sou · GMB346d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Med anledning av att f. polisinspektören avslöjades som spion tillsatte regeringen en kommission, särskilda juristkommission, med uppgift att dels utreda de närmare om- ständigheterna kring frågan hur spioneriverksamhet kunnat fortgå så förhållandevis , dels undersöka om det mot bakgrund av vad som inträffat fanns anledning att vidta åtgärder för att förebygga riskerna för fortsatt brottslighet av det slag gjort sig skyldig till. Den förstnämnda delen av uppdraget redovisades i rapporten (Ds Ju 1979:18). I sin slutrapport angående åtgärder (Ds Ju 1980:2) tog kommis- sionen upp frågan om hemlig avlyssning som arbetsmetod för polisen. I rapporten anförde kommissionen bl.a. följande (s. 31 f.). I samband med Berglingaffären har från polishåll riktats viss kritik mot det förhållandet att undantag från förbudet mot avlyssning inte gjorts när det gäller användande av avlyssningsapparatur vid ut- redningen i spionerifall. Med anledning härav vill kommissionen framhålla att en förutsättning för att anordna avlyssning mot skulle - om undantagsbestämmelser för polisen förelegat - självfallet ha varit att kunde anses skäligen misstänkt för spioneri. Med hänsyn till att misstankarna i själva verket riktades mot på ett förhållandevis sent stadium är det tveksamt om de legala förut- sättningarna - om de hade varit desamma som för tillstånd till telefonavlyssning - hade förelegat redan under anställning vid RPS/Säk. Avlyssningen av telefoner gav föga till ledning för utredningen. Det är dock möjligt att användande av avlyssnings- apparatur kunde ha lett till ett ingripande på ett tidigare stadium än som blev fallet. Det är sålunda tänkbart att vid samtal i enrum skulle ha avslöjat sig på ett sådant sätt att polisen kunnat lägga dessa samtal till grund för ett ingripande, om de hade uppsnappats. Utmärkande för fallet är att i förhållande till sin kvinnliga omgivning varit mycket oförsiktig i sina uttalanden. Man kan därför inte utan vidare lägga erfarenheterna av Berglingfallet till grund för ett påstående att förbudet mot avlyssning bör upphävas för spionerifall. Rent allmänt måste man räkna med att en spion anpassar sitt uppträdande till vetskapen om att polisen kan utsätta honom för avlyssning. Om det grundlagsskyddade förbudet mot hemlig avlyssning skall genombrytas bör detta ske endast om vad man har att vinna därmed klart överväger de invändningar som från andra synpunkter kan riktas häremot. För ett genombrytande av förbudet talar de erfarenhets- mässigt betydande svårigheterna att avslöja spioner. I samma riktning talar de oöverskådliga skador som brott av denna art kan tillfoga landet. Å andra sidan är sådan avlyssning varom här är fråga ett betydligt mer djupgående ingrepp i den personliga integriteten än telefonavlyssning. Den är också mera svårkontrollerad och kan bl.a. av det skälet leda till ryktesspridning och bristande förtroende för polisen och andra myndigheter. Det är uppenbarligen fråga om en svår avvägning. Kommissionen är medveten om att det har diskuterats att införa en möjlighet för polisen att använda sig av avlyssning inte bara i spionerifall utan också när det gäller exempelvis narkotikaspaning. Man torde därför kunna räkna med att frågan kommer att tas upp på nytt. Detta bör dock ske från ett bredare perspektiv än kommissionen kan anlägga inom ramen för sitt uppdrag. En sådan utredning synes däremot kunna falla inom ramen för tvångsmedelskommitténs (Ju 1978:06) fortsatta arbete. Vid remissbehandlingen av kommissionens rapport förordade flertalet remissinstanser en utredning rörande möjligheten till hemlig avlyssning vid misstanke om brott mot rikets säkerhet. tillsatte en arbetsgrupp, den s.k. SPA- NARK-gruppen, med uppgift att utarbeta förslag till metoder m.m. vid spaning mot narkotikabrottslighet. I en rapport till , den s.k. , Narkotikaspaning och underrättelseför- farande () föreslog gruppen att polisen bl.a. skulle få rätt