sou · GMB3159 · 1999-01-01 00:00:00 — Det är därför möjligt att de som i praktiken är mest beroende av kassa- service är de som har ett funktionshinder som gör att de har särskilda behov utan att de har ansetts behöva ha tillgång till särskilda stödformer såsom personliga assistenter. Det kan här handla om personer som inte klarar av tekniken för att hantera automatiska tjänster utan som behöver personlig hjälp när de skall göra en betalning. Det har vidare hävdats att småföretagare i gles- och landsbygd skulle vara särskilt beroende av kassaservice. Detta påstående har dock inte verifierats av de kontakter som utredningen har haft med . Tvärtom har man hänvisat till att de flesta företagare använder giro-, telefonbanks- eller Internetbankstjänster för sina betalningar och att de knappast alls har behov av kassaservice för att ta ut eller sätta in pengar. Undantaget utgörs av en begränsad grupp av företagare som har behov av att avhända sig dagskassor på ett smidigt sätt. I gles- och landsbygd utnyttjar dessa företagare i stor utsträckning Posten. Det torde dock i första hand vara avsaknaden av serviceboxar som är anledningen till att man använder sig av tjänster inom detta område. En bidragande orsak kan också vara att Posten – i motsats till bankerna – inte tar ut någon avgift för att räkna upp dagskassorna. Den bild som framträder är att genomsnittsföretagaren främst ut- nyttjar Posten för vissa postala ärenden, vilket inte omfattas av utred- ningens uppdrag. I övrigt lär det främst vara låneärenden och andra kvalificerade bankärenden som föranleder personliga besök i . Denna typ av ärenden förekommer relativt sällan och utförs sannolikt i samband med ett besök i någon tätort. Bankärenden av detta slag ingår inte i begreppet kassaservice så som det har definierats i denna utredning. Vad gäller behovet av kassaservice i gruppen av gles- och lands- bygdsboende har utredningen tagit del av olika undersökningar som , och andra myndigheter har genom- fört. Utredningens slutsats av dessa kontakter är att gruppen gles- och Den kommersiella marknaden för kassaservice 69 landsbygdsboende är väl tillgodosedd med kassaservice. Genom lantbrevbärarna har 700 000 hushåll tillgång till kassaservice vid bostaden . Dessutom har de tillgång till giro- telefonbanks- och Internetbankstjänster på samma villkor som övriga konsumenter. De som har tillgång till bil eller allmänna kommunika- tionsmedel kan dessutom ta ut eller sätta in kontanter vid besök i när- maste tätort. Om lantbrevbärarnas kassaservice helt togs bort skulle gles- och landsbygdsboende som inte har tillgång till bil eller allmänna kommun- ikationsmedel kunna få svårt att utföra betalningar. Å andra sidan torde också denna grupp ibland besöka tätorter för att uträtta ärenden, exem- pelvis inköp av dagligvaror. Det är sannolikt att de då också väljer att uträtta olika kassaärenden. Det är också sannolikt att de i stor utsträck- ning skulle kompensera ett bortfall av lantbrevbärarnas kassaservice genom ett ökat utnyttjande av giro- och telefonbankstjänster. I de kontakter som utredningen har haft med olika intressenter har det också påpekats att det finns en grupp av personer som av olika skäl inte beviljas konto i bank och därför är hänvisade till kontantbetalningar. De kontolösa är givetvis särskilt utsatta om Postens och bankernas kassaservice skulle utglesas. Det är oklart hur stor denna grupp är, men det rör sig om en mycket liten del av befolkningen, sannolikt någon enstaka procent. Utredningen har inte heller kunnat finna att denna fråga allmänt sett skulle uppfattas som ett problem. går t.ex. av utbetalningar genom betalnings- anvisning eller dylikt till mottagare utan konto. Kostnaden för varje sådan betalning uppgår till . kommer att tillämpa en ny teknik för dessa utbetalningar som går ut på att utbetalningen görs till ett engångskonto som stängs sedan pengarna har tagits ut. Genom denna tjänst kommer Riksförsäk- ringsverket att spara stora belopp. 