sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — I stället för internhandel med kreditrisken, vilket kan ske med ränte- risken, samlar den centrala avdelningen in information om koncernens samlade kreditrisk så att koncernens kreditportföljstruktur kan analyse- ras. Om portföljstrukturen anses olämplig, t.ex. till följd av alltför stor koncentration av krediter till företag i vissa branscher eller andra sek- torer, kan exponeringen hanteras exempelvis genom kreditderivat eller försäljning av paket av "oönskade" krediter. Risker och riskhantering i bankrörelse 215 ningen kan i ett sådant läge även påkalla försiktighet hos lokalkontoren med långivning till företag i vissa branscher. Styrelsen (och ledningen) med det yttersta ansvaret för bankens risk- hantering måste ha en, i alla fall övergripande, förståelse för de risker banken är exponerad för eftersom deras uppgift är att skapa en fungerande riskpolitik, dvs. välja lämpliga nivåer på bankens totala riskexponering samt strategier för riskernas hantering. Detta gäller inte bara exponeringen för de "individuella" riskerna (t.ex. ränte-, valuta- och motpartsrisk), utan även den aggregerade riskexponeringen. I det sam- manhanget fokuseras på nettoexponeringen mot olika risker, dvs. hur olika risker tar ut varandra. Organisatoriskt sker kontrollen och styr- ningen av den totala riskexponeringen lämpligen av en, från de affärsdri- vande verksamheterna oberoende, grupp på ledningsnivå eller koncern- stab. av koncernens hantering av framför allt marknads- och kreditrisker, men också operativa risker, till en sådan stab (som skulle kunna kallas "" eller något liknande) kan effek- tivisera samordningen av metodutveckling, analys och riskkontroll. Det är särskilt svårt att kontrollera den aggregerade exponeringen på grund av heterogeniteten i de olika riskernas egenskaper. Som tidigare nämnts är VaR ansatsen den senaste och mest raffinerade metoden för att kvantifiera marknadsrisker. Liknande metoder för att kvantifiera kre- ditrisk (motpartsrisk) är under utveckling i vissa banker. Därmed finns förutsättningar för en kombinerad mätning av både marknads- och mot- partsrisk i ett gemensamt riskmått. Ett sådant mått skulle ge en god indi- kator på bankens totala riskkapitalbehov. Det skulle också kunna utgöra ett beslutsunderlag för hantering av bankens totala risk-exponering ge- nom att riskbaserad lönsamhetsrapportering möjliggörs. Kapital fördelas med avseende på de olika verksamheternas riskexponering, ju större ex- ponering desto mer buffertkapital. En riskabel position måste avkasta relativt mycket för att avkastningen på det fördelade kapitalet skall klara uppställda riskjusterade lönsamhetskrav. Ett sådant underlag för led- ningens bedömning av olika verksamheters prestation är mer rättvisande än om riskdimensionen utelämnas. Härmed kan man få ett enhetligt mått för bedömning av de olika verksamheternas prestation. Den ökade volatiliteten och komplexiteten på de finansiella marknaderna har inneburit ökad potentiell riskexponering för bankerna. har de tekniska landvinningarna och det breddade utbudet av likvida finansiella instrument minskat kostna- derna och ökat möjligheterna för bankerna att hantera risker i sin rörelse. 216 Risker och riskhantering i bankrörelse En banks lönsamhet är i allra högsta grad beroende av dess förmåga att hantera risker av olika slag. Huvuddelen av de risker en bank är ex- ponerad för, framför allt marknads- och kreditrisker, tar banken på sig som en integrerad del av det löpande affärsutbytet med kunderna. Där- med blir det allt viktigare för bankerna att ta till vara de förbättrade möjligheterna att kontrollera sitt risktagande. Uppgiften är emellertid komplicerad. De potentiellt svåra konsekvenserna av att bankerna har en bristande insikt i hur de nya, ibland mycket komplexa, instrumenten prissätts och hanteras ställer stora krav på bankernas och tillsynens kompetensnivå. Även regelverket måste utformas i samklang med den snabba