sou · GMB359 · 1999-01-01 00:00:00 — intern ledning, ekonomiadministration, personaladministration, kontorsservice, ADB-stöd och information; ·Utbildnings- och övningsservice; ·Fordonsservice, dvs. anskaffning, drift och underhåll samt förhyr- ning av fordon; ·Verkstadstjänster, dvs. underhåll och reparationer av utrustning, anläggningar och fordon; ·Internat- och konferensservice, dvs. logi, restaurang, kiosk/cafeteria och konferens. 188 Överväganden och förslag om Utredningen har följande principiella inställning i denna fråga. Varje myndighet har ansvar för hur verksamheten bedrivs och i det ligger att den är effektiv och ändamålsenlig samt att resursmixen är den mest kostnadseffektiva. Med detta menar vi att det knappast är utred- ningens uppgift att bedöma i vilken form de olika servicefunktionerna på skolorna bedrivs, det är en fråga för . Vi kan efter en genomgång av området och besök på samtliga skolor konstatera att de lokala förutsättningarna skiljer sig åt mellan skolorna, vilket bl.a. medfört att de olika servicefunktionerna bedrivs inom olika organisato- riska lösningar och i olika verksamhetsformer. När det gäller omfattningen och inriktningen av serviceverksamhe- ten kan två saker konstateras. För det första är servicenivåerna till primärverksamheten, utbildningen, mycket hög. Det är i och för sig inte något fel, men det är en balansgång mellan att dels utbilda i en realis- tisk miljö, dels att inrymma så mycket som möjligt. Det andra gäller omfattningen av den externa verksamheten, som är omfattande. Utgångspunkten måste vara att skolorna och därmed serviceverksamheten är dimensionerad för att svara mot primäruppgif- ten dvs. utbildning inom Skydd mot olyckor. sker även en omfat- tande uthyrning till externa kunder, ibland med liten eller ingen koppling till primärverksamheten. Självklart ska man kunna utnyttja tillfälliga luckor i utbildningen till att fylla ut skolorna med annan, tillfällig, verksamhet i enlighet med gällande regler, men skolorna och serviceverksamheten ska inte vara dimensionerade utifrån att extern verksamhet ska bedrivas. bör därför utarbeta en policy för denna verksamhets inriktning och omfattning. Överväganden och förslag om 6.4.5Ansvarsfördelning mellan stat och kommun vid räddningstjänstutbildning Frågor om antagning, utbildningens omfattning, finansiering och ändrat huvudmannaskap bör bli föremål för samlade överväganden och förhandlingar mellan stat och kommun och därefter bör konsek- venserna utredas närmare. Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun kan komma att änd- ras, vilket bl.a. kan leda till att antagningen ändras så att inte anställ- ning blir ett krav för att antas till räddningstjänstutbildning. Nuvarande utbildningssystem innebär att utformar utbildningsplaner enligt de kompetenskrav som räddningstjänstförord- ningen anger för att personer ska få verka inom den kommunala räddningstjänsten. När kommunen anställer en brandman ska arbetsgi- varen se till att han eller hon genomgår brandmannautbildning, efter att ha tjänstgjort vid räddningsstyrka. Kommunen betalar för kost och logi på räddningsskolan och den anställde får lön, traktamente och reseer- sättning från kommunen . Staten bekostar genom utbildningen på skolorna. Fördelningen av kostnader mellan stat och kommun har fastställts efter förhandlingar mellan de båda parterna. anser nu att det finns skäl att ifrågasätta motiven till att ha ett utbildningssystem som är skilt från samhällets övriga utbildningar samt där utbildaren tillika är tillsynsmyndighet över kommunernas räddningstjänst. anser också att nuvarande system kan uppfattas som konserverande gentemot kommu- nernas krav på utveckling av räddningstjänstens organisation, t.ex. vad avser inriktning, mångfald och bred kompetens. Regeringen har till utredningen överlämnat Kommun- förbundets skrivelse utbildning (U 703- 1992/94) till utredningen. Vi redovisar vår syn på ärendet i det följan- de. 190 Överväganden och förslag om Som vi