sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Dessa två mekanismer, prissättning och återkallande av lån, utgör marknadens sätt att disciplinera banken, dvs. att se till att banken inte tar för mycket risk. På grund av informationsproblem och externa effekter fungerar emellertid, som framgår av redogörelsen ovan, denna mark- nadsdisciplin bristfälligt. Den typiske insättaren har små möjligheter att bedöma risken i bankrörelsen och kan därmed lika gärna ta ut sina peng- ar när det inte finns något skäl för det som när det faktiskt finns anled- ning. Även marknadsaktörer kan neka kredit till en solid bank. Insätt- ningsgarantin och LLR-funktionen är medel att förhindra att en solid bank bringas på fall. innebär de att marknadsdisciplinen all- mänt blir svagare, varför det finns risk för att bankens ledning och ägare utnyttjar detta till att ta större risker, vilket brukar benämnas att det finns risk för moral hazard. Insättningsgarantin gör att insättarna inte har så stor anledning att bry sig om bankens utveckling, även om det är uppenbart att banken ägnar sig åt mycket riskfylld verksamhet. varierar inte premi- en till insättningsgarantisystemet i takt med variationerna i risken. Detta kan ge ägarna och ledningen till en bank som har finansiella problem incitament att öka chansen att ta sig ur problemen genom att öka risken i portföljen. Om de vidare räknar med att banken kan få lån från Riksban- Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 246 ken om den får problem att låna på kapitalmarknaden, kan det leda till moral hazard genom att bankens ledning och ägare tar större risker, an- tingen medvetet eller genom att inte tillräckligt noga utvärdera riskerna, än vad de skulle göra om de fullt ut beaktade kostnaderna av risktagan- det. Detta problem är störst för banker som är så stora att deras fallis- semang hotar systemstabiliteten, eftersom dessa kan vara relativt säkra på att få likviditetsstöd från Riksbanken.63 Osäkerhet om vad som kommar att hända om en bank får finansiella problem påverkar beteendet hos bankernas ägare och ledning. I bästa fall innebär det att de vill vara helt säkra på att inte hamna i denna osäkra situation och därför blir extra försiktiga. I värsta fall räknar de med att avsaknaden av reglering av denna situation innebär att staten kommer att ha en svag förhandlingsposition och kommer att rädda banken om den får finansiella problem. En sådan uppfattning medför att bankens ägare inte har tillräckliga skäl att vara försiktiga. Beteendet hos bankens ledning beror på om den tror att den kan sitta kvar om banken genomgår någon form av rekonstruktion och hur mycket den har att för- lora på att behöva avgå. Hanteringen av institut med finansiella problem har således betydelse för beteendet hos ägare och ledning under normala omständigheter. Om en rekonstruktion av en bank normalt sett innebär att ledningen måste avgå och aktieägarna måste lämna i från sig sina aktier, torde riskbenä- genheten hos bägge dessa grupper minska. Det är därför önskvärt med ett formellt system som innebär att en bank kan rekonstrueras utan att de gamla ägarna subventioneras eller att den gamla ledningen sitter kvar. Kommittén avser att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet. En banks motståndskraft mot störningar beror både på dess ekonomiska reserver och risken i rörelsen. Externa effekter, informationsproblem och moral hazard innebär att det finns risk för att banken väljer en för låg grad av soliditet. Det skall påpekas att för en väl konsoliderad bank med kompetent ledning är skillnaden mellan den samhällsekonomiskt opti- mala nivån på bankens soliditet och bankens eget val av soliditet troligt- vis marginell. I dessa fall är reglering i princip inte nödvändig. Om ban- kens lönsamhet minskar, ökar emellertid skillnaden i syn och då är det viktigt med reglering och tillsyn. Idealt utformad skall inte regleringen utgöra något hinder för bankens verksamhet så länge det inte finns någon skillnad i syn mellan samhället och banken. 