sou · GMB337 · 1999-01-01 00:00:00 — Vi är därför kritiska till att utredaren inte föreslår att ar- betsskadesjukpenning införs igen. Att återinföra en sådan skulle med- föra flera förbättringar. Framför allt skulle den enskilde som skadats få ett förbättrat ekonomiskt skydd. Dessutom skulle samhället få en tidigare information om arbetslivets risker och på det sättet snabbare kunna sätta in preventiva åtgärder för att dels motverka nya skador och dels sänka kostnaderna. Problemet med att uppfylla om att inte tillämpa någon karensdag i arbetsskadeförsäkringen skulle också kunna få sin lösning med en arbetsskadesjukpenning. Sjuk- och arbetsskadekommittén föreslog en arbetsskadesjukpen- ning för olycksfallen, men inte för sjukdomarna. Ett flertal remiss- instanser yttrade sig kritiskt över detta med motiveringen att en sådan förbättring skulle gynna män mer än kvinnor eftersom kvinnor i högre grad råkar ut för arbetssjukdomar. I det nu presenterade förslaget före- slår utredaren ingen arbetsskadesjukpenning, varken för olycksfall eller sjukdomar. Vi anser att det är ett dåligt sätt att åstadkomma likabe- handling av olycksfall och arbetssjukdom och rättvisa mellan könen. Den omställningsersättning som utredningen föreslår innebär ingen förbättring jämfört med utfallet av regeringsrättens domar om livränta. Förslaget är därmed inte tillräckligt för att ge en tillfredsställande trygghet för de arbetsskadade vilket vi anser att direktiven ger utrymme för. Att anföra ekonomiska motiv för att inte föreslå en arbetsskadesjuk- penning är inte relevant, då intäkterna till arbetsskadeförsäkringen är betydligt större än utgifterna. Även om arbetsskadesjukpenning skulle återinföras skulle intäkterna vara högre än utgifterna. Vi tror inte att ett återinförande av arbetsskadesjukpenning skulle leda till en okontrolle- rad kostnadsökning. Kraven för att en arbetsskada ska godkännas är alltför höga för det. Utredaren föreslår att bevisreglerna behålls oförändrade med moti- veringen att det gått alltför sedan de infördes för att med be- stämdhet kunna bedöma om de medfört en försämring. Vi anser att nu- varande bevisregler ställer alltför höga krav och därför behöver för- ändras för att på ett bättre sätt återspegla vilka skador som beror på arbetet och då även täcka in arbetssjukdomarna. Vi menar dock att det även i fortsättningen måste finnas tydliga regler som visar på att det handlar om skadlig inverkan orsakad av ar- betet för att få en arbetsskada godkänd. Det är viktigt för att upprätt- hålla tilltron till försäkringen. Utredaren har i enlighet med direktiven utrett ett alternativ till dagens ordning, där arbetsmarknadens parter tar över det organisato- riska och finansiella ansvaret för en obligatorisk tilläggsförsäkring vid arbetsskada. Vi har inte avvisat att diskutera hur ett sådant alternativ skulle kunna utformas, men det borde framgå tydligare i utredningen att vår grundsyn är att arbetsskadeförsäkringen ska vara i offentlig regi. Utredarens modell där arbetsmarknadens parter tar över ansvaret för försäkringen i form av en tilläggsförsäkring vid arbetsskada visar med all önskvärd tydlighet att förslaget inte skulle medföra några förbätt- ringar vare sig för den enskilde, arbetsgivaren eller samhället. Vi av- visar förslaget med bestämdhet. På den korta tid utredaren haft på sig har han lyckats göra en god beskrivning av arbetsskadeförsäkringen och vissa av förslagen kom- mer, om de genomförs, att kunna leda till en förbättrad handläggning av försäkringen. Det är dock inte tillräckligt för att kunna säga att för- säkringen ger en tillfredsställande trygghet för de arbetsskadade. har tyvärr, som många andra utred- ningar, haft alltför för sitt utredningsarbete. har det pågått andra utredningar angående näraliggande socialförsäkrings- frågor som har konsekvenser för arbetsskadeutredningens arbete. På grund av den korta utredningstiden har de andra utredningarnas förslag inte kunnat beaktas tillräckligt. Särskilt