sou · GMB346d2 · 1999-01-01 00:00:00 — I likhet med IOCA finns det i såväl Act som i Act regler om en Tribunal och om en Commissioner, vilkas uppgifter är i huvudsak desamma som enligt IOCA. Den brittiska regeringen har bestämt sig för att skapa en legal bas för den verksamhet som kräver att polisen gör intrång i egendom. Den verksamheten är f.n. helt oreglerad och polisen behöver således - i motsats till säkerhetstjänsten eller underrättelsetjänsten - inte något tillstånd för att göra intrång på egendom för att t.ex. installera buggningsutrustning. För att åstadkomma en reglering av dessa frågor även för polisens del har det brittiska parlamentet antagit en lag, The Act 1997. Lagstiftningen har ännu inte trätt i kraft, eftersom det förutsätts ytterligare åtgärder - en Code of Practice skall läggas fram för parlamentet - innan så kan ske. Ett utkast till en Code of Practice har sänts ut på remiss av Home Office. Allra sist i avsnitt 5.4.1 lämnas en redogörelse för The Act. Med undantag för vad som gäller för säkerhetstjänsten respektive underrättelsetjänsten regleras polisens användning av olika typer av övervakningsutrustning f.n. endast i administrativa riktlinjer utfärdade av the Home Office (the Use of Equipment In Surveillance Operations). Dessa riktlinjer publiceras inte men lämnas ut till envar som efterfrågar dem. Polisen fattar själv beslut om användning av samtliga övervakningsmetoder och avgör på egen hand om det därvid måste göras intrång på egendom. Beslutet kan, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, delegeras från högre polisbefäl till lägre befäl. I riktlinjerna regleras dels use of listening devices (buggning samt användning av dolda kroppsmikrofoner, bandspelare och annan av- lyssning som förutsätter att en av deltagarna i samtalet känner till att avlyssning sker och pejling), dels visual surveillance (dold eller öppen övervakning med tekniska hjälpmedel, som t.ex. TV-kameror, kikare och stillbildskameror). use of listening devices Enligt punkt 4 i riktlinjerna skall det beslutande polisbefälet i varje enskilt ärende som rör use of listening devices förvissa sig om att följande kriterier är uppfyllda. Utredningen skall avse ett allvarligt brott, andra - normala - undersökningsmetoder skall ha misslyckats eller kan antas komma att misslyckas om de prövas, det skall finnas goda skäl att tro att användningen av utrustningen sannolikt kommer att leda till ett gripande och en fällande dom eller, i de fall det är aktuellt, till att förebygga terroristdåd. Slutligen krävs att åtgärden skall vara operativt genomförbar. I riktlinjerna (punkt 5) sägs vidare att en proportionalitetsbedömning skall göras. Om åtgärden skall sättas in där den enskilde har rätt att förvänta sig ett stort mått av integritetsskydd, t.ex. i sin bostad, bör avlyssningsutrustning användas endast vid undersökning av större organiserade sammansvärjningar och vid andra särskilt allvarliga brott, t.ex. våldsbrott. I riktlinjerna (punkt 6) sägs att dold avlyssnings-, inspelnings- eller sändarutrustning, t.ex. mikrofon, bandspelare och spårningsutrustning, får användas efter beslut av ett högre polisbefäl (Chief Officer). I punkt 7 anges att delegation till lägre polisbefäl (Assistant ) bör ske endast i fall där det finns ett visst mått av samtycke. Detta exemplifieras med fall där utrustningen a) medvetet bärs av annan än polisman och avsikten är att avlyssna eller spela in samtal som denne deltar i, b) bärs av en polisman, vars identitet är känd för i vart fall ytterligare en person - icke polisman - som skall delta i det samtal som skall avlyssnas eller spelas in, c) med rådighetsinnehavarens samtycke har installerats i en lokal för att avlyssna eller spela in ett samtal, under förutsättning att åtminstone en av deltagarna i samtalet känner till övervakningen, d) med en av samtalsdeltagarnas samtycke används för att spela in ett telefonsamtal och e) med fordonsägarens (inte nödvän- digtvis förarens) samtycke används för att spåra