sou · GMB317 · 1999-01-01 00:00:00 — SMS-företagen kommer därigenom att ha en mycket stark ställning såväl i förhållande till konsumenter som programföretag, vilka är hänvisade till dessa för distribution av sina sändningar. SMS-funktionen är den position i systemet genom vilka alla intäktströmmar löper. En roll som dominerande, kanske enda, SMS-företag för digitala TV-sändningar är därför oerhört attraktiv. Det ligger inte i ett SMS-företags intresse att kunderna skall kunna byta till annan SMS-operatör framför TV:n. SMS-intressenter kan komma att söka eller understödja en teknik vad gäller set top boxar och åtkomstkontroll, som försvårar över- gången till annan operatörs sändningar. Värnandet om egna kunder och marknadsandelar utgör bakgrund till de svårigheter som finns att samordna intressenterna till bl.a. en gemensam set top box, som skulle bli billig för konsumenterna och ge digitalTV snabbt genomslag. De dominerande s.k. SMS-företagen () i och är: ·Canal Digital Nordic (franska och , motsvarighet till ). ·Telia infomedia Television (den division inom som är den i dominerande kabeloperatören). ·Viasat AB (ett dotterföretag till MTG, verksamt som SMS-företag för kabel- och satellitsändningar). Till gruppen kan också räknas Radiotjänst i () som hanterar de svenska TV-licenserna gentemot hus- hållen och därigenom har fullständiga uppgifter om TV-hushållen Ett särskilt bolag med namnet har bildats i syfte att verka som SMS-företag för digital TV i . 2.6Elektronisk programguide (EPG) En elektronisk programguide har primärt samma syfte som de tryckta guider till TV-program som är vanligt förekommande, nämligen att vara ett mer eller mindre objektivt hjälpmedel för konsumenten att välja i utbudet av kanaler och program. I en utvecklad form kan emellertid EPG:n få en betydligt bredare funktion och fungera som en port till allehanda elektroniska tjäns- ter - en vägvisare till ett utbud som innefattar allt från ren under- hållning till shopping och information. En EPG påminner om sökbar text-TV och om de tablåer som där finns. En EPG kommer dock att ha en helt annan kapacitet, innehålla mycket mer information och ge mycket större indi- viduella valmöjligheter än text-TV. Möjligheterna att med knapp- tryck själv snabbt leta sig fram i olika menyer kommer att ge likheter med datavärlden. Även om innehållet i EPG:n kommer att vara utsänt från en operatör och vara riktat till allmänheten, kan det förväntas att olika konsumenter väljer olika delar av den tillgängliga informationen och även använder helt olika sökfunk- tioner. Det kommer troligtvis att finnas stora möjligheter för den en- skilde att bestämma hur och vilken information som skall till- ställas denne. Den enskilde kan precis som i persondatormiljö sätta personlig prägel på informationsflödet, göra sina egna bok- märken osv. Likheter kan komma att finnas med sökmotorer som används för Internet. EPG:n består av tre olika element: ·en mjukvara som kontrollerar sorterande av program- informationen, bestämmer layouten och den grafiska presenta- tionen, ·en mjukvara som styr tekniken, modem, operativsystem m.m., ·den information som lagts in rörande programtablåer m.m. Enligt uppgift är det bara möjligt att sända en övergripande EPG per multiplex av tekniska skäl. EPG:n bär nämligen också en rad styrsignaler - S.E information - som får tekniken att fungera. Det är däremot möjligt att sända en EPG som är övergripande för två multiplexer. EPG:n kan förväntas placeras längst fram eller överst på så vis att denna möter när TV:n slås på. Troligtvis kommer det dock vara möjligt för individen att bestämma en annan ordning. Det är notabelt att den som handhar EPG:n, dvs. lägger in informationen, EPG:ns ansvarige utgivare, inte helt råder över presentationen, eftersom det primärt är boxleverantören som be- stämmer den mjukvara som används och som har betydelse för utseendet på en EPG. Åtminstone i teorin kan boxleverantören därför komma att ha inflytande över exempelvis hur EPG:ns första