sou · GMB386 · 1999-01-01 00:00:00 — Hur dessa överenskommelser skall be- tecknas är av underordnad betydelse; det kan möjligen av tidsmässiga och andra skäl vara en fördel om man undviker ordet avtal och i stället använder sig av beteckningen avsiktsförklaring eller gemensam vilje- yttring. Det viktiga är alltså inte formen utan innehållet och den tydliga politiska förankringen. Innehållet måste vara tillräckligt precist för att kunna fungera som styrmedel för insatserna, och den politiska förankringen måste till för att ge kraft och stadga åt vardagsarbetet. Enligt kommitténs uppfattning är det mycket som talar för att ut- vecklingssamarbetet med skall hanteras något annorlunda inte minst p.g.a. landets utvecklingsnivå. Det är förvisso lika angeläget att få den tydliga styrningen och den politiska förankringen som en bilateral överenskommelse innebär. Kommittén är dock, av rena resurs- skäl, tveksam till om anslaget skall vara lika brett. är det enbart polisen som över huvud taget har genomfört några insatser i . Det rör sig om sammanlagt fyra smärre insatser som samtliga gjordes . I två fall var det fråga om leveran- ser av datautrustning till utredningsenheter för ekobrott och bilstölder. En insats avsåg ett regionalt samarbete i form av traineeutbyte mellan polismyndigheter i och norra . Den fjärde insatsen var ett narkotikaprojekt. Sammanlagt har projekten i kostat . 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ 47 De övriga myndigheterna inom rättsväsendet har alltså inte bedrivit något samarbete med . Det har helt enkelt inte funnits någon efterfrågan från polsk sida. Detta kan bero på bl.a. att och har ett relativt omfattande samarbete. Inom kriminalvården har man exempelvis inom Europarådssamarbetet gjort en arbetsfördelning som innebär att de nordiska länderna prioriterar insatser i , Lett- land och medan exempelvis tyskarna skall prioritera och . Kommitténs sammantagna bedömning är att de svenska insatserna i inte har förutsättningar att bli lika breda och omfattande som in- satserna i , och . Därför bör man också avvakta med att skissa på en så brett upplägg som kommittén föreslår för de baltiska länderna. Kommittén ser dock, som tidigare nämnts, samma behov av en tydlig ram och en politisk förankring vilket gör att de in- ledande diskussionerna bör tas på den politiska nivån. Samarbetet med bör bygga på de formella avtal som redan finns mellan länderna och som behandlar bl.a. polissamarbetet och samarbetet mellan och ryska inom det rättsliga området. Om intresse finns att vidga samarbetet även till andra delar av rättsområdet, bör ha en positiv håll- ning till detta. Samarbetet inom rättsområdet med skall utvecklas i den takt som efterfrågan och de tillgängliga resurserna tillåter. undertecknades ett polissamarbetsavtal med på rege- ringsnivå och ett på myndighetsnivå. På rysk sida är inrikes- ministeriet, riksåklagarämbetet, säkerhetstjänsten och statliga tull- kommittén motpart. I samband med president besök i anslöts till myndighetsavtalet även ett avtal om valutaexportkontroll, som sedermera också resulterat i ett avtal mellan polismyndigheterna. undertecknade också i samband med president besök ett samarbetsavtal med ryska justitieministeriet vilket är ett ramavtal för samarbete inom det rättsliga området. Det utvecklingssamarbete som pågått mellan och är av begränsad omfattning. Totalt rör det sig om insatser från 48 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ polisen för sammanlagt ca . Dessa insatser rörde sig uteslutande om materialleveranser i form av bilar, datorer och viss kriminalteknisk utrustning. Insatserna gjordes och riktade sig uteslutande till regionala polismyndigheter i och . I övrigt har det svensk-ryska samarbetet haft formen av reguljärt utbyte. Det har exempelvis förekommit ett antal besök och erfarenhetsutbyten, inte bara inom polisen utan också inom domstolsväsendet. Kommitténs bedömning är att samarbetet med bör b ygga på de formella avtal som redan finns mellan länderna och som behand- lar