sou · GMB3108 · 1999-01-01 00:00:00 — har intresset för SLU:s ekonomiska utbildningar ökat något igen. Sammantaget har detta lett till att vid SLU nästan upphört med utredningsverksamhet och kraftigt beskurit tillämpad forskning rörande lantbruksföretagen och jordbruks-näringen. Ytterligare en orsak till denna förändring är att många av de externt finansierade uppdragen fått en allt tydligare vetenskaplig inriktning. Intresset bland studenterna för examens-uppsatser och kurser inom området har också minskat. Det bör dock noteras att tillämpad ekonomisk forskning riktad mot lantbruksföretagen och jordbrukssektorn fortfarande bedrivs vid SLU. 18 Utrednings- och analysarbete SOU 1998: 108 Verksamheten är internationellt konkurrenskraftig i den meningen att ett flertal arbeten blir publicerade i vetenskapliga tidskrifter och er-håller uppmärksamhet i media. har emellertid den här inriktningen i hög grad blivit beroende av enskilda individer och den samlade kompetensen omfattar endast ett fåtal seniora forskare. Vid institutionen för ekonomi vid SLU finns en professur och enstaka högre tjänster som på universitetsanslag arbetar med forskning och undervisning direkt inom det aktuella området. Därutöver finns fem professurer och två, tre tjänster som via universitetsanslag har ansvarsområden som på olika sätt inryms under eller tangerar samhälls- ekonomiska analyser av jordbrukspolitikens område. Det svenska EU-medlemsskapet och införandet av CAP i har härvidlag inte lett till påtagliga omprioriteringar från SLU:s sida, även om agrarekonomiska frågeställningar fått en tydligare profilering . 3.4Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden (LES) LES bildades i syfte att samordna statens utredningsarbete inom jordbrukspolitikens område. En huvuduppgift för LES var att ta fram underlag för de då årliga prisförhandlingarna. I och med jordbrukspolitiska beslut ändrades LES arbetsuppgifter. I samband med statistikreform blev LES statistikansvarig myndighet för merparten av den officiella statistiken på jordbruks- området. Därutöver har man vissa utredande uppgifter. LES skall även belysa den ekonomiska utvecklingen inom livsmedelsområdet. LES ansvarar för framtagande av statistik inom följande områden: -Produktion i lantbruks- och trädgårdsnäringen -Sysselsättning i jordbruket -Prisutveckling inom jordbruket består av en ordförande, en vice ordförande, cheferna för , och samt åtta andra ledamöter. Den fast anställda personalen uppgår t ill mellan fyra och fem personer. LES har valt en organisationsform med ett stort inslag av s.k. outsourcing, dvs. man lägger ut arbete på externa konsulter. Även projektanställning av personal förekommer. Inom LES framhålls fördelen med att ha en liten SOU 1998: 108 Utrednings- och analysarbete 19 personalstyrka och i stället köpa in experttjänster utifrån. har en stor del av verksamheten ägnats åt statistikfrågor, vilket i huvudsak hänger samman med den nya efterfrågebild på statistiken som uppstått i samband med medlemskap i . LES har även arbetat med att få till stånd en upphandlingsordning för statistiken och för bl.a. detta skäl har man anställt en jurist på heltid. har öppen upphandling t illämpats för ett antal statistikprodukter. LES eftersträvar att successivt allt mer övergå till öppen upphandling. är det SCB som svarar för merparten av den statistikproduktion som LES beställer. Livsmedelsstatistiken har en budget på cirka 27 m iljo-ner kronor. LES har ett ramanslag på . Därutö-ver finns ett anslag till jordbruks- och livsmedelsstatistik finansierad från EG-budgeten. LES ansvarar exempelvis i för för bokföringsstatistik: , (FADN). Av ramanslaget går drygt hälften till arbetet med statistiken och går till produktion av bl.a. utvärderingar och rapporter. har en del av LES ramanslag gått t ill att med egen och projekt- anställd personal bistå i uppb yggandet av ett lantbruksregister. LES har även byggt upp ett tämligen omfattande kalkylmaterial som använts som grunddata för