sou · GMB315 · 1999-01-01 00:00:00 — Två institutionella indi- katorer föreslås, nämligen utgifter för forskning och utveckling och antal telefonlinjer per 100 invånare. Generellt gäller, liksom för de miljörelaterade indikatorerna, att i stort sett har den statistik som behövs för de föreslag- na indikatorerna. 3 Se Indicators of Sustainable Development, 1997. betecknar sitt förslag som ett första steg och konstaterar att nästa steg är att dels aggregera indikatorer inom de fyra kategorierna miljö, social utveckling, ekonomi och institutionellt, dels att bryta ner indikatorerna sektorvis. 4.2Andra länders arbete med gröna nyckeltal för hållbar utveckling har arbetat fram en uppsättning om ca 110 gröna nyckeltal, benämnda indikatorer, som skall reflektera vägen mot ett uthållighet samhälle. Indikatorerna är indelade i 21 huvud- grupper som har karaktären av dels samhällssektorer (turism, transport, fiske), dels miljöhot (försurning, avfall) och slutligen naturresurser (vatten, mark, luft). I har många städer använt sig av indikatorer för att illustrera utvecklingen mot hållbarhet. Staden har rönt stor uppmärksamhet för sitt projekt . Ett 40-tal indikatorer för hållbarhet har fastställts för staden . Ledstjärnan har varit tydlighet inför medborgarna. Det innebär att man har valt indikatorer som på ett enkelt och konkret sett visar utvecklingen för allmänheten. Några exempel på indikato- rer är laxvandring i lokala vattendrag och antalet dagar med god luftkvalitet. Man har också fastställt ett antal indikatorer som beskriver social, kulturell och ekonomisk utveckling, t.ex. andel barn som lever i fattigdom och allmänhetens deltagande i kulturella aktiviteter. En svaghet i projektet har varit att indikatorerna har utarbetats av ideella organisatoner och inte haft tillräcklig förankring hos beslutsfattarna. Därmed har de inte riktigt slagit igenom i de politiska besluten 4.3Övriga exempel: Baltic 21 och kommunerna Baltic 21 är ett samarbetsprojekt för hållbar utveckling mellan länderna i . Arbetet i Baltic 21 präglas bl.a. av att alla deltagande länder har olika historia, av att innebörden i begreppet hållbar utveckling är olika i och av en mångfasetterad och delvis splittrad målbild. Tyngdpunkten i Baltic 21 ligger på miljöaspekterna och regional samverkan. Arbetet i Baltic 21 är indelat i sju sektorer; jordbruk, energi, fiske, skogsbruk, industri, turism och transporter. Varje sektor har till uppgift att utarbeta bl.a. mål, aktionsplaner och indikatorer för arbetet mot en hållbar utveckling i regionen. Utifrån de speciella förutsättningar som gäller för Baltic 21 har man beslutat att indikatorerna bör konstrueras och användas bl.a. enligt följande 4: -Indikatorarbetet bör inledas med att besvara frågan om vilka delar i samhället som är viktiga att finna indikatorer för. -Indikatorerna skall bara påvisa förändringar som visar om miljöarbetet rör sig i rätt riktning. -En fråga måste tillåtas bli besvarad på olika sätt av olika länder och sektorer. 4 Arbetet med att utarbeta indikatorer för Baltic 21 bygger på ett konsultupp- drag utfört av Naturekonomihuset. -Positiva förändringar bör redovisas åt samma håll (t.ex. att en ökning alltid är positiv), för att underlätta för uttolkarna. -Ett lämpligt antal indikatorer för varje sektor är 20-100 indikatorer. Beträffande resultatuppföljning avser man inom projektet att hålla samman frågeställningar, men att acceptera olika slags svar från regionens olika delar. För att i förhandlingarna lättare komma överens uppmuntrar man inte direkta jämförelser mellan länderna. Man anser också att tolkningar och slutsatser angående indikatorerna bör överlåtas till användarna av de resultatrappor- ter som tagits fram. 4.3.2Kommunernas arbete med gröna nyckeltal och exemplet har utarbetat en skrift med förslag till gröna nyckeltal för kommunernas miljöredovisning 5. Förbundet har sammanställt exempel på gröna nyckeltal som används i kommunerna och ger ytterligare exempel på tänkbara nyckeltal för