att använda sig av hemlig avlyssning. Gruppen ansåg det nödvändigt att ge polisen en sådan rätt. Polisen borde också ha rätt att tränga in i annars skyddade utrymmen för att anbringa och återta teknisk apparatur. Sådan avlyssning borde enligt gruppen få användas redan när en person kan misstänkas för grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling av narkotika, dvs. vid en lägre grad av misstanke än som krävs för hemlig teleavlyssning. Annars skulle avlyssning förlora sin användbarhet i spaningsarbetet. Enligt rapporten borde beslutet normalt fattas av domstol på ansökan av en polismyndighet. Interimistiska förordnanden skulle dock i undantagsfall, vid fara i dröjsmål, kunna meddelas av en polismyndighet. Rapporten remissbehandlades inom polisväsendet. Därefter redovisa- de till regeringen sin bedöm- ning av de i rapporten behandlade frågorna samt föreslog åtgärder som på de flesta punkter överensstämde med SPANARK-gruppens förslag, bl.a. att polisen skulle ges möjlighet att använda akustiska hjälpmedel i spaningsarbetet efter modell av telefonavlyssning. Såvitt gällde möjlig- heterna till att använda tvångsmedel i kampen mot narkotikabrottslighe- ten anförde bl.a. följande. Utvecklingen på narkotikabrottsområdet har inneburit att polisen fått allt svårare att bedriva en effektiv spaning mot de nya narkotika- brottslingarna. Dessa är väl organiserade, verkar i en skyddad miljö och använder en ny arbetsmetodik. Ofta är de utländska medborgare och lever i helt andra kulturmönster med klanbildningar och starka familjeband, som är nära nog omöjliga att tränga igenom. Det är förenat med klara risker att infiltrera dessa kriminella organisationer. Det har också visat sig vara svårt att med hjälp av informatörer eller på något annat mer indirekt sätt komma åt uppgifter i olika hän- seenden angående den kriminella verksamheten. menade att polisen mot denna bakgrund måste kunna söka nya vägar i spaningsarbetet. , som tillsattes , hade till huvuduppgift att göra en översyn av tvångsmedelsregleringen vid förundersökning i brottmål. Med anledning av ovan nämnda skrivelse till regeringen fick kommittén genom tilläggsdirektiv i uppdrag att med förtur behandla frågor om polisens behov av nya spaningsmeto- der och spaningstekniska hjälpmedel. lade fram huvuddelen av sina förslag om buggning i betänkandet Hemlig avlyssning m.m. (Ds Ju 1981:22). Kommittén föreslog att hemlig avlyssning skulle få användas som tvångsmedel vid förundersökning angående vissa grova brott. I betänkandet (s. 42 f.) anförde kommittén beträffande behovet av hemlig avlyssning inledningsvis att det inte var någon tvekan om att hemlig avlyssning med dold mikrofon skulle utgöra ett effektivt hjälpmedel i polisens spaningsarbete. Däremot, menade kommittén, kunde det diskuteras om det inte var tillräckligt med den möjlighet till hemlig avlyssning som redan fanns, dvs. Efter att ha redogjort för utvecklingen beträffande vissa grövre brott (antalet anmälda brott) och inställning i fråga om det angelägna i att ge polisen möjligheter att använda hemlig avlyssning, konstaterade kommittén att möjligheterna att med telefonavlyssning komma över den information som behövs för att avslöja den grova narkotikabrottsligheten var mycket begränsade. Enligt kommittén måste man räkna med att denna brottslighet bedrivs under hänsynstagande till förekomsten av hemlig telefonavlyssning och att information av stor betydelse i stor utsträckning förmedlas på annat sätt än via telefon. Det syntes kommittén uppenbart att det från effektivitetssynpunkt skulle vara mycket att vinna om möjlighet infördes till annan hemlig avlyssning än telefonavlyssning. Enligt kommittén (s. 43 ff.) var frågan då om det som skulle stå att vinna var tillräckligt tungt vägande för att motivera det offer av skyddet för den personliga integriteten som ett införande av rätt till hemlig avlyssning med hjälp av dolda mikrofoner skulle innebära. Kommittén menade att varje tvångsmedelsanvändning