bl.a. polissamarbetet och samarbetet mellan och ryska inom det rättsliga området. Även om dessa avtal inte omfattar insatser som finansieras från utvecklingssamarbetets ram finns det inget som hindrar att avtalen kompletteras med sådana insatser. Om intresse finns att vidga samarbetet även till andra delar av rättsområdet, bör ha en positiv hållning till detta. Detta gäller inte minst närmare samverkan med det ryska inrikesministeriet som har ansvar för bl.a. polisen. har rättsväsendet inte genomfört några insatser i . I den mån samarbete kommer att efterfrågas från bör ha en positiv hållning till detta. har rättsväsendets utvecklingssamarbete totalt sett varit för- hållandevis blygsamt. Ett viktigt skäl till detta är att resurserna, perso- nal- och kompetensmässigt, varit begränsade. När kommittén nu före- slår en kraftig satsning i de baltiska staterna kommer detta att ställa mycket höga krav på rättsväsendets myndigheter. Mot den bakgrunden bedömer kommittén att det skulle vara orealistiskt att också inleda mer omfattande samarbete med och . Däremot bör det kunna vara möjligt att göra vissa avgränsade insatser om sådana önskemål framställs. 5.4Organisation och finansiering av utvecklingssamarbetet inom rättsväsendet Utvecklingssamarbetet bland rättsväsendets myndigheter startade på allvar först . Den organisation som växte fram för att hantera samarbetet präglades av de krav som då ställdes. Inledningsvis, då en stor del av insatserna bestod av att förse samarbetsländerna med modernare utrustning, var relativt få människor engagerade i verksam- heten och den uppfattades som ett ganska avgränsat projekt utan någon 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ 49 koppling till myndigheternas ordinarie verksamhet. Det sätt som verk- samheten finansierades, med beviljande av medel från BITS, Sida och UD för varje enskilt projekt, förstärkte intrycket av att det var fråga om en tillfällig insats som egentligen låg utanför den ordinarie verksam- heten. Utvecklingssamarbetet är något som kommer att vara bestående under framöver. handlar det inte längre om några en- staka insatser utan det är fråga om ett omfattande samarbete med kan- didatländerna i , där det dessutom finns ett inslag av svenskt egenintresse. Denna nya situation ställer också nya och annor- lunda krav på organisationen. Utvecklingssamarbetet måste nu bli en integrerad del av respektive myndighets verksamhet. Den personal som skall delta i de skilda projekten måste hämtas från många olika håll i organisationen och det måste då också finnas en acceptans från medarbetare och chefer på olika nivåer att släppa till den personal som behövs. Det krävs dess- utom utbildnings- och utvecklingsinsatser för att klara av de nya arbets- uppgifterna. Eftersom resurserna i takt med besparingar och rationali- seringar blivit allt knappare uppstår lätt en konkurrenssituation. För att kunna lösa detta krävs ett mycket tydligt engagemang från myndig- hetens ledning som måste ta en aktiv del i beslut och styrning av myn- dighetens medverkan i utvecklingssamarbetet. De nya krav som utvecklingssamarbetet ställer på rättsväsendets myndigheter och de allmänna överväganden som redovisats i avsnitt 5.1 bör enligt kommitténs uppfattning också återspeglas i den organi- sation och de finansieringsformer man väljer. De kriterier som bör vara utgångspunkten för den organisationsform man slutligen väljer är enligt vår uppfattning: ·att insatserna inom rättsområdet måste ses som en helhet ·att organisationen skall kunna klara av en ökad insatsvolym med en hög kvalitet ·att insatserna skall kunna följas upp på ett adekvat sätt ·att utvecklingssamarbetet måste vara integrerat i myndigheternas verksamheter ·att ledningen i respektive myndighet tar en aktiv del i arbetet ·att det skapas förutsättningar för en långsiktig planering. ·att en samlad bedömning av verksamhet och finansiering kan göras. ·att kompetensen inom rättsväsendet avseende utvecklingssamarbete respektive Sidas kompetens inom rättsområdet skall kunna öka. 