sou · GMB372 · 1999-01-01 00:00:00 — I bestämmelsen stadgas vidare att uppgift om anbud eller motsvarande erbjudande inom en kommun eller ett landsting inte i något fall får lämnas till annan än den som har lämnat anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts. I 6 kap. 3 § SekrL finns bestämmelser om sekretess för uppgifter om det allmännas upplåningsverksamhet. Sekretess gäller för sådana uppgifter, om det kan antas att det allmännas ställning som låntagare skulle försämras om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte enbart uppgifter som direkt rör ett visst lån utan också för uppgifter som har ett nära samband med upplåningsverksamheten, som t.ex. uppgifter om riktlinjer för en myndighets upplåning eller om storleken på dess beräknade lånebehov (prop. 1979/80:2 s. 149). Sekretessen gäller såväl hos den myndighet som bedriver den aktuella upplåningsverksamheten som hos den myndighet till vilken uppgifter har lämnats. Bestämmelsen har konstruerats med ett rakt skaderekvesit. Det innebär att uppgifter i en myndighets upplåningsverksamhet som huvudregel skall vara offentliga och att sekretess inträder först om så erfordras för att skydda det allmännas ställning som låntagare. 3.5Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden Bestämmelser om sekretess till skydd för enskilda motparter i det allmännas finansiella verksamhet finns i 8 kap. 8 § SekrL. Enligt bestämmelsens första stycke gäller sekretess i bl.a. kassa- rörelse, valutahandel och in- och utlåningsrörelse samt i Riksgälds- kontorets upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds e konomiska förhållanden. Det bör noteras att denna sekretess är absolut och att den således inte innefattar något skaderekvesit. Enligt bestämmelsens andra stycke gäller sekretess i annan av myndighet bedriven upplånings- verksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet för uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. När det gäller upplåning har bestämmelsen betydelse för bl.a. den kommunala verksamheten (prop. 1979/80:2 s. 238). Bestämmelsen i 8 kap. 8 § SekrL kompletteras av 8 kap. 10 § SekrL om sekretess till skydd för enskildas affärsförbindelser med det allmänna. Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild, som i annat fall än vad som avses i bl.a. 8 § har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, gäller sekretess också hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och i vilka det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision. 3.6Sekretessregler i den finansiella lagstiftningen. I 1 kap. 5 § lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet1 finns en bestämmelse om tystnadsplikt. Bestämmelsen slår fast att enskildas förhållanden till kreditmarknadsföretag inte obehörigen får röjas. 1 kap. 10 § bankrörelselagen (1987:617) finns en motsvarande bestäm- melse, enligt vilken enskildas förhållanden till bank inte obehörigen får röjas. Ifrågavarande sekretessbestämmelser innefattar såväl handlings- sekretess som tystnadsplikt för samtliga uppgifter som rör institutets relation till sina kunder. Bestämmelserna gäller styrelseledamöter, anställda och andra befattningshavare, t.ex. revisorer. Den som bryter mot tystnadsplikten kan inte dömas till ansvar enligt bestämmelse om brott mot tystnadsplikten (20 kap. 3 § ). Den som bryter mot tystnadsplikten riskerar däremot ansvar enligt den arbets- och skadeståndsrättsliga lagstiftningen. Enligt 1 kap. 8 § lagen (1991:980) om värdepappersrörelse får en styrelseledamot eller befattningshavare hos ett värdepappersbolag, vilken i den egenskapen får kunskap om en uppdragsgivares affärsförhållanden eller personliga förhållanden, inte obehörigen röja vad han har fått veta. Tystnadsplikten omfattar inte enbart styrelseledamöter och anställda 1 Den tidigare lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag har ändrat namn (SFS benämns den lagen (1992:1610) om utan också andra befattningshavare som t.ex. revisorer. Till skillnad mot vad som gäller enligt exempelvis bankrörelselagen är tystnadsplikten straffsanktionerad. Den som bryter mot bestämmelsen i 1 kap. 8 § lagen om värdepappersrörelse kan dömas för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § . 4Finansiering av kommuner och landsting I förarbetena till kommunallag slås fast att huvudsyftet med den kommunala verksamheten inbegripet den ekonomiska förvaltningen är att med iakttagande av en ansvarsfull ekonomi- hantering fullgöra de uppgifter som a nkommer på kommunerna eller landstingen till följd av lagar, andra författningar och egna beslut (prop.1990/91 s. 110 f.). Kravet på en ansvarsfull hantering av ekonomin har kommit till uttryck i den inledande bestämmelsen i kommunallagens kapitel om ekonomisk förvaltning. Enligt 8 kap. 1 § KL skall kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Det innebär bl.a. att löpande kostnader bör täckas av löpande intäkter. Att konsekvent underbalansera budgeten eller att regelmässigt ta upp lån för driftändamål anses inte förenligt med kravet på god ekonomisk hushållning. ställs i kommunallagen krav på att budgeten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. 4.2Rätten att ta upp lån Kommunernas och landstingens rätt att ta upp lån var tidigare kri nggär- dad av ganska detaljerade bestämmelser. De fick utan regeringens medgivande bara ta lån med en återbetalningstid om högst samt lån som skulle användas för betalning av äldre lån och återbetalas inom de betalningsterminer som gällde för det äldre lånet. Vid förvärv av intecknad egendom fick de överta betalningsansvar även för sådan intecknad skuld som var ställd att betalas än . I övrigt fick kommuner och landsting ta upp lån endast om regeringen hade lämnat sitt tillstånd. Enligt en särskild bestämmelse kunde dock regeringen i vissa fall befria dem från kravet på underställning. Samma regler skulle tillämpas i fråga om kommunalförbund. konstaterades att den statliga lånekontrollen saknade betydelse för att skydda kommunernas och landstingens förmögenheter och för att tillgodose statens intresse av stabiliserings- politisk samordning (prop. 1978/79:53 s. 16 f.). Kravet på t illstånd från regeringen upphävdes därför och i stället infördes i den dåvarande kommunallagen en allmänt hållen bestämmelse (4 kap. 7 §) om att kommuner och landsting hade rätt att ta upp lån. I förarbetena till den nuvarande kommunallagen framhölls att kommuner och landsting i egenskap av självständiga juridiska personer har en automatisk rätt att ta upp lån, om denna rätt inte har inskränkts genom särskild lagstiftning. Då några sådana begränsningar inte fanns utöver den begränsning som följer av att ändamålet måste vara kommunalrättsligt godtagbart, ansågs den särskilda bestämmelsen i 4 kap. 7 § som onödig och den fick därför inte någon motsvarighet i den nuvarande kommunallagen (prop. 1990/91:117 s. 120). Kommunallagens bestämmelser om ekonomisk förvaltning förutsätter att de medel som kommuner och landsting disponerar för sin verksamhet inte används för angelägenheter som ligger utanför den kommunala kompetensen. Det har inte ansetts nödvändigt att uttrycka denna självklara princip i lag. Kommunernas möjligheter att ta upp lån begränsas dessutom av det principiella hindret mot att finansiera löpande driftkostnader med lånade medel, vilket följer av kravet på god ekonomisk hushållning i 8 kap. 1 § KL (prop. 1990/91:117 s. 111 och s. 211). Det finns i detta sammanhang anledning att något uppmärksamma bestämmelsen i 8 kap. 13 § KL, enligt vilken kommuner och landsting inte får upplåta panträtt i sin ege ndom till säkerhet för en fordran. Bestämmelsens huvudsakliga innebörd är att kommuner och landsting inte kan ta upp lån mot säkerhet av panträtt i fast ege ndom. Pantsätt- ningsförbudet omfattar visserligen