typiskt sett medför ett ingrepp i den enskildes integritet men att det var svårt att uttala sig om vilket tvångsmedel som var det mest ingripande från integritetssynpunkt, eftersom de riktar sig mot olika integritetsvärden. När det gällde den personliga integriteten i ideell mening (skyddet för privatlivet och personligheten) ansåg kommittén att telefonavlyssning var det tvångsme- del - av de då tillåtna - som var mest kännbart från integritetssynpunkt, eftersom den enskildes personliga förhållanden vid telefonavlyssning blir föremål för en insyn som inte känner andra gränser än dem som den enskilde själv sätter när han vid ett telefonsamtal kommer in på sitt privatliv eller sina personliga förhållanden i övrigt. Till detta kommer, menade kommittén, att telefonavlyssningen kränker inte bara dens inte- gritet som avlyssningen riktar sig mot utan också alla deras integritet som samtalar med honom via den avlyssnade telefonapparaten eller som använder denna. Om jämförelsen mellan telefonavlyssning och hemlig avlyssning genom dold mikrofon sade kommittén bl.a. följande (s. 47). Jämför man telefonavlyssning och hemlig avlyssning genom dold mikrofon märks ingen skillnad från integritetssynpunkt om fråga är endast om att avlyssna ett samtal mellan två personer på en given plats , t.ex. vid ett sammanträffande på en restaurang, på ett kontor eller i en bil. Men när avlyssning skall ske av samtal i en bostad, en båt eller något annat utrymme som används av ett större antal personer , märks en avgörande skillnad. I det förra fallet, liksom normalt vid ett telefon- samtal, deltar bara två personer i samtalet och detta rör vanligen ett bestämt ämne, t.ex. ett utbyte av upplysningar eller åsikter om något, anvisningar om något eller beslut om något. Ett sådant samtal kan naturligtvis också avslöja åtskilligt av rent privat natur och kommer givetvis också att förekomma samtal som rör rent privata angelägenheter eller som eljest ligger på det rent personliga planet. I det senare fallet, när ett visst rum eller en viss plats avlyssnas , kan det som avlyssnas komma att hänföra sig till vad som helst i människors dagliga liv. Det begränsar sig inte heller till två personer utan kommer att omfatta allt och alla som förekommer inom den dolda mikrofonens räckvidd. En sådan avlyssning kommer därigenom att innebära inte bara ett djupare ingrepp i den eller de närmast berördas integritet utan den kommer också att inkräkta på ett större antal personers integritet. Den avlyssnades privatliv blottläggs på ett helt annat sätt genom hemlig avlyssning medelst dold mikrofon och i sällskap härmed blottläggs också åtskilliga andra människors privatliv. Kommittén menade att det kunde ifrågasättas om inte hemlig avlyssning med dold mikrofon var ett tvångsmedel som framstod som så ingripande från integritetssynpunkt att det över huvud taget inte borde få förekom- ma. Kommittén som, trots dessa betänkligheter, föreslog att ett sådant tvångsmedel skulle ställas till polisens förfogande, motiverade sitt ställningstagande med att den gjort bedömningen att det skulle innebära så stora vinster för brottsbekämpningen att det, såsom brottsligheten hade utvecklats, inte skulle vara försvarligt att avstå från att ta tvångs- medlet i anspråk. förslag innebar att hemlig avlyssning skulle få användas som tvångsmedel vid förundersökning angående brott för vilket inte var stadgat lindrigare straff än fängelse , vid vissa särskilt uppräknade brott (sabotage, kapning av luftfartyg, luftfartssabo- tage, olovlig kårverksamhet, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift och olovlig underrättelseverksamhet), samt vid försök, förbere- delse eller stämpling till brott mot 13 kap. (allmänfarliga brott), 18 kap. (högmålsbrott) eller 19 kap. (brott mot rikets säkerhet), för vilket inte var stadgat lindrigare straff än fängelse , till särskilt uppräknade brott eller till grovt narkotikabrott eller grov varusmuggling av narkotika, allt såvida gärningen