sou · GMB342 · 1999-01-01 00:00:00 — För de reservofficerare som skall placeras som förbandschefer bedöms ytterligare fem veckors utbildning vara Utbildningen bedrivs i de flesta fall vid olika fack-, funktions- och/eller stridsskolor. Utbildningsstrukturen åskådliggörs i nedanstående figur. Figur 9.2 Nivåhöjande reservofficerskurs, nivå 5 5 v avser utb förbchef 5 v avser utb förbchef 5 v avser utb förbchef För att på ett bättre sätt motsvara de nya kraven på reservofficeren och dessutom medge en större grad av flexibili- tet, föreslås att nuvarande taktisk utbildning och chefsutbildning för reservofficerare utgår och ersätts med en högre reservofficerskurs. Utbildningen bör korrespondera till det för yrkesofficerarna inrättade stabsprogrammet. Utbildningen skall ge kom- petens för befattning som major/örlogskapten. Utbildningen skall dessutom medge befordran till överstelöjtnant/kom- mendörkapten i de fall Försvarsmakten bedömer att sådant behov föreligger. En sådan befordran bör dock föregås av praktisk tjänstgöring och relevant lämplighetsprövning. Den högre reservofficerskursen bör av praktiska skäl genomföras i två perioder, ett försvarsmaktsgemensamt skede och ett taktiskt skede . Utredningen noterar att behovet av reservofficerare i högre befattningar är mycket begränsat, varför förslaget om en ny utbildning med tillhörande förändringar i förhållande till dagens motsvarande utbildningar synes vara väl motiverat. 9.3.1 Vidmakthållande av reservofficerarnas kompetens För att reservofficeren skall kunna vidmakthålla den kompetens som erhålls genom nu föreslaget utbildningsprogram måste möjligheter ges till återkommande tjänstgöring/kompetensutveckling. Möjligheterna att tjänstgöra i egen krigsbefattning kommer att vara begränsade med hänsyn till minskande krigsförbandsövningsverksamhet, varför det torde vara väsentligt att även annan typ av tjänstgöring erbjuds vilken dessutom kan tillgodoräknas som författningsenlig tjänstgöring. Enligt utredningen är detta viktigt för att vidmakthålla reservofficerssystemets trovärdighet och även medverka till en god rekrytering till reservofficersyrket. Några exempel på sådan tjänstgöring kan vara: tjänstgöring som instruktör i grundorganisationen , kompletterande och regelbunden befattningsutbildning för krigsplacerade förbandschefer och stabsmedlemmar, deltagande i ledningsträningsövningar. 1Genomförs under tre sommarperioder, 10 poäng civila meriter/studier tillkommer. ledning och samverkan med civila högskolor Mot bakgrund av det förslag om en Militärhögskola som presenterades i delbetänkandet, har utredningen bedömt att följande frågställningar måste behandlas inom ramen för slutbetänkandet: Vem skall leda och samordna utbildningsverksamheten vid skolenheterna? Hur kan de tre skolenheter profileras? Under vilka former kan samverkan ske med civila högskolor? 10.1 Lednings- och samordningsfrågan Skapa en gemensam utbildningsstruktur för alla nivåer genom att Försvarshögskolan får en samordnande roll vad gäller: kvalitetssäkring och meritvärdering, samarbete med det övriga högskoleväsendet, den röda tråden i utbildningsverksamheten. beslut innebar att tre försvarsmaktsgemensamma organisationsenheter för den grund- läggande officersutbildningen skall inrättas. Beslutet grundades på utredningens förslag om att inrätta en försvarsmakts- gemensam skola, vilken föreslogs benämnas . Tre organisationsenheter som skall bedriva samma utbildning medför ett stort och dessutom nödvändigt behov av samordning inom flera områden och funktioner. Detta gäller bl.a. följande: utbildningsadministration, kurs- och utbildningsplaner, utbildningskrav, För att åstadkomma den produktionsrationalitet och samordning som skolstrukturen kräver, måste någon funktion på lämplig nivå i utbildningssystemet ges rollen och ansvaret för att fatta beslut i gemensamma frågor. Fram till nu har ansvaret för respektive skola legat direkt under respektive central produktionsledare. Detta ansvarsförhållande är inte