5.4.1Erfarenheterna från andra områden 50 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ I kapitel 4 har kommittén redovisat organisations- och finansierings- formerna för utvecklingssamarbetet inom sex andra områden av stats- förvaltningen. Även om dessa exempel sinsemellan uppvisar relativt stora skillnader, kan man ändå dela upp dem i två, principiellt sett, skilda modeller. Den ena modellen, som man kan kalla för ramanslagsmodellen, representeras närmast av och . Verksamheterna finansieras genom ett årligt anslag som är baserat på den budget som presenterats. Besluten om de löpande insatserna tas sedan inom projekten. Fördelen med denna arbetsmodell är att ansvaret för utvecklings- samarbetet blir tydligt. De som skall genomföra det praktiska arbetet får också ansvar för resurserna. Modellen anknyter dessutom till vad som är gängse beträffande medelstilldelningen för myndigheternas kärnverksamheter. Den bidrar sannolikt också till att samarbetsin- satserna uppfattas som en självklar uppgift för myndigheterna, och det finns därmed också möjligheter att hitta enkla och smidiga arbets- former. En nackdel med ramanslagsmodellen är att den ställer stora krav på myndigheternas kompetens inom helt nya områden. Den sakkompetens man besitter inom det egna ansvarsområdet är självklart en nödvändig, men dock inte tillräcklig förutsättning för att kunna bedriva utveck- lingssamarbete med andra länder. Utöver sakkompetensen krävs också erfarenhet och kunskap om de särskilda problem och förutsättningar som är förknippade med sådana insatser. Att bygga upp en sådan kom- petens kräver lång praktisk erfarenhet, något som rättsväsendets myn- digheter i stor utsträckning saknar. Den andra modellen, som man kan kalla för Sidamodellen eftersom det är den vanligast förekommande arbetsmodellen inom utveck- lingssamarbetet såväl bilateralt som multilateralt, representeras av SCB. Insatserna finansieras av Sida baserat på en framställan från samarbetslandet. Den offerter/projektförslag som är underlag för framställan har den svenska parten utarbetat tillsammans med den berörda myndigheten i samarbetslandet, men det är alltså samarbetslandet som söker finansiering och som äger projektet. Fördelen med denna modell är att Sida kommer in med sin bi- ståndskompetens och kan bedöma om insatserna är ändamålsenligt upplagda, målstyrda och samordnade med andra länders insatser på ett effektivt sätt. Rollerna som genomförare och finansiär blir också tyd- ligare. Nackdelen sett ur de utförande myndigheternas perspektiv är att man får svårare att överblicka vilka resurser man förfogar över och hur den långsiktiga finansieringen ser ut. Det finns också en risk att utvecklingsverksamheten behandlas mer skild ifrån den ordinarie verk- 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ 51 samheten eftersom den behandlas separat ur finansieringssynpunkt. Slutligen finns också en risk för en viss byråkratisering. En gemensam nackdel med bägge dessa arbetsmodeller är att de inte hanterar det som kommittén bedömer vara den mest centrala frågan, nämligen behovet av en sammanhållen svensk insats. Regeringen har tydligt angett att de svenska insatserna inom rättsområdet måste ses som en helhet där rättskedjeperspektivet blir mycket centralt. Sammantaget gör kommittén bedömningen att ingen av de ovan be- skrivna modellerna uppfyller samtliga de kriterier vi ställt upp. Vi anser oss därför inte kunna rekommendera någon av dem under den programperiod som är aktuell. I stället måste en lösning sökas som tar tillvara båda modellernas goda sidor och såvitt möjligt undviker deras nackdelar. Skall intentionerna i det av regeringen föreslagna och av godkända programmet förverkligas, måste de berörda myndigheterna utveckla ett nära samarbete. 