sou · GMB324d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Å andra sidan kan utred- ningens förslag avseende Kustlaboratoriet och utredningskontoren med- föra att vissa data måste upphandlas som komplement för att kunna ut- veckla RASKA-databasen. Utredningen anser att förändringarna avseende laboratorierna och ut- redningskontoren kan genomföras inom ekonomisk ram och att de med- för kvalitetsförbättringar. En uppföljning av kostnaderna bör göras då den nya organisationen har genomförts. De förändringar som utredningen föreslår avseende den nationella fiskeripolitiken medför inte några ytterligare kostnader. Enligt utredning- ens uppfattning kommer synliggörandet av den nationella fiskeriadmi- nistrationen i en särskild avdelning inom att medföra ef- fektivitetsvinster. Utredningens förslag avseende länsstyrelserna förväntas inte medfö- ra kostnadsökningar eller besparingar. skall enligt utredningens förslag avseende kontrol- lorganisationen skall minska sin budget för fiskerikontroll med 11 miljo- ökas budget med motsvarande belopp. Sammanfattningen summerar den direkta påverkan på statsbudgeten av utredningens förslag. Resurstillskott och resursminskningar som påverkar stats- budgeten för , kr. - 1 000 000 - 11 000 000 2Uppdraget och utredningens genomförande Enligt direktivet skall utredningen koncentreras kring två huvudområden: ·att utföra en översyn av fiskeriadministrationen, särskilt avseende ·att föreslå en effektiviserad FoU-verksamhet på fiskets område. I översynen av fiskeriadministrationen har ingått att bedöma vilka ytterligare anpassningar som behövs i den svenska administrationen för att arbeta effektivt i förhållande till den gemensamma fiskeripolitiken. Utredningen har prövat: ·Fiskeriverkets roll och uppgifter samt föreslår organisation och di- mensionering för verket avseende den gemensamma fiskeripolitiken såväl som för den nationella fiskeripolitiken. Utredningen har särskilt uppmärksammat rutiner och administration av fiskeri kontrollen samt av strukturstöden. ·Den svenska förvaltningsmodellens funktionssätt inom fiskeriadmi- nistrationen. Utredningen har i detta sammanhang bedömt ansvars- fördelningen mellan regeringen och samt i förhållande till andra myndigheter som verkar inom området. ·Länsstyrelsernas roll och uppgifter inom fiskeriadministrationen, bl.a. avseende strukturstöden. Konsekvenserna av vissa omfördelningar av uppgifter mellan och länsstyrelserna belyses. ·Hur samarbete och samordning kan förbättras med andra myndighe- ter, främst länsstyrelserna avseende strukturfonder såväl som natio- nell administration, avseende kontrollorganisatio- nen och avseende fiskets miljöansvar. 64 Uppdraget och utredningens genomförande Utredningen belyser det offentliga åtagandet inom fiskeriadministra- tionen. I analysen har ingått att utifrån ett definierat offentligt åtagande bedöma vilka uppgifter som bör överföras t ill annan utförare, avvecklas eller utföras som uppdragsverksamhet. Särskilt har utredningen upp- märksammat utredningskontorens avgiftsfinansierade verksamhet avse- ende vattenmål och övrig uppdragsverksamhet, särskilt laboratoriernas uppdrag från . Utredningen belyser även frågor om organisation och förvaltnings- struktur i förhållande till andra medlemsländers fiskeriadministration, särskilt och . Avseende FoU-verksamhet på fiskets område har utredningen kart- lagt den undersöknings- och FoU-verksamhet som finns på fiskets områ- de. Utredningen lämnar ett principförslag till gränsdragning mellan den undersöknings- och FoU-verksamhet som ingår i myndighets uppgiften och sådan verksamhet som ligger utanför myndighets uppgiften. Ut- gångspunkten för analysen har varit att endast sådan FoU verksamhet som har omedelbar betydelse för myndighetsutövning skall handhas av verket. Analysen har omfattat bedömning av myndig- hetens behov av undersökningar och FoU för att fullgöra myndighets- uppgiften, prövning av lämplig utförare, organisationsformer samt fi- nansiering. Även huvudmannaskapet för