sou · GMB3155 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt en kartläggning av var det 148 av 208 kommuner som planerade att genomföra eller redan påbörjat genomförande av olika typer av förändringar av den kommunala organisationen , däri- bland sammanslagning av nämnders ansvarsområden och förvalt- ningar (1997). skulle var tionde kommun krympa fullmäktige. Förändringen innebär att sammanlagt 200 platser försvinner efter valet (Kommun- aktuellt nr 6, 1998). En variant är att slopa vissa nämnder och centralisera ansvaret till kommunstyrelsen. Det motiveras med att kommunstyrelsen bör ha ett starkare helhetsgrepp om den kommunala verksamheten och ekonomin, utan att behöva förhandla med verksamhetsför- kämpar i facknämnderna. I vissa mindre kommuner slopas flertalet facknämnder, t.ex. , , , och . I vissa fall markeras att fullmäktiges makt bör stärkas. I har man diskuterat att avskaffa kommun- styrelsen för att se till att makten läggs i fullmäktige, enligt dansk förebild (nr 20, 1997). antog fullmäktige ett program för att stärka medborgardeltagandet och den representativa demokratins institutioner. Det är en kom- bination av ökat deltagande (folkstyrelse) och politisk hand- lingskraft. Fullmäktige skall organiseras i utskott och projekt- grupper. Till utskotten inbjuds medborgare och projektgrupperna kan bestå av såväl fullmäktigeledamöter som andra. är tanken att fullmäktiges arbetsformer skall bli ett mer renodlat debatt- och beslutsforum. Nämnder och styrelser försvinner och ersätts av en driftsnämnd med ansvar för all verksamhet. Därtill kommer två myndighetsnämnder. Ett annat exempel är kommun som planerar att slopa sina verksamhetsnämnder och återföra fler uppgifter till full- mäktige (nr 35, 1997). Även i försöker man stärka fullmäktiges roll. Fullmäktige skall bli ett forum som involveras tidigt i debatten kring lokala frågor (nr 8, 1998). I den nya kommunen , som bryts ut från , söker man också andra vägar än de traditionella. Full- mäktige skall ges en tung roll och inga facknämnder skall inrättas (nr 9, 1998). Ytterligare ett exempel är Stenung- sund som återfört tunga beslut till fullmäktige och inrättat nio beredningar. Det föreligger vissa utvärderingar av dessa relativt radikala för- ändringar av den kommunala politiska organisationen. I flera fall är emellertid förändringarna genomförda vilket gör att det inte är rimligt att utvärdera effekterna. tillhör de kommuner som tidigast avvecklade facknämnderna för att bland annat stärka relationen mellan väljare och valda. I det syftet infördes bemäktigegrupper där de utsedda medlemmarna själva väljer vilka sakområden de vill arbeta med. Arbetet i bemäktige- grupperna sker informellt och man fattar inga beslut utan utgör ett beredande organ till fullmäktige. Därmed behövs inga formella dagordningar. Tillkomsten av bemäktigegrupperna har inneburit en stor och viktig förändring. De politiska diskussionerna är inte bundna till regler och bestämda arbetsformer. Å andra sidan före- faller det traditionella sättet att arbeta fortfarande avgörande. Kommunbemäktiges ledamöter är fortfarande starkt bundna till att förankra sina idéer i den politiska apparaten och framför allt i fullmäktige. Den politiska hierarkin är i det närmaste orubbad (1997). Försöket i utvärderades verk- samhet. Intervjuade politiker upplevde en del positiva konsekven- ser. Diskussionerna i de nytillkomna fullmäktigeberedningarna var friare än i den gamla organisationen. Det hade blivit lättare att komma överens över partigränserna och partiernas aktivitet hade ökat. Å andra sidan hade det inte blivit lättare för medborgarna att hitta rätt person i kommunen och medborgarnas intresse för kom- munala frågor hade inte ökat (Brorström, , och 1998). Sammantaget kan sägas att det förts intensiva diskussioner om fullmäktiges roll. Generellt sett har det dock inte skett några större förändringar i fullmäktiges arbets- former. I de mindre kommunerna händer det mest. I den för- sämrade ekonomin