sou · GMB351d1 · 1999-01-01 00:00:00 — –Statens roll är inte bara att vara en utbildningsanordnare utan att allt mer stå för vägledning, finansiering och övervakning av vux- enutbildningen. –Regeringarna och arbetsmarknadens parter måste vidta de åtgär- der som krävs för att individerna ska kunna förverkliga sina mål, få sina utbildningsbehov tillgodosedda och få tillgång till utbild- ning och livslångt lärande. –Arbetsgivare, fackföreningar och andra offentliga och icke offent- liga organisationer måste engagera sig och ta sitt ansvar för att ge- mensamt skapa möjligheter till livslångt lärande inklusive vali- dering av kunskap och kompetens (, 1997). Att hantera den omställning, som en övergång till livslångt lärande för alla innebär, ställer stora krav på både nationella och internatio- nella aktörer, både offentliga och privata, såväl i utvecklade länder som i utvecklingsländer. Teknisk utveckling och kundanpassning kräver mer utbildning Den tekniska utvecklingen går snabbt inom alla områden. Allt fler arbeten kräver att de anställda ska klara av att lära nytt och snabbt kunna hantera ny teknik. De enkla, monotona arbetena försvinner och ersätts med arbeten som kräver initiativförmåga och utbildning. faller efterfrågan på outbildad arbetskraft i förhållande till efterfrågan på utbildad arbetskraft. De flesta studier har kom- mit fram till att den tekniska utvecklingen är en av de viktigaste or- sakerna till att de lågutbildade i många länder får det allt svårare på arbetsmarknaden. De lågutbildades problem i industriländerna beror mindre på ökad konkurrens om enklare arbeten från låglöneländer än på teknisk utveckling. Även om den tekniska utvecklingen är den huvudsakliga drivfjädern går dock teknisk utveckling och ökad kon- kurrens från låglöneländer hand i hand. Ny informationsteknologi är en viktig förklaring till att företag lägger produktionen i låglönelän- der alternativt tar in underleverantörer därifrån (Feenstra, 1997; , 1995; , 1998; Nickell, 1996a). Ökade krav på kvalitet, kundanpassning och professionalitet är andra faktorer som bidrar till att kompetenskraven drivs upp (NOU 1997:25). Det är de kunskapsintensiva, högteknologiska företagen som växer snabbt i världen och inom OECD-området, inte de lågtek- nologiska. Efterfrågan på högutbildad arbetskraft ökar i OECD-län- derna, inte efterfrågan på lågutbildad arbetskraft. Ny arbetsorganisation – flexiblare arbetsmarknad Till förändringarna i arbetslivet hör decentralisering, plattare och mer flexibla arbetsorganisationer som ger större utrymme för arbets- tagarnas kreativitet och därmed höjer produktiviteten. I den mån dy- lika förändringar införs kan de vara till godo både för samhällseko- nomin, arbetsgivare och anställda. Vissa aspekter av de organisato- riska förändringarna inger dock farhågor. De kan leda till ökad polarisering på arbetsmarknaden och minskad trygghet i arbetslivet (& , 1997). Andelen arbetande med mindre fast anknytning till arbetsmarkna- den (deltidsarbetande, temporärt anställda etc.) har ökat kraftigt i många länder (, 1997d). Dessutom ligger arbetslösheten på en hög nivå i de flesta och antalet förtidspensionärer är stort. Kraven ökar även på dem som är fast anställda i högproduktiva fö- retag. Företagen lever i en tuff konkurrenssituation. De behöver en flexibel arbetsstyrka som lätt kan anpassa sig till nya arbetsuppgifter och variera antalet arbetade timmar med konjunktur och orderin- gång. Det traditionella arbetslivet är på väg att försvinna. En person kan numera inte räkna med att ha en likadan fast heltidsanställning hos en och samma arbetsgivare under en stor del av sitt yrkesliv. På den moderna arbetsmarknaden får människorna istället räkna med att byta arbetsuppgifter ofta och att byta arbetsgivare emellanåt. I tycks dock utvecklingen mot mer högproduktiva och flexibla företag gå långsammare än i . Enligt en uppskattning skulle andelen företag med modern arbetsorganisation ligga på i (, 1996) medan