framtiden. Vissa nyckeltal är beskrivningar av påverkan på miljön; t.ex. utsläpp av föroreningar till luft, mark och vatten. Andra syftar till att visa förändringar i livsstilen hos befolkning- en, t.ex. hur invånarna tar sig till arbetet och nivån på återvin- ning av hushållens avfall. Ett fyrtiotal kommuner gör årliga miljöredovisningar i olika former. Några av dem använder gröna nyckeltal för att följa upp den egna verksamheten. I har man tagit ett första steg mot att fastställa gröna nyckeltal, eller Agenda 21-indikatorer som man 5 Gröna nyckeltal i miljöredovisning, 1996. själv valt att kalla det 6. Under 1995-96 genomfördes en enkät för att höra stockholmarnas åsikter om vilka frågor som är viktigast för invånarna. Drygt 10.000 personer har besvarat enkäten och ytterligare ett antal har lämnat synpunkter vid rundabordssamtal och andra diskussioner. Utifrån enkäten formulerade i fem områden som anser som viktigast : 1.Hur skall vi få en trygg stad? 2.Hur skall vi minska miljöbelastningen av vårt resebehov? 3.Hur kan vi leva mer resurssnålt i ? 4.Hur kan vi värna om naturen i ? 5.Hur kan stockholmarna få mer inflytande över sin stad? Dessa fem frågor skall kompletteras med andra hållbarhetsfakto- rer genom ytterligare rundabordssamtal med olika aktörer och b- ende. Syftet med rundabordssamtalen är att diskutera och iden- tifiera frågor som är viktiga och vilka lösningar som krävs för att en hållbar utveckling av staden skall vara möjlig. I arbetet med att utarbeta indikatorer för hållbar utveckling i betraktas begreppet konsensus som cen- tralt. Man har skapat en referensgrupp med representanter från olika berörda grupper. Målet är att nå konsensus i gruppen om vilka indikatorer som väljs och åtgärder som föreslås. 6 Den metod som använder för att identifiera indikatorer för hållbar utveckling kallas PICABU-metoden och är utvecklad av en grupp forskare vid . Metoden innebär i korthet att man genom rundabordssamtal med en referensgrupp (som representerar olika aktörer i samhället) arbetar fram en uppsättning indikatorer. Referens- gruppen lämnar också förslag till åtgärder för att uppnå hållbarhet. När indikatorer utarbetas för bortser man i första steget från tillgången till statistik. Det betyder att man formulerar ett antal indikatorer utifrån det behov som identifie- ras, bortsett från om det går att sätta siffror på indikatorer- na. Det innebär att man kommer att få fram ett antal indikatorer som det inte går att mäta. Först i nästa steg kommer man att diskutera hur man skall göra med de indikatorer som inte går att kvantifiera med tillgänglig data. När referensgruppen har identifierat en uppsättning s.k. Agenda 21-indikatorer för skall dessa förankras i samhället. Genom olika kampanjer och presentationer på bl.a. skolor, företag och bibliotek skall stockholmarna lära sig på vilket sätt de själva kan bidra till ett hållbart . 5Val av gröna nyckeltal som visar utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle 5.1Syfte med gröna nyckeltal för ekologiskt hållbar utveckling Valet av gröna nyckeltal måste utgå från vem som skall använda dem och vad de skall användas till. Eftersom gröna nyckeltal för ekologisk hållbarhet enligt vårt uppdrag skall användas av regering och riksdag bör samma utgångspunkter som används för ekonomiska indikatorer ligga bakom valet av mått. Det innebär att de skall vara strategiskt viktiga. Åtgärder och beslut som fattas av regering och riksdag skall kunna leda till föränd- ring av nyckeltalen. Måtten blir på så sätt ett resultat för uppföljning. Eftersom de skall vara strategiskt viktiga mått bör de också vara få till antalet. Detta förslag till gröna nyckeltal skall även kunna användas när regering och riksdag kommunicerar med allmänheten. Därmed är både riksdag, regering och allmänheten målgruppen. Vi tror också att ett urval av de gröna nyckeltal som vi föreslår kan användas av exempelvis kommuner och landsting. De föreslagna nyckeltalen kan utgöra en utgångspunkt t.ex. i arbetet med att