5.4.2Förslag till organisation och finansiering För att kunna fullgöra det uppdrag som rättsväsendet och Sida har fått av regeringen måste det skapas en arbetsmodell som är avpassad till rättsväsendets speciella förutsättningar. Kommitténs förslag i detta avseende bygger på de förslag vi tidigare pr esenterat i avsnitten 5.2-5.3, de allmänna överväganden vi presenterat i avsnitt 5.1 samt de kriterier för organisationen vi ställt upp i avsnitt 5.4.1. Vi föreslår att berörda myndigheter inrättar en informell styr- grupp för utvecklingssamarbetet inom rättsväsendet för program- . I gruppen skall ingå generaldirektör eller över- direktör eller motsvarande från , Kriminalvårds- styrelsen, Riksåklagaren, samt Sida. bör dessutom delta i arbetet genom Justitie- och Utrikes- departementen. Vi förutser att sammankallar gruppen och utser en sekreterare/samordnare till stöd för gruppens arbete. Gruppen utser ordförande inom sig. Gruppen bör ha följande arbetsuppgifter: ·att aktivt delta i beredningsarbetet inför de bilaterala överens- kommelserna på regeringsnivå ·att ansvara för att intentionerna i de bilaterala överenskommel- serna uppfylls 52 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ ·att bedöma huruvida tänkta projekt inom rättsväsendets område ligger inom ramen för de träffade överenskommelserna ·att främja kompetensuppb yggnaden inom rättsv äsendets myndig- heter vad avser utvecklingssamarbete och inom Sida vad gäller rättsväsendet samt att bidra till ett erfarenhetsutbyte mellan myn- digheterna ·att lägga särskild tonvikt vid att de olika insatserna i respektive land inordnas i ett rättskedjeperspektiv ·att tillsammans med myndigheterna utveckla och öka det svenska engagemanget i bl.a. de Phare-projekt som pågår i samarbets- länderna ·att främja en bättre samordning mellan de insatser som görs från svensk sida och de som görs från andra länder ·att identifiera behov av särskilda medel för förstudier eller andra förberedande insatser. 6HNUHWHUDUHQV XSSJLIW är att bistå Sida och rättsväsendets myndig- heter i beredningen av de ärenden som kommer in till styr. Sekre- teraren har alltså en nyckelroll som kontaktperson både för rätts- väsendets myndigheter och för Sida. beslut om ett nytt program för utvecklingssamarbetet med länderna i – grundat på propositionerna 1997/98:70 och 150 – innebär en påtaglig ambitionshöjning för rätts- områdets del. Detta ställer såväl som berörda myn- digheter inom rättsväsendet – men också biståndsorganet – inför en ny situation. Kommittén har i avsnitten 5.2-5.3 redovisat sina förslag till hur ett bilateralt ramverk med berörda länder skall tas fram. Detta, ut- arbetat under medverkan av myndigheterna, måste ge tydliga riktlinjer för vad som skall uppnås. , främst Justitiedeparte- mentet, åläggs ett betydande ansvar. Det praktiska genomförandet av det program som ramverket inne- fattar kan dock inte ankomma på utan måste ske i huvudsak på myndighetsnivån. Om en höjd ambitionsnivå skall bli verklighet, måste former för samverkan mellan Sida och rättsväsendets myndigheter komma till som garanterar att insatserna ses som en helhet, att samtliga myndigheters ledning gemensamt svarar för planering och genomförande, att onödig tidsutdräkt och administration undviks samt att finansieringen är över- blickbar och smidig för de inblandade myndigheterna. Kompetensen från samtliga inblandade myndigheter behövs när insatserna skall planeras och genomföras och det slutliga beslutsfattandet underlättas, om de förberetts i en gemensam högnivågrupp. 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ 53 sammansättning är sådan att de bedömningar som där görs blir väg- ledande för verksamheten. Genom de bilaterala överenskommelserna får rättsväsendets myn- digheter och Sida en tydlig anvisning om vad som skall göras. Då bör det också vara möjligt att anlägga ett helhetsperspektiv på insatserna i respektive land. Rättsväsendets myndigheter skall tillsammans med respektive myndigheter i mottagarländerna utarbeta långsiktiga pro- gram för insatserna. Dessa underställs därefter styrgruppen för bedömning innan de överlämnas till Sida för beslut. I normalfallet bör endast ett beslut behövas för respektive land och myndighet . Ambitionen är således att komma bort från en resurskrävande hantering av enstaka