också upplåtelse av panträtt i lös egendom, men detta saknar större praktisk betydelse utom möjligen beträffande panträtt i fartyg. Förbudet innebär att ett beslut i strid mot bestämmelsen kan upphävas efter kommunalbesvär. Om beslutet redan har verkställts, skall det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som är möjligt. Detta framgår av 10 kap. 15 § KL. för underställningsskyldigheten gällde att regeringen inte gav tillstånd till lån med säkerhet i form av panträtt i fast egendom. Denna praxis gick tillbaka till ett avgörande . mot upplåtelse av panträtt i ege ndom lagfästes först . I lagstiftningsärendet uttalades att den verkliga säkerheten för kommunernas och landstingens lån utgörs dels av den samlade skattekraften, dels av all den fasta och lösa egendom som kommunen eller äger (prop. 1978/79:53 s. 18). Detta hänger samman med den självständiga kommunala beskattningsrätten. Därtill kommer att varken kommuner eller landsting kan försättas i konkurs enligt en etablerad uppfattning i svensk rätt (se RH 1996:6, RH 1996:75; Welamson, Konkursrätt, 1961, s 25 f., Riberdahl i SvJT 1992 s. 209 ff.). Regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder anses hindra att en konkursförvaltare tar över förvaltningen av en kommun eller ett landsting. I lagstiftningsärendet om förbud mot upplåtelse av panträtt uttalades vidare att det är väsentligt för tilltron till kommuner och landsting som låntagare att långivarna kan utgå från att krediten baseras på både den samlade skattekraften och på att kommuner och landsting svarar för sina åtaganden med hela sin egendom. Deras ställning som låntagare skulle kunna skadas, om de tillgodosåg vissa långivare genom att anvisa särskild säkerhet i form av panträtt. Pantsättningsförbudet bör ses mot bakgrund av bestämmelsen i 2 kap. 13 § bankrörelselagen (1987:617), vilken bl.a. stadgar att bank får avstå från säkerhet om den kan anses obehövlig eller om det annars föreligger särskilda skäl att avstå från säkerhet. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att säkerheter bör anses som obehövliga vid kreditgivning till bl.a. stat och kommuner (prop.1986/87:12 s. 241). Vad som har sagts om rätten att ta upp lån och om förbud mot pantsättning gäller även kommunalförbund. Kommunernas skuldsättning framgår av diagram 4 i avsnitt 4.4. Landstingens låneskulder framgår av diagram 11 i avsnitt 4.5 Bakgrunden till kommunernas och landstingens nuvarande möjligheter att teckna borgen är densamma som för deras möjligheter att ta upp lån. Det tidigare kravet på regeringens tillstånd ersattes sålunda av ett uttryckligt stadgande i kommunallagen om rätten för kommuner och landsting att teckna borgen (4 kap. 7 §). Stadgandet fördes inte vidare till den nuvarande kommunallagen. I förarbetena framhölls att kommuner och landsting i egenskap av självständiga juridiska personer har en automatisk rätt att gå i borgen (prop. 1990/91:117 s. 120). Denna rätt gäller dock med den begränsningen att ändamålet med borgens- åtagandet måste vara kommunalrättsligt godtagbart. Vad som ovan sägs om möjligheten för kommuner och landsting att teckna borgen gäller även kommunalförbund. Kommunernas borgensförbindelser ökade kraftigt första hälft. uppgick borgensåtagandena t ill sammanlagt , eller till per invånare. Av samtliga borgens- åtaganden avsåg lån till kommunala bolag. Spridningen mellan kommunernas åtaganden är stor och beror bl.a. på skillnaden i ägande av kommunala företag. De kommungr upper som har de största borgensåtagandena per invånare är förortskommuner och större städer, vilket delvis förklaras med ett betydande bostadsbyggande . Landsbygdskommunerna har i regel begränsade borgensåtaganden. I dessa kommuner bedrivs verksamhet i kommunala företag i mindre omfattning. Landstingens borgensåtaganden är av betydligt mindre omfattning än kommunernas. uppgick de t ill sammanlagt . De sammanlagda åtagandena är ungefär lika stora nu som . svarar Stoc kholms läns landsting för ungefär hälften av landstingens totala borgensåtaganden. 