längre tillämpligt. I enlighet med beslut karaktäriseras de tre skolenheterna av, att de är egna organisationsenheter. Något självständigt myndighetsansvar har skolenheterna således inte. Chefen för respektive enhet kommer istället att lyda under huvudansvarig funktion i högkvarteret. Produktionsledning av bör således ske på detta sätt. I de överväganden som gjorts, har utredningen funnit tre omständigheter av stor vikt. Det gäller dels det pågående arbetet med akademiseringen av officersutbildningen, dels att en röd tråd kan upprätthållas mellan de olika officers- utbildningarna, dels hur de största synergieffekterna kan uppnås med annan utbildningsverksamhet. Vad gäller akademiseringsarbetet och högskoleutbildning i allmänhet kan konstateras att viktiga kriterier är: att utbildningen är en grundläggande yrkesutbildning, att utbildningen inte är att betrakta som inomverksutbildning, att det råder allmän behörighet till utbildningen. Om man beaktar kriterierna för högskoleutbildning, kvarstår således faktum, att produktionsledning inom Försvar- smakten innebär att den grundläggande utbildningen och den därpå följande nivåhöjande utbildningen även fortsätt- ningsvis är att betrakta som inomverksutbildning. Utredningen anser att detta förhållande kan bestå till dess att akademiseringsfrågan är föremål för definitivt avgörande. konstaterar utredningen att en gemensam utbildningsstruktur där Försvarshögskolan får den samordnade rollen att upprätthålla den röda tråden mellan utbildningsprogrammen innebär att kontinuiteten i utbildningsverksamheten kan uppnås på ett tillfredsställande sätt. Vad gäller potentiella synergieffekter anser utredningen att samarbetet med lokala högskolor/universitet kommer att kunna underlättas genom att Försvarshögskolan får en sammanhållande roll även i detta avseende. Utredningen uppfattar att en gemensam utbildningsstruktur på alla nivåer innebär, att kraven på utbildningsmässig och ansvarsrelaterad samordning tillgodoses. Härigenom kan även den vetenskapliga grunden säkerställas genom Försvars- högskolans övergripande kvalitetsansvar för utbildningsprogrammen. Även om Försvarshögskolan nu föreslås få en samordnande roll för utbildningsverksamheten, anser utredningen, att i ett framtida scenario skulle andra alternativ kunna övervägas. T.ex. skulle Försvarshögskolan kunna överta huvudmanna- skapet för , vilket bl.a. skulle innebära att kriteriet om icke inomverksutbildning uppfylldes. Ett annat alternativ vore att införliva de grundläggande officersutbildningsprogrammen i de lokala högskolornas linjeutbud. Det sistnämnda alternativet torde dock kräva att officersutbildningen först blir att jämställa med övriga civila utbildnings- linjer inom högskoleväsendet. Utredningen har övervägt ett antal alternativ i den s.k. profileringsfrågan, dvs. hur de tre skolenheterna, bortsett från det mer övergripande ledningsförhållandet, skulle kunna organiseras sinsemellan. En central utgångspunkt för utredningen har varit att försvarsmaktsgemensam utbildning skall bedrivas vid alla tre enheter medan försvarsgrensgemensam utbildning för vissa av försvarsgrenarna skulle kunna koncentreras till ett färre antal enheter. Skolenheterna skall dock inte vara försvarsgrensspecifika, dvs. nuvarande försvarsgrenar skall ej utgöra grund för profilering. Ingen av skolenheterna skall heller enbart bedriva försvarsmaktsgemensam utbildning. En fördjupad profilering av skolenheterna kan ske med utgångspunkt från en rad olika faktorer. Några exempel på detta är: Profilering kan ske utgående från Försvarsmaktens funktioner, såsom understöd, luftförsvar, skydd m.m. Respektive skolenhet kan profileras mot ett geografiskt upptagningsområde för yrkes- respektive reservofficersprogrammet samt från förband inom samma område för det taktiska programmet. Vid enheterna skall utbildning bedrivas i ett antal huvudämnen. Detta innebär att lika utbildning i form av kurser inom olika huvudämnen skall genomföras på de tre skolenheterna. Det är