den i ligger på (, 1997). Enligt samma källa är andelen i medan den i exempelvis ligger Förklaringen till den långsamma utvecklingen i skulle snarare vara att söka hos företagsledningarna än hos facken. Eftersom arbetsorganisationen i förefaller vara tämligen välutvecklad skulle problem när det gäller sysselsättning och ekonomisk tillväxt snarare förklaras av det faktum att vi har en för liten kunskapsintensiv tillväxtsektor. Nedbrutet på kunskapsin- tensiva och övriga sektorer visar det sig att , liksom övriga , har haft en god utveckling i de kunskapsintensiva sektorerna . Där har både produktiviteten och sysselsättningen mätt i arbetade timmar ökat. I övriga sektorer har vi i visserligen haft en produktivitetsökning men antalet arbetade timmar har minskat (, 1997). Enligt (1997) var det –1994 endast i vissa kunskapsintensiva tjänstesektorer som antalet sysselsatta ökade. I alla sektorer – kun- skapsintensiva, kapitalintensiva och arbetsintensiva såväl industri- som tjänstesektorer – var dock tendensen densamma, antalet lågut- bildade minskade och antalet högutbildade ökade. Behov av nya trygghetssystem Om individerna får en allt mer otrygg tillvaro med perioder i arbete och perioder utan arbete, eller med mindre arbete än önskat, kan nya trygghetssystem behöva utvecklas (Dencik, 1997). De traditionella sociala skyddsnäten utsätts för allt större påfrestningar. Det blir successivt svårare att hålla alla dem som inte är i arbete på en rimlig levnadsnivå när antalet pensionärer och arbetslösa ökar. I (, 1997d) argumenterar författarna för att det är dags att anpassa social-, arbetsmarknads- och utbildningspolitiken till förändrade arbets- marknader. Statsmakterna bör försöka hjälpa människor att fungera på den nya sortens arbetsmarknad. Människorna behöver tillgång till konti- nuerlig utbildning för att kunna leva upp till arbetsmarknadens krav. Kunskaper behöver uppdateras och fyllas på med jämna mellanrum och detta kommer inte alltid att ske i tillräcklig utsträckning inom fö- retagen. Det är statsmakternas uppgift att se till att alla vuxna män- niskor ges möjlighet till fortbildning eller omskolning i vuxen ålder på rimliga ekonomiska villkor. Det är särskilt angeläget att nå de svagaste grupperna, eftersom de i det nya informationssamhället an- nars hamnar på efterkälken i högre utsträckning . Männi- skor som är arbetslösa bör stimuleras att använda sin lediga tid till att utbilda och utveckla sig. En god basutbildning för alla är en för- utsättning för att det livslånga lärandet ska bli en realitet. I samma förslås att lokala offentliga organ bör ar- rangera lärcentra i människors närområden, eventuellt i anknytning till redan befintliga skolor. Dessa lärcentra kan tjäna som platser för både utbildning och social samvaro för dem som saknar den sociala gemenskap som en arbetsplats kan ge. Inte bara heltids- och deltids- arbetslösa skulle vara välkomna. De skulle också kunna fungera som mötesplats för personer som arbetar hemma för att slippa pendla, el- ler arbetar ensamma. Det är också angeläget att stimulera framväx- ten av kunskapsnätverk, det vill säga samarbete mellan individer, fö- retag, högskolor och forskningsinstitutioner. I takt med att de nya trygghetssystemen byggs upp bör regering- arna satsa på att stödja utvecklingen av nya former av flexibla arbets- organisationer med en näringslivskultur som stimulerar investering- ar i kompetens och ger individerna möjligheter att följa med i ut- vecklingen på arbetsmarknaden (& , 1997). När det gäller den institutionella ramen för vuxenutbildning har noterat att de nationella utbildningssystemen börjar utvecklas mot större mångfald både vad gäller kursernas utformning och de personer de attraherar. Det blir allt vanligare att kurser har olika längd, ges på deltid, på distans och i samarbete mellan skolor, före- tag och myndigheter. menar också att en förändring är på gång i synen på vem det är som ska betala för utbildningen. pågår