63 En sådan bank brukar på engelska sägas vara too big to fail. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 247 Eftersom staten inte kan gå in och i detalj styra verksamheten i varje bank, måste staten i stället med generella medel söka påverka bankernas soliditet samt deras möjligheter och motiv att ta risker som hotar deras soliditet. Målet med regleringen kan sägas vara att skapa ett banksystem som är motståndskraftigt mot störningar, både till följd av problem i en- skilda banker och i den övriga ekonomin, t.ex. makroekonomiska oba- lanser. Statens roll som garant för det finansiella systemets stabilitet ger argu- ment för både reglering och tillsyn. Det måste bl.a. finnas regler som anger villkoren för tillträde till bankmarknaden. De kan tolkas som sta- tens krav för att ett institut skall kunna komma ifråga för LLR-stöd.64 Ett av kraven kan sägas vara att institutet står under tillsyn. Regelverket visar vad tillsynen bör undersöka. Regelverket och tillsynen utgör på så sätt varandras förutsättningar. Med utgångspunkt i dessa resonemang kan ett antal medel för att på- verka bankernas beteenden på önskvärt sätt identifieras. Förebyggande åtgärder bör syfta till att öka genomlysbarheten i en banks verksamhet, begränsa dess riskexponering och öka dess motståndskraft för det fall ogynnsamma händelser inträffar. Genomgången nedan är inte uttöm- mande, utan syftar endast till att ge exempel på medel som kan användas för att påverka bankens agerande. Till kategorin förebyggande åtgärder hör rörelseregler, vilka t.ex. anger vilka placeringar banker får göra och vilken verksamhet de får syssla med. Rörelsereglerna bör inriktas på att begränsa en banks totala risktagande och på att förbättra möjligheten att bedöma dess ekonomiska ställning. Det är väsentligt att placeringsreglerna tar fasta på just det totala risktagandet. Det är i allmänhet inte utfallet av enskilda placering- ar som avgör en banks överlevnad utan det samlade resultatet. Det bety- der att reglerna bör präglas av ett portföljtänkande, där nettoexponering- ar gentemot olika typer av risker står i centrum. Ett besläktat styrmedel är kapitaltäckningsregler, vilka reglerar stor- leken på en banks kapitalbas. Kapitalbasen påverkar, för det första, en banks motståndskraft mot störningar, eftersom det egna kapitalet funge- 64Eftersom det inte bara är banker som är utsatta för systemrisker, kan det vara motiverat att tillåta LLR-stöd även till andra typer av institut, vilket då skulle utgöra ett skäl för reglering av dessa institut. kan alla finansiella företag som står under tillsyn komma i fråga för LLR- stöd, men inga som inte står under tillsyn. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 248 rar som buffert om banken gör ett dåligt resultat. Ju större kapitalbas (i förhållande till en given rörelse), desto mindre risk för att insättare eller andra fordringsägare skall drabbas av förluster. För det andra kan kapi- talbasen påverka bankens benägenhet att (medvetet) ta risker. Ju större kapitalinsats, desto mer riskerar ägarna att förlora om banken går dåligt. För att kapitaltäckningsregler skall påverka bankens agerande på önskvärt sätt krävs två saker. För det första måste kraven på kapitalba- sens storlek fortlöpande anpassas till risken och omfattningen på rörel- sen. Det är inte den initiala kapitalinsatsen som är av betydelse för bankens motståndskraft, utan dess aktuella storlek. måste kunna upptäcka om kapitalet är på väg att urholkas, eftersom problem med moral hazard blir speciellt allvarliga i en situation där en bank befinner sig på fallrepet. En bank som befinner sig i en problema- tisk finansiell situation kan ha motiv att ta stora risker, eftersom eventu- ella vinster kan rädda den ur krisen medan ökade förluster får bäras av fordringsägarna om slutresultatet blir konkurs. Eftersom den låga genomlysbarhet som präglar traditionella banker utgör en viktig faktor