var belagd med straff. Enligt förslaget skulle hemlig avlyssning få användas mot den som skäligen kunde misstänkas för brottet, om sannolika skäl talade för att åtgärden kom att ge upplysning av synnerlig vikt för utredningen om brottet, om försök hade gjorts att på annat sätt erhålla upplysningen men försöken inte hade lyckats eller att sådana försök bedömdes som utsiktslösa eller förenade med avsevärda olägenheter. Tillstånd till hemlig avlyssning skulle enligt förslaget ges av rätten på ansökan av åklagaren. Kommittén fann dock att en möjlighet till interimistiska beslut inte kunde undvaras. Kommittén föreslog därför att, om rättens tillstånd inte kunde avvaktas utan allvarlig skada för utredningen, åklagaren skulle få besluta om åtgärden. Enligt förslaget skulle dock rätten alltid pröva frågan, alltså även om avlyssning som skett efter interimistiskt beslut redan hade upphört. Man menade att det i en sådan ordning låg ytterligare en rättssäkerhetsgaranti. Visserligen kunde skadan - om ett interimistiskt beslut felaktigt meddelats - redan vara skedd, men vetskapen om att prövning ägde rum i efterhand kunde verka återhållande i fråga om benägenheten att i tveksamma fall meddela ett interimistiskt beslut. Tiden skulle inte få bestämmas längre än vad som oundgängligen krävdes och fick inte överstiga en månad för beslutet. Avlyssning skulle inte få ske av samtal mellan en misstänkt och hans försvarare. Om det under pågående avlyssning skulle framkomma att fråga var om ett sådant samtal skulle avlyssningen avbrytas. För att möjligheten till hemlig avlyssning skulle bli praktiskt an- vändbar krävdes enligt kommittén en möjlighet för polisen att anbringa och återta det tekniska hjälpmedlet från utrymme eller plats som eljest skyddas mot intrång. Förslaget innehöll därför en bestämmelse som gav sådan möjlighet. I kommitténs förslag fanns även en regel som begränsade rätten att utnyttja överskottsinformation. Sådan upplysning skulle få utnyttjas i brottsutredande eller brottsförebyggande syfte endast om den gällde annan brottslighet av sådan svårhetsgrad att tvångsmedlet fått användas, när i annat fall brott som var å färde är sådant att underlåtenhet att avslöja brottet var belagd med straff eller när det annars med hänsyn till väsentligt allmänt eller enskilt intresse skulle framstå som oförsvarligt att underlåta att utnyttja det som hade framkommit. Betänkandet var inte enhälligt. Kommitténs ordförande och ytterligare en ledamot föreslog att avlyssning skulle få ske redan när någon kan misstänkas för brottet. Också sakkunniga instämde i detta i särskilda yttrande. I ett andra betänkande Tvångsmedel - Anonymitet - Integritet (SOU 1984:54) lade fram förslag om en s.k. baslag med gemensamma regler för olika slags tvångsmedel, bl.a. för hemlig avlyssning. Kommittén fann det dock lämpligast att låta förslaget till tvångsmedelslag omfatta endast överväganden om då befintliga och tillåtna tvångsmedel. I såväl lagtext som motivering till förslaget om tvångsmedelslag behandlades därför endast sådana tvångsmedel. Kommittén belyste dock översiktligt (s. 260 f.) vilka konsekvenser tvångsmedelslagen enligt kommitténs mening borde få i fråga om hemlig avlyssning om kommitténs förslag rörande tvångsmedlet genomfördes. I fråga om de allmänna bestämmelserna berördes 2 § (där de olika tvångsmedlen angavs), där hemlig avlyssning enligt kommittén borde anges som en första punkt. Vidare borde det, menade kommittén, motiv- ledes slås fast att hemlig avlyssning måste anses som mer ingripande än något annat av de i 2 § uppräknade tvångsmedlen. Det skulle enligt kommittén innebära exempelvis att om man har flera olika tvångsmedel att välja mellan varav ett var hemlig avlyssning, det tvångsmedlet skulle få användas endast som en absolut sista utväg när andra alternativ som stod till buds hade prövats. Eftersom kommittén hade ändrat uppfattning i fråga om åklagares rätt att fatta interimistiska beslut - sådana beslut borde enligt