sou · GMB3159 · 1999-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att beskriva statens ansvar för en rikstäckande betaltjänst och kontantförsörjning samt bedöma om staten bör ha ett fortsatt ansvar för denna kassaservice och hur detta ansvar i så fall bör se ut. Till särskild utredare förordnades Per . Att som experter biträda utredningen förordnade chefen för departementet ekonomen , avdelningsdirektören , departementssekreteraren , dåvarande departementsrådet, numera avdelnings- chefen , kanslichefen , direktören och enhetschefen . , som entledigades från sitt förordnade genom beslut , er- sattes som expert i utredningen av rättssakkunniga genom beslut . Konsulten har varit knuten till utredningen . Till sekreterare förordnades hovrättsassessorn . Utredningen (Fi 1998:04), som har antagit namnet Betalservice- utredningen, överlämnar härmed sitt betänkande Kassaservice (SOU 1998:159) Förslag till Lag om ändring i postlagen (1993:1684).......... Förslag till Lag om ändring i bankrörelselagen ................ Förslag till Förordning om ändring i förordningen............ (1994:577) om landsbygdsstöd och stöd till Avgränsning av uppdraget........................................................ Nuvarande reglering av kassaservice m.m......................................... Regleringen av statens ansvar för kassaservice ......................... Regler för bankverksamhet och betaltjänster............................. Postens olika typer av kassaservice .......................................... Omfattningen av Postens servicenät.......................................... roll inom kassaservice................................................... Övervakning av kredit- och valutamarknaden ........................... vill renodla sin verksamhet .................................... Ansvarsfördelningen mellan Posten och är klar ...... Den kommersiella marknaden för kassaservice ................................. Bankernas roll i kontantförsörjningen ....................................... Utbudet av betaltjänster ........................................................... Konsumtionsmönster inom kassaservice ................................... Omfattningen av betalningar i samhället ................................... Sammanfattande bedömning av den kommersiella marknaden Överväganden, förslag och konsekvenser 6 Utredningens överväganden .............................................................. Klarar marknaden att tillhandahålla kassaservice? 6.2.1 Knappast någon behöver besöka ett post- eller bankkontor för att sköta sin löpande ekonomi .................................... 6.2.2 Grupper som efterfrågar kassa- och betaltjänster Kassaservice – ett offentligt åtagande? 7 Utredningens förslag.......................................................................... Stöd till kassaservice................................................................ Förändringar i postlagen, uppdrag till Posten m.m. ................... Genomförande av förslagen.................................................... 8 Konsekvenser av förslagen .............................................................. Konsekvenser för brottsbekämpningen.................................... Konsekvenser för beredskapen ............................................... Konsekvenser för Posten ........................................................ Nuvarande avtal mellan staten och Posten ..................... Kostnader för statens åtaganden .................................... Förordning om landsbygdsstöd m.m. ............................. Staten har i postlagen tagit på sig ett ansvar för en rikstäckande kassaservice. Statens åtagande säkerställs genom ett avtal med . Utredningen föreslår att det nuvarande ansvaret ersätts med en ordning som ger länsstyrelserna möjlighet att stödja kassaservice. Förutsättningarna för att ge kassaservice förbättras genom ändringar i bankrörelselagen. Den praktiska innebörden av detta är -att