projekt. En utgångspunkt är, som regeringen angett i propositionerna 1997/98:70 och 150, att besluten om här aktuella insatser skall fattas av Sida och ej, som , av såväl UD som Sida. En sådan lösning bör underlätta att insatserna formas till helhetslösningar. Redan i samband med att de bilaterala överenskommelserna träffas måste Sida – liksom rättsväsendets myndigheter – vara med i diskussionerna. För att säker- ställa att det finns finansiella möjligheter att fullfölja överenskommel- serna bör Sida avsätta medel för detta och därmed ange den totala kost- nadsram som finns för insatser inom rättsväsendet. Denna totala kost- nadsram skall emellertid inte specificeras i överenskommelserna med samarbetsländerna. En annan utgångspunkt är att rättsväsendets myndigheter skall er- hålla full kostnadstäckning för de insatser som de genomför inom ut- vecklingssamarbetets ram. Även kostnaderna för administration, projektsamordning etc skall därvid täckas. Ett riktmärke bör vara att maximalt av de samlade insatserna skall kunna användas härtill. En tredje utgångspunkt är att rättsväsendets myndigheter för att kunna planera och genomföra sin del av utvecklingssamarbetet måste med hänsyn till sina övriga uppgifter ha den långsiktiga finansieringen tryggad. Detta talar för vad komm ittén föreslagit om en samlad be- dömning av verksamhet och finansiering med deltagande från såväl rättsväsendets myndigheter som Sida. Beslut om beviljande och utbetalning av medel ankommer på Sida. Genom den föreslagna sammansättningen av styrgruppen och bered- ningsformerna bör man kunna räkna med att det skall ske friktionsfritt. I en situation där verksamheten kan förväntas växa väsentligt och när insatserna blir mer långsiktiga och planmässiga och när projekten pågår med betydligt fler människor inblandade, är det väsentligt att utvärdering och kvalitetssäkring blir ett normalt och regelmässigt inslag i verksamheten. De bilaterala avtalen för program- 54 6OXWVDWVHU RFK I|UVODJ perioden bör bli föremål för en årlig uppföljning tillsammans med samarbetsländerna för att stämma av att verksamheten utvecklas som planerat och för att säkerställa kvalitén i insatserna. Styrgruppen bör också kunna spela en betydelsefull roll för uppföljning och kvalitets- säkring som är avpassad till rättsväsendets speciella förutsättningar. Kommittén är medveten om att den föreslagna arbetsmodellen del- vis är okonventionell men har övertygelsen att styrgruppen kommer att kunna lösa sina arbetsuppgifter på ett sätt som svarar mot av stats- makterna fastlagda krav om en väsentlig förbättring och expansion av rättsväsendets insatser inom utvecklingssamarbetet med berörda länder av vice ordföranden 6WHQ +HFNVFKHU Till det särskilda yttrandet /DUVVRQ samt ledamöterna 3HU %\OpQ, 3HU &ROOLDQGHU 0DULD /DJHU och /LVH 7DPP En fungerande rättslig infrastruktur har avgörande betydelse inte bara för en demokrati och för möjligheterna att hävda mänskliga rättigheter utan även för en gynnsam ekonomisk utveckling i ett land. Det är bl.a. mot den bakgrunden glädjande att rättsligt utvecklingssamarbete nu- mera tillmäts större betydelse än . Vad gäller samarbetet med de länder som kandiderar för medlemskap i får den rättsliga dimensionen särskild betydelse eftersom EU är en gemenskap byggd på juridisk grund som förutsätter att medlemmarnas rättsväsenden och förvaltningar fungerar väl. I betänkandet utvecklas närmare betydelsen av att våra insatser på detta område får en fastare och mera sammanhållen struktur. Det utan jämförelse viktigaste förslaget i betänkandet är att med berörda länder skall träffa överenskommelser, med tidsangivelser, om vad som gemensamt skall åstadkommas på det rättsliga området. På sätt som framhålls i betänkandet måste emellertid genomförandet av dessa överenskommelser i huvudsak ankomma på berörda myn- digheter under regeringen, dvs. SIDA och rättsväsendets myndigheter. En renodlad modell kunde vara att med utgångspunkt från de över- enskommelser regeringen träffar ge var och en av rättsväsendets