nödvändigt att dessa kurser är lika utformade samt att utbildningsansvaret är samordnat. Emellertid skulle en profilering utifrån ett övergripande ämnesansvar kunna övervägas. Enligt utredningens förslag avseende yrkesofficersprogrammet skall s.k. specialkurser införas i utbildningen. Detta kan med avseende på olika specialkursområden utgöra en potentiell profileringsgrund. Den förändrade och delvis nya inriktningen för det militära försvarets verksamhet torde kunna leda till helt nya strukturer för Försvarsmaktens vidkommande. Dagens försvarsgrensinriktade utbildning kan i detta perspektiv ifrågasättas, för att istället ersättas av annan grund för utbildningen kopplad till de nya strukturerna. Detta skulle i sin tur kunna innebära en grund för profilering. I ett kortare tidsperspektiv skulle följande försvarsmaktsgemensamma verksamheter (förmågor) kunna utgöra möjlig grund för profilering: stöd till det civila samhället, Vad gäller den tekniska förmågan föreligger ett behov av att officerare tidigare än kan specialisera sig för att kunna delta i materielutvecklingsprocessen. Detta behov är särskilt accentuerat inom armén. Utredningen noterar således att det finns flera potentiella sätt att profilera de olika enheterna. Vad gäller det grund- läggande yrkes- respektive reservofficersprogrammet har utredningen emellertid funnit att den försvarsmaktsgemensamma utbildningen kan bedrivas vid alla tre enheter med elever från samtliga tre försvarsgrenar. Styrande faktorer för vid vilken skola eleverna skall studera kan härvidlag vara: ekonomi, produktionsutlägg samt Försvarsmaktens behovsstyrning. Samma utgångspunkt torde även gälla för den försvarsgrensgemensamma utbildningen. Det kan dock av rationalitetsskäl vara lämpligt att överväga om marinens respektive flygvapnets försvarsgrensgemensamma utbildning endast skall bedri- vas vid två av skolenheterna. Beträffande det taktiska programmet kan för arméns vidkommande, berörda delar genomföras vid alla tre enheter. I likhet med yrkesofficersprogrammet har utredningen emellertid uppmärksammats på att bl.a. lärarförsörjningen kan vara gränssättande för en dylik uppdelning för marinen och flygvapnet. Maximalt två orter synes vara relevant för dessa elevkategorier. Vad gäller den mer specifika profileringen av skolenheterna har utredningen kommit fram till att flera alternativ är av stort intresse och dessutom genomförbara. är det emellertid svårt att framhålla specifika produktionsmässiga fördelar mellan de ovan presenterade alternativen. Utredningen anser därför att en mer specifik profilering, oavsett in- riktning och omfattning, bör få växa fram efterhand, bl.a. grundad på olika lokala förutsättningar och produktions- rationella argument. Detta torde bädda för en långsiktigt hållbar lösning. 10.3 Samarbete med civila högskoleväsendet En av utredningens utgångspunkter för de lokaliseringsförslag som lämnades för enheter var att lokala högskolor alternativt universitet skulle kunna utnyttjas i lämpliga former och omfattning. Med försvarsmakts- och försvarsgrensgemensam utbildning samt med införandet av s.k. specialkurser fokuseras intresset till hur samarbetet med det civila utbildningsväsendet kan utformas. I detta avseende kan även andra utbildningsorganisationer, såsom Gällöfsta, vara av intresse att samarbeta med. I första hand torde samarbetet gälla vilka kurser eller motsvarande utbildningsmoment som inom ramen för den försvarsmakts- respektive den försvarsgrensgemensamma terminen skulle kunna förmedlas i de lokala högskolornas eller universitetens regi. Utredningens uppfattning är härvidlag att det finns flera potentiella samordningsområden där bägges resurser och kompetens skulle kunna utnyttjas på ett fördelaktigt sätt. Ett samarbete behöver inte nödvändigtvis innebära att undervisningen förflyttas till högskolan/från eller vice versa utan det kan istället handla om att lärarkapacitet och andra utbildningsfaciliteter sam- ordnas på ett lämpligt sätt. En primär uppgift