sida skall se ut. Huruvida det från tillverkarens sida kommer att finnas intresse och tillräcklig position att utöva ett sådant infly- tande är mer osäkert. Med tanke på den betydelse intressenterna tillmäter EPG:n, bör man nog utgå från att alla som kan påverka utformningen också försöker göra detta, antingen själva eller i allians med andra. "EHOV OCH FUNKTIONALITET Det finns skilda synsätt bland intressenter på vad en EPG bör vara och hur den skulle kunna utformas. Vanligt är att man ser EPG:n som en ingång till en marknad av försäljning och information, med returkanaler och Internet-access. TV-utbudet utgör bara lockbete för att få konsumenten genom porten. Särskilt kabel-TV-operatörer och telekommunikativa in- tressenter har denna syn på EPG:n. Finansiering av EPG-funk- tionen sker i denna modell bl.a. genom avgifter från tjänstetill- handahållarna (exempelvis en bank som erbjuder homebanking). Emellertid finns också företrädare för en mindre avancerad EPG, som menar att denna skall vara just en enkel elektronisk programguide, inget mer. Denna uppfattning baseras ofta på er- farenhet av EPG-användning i och konsumenternas beteende. Man menar att EPG:n måste vara enkel och snabb, vara en del av TV-tittandet för att kunna bli en succé. Annars utnyttjas den inte till fullo och tappar sitt värde för annonsörer och eventuella tjänstetillhandahållare. Alltför avancerade EPG:er används inte av konsumenterna och blir för kostsamma. EPG:erna måste ta sikte på medelkonsumenten, menar man, och inte på pc-vana användare. Åtta till tolv tjänster är vad den genomsnittlige tittaren nyttjar oavsett hur många som finns, enligt dessa erfarenheter. Dessa skilda synsätt återspeglas också i att man börjat göra skillnad på enkla navigatorer (ESG - Guide) och mer avancerade EPG:er, och insett att en tvåstegsordning kan vara relevant i många distributionsformer. I ett digitalt marknät skulle ordningen kunna exemplifieras på följande sätt. Tittaren möter som första bild en mycket enkel ESG som visar vilka program och tjänster som finns tillgängliga. Först därefter möter en mer avan- cerad EPG hos varje enskilt programföretag. Ju större oenighet mellan tillståndshavarna om innehållet i en gemensam ESG/EPG, desto större risk för en naken ESG-lösning kombinerad med individuella EPG:er. Och omvänt - ju större enighet som kan uppnås, desto mer innehållsrika gemensamma EPG:er. Ur konsu- mentsynpunkt är enligt min mening att föredra, att den gemen- samma delen blir tillräckligt omfattande för att ge en funktionell vägledning, exempelvis till vad som vid ett visst tillfälle visas i olika kanaler. Sannolikt bör det också finnas ett intresse hos programföretagen att nå en sådan grad av enighet att en gemensam EPG av viss substans erhålls. Uppenbart är dock att det mellan ett public service-företag och ett kommersiellt programföretag kan råda skilda synsätt på hur en EPG skall utformas. Förutsättningarna för en väl fungerande EPG och EPG-opera- törsroll, återigen enligt amerikanska erfarenheter, är bl.a. att: ·EPG-operatören måste ha kontroll över alla delarna som ingår i en EPG, såväl hårdvara, mjukvara som data. ·Operatören måste vara neutral. ·EPG:erna måste baseras på långtgående överenskommelser mellan stora aktörer som formar ett samarbete eller samägande av denna funktion. ·EPG:erna måste täcka så många som möjligt av de program- tjänster som finns på marknaden. Det finns en mängd konflikter mellan motstående intressen, som aktualiseras hos multiplex eller/och EPG-operatör, exempel- vis: -mellan operatör och programföretag (hur och var skall kanal- erna presenteras), -kanalreklam kontra neutrala programbeskrivningar, -konsumentvalfrihet kontra buketteringar. Dessa konflikter kan enligt min mening mildras och lösas genom oberoende och neutrala operatörer av de nämnda funktio- ner, som integrerar olika intressenters behov på ett opartiskt sätt. Det är i detta sammanhang värt att notera önskemålet om nationella EPG:er täckande alla distributionsformer, önskemål som framförts bl.a. av de nordiska public service-företagen. Önskemålet rimmar väl med de amerikanska erfarenheterna om vikten av att stora aktörer samordnar sina intressen i denna fråga. 