sou · GMB3146 · 1999-01-01 00:00:00 — Samarbetsförfarandet ska användas gällande icke-diskrimine- ring (art. 6), transportpolitik (art. 75), EMU; multilateral över- vakning av medlemsstaternas ekonomiska politik (art. 103), EMU; förbud mot positiv särbehandling (art. 104a), EMU; ansvars- befrielse (art. 104b), myntharmonisering (art. 105a), arbetsmiljö (art. 118a), Europeiska socialfonden (art. 125), yrkesutbildning (art. 127), transeuropeiska nät (art. 129d), Europeiska regionala 189c; e. 189c; d. 189c; e. 50Art 189c; d. 51Mål C-300/89, Kommissionen mot Rådet. 52Hartley, s. 43. 53Droege & Lysén, s. 70. RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU utvecklingsfonden (art. 130e), forskning – tillämpning av program (art. 130o), miljö (art. 130s) och utvecklingssamarbete (art. 130w).54 Detta förfarande tillkom genom 1992.55 För- farandet regleras i art 189b. Detta är det förfarande genom vilket parlamentet givits störst inflytande, vilket framkommer vid en jämförelse av de olika beslutsprocedurerna. Det ökade inflytandet består i en begränsad vetorätt. Om en absolut majoritet av samtliga parlamentsledamöter ställer sig bakom ett avslag av ett förslag, faller det.56 Förfarandet ska användas gällande fri rörlighet för arbetstagare (art. 49), etableringsrätt; handlingsprogram (art. 54), etablerings- rätt; samordning av regler om allmän ordning, säkerhet och hälsa (art. 56), etableringsrätt; ömsesidigt erkännande av examina (art. 57), fri rörlighet för tjänster (art. 66), tillnärmning av lagstiftning för den inre marknaden (art. 100a), utbildning (art. 126), kultur (art. 128), folkhälsa (art. 129), konsumentskydd (art. 129a), trans- europeiska nät (art. 129d), forskning; ramprogram (art. 130i) och miljö; allmänna handlingsprogram (art. 130s). Medbeslutandeförfarandet bygger på samarbetsförfarandet och de tre första stegen är desamma i de olika förfarandena med den skillnaden att om parlamentet tillkännager att det tänker avvisa förslaget (a), eller om parlamentet föreslår ändringar i den gemen- samma ståndpunkten (b), kan en förlikningskommitté tillsättas på rådets initiativ. Om EP inte fattar något beslut eller om EP antar den gemensamma ståndpunkten ser proceduren ut som i samarbetsförfarandet, dvs. förslaget sänds till rådet som slutgiltigt antar rättsakten i enlighet med den gemensamma stånd- punkten. 54Droege & Lysén, s. 70-71. 55På engelska: The co-decision procedure. använder dock uttrycket The Joint Legislative Procedure. 56Droege & Lysén, s. 71. a.Om EP tillkännager att det tänker avvisa rådets gemensamma ståndpunkt När förlikningskommittén, bestående av lika många parlaments- medlemmar som rådsmedlemmar,57 sammankallats och parla- mentet, trots kommitténs överläggningar, därefter bekräftat sitt avvisande av rådets gemensamma ståndpunkt (förslaget till rättsakt) leder detta till att rättsakten inte antas.58 b.Om EP föreslår ändringar i rådets gemensamma ståndpunkt Om parlamentet ändrar rådets gemensamma ståndpunkt sänds det ändrade förslaget till rådet och till kommissionen. Kommissionen kan antingen avstyrka eller tillstyrka parlamentets ändringsförslag. Vid ett avstyrkande har sedan rådet att välja mellan att enhälligt anta förslaget som det lyder efter parlamentets ändringar, eller inte anta detsamma inom tre (/). Det första alternativet leder till att rättsakten antas. Det andra alternativet leder till att rådets ordförande ånyo sammankallar förlikningskommittén. Vid ett tillstyrkande har rådet att välja mellan att anta det av EP ändrade förslaget med kvalificerad majoritet eller att inte anta detsamma inom tre (/eller fyra) månader. Det första alternativet leder till att rättsakten antas. Det andra alternativet leder till att rådets ordförande ånyo sammankallar förlikningskommittén. sammankallas alltså om rådet inte antar den av EP ändrade rättsakten inom tre (/). Kom- mittén arbetar med att ta fram ett gemensamt utkast till rättsakt och kan då antingen godkänna eller inte godkänna utkastet inom sex (/åtta) veckor. I