sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt beslut skulle ju vatten över- huvudtaget inte konsumeras, inte ens där akrylamid enligt analyser inte fanns i vattnet. Beslutet om rekommendationen togs skyndsamt efter det att kommunen hade begärt ett besked. Det föregicks av omfattande samråd med flera myndigheter inklusive kontakter med . Beslutet grundades bl.a. på det förhållandet att kommunen på fråga uppgett att de hade möjlighet att förse hushållen inom riskområdet med vatten från annat håll. I beslutet sades att den föreslagna begränsningen motiverades utifrån en försiktighetsprincip och att restriktionen borde gälla , tills ytterligare kunskaper kunnat vinnas. Vad menade med denna formulering var att ingen då kunde säga hur snabbt situationen kunde förändras. Brunnar som var fria från förorening kunde bli förorenade, och provtagning och analys kunde ta tid. Dessa överväganden framkommer emellertid inte i beslutet. agerande har efteråt utsatts för kritik. Olyckligtvis gick rekommendationen ut i media innan kommunens ledningsgrupp fått full kännedom om innehållet och som kommunen anordnade ett stort informationsmöte för allmänheten. Vi vill uppmärksamma bristen på samråd från sida inför deras första bedömning. Det minsta som kan begäras när dricksvattenfrågan sorterar under två olika verk är att det sker ett samråd i situationer som den som rådde. Vi förutsätter att kontakterna mellan de bägge verken utvecklas i det avseendet. Reaktionerna efter beslut visar också hur viktig själva utformningen av informationen är. Både och första beslut är kortfattade. Den som läser dem får klart för sig att verken gjort olika bedömningar men inte hur man reso- nerat. Genom att redovisa de överväganden man gjort skulle det ha framgått att uppfattningarna i realiteten inte skiljde sig åt särskilt mycket. Generellt kan vi, efter att ha studerat händelseförloppet och intervjuat inblandade tjänstemän, konstatera att förvånansvärt få kontakter tagits mellan berörda centrala verk. Någon har uttalat att det inte är den traditionen. Några verk saknade egen beredskapsplan och flera verk saknade utsedd kontaktperson för den här typen av händelser. Beredskap och informationshantering 121 Erfarenheterna från Hallandsåsfallet visar hur viktigt det är att myndig- heter samråder i de fall beröringspunkter finns. I normala fall lämnar de centrala verken med huvudansvar för visst område löpande råd och stöd till lokala och regionala myndigheter. I ett beredskapsläge skall ett centralt verk först efter begäran av aktuellt ledningsorgan besluta om något som rör allmänheten. Råden och rekommendationerna skall ställas till det organ som leder den verksamhet det gäller och det är det organet, t.ex. kommunens ledningsgrupp, som beslutar om eller hur stödet skall användas. I var det inte fråga om beredskapsläge eller räddningstjänst. och hade därför kvar sitt tillsynsansvar enligt livsmedelslagen respektive hälsoskyddslagen. Det var emellertid som hade det huvudsakliga ansvaret för att föra informationen vidare till allmänheten och utifrån sin tillsynsroll tillämpa råden. I en krissituation får råden stor genomslagskraft, vilket ställer extra stora krav på de centrala verkens agerande. Det är viktigt att man strävar efter att informationen till allmänheten blir entydig. Det kan naturligtvis vara så att det ändå inte går att undvika att olika myndig- heter gör olika bedömningar. Det är då än viktigare att kommunen hålls underrättad för att i görligaste mån kunna undvika oro och förvirring och för att kunna göra en avvägning av hur man bör agera. Det väsentligaste för var att få tillräckligt säkert underlag för att kunna bedöma vilka akuta insatser som krävdes men också för att kunna förklara läget för allmänheten. Effektiv hjälp från centrala verk till kommuner förutsätter en kontaktperson, men inte nödvändigtvis att verken utlöser sina respektive beredskapsplaner. Att en situation utgör ett krisliknande tillstånd lokalt behöver inte signalera