sou · GMB3108 · 1999-01-01 00:00:00 — LES har dock fortlöpande lagt ut uppdrag t ill enskilda forskare och institutioner vid universitet och högskolor. Läggs verksamheten inom LES får man inte kopplingen till vare sig politik eller förvaltning, vilket alltså kan anföras både som en nackdel och som en fördel. SOU 1998: 108 6.5 Ett fristående institut Att organisera verksamheten i ett fristående institut är den inter- nationellt vanligaste formen, speciellt om man ser till nationer av med jämförbar storlek inom EU. Den mest uppenbara fördelen är givetvis att institutet blir fristående och att det därmed får den självständighet som borde kunna fungera som garant för att arbetet koncentreras på den verksamhet som är institutets syfte och därför inte blandas samman med politik, förvaltning eller renodlad forskning. En annan fördel är att ett sådant institut, på ett naturligare sätt än de övriga förslagen, har självklara kontaktytor till systerinstitut i andra länder. Det kan därmed bli enklare att vinna legitimitet i den miljö där dylik verksamhet i allmänhet bedrivs. Genom sin självständighet kan institutet även bli en brygga mellan forskning och förvaltning/politik. Det kan bli ett fungerande mellanled där såväl forskare som tjänstemän kan göra mellanspel. I kraft av självständigheten torde det även vara enklare att vidmakthålla den autonomi och lämpliga kompetens uppbyggnad som gynnar verksamhetens renodlade syfte samt att initiera arbete rörande olika frågeställningar innan de blir politiskt högaktuella. Om verksamheten skall kunna bidra med beslutsstödjande underlag inom jordbrukspolitikens område krävs en långsiktigt ackumulerad kunskap. För en rent forskningsorienterad verksamhet är kunskap om historiska förhållanden i allmänhet inte lika betydelsefull som den är för traditionell utredningsverksamhet. Ett självständigt institut har troligen bättre förutsättningar att bevara kontinuiteten i basverksam-heten än vad en avdelning inom t.ex. eller SJV skulle ha, eftersom verksamheten då inte på samma sätt konkurrerar med andra områden om resurser och personal. Skall man kunna ackumulera relevant kunskap inom området krävs en hög grad av kontinuitet. Det förefaller även lättare att tillgodose allmänhetens och näringens behov av analyserande utredningar inom området om verksamheten är självständig, jämfört med om den t.ex. är placerad inom eller SJV. Institutet kan åta sig uppdrag från olika intressenter och arbeta utan direkta kopplingar till politiken, förvalt- ningen eller den renodlade forskningen. Det finns exempelvis ingen intressemotsättning mellan å ena sidan konsumenternas eller näringens behov av att få vissa frågor belysta och å andra sidan politikens eller förvaltningens speciella intressen, om resultaten produceras i form av SOU 1998: 108 saklig argumentation genom analyser från en fristående organisation. Ett fristående institut kan enklare fungera som en neutral enhet dit olika intressenter kan förlägga uppdrag eller där olika personer kan erbjudas möjlighet till längre eller kortare gästspel. Det förefaller även rimligt att anta att personal vid ett fristående institut skulle kunna bidra till samhällsdebatten på ett mer självständigt sätt än om direkta hänsyn måste tas till politiska överväganden eller verksintressen. Ett fristående institut har större frihetsgrader än vad en avdelning inom en befintlig organisation har, t.ex. vad avser möjligheterna att i analyser belysa även oprövade och okonventionella frågeställningar. Om dylika ansatser tas inom ramen för statsförvaltningen är risken stor att resultatet uppfattas som en politisk intention snarare än som en prövning av en helt ny idé. Studier som initierar en förutsättningslös debatt är därmed sannolikt enklare att genomföra vid ett fristående institut. En bred allmän debatt där olika jordbrukspolitiska frågor behandlas kan i sig medföra att man uppnår såväl bättre beslutsunder-lag som en allmänt höjd kunskapsnivå inom området. Genom att upprätta ett