diskussioner om att låta arbetsgivare och individer stå för om inte he- la, så i alla fall en större del av kostnaderna för utbildning. Tanke- gången är att dessa parter ska vara med och betala mer eftersom av- kastningen av utbildning i hög grad kommer dem till del (, 1995). Den bild som tonar fram som möjlig att förverkliga är bilden av ett samhälle där man är jobbcentrerad utan lärande- centrerad. I det samhället sker en ständig utveckling av människor- na som står till arbetsmarknadens förfogande, och perioder av vida- reutbildning är en naturlig del av människors liv. Förutom de faktorer i arbetslivet som bidrar till en ökad efterfrå- gan på vuxenutbildning finns även andra faktorer som verkar i sam- ma riktning: –mer ungdomsutbildning leder normalt sett till ökad efterfrågan på vuxenutbildning –den nya informations- och kommunikationsteknologin ökar vux- nas behov av utbildning även för fritidssysselsättningar –ökad tid för fritidsaktiviteter för individer både i och utanför ar- betskraften ger utrymme för mer utbildning. Statens svåra uppgift i detta sammanhang är att se till att man får till stånd en infrastruktur som verkar integrerande snarare än segrege- rande, som förmår frigöra människornas inneboende skaparkraft och avlägsna hinder för lärande och utbildning så att även marginalisera- de grupper i samhället blir delaktiga i det livslånga lärande. Det krä- ver en miljö rik på inlärningsmöjligheter både i hemmet, på arbets- platsen och i lokalsamhället (, 1997d). Det är också viktigt att man får till stånd mer av både vertikalt och horisontellt samarbete, inom utbildningssystemet och i varje region. Man behöver ett sam- manhängande utbildningssystem utan återvändsgränder och en nära samverkan mellan utbildningssystem, arbetsliv och lokalsamhälle (Belanger, 1997; Belanger & Tuijnman, 1997; , 1997). I många länder arbetar man med att utveckla sina system för livs- långt lärande. Exempel är och som båda tillsatt utredningar vilka lagt fram förslag som är ute på remiss och bearbetas av respektive regering (jfr NOU 1997:25 och for Continuing Education and Lifelong Learning, 1997). Karaktäristiska drag i båda fallen är att man söker ge en orga- nisatorisk och finansiell helhetsstruktur åt existerande system, nya förslag och pågående försöksverksamheter. I fall handlar det att gifta ihop det traditionella ut- bildningssystemet med nya initiativ som New (ett projekt som bl.a. ska stimulera individer utanför arbetskraften till utbildning) och Individual Learning Accounts (utbildningskonton med delat finan- sieringsansvar för stat, individ och andra sponsorer t.ex. arbetsgiva- re). Till detta kommer initiativ som , som på bred front ska stimulera både efterfrågan och utbud när det gäller ut- bildning för arbetslivet. Därutöver behöver man fylla igen vissa luckor i nuvarande system exempelvis beträffande möjligheter till lärande i arbetslivet och för marginaliserade grupper. En annan viktig punkt i de engelska förslagen är en vidareutveck- ling av valideringssystemet till ett nationellt sammanhängande och komplett, modulbaserat valideringssystem. För individen skulle sys- temet kompletteras med en individuell dokumentation, ett . För företagen diskuteras också behov av bättre former för redovisning av anställdas utbildning och kompetensutveckling. Dessutom borde den existerande standard för kvalitetssäkring In- vestors in People utvecklas både vad gäller kriterier och tillämp- ning för att bättre passa små och medelstora företags behov och för att kunna användas såväl för kvalitetssäkring av anställdas som före- Även i intar förslagen rörande dokumentationsordningar en central plats. Det gäller dels möjligheterna för individerna att få reell kompetens dokumenterad i formella skolbetyg på alla utbild- ningsnivåer inklusive högskolenivå dels system för dokumentation av individernas arbetslivskompetens. Till detta kommer förslag om förstärkta rättigheter och större möjligheter för individerna att