sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — Allteftersom studiestödet har blivit ett led även i arbetsmarknads- och socialpolitiken har alltfler myndigheter blivit aktörer och medansvariga i kontrollerna. Kombinationen av systemsamverkan mellan olika politikområdens aktö- rer och höga kontrollkrav har bidragit till att skapa system som är komplicerade och krångliga att hantera. Korta utredningstider före poli- tikernas beslut och krav på snabbhet i beslutfattandet kan också ha bi- dragit till resultatet. Det förefaller också, som om CSN, trots att myndigheten är central förvaltningsmyndighet och regelexpert inom sitt område, inte har fått gehör för många av sina förslag , vilka åtminstone delvis syftat till förenkling eller ökad rättvisa i systemet. Anledningen till detta kan vara, att departementen avstått från regeländringar i avvaktan på ett nytt studiestödssystem. Frågorna har också sträckt sig över flera depar- tementsområden, vilket normalt kräver ett merarbete. Om konsekvenser- na i form av ökat ärendetryck, balanser, behandlingstider, försenade stu- dier mm hade varit uppenbara för beslutsfattarna då beslutet fattades, hade troligen förloppet blivit ett annat. För CSN har dock läget inneburit besvärlig tillvaro. 8.2Mål- och resultatstyrningen av CSN Statsmakterna tillämpar numera s k mål- och resultatstyrning av myn- digheterna. Utredningen har dock intrycket, att CSN inte är något bra exempel på en målstyrd myndighet. Med tanke på att CSN är central förvaltningsmyndighet inom det studiesociala området, vore det naturligt att överlåta en stor del av den praktiska och detaljerade regelutformning- en, som finns i förordning åt myndigheten. Istället är CSNs verksam- hetsområde detaljreglerat i en utsträckning, som är ovanlig för myndig- heter. skall CSN arbeta på ett område – utbildningsområdet – som arbetar mycket mer målstyrt och decentraliserat. Detta leder till svå- righeter, eftersom CSNs reglering inte alltid möjliggör för utbildningsan- ordnarna att arbeta i enlighet med sin modell och sina målsättningar. Detta illustreras t.ex. inom , där utbildningsanordnarna förväntas arbeta innovativt för att rekrytera nya grupper till utbildning- en. Detta låter sig inte alltid förenas med CSNs regelsystem. Detta kan kanske ha sin förklaring i att, som ovan nämnts, flera poli- tikområden är berörda och att reglernas utformning ofta har klara eko- nomiska konsekvenser. Det har dock inneburit, att den myndighet, som är expert och som kan se effekterna av de samlade reglerna får alltför litet inflyande över utformningen. Resultatet har blivit ett regelsystem som är dåligt harmonierat och som är kraftigt ärende- och arbetsskapan- de i sig. Utredningen anser det vara en olycklig hantering av knappa re- surser. Resultatstyrningen är å andra sidan mer påtaglig. I regleringsbreven preciseras kontinuerligt olika krav på rapportering av hur resultatet ut- vecklas inom olika delar av verksamheten. Myndigheten skall dessutom lämna rapport om det ekonomiska läget. har utvärderingsenheten vid huvudkontoret i tagit fram 4 rapporter om olika delar av verksamheten. Vid sidan av dessa tas olika typer av rapporter fram av internrevisionen. CSN finansieras förutom av anslag även genom avgifter. CSN är bero- ende av inkomster från påminnelseavgifter, expeditionsavgifter och tilläggsavgifter för att kunna finansiera sin återbetalningsverksamhet. Intäkterna från administrativa avgifter var för . Likvid- mässigt inflöt . Det betyder, att CSN inte har något intresse av att studenterna sköter sina betalningar , eftersom det minskar myndighetens inkomster. Ju bättre återbetalningsverksamheten fungerar, desto sämre för CSN. Denna omvända incitamentssituation har påtalats av CSN, som skulle föredra en anslagsfinansiering även i denna del. Enligt utredning- ens mening är en sådan ändring befogad och borde inte medföra några ökade kostnader för staten, förutsatt att avgiftsintäkterna påförs stats- kassans inkomsttitel. CSN har också