sou · GMB313 · 1999-01-01 00:00:00 — Antalet verksamheter som omfattas av den högre kravnivån är dock relativt få. Verksamheterna är dessutom ojämnt fördelade över landet. Vissa län har endast någon enstaka verksamhet som omfattas av kravet på säkerhetsrapport. För att utnyttja resurserna på bästa sätt anser vi att tillsynen enligt den högre kravnivån borde kunna koncentreras till vissa länsstyrelser. Vi anser emellertid att det inte är en uppgift för vår utredning att komma med konkreta förslag till hur detta skall gå till. En lämplig lösning är att länsstyrelserna själva kommer överens om en sådan samordning och samverkan, vilket har ägt rum på andra områden. bör således se ut enligt följande. blir central tillsynsmyndighet för säkerhetsfrågor enligt vårt förslag till Seveso-lag med en vägledande och stödjande roll i förhållande till de operativa tillsynsmyndigheterna. Den expertgrupp som skall knytas till bör ges en viktig roll både i förhållande till när det gäller att bistå med kunskap vid utfärdande av föreskrifter och generella råd och i förhållande till de operativa Ä ven samarbetet mellan och samt övriga berörda myndigheter är viktigt. Det operativa, fortlöpande, tillsynsarbetet skall utföras av länsstyrelserna och kommunerna i huvudsak efter det mönster som gäller enligt miljöskyddslagstiftningen. Miljö- och säkerhetstillsynen kommer alltså att integreras och ligga på samma myndighetsnivå för att möjliggöra en samordnad tillsyn. Som angivits tidigare kommer arbetsmiljötillsynen att ligga utanför det av oss nu skisserade systemet. Det är ingen förändring mot vad som gäller . Vi har bedömt att det nu inte är möjligt att integrera denna tillsyn i den tillsyn som skall ske enligt miljöskyddslagstiftningen och enligt Seveso-lagen. Ä ven tillsynen enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor kommer att ligga utanför miljö- och säkerhetstillsynen. Vi föreslår således ingen ändring av det system som gäller med som central myndighet. Tillsynen i fråga om brandfarliga varor utövas dock av den kommunala räddningschefen. En viss samordning kommer därför ändå att ske. Det är, som ovan påpekats, av största vikt att de centrala myndigheterna utvecklar effektiva och nära samarbetsformer för att befintlig kompetens skall kunna utnyttjas på bästa sätt och för att underlätta arbetet för de lokala och regionala tillsynsorganen. Hur detta samarbete närmare skall gå till anser vi inte är lämpligt att nu låsa upp genom att peka ut någon eller några myndigheter som samordnande. Samarbetet bör i stället få utveckla sig på det sätt som de berörda myndigheterna finner ändamålsenligt. Det är dock naturligt att och Arbetarskyddsstyrelsen tar ett större ansvar med hänsyn till dessa myndigheters roll i säkerhetsarbetet. 11Den närmare utformningen av lagstiftning m.m. i anledning av och Industriolycks- konventionen Som ovan beskrivits anser vi att det bör införas en särskild lag i anledning av de krav som ställs enligt Seveso II och Industriolycks- konventionen. Kopplingen av säkerhetsfrågorna till miljöprövningen har därvid haft avgörande betydelse för den valda lösningen. Den nya lagen skall ha till syfte att förebygga allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår och att begränsa följderna av dem. I detta kapitel kommer vi att närmare redogöra för den lagstiftning som behövs för genomförandet av direktivet och konventionen i svensk lagstiftning. Vi kommer först att beskriva vilka bestämmelser som vi anser skall ingå i den nya lagen och hur den täcker in bestämmelserna i direktivet och konventionen. Därefter kommer vi att närmare redogöra för säkerhetsfrågornas koppling till miljöprövningen. Sist i kapitlet kommer vi att gå igenom vilka förändringar som behöver göras i annan lagstiftning. Förslag: Syftet med Seveso-lagen skall vara att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och att begränsa följderna av sådana olyckshändelser. Den nya lagen - Seveso-lagen - bör inledas med en bestämmelse som anger dess syfte. Med hänsyn till