sou · GMB359 · 1999-01-01 00:00:00 — Mer om detta finns att läsa i en PM upprättad inom utredningen på nationella mål för ett säkrare samhälle. Rapporten finns tillgänglig hos . 4.2Förskedena - Åtgärder som vidtas innan olyckor inträffar Åtgärder som vidtas innan olyckor inträffar, i förskedena, är av tre slag: ·åtgärder som ska förhindra olyckor, ·förberedelser för räddningsinsatser. I dessa skeden ingår inte de förberedelser som sker i omedelbar an- slutning till räddningsinsatsen eller under genomförandet av insatsen. Enskilda personer har ett ansvar för och ett intresse av att skydda sig själva och sin egendom. Det offentliga har ett ansvar för att skydda enskilda i den mån de enskilda inte själva klarar det samt att skydda miljön och andra samhälleliga intressen. Detta är grunden för de åtgärder som vidtas och som syftar till att förhindra att olyckor inträffar samt att minska konsekvenserna om olyckor inträffar. I de delar förskedena är ett offentligt åtagande har olika myndighe- ter ansvar för inriktning, styrning och uppföljning/utvärdering. När det gäller åtgärder som exempelvis berör explosiva ämnen har Sprängäm- nesinspektionen ett ansvar, kemikalier i allmänhet har Kemikaliein- spektionen ansvar för osv. har ett ansvar i förskedena när det gäller brand, men i övrigt är det inte helt klart vilket ansvar verket har inom förskedena. Vi avser att föreslå förtydliganden av detta ansvar. Konkret kan statliga myndigheter arbeta med inriktning och styr- ning på följande sätt. De kan genom forsknings- och utvecklingsarbete se till att det finns kunskaper om vilka åtgärder som bör vidtas samt sprida dessa kunskaper genom information och utbildning/övnings- verksamhet. De kan också genom föreskrifter riktade till statliga, enskilda eller kommunala verksamheter ställa krav på åtgärder som bedöms angelägna och genom uppföljning/utvärdering , inklusive tillsyn, kontrollera att kraven blir uppfyllda. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Kommuner kan också arbeta med bl.a. utbildning och övningsverk- samhet för att inrikta och styra verksamheten. De arbetar också med tillsyn genom bl.a. brandsyn och tillsyn av så kallade §43-anläggningar. Ideella organisationer har också en viktig uppgift inom förskedena. De kan bl.a. genom information och utbildning påverka människors beteende och få människor mer intresserade av att vidta åtgärder som ska förhindra olyckor samt skyddsåtgärder. Vi anser att förskedena måste ges en tydligare definition, vidgad omfattning och ökad tyngd. Detta bör ske genom en utvidgad lagstift- ning och genom att fäster större vikt vid det förebyg- gande arbetet. Utbildningen behöver förändras, vilket också planeras och arbetet med att stödja kommunerna och den statliga rädd- ningstjänsten i deras riskhanteringsarbete måste fortsätta och intensifie- ras. Dessutom anser vi att genom information och utbildning bör förankra det förändrade synsättet hos länsstyrelserna så att det får konsekvenser för deras tillsynsroll. Nedan redovisar vi de frågor som behöver övervägas närmare. 4.2.1Fördelningen mellan enskilda och det offentliga Enskilda personer och företag har allmänt sett ansvar för att skydda sitt liv och sin egendom samt ansvar för att inte orsaka olyckor, me- dan det offentliga ansvarar för skydd av miljön och andra samhälle- liga intressen. Först när den enskilda inte själv klarar av att skydda sitt liv eller sin egendom är det ett offentligt ansvar att ingripa. Utredningen anser att enskilda personer och företag primärt har ansvaret för skydd av sitt liv och sin egendom. Det offentliga har ansvar för ingripandet om de enskilda inte kan bemästra situationen och det kan bedömas rimligt att det offentliga ansvarar för insatsen. Det offentliga har också ansvar för att skydda grundläggande demokratiska värden (bl.a. den enskildes rätt och nationell rättvisa), vissa grundläg- gande samhällsintressen i fråga om säkerhet, miljö m.m. