sou · GMB346d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Vid företrädares för utredningen besök i framhöll österrikisk polis att det kan finnas en risk för att ett förbud mot buggning innebär att kriminella av det skälet söker sig till ett visst land för att där föra diskussioner om brott (se avsnitt 5.6.4). I det i avsnitt 5.3.3 redovisade norska utredningsbetänkandet framhölls som ett skäl att införa buggning att det är viktigt att norsk rätt inte skiljer sig alltför mycket från andra länder när det gäller användning av tvångsmedel. Därvid nämndes att om blir det enda nordiska land som har ett absolut förbud mot avlyssning av hotellrum, det i sig kan motivera internationella kriminella element att förlägga sina aktiviteter till . Sammanfattningvis kan sägas att buggning behövs i bl.a. situationer där det över huvud taget inte finns någon möjlighet att på annat sätt få reda på vad som avhandlas mellan misstänkta personer. Behovet av buggning motiveras inte i första hand med att värdet av hemlig teleavlyssning har gått ned utan buggningen ses i stället som ett mycket värdefullt komplement till hemlig teleavlyssning. Buggningen behövs för att avlyssna möten mellan två eller flera personer. Det är fråga om möten som polisen inte sällan får kännedom om via hemlig teleavlyssning men som man inte har någon möjlighet att avlyssna. Även om utredningen skulle finna att det finns ett behov av buggning som polisiär arbetsmetod och att metoden är effektiv återstår det enligt direktiven att överväga om ett sådant tvångsmedel kan motiveras från integritetssynpunkt. Utgångspunkten skall enligt direktiven därvid vara att det krävs mycket starka skäl och betydande vinster för det allmänna om ett sådant intrång skall övervägas. Inledningsvis bör upprepas att bland de personer som utredningen sammanträffat med, såväl i som utomlands, råder en entydig uppfattning om att buggning är en effektiv arbetsmetod endast under Bör de brottsbekämpande myndigheterna...339 förutsättning att intrång får göras på platser och i utrymmen som annars är skyddade mot intrång. I annat fall blir ljudkvaliteten alltför dålig. Därmed är inte sagt att buggning alltid måste förenas med en rätt till intrång. Det finns naturligtvis vissa situationer där buggning kan ske utomhus med riktade mikrofoner eller med samtycke från den som disponerar över den lokal som skall avlyssnas, t.ex. en restau- rang- eller hotellägare. Det har vidare framhållits att det är nödvändigt att det inte införs några s.k. buggningsfria zoner, dvs. platser som är fredade mot avlyssning. I annat fall kan man utgå från att de kriminel- la förlägger samtliga sina möten till sådana platser (se avsnitt 11.5.2). Omfattningen av de integritetskränkningar som kan bli följden av att buggning får användas är svår att uppskatta. Varje tvångsmedelsan- vändning medför ett ingrepp i den enskildes integritet och det kan naturligtvis diskuteras vilket tvångsmedel som innefattar de största riskerna för den personliga integriteten. Av nu förekommande tvångsmedel torde hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervak- ning vara de åtgärder som är mest kännbara från integritetssynpunkt. En jämförelse mellan buggning och hemlig teleavlyssning ligger därvid närmare till hands, eftersom båda tar sikte på avlyssning. särskilda juristkommission menade i sin slutrapport angående åtgärder (Ds Ju 1980:2 s. 32) att buggning är ett betydligt mer djupgående ingrepp i den personliga integriteten än telefonavlyssning. Kommissionen framhöll vidare att buggning är mera svårkontrollerad och bl.a. av det skälet kan leda till ryktesspridning och bristande förtroende för polisen och andra myndigheter. redovisade uppfattningen (Hemlig avlyssning m.m., Ds Ju 1981:22 s. 47) att buggning, i vart fall när det gäller avlyssning , blottlägger den enskildes privatliv på ett helt annat sätt än telefonavlyssning. ansåg (PM nr 5 Polisens insatser mot narkotikan, 1983, s. 79) att buggning innebär en mer total kontroll än telefonavlyssning. 