självständigt institut får uppdragsgivarna begränsad kontroll över verksamheten. Verksamheten får dessutom begränsad kontakt med politiken, förvaltningen och de delar av data- insamlingen som ligger utanför institutet. En annan nackdel kan vara att institutet hamnar i ett "mellanläge" där det får svårigheter att etablera kontakter med forskarvärlden såväl som med politiken och förvaltningen, genom att arbetet på institutet får en självständig prägel och kultur. Detta mellanläge är dessutom troligen av avgörande betydelse för institutets existensberättigande. Om verksamheten blir rent forskningsbaserad finns det ingen anledning att inte förlägga den till ett universitet och blir den kortsiktigt politiskt utredande finns det ingen större anledning att lägga den utanför . Ett fristående instituts arbetsmandat ligger så att säga mellan ren forskning och ren utredning. I vissa fall kan detta uppfattas som en diffus roll. Vid ett besök på NILF 1996, bekräftades den splittrade identiteten i att inte vara "riktiga forskare" och inte heller "riktiga tjänstemän". När man väljer att publicera sig i vetenskapliga samman- hang anses man understundom som alltför tillämpad eller alltför ytlig. Om man med samma material vänder sig direkt till offentliga beslutsfattare är risken istället att det uppfattas som alltför teoretiskt. Å andra sidan verkar institutens utbytet med forskarvärlden, såväl som den mer traditionella offentliga utredningsverksamheten, fungera SOU 1998: 108 tämligen bra, i så motto att samtliga nordiska institut har samarbete med /högskolan/fakulteten, dels genom forskar- studerande, dels genom projekt, dels genom undervisning. utförs utredningar som kommer till direkt nytta i det politiska arbetet. Även om mellanfunktionen alltså inte är problemfri tycks den fylla sitt specifika syfte. När man värderar arbetet vid institutet är det därför mycket viktigt att man har dess egentliga syfte i fokus, så att verksamheten verkligen utvärderas på sina egna premisser. På basis av vad som diskuterats ovan och mot bakgrund av direktiven menar utredningen att en samhällsekonomiskt orienterad analys- och utredningsverksamhet inom jordbrukspolitikens område lämpligast bedrivs inom ett fristående institut. Fördelarna med ett fristående institut är bl.a. den självständighet gentemot politiken och förvalt-ningen som möjliggör ett mer förutsättningslöst angreppssätt till de aktuella frågeställningarna, de stora möjligheterna att åstadkomma trovärdighet för arbetet hos avnämare, uppdragsgivare och samarbets-partners med olika intressen samt möjligheterna att upprätthålla en kontinuitet och medföljande kompetensuppbyggnad. En potentiell nackdel är risken för förhållandevis höga administrationskostnader i en liten självständig organisation. Utredningen menar därför att det finns tre tydliga alternativ när det gäller att organisera verksamheten som uppdraget gäller: 1Ett fristående institut placerat i med ett närmare samarbete med vid SLU; 2Ett institut inom SLU, men med separat budget, egen styrelse och även i övrigt till vissa delar särskilda regler; 3Ett fristående institut med placering i med ett närmare samarbete med såväl SJV som IHH. Det är även möjligt tänka sig ett fristående institut med annan placering. I regionen /finns en potential för samarbete med olika delar av , högskolan i och jordbruksekonomer i , samt ett starkt engagemang från näringslivet. En placering i ger goda samarbetsmöjligheter med ett stora antal universitetsinstitutioner, myndigheter och organisationer med angränsande verksamhet. Närheten till den politiska sfären och beslutsfattare kan även utgöra ett argument för . SOU 1998: 108 De största samordningsfördelarna och samarbetsmöjligheterna med befintlig empirisk forskning finns dock , enligt utredningen, vid vid SLU. Om man istället prioriterar förvaltningskunskaper finns de största befintliga samarbets- möjligheterna i . I det avslutande kapitlet presenteras utredningens förslag och där diskuteras motiven mer utförligt. SOU 