sou · GMB3160d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Följden av att innehav i sådana företag är undantagna från gränserna i artikel 12 och från krav-et på 100 procents kapitaltäck- ning är att de endast faller under reglerna om stora exponeringar och vanlig kapitaltäckning. Ytterligare ett exempel på de olika reglernas samverkan kan nämnas. Enligt artikel 12 är gränsen för kvalificerade innehav i ett företag av bankens kapitalbas. Denna gräns är alltså hårdare än gränsen för stora exponeringar. För enskilda aktieinnehav blir det följaktligen inte aktuellt att tillämpa reglerna om stora exponeringar. Om däremot två företag i vilket en bank har kvalificerade innehav har sådan koppling till varandra att de anses utgöra "en grupp av kunder" enligt reglerna om stora exponeringar begränsas det sammanlagda innehavet i de två före- tagen till av kapitalbasen i stället för (15+15 pro- cent). Avslutningsvis skall ges några exempel på konkreta följder av de nämnda reglerna. När det gäller innehav i icke-finansiella företag är det nödvändigt att först se om de är kvalificerade eller inte. Är de kvalific- erade begränsas innehavet enligt artikel av kapitalba- sen. Är de inte kvalificerade begränsas innehavet enligt reglerna om sto- ra exponeringar till av kapitalbasen. Även betydande innehav kan undgå att vara kvalificerade om det företag som en bank köper akti- er i är mycket stort. Är det fråga om en liten bank skulle 25- procents- gränsen kunna få praktisk betydelse. För samtliga nämnda gränser gäller att de kan överskridas om den överskjutande delen kapitaltäcks till . Innehav i finansiella företag som själva har krav på kapitaltäckning begränsas inte men kräver 100 procents kapitaltäckning utom vid vissa mindre innehav. En del företag som har viss anknytning till bankverk- samhet är undantagna från gränserna i artikel 12. De kräver dock inte mer än 8 procents kapitaltäckning och faller under reglerna om stora exponeringar. Reglering av banker – utgångspunkter 381 Staten kan med hjälp av regler av olika slag påverka risken i sitt impli- cita åtagande för stabiliteten i betalningsväsendet. För att kontrollera reglernas efterlevnad behöver den insyn i bankerna. Även har, för att kunna fullgöra sin uppgift som "lender of last resort", behov av att kunna överblicka bankernas ställning. Bankrörelse är emellertid oftast komplex och svåröverskådlig. Därför kan det vara svårt att få er- forderlig överblick över den. Regler som underlättar denna möjlighet är därför motiverade både av tillsynsskäl och för att skall kunna fullgöra sin uppgift. Reglerna bör i första hand syfta till att un- derlätta för berörda myndigheter att överblicka en banks tillgångar och analysera deras värde; regler som förbättrar genomlysbarheten för att använda en till svenska översatt engelsk term (transparency). Det är viktigt att bankerna är genomlysbara även för övriga externa intressenter. Därigenom ökar bland annat förutsättningarna för en mark- nadsmässig prissättning av en banks skuldinstrument. Detta leder i sin tur bland annat till att priset för finansiering relateras till risken i rörel- sen, vilket ökar förutsättningarna för en effektiv kapitalallokering. Detta kommer att påverka bankens beteende. Dålig genomlysbarhet kan hota systemstabiliteten. En bank med likviditetsproblem kan få svårt att låna av aktörer som inte anser sig kunna genomlysa bankens rörelse. En banks rörelse kan tänkas vara så komplex och svårgripbar att även de som har ansvaret för den, ledningen och slutligen ägarna, har svårt att få en korrekt bild av rörelsen. Ett sådant förhållande minskar chansen för att regler och andra styrmedel skall vara effektiva. Vet inte ledningen vilken risk som banken är exponerad för har den svårare att vidta lämpliga åtgärder och kan inte ägarna värdera bankens ställning har de svårare att besluta om eventuella kapitaltillskott i en för banken trängd situation. Det finns alltså goda skäl att ha regler som syftar till genomlysbarhet. Sådana regler kan inriktas mot att begränsa den möjliga omfattningen av bankrörelse, till exempel genom restriktioner i möjligheterna att bedriva vissa typer av verksamhet samt att inneha vissa typer av tillgångar. Vi- dare kan bankerna förbjudas att faktiskt och juridiskt organ-isera rörel- sen på ett sådant sätt att det medför svårigheter att överblicka den. Slut- ligen kan regler om information av olika slag, exempelvis via specifika krav på bankernas redovisning, bidra till genomlysbarheten. 