5.4Omfattningen av betalningar i samhället I det följande redovisas omfattningen av olika typer av transaktioner både när det gäller antal transaktioner och omsättning. Syftet med re- dovisningen är att ge en bild av var betalningsströmmarnas tyngdpunkt ligger och hur utvecklingen ser ut på detta område. Ett problem är att det inte finns fullständig statistik rörande exempelvis kortbetalningar och användningen av check. Av uppenbara skäl är det dessutom inte möjligt att få säker kunskap om omfattningen av kontanttransaktioner, vare sig när det gäller antalet transaktioner eller det samlade värdet av dessa. 70 Den kommersiella marknaden för kasseservice Den utelöpande mängden kontanter minskar inte Det har gjorts undersökningar som tyder på att kontanter fortfarande svarar för en dominerande del, kanske av det totala antalet betalningstransaktioner. Detta beror på att kontanter används för många vardagliga transaktioner till små värden. Det finns bl.a. en uppgift om att av omsättningen i detaljhandeln utgjor- des av kontanter53. När det däremot gäller värdet av samtliga betalningar är förhållandet det motsatta. De kontobaserade betalningarna dominerar stort och svarar uppskattningsvis för av det samlade värdet av alla betalningar. En mycket stor mängd kontanterna i samhället cirkulerar utanför bankernas och kortföretagens betalningssystem. Omfattningen och strukturen av denna del av kontantmarknaden är inte kartlagd. Trots en ökad automatisering av betalningsströmmarna i samhället kan slutsatsen inte dras att den mängd kontanter som cirkulerar i samhället skulle påtagligt minska . Tvärtom visar såväl de senaste årens utveckling som bedömningar av framtida behov att värdet av utelöpande sedlar och mynt i samhället kommer att vara tämligen kons- tant . Värdet av utelöpande sedlar och mynt54 Det är svårt att hitta förklaringar till varför den utelöpande kontant- mängden inte minskar trots rationaliseringarna inom betalningsväsendet. För det första kan det bero på att kontanta betalningar ofta kan vara det allra enklaste sättet att sköta vissa transaktioner. Det kan till en del också handla om sparande i hemmet som beror på att det finns grupper av enskilda medborgare som inte har förtroende för banksystemet utan föredrar att ha själva förvara sina pengar i stället för att ha dem på ett konto. Ytterligare en förklaring kan vara att somliga hanterar kontanter därför att de inte har kunskap om hur betalningar kan genomföras på 53Riksbanken, Kontanter i samhället och kontanthanteringen , s. 26. 54Värdet anges för december i antal . Den kommersiella marknaden för kassaservice 71 Att den utelöpande kontantmängden inte minskar kan i någon mån också bero på att den svarta sektorn av illegitima skäl har ett behov av att hantera pengar utan att transaktionerna går att spåra. När det gäller kontobaserade transaktioner finns det statistik som visar omfattningen av giro- och bankkortstransaktioner. Girotransaktionerna kan delas upp i elektroniska överföringar, dvs. sådana som sker med hjälp av dataöverföring av olika slag, och pappersbaserade överföringar. Informationen om antalet korttransaktioner och värdet av dessa är begränsad på så sätt att det endast finns kontinuerlig statistik som avser bankkort och kort som utges av finansiella företag. Det betyder att transaktioner med dagligvaru- och bensinhandelns kundmedelskort inte ingår. En undersökning av pekar emellertid på att kundmedelskorten i själva verket svarar för en bety- dande del av de samlade antalet kontobaserade transaktioner55. Det sak- nas även tillgänglig statistik som visar omfattningen av transaktioner som utförs via telefon och Internet eller med kontantkort. Antal miljoner kontobaserade transaktioner Det framgår av tabellen att bankkortstransaktioner, med reservation för att statistik saknas för vissa typer av betalningar, är den snabbast ökande transaktionstypen. har antalet bankkorts- transaktioner ökat med . Antalet pappersbaserade giro- transaktioner har ökat