studier inom flera områden. LES har anlitat bl.a. SLU och konsultföretaget bruksekonomen (dvs. ) för olika uppdrag. Traditionellt har LES haft ett större samarbete med SLU, vilket dock minskat , bl.a. på grund av att LES upplevt att SLU haft svårig-heter att fullgöra de uppdrag de åtagit sig. har LES inga projekt på SLU. har på LES initiativ bl.a. byggt om och uppdaterat den sektorsmodell (kallad SASM) som han tidigare tagit fram vid SLU. har även anlitats för utveckling av statistik- produktionen. Inom LES har man lyft fram de fördelar det innebär att inte ha en stor egen organisation för att istället koncentrera verksam- heten till att bli en effektiv beställare av såväl statistik som utredningar. Nämndens publicering sker på svenska och man har endast en deltidsanställd personal med forskningserfarenhet. SCB producerar och sammanställer en stor del av den statistik som på uppdrag från LES tas fram på jordbruksområdet. Man har emellertid inget kontinuerligt analysarbete inom området. I och med jordbrukspolitiska beslut minskade dessutom ambitionerna vad avser den ekonomiskt inriktade jordbruksstatistiken. 20 Utrednings- och analysarbete SOU 1998: 108 har vi mindre resurser till statistiskt grundmaterial inom detta område. 3.6Glesbygdsverket (GBV)och () bedriver utredningsverksamhet och initierar studier som på olika sätt rör glesbygdens förhållanden. har man bl.a. utvecklat redskap med vilka man kan analysera tillgänglighet till samhällsservice, befolkningsutveckling och näringslivsutveckling i geografiska områden. I närmare anknytning till jordbrukspolitikens område har man initierat studier av t.ex. livmedelslagstiftningens konsekvenser för småskalig förädling av livsmedel och jordförvärvs- lagstiftningens effekter på det småskaliga skogsbrukets möjligheter att överleva. GBV bedriver dock inte någon kontinuerlig uppföljning av jordbrukspolitiken inom de områden som berörs i föreliggande utredning. Man har heller inte prioriterat jordbrukets roll i glesbygden utan tagit andra utgångspunkter för huvuddelen av sitt arbete. Inom vissa områden har man emellertid på olika vis belyst frågeställningar som berör jordbruket. Även bedriver en aktiv forsknings- och analysverksamhet rörande regionalfrågor. Arbeten med jordbruksanknytning är ovanliga. LRF hade en egen samhällsekonomiskt orienterad utredningsverksamhet organiserad i form av , . LUI:s arbete har emellertid övergått till att i huvudsak inskränka sig till marknadsundersökningar o.dyl. Man har haft problem att bygga upp akademisk kompetens och extern legitimitet inom det samhällsekonomiska området. bedriver LRF inte något kontinuerligt organiserat analysarbete av samhällsekonomisk karaktär. Dock genomförs en del analysarbete inom olika regionala kontor. finns ett konsultföretag, , med verk- samhet inom området. Företaget drivs av agr. . SOU 1998: 108 Utrednings- och analysarbete 21 byggde vid SLU upp en ekonomisk modell över svenskt jordbruk. Denna kompetens har han använt i ett flertal sammanhang, bl.a. när han på uppdrag av LES uppdaterade sin vid framtagna sektorsmodell, nu baserad på kalkylmaterial från LES. Ett flertal varianter av modellen har sedan utvecklats på konsultbasis för att besvara frågeställningar från ett antal beställare. Likaså har en annan modell tagits fram 2021 som använts i en framtidsstudie från . Den ursprungliga modellstrukturen härstammar ursprungligen från det amerikanska . En del av det arbete som utförs av olika kontor inom har kopplingar till utredningens område. Det kan röra sig om t.ex. underlag för jordbrukets betydelse i vissa glesbygder eller förändringar i den regionala jordbruksproduktionen. När det gäller mer genom- gripande analyser av nationellt intresse bedrivs dock ingen fortlöpande verksamhet. Statliga myndigheter, främst , och fristående kon- sumentorganisationer som Konsumentråd och Konsumenter i samverkan (KIS) arbetar med konsumentfrågor och bevakar konsumen- ternas intressen utifrån olika utgångspunkter. utgjorde