1988/89:124 (s. 58) uttalade justitieminis- tern, utan att gradera tvångsmedlen inbördes, att liksom telefonavlyss- ningen är avlyssning med dold mikrofon ett djupt integritetskränkande tvångsmedel. SÄPO-kommittén nämnde i sitt slutbetänkande - Säkerhetspolisens arbetsmetoder, personalkontroll och meddelarfrihet (SOU 1990:51 s. 155) att buggning till sin natur är ägnad att medföra större risker för omfattande kränkningar av integriteten än exempelvis hemlig telefonavlyssning. (För en mera noggrann redogörelse av vad som sagts om buggning i tidigare utredningar m.m. hänvisas till avsnitt 4.1.) När det gäller risken för integritetskränkningar finns det onekligen vissa likheter mellan buggning och hemlig teleavlyssning. Båda metoderna medför med nödvändighet att man kommer att lyssna även 340 Bör de brottsbekämpande myndigheterna.... på andra personer än dem som avses med beslutet om avlyssning och på annat än det som rör brottslig verksamhet. Den enskildes personli- ga förhållanden blir vid såväl buggning som hemlig teleavlyssning föremål för en insyn som inte känner andra gränser än dem som den enskilde själv sätter när han vid ett samtal kommer in på sitt privatliv eller sina personliga förhållanden i övrigt. Ett annat gemensamt drag för de båda åtgärderna är att den tvångsmedlet riktar sig mot inte har någon möjlighet att ifrågasätta beslutet, eftersom åtgärderna är hemliga till sin natur. Den som drabbas av åtgärden kan inte, utan att särskilda regler tillskapas härom (se avsnitt 12), få saken prövad av domstol. Vidare kan någon kontroll inte utövas av den allmänna opinionen, eftersom reglerna om sekretess hindrar massmedia och allmänheten från insyn i ärendet. Vilket tvångsmedel som är det mest kännbara från integritetssyn- punkt, buggning eller hemlig teleavlyssning, blir naturligtvis beroende av omständigheterna i det enskilda fallet, närmare bestämt av hur avlyssningen är tänkt att gå till i praktiken. En buggning som avser ett möte på en restaurang kan självfallet anses vara en ur integritetssyn- punkt avsevärt lindrigare åtgärd än en avlyssning av en bostadstelefon som pågår . Av det sagda framgår att det är svårt att generellt hävda att buggning alltid är en mer integritetskränkande åtgärd än hemlig teleavlyssning. Det får som sagt bedömas med utgångspunkt från omständigheterna i det enskilda fallet. Det finns emellertid ett antal faktorer som innebär att buggning i många situationer framstår som en något mer integritetskänslig åtgärd än hemlig teleavlyssning. I likhet med (promemorian s. 79) anser utredningen att buggning, i vart fall vid avlyssning som pågår någon tid, innebär en mer total kontroll än hemlig teleavlyssning. Detta hänger samman med att man kan lyssna på allt som sägs - och även på annat än samtal - i den avlyssnade lokalen, vid alla tider och oavsett vilka som vistas där. Mängden överskottsinformation kan således bli synner- ligen omfattande. Som framhöll (promemori- an s. 79 f.) finns det anledning att anta att människor i allmänhet är något mer återhållsamma med vad de säger i telefon än med vad de säger till varandra på tu man hand. Detta förhållande har säkerligen sin förklaring inte i att folk i allmänhet tror sig vara avlyssnade utan snarare i att det på grund av tekniska fel finns en risk för att någon annan av misstag kan komma in på samma linje. I sin bostad torde de allra flesta människor utgå från att ingen annan kan lyssna på det som sägs. Till detta kommer att buggning, för att åtgärden skall bli effektiv, måste tillåtas överallt och förenas med den ytterligare kränkning det innebär att polisen får rätt att tränga in i bostäder för att placera ut de tekniska hjälpmedlen. Andra argument som har nämnts Bör de brottsbekämpande myndigheterna...341 tidigare, och som förtjänar att nämnas på nytt, är att teleoperatörens medverkan vid verkställigheten av beslut om hemlig teleavlyssning medför att polisen kan värja sig mot obefogade anklagelser för omfattande och otillbörlig avlyssning. En sådan