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet För att enskilda ska kunna skydda sig själva behövs kunskap om vad man behöver skydda sig mot och hur detta kan göras. Information om detta är ett offentligt ansvar, som dock utförs av ideella organisationer, vilket enligt utredningen är lämpligt. Regeringen uppdrog åt att i sam- verkan med Styrelsen för psykologiskt försvar, övriga berörda myndig- heter och organisationer verka för att förbättra den enskilda männi- skans förmåga att agera på rätt sätt vid olyckor, katastrofer och stör- ningar i viktiga infrastruktursystem. presenterade detta uppdrag i form av ett handlingsprogram för informations- och utbildningsaktiviteter. Programmet avser aktiviteter inom området som inte andra myndigheter eller organisationer har ansvar för. I sitt handlingsprogram redovisade sin avsikt att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer etablera ett nätverk, i form av en delegation, för allmänhetens egna säkerhetsåtgär- der. Utredningen anser att detta är ett bra och välbehövligt initiativ. Vi menar att det finns behov av en helhetssyn på alla de åtgärder som riktar sig mot enskilda människor. Åtgärderna bör bygga på en samlad bild av vad den enskilda människan bör kunna för att skydda sig. En sådan bild bör bygga på data om risker, hur människor bär sig åt vid krissituationer osv. Utredningen förutsätter att det nätverk, som håller på att bildas kommer att bevaka att data om olyckor, människors beteende vid kriser m.m. tas fram och att nätverket med utgångspunkt i dessa data formule- rar en bild av vad enskilda människor bör kunna för att skydda sig själva och andra. Utifrån denna bild kan sedan de olika myndigheterna och organisationerna i samverkan formulera sina handlingsplaner för vad respektive myndighet/organisation bör ansvara för och utföra, vilka forsknings-, utvecklings- samt informationsåtgärder som bör priorite- ras, hur uppföljning och utvärdering ska ske m.m. har i rapporten av ett samlat handlings- program för ett säkrare samhälle (Dnr 250-248-1998) redovisat övervä- ganden om inriktning av ett samlat handlingsprogram. Verket konstate- rar att arbetet med att ta fram ett konkret handlingsprogram är omfat- tande och berör många myndigheter. Verkets rapport ska ses som ett diskussionsunderlag och ett första steg i ett kontinuerligt utvecklings- arbete. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Utredningen anser även att och de andra organisa- tionerna i nätverket bör överväga behovet av liknande samverkan när det gäller information om vad enskilda företag behöver göra för att skydda sig själva och andra. bör på basis av bl.a. olycksförloppsutredningar registrera och följa upp inträffade olyckor och räddningsinsatser i samhället, analysera denna statistik och andra med olyckan samman- hängande omständigheter. Verket ska sedan påtala förhållandena. Inriktning av olika informations- och utbildningsinsatser bör ansvariga myndigheter komma fram till i samverkan med andra berörda myndig- heter. I den utsträckning ansvaret på central statlig nivå inte ankommer på annan myndighet, bör det ankomma på att genom olika åtgärder se till att nödvändiga aktiviteter kommer till stånd genom FoU-stöd m.m. 4.2.2Register om farliga ämnen För statliga myndigheter gäller att information om farliga ämnen enbart ska lagras på ett ställe och sedan göras tillgänglig för de and- ra. har som ansvarig myndighet för landtransporter av farligt gods behov av registerinformation angående farliga ämnen. Även polisen och tullen har i egenskap av tillsynsansvariga ett sådant behov. Räddningstjänsterna har behov av information om farliga ämnen som operativt ansvariga vid kemikalieolyckor. Informationen används både i det förebyggande och i det operativa arbetet. tillgodoses den kommunala räddningstjänstens informa- tionsbehov dels med registerutdrag från , som förvaras i pärmar, dels med stöd av Informationbank (RIB). har ambitionen att successivt utveckla och komp- lettera databasen i RIB så att informationen är lätt tillgänglig, korrekt