sagt bör kommunerna bör ha inflytande över antag- ning, kompetenskrav och examination för räddningstjänstpersonal. Staten bör fastställa kraven på antagning, kompetens och examination vid grundutbildning, medan kommunerna bestämmer om krav på antagning och examination samt kompetens vid fort- och vidareutbild- ning, som bör bedrivas med full kostnadstäckning. Staten genom bör fastställa kraven på utbildning, antagning och examination vad avser grundutbildning. Staten bör också ansvara för att fastställa utbildningskrav och examinationskrav för räddningsledaren, bl.a. eftersom en räddningsledare kan göra ingrepp i enskilda människors rätt. anser att ett utbildningssystem som b ygger på att en person redan måste ha anställning innan vederbörande får genomgå utbildning är orättvist. Utredningens syn på denna fråga är att staten genom Räddningsver- ket utbildar personer för att kunna arbeta i den kommunala rädd- ningstjänsten. vill att elever ska kunna söka till räddningstjänstutbildningen utan krav på anställning, som till annan utbildning, så är det främst en fråga. Staten ska tillse att de kommunala räddningstjänsterna fungerar enligt de statliga målen och kraven och däri ingår att tillse att personalen har rätt kompetens. Om antagningen till utbildningen på skolorna förändras så att ut- bildning ges till personer som inte har erfarenhet av räddningstjänstar- bete kan dock innehållet i utbildningen behöva förändras och tiden förlängas för att bl. a. mer praktiska moment ska kunna ingå. Även den introduktionsutbildning som sker inom räddningskårerna bör då ingå i grundutbildningen. Detta innebär att utbildningen blir mer omfattande och därmed dyrare. Förhandlingar behöver då ske mellan stat och kommun för att komma fram till hur finansieringen ska ske. Det kan då också övervägas om utbildningen ansvarsmässigt bör flyttas till en annan huvudman. Vi menar dock att frågor om antagning, utbildningens omfattning, finansiering och huvudmannaskap bör bli föremål för samlade övervä- ganden och förhandlingar mellan stat och kommun och först därefter bör konsekvenserna utredas närmare. Mot bakgrund av de förslag som lagt (SOU 1998:45), som innebär bl.a. att anställningskravet för att antas till Överväganden och förslag om utbildningen tas bort och mot bakgrund av den ändring av huvudman- naskap som skett för polisutbildningen, kan vi dock konstatera att ett inordnande av räddningstjänstutbildningen i det ordinarie utbildnings- väsendet och ett öppnande av utbildningen för icke kommunalanställda ligger i linje med utvecklingen inom andra sektorer. Denna fråga ligger dock inte inom ramen för denna utrednings arbete, enligt våra direktiv. Även om inte ett nytt system för huvudmannaskap, antagning m.m. ska införas anser vi att den förlängning av utbildningen, som Rädd- ningsverket föreslår inom nuvarande system, och som vi anser vara klok, behöver bli föremål för förhandling mellan stat och kommun. Vi vill dock redan nu peka på en finansieringsfråga. har sta- ten genom finansierat inte bara utbildningen utan även givit kommunerna ett bidrag som avses täcka kost, logi, trakta- mente, förlorad arbetsinkomst m.m. för deltidsbrandmännen. Rädd- ningsverket föreslår i sin utredning UTB 2000 att detta bidrag ska ges för både hel- och deltidsbrandmännen som går sin grundutbildning. Vi anser att detta är principiellt fel. De statliga bidragen för deltidsbrand- männen till kommunerna kom till eftersom brandmännen skrevs in i det då statliga civilförsvaret. Civilförsvaret har numera upphört och motsvarande verksamhet är . Vi anser därför att huvudargumentet för statliga bidrag till de kommunalanställ- da deltidsbrandmännen fallit. I istället för att, som föreslagit, ge kommunerna statliga bidrag för både hel- och deltids- brandmän, bör istället övervägas att dra in de statliga bidragen för kommunernas personalkostnader vid deltidsbrandmännens utbildning. 