brottats med ett annat problem. som CSN haft en kraftig volymökning har den, liksom andra myn- digheter, haft sparbeting. Eftersom CSN har varit en ganska smal och effektiv myndighet redan tidigt, har det inte funnits något stort utrymme kvar för besparingar. Istället har myndigheten tvingats att hos regeringen begära tillägg i resurserna pga volymökningar. Detta har endast delvis beviljats. Enligt CSN har det medfört en påtaglig svårighet och ryckighet i planeringen av verksamheten. I årsredovisningen står följande: Ryckigheten i medelstilldelningen och avsaknaden av en realistisk lång- siktig resursbas utgör betydande bekymmer för studiestödsadmin- sitrationen och har i hög grad påverkat arbetssituationen och den service- nivå myndigheten tillhandahållit . Utredningens genomgång av CSNs olika planeringsdokument bekräftar denna svårighet att planera. Det åtgår en stor mängd energi hos ledning- en att planera för olika scenarios och åt att ändra strategi beroende på slutlig ekonomisk tilldelning. CSN har fört fram förslag om någon form av prestationsbudgetering, dvs att myndigheten skulle kunna påräkna en viss resursökning om myn- dighetens volymer ökar. En sådan lösning strider dock mot den nuvaran- de budgeteringsmodellen. Utredningen kan inte se att det finns några möjligheter att införa prestationsbudgetering i den mening som CSN tänker sig. Vi förordar istället en utökad dialog kombinerad med ett bättre beslutsunderlag från CSN. CSNs nuvarande redovisning skulle kunna förbättras, så att den ger ökade möjligheter för departementet att genomlysa verksamheten. Se vidare sid xx) Sammanfattningsvishar utredningen konstaterat att -CSNs beroende av avgifter för finansieringen av sin återbetalnings- verksamhet ger felaktiga incitament och skapar osäkerhet i planering- en -kombinationen av samtidiga besparingskrav och kraftiga volymök- ningar lett till en ryckighet i planeringen som haft negativa effekter för CSN -CSNs avgiftsfinansiering från påminnelseavgifter mm ersätts med anslagsfinansiering av CSNs adminstrationskostnader. -att CSN tillsammans med departementet försöker finna former för en utökad dialog. -att CSN ökar genomlysbarheten i sin komplexa verksamhet genom en ändrad organisation och redovisning. 9CSNs egen reglerings- och kontrollverksamhet ·Det finns inslag av överdriven kontroll och krånglighet i CSNs eget regelsystem (Fs) och kontrollsystem. ·CSNs datasystem ger förutsättningar för långtgående och effektiva kontroller, men är dyrbart att anpassa till regelkomplexen och förändringar inom dessa. ·Utredningen anser, att man inte enbart kan motivera kontrollen uti- från vinsten för statskassan i form av icke utbetalt stöd. Denna vinst måste istället vägas mot dels resursåtgången för kontrollen (hos CSN och andra myndigheter), dels mot alternativkostnad/alternativ vinst vid en annan användning av resurserna. ·att CSN ökar sina insatser för att förenkla sina egna regler och kon- troller. ·att CSN överväger möjligheten att, åtminstone under övergångsskedet fram till ett nytt sammanhållet studiestöd, överföra resurser från nu- varande kontrollverksamhet till andra angelägna verksamheter. Utredningen anser vidare, att kontrollerna när det gäller studieintyg och extratillägg borde kunna förenklas och föreslår därför också ·att CSN går vidare i sina förenklingar av arbetet med studieintygen för vuxenstudiestöd och skyndsamt ersätter dessa med krav på en sanningsförsäkran från den enskilde, kombinerad med en rapport från skolan endast i de fall studierna inte bedrivs enligt planen eller helt har avbrutits. ·att CSN ändrar sina författningar och anvisningar till skolorna, enligt ovan. ·att Regeringen överväger att ge i uppgift att utforma lämpliga åtgärder och rekommendationer för att få skolor att förändra nuvarande generella kontroller, som brister i kvalitet. Vi förordar istället selektiva kontroller av de studerande som har hög frånvaro och dåligt studieresultat. Dessa bör då kombineras med speciella in- satser