forskningsfartygen har be- dömts. samordnande roll samt övrig forskningsorganisation bely- ses liksom även medverkan i olika internationella organi- sationer. Speciellt har bedömning utförts i förhållande till finansiering av forskning från EU. Genom påbörjade en anpassning till den gemen- samma fiskeripolitiken som främst rörde handels- och statsstödsfrågor. Vid förhandlingarna om medlemskap deklarerade att målet var att det svenska fisket redan från början fullt ut skulle integreras i den gemensamma fiskeripolitiken. Regeringen har i olika sammanhang bl.a. i prop. 1994/95:40 om budgeteffekter av medlemskap i iska unionen m.m. deklarerat sin avsikt att fortlöpande värdera möjlig- heterna till besparingar i statens utgifter för administration och förvalt- ning. I budgetpropositionen för uttalade regeringen att även om den svenska förvaltningsmodellen är ändamålsenlig och i flera avseenden till fördel för statsförvaltningens arbete i EU, kommer statsförvaltning- ens organisation och arbetsformer att behöva anpassas till de krav som den fortlöpande utvecklingen av EU-samarbetet medför. Förslagen skall leda till effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar. Uppdraget och utredningens genomförande 65 Utredaren har tolkat detta så att den gemensamma fiskeripolitikens administration och organisation skall möta de krav som ställs inom EU som kostnaderna för att genomföra fiskeripolitiken i inte får bli högre . Genom geografiska betingelser finns även i insjöar och vat- tendrag ett betydande fiske som inte regleras genom den gemensamma fiskeripolitiken. Om detta fiske inte helt skall lämnas utan tillsyn krävs en nationell fiskeripolitik och en organisation och administration av den- na politik. 1997/98:2, hållbart fiske och jordbruk poängteras be- hovet av ett starkare miljöarbete inom dessa sektorer. Utredaren tolkar direktiven, budgetpropositionen och prop. 1997/98:2 så att det för att fullfölja den svenska fiskeripolitiken, inom EU såväl som nationellt, behövs en organisation och administration som kan genomföra intentionerna inom såväl den gemensamma fiskeripoliti- ken som den nationella fiskeripolitiken. Det övergripande målet i svensk fiskeripolitik, en ansvarsfull hushållning med vatten- och fiskeresurserna så att de långsiktigt medverkar till livs- medelsförsörjningen, har gamla anor. Fiske i havet, i kustvattnen och i älvarna har alltid varit en viktig del av livsmedelsförsörjningen i landet. De stora norrlandsälvarna innehåller förutom vattenkraft även viktiga matfiskar. Vid reglering av älvarna fick exploatörerna tidigt ersättnings- anspråk på sig genom vattendomar där olika åtgärder för att bevara och återställa fisket utdömdes. Dessa domar är fortfarande viktiga för fiske- vården. Vårt inhemska fiske täcker inte behovet av fisk för konsumtion utan är nettoimportör av fisk och fiskprodukter. Yrkesfiskets fångster för konsumtion uppgår t ill ungefär medan fritidsfiskets fångster enligt de senaste mätningarna uppgår t ill över . Det betyder att konsumtionen av fisk i till en mycket stor del täcks av fiske till husbehov och för nöje, fritidsfiske. tillsammans med skiljer sig från övriga EU-länder genom att det finns ett tämligen stort fiske även i sötvatten som inte en- bart är ett sport- och turistfiske. Detta är en för EU ny frågeställning som lämnats till och att hantera inom den nationella fis- keriadministrationen. Till skillnad från har valt att prio- ritera det finska fisket i inlandsvatten och för en aktiv politik inom den gemensamma fiskeripolitikens ram främst där landet har egna intressen. Det finns inga intentioner från EU:s sida att närmare reglera fisket i inlandsvatten. Däremot får inte fritidsfiske enligt EG:s 66 Uppdraget och utredningens genomförande SOU 1998:24 grundförordning om den gemensamma fiskeripolitiken inkräkta på det yrkesfisket. Den har valt att föra en aktiv marin fiskeripolitik inom den gemensamma fiskeripolitiken. finns det från rege- ringen inte någon uttalad avsikt att den svenska nationella