3TYRNING VIA TILLST¥ND F¶R %0' Ett spörsmål som inställer sig är om en EPG är en tillståndspliktig sändning av ett TV-program. En sändning av program riktad till allmänheten som är och utan särskild begäran till- gänglig för vem som helst som vill ta emot den, faller nämligen inom radio- och TV-lagens tillämpningsområde och kräver sänd- ningstillstånd. Motfrågan är om det istället rör sig om något slags interaktivt sökverktyg, som inte utgör ett TV-program och inte kräver tillstånd enligt radio- och TV-lagen. Programbegreppet i radio- och TV-lagen innefattar även enkla meddelanden och sökbar text-TV (prop. 1995/96:160 s. 65). Om EPG:n kommer att ha liknande karaktär som sökbar text-TV, skulle i så fall sändandet av en sådan i princip vara tillstånds- pliktigt (en annan sak är att det inte fordras något särskilt tillstånd att sända sökbar text-TV för den som redan har en sändningsrätt). Visserligen har det enskilda programföretaget med tillstånd för verksamheten rätt sända en egen EPG inom sitt tilldelade utrymme, men ett sådant synsätt skulle ändå ge möjlighet för regeringen att lämna ett tillstånd till någon enda intressent för (endast) utsändande av en övergripande EPG. Propositionen om digitalTV förmedlar en önskan om likabehandling vad gäller pre- sentation av olika programföretags utbud (s. 27). Mot denna bakgrund kan det övervägas att skilja programföretagen från an- svar för EPG:n. Tillståndet skulle kunna styras till någon som saknar intresse av att gynna visst programföretag, kanske nät- operatören, kanske ett fristående företag som bara har denna upp- gift, och förknippas med villkor som garanterar objektivitet. En fördel med att lägga funktionen på operatören är att denne har den faktiska rådigheten över hur EPG:n inplaceras och sändnings- mässigt görs tillgänglig för TV-tittarna. Om EPG:n utformas som ett interaktivt sökverktyg, närmast utgörande ett bibliotek där den enskilde hämtar information istället för att ta del av en utsändning, kan det emellertid ifrågasättas om det rör sig om en sändning som är samtidig och utan särskild begäran tillgänglig för envar. Såväl yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) som den underliggande medielagstiftningen vilar på den grundläggande principen att sändningar startande från en avsänd- are och riktade till många mottagare faller under detta lag- stiftningskomplex, medan däremot sändningar av information som startas av den enskildes eget sökande (t.ex. i databas) faller utan- för. Med förhållningssättet att användandet av en EPG primärt skall betecknas som en interaktiv användning av tillgänglig information skulle således regeringen sakna möjlighet att styra EPG-funk- tionen genom tillståndsgivning vilande på medielagstiftning. Detta blir helt en sak för intressenterna att träffa överenskommelse kring. I det fall att en nätoperatör som för egen del dis- ponerar överföringsutrymme i näten (antingen för att man för- behållit sig visst utrymme eller i egenskap av multiplexoperatör) skulle kunna stå för EPG:n. Ett tänkbart alternativ i en oreglerad situation är överenskommelser som innebär att något eller några av programföretagen står för EPG:n. En särskild fråga, som här lämnas åt sidan, är i vad mån tjänster i ett digitalt marknät, bland dessa EPG-tjänster, utgör eller bör kunna klassificeras som televerksamhet fallande under telelagen. Frågeställningar av detta slag kan förväntas behandlas av den s.k. (Ku 1997:05). I har man bejakat bägge de ovan angivna syn- sätten och har följaktligen dubbel tillståndsgivning för EPG, dels av Oftel (de telekommunikativa elementen), dels av ITC (inne- håll). Det är naturligtvis också möjligt att genom lag reglera EPG:ns status. Om så ej sker kan det tyckas ligga nära till hands att anse EPG:n som en sändning fallande under tillståndsplikt. Bedöm- ningen