kombinerat med minskad tilltro bland med- borgarna till den kommunala politiken riktas ljuset mot den kommunala apparatens omfång, inte minst den demokratiska överbyggnaden. Det finns flera tänkbara utvecklingsvägar. En inriktning som då och då diskuteras är olika former av parlamentarism (för en mer utförlig diskussion se 1998). Det finns delade meningar om vad det står för – utöver tanken att exekutiven (kommunstyrelsen) är beroende av parlamentets (fullmäktiges) aktiva eller passiva stöd. En tydligare beteckning kan vara majori- tetsstyre som innebär att majoriteten tillsätter ledamöterna i kommunstyrelsen (och övriga nämnder) (). Idén är inte ny utan har diskuterats i utredningar och med jämna mellanrum (Gidlund 1989; 1998). Det är vanligt med inslag av majoritetsmarkeringar där ord- förande- och vice ordförandeposterna tillhör majoriteten, men någon mer renodlad variant har inte genomförts. Ett renodlat majoritetsstyre skulle innebära att kommunstyrelsen utses på samma sätt som utser regeringen. Majoritetsval ersätter således det proportionella valet i fullmäktige. Fördelarna skulle vara att det politiska ansvaret klargörs, den politiska styrningen blir effektivare och att de politiska alternativen blir tydligare, som i sin tur kan leda till tätare maktväxlingar. risken att oppositionen får svårt att göra sig gällande. Inte minst gäller det de mindre partierna (Gidlund 1989; ). I det uppvaknande intresset för parlamentarism finns ett argument som inte anförts, nämligen att ge partierna olika politiska roller. Bakgrund är att det egentligen är partisystemet som håller samman den decentraliserade och pro- fessionaliserade kommunala multiorganisationen. Utan partisyste- mets tvärsektoriella sammanhållande funktion skulle kommunerna falla samman i flera beståndsdelar. I en parlamentarism skulle kommunstyrelsen få ansvara för ledning och verkställighet medan fullmäktige gör alternativen tydliga (1998). I den svenska kommunala demokratins ideal betonas både med- borgarstyre och politisk handlingskraft. Införande av majoritets- styre skulle kunna ses som ett val till förmån för det . Sett ur ett konkurrensdemokratiskt perspektiv kan majoritetsstyre moti- vera partierna och enskilda politiker att bli tydligare i sin fram- toning inför valet. Sett ur ett deltagardemokratiskt perspektiv formas politik på olika nivåer och i olika forum. Inte minst i den professionaliserade förvaltningen och av organiserade brukar- grupper och i lokalsamhällets olika politiska organisering. I kom- muner med t.ex. ett utbyggt system med kommundels- eller stads- delsnämnder borde införande av majoritetsstyre egentligen ligga nära till hands (Gidlund 1989). Sammantaget skulle således två synsätt på demokratin på detta sätt kunna kombineras; konkur- rensdemokrati på övergripande politisk nivå och deltagardemokrati på lägre nivåer (jfr , och 1998). Partiernas försvagning låter sig inte utan vidare brytas med traditionella medel, t.ex. i form av att vitalisera fullmäktige. Ett alternativ är att försöka demokratisera förvaltningen, dvs. införa olika former av brukar- och medborgarinflytande över kommu- nens konkreta verksamheter. En sådan centralisering och kon- centrering av politisk formell makt som ett majoritetsstyre skulle innebära kan kombineras med andra mer deltagarorienterade strategier såsom brukaransvar och medborgarpaneler. Härifrån är inte steget långt att – också med dansk förebild – införa en borg- mästarinstitution kombinerad med fullt utbyggt brukaransvar för skola, barnomsorg och äldreomsorg eller en blandning av brukar- styrelser och privata anordnare av omsorg och utbildning. 