snabbare än elektroniska girobetalningar. Liksom när det gäller antalet transaktioner är det på grund av brist- ande statistik svårt att teckna en bild av det samlade värdet av olika transaktionstyper. Det står dock klart att bilden är en annan än för an- talet transaktioner. Som nämnts kan det antas att kontanttransaktionerna endast svarar för en mindre del av det samlade värdet av alla transak- tioner, kanske . Den dominerande betalningsformen är giro- betalningar. Skillnaden som framgår i tabellen nedan mellan girobetal- ningar och kortbetalningar är påfallande. Det samlade värdet av kort- 55SOU 1995:69, bilaga 5. 56Avser transaktioner med kort utgivna av banker och finansiella företag. 72 Den kommersiella marknaden för kasseservice betalningar motsvarar bara någon enstaka procent av värdet av de samlade girobetalningarna. Det kan också noteras att värdet av pap- persbaserade girobetalningar har sjunkit medan an- talet sådana betalningar har ökat under den tiden. Transaktionsvärde i antal miljarder kr Transaktioner genom kassaservice minskar Antalet transaktioner över disk i , dvs. kassaser- vice, sjunker med , vilket är en trend som ser ut att fortsätta . Förklaringen till minskningen är att andra sätt att betala, i första hand med kort eller giro, ökar på bekostnad av transaktionerna genom kassaservice. Detta beror i sin tur på att de nya teknikerna är användarvänliga, både genom att till- gängligheten är oberoende av öppettider och plats samt genom att de i många fall är billigare för både producenterna och kunderna. Bankerna och Posten har successivt höjt avgifterna för kassaservice, vilket bidrar till att styra bort kunderna från kontoren. Enligt statistisk från Posten har antalet kassatransaktioner i post- kontoren sjunkit från 1989 till 1997. Prognosen är att 111 miljoner kassatransaktioner kommer att utföras i postkontoren. Detta innebär att antalet kassatransaktioner i postkontoren har sjunkit . Minsk- ningen jämfört med föregående år ligger på strax . Antalet kassatransaktioner som utförs av lantbrevbärare har sjunkit med två tredjedelar . Antalet kassatransaktioner per avläm- ningställe skiftar över landet; det görs fler transaktioner per avläm- ningsställe i än i mer tätbefolkade regioner. Genomsnittet i hela landet ligger runt en transaktion per avlämningsställe och månad. Den kommersiella marknaden för kassaservice 73 Förändringen av antalet kassatransaktioner för lantbrevbäringen Antal kassatransaktioner, ej check 5.5Sammanfattande bedömning av den kommersiella marknaden för kassaservice Det har under utredningsarbetet visat sig att det finns ett brett utbud av kassa- och betaltjänster som kan nås både från hemmet via brev, telefon och Internet och genom personligt besök på . Det finns även ett väl utvecklat nät av uttagsautomater och betalnings- terminaler. Huvuddelen av de behov av kassaservice som finns i sam- hället kan därför tillgodoses av marknaden utifrån rent kommersiella utgångspunkter. Dessutom har den snabbt ökande användningen av elektroniska tjänster starkt förbättrat möjligheterna att utföra betal- tjänster oavsett var man befinner sig. De finns anledning att räkna med att denna utveckling kommer att fortsätta i snabb takt. Transaktioner som sker i kommer sannolikt att fortsätta minska kraftigt. En orsak till en sådan minskning är att det är dyrt för banker och Posten att erbjuda kassaservice, framför allt efter- som det är personalkrävande. Det kan därför ligga i Postens och bank- ernas intresse att genom prissättning styra kunderna bort från kontoren till andra betalningsformer som är billigare. En annan orsak till de minskade besöken i bank och postkontoren är att kunderna allt snabbare, smidigare och billigare betalar via giro- eller med kort. Antalet bankkontor kommer dock knappast att fortsätta att minska i någon större omfattning. Skälet för det är att vissa banker kan ha ett intresse av att behålla kontoren för att upprätthålla nära relationer till sina kunder. Posten har i samma riktning uttalat att lokal närvaro är en av företagets främsta konkurrensfördelar. Däremot kommer antagligen bankernas kontorsverksamheten att inriktas allt mindre på kassaservice och allt mer på andra typer av bankärenden som kräver personlig kontakt. Kontanter kommer under överskådlig framtid att finnas kvar i sam- hället. Men de nyare betalningsformerna som olika typer av kort och Internet kan förväntas fortsätta att ta ökade marknadsandelar. Detta gäller inte minst banktjänster via Internet. 