ett fordon, ett paket eller en person. Tillstånd till åtgärd som anges under d) får i vissa fall meddelas inte endast vid allvarligt brott utan även vid t.ex. undersökning av ondskeful- la eller obscena telefonsamtal. Ett tillstånd att använda utrustningen bör gälla i högst en månad. Därefter skall en ny framställan göras till det beslutande polisbefälet (punkt 8). Upptaget material bör bevaras bara så länge det behövs för utred- ningen eller för ett efterföljande domstolsförfarande (punkt 9). Upptaget material som har framkommit genom användande av dold avlyssningsutrustning kan i vissa fall användas som bevisning i domstol. I vissa extrema undantagssituationer kan materialet användas även i andra sammanhang, t.ex. då detta är nödvändigt i samband med att man begär allmänhetens hjälp i ett utredningsärende (punkt 10). I punkt 11 föreskrivs att det vid varje polishögkvarter skall föras en förteckning över varje ansökan om tillstånd att använda avlyssnings- utrustning. Uppgifterna i denna förteckning bör sparas i åtminstone . I riktlinjerna (punkt 12) erinras om att tillstånd till hemlig teleav- lyssning endast kan meddelas enligt de särskilda regler som gäller för det tvångsmedlet. I punkterna 13-20 finns riktlinjer för användandet av visuell över- vakningsutrustning. Punkterna 14 och 15 reglerar användningen av dold övervaknings- utrustning vid undersökningar. Om den som skall övervakas befinner sig på en privat plats gäller enligt punkt 14 samma förutsättningar som för användandet av dold avlyssning, dvs. Ett beslut om sådan dold användning bör delegeras från högre polisbefäl (Chief Officer) till lägre polisbefäl (Assistant ) endast om ut- rustningen a) medvetet används av annan än polisman och avsikten är att iaktta ett händelseförlopp i vilket denne deltar, b) används av en polisman, vars närvaro är känd av i vart fall ytterligare en person - icke polisman - som skall delta i det händelseförlopp som skall iakttas och c) med rådighetsinnehavarens samtycke har installerats i en lokal för att iaktta ett händelseförlopp, under förutsättning att åtminstone en av deltagarna känner till övervakningen. Om den dolda övervakningsutrustningen däremot skall användas på en allmän plats för att iaktta vissa enskilda personer, är det tillräckligt att beslutet fattas av en Chief Superintendent och att denne förvissar sig om att användandet av utrustningen inte innebär något oberättigat integritetsintrång och att operationen vid en proportionalitetsbedömning framstår som motiverad (punkt 15). I punkt 16 föreskrivs att allmän övervakning - alltså inte riktad mot enskilda individer - av en allmän plats med TV-kameror eller annan fotografisk utrustning, får bedrivas även utanför undersökningssituatio- ner, t.ex. i samband med en fotbollsmatch. I denna punkt sägs att den som beslutar om övervakningen (Chief Superintendent) därvid skall förvissa sig om att användandet av utrustningen inte innebär något oberättigat intrång i enskildas personliga integritet och att åtgärden vid en proportionalitetsbedömning framstår som motiverad. Upptaget material bör normalt bara bevaras så länge det behövs för utredningen eller för ett efterföljande domstolsförfarande (punkt 18). Punkten 17 tar sikte på utrustning som saknar förmåga att bevara material och där utrustningens värde i bevishänseende i stället är helt beroende av den persons minne eller anteckningar som handhar utrust- ningen. Med sådan utrustning avses t.ex. vanliga kikare eller utrustning för mörkerseende. Enligt den punkten är ett visst högre befäl (inte lägre än Inspector) ansvarigt för att personal som tilldelas sådan utrustning instrueras om att a) utrustningen endast får användas i de fall det är polisiärt absolut nödvändigt och b) att utrustningen inte får användas på ett sådant sätt att den förorsakar ett oberättigat intrång i enskildas personliga integritet. Om utrustningen skall användas för att iaktta någon som befinner sig på en privat plats skall dock vad som sägs i punkt 14 