är dock inte helt lätt att göra , eftersom det ännu inte finns någon riktig erfarenhet av elektroniska programguider eller navigatorer. Någon fullständig garanti för en neutral behandling av pro- gramföretagen torde man heller inte kunna uppnå med EPG-till- stånd eftersom mjukvaru/boxtillverkaren också har möjlighet att sätta sin prägel på EPG:n. En reglering riktad också mot mjuk- varutillverkaren i syfte att nå neutrala EPG:er förefaller orealis- tisk. Det kan visserligen anmärkas att regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer, med stöd av EG-direktiv om TV- standarder och enligt 5 § i den antagna lagen om genom- förande av detta direktiv får meddela föreskrifter om krav på konsumentutrustning för digitala TV-signaler.En betydande osäkerhet råder dock om direktivets betydelse och om detta kan bemyndiga till att ställa krav på mjukvaran till EPG:n. Med digital teknik kan flera olika programtjänster blandas i en och samma signal från en sändare och sedan sorteras upp av den mot- tagande utrustningen. Vid digitalTV-sändningar är det därför sannolikt att program från olika programföretag kommer att dela samma frekvensutrymme och sändarutrustning. Till bilden hör också att den digitala tekniken ökar möjligheten att låta andra tjänster än TV-program färdas med samma signal, i samma sänd- ningsutrymme, antingen i icke utnyttjad del av utrymmet eller separat avsatt utrymme (allt utrymme behöver ju inte användas för TV-program). Den digitala tekniken möjliggör således ett effek- tivare frekvensutnyttjande och ett större antal sända tjänster än den analoga tekniken. De tekniska system som finns för digitala sänd- ningar utmärks därtill av stor flexibilitet. Olika stort överförings- utrymme kan användas för olika program beroende på deras karaktär, och anpassningen till ändamålet kan ske fortlöpande för effektivast möjliga nyttjande. Digitaltekniken är inte heller speci- fikt anpassad till vad vi benämner radio och TV, utan kan använ- das för att sända ut vilket innehåll som helst. Proceduren att blanda flera program- eller tjänstebärande signaler kallas multiplexering. En operatör av denna funktion - en multiplexoperatör - kan tyckas spela en strikt teknisk roll som är av mindre intresse. Emellertid ligger i denna roll, enligt min bedömning, inte bara att fläta samman signalerna från olika program- och tjänsteföretag, utan också att hantera och disponera det sändningsutrymme som ställts till förfogande av staten. Den flexibilitet som är möjlig innebär ett stort antal handlingsalternativ för den multiplexoperatör som skall tillse, att utrymme finns för att ett visst antal timmar låta sända ett antal TV-program. Eftersom det finns efterfrågan på sändningar i etern för andra användningar än TV-program, betingar disposition över utrymmet ett kommersiellt värde. Mot denna bakgrund, och då multiplex- operatörskap naturligtvis också kan komma att (miss)brukas för att gynna vertikalt och horisontellt närstående affärs- eller ägar- intressen, kan rollen som multiplexoperatör förväntas vara efter- traktad och omstridd. Särskilt intressant blir rollen om sändnings- utrymmet får överlåtas mellan olika aktörer och multiplexope- ratören får inflytande över dessa överlåtelser. Multiplexoperatörskapets betydelse har framhållits i den tidigare utredningen massmedia till multimedia - att digitalisera svensk television (SOU 1996:25 s. 119-127), och det har satts i fråga om inte en reglering är nödvändig. Bland annat uppmärk- sammades på vilket sätt ett företag skall erhålla ställning som multiplexoperatör. Ett möjligt handlingsalternativ hade varit att förbinda multiplexoperatörsrollen med tillståndsplikt, antingen genom att rikta tillstånd att bedriva programverksamhet direkt till en multiplexoperatör, såsom skett i , eller genom att med tillståndsvillkor styra själva operatörsrollen. Emellertid har i propositionen anvisats en modell byggd på friv illiga överens- kommelser, där en samordning av tekniken, innefattande