naturlig kontroll finns inte vid buggning, och därmed inte heller samma garantier mot missbruk eller påståenden om missbruk. menade (promemorian s. 80 f.) att blotta misstanken att avlyssning kan ske utan lagliga beslut skulle kunna äventyra allmänhetens tilltro till polisens arbete och få allvarliga följder för samhällsklimatet. Av- slutningsvis kan sägas att, även om man skulle anse att buggning ur integritetssynpunkt inte är mer ingripande än hemlig teleavlyssning, möjligheten att använda båda metoderna - och att kombinera dem med hemlig kameraövervakning - leder till att hoten mot integriteten ökar avsevärt. Av det som redovisats i avsnitt 8.4.1 framgår, menar utredningen, att det finns ett väl dokumenterat behov av buggning i vissa situationer. Det rör sig därvid huvudsakligen om fall där det inte finns någon möjlighet att på annat sätt, t.ex. genom hemlig teleavlyssning eller infiltration, skaffa motsvarande information. Det kan exempelvis vara fråga om ett möte på ett hotellrum mellan två misstänkta eller en sammankomst i en sluten kriminell miljö där en brottsplan skall diskuteras. Det är naturligtvis svårare att uttala sig om metodens effektivitet och om vilka resultat som kan förväntas vid en användning av buggning. (PM nr 5 Polisens insatser mot narkotikan, 1983, s. 78) ville inte utesluta att man i vissa fall skulle dra nytta av hemliga mikrofoner, t.ex. vid möten på hotellrum eller på restauranger samt vid avlyssning av misstänktas bostäder och kontor eller andra arbetslokaler, men att dessa fall troligen var få, att de snabbt skulle bli färre när det blev känt att metoden användes samt att metoden är förenad med betydande praktiska svårigheter. Kommissionen pekade bl.a. på (promemorian s. 77 ff.) att polisen måste få tid och möjlighet att installera utrustningen innan de inblandade personerna kommer samt att de måste veta vilket hotellrum eller vilket restaurangbord som skall avlyssnas. Det förutsätter i sin tur att personal som portier och hovmästare invigs i planerna - vilket av flera skäl kan vara mindre lyckat - och att det verkligen är möjligt att styra de misstänkta till det rum eller det bord man önskar. De måste helst också i förväg ha aviserat sin ankomst genom beställning e.d. När det gäller avlyssning i bostäder, kontor o.d. är det, menade kommissionen, extra svårt att anbringa och hämta tillbaka apparatur 342 Bör de brottsbekämpande myndigheterna.... utan att den misstänkte eller någon närstående anar något. Till detta kommer att avlyssning med dold mikrofon är en synnerligen resurs- krävande metod. Kommissionen framhöll vidare att grov narkotika- brottslighet är planerad brottslighet, vilket innebär bl.a. att de som bedriver den tar hänsyn till vilka metoder samhället och polisen begagnar. Detta kommer, menade kommissionen, att gälla också hemlig avlyssning. På samma sätt som grova narkotikabrottslingar nu försöker anpassa sin verksamhet till möjligheten att telefoner är avlyssnade, kommer de att försöka gardera sig mot annan avlyssning. Kommissionen pekade slutligen på att det i praktiken finns ett otal möjligheter att hindra att samtal kan avlyssnas. Inget hindrar att man t.ex. skriver känsliga meddelanden till varandra på lappar eller genom att åstadkomma störande ljud - t.ex. rinnande vatten, radiomusik etc. -effektivt hindrar avlyssningen. Justitieministern hänvisade i prop. 1988/89:124 (s. 59) till Narkoti- kakommissionens kritik samt uttalade att de praktiska svårigheter som är förknippade med tvångsmedlet i hög grad torde minska dess användbarhet. Justitieministerns slutsats var att de argument som hade åberopats till förmån för att använda dolda mikrofoner i det reguljära polisarbetet mot narkotikabrottslighet och annan grov brottslighet inte hade övertygat henne om att denna metod är försvarlig med hänsyn till de tunga invändningar som kan riktas mot den. Av det nu redovisade framgår att och justitieministern framförde åtskilliga invändningar mot buggningens effektivitet. Frågan är emellertid