iakttas. I punkt 20 föreskrivs att det bör föras en förteckning över varje tillfälle där övervakningsutrustning har använts. Uppgifterna i denna för- teckning bör sparas i åtminstone . Som har nämnts har det brittiska parlamentet antagit The Act 1997, vilken bl.a. innebär att det - när lagen väl har trätt i kraft, vilket kan ske först när en i lagen föreskriven Code of Practice har utfärdats - kommer att finnas lagstöd för polisen att i vissa fall göra intrång på egendom samt att det ställs upp krav på att intrånget i vissa fall, beroende på bl.a. egendomens beskaffenhet, skall godkännas av en Commissioner. Här lämnas en redogörelse för The Act 1997, del III, som har rubriken of Action in Respect of Property. Enligt section 91 skall premiärministern, bland vissa höga jurister, utse en Chief Commissioner och ett lämpligt antal Commissioners, vars uppgifter och åligganden framgår av det följande. I section 93 sägs att ett högre polisbefäl, "Authorising Officer" (i lagen definieras noga vem denne är), kan ge tillstånd att göra intrång i privat egendom. Tillstånd behövs inte i de fall polisen gör intrång på egendom med samtycke från en behörig person. För att tillstånd skall ges fordras att intrånget bedöms vara nödvändigt, eftersom det sannolikt är av påtagligt värde för att förebygga eller avslöja ett allvarligt brott (serious crime) och att detta inte rimligen kan ske på något annat sätt. Detta följer av section 93 (2). Med serious crime avses detsamma som enligt IOCA (section 93 (4). Tillståndet ges för en begränsad tid. Tiden kan förlängas genom ett nytt beslut (section 95). Enligt section 96 (1) skall en Commissioner skriftligen underrättas, så snart det är praktiskt möjligt, om att ett tillstånd har utfärdats, förlängts eller återkallats. Det åligger sedan the Commissioner att granska underrättelsen så snart det är praktiskt möjligt. I section 97 föreskrivs att ett tillstånd i vissa fall - med undantag för om det är fara i dröjsmål - inte får verkställas förrän det har godkänts av en Commissioner. Så är fallet när risken för integritetsintrång är särskilt stor, nämligen när tillståndet berör en bostad, ett hotellrum, en lokal som avses i the Offices, Shops and Railway Premises Act 1963, eller om det är troligt att tillståndet innebär att någon kan få kännedom om förtroliga uppgifter. Med detta avses bl.a. uppgifter som rör för- hållandet mellan en advokat och dennes klient (matters subject to legal privilege), uppgifter som rör affärshemligheter eller yrkeshemligheter eller som rör en enskilds fysiska eller psykiska hälsa (confidential personal information) samt uppgifter som rör en journalist och dennes källa (confidential journalistic material). The Commissioner skall godkänna tillståndet endast om han är förvissad om att det finns rimliga skäl att tro att förutsättningarna i section 93 (2) är uppfyllda. I section 101 finns föreskrifter om en Code of Practice. Som tidigare nämndes har ett utkast till en sådan sänts ut på remiss. Section 102 ff. och Schedule 7 innehåller bestämmelser om klagomål m.m. (complaints etc.). Den som menar att hans egendom felaktigt varit föremål för någon åtgärd enligt The Act, kan framställa klagomål till en Commissio- ner. Om the Commissioner vid sin prövning skulle finna att det inte fanns rimliga skäl (reasonable grounds) för ett tillstånd till intrång med stöd av section 93 (2), kan han upphäva tillståndet, beordra att det material skall förstöras som har erhållits som en följd av tillståndet samt skall han underrätta den som har framställt klagomålet, det beslutande polisbefälet och the Chief Commissioner. The Chief Commissioner underrättar sedan premiärministern, när beslutet kan överklagas (se nedan). The Commissioner kan vidare beordra den som meddelat beslutet att utbetala skadestånd till den kränkte. Även om the Commissioner beslutar att upphäva tillståndet, kan han bestämma att det skall gälla ytterligare någon tid, för att på så sätt bereda polisen tillfälle att ta tillbaka föremål