beredskap för den centrala myndigheten. Typen och graden av problem som kan tänkas uppkomma går inte att förutse. De kan också variera kraftigt beroende på ansvarsområde. Man kan därför tänka sig att det lämpligaste är att frågorna löses ad hoc. Vi har erfarit att händelserna fått flera verk att se över sin beredskap. Vi vill därför inte föreslå någon särskild gemensam beredskapsplan för centrala verk. Däremot finns det anledning för dessa verk att regelbundet öva sig och förbereda sig för liknande fall. Försvarsdepartementets arbetsgrupp har föreslagit att det i verksförordningen för myndigheter under regeringen skall föreskrivas att verket är skyldigt att inom sitt område kunna medverka vid och hantera svåra påfrestningar. Vi anser att man i samband med den översyn som föreslagits av arbetsgruppen skulle kunna ta upp också behovet av övning. 122 Beredskap och informationshantering 5.2.4Ansvar för analys och ackreditering Ett förhållande som utgjorde ett stort problem för var bristen på tillräckligt känsliga analysmetoder för akrylamid i vatten. Som vi beskrev i vår delrapport dröjde det ända innan det fanns förutsättningar för analys av halter motsvarande WHO:s riktvärde /l. Det var det riktvärde som och rekommendationer byggde på, och det var inte möjligt att ändra rekommendationerna förrän det fanns motsvarande analyskapacitet. Enligt bedömning ledde denna brist på tillräckligt känslig analysmetod onödigtvis till betydande kostnader för vattentransporter m.m. Dessa kostnader översteg vida kostnaden för att t.ex. ha tagit fram egen analyskapacitet på verket. En erfarenhet är därför att det inte är tillfredsställande att helt överlämna frågan om utvecklig av ny analysmetodik till den kommersiella laboratoriemarknaden i en brådskande situation. Det finns en mängd potentiella föroreningar som laboratorierna i inte har tillräckliga analysmetoder för . I flera fall finns, i likhet med akrylamid, internationella riktvärden för dessa ämnen. Det går inte att förutse alla fall då analysmöjlighet kan behövas, men det behöver inte bara röra sig om akuta situationer. Det kan gälla löpande kontroll i en verksamhet eller tillsyn av en verksamhet för att t.ex. följa upp ett kontrollprogram. Enligt vår mening ligger det ett allmänt intresse i att det skall gå att genomföra analyser ner till de riktvärden som gäller för sådana föroreningar. Vår utredningstid ger inte möjlighet att närmare undersöka och ta ställning i de frågor om utveckling av analysmetoder och ackreditering som vi väckt. Vi anser ändå att det finns anledning att utreda hur analys och ackreditering skall ske i ett krisläge, men också att överväga vad som över huvud taget skall gälla, dvs. inte bara i kris. I avsnitt 3.3.3 har vi föreslagit att uppgiftsskyldigheten för användande av kemiska produker skall utredas. I samband med en sådan utredning skulle man också kunna se över för vilka ämnen och i vilka andra situationer analyskapacitet kan behövas och var ansvaret för detta skall ligga. 5.2.5Vem litade allmänheten på? Förtroendet för och i var lågt och sjönk ytterligare efter giftolyckan. Det finns personer som säger sig inte ha blivit tagna på allvar när de redogjort för sina farhågor eller nonchalerade när de försökt få olika upplysningar om byggprojektet. Som vi nämnt fanns det också en viss misstänksamhet mot kommunen Beredskap och informationshantering 123 på grund av tunnelbygget. Till skillnad från och skulle kommunen ha kunnat fungera som en oberoende informationskälla för de boende i . blev det i stället främst massmedia som ansågs stå på medborgarnas sida. Detta visar på vikten av att i ett tidigt skede av projekt som upplevs som ingripande och är kontro- versiella öppna en dialog mellan myndigheter och allmänhet. Kommunen lyckades trots allt vinna visst förtroende under krisen. Det berodde troligen på att kommunen trots allt, i relation till andra involverade aktörer, framstod som mindre skyldig. Dess polisanmälan av och möttes med stor