följa upp effekter av genomförda åtgärder. Regeringen skriver att indikatorerna skall visa riktningen på utvecklingen. Det innebär att de nyckeltal vi föreslår måste ha en intressant tidsaspekt, dvs. förväntas förändras relativt snabbt över tiden. Resultatet av ett politiskt initiativ som syftar till att förändra utvecklingen mot ekologisk hållbarhet skall gå att avläsa i de gröna nyckeltalen. Vi har därför valt mått som relativt snabbt förändras när verkligheten förändras. På så sätt skall nyckeltalen kunna användas som uppföljning; för att mäta resultatet av en åtgärd. Vårt uppdrag har varit att ta fram ETT F¥TAL nyckeltal, vilket vi har tolkat som 10-15 gröna nyckeltal. Det är naturligtvis problema- tiskt att med så få mått visa hur samhället utvecklas, men å andra sidan gör det beskrivningen mer lättöverskådlig. Eftersom även allmänheten är vår målgrupp har vi valt att ta med faktorer som kan påverkas av beteendet hos den enskilde. Nyckeltal som visar nivån på övergödning och försurningsgrad har t.ex. inte den karaktären. Därför har vi kompletterat de rent miljörelaterade måtten med mått som mer direkt berör hushål- len, t.ex. hur många invånare som går, cyklar eller åker kollek- tivtrafik till och från arbetet. Vår grundsyn är att gröna nyckeltal alltid skall väljas utifrån det sammanhang där de skall användas. Det innebär att gröna nyckeltal för ekologisk hållbarhet ser annorlunda ut om de är avsedda som underlag för t.ex. miljövårdsadministrationens arbete. Vårt förslag täcker inte hela behovet av andra hållbar- hets- eller miljöindikatorer. 5.2Generellt om de föreslagna gröna nyckeltalen De gröna nyckeltal som vi föreslår skall utgöra ett underlag till beslutsfattarna om bl.a. miljötillståndet. Mot den bakgrunden kan man fråga sig om man bara skall ha nyckeltal för områden som centrala beslutsfattarna i vårt land kan påverka. När man t.ex. konstaterar att nedfallet av försurande ämnen ökar kraftigt vet man att utsläppen sker främst i andra länder och transporte- ras via luft till oss. Det betyder att våra beslutsfattare inte kan fatta beslut som direkt påverkar dessa utsläpp. Indirekt kan man dock påverka genom det internationella arbetet. arbetar aktivt i de internationella organen för att få andra länder att ta mer miljöhänsyn och minska sina utsläpp. Därför har vi ansett det vara viktigt att inte välja bort områden där de svenska politikerna inte direkt kan påverka situationen. Vi har övervägt att formulera nyckeltalen så att en positiv utveckling av nyckeltalet visar på en positiv utveckling mot ekologisk hållbarhet. Det skulle kunna göra framställningen mer överskådlig. Men det uppstår problem när man skall formulera t.ex. ett utsläppsmått så att en ökning av nyckeltalet alltid betyder att utvecklingen går åt rätt håll. Praktiskt går det att lösa men vi tror att det rent pedagogiskt inte är bra att en ökad siffra på ett utsläppsmått innebär en positiv utveckling mot ekologisk hållbarhet. Vår slutsats har därför varit att det är bättre att låta vissa mått vara numeriskt positiva även när utvecklingen är icke önskvärd. I detta förslag med nyckeltal kan alltså en positiv utveckling av nyckeltalen över tiden i vissa fall vara önskvärd och i andra fall icke önskvärd. De internationella organisationer som arbetar med hållbarhets- indikatorer befinner sig i utvecklingsstadiet. Ingen organisation har ett färdigt förslag med indikatorer som länderna kan ta ställning till. Är det då rimligt att föreslå gröna nyckeltal för när man inte har kommit längre internationellt? Borde vi inte vänta och se vad som kommer ut av det arbete som bedrivs i de internatio- nella organisationer, inte minst inom EU? Vår bedömning är att vi inte bör vänta. bör vara pådri- vande i det internationella arbetet och det har vi goda möjlighe- ter att vara om vi ligger steget före när det gäller att utveckla gröna nyckeltal. Vi vet också att det internationella arbetet ibland går trögt och att det är svårt att enas mellan länderna. Därför kan det dröja