4.4Kommunernas verksamhet och ekonomi Av kommunernas kostnader avser vardera omsorgen om äldre och funktionshindrade respektive utbildning. Barnomsorgen svarar för av kostnaderna, individ- och familjeomsorgen för och övrig verksamhet för . Utgifterna i kommunerna har ökat . Ökningen har, trots det ansträngda ekonomiska läget, fortsatt , bl.a. till följd av att omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och viss psykiatrisk vård har övertagits från landstingen . Nettokostnaderna för kommunerna uppgick t ill och investeringsutgifterna till . Nettokostnadernas fördelningen på olika verksamheter framgår av diagram 1. Diagram 1 Fördelning av kommunernas kostnader på olika verksamheter Ö vrig eg entlig In divid - och fa milje - omsorg Ä ldre och funktions- hindra de 2 B arno m sorg Kommunernas totala externa inkomster uppgick till . Med externa inkomster avses alla inkomster utom sådana som kommer från interna transaktioner, som exempelvis ersättningar mellan olika delar av kommunens förvaltning. Fördelningen på olika inkomstslag framgår av diagram 2. Avgifter från försäljning av verksamhet Kommunerna har under större delen av sammantaget redovisat negativa ekonomiska resultat. gav det sämsta resultatet . ska kommunerna ha ett resultat som överstiger noll i enlighet med det balanskrav som då börjar gälla. Som framgår av diagram 3 finns det en stor spridning mellan kommunerna beträffande resultatet för . Diagram 3 Förändringar i eget kapital (resultat 3) , exklusive extraordinära intäkter 0 -1 000 -2 000 -3 000 -4 000 -5 000 -6 000 Kommunernas skuldsättning har fördubblats . Detta framgår av diagram 4. Diagram 4 Kommunernas låneskulder. Utvecklingen av kommunernas finansiella tillgångar enligt diagram 5 visar på ned- och uppgångar . har en markant ökning av tillgångarna skett i form av ökade banktillgodo- havanden. kan också relativt kraftiga förändringar mellan olika tillgångsslag noteras. Även när det gäller finansiell ställning är variationerna mellan kommuner na betydande. Diagram 6 visar likvida medel i procent av nettokostnaderna för samtliga 288 kommuner i stigande ordning. Landstingens verksamhet och ekonomi av landstingens kostnader avser hälso- och sjukvård. Nettokostnaderna uppgick t ill och investe- ringsutgifterna till . Nettokostnadernas fördelningen på olika verksamheter framgår av diagram 7. Landstingens externa inkomster minskade , bl.a. t ill följd av skatteväxlingar som genomfördes i samband med att olika verksamheter inom vård och omsorg fördes över till kommu- nerna. De externa inkomsterna uppgick till sammanlagt . Landstingen har en högre grad av skattefinansiering än kommunerna. Fördelningen på olika inkomstslag framgår av diagram 8. Landstingen har under större delen av sammantaget re dovisat negativa ekonomiska resultat (diagram 9). väntas resultatet överstiga noll i enlighet med det balanskrav som då börjar gälla. Det kommer i sin tur att generera ett positivt finansiellt sparande eftersom resultatet även innefattar avsättningar för framtida pensionsutbetalningar. U t f a l l P r o g n o s F i n a n s i e l l t s p a r a n d e R e s u l t a t 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 Det ekonomiska resultatet varierar mellan landstingen (diagram 10). Landstingens skuldsättning nådde en topp . Därefter har den minskat (diagram 11). En bidragande orsak till minskningen är de nya redovisningsprinciper som landsting och kommuner har infört och som innebär att pensionsskulden re dovisas på balansräk- ningen och att dess förändring tas upp som en kostnad. Det medför en likviditetsuppbyggnad som till viss del har använts för att amortera lån. Samma förhållande återspeglas i utvecklingen av landstingens finansiella tillgångar, vilka minskade fram för att därefter öka (diagram 12). var nivån relativt stabil. När det gäller den finansiella ställningen är variationerna mellan landstingen betydande. Diagram 13 visar jämförelsetal för landstingens finansiella nettotillgångar, dvs. likvida medel med avdrag för långfristiga och tillfälliga räntebärande skulder. 