tillfredsställelse av Båstadbor och med gillande av medier (se Hallandsåstunneln som tvistefråga, kris och förtroendeproblem). Även kommunen blev därmed en viktig källa till information och nådde ut på ett bra sätt genom såväl informationstavlor och presskonferenser som andra insatser. Även närradion, Radio , hade egna sändningar. I de undersökningar som gjorts har mediernas bevakning på det stora hela fått mycket positiva omdömen. Framför allt var det den lokala pressen som vann de boendes förtroende. Den kom av många att upplevas som båda objektiv och aktiv. Särskilda krav under särskilda förhållanden Händelserna utgjorde ett mycket stort tryck på en kommun som . Problem med resurser, kompetens och befogenheter uppstod. Problemen till trots kunde kommunen, om än med en excep- tionellt stor arbetsinsats, bemästra det besvärliga läget på ett bra sätt. Vissa av frågorna diskuteras nu då det gäller kommunernas roll. Det har framkommit att det över huvud taget råder oklarhet i fråga om myndigheters uppgifter vid svåra påfrestningar i fred. Händelserna på visade också hur viktigt det är att en drabbad kommun snabbt kan upprätta en fast kontakt på centrala verk och få den experthjälp som kan behövas. Inledningsvis var det vissa problem med detta för . Hur respektive verk skötte sitt interna arbete för att bistå kommunen varierade, men generellt hade de inte kontaktpersoner avdelade på sina ansvarsområden. Dessutom var det en påtaglig brist på samordning vissa verk emellan. Problemen rättades till efterhand. i har i flera avseenden gett lärdomar och erfarenheter för de myndigheter som berördes och har också lett till 124 Beredskap och informationshantering utredningar på en rad områden. För vår del vill vi sammanfattningsvis föreslå följande: Ledningskedjans (regeringen, civilbefälhavaren, länsstyrelserna, landstingen och kommunerna) uppgifter och ansvarsfördelningen inom denna vid svåra påfrestningar i fredstid bör ses över generellt och förtydligas. I det sammanhanget bör det regleras hur de centrala verken skall lämna expertstöd och annat bistånd och hur dessa verk genom övning skall ha den beredskap som krävs. Tillgodose behovet av kontaktpersoner Inom centrala verk skall kontaktpersoner utses mot kommuner, läns- styrelser och andra operativt ansvariga myndigheter. Skyldigheten bör regleras, förslagsvis i myndigheternas respektive instruktion. Utred hur laboratorieanalyser skall säkras Möjligheten till analyser och ackreditering av laboratorier i kris- situationer bör utredas närmare. Frågan bör ses över även med tanke på behov under mer normala omständigheter. Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget genom När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri i Vad är det andra värt? – En studie av natur- och miljöhänsyn hos och i Projekt Utvärdering av vissa arbetsmiljöförhållanden vid Kommission med anledning av tunnelbygget genom Beslut vid regeringssammanträde . Regeringen tillkallar en kommission med anledning av det som inträffat som en följd av byggandet av en järnvägstunnel genom . -redovisa de kemikalie-, vatten-, och övriga miljöfrågor inklusive hushållningsfrågor samt frågor om livsmedel och arbetsmiljö, som har samband med tunnelbygget genom , -utvärdera orsaken till de skador på och olägenheter för miljön som har uppkommit och i det sammanhanget analysera besluten, inklu sive beslutsprocessen, och dess bakgrund samt myndigheternas roll, -utvärdera hur arbetsmiljöarbetet har organiserats och bedrivits och hur samverkan har skett med arbetstagarna och deras representanter -beskriva, analysera och dra slutsatser av uppgifts- och informations - hanteringen hos myndigheter och andra berörda, -lämna förslag till de åtgärder som enligt kommissionen behöver vidtas för att liknande händelser skall kunna undvikas . Kommissionen skall också undersöka och vid behov lämna förslag i frågan om en särskild beredskapsplan för centrala myndigheter behöver utarbetas. En sådan plan skulle innehålla bl.a. krav på inbördes samråd mellan myndigheterna innan sådana beslut fattas som kan ha väsentlig betydelse för enskilda. Det är vidare regeringens avsikt att bereda kommissionen tillfälle att yttra sig över ärenden som har samband med tunnelbygget genom - landsåsen. Kommissionens arbete skall bedrivas på ett sådant sätt att pågående förundersökning och annat parallellt utrednings- och tillsynsarbete inte försvåras. Kommissionen skall inte uttala sig i frågor om ansvar och ersättning som kan komma under domstols prövning. 