sou · GMB346d3 · 1999-01-01 00:00:00 — I motsatt riktning - men även det endast marginellt - kan förslaget att hemlig teleavlyssning skall innefatta även vissa teleövervakningsuppgifter bedömas verka. Däremot kommer utredningens förslag att tvångsmedlet skall få beslutas även för förfluten tid att innebära en kraftig ökning av antalet fall av hemlig teleövervakning. Det är dock viktigt att framhålla att inhämtning av historiskt material kan ske redan enligt gällande rätt med stöd av telelagen. Hur stor ökningen av teleövervakningsfall kommer att bli är mycket svårt att uppskatta. Det torde inte råda något som helst tvivel om att de brottsbekäm- pande myndigheterna f.n. i mycket stor utsträckning använder sig av den möjlighet som finns i telelagen att hämta in teleövervaknings- uppgifter som avser förfluten tid. Från i har inhämtats att man där hämtar in sådana uppgifter beträffande ca 2 000 teleadresser. Motsvarande siffra vid Polismyndig- heten i uppgick till ca 420 tele- i använde sig av telelagens möjligheter beträffande 263 teleadresser. Utredningens förslag innebär att det inte längre skall vara tillåtet att med stöd av telelagen hämta in sådana uppgifter. De brottsbekämpa- nde myndigheternas tillgång till information om teleövervakningsupp- gifter föreslås i stället bli exklusivt reglerad genom tvångsmedlet hemlig teleövervakning. Den ofta förekommande inhämtningen av historiska teleövervakningsuppgifter med stöd av telelagen kommer således att helt upphöra. Frågan är hur många av dessa fall som i stället kommer att bli ärenden om hemlig teleövervakning. När man skall göra en uppskattning av hur stor ökningen av antalet fall av hemlig teleövervakning kan tänkas bli med utredningens förslag måste man beakta ett antal olika faktorer. Det enda krav som ställs upp i telelagen för att sådana uppgifter skall få lämnas till de brottsbe- kämpande myndigheterna är att uppgiften angår misstanke om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Är denna förutsättning uppfylld kan uppgifter hämtas in såväl om personer som är misstänkta för brott som beträffande andra än misstänkta. Inget hindrar att uppgifter hämtas in om t.ex. en måls- ägande. Utredningens förslag innebär att i princip samtliga de rättssä- kerhetsgarantier som finns beträffande hemlig teleövervakning - om man bortser från vissa speciella situationer - kommer att gälla även för uppgifter som avser förfluten tid, dvs. krav på domstolsprövning, brottsmisstanke, att åtgärden får avse endast den misstänktes tele- adress, krav på synnerlig vikt och att det i varje ärende skall göras en proportionalitetsbedömning. Enligt utredningens uppfattning kommer detta att innebära en kraftig uppstramning av förfarandet att inhämta historiska teleövervakningsuppgifter, vilket talar för att antalet sådana fall kommer att minska. På den andra sidan kommer teleövervaknings- uppgifter som avser förfluten tid att kunna hämtas in vid avsevärt fler brott än enligt de nuvarande reglerna i telelagen, vilket i sin tur kan innebära att antalet sådana fall kan komma att bli större. Hur de olika faktorerna kommer att slå igenom är inte lätt att förutsäga. Vad man med bestämdhet vet är att antalet fall av hemlig teleövervakning uppgick till 99 fall och att polisen i , och har uppskattat antalet teleadresser som har kontrollerats med stöd av telelagen till ca 2 700. Polisen i har inte kunnat lämna någon uppgift om hur dessa kontroller fördelar sig mellan misstänkta och andra. Polisen i uppgav att av de kontrollerade teleadresserna avsåg teleadresser som hade anknytning till en misstänkt person. i framhöll att det erfarenhetsmässigt är mycket vanligt att de personer som kontrolleras har två eller fler teleadressser. De 263 kontrollerade teleadresserna kan således avse betydligt färre personer. Av de berörda personerna kan hälften beräknas vara direkt misstänkta för brott. Misstankens styrka varierar naturligtvis. Vid en sammanvägning av nu redovisade faktorer anser utredningen att det är rimligt att tro att antalet fall av inhämtning av historiskt teleövervakningsmaterial kommer att minska tämligen avsevärt med utredningens förslag. Det finns nämligen, menar utredningen, skäl att tro att åtgärden - eftersom det trots kravet på minimistraff fängelse rör sig om så många fall - används mer eller mindre rutinmässigt så fort förutsättningarna för ett inhämtande är uppfyllda. Det har t.ex. sagts utredningen att telelagens möjligheter inte