5Kommunala folkomröstningar och folkinitiativ 5.1Vem vill ha kommunala folkomröstningar? Frågan om kommunala folkomröstningar genom folkinitiativ är inte något nytt. Det har diskuterats i kommunala demokratiutred- ningar . Ända har dock invändningarna varit så starka att några regler för lokala folkomröstningar inte förts in i kommunallagen. Viss förändring skedde i samband med kommunallag som innebar att kommunerna kunde inhämta medborgarnas synpunkter genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfaran- de. Några lagstadgade regler för lokala folkomröstningar antogs inte, varken eller kommunallag (och 1997). utreddes frågan igen och föreslog en utbyggnad av rådgivande kommunala folkomröstningar, vilket antogs av 1994. kan fullmäktige, om av med- borgarna begär det (folkinitiativ), utlysa rådgivande lokal folkom- röstning i en konkret fråga (KomL 5 kap. 23 §). Kommunalpolitikerna är dock inte särskilt intresserade av att hålla folkomröstningar (nr 26, 1996 och nr 17, 1998). Fram hade drygt 40 fullmäktigeförsam- lingar ställts inför initiativ till folkomröstning men majoriteten sa nej. Endast i ett fall har en lokal folkomröstning tillkommit genom den möjlighet till folkinitiativ som kommunallagen ger och det gällde en fråga om bostäder eller grönområde i ett område i Udde- valla. Initiativet till folkomröstningen kom i form av 6 000 namn- underskrifter och en fullmäktigemotion från (nr 24, 1998). Drygt 1 100 fullmäktigeledamöter i 18 kommuner fick 1995 en fråga om vad som kunde förbättra den kommunala demokratin. Ungefär var tredje ansåg att en väg kunde vara kommunala folk- Partiskillnaderna var framträdande. Socialdemokra- terna var betydligt mer kritiska till folkomröstningar än övriga partier. Någon utpräglad höger-vänsterfråga förefaller det dock inte att vara. Det var betydligt fler bland vänsterpartisterna än bland t.ex. folkpartisterna som var positiva. Flest folkomröst- ningsanhängare hade och (Montin, och 1996). Den kritiska hållningen till folkinitiativ bland landets kom- muner medförde att föreslog att om det föreligger ett folkinitiativ borde det räcka med att en tredjedel av fullmäktiges ledamöter röstar för en folkomröstning för att den skall komma till stånd (SOU 1996:162). Förslaget föll inte i god jord. Regeringen ville inte utvidga rätten att ta folkinitia- tiv i kommunerna. Förslaget ledde inte fram till någon proposition. En annan reaktion på det njugga intresset för lokala folk- omröstningar är att det har bildats ett nätverk som kallas Nät- verket För Folkomröstningar som har medlemmar i ett 40-tal kommuner och en egen hemsida på Internet. började det emellertid framträda en reviderad hållning i den socialdemokratiska regeringen till olika former av medborgarinitiativ. Efter finsk förebild skall ett lagförslag utarbe- tas som innebär att medborgarna skall kunna motionera i full- mäktige och ställa frågor utan att behöva gå via partierna (Kom- munaktuellt nr 36, 1998). 5.2För och emot folkomröstningar – en principdiskussion Det råder således fortfarande stor tveksamhet till att genom folk- initiativ bygga ut det kommunala folkomröstningsinstitutet. Bland argumenten mot har följande framhållits: det representativa syste- met urholkas, det blir svårt att utkräva politiskt ansvar, problem rycks ur ett större sammanhang, det kan ge konserverande effek- ter, det är svårt att formulera lämpliga omröstningsfrågor, det finns en risk för trötthet och lågt deltagande, omröstningarna skulle inte väcka tillräckligt stort intressen utan medföra lågt val- deltagande, förtroendet för de styrande skulle minska, det skulle skapa konflikter, kompromisser skulle försvåras och partierna skulle försvagas. Argumenten för flitigare användning av det kommunala folkomröstningsinstitutet är bland annat följande: folkviljan uttrycks direkt, direktdemokratiska inslag är alltid motiverade i en demokrati, det skapar lyhördhet hos de styrande, det skapar större intressen för de kommunala frågorna i valrörel- sen, demokratin vitaliseras och medborgarnas kunskaper och engagemang ökar, det ger de politiska besluten större legitimitet, det är en säkerhetsventil som låser upp fastlåsta lägen och med- borgarna har möjlighet att ta ställning till enskilda frågor obero- ende av partitillhörighet (SOU 1975:41; 1997:56). Det finns två grundläggande synsätt på folkomröstningars roll i den