sou · GMB359 · 1999-01-01 00:00:00 — , miljö- och hälsoskyddsnämd, b yggnadsnämnd samt socialnämnd är myndigheter på nivå som alla har ett ansvar för hälsa, säkerhet och miljö i fysisk planering. Samverkan mellan olika förvaltningar på nivå bör återspeglas i samver- kan på central nivå och inom FoU. , , , och har alla viktiga funktioner när det gäller hälsa, säkerhet och miljö i fysisk planering, inklusive tillståndsgivning. Det finns en stor utvecklingspotential i samarbetet mellan dessa myndig- heter. För att lättare kunna formulera myndigheternas roll finns det Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet behov av att lyfta fram och ansvar samt att sätta upp gemensamma mål för riskhänsyn i fysisk planering. Ett uttalad skyldighet att medverka i kommunens samhällsplanering finns för vissa kommunala nämnder. Enligt socialtjänstlagen ska den nämnd som ansvarar för och enligt hälsoskyddslagen ska den nämnd som ansvarar för miljö- och hälsoskyddsverksamheten delta i samhällsplaneringen. Det vore rimligt om motsvarande skyldighet fanns för den nämnd som ansvarar för räddningstjänsten. 4.2.11Transport av farligt gods Försvarsmakten ska inte ha ett generellt undantag från lagen om transporter av farligt gods. I huvudsak följer Försvarsmakten och i allt väsentligt ADR vid transporter av farlig gods. Man anser det viktigt att i fredstid ha minst samma säkerhetsnivå som om det inte fanns några undantag. Dessutom utförs stora delar av För- svarsmaktens transporter av civila åkare. I dessa fall gäller inte un- dantagen eftersom transporterna inte genomförs under ledning av militärt befäl eller annan person som förordnats av Försvarsmakten eller . Myndighetsansvaret för transport av farligt gods är uppdelat på tre myndigheter: för landtransporter, för sjötransporter och för lufttransporter. Av dessa är den helt dominerande både med avseende på transporter och resursmässigt. Frågan om transport av farligt gods behandlas av . Regeringens bedömning (skr. 1997/98:78) är att de problem som lyfts fram i utredningen om transport av farligt gods (SOU 1997:109) kan lösas genom författningsändringar i syfte att bl.a. förstärka samordningsroll inom området transport av farlig gods. Vidare kommer ett särskilt råd för transport av farligt gods Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet att knytas till . I rådet ska och Luftfarts- verket ingå. Enligt förordningen (1982:923) om transport av farligt gods har Försvarsmakten och ett generellt undantag från lagen (1982:821) om transport av farligt gods, vad avser sådana varor som omfattas av lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Vid internationella transporter är de fördragsslutande parternas mi- litära fordon undantagna från ADR (Europeiska överenskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg). Undantagen för Försvarsmakten och har tillkommit av praktiska skäl. Hantering, inklusive transport, av brand- farliga och explosiva varor har ansetts ske under olika verksamhets- former samt med materiel, emballage och transportenheter som inte förekommer vid civil hantering. Vi ifrågasätter dock om Försvarsmakten och Försvarets materiel- verk bör ha ett generellt undantag från lagen om transport av farligt gods. Av säkerhetsskäl bör samma regler gälla. gäller undantagen enbart brandfarliga och explosiva varor. För andra kemikalier finns inte undantag. Detta medför ofta oklarheter för förarna. Det vore mest praktiskt om samma regler gäller för alla vid transport av brandfarliga och explosiva ämnen. På det sättet blir verksamheten rationellare. Samma utbildning, samma emballage, samma krav på fordon och samma regelverk gäller då för civila och militära transporter. Utredningen anser alltså att 3§ i förordningen om transport av far- ligt gods bör tas bort. Det är emellertid rimligt att behålla undantaget för obrutna embal- lage för transport till destruktion, eftersom beredskapslagrad materiel transporteras till