skaffa sig formell utbildning och delta i kompetensutveckling på arbets- platserna. Andra exempel på initiativ till stöd för vuxenutbildning är EG- kommissionens satsning på det Europeiska året för livslångt lärande som genomfördes . har också lanserat en ny ak- tivitet kring det livslånga lärandet. I ett första steg gäller det att skri- va nationella landrapporter om det livslånga lärandet och i ett andra steg om att utifrån landrapporterna diskutera resultat och dra slutsat- ser om effektiva utvecklingsstrategier. Förutom deltar 11 länder (, , , , , , , , , och ). Landrappor- terna beräknas bli klara . 4.1.2Utbildning och ekonomisk tillväxt Framåtblickande strukturanalyser brukar ofta kompletteras av stu- dier baserade på historiska data som ett alternativt sätt att belysa ut- bildningens betydelse för samhällsekonomin. En infallsvinkel är att relatera olika mått på arbetskraftens utbildning till den uppmätta ekonomiska tillväxten på makronivå. Utifrån den utgångspunkten började man att försöka beräkna hur stor andel av den ekonomiska tillväxten som arbetskraften och dess förbättrade utbildning hade bidragit med. I en nyligen publicerad studie av det slaget fann man för att i de s.k. G7-länderna förklarade arbetskraftens ökade utbildning allt från av den ekonomiska tillväxten i och i till 3 pro- cent i (Dougherty & Jorgensen, 1996). En motsvarande siffra för var (NOU 1997:25). Liknande variationer i re- sultaten för arbetskraftens och utbildningens samlade bidrag till den ekonomiska tillväxten förekommer även i andra studier som gjorts för . Ett sådant exempel är en spridning på arbetskraftens/utbildningens bidrag till den ekonomiska tillväx- ten från värden kring noll till i (Barro & Sala- I- , 1995). Ett annat sätt att belysa sambanden mellan utbildning och ekono- misk tillväxt är att göra det med hjälp av statistiska regressionsmo- deller. Ofta har man i det sammanhanget koncentrerat sig på att ana- lysera sambanden över tiden mellan utbildningssatsningar och sena- re ekonomisk tillväxt. I allmänhet har man också funnit ett positiva samband mellan utbildningsinvesteringar och senare ekonomisk till- växt. Speciellt tydliga har sambanden varit i studier som inkluderat länder på olika utvecklingsnivåer men dylika samband har även kun- nat beläggas i studier för enbart (, 1994). I en svensk studie konstaterade man exempelvis att en procent högre ut- bildningsnivå i företagen resulterade i högre arbetspro- duktivitet (, 1994). En ny variant av samband som man börjat studera allt mer på se- nare tid är sambandet mellan utbildnings nivå och ekonomisk tillväxt antingen med utbildningsnivå som separat förklaringsfaktor eller som en förklaringsfaktor vid sidan om traditionella mått på löpande utbildningssatsningar. Förklaringen till effekter av utbildnings nivån skulle stå att söka i utbildningens indirekta s.k. externa effekter. Ju fler utbildade desto större blir basen för innovationer och för absorp- tion av nya idéer och desto snabbare blir den ekonomiska tillväxten. I vissa fall har det också visat sig att utbildnings nivån har ett större förklaringsvärde än löpande utbildningsinvesteringar när det gäller den ekonomiska tillväxten (Benhabib & Spiegel, 1994; Mingat & , 1996). En viktig aspekt av sambandet utbildning och ekonomisk tillväxt är att i den mån utbildning leder till ekonomisk tillväxt och därmed högre sysselsättning betyder det att utbildning inte bara sorterar om i arbetslöshetskön. Utbildning flyttar inte problemen med arbetslös- het och sysselsättning från en grupp till en annan utan bidrar i stället till att skapa resurser (Ackum Agell & Harkman, 1997). Nya data har, som vi strax ska se, börjat ge forskarna bättre möjligheterna att analysera denna problematik. 