sou · GMB3123 · 1999-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen bemyndigade chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att reda ut oklarheter om vilka uppgifter och vilken folkrättslig ställning polisen, hemvärnet och vissa civila skyddsvakter skall ha vid en väpnad konflikt där är en part m.m. (dir. 1996:16). förordnade dåvarande chefen för tementet, statsrådet , generaldirektören att vara särskild utredare. Till experter förordnades fr.o.m. chefsjuristen , kriminalkommissarien , departementsrådet , översten av 1. graden och försvarsjuristen . har doktoranden varit förordnad som expert i utredningen. var kanslirådet förordnad som sekreterare i utredningen. På därom gjord framställning entledigades hon från denna funktion fr.o.m. . Som sekreterare i utredningen anställdes fr.o.m. hovrättsassessorn . Utredningen har antagit namnet . Härmed överlämnas utredningens betänkande Folkrättslig status m.m. (SOU 1998:123). Till betänkandet är fogat särskilda yttranden av och av . Utredningsuppdraget är härigenom slutfört. Förslag till lag om upphävande av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig ...................................................... Förslag till lag om ändring i .................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplin- ansvar inom totalförsvaret .......................................................... Förslag till totalförsvarets folkrättsförordning (xxxx:xxxx) ...... &OLKR¤TTEN OCH TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS Folkrätten vid väpnad konflikt ................................................... Väpnade styrkor - kombattanter och icke-kombattanter ............ 6¤PNADE STYRKOR ANV¤NDS F¶R F¶RSVARET AV EN STAT ..................... 1.2.2) EN V¤PNAD STYRKA FINNS KOMBATTANTER OCH ICKE KOMBATTANTER ..27 $ET ST¤LLS VISSA KRAV F¶R STATUS AV KOMBATTANT............................ 1.2.4+OMBATTANTER HAR IMMUNITET MOT BESTRAFFNING...........................28 1.2.5%N KOMBATTANT SOM FALLER I FIENDENS HAND HAR Personkategorier vid sidan av de väpnade styrkorna ................. Civil egendom och militära mål ................................................. 1.6Effekterna av en väpnad konflikt kan drabba även andra än Byte av folkrättslig status ........................................................... 1.7.1) VISSA FALL KAN ETT F¶RBAND ELLER LIKNANDE F¥ NYA UPPGIFTER MED F¶LJD ATT PERSONER SOM H¶R DIT BYTER FOLKR¤TTSLIG STATUS.......32 1.7.2VEN I ANDRA FALL KAN DET SKE BYTE AV FOLKR¤TTSLIG STATUS.............33 1.8I det svenska totalförsvaret är den civila resp. den militära sektorn mycket integrerade med varandra.................................. 1.8.1&¶RSVARSMAKTEN SKALL F¶RSVARA 3VERIGE MOT V¤PNADE ANGREPP..34 1.8.2$ET SVENSKA TOTALF¶RSVARET L¥NGTG¥ENDE INTEGRERING AV CIVILT Tillfällig kombattantstatus - utredningsuppdraget ..................... 1.10Folkrättskommittén bedömde att folkrätten medger tillfällig 1.11I andra länder använder man sig inte av tillfällig kom- 1.12Skäl för och emot användningen av tillfällig kombattantstatus .38 !RGUMENT F¶R TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS .................................... !RGUMENT MOT TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS................................... Formella folkrättsliga argument ...................................................... Behovet av personer med tillfällig kombattantstatus ......................... Effekterna av tillfällig kombattantstatus ........................................... 4OTALF¶RSVARET¥REN OCHFRAMTIDAANGREPPSHOT MOT 3VERIGE 2.2Den säkerhetspolitiska situationen enligt propositionerna in- 2.2.1&¶R¤NDRAD S¤KERHETSPOLITISK SITUATION MED VERKNINGAR F¶R 5TVECKLINGEN AV DE KONVENTIONELLA STRIDSKRAFTERNA.................... $ET SVENSKA TOTALF¶RSVARET.......................................................... Bevakning och skydd av skyddsobjekt....................................... Ändringar i försvarsbeslutet ....................................................... Nya slags hot mot .......................................................... 