innan man enas och för svensk del är det angeläget att kunna avläsa hur utvecklingen mot ekologisk hållbarhet går. Det finns en annan invändning mot att utarbeta gröna nyckeltal som är specifika för . För den internationella jämförel- sens skull kan man hävda att gröna nyckeltal för ekologisk hållbarhet borde stämma överens med de indikatorer som man kommer fram till i de internationella organisationerna. Men vi anser att det behövs en uppsättning gröna nyckeltal som är specifika för just vårt land och som inte är generellt relevanta för alla länder eller för en grupp länder. Vårt uppdrag är att hitta gröna nyckeltal som skall användas av regering och riksdag för att visa utvecklingen i avseenden som är väsentliga för just vårt land. Därmed måste de också utgå från förhållanden i . Ett nyckeltal som är centralt för utvecklingen kan minska i betydelse . I så fall skall man kunna byta ut det mot ett annat, mer angeläget nyckeltal. är det viktigt att understryka att huvudprincipen är att de gröna nyckeltal som föreslås skall vara relevanta . 5.3Metod för att välja gröna nyckeltal Det finns olika teoretiska modeller för hur man väljer nyckeltal för hållbar utveckling 7. Vi har valt att inte strikt följa någon metod utan har istället använt olika metoder som grund för vårt arbete. Vår första utgångspunkt har varit att identifiera viktiga för- hållanden för miljön. (nr 4765) luft och gröna skogar med förslag till nationella miljömål har utgjort ett underlag för denna analys. Utifrån beskrivning av miljötillståndet och den påverkan som sker på miljön har vi listat de viktigaste faktorerna för god miljökvalitet. Dessa faktorer faller i stort sett in under regeringens ena delmål för ekologiskt hållbar utveckling, nämligen målet om skydd av miljön 8. Antalet faktorer som är viktiga för skyddet av miljön är mycket stort. I det här arbetet har vi valt några av dessa; faktorer som vi 7En metod är beskriven i avsnitt 4.3.2, den s.k. PICABU-metoden som används av . För en översikt av olika modeller hänvisas till Gröna nyckeltal i redovisning (1996) sid 8Naturvårdsverkets rapport är f.n. på remiss. I vårt fortsatta arbete med de gröna nyckeltalen kommer vi att beakta inkomna synpunkter från remissin- stanserna. har bedömt vara strategiska för ekologisk hållbarhet. När vi identifierat de strategiska faktorerna har nästa steg varit att hitta ett bra mått på dem. Det har inte alltid varit lätt att hitta statistik för det mått som vi önskat. Datatillgången har bitvis varit en restriktion i arbetet. I andra fall har vi förstått att det vi vill mäta inte kan förväntas att förändras nämnvärt oavsett om åtgärder vidtas eller inte. Så kan det t.ex. vara när effekterna i miljön av politiska åtgärder upp- kommer först . Alltför statiska nyckeltal har vi därför sållat bort. Slutligen har vi fått kvar en uppsättning gröna nyckeltal som är centrala och strategiska för utvecklingen mot ekologisk håll- barhet och som kan inordnas under delmålet skydd för miljö. Dessa gröna nyckeltal beskrivs i avsnitt 6.1. Ett annat delmål för ekologiskt hållbar utveckling är effektivare användning av jordens resurser. En effektivare användning av resurserna vatten, energi och material har vi funnit vara centrala för detta delmål. Regering och riksdag har uttalat sitt stöd för en kretsloppsanpassning av samhällets sektorer och detta hänger in- timt ihop med effektiviteten i resursutnyttjandet. För att mäta effektiviteten i resursutnyttjandet har vi bl.a. försökt att hitta statistik över återanvändning och återvinning av material, varor och produkter. På detta område är statistiken dessvärre mycket outvecklad. Vi har därför formulerat ett antal nyckeltal för framtiden på detta område. Det är faktorer som vi anser vara centrala för att kunna mäta effektiviteten i resursutnyttjandet och som saknar statistik- underlag. För att komplettera beskrivningarna av miljötillståndet, påver- kan på miljön och effektiviteten i resursutnyttjandet har vi även försökt att lyfta fram och belysa