säkerhetsfrågornas koppling till miljöprövningen är det framför allt de förebyggande och skade- begränsande åtgärder som kan vidtas innan en olycka inträffar som Seveso-lagen bör fokuseras på. Bestämmelser om åtgärder vid en olycka i form av alarmering och räddningsinsatser bör i huvudsak regleras i räddningstjänstlagen. Härtill återkommer vi i avsnitt 11.14 nedan. Syftet med den nya lagen anser vi bör vara att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och att begränsa följderna av sådana olyckshändelser för människor och miljö. Begreppet miljö skall därvid ha samma betydelse som enligt miljöskyddslagstiftningen. Det innebär att även egendom omfattas av begreppet. Därmed uppnås också överens- stämmelse med Industriolyckskonventionen. Där anges nämligen särskilt att konventionen omfattar skyddet av materiella tillgångar. I räddningstjänstlagstiftningen skiljer man dock mellan skyddet av miljö och egendom. För att undvika oklarheter och tolkningsproblem bör det därför i Seveso-lagen särskilt anges att med miljö även avses egendom. Förslag: Seveso-lagens tillämpningsområde skall omfatta sådana verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i kvantiteter som motsvarar eller överstiger de mängder som regeringen bestämmer. Tröskelvärdena får därvid inte överstiga de värden som anges i Seveso II och i Industriolyckskonventionen. Industriolyckskonventionen har, som ovan nämnts i kapitel 7, formellt sett ett mycket begränsat tillämpningsområde genom att den endast är tillämplig på sådana verksamheter som kan ge upphov till gränsöverskridande effekter, bortsett från samarbetet vid räddningsinsatser, samt omfattas av konventionens bilaga med farliga ämnen. Enligt Hot- och riskutredningen finns det inte någon verksamhet i som omfattas av konventionen. Att konventionen endast är tillämplig på gränsöverskridande effekter är emellertid en begränsning som vi bortser ifrån. Konventionens bestämmelser bör således även tillämpas på nationella förhållanden. Bortsett från begränsningen till gränsöverskridande effekter motsvarar Industriolyckskonventionens tillämpningsområde i princip den högre kravnivån enligt Seveso II. Vi kommer därför att behandla konventionens bestämmelser tillsammans med de regler som gäller för den högre kravnivån enligt Seveso II. I den mån bestämmelserna skiljer sig åt får en anpassning ske till de krav som är strängast. Att ha parallella regler med snarlikt innehåll anser vi inte vara lämpligt. Seveso II har ett vidsträckt tillämpningsområde. Enligt artikel 2 i direktivet är det tillämpligt på verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i kvantiteter (tröskelvärden) som motsvarar eller överstiger de mängder som anges i bilaga I till direktivet. De verksamheter som omfattas av direktivet är indelade i två kravnivåer beroende på vilka farliga ämnen som hanteras och i vilka mängder detta sker. Ä ven i Industriolyckskonventionen anges tillämpningsområdet på ett liknande sätt genom att begreppet farlig verksamhet är kopplat till en särskild bilaga med en lista över farliga ämnen och kategorier av farliga ämnen samt därtill hörande tröskelvärden. De tröskelvärden som anges i konventionen motsvarar i princip de tröskelvärden som gäller för den högre kravnivån enligt Seveso II. Med förekomst av farliga ämnen avses både i direktivet och i konventionen den faktiska eller möjliga förekomsten av farliga ämnen i en verksamhet. Det är således den största förekomsten av farliga ämnen som kan förekomma i en verksamhet som är avgörande för direktivets och konventionens tillämplighet. Den historiska lagerhållningen bör kunna tjäna som utgångspunkt för bedömningen av den framtida förekomsten av farliga ämnen. Därvid måste naturligtvis hänsyn även tas till genomförda och planerade förändringar i verksamheten. Någon helt exakt mängd torde det endast i undantagsfall vara möjligt att bestämma. Uppskattningen av mängden farliga ämnen bör göras med sådan försiktighet att den verkliga mängden inte kommer att överstiga den beräknade. En