0OLISENS UPPGIFTER I FRED M M .................................................... Polislagen och polisförordningen .................................................... 0OLISENS ORGANISATION OCH UPPGIFTER I KRIG................................. Polisens organisation i krig............................................................. Polisens uppgifter under höjd beredskap .......................................... Polisens uppgifter vid ockupation och ockupationshot ...................... Propositionen 1985/86:15 om polisens ställning i krig .............. Bestämmelser i regeringsformen m.m........................................ Polisens folkrättsliga ställning i vissa andra länder ................... 3K¤L SOM TALAR F¶R ATT POLISM¤N HAR KOMBATTANTSTATUS ............... 3K¤L SOM TALAR MOT ATT POLISM¤N HAR KOMBATTANTSTATUS Det svenska hemvärnet ...................................................... (EMV¤RNET BEST¥R AV ALLM¤NT HEMV¤RN OCH DRIFTV¤RN ................ 4.1.2"EREDSKAPSGRADER INOM HEMV¤RNET H¶G INSATSBEREDSKAP .......69 .¤RMARE OM DET ALLM¤NNA HEMV¤RNET........................................ .¤RMARE OM DRIFTV¤RNET ............................................................. Bestämmelser i folkrättsförordningen om kombattantstatus...... Hemvärn i vissa andra länder ..................................................... 4.5.1!LLM¤NNA ¶VERV¤GANDEN OM HEMV¤RNET.....................................72 4.5.2) FR¥GA OM HEMV¤RNETS PERSONAL FINNS INGET BEHOV AV BEGREP PET TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS..................................................... &OLKR¤TTEN KR¤VER INGA F¶R¤NDRINGAR AV DRIFTV¤RNET .................. #IVILA SKYDDSVAKTER OCH CIVILA SKYDDSOMR¥DESVAKTER 5.2.23KYDDSVAKTERS OCH SKYDDSOMR¥DESVAKTERS BEFOGENHETER ...........77 5.2.3"RISTF¤LLIG PLANERING VAD G¤LLER SKYDDSVAKTERNAS UPPGIFTER VID #IVILA SKYDDSVAKTER I ANDRA L¤NDER ............................................ 5.3.1$ET ¤R TVEKSAMT OM DE CIVILA SKYDDSVAKTERNA UPPFYLLER FOLK R¤TTENS KRAV F¶R KOMBATTANTSTATUS............................................... 5.3.23KYDDSVAKTERNAS UPPGIFTER MOTIVERAR INTE KOMBATTANTSTATUS .....79 "¶R DE CIVILA SKYDDSVAKTERNA GES STRIDANDE UPPGIFTER ............. #IVILA SKYDDSOMR¥DESVAKTER....................................................... 'R¤NS¶VERVAKNINGEN I KRIG 0OLISEN TULLEN OCH &¶RSVARSMAKTEN........................................... 6.3.1$ET ¤R OKLART OM GR¤NS¶VERVAKNINGSORGANISATIONEN UPPFYLLER 6.3.2'R¤NS¶VERVAKNINGSPERSONALENS UPPGIFTER KOMBATTANTSTATUS...87 +ONSEKVENSER OCH ¶VRIGA FR¥GOR /FFENTLIGA ¥TAGANDEN.................................................................. Civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter ........................ 7.1.2+ONSEKVENSER I REGIONALPOLITISKT OCH I J¤MST¤LLDHETSPOLITISKT H¤NSEENDE SAMT F¶R BROTTSLIGHETEN OCH DET Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet ............................ 7.2Framställningar som regeringen har överlämnat till utred- 4HORULF !RWIDSONS FRAMST¤LLNING ............................................... #IVILPLIKTSR¥DETS FRAMST¤LLNING................................................... Totalförsvaret och personalen inom detta .................................. Nuvarande reglering om folkrättslig ställning............................ 6ISSA PERSONALKATEGORIER ENLIGT FOLKR¤TTSF¶RORDNINGEN.............. De som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation .................... Civila åtföljande stridskrafterna .................................................... Förslagen till reglering ............................................................. 