382 Reglering av banker – utgångspunkter Ett sätt för lagstiftaren att söka förbättra genomlysbarheten är att införa begränsningar i bankernas möjlighet att bedriva vissa typer av verksam- het och kanske också att begränsa antalet verksamheter. Begränsningar- na kan gälla både verksamheter inom banken, dvs. inom den juridiska personen, och verksamheter som bedrivs genom hel- eller delägda bolag. I både risk- och genomlysningshänseende finns en skillnad mellan att bedriva en verksamhet direkt inom banken som juridisk person och ge- nom ett hel- eller delägt bolag med begränsat ansvar för banken som ägare. En verksamhet som bedrivs direkt inom banken riskerar att orsaka förluster som banken inte med säkerhet kan förutsäga den maximala storleken på. Drivs verksamheten i stället i ett bolag med begränsat an- svar vet banken på förhand att den maximala förlusten begränsas till värdet av aktierna eller andelarna. Visserligen kan hävdas att banken i vissa lägen kan mer eller mindre tvingas att skjuta till ytterligare kapital till ett intressebolag på fallrepet för att rädda sitt rykte men detta är ändå i någon mening ett frivilligt beslut. Genom att den maximala förlusten för banken är given när en viss verksamhet bedrivs i bolag är också ge- nomlysbarheten av banken större jämfört med när samma verksamhet bedrivs direkt inom banken. Det nämnda förhållandet är ett argument för att bedriva riskfyllda verksamheter i bolagsform. Argumentet är dock inte så starkt att det finns skäl att ens överväga att tvinga fram en total "bolagisering" av bankers rörelser. Det finns nämligen starka skäl som talar för att bedriva vissa verksamheter direkt inom banken. Det främsta av dessa skäl, som behandlas vidare nedan, är de samordningsfördelar av olika slag som kan uppkomma mellan olika verksamheter. Vidare ger observationen ingen ledning i lagstiftningsarbetet eftersom den endast tar sikte på alter- nativens relativa påverkan på risk och genomlysbarhet. För lagstiftning- sändamål måste det till någon slags absolut bedömning av olika verk- samheter och deras påverkan på risk och genomlysbarhet. I det förra avsnittet om riskbegränsning avvisas tanken på att av riskhänsyn förbju- da vissa typer av verksamhet. Nedan behandlas frågan om banker skall förhindras att bedriva vissa verksamheter direkt inom banken av ge- nomlysningshänsyn. I nästa avsnitt behandlas frågan vilka begränsningar som skall gälla för aktieinnehav. Redan här kan emellertid sägas att för verksamhet som anses kunna bedrivas direkt inom banken finns det inte motiv att begränsa möjligheten att låta den bedrivas genom bolag. Det är viktigt att betona att normalt är inga bättre skickade än bank- ens ledning och ägare att bedöma om en utvidgning av rörelsen till att omfatta nya verksamheter är bra, i den meningen att den höjer värdet på banken, eller inte. Vid bedömningen gäller det att avväga faktorer såsom Reglering av banker – utgångspunkter 383 kassaflöde, riskförändring i rörelsen och genomlysbarhet. Det är således möjligt att ledningen väljer att avstå från att bedriva viss i sig lönsam och tämligen riskfri verksamhet på grund av att den riskerar att försämra den externa genomlysbarheten i sådan grad att det leder till försämrade villkor för banken. Frivilliga restriktioner med hänvisning till genomlys- barheten är fullt möjliga. Lagstiftaren kan dock inte helt förlita sig på frivilliga restriktioner av denna typ utan måste överväga om lagliga be- gränsningar bör finnas för vissa