de drivkrafter som ligger bakom problemen. För att förtydliga vad det handlar om i det här avseendet har vi rubricerat dessa gröna nyckeltal som hus- hållens, företagens och övriga sektorers omställning till ett ekologiskt hållbart samhälle. De faktorer som vi har identifierat som strategiska för omställ- ningen till ett ekologiskt hållbart samhälle är bl.a. vanor och konsumtionsmönster som ligger till grund för problemen och miljöpåverkan. Exempel på bakomliggande drivkrafter är efter- frågan på jordbruksprodukter, behov av uppvärmning av bo- städer och efterfrågan på transporter. Sammanfattningsvis har regeringens tre delmål för ekologiskt hållbar utveckling och innebörden av dessa mål varit vägledande för valet av gröna nyckeltal. 6Förslag till gröna nyckeltal för ekologiskt hållbar utveckling Gröna nyckeltal för effektivare användning av jordens resurser Jordens resurser måste användas effektivare för att vi skall ha en hållbar utveckling. I detta sammanhang brukar man tala om faktor 10, dvs. att i-ländernas resursanvändning måste bli fyra eller tio gånger mer effektiv . De resurser som vi har identifierat som väsentliga i detta sammanhang är energi, material och vatten och vi har valt gröna nyckeltal som speglar effektiviteten i användandet av dessa resurser. Centralt för resursanvändningen är kretsloppstänkandet, dvs. principen att naturresurser, produkter och varor skall återanvän- das och återvinnas i så stor utsträckning som det är möjligt. Kortfattat innebär kretsloppsprincipen att miljöpåverkan från materialanvändningen minskas. 9 Begreppet faktor 10 har utvecklats av en grupp forskare vid Wuppertalin- stitutet i . 1.Energianvändning per capita relaterat till BNP samt sektorsvis relaterat till förädlingsvärdet i respektive sektor. 3.Vattenanvändning per capita relaterat till BNP samt sektorsvis relaterat till förädlingsvärdet i respektive sektor. 4.Återföring av kvalitativt slam till odlingsmark. Nedan följer en närmare beskrivning och motivering av respek- tive mått. Energianvändning per capita relaterat till BNP samt sektorsvis relaterat till respektive sektors förädlingsvärde En effektivare energianvändning är väsentligt för att nå hållbar- het. Alla samhällssektorer använder energi i någon form och har ett ansvar för att effektivisera sitt nyttjande av energin. Genom att relatera energianvändningen till utvecklingen av BNP kan vi se hur energianvändningen förändras i förhållande till produk- tionen. På så sätt kan man se när en minskning i energianvänd- ningen beror på att produktionen minskat (t.ex. i samband med hög- eller lågkonjunktur) eller om det beror på att energian- vändningen är effektiviserad. Denna indikator mäter effekttopparna . Data skall rensas från säsongsvariationer. Detta är ett mått för att visa förutsättningarna att avveckla kärnkraften eftersom ett problem med kärnkraftavvecklingen är att vi har några extremt kalla veckor eller månader. Vattenanvändning per capita relaterat till BNP samt sektorsvis relaterat till förädlingsvärdet i respektive sektor Vi tror att det är viktigt att belysa vattenförbrukningen även om vi generellt sett har en god tillgång till vatten i vårt land. Nyttjande av vatten innebär att resurser tas i anspråk för att rena och hantera vattnet. Dessutom förorenar orenat vatten sjöar, hav och andra vattendrag. Denna indikator visar hur olika sektorer nyttjar energi och vatten i sin produktion. Vattenanvändningen relateras till produktionen för att synliggöra när förändringar i vattenanvändningen beror på förändringar i produktionen. Återföring av kvalitativt slam till odlingsmark Att återföra reningsverkens avloppsslam till åkermarken är ett sätt att sluta näringsämnenas kretslopp. En viktig beståndsdel i slammet är fosfor. Fosfor är en ändlig resurs som snabbt minskar. Hushållning med fosfor är därför väsentligt för utveck- lingen mot ett hållbart samhälle. Allt slam håller inte tillräckligt god kvalitet för att kunna återföras till odlingsmark. innehåller slammet alltför höga halter av tungmetaller och organiska miljöförore- Detta är föroreningar från hushåll och industri som felaktigt hamnat i avloppet. har tillsammans med LRF och VAV formule- rat riktvärden för slam som får återföras till odlingsmark. Det nyckeltal som vi föreslår utgörs av mängden slam som klarar uppsatta riktvärden och som återförs till odlingsmark. 