sällan används i rent kartläggningssyfte när man saknar annan utredning. Kravet på domstolsprövning, synnerlig vikt m.m. kommer med all sannolikhet att verka återhållande på inhämtandet av historiskt material. Vidare är att beakta att antalet fall av utlämnande enligt telelagen beräknas med utgångspunkt i kontrollerade teleadresser. Ett beslut om hemlig teleövervakning tar däremot sikte på person och ett sådant beslut kan avse flera teleadresser. Utredningen uppskattar - mycket grovt - att antalet fall av hemlig teleövervakning med utredningens förslag kommer att öka med 1 000 , dvs. till totalt 1 100 fall. Det förhållandet att antalet fall av inhämtande av historiska teleövervakningsuppgifter beräknas gå ned i en inte oväsentlig omfattning, kommer att innebära en besparing när det gäller de kostnader som betalas till teleoperatörerna. Kostnaden för att hämta in sådana uppgifter kan beräknas uppgå till i genomsnitt per kontrollerad teleadress. Enligt vad som har sagts utredningen betalade i för sådana uppgifter. Liksom beträffande hemlig teleavlyssning kan man utgå från att de föreslagna ändringarna kommer att innebära en viss ökning av antalet fall av hemlig kameraövervakning. Tvångsmedlet skall enligt förslaget få användas vid förundersökning av brott som har ett minimistraff fängelse samt vid förbrott till sådana brott, dvs. vid samma brott som hemlig teleavlyssning. Det är dock troligt att denna utvidg- ning av tillämpningsområdet, och som innebär att relativt få brott till- kommer där hemlig kameraövervakning kan användas, kommer att bli av mindre betydelse. Däremot finns det skäl att tro att utredningens förslag om att hemlig kameraövervakning skall få användas även vid s.k. tjuvgömmor och liknande situationer, dvs. trots att det inte finns någon skäligen misstänkt person, kan komma att innebära att an- vändningen av tvångsmedlet inte oväsentligt ökar i omfattning. Utredningen uppskattar ökningen av antalet fall av hemlig kamera- övervakning till 60 , dvs. till totalt ca 100 fall av hemlig kameraövervakning. I denna siffra ligger också en allmän förmodan om att tvångsmedlet - som är förhållandevis nytt - mot bakgrund av vunna erfarenheter och förbättrad teknik kommer att användas mer än . Enligt vad utredningen kan uppskatta kan antalet fall av annan teknisk avlyssning beräknas uppgå till ca 50 . Utredningens förslag att det vid domstolsprövningen av frågor om hemlig teknisk avlyssning, hemlig teleavlyssning, hemlig teleöver- vakning, hemlig kameraövervakning och annan teknisk avlyssning skall utses ett offentligt ombud som har till uppgift att ta tillvara den misstänktes intresse kommer att innebära en direkt utgiftsökning för staten. Utredningen har i det föregående uppskattat antalet buggningar till 100, antalet teleavlyssningar till 500, antalet teleövervakningar till 1 100, varav 1 000 avser teleövervakning för förfluten tid, antalet kameraövervakningar till 100 och antalet fall av annan teknisk av- lyssning till 50 . Av den årliga skrivelsen från regeringen till om använd- ningen av hemlig teleavlyssning m.fl. tvångsmedel framgår att ett beslut om något av dessa tvångsmedel i genomsnitt varar i drygt en månad. Tvångsmedelsanvändningen blir således i genomsnitt föremål för domstolsprövning . Vid hemlig teleövervakning som avser förfluten tid samt vid annan teknisk avlyssning skulle dock ett ärende som regel prövas endast en gång. Mot denna bakgrund skulle antalet fall av domstolsprövning vid underrätt kunna uppskattas till 2 650. Frekvensen av överklaganden kan, med hänsyn till motsvar- ande frekvens i , beräknas uppgå till , dvs. Det totala antalet fall av domstolsprövning skulle alltså kunna uppskattas till 2 782. Den genomsnittliga tid som ett offentligt ombud skulle behöva lägga ned vid varje domstolsprövning kan beräknas uppgå till . För att klä detta i siffror kan man, som ett rent räkneexempel, använda sig av den nuvarande timkostnadsnormen enligt rättshjälpsla- gen, dvs. inklusive mervärdesskatt (exklusive mervär- desskatt). Kostnaden för ett offentligt ombud skulle då uppgå till ca Till detta kommer kostnader för tidsspillan och utlägg. Med hänvisning till det föregående beräknar utredningen att införandet av buggning och annan teknisk avlyssning samt den utvidgade användningen av övriga berörda tvångsmedel kommer att innebära att antalet förhandlingstimmar vid underrätterna kommer att öka med omkring . Man kan erfarenhetsmässigt utgå från att ca 1/4 