sou · GMB338 · 1999-01-01 00:00:00 — Till Statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté för att se över formerna för statsbidragsgivningen till vissa nykterhetsorgani- sationer och till vissa andra organisationer verksamma inom det sociala området. Med stöd av bemyndigandet förordnades kansli- rådet som kommitténs ordförande. Som ledamöter förordnades fr.o.m. : kanslirådet , departementssekreteraren , direktören och enhetschefen . Departementssekreteraren entledigades och i hans ställe förord- nades kammarrättsassessorn . Som sakkunniga förordnades fr.o.m. : förbundsord- föranden , direktören , förbunds- sekreteraren , direktören , förbundssekreteraren , dåvarande förbundsordföranden , kassören samt organisationssekreteraren . Till kommitténs sekreterare förordnades fr.o.m. utredaren . Betänkandet har redigerats av assistenten . Utredningen har antagit namnet . I föreliggande betänkande vidareutvecklar utredningen resultatstyr- ningen för några av de s.k. föreningsbidragen. pågår flera utredningar som har i uppdrag att vidareutveckla och verksamhets- anpassa den ansats för resultatstyrning som pr esenterats i Ds 1997:36 "Resultatstyrning av Föreningsbidrag". lämnar sitt betänkande bland de första av dessa utredningar. Det är vår förhoppning att vårt betänkande kan fungera som idé- och inspirationskälla för såväl andra föreningsbidrag som statliga bidrag i allmänhet. Utredningens ledamöter står eniga bakom betänkandet. De sakkun- niga och har lämnat ett gemensamt särskilt yttrande. I och med överlämnandet av betänkandet är vårt uppdrag nu slutfört. &¶RSLAG TILL F¶RORDNING Förkortningar och begrepp som utredningen använder..... Något om den statliga budgetprocessen ............................ 2.4Statligt stöd till frivilligorganisationer inom Social- 2.5Statligt stöd till frivilligorganisationer verksamma inom det för utredningen aktuella området ....................... 2.6Övrigt statligt stöd till frivilligorganisationer verk- samma inom området ........................................................ 2.7Övrigt samhällsstöd till frivilligorganisationer verk- samma inom området ........................................................ 2.8En uppskattning av samhällets totala stöd till aktuella Något om förhållandena i ..................................... "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN OCH FRIVILLIG ORGANISATIONERNAS VERKSAMHET Beskrivningar av administration m.m. .............................. Aktuella instanser och deras roller .................................... 3.1.2Bidragshanteringen hos och Sam- Fördelade bidrag /93–1995/96 ......... Sammanfattning och slutsater kring bidrags- Allmän inledning till beskrivningen av frivillig- Frivilligorganisationer verksamma inom området alkohol och narkotika........................................................ Organisationer som får bidrag av ...... Organisationer som får bidrag av ............. Förnyelsekraft och samverkansbenägenhet hos frivilligorganisationer verksamma inom området alkohol och narkotika...................................................... Frivilligorganisationer verksamma inom området våld inom familjen m.m. ................................................. Utsatta barn och deras familjer ....................................... Våld mot kvinnor m.m. ................................................... Förnyelsekraft och samverkansbenägenhet hos fri- villigorganisationer verksamma inom området våld inom familjen m.m. ......................................................... Samlad bedömning av effektivitet, förnyelse och Förekomsten av resultatstyrning ..................................... Effektiviteten i nuvarande bidragssystem ....................... Resultatstyrning av bidrag till frivilligorganisationer ..... Hinder och möjligheter att resultatstyra bidraget............ 