Kon- sumentberedningens undersökningar av livsmedelsprisernas utveckling ett viktigt underlag i arbetet med konsumentaspekter på jordbruks- politiken. I och med att Konsumentberedningen avslutat sitt uppdrag finns detta underlag tillgängligt. arbete med anknytning till livsmedel bedrivs bl.a. inom områdena kostnader och kvalitet, tillgänglighet, marknads-föring, märkningar, konsumentinflytande och konsumentrepresentation. Tyngdpunkten i arbetet på livsmedelsområdet ligger på kostnads- beräkningar och hushållsekonomiska studier. I de matkostnads- undersökningar som bedriver tillsammans med de kommunala konsumentvägledarna undersöks förutom matkostnader i butiken, även service, transportkostnader och utbud samt pris på ekologiskt producerade livsmedel. Verkets framtida arbete inom områdena matkostnader och tillgänglighet av service i glesbygd förväntas öka, liksom arbetet inom området mat/miljö. Regeringen har uppdragit åt att utveckla och praktiskt prova en modell som ger konsumenterna bättre information om priser i dagligvaruhandeln. I uppdraget ingår även att inkludera ekologiskt producerade livsmedel i undersökningarna. 22 Utrednings- och analysarbete SOU 1998: 108 har begränsade möjligheter att bedriva forskning, eller stödja andra aktörers forskning, inom livsmedelsområdet. Inom miljöområdet finns, som tidigare noterats, en tämligen omfattande verksamhet av utredande och analyserande karaktär inom bl.a. . Den samhällsekonomiskt inriktade verksam- heten vid är dock tämligen begränsad. 3.10 Forskning inom angränsande områden Miljörelaterad ekonomisk forskning bedrivs på ett flertal ställen i landet. Samtliga större universitetsstäder har miljöorienterad samhällsekonomisk forskning i någon form. Detsamma gäller för ett antal högskolor. Ekonomisk forskning relaterad till jordbrukets miljöproblem är dock koncentrerad till SLU. Den inrättade professuren i miljöekonomi kommer troligen till stora delar riktas mot jordbruksrelaterade frågeställningar och ett stort antal projekt, flera seniora forskare och en nyinrättad miljöekonomutbildning berör direkt eller indirekt jordbruksområdet. Forskningen bedrivs i huvudsak via externa medel men SLU har genomfört påtagliga prioriteringar mot detta ämnesområde. Konsumentforskningen i är utspridd på flera universitets- institutioner och täcker därmed många forskningsdiscipliner. Anslag för konsumentrelaterad forskning distribueras i huvudsak genom Skogs- och Jordbrukets Forskningsråd, , , , och , Mistra. finansierar ett antal konsumentforskningsprojekt inom livs- medelsområdet under rubrikerna Människan, maten och samhället respektive Matens säkerhet. Den totala budgeten för livsmedelsdelen är . Ett nytt forskningsprogram, Kunskapsplatt- form för livsmedelsbranschen, (KLIV), startade med syfte att stärka den svenska livsmedelsindustrins konkurrenskraft i ett europeiskt perspektiv. Programmet spänner över alla led i livsmedels- kedjan – från jordbruket till konsument och samhälle. Verksamheten bedrivs och finansieras av och industrin som vardera satsar . FRN har givits i uppdrag att utarbeta ett samordnat program för initiering och uppb yggnad av långsiktig forskningskompetens inom konsumentforskningen. Särskild uppmärk- samhet skall ägnas åt möjligheterna att stärka konsumentforskningen inom områdena livsmedel, IT samt miljö och konsumtion. Av de som anslagits för konsumentforskning disponerar FRN en och , och SOU 1998: 108 Utrednings- och analysarbete 23 FRN har även varit med och initierat ett forskningsprogram rörande landsbygd och landsbygdsutveckling. Programmet gavs en mycket bred inriktning och inom de projekt som beviljats anslag finns det få direkta kopplingar till samhällsekonomiska frågeställningar inom jordbrukspolitikens närområde. är huvudsponsor för programmet. Mistra finansierar det tvärvetenskapliga forskningsprogrammet 21 som syftar till att ta fram lösningar på uthålliga produktions-metoder för det framtida svenska jordbruket. Programmet har ett anslag på . Konsument/lantbrukare utgör ett av fem forskningsområden. Ämnen som kommer att studeras är bl.a. konsumentuppfattningar om livsmedelskvalitet hos ekologiska, uthå lligt producerade och genetiskt förändrade livsmedel, konsumentacceptans av ekologiska och uthålligt producerade livsmedel och konsumentaspekter på miljömärkning av livsmedel. deltar även i konsumentsamarbetet inom , bl.a. genom Nordiska Ämbetsmannakommittéen för Konsumentfrågor. För att främja konsumentforskningen beslutade 1995 om ett gemensamt nordiskt program för konsumentforskningen. Inom ramen för det nordiska forskningsprojektet har bl.a. jordbrukspolitikens effekter på hushållens ekonomi och EU-medlemskapets verkan för konsumenterna studerats. har vidmakthållandet av den nationella kompetensen rörande ekonomiska analyser inom det jordbrukspolitiska området påtagligt nedprioriterats i . Om den interna avregleringen hade genomförts hade detta möjligen varit en önskvärd och logisk förändring. I och med medlemskapet i EU är det snarare tvärtom. I den mån vill påverka utvecklingen av CAP, återflödet av budget-medel från EU, nationella tillämpningar av gemenskapens regler, jordbrukets miljöpåverkan, konsumenternas valmöjligheter, utvidgan-det av EU, EU:s roll i den internationella livsmedelshandeln etc. behövs nu den kompetens som inom det här området alltmer försvagats och spritts ut inom landet. För att få gehör för nationella svenska intressen i diskussioner med eller med andra länder behöver kunna presentera studier, analyser och material, som vinner akademisk legitimitet och bygger på vetenskapligt underbyggda argument förenade med empiriskt baserade undersökningar. En utveckling av arbetet inom jordbrukspolitiken i just denna riktning har även identifierats inom EU- 24 Utrednings- och analysarbete SOU 1998: 108 förändringsarbetet baseras numera där, i betydligt högre grad än tidigare, på akademiska arbeten. är omfattningen av sådana studier i begränsad och det finns ingen kontinuitet i verksamheterna eller i kompetensuppbyggnaden. Utöver den svenska ambitionen att förenkla och marknadsanpassa CAP finns även ett svenskt intresse av att EU utvidgas österut. I EU:s förhandlingar med nya medlemmar kommer jordbrukspolitiken utgöra en nyckelfråga. Det finns därför ett stort svenskt intresse av att få fram material som på ett korrekt sätt beskriver konsekvenser av förändringar i CAP, för såväl EU:s nuvarande som tillkommande medlemmar. Förutom möjligheterna att kunna delta i en internationell dialog finns det all anledning att bygga upp kompetensen om hur olika förändringar av CAP påverkar förhållandena inom . Även om den svenska hållningen är att CAP skall förenklas och till stora delar avvecklas är det inte rimligt att tro att detta kommer ske . Det kommer därför finnas ett långsiktigt behov av att kunna bedöma hur CAP på olika sätt påverkar situationen i . Eftersom dessutom har ett relativt stort nationellt inflytande över medelsanvändning och regelutformning inom ramen för CAP, är kompetensuppbyggnaden än angelägnare. I den mån man vill sätta in jordbruket i en bredare roll än den som ges inom ramen för dagens CAP finns ett stort behov av studier som dels belyser de formella möjligheterna att göra detta, dels konsekvenserna av olika nationella åtgärder inom området. Det tycks också finnas en tydlig brist på samhällsekonomiskt inriktat arbete inom livsmedelsområdet. När det gäller glesbygds-problemen finns en något bättre bevakning men även här saknas till stora delar en samhällsekonomiskt inriktad verksamhet. För miljöfrågor är situationen bättre. Det förefaller vidare finnas goda möjligheter att genom olika former av samarbeten koppla delar av den existerande verksamheten till studier inom jordbrukspolitikens område. saknas emellertid kanaler för sådan samordning. Potentialen inom t.ex. gränsytan mellan miljöfrågor och jordbruksfrågor förefaller dock vara mycket stor. Utredningen menar att de två viktigaste skälen för att utveckla kompetens rörande