fiskeripoliti- ken skulle skötas med en lägre ambitionsnivå. Tvärtom har de alltmer långtgående biologiska krav och miljökrav som ställs genom att deltar i det internationella miljöarbetet fått som följd att målsättningarna för vattenmiljöerna och kraven på att bibehålla en biologisk mångfald har skärpts. Dessa tendenser anges i bl.a. regleringsbrev , i budgetpropositionen , prop. 1997/98:1 och i prop. 1997/98:2 hållbart fiske och jordbruk. För att nå uppsatta mål be hövs undersökning och övervakning även av de nationella fiskresurserna. I sin tur betyder det att administrationen avseende fisket i inlandsvatten måste anpassas till dessa krav. Administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken i olika medlems- länder medför att det behövs en nationell organisation för detta som be- talas av medlemslandet. Därutöver krävs administration av de delar av fiskeripolitiken som är nationella och som i utgör en ansenlig del. I utredningens uppdrag ingick inte att värdera fiskeripolitiken. Utred- ningen har i sina slutsatser och förslag förutsatt att den rådande poltiken ligger fast. Avseende organisation har utredningen valt att ange huvudinriktningar mot bakgrund av den nu gällande politiken. Utred- ningen har också beräknat ett totalt resursbehov för fiskeriadministratio- nen. Det är uppgift att närmare bedöma be hovet av resur- ser inom avdelningar och enheter inom givna ramar. Uppdraget och utredningens genomförande 67 påbörjades och avslutades . Utredningen har genomfört 13 sammanträden varav två heldagsseminarier. De två heldagsseminarierna behandlade fiskforsk- ningens roll och organisation samt fiskeriadministration i förhållande till den svenska förvaltningsmodellen. Vid seminariet om fiskforskning in- bjöds föreläsare från , och det danska Fødevare- Lantbrugs og . Till seminariet om den svenska förvaltningsmodellen inbjöds särskilt personer som diskussions- partner från , , Jordbruksdeparte- mentet, , Statskontoret och Svenska representatio- nen i . Till övriga sammanträden har, utöver förordnade sakkun- niga och experter, inbjudits personer från och andra myn- digheter vid behov. Två särskilda möten har genomförts med Kustbe- vakningen. och har besökts . Därutöver har en intervjuundersökning med personalen inom fiskeenheten genomförts. Materialet har inarbetats i betänkandet. Sekretariatet har biståtts med material och underlag från Jordbruks- departementet, , och länsstyrelserna. Samtliga intresseorganisationer har lämnat material till utredningen och besökt eller besökts av utredningen. Sekretariatet har genomfört tre studieresor till varvid Euro- peiska kommissionen besökts i syfte att särskilt kartlägga verksamheten inom DG XIV samt samarbetet i fiskefrågor med andra generaldirekto- rat. Speciellt har frågor om strukturstöd, fiskerikontroll, finansiering och intern administration samt forskning studerats. Även beslutsgång och kommittologi har studerats. Svenska representationen i har be- sökts och intervjuer har genomförts med samtliga personer som berörs av fiskefrågor. Materialet har inarbetats i betänkandet. Sekretariatet har genomfört resor till och för att studera den engelska, skotska och danska fiskeriadministrationen och forskningsorganisationen. Till genomfördes två resor med be- sök vid Fødevare- Lantbrugs- og , Fiskeridirektoratet, Strukturdirektoratet, Fiskerikontrollen, Fiskeriundersøgelser samt ICES huvudkontor. Till genomfördes en resa till i . Den brittiska för- valtningen men framför allt den danska förvaltningen har bidragit med 68 Uppdraget och utredningens genomförande ett omfattande skriftligt material avseende fiskeriorganisationen och den danska förvaltningsstrukturen. På utredningens begäran har Svenska ambassaden i gjort förfrågningar avseende Nederländsk fiskeriad- ministration och ett material om detta har tillsänts utredningen. Dess- utom har utredningen sökt information avseende utländsk fiskeriadmi- nistration via internet. Sekretariatet har gjort intervjuer och studiebesök vid