för att hjälpa dessa elever. Om det inte fungerar och elevernas frånvaro fortsätter bör eleverna mista stödet. När det gäller det s k extratillägget för elever inom gymnsieskolan före- slår vi ·att CSN verkar för att frånvarorapporteringen ändras i den riktning som ovan föreslagits för vuxenstudiestöden. ·att verkar för, att nuvarande arbetsinsatser från skolans personal istället för att ägnas åt närvaro- resp frånvarorapportering inriktas på kontakter med elever som har hög frånvaro. ·att regeringen överväger möjligheten att föra över extra tillägget på bostadsbidraget. Ansvaret och resurserna (ca ) för detta skulle då föras över från CSN till , som har en mer samlad överblick över familjers samlade bidrag. CSN har av statsmakterna bemyndigats att utfärda föreskrifter och råd inom det studiesociala området. Med de omfattande och komplexa regel- system som CSN har att arbeta under, är denna uppgift grannlaga. Ut- redningen anser, att inte finns inslag av överdriven kontroll och krång- lighet i CSNs eget regel- och kontrollsystem. Statsmakternas krav på besparingar och på motverkande av fel och fusk i statlig verksamhet har säkert haft betydelse för att () och kontroll- system fått den ambitiösa utformning som de har . CSNs stora in- vesteringar i IT-system är också ett led i detta och har skapat förutsätt- ningar att hämta och kontrollera uppgifter från andra myndigheters re- gister. Enligt CSNs ledning finns det inte några kontrollrutiner inom CSN, som inte utgår från förordning eller lag. Utredningen håller med om att kontrollerna har sin grund i lagar och förordningar. Dessa kan dock tol- kas olika och kontrollerna kan göras olika intensiva. Istället för minutiös kontroll, kan man t.ex. i ökad utsträckning göra efterhandskontroller av ett urval. Eller man kan rikta in kontrollerna på riskgrupper. Ju mer man kontrollerar, desto mer fångar man givetvis in. CSN har uppgifter på hur mycket resurser som sparas för statskassan pga vissa av kontrollerna. Att dessa resurser sparas är bra, men bara den ena sidan av resurs- och effektivitetsproblemet. Den andra är, att man borde sätta denna kostnad i relation till dels resursåtgången för kontrollen, dels till alternativkostnaden /vinsten vid en annan användning av resurserna. Kunde CSN använda sina knappa resurser för någon annan del av sin verksamhet, där behoven också är stora, t.ex. mer och bättre information och service eller utökad personal. Försummelser inom dessa områden kanske kostar mer än man vinner på kontrollen. Vi menar alltså, att givet knappa resurser, är det inte sjävklart att insatserna ger bästa utdelning i just en given kontrollinsats som man känner till prislappen på. I det trängda läge som CSN befunnit och befinner sig i, ifrågasätter utredningen således rimligheten i att CSN ägnar en så stor del av tiden åt att bygga kontrollsystem och att göra kontroller. I perspektivet av att man arbetar i ett övergångsskede till ett nytt stöd och att trycket på verk- samheten nu är så stort i förhållande till de resurser som myndigheten har till sitt förfogande, kunde en annan prioritering vara fördelaktigare för kunder och personal. Den kunde också vara mer förenlig med det resultatmål som formulerats i prop 1996/97:1: Det är också viktigt att stödet är så utformat att det verksamt bidrar till att de övergripande målen för utbildningspolitiken nås. Kontroller behövs förvisso, men arbetet med dessa kunde kanske snarare intensifieras i ett skede när det slutliga studiestödssystemet ligger klart. Som vi ser det arbetar CSN i ett svårt och turbulent övergångsskede, där prioritering av kontroller och de kostnader som dess betingar kan ifrågasättas. Utredningen föreslår med anledning av ovanstående -att CSN ökar sina insatser för att förenkla regler och kontroller. -att CSN överväger möjligheten överföra resurser från nuvarande kontrollverksamheter till annan typ av verksamhet, te x ökad satsning på utbildning och information av vidareinformatörer. Studieintygen kan utgöra