sou · GMB3124 · 1999-01-01 00:00:00 — Strider det mot demokratins princip att vi, som uttrycker det, lyder under under en organisation som inte har någon demokratisk uppbygg- nad. Avgörande är vad lyder under betyder. Är det fråga om delegation av makt eller uppgivande av makt? Om det är fråga om delegation är det inget demokratiskt problem. riksdag och regering förbjöds att stänga kärnkraftsverket i av rege- ringsrätten . Men det betyder inte att regeringen lyder under regeringsrätten, snarare att den lyder . har nämligen delegerat beslut om lagtillämpning (inklusive EG-rätten) till regeringsrätten. sätter i princip ingen gräns för rätten att delegera makt via demokratiska beslut. Folket självt avgör vilka beslut som skall delegeras och inte delegeras. 24 Avgörande är att det är delegation och inte uppgivande (alienation) av makt. Men om man delegerar makt över instrumenten för statsmaktens utövande, dvs. 22Dahl (1990:72) skriver i polemik mot dem som likställer folkstyre med demokratiska procedurer ... rule by the people requires not only one form but many forms, including, paradoxically, nondemocratic forms of delegated authority. Yet, the error of thinking about democracy as a single form has led to catastrophe in the past; I fear it vill lead to disaster in the future. 23Se (red) 1975. 24Se citatet som inleder min text. stolar, polis och militär går man över en gräns som i praktiken innebär ett uppgivande av suveräniteten. Demokrati handlar ju ytterst om makt över en statsapparat med ett avgränsat territorium för sin jurisdiktion. Att en demokratisk stat delegerar makt till en ickedemokratisk internationell organisation är i princip samma sak som att delegera makt till ett ickedemokratiskt organ inom landet. Delegationen görs i syfte att upp nå vissa mål. Det kan handla både om effekti- vitet i förvaltningen och om att skydda rättigheter. Det faktum att delegationen sker till ett organ som ligger utanför landets gränser spelar ingen roll. Det avgörande är att den delegerade makten ut- övas inom ramen för medlemsstatens demokratiska konstitution. Den internationella organisationens maktutövning i utgör en mindre ask i det stora kinesiska asken. Så länge inte demokratin upphävs är det tillåtet att använda sig av odemokratiska organisa- tionsformer för att nå demokratiskt beslutade mål – även om det sker genom internationellt samarbete i organisationer med norm- givande befogenheter. Om man konsekvent tillämpar Dahls modell är således slut- satsen att EU:s demokratiska underskott är egalt ur den svenska demokratins synvinkel – förutsatt att det handlar om delegation av makt (vilket jag återkommer till nedan). Det demokratiska under- skottet i EU skapar inget demokratiskt underskott i . Den nuvarande beslutsordningen anses av många vara funktionell givet de mål som och andra medlemsstater har med sitt EU- medlemskap. Bekämpning av arbetslöshet, miljöförstöring, infla- tion m.m. kan bedömas bli mest framgångsrik om det råder ett demokratiskt underskott i EU.25 Att öka inslaget av demokratiska procedurer i EU skulle kanske minska effektiviteten i både be- sluts- och genomförandeledet. FN är exempel på en organisation som genom odemokratiska beslutsregler (säkerhetsrådet har 25 van Parijs (1997) hävdar att EU:s demokratiska underskott inte enbart skall mätas mot formella demokratiska principer, utan mot de mål som EU:s demokratiska stater har med sitt medlemskap. I detta konsekvensia- listiska perspektiv kan den nuvarande ordningen vara optimalt demokra- tisk. EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I permanenta medlemmar med vetorätt) formellt kan utöva tvång mot medlemsstater som bryter mot FN:stadgan och ålägga med- lemsstater att delta i fredsbevarande uppdrag utan att be om lov av deras folkvalda församling.26 Denna odemokratiska beslutsordning har motiverats utifrån FN:s målsättning: att bevara världsfreden. Det faktum att detta mål är okontroversiellt gör inte denna delegation mer demokratisk än annan delegation. Demokratins