8.7.1-¥STE F¶RESKRIFTER OM FOLKR¤TTSLIG ST¤LLNING MEDDELAS I LAG ...106 8.7.26ILKEN REGLERING BEH¶VS I FR¥GA OM IDENTITETSKORT OCH ARM 5TREDNINGENS F¶RFATTNINGSF¶RSLAG I KORTHET .............................. En ny folkrättsförordning ............................................................. lag om polisens ställning under krig upphävs .................... Ändrade regler för civila skyddsvakter och civila skyddsområdes- Förslag till lag om upphävande av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig .................................................................................. Förslag till lag om ändring i ................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m.......................................................................... Förslag till totalförsvarets folkrättsförordning (xxxx:xxxx) .................... Tidpunkten för ikraftträdande m.m.......................................................... .¥GOT OM V¥LDSF¶RBUDET OCH SJ¤LVF¶RSVARSR¤TTEN ..................... När är krigets lagar tillämpliga................................................. Närmare om begreppen krig och väpnad konflikt.................... Gråzonen mellan fred och krig ................................................. Krigsskådeplatsen och olika kategorier av aktörer................... Den krigförande styrkan ........................................................... /RGANISERADE V¤PNADE STYRKOR................................................. )CKE ORGANISERADE V¤PNADE STYRKOR M M ................................. Närmare om kombattantbegreppet och kombattantstatus ........ 3.8.13TRIDANDE MEDLEMMAR AV V¤PNADE STYRKOR KOMBATTANTER) .... 169 )CKE STRIDANDE MEDLEMMAR AV DE V¤PNADE STYRKORNA Tillfällig status och statusväxling............................................. 3TATUSV¤XLING P¥ INDIVIDNIV¥ .................................................... 3TATUSV¤XLING P¥ F¶RBANDSNIV¥ ................................................. Något om kombattanter som militära mål ................................ 3.10.2&¶RBUD MOT ¶VERFL¶DIG SKADA OCH ON¶DIGT LIDANDE M M .........188 3AMMANBLANDNING MELLAN CIVILT OCH MILIT¤RT ........................... 3.11.1-EDLEMMAR AV V¤PNADE STYRKOR M FL ¤R BER¤TTIGADE TILL KRIGS .¥GOT OM DET SKYDD SOM F¶LJER AV KRIGSF¥NGESTATUS ................. Civila åtföljande stridskrafterna ............................................... Civilbefolkningen (Civila) ....................................................... (UR POLISEN ¤R ORGANISERAD...................................................... Polisens organisation i fred, m.m. ............................................ Den centrala polisorganisationen ............................................. Polisens organisation i krig ...................................................... Beredskapspoliser kan inkallas bl.a. om landet är i krig .......... Polisens uppgifter i fred ........................................................... Polisens uppgifter vid höjd beredskap ..................................... Närmare om polisens uppgifter enligt den nuvarande för- Polisens befogenhet att använda våld....................................... Allmänt om polisens befogenhet att bruka våld .............................. Användningen av skjutvapen i polistjänsten ................................... Polisens möjlighet att använda våld vid det väpnade försvaret Polisen kan mobiliseras snabbt ................................................ Polismäns folkrättsliga ställning enligt folkrättsförordningen, 4.1.40OLISENS VERKSAMHET VID OCKUPATION OCH OCKUPATIONSHOT ........218 !NTALET BEREDSKAPSPOLISER SKALL ¶KA......................................... 4.2.1+ORT OM HUR HEMV¤RNET ¤R ORGANISERAT OCH DESS UPPGIFTER......223 -ER OM HEMV¤RNETS PERSONAL................................................... Närmare om avtalspersonalen ....................................................... (EMV¤RNET ¤R SNABBT MOBILISERAT............................................. -ER OM DET ALLM¤NNA HEMV¤RNET ............................................. -ER OM DRIFTV¤RNET ................................................................... 