1998: 108 Utredningens utgångspunkt är att de analyser som utförs som del av utredningsverksamheten skall leda till resultat som kan vara till nytta för ett brett forum av avnämare. Såväl mer direkta politiska behov, som allmänhetens och olika organisationers intressen skall kunna tillgodoses. Utredningen menar att de huvudsakliga frågeställningarna bör utgöras av samhällsekonomiskt orienterade konsekvensanalyser av förändringar relaterade till jordbrukspolitiken. Mot bakgrund av de betydande resurser som den gemensamma jordbrukspolitiken tar i anspråk är det synnerligen angeläget att generellt få ett genomarbetat underlag till förändringar av politiken, såväl på nationell som på europeisk nivå. Konkret kan det röra sig om en verksamhet som belyser konsekvenserna vad avser t.ex. jordbruksproduktionens omfattning och inriktning, dess regionala spridning, dess konkurrenskraft gentemot andra länder, konsumenternas tillgång på relevant information, tillfredsställande konkurrens och möjligheterna att genom sina konsum- tionsval styra jordbruksproduktionen, produktionenssystemens eko- logiska och ekonomiska uthållighet, kostnadseffektiviteten och måluppfyllelsen i olika politiska styrmedel m.m. Utredningen menar vidare att det föreslagna institutet kan överta en del av de uppgifter som regleringsbrev läggs på LES, exempelvis "att genom utredningar och kalkyler följa och belysa den ekonomiska utvecklingen inom livsmedelsområdet", samt att "redovisa den ekonomiska utvecklingen ... såväl i primärled som i efterföljande led i livsmedelskedjan". Utöver dylika grundfrågor anser utredningen att det ur svensk synvinkel är angeläget med en verksamhet som tar fasta på ett internationellt perspektiv, dvs. frågeställningar relaterade till internationella avtal, bl.a. den kommande WTO-förhandlingen, och den ur svensk synvinkel viktiga frågan om österut. Utredningen anser vidare att det är viktigt att koppla utrednings- verksamheten inom dessa områden till återverkningar för konsumenter- SOU 1998: 108 na och på regionala utfall. De frågeställningar som inom dessa områden anses ha stor betydelse är t.ex. utvecklingen inom livsmedels-förädlingen och handeln vad avser konkurrensvillkor och konsument-priser, påverkan på livsmedelsutbudets bredd och folkhälsoaspekter, jordbrukets betydelse för den regionala ekonomin i stort, för service- utbudet och levnadsvillkoren i glesbygden, etc. Utredningen menar vidare att det finns ett betydande utrymme för sammanställande studier. Det pågår bl.a. ett flertal forskningsprojekt som i högre eller lägra grad berör verksam- hetsområdet. Att fortlöpande sammanställa resultaten från arbeten rörande bl.a. konsumenter, livsmedel, miljö och regionala förhållanden på ett sådant sätt att resultatens eventuella relevans för jordbruks- politiken blir uppenbar anser utredningen vara en angelägen uppgift för det föreslagna institutet. De frågeställningar som i första hand kan komma att bli aktuella hänger delvis samman med vilka metoder och modeller man väljer att arbeta med. Olika analysverktyg lämpar sig mer eller mindre väl för olika typer av frågeställningar. Genom att i ursprungsläget koncentrera sig på ekonomisk teori kan man uppnå ett tämligen enhetligt arbetssätt för verksamheten. Enhetligheten i den egna verksamheten behöver kombineras med en hög grad av och stor öppenhet för samverkans- projekt med kompletterande ansatser. Möjligheterna att koppla olika analysredskap till varandra och därigenom bredda funktionsmöjligheterna bör därför i förekommande fall byggas in redan från början. Dylika kopplingar kan, utöver vad som skissas ovan, även gälla exempelvis miljöfrågor. Det förefaller t.ex. möjligt att vid uppbyggandet av ekonomiska modeller för jordbruket anpassa dem till modeller över kväveutlakning och vice versa. Man bör dock inte ha ambitionen att redan från början täcka in ett alltför omfattande arbetsområde, utan snarare koncentrera sig på prioriterade områden. När basverksamheten väl är etablerad