det tidigare fallet översänds det gemensamma utkastet till rådet och EP och antingen godkänner båda institutio- nerna utkastet vilket innebär att rättsakten antas. I det senare fallet, dvs. om förlikningskommittén inte godkänner det gemen- samma utkastet inom sex (/åtta) veckor, kan rådet antingen välja att inte bekräfta den gemensamma ståndpunkten inom sex (/åtta) veckor, vilket leder till att rättsakten inte antas, eller bekräfta den tidigare gemensamma ståndpunkten (vilket ska ske med kvalifi- 57Kommissionen deltar också i arbetet, 189b p. 58Hartley, s. 44. RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU cerad majoritet) och då kan EP antingen avvisa texten vilket inne- bär att rättsakten inte antas, eller om EP inte avvisar texten inom sex (åtta) veckor så antas rättsakten. 3 Hur lobbyingverksamheten regleras Detta kapitel kommer att behandla hur lobbyingverksamheten gentemot EU-institutionerna regleras på gemenskapsnivå. Jag kommer i detta sammanhang även att behandla lobbying- branschens egna regler, en jämförelse mellan dessa och institu- tionernas regler kommer också att genomföras. Som bakgrund och för jämförelse kommer jag även att granska huruvida nationella lobbyingregler finns, och om så är fallet, hur omfattande dessa är. och EU:s medlemsstaters reglering kommer att granskas, bland de senare kommer tyngdpunkten att ligga på . Att och kommer att granskas mer ingående än andra länder beror främst på att är den moderna lobbyingens hemland och att är författarens. Med reglering avses ofta registrering, men även etiska regler och regler för hur en lobbyist ska uppträda ryms inom begreppet. Det är inte alltid självklart att de etiska reglerna följs och det är delvis därför som frågan om en reglering har aktualiserats. Under avsnittet den rättspolitiska diskussionen behandlar jag om och i så fall varför en reglering är nödvändig. Innan jag går in på huvud- temat för detta kapitel är det lämpligt att, som bakgrund till huvudtemat, presentera hur lobbying regleras nationellt i och i EU:s medlemsstater. 3.1Nationell reglering av lobbying 3.1.1 Reglering av lobbying i I lobbyingens hemstad insåg kongressledamöterna och senatorerna tidigt att lobbyingverksamheten borde regleras, framförallt pga de stora summor pengar som mindre nogräknade politiker tog emot för att rösta eller lägga fram förslag efter upp- dragsgivarens önskemål. Mutsystemet var en lobbyingens barn- sjukdom och det dröjde inte länge förrän poli- tikerna kom till insikt om att lobbyisterna kunde utnyttjas på ett annat sätt. Genom att lyssna på företrädare för specifika intressen kunde politikerna få god hjälp i sitt arbete, framförallt med olika RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU typer av information och expertkunskaper. Lobbyisterna har i dagens kommit att få en central betydelse i kongressens lagstiftningsarbete.59 I det tidiga 1900-talets försökte motståndare till lobbyingverksamheten få till stånd en reglering av densamma. Det ansågs dock problematiskt att stifta lagar som reglerade lobbying, anledningen till detta var att de eventuellt kunde (om felaktigt ut- formade) strida mot konstitutionen. Bl.a. föreskriver första tillägget att kongressen inte får stifta lagar som medför en in- skränkning av medborgarnas rätt att kräva att missförhållanden i samhället avhjälps. Detta stadgande har resulterat i att förslag om reglering av lobbyingverksamheten inte gått igenom. Dessutom har stadgandet tidigare också använts av domstolar som slagit fast att en reglering av lobbying är en begränsning av folkets rätt att verka politiskt, i syfte att försöka få vissa beslut till stånd.60 Det dröjde till 1935-36 innan den första lagstiftningen direkt gällande lobbyingverksamhet utformades och trädde i kraft. Denna reglering gällde endast lobbying inom vissa områden (folkförsörj- ning och sjöfart) och innebar att lobbyisterna som verkade inom dessa områden skulle registreras hos kongressen. Då denna lag- stiftning inte stred mot konstitutionen beslutade kongressen att utvidga den till att gälla alla lobbyister oavsett inom vilket område de verkade. , antog kongressen en lag61 som stadgade en allmän registrerings- och redovisningsskyldighet för lobbyister gentemot kongressen.62 Regleringen gäller än och innebär att alla lobbyister (för- utom enskilda personer gäller detta även företag och organisa- tioner) som får ersättning för att påverka kongressens lagstift- ningsarbete på något sätt, måste registrera sig hos kongressen63. 