destruktion efter det att utgångsdatum har uppnåtts. Det är då oftast lämpligast att inte kräva ompackning, utan behålla förvaringsemballaget på den sista transporten. I huvudsak följer Försvarsmakten och i allt väsentligt ADR vid transporter av farlig gods. Man anser det viktigt att i fredstid ha minst samma säkerhetsnivå som om det inte fanns några undantag. Dessutom utförs stora delar av Försvarsmaktens Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet transporter av civila åkare. I dessa fall gäller inte undantagen eftersom transporterna inte genomförs under ledning av militärt befäl eller annan person som förordnats av Försvarsmakten eller Försvarets materiel- verk. Vår uppfattning är att i praktiken kommer den föreslagna föränd- ringen framför allt att innebära att speciella regler (som i stor utsträck- ning överensstämmer med de civila) inte länge behöver utarbetas av . Dessutom kan vissa samverkansfördelar nås i fråga om utbildning m.m. Vissa dispenser kan dock behöva sökas av Försvarsmakten och . 4.2.12Inhägnad av övergivna gruvhål Inhägnad av övergivna gruvhål ska även i fortsättningen vara läns- styrelsens ansvar. bör också ha anslag för detta. Kommunen ska ha ansvar för att anmäla behov av inhägnad av övergivna gruvhål till , som bör fatta beslut, varefter uppgiften lämpligen utförs av kommunen. Maj:ts beslut ska , om ingen har brytningsrätt, sätta upp och underhålla stängsel eller annat skydd vid gruvhål. Uppgiften utförs av Polisen och finansieras med medel från polisanslaget. Eftersom det är staten som ger tillstånd till gruvdrift anser vi att staten också bör ha ansvaret för skyddsanordningar kring övergivna gruvhål. Enligt våra principer om fördelning av ansvar mellan statliga myndigheter bör ansvaret även i fortsättningen ligga på länsstyrelserna, med den skillnaden att länsstyrelserna - och inte Polisen - bör finansie- ra verksamheten. Kommunen, som har lokalkännedom bör, i enlighet med våra prin- ciper om fördelning av ansvar, ha ansvar för att anmäla behov av inhägnad till samt för att utföra uppgiften. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Detta skede omfattar genomförandet av räddningsinsatsen och är huvudsakligen ett offentligt åtagande. Aktörerna är de som har det direkta ansvaret för räddningsinsatsen, främst kommunen, som ska kunna ansvara för insatser vid olyckor som i regel har lokal räckvidd () och staten, som ska kunna ansvara för räddningsinsatser som i allmänhet inte kan hänföras till en bestämd kommuns område eller där det fordras personal och utrustning som det inte är rimligt att en enskild kommun har (statlig räddningstjänst). Staten representeras av de myndigheter, som är ansvariga för den statliga räddningstjänsten. Dessutom finns andra statliga myndigheter, t.ex. Försvarsmakten, som inte är räddningstjänstansvariga, men skyldiga för att ge stöd till insatser. De som är ansvariga för utförandet av räddningstjänsten, de kom- munala räddningstjänsterna respektive de statliga myndigheter som är ansvariga för den statliga räddningstjänsten, har även ansvar för uppföljning/utvärdering av räddningsinsatserna. Uppföljning/ utvärde- ring har vi valt att hänföra till det återställande skedet. inriktar arbetet genom att tillföra kunskap om så- väl materiel som ledning vid insatsskedet. Dessa kunskaper förs ut genom bl.a. utbildning och övning. styr också i viss mån insatsskedet genom handböcker m.m. Vi menar att den nuvarande ansvarsfördelningen i huvudsak över- ensstämmer med våra principer, men tar i kommande avsnitt upp några områden som vi överväger och där det kan finnas skäl till vissa föränd- ringar. Som tidigare konstaterats är enskilda i första hand ansvariga för liv och egendom samt för att inte orsaka olyckor. Det offentligas ansvar träder in när det inte är rimligt att enskilda själva klarar att skydda sig eller när det gäller skydd av miljö eller andra samhälleliga intressen. Karaktären av kollektiv nyttighet och därmed offentligt ansvar är särskilt stark när det gäller räddningsinsatsen. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet 4.3.1Eftersökning av försvunna personer Ansvaret för och utförandet av eftersökning av försvunna personer som operativ räddningsinsats , bör flyttas till den kommunala räddningstjänsten. Med operativ räddningsinsats menar vi att fysiskt söka efter och rädda personer, som har försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa oavsett om de försvunnit i eller utanför fjällområden. Om försvinnandet misstänks bero på brottsliga orsaker är det dock en fråga för polisen. Den inre spaning som sker i samband med att personer försvinner bör inte hänföras till räddningsinsatser och räddningstjänstförfatt- ningar. Utredningen anser att det är ordinarie polisarbete och bör regleras i de författningar som rör polisens arbete. I räddningstjänstlagen anges att polisen inom fjällområden ska ef- terforska och rädda den som har försvunnit under sådana omständig- heter att det kan befaras att det föreligger fara för personens liv eller allvarlig risk för personens hälsa samt rädda den som har råkat ut för en olyckshändelse eller drabbats av en sjukdom och som snabbt behöver komma under vård eller få annan hjälp. Detta kallas fjällräddning . Dessutom ska polisen i andra fall än fjällräddningstjänst, flygrädd- ningstjänst eller sjöräddningstjänst efterforska personer som försvunnit under sådana omständigheter att det kan befaras att det föreligger fara för deras liv eller allvarlig risk för deras hälsa. Detta kallas i rädd- ningstjänstlagen för efterforskning av personer i andra fall. En anledning till att polisen har ansvar för fjällräddning och efter- forskning av försvunna personer i andra fall är att det kan behövas inre spaning för att hitta de försvunna. Med inre spaning menas att genom intervjuer, efterlysning, registerslagning m.m. skaffa kunskap om och försöka spåra den försvunna personen. Detta är uppgifter som även i fortsättningen bör tillhöra polisen, menar utredningen. Däremot anser vi att mycket talar för att den kommunala räddningstjänsten är bättre lämpad att leda själva insatsen att fysiskt leta i terrängen . Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet ningen överväger vi just frågan om vem som ska ha ansvaret för att fysiskt ge sig ut och leta efter försvunna personer. Vi menar att reso- nemanget i princip är detsamma för eftersökning av försvunna personer i och utanför fjällområden. I slutet av avsnittet tar vi dock upp vissa speciella frågor som berör eftersökning i fjällområden. De problem som uppkommer i samband med eftersökningar rör främst barn eller åldringar som försvunnit. Det är nödvändigt att snabbt hitta den försvunne som ofta finns i ett obestämt terrängavsnitt. Polisen har i flera fall visat sig ha brister när det gäller att leda efterforsk- ningsinsatsen, bl.a. en otydlig ledningsfunktion. Vidare utnyttjas de resurser som finns i samhället i övrigt inte tillräckligt när det gäller att få hjälp att hitta den försvunne. När vi prövar frågan om ansvar och utförande av eftersökning som operativ räddningsinsats utgår vi från våra principer som bl.a. innebär att beslut om och utförande av en uppgift inte bör ligga på högre organisatorisk nivå än nödvändigt i förhållande till de direkt berörda . Vi menar då att i första hand kommunen bör ansvara för rädd- ningstjänsten. En annan princip som utredningen formulerat är att uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom bör ligga på kommunen . En positiv följd av en sådan ansvarsfördelning är att genom delegering av ansvar och befogenheter kan människor aktiveras och få större intresse av verksamheten, vilket vi anser är av stor betydelse när det gäller eftersökning av försvunna personer. Ytterligare en princip som vi prövar verksamheten utifrån är att den verksamhet som en kommun ansvarar för ska ha anknytning till det egna geografiska området eller till de egna