princip som sådan pekar inte ut någon särskild organisatorisk princip för mellanstatligt samarbete. Precis om när det gäller interna förvaltningsmyndigheters uppbyggnad är det mellanstatliga samarbetets uppbyggnad en fråga för demokratiska beslut i respektive stat. Skillnaden är att man ytterst är hänvisad till utträde om man inte godtar formerna för ett internationellt sam- arbete. Men i båda fallen har man makt att avgöra vilka organisa- tionsformer man vill använda sig av för att nå vissa mål. Att göra EU till en proceduriell demokrati i snäv bemärkelse eller att bevara status quo är således en sakpolitisk fråga som varje demos i med- lemsländerna (dvs. traktatets herrar) ytterst har att ta ställning till. Alternativet att upplösa medlemsstaterna och omvandla EU till en fullständig proceduriell demokrati kan, ytligt sett, te sig som det mest demokratiska förhållningssättet till det demokratiska underskottet i EU. 15 stater ersätts med 1 stat. Den fullständigt proceduriella demokratins principer genomförs i en ny politisk enhet. Skillnaden är demosindelningen. 15 demos slås ihop till ett demos. Demokratibegreppet pekar dock inte ut någon princip för demosindelning.27 Den proceduriella demokratins principer för- 27Dahl (1983:105) skriver: The fact is that one cannot decide from within democratic theory what constitutes a proper unit for the democratic process. Like the majority principle, the democratic process presupposes a unit. The criteria of the democratic presupposes the rightfulness of the unit itself. If the unit is not a proper or rightful unit, then it cannot be made rightful simply by democratic procedures. Se också Whelan 1983. utsätter att det finns en politisk enhet (en stat) med jurisdiktion över en viss personkrets. Dahls krav på inklusivt demos säger inget om indelningen av staters gränser. Däremot kräver han att alla vuxna som stadigvarande lyder under en stat, dvs. dess lagar, skall ingå i det demos som utövar makt över staten.28 Dahls demos- begrepp är statsrättsligt; utan en stat finns inget demos. Huruvida en viss gränsdragning mellan stater är lämplig måste bedömas ur ett utomdemokratiskt perspektiv.29 Man måste söka svar i en övergripande normativ teori som för- klarar varför en demokratisk stat är värdefull. Om man i demokrati ser ett instrument för medborgare att kontrollera sina livsbetingel- ser kan en större stat vara bättre än en mindre. Kravet på system- kapacitet kan göra att ett demos bör ingå i ett större demos.30 Å andra sidan kan ett mindre demos vara att föredra om syftet med en statsbildning är att bekräfta och bevara en kulturell identitet. Normativ politisk filosofi erbjuder skiftande svar på frågan: Vilket demos? Det viktiga är att hålla isär frågan om en stats 29I den sk. no demos-tesen formulerad av (1997:267f) hävdas dock (i motsättning till ), att ett demos kan existera utan att det finns en demokratisk stat. Utan ett demos råder dock ingen demokra- ti, hävdar . Med demos tycks mena den grupp människor som kan acceptera majoritetsprincipen för politiska beslut. Att lägga in ett sådant normativt kriterium i definitionen av demos innebär att en utom- demokratisk princip införs definitionen av demokrati, vilket får orimliga konsekvenser. Det faktum att ett folk accepterar majoritetsprincipens ut- slag kan ju bero på att de utgör ett demos i statsrättslig mening. Om EU de facto vore en stat skulle förmodligen den övervägande majoriteten acceptera demokratins principer. Den tes som driver är att folk inte vill bli ett demos, inte att de inte är ett demos. Han kunde lika gärna hävda att folk inte vill att EU blir en demokrati och att man därför inte bör göra EU till en demokrati. En sådan tes är mycket rimlig, men det är onödigt att gå via en definition av demos för att driva den. Detta leder till ett cirkelresonemang. Om ett demos i en demokratisk stat vill upplösa demokratin finns inte demokrati, vilket innebär att de vill avskaffa något som inte råder, vilket är absurt. 