4.2.6(EMV¤RNETS PERSONALS FOLKR¤TTSLIGA ST¤LLNING ..........................231 förordade att personalen i hemvärnet borde ha Bestämmelserna i folkrättsförordningen om kombattantstatus (EMV¤RNET SKALL BLI ST¶RRE I FRAMTIDEN ..................................... (EMV¤RN I ANDRA L¤NDER........................................................... Civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter.............. 3KYDDSOBJEKT M M .................................................................... 4.3.2"EST¤MMELSER OM SKYDDSVAKTER OCH SKYDDSOMR¥DESVAKTER......235 Skyddsvakter och skyddsområdesvakter används för bevak- Militära och civila skyddsvakter resp. skyddsområdesvakter ........... föreskrifter om skyddsvakter ............................ De civila skyddsvakternas utrustning....................................... ansvarar för beredskapsplanläggning vad gäller Skyddsvakternas utbildning, tjänstetecken och klädsel .................... 4.3.3$EN FAKTISKA ANV¤NDNINGEN AV CIVILA SKYDDSVAKTER VID BEVAK NING AV STRATEGISKA SKYDDSOBJEKT UTREDNINGENS KARTL¤GG Länsstyrelserna har lämnat upplysningar om användningen av I många fall används skyddsvakter anställda hos bevaknings- De civila skyddsvakternas befogenheter, utrustning och ut- Oklarheter om de civila skyddsvakternas uppgifter vid höjd "EST¤MMELSER OM SKYDDSVAKTERNAS OCH SKYDDSOMR¥DES VAKTERNAS FOLKR¤TTSLIGA ST¤LLNING M M ...................................... DELTAR 4ULLVERKET I GR¤NS¶VERVAKNINGEN................. 4ULLPERSONAL ¤R GR¤NS¶VERVAKNINGSM¤N I KRIG......................... Gränsövervakningen i krig ....................................................... 'R¤NS¶VERVAKNING F¶REKOMMER B¥DE I FREDSTID OCH VID 'R¤NS¶VERVAKNINGEN I FRED....................................................... 'R¤NS¶VERVAKNINGEN VID V¤PNAD KONFLIKT................................. I krig och liknande samordnas gränsövervakningen ................ Gränsövervakningspersonalens befogenheter i krig................. Åligganden för gränsövervakningspersonalen ......................... Gränsövervakningspersonalens folkrättsliga ställning enligt 5.1.1&OLKR¤TTSKOMMITT©N TILLKALLADES MED ANLEDNING AV TILL¤GGS 5.1.2"EGREPPET TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS .......................................254 5.1.3&OLKR¤TTSKOMMITT©NS SYNPUNKTER ANG¥ENDE FOLKR¤TTSLIG STATUS F¶R OLIKA PERSONALKATEGORIER INOM TOTALF¶RSVARET..................... 5.1.44OTALF¶RSVARETS FOLKR¤TTSR¥D TOTALF¶RSVARETS FOLKR¤TTSF¶RORD 5.2Regeringens proposition 1985/86:15 om polisens ställning i 3AMMANFATTNING AV INNEH¥LLET I PROPOSITIONEN ........................ Bakgrunden enligt propositionen ............................................. Polisens medverkan i kuppförsvaret m.m................................. Polisens uppgifter sedan mobilisering har skett ....................... Lagförslag i propositionen ....................................................... 2IKSDAGSBEHANDLINGEN AV PROPOSITIONEN.................................. (UR MAN G¶R I UTLANDET 6.1Inhämtande av uppgifter om de lösningar som har valts i vissa 6.2Utredningens frågor om vissa gruppers i andra länder upp- gifter i samband med väpnad konflikt m.m.............................. 6.3Sammanfattning av svar som utredningen har erhållit om för- hållandena i utlandet................................................................. Tillfällig hemförlovning av kombattanter, m.m ............................... Tillämpligheten av krigets lagar .................................................... Civila skyddsvakter; hemförlovning av kombattanter ...................... Tillämpligheten av krigets lagar .................................................... Mobilisering och väpnad konflikt .................................................. Civila skyddsvakter m.m.......................................................... Tillfällig hemförlovning av kombattanter, m.m. .............................. Tillämpligheten av krigets lagar .................................................... Tillfällig hemförlovning av kombattanter, m.m....................... Tillämpligheten av krigets lagar .................................................... 