4.1.3Utbildning och lärande i och Mot bakgrund av utbildningens samhällsekonomiska betydelse och dess förväntade betydelse kan det vara intressant att se på nuvarande läge i förhållande till andra . Formell utbildning – en bred utbildningsbas i den svenska be- folkningen publicerar indikatorer som beskriver utbildningssitu- ationen i de olika . Efter , , Sydkore- as, och inträde i organisationen har 29 medlemsländer. Det finns inte uppgifter om alla dessa länder för alla indikatorer, men den senaste publikationen (, 1997a) visar ändå att ligger mycket bra till när det gäller befolkningens utbildning. Det framgår av bl.a. följande uppgifter som avser . Andelen av befolkningen 25–64 år –som har högskoleutbildning. För ligger andelen på . Endast , och har högre andelar (, respektive ). –som har längre högskoleutbildning (längre än ). För ligger den andelen på . Här är det fem länder som har en högre andel än (, , , Nor- ge och ). Dessa jämförelser för befolkningen baseras på uppgifter för 25 . Bl.a. saknas uppgifter för . För arbetskraften är läge mer medelmåttigt. har en högre förvärvsfrekvens än de flesta andra . Detta drar ner genomsnittet för utbildningen i arbetskraften i . På individnivå går normalt sett högre utbildning och förvärsfrekvens hand i hand. Om man i ett land har en låg förvärvsfrekvens tenderar därför andelen högutbildade i arbetskraften att bli större än om man har en hög förvärvsfrekvens. För högskoleutbildning är det inte bara , och som har högre andelar än utan även . När det gäller längre högskoleutbildning hamnar tillsammans med och på tionde plats efter , , , , , , , och . Skillnaderna mellan å ena sidan och å andra sidan , , och är dock små. För tekniker och naturvetare i den yngre arbetskraften ligger under genomsnittet. Det gäller både högskoleutbildade tek- niker och naturvetare respektive tekniker och naturvetare med längre högskoleutbildning i åldern . Där ligger på tionde respektive på fjortonde plats (av 20 jämförda länder) (, 1997a). Kompetens – håller ställningarna kunde redan i sitt första betänkande (SOU 1996:27) redogöra för den första jämförande undersökningen av läs- Bland de sju länder som deltog i den studien – , , , , , Tysk- land och – hade de i särklass bästa resultaten i alla de dimensioner som mättes – förmåga att läsa löpande text, att läsa och förstå dokument och tabeller samt förmåga att läsa och tolka texter med kvantitativa uppgifter. har undersökningen utvidgats till tolv länder. , Bel- gien (flamländska delen), , och har tillkommit (, 1997b och c). Resultaten från tidigare står sig dock. är fortfarande det land som har störst andelar av befolkningen på höga prestationsnivåer och minsta andelar på låga prestationsnivåer. Det är för övrigt just den här typen av data som forskarna börjat använda sig av för att göra mer preciserade analyser av sambanden kompetens, utbildning och ekonomisk tillväxt i olika länder. Läsför- mågan kan förmodas vara en bättre indikator på kompetens än ut- bildning och som sådan mer intressant att relatera till ekonomisk till- växt än utbildning. I de studier som gjorts visar det sig också att ju högre individernas läsförmåga är desto högre blir deras arbets- kraftsdeltagande och inkomster och desto lägre blir deras arbetslös- het. Andelen sysselsatta i kvalificerade yrken är också högre i länder där läsförmågan är hög. Det börjar således finnas allt fler belägg för att kompetens påver- kar arbetsproduktiviteten och den ekonomiska tillväxten. Ur ekono- misk och utbildningspolitisk synvinkel är det naturligtvis intressant men ännu mer intressant blir det om man kan få en uppfattning om hur kompetens skapas och vidareutvecklas och vilken roll utbildning spelar i det sammanhanget. I detta avseende befinner sig dock de re- levanta studierna, baserade exempelvis på data beträffande läsförså- elsen, ännu i sin linda. Att individernas kompetens/läsförmåga är re- laterad till deras utbildning har man kunnat konstatera men ännu återstår mycket forskning innan man kan komma med mer precisa utsagor om sambanden mellan utbildning och kompetens och i för- längningen om sambanden mellan utbildning, kompetens och eko- nomisk tillväxt (, 1997d). Personalutbildning – svårare att mäta men högt deltagande i Kompetensutveckling och lärande i arbetslivet är svårt att mäta. Inte ens förekomsten av formell personalutbildning är lätt att jämföra i olika länder. Man kan dels vara intresserad av de anställdas delta- gande i personalutbildning dels av personalutbildningens längd, in- riktning och kvalitet. Personalutbildningen kan vidare mätas över en kortare eller längre tidsperiod. Bland indikatorer finns en som handlar om anställdas deltagande i personalutbildning. För Sve- riges del är deltagandet mätt medan det i andra länder är mätt över antingen en tolvmånaders- eller en fyra- veckorsperiod. För är uppgifterna medan de för de andra länderna avser åren 1993–1996. Jämfört med länderna med en mätning över (Austra- lien, , , , och ) måste deltagan- det i personalutbildning i betraktas som mycket högt. Det ligger på . Trots den längre observationsperioden är det endast som har en högre siffra () än . Anställda med längre skolutbildning deltar oftare i personalut- bildning än anställda med kortare skolutbildning. Det är ett drag som går igenom i alla de studerade länderna (inklusive , Dan- mark, , , , och med en observationsperiod ). I , och Öster- rike är det ungefär dubbelt så vanligt att anställda med längre hög- skoleutbildning deltar i personalutbildning som anställda med grundskola. I andra länder kan det vara fyra till fem gånger så van- ligt, t.o.m. nio gånger så vanligt i t.ex. . I vissa fall har man kunnat jämföra personalutbildningens längd i olika länder. har därvid konstaterats ha en relativt stor andel korta personalutbildningar jämfört med andra EU-länder men även jämfört med och (, 1996b). Mätt i deltagande ut- gör vidare personalutbildning en större andel av befolkningens totala deltagande i vuxenutbildning i än i andra jämförbara länder (, 1997d). Huruvida befolkningens och arbetskraftens utbildning räcker till beror naturligtvis på vilka ekonomisk-politiska ambitioner man har. och har utarbetat scenarier för utvecklingen i fram . De sammanfattas i tabell 4.1. Förutsättningarna för det s.k. expansionsalternativet är att arbetslösheten kommer ner till . I stagnationsalternativet ligger antalet arbetslösa och i åtgärder kvar på , dvs på den nivå de låg på i kalkylens utgångsläge . För att expansionsalternativet ska realiseras krävs att investeringarna ökar. Investeringskvoten behöver komma upp från dagens 13–av BNP (bruttonationalprodukten) till 21–. BNP skulle då kunna växa med ca 2,5 . I det andra alternativet blir BNP-tillväxten . Expansionsalternativet är att betrakta som en snabb utveckling i riktning mot kunskapssamhället vilket också syns i behovet av hög- utbildade. Som framgår av tabellen ökar behovet av högskoleutbil- dade kraftigt i det alternativet, med . Efterfrågan på gymnasieutbildade ökar också, , medan behovet av grundskoleutbildade minskar nästan lika mycket, . I stagnationsscenariet ökar också behovet av högskole- och gym- nasieutbildade men mindre – med respektive 20 pro- cent. Dessutom minskar efterfrågan på grundskoleutbildade och det t.o.m. mer än i expansionsalternativet, dvs. , vilket kanske kan tyckas något förvånande. Förklaringen ligger i den gene- rellt sett högre sysselsättningsnivån i expansionsscenariet. Ju snab- bare omställningen går mot ett kunskapssamhälle desto färre lågut- bildade behöver bli arbetslösa. Ju snabbare strukturomvandling desto högre sysselsättning och desto fler både högskole- och gymna- sieutbildade behövs det men även grundskoleutbildade (, 1997; jfr även , 1998). Tabell 4.1 Arbetskraftens utbildningsstruktur inom näringslivet 1994 och scenarier för IT*** *Exklusive 2-årig högskoleingenjör **2–3-årig högskoleingenjörs- och civilingenjörsutbildning ***Dataingenjörer, systemvetare, naturvetare och andra med datainriktad utbild- ning Källa: , J. & P. , 1997, behov av ökad kompetens i nä- ringslivet – Scenario . I Kunskap så det räcker? Arton debattinlägg om utbildning och forskning (red.