verksamheter eller deras omfattning. Även vid detta ställningstagande måste olika faktorer vägas mot var- andra. En sådan faktor är att ökad diversifiering kan leda till högre ef- fektivitet i det finansiella systemet, vilket kommer allmänheten till godo. Diversifiering av en banks rörelse kan innebära effektivare res- ursutnyttjande genom kostnadsbesparande samordningseffekter mellan olika verksamheter, dvs. att produktionen inom verksamhet A reducerar kostnaderna i verksamhet B. En annan faktor är att graden av diversifie- ring kan ha betydelse för bankernas stabilitet. Teoretiskt innebär diversi- fiering en stabilare rörelse. Vidare kan ökad diversifiering medföra en kompetensuppbyggnad inom banken och en ökad grad av kundservice. Det finns goda möjligheter att med hjälp av vissa finansiella verk- samheter hantera riskerna i andra verksamheter. Som exempel kan näm- nas möjligheterna att hantera riskerna i valutahandel med hjälp av olika typer av derivat. Även om vissa finansiella verksamheter kan vara för- knippade med stora risker skulle det därför vara olyckligt att förbjuda dem. Det är då bättre att försöka bemästra riskerna. Det är knappast möjligt att hävda att det generellt skulle innebära större risktagande om bankerna tilläts bedriva diversifierade rörelser med verksamheter utanför det klassiska bankområdet. Många bankverk- samheter inom kärnområdet kan vara lika eller mer riskabla än många icke-finansiella verksamheter. Det kan inte heller hävdas att genomlys- barheten generellt blir lidande eftersom det knappast finns mindre ge- nomlysbara verksamheter än bankernas kreditportföljhantering. En invändning mot ansatsen att söka peka ut vissa verksamheter som särskilt svåra att genomlysa och låta detta styra gränsdragningen är att genomlysbarheten är föränderlig. Effektiv riskhantering förutsätter fun- gerande rutiner och system för analys av riskerna i en verksamhet. Såda- na rutiner och system leder också till förbättrad (intern) genomlysbarhet; utan god överblick över en verksamhet är det nämligen omöjligt att vidta riskbegränsande åtgärder. Genom att införa regler om god riskkontroll tillfredsställs även kravet på (intern) genomlysbarhet. Slutsatsen blir att det inte är meningsfullt att med hänvisning till förbättrad genomlysbarhet 384 Reglering av banker – utgångspunkter förbjuda vissa verksamheter eftersom de allmänna, och i vissa fall speci- ella, kraven på riskkontroll gör att sådana verksamheter som skulle ha kunnat bli aktuella redan är underkastade sådan reglering att god ge- nomlysbarhet blir följden. Det finns emellertid ett antal skäl som kan åberopas för vissa be- gränsningar av bankernas frihet att välja inriktning på rörelsen. I tidigare lagstiftning har man dragit en gräns mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet och i princip tillåtit den förstnämnda och för- bjudit den . Gränsdragning har också underförstått använts i tidi- gare lagstiftningsarbete (se t.ex. SOU 1988:29 s 216) även om det inte klart framgått varför. Sannolikt spelade någon typ av farlighetsbedöm- ningar in (se t.ex. a.a. s 212 ff). Skiljelinjen har varit vägledande . Vissa avsteg har dock gjorts, ofta med motiveringen att icke- finansiell verksamhet med nära samband med den finansiella bör tillåtas. Om en banks rörelse innehåller många skilda verksamheter kan det försvåra för såväl externa som interna intressenter att göra erforderliga bedömningar av bankens riskprofil. Det beror på att intressenterna (inklusive tillsynsmyndigheten, styrelse och ledning) måste ha förmåga att bedöma utvecklingen inom fler typer av verksamhetsområden/ bran- scher. Det är helt enkelt svårare att få överblick över en rörelse som in- nehåller ett mycket stort antal verksamheter än över en rörelse som kon- centrerats till några få verksamheter. En tänkbar indelningsgrund skulle alltså kunna vara att banker förbjöds bedriva alltför många verksamhe- ter. En sådan begränsning skulle ge upphov till problem vid gränsdrag- ningen av vad