som kan ha lämnats kvar på egendomen. Om The Commissioner däremot skulle finna att det fanns rimliga skäl för tillstånd till intrång i den klagandes egendom, varken bekräftar eller dementerar han att tillstånd meddelats. Klaganden underrättas endast om att det med anledning av klagomålet inte meddelats något för honom positivt beslut. En Commissioner kan vidare, vid sin granskning av underrättelserna om tillstånd m.m. (section 96), ex officio vidta de åtgärder som nämndes, dock att den kränkte inte underrättas i ett sådant fall och att skadestånd inte kan utbetalas. Section 104 ff. innehåller regler om överklagande. Dessa innebär bl.a. att en Commissioners beslut att t.ex. vägra godkänna ett tillstånd, att upphäva ett tillstånd eller att beordra att material skall förstöras kan överklagas till the Chief Commissioner av det beslutande polisbefälet. Vidare kan en Commissioners beslut med anledning av ett klagomål överklagas till the Chief Commissioner av antingen det beslutande polisbefälet eller av den klagande. Slutligen kan nämnas att the Chief Commissioner, enligt section 107, skall lämna en årlig rapport till premiärministern. Denna rapport - i den del den kan offentliggöras - skall presenteras även för det brittiska parlamentet. Vid utredningens sammanträffande med företrädare för Home Office, Organised and International Crime Directorate, Intelligence and Security Liason Unit, framkom bl.a. följande. Interception of Communications Act 1985 Tillstånd till hemlig teleavlyssning meddelas oftast på den grunden att den behövs för att förebygga eller avslöja ett allvarligt brott (serious crime), dvs. fråga är om att tillämpa section 2 (2) (b). Definitions- mässigt faller vilket våldsbrott som helst in under rekvisitet serious crime. I praktiken tillämpas emellertid rekvisitet mycket restriktivt och det är den s.k. straffvärderegeln i section 10 (3) (b) som tillämpas i de allra flesta fallen. För att brottslighet enligt section 10 (3) (a) skall anses resultera i en avsevärd ekonomisk vinst används en tumregel som säger att det skall röra sig om i vart fall . Denna grund används mycket sällan. Såvitt känt har som grund för hemlig teleavlyssning aldrig åberopats att det varit fråga om brottslighet som utövas av ett stort antal personer som har ett gemensamt mål med sin verksamhet. Den sistnämnda grunden skulle i och för sig kunna användas mot t.ex. militanta demonstranter eller mot en organisation som mc-klubben 's . Det har inte inneburit några svårigheter att tillämpa straffvärderegeln. Det är visserligen fråga om en subjektiv bedömning men de poliser som gör bedömningen är som regel mycket erfarna. Därtill kommer att en lokal polismyndighets ansökan om tillstånd till hemlig teleavlyssning alltid - innan den ges in till the Home Office - underställs en central enhet inom polisen och där granskas av ett högt polisbefäl. På the Home Office prövas ansökan på fyra olika nivåer innan inrikesministern fattar beslut. I praktiken förekommer hemlig teleavlyssning bara vid de mest allvarliga brotten, t.ex. mord, grovt rån, grovt narkotikabrott. Det är fråga om brott som i regel leder till fängelse eller på livstid. Polisen har inte resurser att tillgripa hemlig teleavlyssning annat än i ett begränsat antal fall. Det gäller därför för polisen att prioritera. meddelade inrikesministern 1 073 tillstånd till hemlig teleav- lyssning. Det bör dock påpekas att sådana tillstånd meddelades även av utrikesministern och ministrarna för respektive . meddelade inrikesministern 438 tillstånd, , 412, , 427, , 473, , 670, , 756, , 893, , 871 och , 910. Påpekas bör även att det i ett och samma ärende kan förekomma flera avlyssningsbeslut. Ett avlyssningsbeslut knyts till en person eller en lokal. Om det är fråga om en person, behöver denne inte vara känd till namnet. Han måste dock kunna identifieras på något sätt. Någon proportionalitetsprincip finns inte lagfäst utan en sådan förekommer endast i de av the Home Office utfärdade administrativa