yttrande av sakkunnige Kostnaderna för sjukpenningen, förtidspensionen och arbetsskadeför- säkringen uppgår till i storleksordningen 75 miljarder inklusive kostnaden för ålderspension. nåddes en bred politisk enighet om att låta utreda de tre försäkringssystemen för en omläggning till en allmän ohälsoförsäkring. Genom regeringsdirektiv undanröjdes den breda politiska plattformen, och en ombildad ut- redning fick enligt betydligt snävare direktiv i uppgift att lägga fram ett förslag till en allmän ohälsoförsäkring. Utredningen lade fram sitt slut- betänkande , dock utan att ha fullgjort huvuduppgiften. 1997 spjälkades det ursprungligen övergripande utredningsupp- draget till fyra enmansutredningar, nämligen en om förtidspensionerna, en om arbetsskadeförsäkringen, en om arbetsgivarnas rehabiliterings- ansvar m.m. samt en om socialförsäkringsnämnderna. Till detta kom ett uppdrag till Arbetarskyddstyrelsen, och Statis- tiska Centralbyrån att ta fram system som täcker samhällets behov av information om dels den korta sjukfrånvaron , dels arbetsskador. Ingen av utredningarna har haft någon parlamenta- risk representation i form av ledamot, sakkunnig, referensgrupp eller dylikt. Frågan om den framtida förtidspensionen, sjukförsäkringen och ar- betsskadeförsäkringen har stor betydelse för många försäkrade och har också en stor samhällsekonomisk betydelse. Frågan innefattar också många principiella ställningstagande som bör avgöras på det politiska planet. Det är därför inte rimligt att de olika delfrågorna nu skall av- göras på grundval av enskilda tjänstemäns förslag. Om så sker kommer den politiska processen att få sin grund i endast ett par veckors motionstid efter det att proposition har lagt till . Jag anser att de nu behandlade socialförsäkringarna borde ha beretts i enlighet med den breda politiska uppgörelse som träffades 1992 eller i vart fall i parlamentarisk ordning. Direktiven till arbetsskadeutredningen innebär till stora delar en omtagning av det utredningsarbete som genomfördes av Arbetsskade- försäkringsutredningen . Att nu analysera de förändringar som genomfördes är alldeles för tidigt, enär det ännu knappast finns några avgöranden från överdomstolarna av principiellt intresse. Utredningen skulle också pröva ett alternativ till nuvarande arbets- skadeförsäkring som innebär att arbetsmarknadens parter tar över det organisatoriska och finansiella ansvaret för en obligatorisk tilläggsför- säkring vid arbetsskada. Denna uppgift prövades ingående av den par- lamentariskt tilllsatta sjuk- och arbetsskadekommittén, och kommittén konstaterade entydigt att förslaget inte visat sig vara en framkomlig väg. Det har därför inte funnits anledning att ånyo pröva denna fråga eller att lägga ned ett så omfattande utredningsarbete i frågan som har skett. Utredningen kunde däremot ha fått i uppdrag att fullfölja Arbets- skadeförsäkringsutredningens uppgift att utreda om nuvarande arbets- skadeförsäkring kunde ersättas genom en obligatorisk arbetsskadeför- säkring som kan tecknas i privat försäkringsbolag. Mycket talar för att de största incitamenteffekterna skulle kunna uppnås genom en obliga- torisk arbetsolycksfallsförsäkring med primärt ersättnings- och rehabi- literingsansvar. Detsamma gäller beträffande trafikförsäkringen. Utredningen kunde också ha fått i uppgift att utarbeta förslag om slopande av färdolycksfallen i arbetsskadeförsäkringen. har givit Regeringen till känna att ett sådant förslag borde utarbetas och redovisas. Arbetsgivaren har som regel ingen möjlighet att påverka säkerheten vid färd till eller från arbetsstället. I kapitel 4 redovisas arbetsskadeförsäkringens utveckling i siffror. Framställningen är starkt vinklad bland annat genom att de senaste årens siffror i huvudsak jämförs med statistik då ärendetill- strömningen och bifallsfrekvensen var som störst. Utredningsmannen talar också om godkända respektive ej godkända arbetsskador. I ut- tryckssättet kan läsas in ett ställningstagande