192 Överväganden och förslag om Efter det att statsmakterna tagit ställning till sotningsverksamhetens framtida utformning, bör ett uppdrag ges till en genomförandekom- mitté att, tillsammans med och , utreda konsekvenserna för skorstensfejarutbildningen samt att lämna för- slag till framtida huvudmannaskap, organisation, omfattning och finansiering. två alternativa förslag (SOU 1998:45, Sotning ) påverkar yrkesutbildning för skorstens- fejarna. Förslagen innebär i korthet följande. I det modifierade systemet har kommunen fortsatt ansvar för sotning och kontroll. Valfrihet för fastighetsägaren införs efter kontakt med berörd kommun och den som har kompetens att utföra sysslan medges dessutom att själv utföra sysslan. I det av utredningen förordade förslaget tas monopolet bort och ansvaret för sotning och kontroll återförs från kommunen till fastighetsägaren. har i sitt betänkande behandlat utbildningen och utredningen konstaterar att man valt att lösa frågan inom ramen för nuvarande utbildningssystem. Utredningen har inte ansett att det ingått i uppdraget att pröva frågor om huvudmannaskap, finansiering och andra mer grundläggande frågor angående utbildningen, utan hänvisar i dessa delar till . Gemensamt för de båda förslagen är att anställningskravet för att få påbörja utbildningen tas bort. Vidare ska utarbeta planer för den utbildning som ska krävas och säkra att det finns tillgång till utbildningsplatser. Vi kan, efter genomgång av utredningens förslag och diskussioner med , konstatera att båda alternativen får konsekven- ser för utbildning. Överväganden och förslag om Den grundläggande frågan är om det ska anses vara ett statligt åta- gande eller inte att ansvara för den grundläggande yrkesutbildningen av skorstenfejare. Mot bakgrund av de principer som gäller för yrkesut- bildning, de principer för det offentliga åtagandet som vi valt samt att det är frågan om en relativt liten omfattning och en specialiserad utbildning, anser vi att det bör vara ett offentligt åtagande att ansvara för den grundläggande yrkesutbildningen, på samma sätt som för många andra yrkesutbildningar. Däremot kan man överväga om utbildningen borde inordnas i det allmänna utbildningsväsendet, även om den genomförs på i . Motivet för detta skulle vara att denna yrkesutbildning inte skiljer sig från annan yrkesutbildning och därför borde omfattas av samma regelverk, finansiering m.m. Att den dock skulle bedrivas på i motiveras av att det är en liten och specialiserad utbildning samt att skolan har erforderlig kompetens och erforderliga utbildningsanordningar. Om anställningskravet tas bort, krävs att man ser över uppläggning- en och innehållet i utbildningen, eftersom nuvarande system bygger på att man växlar mellan utbildning och praktik . Frågan om att förändra utbildningen och hur praktiken ska tillgodoses måste då prövas, liksom hur eleverna ska finansiera studierna. Fort- och vidareutbildningens villkor förändras också. Vid ett ge- nomförande av något av förslag, bör denna typ av utbildning helt och hållet avgiftsfinansieras samt styras av markna- dens behov. Sammanfattningsvis konstaterar vi att konsekvenserna för utbild- ningen blir omfattande. finner vi att det inte är meningsfullt att nu utreda och föreslå förändringar, så länge som statsmakternas ställningstagande till principfrågan inte föreligger. Vi föreslår därför att först bör statsmakterna ta ställning till principfrågan om sotningsmono- polets framtid och därefter, när detta föreligger, bör ett uppdrag ges till en genomförandekommitté att, tillsammans med och , utreda konsekvenserna för skorstensfejarutbildningen. 