övergripande bestämmelse om tillämpningsområdet bör införas i Seveso- lagen. Vilka verksamheter som omfattas av den nya lagen bör dock anges av regeringen i förordning. Av lagtekniska skäl kommer regeringens bemyndigande att delas upp så att vilka farliga ämnen som avses i lagen bestäms genom bemyndigande i anslutning till definitionen av begreppet farliga ämnen (se avsnitt 11.3 nedan) och tröskelvärdena genom bemyndigande i nu aktuell bestämmelse angående lagens tillämpningsområde. De tröskelvärden som anges i Seveso II bör därvid i huvudsak användas eftersom de som regel även täcker in Industriolycks- konventionen. I de fåtal fall där Industriolyckskonventionens tröskelvärden är strängare bör emellertid dessa tillämpas. bör således inte vid ratifikationen av konventionen reservera sig mot de tröskelvärden som är strängare än vad som gäller enligt Seveso II. De särskilda tillämpningsbestämmelser som finns i bilagorna till direktivet och konventionen för klassificering av ämnen i kategorier av farliga ämnen samt för den närmare beräkningen av mängden farliga ämnen i en verksamhet bör tas in i myndighetsföreskrifter. Detta kan ske med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen eftersom föreskrifterna endast är ägnade att fylla ut Seveso-lagen. Någon särskild delegationsbestämmelse behöver därmed inte tas in i lagen utan bemyndigandet kan ges i förordningen. Lagens omfång kan därmed begränsas och hanteringen av framtida ändringar av listorna över farliga ämnen och kategorier av farliga ämnen underlättas. I lagen bör således anges att regeringen får föreskriva vilka verksamheter där farliga ämnen förekommer som skall omfattas av lagen. Vidare bör det i lagen anges vad som menas med förekomst av farliga ämnen och att lagen är parallellt tillämplig i förhållande till arbetsmiljölagstiftningen och annan lagstiftning inom det aktuella området. Förslag: Vissa för Seveso II och Industriolyckskonventionen centrala begrepp anser vi skall definieras i Seveso-lagen. Dessa begrepp är allvarliga kemikalieolyckor (allvarlig olyckshändelse), verksamhet, verksamhetsutövare, anläggning, lager och farliga ämnen. Definitionerna i direktivet och konventionen har därvid samordnats. Vilka ämnen som skall anses som farliga bestäms av regeringen i enlighet med vad som ovan angetts om de till farliga ämnen knutna tröskelvärdena. Både Seveso II och Industriolyckskonventionen innehåller en mängd definitioner av begrepp. Alla dessa är dock inte nödvändiga att ta in i en lag. I Industriolyckskonventionen finns flera begrepp som endast har betydelse för konventionsstaternas inbördes relationer såsom part och därtill knutna bestämningar som upphovspart, utsatt part och berörd part. Med part avses en fördragsslutande part, det vill säga en till konventionen ansluten stat eller sammanslutning av stater. De här nämnda begreppen anser vi inte behöver definieras i lagen. Inte heller begrepp som allmänheten, effekter och gränsöverskridande effekter i Industriolyckskonventionen samt fara och risk i Seveso II behöver definieras i lagen. Deras betydelse får anses vara klar och de har inte heller någon avgörande betydelse för lagens tolkning och förståelse. De begrepp som därmed återstår och som vi anser bör definieras i lagen är i Industriolyckskonventionen begreppen industriolycka, farlig verksamhet och företagsledningen samt i Seveso II begreppen verksamhet, anläggning, verksamhetsutövare, farliga ämnen, allvarlig olyckshändelse och lager. Begreppen industriolycka och allvarlig olyckshändelse, farlig verksamhet och verksamhet samt företagsledning och verksamhetsutövare motsvarar varandra i konventionen och direktivet. Definitionerna är dock inte helt identiska varför en anpassning måste göras i den nya lagen för att både konventionen och direktivet skall omfattas. Allvarlig olyckshändelse och industriolycka Allvarlig olyckshändelse är ett begrepp som bättre beskriver de händelser som avses i direktivet och konventionen än industriolycka. Begreppet industriolycka