30Dahl och Tufte 1975. Se 1974 för en diskussion. EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I demokratiska status ifrån normativa principer om dess gränser. Både kravet på kulturell identitet och systemkapacitet ligger utanför demokratibegreppet som sådant. Graden av demokrati bestäms av graden av folklig kontroll av en stat – oavsett på vilka grunder dess gränser är fastlagda. Även om Dahls kriterier på demokrati inte stipulerar en viss av- gränsning av stater, kan hans normativa demokratiteori göra det. Enligt kan demokrati försvaras av det han kallar the strong principle of equality.31 Demokrati är moraliskt försvarbar därför att den ger lika och maximal möjlighet för människor att förverk- liga sina livsplaner genom egna beslut (autonomi). Individers själv- bestämmande och måluppfyllelse är demokratins mål. Systemkapa- citet kan därför vara en viktig faktor att ta hänsyn till när man av- gränsar en demokratisk stat. Men graden av demokrati bestäms inte av systemkapacitet, utan av graden av folklig kontroll av staten. 31Dahl 1989: kap. 7. 32Ofta sammanblandas demokratisk nivå i en stat med dess förmåga att genomföra medborgarnas preferenser i största allmänhet. SNS Demo- kratiråd definierar demokrati i termer av handlingskraft, vilket betyder medborgarnas förmåga att genom kollektivt agerande under demokra- tiska former förverkliga gemensamma mål. Detta är ett av många kriterier på demokrati. Kriteriet innebär bl.a. ett krav på tillräckliga och tillgänglig resurser. Konsekvensen är att ju mer skuldsatt ett land är desto mindre demokratiskt är det. Att införa ett sådant effektivitetskriterium på demokrati får orimliga konsekvenser. Om man definierar demokrati i termer av systemkapacitet skulle, som (1974) påpekat, ha blivit mindre demokratiskt när det förlorade sina kolonier eftersom dess ekonomiska resurser minskade. stora statsskuld innebär att graden av demokrati i mins- kat, enligt språkbruk. Man kan naturligtvis definiera demokrati på det sätt som gör, men det leder till en olycklig begreppsförvirring. Konsekvensen är att en stat kan ha maximal grad av medborgarstyre (vilket definieras enligt Dahls proceduriella kriterier) som graden av demokrati reduceras på grund av av- saknad av resurser att genomföra gemensamma mål. definierar också demokrati i termer av liberala institutioner som makt- delning och rättsstat, vilket ytterligare förvirrar begreppen. Här kan ett dilemma uppstå.33 I en stor stat minskar graden av folklig kontroll av makthavare. Men en stor stat kan vara en fullständig proceduriell demokrati i den överförda mening som anger med de sju institutioner som ska finnas (se ovan). Om man hävdar att politiskt deltagande är ett värde kan ett litet demos vara att föredra. Om man hävdar att måluppfyllelse har ett värde kan ett större demos vara att föredra. Men ett negativt samband mellan politiskt deltagande och storleken på ett demos är inte givet.34 Det positiva sambandet mellan systemkapacitet och storleken på en stat kan också ifrågasättas. Små stater kan genom mellanstatligt samarbete och gemensamma normsystem öka sin systemkapacitet. Om det är så att utövandet av demokratiska rättigheter minskar i ett europeiskt demos och om man vill maximera graden av demo- krati talar detta emot att göra EU till en stat. Ett demokratiskt underskott skulle ersättas med ett annat. Visserligen finns möjlig- heten till ansvarsutkrävande, men utnyttjandet av denna möjlighet skulle försvåras. Förutsättningarna för fungerande demokratiska processer i ett enat är av allt att döma dåliga. Om man vill maximera graden av demokrati i är därför bevarad demo- krati i EU:s medlemsstater att föredra. Men, vilket är min huvudpoäng, demokrati i medlemsstaterna utesluter inte ett EU med ett demokratiskt underskott. Demo- kratin tillåter delegation av makt till ickedemokratiska organisa- tioner. kritik av innehållsliga demokratidefinitioner kan riktas mot SNS Demo- kratiråd. Man använder termen demokrati på företeelser som kan vara möjliga utfall av demokrati, så som demokrati vanligen definieras. Se 1996 och 1997 för en kritisk diskussion. 