59Stieg , Pengar öppnar dörrarna till politikerna, , nr. 60Lindström, s. 13. 61The 1946 Federal Regulation of Lobbying Act. 62Lindström, s. 13. 63Registreringen ska ske hos Secretary of the Senate och hos of Registreringen ska innehålla uppgifter om uppdragstagarens och uppdragsgivarens namn och adress samt vilket belopp den förre er- hållit, som ersättning för fullföljande av uppdraget, av den . De registrerade lobbyisterna ska vidare kvartalsvis lämna in rapporter angående sin verksamhet med uppgift om vilka intäkter och utgifter lobbyisten haft och hur dessa använts. Uppgift ska också lämnas angående vilka artiklar i vilka publikationer som lobbyisten, direkt eller indirekt, varit upphov till samt vilka lag- förslag lobbyisten har i uppdrag att arbeta med och påverka64. Uppgifterna måste lämnas från det att uppdraget hade sin början.65 Regleringen i har varit föremål för mycket kritik och den skärptes i början av 1996.66 Bl.a. preciserades definitionen av be- greppet lobbyist.67 Vidare gjordes förändringar av hur mycket (i form av middagar, resor och gåvor) som en lobbyist får bjuda en politiker eller tjänsteman på, vid försök att uppnå sitt syfte. Denna förändring fick det politiska etablissemanget att tala om the last Christmas.68 Den reglering som omfattar de ca 80 000 lobbyisterna i (varav drygt 15 000 i )69 ser ut att ha varit en förebild för den reglering som existerar inom EU.70 Innan denna ska behandlas kan det vara på sin plats att 64Dessa uppgifter publiceras fortlöpande i . 65Lindström, s. 13-14 och spelrum för maskerade lobbyister, , 1/4-1997. 66The Lobby Restrictions Act (of 1996). 67Ingrid spelrum för maskerade lobbyister, , 1/4-1997. 68Janne Sundling, Här föds svensk lobbying, Resumé, nr. 42, 1996. 69Stieg , Pengar öppnar dörrarna till politikerna, , nr. 27 1990 och spelrum för maskerade lobbyister, , 1/4-1997. 70Gällande antalet lobbyister figurerar det olika siffror på hur många de är och var de utövar sin verksamhet. I EU och EG-rätten av Allgårdh förekommer en uppgift om att det i skulle finnas 50 000 advokater och konsulter som bedriver lobbyingarbete. En av orsakerna till att det är svårt att beräkna antalet lobbyister ligger i att det inte finns någon tillfredsställande definition. Den som ändå finns i lagen RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU granska hur de olika medlemsstaterna inom EU har valt att handskas nationellt med reglering av lobbying. 3.1.2 Försök till reglering av lobbying i I har lobbying inte förekommit, eller åtminstone inte kallats vid detta namn, förrän . Den modell som tidigare präglat intressegrupperingarnas inflytande i den politiska beslutsprocessen var, som tidigare behandlats i kapitel 3, den korporativa. Mycket tyder dock på att lobbyingen kommer att öka inom , t.ex. fattade SAF ett beslut inför 1990-talet om att de i mindre utsträckning kommer att samarbeta med myndig- heterna på det korporativa sättet och i stället bedriva lobbying i olika sakfrågor.71 Även medlemskapet i EU kan förväntas bidraga till ökad lobbying inom , då detta sätt att påverka i allt högre grad upptäcks av inhemska aktörer i och med EU- lobbyingen. 1988 påstod SAF:s dåvarande ordförande, , att det skulle finnas auktoriserade lobbyister i Sverige.72 , , kan vi konstatera att han delvis hade rätt. Det finns auktoriserade lobbyister inom EU, men auktorisationen ut- färdas av i form av en registrering av lobbyis- terna som verkar gentemot . Bland dessa lobbyister finns även svenska organisationer, företag, anses vara such an opaque definition that it is virtually impossible to uphold and is therefore ignored , , , The management of interest representation in Union, , nr. 1, 1995. Observera dock att uppgifter om antalet lobbyister får tas med en stor nypa salt och endast anses utgöra en fingervisning om storleksordningen. 