4.2.1Rekommendationer för resultatstyrning av före- 4.2.2Nuvarande bidragssystem i förhållande till rekom- Vad behöver utvecklas ytterligare ? –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 5.5Hörande av .......................................149 "ILAGA Bidragsmottagande organisationer 1992/93–1997 samt eventuellt tillkommande för C2-anslaget "ILAGA Bidragsmottagande organisationer av FHI:s projekt- medel bå 1995/96 "ILAGA gällande förordningar "ILAGAFHI:s fördelning av projektmedel 1992/93–1995/96 "ILAGA Antal organisationer som fått organisationsstöd från SAMN och SoS samt även projektstöd från FHI Utredningen har haft i uppdrag att se över de statliga organisationsbi- dragen till frivilligorganisationer som verkar inom områdena alkohol och narkotika, utsatta barn och deras familjer samt våld mot kvinnor. Översynen skall resultera i ett nytt bidragssystem med en ökad resultat- styrning jämfört med det nuvarande systemet. I direktiven betonas också vikten av att det nya bidragssystemet konstrueras så att förnyelsearbete och samverkan av olika slag uppmuntras och stöds. En viktig utgångspunkt för utredningens förslag är de beskrivningar som lämnas i kapitel 3. Beskrivningarna omfattar både hur bidragshan- teringen ser ut och översiktliga redogörelser av vad de här aktuella frivilligorganisationerna använder organisationsstöden till. Totalt rör det sig om ett 40-tal organisationer. I fokus för organisationsbeskrivningarna står att ge en bild av vilken omfattande och mångfacetterad verksamhet som pågår i dessa frivillig- organisationer sammantaget. Med nödvändighet har därmed inte orga- nisationernas alla åtaganden och insatser kunnat fångas. Syftet är att beskriva vad organisationerna huvudsakligen gör inom områdena alko- hol och narkotika, utsatta barn och deras familjer samt inom området våld mot kvinnor. En sammanställning, av alla som på ett eller annat sätt är inblandade i bidragshanteringen för här aktuella organisationsstöd, visar att inte mindre än sex instanser är inblandade i denna procedur. Beskrivningen av hur den nuvarande bidragshanteringen ser ut och fungerar diskuteras utifrån ett antal punkter. Inslagen av förnyelse och samverkan av olika slag är på det hela taget ganska små och utred- ningen menar att det finns effektivitetsvinster att göra i det nuvarande bidragssystemet. En diskussion om ett effektivt bidragssystem måste, enligt utred- ningen, omfatta såväl den bidragsansvariga instansen som de frivillig- organisationer som får bidrag och deras skicklighet i att fördela respek- tive använda erhållna bidrag. De bidragsansvariga instanser som ägnas mest uppmärksamhet är den s.k. och . Av dessa båda har ett betydligt mer aktivt sätt att fördela bidrag på än vad uppvisar. Det är stor skillnad, i villkor och krav, på att få ett organisationsbi- drag från och på att få ett från . Skillnaderna gäller både vad som skall uppfyllas vid ansökningstill- fället och hur användningen av bidraget skall återrapporteras. Dessa skillnader ger uttryck för att bidragen som respektive ansvarar för har olika karaktär. styrs av en förordning i vilken anges vilka organisationer som skall få bidrag. Möjligheten att inbjuda andra organisationer till att söka av bidraget har därmed varit obefintlig. bidragsfördelning styrs av årliga regleringsbrev samt även av en förordning. styrdokument har lämnat öppet för myndigheten att själv bedöma vilka organisationer som skall tilldelas bidrag. Utredningen berör också på ett översiktligt plan andra statliga bi- drag, kommunala bidrag och bidrag från landstingen. En uppskattning av det totala samhälleliga stödet till dessa organisationer visar att ca betalas ut . Av dessa medel utgör de statliga organisationsstöden . Den statliga budgetprocessen, vissa förändringar i denna och vad dessa betyder för resultatstyrningen av föreningsbidragen berörs. Vidare redovisas tidigare och pågående utredningar som handlar om resultat- styrning av föreningsbidrag. En översiktlig genomgång av Socialdepar- tementets övriga föreningsbidrag görs också, bl.a. med avseende på hur långt utvecklingen av resultatstyrningen kommit för dessa. Utredningen konstaterar att för