samtliga enheter inom . avdelningschefer och laboratorieche- fer har deltagit vid sammanträden och seminarier, utredningskontorens intendenter har deltagit i seminarier eller besökt utredningen. Samtliga laboratorier samt enheterna vid och har besökts vid minst ett tillfälle. Som underlag för bedömningar avseende undersök- nings och FoU-verksamhet har en enkät genomförts enligt bilaga 2. En enkätundersökning har även utförts avseende omfattningen av länsstyrelsernas hantering av strukturstöden. Enkätundersökningen har genomförts av i och har inarbetats i betän- kandet. Utredningen har sammanträffat med de fackliga organisationerna vid . Betänkandet är indelat i tre delar. Del ett, som innehåller en sammanfatt- ning i kapitel 1 av utredningens slutsatser mot bakgrund av uppdraget och nuvarande förhållanden och kapitel 2, som omfattar en beskrivning av uppdraget och utredningens genomförande. Del två är deskriptiv och omfattar kapitel 3 till och med 9. Del 3 omfattar kapitlen 10 till och med 13 och behandlar utredningens förslag. Dessutom finns två bilagor, var- av bilaga 1 beskriver fiskeriadministrationen och forskningsorganisatio- nen i och och bilaga 2 är en redogörelse för den enkät som gick ut till samtliga organisationer som sysslar med fiskeri- forskning i och som har använts som underlag för utredningens bedömningar avseende forskningen. En beskrivning av fiskerisektorn i redovisas i kapitel 3. Den fiskeriadministration som f.n. gäller i avseende både den gemen- samma fiskeripolitiken och nationell fiskeripolitik beskrivs i kapitel 4. Den gemensamma fiskeripolitiken beskrivs ingående i kapitel 5. I ka- pitel 6 beskrivs administrationen i av den gemensamma fiskeri- politiken. I kapitel 11 presenteras förslag hur administrationen kan för- bättras dels i olika förhandlingsfaser, dels vid genomförande. Uppdraget och utredningens genomförande 69 I kapitel 7 beskrivs den legala grunden för nuvarande nationella fis- keripolitik och i kapitel 8 görs en genomgång av den statliga organisa- tion som finns för att administrera både den gemensam- ma och den nationella fiskeripolitiken. Förslag avseende den nationella fiskeripolitiken lämnas i kapitel 13. I kapitel 9 redogörs för den nuvarande forskningens roll och organi- sation och i kapitel 12 föreslås förändringar som rör undersöknings- och FoU-verksamheten. I kapitel 10 analyseras det offentliga åtagandet samt framförs vissa förslag och i kapitel 13 föreslås förändringar för organisation och admi- nistration avseende hela fiskeriadministrationen. En beskrivning av för- slagens konsekvenser avslutar kapitlet. Del två är deskriptiv och omfattar kapitel 3 till och med 9. En beskriv- ning av fiskerisektorn i redovisas i kapitel 3. Den fiskeriadmi- nistration som f.n. gäller i avseende både den gemensamma fis- keripolitiken och nationell fiskeripolitik beskrivs i kapitel 4. Den gemen- samma fiskeripolitiken beskrivs ingående i kapitel 5. I kapitel 6 beskrivs administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken. I kapitel 7 be- skrivs den legala grunden för nuvarande nationella fiskeripolitik och i kapitel 8 görs en genomgång av den statliga organisation som för närva- rande finns för att administrera både den gemensamma och den natio- nella fiskeripolitiken. I kapitel 9 redogörs för den nuvarande forskning- ens roll och organisation samt undersökningsverksamhet. 3 Fiskerinäringen och fritidsfisket Förutsättningarna för fiskerinäringen i är beroende av geografis- ka och biologiska förhållanden. Genom medlemskapet i EU regleras marknaden och produktionen genom den gemensamma fiskeripolitiken. Härigenom blir fiskerinäringen också beroende av yrkesfisket i andra länder såväl inom EU som i länder utanför EU. Näringens omfattning bestäms även av efterfrågan på fisk samt marknadens förutsättningar. Svenskt yrkesfiske har traditionellt sin tyngdpunkt på i , och där de viktigaste fiskarterna för kon- sumtion är torsk, sill/strömming, makrill, nordhavsräka och havs-kräfta. I bedrivs även ett