74 Den kommersiella marknaden för kasseservice När det gäller särskilda konsumentgruppers behov visar utredningens genomgång att vissa grupper är mer beroende av kassaservice än andra och därigenom också är mer utsatta för en eventuell utglesning av Postens och bankernas kassaservice. Å andra sidan är bilden långt ifrån entydig. Behoven skiljer sig starkt såväl inom som mellan de aktuella grupperna. Utnyttjandet av kassaservice beror också i många fall på att man är van att gå till Posten eller banken för att utföra vissa tjänster. I många fall skulle dessa personer kunna utnyttja betaltjänster som inte kräver kassaservice om den nuvarande kassaservicen skulle falla bort. Det bör också betonas att de som har svårast att tillgodogöra sig betaltjänster som inte kräver kassaservice i regel har hjälp av kommunernas hemtjänst eller av personliga assistenter. Utredningens övergripande slutsats är därför att flertalet konsumentgrupper skulle klara en eventuell utglesning av Postens kassaservice relativt väl. De konsumenter som i särskilt hög grad kan sägas ha gynnats av ut- vecklingen är sådana som har svårt att få tillgång till personlig service, antingen genom att de bor i glesbygd långt från , eller på grund av de har någon form av funktionshinder som medför att de har problem att förflytta sig eller annars utnyttja traditionell kassa- service. För dessa grupper finns nu ett stort och varierat utbud av betal- tjänster som kan utnyttjas på ett relativt enkelt sätt. En annan kategori av aktörer som gynnas är de som hanterar stora mängder betalningar. har haft betydande kostnader för betalningar som går till mottagare utan konto. kommer därför att låta sådana betalningar gå till engångskonton som avslutas sedan mottagaren hämtat ut sina pengar. Sammanfattningsvis är utredningen övertygad om att marknaden för kassa- och betaltjänster kommer att fortsätta att utvecklas i snabb takt på ett sätt som är positivt för användarna av dessa tjänster. Överväganden, förslag och konsekvenser Kassaservice bör tillhandahållas av marknaden på kommersiella grunder. Marknadens utveckling bör stimuleras och det offentliga åtagandet begränsas till vissa grupper och regioner. Marknadsut- vecklingen, principer för statliga åtaganden, utländska erfarenheter och de statsfinansiella kostnaderna talar emot ambitionen att staten skall ta ett centralt infrastrukturellt ansvar för kassaservice. Utredningen har haft vissa grundläggande utgångspunkter vid bedöm- ningen av det material som har legat till grund för utformningen av för- slagen. Dessa utgångspunkter har varit styrande för de resonemang som har förts inom utredningen och redovisas därför i det följande. En första och möjligen självklar utgångspunkt är att de förslag som redovisas skall leda till en fortsatt god eller förbättrad kassaservice. Detta avser såväl servicen till allmänheten som servicen till företagen. Det finns anledning att understryka att utredningens allmänna intryck är att kassaservicen i samhället fungerar väl och att problemen inom detta område är begränsade. Utredningens avsikt är att de förslag som redo- visas skall bidra till att utveckla kassaservicen. Ytterligare en utgångspunkt har varit att det är väsentligt att tillämpa samma principer för statliga åtaganden inom kassaservice som inom andra jämförbara områden, i första hand övrig kommersiell service. Utredningen har därför undersökt vilka principer som gäller för det of- fentliga åtagandet inom olika områden och