de allra flesta av Socialdepartemen- tets föreningsbidrag är resultatstyrningen låg eller så förekommer den inte alls. För bidragen till organisationer verksamma inom områdena alkohol och narkotika, utsatta barn och deras familjer samt våld mot kvinnor är resultatstyrningen låg. För den del av bidraget som ansvarar för är dock en resultatorientering av bidraget under utveckling. Flera orsaker medför att resultatstyrningen av det aktuella bidrags- anslaget är låg. Dessa gås igenom i den probleminventering som görs i kapitel 4. En viktig orsak är att det saknas ett tydligt formulerat mål, som anger varför samhället lämnar dessa bidrag till frivilligorganisationerna och vad samhället önskar åstadkomma med bidragsgivningen. Utan ett tydligt formulerat mål går det varken att mäta nyttan med bidraget eller att bedöma dess effektivitet. För att komma till rätta med de olika problem som utredningen uppfattat föreligger med dagens bidragssystem lämnas, i kapitel 5, fem olika förslag. Förslagen handlar inte bara om att öka resultatstyrningen. Det är också viktigt att bidragssystemet är enhetligt och att staten be- handlar frivilligorganisationernas bidragsansökningar på ett likvärdigt sätt. Förslagen är följande: *en myndighet skall ansvara för bidragshanteringen. *till stöd för bidragshanteringen skall finnas en förordning som ger samma grund för alla de aktuella organisationernas ansökningar och återrapporteringar. Förordningen anger vilka typer av organisationer som kan söka av verksamhetsbidraget samt vilka insatsområden som verksamhetsbidraget kommer att följas upp gentemot. Insatsområdena är utbildning, information/opinionsbildning samt olika former av stödjande socialt arbete *till stöd för en bidragshantering som innebär ökad resultatstyrning formuleras verksamhetsmål i regleringsbrev *för att följa och påverka utvecklingen av det nya bidragssystemet skall ett råd, bestående av berörda frivilligorganisationer, inrättas *för att den förebyggande aspekten inte skall komma i skym undan föreslås att skall höras innan beslut om bidrag meddelas skall alla organisationer som erhåller bidrag lämna ekonomisk redovisning och i denna ange bidragets andel av organisationens om- slutning. Därtill skall lämnas information om uppnådda resultat inom de olika insatsområdena. skall organisationerna även lämna en redogörelse för vilka resultat som uppnåtts inom de olika in- satsområdena . Utredningen har valt att undanta (). Här föreslår utredningen istället att ett av- tal sluts direkt mellan förbundet och . &¶RORDNING OM STATSBIDRAG TILL ORGANISATIONER SOM BEDRIVER FRIVILLIGT SOCIALT ARBETE Regeringen föreskriver följande. g I denna förordning meddelas föreskrifter om statsbidrag till orga- nisationer som bedriver frivilligt socialt arbete inom områdena alkohol och narkotika, utsatta barn och deras familjer samt våld mot kvinnor m.m. Syftet med statsbidraget är att stödja organisationerna i deras arbete med att förstärka och komplettera de samhälleliga insatser som genom- förs inom de angivna områdena av stat, landsting och kommun genom utbildningsinsatser, informations- och opinionsbildande insatser eller olika former av stödjande socialt arbete. &¶RUTS¤TTNINGAR F¶R STATSBIDRAG g Statsbidrag får lämnas till organisation som 1bedriver frivilligt socialt i arbete, i form av föreb yggande eller vår- dande insatser, huvudsakligen inom något av de områden som anges i 1 §, 2är en riksorganisation som har regional eller lokal verksamhet i minst tio län, 3har fastställda stadgar och är demokratiskt organiserad, 4har bedrivit verksamhet inom något av de områden som anges i 1 § under , och 5har formulerat en treårsplan med en beskrivning av vad organisa- tionen planerar att genomföra för verksamheter . g Statsbidrag får, om det föreligger särskilda skäl, även lämnas till organisation som inte uppfyller de villkor som anges i 2 § 2 eller 4. Vid bedömning av tilldelning av bidrag i dessa fall skall särskilt beaktas behovet av förnyelsearbete inom det område där organisationen är verksam. 