ekonomiska analyser inom det jordbrukspolitiska området är: dels att så pass mycket pengar och budgetmedel berörs inom detta området, att det ur samhällsekonomisk synvinkel vore olyckligt att inte förse sig med verktyg som gör det möjligt att bedöma om man hushållar med dessa resurser på ett effektivt sätt , dels att det krävs helt andra analyser och utvärderingar av SOU 1998: 108 Utrednings- och analysarbete 25 politikens effekter än vad som presterats om vill spela en aktiv och drivande roll i arbetet med att förändra CAP. Det första argumentet är alltså nationellt, i den meningen att vi bör skaffa oss bättre underlag för att kunna avgöra om vi får "valuta för pengarna" inom det jordbrukspolitiska området. Inom detta område finns troligen även stora potentiella samordningsmöjligheter med angränsande områden. Det andra argumentet är internationellt. I grund och botten rör det sig härvidlag om förmågan att påverka de andra medlemsländerna inom EU. Denna förmåga förefaller starkt beroende av hur väl underbyggt det material är, på vilket man bygger sina argument. SOU 1998: 108 4.Erfarenheter från och institut i andra länder Utredningens syfte är att lämna ett förslag till hur man i kan organisera en samhällsekonomiskt orienterad analys- och utrednings- verksamhet inom jordbrukspolitikens område. I detta kapitel redovisas dels hur organiserar liknande verksamhet inom olika sakområden, dels hur andra länder valt att organisera verksamheten inom jordbruksområdet. Den första delen av kapitlet bygger till stora delar på en rapport från Statskontoret, som genomfört en kartläggning av hur arbetar med liknande frågeställningar (rapporten: "Utrednings- och analysverksamhet kopplad till ", Dnr 129/98-5, återfinns i bilaga två). är en myndighet bestående av 14 departement och statsrådsberedningen. De olika departementen har emellertid möjlighet att själva välja organisationsform för sitt dagliga arbete. Den andra delen av kapitlet bygger på studieresor till, och tidigare erfarenheter från, jordbruksekonomiska institut i , , och , departementen i och , EG-kommis-sionen, samt en rad årsberättelser, arbetsrapporter o.dyl. 4.1Organisation av samhällsekonomiska analyser inom I grova drag kan man identifiera tre huvudalternativ till hur man inom valt att organisera samhällsekonomisk analys- och utredningsverksamhet: ·analyskompetens inom respektive departement, t.ex. i en särskild analysenhet ·fristående institut eller myndighet med särskild uppgift att utföra analyser och utredningar ·analysenheter eller analysresurser på sakansvarig myndighet. Utöver dessa former har departementen möjlighet att utifrån sina resurser lägga ut uppdrag t ill myndigheter i regleringsbreven, ge direkta uppdrag under löpande år, använda sig av kommittéer eller särskilda SOU 1998: 108 utredare samt att upphandla analyser från universitet, högskolor eller konsulter. Enligt Statskontorets genomgång läggs dock inte uppdrag till branschorgan som t.ex. LRF eller till arbets-marknadens parter. Det är heller inte vanligt med uppdrag till organisationer som eller . samlade kompetens för samhällsekonomiska analyser koncentreras till . Den ekonomiska avdel- ningen vid departementet är där den centrala funktionen för dels löpan-de uppföljningar av den e konomiska utvecklingen, dels för långsiktiga bedömningar. Underlag till detta arbete hämtas från en rad myndigheter under , t.ex. , Riksrevisions- verket och SCB. De nämnda myndigheterna är dock en resurs för hela och kan leverera data även till andra departement och myndigheter. har dessutom Ekonomiska Rådet och Expertgruppen för studier i offentlig e konomi () under sitt ansvar. Därutöver kan även Statskontoret, och nämnas, som myndigheter som inom respektive sakområde kan betjäna hela med ekonomiska analysarbeten. Utöver finns samhällsekonomiska analysresur- ser främst inom Utrikes-, Försvars-, Social-, Arbetsmarknads-, Kultur- och Närings- och . Under uppb yggnad eller inom sakenheterna finns det även på