medlemmarna. Vi menar vidare att en uppgift bör utföras av den, som har de bästa förutsättningarna att sköta uppgiften på ett rationellt och ändamålsen- ligt sätt. Utförandet av räddningstjänst bör läggas på en organisation som har tillgång till lämpliga räddningsresurser och/eller geografiskt ansvar. Vi ser argument för och emot dagens situation. För den kommunala räddningstjänsten talar att den har en färdigb yggd organisation som kan sätta i gång med en räddningsinsats. Det är en beredskapsorganisation, som är inriktad på att ge sig ut och genomföra räddningsinsatser. Den är van vid att samverka med andra organisationer t.ex. vid skogsbrän- Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet der, översvämningar, trafikolyckor och industribrand, medan polisen är mer van vid att arbeta med enbart sin egen organisation. Både polisen och den kommunala räddningstjänsten finns i hela landet och har dygnet runt-service. Såväl polisen som den kommunala räddningstjänsten har lokalt kontaktnät. Eftersom polisen förändrat sin organisation har den inte längre lika omfattande täckning som rädd- ningstjänsten. kan avropa statliga resurser utan att be- tala. När polisen däremot anlitar måste polisen betala, vilket kan innebära att polisen är mer försiktig med att använda sådana resurser. Även om finansieringen skulle kunna ändras, kvarstår det faktum att räddningstjänsten är mer van vid att arbeta tillsammans med andra organisationer. Den kommunala räddningstjänsten är dessutom mer van vid rädd- ningsledarrollen. Att polisen vid eftersök har en räddningsledare med befogenheter enligt räddningstjänstlagen, som bl.a. innebär att man som räddningsledare enligt praxis får avropa statliga resurser utan kostnader, är inte klart för alla berörda poliser. Polisen arbetar dock med att implementera detta, bl.a. genom att informera, ge ut allmänna råd och certifiera räddningsledare. Vi har också en princip om att närliggande uppgifter bör verkställas på samma beslutsnivå och handhas av samma huvudman. Vi antar att effektivitetsvinster kan uppnås vid god samordning under en huvud- man. Att den kommunala räddningstjänsten även utför eftersökning av försvunna personer som operativ räddningsinsats medför att den får ytterligare uppgifter inom räddningstjänsten. Vi vill även ta upp ett par argument som rör ansvaret för och utfö- randet av fjällräddningen. För detta ändamål har polisen resurser för efterforskning från luften och en grupp klättrare. Fjällräddningen bygger dock i stor utsträckning på en organisation uppbyggd kring frivilliga. Dessa frivilliga kan arbeta på motsvarande sätt, vare sig polisen eller kommunen är ansvariga för deras verksamhet. Man kan också överväga om det är rimligt att kommuner med stor yta och liten folkmängd själva ska ansvara för eftersök i fjällen som operativ insats. Vi menar att man kan dra paralleller med rädd- ningstjänsten i kommuner med stora Europavägar. Dessa kommuner blir mer olycksbelastade på grund av de stora vägarna, men det har Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet ändå ansetts att det är rimligt att kommunerna ska ansvara för rädd- ningstjänsten, eftersom vägarna även antas ge extra inkomster till kommunerna. Vi anser att man även kan dra paralleller till turistnäring- en. t.ex., med sin stora turistandel, får ansvara för och bekosta räddningstjänsten, vilket innebär en extra styrka . Turismen ger ju extra inkomster till ön. 4.3.2Ledning av och resurser vid stora insatser bör genom utvecklingsarbete, utbildning, övning, rådgivning, tillsyn och stödverksamhet tillse att ledningen för olika typer av räddningsinsatser är allsidigt sammansatt, utbildad, övad och utrustad. Nuvarande former för att regeringen, den myndighet regeringen utser eller tar över ansvaret för en rädd- ningsinsats måste förändras. Staten bör kunna gå in med olika åtgär- der och utföra vissa uppgifter som insatsen fortfarande leds av räddningsledaren, som också