från utredningsmannens sida, att försäkringskassorna handlar felaktigt när de inte godkänner alla anmälda skador och sjukdomar som arbetsskador. Jag anser för min del att försäkringskassorna är skyldiga att pröva ärenden utifrån gällande arbetsskadebegrepp och meddela avslag när olycksfallet eller sjukdomen inte har med arbetet att göra. Utredningsmannen använder också genomgående i betänkandet första person pluralis trots att det är hans själv som ytterst bestämmer vad som skall stå i betänkandet och trots att det inte alltid har förelegat enighet bland de sakkunniga. I kapitel 5 gör utredningsmannen absoluta uttalanden som går stick i stäv mot de politiskt fattade besluten – 1993. bör tillkomma de politiskt valda att göra och inte en enskild utred- ningsman. I punkt 5.3 föreslås en regel som har karaktären av ett undantag från ett undantag. Trots utredningsmannens uttalande om slentrianmässig tillämpning finns det inget som visar annat än att gällande rättspraxis är både lämplig och klar. I avsnitt 5.5 redovisas att utredningsmannen har övervägt att byta ut den nu gällande bevisregeln mot en som han anser vara enklare och lättare att förstå. Den alternativa bevisregeln redovisas närmare i kapi- tel 10. Jag anser att den alternativa regeln skulle vara mindre pedago- gisk än den nuvarande samt väl så svår att både tillämpa och förstå. I avsnitt 5.6 och på andra ställen i betänkande finns påståenden som börjar man menar och det anses. Utredningsmannen har inte i klartext velat ange vem eller vilka sagesmän som har en viss uppfatt- ning. I avsnitt 5.6.2 föreslås att skall vara skyldig att pröva ett skadeärende och senast inom sex måna- der. En prövning kan genast leda till omställningsersättning eller liv- ränta enligt 5.10. Om ersättning beviljas skall också särskild arbets- skadeersättning utges för eventuella karensdagar. gällde en samordningstid och därefter en samordningstid . Efter skall arbetsskador prövas och ersättas i princip först vid bestående arbetsoförmåga. Utredningsmannens förslag innebär i praktiken att den tidigare arbetsskadesjukpenningen på återinförs och utan begränsning av någon samordningstid. Omställ- ningsersättning och omställningsbidrag föreslås utgå till den som genomgår förebyggande medicinsk behandling eller rehab ilitering eller arbetslivsinriktad rehabilitering. Förslaget kan innebära att den hundra- procentiga ersättningen inte utges till alla eller från mycket olika tid- punkter. Härigenom kan en sådan ersättning bli mycket orättvis gente- mot enskilda försäkrade. Jag anser att det inte finns skäl att ändra på de nuvarande bestäm- melserna. Ersättningsreglerna bör vara så lika som möjligt inom olika ersättningssystem. Det finns också skäl att erinra om re- visorers rapport /89:5 som bygger på svar från sam tliga dåvarande 26 försäkringskassor, 16 rehabiliteringskliniker samt . Huvudbudskapet i rapporten (sid. 41) är, att er- sättningen vid sjukdom bör vara densamma oavsett sjukdomsanledning. Till frågan om lika ersättningsregler hör också vilket beräknings- underlag som skall användas. Det finns inte skäl att ha kvar de sär- skilda beräkningsreglerna i arbetsskadeförsäkringen. De bör därför genast anpassas till motsvarande regler i AFL. Det är inte rimligt att er- sättning skall utges för icke havda kostnader. Även reglerna i 17 § Semesterlagen bör ändras på motsvarande sätt. När det gäller eventuella brott mot nr 121 om Förmåner vid yrkesskada anser jag, att med råge uppfyller konventionen. Som huvudkrav uppställer konventionen näm- ligen av en normal inkomstersättning som aldrig ligger lägre än förutom karensdagen. får inte vara ett självändamål utan bör anpassas till ändrade förhållanden. Jag anser att bör säga upp konventionen och sedan anta den på nytt utom beträffande den regel som rör karensdagen. Samordningen enligt avsnitt 7.1 bör genomföras utan ytterligare dröjsmål. Det kan aldrig ha varit lagstiftarens mening att vissa delar av ersättningen skall kunna