utvecklingen. Detaljregleringar av bankernas risktagande risk- erar i allt större utsträckning att träffa fel och därmed leda till olämpliga hinder i bankens möjligheter att hantera sin riskexponering samt rörelse i övrigt. Detta resonemang gäller förmodligen även internt i vissa bank-er där interna detaljregler traditionellt varit gällande. Det finns en betydande skillnad mellan utvecklingsnivåerna i de svenska bankerna med avseende på riskhantering. De stora internation- ellt verksamma svenska bankerna har incitament att utveckla sofistik- erade riskhanteringssystem för att konkurrera med utländska institut som kan ha kommit långt i utvecklingen av sådana system. De mindre huvud- sakligen nationellt verksamma bankerna har inte sådana incitament i samma utsträckning och har kanske prioriterat ned utvecklingen av risk- hanteringssystem. Det är viktigt att de sämst utvecklade bankerna ges goda förutsätt- ningar att satsa på utveckling av effektiva riskhanteringssystem. Regle- ringen bör åtminstone inte hindra en sådan utveckling och helst ge bankerna incitament att satsa på sådana system. De existerande metoderna för riskmätning och hantering är långt ifrån perfekta. Dessutom finns det brister i bankernas användning av metoderna.36 Men metoderna och bankernas användning av metoderna utvecklas . Det viktiga – för lagstiftaren och tillsynen – är att inte lägga hinder i vägen för denna utveckling utan snarare se till att ut- vecklingen påskyndas. I det sammanhanget bör bankernas viktiga roll i samhällsekonomin som hanterare av vissa typer av risker betonas. Ris- kexponering och riskhantering är naturliga inslag i bankers verksamhet. Det viktiga för reglering och tillsyn är således inte att minimera banker- nas risktagande, utan se till att bankerna har insikt om hur risker skall identifieras, mätas, prissättas samt hanteras på ett effektivt sätt. Denna uppgift är som sagt mycket svår. Kompletterande tillsyn av instituten 36 Se Santomero, A., (1997), : An Ana- lysis of the Process, , för en redovis- ning av en undersökning av praxis inom amerikanska bankers riskhantering. Risker och riskhantering i bankrörelse 217 kan hämtas från marknaden genom att än mer information om riskexpo- neringen görs tillgänglig. Genom höjda avkastningskrav kan marknaden påverka institut som ökat sin riskexponering att öka sin kapitaltäckning eller på annat sätt begränsa risken. II Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknads- företag – motiv och avgräns- ningar En ekonomi kan inte fungera utan lagstiftning. Grundläggande regler om avtal och köp är en förutsättning för att ekonomiska transaktioner skall kunna genomföras smidigt. Associationsrätten spelar en viktig roll ge- nom att erbjuda standardiserade företagsformer. Standardiseringen minskar kostnaderna för att starta företag, liksom informationskostnad- erna för dem som har företag som motparter. Exemplen kunde mångfal- digas. På en rad områden finns dessutom krav på auktorisation av verksam- heter, typgodkännande av produkter och andra förfaranden som, allmänt uttryckt, syftar till att minska informationskostnaderna och osäkerheten för kunder och andra motparter. Under har denna typ av specialregler spritt sig till allt fler områden, men de finansiella marknaderna torde alltjämt kunna räknas till de mest reglerade. Reglerna för banker, försäkringsbolag, kreditmarknadsföretag m.fl. går utöver den vanliga associationsrätten och styr även i andra avseenden verksamheten på finansmarknaderna, t.ex. genom att på olika sätt begränsa kontrakts- friheten. står också under särskild tillsyn av statliga myndigheter. Särskilda regler för och tillsyn av finansiella företag har så lång tra- dition att det kan synas opåkallat att ställa frågor om varför det är så. Vidare är handlingsfriheten på detta område numera kringskuren genom att EU har omfattande och detaljerade regler som åtagit sig att följa. Icke desto mindre är det angeläget att som utgångspunkt för kom- mitténs överväganden och förslag söka precisera