har kvar ansvaret. Nationella och regionala förstärkningsresurser i form av personal och materiel behöver inrättas. Finansieringsprinciper måste klarläg- gas. Vi behandlar här ledning av räddningsinsatser. Befogenheter och skyldigheter vid svåra påfrestningar på samhället i fred behandlas av en arbetsgrupp inom (Fö1997:F) och berör primärt inte ansvar och befogenheter för räddningsledaren, varför denna fråga inte behandlas vidare av utredningen. Vi anser att nuvarande system, i normalfallet, fungerar bra. De svagheter vi funnit är främst av två slag. För det första finns det vissa brister i hur insatsledningen förbereds, dvs. i skede 3, där vi funnit att formerna för hur räddningstjänsten förbereder samverkan med övriga medverkande - främst polisen och sjukvården - inte alltid är systemati- Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Det gäller också inom statlig räddningstjänst där det finns behov av att finna former för att vidta förberedelser för hur övriga aktörer vid en insats ska medverka. Exempelvis vid större insatser inom måste sjukvården och den kommunala räddningstjänsten medverka och ledningen av insatsen måste ha kompetens och resurser för att kunna leda även dessa verksamheter. Vi behandlar frågan utifrån sammanhållande ansvar för verksamhetsområdet och menar därför att bör ha till uppgift att se till att dels det skapas ett forum för att i förskedena hantera denna problematik, exempelvis genom att utnyttja de regionala räddningstjänstråden, dels att genom utvecklingsarbete, utbildning, övning, rådgivning, tillsyn och stödverksamhet tillse att ledningsresurserna för olika typer av rädd- ningsinsatser är allsidigt sammansatta, utbildade, övade och utrustade. Ett viktigt initiativ i detta avseende är och Sjöfarts- verkets arbete med en gemensam larm- och ledningsorganisation. De båda myndigheterna delar nu ledningscentral med och Försvarsmakten. Flygräddningscentalen ansvarar bl.a. för flygräddning inom den svenska flygräddningsregionen genom att använda olika myndigheters resurser enligt konventioner och lagstift- ning. I Sjöräddningscentralens uppgifter ingår bl.a. att ansvara för nödpassning med egna och andra myndigheters resurser enligt gällande konventioner och lagstiftning, samt att sända ut väderrapporter och varningar. regionledning leder bl.a. med stöd av sina tull- och polisbefogenheter den civila gräns- och havsövervakningen inom svensk ekonomisk zon och sjöterritorium i , , och samt miljöräddningstjänsten inom samma område. Försvarsmaktens sjöbevakningscentral vid Marinkomman- do och inhämtar, bearbetar, presenterar och delger läget till sjöss, lämnar underlag till fartyg och flyg vid räddningsinsat- ser, medverkar vid bevakning inklusive miljöskydd av svenska farvat- ten samt deltar i sjöräddning. Vi anser att som ett led i föreslagna sammanhål- lande ansvar bör verket överväga om ledningscentralen på Käringber- get kan utvecklas till att bli en gemensam ledningsresurs för rädd- ningstjänsten. Ett annat problem gäller nuvarande författningsreglering av rädd- ningschefens befogenheter vid flera insatser , i förhållande till räddningsledarens. Nuvarande reglering kan tyckas utgå från en situation där endast en insats kan pågå inom en viss rädd- ningstjänst. Denna fråga har vi uppmärksammat i skrivelsen till rege- Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet ringen om en översyn av gällande författningar inom området, 1997-10- 28, dnr FO97/2363/RS . För stora insatser eller flera pågående insatser finns vissa ytterligare problem. För det första handlar det om ledningskapaciteten och för det andra om när staten tar över ansvaret för insat- sen/insatserna. Det är oftast inte bristen på specialister, materiel eller teknik som är gränssättande, utan förmågan att genom adekvat ledning uppnå målen. Hur ledning ska bedrivas, hur den ska dimensioneras och hur kapacitet ska skapas och bibehållas är en viktig fråga för räddningstjänsten . Utvecklingen mot flera räddningstjänstförbund kommer att innebära att de fysiska resurserna inom den kommunala rädd- ningstjänsten kraftigt ökar, men att komplexiteten i lednings- organisationen ökar. Detta ställer krav på att ledningsfrågorna lyfts fram och att utvecklingsarbetet intensifieras. Vi anser att här finns en stor utvecklingspotential. Vi menar att bör inrikta och prioritera ledningsfrågorna, speciellt de ovan nämnda aspekterna. Nuvarande former för att regeringen, den myndighet regeringen utser eller tar över ansvaret för en rädd- ningsinsats måste förändras. Nuvarande reglering innebär att staten övertar ansvaret i sin helhet, men innebär inte några nya befogenheter, ingen annan fördelning av kostnaderna eller att några nya resurser tillförs utöver möjligen de ledningsresurser som staten kan tillföra, dvs. länsstyrelsernas och centrala myndigheters ledningsresurser. Det finns ett behov av att införa ett nytt synsätt på denna fråga, som innebär att staten kan gå in med olika åtgärder och svara för vissa uppgifter som insatsen fortfarande leds av räddningsledaren, som också har kvar ansvaret. Exempel på detta kan vara: ·att ansvara för prioriteringar och fördelning av tillkommande förstärkningsresurser, ·att tillföra en eller flera räddningsledare ytterligare ledningsresurser i form av personal eller materiel, ·att ansvara för information till och från berörda räddningsledare, till allmänheten och berörda statliga myndigheter. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Vi anser att det finns behov av att inrätta nationella/regionala för- stärkningsresurser i form av personal och materiel. Erfarenheterna från stora olyckor, t.ex. kemikalieolyckor, visar att egna räddningsresurser ibland inte räcker till, vare sig volymmässigt eller kompetensmässigt. Det är inte rimligt att varje kommun bygger upp egen kapacitet för alla räddningstjänstinsatser. Vid riktigt omfattande insatser kan t.o.m. regionens resurser vara otillräckliga. Därför behöver initiativ tas till att förbättra möjligheterna att speci- ella förstärkningsresurser tillförs utifrån. Det är viktigt att betona att det inte bara handlar om att skapa eller tillföra nya resurser utan om att systematiskt sammanställa kunskap om t.ex. de olika kompetenser som finns spridda över landet, bl.a. Försvarsmaktens, och förbereda så att dessa snabbt kan sättas in. Det finns också behov av nationella eller regionala resurser i form av materiel för stora olyckor och internationella insatser. Räddnings- verket har regeringen redovisat för behovet av och möjligheterna att organisera regionala resursbaser mot kemikalieolyck- or. finns det styrkor för till sjöss (). Det finns också nationella resurser på bl.a. följande områden: oljeskyddsmateriel, storskalig brandsläckning, viss spetskompetens inom kemi. Vidare finns det planer på att inrätta s.k. snabbinsatsstyrkor för främst kemikalieolyckor. Vi förutsätter att i sin årliga uppföljning av vilka behov av riksresurser som finns i samråd med och de myndigheter som är ansvariga för statlig räddningstjänst gör en inventering av vilka resurser som behöver kunna utnyttjas lokalt, regionalt och centralt. Finansieringen av dessa resurser måste klarläggas. Utgångspunkten måste vara att den som har räddningstjänstansvaret också har det yttersta finansieringsansvaret. Det kan innebära att staten står för utbildningskostnaden och för att bygga upp materielresurserna, men att den som utnyttjar resurserna får betala kostnaden för insatsen och för den materiel som förbrukas/nyttjas. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Utredningen anser att det inte finns avgörande skäl för att ändra nuvarande fördelning av ansvar för och utförande av sjörädd- ningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss. Dock behöver led- ningsorganisationen för större olyckor till sjöss utvecklas på det sätt vi föreslår. Ansvaret för räddningstjänst på bör läggas på Sjöfarts- verket.