strävat efter att tillämpa dessa principer vid utformningen av förslagen. Enligt utredningens uppfattning är det väsentligt att vara konsekvent i detta avseende. Det finns annars risk för att kassaservicen över- eller underprioriteras i för- hållande till annan liknande verksamhet. Det blir också svårt att lång- siktigt motivera en obalans när det gäller nivån på det statliga åtagandet inom kassaservice jämfört med andra liknande områden. En tredje utgångspunkt för utredningens överväganden har varit en strävan att begränsa de statsfinansiella kostnaderna för det statliga åta- gandet att ha en rikstäckande kassaservice. Som framgår av redovis- ningen i bilaga 3 är dessa kostnader inte begränsade till den ersättning som staten betalar till Posten. I och med att Postens kostnader för åtagandet torde överstiga det utbetalade beloppet begränsas också lönsamhet och därmed förmåga att betala utdelning på statens aktier i bolaget. Utredningen har också jämfört kostnaderna med vad som har godtagits vad gäller stödet till kommersiell service i gles- och landsbygd. 6.2Klarar marknaden att tillhandahålla kassaservice? En faktor som har haft stor betydelse för utredningens överväganden är hur marknaden för kassaservice och betaltjänster tillgodoser de behov som finns och hur de strukturförändringar som sker inom produktionen av dessa tjänster påverkar grupper som i särskilt stor utsträckning är beroende av personlig betjäning. Utredningen har också försökt att göra en bedömning av den framtida utvecklingen inom dessa områden. 6.2.1Knappast någon behöver besöka ett post- eller bankkontor för att sköta sin löpande ekonomi Som framgått av tidigare kapitel har utredningen lagt ned ett omfattande arbete på att kartlägga marknadens utbud av kassaservice och andra betaltjänster och de utvecklingstendenser som kan förväntas inom detta område. Syftet med kartläggningen har varit att belysa vilken kassaservice som marknaden tillhandahåller på rent kommersiell grund, dvs. utan att staten eller andra samhällsaktörer behöver vidta några kompletterande åtgärder. Kartläggningen visar att marknaden förändras snabbt. Antalet trans- aktioner direkt i kassa minskar medan utnyttjandet av kort-, giro- samt telefon- och Internetbanktjänster ökar. ökar kostnaderna för personlig betjäning direkt i kassa. För konsumenten tar sig detta uttryck i höjda avgifter. Producenterna tvingas att möta utvecklingen genom förändringar i utbudet av tjänster. Detta gäller såväl bankerna som Posten. Så vitt utredningen kan bedöma kommer denna utveckling att fort- sätta i snabb och möjligen accelererande takt. Detta medför att en fort- satt utglesning kan förväntas av Postens egna kontor. Posten har kompenserat detta genom etablering av post i butik. Parallellt med denna utveckling kommer kostnaderna för betjäning direkt i kassa att öka medan priset för tjänster som bygger på självbetjäning med hjälp av automater, telefon eller dator kommer att ligga kvar på en låg nivå eller minska. Utveckling har många positiva inslag. Ett sådant är att de nya tjänster som har tagits fram starkt har förbättrat kassa- och betaltjänsternas tillgänglighet för flertalet konsumenter. Telefon- och Internetbanktjänster är tillgängliga dygnet runt oavsett var i landet konsumenten befinner sig. Också kort- och girosystemen har väsentligt bättre tillgänglighet än kassatjänster. I stort sett alla medborgare och företag kan därför sköta sin löpande ekonomi utan att besöka post- eller bankkontor. De nya tjänsterna har också medfört att kostnaderna för betaltjänster har minskat. För konsumenten har detta medfört att många av de automatiserade tjänsterna är kostnadsfria eller kan utnyttjas till ett betydligt lägre pris än traditionell kassaservice. En minskad kontant- hantering – i synnerhet om det är fråga om transaktioner som avser stora belopp – medför också fördelar från säkerhetssynpunkt. Det finns ingen anledning för staten att försöka motverka eller för- hindra den utveckling som pågår. Statens uppgift bör tvärtom vara att bevaka att tillgängligheten till kassaservicen inte begränsas av konkur- rensskäl och att konsumentintresset inom denna verksamhet allmänt tas till vara. Staten bör också se till att de regler som styr bankverksamheten inte förhindrar eller försvårar framväxten av serviceformer som kan gagna konsumenterna. 