grunden för och syftet med det finansiella regelverket och tillsynen. De finansiella marknaderna är stadda i snabb förändring. Det gör att tidigare institutionella gränsdragningar, vilka är väsentliga för uppbygg- naden av det nuvarande regelverket, kanske är ändamålsenli- ga eller ens möjliga att upprätthålla. I en sådan föränderlig miljö är det särskilt viktigt att ha ett funktionellt – icke institutionsbundet – perspek- tiv på vad som utgör skyddsvärda verksamheter som vägledning för ut- formningen av regelverket. Dessa förändringar torde förr eller senare också komma att påverka . I det sammanhanget är det vä- sentligt att det från svensk sida finns välgrundade uppfattningar om hur det gemensamma regelverket bör utformas. I denna avdelning diskuteras de egenskaper hos finansiella tjänster och de företag som tillhandahåller dem som gör att särbehandling är motiverad. På grundval av denna diskussion behandlas principer som bör prägla regelverket och tillsynen. I det sammanhanget diskuteras ock- så problem och målkonflikter som uppstår vid utformningen av regel- systemet. I princip kan två huvudtyper av argument för särskilda regleringar och andra offentliga ingrepp anföras i samband med finansiella tjänster, nämligen externa effekter och informationsproblem. Externa effekter sägs föreligga när beslut fattade av enskilda aktörer medför kostnader för andra, utan att den som fattar beslutet har anledning att ta hänsyn till dessa. Informationsproblemen hänger i hög grad samman med att olika aktörer på de finansiella marknaderna har olika tillgång till information, vilket brukar betecknas att informationen är asymmetriskt fördelad. Fö- rekomsten av externa effekter och informationsproblem motiverar regle- ring ur två olika aspekter som brukar gå under benämningen system- skyddsintresset och konsumentskyddsintresset. Systemskyddsintresset bottnar i att det finansiella systemet anses vara mindre stabilt än övriga delar av samhällsekonomin som det är en vital del av den ekonomiska infrastrukturen. Om systemet skulle kol- lapsa, skulle det medföra stora samhällsekonomiska kostnader. Det finns en oro för att ett stort antal finansiella företag skall hamna i kris samti- digt. Detta skulle medföra att systemets funktionsförmåga skulle bli li- dande, eftersom de finansiella företagen spelar en väsentlig roll i det fi- nansiella systemet. En sådan händelse brukar betecknas systemkris. En finansiell systemkris innebär att stora mängder inlåningsmedel blir otillgängliga och att betalningar inte kan göras genom överföringar mel- lan inlåningskonton i skilda banker med hjälp av gireringar, checkar, betalkort etc. Detta skulle allvarligt störa ekonomin i och med att betal- ningar ingår som ett led i nästan varje ekonomisk transaktion. Vidare påverkas ekonomin av att hushåll och företag kan få svårt att finna nya finansiärer sedan det finansiella företag de vanligen anlitar gått omkull. Eftersom företag och hushåll utan tillgång till krediter eller annan finan- siering kan ha svårt att klara sina betalningar, kan det uppstå kumulativa konkursvågor även utanför den finansiella sektorn. Störningar i kapital- försörjningen kan således förstärka de depressiva effekterna på ekono- min av krisen i betalningsväsendet. I sin förlängning kan således en fi- nansiell systemkris leda till allmän ekonomisk kris. En finansiell systemkris kan uppstå till följd av en vittomfattande störning som drabbar hela systemet såsom t.ex. en kraftig lågkonjunktur. I princip gäller detsamma även för övriga delar av samhällets in- frastruktur. Riskerna för stora störningar får dock anses vara större på det finansiella området. Denna bedömning sammanhänger delvis med att det finns vad som kan kallas spridningsrisker i det finansiella systemet, dvs. risk för att finansiella problem i ett institut sprids till flera institut, vilket i sin tur kan leda till en systemkris. Spridningsrisken beror dels på att det finns ekonomiska kopplingar mellan instituten, dels på att förtro- endet