inte obetydligt fiske för foderändamål av främst skarpsill. I fiskas främst torsk, lax och strömming. En tyngdpunktsförskjutning skett mot fisket i . Från att förr ha varit en fri resurs i hav och i vattendrag har fisk bli- vit en alltmer begränsad tillgång. Världens fiskeflottor blev under 1960 och 1970-talen mer och mer effektiva och vissa bestånd blev kraftigt överfiskade genom alltför intensivt fiske. Tilltagande problem med vat- tenmiljöerna har bidragit till att uppmärksamheten alltmer har kommit att riktas även mot miljöhoten. Fisk som biologisk resurs hotas långsik- tigt av inverkan från såväl fisket som av miljöförstöringen. Av dessa orsaker har fisket i allt större omfattning kommit att om- gärdas av olika internationella avtal och regleringar som styr fördelning- en av fisket mellan olika länder som fiskar på samma resurs. I avsnitt 3.4 redovisas de multilaterala fiskeöverenskommelserna som utgör grun- den för fiskenäringen i varje land såväl som för EU. Produktionen och utveckling av fiskerinäringen styrs av dessa regle- ringar som syftar till att fördela resursen mellan olika intressenter samt att reglera fisket så att fiskresursen kan utnyttjas uthålligt. 74 Fiskerinäringen och fritidsfisket samma fiskeripolitiken inom EU har sin grund i de internationella avta- len. Härigenom regleras även den svenska fiskerinäringens tillgång på fisk genom dessa överenskommelser och avtal samt av svenska fiske- regleringar. Även prissättningen på fisk regleras genom den gemensam- ma fiskeripolitiken. Fiskerinäringen omfattar yrkesfisket i havet, yrkesfisket i sötvatten, förstahandsmottagning av fisk, lagring beredningsindustri och odling av fisk (vattenbruk). Vid sidan av producenterna och första handelsledet finns även en detaljhandel med fisk samt import och export av fisk och fiskeriprodukter. Det svenska saltsjöfisket, mätt i ton levande vikt, var jämfört med EU- länderna det sjätte största . Störst fiske har . Därefter kommer , , , och . Luxem- burg har inte något fiske och och har endast ett litet fiske. Tabell 3.1: Årliga fångster EU 15, Summa, EU 7393 7319 Källa: , Yearbook 96 Fiskerinäringen och fritidsfisket 75 har minskat sitt fiske mest av alla EU länder . Sve- rige har ökat sitt fiske, vilket främst beror på den stora mängden foder- fiske som påbörjades som ersättning för utebli- vet torskfiske. och är de enda EU-länder som har ett större fiske av foderfisk. Diagram 3.1: Årliga fångster för några EU-länder, Källa: , Yearbook 96 76 Fiskerinäringen och fritidsfisket DG 14 uppskattade de totala nationella landningarna inom EU , justerat för och som då ännu inte var medlemmar, till 6 . hade de största la ndningarna medan hade de minsta. Diagram 3.2: Nationella landningar 1994, EU 15, Källa: DG 14 Av stora fiskenationer utanför EU fiskade 1 , 2 , 6 , 1 och 8 . Det japanska fisket är 1 m iljon ton större än EU:s sammanlagda fiske och fiske är mindre än EU:s sammanlagda fiske. har minskat sitt fiske med , har minskat med ca och med ca 4 . har ökat sitt fiske med 1 och med ca . EU:s fiske har minskat med . Värdet av landningarna rangordnar nationerna på ett annat sätt än storleken på den landade fångsten. Beräkningar vid DG 14 uppskattade de totala nationella landningarnas värde 1994 till 6 102 miljoner ECU. landade den största volymen men kom först på sjunde plats avseende värdet av fångsten. Fångsterna från , och Frank- rike var mest värda. Värdet av fångsten beror av sammansättningen av olika fiskslag. och som har stora mängder foderfisk samt sill i sina fångster fiskar en stor andel totalt sett men värdet av Fiskerinäringen och fritidsfisket 77 fångsten är lägre än då fångsten innehåller mer fisk för konsumtion. Värdefulla arter som betingar höga försäljningspriser är äkta tunga (sjötunga) och andra plattfiskar m.m. Diagram 3.3: Nationella landningar, EU 15, miljoner ECU Källa: DG 14 Den totala produktionen 1994 var för EU-länderna inklusive , och som då inte var medlemmar. Den svenska produktionen utgör endast 0,av den totala produktionen. Artsammansättningen varierar för olika länder. och har exempelvis en mycket stor andel skaldjur och blötdjur i sin produktion medan , och har stor andel söt- vattensfisk och laxfiskar i sin produktion. 