kommittén inte få förekomma såvitt gällde telefonavlyssning enligt bestämmelser - torde motsvarande övervägan- den enligt kommittén erfordras såvitt gällde hemlig avlyssning med dold Vidare innebar förslaget till tvångsmedelslag att behovet av vissa i delbetänkandet föreslagna bestämmelser föll bort, t.ex. förbudet mot avlyssning av samtal mellan en misstänkt och hans försvarare. I betänkandet Tvångsmedel - Anonymitet - Integritet föreslogs även att möjligheten att utnyttja sådan överskottsinformation som kommer fram vid tvångsmedelsanvändning skulle begränsas på visst sätt. Uppgiften skulle få utnyttjas endast om den gällde annan brottslighet av sådan svårhetsgrad att tvångsmedlet hade fått användas, för att förhindra förestående brott som var så allvarligt att underlåtenhet att avslöja det var belagd med straff eller om det sannolikt skulle medföra att någon frias som misstänks för eller har dömts för brott. Den i delbetänkandet föreslagna bestämmelsen som reglerade användningen av överskottsin- formation blev därmed inaktuell. , som tillsattes , hade till uppgift att lägga fram förslag om bl.a. "insatser genom polisväsendet som syftar till att all illegal narkotikahantering i landet uppdagas och beivras" (dir. 1982:100). I en promemoria Polisens insatser mot narkotikan (PM nr 5) redovisade merparten av sina överväganden rörande polisens arbete mot narkotikan. I ett av avsnitten i promemorian, Okonventionella metoder, tog kommissionen upp frågan om hemlig avlyssning borde införas som tvångsmedel. Kommissionen uttalade (s. 79) att den inte ville utesluta att man i vissa fall skulle kunna dra nytta av hemlig avlyssning men att dessa fall troligen skulle bli få, att de snabbt skulle bli färre när det blev känt att metoden används samt att metoden är förenad med betydande praktiska problem. Kommissio- nen menade att man också kunde befara en fortsatt ömsesidig teknisk upptrappning och att den långsiktiga vinsten i brottsbekämpningen skulle bli liten. Om integritetsfrågans betydelse sade kommissionen bl.a. följande (s. 79 ff.). Vad härefter gäller integritetshot och integritetsintrång är enligt vår mening annan hemlig avlyssning med mikrofoner och telefonav- lyssning tämligen likartade. Båda metoderna medför också med nödvändighet att man kommer att lyssna på andra personer än dem som avses med beslutet om avlyssning och på annat än vad som rör brottslig verksamhet. Risken för att en domstol skall fatta beslut om oberättigad avlyssning är knappast större om beslutet avser mikrofo- ner än om det gäller telefoner. Medborgarnas grundlagsskydd är också detsamma mot båda företeelserna. Det finns dock framför allt en faktor som gör annan hemlig avlyssning något mer integri- tetskänslig än telefonavlyssning. Hemlig avlyssning med hjälp av mikrofon innebär sålunda en mer total kontroll än telefonavlyssning. Man kan lyssna på allt som sägs - och även på annat än samtal - i den avlyssnade lokalen, och oavsett vilka som vistas där. Allt som kommer inom mikrofonens räckvidd kan registreras. Det finns också anledning att anta att människor i allmänhet är något mer återhållsam- ma med vad de säger i telefon än med vad de säger till varandra på tu man hand. Det är i och för sig en omständighet som skulle kunna anföras för metodens effektivitet. Men det skulle också medföra att metoden är mer integritetskänslig än telefonavlyssning. Argumentet att avlyssning med hjälp av mikrofoner bör tillåtas eftersom den inte utgör ett större integritetsintrång än telefonav- lyssning kan också angripas från en annan utgångspunkt. Den omständigheten att den ena metoden används medför inte att den andra inte skulle innebära ytterligare faror. Att man har gjort undan- tag från grundlagsskyddet på en punkt innebär ju inte att det blir ofarligt att göra undantag i ett annat avseende. Även om mikrofonav- lyssning inte vore mer integritetskränkande än telefonavlyssning, leder möjligheten att använda båda metoderna till att summan av hoten mot