hos allmänheten för det finansiella systemet kan komma att rubbas till följd av att ett enskilt institut får problem, eftersom den kan ha svårt att se skillnader mellan instituten. Spridningsrisk-er innebär att en nega- tiv chock som drabbar ett enskilt institut kan ge upphov till en system- kris. I detta avseende skiljer sig det finansiella systemet från andra delar av samhällets infrastruktur. Exempelvis innebär inte ett vägsammanbrott i sig en ökad risk för att andra vägar rasar samman. Inte heller skulle en konkurs i en detaljhandelskedja i sig öka risken för konkurs i andra de- taljhandelskedjor. Tvärtom torde deras lönsamhet öka. Dessa hot mot det finansiella systemets stabilitet, s.k. systemrisker, utgör motiv för reglering av finansiella företag. Varken ledning av eller ägare och andra finansiärer till ett enskilt institut har incitament att fullt ut beakta de kostnader som kan uppstå till följd av att institutet kommer på obestånd. Med andra ord föreligger externa effekter, eftersom inte alla kostnader beaktas av aktörerna. Dessa kan därför komma att agera på ett sådant sätt att ekonomin får ett instabilt finansiellt system, vilket skapar risker för störningar av såväl betalningsförmedling som kapital- försörjning. Problemet kan förvärras ytterligare genom att utomstående har svårt att genomskåda institutets val av strategi. Kapitel 5 redogör för olika systemrisker och de motiv till reglering som de ger upphov till. Även om regleringsmotivet rör systemets funktionsförmåga, måste regelverket och tillsynen inriktas på de enskilda instituten, eftersom det är deras soliditet som avgör systemets stabilitet. Systemskyddsintresset ger således skäl att ställa minimikrav på de företag som skall tillåtas bedriva skyddsvärd och störningskänslig verksamhet. Vilka verksamhe- ter som berörs av intresset att säkra betalningsväsendets funktionsför- måga analyseras i kapitel 6, medan kapitel 7 behandlar verksamheter av betydelse för kapitalförsörjningen. De finansiella företagen tillhandahåller tjänster av stor ekonomisk betydelse för den enskilde och ett centralt konsumentskyddsintresse är att instituten kan fullfölja gjorda åtaganden gentemot sina kunder. Detta gäller såväl för en insättare, som vill vara säker på att kunna få tillbaka pengarna och kunna disponera dem i enlighet med de villkor som gäller för kontot i fråga, som för en lånekund som har byggt upp en relation med ett finansiellt företag för att säkra sin finansiering. Dessa kunder har därför intresse av att välja ett solitt institut. Om inte annat skulle de vilja kräva kompensation för de kostnader de skulle drabbas av om in- stitutet gick omkull. Om institutens ekonomiska ställning vore lätt att bedöma, skulle soliditet därför vara ett konkurrensmedel och marknads- krafterna skulle verka för ett stabilt finansiellt system. Det är emellertid svårt för utomstående att bedöma bankers och andra finansiella företags tillförlitlighet. Det gäller i särskilt hög grad för hushåll och mindre före- tag, som därmed riskerar att ovetande vända sig till mindre tillförlitliga institut. Kontentan av resonemanget är att kombinationen av tjänsternas eko- nomiska betydelse för enskilda kunder och de inneboende svårigheterna att bedöma finansiella företags ekonomiska ställning skapar efterfrågan från både kunderna och instituten själva på offentlig auktorisation och tillsyn. Huvudintresset rör institutens soliditet och förmåga att fullfölja ingångna avtal (inklusive det implicita kontrakt om en varaktig relation som ofta ingår i ett låneavtal). När det gäller institut som är väsentliga för systemstabiliteten sammanfaller således systemskyddsintresset med detta centrala konsumentskyddsintresse och konsumentskyddet erhålls närmast som en biprodukt av systemskyddet. Konsumentskyddsintresset innefattar även andra aspekter, t.ex. av- talsvillkorens och den övriga hanteringens skälighet. Intresset vidgas då från att gälla om ingångna avtal kan fullföljas till att även omfatta om avtalsvillkoren