m.m. All skatt ska hanteras av en myndighet? Det kostar på att ändra i organisationen Punktskatter omfattar även energiskatter m.m. En invändning mot att tullen tar hand om de indirekta skatterna är att dessa även omfattar skatter som inte har något samband med tullfrågor (energi m.m.). Detta är ett argument som talar mot att flytta verksamheten. Vi kan inte se någon direkt fördel av att tullen tar hand även om dessa. Det som kan tala för är om alla punktskat- terna har ett så starkt inre samband, i form av gemensam administ- ration etc. att även de bör flytta med. I slutänden får dock en bedömning göras vilket som ger den största nyttan. Då så pass många skäl talar för att tullen tar hand om punktskatterna anser vi inte att denna fråga ska ges för stort utrym- me i bedömningen. Vi har inte prövat möjligheten att låta de punktskatter som inte har ett naturligt samband med tull ligga kvar på skatteförvaltningen, men utesluter det inte. All skatt ska hanteras av en myndighet? Det har även i olika sammanhang talats om att all skatt ska hanteras av skatteförvaltningen av effektivitetsskäl. Vi har svårt att förstå detta argument. är en specialform av skatt och den ligger inte i skatteförvaltningen. Det fungerar alldeles utmärkt. Dessutom hanterar såväl punktskatter som momsupp- börd till mycket stora belopp för skatteförvaltningens räkning. Det kostar på att ändra i organisationen