om argumenten numera är särskilt bärkraftiga. Det är naturligtvis självklart att det kan finnas betydande praktiska svårigheter att verkställa ett beslut om buggning och att det finns olika sätt att skydda sig mot buggning. I vissa situationer är det rentav troligt att polisen över huvud taget inte skulle kunna lösa uppgiften. Men samma argument kan i viss mån anföras mot hemlig teleav- lyssning. Det tvångsmedlet, som har betydelse för förundersökningen i fråga om den misstänkte i endast av fallen, anses vara så framgångsrikt att det inte kan avvaras i kampen mot narkoti- kabrottsligheten eller mot annan grov brottslighet (skr. 1997/98:26). Vidare är det otvivelaktigt så att buggning är ett mycket resurskrä- vande tvångsmedel som kräver stora och omfattande förberedande spaningsinsatser. Men det är inget som i sig innebär att man kan säga att buggning är en ineffektiv arbetsmetod. De gånger buggningen kan verkställas på ett effektivt sätt får man tillgång till information som man inte hade kunnat skaffa på något annat sätt, eftersom buggning ibland är den enda framkomliga vägen i en utredning. får polisen göra halt vid hotellrumsdörren trots att det kanske finns starka misstankar om att det i hotellrummet diskuteras införsel av avsevärda Bör de brottsbekämpande myndigheterna...343 Det är vidare knappast troligt att man - om buggning införs - kommer att kunna visa upp någon väsentligt högre uppklaringsprocent beträffande vissa grova brott, eftersom buggningen skulle komma att användas i ett mycket begränsat antal fall. Det hindrar emellertid inte att buggningen i de fall den skulle komma att användas kan ge den avgörande bevisningen för ett mycket allvarligt brott som därmed kan upp. Bedömningen av buggningens effektivitet måste i denna del också göras mot bakgrund av den oroande ökning av den organiserade kriminaliteten som har skett . Buggningen skulle i första hand komma att användas mot denna typ av kriminalitet. Även en begränsad ökning av antalet uppklarade brott på detta område kan antas vara av stort värde från brottspreventiva och andra synpunkter. Vid företrädares för ut- redningen studiebesök i framhölls från polisen att buggning naturligtvis inte löser problemen med den allvarliga organiserade brottsligheten men att man fick se de olika tvångsmedlen som en slags mosaik, där varje bit behövs för att resultatet skall bli lyckat. Med hänvisning till det sagda och framför allt med hänvisning till erfarenheterna av buggning utomlands, i synnerhet i , anser utredningen att det har framkommit tillräckliga belägg för att säga att buggning skulle vara en effektiv arbetsmetod för att utreda brott i vissa speciella situationer. I det föregående har utredningen alltså konstaterat att det finns ett behov av buggning som en polisär arbetsmetod för att utreda brott och att metoden framstår som effektiv. Det återstår dock enligt direktiven att överväga om ett sådant tvångsmedel kan motiveras från integritets- synpunkt. Utgångspunkten skall enligt direktiven därvid vara att det krävs mycket starka skäl och betydande vinster för det allmänna om ett sådant intrång skall övervägas. Det är utredningens uppfattning att det är angeläget ur kriminalpoli- tisk synpunkt att polisen får rätt att använda moderna tekniska hjälpmedel för att effektivt kunna bekämpa den grova narkotikabrotts- ligheten och annan allvarlig brottslighet. råder det inget tvivel om att buggning till sin natur är en starkt integritetskränkande åtgärd. Detta gäller särskilt som buggningen, för att vara effektiv, måste få förekomma på alla tänkbara platser och dessutom förenas med en rätt för polisen att göra intrång på platser som annars är skyddade mot intrång. Utredningens bedömning är likväl att det som under utredningsarbetet har presenterats, och som har redovisats i detta betänkande, om behovet av buggning och dess effektivitet som en brottsutredande åtgärd, innebär så starka skäl och sådana vinster för det allmänna att integritetsintresset inte bör hindra att metoden införs. 