3¤RSKILT YTTRANDE AV .ILS (YV¶NEN 3¤RSKILT YTTRANDE AV "J¶RN 2OS©N Gränsövervakningen i krig m.m............................................... I folkrätten (krigets lagar eller, som det uttrycks i svensk författ- ningstext, den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter) finns regler om förande av krig liksom regler som i olika hänseenden skall ge skydd åt krigets offer. En grundläggande princip är att civil- befolkningen skall skyddas mot de direkta verkningarna av krig och andra väpnade konflikter genom att det i krigföringen skall göras åt- skillnad mellan å ena sidan militära mål och å andra sidan civilbefolk- ningen och civil egendom; anfall får riktas endast mot militära mål. I den internationella humanitära rätten skiljs mellan olika person- kategorier. Två huvudgrupper är MEDLEMMAR AV V¤PNADE STYRKOR och CIVILA (civilbefolkningen). Medlemmar av väpnade styrkor indelas i två underkategorier: de stridande (kombattanter) och de icke-stridande (icke-kombattanter). I princip är det endast kombattanter som har folk- rättslig befogenhet att direkt delta i fientligheterna i en väpnad konflikt. Som huvudregel gäller att de som är kombattanter inte skall hållas ansvariga – straffas – med anledning av att de har använt våld i kon- flikten. Som illegal krigsdeltagare betraktas däremot en civil som bryter mot regeln att civila inte får direkt delta i fientligheterna, och vederbörande kan härför bli ställd till ansvar i en rättslig process. I det svenska totalförsvaret förekommer att grupper växlar mellan uppgifter av militär och civil natur. Detta gäller bl.a. polisen, som i krig skall dels fortsätta sina civila sysslor, dels delta i det väpnade försvaret av vårt land. Det förekommer alltså att, om blir part i en väpnad konflikt, vissa grupper skall växla mellan uppgifter som enligt folkrätten för- utsätter kombattantstatus, å ena sidan, och uppgifter där sådan status inte krävs, å andra sidan. berörde i sitt slutbetän- kande Folkrätten i krig (SOU 1984:56) frågan om den folkrättsliga ställningen som kombattant måste vara permanent eller om den i vissa fall kan vara temporär (tillfällig). Kommitténs bedömning var att det inte kunde anses föreligga något folkrättsligt hinder mot att använda begreppet temporär kombattant resp. temporär kombattantstatus för personer som inte ingår i reguljära väpnade styrkor under förutsättning att detta kan motiveras av vederbörandes växling mellan militär och civil verksamhet. De grupper för vilka tillfällig kombattantstatus kunde vara aktuell var enligt kommittén personer inom hemvärnet, motstånds- rörelse och polisen samt skyddsvakter. Mot bakgrund av slutbetänkande utfärdades totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12). Denna gäller för myndigheter under regeringen och innehåller föreskrifter för ledningen och tillämpningen för svensk del av vissa frågor med utgångspunkt i den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. I förord- ningen anges bl.a. de grupper vilkas medlemmar skall anses ha folk- rättslig ställning av kombattanter. Till dem hör DELS polismän som enligt lagen (1943:881) om polisens ställning under krig deltar i rikets försvar, DELS de som tjänstgör som beredskapspolismän enligt förord- ningen (1986:616) om beredskapspolisen och som deltar i rikets för- svar, DELS skyddsvakter och skyddsområdesvakter som har förordnats enligt lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., DELS den personal ur som tjänstgör som gränsövervak- ningspersonal enligt lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m., DELS medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen. Ter- merna tillfällig kombattant och tillfällig kombattantstatus har inte kommit till uttryck vare sig i totalförsvarets folkrättsförordning eller i någon annan svensk författningstext. Begreppet tillfällig kombattant har enligt direktiven till utredningen getts en central plats i den modell som har valt för