som utgör en verksamhet. Det är dessutom svårt att ange vad som skulle vara ett lämpligt antal tillåtna verksamheter. När det gäller olika former av finansiell verksamhet finner kommittén att övervägande skäl talar för att sådana verksamheter också fortsätt- ningsvis bör tillåtas i bankrörelse utan andra begränsningar än att kraven i rörelsereglerna och annan tillämplig lagstiftning uppfylls. Genom detta ställningstagande ökar dock skälen att se restriktivt på en ytterligare ut- vidgning in på icke-finansiella och för banker artfrämmande verksamhe- ter. Utöver vad som tidigare anförts om genomlysbarhet och överblick över rörelsen finns skäl som talar för renodling och koncentration av företagsverksamhet. Diversifierade bolag blir organisatoriskt och juri- diskt mer komplexa med många nivåer och hierarkier. Det komplicerar och försvårar ledning, kontroll och information, i synnerhet om många artfrämmande verksamheter ingår. Särskilt brukar framhållas risken för den splittring och ibland brist på kompetens som sådana strukturer med- för för styrelse och ledning. Härtill kan numera läggas en växande insikt Reglering av banker – utgångspunkter 385 om betydelsen av att verksamheten också är överblickbar och någorlun- da begriplig för övriga medarbetare i företaget. Sammanfattningsvis finner kommittén att det finns samhällsekono- miska skäl att begränsa bankers möjlighet att ägna sig åt icke-finansiell verksamhet. Frågan blir då hur en begränsning skall konstrueras utifrån kommitténs funktionella angreppssätt. Det finns inte anledning att förbjuda all icke-finansiell verksamhet oavsett omfattning. Således står det klart att banker bör tillåtas driva personalrestauranger, fastighetsskötsel av egna fastigheter och liknande verksamhet. Som framgått av den tidigare framställningen finns det inte heller skäl emot att utvidga det tillåtna området utöver detta. Det är kommitténs uppfattning att det är först när den icke-finansiella verksam- heten börjar närma sig den omfattning att den kan försämra möjligheten att överblicka rörelsen i sådan grad att det försvårar analysen av banken som restriktioner bör sättas in. Slutsatsen är långt ifrån självklar och i hög grad beroende av vilken typ av icke-finansiell verksamhet det rör sig om. Ett stort direkt innehav av fastigheter kan knappast säga försämra genomlysbarheten i någon högre grad. Tvärtom kan ett ökat innehav av fastigheter på bekostnad av kreditportföljens storlek förbättra genomlys- barheten. Kommittén väljer att stanna för ett förslag som tillåter icke-finansiell verksamhet i begränsad omfattning direkt inom banken som juridisk per- son. En sådan lösning ger lagstiftaren möjlighet att observera utveck- lingen på det här området innan eventuella ytterligare förändringar vid- tas. Frågor rörande de närmare avgränsningarna tas upp i avsnitt 11.2.3. Frågan om innehav av aktier i företag som bedriver icke-finansiell verk- samhet behandlas i nedanstående avsnitt. 9.5.3Olika typer av tillgångar Genomlysbarhetsaspekten gäller inte bara de verksamheter en bank kan tänkas bedriva inom sin rörelse. Möjligheten att genomlysa en bank be- ror även i hög grad på vilka typer av tillgångar banken har. I detta av- snitt behandlas denna fråga främst med utgångspunkt i de tillgångsslag som är vanligt förekommande inom banker och som kan vara svåra att genomlysa. 386 Reglering av banker – utgångspunkter En stor andel av en traditionell banks tillgångar utgörs av fordringar på grund av utlåning. Som tidigare berörts är genomlysbarheten generellt sett låg för denna tillgångstyp. Skillnaderna kan dock vara stora mellan enskilda krediter. Exempelvis är det lättare att värdera en kredit till ett börsnoterat företag än ett lån till en småföretagare. Om låntagaren i nå- gon mening är värderad på en marknad, aktierna på en börs eller före- tagscertifikat på penningmarknaden, är genomlysbarheten i allmänhet relativt god. Den interna genomlysbarheten hänger samman med bankens kompe- tens, rutiner och system