för den utbildningsansvarige är att utröna var den högsta kvaliten på utbildningen kan erhållas till lägsta pris. En annan utgångspunkt är att utbildning som kan erhållas genom det allmänna utbildningsväsendet inte bör tillhandahållas inom ramen för Försvarsmaktens och/eller Försvarshögskolans verksamhet om inte starka ekonomiska skäl föreligger. Det ligger således nära till hands att konstatera att i närtid borde en så stor del som möjligt av utbildningen ske i de lokala högskolornas/ universitetens regi. Detta skulle dessutom innebära att kvalitetssäkringen skulle kunna tillgodoses genom dessa utbildningsinstitutioners försorg. Givet att utredningens förslag om en gemensam utbildningsstruktur godtas och att Försvarshögskolan erhåller examensrätt, skulle formerna för ett samarbete med övriga högskoleväsendet sannolikt underlättas. kvarstår dock faktum att samhällets resurser måste utnyttjas på ett optimalt sätt varvid adekvata samarbetsformer på de aktuella orterna måste uppnås redan innan ovanstående förutsättningar realiserats. Den form av samarbete som ligger närmast till hands är, att den /anordnar utbildning inom ramen för s.k. uppdragsverksamhet. Enligt gällande bestämmelser får universitet och högskolor anordna kurser på uppdrag från annan statlig, eller enskild utbildningsanordnare om detta omfattar elever som antagits till ut- bildning som finansieras med statliga anslag eller statsbidrag hos uppdragsgivaren. En följd av denna organisationsform är att Försvarsmaktens olika skolor och Försvarshögskolan inför varje termin eller utbildningsår får träffa avtal med de högskolor som skall anordna utbildning. Den ersättningsnivå som skall gälla måste således fastställas genom överenskommelse mellan Försvarsmakten/ Försvarshögskolan och berörd högskola. Hög- skolan har därvid att iaktta de allmänna regler som gäller uppdragsverksamhet och som innebär att intäkterna skall beräk- nas så att de täcker de fulla kostnaderna för den verksamhet som uppdraget omfattar. Då den utbildning som i detta sammanhang kommer att bli aktuell avses vara identiskt med utbildning i högskolans ordinarie verksamhet, finns det anledning att förmoda att i huvudsak samma kostnadsnivåer som gäller för sådan utbildning kommer att kunna tillämpas. Utredningen har dock noterat att kostnaderna för uppdragsutbildningen i flera fall är så pass hög att kostnaden för Försvarsmakten blir högre än om Försvarsmakten anställer egna lärare för uppgiften. Följande exempel, som bygger på ett verkligt förhållande, åskådliggör detta: Kommunikation (svenska och engelska) 5 poäng för 70 elever Kostnad för uppdragsutbildning vid högskola: . Försvarsmaktens interndebiteringspris för motsvarande utbildning: . I ovanstående exempel är kostnaden för Försvarsmakten högre när utbildningen köps av högskolan än om den genomförts i egen regi.1 Med egen regi avses här att extern lärare anställs och det är i sammanhanget inte helt ovanligt att det är samme lärare oavsett vilket av alternativen som väljs. Utredningen anser att denna skillnad inte är ekonomiskt motiverad och det kan därför sägas vara ett ineffektivt sätt att utnyttja samhällets resurser eftersom utbildningen i bägge fallen syftar till att kompetensutveckla individer för uppgif- ter inom en s.k. kollektiv nyttighet. Utredningen konstaterar med anledning härav att det synes saknas ekonomiska incitament för att ytterligare utöka samarbetet med högskoleväsendet. Att högskolan vid uppdragsutbildning kan kvalitetssäkra utbildningen, dvs. eleverna erhåller akademiska poäng, är sannolikt inte ett tillräckligt argument, särskilt som lärarkapaciteten i vissa fall är den- samma i bägge alternativen. Ett framtida samarbetet med det civila högskoleväsendet måste därför finna former där kostnaderna kan fördelas på ett för bägge parterna mer neutralt sätt. Försvarshögskolan bedöms härvidlag få en viktig roll som samordnare visavi de olika högskolorna och universiteten. Det torde vara väsentligt att statsmakterna tydliggör