14 &¶RSLAG TILL F¶RORDNING &ORMEN F¶R STATSBIDRAGET g Statsbidrag enligt denna förordning betalas ut som ett årligt verk- samhetsbidrag. I verksamhetsbidraget får ingå bidrag till löpande kost- nader för administration av verksamheten. Viss andel av bidragsanslaget kan efter beslut av regeringen eller bidragsgivande myndighet tas i anspråk för utvärdering av statsbidraget. "ESLUTANDE MYNDIGHET M M g Beslut i fråga om bidrag enligt denna förordning meddelas av efter hörande av . Ansökan om bidrag skall göras skriftligen hos inom den tid som denna bestämmer. får meddela närmare föreskrifter om vilken utredning som sökanden skall ge in. g skall löpande följa upp användningen av lämnade bidrag. g Senast efter ett verksamhetsårs utgång skall organisa- tion som har fått bidrag ge in en redovisning av verksamheten till . Denna redovisning skall innehålla en beskrivning av de genomförda insatserna , en redogörelse för de planerade insatserna samt en ekonomisk redovisning med angivande av statsbidragets andel av den totala om- slutningen för vart och ett av dessa år. De organisationer som har erhållit statsbidrag skall senast efter utgången av ge in en ekonomisk redovisning samt en verksamhetsredovisning för hela treårsperioden som innehåller en beskrivning av insatserna i förhållande till de uppställda verksamhetsmålen. g beslut enligt denna förordning får inte överklagas. Denna förordning träder i kraft då förordningen (1977:486) om statsbidrag till organisationer som bedriver nykterhets- arbete och förordningen (1983:731) om statsbidrag till organisationer för stöd till missbrukare m.m. skall upphöra att gälla. Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté för att se över formerna för statsbidragsgivningen till vissa friv illigorganisationer verksamma inom det sociala området. De frivilligorganisationer som avses är de som verkar inom något av områdena alkohol och narkotika, utsatta barn och deras familjer samt våld mot kvinnor. Kommit- tédirektiven återfinns i sin helhet i bilaga 1. Som utgångspunkter för kommitténs arbete anger regeringen, -de riktlinjer som presenteras i , Resultatstyrning av Föreningsbidrag (Ds 1997:36), -den nationella handlingsplanen för alkohol- och drogförebyggande arbete, -den nationella handlingsplanen för brottsförebyggande arbete. Allmänt pågår ett arbete med att stärka resultatstyrningen av offentliga medel. är en del i detta arbete och med fokus på att stärka resultatstyrningen av s.k. föreningsbidrag. Kommitté- direktiven framhåller särskilt att de riktlinjer som dras upp i rapporten angående de tekniska formerna för bidragsgivningen till frivilligorga- nisationerna är viktiga utgångspunkter. Av direktiven framgår vidare att det nuvarande bidragssystemet skall ses över och prövas bl.a. i förhållande till vad som anförs i Inrikes- departementets rapport. Prövningen bör inkludera lagregleringen inom området, kriterierna och formerna för bidragsgivningen, administratio- nen av den samt formerna för uppföljning och utvärdering. Översynen skall resultera i ett förslag till nytt bidragssystem för de berörda fri- villigorganisationerna. I det nya bidragssystem som skall föreslås skall även de nationella handlingsplanerna för alkohol- och drogföreb yggande insatser samt brottsförebyggande insatser beaktas. D essa aktualiseras i sammanhan- get främst utifrån den lokala och regionala mobilisering som blir allt viktigare inom dessa områden. I direktiven omnämns att inte minst alkoholpolitikens förutsättningar har ändrats i och med EU-inträdet och den ökade internationalisering som upplever. I kölvattnet på dessa förändringar blir de traditionella alkoholpolitiska instrumenten mindre verksamma i arbetet med att minska alkoholens skadeverk- ningar. Redan innan denna kommitté tillkallades arbetade en arbetsgrupp inom med den särskilda frågan om statsbidrags- givningen till nykterhetsorganisationerna (Arbetsgruppen, S 1996:B, för att se över bidragsgivningen till organisationer