sou · GMB351d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Källa: , T., & J. , 1997, Uppvärdera kunskap och kompetens. Kunskap så det räcker? Arton debattinlägg om utbildning och forskning (red. I en internationell jämförelse fann man också att just för ingenjörer och ekonomer låg avkastningen i på medelnivå. De länder som jämfördes var , , , , , och . låg i båda fallen lägst (, 1998). har i en undersökning (, 1998b) specialstuderat frågan om ungdomar, utbildning och chanserna att få ett arbete samt att få och behålla ett kvalificerat arbete. Det visar sig att högskoleut- bildning lönar sig i alla dessa avseenden. Vinsterna med en högsko- leutbildning är särskilt tydliga för kvinnorna. på arbets- marknaden är av de grundskole- och gymnasieut- bildade kvar i okvalificerad sysselsättning. För de mer framgångsri- ka högskolekategorierna (civilingenjörer, tekniker, naturvetare, far- maceuter, ekonomer, jurister och vissa utbildningar med inriktning mot offentlig sektor) är motsvarande siffra 2–. I andra mindre framgångsrika högskolekategorier (t.ex. lärare) kan andelen i okvalificerade arbeten ligga kvar på . Många studier har visat på god lönsamhet i satsningar på personal- utbildning särskilt om de kombineras med förändringar i arbetsorga- nisationen i anslutning till teknisk utveckling (jfr. SOU 1996:164; , 1997). I tabell 4.7 finns en sammanställ- ning av resultat från aktuella internationella studier. Den visar på delvis betydande produktivitetseffekter av utbildning som dock inte alltid motsvaras av löneökningar av samma storleksordning. Andra effekter av utbildningen för individerna är minskad risk för arbets- löshet. Utbildningens inriktning och uppläggning är naturligtvis också av betydelse för resultaten. Till dessa resultat kan fogas ytterligare några. I har man ex- empelvis både noterat positiva effekter av utbildning i arbetslivet på lönen och att personalutbildning leder till lägre arbetslöshet generellt sett beroende på högre mobilitet och en bättre fungerande arbets- marknad (NOU 1997:25). En amerikansk studie visar vidare att p.g.a. för lite och för företagsspecifik personalutbildning går ofta uppsagda som arbetat länge i ett företag kraftigt ner i lön när de mås- te söka ny anställning (LaLonde, 1997b). Det finns också en risk att med den nya typ av högproduktiva arbetsplatser som håller på att in- troduceras kommer arbetsgivarna att ännu mer än koncentre- ra sina utbildningsinvesteringar på kärntrupperna – välutbildade medelålders personer med fast anställning – medan den mer perifera arbetskraften kanske inte bara får sämre förutsättningar p.g.a. min- dre personalutbildning utan även till följd av större variationer i ar- betstid (& , 1997). Tabell 4.7 Kompetensutveckling i arbetslivet, produktivitet och löner Anställda 1991: en- beek (1995) kätdata från en hus- av arbetet och all Bishop (1994) unga män med låga data): projektet 9,men hade en effekt på lönen len (verkstads- och som fick formell ut- stri, privat sektor) – Andel av utbild- Lauhé (1990) äldre, 1985. av utbildning för yr- större chans att inte gå från jobb till ar- chans till yrkesrör- lighet Källa: , 1997, Education Policy Analysis 1997. svenska studier tyder på liknande, i allmänhet positiva re- sultat av personalutbildning, som i andra länder (jfr SOU 1996:164). Eftersom studierna ännu är relativt få har dock inte några helt enty- diga mönster hunnit utkristallisera sig. Även i tycks föränd- ringarna i arbetsorganisation ha börjat ställa större krav på arbets- kraften med risk för en uppdelning även här i kärntrupper och perifer arbetskraft (, 1994; , 1997). En publicerad svensk studie belyser något mer ingående sambanden mellan utbildning och lärande i arbetslivet och löneut- veckling för män. Ett generellt konstaterande är att den utbildning som förekommer i arbetslivet snarare är av generell karaktär än snävt företagsspecifik och att det är den generella utbildningen och de all- män arbetslivserfarenheterna som ger löneeffekter i . effekterna av dylik utbildning på arbetsplatsen är relativt stora. Ex- empelvis skulle en utbildning ge en löneökning på . I viss utsträckning bidrar de anställda till finansieringen av utbildningsinvesteringarna genom lägre löner under utbildningsti- den (, 1997). I en internationell jämförelse har det också visat sig att av de tre faktorerna utbildning, kompetens (mätt med läsförståelse) och ar- betslivserfarenhet gav arbetslivserfarenhet mest utslag i lönen i . Utbildning gav däremot störst utslag i , , , , , Storbri- tannien och . Endast uppvisade högst påverkan av kompetens/läsförståelse (, 1997c). En intressant fråga när det gäller tolkningen av dessa resultat är den nuvarande personalutbildnings starka koncentra- tion på högutbildade. Vilka effekter skulle en bredare satsning på personalutbildning ge? I kombination med eller utan Kunskapslyft? På liknande sätt som för personalutbildning har gjort en sam- manfattning av erfarenheterna från utvärderingar av arbetsmark- nadspolitik och arbetsmarknadsutbildning i olika länder. Den åter- ges i tabell 4.8. Vad man kommit fram till är att man i första hand bör använda vägledning, stimulera jobbsökande och bistå med hjälp till jobbsökaraktiviteter. Dessa åtgärder är mycket billigare än ar- betsmarknadsutbildning och kan ge väl så goda resultat. Arbets- marknadsutbildningen ska skräddarsys efter individernas och arbets- marknadens behov och inte användas för att lösa storskaliga arbets- löshetsproblem. Det kan vara politiskt och socialt frestande att sätta in arbetsmarknadsutbildning i tider av hög arbetslöshet men det ris- kerar att misskreditera arbetsmarknadspolitiken och arbetsmark- nadsutbildningen. Många länder har funnit att arbetsmarknadsutbild- ning inte gett särskilt positiva resultat. I har man t.ex. konsta- terat att de som gick i arbetsmarknadsutbildning inte efter sin utbild- ning fann arbete än andra (NOU 1997:25). Ett annat vanligt konstaterande är att även i fråga om arbetsmarknadsutbild- ning råder avtagande marginalnytta. I allmänhet är det också de sva- gaste grupperna på arbetsmarknaden som har nytta av arbetsmark- nadsutbildning. Att hjälpa de mest utsatta grupper ur fattigdom krä- ver dyrare åtgärder än vägledning och jobbsökaraktiviteter (LaLonde, 1997a). Tabell 4.8 Lärdomar om arbetsmarknadspolitik från utvärderingslit- teraturen (jobbklubbar, indi- Ungdomar om inte i visar på hög rele- på hög kvalitet. tion av åtgärder in- riktade på deras spe- Fler studier om upp- hov bör göras. Ju längre kurser de- Utbildning i arbetet Kvinnor som återin- träder på arbets- marknaden, ensam- stående mödrar Ungdomar (om ej i Ungdomar (om ej i att ge maximal sys- och social nytta. Ger normalt få lång- jobb med låg pro- Män (under 40, med en mycket liten del av de arbetslösa. Källa: , 1996, Enhancing the Effectiveness of Labour Market Policies. De senaste resultaten från svenska undersökningar av effekterna av arbetsmarknadsutbildning i nuvarande arbetsmaknadsläge är inte heller särskilt uppmuntrande. I genomsnitt hade arbetsmarknadsut- bildningen negativa effekter på inkomsterna efter avslutad ut- bildning. De negativa effekterna försvinner med tiden men ännu efter utbildningen syntes inte några positiva effekter. Uppdelat på kurstyper var effekterna positiva för utbildningar med inriktning på hälsoområdet och på socialt arbete vilket i sin tur förklarar att in- komsteffekterna var mindre negativa för kvinnorna än för männen. De icke yrkesförberedande utbildningarna hade stora negativa effek- ter (, 1997). Även i har man funnit att arbetsmarknadsutbildningen va- rit effektivast då den riktats mot lågutbildade grupper och att effek- tiviteten avtagit då utbildningen byggts ut kraftigt såsom skedde i (Ackum Agell & Harkman, 1997). Det är möjligt att med den sammanpressade svenska löneskalan är det även för arbetsmarknadsutbildningen inte inkomst- utan sysselsätt- ningseffekterna som är de viktigaste. En annan betydelsefull aspekt som kommit att diskuteras just i samband med