344 Bör de brottsbekämpande myndigheterna.... Utredningens slutsats blir således att buggning bör kunna tillåtas som en polisiär arbetsmetod för att utreda brott under förutsättning att regleringen kringgärdas av mycket starka rättssäkerhetsgarantier så att risken för missbruk kan minimeras. En förutsättning för att införa buggning i svensk rätt bör t.ex. vara att den enskildes rättsskydd stärks på det sätt som utredningen föreslår i avsnitt 12, dvs. att det införs en ordning med offentligt ombud. Det är vidare viktigt att buggningen reserveras för sådana fall då medborgarna i gemen är beredda att godta integritetskränkningen med hänsyn till de skäl som talar för åtgärden och att tvångsmedlet regleras på ett sådant sätt att det inte framstår som ett hot mot medborgaren i allmänhet. Om medborgarna inte kan lita på att de, t.ex. i sina bostäder, fritt kan föra förtroliga samtal finns det en risk för att det kan ge upphov till en känsla av otrygghet och ryktesspridning. (Jfr uttalandet om telefonav- lyssning i prop. 1988/89:124 s. Utredningen återkommer i avsnitt 11 till hur tillämpningsområdet för buggning närmare bör utformas. Det kan på nytt framhållas att buggning är en mycket resurskrävan- de arbetsmetod och därför kommer att användas i ett mycket begränsat antal fall . Detta har framhållits av ett flertal myndigheter, bl.a. av Riksåklagaren, och . Indirekt innebär det i sig ett skydd mot missbruk, eftersom kostnaden för att använda åtgärden talar emot att den används i större utsträckning än som är motiverat för att klara upp allvarlig brottslighet. En första förutsättning för buggning bör således vara att förunder- sökning har inletts och en användning av tvångsmedlet enbart för att förhindra brott alltså i princip inte bör godtas. I detta sammanhang finns det anledning att närmare beröra frågan om nuvarande regler för användning av tvångsmedel vid s.k. förbrott är tillräckliga för att förhindra att vissa brott fullbordas. I direktiven frågas i vilken utsträckning reglerna om förberedelse och stämpling i 23 kap. kan användas i detta syfte. Brottsliga gärningar på planeringsstadiet - dvs. när utförandet av ett brott inte har nått så långt att ansvar för försök eller fullbordat brott kan ådömas - delas in i två brottsformer som regleras i en gemensam bestämmelse (23 kap. 2 § ). Den ena av dessa, förbe- redelse till brott, avser befattning på visst sätt med pengar som ersättning för kostnader eller arvode för brott eller också befattning på olika sätt med gift, sprängämne, vapen, dyrk, förfalskningsverktyg eller annat sådant hjälpmedel. Den andra brottstypen, stämpling till brott, avser det fallet att någon sätter sig i förbindelse med andra personer för att förbereda, möjliggöra eller underlätta brott. För att förberedelse eller stämpling till brott skall vara straffbar krävs det dels att det särskilt föreskrivs att förberedelse till brott är straffbar, dels uppsåt att utföra eller främja ett uppsåtligt brott. Det krävs vidare att Bör de brottsbekämpande myndigheterna...345 det vid företagandet av förberedelse- eller stämplingsgärningen förelåg en konkret fara för brottets fullbordan och att denna fara inte var ringa. Bestämmelserna om förberedelse och stämpling gäller även i specialstraffrätten. har i sitt betänkande Straffansvarets gränser (SOU 1996:185, Del I, s. 267 ff. och 443 ff.) övervägt om den i förberedelsebestämmelsen angivna avgränsningen av vilka handlingar som är straffbara som förberedelse till brott är ända- målsenlig och svarar mot dagens krav. har därvid funnit att det föreligger ett behov av att reformera ansvaret för förberedelse till brott och föreslagit en förändring av den nuvarande förberedelsebestämmelsen. Enligt har förberedelseansvaret utvidgats till att omfatta en rad nya brottstyper, där emellertid huvuddelen av de förberedelseåtgärder som kan vidtas knappast omfattas av den nuvarande förberedelseparag- rafen. Därvid nämns som ett exempel att någon, som ett led i företagsspioneri, införskaffat