finns det däremot anledning att expandera verksamheten till att inkludera nya frågeställningar allt eftersom resurserna så tillåter. Utredningen menar därmed att den verksamhet som föreslås i första hand skall ta sig an frågeställningar inom jordbrukspolitikens område som i huvudsak riktar sig mot generella långsiktiga problem av principiell karaktär, snarare än mot dagsaktuella frågeställningar. I någon mening bör man ta upp frågeställningar för principiell belysning redan innan de blivit politiskt högaktuella. Utredningen menar vidare att verksamheten skall inriktas mot att utveckla analysverktyg som gör det möjligt att på ett meningsfullt sätt belysa även de kortsiktiga effekterna av olika förändringar. I första hand åsyftas härmed uppb yggandet och underhållet av ekonomiska mo-deller SOU 1998: 108 över exempelvis jordbruksproduktionen och livsmedelskonsum-tionen i , produktionens miljöpåverkan och konkurrensen inom livsmedelsssektorn. Då detta är mö jligt bör modellerna ha en regional uppdelning så att man kan studera effekterna i landets olika delar. Utredningen menar vidare att det är viktigt att bygga upp en kompetens angående modeller som hanterar internationella frågeställningar. Med mer resurser och i ett längre tidsperspektiv finns det dock ingen anledning att anta att det inte skulle gå att täcka samtliga ovan diskuterade frågeställningar. Man kan därutöver se tydliga kopplingar till studier på gårdsnivå, ytterligare studier av förädlingsindustrin och handeln, ett brett spektrum av olika miljöfrågor relaterade till jordbruket, statsvetenskapligt inspirerade studier av politiken på EU-nivå, bredare ansatser vad avser integrerade landsbygdsfrågor, forskarutbildning och undervisning inom området, m.m. 7.2 Ett fristående institut Mot bakgrund av vad som diskuterats ovan anser utredningen att ett fristående jordbruksekonomiskt institut utgör den mest lämpliga organisationsformen för den typ av verksamhet som här är aktuell. Om man vill ha en verksamhet som skall vara flexibel i meningen att den kan komma många intressenter till godo och kan fungera genom tillfälliga, föränderliga och delvis nätverksanpassade arbetsformer, förefaller det lämpligast att välja ett institut med hög grad av självständighet och integritet. Självständigheten fyller en viktig funktion i det att den förhindrar att verksamheten hastigt ändrar inriktning genom att resurserna och personalen flyttas över till andra uppgifter av t.ex. löpande karaktär i myndigheter. För kontinuiteten i arbetet och för möjligheterna att långsiktigt bygga upp en kompetens torde ett fristående institut vara den lämpligaste organisationsformen. Om resultaten av verksamheten skall kunna vinna respekt hos ett stort antal intressenter förefaller det också viktigt att dessa intressenter uppfattar att verksamheten inte är styrd av politiska ambitioner eller ett speciellt särintresse. Självständigheten underlättar dessutom möjligheterna att etablera och vidmakthålla kontakt och samarbete med forskningsinstitut i andra länder samt institut, myndigheter och universitet inom landet. Utredningen menar vidare att verksamheten bör få en tydlig akademisk inriktning. Förutom ett eget empiriskt analysarbete skulle det kunna uttrycks som att verksamheten bör präglas av en arbetsform som inriktar sig på att föra över akademiska arbeten och resultat till en för beslutsfattare och andra intressenter mer användbar form. 60 Förslag SOU 1998: 108 Utredningen menar att det även kan finnas nackdelar med ett fristående institut. Om regeringen, som via statsbudgeten förutsätts finansiera basverksamheten, ser tillgången på eget beslutsunderlag som det enda syftet med verksamheten förefaller det lämpligare att organisera verksamheten inom . I den mån man med ett sådant perspektiv fortfarande eftersträvar ett långsiktigt och förutsättningslöst arbete är det av avgörande betydelse att man skapar en arbetsform som garanterar att den för löpande verksamheten inte berör analysarbetet. En annan nackdel