194 Överväganden och förslag om Med uppföljning menar vi kontinuerlig registrering och bedömning i efterhand av uppgifter om genomförande, prestationer och utfall. Utvärdering innebär en noggrann efterhandsbedömning av genomförande, slutprestationer och utfall. Tillsyn är ansvariga kommunala och statliga myndigheters uppföljning och utvärdering i syfte att tillse att berörda aktörer utfört de uppgifter de enligt lagar och förordningar är skyldiga att utföra. Som vi ser det kan myndigheterna ibland få tillräcklig information från uppföljning för att göra en tillsyn, alltså för att se efter att författ- ningar följs. Om reglerna formuleras så att vissa mål ska uppfyllas behövs en utvärdering för att göra tillsynen. är räddningstjänstlagstiftningen i visa delar alltför detaljregle- rad, men vi anser att den bör förändras så att den mer korresponderar med den mål- och resultatstyrning som statsmakterna eftersträvar. Detta innebär att mer utvärdering behövs för att klara tillsynen. Inom räddningstjänst gör kommunerna tillsyn genom brandsyn och genom s.k. §43-tillsyn. §43-tillsynen har ännu inte riktigt funnit sina former, men brandsynen har funnits . Den har tidigare mest bestått av stickprov, där brandsyneförrättaren gått runt och sett till att skyltar av rätt utformning sitter på rätt ställen, att dörrar inte är block- erade m.m. har dock synen utvecklats till att utgöra en genomgång av planering och organisation m.m., där stickproven kompletterar genomgången. Detta är en bra utveckling, anser utred- ningen. Kommunen gör även tillsyn enligt andra lagstiftningar än räddningstjänstlagstiftningen, ofta mot samma objekt. Ur objektens synpunkt är det givetvis önskvärt att kommunen gör en samlad tillsyn, där kommunala tjänstemän som utför tillsyn enligt olika lagstiftningar i så stor utsträckning som möjligt samverkar. Detta är även till fördel för kommunen som får en mer samlad bild av risker vid olika objekt, som en grund för kommunens arbete med riskhantering. Vi återkommer till frågor om kommunernas tillsyn i följande avsnitt. Länsstyrelserna ska göra en samlad tillsyn av kommunernas arbete för hälsa och säkerhet, däri ingår tillsynen enligt räddningstjänstlagen. Den sistnämnda tillsynen har främst gjorts utifrån kommunernas Överväganden och förslag om Vi anser detta förhållande något märkligt. Kommunen bör själv följa upp/utvärdera gentemot sina dokument medan den statliga tillsynen bör utgå från författningar, menar vi. Vi återkommer också till detta i följande avsnitt. roll i sammanhanget är att tillse att länsstyrelser- na sköter sitt arbete enligt räddningstjänstlagtiftningen och att stödja dem i detta arbete. ska också ha en samlad bild av läget inom den kommunala räddningstjänsten. roll är inte tydlig enligt nuvarande lagar och regler och vi föreslår att den ska förtydligas samt att rollspelet mellan och länsstyrel- serna ska förtydligas. Vi återkommer till förslag i dessa avseenden. Regeringen har överlämnat två ärenden till utredningen som berör tillsynsverksamheten. har redovisat Utvecklingen av tillsynsverksamheten inom området Särskilda risker och framtagandet av ett åtgärdsprogram (dnr 200-1442-1997) samt - en lägesredovisning (dnr 159- 1874-1997). I våra överväganden har vi beaktat de förslag som fram- förs. Vi tillstyrker inriktningen i de båda rapporterna. I samband med översynen av räddningstjänstlagstiftningen bör sam- bandet mellan räddningstjänstlagen, plan- och b ygglagen och natur- resurslagen ses över. Även de föreskrifter och allmänna råd som utges i samband med lagarna bör korrespondera med varandra. Bl.a. kan övervägas att ställa krav på brandskyddsdokumentation såväl i byggskedet (som anges i tillämpningsföreskrifterna till ) som när byggnaden är färdig och en verksamhet finns där (vilket inte krävs i föreskrifter eller allmänna råd till rädd- ningstjänstlagen). 