bakom risken för instabilitet, bör möjligheten att bedöma bankens ställning, både för tillsynsmyndigheten och andra, på- verka reglerna. Det kan t.ex. betyda att banker förbjuds att hålla vissa särskilt svårvärderade tillgångar eller att ägna sig åt svårövervakad verksamhet. Vidare finns det skäl att ställa specifika krav på bankers redovisning. Syftet bör vara att underlätta för tillsynsmyndigheter och utomstående att bedöma en banks ekonomiska ställning. Dessa hänsyn kan också tänkas påverka kraven på bankers organisation, eftersom en komplicerad organisationsstruktur kan göra det svårt att överblicka verksamheten och bedöma bankens finansiella ställning. Regelverket och tillsynen varken kan eller bör ha som ambition att i alla lägen förhindra att enskilda banker får allvarliga ekonomiska pro- blem och måste avvecklas. Ett sådant mål vore omöjligt att uppnå efter- som inget regel- och tillsynssystem i praktiken kan garantera att banker aldrig kommer på obestånd. Det vore dessutom olämpligt eftersom be- fintliga företag och strukturer skulle konserveras, vilket skulle skapa ett ineffektivt och, , föråldrat finansiellt system. Följaktligen bör ett effektivt regelverk också omfatta system för ord- nad avveckling av banker. Idealiskt skall tillsynen fungera så väl att en bank kan avvecklas utan att bankens finansiärer drabbas av förluster. Det är dock inte ovanligt att hålen i en banks balansräkning växer snabbt när problemen börjat uppdagas och tillgångarna granskas närmare. Ris- ken finns därför att tillsynsmyndigheten inte hinner reagera förrän det är för sent och banken är insolvent. Det finns således anledning att söka skapa ett krishanteringssystem som innebär att en bank kan avvecklas Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 249 utan att systemrisker uppstår och med minimal störning av betalnings- förmedlingen och kapitalförsörjningen. Även beträffande medel för att hantera avveckling och nedläggning på ett ordnat sätt kan några grundelement anges. För det första bör det bland villkoren för auktorisation finnas regler som beskriver förfarandet när en bank inte längre uppfyller villkoren. Med hänsyn till farhågorna att risktagandet skall öka när bankens kapitalbas urholkas bör det vara möjligt för staten att framtvinga åtgärder, t.ex. nedläggning, samman- slagning med annat institut eller kapitaltillskott från nya eller gamla äga- re, innan banken underskrider kapitaltäckningskraven eller formellt är konkursmässig. Svårigheterna att värdera en banks ställning gör att det här kan behövas en icke obetydlig säkerhetsmarginal. Eftersom detta är ett drastiskt ingrepp i ett privat företags verksamhet, bör av rättssäker- hetsskäl reglerna för handläggningen av sådana krisföretag vara klart angivna och kompletteras med regler om överklagande. En viktig fråga är hur långtgående regleringen skall vara. Banker måste ta kontrollerade risker; det är en av deras uppgifter i samhällsekonomin. Ett system med snäva restriktioner kan vara stabilt och inte ge upphov till några fallissemang och därmed inte till några synliga statsfinansiella kostnader. I ett reglerings- och tillsynsperspektiv kan detta framstå som en god ordning. Å andra sidan kan ett sådant system komma att präglas av låg konkurrens samt bristande effektivitet och förnyelseförmåga. Detta är kostnader som ingår i den samhällsekonomiska kalkylen, men som inte är lätta att mäta och därför riskerar att underskattas, inte minst efter en period då systemet varit instabilt och systemskyddet kostnads- krävande. Det är dock väsentligt att de inte glöms bort. Det är också viktigt att regleringen inte är institutionsbunden, utan funktionellt inriktad, så att lagstiftaren inte onödigtvis förhindrar fram- växten av nya finansiella tjänster och nya typer av finansiella instit- utioner. Exempelvis skulle betalningsförmedling kunna tillhandahållas av öm- sesidiga fonder, motsvarande vad som i svensk lagstiftning kallas värde- pappersfonder. En ömsesidig