integriteten ökar avsevärt. Det ena intrånget rättfärdigar knappast det andra, även om det senare inte skulle vara större än det första. Till dessa invändningar kommer så vissa kontrollproblem som skiljer mikrofonavlyssning från telefonavlyssning. Det är som verkställer domstolens beslut om avlyssning. När det gäller telefonavlyssning kan polisen därför lätt värja sig mot obefogade anklagelser för omfattande och otillbörlig avlyssning eftersom ytterligare en myndighet är inkopplad. Genom denna extra kontroll blir det så gott som omöjligt att anordna telefonavlyssning utan vederbörligt tillstånd. Motsvarande naturliga kontroll av utomstående finns inte vid annan avlyssning. Även om man ställer upp stränga formella krav för att utnyttja avlyssningsapparatur, föreligger därför inte samma garantier mot missbruk eller påståenden om missbruk vid annan avlyssning som vid telefonavlyssning. Det vore synnerligen olyckligt, om misstanke uppstod att avlyssning kunde ske utan lagliga beslut. Blotta misstanken kunde äventyra allmänhetens tilltro till polisens arbete och över huvud taget få allvarliga följder för samhälls- klimatet. I ett öppet samhälle måste det finnas en gräns för de tvångsåtgärder som samhället är berett att vidta gentemot de enskilda medborgarna. Stora värden äventyras om samhället av olika skäl ständigt flyttar fram sin toleransgräns vad gäller tvångsmedel. En känsla - om än obefogad - av att ständigt kunna vara avlyssnad kan riskeras bli spridd bland medborgarna. Kommissionen anser att de gynnsamma effekter som kan stå att vinna genom att införa hemlig avlyssning med mikrofoner som ett nytt tvångsmedel - och som av praktiska skäl torde bli ganska begränsade - inte uppväger de negativa följder som det skulle kunna få. Kommissionen anser därför att annan hemlig avlyssning än telefonavlyssning inte bör förekomma som tvångsme- del. , förslag och Narkoti- kakommissionens slutsatser behandlades, såvitt gäller frågan om buggning, i prop. 1988/89:124 om vissa tvångsmedelsfrågor. Justitiemi- nistern framhöll där bl.a. följande (s. 57–59). När jag behandlade frågan om telefonavlyssning framhöll jag att det tvångsmedlet utgör ett allvarligt ingrepp i den personliga integriteten, att medborgarna måste kunna lita på att de fritt och utan obehörigt intrång kan använda telefonen för förtroliga samtal och att en rubbad tillit i detta hänseende kan ge upphov till en för samhällslivet skadlig otrygghet och ryktesspridning. Telefonavlyssning måste därför reserveras för sådana fall då medborgarna i gemen är beredda att godta integritetskränkningen med hänsyn till de skäl som talar för åtgärden, och tvångsmedlet måste regleras på ett sådant sätt att det inte framstår som ett hot mot medborgaren i allmänhet. Vad jag nu har sagt om telefonavlyssning kan – i själva verket med än större fog – tillämpas också på de nya tvångsmedel som jag nu diskuterar, nämligen avlyssning med dold mikrofon och övervakning med dold kamera. Som jag tidigare nämnt ligger skyddet mot missbruk av olika tvångsmedel delvis däri att den som drabbas själv är eller blir medveten om åtgärden och kan få den prövad av domstol eller granskad av överordnad myndighet, JK eller JO. Telefonavlyss- ningens hemliga natur omöjliggör en sådan bevakning från den enskildes sida. Den kontroll av tvångsmedlets användning som utövas av den tillståndsgivande domstolen sker utan den enskildes med- verkan. Inte heller kan någon kontroll utövas av den allmänna opi- nionen, eftersom sekretessen hindrar insyn från massmedia och allmänheten. Det ligger i öppen dag att detta är synpunkter som kan anläggas också på de två nya tvångsmedel som här är aktuella. Liksom telefonavlyssningen är avlyssning med dold mikrofon och över- vakning med dold kamera djupt integritetskränkande tvångsmedel. Starka skäl måste kunna åberopas för att man skall införa sådana vapen i den straffprocessuella arsenalen. utesluter inte att man i vissa fall skulle kunna dra nytta av hemliga mikrofoner.