34Dahl (1989:kap. 23) skisserar en demokratisk framtidsvision där med- borgarna använder sig av modern data- och teleteknik för att delta i poli- tiska processer i the third transformation, dvs. demokratins expansion över nationalstatens gränser. EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I Är EU-inträdet förenligt med demokratiska statskick? Det svenska statsskicket överensstämmer i hög grad med Dahls kriterier på proceduriell demokrati. Grunderna för stats- skick, så som de formuleras i regeringsformen, föreskriver de institutioner som anger som nödvändiga för en fullständig proceduriell demokrati i en modern stat. (Se s. 48 ovan. Även om medborgarnas makt utövas indirekt genom valda representanter är medborgarna suveräna makthavare över staten. Vår representativa demokrati bygger på att All offentlig makt i utgår från folket som det står i regeringsformens portalparagraf (RF 1:1). Denna formulering ger anledning till två principiella kommentarer: 1.Maktutövning och beslutsfattande sammanfaller inte. Folket har suverän makt utan att styra staten. Maktutövningen sker genom en legal möjlighet att hindra (genom avsättning) repre- sentanter ifrån att genomföra en viss politik. 2.Folket har makt över det offentliga, dvs. den rättsordning som staten utgör och upprätthåller. Folkets valda ombud i ges grundlagsskyddad ensamrätt att stifta lag. Den offentliga maktens bundenhet av de lagar som stiftas anges i den s.k. legalitetsprincipen: Den offentliga makten utövas under lagarna (RF 1:1). Denna formella rättsstatsprincip anger ett juridiskt instrument för statens och därmed medborgar- nas maktutövning. Staten är, som påpekats, en på våldsmonopol grundad rättsordning som kan användas för de syften som medborgarna genom demokratiska procedurer beslutar om. Medborgarna ges också, genom en särskild procedur, makt över grundlagsförändringar, dvs. Vårt stats- skick tillåter i princip vilka förändringar som helst av statsskicket, så länge de följer den författningsenliga proceduren. Folksuveräniteten begränsas bara av procedurregler, inte av några substantiella begränsningar. Demokratin kan avskaffas på ett författningsenligt sätt. Frågan är om, som det har påståtts, EU-inträdet har medfört en grundläggande förändring av statsskick.36 När man disku- terar statsskick, och rättsregler i allmänhet, bör man skilja på for- mell rätt och reell (eller positiv) rätt. Vad gäller på papperet och vad gäller i verkligheten? Låt oss börja med det formella perspektivet. Anslutningen till EU gick till så att , efter en folkomröstning, antog en anslutningslag (SFS 1994:1500). För att inte anslutnings- lagen skulle vara grundlagsstridig krävdes en förändring av rege- ringsformen (RF 10:5). tilläts bara överlåtelse av norm- givningsmakt i begränsad omfattning. anges ingen gräns för överlåtelse av normgivningsmakt – dock med ett avgörande undan- tag: får inte överlåta normgivningsmakt över grundlag och riksdagsordning. Inte heller tillåts överlåtelse av be- slut om begränsning av de medborgerliga fri- och rättigheter som stipuleras i regeringsformens andra kapitel. Beslut om överlåtelse av normgivningsmakt måste tas med kvalificerad majoritet. Men, vilket är viktigt ur demokratisk syn- vinkel, återtagande av normgivningsmakt kan tas med enkel majo- ritet.37 Eftersom anslutningslagen är en vanlig lag kan den upphävas enligt samma regler som gäller för andra vanliga lagar. Den rätten garanteras av att grundlagarna inte ändrats. Men, vilket vållar en viss förvirring, så länge anslutningslagen gäller har EG-rätten företräde framför både vanlig lag och grundlag i . Det som gör anslutningslagen speciell är att den är en lag som har konsekvenser för andra lagars giltighet, som den har samma status som vanlig lag. Anslutningslagen kan sägas var kon- stitutionell till sitt innehåll, utan att vara en grundlag. En långt gående normgivningsrätt överlåtits till EU. Men kan, vilket är värt att upprepa, med omedelbar verkan upphäva denna rätt genom ett enkelt riksdagsbeslut. 