2 Bilaga 1 Kommittédirektiv 1997:124 Frågan om en tunnel genom blev aktuell , när länsstyrelserna i , , och tillsammans med och Statens järnvä gar utredde en lämplig sträckning för en tunnel genom . södra region gav i uppdrag att göra en förstudie av de tekniska förutsättningarna för en tunnel genom åsen. En banutredning färdigställdes och färdiga bygghandlingar fanns 1991. Som en följd av regeringens proposition Näringspolitik för till växt (prop. 1990/91:87, TU24, rskr. 286) anvisade 10 miljar der kronor för trafikens spårutbyggnad. Ett av projekten som angavs var en utbyggnad av med dubbelspår. Genom ett rege ringsbeslut anvisades totalt för en dubbelspårig järnväg mellan och . Beslutet inne fattar den aktuella tunneln. Genom regeringsbeslut faställdes en tioårig investeringsplan för järnvägsnätet där Västkustba - nan med den tidigare fastställda sträckningen ingick som en del av be - slutet. har i ett beslut av regeringen fått till stånd till expropriation av mark för omläggning av i tunnel genom . I beslutet föreskrev regeringen flera miljö villkor. Bl.a framgår av beslutet att skall iaktta allmän aktsamhet så att naturvårdens, kulturmiljövårdens och friluftslivets intres sen så långt möjligt skyddas för påtaglig skada. Dessutom föreskrevs att arbetet med tunneln skall utföras så att påverkan på grund- och yt vatten minimeras samt att verket i samråd med skall upp rätta och bekosta ett kontrollprogram för grundvatten, ytvatten och na turmiljö. har fått tillstånd från , , genom två deldomar av och . I båda domarna anges villkor till skydd för miljön som skall iaktta. överlämnade domstolen enligt 3 kap. 3 § andra stycket vattenlagen med eget yttrande till regeringen frågan om tillstånd till ytterligare grundvattenavledning från för järnvägstun - neln genom åsen. Ärendet bereds i . I sammanhanget noteras att nu har begärt och även fått anstånd med att avge slutligt yttrande i fråga om tillåtlighet enligt 3 kap. vattenlagen med hänsyn till de händelser som har inträffat vid tunnelbygget genom . Enligt innebär det inträf - fade att förutsättningarna för det fortsatta arbetet har förändrats. Vidare har anfört att verket avser att i samråd med berörda myndig - heter göra en miljörevision av projektet innan yttrandet avges. har vidare i sin ansökan om anstånd uppgivit att verket avser att ge in en ny ansökan enligt vattenlagen till vatten dom- stolen. Vissa av arbetena har av prövats enligt naturvårdsla gen (1964:822). meddelade i län tillstånd till att utföra det s.k. mellanpåsla- get till tunnlar, ta i anspråk visst arbetsområde samt utföra schaktning och fyllning för breddning av och utbyggnad av mötesplatser på till - fartsvägen till arbetsområdet. Beslutet överklagades till regeringen som avslog överklagandet i den del det prövades i sak. Arbetet med tunneln försenades avsevärt. övertog 1995 totalentreprenaden för projektet. För att påskynda arbetet har förutom påslagen på den norra och södra sidan en arbetstunnel, mellanpåslaget, borrats från toppen av åsen ner till en plats där de båda tunnlarna är avsedda att löpa. För att täta tunneln började an- vända kemiska tätningsmedel som enligt uppgift innehåller kemiska produkter som metylolakrylamid, akrylamid och formaldehyd. Sedan den närliggande i uppvisat onormalt skum inträffade fiskdöd i bäcken. förlamades boskap som druckit vatten från bäcken. Analyserade prover visar enligt uppgift från att vattnet i bäcken innehöll höga halter av giftiga