bankrörelselagen ändras för att underlätta utvecklingen av an- vändarvänlig kassaservice, -att förordningen om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service ändras så att länsstyrelserna kan stödja kassaservice enligt samma grunder som gäller för annan kommersiell service, -att anslaget för stöd till kommersiell service i landsbygd och glesbygd utökas, -att statens nuvarande ansvar för en rikstäckande kassaservice tas bort genom att 1 a § postlagen upphävs, -att Posten får i uppdrag att utveckla ny kassaservice och behålla lantbrevbärarnas kassaservice på viss nivå under en övergångspe- riod. Bakgrunden till utredningsuppdraget är att utveckling på marknaden för kassaservice och betaltjänster har varit snabb . Transaktionsvolymerna över disk i sjunker snabbt eftersom medborgare och företag kan sköta sin löpande ekonomi utan att besöka ett bank- eller postkontor. Behovet av kassaservice har minskat som sådan service har blivit allt dyrare. Utredningens huvudsakliga uppdrag har varit att bedöma vilket an- svar staten fortsättningsvis bör ha för kassaservice. sä- kerställs det statliga ansvaret genom ett avtal mellan staten och Posten. I avtalet har Posten förbundit sig att hålla en rikstäckande kassaservice genom kontorsnätet och lantbrevbärarlinjerna. Staten ersätter Posten för den del av kassaservicen som inte är kommersiellt motiverad, för när- varande med . Fokus i utredningsarbetet har legat på enskilda medborgares och mindre företags tillgång till och behov av betaltjänster över disk i post- och bankkontor och via lantbrevbärare, dvs. Däremot har utredningen inte haft i uppdrag att närmare analysera frågor som berör konkurrensen på bankmarknaden. Det har inte heller varit en uppgift för utredningen att göra en helhetsbedömning av Postens verksamhet. Utredningen har således endast behandlat den del av Postens verksamhet som rör kassaservice. Utredningen har haft tre grundläggande utgångspunkter för sina över- väganden. För det första har utredningen haft målsättningen att förslagen skall leda till en förbättrad eller fortsatt god kassaservice för medborgare och enskilda. För det andra bör åtgärder och ansvar för kassaservice ansluta till offentliga åtaganden inom jämförbara områden. Och för det tredje bör övervägandena styras av önskemålet om att begränsa de statsfinansiella kostnaderna för kassaservice. är tillgängligheten till kassaservice och betaltjänster god. Detta har bekräftats vid utredningens kontakter med företrädare för funktions- hindrade, pensionärer och småföretagare. Det finns ett väl utvecklat nät av , vilket i lands- och glesbygd kompletteras av kassaservice via lantbrevbärare och postväska. Uttagsautomater och betalningsterminaler för kortbetalningar finns spridda över landet. Dess- utom kan man sköta sin löpande ekonomi via telefon- eller Internet- banktjänster eller genom vanliga pappersbaserade girobetalningar. De senaste årens utveckling har kännetecknats inte minst av ett förbättrat utbud av andra betaltjänster än sådana som i första hand erbjuds över disk. Denna positiva utveckling kommer av allt att döma att fortsätta. Behovet av kassaservice över disk i kan antas fortsätta att minska . Tillgången till kassaservice bedöms inte heller som ett problem i andra europeiska länder. Den offentliga politiken är emellertid något olika. Sålunda subventionerar den postens service till en kostnad som uppgår till . I ges däremot inga subventioner. Trots att antalet postkontor har minskat mycket kraftigt i upplevs inte tillgången till kassaservice som ett samhällsproblem. Utredningen har övervägt två principiella inriktningar för det statliga åtagandet inom kassaservice. Den första inriktningen utgår ifrån syn- sättet att staten har ett infrastrukturellt ansvar för kassaservice och åtar sig att säkerställa en likartad servicestruktur i hela landet. detta förutsätts att beslut om åtgärder fattas på central nivå. Denna in- riktning överensstämmer på många sätt med dagens