verksamma inom alkoholområdet). Efter hand framkom emellertid behov av att vidga frågeställningarna till att omfatta hela det område som berörs av ansla- get C2. I och med att denna kommitté tillkallats har så också skett. I di- rektiven står att även anslaget C1 skall ingå i utredningens översyn. Vid underhandskontakter med departementet har framkommit att detta är felaktigt; översynen omfattar endast bidragsanslaget C2. I direktiven framhålls betydelsen av att det nya bidragssystemet konstrueras så att förnyelsearbete och samverkan av olika slag upp- muntras och stöds. Utredningen har haft två huvuduppgifter. Den ena har varit att se över nuvarande bidragssystem och bedöma effekterna av detta på ett antal punkter. Den andra har varit att, mot bakgrund av översynen, föreslå ett nytt bidragssystem som ligger i linje med de förslag Inrikesdeparte- mentet lagt i den nämnda rapporten (Ds 1997:36). Mot bakgrund av detta har utredningen sett det som en central upp- gift att införskaffa och sammanställa beskrivningar och redogörelser för hur bidragssystemet fungerar . För att undvika alltför snäva av- gränsningar har utredningen även valt att beskriva och redogöra för andra former av bidragshanteringar än de som strikt ligger inom utred- ningens uppdrag; bl.a. ingår Folkhälsoinsitutets (FHI) s.k. projektmedel i beskrivningarna. Beskrivningarna av bidragssystemet fokuserar främst på instanser inom bidragsanslaget C2. För att få en förståelse av vilka verksamheter och vidden av verksamheter som bidragen används till, har utredningen gjort en översiktlig sammanställning av organisationernas verksamhet. Insamlingen av material till dessa beskrivningar och redogörelser har utredningen själv stått för. Ledamöterna och tillika myndighetsrep- resentanterna, liksom sakkunniga och tillika organisationsrepresentan- terna har bistått med omfattande underlag till de beskrivande avsnitten. Tillgången på relevant litteratur inom utredningens område är be- gränsad. Det bakgrundsmaterial som utredningen använt i framtagandet av betänkandet begränsar sig till rapporten . Av denna anledning saknar betänkandet litteraturangivel- ser. Betänkandet har karaktären av ett utvecklingsarbete. I direktiven anges att samråd skall ske med organisationer som är verksamma inom utredningens områden. Detsamma gäller berörda myndigheter (och ) samt . Representanter för samtliga dessa grupper har in- gått i kommittén antingen som ledamöter eller som sakkunniga. Den breda sammansättningen på utredningen har inneburit att arbetet i kom- mittén präglats av mycket resonerande och utbyte av tankar. Under arbetets gång har diskussioner även förts med organisations- representanter som inte varit förordnade i kommittén. Sådana diskus- sioner har aktualiserats och förts mellan olika organisationer, men i vis- sa sammanhang har även sekretariatet haft underhandsdiskussioner med organisationer som inte haft representation i utredningen. Därtill har utredningen haft kontakter med andra utredningar som också arbetat med översyner av statsbidrag till frivilligorganisationer. Dessa översyner gäller statsbidragen till idrottsrörelsen, invandrarorga- nisationerna samt de föreningsbidrag som förfogar över. Sekretariatet har också haft underhandskontakter med utveck- lingsenheten på i vissa detaljfrågor. Utredningen har även gjort studiebesök i , och Fin- land. Material har också inhämtats från . 1.3Förkortningar och begrepp som utredningen använder Nedan anges i rapporten förekommande frivilligorganisationers för- kortningar (där så finns) och namn. För de förbund som ingår i en rör- else finns även detta redovisat. Barnens rätt i samhället De kristna samfundens nykterhetsrörelse består av de kristna samfundens Forum för frivilligt socialt arbete består av för vuxna, (UNF) och (MHF) och Motorförarnas helnykterhets förbunds ungdomsförbund (MHF- ungdom ) Nobba brass och nubbe landsråd (namnbyte från NLF till NLR 1997) består av () består av blåbandsför bund (SBF) och blåbandsungdom (SBU) Nedan anges i rapporten förekommande myndigheter samt bidrags- fördelande organ och deras förkortningar. statsbidrag till vissa nykterhetsorganisationer Nedan anges utredningens olika sätt att uttrycka de tre undersöknings- områden som ingår i utredningens uppdrag. 