kommunala politiken och demokratin. Det första är att till- fälliga opinioner hotar den representativa demokratin. Om de tillåts komma fram i form av en folkomröstning skapas instabilitet i det politiska systemet. Medborgarna anses inte vara tillräckligt kunniga och ansvarsmedvetna för att se de helheter som ansvariga politiker och partierna kan se. Att kräva folkomröstning är det- samma som att mobilisera särintressen och om man tillåter en folkomröstning får dessa särintressen ett alltför stort genomslag. De valda politikerna skall väga olika särintressen mot varandra för att åstadkomma ett allmänintresse. Den politiska ledningen samtalar helst med redan organiserade särintressen, som man vet var man har. Man har heller inte tid med icke prioriterade frågor som en grupp av medborgare helt plötsligt vill få högst upp på dag- ordningen. Politisk handlingskraft kräver stabilitet och kontinui- tet. De förtroendevalda och partierna bör visa medborgarna vad de vill göra och ansvar utkrävs i samband med nästa val. Folkomröstningar blir ett störande inslag i då den politiska handlingskraften är viktig. Med det andra synsättet är krav på folkomröstningar egentligen ett rop på dialog med politikerna. De som skriver under namn- insamlingen vill göra politikerna och partierna uppmärksammade på att en sakfråga bör diskuteras och att de ordinarie demokratiska kanalerna och processerna inte är tillräckliga. Opinioner förändras i samtal. Medborgarna är både kunniga och ansvarsmedvetna. Det är till och med en medborgerlig skyldighet att delta i politiska samtal kring gemensamma angelägenheter. Krav på folkomröstning kan vara en startpunkt för sådana samtal. I dessa samtal vägs olika åsikter, värderingar och intressen mot varandra. Kanske är det inte någon som har den bästa lösningen. När väl folkomröstningen är genomförd har den politiska ledningen inte bara ett resultat i form av ett antal procent ja eller nej, utan också ett bättre och bredare beslutsunderlag i sakfrågan. Dessutom kanske nya forum för dialog mellan politiker och medborgare har etablerats. Handlingskraften kanske blir lidande på kort sikt men vinsten kan vara ökat förtroende bland medborgarna för partierna och de förtroendevalda. Därmed står inte lokala folkomröstningar genom folkinitiativ i motsättning till den representativa demokratin utan kan i stället förstärka den. då medborgardeltagande i hög grad var en fråga om medborgarnas inflytande i samhällsplaneringen laborerades, bland annat i , med olika former av medborgar- paneler. I presentation av och argument för medborgarpaneler i planeringen framstår det som en fas i en problematiserad men dock tämligen rationalistisk planeringsideologi: Det handlar om att kombinera tekniskt expertkunnande och rationellt beslutsfattande med medborgarnas värderingar och intressen (Renn et al ). I grunden ligger en klassisk föreställning om möjligheten att hålla isär neutral expertkunskap, intressen och värderingar (instrumen- tell och strategisk rationalitet från värderationalitet, för att tala med ), men låta dem mötas och integreras i en dialog. Tre typer av kunskap bör vara representerade: kunskap som baseras på sunt förnuft och erfarenhet, teknisk expertkunskap samt kunskap som utgår från sociala intressen. Deltagarna möts inte förutsättningslöst utan deras uppgift blir att bearbeta redan formulerade förslag. Formell beslutsanalys skall anpassas till en multiaktörssituation med komplexa mönster av värderingar och intressen. Medborgarpaneler är i detta sammanhang ett steg i en beslutsprocess, inte en mer förutsättningslös dialog om lokala pro- blem och utmaningar. Givet denna begränsning kan det vara av värde att förmedla några tankar om hur medborgarpanelerna kan fungera. En panel kan bestå av 20-25 direkt eller indirekt berörda medborgare som utses slumpmässigt. De skall vara värderings- konsulter åt beslutsfattarna och andra med påtagliga intressen (stakeholders). Företrädare för organiserade intressen, experter och politiker