fond har bara en typ av finansi- eringsinstrument, andelar i fonden, vilka därmed fungerar som eget ka- pital. Det betyder att fonden inte kan ta emot vanlig inlåning, definierat som nominellt bestämda avistafordringar. Genom att erbjuda andelsägarna att lösa in fondandelar via t.ex. gire- ringar, checkar och betalkort kan en sådan fond erbjuda i princip samma betal- och likviditetstjänster som en bank. Skillnaden ligger i att fondan- Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 250 delarnas värde varierar allteftersom värdet på fondens tillgångar föränd- ras, men genom att välja säkra värdepapper med kort löptid, t.ex. kort- fristiga räntebärande statspapper, kan fonden begränsa dessa variationer. På så sätt kan kunden kontrollera storleken på sina likvida tillgångar nästan lika exakt som på ett konventionellt inlåningskonto. Fonder av denna typ finns bl.a. i , där de går under beteckningen "money mar- ket mutual funds" (MMMFs). Genom att placera i statspapper med kort löptid kan fonden klara sin likviditetshantering utan inblandning av andra aktörer. De ekonomiska kopplingarna till andra finansiella företag är därför begränsade till dem som uppstår via priserna på värdepappersmarknaden. Risken för för- väntningsstyrda uttag är dessutom mycket liten i ömsesidiga fonder. Ef- tersom de endast placerar i marknadsnoterade värdepapper är det möjligt att marknadsvärdera andelarna och eventuella förluster överförs till insättarna/andelsägarna genom att andelarnas värde sjun- ker. Endast om insättarna befarar att den marknad där tillgångarna handlas skall drabbas av störningar, så att likviditeten i och värdet på fondens tillgångar skall minska, finns det risk för självuppfyllande för- lopp, där utförsäljning av värdepapper utlöser kursfall, vilka utlöser nya utförsäljningar osv. Sådana händelser torde i första hand uppstå i sam- band med allvarliga allmänekonomiska störningar och torde, till skillnad från förtroendekriser för traditionella banker, inte utlösas av problem för ett enskilt institut. I så måtto kan betalningstjänster förmedlade via öm- sesidiga fonder minska risken för kriser i betalningsväsendet.65 Begränsningen till marknadsnoterade papper betyder att en ömsesidig fond inte kan erbjuda kredittjänster, dvs. de kan inte ersätta banker som förmedlare av kredit till hushåll och mindre företag. Dessa har vanligen inte tillgång till värdepappersmarknader, eftersom dels deras upplå- ningsbehov är för litet för att det skall vara motiverat att betala de fasta kostnader som noteringar på en värdepappersmarknad medför, dels är deras betalningsförmåga inte är allmänt känd. Även ett institut som tar emot likvid inlåning kan skapa nästan hund- raprocentigt skydd mot soliditetsproblem genom att endast placera i lik- vida och säkra värdepapper. Med hjälp av ett (mindre) buffertkapital kan det erbjuda traditionell, nominellt fixerad inlåning. Risken i place- ringarna är låg och skulle institutet ändå drabbas av stora uttag är till- gångarna lätta att sälja utan risk för nämnvärda kapitalförluster. Av samma skäl är tillsynen enkel. Det räcker att kontrollera att institutet endast innehar angivna tillgångar. Staten kan således utan nämnvärd risk 65 Huruvida betalningstjänster via ömsesidiga fonder sett från kundernas synpunkt är ett intressant alternativ till traditionell kontoinlåning är en annan fråga, som kommittén inte har anledning att gå in på i detta sammanhang. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 251 för förlust försäkra inlåningen. Denna typ av institut har ingen riktig motsvarighet i verkligheten, men har diskuterats som medel att skapa ett stabilare bankväsende. Lösningen går ibland under beteckningen smal- bank ("narrow bank").66 Dessa exempel är i vissa avseenden ytterligheter. De är ändå princi- piellt, och (även i ) kanske också praktiskt, intressanta. De visar att bankens stabilitetsproblem är inbyggt i dess produktionstek- nik, dvs. kombinationen av de tjänster som banken erbjuder. Det faktum att denna teknik framgångsrikt använts skulle kunna tolkas som att den trots dessa nackdelar är överlägsen alternativa lös- ningar. Den slutsatsen – enkelt uttryckt att banken är effektiv därför att den finns – är dock mindre övertygande här än på många andra markna- der, eftersom bankmarknaden så länge varit föremål för särskilda åtgär- der från statens sida som i olika avseenden skyddat bankerna mot kon- kurrens. Det vore därför önskvärt att lagstiftningen inte i onödan för- hindrar att nya typer av institutioner uppstår. Det skulle i princip vara möjligt att genom mycket långtgående kapi- taltäcknings-, placerings- och rörelseregler framtvinga lösningar av ovan beskrivna typ. Det är emellertid knappast önskvärt. I och med att insti- tuten förhindras att ge krediter erhålls mer stabila betalningsförmedlare, men troligtvis till ett orimligt högt pris, eftersom det inte längre går att på traditionellt sätt förmedla inlåningssparande direkt till kreditmarkna- den. Vidare är det inte självklart att det finansiella systemet i stort blir mer stabilt. I vart fall är det nödvändigt att beakta möjligheten att insta- biliteten endast flyttas till kreditmarknaden, där det alltjämt kommer att finnas svårvärderade företag. En långtgående reglering som kraftigt in- skränker kontraktsfriheten kan således leda till ökade kostnader för sam- hället. 66 I vissa smalbanksmodeller tänks banken få ta emot oförsäkrad inlåning och använda dessa medel utan restriktioner. En förutsättning är att de värdepapper som köps för försäkrad inlåning pantsätts som säkerhet för insättarnas ford- ringar. , Banker, behövs dom?, , 1993, som behandlar olika varianter på smalbanksmodellen. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 252 För att krav på banker skall vara meningsfulla måste underlåtenhet att möta kraven leda till sanktioner mot banken. Staten måste således utöva tillsyn över att bankerna följer regelverket för att kunna ingripa mot den bank som bryter mot de uppställda kraven. Eftersom staten inte kan granska varje beslut som fattas av en bank, måste systemet för ingripanden ha en preventiv effekt. Således måste vissa ingripanden upplevas som en bestraffning. Från rättssäkerhetssyn- punkt är det viktigt att bankerna vet vilken form av ingripanden ett visst avsteg från reglerna kan leda till, dvs. systemet med ingripanden måste vara förutsebart och kompletteras med regler om överklagande. Som redan påpekats bör regelsystemet vara utformat så att om det inte föreligger någon skillnad i syn mellan samhället och banken skall bankens ledning och ägare självmant vilja följa regelverket. Om regel- verket är rätt utformat, kommer bankens vilja att följa regelverket i hög grad bero på hur lönsam banken är. För att kunna ingripa bör därför tillsynsmyndigheten även följa lönsamheten i instituten. Verkningsfulla sanktioner mot en bank som bryter mot gällande reg- ler medför i regel att bankerna har incitament att följa regelverket. I vis- sa fall kan dock hot om kraftfulla sanktioner medföra oönskat beteende från bankens ledning och ägare. Exempelvis kan detta inträffa om ett avsteg från kapitaltäckningsreglerna medför att oktrojen återkallas. Inför hotet om att oktrojen kan komma att återkallas, kan ägarna till och led- ningen av en bank, som befinner sig i en sådan finansiell situation att den bryter mot eller kommer att bryta mot kaptaltäckningsreglerna om inget sker, försöka ta sig ur situationen med chansartade åtgärder som är till men för bankens borgenärer. Om chansningen lyckas kan banken undvi- ka att bryta mot kapitaltäckningsreglerna. Om chansningen misslyckas ökar visserligen förlusterna, men det drabbar inte ledning och ägare. Ka- pitaltäckningskrav innebär således att den typ av moral hazard-problem som normalt förknippas med företag som är nära konkurs kan uppstå på ett tidigare stadium. Denna typ av moral hazard-problem innebär att det är extra viktigt att staten kan kontrollera risktagandet