ämnen. Ett antal en skilda brunnar har också förorenats. pågår undersökningar av allmänna och enskilda vattentäkter inom kommunen. Vidare pågår omfattande geologiska och hydrologiska undersökningar runt . med angränsande kustområden är med hänsyn till de na tur- och kulturvärden som finns i områdena i sin helhet av riksintresse enligt 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får komma till stånd i dessa områden endast om det kan ske på ett sätt som inte påtagligt ska - dar områdenas natur- och kulturvärden. Åsens naturskydd regleras närmare genom naturvårdslagen. Kemi - kaliehanteringen regleras generellt genom lagen (1985:426) om ke miska produkter. Reglerna innebär i korthet en skyldighet att vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att hindra eller motverka skada på människa eller i miljön. Vidare föreskriver lagen en skyldighet för den som hanterar kemikalier att ha tillgång till bl.a. Bestämmelser om skyldigheter vid kemikalie - hantering finns också i arbetsmiljölagen (1977:1160). Arbetsmiljön och arbetsgivarens skyldigheter regleras generellt ge - nom arbetsmiljölagstiftningen och föreskrifter som meddelats med stöd av den, t.ex. föreskrifterna (AFS 1996:6) om internkontroll av arbets - miljön. I arbetsmiljölagen finns vidare bestämmelser som riktar sig till den som tillverkar, importerar eller överlåter ett ämne som kan föran leda ohälsa eller olycksfall. Miljöbrott är straffsanktionerade i flera lagar däribland , arbetsmiljölagen och lagen om kemiska produkter. I regeringens lagrådsremiss om miljöbalk föreslås att större trafi - kanläggningar, bl.a. en järnvägsanläggning av aktuellt slag, skall före gås av en tillåtlighetsprövning av regeringen. I en sådan prövning kan regeringen väga samman olika intressen och lämna straffsanktionerade villkor om t.ex. kemikaliehanteringen för att tillåta verksamheten. Vidare kommer allmänhetens ställning att stärkas jämfört med genom att reglerna om miljökonsekvensbeskrivning byggs ut i väsent liga avseenden. En proposition om miljöbalk i enlighet med lagrådsremissen i dessa delar planerar regeringen att överlämna till /98. Till regler om miljökonsekvensbeskrivningar kopplas också lagen (1995:1649) om byggande av järnväg enligt förslag i betänkande (SOU 1996:32) om följdlagstift ning till . Betänkandet bereds i . Händelsernas art och omfattning är av den karaktären att det framstår som nödvändigt att göra en bred genomgång av det som inträffat vid tunnelbygget genom . En kommission bör därför tillkallas. Kommissionen skall bedriva sitt arbete i tre steg. Inledningsvis skall kommissionen redovisa de kemikalie-, vatten-, och övriga miljöfrågor, inklusive hushållningsfrågor samt frågor om livsmedel och arbetsmiljö, som har samband med tunnelbygget genom . I redovis - ningen skall ingå bl.a en beskrivning av händelseförloppet och resulta tet av de undersökningar som genomförs. Konsekvenser för såväl all - mänheten som för dem som arbetar med tunnelbygget skall redovisas. Därefter skall kommissionen utifrån de beslut som har fattats i fråga om järnvägstunneln utvärdera orsakerna till de skador på och olägen- Kommittédirektiv 1997:124 Bilaga 1 5 heter för miljön som uppkommit. Därvid skall kommissionen kartlägga och analysera hur miljöfrågorna har hanterats i det sammanhanget. Detta arbete, som rör hela beslutsprocessen, innefattar också en kartläggning av de bevekelsegrunder som kan ha lett fram till de skilda besluten och en bedömning av ansvarsförhållandet mellan myndigheterna och mellan tillsynsmyndigheterna på central, regional och lokal nivå. Kommissionen skall också bedöma myndigheternas agerande och om samråd har skett i tillräcklig utsträckning och om expertsakkunskap anlitats i tillräcklig omfattning. En särskild fråga för kommissionen är att beskriva, analysera och dra slutsatser av uppgifts- och informationshanteringen hos myndighe ter och andra berörda. Kommissionen skall därvid bedöma också om beredskapsorganisationen har fungerat