är med men inte som deltagare utan som observa- törer. Panelens uppgift blir att utifrån personliga värderingar och intressen värdera redan givna handlingsalternativ och förslag. Den arbetar kontinuerligt och får möjlighet att med hjälp av videofilmer, hearings, föredrag, studiebesök, inläsning av material m.m. göra sig kloka på olika alternativ och synsätt. Deltagarna får ersättning för förlorad arbetsinkomst. Resultatet av medborgarpanelens arbete blir ett fylligt underlag för den fortsatta beslutsprocessen (Renn et al ). Medborgarpaneler har tidigare också använts i . I kommunen Sundeved inbjöds 18 slumpvis valda invånare till en medborgarpanel 1997 (nr 21, 1997). Panelen fick inte någon beslutsmakt utan syftet var att skapa ett rådgivande organ i kommunen. Sundeved är den första danska kommunen som använder denna metod för att söka fånga medborgarnas pre- ferenser. Systemet med medborgarpaneler är följaktligen tämligen nytt och ovanligt i men har praktiserats i och , både med uppgift att ta ställning till specifika förslag och som ett mer förutsättningslöst forum för framtidsdiskussioner (McLaverty 1998). I växer intresset för medborgarpaneler, men kanske inte i första hand i samband med fysisk planering. I ett fall har det genomförts en mer förutsättningslös variant av medborgarpanel, nämligen i vilket kort skall redovisas. I en förortskommun till () genom- fördes två medborgarpaneler4. Syftet var att skapa ett möte mellan kommunens medborgare och politikerna. Mötet skulle innehålla diskussioner om vad kommunen bör göra, om inflytandet och dess former, om information och kommu- nikation, om sakfrågor och verksamhetsfrågor samt något som kan ses som övriga frågor. Syftet var alltså inte att ge panelen ett man- dat att fatta beslut eller att diskutera i förhand specificerade sak- frågor. Inbjudan skickades ut till 1000 slumpmässigt utvalda kommun- invånare . Till det första tillfället anmälde sig 46 personer, av dessa kom 29 stycken. Av de som kom var andelen . Övervikten av de som uteblev var i åldrarna . Vid det andra tillfället var 74 personer an- mälda och av dessa kom 52. Återigen med en övervikt för dem som var . Totalt blev alltså utfallet 81 deltagande av 1000 inbjudna (8 procents närvaro eller om man så vill: 92 procents bortfall). Efteråt gjorde kommunen en sammanställning av de diskussio- ner som förekom vid panelerna. Man beskriver initiativet som banbrytande och som för svenska förhållanden en unik händelse. Nedan skall redogöras för några av de tankar och attityder som kom fram vid panelerna. Flera av panelens deltagare uttryckte ett politiskt engagemang och en vilja att delta och utöva inflytande, dock ville man göra detta utanför partierna. Partierna ansågs snarare som ett hinder än en kanal för kommunikation och inflytande. Vidare ville man sätta konkreta frågor i fokus och inte partipolitik. Möjligheten att aktivt arbeta politiskt utan att vara knuten till ett parti efterfrågades också. Attityderna till direktdemokrati var positiva. Bland annat före- slogs att medborgaren skulle ges motionsrätt i fullmäktige och få 4 Redovisningen baseras på dokument och personlig närvaro vid medborgar- panelernas sammankomster. skriva förslag direkt till kommunstyrelsen. Även medborgar- panelen ansågs i sig som ett bra komplement där viktiga frågor kunde tas upp. Vidare nämndes intressegrupper eller referens- grupper kring varje nämnd där medborgare utan anknytning till parti kunde diskutera aktuella frågor och idéer. Det riktades stark kritik mot att presenteras inför färdiga paket. Deltagandet skall ske före beslut. Man saknade vidare tillfälliga grupper där medborgarna kan bolla idéer med politikerna kring aktuella frågor och problem. Ett förslag var verksamhetsinriktade medborgarpaneler. Över huvud- taget handlade diskussionen till stor del om svårigheten att etablera kontakt med politikerna, att på olika sätt kunna göra sin röst hörd på ett sådant sätt att det spelar någon roll. När det gäller information