multi- plexering, skall vara överenskommen mellan de presumtiva till- ståndshavarna. Centralt för operatörsskapets betydelse är således vilken disposi- tionsrätt operatören ges över sändningsutrymmet och om utrymme kan avsätts för operatörens egen verksamhet. I den av regering och riksdag valda samordningsmodellen kan svar på dessa frågor endast ges indirekt genom formulering av tillståndsvillkor för pro- gramföretagen. I tillståndet kan fastställas hur sändningsutrymmet skall fördelas och dispositionsrätten regleras. Tre tänkbara vari- anter är: 1.Sändningsutrymmet i multiplexen fördelas till program- företagen. Dessa garanteras en lägsta nivå, men allt utrymme som inte i varje särskilt tillfälle nyttjas, disponeras av nät- operatören. Programföretagen disponerar således bara över- föringsutrymme för de egna programtjänsterna och kan inte överlåta utrymme till annan. 2.Sändningsutrymme fördelas till programföretagen. Dessa ges rätt att sinsemellan, för broadcastingändamål, överlåta utrym- me. 3.Sändningsutrymme fördelas till programföretagen. Dessa har en långtgående rätt att överlåta utrymmet, innefattande över- låtelser till sidotjänstleverantörer och multiplex- eller nät- operatör. I den första varianten tillfaller multiplexoperatörsrollen nät- operatören, i de två andra varianterna programföretagen. I den ovan nämnda utredningen har frågeställningen disku- terats, men utan att några förslag lämnats. I propositionen om digitala TV-sändningar (1996/97:67) kommenteras inte denna fråga närmare. Emellertid uttrycks en önskan om att kunna till- varata den digitala TV-teknikens flexibilitet. Regeringsbesluten ger inte annat besked än att En överföringskapacitet motsvarande ca en fjärdedel av utrymmet i en sändningskanal disponeras för varje program. Inte heller den utfärdade förordningen om till- ståndsgivning ger svar på hur rätten att disponera sändnings- utrymmet skall regleras. Det är värt att notera att de förslag rör- ande tillståndsvillkor för kommersiell digital radio (DAB) som upprättats inom , har en innebörd som ligger nära variant 2 ovan. Radio- och skall lämna förslag om urval av till- ståndshavare för marksänd digitalTV. En teknisk samordning, innefattande multiplexoperatörskapet, är en förutsättning för att tillstånd överhuvudtaget skall ges. Detta torde innebära att någon form av ställningstagande rörande dessa frågor blir nödvändiga från Radio- och . Verket kan därvid primärt utgå ifrån en jämn fjärdedelsfördelning av utrymmet och torde kunna lämna förslag baserat på detta. Att föreslå fördelningar som b ygger på sökandens angivande av behov av utrymme, avvikande från denna likadelning, förefaller mer tveksamt men kanske ändå inte är ute- slutet om sökandena samfällt uttrycker en sådan önskan. Däremot torde verket sakna underlag för att kunna ange vilka precisa villkor som kommer att gälla för hur programföretag/ multiplexoperatör/nätoperatör får disponera sitt sändningsut- rymme. Verket måste naturligtvis uppmärksamma detta problem, som ytterst får lösas av regeringen vid tillståndsgivningen. Frågan behandlas vidare i avsnitten 3.1 och 3.2. Till multiplexoperatörsrollen är mer eller mindre nära knutna även övriga tekniska funktioner som följer med den digitala TV- tekniken, såsom elektroniska programguider (EPG), åtkomst- kontrollsystem (CA), särskild mottagarutrustning och kund- hanteringssystem för den förväntade tillväxande betalTV-mark- naden. Särskilt nära rent tekniskt ligger handhavandet av den elek- troniska programguiden. Även kryptering och åtkomstkontroll innebär tekniska åligganden för multiplex- eller nätoperatör. Åtkomstkontrollen kan naturligtvis också inordnas under multi- plexoperatörsföretaget, men ligger kanske längre ifrån rollen än hantering av en EPG. Teknikutvecklingen, med möjlighet att i allt från traditionella marknät till elkraftledningar förmedla såväl ljud som bild i digital form, har fokuserat en problematik som brukar benämnas konvergens. I detta sammanhang avses härmed att den moderna