196 Överväganden och förslag om Inledningsvis vill vi framföra att vi anser att inriktningen vid kommunens tillsyn av ägares/innehavares åtgärder bör vara att bevaka åtgärder för att skydda enskilda människor, miljön och andra samhälleliga intressen/ värden. har själva formerna för brandsynen utvecklats från att utföras i form av rundvandringar med kontroll av mer detaljkaraktär (skyltning, dörrstängningsfunktioner, täta genomföringar i brandcells- gränser m.m.) till att mer utföras i form av en helhetssyn som b ygger på objektsägares/innehavares medverkan till större del. var tekniken det viktigaste att kontrollera medan människan och organisa- tionen nu står alltmer i fokus. Brandsyneförrättaren kontrollerar i större omfattning organisation, utbildning, utrymningsstrategi, förvän- tade brandförlopp och brandskyddsbegänsningar. I förlängningen kan man tänka sig en modell där brandsynen är en kontroll av att ägare/innehavare utfört sin internkontroll vad avser brand och att brandsyneförrättaren därefter gör bedömningen hur omfattande en eventuell stickprovskontroll på objektet bör bli. Utredningen anser att den beskrivna utvecklingen är önskvärd och att den bör få stöd i den nya räddningstjänstlagstiftning, som kommer att utarbetas. En konfliktsituation som många kommuner brottas med är byggske- det kontra brandsynen. Enligt det gamla bygglovsförfarandet var räddningstjänsten oftast delaktiga vid b yggnadsnämndens handlägg- ning av bygglov och yttrade sig också till vad gäller brandteknisk dimensionering och de krav på brandskydd som kunde ställas i bygglovskedet. Detta förde med sig att rä ddningstjänsten, när byggnaden eller anläggningen togs i bruk eller i samband med slutbe- siktningen, i samarbete med följde upp att ställda brandskyddskrav i samband med bygglov blivit uppfyllda. Därefter sparades dokumentationen av räddningstjänsten för att användas som underlag vid kommande brandsyn. Så här fungerade det i de flesta kommuner och övergången mellan byggskedet och brukarskedet var naturligt. har de flesta kommunerna inte hittat former för övergången som tillräckligt bevakar räddningstjänstens ansvarsområde. Överväganden och förslag om kommuner är räddningstjänsten inte i kontakt med objekten förrän det är dags att utöva brandsyn och i vissa fall är det problem med att fånga upp de nya brandsyneobjekten. Den brandskyddsdokumentation bygg- ska ha upprättat i samband med b yggskedet får ofta inte rädd- ningstjänsten del av. I de fall dokumentation kommer räddningstjänsten till del är den ett utmärkt underlag att utgå från vid brandsyn. Av brandskyddsdokumentationen framgår förutsättningarna för utförandet av brandskyddet och brandskyddets utformning som ingående bygg- nadsdelars brandtekniska klasser, brandcellindelning, utrymningsstra- tegi, brandtekniska installationer, plan för kontroll och underhåll m.m. Vad gäller befintlig beb yggelse finns inte något uttalat krav på att brandskyddsdokumentation avseende byggnadstekniskt eller verksamhetsanknutet brandskydd ska upprättas av ägare eller innehava- re. Däremot har ägaren/innehavaren ansvaret för att det hålls en skälig brandskyddsnivå inom byggnaden eller anläggningen. Det borde, som ett stöd för den löpande interna tillsynen och underhållet, underlätta för objektsföreträdare om någon form av samlad dokumentation fanns för objektets brandskydd. En sådan dokumentation ska enligt tillämpningsföreskrifter finnas . Objekt med publik verksamhet, vård, hotell eller större industri, behöver inte ha en formellt brandskyddsansvarig. Under b yggti- den finns dock en kvalitetsansvarig, som även är brandskyddsansvarig enligt tillämpningsföreskrifter till . I samband med översynen av räddningstjänstlagstiftningen bör sam- bandet mellan räddningstjänstlagen samt plan- och b ygglagen och naturresurslagen ses över. I det sammanhanget bör överväga att ge ut ett all- mänt råd till §41 i räddningstjänstlagen, som anger att objekt med publik verksamhet, vård, hotell eller större industri bör hålla brand- skyddsdokumentation avseende brandskydd och verksamhe- tens brandskydd. Det bör även anges att en formellt brandskyddsansva- rig ska finnas på dessa typer av objekt. I staten arbetar många olika myndigheter med olycksförebyggande arbete enligt olika lagstiftningar. På nivå arbetar på motsva- rande sätt olika kommunala nämnder/förvaltningar med det olycksföre- byggande arbetet enligt olika lagstiftningar. Vi anser att kommunerna bör överväga om de kommunala räddningsnämnderna/räddnings- tjänsterna bör få motsvarande roll inom kommunerna som