riktlinjerna och i den Code of Practice, som f.n. håller på att utarbetas. Proportionalitetsbedömningen spelar emellertid likväl en mycket betydelsefull roll vid prövningen av ett ärende om hemlig teleavlyssning. Det lär inte förekomma att polisen avlyssnar telemeddelanden "i luften", dvs. medan telemeddelandet befinner sig i etern mellan handen- heten och basstationen. Om det emellertid skulle bli aktuellt skulle polisen förmodligen ansöka om tillstånd till hemlig teleavlyssning. Frågan har dock aldrig varit föremål för prövning. På the Home Office upplevdes inte de anonyma telefonkort som finns att köpa till mobiltelefoner som något större problem. Man menade att det är ett gammalt problem som har dykt upp i en ny tappning. hände det att den misstänkte sprang runt till olika tele- fonkiosker och ringde sina telefonsamtal. Användningen av stulna telefonkort till mobiltelefoner har visserligen inneburit ett problem men polisen lyckas trots detta genomföra teleav- lyssningar. Ett tillstånd till hemlig teleavlyssning omfattar förmodligen även innehållet i telemeddelanden som hänför sig till förfluten tid. Frågan har emellertid - såvitt man kände till - aldrig ställts på sin spets. Polisen har uppfattningen att hemlig teleavlyssning är ett mycket värdefullt hjälpmedel. De kriminella talar i telefon även om de är medvetna om att teleavlyssning kan förekomma. Det är inte möjligt att styra t.ex. ett narkotikaimperium utan att ibland använda telefon. Många poliser anser att hemlig teleavlyssning borde få användas i större utsträckning än . Det hör emellertid till saken att teleav- lyssning är mycket kostsam att använda och drar stora resurser. Det finns vidare poliser som önskar att upptaget material skulle få användas som bevis i domstol, något som inte är tillåtet. Mot detta brukar hävdas att värdet av hemlig teleavlyssning skulle minska om det blev allmänt känt att det förekom avlyssning. Surveillance och intrusive surveillance De av the Home Office utfärdade riktlinjerna kommer att gälla till dess The Act 1997 har trätt i kraft, vilket kan ske tidigast . The Act kan nämligen inte träda i kraft förrän en Code of Practice har lagts fram för det brittiska parlamentet. När så har skett kommer riktlinjerna från the Home Office såvitt avser annat än intrusive surveillance att ersättas av regler som polisen själv be- stämmer. Övervakning i situationer där det inte krävs intrång på egendom kommer således även i fortsättningen att vara en rent polisiär angelägenhet. Det har inte ansetts lämpligt att någon annan än polisen lägger sig i de operativa besluten. Ett annat skäl till att det anses att det av lagstiftningen inte bör framgå vilka åtgärder polisen kan vidta när de väl har fått tillstånd att bryta sig in i t.ex. en bostad, är att man inte vill att arbetsmetoderna skall avslöjas för de kriminella. Det finns inget centralt register över antalet fall av intrusive surveil- lance. Varje polismyndighet för sitt register. Inför utredningens besök gjordes dock en sammanställning som utvisade att det förekom sammanlagt 2 550 fall av intrusive surveillance. 5.4.3The (MI5) Vid utredningens sammanträffande med företrädare för den brittiska säkerhetstjänsten, the (MI5), framkom bl.a. följande. Vissa buggningsoperationer pågår (kanske ) medan andra är helt kortvariga. När en begäran om tillstånd till buggning som förutsätter intrång på egendom framställs inom säkerhetstjänsten, övervägs först bl.a. om den kan genomföras rent tekniskt och om den bör genomföras med hänsyn till de kostnader och prioriteringar som är involverade. Man går vidare till the Home Office med en tillståndsansökan först om det finns verkligt goda skäl. Det kan gå mycket snabbt att få ett tillstånd, eftersom planläggningen och tillståndsfrågan behandlas parallellt. De allra flesta operationer innebär att det måste göras intrång på egendom eller att det är fråga om någon annan kränkning av den enskildes egendom. In dubio begärs därför alltid tillstånd. Upptaget material används