och kommunikation så riktades kritik mot det sätt på vilket kommunen sprider informationen till medborgarna. Kunde, till exempel det låga antalet deltagare i panelen bero på bristfällig information? Slutligen fanns en oro för att initiativet till medborgarpaneler (som uppfattades som gott) skulle rinna ut i sanden. I det missivbrev från kommunen som följde utskicket till del- tagarna i medborgarpanelerna efteråt föreslogs följande: att med- borgarpaneler eller liknande hålls , att möten anordnas i kommundelarna där olika sakfrågor diskuteras, att allmän för- slagsrätt införs för medborgarna, att en kunskapsprocess om kom- munens olika dimensioner startas genom studiecirklar och lik- nande samt att fler brukarstyrelser inrättas i kommunen. Medborgarpaneler är ett intressant fenomen. Det dyker upp i samband med att partierna har uppenbara svårigheter att rekrytera nya medlemmar och att mobilisera medborgarna. Denna form av möten mellan väljare och valda strider egentligen ganska rejält mot idén om den lokala folkstyrelsen. De som inbjuds förutsätts inte vara rekryterade av och utsedda av någon etablerad demokratisk institution eller någon organisation. Tveksamheter inför denna typ av försök är förståeliga eftersom den bryter mot gängse sätt att samla synpunkter och värderingar i politiska processer och att även de som inte röstat vid valet bjuds in. Men om inte de etablerade demokratiska institutionerna och organisationerna lyckas att få medborgare att aktivt medverka i lokalpolitiska diskussioner kan medborgarpaneler ses som ett konstruktivt komplement. I de redovisade demokratiexperimenten har de kollektivt inriktade synsätten på demokrati varit de mest framträdande, även om individorienterade inslag också varit påtagliga. skall mer renodlat individualistiskt orienterade demokratiexperiment exemplifieras. I grunden kan alla demokratiexperiment ses som kollektiva angelägenheter, men i vissa kommuner har inriktning mot medborgaren som kund i demokratiarbetet haft en mer fram- trädande plats. Valfrihet för kundborgaren och konkurrens mellan olika producenter är en förlängning av det konsument- perspektiv som är knutet till servicedemokratin. Trots det har det i debatten – åtminstone – förekommit en ideologiskt präglad argumentering mellan socialdemokrater (som företräder servicedemokratin) och moderater/folkpartister (som företräder valfrihet och konkurrens). verkar det dock som att man funnit den gemensamma grunden. I valrörelsen har denna problematik över huvudtaget inte upp- märksammats och det tycks endast vara som i prin- cip är mot konkurrensutsättning av verksamhet (Kom- munaktuellt nr 26, 1998). medborgarundersökningar visar att valfrihetsrevolutionen fått genomslag (m.fl. 1998). Både småbarnsföräldrar, skolbarnsföräldrar och patienter i vården anser att de har relativt goda möjligheter att byta daghem, skola respektive vårdinrättning eller läkare. Både bland småbarns- föräldrar och skolbarnsföräldrar bedöms det vara lättare att på- verka genom att byta daghem eller skola än genom att försöka förändra inom ramen för den rådande situationen. Påverkan genom hot om att eller faktiskt byta institution (exit) förefaller således vara mer effektivt än att medverka i kollektivt brukarinflytande över institutionerna (voice). Därmed kan sägas att den individ- eller kundorienterade demo- kratiutvecklingen haft en påtaglig inverkan. För att närmare stifta bekantskap med demokratiarbete i denna riktning kan vi vända oss till en kommun som kännetecknas av en sådan in- riktning, nämligen kommun. I kommun betonas vikten av medborgarnas inflytande och valfrihet. Kommunen var en av de första i landet som införde målstyrning och har successivt kompletterat denna med extern kundvalsstyrning, intern kundvalsstyrning och politisk styr- ning5. I detta sammanhang är det kundvalsstyrningen som primärt är av intresse eftersom det kan ses som ett alternativ till det mer kollektivt orienterade brukarinflytandet som förekommer i andra kommuner.