tekniken raderar gränserna mellan television och datakommunika- tion, och att olika regler kommit att gälla för identiskt samma informationsinnehåll, allt beroende på vilken distributionsform som använts. En särskild utredning har tillsatts för att se över vad denna utveckling bör föranleda i form av översyn av medie- lagstiftning samt tele- och radiokommunikationslagar (den s.k. , Ku 1997:05). Det kan emellertid inte påräknas att detta utredningsarbete kan ge något resultat som kan beaktas . En speciell variant av konvergensproblem aktualiseras vid användning av digitala marknät, nämligen att det i en och samma distributionsform och burna av samma signal kan före- komma sändningar som faller under skilda rättsregler. Rent prak- tiskt tar detta sig uttryck i oklarhet om vilken myndighet som skall bevilja tillstånd och vilka rättsregler som skall tillämpas. Notabelt är att de lagstiftningskomplex som är relevanta, å ena sidan medie- lagstiftningen och å andra sidan tele- och radiokommunikations- lagstiftningen, är mycket olika. Ambitionen i detta avsnitt är dock inte att ge analyser av det slag som kan förväntas av den nämnda utredningen, utan bara att något antyda de principiella mot- sättningar som kan uppstå. Med utgångspunkt från de modeller för disposition av sänd- ningsutrymme som angivits ovan kan följande frågeställningar anges: ·för vilka tjänster skall det digitala marknätet få nyttjas, ·vilka regler skall tillämpas rörande dessa tjänster, ·vem skall få nyttja sändningsutrymmet för tjänster som inte är TV-program. I propositionen har angivits att den övervägande delen av sänd- ningskapaciteten skall användas för TV-tjänster, inklusive tilläggs- tjänster som är direkt knutna till programmen. Vid sidan av denna kärna bör det emellertid kunna förekomma andra tjänster, t.ex. utbildningstjänster och teletjänster av olika slag (s. 29). För sändningarna av TV-program gäller radio- och TV-lagen (1996:644). Tillstånd lämnas av regeringen. Sådan verksamhet är undantagen från telelagens tillämpningsområde. Andra sändningar i nätet kan emellertid utgöra televerksamhet enligt telelagen och kan även falla under annan lagstiftning. Om en tjänst utgör televerksamhet som kräver tillstånd, lämnas sådant tillstånd av . Det finns även televerksamhet som är till- ståndsfri men kräver anmälning, samt verksamhet som vissa av telelagens bestämmelser gäller för men som inte kräver vare sig tillstånd eller anmälan. Lagen om radiokommunikation är tillämp- lig på all radioanvändning, oavsett om de nämnda lagarna är tillämpliga eller ej. Användningar som enbart faller under denna lag kan också tänkas. Olika tjänster som sänds ut i nätet kan således få olika rättslig klassificering. vilken verksamhet som faller under medielagstiftning och yttran- defrihetsgrundlag och vilken som faller under annan lagstiftning kan vara komplicerad. Nya kommunikationsformer som inte passar in i lagstiftningarnas grundstruktur har tillkommit genom ny teknik (jfr den s.k. undersökning av grundlagsskyddet för nya medier - SOU 1997:49). Det är tydligt att de intressenter som finns kring digitala marknätssändningar har planer på användningar som inte sorterar under radio- och TV- lagen. Mot bakgrund av detta samt avfattning av proposition och förordning kan en blandad användning av näten förväntas. Marknätssändningar av television och ljudradio (rundradio med ett gemensamt begrepp) sker inom mycket attraktiva frekvensband med goda egenskaper för sändningar, avsatta genom interna- överenskommelser just för detta ändamål. Det har tidigare ansetts viktigt av demokratiska skäl att ge rundradio företräde före annan radioanvändning (denna princip följer bl.a. av 3 kap. 2 § 2 st yttrandefrihetsgrundlagen och återfinns även i radiokom- munikationslagen). Detta kan anföras som ett skäl för att ge de företag som vill göra TV-program kontroll över fördelning av sändningsutrymmet i näten. Å andra sidan förloras legitimiteten i en sådan ordning så snart programföretagen börjar ägna sig åt