arbetsmarknadspolitiken är dess inverkan på ekono- min och arbetsmarknaden totalt sett. Det har ifrågasatts om arbets- marknadspolitiken kan skapa sysselsättning på makronivå. Det skul- le t.o.m. kunna vara så paradoxalt att sysselsättningen minskade till följd av arbetsmarknadspolitiken. Dylika effekter kan uppkomma via lönebildningen. Om exempelvis arbetsmarknadspolitiken ökar tryggheten i systemet och minskar tillgången på arbetskraft genom att arbetslösa befinner sig i åtgärder kan lönerna drivas upp vilket i sin tur kan minska sysselsättningen. Om dylika effekter är tillräck- ligt stora skulle de kunna uppväga de positiva effekter arbetsmark- nadspolitiken har genom att öka rörligheten på arbetsmarknaden. Det finns en ganska omfattande litteratur som indikerar att arbets- marknadspolitiken kan ha betydande negativa bieffekter på lönebild- ningen (Ackum Agell & Harkman, 1997). Dylika effekter kan man även få av utbildningspolitik och näringspolitik vilket man naturligt- vis också måste vara observant på. Vuxenutbildning och återkommande utbildning har historiskt sett lett till högre inkomster Den s.k. Malmöundersökningen, där ett antal personer från följts , ger ett unikt perspektiv på utbildning, familjeliv, arbete och vuxenutbildning. av personerna med uni- versitetsexamen deltog i återkommande utbildning och nästan en lika stor andel av personerna med studentexamen. Därutöver gäller att ju lägre utbildningsnivå, desto lägre deltagande i återkommande utbildning för både kvinnor och män. Endast hälften av kvinnorna med folkskola deltog, medan drygt hälften av männen i samma ka- tegori gjorde det. Av dem som ingick i kategorin ej avslutad folk- skola deltog i återkommande utbildning. När det gäller rent yrkesrelaterade vidareutbildning återfinns samma möns- ter (Ankarsand & Fägerlind, 1997). För att kunna urskilja den återkommande utbildningens betydelse för inkomstutvecklingen studerades dess effekter för individer med given nivå på ungdomsutbildningen. Det visade sig då att skillnader- na i inkomstutveckling var statistiskt signifikanta för dem som del- tog respektive inte deltog i återkommande utbildning både bland kvinnor och män. Detta gällde så när som på två undantag – kvinnor med realskola och män med yrkesutbildning (Ankarsand & Fäger- lind, 1997). Samma material har också i en tidigare studie för män- nen visat att medan effekterna av den formella skolutbildningen av- tar efter ökar effekterna av vuxenutbildning fr.o.m. den åldern (Tuijnman, 1989). lönsamhet – räkneexempel och uppfölj- ningar I en svensk studie har ett försök gjorts att beräkna såväl den sam- hällsekonomiska som den privatekonomiska lönsamheten av vuxen- utbildning (, 1997). Utgångspunkten är en person som i vux- en ålder studerar i vuxenutbildning för att därige- nom få treårig gymnasiekompetens. Eftersom man inte har haft någon empirisk erfarenhet av inkomsteffekterna av dylik utbild- ning antas den som vid en given ålder genomgått en dylik utbildning få samma inkomst som en individ som i sin ungdom genomgick tre- årig gymnasieutbildning. Med varje utbildnings- och åldersgrupp följer i detta fall inte bara inkomst utan även relativ arbetslöshet och grad av förtidspensionering . Uppdelningen på samhällsekonomisk och privatekonomisk avkastning görs sedan på så sätt att den sam- hällsekonomiska lönsamheten beräknas på inkomster före skatt (in- klusive arbetsgivaravgifter) och med hänsyn tagen till samhällets kostnader för utbildningen. Den privatekonomiska avkastningen be- räknas på inkomsterna efter skatt och individens kostnader för ut- bildningen. I stället för att beräkna avkastningen på dylika utbild- ningsinvesteringar undersöks i detta fall hur högt upp i åldrarna in- täkterna är större än kostnaderna givet att framtida intäkter diskonteras med 4 procents ränta. Med de givna förutsättningarna kommer man i undersökningen fram till att tvååriga komvuxutbildningar är samhällsekonomiskt lönsamma om de påbörjas när den studerande är . En treårig