ett exempel på mycket resurskrävande kontroll, som kan ifrågasättas. CSN har genom olika åtgärder försökt bygga upp en stark kedja mellan beviljandet av stöd och utbetalningen av pengar till den studeran- de. Det handlar om föreskrifter, handböcker, blanketter, teknikstöd, ruti- nuppläggning, den studerandes försäkran, intygande från skolan och in- formation till studerande. Internrevisionen vid CSN har gjort en särskild granskning av studieintygen. Resultatet har redovisats i Revisionsrapport 96:1. Framställningen i det följande, liksom citaten, bygger till stora de- lar på denna mycket tänkvärda rapport. De regler som styr detta framgår av bilaga 3.Rutinerna kring studie- intygen har beskrivits i kapitel 6. CSN finner i sin revision att det finns svagheter och brister i säker- heten bakom utbildningsanordnarnas intygande till CSN. Kontrollen fungerar inte tillfredsställande när det gäller SVUX och SVUXA (senare även UBS). En av anledningarna är att rapporteringskraven är olika för t ex studiemedel, SVUX och SVUXA, men skolorna fångar in allt i en enda rutin (av bl.a. kostnadsskäl). Studiemedel betalas ut i förskott, me- dan de övriga bidragen betalas ut i efterskott. Slutligen har högskolan inga generella krav på närvaro, vilket gör att man där inte ser något skäl att administrera en närvarobokföring. Utbildningens organisation och uppläggning bygger mer på den enskildes ansvar och det är resultatet som är det viktiga (inte närvaron). När högskolan verifierar närvaro för studerande med SVUX-bidrag, vilar uppgifterna på förutsättningar som inte existerar. CSNs revisionsrapport diskuterar två olika perspektiv för sin bedöm- ning, dels ett snävt myndighetsperspektiv (där man bedömer riskerna för ett felaktigt utflöde av medel i förhållande till CSNs regler), dels ett mer vidgat perspektiv där bedömningen görs utifrån ett övergripande mål för verksamheten. I det senare perspektivet beaktar man inte bara effekter utifrån en myndighets perspektiv, utan de effekter som verksamheten åstadkommer i ett större sammanhang (i detta fall effekterna inom ut- bildningsområdet). Vi agerar utifrån det faktum att vi är en stödprocess inom utbildningsom- rådet. Denna utgångspunkt ger en större anledning att ställa den sam- manlagda resursåtgången för kontroller i relation till risknivå och kon- trollbehov i vår egen verksamhet...... Övervägandena är idémässigt base- rade i tanken att utbildningens resultat är en angelägenhet för CSN och studiestödets utnyttjande är en angelägenhet för skolan. Det handlar om ett gemensamt ansvarstagande för att samhällets utbildningsresurser , i första hand anslag till utbildningsanordnare och studiestöd, används på ett effektivt och resultatgivande sätt. Eftersom alla länkar i CSNs kontrollkedja, enligt ovan, inte håller och förutsättningarna sannolikt inte kommer att finnas inom överskådlig tid för att ändra på det, måste man från CSNs sida fundera på alternativa möjligheter till kontroll. Revisorerna frågar sig - hur mycket får kravet på rättssäkerhet kosta? Vi måste sätta in resurserna där de gör mest nytta. Det kan i vissa fall in- nebära en kostnadsrisk inom ett område, som betalar sig genom vinster inom ett annat. Inom området kontroller i verksamheten är det viktigt att resurserna hellre läggs på sådana kontrollfunktioner som fångar upp stora populationer och ekonomiska händelseförlopp (trender) än avvikel- ser som har mycket låg frekvens eller sannolikhet. Det kan finnas anled- ning att välja speciella , mindre resurskrävande kontrollmetoder som en- bart är inriktade på just dessa objekt. Det kan finnas anledning att ställa skoladministrationens resursåtgång för nuvarande studiekontroll i relation till de tänkbara effekterna av mera speciella insatser och stöd för sådana studerande som kontrollen syfter till att upptäcka föreslår i sitt betänkande att CSN skall få i upp- drag att studera hur studieaktivitetskontrollen skall ske. Utredningen ser kontrollen som allt viktigare ju mer man ökar