i institut som befinner sig i, eller är på väg mot, en situation där det finns risk för att det kommer bryta mot kapitalkraven. Frågan är hur det praktiskt skall gå till i ett läge där sanktionerna har förlorat sin preventiva verkan. En banks riskexponering kan ändras mycket snabbt. Det kan därför finnas skäl för staten att in- gripa i verksamheten hos en bank som bedöms befinna sig i en situation där ledning och ägare har incitament att ta stora risker. Detta måste be- traktas som en mycket långtgående åtgärd, eftersom det skulle vara frå- gan om ingrepp i ett privat företags verksamhet. Med tanke på system- Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 253 riskerna kan det ändock vara nödvändigt. För att rättssäkerheten skall kunna tillgodoses måste det framgå direkt i lag vilka befogenheter staten har i en viss situation. En annan komplicerad fråga är på vilket sätt staten skall utöva sina befogenheter. Då det gäller försäkringsbolag har Finansinspek- tionen ganska långtgående befogenheter att ingripa i bolag med finansi- ella problem. Att ge tillsynsmyndigheten dessa befogenheter kan vara förknippat med en informationsvinst, då denna myndighet torde vara väl insatt i institutets situation. Å andra sidan innebär det att Finansinspek- tionen får dubbla roller gentemot övriga institut; dels som ledande organ av en konkurrent, dels som tillsynsmyndighet. Frågan uppstår också vem som skall utöva tillsyn över tillsynsmyndigheten när denna leder verk- samheten i en bank. Hanteringen av institut med finansiella problem är en komplicerad fråga som kommittén avser att behandla i slutbetänkan- det. 6Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att förmedla betal- ningar mellan olika aktörer i ekonomin. Den del av det finansiella syste- met som sköter denna funktion brukar benämnas betalningsväsendet eller betalningssystemet. Ett effektivt och stabilt betalningsväsende brukar anges som ett av de centrala skyddsintressena på det finansiella området. Ett väl fungerande betalningsväsende är viktigt för att hålla nere kostna- derna vid transaktioner och därmed för samhällsekonomins utveckling. Med den terminologi som introducerats tidigare kan alltså skyddsvärdet för betalningsväsendet som helhet sägas vara högt. Det finns ingen allmänt accepterad definition av betalningsväsendet. Betalningsväsendet brukar emellertid anses uppdelat i flera olika betal- system, vilka fungerar som mer eller mindre oberoende förmedlare av betalningar. Exempel på betalsystem är bankgirot, postgirot och olika kontokortssystem. Betalsystemen kan i sin tur indelas efter vilken om- fattning och inriktning de har. Ett enskilt betalsystems skyddsvärde beror på dessa två faktorer, eller med andra ord på vilken betydelse för sam- hällsekonomin det har. Betalningsväsendets struktur beskrivs kortfattat i avsnitt 6.2. Teoretiskt kan allehanda primitiva sätt att förmedla betalningar be- tecknas som betalsystem. Till exempel torde verksamheten i en budfirma där man enbart sysslar med förmedling av kontanter kunna betecknas som ett betalsystem. Praktiskt sett är det dock i det närmaste nödvändigt att förmedling av betalningar kombineras med något slags mottagande av medel, avsedda för framtida transaktioner, vilket innebär att det finns kapitalvärden som skulle hotas om systemet fallerar. Undantaget är när betalningsförmedlaren fullgör betalningsuppdraget med egna medel och fakturerar kunden i efterhand. Som behandlas mer utförligt i kapitel 5, uppstår systemrisker till följd av att betalningsförmedlaren tar emot medel. Det ligger i sakens natur att de mottagna medlen är lättflyktiga eftersom de skall användas för löpan- de betalningar. Det är med andra ord inte praktiskt möjligt att binda medlen genom någon form av längre uppsägningstid. Detta innebär att risk finns för uttagsanstormning, om misstro uppstår mot betalningsför- 256 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar medlarens förmåga att fullfölja gjorda åtaganden.