högskoleutbildning skulle på motsvarande sätt vara samhälls- ekonomiskt lönsam om den påbörjas . Privatekonomiskt lönsam är en tvåårig utbildning i vuxenutbildning för personer som var högst vid studiernas bör- jan. Detta gällde under förutsättning att den studerande erhöll studie- stödet SVUX (jfr. kapitel 7) under studierna och att studierna gav kvalifikationer som motsvarade en treårig gymnasieutbildning. För personer som bara behöver läsa i vuxenutbildning för att uppnå detta är utbildningen privatekonomiskt lönsam på mot- svarande sätt om studierna påbörjas så sent som . En treårig högskoleutbildning är privatekonomiskt lönsam om den på- börjas eller tidigare och om Studiemedel utnyttjas som studiefinansiering. I en nyligen publicerad studie får man ett visst första perspektiv på vad vuxenutbildning i realiteten kan leda till. har stude- rat tre årskullar födda , 1942 och 1947 uppdelade på dem som utbildat sig i ungdomsåren, dem som enbart har grundskolekompe- tens och dem som vidareutbildat sig –1995. Att sysselsättningsgraden påverkas av utbildningsnivån gäller även i detta fall och särskilt för dem som vidareutbildat sig jämfört med dem som inte gjorde det. Lönemässigt har det visat sig svårt att kom- ma ikapp dem som utbildat sig i ungdomsåren men de som vidareut- bildade hade ändå en högre genomsnittslön än dem som inte vidareutbildade sig. Den stora vinsten för lågutbildade av vidareut- bildning verkar dock snarare vara minskad risk för arbetslöshet än framtida lönelyft (, 1998b). Ytterligare en viss belysning av utbildningseffekter för vuxna ger en annan studie av de civilekonomer, som tog examen , och de- ras arbetssituation . De civilekonomer som tog sin exa- men relativt sent i livet fick en högre lön än sina studiekamrater vid inträdet på arbetsmarknaden. Detta löneförsprång åts dock succes- sivt upp och på arbetsmarknaden hade de yngre kollegor- na passerat dem lönemässigt (, 1998a). En annan ansats, som i ett fall tillämpats för att undersöka vuxen- studerandes möjligheter att få arbete och inkomster, är att se på tjäns- tetillsättningar (, 1998). Vid de tjänstetillsättningar , som kartlades i en studie, visade sig vuxenstu- dier på högskola ge en ingångslön på minus för vuxenstu- derande i åldern 26–och på minus för vuxenstude- rande i åldern 36–i förhållande till de ingångslöner som indivi- der men en gammal gymnasieutbildning fick. Omräknat till privatekonomisk avkastning (på inkomst före skatt och exklusive direkta privata utbildningskostnader) gav en treårig högskoleutbild- ning följande resultat vid olika åldrar och med olika finansiering: 4.2.3Incitament att satsa på utbildning och livslångt lärande för vuxna Som ett komplement till och i brist på statistik och beräkningar som direkt belyser effekter av utbildning och livslångt lärande för vuxna kan det vara intressant att föra diskussioner om olika aktörers incita- ment att satsa på dylik kompetensutveckling för att därigenom iden- tifiera risker för under- alternativt överinvesteringar inom vuxenut- bildningsområdet. De kan också ge uppslag om vilken typ av åtgär- der som statsmakterna lämpligen bör vidta även om dylika mer principiella resonemang i allmänhet inte leder till några helt entydiga slutsatser (NOU 1997:25; Oosterbeek, 1997). Nedan berörs i tur och ordning hur denna problematik kan te sig på arbetsplatser, inom branscher och för samhället totalt sett. På en arbetsplats kan arbetsgivarens incitament att investera i personalen delvis se annorlunda ut i privat och offentlig sektor. I den privata sektorn bestäms ytterst expansionsmöjligheter och överlev- nad av konkurrenskraften och beslut om kompetensutveckling måste ses i det perspektivet. I den offentliga sektorn ser förhållandena del- vis annorlunda ut men även här finns otvetydigt stora möjligheter att utveckla arbetsplatserna till mer effektiva och lärande organisatio- ner. Utbildningssektorn borde därvid genom sin blotta storlek vara ett intressant utvecklingsobjekt. En allmän observation