bidragsandelen i studiestö- det. Utredningen anser emellertid att deltagande i undervisningen dock inte är det enda och kanske inte heller det bästa måttet på studieaktivitet. CSNs revisorer diskuterar också närvaro som kriterium för studieakti- vitet och i vad mån det är självklart att CSN skall fastställa att närvaro är ett uttryck för att studier bedrivs. Revisorerna menar att det snarare är ett krav som skolan kan ställa. Istället är det nu så att närvarokravet helt och hållet härstammar ur CSNs föreskrifter och inte finns nämnt i lag eller förordning. Vidare anser de att verifieringen av närvaron med fördel borde kunna omfattas av den studerandes sanningsförsäkran. Sådan försäkran accep- teras redan i samband med redovisningen av frånvaroorsaker (sjukdom, vård av barn, etc). Om skolans intygande inte binds vid närvarokravet, öppnas möjligheter- na för skolan att basera sitt intygande på de kriterier som skolan väljer. Skolan skall således då intyga att N.N är aktiv studerande vid skolan och att studierna förlöper enligt planen. Sådant intygande kan som lämnas på studieintyget men möjligheterna bör övervägas att i stället för sådant intygande, tillämpa någon form av avvikelserapportering i de fall studier- na inte bedrivs enligt planen eller helt har avbrutits. CSNs internrevision föreslog att myndigheten skulle revidera sina kon- trollrutiner i den riktning som angivits ovan. I den uppföljning som gjor- des av revisionen konstateras, att CSN har utvecklat sina maskinella rutiner mot skolorna, vilket emellertid inte haft någon direkt inverkan på säkerheten i systemet. Grundproblemet kvarstår olöst. CSNs egen arbetsinsats har dock rationaliserats något. Vidare har CSN initierat en intern utredning inom området utbetalning av stöd. Utredningen arbetar i tre tidsperspektiv; omedel- bara åtgärder, ändringar /99 och ändringar i samband med införande av NYSTIS . Beslut har fattats () om vissa förenklingar i CSNs praktiska hantering. nebär att frånvaro i viss omfattning inom vissa orsakskategorier inte re- gistreras i systemen. I samband med detta slopas även en del kontroller. Detta avses minska tidsåtgången i CSNs handläggning av intygen. CSNs revisorer konstaterar dock att trots de åtgärder som CSN gjort, kvarstår de brister som IR redo- visade i sin förra rapport. Även om skolorna har gjort vissa förändringar så kvarstår många grundproblem. För vuxenstudiestödens vidkommande, där skolan skall intyga närvaro under som undervisning har meddelats, har ingen förändring skett när det gäller utbildningsanordna- rens roll. Denne skall fortfarande lämna samma intygande. Internrevisio- nen efterlyser fortfarande nya infallsvinklar i sökandet efter bättre lös- ningar. Vidare anför man att en gemensam utgångspunkt för CSN och skolorna som aktörer bör vara att skolorna inte behöver hotet om indraget studi- estöd för att få den studerande till skolan och att den som studerar har rätt till studiestöd om studierna sker i normal takt. Prestationen och inte närvaron blir i detta sammanhang det avgörande, såväl för rätten att be- hålla en utbildningsplats som till det ekonomiska stödet. Utredningen stöder helt och fullt revisorerna i deras resonemang och förslag. Vi har i kapitel 6 gjort en beräkning av tidsåtgången bara inom CSN för att hantera studieintygen och vi har fått indikationer på att den är alldeles för stor, som kvaliteten i underlaget är dåligt. Om man därtill räknar in den tid som åtgår för skolorna och de felaktiga sig- naler som den strikta närvarokontrollen ger, ökar argumenten för en ra- dikal förändring av denna kontrollverksamhet. -CSN ersätter studieintygen för vuxenstudiestöden med krav på en sanningsförsäkran från den enskilde, kombinerad med en rap- port från skolan endast i de fall studierna inte bedrivs enligt planen eller helt har avbrutits. -CSN ändrar sina författningar och anvisningarna till skolorna, enligt ovan. -regeringen överväger att ge i uppgift att utforma lämpliga rekommendationer och åtgärder