ger intryck av att en olycka måste ha ett direkt samband med någon form av industriell verksamhet vilket inte är nödvändigt enligt vare sig direktivet eller konventionen. En olycka i ett lager där ingen verksamhet förekommer kan t.ex. om mängden farliga ämnen är tillräckligt stor omfattas av både direktivet och konventionen. I stället för olyckshändelse anser vi emellertid att kemikalieolycka bör användas eftersom direktivet och konventionen endast omfattar olyckor där farliga ämnen förekommer. Andra typer av allvarliga olyckshändelser faller utanför dess tillämpningsområde. Begreppet industriolycka i konventionen har en något vidare betydelse än allvarlig olyckshändelse i direktivet. Industriolycka omfattar nämligen vissa transportolyckor samt olyckor vid slutligt omhändertagande som får undantas från direktivets tillämpningsområde enligt artikel 4. När det gäller transporter är dock Industriolyckskonventionens tillämp- ningsområde starkt begränsat. Det är endast räddningsinsatser i samband med olyckor vid landbaserade transporter och verksamhetsinterna trans- porter som omfattas av begreppet industriolycka. Verksamhetsinterna transporter ingår även i begreppet allvarlig olyckshändelse enligt Seveso II. Däremot omfattas inte räddningsinsatser vid transportolyckor. Sådana insatser faller emellertid även utanför den nya lagens tillämpningsområde eftersom den enligt ovan endast skall avse sådana åtgärder som kan vidtas innan en olycka inträffat. Själva räddningsinsatsen regleras i räddningstjänstlagen. Eftersom transportolyckor utanför själva verksamheten inte kommer att omfattas av den nya lagen anser vi att definitionen av allvarliga olyckshändelser i Seveso II bör användas i Seveso-lagen för att ange betydelsen av allvarliga kemikalieolyckor. För att åstadkomma harmo- nisering mellan direktivet och konventionen bör dock avfallsdeponier inte undantas från lagens tillämpning. Härtill återkommer vi nedan i nästa avsnitt om undantag. Verksamhet och farlig verksamhet Verksamhet i Seveso II är mer precist angivet än farlig verksamhet i Industriolyckskonventionen. Någon betydelseskillnad är det dock inte fråga Begreppet farlig verksamhet är knutet till konventionens lista över farliga ämnen och innefattar därmed även konventionens definition av farliga ämnen. Farliga ämnen anser vi emellertid bör definieras särskilt i lagen. Begreppet verksamhet i Seveso II bör användas i lagen och definitionen bör i huvudsak vara densamma som i direktivet. Verksamhetsbegreppet omfattar därvid samtliga verksamheter som inte är undantagna från Seveso- lagens tillämpning. Därmed avses även verksamheter som hamnar och rangerbangårdar i den mån farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i mängder lika med eller överstigande de tröskelvärden som anges i den till lagen knutna förordningen. För att en verksamhet skall omfattas av lagen krävs dock att hanteringen av farliga ämnen har en viss varaktighet eller regelbundenhet. Endast helt tillfällig hantering omfattas inte. Ett problem som sammanhänger med verksamhetsbegreppet är dock hur samlokaliserade företag som ingår i samma koncern skall behandlas. På denna punkt ger varken konventionen eller direktivet någon ledning. Utgångspunkten bör dock vara att det är den faktiska risken som skall vara vägledande för tillämpningen av reglerna. Risken med en verksamhet förändras inte av att dess organisation förändras genom att t.ex. avdelningar bolagiseras. Genom att dela upp en verksamhet i flera dotterbolag skulle emellertid de särskilda säkerhetsbestämmelserna i direktivet och konventionen kunna kringgås genom att mängderna av farliga ämnen i de olika verksamheterna inte räknas samman. Detta är för övrigt ett förfarande som även orsakat problem inom miljöskyddslagstiftningen. Denna olägenhet skulle dock kunna avhjälpas med ett tillägg i definitionen av verksamhet att med verksamhet avses även det område som sorterar under flera verksamhetsutövares gemensamma ledning. Därmed skulle även koncerner omfattas av