beträffande arbetsgivarincitament och per- sonalutveckling är att om personalomsättningen är hög kan intresset för att investera i personalen bli svalt. I det fallet är ju risken stor att arbetsgivaren inte får någon nytta av personalutbildningen i alla fall inte . På liknande sätt blir fördelarna med kompetensutveckling mindre för arbetsgivaren om han måste dela med sig av dem i form av löneökningar till kanske mer eller mindre hela personalen. Bestäms lönerna centralt eller branschvis kan dock risken för generella löneökningar i samband med personalutbildning bli mindre (NOU 1997:25). En enskild arbetsgivare kan dock under alla omständigheter ha ett intresse av att skaffa sig ett gott utbild- ningsrykte vilket kan gör det lättare att rekrytera och behålla kompe- tent personal. Med ett dominerande arbetsgivarinflytande över kom- petensutvecklingen kan den emellertid bli väl företagsspecifik – vil- ket skulle kunna vara en särskilt besvärande omständighet om utvecklingen går i riktning mot ett allt större behov av generell kom- petens. Empiriskt har man dock konstaterat att många företag satsar på personalutbildning och generell kompetensutveckling. Det gäller både i (, 1997) och i exempelvis där företags- ledningarna inte uppgav sig se mobilitet och ökade lönekostnader som hinder för investeringar i personalen (NOU 1997:25). Anställda har störst incitament att själva satsa på utbildning och lärande i arbetslivet om lönesättningen är individuell, men ökad trygghet i anställningen kan också vara ett skäl att satsa på egen kompetensutveckling. Finansierings- och informationsproblem kan dock verka hämmande på utbildningsinvesteringarna både för en- skilda individer och exempelvis mindre företag. I den mån anställda och arbetsgivare kan komma överens om att tillsammans satsa på lärande i arbetslivet kan riskerna för underin- vesteringar minimeras. De anställdas bidrag till investeringskostna- derna kan dels bestå av studier på fritid, dels lägre lön under eller ef- ter investeringsperioden. Skattesystemet tillåter företag – stora såväl som små, medelstora och egenföretagare – att hantera kostnader för personalutbildning som driftskostnader. Företagens möjligheter att utnyttja denna för- mån beror naturligtvis på om de har några intäkter att dra av utbild- ningskostnaderna mot. För större företag torde detta inte vara något problem men det kan vara det för mindre företag, för nystartade fö- retag, för företag som expanderar och under konjunktursvackor. Det är ju endast mot intäkter som uppstår som ut- bildningskostnaderna som man kan dra av de . För enskilda in- divider finns inga avdragsmöjligheter för utbildningskostnader – om de inte råkar vara egenföretagare (se vidare nedan). Till problemen på branschnivå hör att nydanande företag ofta får ta på sig stora kostnader bl.a. för personalutbildning och kompetens- utveckling i ett inledningsskede då nya produkter, processer och sätt att organisera arbetet införs. Eftersläntrarna kan åka snålskjuts. Re- sultatet kan bli att utvecklingen som helhet fördröjs i vissa bran- scher. Negativa effekter av underinvesteringar i humankapital i en bransch kan dessutom förstärkas om avkastningen på realkapital ökar med tillgången på kvalificerad arbetskraft. Brist på humankapi- tal drar då även ner avkastningen på realkapitalet. Om det vill sig rik- tigt illa kan man på grund av dylika faktorer få en nedåtgående ut- vecklingsspiral i en given bransch som resulterar i en lågproduktivi- tetsjämvikt i stället för i en högproduktivitetsjämvikt. På samhällsnivå är dock de direkta produktivitetseffekterna, som man inom branscher och på arbetsplatser eventuellt kan komma till rätta med, inte de enda positiva effekterna som måste beaktas. Till de direkta produktivitetseffekterna kommer de indirekta tillväxtef- fekterna och mer allmänna effekter av typ utbildningens betydelse för hälsa, livskvalitet, en väl fungerande demokrati samt utbildning- ens bidrag till socialisering och värdeförmedling i samhället. Till