värdet av att samhällets utbild- ningsverksamhet bedrivs på ett resurseffektivt sätt, där berörda myndigheter och institutioners faciliteter utnyttjas på ett samhällsekonomiskt rationellt sätt. 1Försvarsmaktens interndebiteringspris inkluderar OH-kostnader etc. I utredningens delbetänkande redovisades de monetära besparingar och övriga konsekvenser som beräknades bli resultatet av utredningens förslag avseende förändringarna i den organisatoriska grundstrukturen. Härvidlag belystes även konsekvenserna av att införa en Militärhögskola. Den resursmässiga frågan som utredningen nu hanterat är huruvida införandet av en ny utbildningsstruktur kommer att föranleda några ytterligare besparingar/kostnader jämfört med nuvarande utbildningsstrukur. Av naturliga skäl innebär en ny utbildningsstrukur att vissa initialkostnader uppstår, bl.a. för övergångsåtgärder, anpassning av utbildningssystem, utarbetandet av nya kursplaner och för annan utbildningsmässig planering. Kostnaderna är dock starkt beroende av de produktionslösningar som kommer att väljas. Exempel på styrande faktorer vid utveckling och val av produktionslösningar är elevvolymer, elevdemografi, lärartillgång och samverkansmöjligheter med högskolor/ universitet. Utredningen har under sitt arbete noterat den osäkerhet som råder avseende den fortsatta plane- ringen av försvarsbeslutsperioden. Nya omständigheter kan härigenom uppkomma och indirekt påverka officersutbildningen. Detta försvårar givetvis arbetet med att utföra en relevant resursanalys. För att lösa uppgiften med att redovisa de ekonomiska effekterna av att införa en ny utbildningsstrukur, har utred- ningen gett Försvarsmakten och Försvarshögskolan i uppdrag att utföra en preliminär analys avseende eventuella skillna- der jämfört med dagens utbildningsstrukur. Anlaysen skall ses som ett komplement till den konsekvensanlys som presen- terades i utredningens delbetänkande. I följande avsnitt lämnas en redogörelse för analysen samt för de slutsatser som utredningen dragit med anledning härav. Analysen baseras på en beräkning av den utbildningstid eleven behöver för att uppnå en viss tjänstegrad. I beräkningarna har enheten elevpoäng (ep) använts, vilket symboliserar den tid eleven använder för att uppnå en studiepoäng. En elevpoäng motsvarar i detta sammanhang en studievecka för eleven. Beräkningarna utgår från dagens utbildningsvolymer1. I de fall antalet ep är högre för den nya strukturen än för den nuvarande, har kompletterande åtgärder redovisats som möjliggör en kostnadsneutral lösning. Ovan angivna beräkningsmetod har valts eftersom det på en aggregerad nivå är svårt att mäta effekterna i monetära termer. Yrkesofficersprogrammet jämfört med OHS Skillnad ep/år 20 p nya uppdrag Taktiska programmet jämfört med KHS Skillnad ep/år Stabsprogrammet jämfört med FHS/TU Skillnad ep/år Chefsprogrammet jämfört med FHS/CU Skillnad ep/år De uppkomna skillnaderna mätt i ep innebär att den nya utbildningsstrukturen sammantaget kommer att kräva 1560 utbildningsveckor2 mer än dagens struktur (baserat dagens utbildningsvolymer). En kostnadsneutral lösning skulle emellertid kunna erhållas genom följande åtgärder: En utökad utbildning inom stabsprogrammet ger möjlighet till omavvägningar i krigs- och grundorganisationen när det gäller kravet på antalet befattningar i nivå 3 (överstelöjtnant). Således skulle preliminärt 250 av dagens befattningar i nivå 3 kunna ersättas av nivå 4 (major/örlogskapten som erhållit stabsexamen). Detta skulle innebära att ca 10 elever färre skulle behöva genomgå chefsprogrammet i varje årskull. Detta skulle medföra en reducering med 820 ep/år (10*82). I den nuvarande utbildningsstrukturen är inriktningen att alla arméofficerare skall genomgå utbildning för att lägst nå nivå 5 (kapten). Inrättandet av fackprogrammet innebär att officerare på alla nivåer kan utbildas för specialistfunktioner. I dagens system måste arméofficeren först genomgå krigshögskoleprogrammet innan han/hon kan utvecklas mot den