utredningen 198 Överväganden och förslag om föreslår att ska få på statlig nivå. Detta innebär att de bör ha det sammanhållande ansvaret för området Skydd mot olyckor. Med detta menar vi att nämnden/förvaltningen ska vara samlande och pådrivande när det gäller arbetet i förskedena. Den bör ha ansvar för att dels uppmärksamma oklara ansvarsförhållanden inom området Skydd mot olyckor och att för kommunledningen påtala dem, dels för sådant inom området som inte ankommer på någon annan. Det bör även övervägas om brandsynen kan utvecklas till att mer bli en olyckssyn på objektet och behandla mer än brandförebyggande åtgärder. Tillsyn enligt §43, räddningstjänstlagen 43§ räddningstjänstlagen avser anläggningar, där verksamheten innebär fara för att en olyckshändelse ska orsaka allvarliga skador på människor eller i miljön. Anläggningens ägare eller innehavare är då skyldig att i skälig omfattning hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller begränsa allvarliga skador. S.k. §43-tillsyn fungerar inte alls tillfredsställande. Räddningstjänstlagen och föreskrifterna är inte en tillräckligt tydlig grund för tillsynsverksamheten. Det är bl.a. problem med definitionen av §43-anläggnignar. Olika kommuner har olika definitioner. Berörda myndigheter samordnar sig inte m.m. Dessa problem har bl.a. upp- märksammats av regeringen, som givit i uppdrag att genomföra ett utvecklingsprogram för tillsyn av §43-anläggningar. Överväganden och förslag om Räddningstjänstplanerna eller räddningstjänstdokumentationen är kommunens dokument för sin planering av den kommunala rädd- ningstjänsten. Ansvaret för att följa upp och utvärdera att de efter- levs ligger helt på kommunen. Den statliga tillsynen ska garantera att kommunerna i sin plane- ring uppfyller statligt fastställda krav på verksamheten. Länsstyrelserna ska företräda staten på ett samlat sätt gentemot kommunerna när det gäller tillsyn. I frågor där kompetens inte är tillräcklig bör eller andra centrala myndigheter lämna stöd genom sin spetskompetens. Samverkan mellan länen bör utvecklas ytterligare. Regeringens nuvarande möjlighet, enligt 24§ räddningstjänstlagen, att på framställning från fatta beslut om en ändring av räddningstjänstplaner bör tas bort. Den statliga tillsynen av sker ofta utifrån den av kommunen antagna räddningstjänstplaner. Såväl när det gäller samråd kring räddningstjänstplaner som tillsyn är lagstiftningen otydlig. Både och länsstyrelser ska yttra sig över räddningstjänstsplaner. Både och länsstyrelserna har ett ansvar för tillsynen över den kommunala räddningstjänsten. Detta skapar ett dubbelarbete från statens sida och för kommunen blir de statliga kraven otydliga. Vi menar att räddningstjänstplanerna är kommunernas dokument för sin planering av den kommunala räddningstjänsten. Det är rimligt att kommunen följer upp sina egna beslut själv. 200 Överväganden och förslag om nerna ska sändas på remiss till staten bör staten representeras av länsstyrelserna. Regeringens nuvarande möjlighet, enligt 24§ rädd- ningstjänstlagen, att på framställning från fatta beslut om en ändring av räddningstjänstplaner bör tas bort. Vi anser nämligen att nuvarande ordning strider mot våra principer som säger att uppgifter som kräver ett betydande inslag av lokalkännedom bör ligga på kom- munen samt beslut om och utförande av en uppgift bör inte ligga på högre organisatorisk nivå än nödvändigt i förhållande till de direkt berörda. Den statliga tillsynen ska garantera att kommuner i sin plane- ring uppfyller statliga mål för verksamheten, eftersom vi anser att det är ett statligt ansvar att nationella mål för tr ygghet, säkerhet och välfärd säkerställs. De nuvarande nationella målen är dock inte tydliga. Utred- ningen redovisar exempel på hur de kan utvecklas, se avsnitt 4.1.1. Planerna är detaljerade vad gäller tekniska behov. SRV och är överens om att mål- och resultatprojekt ska bli grund för nya generationens räddningstjänstplaner. Detta synsätt instämmer utredningen i.