och aktuell, dvs. håller en hög kvalitet. Det finns både behov av ytterligare information om de ämnen som finns i registret och att bygga ut registret med information om fler ämnen. vill dock inte bygga upp ett eget centralt produktregister utan vill använda Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet information som inhämtas och underhålls av andra myndigheter och organisationer. Följande myndigheter och organisationer, förutom , har register över farliga ämnen: Kemikalieinspektio- nen, , Giftinformations-centralen, Försvar- smakten och . Registrens innehåll och omfattning varierar mot bakgrund av respektive myndighets ansvar och behov. En gemensam arbetsgrupp med representanter från Kemikaliein- spektionen, Giftinformationscentralen och har bildats med ambitionen att undersöka möjligheterna att dela på den informa- tion som respektive organisation samlar in . Arbetsgruppen har övervägt olika lösningar på både kort och lång sikt. Vi konstaterar att genom samarbetet med Kemika- lieinspektionen och Giftinformationscentralen löser en del av de informationsbehov som finns. Vi konstaterar vidare att flera myndig- heter för register med delvis liknande uppgifter om farliga ämnen. Det bör finnas möjlighet till rationaliseringar på myndighetssidan om registren samordnas. Det har dessutom förts fram önskemål från industrin, bl.a. plast- och kemikaliebranschen, att de vill kunna lämna all sin information till ett ställe och slippa dubbelarbete. En lösning som förts fram är att bilda ett basregister för farliga äm- nen med en myndighet som huvudman. Vi bedömer att ett basregister för farliga ämnen skulle vara ratio- nellt. Kostnaderna för underhåll och att upprätthålla en hög kvalitet i informationen skulle minimeras om ett sådant register bildas. Ett inrättande av ett sådant register berör som tidigare framgått även parter utanför offentlig sektor, särskilt Giftinformationscentralen. I SOU 1998:28, Läkemedel i vård och handel, föreslås att Giftinformations- centralen blir en offentlig myndighet, vilket skulle underlätta möjlig- heterna till samordning och gemensamma lösningar. Frågan om ansvarig för ett basregister för farliga ämnen kan därför anstå till dess statsmakterna tagit ställning till Giftinformationscentralens framtida ställning. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet 4.2.3Samverkan mellan räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt polis Samverkan bör ske mellan räddningstjänsten, hälso- och sjukvården samt polisen vid planering i samband med omorganisationer, verk- samheten i förskedena, beredskapen mot svåra påfrestningar och verksamhet under höjd beredskap. De regionala räddningstjänstrå- den är lämpliga fora för detta. Vid en räddningsinsats är det tre aktörer och tre lagkomplex som är berörda: ·räddningstjänsten, som oftast är , med räddningstjänstlag- stiftningen ·polisen (staten) med polislagstiftningen ·hälso- och sjukvård (landstingen) med hälso- och sjukvårdslagstift- ningen. Samplanering mellan kommun, landsting och stat är viktig för rädd- ningstjänsten i sin helhet, bl.a. för att förhindra att de olika organisa- tionerna drar ner sina resurser i samma geografiska områden. Det kan även gälla verksamheten i förskedena, beredskapen mot svåra påfrest- ningar på samhället i fred och verksamhet under höjd beredskap. Ett forum för samarbete, samverkan, planering m.m. bör därför finnas. De regionala räddningstjänsterna kan vara ett lämpligt alternativ. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet Ansvarsfrågan och finansieringen när det gäller bl.a. att säkerställa alarmering vid teleavbrott behöver klarläggas. Denna fråga hand- läggs i . Enligt räddningstjänstlagen ska kommunerna och de statliga myn- digheter som ansvarar för räddningstjänst se till att det finns anordning för alarmering av räddningsorgan. Det är ännu inte bestämt om nuva- rande teleoperatör () och alla nya operatörer som kommer ut på marknaden ska bli skyldiga att ha ersättningssystem uppbyggda i händelse av avbrott på ordinarie 112-förbindelse eller om nuvarande praxis ska fortsätta att gälla, dvs. att vid avbrott i teletrafi- ken tar kommunen ansvar för att förmedla nödtrafik. Detta sker oftast genom att bemannade brandfordon med radiokommunikation placeras ut på lämpliga ställen. Det finns ett utbrett missnöje med att kommuner vid teleav- brott ensidigt ska ansvara för kostnaderna för att säkerställa alarmering. Ansvarsfrågan och finansieringen behöver klarläggas. Denna fråga handläggs i . Försöken att få till stånd ett nytt och gemensamt radiosystem har mött en hel del svårigheter. har tillsatt en utredning, Utredningen av förutsättningarna för ett gemen- samt radiosystem för polisen den kommande räddningstjänsten samt hälso- och sjukvården m.fl., (K1997:05) som ska utreda förutsättning- arna för att skapa ett gemensamt radiosystem för verksamheter som polis, räddningstjänst och hälso- och sjukvård. De ekonomiska konsek- venserna av ett sådant system, de tekniska lösningarna för systemet samt ägandet, samverkan och finansiering ska övervägas. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet 4.2.5Räddningsverkets, och ansvar vid naturolyckor ska ha ett ansvar för arbetet i förskedena när det gäller naturolyckor, speciellt för kompetensutveckling och FoU. Både och instruktioner behöver kompletteras med myndigheternas uppgifter i samband med förskedena. Dessutom bör övervägas om de kostnader som myndigheterna har i samband med verksamhetsområdet, dels inom det förebyggande området, dels inom räddningsinsatser, ska särredovisas. Ovanstående myndigheters arbete inom förskedena behöver uppmärksammas i samband med översynen av räddningstjänstlag- stiftningen. Regeringen bör överväga behovet av att reglera ansvaret för fjäll- säkerhetsfrågor. Med naturolyckor avses översvämningar, ras, skred m.m. Uppgifter för är enligt nuvarande regleringsbrev att stödja länsstyrelser och kommuner i arbetet med att analysera risker för naturolyckor, utveckla metoder för räddningstjänst samt verka för att föreb yggande åtgärder vidtas. ska bl.a. verka för att konsekvenserna minskar för samhället vid ... dammbrott och översvämningar... som har ansvar för dammsäkerhet (och har delegerat uppgiften till ). gör följande inom området: ·förbereder och vägleder räddningstjänsten ·organiserar skogsbrandflyg (delegerar till länsstyrel- ser som handlar upp entreprenör) Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet ·beställer översiktliga kartor över skredkänsliga områden av och efter samråd med SGI ·initierar älvvisa samordningsgrupper, som arbetar med förskedena och med att ge stöd till räddningsledare. Det finns inget direkt stöd vare sig i författningar eller i Räddnings- verkets regleringsbrev för övergripande ansvar för kompetensutveckling och FoU inom arbetet i förskedena när det gäller naturolyckor. Ingen annan har heller detta ansvar, som det är av vikt att forskning utförs och att metoder utvecklas för att bl.a. kommunerna ska kunna använda data de får om riskzoner m.m. I detta sammanhang kan också konstateras att det inte i någon lag- stiftning eller instruktion finns ett ansvar för någon myndighet att i förskedena arbeta med fjällsäkerhetsfrågor. Enligt räddningstjänstlagen är räddningstjänst framför allt insatsen. Åtgärderna i förskedena omfattas enbart till liten del av lagen. På detta sätt är ingen enligt lagen ansvarig för t.ex. viktiga uppgifter ifråga om varning vid höga vattenstånd m.m. tolkar sina upp- gifter så att det är verkets ansvar och lägger uppdrag på . tolkar in att viss del är sådant som verket ska göra enligt sin myndig- hetsinstruktion. Varken eller tolkningar kan direkt utläsas av gällande författningar. Utredningen anser att det är viktigt att detta regleras genom att lag- stiftningen om räddningstjänst även omfattar åtgärder som vidtas inom förskedena. Exempel på åtgärder i förskedena som har med naturolyck- or att göra är pågående arbete med att ta fram riskzonkartor på övergripande nivå avseende vattennivåer vid översvämningar. Andra exempel är modeller och databaser för beräkning, utifrån aktuell och prognostiserad väderutveckling, av områden som bör evakueras vid risk för gasutsläpp. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet ansvar för allmän varningstjänst, dvs. att förvarna i syfte att skydda liv och egendom och för att upprätthålla beredskap för rädd- ningstjänsten, är endast omnämnd i regleringsbrev och det är viktigt att ansvar avseende omfattning och kvalitet tydligt klarläggs inom ramen för den nya lagstiftningen och i verkets instruktion. SGI har en situation som liknar SMHI:S. De har uppgifter när det gäller varning vid ras och skred, men dessa är inte författningsreglera- de. ska ha ansvar för verksamhetsområdet mot olyckor i fred och för funktionen under höjd beredskap. Befolkningsskydd, som är en verksamhet som enbart bedrivs un- der höjd beredskap, bör ÖCB ansvara för. ÖCB är enligt sin instruktion (1988:1122) en central förvaltning- smyndighet för frågor om ledning och samordning av verksamhet inom det civila försvaret. Myndigheten är alltså inriktad på förberedelsear- bete inför verksamhet under höjd beredskap. ÖCB har olika roller, dels en samordningsuppgift som stabs- och expertorgan under regeringen, dels funktionsledningsansvar för tre av funktionerna som ingår i det civila försvaret. I samordningsuppgiften ingår bl.a. att till regeringen utarbeta plane- ringsunderlag för det civila försvaret och att för myndigheterna kon- kretisera statsmakternas intentioner för hur totalförsvarsbesluten ska genomföras. Vidare har ÖCB bl.a. uppgiften att följa upp verksamhe- terna inom det civila försvaret. Mot bakgrund av det ansvar ÖCB har inom det civila försvaret anser vi att det statliga myndighetsansvaret för sådan verksamhet inom det civila försvaret, som ingen statlig myndighet har i fredstid, bör vara en Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet uppgift för ÖCB. Befolkningsskydd, som är verksamhet som enbart bedrivs under höjd beredskap, bör således ÖCB ansvara för. Vi åter- kommer till detta i kapitel 6. Vi ser som en myndighet som ansvarar för verk- samhetsområdet Skydd mot olyckor i fred och för funktionen Rädd- ningstjänst under höjd beredskap. Vårt förslag att flytta över ansvaret för sådana åtgärder som i lagen om civilt försvar definieras som befolkningsskydd samt uppdelningen av anslag i en fredstida del och en del inom den civila planeringsramen är två viktiga åtgärder för att renodla roll, anser vi. Renodlingen av de båda myndigheternas roller bör få konsekvenser för olika områden, bl.a. för forskning och utveckling. Utredningen har funnit att nuvarande ordning inte medför några betydande problem. har ansvaret för en produktgrupp, medan har ett sammanhållande ansvar för området Skydd mot olyckor. I ett par tidigare utredningar, (SOU 1983:77) och (Ds Fö 1984:2), har det föreslagits att Spräng- ämnesinspektionen uppgifter skulle tillhöra ansvars- område. Hot- och riskutredningen (SOU 1995:19) föreslog att Spräng- ämnesinspektionen uppgifter skulle delas mellan Arbetarskyddsstyrelsen och . Argument för sammanslagningen mellan de båda myndigheterna var främst allmänna rationaliseringsförväntningar. kan vi konstatera att ett huvudargument mot sammanslagning, som framfördes i remissvaren, var att inriktning var att genom meddelande av föreskrifter och andra insatser förebygga olyckor, medan inriktning främst var att ingripa när en olycka skett. Genom föreslagna förändringar är dock inte detta argument längre aktuellt. Vår slutsats är ändå att det SOU 1998:59 Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet 105 underlag som finns från tidigare utredningar inte ger tillräckliga argument för en sammanslagning. Vi har inte funnit att nuvarande ordning medför några betydande problem. har ansvaret för en produktgrupp, på motsvarande sätt som Kemikalieinspektionen, medan Räddnings- verket har ett sammanhållande ansvar för området Skydd mot olyckor. Vi anser dessutom att en ingående analys av Sprängämnesinspektio- nens uppgifter och kontaktytor behöver föregå ett eventuellt förslag om sammanslagning med och vi anser att detta faller utanför vår utrednings direktiv. Därför överväger vi inte denna fråga närmare. 