71Kjell A , EG - paradiset för lobbyister, 1/9 1991. 72Ylva , Registrera lobbyisterna, , 1988:16. lobbyingföretag och lobbyister.73 Vissa av dessa aktörer bedriver lobbying både gentemot EU-institutionerna och gentemot riks- dagen och regeringen i , men lobbyingen inom är oreglerad. har ett flertal motioner angående en reglering av lobbying i lagts fram, bl.a. av riksdagsledamöterna () och ().74 rik- tar i sin motion från in sig på lobbyingen i och den lagstiftning som reglerar lobbyingen där. Det är hög tid att även i skapa ett motsvarande ramverk för den omfattande professionella lobbyverksamheten i vår riksdag. Därigenom kommer ledamöterna att kunna ställa helt andra krav på den givna informationen och utbytet att ske i öppna former.75 I sitt betänkande angående motionen tar KU upp situationen i och men också hur det ser ut på det aktuella området i , , och Tyskland.76 KU avstyrkte motionen med skälet att det just nu pågår en demo- kratiutredning77 som enligt sina direktiv78 bl.a. ska klargöra och definiera begreppet lobbying samt, efter att ha kartlagt och sam- manfattat andra länders erfarenheter av lobbying, lämna förslag till åtgärder på området. Motionen avslogs efter debatt i . har tidigare skrivit en motion angående reglering av lobbying i Sverige.79 I den skriver han bl.a.: 73Ewa , Hitta rätt i EU-labyrinten, Veckans affärer, nr. 11/8 1997. 74De respektive riksdagsmotionerna 1997/98: K203 och 1994/95: K203. 75Bertil , Registrerande av lobbyister i , motion till , 1997/98:K203. 76Konstitutionsutskottets betänkande 1997/98 KU 27. 79Bertil , Registrering av lobbyister, motion till , 1996/97:K302. RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU [] olika intressenters önskemål om att få det egna särintresset att framstå som en allmän nationell angelägenhet växer i takt med samhällets krympande resurser. Detta är inte en negativ utveckling utan det ökar i stället informationsflödet till landets beslutsfattare. Det är emellertid nu dags att skapa ett normsystem för spelet mellan beslutsfattare och lobbyister. Motionären avslutar med att skriva att regler för den svenska lobbyingverksamheten bör utredas. Motionen behandlades i KU den 23/4 1997 där den avstyrktes. Motionen uppmärksammades i efter att den avstyrkts80. I artikeln uttalar sig, förutom , bl.a. (). Hon är emot en registrering och framhåller de praktiska svårigheterna med ett sådant system. Vidare tar hon upp gränsdragningsproble- matiken och därmed hur lobbying som verksamhet, och lobbyist som verksamhetens utövare, ska definieras. är också av den åsikten att riksdagsledamöterna har för lite utrednings- resurser till sitt förfogande och att detta är ett problem. Hon anser att lobbyisterna i sig själva inte utgör ett problem.81 har också uppmärksammat första motion gällande registrering av lobbyister. I artikeln, som kom ca motionen avslogs, säger : Jag vill gärna ha etiketten legitimerad lobbyist och ett Damoklessvärd som gör att börjar de ljuga är det slut. Då får man en klar och ren relation till lobbyister.82 lämnade in sin tredje motion angående registrering av lobbyister. I motionen nämner han åter- igen förekomsten av en reglering av lobbying i samt den ny- ligen skärpta regleringen av lobbying gentemot Europaparla- 80Maria , Lobbyism vardag för politiker: kräver registrering som i , , 21/7 1997. 81Maria , Lobbyism vardag för politiker: kräver registrering som i , , 21/7 1997. 