5 Den finansiella lagstiftningen I detta kapitel skall lagstiftningen på det finansiella området behandlas. Den svenska lagstiftningen bygger på för kredit- institut. I avsnitt 5.2 lämnas därför en förhållandevis grundlig redogörelse för EG-reglerna. I avsnitt 5.3 lämnas en översiktlig redogörelse för den svenska lagstiftningen. Regleringen av den finansiella sektorn är omfattande. Det gäller i synnerhet den verksamhet som bedrivs av banker. Den omfattande regleringen motiveras av ett antal grundläggande skyddsintressen. De skyddsvärda intressena utgörs av det finansiella systemets stabilitet, sundhet och effektivitet. Intresset av stabilitet väger särskilt tungt i fråga om bank- och betalningssystemet, eftersom störningar eller fallissemang i dessa system kan få stora återverkningar på hela samhällsekonomin. Kravet på sundhet motiveras av bl.a. behovet att skydda kreditinstitutens kunder. 5.2EG-rättsliga bestämmelser för kreditinstitut Enligt artikel 3 i EG-fördraget skall medlemsstaterna avskaffa hindren för fri rörlighet för bl.a. tjänster. Den fria rörligheten gäller även för finansiella tjänster och inom EU bedrivs ett arbete för att få till stånd en enhetlig bank- och kreditmarknad. definieras i EG-rätten som ett företag som från allmänheten tar emot insättningar eller andra återbetalbara medel och som beviljar krediter för egen räkning. Mottagande av andra återbetal- bara medel kan ske i olika former, t.ex. som traditionell upplåning eller genom fortlöpande utgivning av obligationer och andra jämförbara värdepapper. Definitionen av kreditinstitut omfattar bl.a. svenska banker och kreditmarknadsbolag som i sin finansieringsverksamhet antingen tar emot insättningar eller i annan form lånar upp medel på den öppna marknaden. Hörnstenarna i regleringen av kreditinstitutens verksamhet är två s.k. banksamordningsdirektiv. De benämns direktivet 77/780/EEG av om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut respektive direktivet 89/646/EEG av om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut Den inre marknaden på bankområdet fullbordades i och med att det andra banksamordningsdirektivet trädde i kraft . De båda banksamordningsdirektiven har tillkommit för att ge skydd åt sparmedel och för att skapa lika konkurrensvillkor för kreditinstituten i de olika medlemsstaterna. Direktiven ställer krav på bl.a. obligatorisk auktorisation, minsta startkapital och kapitaltäckning. De är s.k. minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna får ställa strängare krav i sin inhemska lagstiftning. Arbetet inom EG med att skapa en inre marknad för finansiella tjänster bygger på tre grundläggande principer; ömsesidigt erkännande av de nationella regelverken, tillsyn över verksamheten i kreditinstitutets hemland och ömsesidigt erkännande av auktorisation för verksamheten. är en metod för att nå fram till en gemensam standard för medlemsstaternas nationella regelverk. Den ursprungliga tanken inom EG var att skapa gemensamma regler för att åstadkomma en inre marknad för finansiella tjänster. Medlemsstaternas nationella lagar skulle harmoniseras så att de blev likalydande. Det visade sig emellertid svårt att uppnå harmonisering. I stället valdes en annan teknik för att nå fram till en gemensam standard för medlemsstaternas nationella regelverk. Tekniken innebär att EG fastställer miniminivåer för medlemsstaternas grundläggande regler på området. Enligt principen om ömsesidigt erkännande skall varje medlemsstat därefter godta övriga medlemsstaters regler som tillräckliga för att tillgodose det egna landets