med ett fristående institut utgörs av risken för relativt höga administrationskostnader för mindre myndigheter och organisationer. Mot bakgrund av erfarenheter från andra liknande institut och från Statskontoret är det uppenbart att administrations- kostnadernas andel av de totala kostnaderna ofta är större för små organisationer än för stora. Om verksamheten kan förväntas ligga kvar på en liten omfattning, t.ex. tio helårsarbeten, innebär detta att en betydande andel av de totala resurserna går till administration. Genom att förlägga verksamheten till en befintlig myndighet eller institution kan besparingar göras genom att samordna de administrativa funk-tionerna. Genom samarbetsavtal när det gäller administration torde det dock vara möjligt för ett fristående institut att mildra denna eventuella nackdel. Likaväl som ett självständigt institut medger fördelen att institutet på eget initiativ kan driva frågor, initiera analyser och starta projekt medför det även minskade möjligheter för finansiärerna att styra arbetet och resultaten. Utredningen menar att detta ofta kan vara en fördel, om syftet med verksamheten är att arbeta med långsiktiga och grund-läggande frågeställningar som till sin karaktär ofta kan vara mindre kopplade till kortsiktiga politiska frågeställningar. Icke desto mindre utgör de begränsade styrningsmöjligheterna en nackdel för dem utanför institutet som vill behålla denna möjlighet. Sammantaget menar dock utredningen att fördelarna med ett fristående institut klart överväger nackdelarna. Med utredningens utgångspunkt, att verksamheten skall vara till gagn för ett brett spektrum av avnämare, förefaller det lämpligt att arbetet utförs i en så självständig form som möjligt. Det är härigenom lättare att förhålla sig neutral till såväl uppdragsgivare som resultat. Med tanke på den för tillfället spröda och spridda nationella kompetensen är det dessutom av central betydelse att få till stånd ett väl fungerande samarbete mellan de parter som bedriver angränsande verksamhet. SOU 1998: 108 Även detta torde underlättas av en självständig organisationsform. Utredningen menar därmed att en projektorienterad arbetsform, med goda möjligheter till samarbete mellan existerande myndigheter, institutioner och institut, erbjuder en rad fördelar. En förutsättning för ett dylikt arbetssätt är att verksamhetens resurser inte i alltför hög grad binds upp i fast anställd personal, utan att det finns medel för externa uppdrag och tillfälliga anställningar. Det är även viktigt att redan från början bygga in ett internationellt samarbete, i synnerhet som det finns en betydande kompetens utomlands att dra fördel av inom de frågeställ- ningar som kommer att bli aktuella. Samarbetsklimatet kommer ha särskilt stor betydelse för verksam- hetens möjligheter att framställa underlag under uppb yggnadsskedet. Med mer resurser och en längre tidshorisont är det givetvis fullt möjligt att bygga upp en betydande nationell kompetens men eftersom denna till stor del saknas menar utredningen att speciell vikt skall läggas vid en arbetsform som underlättar ett flerförgrenat samarbete. som samarbete och externa kontakter troligen är en förutsättning för att verksamheten skall kunna ge tillfredsställande resultat krävs även en viss minsta meningsfull omfattning på basverk- samheten. De erfarenheter som redovisas i Statskontorets utredning (se bilaga två) tyder på att en verksamhet som den föreslagna kräver minst sju helårsprestationer i det analytiska arbetet. För att det föreslagna institutet skall fungera menar utredningen därför att det totalt krävs cirka tio helårsprestationer engagerade i verksamheten. Denna omfattning stämmer även väl överens med erfarenheterna från andra organisationer utredningen varit i kontakt med. Utredningen menar därför att verksamheten inte bör blir mindre omfattande än cirka tio helårsprestationer, varav de flesta lokaliseras på samma ställe och andra kan medverka i externa projekt eller genom tillfällig