är skäliga, informationen tillfredsställande osv. Sådana konsumentpolitiska mål är inte unika för det finansiella området. Det finns exempelvis en konsumenttjänstlag (1985:716) som syftar till att stärka konsumenternas ställning på tjänstemarknader. Finansiella tjäns- ter omfattas dock inte. Exempel på lagstiftning på det finansiella områ- det är konsumentkreditlagen (1992:830). Kommittén anser att det finns mycket att vinna på att renodla moti- ven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen till att avse ett gott sy- stemskydd. Ett gott systemskydd tillgodoser också det mest centrala kon- sumentskyddsintresset. Övriga konsumentskyddsintressen bör främst tillgodoses genom den civilrättsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen. I kapitel 6 och 7 berörs något vilken konsumentskyddande lagstiftning det finns på de två områdena betalningsförmedling och kapitalförsörj- ning. Kommitténs bedömning är att i allmänhet är den systemskyddande regleringen tillräcklig för att tillgodose det mest centrala konsument- skyddsintresset på det finansiella området. I ett avseende motiverar dock konsumentskyddsintresset en mer långtgående reglering än system- skyddsintresset. Kommittén anser att det är samhällsekonomiska vinster förknippade med att tillse att det finns ett helt säkert placeringsalterna- tiv tillgängligt för alla medborgare. Denna fråga utreds närmare i kapitel 8. Även här finns samordningsfördelar med systemskyddet; ett väl fun- gerande konsumentskydd förbättrar också systemskyddet, eftersom ett allvarligt hot mot systemstabiliteten är oro bland insättare för att deras fordringar inte skall vara trygga. 5Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet Det finansiella systemet har centrala uppgifter i samhällsekonomin och utgör en del av samhällets infrastruktur.37 Ett väl fungerande finansiellt system är lika viktigt för ekonomins utveckling som t.ex. ett fungerande varudistributionsnät eller vägnät. Det är därför stora samhällsekonomis- ka vinster förknippade med att skydda det finansiella systemet från stör- ningar som skulle kunna innebära att hela, eller delar av, sy- stemet kollapsar eller fungerar bristfälligt. Med systemrisk avses i det följande risken för att det finansiella sys- temet skall utsättas för en omfattande störning som innebär att sy- stemets funktionsförmåga allvarligt skadas. Systemrisken beror dels på sannolikheten för att en störning skall inträffa, dels på effekterna av den inträffade störningen. Även en störning som är mycket osannolik, men som skulle få mycket omfattande konsekvenser, om den inträff-ade, ut- gör en systemrisk. Mer allmänt kan systemrisker sägas avse olika hot mot systemets funktionsförmåga. Det finansiella systemets funktionsförmåga och stabilitet är i hög grad beroende av de finansiella företagen. De finansiella företagen till- handahåller finansiella tjänster som är av avgörande betydelse för effek- tiviteten i det finansiella systemet (se kapitel 1). Dessutom är i vissa fall de finansiella företagen unika i den bemärkelsen att en tjänst som till- handahålls av ett institut inte utan vidare kan tillhandahållas av ett annat, om institutet skulle fallera. Som framgår av kapitel 1, gäller detta fram- för allt betalningstjänster, finansieringstjänster och rådgivnings-tjänster. Detta innebär att det finansiella systemets funktionsförmåga kan skadas allvarligt om många av de finansiella företag som tillhandahåller en viss av dessa tjänster får problem . En jämförelse med andra delar av samhällets infrastruktur kan un- derlätta förståelsen för de finansiella företagens betydelse i det finansi- ella systemet. Som nämnts ovan, kan ett etablerat institut vara svårt att ersätta med ett nytt institut. Detta innebär att de finansiella företagens betydelse för det finansiella systemet mer liknar vägarnas betydelse för 37 Se kapitel 1 för en beskrivning av det finansiella systemet. Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 226 vägnätet än detaljhandlarnas betydelse för varudistributionen; medan det i detaljhandeln råder relativt fritt inträde och små etableringskostnader, innebär vägbyggande stora fasta kostnader och det tar tid innan en väg är återuppbyggd. På samma sätt som förstörelsen av många små vägar eller en stor väg skulle bortfall av många finansiella företag eller ett stort finansiellt företag medföra stora kostnader för samhället. En kris i det finansiella systemet, dvs. en situation där flera institut fallerar varigenom systemets funktionsförmåga allvarligt skadas, kan utlösas av den makroekonomiska utvecklingen. De finansiella företag-en är för sin verksamhet beroende av investerarnas tro på den ekonomiska utvecklingen. En konjunkturnedgång som leder till kraftiga fall i till- gångsvärden kan skapa oro hos investerarna. Dessa kan därmed dra till- baka sin finansiering av instituten. Oron för systemstörningar har traditionellt varit störst för betal- ningsväsendet. I och med att betalningar ingår som ett led i nästan varje ekonomisk transaktion skulle ekonomin störas allvarligt om betalningar inte kunde göras genom överföringar mellan inlåningskonton i skilda banker med hjälp av gireringar, checkar, betalkort etc. Oron för systemstörningar bottnar för det första i att betalningsför- medling har tillhandahållits av ett litet antal institut. Även om det inte har varit förbehållet bankerna i lag att bedriva betalningsförmedling, har bankernas lagstadgade monopol på inlåning inneburit att de i praktiken även fått en dominerande ställning i betalningsväsendet. Bankernas kontosystem har kommit att utgöra basen i betalningsväsendet. Allt efter som koncentrationen har ökat i banksektorn, har betalningsväsendets funktionsförmåga blivit beroende av allt färre institut. Om flera av ban- kerna fallerar , skulle således betalningsväsendets funktions- förmåga kunna skadas allvarligt, dvs. en systemkris skulle kunna uppstå. Risken för att banker skall få problem är för det andra inte obetydlig. Som redogörs för i det följande beror detta på att betalnings- förmedling och övriga tjänster som banker tillhandahåller skapar vad som kan kallas spridningsrisk, dvs. risk för att finansiella problem i en bank sprids till andra banker (s.k. dominoeffekter). Spridningsrisken innebär således att det inte krävs en omfattande störning som drabbar alla banker för att det skall uppstå en systemkris, utan det kan räcka med att en enskild bank utsätts för en störning. Kopplingen mellan betalningsförmedling och inlåning innebär för det tredje att en systemkris skulle kunna medföra att stora mängder inlå- ningsmedel blir otillgängliga. Detta skulle medföra att hushåll och före- tag skulle få svårt att klara av sina betalningar, vilket i sin tur drabbar deras fordringsägare. En allvarlig ekonomisk kris skulle således kunna Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 227 uppstå genom att hushåll inte kan upprätthålla konsumtionen och företag inte kan fortsätta rörelsen. Även kapitalförsörjningen kan utsättas för störningar. De finansiella företagen och då inte minst bankerna spelar en avgörande roll för fram- för allt hushållens och de mindre företagens kapitalförsörjning. Dessa grupper kan inte finansiera konsumtion och investeringar på värdepap- persmarknaden, utan är beroende av att få kredit från ett institut. Om ett stort antal kreditgivande institut (eller ett litet antal stora) slås ut, riskerar många låntagare att få sin kreditförsörjning avbruten, samti- digt som tillgången till krediter för nya låntagare försämras. Det kan vara svårt för övriga institut att täcka kreditefterfrågan från drabbade låntagare. Problemet kan kvarstå även om tillför likviditet till kreditmarknaden, eftersom möjligheten hos instituten att expandera verksamheten begränsas av kapitaltäckningskraven.38 Dessutom bygger kreditgivning ofta på att kreditgivaren skaffar sig privat information om låntagaren. Låntagarna kan därför ha svårt att snabbt och utan kraftigt höjda kreditkostnader hitta nya långivare.