för att få skolor att förändra nuva- rande generella kontroller, som brister i kvalitet. Vi förordar istället selektiva kontroller av de studerande som har hög frånvaro och dåligt studieresultat. Dessa bör då kombineras med speciella insatser för att hjälpa dessa elever . Om det inte fungerar och elevernas frånvaro fortsätter bör eleverna mista stödet. -nuvarande form för intygande inom högskolan bör behållas. Intygen för elever i den vanliga gymnasieskolan har också visat sig med- föra problem. Det gäller då det s k extratillägget. Tillägget är behovs- prövat och relaterat till familjens bruttoinkomst. I skolor belägna i in- vandrartäta kommuner, tar hanteringen av detta extratillägg mycket tid för skolans kuratorer. I t ex gymnasium har 350 av skolans 850 elever rätt till extratillägg. Eleverna behöver hjälp med att fylla i blan- ketter och skolan måste anmäla frånvaro till CSN. Kuratorerna upplever CSNs anvisningar som alltför vaga och anser att de ger för lite vägledning för skapandet av av en god rättspraxis. Det resulterar i att praxis varierar mellan skolor och att rättssäkerhet och likformighet därmed blir lidande. En elev med 100 timmars frånvaro kan få behålla bidraget, medan en annan med 40 timmars frånvaro mis- ter det. När skolan anmäler frånvaro till CSN används en speciell kod. CSN rapporterar frånvaron till , som i sin tur relaterar in- formationen till utbetalningar av bostadsbidrag, flerbarnstillägg och un- derhållsstöd för den studerandes familj. Konsekvenserna kan alltså bli allvarliga. Ett problem som understrukits i detta sammanhang är, att skolan inte får ta kontakt med och informera familjen om frånvaro, om eleven är myndig. Istället kan alltså de ekonomiska konsekvenserna drabba familjerna som en blixt från klar himmel. Sammanfattningsvis verkar hanteringen med extratillägget kunna bli mycket arbetskrävande för vissa skolor, socialkontor och för CSN. Rättssäkerheten och likformigheten är dålig. Nuvarande regelsystem omöjliggör förebyggande arbete genom kontakter med myndiga elevers anhöriga. De ekonomiska konsekvenserna för studerandes familjer kom- mer i vissa fall att bli avsevärda och plötsliga. CSN har i skrivelser till regeringen () tidigare föreslagit en överföring av extratillägget till . CSN har ut- värderat detta bidrag och funnit. att dess utbildningspolitiska betydelse har minskat. Däremot finns det, enligt utvärderingen, fortfarande ett be- hov av ekonomiskt tillskott till barnfamiljer i lägre inkomstlägen med barn i gymnasiekolan. Detta behöver dock inte ske inom studiestödssys- temet. CSN menar, att studiestöden bör renodlas som utbildningspolitis- ka instrument och föreslår därför att tillägget skall upphöra och ersättas av ett bidrag till för ungdomar inom gymnasieskolan inom bostadsbi- dragssystemet. Utredningen stöder CSN i detta förslag och hänvisar till detta när det gäller den mer konkreta utformningen. Vi föreslår i avvaktan på en ev sådan förändring -att CSN verkar för att frånvarorapporteringen ändras i den riktning som ovan föreslagits för vuxenstudiestöden. -att verkar för, att nuvarande arbetsinsatser från skolans personal istället för att ägnas åt närvaro- resp frånvarorapportering inriktas på kontakter med elever som har hög frånvaro. -att regeringen överväger möjligheten att föra över extra tillägget på bostadsbidraget. Ansvaret och resurserna (ca ) för detta skulle då föras över från CSN till , som har en mer samlad överblick över familjers samlade bidrag. 10 CSNs interna styrning och ledning ·Ledningens mål början var att skapa en enda sammanhållen organisation för allt studiesocialt stöd samt att successivt utvidga verksamhetsuppgifterna även till andra områden. Strategin för att nå detta var bl.a. att rationalisera och effektivisera verksamheten genom långt gående IT-stöd och ett flexibelt personalutnyttjande. Rationaliseringssträvandena passade väl in i den starka betoningen på besparingar inom offentlig sektor. CSN blev t o m utnämnt till Krona bland Verken.