de samhällsinstitutioner som allmänt sett kan reducera aktö- rernas intresse för utbildningssatsningar hör skatte- och försäkrings- systemen. Progressiva skatter minskar individernas incitament att investera i utbildning. Man får betala en högre skatt på (den högre) inkomsten efter studierna än man slipper skatt på (den lägre) förlo- rade inkomsten under studierna. Det offentligt finansierade studie- stödet kompenserar delvis för dessa effekter men som framgick av kalkylerna ovan var trots detta längre utbildningar inte privatekonomiskt lönsamma i . Arbetslösa har i allmänhet inte heller lika mycket att vinna ekono- miskt på att själva satsa på utbildning som samhället som helhet. Skillnaden för individen mellan lön efter en arbetsmarknadsutbild- ning (netto efter skatt) och det stöd/bidrag som utgår under arbets- lösheten är exempelvis mindre än den samhällsekonomiska vinsten med att den arbetslöse får arbete. Den samhällsekonomiska vinsten består ju av skillnaden mellan lön inklusive skatt och arbetsgivarav- gifter och produktionsbidraget som av naturliga skäl definitionsmässigt är lika med noll. Både individer och arbetsgivare kan ha ett intresse av att skjuta på nödvändig vida- reutbildning tills individen blir arbetslös och samhället får stå för kostnaderna. Utbildning kan vidare leda till ökad rörlighet på arbetsmarknaden och därmed mindre arbetslöshet vilket är andra positiva effekter som knappast varken arbetsgivare eller anställda räknar med. Detsamma gäller de kollektiva drag i utbildningen som gör att effekterna spiller över på andra än dem som ursprungligen står för kostnaderna för ut- bildningen – andra arbetsgivare, anställda och samhällsmedborgare. Det finns emellertid även mekanismer som ur samhällsekonomisk synvinkel kan leda till överinvesteringar i utbildning. I den mån ut- bildning används för att endast signalera individernas kompetens och sortera upp dem efter kompetensnivå är utbildning inte att be- trakta som en samhällsekonomiskt motiverad investering. Det borde finnas mindre dyrbara sätt att ta reda på vad individerna kan och ord- na eventuella köer än att tvinga individerna att gå åratal i utbildning även om det för den enskilde individ som lyckas ta sig längst fram i kön kan synas fördelaktigt. Till andra fenomen på samhällsnivå som kan påverka företags och individers agerande i utbildningssammanhang hör lönestrukturen. Mindre lönespridning kan å ena sidan leda till mindre rörlighet på ar- betsmarknaden och därmed mer och säkrare utbildningsinvestering- ar på arbetsplatserna. Å andra sidan om löneskillnaderna är små och inte avspeglar skillnaderna i produktivitet kan incitamenten för indi- viderna att investera i utbildning bli otillräckliga (NOU 1997:25; Oosterbeek, 1997). Sammanfattningsvis är argumenten för statliga ingrepp för att minska riskerna för underinvestering i utbildning och livslångt lä- rande för vuxna starkast då det gäller –grundläggande och generell utbildning och kompetensutveckling som har betydande indirekta effekter –utbildning för utsatta grupper som riskerar att slås ut och margi- naliseras i samhället –utbildning för arbetslösa som riskerar att inte själva kunna ta sig tillbaks på arbetsmarknaden. Det är en fördel om individer och arbetsgivare i största möjliga ut- sträckning kan ta sig an övrig utbildning och kompetensutveckling. För individerna kan det dock bli svårt att ta sitt ansvar om det främst är generella utbildningsinvesteringar som krävs och löneskillnader- na är små och marginalskatterna höga. Denna problematik gäller sär- skilt personer med mindre fast anknytning till arbetsmarknaden. För företagen kan främst avsaknaden av möjligheter att föra över pengar från goda år till utbildning under sämre tider vara ett problem. För företag och branscher utan inriktning på kompetensutveckling kan stimulans att skapa föregångare och goda exempel behövas. Om ska kunna utvecklas som ett demokratiskt och högpro- duktivt samhälle ställs höga krav på befolkningens kompetens.