situation. Den andra inriktningen utgår ifrån att marknaden tillgodoser behovet av kassaservice och att det offentliga ansvaret bör begränsas till områden med särskilda problem – ett kompletterande ansvar för vissa regioner och individer. Den inriktningen innefattar att marknadens ut- veckling stimuleras och att beslut om offentliga åtgärder fattas på regional och lokal nivå utifrån varje regions och individs speciella situation och förutsättningar. Ett fortsatt centralt infrastrukturellt ansvar enligt den första inrikt- ningen skulle naturligtvis kunna leda till bibehållen god standard på kassaservice. Det finns dock ett antal tungt vägande argument mot en sådan ordning. Det främsta argumentet mot ett infrastrukturellt ansvar är att mark- naden på kommersiell grund tillgodoser stora delar av de behov som det nuvarande statliga åtagandet syftar till att tillgodose. I stort sett var och en kan nämligen ordna sin ekonomi så att löpande transaktioner sköts på annat sätt än över disk i bank- eller postkontor eller via lantbrevbärare. Tillgången till kontanter kan ordnas på flera andra sätt än genom postkontor och lantbrevbärare, bl.a. genom uttagsautomater eller uttag i butiker med hjälp av kontokort. Dessutom kan den nuvarande statligt subventionerade postkasseservicen försvåra framväxten av ekonomiskt bärkraftiga marknadslösningar, inte minst i glesbygden. Ett annat argument mot generella stödåtgärder är att de statsfinans- iella kostnaderna för åtagandet kan befaras öka . Skälet för detta är att utvecklingen på marknaden för kassaservice och betaltjänster kommer att leda till att det blir allt dyrare att tillhandahålla kassaservice i postkontor. Det sammanhänger med att man numera allt mer sällan behöver besöka ett post- eller bankkontor. Det kommer att bli mycket dyrbart att ha kvar en särskild infrastruktur i hela landet för att enbart tillgodose behovet av kassaservice över disk. På vissa orter kommer det även att finnas sådan efterfrågan på kassaservice i traditionella postkontor att kostnadstäckning kan fås. På många orter måste andra lösningar väljas. Ett tredje argument mot att behålla den nuvarande ordningen är de principer som generellt styr överväganden om statliga åtaganden. Ut- redningen har inte funnit något annat område där staten tar ett centralt infrastrukturellt ansvar som marknaden i huvudsak tillgodoser de behov som finns inom området. Ett fjärde argument mot ett centralt ansvar för just kassaservice är den obalans som lätt uppstår i förhållande till andra servicefunktioner. Det finns områden i landet med daglig kassaservice till varje bostad som inköp av exempelvis livsmedel kan kräva att man reser till 6 Sammanfattning SOU 1998:159 en annan ort. Men man kan knappast hävda att kassaservicen är viktigare än annan kommersiell service. Ett femte argument som talar emot centralt beslutade statliga åtag- anden är att det är svårt, för att inte säga omöjligt, att lägga fast kriterier som på ett meningsfullt sätt preciserar vilken nivå som bör gälla för kassaservice i hela landet. Ett exempel på denna principiella svårighet är att det knappast går att säga att varje medborgare skall ha högst ett visst avstånd till kassaservice. Avstånd kan upplevas olika beroende på var i landet man befinner sig och hur tillgången där är till annan service. Slutligen vill utredningen hänvisa till erfarenheter från andra jäm- förbara länder. Inte minst den strukturförändring som har skett av den finska postens kassaservice talar för att den enskilda medborgarens eller företagets behov av kassaservice kan tillgodoses utan att staten har ett ansvar för detta. Däremot finns det flera argument som talar för den andra principiella inriktningen som utredningen har övervägt, dvs. en marknadsväg med ett kompletterande offentligt ansvar för vissa regioner och individer. En sådan lösning stämmer med de principer som brukar tillämpas när det gäller överväganden rörande statliga åtaganden generellt sett. En marknadsväg