verksamhetsbegreppet. Ett förtydligande blir därmed även nödvändigt att göra avseende begreppet verksamhetsutövare. Med verksamhet avses naturligtvis inte ett företags eller koncerns hela verksamhet, som kan vara spridd på många olika platser och orter, utan endast verksamheten på en plats. Verksamhetsutövare och företagsledning har samma betydelse i direktivet och konventionen. Eftersom begreppet verksamhetsutövare bäst anknyter till verksamhet ovan anser vi att det bör användas i den nya lagen. Som ovan angetts bör det i definitionen av begreppet verksamhetsutövare göras ett tillägg så att koncernledningen vid samlokaliserade dotterbolag räknas som verksamhetsutövare. Med verksamhetsutövare bör således avses varje fysisk eller juridisk person som driver eller innehar en verksamhet eller anläggning. Om flera verksamheter med gemensam ägare är samlokaliserade skall dessa ses som en verksamhet och den gemensamma ägaren som verksamhetsutövare. Anläggning, lager och farliga ämnen Anläggning omfattas av begreppet verksamhet i Seveso II och kan ses som en precisering av de delar av verksamheten där farliga ämnen förekommer. Den definition som finns i direktivet bör överföras till Seveso-lagen. Ä ven definitionen av lager bör tas in i lagen. Definitionen av farliga ämnen innehåller dels en precisering av vad som menas med ämne, dels en hänvisning till de särskilda listor över farliga ämnen och kategorier av farliga ämnen som finns i bilaga I till direktivet. Vi anser att definitionen av farliga ämnen i Seveso-lagen bör göras på samma sätt. Hänvisning till listorna över farliga ämnen kommer, som ovan nämnts, att ske genom ett bemyndigande till regeringen att ange vilka farliga ämnen som avses. Därvid bör listorna i bilaga I till direktivet följas med undantag för de fall där Industriolyckskonventionen är strängare. De närmare bestämmelserna om hur mängden farliga ämnen skall beräknas och andra mer detaljerade tillämpningsbestämmelser som anges i nämnda bilaga I till direktivet bör, som ovan nämnts, kunna meddelas av som centralt ansvarig myndighet. Förslag: Från Seveso-lagens tillämpningsområde undantas joniserande strålning, militär verksamhet avseende explosiva ämnen och transport av farliga ämnen utanför de verksamheter som avses i lagen. Både i direktivet och i konventionen anges en rad undantag. Det står emellertid varje land fritt att bestämma om dessa undantag skall utnyttjas eller inte. Militära verksamheter är undantagna från både direktivets och konven- tionens tillämpningsområde. Kärntekniska olyckor eller nödlägen med radioaktiva ämnen är undantagna från konventionen medan faror som har samband med joniserande strålning undantagits från direktivets tillämpningsområde. Transporter av farliga ämnen utanför de aktuella verksamheterna är undantagna från direktivets tillämpningsområde. Ä ven enligt konventionen är sådana transporter i praktiken undantagna. Landbaserade transporter har behandlats ovan. När det gäller sjötransporter är utsläpp av olja och andra skadliga ämnen undantagna från konventionens tillämpningsområde. Detta får anses innebära att sjötransporter inte omfattas av konventionen. Något undantag för flygtransporter görs inte i konventionen. Med hänsyn till de tröskelvärden som gäller för hantering av farliga ämnen enligt bilaga I till konventionen är dock flygtransporter i praktiken uteslutna från dess tillämpning. I övrigt är transport av farliga ämnen i rörledningar (även inbegripet pumpstationer) utanför sådana verksamheter som omfattas av direktivet, gruvindustri och avfallsdeponier undantagna från direktivets tillämpning. Dessa verksamheter är inte undantagna från konventionens tillämpnings- område. Däremot är verksamheter, dammolyckor och utsläpp till följd av olycka med genetiskt modifierade organismer undantagna från konventionens tillämpning. Undantagen för dammar och marin verksamhet i konventionen torde i praktiken sakna betydelse. När det gäller dammar är det inte troligt att farliga ämnen förekommer i sådan omfattning att