36Se artikel på Brännpunkt i 6/5 1998. 37Se och 1998:59. EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I Det har hävdats att det svenska EU-inträdet innebär att rege- ringsformens portalparagraf All offentlig makt i utgår från folket(RF 1:1) inte längre gäller.38 Skälet är att EU-inträdet innebär ett brott mot en annan paragraf, nämligen den som säger att stiftar lag (RF 1:4). Lagar stiftas nu av minister- rådet. Om stiftar en lag som går emot en av minister- rådet stiftad lag får den inte laga kraft. EU-inträdet skulle därmed vara grundlagsvidrigt. Om detta är riktigt var också den förändring av regeringsfor- men (RF 10:5) som genomfördes för att möjliggöra EU-inträdet grundlagsvidrig, eftersom man därmed tillåter brott mot RF 1:1 och RF 1:4. Grundlagen skulle med andra ord ha blivit inkon- sistent. Man borde också ha upphävt RF 1:1 och RF 1:4. Riks- dagen måste antingen varit irrationell eller medvetet infört en mot- sägelse i regeringsformen i syfte att manipulera opinionen mot EU. Men det rimliga är att anta att handlade rationellt – åtminstone infördes ingen inkonsistens i regeringsformen. Ytligt sett kan det tyckas som om EU-anslutningen strider emot regeln att stiftar lag. En annan instans stiftar ju lagar som har företräde framför de lagar som stiftar. kan inte EU ändra regeringsformen, i vilken det står att stiftar lag. Denna paradox upplöses om man inser att regeringsformen stipulerar en grundlagsskyddad normgivningsrätt medan anslutningslagen stipulerar en icke grundlagsbunden norm- givningsrätt. Regeringsformen ger suverän ensamrätt att stifta lag i . Denna rätt upphävs inte av EG-rätten. Minister- rådet har ingen grundlagsstadgad rätt att stifta lag i . Det har rätt att stifta lag i i kraft av en vanlig lag, som kan stifta och upphäva. Det är ingen motsägelse att påstå att ministerrådet har rätt att stifta lagar i , utan att ha en grundlagsstadgad rätt att göra det. Grundlagen tillåter ju att genom vanlig lag delegerar normgivningsrätt till organ som inte har grundlagsstadgad rätt att stifta lag. Om man betänker skillnaden mellan vanlig lag (anslut- ningslagen) och grundlag, inser man att rätt att stifta 38 Se artikel på Brännpunkt i . 6/5 1998. lag är överordnad EG-rätten. EG-rätten är giltig i därför att har ensamrätt att stifta lag, inte därför att denna ensam- rätt har upphävts. Det hävdas ofta att det faktum att EG-rätten har direktverkan- de giltighet innebär att makt inskränks.39 Men frågan är om det skulle vara en avgörande skillnad om fick möjlig- het att ratificera varje EG-lag för sig. ställs inför ett beslut att gå ur EU eller acceptera den lag som ministerrådet stiftar (om vi antar att det inte ges någon dispens eller möjlighet att obstruera, vilket i realiteten är fallet). Om hade möjlighet att ratificera varje lag för sig skulle beslutsalternativen vara annorlunda. Man behöver inte godta alla lagar eller går ur, utan bara godta de lagar man tycker är bra. Men makt över gällande rätt i är lika stor i båda fallen. Det är en skillnad i beslutsalternativ – inte i maktbefogen- heter. Givet det faktum att EG-rätten har direktverkande giltighet i medlemsländerna ställs vi, om vi går med i EU, inför alternativen att acceptera en lag eller att gå ur. Om vi inte kan godta det be- slutsalternativet borde vi inte gått med. Men det är inte mer demo- kratiskt att undvika svåra beslutsalternativ än att acceptera dem (så länge det inte handlar om att avskaffa demokratin). Det kan i praktiken vara svårt att gå ur EU hävdas det ofta, vilket betyder att det kan vara komplicerat och kostsamt. (Grön- land har visat att det är möjligt.) Demokratiska principer förbjuder dock inte beslut som det är kostsamt att ändra på. De som är an- hängare av EU kan hävda att ett beslut att inte gå med är mer kost- samt och lika svårt att ändra på. Att beslut är svåra att ta tillbaka innebär inte att grunderna för styrelseskicket ändrats. 