information genom att t.ex. ta reda på rätt "password" till en viss bank med företagshemligheter. I ett sådant fall är det fråga om befattning med icke-fysiska föremål, vilket inte faller in under bestämmelsen i 23 kap. 2 § . Vidare går det enligt sällan att under förberedelseparag- rafen få in klart straffvärda förberedelseåtgärder som sker med hjälp av ny teknologi, t.ex. IT-brottslighet, eller förberedelser till bolags- plundring och annan ekonomisk brottslighet. Som skäl för en förändring av förberedelsebrottet framhålls dessutom (s. 295) att domstolarna ibland har svårigheter att dra en skarp gräns mellan hjälpmedel som faller in under förberedelsebestämmelsen och sådana som faller utanför. Som exempel nämns det s.k. Wallenbergmålet (RH 1994:24), där hovrätten i ett mål om människorov bl.a. fann att ett par handbojor, en dykarutrustning, en undervattensmoped, registrerings- skyltar och en röstförvrängare, som hade anskaffats för det planerade människorovet, var att anse som hjälpmedel i förberedelseparagrafens mening, medan däremot bl.a. walkie-talkies, båtar, kamouflagekläder och en självsökande radio, som hade anskaffats för samma ändamål, inte - vare sig var för sig eller tillsammans - var att anse som ett sådant hjälpmedel. Denna slumpmässighet är, enligt Straffansvarsut- redningen, ett motiv till att det behövs en ny reglering för förbe- redelsebrottet. Enligt förslaget skall förberedelse till brott föreligga om någon på ett förberedande stadium vidtar planeringsåtgärder, befattar sig med hjälpmedel eller pengar eller vidtar andra förberedande åtgärder som åtminstone är att bedöma som en medverkansgärning (de åtgärder som vidtagits skulle ha bedömts som åtminstone medverkan till brottet för det fall detta hade kommit till fullbordan eller till ett straffbart försök). 346 Bör de brottsbekämpande myndigheterna.... Med rekvisitet "åtminstone" markeras att även vad som skulle kunna benämnas som förberedande gärningsmannaåtgärder omfattas av regleringen. Uttrycket "vidtar planeringsåtgärder" avser faktiska åtgärder som vidtas som ett led i en brottsplan. Som exempel nämns (s. 445) att förberedelse till våldtäkt kan bestå i att någon tar reda på tilltänkta offers hemadresser och kartlägger deras vanor genom t.ex. bevakning av deras bostäder. Ett annat exempel kan vara förberedelse till grov stöld som består i att någon kartlägger personer som beger sig i väg på semester genom att ta reda på deras hemadresser i syfte att begå inbrott hos dem. Förfarandet i dessa båda exempel är inte straffbara som förberedelse till brott enligt nu gällande rätt. Befattning med hjälpmedel - som enligt förslaget får en vidare tillämpning än den nuvarande regleringen - avser det fallet att någon anskaffar, förvarar, transporterar eller på annat sätt handhar saker som behövs för eller i vart fall underlättar genomförandet av ett brott. I första hand avses med hjälpmedel vad som i egentlig mening är brottsverktyg, t.ex. vapen eller dyrkar men även att någon anskaffar en stulen bil för ett grovt rån torde kunna ses som befattning med hjälpmedel. Enligt den föreslagna lösningen behöver befattningen inte enbart avse hjälpmedel som utgörs av fysiska föremål, utan kan också omfatta befattning med t.ex. datorprogram och annan mjukvara. Saken kan mycket väl ha en legitim användning i gärningsmannens be- sittning. I betänkandet framhålls dock att det torde vara svårt att styrka att ett anskaffande av ett hjälpmedel som kan ha legitim användning har skett just i uppsåt att utföra eller främja brott. Enligt är läget emellertid annorlunda vid mer organiserad illegal verksamhet, där flera personer är inblandade. I sådana situationer är det, menar , enklare att tänka sig att flera omständigheter sammantagna gör att det kan styrkas att anskaffandet skett i brottsligt uppsåt. Liksom enligt den nuvarande regleringen krävs det uppsåt att utföra eller främja brott och att det vid företagandet av förberedelsegärningen har förelegat en konkret fara för brottets fullbordan.