4.2.8Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar har det statliga myndighetsansvaret för övergri- pande riskinformation och för räddningstjänstens informationsbe- hov. SPF:s roll utgår från verkets ansvar under höjd beredskap, vilket innebär kompetens i krishanteringsinformation och de områdesvis ansvarigas informationsverksamhet. SPF bör om en myndighet så begär, biträda med kompetens i krishanteringsinformation . Styrelsen för psykologiskt försvar (SPF) har till uppgift att ge råd och rekommendationer vid svåra påfrestningar samt, om en myndighet så begär, kunna lämna expertstöd. har varje sektorsansvarig myndighet ansvar för hur in- formationsbehovet inom sektorn ska tillgodoses, vilket bl.a. innebär att har till uppgift att utveckla metoder och former för räddningstjänstens informationsbehov. Verket har dessutom till uppgift att bevaka frågan om information vid stora olyckor. Det finns behov av ett förtydligande. Utgångspunkten måste vara att respektive sektorsansvarig myndighet ansvarar för information inom sin sektor, vilket innebär att har det statliga myndig- Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet hetsansvaret för övergripande riskinformation och för räddningstjäns- tens informationsbehov. SPF:s roll utgår från verkets ansvar under höjd beredskap, vilket innebär kompetens i krishanteringsinformation och de områdesvis ansvarigas informationsverksamhet. SPF:s roll bör därför utvecklas mot dels de områdesansvariga myndigheterna (kommun, länsstyrelse och regering), dels mot att, om en myndighet så begär, biträda med kompetens i krishanteringsinformation. Rollen att ge råd och rekommendationer måste alltså samordnas med de sektorsansvariga, främst , så att inte de mottagande myndigheterna får två olika budskap. Utredningen anser att och tydli- gare behöver definiera sina respektive ansvarsområden inom FoU. De bör dessutom bättre samordna det gemensamma ansvarsområdet. är ibland delfinansiär i FoU-projekt som finansie- ras av BRANDFORSK. Ansvarsfördelningen kan fördelas i tre grup- per: ansvar, BRANDFORSK:s ansvar och gemen- samma ansvarsområden. En skillnad är att BRANDFORSK finansierar grundläggande forskning och industritillämpad forskning medan oftast finansierar tillämpad (räddningstjänst) forsk- ning. De båda aktörerna bör tydligare definiera sina ansvarsområden samt samordna verksamheten inom det gemensamma ansvarsområdet bättre, bl.a. bör de tydligare informera varandra om vilka projekt de finansie- rar. Plan-, bygg- och bostadsforskningens framtida organisation bör uppmärksammas i sammanhanget. Överväganden och förslag om det offentliga åtagandet 4.2.10Riskhänsyn vid fysisk planering och ansvar när det gäller risk- hänsyn i fysisk planering behöver förtydligas och samordnas med övriga myndigheters ansvar, speciellt . bör ha författningsreglerad skyldighet att delta i den kommunala fysiska planeringen. Riskhänsyn vid fysisk planering har varit fokuserad på översikts- och detaljplanearbete, vilket återspeglas i regleringsbreven till Rädd- ningsverket och . har i det senaste regle- ringsbrevet fått uppdraget att verka för att kunskapsnivån hos den kommunala räddningstjänsten förbättras när det gäller användningen av riskanalyser i den fysiska planeringens miljökonsekvensbeskrivningar. har fått motsvarande uppdrag inom sitt verksamhetsområde, dvs. användningen av riskanalyser och skyddsavstånd i fysisk plane- ring. Med Sevesodirektivet som grund har tillsynsmyndigheternas ansvar förtydligats genom föreskrifter om storskalig kemikaliehantering (AFS 1989:6, SNFS 1994:1 MS:71 samt SRVFS 1994:1). Betydelsen av att beakta risker vid tillståndsgivningen (b ygglov, tillstånd enligt miljö- skyddslagen m.fl.) har inte lyfts fram på samma sätt.