1Förebyggande och vårdande insatser inom alk ohol- och narkotika- området benämns i utredningen ofta som insatser inom alkohol- och narkotikaområdet. Även det kortare uttrycket alkohol/narkotika förekommer. 2Utsatta barn och deras familjer förkortas ofta utsatta barn 3Området våld mot kvinnor förekommer på några ställen tillsammans med utsatta barn och deras familjer och benämns då som våld inom familjen m.m. I området våld mot kvinnor m.m. ingår förutom kvinnojourerna också mansjourerna. 2.1Något om den statliga budgetprocessen Den statliga budgetprocessen har genom- gått flera omfattande förändringar. beslutade om en rambudgetmodell med ett utgiftstak för de offentliga utgifterna och ra- mar för 27 utgiftsområden. Vidare har även beslutat om en lag om statsbudgeten (SFS 1996:1059). En ny förordning om myndigheter- nas årsredovisning (SFS 1996:882) har beslutats liksom nya tillämp- ningsföreskrifter från (). Detta i kombination med att påtalat betydelsen av att all statligt finansierad verksamhet skall reslutatstyras, är viktiga utgångspunkter för utredningens överväganden och förslag. I den kompletteringsproposition som presenterades (prop. 1993/94:150) underströks att förändringarna i budgetprocessen också skulle förstärka styrning av sakpolitiken. Regeringen påminde då om de ursprungliga målsättningarna när det gäller resultat- styrningens omfattning och instrument och pekade på att resultatstyr- ningen måste få större genomslag i all statligt finansierad verksamhet, samt de verksamheter som inte är statligt finansierade men där staten är huvudman, har ett ägaransvar eller på annat sätt ett ekonomiskt intres- se. underströk att resultatstyrningen skall omfatta statens to- tala verksamhet, dvs. även s.k. sakanslag samt övriga transfereringar, bolag och stiftelser (bet 1993/94:FiU20). Olika metoder för styrning av statligt finansierad verksamhet har varit föremål för diskussion . De styrformer som brukar förekomma är: ·regelstyrning: en förordning eller lag reglerar vad som skall göras och hur det skall göras – t.ex. när det gäller barnbidrag, ·resursstyrning, även kallad budgetstyrning: en ekonomisk ram anger resurser som ställs till en verksamhets förfogande, ·organisationsstyrning: att skapa nya myndigheter eller att ange orga- nisationsstrukturen, ·personalstyrning: att utnämna personer till höga tjänster, ·informell styrning: genom underhandskontakter, ·indirekt styrning: att genom uttalande och handlingar markera sin syn på olika frågor, ·upphandling: att genom avtal/kontrakt upphandla en viss vara eller tjänst för ett fastställt belopp, ·efterfrågestyrning: att genom att sälja varor och tjänster med full kostnadstäckning varvid marknaden får avgöra verksamhetens om- fattning och ·mål- och resultatstyrning: styrning genom mål, ibland genom att precisera vilka resultat som skall uppnås, utifrån verksamhetens eller organisationens tidigare uppnådda resultat. Ofta förekommer olika styrformer i kombination. Statsbidrag utgår till bl.a. hushåll, företag, kommuner, organisationer och olika internationella åtaganden. Dessa bidrag motsvarar totalt ca av statsbudgetens totala utgifter.1 Främst används bidragen för att uppnå fördelningspolitiska mål men även för att korrigera för s.k. marknadsmisslyckanden. Det finns, i huvudsak, två övergripande motiv för att anslå statsme- del till en verksamhet: a)att styra en verksamhet för att försöka uppnå effekter som annars inte skulle ha uppkommit b)att omfördela medel Statsbidrag till föreningar och deras verksamhet har utbetalats . Det övergripande skälet har varit att understödja verksamheter som bedömts vara värdefulla för samhället som helhet. Därutöver har syftena med bidragen varierat kraftigt inom de olika samhällssektorerna.