39 (1997:185f) hävdar dessutom att direktverkande lagar strider mot folkrätten. Hon menar att det är att likna vid yttre inblandning i en stats inre angelägenheter. Detta resonemang förbiser helt att inbland- ningen går via en vanlig lag som kan upphäva. I en kommande artikel med titeln som demokrati i Statsvetenskaplig tidskrift diskuterar jag närmare 1997. EU-INTRÄDET OCH DEMOKRATIN I ka principer kräver att medborgarnas maktbefogenheter inte tas bort, inte att man skall undvika svåra beslutssituationer. Beslutet om EU-inträde ställde oss inför en svår beslutssitua- tion, men ingen skulle väl på allvar hävda att det var odemokratiskt att vi ställdes inför den beslutssituationen. Även långsiktiga beslut om energiförsörjning (t.ex. kärnkraften) får långsiktiga kon- sekvenser som det är mycket kostsamt att ändra på. Men besluten blir inte odemokratiska av det skälet. Detta resonemang kan te sig formalistiskt, men det är viktigt att föra därför att det visar att EU-inträdet inte upphäver folk- suveräniteten i . De som hävdar att ett EU-medlemskap inskränker, eller till och med avskaffar den politiska demokratin, i medlemsstaterna gör ofta två misstag. För det första förväxlas beslutsfattande med maktutövning. Den som fattar beslut behöver inte utöva makt och den som ut- övar makt behöver inte fatta beslut. Politisk makt brukar definieras som en dominansrelation mellan politiska aktörer. Om A har makt över B kan A hindra B ifrån att uppnå vissa mål. Makt kan, generellt sett, beskrivas som en kontrafaktisk kapacitet att för- hindra att något inträffar.40 Om A har en konstitutionellt reglerad makt över B kan A i kraft av denna rätt hindra B ifrån att utöva makt i en stat. Så kan man beskriva den svenska för- hållande till EU. EU-inträdet har inte inskränkt grund- lagsstadgade makt över den svenska staten, eftersom demokratiska författningen inte har ändrats. 40 Detta maktbegrepp formuleras av Beitz (1989:10) så här: is a counterfactual notion. In attributing power to someone, we imply that there is some possible world in which her action (or omission) will change the future course of events by converting an outcome she does not want, but that would occurred if she had not acted (or had acted otherwise) into an outcome she wants. Having power, she has the potential to make a difference. However, the world in which one's power makes a difference need not be the actual world – one can have (and exercise) power without getting what one wants, and one can get what one wants without exercising power (or by exercising it superfluosly: when the desired outcome would have occurred anyway). En liknande tanke formuleras av (1992:272). För det andra förväxlas ofta demokrati med maximalt hand- lingsutrymme. Men ett stort handlingsutrymme behöver varken vara mer demokratiskt eller mer rationellt än ett litet handlingsutrymme. Avgörande är att man genomför åtgärder som man tror förverkligar de målsättningar man har. Om man vill ha ryggen fri minskar i själva verket handlingsutrym- met. EU-anslutningen innebär otvivelaktigt att utrymme att stifta lagar har begränsats. Att stifta en lag som strider mot EG- rätten går inte – så länge vi är med i EU. Men begränsningen av handlingsutrymmet är reversibel och självvald. Om vi antar att de som röstade för ett EU-medlemskap är rationella ansåg de att de lagar som ministerrådet stiftar tjänar ett syfte som är värt att upp- nå. Skälet till att inte stiftar en lag som går emot EG- rätten är, om den är rationell, att den föredrar EG-rätten framför andra lagar. föredrar också att EG-rätten får direktver- kande effekt framför ett system med ratificering av varje lag. Även denna ordning kan motiveras ur rationalitetssynpunkt. I stället för att acceptera varje lag för sig väljer man att fort- löpande acceptera alla lagar, eftersom beslutsalternativen är att acceptera eller att gå ur. Man kan ha olika åsikter om de mål som denna ordning syftar till att nå, men man kan inte hävda att demo- kratin kräver att bör förhindras att sätta sig i en sådan beslutssituation.