specialinriktning som är lämplig. Den föreslagna strukturen innebär att officerare utan att ha genomgått det taktiska programmet, kan påbörja sin specialisering. En ytterst preliminär uppskattning ger vid handen att av arméns officerare kan genomgå fackprogrammet istället för det taktiska programmet. Utbildningstiden inom fackprogrammet är densamma som för det taktiska program- met (40 p). Fördelen med systemet är emellertid att ett antal officerare får en mer individuellt anpassad utbildning vilket torde innebära en effektivisering av systemet. Som beräkningsgrund har därför av arméns officerare, som med dagens system skulle genomgå KHS, minskat sin utbildningstid med 40 ep. Detta medför en reducering med 600 ep/ år ((av 300)*40). Det kan konstateras att medelåldern vid genomförandet av chefsutbildningen ökat under . Detta har medfört att behovet av antalet elevplatser vid chefsutbildningen ökat för att möta det antalsmässiga behovet av nivå 3 och högre medan tiden från chefsexamen till pension minskat. Den möjlighet till ökning av det relativa antalet officerare på nivå 4 som påtalats ovan, bör kunna medföra att urvalet till chefsutbildningen kan bli mer exakt och därför bör officerare med prognos mot chefsbefattningar kunna genomföra chefsutbildningen tidigare. Med förutsättningen att medelåldern vid chefsutbildningen kan minska med kan antalet elever vid chefsutbildningen reduceras med ca tio elever. Detta innebär en reducering med 820 ep/år (10*82). Genom ovanstående åtgärder kan skillnaden mellan nuvarande struktur och den föreslagna, vändas så att den nya strukturen kräver 680 ep (utbildningsveckor) mindre jämfört med dagens utbildningsvolymer. Utredningen har funnit att det inte går att uppnå några specifika besparingar på kort sikt som ett resultat av den nya utbildningsstrukuren. Detta har inte heller varit det direkta syftet med analysen. Eventuella kortsiktiga besparingseffekter får istället sökas hos de i delbetänkandet redovisade organisatoriska förändringarna. Positiva effekter, både monetära och icke monetära, av en ny utbildningsstruktur måste bedömas på lång sikt, där t.ex. kvalitetsaspekterna är av stor betydelse. Införandet av det nu föreslagna utbildningssystemet måste även ses som en anpassning till samhällsutvecklingen i allmänhet och Försvarsmaktens förändrade uppgifter i synnerhet. Den analys som utförts visar emellertid att det med olika kompletterande åtgärder går att uppnå kostnadsneutralitet mellan den nuvarande och den föreslagna utbildningsstrukturen. Analysen visar att effekterna av den föreslagna struktu- ren också måste sökas utanför det direkta utbildningssystemet. Dessa indirekta effekter är sannolikt fler än vad som framgår av ovanstående exempel och kan endast bedömas inom ramen för en mer djupgående analys av personalförsörjnings- Utredningens sammantagna bedömning är dock att det, med utgångspunkt från den genomförda analysen, finns klara resursmässiga skäl för att införa den nya utbildningsstrukturen. 1De variationer i elevvolymer som uppkommer p.g.a. förändringar i grund- respektive krigsorganisationens utveckling samt förtida avgångar har inte påverkat analysen eftersom dessa faktorer kommer att variera över tiden. De förslag som lämnats i föregående kapitel avseende en ny utbildningsstruktur innebär att målsättningarna med de olika och i vissa fall helt nya utbildningsprogrammen måste revideras och formuleras efter utbildningarnas föreslagna inriktning. I detta kapitel presenteras de målformuleringar som föreslås gälla för respektive utbildningsprogram. Eftersom utredningen förespråkar en flexibel och anpassningsbar utbildningsstruktur måste dessa övergripande målformuleringar fortlöpande kunna bli föremål för revidering/justering med beaktande av nya och förändrade omständigheter. Förutom de författningsförslag som lämnas i kapitel 13 anser utredningen att nedan redovisade målformuleringar inte bör stadfästas av regeringen utan bör betraktas som en myndighetsintern uppgift.