komma . Särskilt yttrande av Hans Goine I utredningen föreslås ett tillägg till undantagsbestämmelserna i 2 kap. 1 § lagen om arbetsskadeförsäkring vad gäller skador av psykisk eller psykosomatisk natur. Tillägget föreslås få följande lydelse: Vad nu sagts gäller inte om skadan har sin grund i trakasserier eller andra kränkningar av den försäkrade eller andra liknande, påtagliga brister i arbetsmiljön. Lagen om arbetsskadeförsäkring har ett generellt skadebegrepp. I princip alla skador som kan hänföras till arbete eller faktorer i arbets- miljön omfattas av lagen. Utredningen föreslår ingen ändring i detta avseende vilket är bra. Från det generella skadebegreppet har undantagits vissa omständig- heter som kan ge upphov till psykiska eller psykosomatiska besvär. Undantaget infördes men har i praktiken varit gällande sedan lagen tillkom 1997 och tillämpats med stöd av förarbeten. Det tillägg som utredningen nu föreslår innebär enligt min uppfattning en hänvis- ning från undantagsbestämmelserna tillbaka till det generella skadebe- greppet. Jag anser det vara ologiskt och obehövligt. Tillägget riskerar tvärtom medföra nya oklarheter och tolkningsproblem och bör därför inte skrivas in i lagtexten. Utredningen säger sig finna anledning att ta fasta på den kritik som har framförts mot försäkringskassornas tillämpning. Vidare skriver man att det givetvis inte bör accepteras att kassan mer eller mindre slentrianmässigt konstaterar att sjukdomsbesvären inte är ersättnings- berättigade bara därför att de är hänförliga till förhållanden som beror på det psykiska arbetskliminatet på arbetsplatsen. Jag instämmer naturligtvis i att en slentrianmässig tillämpning inte är acceptabel. Jag finner emellertid inga hållbara belägg för att kassor- nas tillämpning är sådan. Utredningen har inte haft möjlighet att göra någon egen genomgång och bedömning av hur undantagen beträffande psykiska besvär fungerar i praktiken, utan bygger sina överväganden på åsikter från bl.a. LO:s Rättsskydd, som tycker sig ha funnit en klar ten- dens hos försäkringskassorna att försöka tolka in väl mycket under lagens undantagsbestämmelser. Uppgifter om i vilken omfattning försäkringskassornas beslut i denna typ av ärenden har ändrats i högre instans saknas. I avsnitt 5.6 om handläggningen lämnar utredningen förslag som syftar till att nå en säkrare och snabbare handläggning av arbetsskador. För att säkra en kvalificerad bedömning föreslår utredningen att ären- dehanteringen ska koncentreras till något eller några kontor i varje kassa. Utredningen anser att bör bilda avdelningar med 5-10 handläggare. Förslaget stämmer illa överens med den inrikt- ning som föreslås i regeringens proposition 1997/98:41. Där ges kassans styrelse befogenheter att organisera verksamheten utifrån varje enskild försäkringskassas förutsättningar. Enligt min mening är det där- för felaktigt att på detta sätt i detalj ange hur bör or- ganisera sin verksamhet för ett visst ärendeslag. "EHOVET AV ¶VERSYN Arbetsskadeförsäkringen har ändrats , bland annat har begreppet arbetsskada justerats och arbetsskadesjuk- penningen slopats. Den översyn som har gjorts kommer enligt min mening för tidigt, det hade varit bättre att göra den först då effekterna av de senaste lagändringarna bättre hade kunnat bedömas. bör behovet av en särskild försäkring för skador i arbetet tas under diskussion. Arbetslivet har under detta århundrade förändrats så att riskerna för arbetsskador minskat radikalt. En lösning är därför att låta privata försäkringar täcka arbetsolyckorna medan den allmänna försäkringen får omfatta arbetssjukdomarna. Det bör alltid vara en klar skillnad mellan inkomst av eget arbete och inkomst i form av ersättning eller bidrag. därför innehålla självrisker, både på så sätt att den ersättning som läm- nas inte motsvarar hela förlusten och på så sätt att vissa delar av för- lusten inte ersätts alls. Karensdagar uppfyller det senaste kravet och bör finnas också i arbetsskadeförsäkringen. Det