82Ingrid spelrum för maskerade lobbyister, , 1/4-1997. Vidare nämner han att en reglering av lobbying är att önska för att [] beivra desinformation om sådan skulle före- komma.83 Han påtalar dock även att lobbyverksamheten utgör en viktig och värdefull källa till information.84 berör i sin motion kommissionens pressmeddelande 93/C 63/02 och parlamentets förslag till obliga- torisk registrering av lobbyister, vilket nu antagits av parlamentet och trätt i kraft. Vidare nämner han lobbyingbranschens egen code of conduct.85 Motionen framhåller att ett [] sådant registre- ringssystem borde övervägas även i Sverige.86. Motionen be- handlades i KU den 21/2 1996 och avstyrktes. Ytterligare en motion bör nämnas i sammanhanget. lämnade Hans Leghammar m.fl. (mp) in en motion87 med ett förslag innebärande att regeringen skulle tillsätta en utredning med uppgift att utreda formerna för lobbying i . Motionen inne- höll även ett förslag om att regeringsföreträdare skulle vara skyl- diga att föra tjänsteanteckningar vid möten med lobbyister. Motionen behandlades i KU den 11/12 1991 där den avstyrktes. Slutligen bör även en motion skriven av () och () nämnas.88 Den behandlar statliga myn- digheters förhållande till lobbyister. Motionärerna tar bl.a. upp förhållandet att är medlem av , varav den senare är en lobbyingorganisation. Författarna anser att detta är fel och att en utredning ska tillsättas för att bringa klarhet i statliga myndigheters samarbete med näringslivsorganisationer 83Bertil , Registrering av lobbyister, motion till , 1998/99:K207. 84Bertil , Registrering av lobbyister, motion till , 1998/99:K207. 85Pressmeddelandet, parlamentets reglering och lobbyingbranschens egen reglering behandlas utförligt senare i detta kapitel. 86Bengt , Registreringssystem för lobbyister, motion till , 1994/95:K203. 87Hans Leghammar m.fl., Dokumentering av lobbying m.m., motion till , 1990/91:K230. 88Elisa och , Statliga myndigheter och lobbyism, motion till , 1994/95:K506. RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU Vidare vill författarna att statliga myndigheters aktiva deltagande (som exempel tar de upp Väg- verkets medlemskap i ) i lobbying- organisationer icke ska tillåtas. Som sista punkt i hemställan tar författarna upp att det bör ges klara normer för de statliga myn- digheternas befogenheter i lobbyingverksamheten och att det bör klargöras att statliga myndigheter icke bör syssla med lobbying. Motionen behandlades i KU den 8/11 1995 och utskottet anförde att det ansåg det värdefullt att en belysning av och överväganden om statliga myndigheters samverkan med näringslivs- och in- tresseorganisationer kom till stånd.89 har det dock visat sig att det påstådda medlemskapet inte var ett medlemskap. hade endast observatörsstatus i Svenska vägföreningens styrelse.90 3.1.3Förekomsten av nationell reglering av lobbying i EU:s medlemsstater I existerar ingen reglering av lobbying gentemot parla- mentet. I är lobbyingen delvis reglerad. Lobbyisterna och de dokument de presenterar vid möten med utskott registreras av dessa utskott. Denna registrering syftar dock inte till att kontrollera lobbyingen utan sägs vara en del i den normala statsförvaltningen. Däremot finns det vissa regler för hur lobbyister kan vinna företräde hos utskotten och hur de ska upp- träda där. Bl.a. måste lobbyisten ha en naturlig anknytning till den organisation han företräder. Detta medför att rent professionell lobbying inte tillåts, däremot kan t.ex. en anlitad jurist få företräda företaget/organisationen/deputationen i juridiska frågor. Ut- skottet får vidare, efter att ha lyssnat till en kort framställning, ställa frågor till deputationen som i sin tur inte får ställa frågor till utskottet. Inga direkta förhandlingar får äga rum och alla de in- blandade måste känna till dessa regler. Slutligen får ett dylikt ut- 89Konstitutionsutskottets betänkande 1995/96:KU05, Statlig förvaltning. 