anställning. Utredningen menar att ett fristående jordbruksekonomiskt institut drar störst nytta av att lokaliseras i närheten av SLU. vid SLU har den största samlade nationella kompetensen på området. SLU har därutöver en omfattande verksamhet inom angränsande områden rörande främst miljöfrågor. I finns även , Livsmedelscentrum och Livs- medelsverket med stora kontaktmöjligheter rörande bl.a. livsmedels- aspekter. Genom att samordna vissa administrativa funktioner torde det gå att sänka de relativt höga kostnaderna för ett litet fristående institut. SLU har även en omfattande verksamhet inom angränsande områden. SOU 1998: 108 Dels finns en växande kompetens inom det miljöekonomiska området, dels finns en omfattande naturvetenskaplig forskning inom jordbruksområdet. Därutöver finns andra institut och centrum-bildningar inom angränsande verksamhetsområden. Man bör dock beakta det faktum att en del av den centrala nationella kompetensen inom utredningens område inte finns i Rekryteringsbasen för verksamheten kommer därför, speciellt i ett in- ledningsskede, vara betydligt bredare än regionen /. Utredningen menar att det i uppbyggnadsskedet exempelvis vore önskvärt med utomlands inköpt eller inhyrd kompetens. För att på ett fungerande sätt integrera denna kompetens i verksamheten krävs en flexibel arbetsform. Som tidigare påpekats är även tillgången på relevanta data av central betydelse. Utredningen menar därför att ett fristående institut i måste försäkras tillgång till relevanta databaser. En naturlig förutsättning för detta är att institutets arbetsform anpassas så att samarbetet med de statistikansvariga myndigheterna aktivt gagnar berörda parter. 7.3 Styrning av verksamheten Utredningen föreslår att institutet organiseras i myndighetsform. Verksamhetens styrning regleras därmed i hög grad genom myndighetsformen, via bl.a. regleringsbrev. Även om styrningen av myndigheter till stora delar är definierad i existerande regelverk diskuteras nedan några betydelsefulla aspekter. Utredningen föreslår att institutet leds av en styrelse och en verksamhetsledare. Styrelsen bör i sin sammansättning ha representanter från olika tilltänkta avnämare, dvs. , myndigheter, näringen, konsumentintresset, folk-rörelser och forskarsamhället. Utredningen anser att det är lämpligt att verksamhetsledaren utses av regeringen och att denna väljs främst utifrån sin analys- och utredningskompetens, eftersom verksamhets- ledaren ansvarar för det analysarbete som kommer att bedrivas. Utredningen anser att det krävs kvalificerad akademisk kompetens i den rollen. skall även den utses av regeringen och här anser utredningen att förmågan att identifiera relevanta frågeställningar skall vara avgörande. Styrelsens uppgift är att se t ill att verksamheten bedrivs inom prioriterade områden. Styrelsen ansvarar därmed för verksamhetens mer långsiktiga inriktning medan verksamhetsledaren SOU 1998: 108 ansvarar för hur arbetet genomförs. Regeringen kan vidare påverka verksamheten vid institutet via regleringsbrev och där identifiera ett antal frågeställningar som prioriteras. Regeringen, eller någon annan intressent, kan därutöver styra verksamheten mer direkt genom att anslå medel för speciella ändamål, dvs. genom att direkt bekosta önskvärda studier. Regeringen kan även formulera för verksamheten relevanta kvalitetsrelaterade effektmål för institutets basverksamhet och anpassa sin finansiering efter hur väl dessa mål uppnås. Utredningen menar att det därmed blir särskilt angeläget att regeringen uppträder tydligt i sin egenskap av beställare. Utredningen menar vidare att institutets verksamhet bör följas upp i någon form av vetenskapligt råd eller internationellt "advisory board". Syftet med ett sådant råd skall vara dels att få influenser från andra länder inom det egna och angränsande området, dels att kvaliteten på verksamheten kontinuerligt följs upp. Sammansättningen på rådet kan mycket väl ändras över tiden beroende på de problemområden som institutet arbetar med.