planeringen av sitt väpnade försvar. Eftersom begreppet är folkrättsligt tveksamt och har mötts av kritik och det således finns tecken på att det råder en diskrepans mellan det svenska nationella regelverket, å ena sidan, och de folkrättsliga effekterna av dess tillämpning, å andra sidan, har utred- ningen getts i uppgift sammanfattningsvis att reda ut oklarheter om vilka uppgifter och vilken folkrättslig ställning polisen, hemvärnet och vissa civila skyddsvakter skall ha vid en väpnad konflikt, att ur folk- rättslig synvinkel jämföra gruppernas uppgifter och ställning med mot- svarande gruppers utomlands, att med avseende på polisen och vissa civila skyddsvakter utreda innebörden och konsekvenserna av att krigets folkrätt är tillämplig först i väpnad konflikt och även föreslå hur beslut om reglernas tillämpning skall fattas och tillkännages, att under- söka om folkrättens krav innebär att gruppernas uppgifter under väpnad konflikt bör ändras samt att föreslå en rättslig reglering vad avser upp- gifter och folkrättslig ställning för olika kategorier av personal med uppgifter inom totalförsvaret vid ett väpnat angrepp på . Enligt direktiven skall de förslag som utredningen lämnar vara folk- rättsenliga, konsekventa och trovärdiga. Strävan skall vara att undvika att grupper och personer som ingår i dessa har en folkrättslig ställning som växlar beroende på de uppgifter som fullgörs . Utredningen har efter en analys av begreppet tillfällig kombattantstatus kommit fram till att detta i princip inte kan anses vara förenligt med folkrätten. Ett system enligt vilket personer växlar fram och åter mellan kombattantstatus och civil status skapar enligt utredningens mening trovärdighetsproblem ur folkrättslig synvinkel och bör undvikas. Med den utgångspunkten och mot bakgrund av den nuvarande ordningen i vårt land och i vissa andra länder har utredningen tagit ställning till frågan om polisens, hemvärnets samt civila skyddsvakters och civila skyddsområdesvakters resp. uppgifter i händelse av väpnad konflikt bör förändras. Utredningen har också berört den samordnade gränsöver- vakning som skall äga rum bl.a. i krig. sammanfattas enligt följande. I händelse av väpnad konflikt skall enligt nuvarande system POLISEN såväl fortsätta sin civila verksamhet som delta i det direkta väpnade försvaret av landet. Av folkrättsliga och andra skäl är detta inte en lämplig ordning. Polisen bör i stället ha enbart civila funktioner också när landet är part i en väpnad konflikt. Utredningen föreslår följaktligen att polismän inte längre skall räknas upp bland dem som anses som kombattanter och att lag om polisens ställning under krig skall upphävas samt att polismän inte skall vara underkastade krigsmannaansvar eller disciplinansvar enligt bestämmelserna i 21 kap. resp. i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (disciplinansvarslagen). Ett genomförande av utredningens förslag hindrar inte att polisen även fortsättningsvis kan fylla viktiga försvarsuppgifter också i anslutning till och under en väpnad konflikt, t.ex. när det gäller att föreb utreda brott riktade mot landets säkerhet eller försvar. (EMV¤RNET av består av dels allmänt hemvärn, dels driftvärn. Utredningen har funnit att begreppet tillfällig kombattantstatus över huvud taget inte är tillämpligt inom hemvärnet, sådant detta numera är organiserat (jfr i det föregående om slutbetän- kande). Vidare har utredningen kommit fram till att det – från de syn- punkter som utredningen har att beakta – inte finns skäl att föreslå förändringar avseende hemvärnet. Enligt utredningen är det tvivelaktigt om CIVILA SKYDDSVAKTER och CIVILA SKYDDSOMR¥DESVAKTER kan anses tillhöra en väpnad styrka i Denna synpunkt och andra har lett utredningen till ståndpunkten att dessa vakter inte bör ha någon stridande funktion i det väpnade försvaret av landet. De bör alltså inte anses som kombattanter. Inte heller bör de fortsättningsvis omfattas av krigsmannaansvar enligt eller disciplinansvar enligt disciplinansvarslagen.