vare sig konventionen eller direktivet kan bli tillämpligt. Olyckor till följd av verksamhet i marin miljö och utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen till sjöss regleras i andra konventioner. Den verksamheten i form av t.ex. oljeutvinning och gasutvinning är i det närmaste obefintlig i . Frågor om genetiskt modifierade organismer regleras i lagen (1994:900) om genetiskt modifierade organismer och frågor om rörledningar regleras i lagen (1978:160) om vissa rörledningar. Om förslaget till genomförs kommer gentekniklagen att upphöra och reglerna i stället ingå i balken. Eftersom Seveso II och Industriolyckskonventionen är inriktade på verk- samheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i vissa angivna mängder berörs inte frågor om genetiskt modifierade organismer direkt av direktivets och konventionens bestämmelser. Det kan dock antas att förekomsten av genetiskt modifierade organismer tillsammans med hantering av farliga ämnen kan ge upphov till vissa risker. Detta är emellertid en omständighet som får beaktas vid bedömningen av hanteringen av farliga ämnen. Något undantag för verksamheter som omfattar genetiskt modifierade organismer bör inte göras i Seveso-lagen. Rörledningar bör inte heller undantas från Seveso-lagens tillämpning. Säkerhetsprövningen bör dock i de fall som rörledningarna i fråga omfattas av lagen om vissa rörledningar ske i enlighet med de regler som gäller för koncessionsprövningen enligt nämnda lag och därtill knuten förordning. En koppling till Seveso-lagen kan därvid ske i 4 § tredje stycket lagen om vissa rörledningar där det anges att naturresurslagen skall tillämpas vid koncessionsprövning. Hur tröskelvärdena för rörledningar skall beräknas är en teknisk fråga som bör övervägas närmare vid arbetet med förordning och myndighetsföreskrifter. Om konventionens och direktivets bestämmelser skall kunna smältas samman måste även avfallsdeponier och gruvindustri omfattas av den nya lagen eftersom det i konventionen inte gjorts något undantag härför. I Seveso I görs undantag för militära verksamheter och för tillverkning och förvaring av explosiva ämnen, krut och ammunition. I Arbetarskydds- styrelsens och föreskrifter har undantag gjorts för hantering av explosiva ämnen för vilken tillstånd krävs enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Däremot har inget undantag gjorts för militär verksamhet. Inom verksamhetsområde har inget undantag gjorts för vare sig explosiva ämnen eller militär verksamhet. I Seveso II finns inget undantag för explosiva ämnen. Frågan är då om militär verksamhet skall undantas vid genomförandet av Seveso II i svenska lagstiftning. Med hänsyn till att militär verksamhet, med ovan nämnda undantag för hanteringen av explosiva ämnen, omfattas av den svenska regleringen i anledning av anser vi inte att det finns skäl att generellt undanta militär verksamhet från Seveso-lagens tillämpning. I princip bör samma krav ställas på militär verksamhet som på civil verk- samhet. Att låta Seveso-lagen och därmed också den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen omfatta explosiva ämnen inom försvaret kan dock orsaka problem med hänsyn till att vapen- och ammunitionslager bör vara hemliga. Vi anser därför att militär verksamhet avseende explosiva ämnen bör undantas från Seveso-lagens tillämpning eftersom den är mindre lämpad för ett offentligt prövningsförfarande. Kontroll och tillsyn av hanteringen av explosiva ämnen sker för övrigt enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor. Sammanfattningsvis bör i den av oss föreslagna lagen undantag göras för joniserande strålning, militär verksamhet avseende explosiva ämnen och transport av farligt gods utanför de verksamheter som avses i lagen. Förslag: Verksamhetsutövarnas skyldigheter är uppdelade i två kravnivåer beroende på i vilka mängder farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i verksamheten. Samtliga verksamhetsutövare är skyldiga att: -vidta förebyggande och skadebegränsande åtgärder.