oftast endast för fortsatta underrättelseän- damål. Inget hindrar emellertid att materialet används som bevisning i domstol och detta har inträffat i ett antal fall. Kameraövervakning används oftast för att kontrollera den övervakades rörelsemönster, t.ex. när denne lämnar en viss plats. Dolda kroppsmikrofoner används praktiskt taget inte alls. Användningen av pejling ökar. Det är en mycket värdefull arbetsmetod som är resursbesparande och mindre riskfylld än en ordinär skuggnings- operation. Utrustningen är svår att upptäcka. Skall man kunna hitta en sådan utrustning förutsätts att bilen undersöks synnerligen noggrant. Ett ärende som avser hemlig teleavlyssning hanteras inom säker- hetstjänsten inledningsvis på samma sätt som tidigare beskrevs när det gäller buggning, dvs. en prövning görs av den tekniska genomförbar- heten, kostnaden för operationen och av prioriteringsaspekter, osv. Det kan gå mycket snabbt att få ett tillstånd till hemlig teleavlyssning. Det kan i vissa fall rör sig om endast någon eller . har av alla abonnenter i och äger mycket av det fasta nätet. Är det fråga om avlyssning av en av deras abonnenter går det mycket snabbt att verkställa ett beslut om teleav- lyssning, eftersom allt sker digitalt. Digitaliseringen har vidare inneburit att riskerna med en operation som innefattar teleavlyssning har minskat. skedde avlyssningen t.ex. i telefonväxeln. Säkerhetstjänsten har möjlighet att avlyssna samtliga mobiltelefonsys- tem i landet. Det har dock varit ett problem att de kriminella byter kort i sina mobiltelefoner och bl.a. använder sig av stulna kort. Det är vidare möjligt att avlyssna faxtrafik och datatrafik. Värdet av teleavlyssning kan inte sägas ha minskat. Teleavlyssning bör inte ses som ett alternativ till buggning. De båda metoderna kompletterar varandra. får the Tribunal ta emot ca 40 klagomål. Inte har the Tribunal ansett att det funnits fog för klagomålen. På säkerhet- stjänsten förklarades detta med att det finns en mycket god intern kontroll, vilket i sig minimerar riskerna för felaktiga beslut. 5.4.4.The Interception of Communications Act Commissioner the Rt. Vid utredningens sammanträffande med the Interception of Communica- tions Act Commissioner the Rt. the framkom bl.a. följande. Ur rättssäkerhetssynpunkt är rekvisitet serious crime i IOCA otill- fredsställande, eftersom det är alltför diffust. , som ägnar ca åt sitt uppdrag som Commissioner, besöker de myndigheter som sysslar med ärenden om hemlig teleavlyssning. Han får då se en förteckning över samtliga pågående ärenden och över samtliga avslutade ärenden. Han väljer slumpmässigt ut ett antal fall som blir föremål för en noggrann granskning. I samband med granskningen ställs frågor till beslutande tjänstemän. IOCA ger inte the Commissioner någon möjlighet att upphäva ett beslut om teleavlyssning även om han vid granskningen skulle upptäcka att tillstånd aldrig bort meddelas. upplevde emellertid inte detta som något problem. I praktiken hade nämligen beslutet likväl upphävts, eftersom the Commissioner i annat fall hade vänt sig direkt till premiärministern och offentliggjort sin kritik. Om det skulle bli aktuellt att betala ut ersättning till en på felaktiga grunder avlyssnad person, skulle det sannolikt röra sig om ett avsevärt belopp. Dels som ersättning för själva integritetskränk- ningen, dels i syfte att verka som en varning till de brottsbekämpande och beslutande myndigheterna så att det inte skulle upprepas . nämnde att han själv - då han utnämndes till Commissioner - tyckte att det var anmärkningsvärt att det inte förekommit ett enda fall där the Tribunal funnit att det varit fråga om ett felaktigt avlyssnings- beslut. När han nu ägnat sig åt sysslan har han en annan uppfattning och menar att det i systemet finns tillräckliga garantier för att undvika felaktigheter. Tjänstemännen i ministerierna är mycket noggranna. Vidare innebär teleoperatörens medverkan vid verkställighe- ten av beslutet en ytterligare rättsskyddsgaranti.