78 Fiskerinäringen och fritidsfisket Diagram 3.4: Produktion i vattenbruket 1994, EU 15 Källa: DG 14 EU som helhet är nettoimportör av fisk och fiskprodukter. Inom EU är det och som är nettoexportörer och alla de and- ra länderna importörer. Värdet av den svenska importen har nästan för- dubblats . Värdet av exporten har mer än för- dubblats och handelsnettot har ökat med ca . Tabell 3.2: Import och export av fisk, skaldjur m.m., preliminära upp- gifter , Källa: SCB Utrikeshandelsstatistiken Fiskerinäringen och fritidsfisket 79 Redovisningen av utrikeshandeln med fisk baseras på tull- deklarationer men fr.o.m. EU-inträdet 1995, re dovisas uppgifter på blanketter direkt från importörer och exportörer. importerar främst från och . var även importen från och nämnvärd. Av hela livsmedelsimporten uppgick andelen import av fisk- och fiskprodukter t ill och till 14,. Av den totala varuimporten uppgick import av fisk och fiskpro- dukter till 0,och 0,1995. Det största exportlandet var , . I övrigt gick ex- porten främst till länder inom EG och EFTA. Av den totala livsmedel- sexporten uppgick export av fisk och fiskprodukter till 13,och 16,. Exporten har ökat något men handelsbalansen är fortfarande negativ. Av den totala varuexporten utgjorde exporten av fisk och fiskprodukter 0,och 0,. Genom inträdet i EU har förutsättningarna för fiskindustrin föränd- rats. Före EU-inträdet var svensk export till EU av beredda fisk- och skaldjursprodukter belagda med tull medan motsvarande produkter från EU-länder kunde införas i tullfritt, ett mycket ojämlikt konkur- rensförhållande. Enligt SOU 1997:167, En livsmedelsstrategi för , har förhål- landena under medlemskapet förändrats. Den svenska exporten av beredda fisk- och skaldjursprodukter var 1994 ca medan EU:s export till uppgick till . hade den svenska exporten till EU ökat till , en ökning med . Traditionellt har de för svenskt fiske viktigaste arterna i varit sill, makrill, gråsej torsk och kolja samt skaldjur som räka och hav- skräfta. De viktigaste arterna i är sill/strömming, skarpsill, torsk samt lax. När det gäller det kustnära fisket varierar vikten av olika arter med olika kuststräckor. Ål är en för hela kusten viktig art. Dess- utom förekommer i olika kombinationer yrkesfiske av gädda, gös, abbor- re, lax samt sik och siklöja. I de , , , Hjälma- ren och bedrivs också ett yrkesfiske där de viktigaste arterna är lax, gös och gädda. Antalet yrkes- och binäringsfiskare har minskat under hela efter- krigstiden uppgick minskningen t ill , från 20 000 t ill 5 000. har minskning- en varit och under den senaste 5-årsprioden . fanns totalt 3 287 yrkesfiskare varav 362 binäringsfiskare. Av de 2 925 yrkes- 80 Fiskerinäringen och fritidsfisket fiskarna med fiske som huvudnäring var 2 670 saltvattensfiskare och 255 sötvattensfiskare. Tabell 3.3: Antal fiskare 1995 fördelat på kuststräckor Källa: SCB, Fiskeriräkningen Fiskare med en tillfällig yrkesfiskelicens, avvecklingslicens som inte uppfyller kraven för att ingå i fiskeriräkningen uppgick till 359 st. Sedan den föregående fiskeriräkningen 1990 har den inkomstnivå som krävs för att ingå i statistiken för yrkesfiskare sänkts från en lägsta intäkt av fiske på onor till . Fiskerinäringen och fritidsfisket 81 Tabell 3.4: Antalet fiskare fördelat på län Källa: SCB, Fiskeriräkningen För saltsjöfisket finns fångststatistik . Ost och s ydkustens landningar har under nästan hela perioden legat kring 25-30 000 ton. fångster däremot fyrdubblades för att därefter sjunka . har fångsterna i åter ökat. låg fångsterna i strax under men har ökat kraftigt vil- ket beror av den ökade mängden landad foderfisk. mer än för- dubblades mä ngden landad foderfisk. Foderfisket har därefter legat kvar på denna nivå men sjunkit något . 82 Fiskerinäringen och fritidsfisket