Jordbruks- och Utbildnings- departementet. , som under sig har () och tionsanalys (), utgör ett tydligt exempel på en helt annan organisationsform. De samhällsekonomiskt orienterade analysresurser- na ligger här nästan helt utanför departementet. Även Utbildnings-, Jordbruks-, Närings- och Handels-, Arbetsmarknads-, Inrikes-, och har myndigheter, institut eller stiftelser kopplade till den egna verksamheten i form av självständiga organisationer. Listan över sakansvariga myndigheter med samhällsekonomisk analysverksamhet kan göras tämligen lång. Inom flera verk finns t.ex. speciella avdelningar eller enheter för analys-, utrednings- och utvärderingsverksamhet. Den uppgift som utredningen gav till Statskontoret omfattade p.g.a. tidsskäl inte någon genomgripande utvärdering av den identifierade verksamheten. Vissa erfarenheter i denna riktning framkom dock under arbetet. En sådan iakttagelse är att för att analys- och utredningsarbetet skall fungera inom departementen krävs en hög grad av disciplin och en tydlig ansvarsfördelning, så att inte de personer som skall arbeta med de långsiktiga analyserna alltför mycket lägger sin tid på den löpande SOU 1998: 108 Statskontoret menar att man genom att samla analyskapaciteten till en enhet kan uppnå vissa synergieffekter "eftersom det krävs en viss minsta storlek för att upprätthålla och utveckla kompetensen" (sid 10 op. cit.). Som minsta storlek för en fungerande verksamhet nämns cirka sju personer och som en ytterligare förutsättning påtalas att personalen skall besitta en hög analytisk kompetens. Genom att samla analyskapaciteten blir det även lättare "att värna resurserna för långsiktiga analyser" (sid 10 op. Ett identifierat problem var att departementen i vissa fall upplevde att de inte hade den kontroll över verksamheten i fristående myndig-heter eller verk som de ibland önskade. Till stor del kan detta illustreras av den noterade vikten av att inom departementet ha en väl fungerande beställarkompetens. En återkommande diskussion var huruvida det var bättre att samla analysresurserna i en speciell enhet jämfört med att sprida ut dem på olika sakenheter och sedan samordna dem. I de fall man valt att samla resurserna till en intern enhet verkar erfarenheterna tala för att man måste ha en grupp om minst sju t ill åtta personer för att verksamheten skall fungera väl. Det verkar med andra ord krävas en minsta meningsfull kritisk massa på knappt tio personer. I flera fall var den samhällsekonomiskt orienterade analysverksam- heten antingen under omprövning eller hade omorganiserats. Man kan även notera att organisationsformerna är så många och skiftande och erfarenheterna så pass olika att det inte går att identifiera något mönster eller någon speciell lösning som på ett tydligt sätt fungerar bättre än andra. Möjligen kan man notera att huruvida den samhällsekonomiskt orienterade analysverksamheten anses fungera väl eller inte i dess olika former synes vara en funktion av personkonstellationerna, dvs. i bland fungerar en viss lösning utmärkt med en engagerad och drivande ledning och/eller personal, ibland fungerar samma typ av lösning mindre bra med bristande kommunika- tion och engagemang. Hos flertalet av de departement som Statskontoret var i kontakt med poängterade man även behovet av samhällsekonomisk analys-kompetens. I flera fall var detta ett område där man identifierat ett behov av att förstärka verksamheten. 4.2 Erfarenheter från andra länder Såväl och som har statligt finansierade forsknings- och utredningsinstitut inom det jordbruks- politiska området. Institutens funktion, organisation och arbetsmetoder är likartade. finns i flera andra europeiska länder. SOU 1998: 108 Organisationen av tillämpad forskning och avancerad utredning inom det jordbrukspolitiska området skiljer sig dock mer mellan olika länder om man tar hänsyn till deras varierande storlek. Om man ser till "stora länder", som och skiljer sig organisationen från den som används av våra närmaste grannar.