6.2.2Grupper som efterfrågar kassa- och betaltjänster Utredningen konstaterade i föregående avsnitt att den utveckling som sker på marknaden för kassaservice och andra betaltjänster i grunden är positiv och att den ger konsumenterna ett bredare utbud av tjänster, ofta till ett lägre pris. Utvecklingen kan dock medföra problem för speciella grupper som har svårt att utnyttja automatiserade tjänster som tillhan- dahålls genom kort, giro, telefon och Internet. För dessa grupper kan den pågående omstruktureringen av Postens och bankernas kassaservice medföra sämre tillgänglighet till de tjänster som de efterfrågar. Utredningen har strävat efter att identifiera de grupper som kan tän- kas få svårigheter som ett resultat av en utglesad kassaservice via kon- tor. Det rör sig om personer som föredrar att använda sig av betjäning i kassor eller som har behov av att fysiskt avbörda sig kon- tanter som erhållits i affärsverksamhet eller på annat sätt. Utredningen har funnit att det i första hand är de grupper som redovisas nedan som kan få svårigheter av detta slag. Utredningen vill dock betona att bilden inte är entydig och att utvecklingen medför åtskilliga fördelar också för dessa grupper. Det finns grupper som har svårt att acceptera de nya betaltjänsterna. Anledningen kan vara att man inte litar på bankerna, att man rent fysiskt vill ha pengar i handen eller att man har svårt att lära sig de rutiner som är förbundna med de nya tjänsterna. Utredningen har förståelse för att det kan ta tid för vissa grupper att acceptera de nya tjänsterna. Däremot kan det ifrågasättas om staten har anledning att subventionera Postens kassaservice med stora belopp av detta skäl. Detta gäller i synnerhet som staten har valt att inte subven- tionera andra för den enskilde väsentliga serviceområden, t.ex. daglig- varuhandel. Inom dessa områden förväntas konsumenten anpassa sig till de förändringar marknadens utbud spontant ger. Denna grupp utgörs av personer som på grund av betalningsanmärk- ningar eller andra skäl inte beviljas konton. De har därmed inte heller tillgång till uttagskort. Också denna grupp kan drabbas av försämringar i form av begränsad tillgänglighet och högre kostnader för kassaservice. Utredningen konstaterar att det på vissa håll utomlands har införts regler som tvingar bankerna att tillhandahålla konton till alla. Utred- ningen har dock inte funnit att medborgarnas tillgång till konton skulle vara något problem i vårt land. Det framgår av 2 kap. 1 § bankrörelse- lagen att en bank är skyldig att ta emot inlåning på räkning, dvs. till- handahålla konto, från allmänheten. Det bör här framhållas att Riksför- säkringsverket, som sköter en betydande del av de statliga utbetalning- arna, bedriver ett utvecklingsarbete med inriktning på att alla utbetal- ningar skall gå till konton. kommer i princip samtliga utbetalningar att göras via konton. I de fall där mottagarna saknar eller inte har anmält ett konto kommer utbetalningen att gå via ett engångskonto som avslutas sedan mottagaren har tagit ut pengarna. Exemplet visar att också de kontolösa kan hanteras inom ramen för lösningar som växer fram på markna- den. Det finns därför ingen anledning att vidta några åtgärder från sta- tens sida inom detta område. Vissa funktionshindrade är beroende av att ha tillgång till kassor för uttag och insättningar. Det rör sig om personer som har så- dana fysiska och intellektuella handikapp att de inte själva kan utnyttja vissa betaltjänster som de saknar medhjälpare eller anhöriga som kan bistå dem. För många funktionshindrade – t.ex. rörelsehindrade – har de nya betaltjänsterna dock inneburit stora fördelar.