6.2Gröna nyckeltal för skydd av miljön Till detta delmål hör faktorer som är tydligt miljörelaterade, såsom frisk luft, rent vatten och giftfri miljö. För detta delmål har vi bl.a. valt ett antal gröna nyckeltal som visar påverkan på miljön från aktiviteter i industri, hushåll och övriga samhälls- sektorer. Det handlar bl.a. om utsläpp av förorenande ämnen till luft, mark och vatten. Vi har också valt en uppsättning nyckeltal som visar tillståndet i miljön, t.ex. hur mycket mark som är försurad. 1.Andel mark där nedfallet av försurande ämnen inte överskrider kritisk belastningsnivå. 2.Utsläpp av försurande ämnen sektorsvis och relaterat till respektive sektors förädlingsvärde. 3.Antal dagar som SNV:s gränsvärden för luftföroreningar och riktvärden för marknära ozon inte överskrids. 4.Tillförsel av kväve och fosfor till kustvatten. 5.Skyddad skog som andel av produktiv skogsmark. 6.Utsläpp av koldioxid sektorsvis och relaterat till respektive sektors förädlingsvärde. Nedan följer en beskrivning och motivering av respektive nyckeltal. Andel mark där nedfallet inte överskrider kritisk belast- Att bekämpa försurningen är ett viktigt inslag i miljöpolitiken. Försurningen uppkommer genom utsläpp av bl.a. svavel och kväve från aktiviteter i framförallt sektorerna transporter, energi, jordbruk och processindustri. Målet för arbetet med att bekämpa försurning är att mark och vatten skall ha en surhetsgrad som inte skadar människors hälsa, som bevarar den naturgivna produktionsförmågan hos den biologiska mångfalden och som inte ökar korrossionshastigheten hos tekniska material. bedömer att nedfallet av kväve och svavel måste minska (med regionala variationer) för att målet skall nås. Vi tror att det är lämpligt att illustrera försurnings-proble- matiken med dels ett tillståndsmått och dels ett mått på påver- kan. Andelen mark där nedfallet av försurande ämnen inte över- skrider kritisk belastningsnivå är ett mått på tillståndet. Nästa nyckeltal mäter påverkan på miljön som en följd av försurande utsläpp. Utsläpp av försurande ämnen sektorsvis och relaterat till Detta är ett mått på den påverkan som sker i miljön som en effekt av försurande utsläpp. Vi tror att det är intressant att belysa utsläppen från olika sektorer och att redovisa utsläppen i relation till förädlingsvärdet i respektive sektor. Genom att relatera utsläppen till förädlingsvärdet i respektive sektor kan man se om förändringar i utsläppsnivåerna beror på förändringar i produktionsnivån (t.ex. vid låg- eller högkonjunktur) eller om de beror på att man faktiskt har miljöanpassat produktionen. Statistiken för utsläpp är branschindelad enligt SCBs s.k. SNI- koder. Den sektorsindelning som hade varit önskvärd för att visa bidraget till försurning (sektorerna energi, transport, process- industri och jordbruk) går inte att göra med den statistik som finns. Vi tror att det skulle vara värdefullt för analysarbetet om man kunde mäta utsläppen sektorsvis. Då har man de bästa förutsättningarna att se det verkliga bidraget som olika sektorer ger till försurning av mark och vatten. Antal dagar som SNV:s gränsvärden för luft- föroreningar och riktvärden för marknära ozon inte över- Luftföroreningar kan leda till hälsoskador på människor i form av cancer, allergi och sjukdomar i luftvägarna. Men det är svårt att säkerställa luftföroreningarna som orsak till hälsoproblemen. () bedömer dock att man med nya metoder kommer att kunna identifiera orsaken eller orsakerna till nämnda hälsoproblem. Man kan då överväga att introducera ett hälsonyckeltal för ekologisk hållbarhet. Luftföroreningarna kan också skada växter, djur och kultur- föremål.