tillfredsställande. Detta inklude - rar även hur informationen till allmänheten har fungerat. Frågan om - fattar alltså såväl den inbördes hanteringen som förhållandet till all - mänheten. Kommissionen skall även utvärdera hur arbetsmiljöarbetet har orga - niserats och bedrivits och hur samverkan i det sammanhanget skett med arbetstagarna och deras representanter. Utifrån vad kommissionen sålunda funnit, skall kommissionen som ett tredje steg överväga och lämna förslag till de åtgärder som enligt kommissionen behöver vidtas för att liknande händelser skall kunna undvikas . Kommissionen skall dessutom undersöka och vid behov lämna för - slag i frågan om en särskild beredskapsplan behöver utarbetas för cent - rala myndigheter. En sådan plan skulle innehålla krav på bl.a. samråd innan beslut fattas som kan vara av väsentlig betydelse för enskilda. Kommissionen skall bestå av ordförande och ledamöter. Till kom - missionen skall knytas sekreteriat, sakkunniga och experter i tillräcklig omfattning. Kommissionen skall samråda med berörda statliga myndigheter och kommun. Kommissionen skall också på ett lämpligt sätt bereda allmänheten insyn i sitt arbete. Vidare skall kommissionen samråda med (M 1993:04) och beakta det arbete som pågår i med de skilda etapperna i miljöbalksprojek tet. Kommissionens arbete skall bedrivas på ett sådant sätt att pågående förundersökning och annat parallellt utrednings- och tillsynsarbete inte försvåras. Kommissionen skall inte uttala sig i frågor om ansvar och ersättning som kan komma under domstols prövning. Det är vidare regeringens avsikt att bereda kommissionen tillfälle att yttra sig över ärenden som har samband med tunnelbygget genom - landsåsen. Kommissionen skall till regeringen redovisa resultatet av sitt arbete. Kommissionen skall dock ge en lägesbeskrivning av sitt pågående arbete. För kommissionens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att redovisa regionalpolitiska kon - sekvenser (dir. 1992:50), pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), redovisa jämställdhetsaspekter (dir. 1994:124) samt redovisa konsek - venserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). De ekonomiska konsekvenserna av åtgärder och förslag skall redovisas. Förslag till finansiering skall lämnas. Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget genom Analys av kostnaderna till följd av tunnelbygget genom På uppdrag av har Lybrand blivit ombedda att genomföra en oberoende analys av den samhälls - ekonomiska kostnaden till följd av tunnelprojektet, det vill säga den kostnad som drabbar den skattefinansierade sektorn. Analysen omfattar åren 1997–2002. Vid våra beräkningar har vi utgått från det siffermaterial som vi i första hand har erhållit från och projektledningen för . Vi har inte gjort någon självständig granskning av deras korrekthet. På grund av uppdragets komplexitet har vi varit noga med att defi - niera de begrepp som används i analysen. För att få en sammanhäng ande bild över kostnaderna har vi intervjuat cirka 25 personer som har varit eller är involverade i . Vi har där vid noterat att det, i samband med beslutet att bygga tunnlarna, saknades en definition av vad omfattade på grund av att tunnelbygget var en del av . Vidare var då startade mycket decentraliserat vilket inneburit svårigheter att på central nivå inom verket förse oss med information. Personalbyten i projekt ledningen har också försvårat för oss att strukturera kostnadsposterna i logiskt sammanhängande grupperingar över tiden. redovis ningssystem är primärt uppbyggt för att mäta kostnad per kostnadsslag och objekt. Svårigheter uppstår dock att i efterhand följa upp och analysera resursförbrukningen för sammanhållna projekt typ . Tack vare ett stort tillmötesgående från ett antal personer inom i första hand har vi i efterhand kunnat rekonstruera budget och utfall på det sätt som projektuppföljningen går till för . har utrett förutom att färdigställa tunnelprojektet, också ett antal andra alternativ.