har uppmärksammats att den nuvarande utformningen på ar- betsskadeförsäkringen inte stämmer överens med våra åtaganden enligt (nr 121) på den punkt som gäller karensdagar. Ut- redningen noterar dock att arbetsskadade sammantaget har ett skydd enligt försäkringen som vida överstiger konventionens krav. Mot bakgrund av de ekonomiska och administrativa fördelar som karensdagar medför och att den höga ersättning som totalt utgår vid ar- betsskada bör enligt min mening förslaget om en särskild arbetsskade- ersättning inte genomföras. /MST¤LLNINGSERS¤TTNING OCH OMST¤LLNINGSBIDRAG Vid en jämförelse med andra länder har vi omfattande socialförsäk- ringar. För att finansiera dessa krävs dock höga skatter (ofta beteck- nade avgifter). När konjunkturen i ekonomin försvagades kraftigt blev det av statsfinansiella skäl nödvändigt att in- skränka försäkringarna. Men trots dessa och andra förändringar är till- växten i ekonomin svag. För att förbättra denna krävs reformer som stimulerar arbete och företagande, vilket i sin tur kräver minskade offentliga utgifter. Därför bör socialförsäkringarna inte utvidgas utan starka skäl. Som motiv för att införa nya former för ersättning, omställningser- sättning och omställningsbidrag, anförs att arbetsskadeförsäkringen kan motverka rehabilitering. Några säkra belägg för detta redovisas dock inte. Vidare framgår av ny rättspraxis att ersättning från försäkringen kan utgå under viss rehabilitering. Jag menar därför att tillräckligt starka skäl för att införa nya ersätt- ningsformer inte har redovisats och att utredningens förslag i denna del inte bör genomföras. %N TILL¤GGSF¶RS¤KRING ADMINISTRERAD AV ARBETSMARKNADENS PARTER analyserades svensk ekonomi av Ekonomikom- missionen (SOU 1993:116, Nya villkor för ekonomi och politik). Kommissionen ansåg att sammanblandning mellan det offentliga och organisationer är ett problem och anförde att Det är viktigt att enskilda löntagare och företagare har realistiska möjligheter att när det gäller försäkringar stå fria från arbetsmarknadens organisationer. (Se s. 96 och 97). Jag delar den uppfattning och anser att av bland annat detta skäl kan det inte komma på fråga att lägga socialförsäkringar på organisationer- na då det minskar den friheten. Särskilt yttrande av och I enlighet med sina direktiv har utredningen granskat ett alternativ till nuvarande arbetsskadeförsäkring innebärande att arbetsmarknadens parter övertar såväl det finansiella som administrativa ansvaret för för- säkringen. Vi kan konstatera att samtliga företrädare från arbetsgivar- organisationerna samt en majoritet av de fackliga organisationerna be- stämt avvisar en sådan ordning. Enligt vår uppfattning saknas förut- sättningar att lägga fram förslag i frågan. Att så ändå sker riskerar, en- ligt vår uppfattning, att ge fel signaler till regeringen. Det finns klara fördelar såväl ur ekonomisk som administrativ synvinkel att nuvarande ordning behålls. Vi kan konstatera att förslaget om TVA, tilläggsförsäkring vid ar- betsskada, innehåller så många motsägelser och brister att det inte kan utgöra underlag för fortsatt beredning. TVA förutsätter att kollektiv- avtal träffas om t.ex. försäkringens administration och försäkringsplikt att gälla för samtliga arbetsgivare, dvs. även för arbetsgivare utan kollektivavtal. Om kollektivavtal är nödvändiga innebär detta att man i lag kräver av parterna på svensk arbetsmarknad att träffa kollektivavtal i en specifik fråga. Enligt vår uppfattning är detta ett klart ingrepp i den fria förhandlingsrätten. Enligt förslaget skall försäkringen finansieras enligt försäkrings- mässiga principer och premien kunna skifta från sektor till sektor. Dock får premien inte skilja mellan stora och små företag. Inget sägs om hur dessa oförenliga mål ska kunna uppnås. I praktiken är detta en mindre differentiering än vad som är aktuell om man tar hänsyn till avgifter och till arbetsskadeförsäkringen och TFA-försäkringen för en privat arbetsgivare. Vi