myn- digheter distinkta uppdrag och anvisa dem medel för att kunna genom- föra dessa. Då riskerar man emellertid att förlora det sammanhålla perspektivet och den nödvändiga biståndskompetensen. En annan renodlad modell kunde vara att låta SIDA ensam ta hela ansvaret vilket i och för sig inte utesluter ömsesidiga överenskom- melser ad hoc med rättsväsendets myndigheter. Men en sådan lösning har också betydande svagheter; ånyo garanteras inte helhetsperspek- tivet, det finns inga garantier för nödvändiga kunskaper om och er- farenheter från det rättsliga området, och gjorda erfarenheter är inte enbart uppmuntrande. Det fordras i stället, som kommittén föreslår, särskilda arrangemang för att uppgiften skall kunna lösas på ett planerat och sammanhållet sätt 56 6lUVNLOW \WWUDQGH och med vederbörlig hänsyn till såväl utvecklingssamarbetets som rättsväsendets villkor. Man bör alltså söka sig fram på nya och oprövade vägar. Hur en fungerande modell skall åstadkommas har, inte utan meningsskiljaktigheter, diskuterats ingående i kommittén. Det har gällt att finna en form som å ena sidan har tillräcklig stadga och klara ansvarsförhållanden men som å den andra är flexibel och tar till vara och för samman de olika myndigheternas skilda kompetens. Detta är inte någon lätt uppgift. Det bör å ena sidan inte råda någon tvivel om att SIDA är rege- ringens biståndsmyndighet med ansvar för utvecklingssam- arbete. Detta har med rätta hävdats från SIDA:s representanter i kommittén. Men för att kunna axla detta ansvar på det nu aktuella området krävs emellertid å andra sidan också en erkänd, aktiv och ansvarsfull roll, och goda arbetsvillkor, även för rättsväsendets aktörer samt en insikt om att SIDA är beroende av detta för att lösa sin uppgift. Kommitténs förslag om den särskilda styrgruppen är ett försök att, i kompromissens tecken, lösa detta dilemma utan att träda SIDA:s roll för när. Man kan i och för sig hysa tvivel om denna tänkta struktur är tillräckligt fast för att uppfylla de krav som bör ställas på den och om den ger rättsväsendets myndigheter en tillräckligt stark roll och tillräck- liga befogenheter för att resultatet av de gemensamma ansträngningar- na skall bli tillräckligt bra. Man kan också med fog hävda att ingenting hindrat SIDA från att aktivt söka samråd med rättsväsendets myndigheter på ungefär det sätt som föreslås i betänkandet och att det egentligen knappast skulle behövas ett kommittéförslag för att åstadkomma detta. Det kompromissförslag som läggs fram bör emellertid trots detta genomföras. Angelägna insatser får inte hindras av mindre betydelsefulla me- ningsskiljaktigheter i formfrågor. Det är hög tid att gå från ord till handling och snabbt få till stånd ett professionellt, väl strukturerat, sammanhållet och väl planerat konkret och målinriktat samarbete på det aktuella området. Och om regeringsöverenskommelser snabbt kan träffas med de berörda länderna, skapas det nödvändiga ramverket. Den lösning vad gäller genomförandet som läggs fram i betänkandet bör därför, trots sin lösliga struktur, nu prövas. Det är emellertid viktigt för dem som deltar att inse att den upp- nådda kompromissen är skör och att besinna de krav på ömsesidig för- ståelse och respekt som den valda formen, utan formella åtaganden eller åligganden, ställer upp. Det finns en uppenbar risk att arrange- manget annars blir meningslöst och snabbt rinner ut i sanden. Detta skulle allvarligt skada både den sak för vilken formen är avsedd och internationella anseende. Utvecklingssamarbete i – sex exempel Nuclear Safety (SIP) Kärnkraftsäkerhet har av tradition och nödvändighet alltid varit ett om- råde med ett omfattande internationellt samarbete och erfarenhetsutbyte. Kärnkraftverken i blev därför snabbt en angelägenhet för hela världens säkerhetsmyndigheter. Via olika inter- nationella organ (, G-24, EU, ) skedde en arbetsfördelning av stödet till . har i första hand koncentrerat sig på rektorer av den typ som finns i Tjernobyl. I andra hand är de svenska insatserna begränsade till närområdet.