för kreditgivning och hantering av kreditport- följen. Den externa genomlysningen är direkt avhängig den interna. Till- synsmyndighetens genomlysning, t.ex. vid sina inspektioner, är beroende av hur banken hanterar sina ärenden – dvs. hur god den interna genom- lysbarheten är. Den externa genomlysningen i övrigt, till marknadsaktö- rer m.m., är beroende av vilken information som görs tillgänglig för dem. är informationen rörande kreditportföljerna mycket knapp- . Innehav av aktier och andelar har tidigare behandlats med utgångspunkt i kraven på buffertkapital och riskbegränsning (se avsnitt 9.3.4, 9.4.4- 9.4.6). Genom de där berörda regelkomplexen, dvs. reglerna om kapi- taltäckning, stora exponeringar och en i svensk rätt implementerad arti- kel 12, får de krav som kan ställas med utgångspunkt i dessa intressen anses tillgodosedda när det gäller innehav av aktier och andra andelar.105 Frågan i detta avsnitt är om genomlysningsaspekten medför att hårdare begränsningar bör införas. (avsnitt 9.5.2) har innehav av aktier och andelar i hel- eller delägda bolag behandlats med utgångspunkt i frågan vilken betydelse det har om en given verksamhet bedrivs direkt inom banken eller genom bo- lag. Slutsatsen är att det både från genomlysnings- och risksynpunkt normalt är bättre om verksamheten bedrivs i bolagsform än direkt i ban- ken. Det förda resonemanget gäller primärt verksamheter där det finns en reell valmöjlighet mellan att antingen lägga verksamheten i banken som juridisk person eller i bolag. Det är emellertid inte träffande när det gäller aktieinnehav i bolag som är marknadsnoterade, antingen på börs eller föremål för liknande handel. Här finns normalt inte någon valmöj- lighet och det är andra frågor som gör sig gällande. 105 Det följande resonemanget omfattar även andelar även om det inte nämns. Reglering av banker – utgångspunkter 387 När det gäller marknadsnoterade aktier anser kommittén att det inte råder någon tvekan om att de nämnda reglerna med syfte att gar- antera soliditet och riskbegränsning också är tillfyllest för att tillgodose intresset av genomlysbarhet. Aktier som är noterade på etablerade börser hör till de mest genomlysta tillgångar som kan tänkas. Visserligen kan sägas att det föreligger vissa skillnader i genomlysbarheten för olika ak- tier, beroende av sådana faktorer som likviditeten i aktien, de informa- tionskrav som ställs för deltagande på den aktuella börsen och liknande faktorer. Generellt gäller dock att genomlysningshänsyn knappast med- för några restriktioner utöver dem som följer av soliditets- och riskbe- gränsningshänsyn. Enligt kommitténs mening räcker det därmed med att konstatera att regelverken om kapitaltäckning och stora exponeringar samt i artikel 12 ger sådana begränsningar av innehaven att även ge- nomlysbarhetsaspekten får anses tillgodosedd. När det gäller aktier som inte är marknadsnoterade har kommittén, som nämnts, funnit att genomlysbarheten generellt sett är bättre om viss verksamhet bedrivs i ett bolag i vilket banken innehar aktier än om sam- ma verksamhet bedrivs direkt inom banken. Detta beror på att en orsak till osäkerhet i huvudsak kan sägas vara undanröjd vid sådana innehav, nämligen den maximala belastningen för banken. Såsom redan framhål- lits i avsnitt 9.5.2 innebär detta att verksamhet som banken tillåts bedri- va direkt inom banken bör den inte förhindras att engagera sig i genom hel- eller delägda bolag. På grund av den förbättrade genomlysningen ligger det tvärtom närmare till hands att den får engagera sig i större utsträckning i sådana bolag. Kommittén föreslår att icke-finansiell verk- samhet endast får förekomma i begränsad omfattning direkt inom ban- ken. Frågan är alltså om denna gräns skall upprätthållas även vad gäller innehav av aktier och andelar. Annorlunda uttryckt är den ställda frågan om det skall vara tillåtet för en bank att engagera sig i icke-finansiell verksamhet utöver "begränsad omfattning" genom innehav av aktier och andelar. Innehav