en internationell jämförelse har väldigt få olycksfall trots att vi inte har en differentierad avgift till arbetsskadeförsäkringen. Detta beror enligt vår uppfattning främst på det föreb yggande arbetet som, främst med stöd av arbetsmiljölagstiftningen, bedrivs på landets arbetsplatser. Införs differentierade kan det medföra en risk att det förebyggande arbetet tonas ned och kan få till följd att olycksfallen på nytt ökar . Den föreslagna lösningen, att parterna skulle bilda egna försäk- ringsbolag för att administrera en eventuell försäkring, bedömer vi som utesluten. Enligt förslaget skall då parterna istället kunna träffa avtal med försäkringsbolag om att åta sig skadereglering. En sådan lösning skulle innebära att parterna inte i förväg kan fastställa en premie. För- säkringsbolagen kommer att ta ut den premie som krävs för att undvika underskott och för att täcka framtida, okända, kostnader. Möjlig- heten för arbetsgivarna att byta försäkringsbolag kommer också att återspegla sig i premiesättningen. Sammantaget gör vi be- dömningen att kostnaderna kommer att öka för en arbetsgivare om TVA införs. Detta beror dels på att administrationen kommer att splitt- ras på flera bolag dels på att nuvarande LAF kommer att äga giltighet på gamla skadefall. I utredningen har det inte med önskvärd tydlighet förts fram att TVA kräver en komplettering i form av TFA/PSA för att dagens försäkringsskydd vid arbetsskada ska kunna bibehållas. Detta får till följd att, vid ett eventuellt genomförande av TVA, en arbets- givare får erlägga tre olika avgifter/för försäkringsskyddet, nämligen nuvarande LAF, den framtida TVA samt till den kollektiv- avtalade kompletteringen TFA/PSA. Tanken att sammanföra TVA med TFA/PSA anser vi ej vara möjlig med hänsyn till det taleförbud som finns inom avtalsförsäkringarna. Alternativet med en ny bevisregel, som bygger på andra försäkrings- lösningar, saknar en analys av konsekvenser för arbetsskadeförsäk- ringen. Vår bestämda uppfattning är att det inte utan vidare går att överföra de förhållanden som gäller för patientskadeförsäkringen eller trafikskadeförsäkringen till arbetsskadeområdet. Arbetsskador och uppkomsten av dessa skiljer sig markant från dessa områden. Under utredningens arbete har vi i princip ställt oss positiva till att in- föra en omställningsersättning i samband med rehabilitering. Denna in- ställning har vi reviderat efter meddelade domar från Rege- ringsrätten som klarlagt rättsläget beträffande rätten till sådan ersätt- ning. Vi anser att det är angeläget att ha så få ersättningsformer som möjligt inom arbetsskadeförsäkringen och föreslår i stället att 6 kap. 5 § LAF ändras enligt följande: &¶RS¤KRAD SOM TILL F¶LJD AV ARBETSSKADA HAR F¥TT SIN F¶RM¥GA ATT SKAFFA INKOMST GENOM ARBETE BEST¥ENDE NEDSATT F¶R EN L¤NGRE TID MED MINST EN FEMTONDEL HAR R¤TT TILL ERS¤TTNING UNDER EN ARBETSLIVSINRIKTAD REHABILITE RING SOM SYFTAR TILL ATT ¥TERST¤LLA ARBETSF¶RM¥GAN ) DEN M¥N ¥TG¤RDEN HINDRAR HONOM ELLER HENNE ATT ARBETA UTGES ERS¤TTNING I FORM AV LIV R¤NTA ENLIGT BEST¤MMELSERNA I KAP Underlaget för livränta bör beräknas på samma sätt som den sjukpen- ninggrundande inkomsten med tillägg för semesterersättning på . Skattepliktiga förmåner samt kostnadsersättning bör inte ingå i un- derlaget för beräkning av livränta. 0SYKISK P¥FRESTNING SOM SKADLIG INVERKAN Vi anser att förslaget rörande psykiskt påfrestning som skadlig in- verkan inte stämmer med hur en lagstiftning skall byggas upp. Arbets- skadeförsäkringen skulle om förslaget genomförs ha ett generellt skadebegrepp, sedan ett undantag och därefter ett undantag från undan- taget. Eventuella problem beträffande tillämpningen av lagstiftningen löses, enligt vår uppfattning, lämpligast genom information och utbild- ning. För att lösa problemet med karensdag i samband arbetsskada anser vi att skall säga upp gällande konvention vid arbetsskada för att därefter ånyo ratificera den med reservation för förbud mot karens- dagar.