med ett kompletterande offentligt ansvar skulle således ansluta till jämförbara offentliga åtaganden. Regionala och lokala organ kan flexibelt samordna det stöd som krävs för att en levande glesbygd skall kunna behållas. Utredningen bedömer att en marknadsväg med ett kompletterande offentligt åtagande bör kunna leda till en förbättrad kassaservice för allmänheten eftersom framväxten av ny och ekonomiskt bärkraftig kas- saservice därigenom kommer att underlättas. En svaghet med en inriktning mot marknadslösningar är att det inte kan garanteras att marknaden kommer att erbjuda en bestämd service- nivå. Om det ställs ett absolut krav på sådana garantier och det kravet är viktigare än andra hänsyn är en marknadslösning en mindre lämplig väg. Utredningen finner att övervägande skäl talar för att låta synsättet med marknadslösningar och ett kompletterande offentligt åtagande ligga till grund för utformningen av utredningens konkreta förslag. I enlighet med grundsynen att utvecklingen av ny kassaservice bör sti- muleras föreslår utredningen att bankrörelselagen (1987:617) ändras så att bankombud får förbättrade möjligheter att tillhandahålla kassaser- vice. En av de föreslagna ändringarna tar sikte på att så kallad integre- rad kassaservice skall tillåtas. Genom en sådan förändring skapas ökade möjligheter för exempelvis livsmedelsbutiker att tillhandahålla kassa- service på ett smidigt sätt. Sådan service är tekniskt möjlig och kan dess- utom tillhandahållas betydligt mera kostnadseffektivt än motsvarande transaktioner över disk i bank- eller postkontor. Posten arbetar med en sådan utveckling. Företrädare för handeln har uttalat ett intresse för att tillhandahålla denna typ av service. Ett annat förslag syftar till att mjuka upp den nuvarande restriktionen i bankrörelselagen när det gäller kontantuttag från kundmedelskonton i samband med inköp av vara eller tjänst. Kontantuttag bör tillåtas från sådana konton i syfte att underlätta kontantförsörjningen för enskilda konsumenter. För att stimulera framväxten av en konsumentvänlig kassaservice i glesbygd bör förordningen (1994:577) om glesbygdsstöd och stöd till kommersiell service ändras så att det blir möjligt för länsstyrelserna att ge stöd även till kassaservice. Länsstyrelserna får därmed möjlighet att verka för en samordning av kommersiell service i glesbygd. Genom att ansvaret förs över på länsstyrelserna ökar också förutsättningarna för att hitta flexibla lösningar som kan anpassas efter förutsättningarna i det enskilda fallet. En mindre del av de pengar som staten betalar till Posten för kassaservice bör anvisas till länsstyrelserna för detta ändamål. Den tillämpliga bestämmelsen i postlagen (1993:1684) bör upphävas och avtalet mellan staten och Posten bör inte förnyas i dess nuvarande form. Som en följd av detta bör den nuvarande statliga ersättningen till Posten tas bort. Posten, som har en nyckelroll i den omställning som bör ske, skall utveckla integrerad kassaservice och behålla lantbrevbärarnas kassaservice . Trots den gynnsamma utvecklingen kan det finnas enskilda individer som har behov av särskild hjälp när det gäller kassaservice, exempelvis funktionshindrade. Liksom bör kommunerna svara för att dessa individers behov tillgodoses i den utsträckning så inte sker genom marknadens utbud eller Postens service. Kommunerna kommer då att i praktiken samordna allt stöd till behövande individer. Detta åtagande gäller redan nu för kommunerna och innebär således inte ett utökat ansvar för deras del. De åtgärder utredningen föreslår bör genomföras i ett sammanhang ef- tersom de är beroende av varandra. Ändringarna av bankrörelselagen kan träda i kraft tidigast den 1 ja- nuari 2000. Det statliga åtagandet inom kassaservice bör avvecklas genom att den tillämpliga bestämmelsen i postlagen upphävs. Avtalet mellan staten och Posten, som upphör att gälla , bör därför inte förlängas. Emellertid bör staten genom avtal med säkerställa att Postens