grundläggande anspråk på sundhet i den finansiella verksamheten. , eller hemlandskontroll, innebär att det är den behöriga myndigheten i institutets hemland som har huvudansvaret för tillsynen över institutets hela verksamhet såväl i hemlandet som i övriga medlemsstater. Med hemland avses det land i vilket kreditinstitutet har blivit auktoriserat. Övriga medlemsstater får godta den bedömning som gjorts av myndigheten i institutets hemland. innebär att en auktorisation som ett finansiellt företag har fått i sitt hemland skall gälla i hela EU-området. Företaget får med stöd av denna enda auktorisation både bedriva verksamhet över gränserna mellan medlemsstaterna och etablera filialer inom hela EU-området. Ifrågavarande rättigheter omfattar vissa angivna verksamheter, vilka finns upptagna på en lista i en särskild bilaga t ill det andra banksam- ordningsdirektivet. Listan upptar ett brett utbud av olika finansiella tjänster, bl.a. mottagande av insättningar och andra återbetalnings- pliktiga medel från allmänheten samt utlåning i olika former. För att banker och andra kreditinstitut skall auktoriseras krävs som huvudregel att de har ett startkapital som uppgår t ill minst fem miljoner ecu (motsvarande ). Medlemsstaterna kan dock ställa lägre krav, men startkapitalet får aldrig vara mindre än en miljon ecu. Ytterligare ett krav för auktorisation är att större ägare av aktier eller andelar kan anses lämpliga. Syftet med detta krav är att förhindra att ägarna missbrukar sin ställning eller sitt inflytande, så att kunder och andra intressenter kan skadas eller så att allmänhetens förtroende för kreditinstitutets stabilitet riskeras. Större ägares lämplighet skall prövas både i samband med auktorisationen av nya företag och när sådana ägare ökar sitt ägande i redan etablerade företag. För auktorisation ställs dessutom krav på företagets ledning. De som ingår i ledningen måste vara tillräckligt väl ansedda och ha tillräckliga yrkesmässiga kvalifikationer. I annat fall får auktorisation inte beviljas. Slutligen ställs vissa krav på företagets verksamhetsinriktning och organisation. 5.2.4Närmare om reglerna för kapitalbas och kapitaltäckningsgrad Den verksamhet som banker och andra kreditinstitut bedriver är förenad med risker av olika slag, t.ex. att kredittagarna inte fullgör sina skyldigheter när det gäller betalning av räntor och amorteringar (se även avsnitt 6.3.2). För att säkra stabiliteten i det finansiella systemet gäller särskilda regler om att finansiella företag skall ha en tillräcklig kapitalstyrka. Bestämmelserna om kreditinstitutens kapitalstyrka finns i tre olika direktiv. Regler angående kapitalbas finns i rådets direktiv /299/EEG av om kapitalbasen i kreditinstitut om institutens kapitaltäckningsgrad finns i direktivet 89/647/EEG av om kapitaltäckningsgrad för kreditinstitut. I rådets direktiv /6/EEG av om kapitalkrav för värde- pappersföretag och kreditinstitut finns bestämmelser om att kreditinstitut och värdepappersföretag skall göra reserveringar för s.k. marknads- risker. Bakgrunden till direktiven om kapitalbas och kapitaltäckningsgrad var att avregleringar och skuldkriser medförde att bankernas utlåning ökade som konkurrensen mellan dem hårdnade. Bankerna tog allt större risker i sin utlåning utan att det egna kapitalet stärktes. Direktiven innebär att bl.a. kreditinstitut skall ha ett visst minsta eget kapital och vissa andra reserver. Storleken på dessa avgörs av institutets riskexponering. Direktivet om kapitalbas innehåller bestämmelser om vilka tillgångar som får räknas in i ett kreditinstituts kapitalbas (artikel 2). Genom att ange gemensamma kriterier för kapitalbasens sammansättning uppnås likartade förutsättningar för kreditinstitut att konkurrera på den gemensamma marknaden. Kapitalbasen kan dessutom utgöra ett viktigt instrument för tillsynsverksamheten och för att bedöma institutens soliditet.