i företag som bedriver finansiell verksamhet utgör inget problem eftersom banken tillåts bedriva sådan verksamhet i obegränsad omfattning direkt inom banken. Som nämnts inledningsvis föreslår kommittén för att beakta intresse- na av soliditet och riskkontroll ett regelverk för aktieinnehav som den anser tillfyllest ur dessa perspektiv (t.ex. reglerna om kapitaltäckning, stora exponeringar och de gränser som följer av en i svensk rätt imple- menterad artikel 12). Ytterst förenklat kan sägas att huvudregeln är att ett enskilt innehav begränsas till och de samlade innehaven till av bankens kapitalbas.106 Kärnfrågan blir då om inneha- 106 Se närmare avsnitt 5.4.4 - 5.4.6. 388 Reglering av banker – utgångspunkter ven av icke marknadsnoterade aktier bör begränsas hårdare av genom- lysningshänsyn. Det är inte lika givet vid denna typ av aktieinnehav, som det är när det gäller marknadsnoterade innehav, att de föreslagna grän- serna är tillfyllest även från genomlysningssynpunkt. Det innebär emel- lertid en betydande vinst både lagtekniskt och inte minst resursmässigt för dem som skall tillämpa bestämmelserna om enhetliga regler gäller oavsett vilken typ av aktieinnehav det är frågan om. En sådan lösning skulle konkret innebära t.ex. att en bank maximalt kan ha motsvarande av kapitalbasen placerad i icke-finansiella dotterföretag. En sådan placeringspolitik medför dock att det inte finns utrymme för några aktieinnehav i vad som kan kallas placeringssyfte. I vilken utsträckning innehav av denna storlek kan sägas nämnvärt påverka genomlysbarheten av banken beror både på vilken rörelse som bedrivs i bolagen och vilken rörelse som bedrivs direkt i banken. Det går enligt kommitténs mening inte att generellt hävda att innehav av icke marknadsnoterade aktier i denna utsträckning försämrar genomlysbarheten på ett sådant sätt att det motiverar speciella begränsningar. Skulle i ett enskilt fall uppkomma en situation som äventyrar genomlysbarheten finns, liksom generellt annars, möjlighet att komma åt situationen med den föreslagna allmänna be- stämmelsen om genomlysbarhet. Sammanfattningsvis är det även från genomlysbarhetssynpunkt till- fyllest med de begränsningsregler som motiveras med soliditets- och riskbegränsningshänsyn. Detta innebär att det i första hand är reglerna om stora exponeringar (gäller för icke kvalificerade innehav) och de gränser som följer av en svensk implementering av artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet (gäller för kvalificerade innehav av aktier i företag som inte räknas som finansiella, se närmare avsnitt 9.4.5) som är avgörande för hur stora aktieinnehav en bank får ha. De procentsatser som dessa bestämmelser anger utgör den yttersta gränsen för innehavens storlek, men innebär inte någon absolut rätt för banker att ha så stora innehav. Andra regler om t.ex. soliditet, riskbegränsning och även ge- nomlysbarhet kan medföra hårdare begränsningar i vissa fall. Det bör vidare påpekas att reglerna om stora exponeringar endast tillåter de nämnda aktieinnehaven om banken inte har några andra exponeringar mot företaget i fråga. Samma regler gäller för alla typer av innehav, så- väl i marknadsnoterade bolag som icke marknadsnoterade. En skillnad i bedömningen mellan innehav av aktier och kreditford- ringar föranleds av att kapitaltäckningsreglerna beträffande de senare är sämre utvecklade (se vidare avsnitt 9.3.4). Detta beror i sin tur förmod- ligen på att det i grunden är svårare att genomlysa krediter och att en följd av det är att det är svårare att få till stånd en marknadsvärdering av dem. Sammantaget kan sägas att både riskbegränsningshänsyn och ge- nomlysbarhetsaspekter talar för att innehav av kreditfordringar behand- Reglering av banker – utgångspunkter 389 las annorlunda av lagstiftaren än innehav av aktier. Vidare överväganden i denna fråga kommer i avsnitt 11.5.2. Förutom ovan behandlade typer av egendom kan banker tänkas inneha en i det närmaste oändlig rad av olika tillgångar.