utvecklingsarbete när det gäller integrerad kassaservice fullföljs och att lantbrevbärarnas kassaservice finns kvar under en treårig övergångsperiod. Därefter bör behovet av lantbrevbärarnas kassaservice utvärderas på nytt. Posten bör få full ersättning för dessa uppdrag i den mån de inte är kommersiellt motiverade. Efter bör Posten, med undantag för uppdragen avseende utvecklingsarbete och lantbrevbärarnas kassaservice, tillhan- dahålla kassaservice endast på kommersiell grund. Framväxten av en ny, kommersiellt bärkraftig, kassaservice i glesbygd och på andra ställen bör stödjas i den mån det finns behov av sådan service. Effekterna av utredningens förslag bör följas upp och utvärderas av , samt . Betänkandet består av tre delar samt bilagor. I den första delen redovisas föreslagna författningsändringar samt sammanfattas direktiven och utredningens avgränsning av dem. Dessutom beskrivs hur utredningen har lagt upp arbetet och hur vissa betydelsefulla begrepp används i be- tänkandet. Den andra delen av betänkandet behandlar nuvarande förhållanden. Där finns en redogörelse för de rättsregler som utredningen har bedömt vara relevanta, liksom en beskrivning av Postens och uppgifter inom kassaservice. Den kommersiella marknaden för kassa- service beskrivs med inriktning mot utbudet av betaltjänster och kon- sumtionsmönster och på frågan om hur den närmaste tidens utveckling kan komma att se ut. Betänkandets tredje del innehåller en redovisning av utredningens överväganden och förslag. Argumenten för och emot ett statligt åtagande inom kassaservice analyseras liksom skälen för de föreslagna för- fattningsändringarna. Utredningen ger sin syn på hur förslagen bör ge- nomföras. Förslagens konsekvenser beskrivs i ett särskilt kapitel. Lag om ändring i postlagen (1993:1684) Härmed föreskrivs i fråga om postlagen (1993:1684) dels att 1 a § skall upphöra att gälla, dels att 2 § skall ha följande lydelse. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsten och kassaservicen motsvarar samhällets behov. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer skall fortlöpande följa utvecklingen på postområdet och bevaka att posttjänsten motsvarar sam- hällets behov. 1. för betalning av varor och tjänster som framställs eller säljs av företaget eller av ett annat företag som ingår i samma koncern eller i samma företagsgrupp med nära eko- nomisk samhörighet,2. för kontanta uttag i samband med betalning för varor eller tjänster enligt punkt 1 och som uppgår till högst , eller3. i samband med att kontoför- hållandet upphör. Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) Härmed föreskrivs i fråga om bankrörelselagen (1987:617) att 1 kap. 2 a § och 2 kap. 3 a § skall ha följande lydelse. Om ett företag tar emot kundmedel på konto, utgör det inte sådan inlåning som avses i 2 § första stycket, om behållningen för varje kund uppgår till högst och behållningen är tillgänglig för kun- den endast 1. för betalning av varor och tjänster som framställs eller säljs av företaget eller av ett annat företag som ingår i samma koncern eller i samma företagsgrupp med nära eko- nomisk samhörighet, eller 2. i samband med att kontoför- hållandet upphör. En banks verksamhet skall drivas av bankens egen personal och i bank- ens egna lokaler. Uttag från konto utan bankbok får dock tillhandahållas även på annat sätt. får ge en bank tillstånd att tillhandahålla följande tjänster för bankens räkning genom ombud utanför bankens lokaler, nämligen 1.insättning på bankkonto, 2.uttag från konto med bankbok, och får också ge en bank tillstånd att tillhandahålla andra särskilt angivna tjänster än de som anges i andra stycket genom visst eller vissa angivna ombud utanför bankens lokaler. Verksamhet enligt andra stycket får bedrivas från samma kassaplats som används för om- budets övriga verksamhet. Tillstånd enligt andra och tredje styckena får ges endast om 1.banken svarar för verksamheten mot kunden, och 2.det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas under kon- trollerade och säkerhetsmässigt betryggande former. Förordning om ändring i förordningen (1994:577) om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service Härmed föreskrivs i fråga om förordningen (1994:577) om lands- bygdsstöd och stöd till kommersiell service dels att 25, 26, 28, 30 och 33 §§ skall ha följande lydelse. dels att det skall införas en ny paragraf 24 a av följande lydelse, Med kassaservice avses i denna förordning tillhandahåll- andet av betaltjänster och av en möjlighet att göra kontanta in- sättningar och uttag på konto. Stöd kan lämnas för att det skall kunna upprätthållas en för- sörjning med dagligvaror och drivmedel i glesbygds- och landsbygdsområden som är till- fredsställande med hänsyn till geografiska och befolknings- mässiga förhållanden. Stöd kan i vissa fall lämnas även till fack- handelsservice. Stöd kan lämnas för att det skall kunna upprätthållas en för- sörjning med dagligvaror, kassa- service och drivmedel i gles- bygds- och landsbygdsområden som är tillfredsställande med hänsyn till geografiska och be- folkningsmässiga förhållanden. Stöd kan i vissa fall lämnas även till fackhandelsservice. Stöd kan lämnas till 2.näringsidkare med fasta försäljningsställen för dagligvaror eller 3.näringsidkare med fasta för- säljningsställen för fackhan- delsvaror, om det finns sär- skilda skäl, och 4.näringsidkare som åker om- kring med varubuss och säljer 3.näringsidkare med fasta för- säljningsställen för fackahan- delsvaror, om det finns sär- skilda skäl, 4.näringsidkare som åker om- kring med varubuss och säljer dagligvaror till konsumenter, dagligvaror till konsumenter, om det finns särskilda skäl. om det finns särskilda skäl, som avses i punkterna 2-4 och service, om det finns särskilda Stöd får lämnas endast om kommunen har planerat varuför- sörjningen på ett sådant sätt att behovet av stöd kan bedömas. Stöd får lämnas endast om kommunen har planerat försörj- ningen av varor och service på ett sådant sätt att behovet av stöd kan bedömas. Stöd till kommersiell service Stöd till kommersiell service kan lämnas som hemsändnings- kan lämnas som hemsändnings- bidrag till kommuner som helt bidrag till kommuner som helt eller delvis bekostar hemsändning eller delvis bekostar hemsändning till hushåll av dagligvaror. till hushåll av dagligvaror eller tillhandahållandet till hushåll av Bidrag får lämnas endast om sändningen sker på ett ändamålsenligt sätt och utan onödiga kostnader. även lämnas för kommunens även lämnas för kommunens direkta kostnader för att anordna direkta kostnader för att anordna särskilda inköpsturer till en när- särskilda turer till ett näralig- liggande butik för de hushåll gande serviceställe för de hus- som har störst avstånd eller sak- håll som har störst avstånd eller nar möjligheter att på annat sätt saknar möjligheter att på annat ta sig till butiken. sätt ta sig till servicestället. Stöd till kommersiell service kan lämnas som investeringsbidrag och landsbygdslån för 1.anskaffning eller ny-, till- eller ombyggnad eller större reparation av lokaler som behövs för verksamheten och för inredning eller annan utrustning av sådana lokaler, 14 Författningsförslag SOU 1998:159 2. anskaffning eller ombyggnad eller större reparation av en varubuss som behövs i verksamhet som avses i 26 § 4 och för inredning och annan utrustning av sådana fordon, 3. kompetenshöjande utbildnings- ägare och anställda inom som arbetar med kassaser- 4.kostnader för utarbetande av åtgärdsprogram som syftar till att förbättra företagets lönsamhet och service till hushållen. Utredningens direktiv beslutades av regeringen . De återges i sin helhet i bilaga 1. Av direktiven framgår att utredningens uppgift sammanfattningsvis har varit att -beskriva statens nuvarande ansvar enligt postlagen för att säkerställa och finansiera en rikstäckande betaltjänst och kontantförsörjning, statens sätt att uppfylla detta åtagande samt kostnaden för åtagandet,