90Samtal med i samband med seminarium Lekmannavälde i experternas tid i den 16/6-98. skottsförhör inte ta i anspråk. Om deputa- tionen önskar presentera skriftligt material ska detta tillsändas före mötet, i 60 kopior.91 I existerar ingen reglering av lobbying gentemot parlamentet. I existerar ingen reglering av lobbying gentemot senaten och nationalförsamlingen. Särskilda bestämmel- ser finns dock för vilka som får vistas i parlamentet och var. I är begreppet lobbying helt okänt för grekisk lag. Lobbyingverksamhet är således ej reglerad. På existerar inte heller någon reglering av lobbying. I är lobbyingverksamhet oreglerad, men, liksom i , har frågan uppmärksammats av parlamentsledamöter vilka har skrivit motioner angående frågan. Särskilt tillstånd kan utfärdas som tillåter intressegruppers företrädare att vistas i senaten. I existerar inte någon reglering av lobbying gentemot parlamentet. Däremot förekommer liksom i , ett liknande arrangemang gällande utskottsförhör med intressegrupper.92 I existerar ingen reglering av lobbying gentemot parlamentet men det finns särskilda bestämmelser angående vilka som får vistas i Parlamentets andra kammare. I finns inga regler gällande lobbying men det finns allmänna bestämmelser om intressegruppers tillträde till parlamentsbyggnaderna. I existerar ingen reglering av lobbyingverksamhet. I , lade en kommitté, som utredde parlamentsledamöternas intressen, fram ett förslag innebärande att det skulle upprättas ett register över lobbyister samt ett regelverk (code of conduct) gällande lobbyingverksamhet gentemot parlamentet. Efter det att rapporten, innehållande förslaget, hade debatterats i underhuset så fattades inget beslut vilket innebär att det varken formellt förkastats eller antagits.93 91Europaparlamentets arbetsdokument PE 212.408. ; Rules governing lobbying in the national parliaments of the member states, utgivet av Directorate General for Research. 92Europaparlamentets arbetsdokument PE 212.408. . 93Europaparlamentets arbetsdokument PE 212.408. . RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU I finns en reglering innebärande att de intresse- grupperingar som vill göra sig hörda och/eller försvara sina intressen inför parlamentet eller dess utskott måste registrera sig för att få tillträde till parlamentsbyggnaderna. Registret ska bl.a. innehålla uppgifter om organisationens namn och säte, vilka de styrande i organisationen är, vilken organisationens intressesfär är, antalet medlemmar och namn på organisationens utsedda repre- sentanter. I finns inga regler rörande lobbying gentemot parlamentet.94 3.2Reglering av lobbying inom EU I denna del av kapitlet kommer jag att behandla reglering av lobbying gentemot EU:s institutioner. Framställningen kommer att koncentreras på hur och kommissionen behandlat frågan. Anledningen till denna koncentration är att det är dessa två institutioner som behandlat frågan om reglering av lobbying. Det har vare sig ministerrådet eller domstolen gjort. Jag kommer dock ändå ta upp dessa institutioner och försöka finna orsaker till varför man ej valt att följa de två förstnämnda institu- tionernas exempel. de fyra grundfördragen som EU och EG vilar på95, är uppbyggd på ett annat sätt än medlemsstaternas. 94Europaparlamentets arbetsdokument PE 212.408. ; Rules governing lobbying in the national parliaments of the member states, utgivet av Directorate General for Research. 95Dessa fyra fördrag är: Parisfördraget från om upp- rättandet av Kol- och stålgemenskapen (EKSG-fördraget), de två Rom- fördragen från angående upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) (för undertecknandet be- nämndes dessa Europeiska ekonomiska gemenskapen respektive EEG- fördraget) och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget) samt slutligen från om upp- rättandet av den Europeiska unionen (). Amsterdamför- draget, som ännu inte ratificerats av alla medlemsstater, kommer också att ingå i uppräkningen då det innebär vissa konstitutionella förändringar. Tre viktiga skillnader, som är av betydelse för lobbyingverk- samheten, är (1) att parlamentets makt är starkt begränsad, (2) att ministerrådet, som är motsvarigheten till en beslutsfattande församling, inte har en formell initiativrätt att utarbeta egna för- slag till lagstiftning och (3) att man inrättat en Kommission vars uppgift bl.a. är att utarbeta förslag till lagstiftning.