av dessa förhandlingar kommer att belöpa på och att en rätt stor del av ökningen kommer att drabba och . Denna ökade arbetsbörda kan inte inom ramen för den nuvarande verksamheten utan en viss resursförstärkning torde krävas vid dessa tingsrätter. När det gäller övriga tingsrätter kan man anta att det ökade antalet förhandlingar kommer att fördela sig relativt jämnt och därför utan tillskott av medel. Sammanfattningsvis beräknar utredningen att förslaget om ett offentligt ombud kommer att leda till ökade kostnader med ca , exklusive kostnader för tidsspillan och utlägg, och att förslagen i övrigt kommer att innebära en viss utgiftsökning, eftersom de tre största tingsrätterna behöver resursmässig förstärkning. Några andra budgetkonsekvenser beräknas förslagen inte få. Mot denna kostnadsökning skall emellertid ställas de vinster som består i att polisen får tillgång till ett nytt effektivt vapen i kampen mot den grova brottsligheten och att de förekommande tvångsmedlen kan användas vid fler brott, vilket på annat sätt kan förväntas leda till besparingar. Någon beräkning i detta avseende låter sig emellertid inte göra. Inte heller kan värdet av en ökad rättssäkerhet mätas i pengar. Utredningens förslag innebär att ett nytt kapitel med bestämmelser om ett flertal olika straffprocessuella tvångsmedel införs. Gemensamt för dessa tvångsmedel är att de innefattar övervakning som sker med tekniska hjälpmedel och utan att den som tvångsmedlet är riktat mot känner till den. Ett nytt tvångsmedel, hemlig teknisk avlyssning, föreslås bli infört. Lagförslaget innebär vidare att bestämmelserna i 27 kap. 18- 25 §§ om hemlig teleavlyssning och om hemlig teleöver- vakning med vissa ändringar överförs till det nya kapitlet samt att bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning med en del förändringar permanentas och inarbetas i . Dessutom betyder förslaget att avlyssning med dolda kroppsmikrofoner m.m., i lagförslaget benämnt annan teknisk avlyssning, lagregleras. Regler om beslagsförbud och förbud mot editionsföreläggande såvitt avser uppgifter om telemeddelanden som finns lagrade hos ett teleföretag föreslås också bli införda i . När det gäller överklagande av beslut föreslås en ändring som innebär att reglerna i balken om kommunicering inte gäller för den misstänkte i mål om en åtgärd enligt 27 a kap. Regleringen enligt lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål föreslås bli upphävd och bestämmelserna i den lagen - med vissa förändringar - överförda till en ny lag på området. Utredningens förslag innebär också vissa ändringar i 9 kap. 8 §, 14 kap. 2 § och 16 kap. 1 § sekretesslagen. Dessutom föreslår utredningen att det i 28 § lagen (1988:97) om för- farandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. införs en rätt för åklagaren att in- terimistiskt besluta om hemlig teknisk avlyssning i sådana speciella situationer som regleras i den lagen. Förslaget innebär vidare vissa följdändringar i lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. och i lagen (1991:572) om särskild utlän- ningskontroll samt i telelagen (1993:597). Därutöver föreslås att be- stämmelsen i 27 § 3 telelagen upphävs. I författningskommentaren återges först under varje paragraf den föreslagna lydelsen av lagtexten. Ändringar i gällande lagtext har markerats genom kursiv text. Det bör uppmärksammas att ändringar som innebär att delar av den nuvarande lydelsen har tagits bort därmed inte framgår. 17.1Förslaget till lag om ändring i 27 kap. Om beslag m.m. En skriftlig handling som återger innehållet i sådana tele- meddelanden som avses i 27 a kap. 2 § eller innehåller uppgifter om sådana telemeddelanden som avses i 27 a kap. 4 § får inte tas i beslag. Detsamma gäller föremål som innehåller motsvarande information i elektronisk form. Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse om beslagsförbud såvitt avser uppgifter om telemeddelanden som finns lagrade hos en teleoperatör. Förslaget har i den allmänna motiveringen behandlats i avsnitt 10.4.3. Som framgår av det avsnittet skall spörsmålet om tillgång till uppgifter - såväl beträffande innehåll som andra uppgifter - om telemeddelanden som finns lagrade hos ett teleföretag exklusivt regleras genom bestämmelserna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleöver- vakning. Att den nu föreslagna bestämmelsen enbart gäller uppgifter som finns hos ett teleföretag framgår av att det i paragrafen anges att det måste röra sig om sådana telemeddelanden som avses i 27 a kap. 2 § och i 27 a kap. 4 §. Det är således, som har nämnts i avsnitt 10.4.3, alltjämt tillåtet för de brottsutredande myndigheterna att mot någon annan än en teleoperatör använda husrannsakan i förening med beslag i syfte att få tillgång till uppgifter om telemeddelanden, t.ex. innehållet i en telefonsvarare eller en nummer-presentatör. Avsikten med den föreslagna bestämmelsen är alltså att tvångsmedlet beslag inte skall kunna användas för att inhämta uppgifter om telemedde- landen som finns lagrade hos ett teleföretag. En följd av detta är då att inte heller husrannsakan kan användas för att få till stånd ett sådant beslag. I sammanhanget bör emellertid framhållas att det i paragrafen använda begreppet "skriftlig handling" är något oegentligt. Teleo- peratörernas telesystem är nämligen numera baserade på modern informa-tionsteknologi, vilket medför att uppgifterna om telemed- delanden normalt endast är tillgängliga i form av data för automatisk in- Att uppgifterna på detta sätt enbart föreligger i digitaliserad form, medför att den information som är av intresse inte är läsbar. För att uppgifterna skall bli läsbara krävs det att informationen tas fram och ställs samman, t.ex. i form av en utskrift av data på papper. Det är därför tveksamt om digitaliserad information om telemeddelanden kan anses innefattad i begreppet "skriftlig handling" (se JO:s ämbetsberättelse 1997/98 s. 47 ff.). har i sitt betänkande Information och den nya informationsteknologin - straff- och processrättsliga frågor m.m. (SOU 1992:110) behandlat frågan vilka förändringar i bl.a. som den nya data- och teletekniken bör föranleda. I betänkandet föreslås bl.a. att kravet på att handlingen skall vara "skriftlig" tas bort och att begreppet "handling" utformas på ett sådant sätt att data för automatisk databehandling omfattas (se t.ex. s. 347 och 371). Förslaget har dock inte lett till lagstiftning. Det kan i sammanhanget nämnas att , som i betänkandet Integritet - Offentlighet - Informationsteknik (SOU 1997:39) bl.a. föreslår en ny begreppsapparat i 2 kap. tryckfrihetsfö- rordningen, har samma syn på handlingsbegreppet. Med handling avser kommittén en specifik samling uppgifter, nämligen sådana som har ett bestämt innehåll, oavsett om samlingen förekommer på papper eller i elektronisk form (se s. 493 ff.). Vid husrannsakan och beslag kan även en hel dator eller en s.k. databärare - t.ex. en diskett eller datorns hårdminne - tas i beslag. Som har nämnts är dock lagrade data inte direkt läsbara utan tekniska åtgärder måste vidtas, t.ex. genom att uppgifterna skrivs ut på papper. Liksom beträffande uttrycket "skriftlig handling" är det tveksamt om begreppet "föremål" kan anses omfatta sådan digitaliserad information som det här är fråga om. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att ta ställning till rekvisiten för beslag - och även för husrannsakan, där begreppet föremål också förekommer. Bestämmelsen om beslagsförbud i förevarande paragraf har därför utformats med utgångspunkt från den nuvarande terminologin i 27 kap. 1 §. 27 a kap. Om hemlig teknisk övervakning De tvångsmedel (hemlig teknisk avlyssning, hemlig teleavlyssning, annan teknisk avlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kamera- övervakning) som regleras i kapitlet förutsätter på olika sätt en mera direkt användning av tekniska hjälpmedel. Övervakningsmetoderna är dessutom hemliga i den bemärkelsen att de personer som är föremål för tvångsåtgärderna är ovetande om att de övervakas med tekniska hjälpmedel. Rubriken anger därmed på ett adekvat sätt vad kapitlet handlar om. Innebörden av de olika tvångsmedlen framgår av bestämmelserna i 1- 5 §§. De tre inledande bestämmelserna reglerar tvångsmedel (hemlig teknisk avlyssning, hemlig teleavlyssning och annan teknisk avlyssning) som används för att ta del av innehållet i t.ex. ett samtal eller ett telemeddelande. I nästföljande bestämmelse (4 §) regleras ett tvångsme- del - hemlig teleövervakning - som innebär att uppgifter om bl.a. telemeddelanden inhämtas. Därefter finns en bestämmelse (5 §) som reglerar ett tvångsmedel - hemlig kameraövervakning - för optisk personövervakning. De närmare förutsättningar som måste vara uppfyllda för att tvångsmedlen skall få användas anges i 6-13 §§. I kapitlet finns vidare bestämmelser om beslutsordningen (14-19 §§) och om granskning m.m. av upptagningar och uppteckningar som har gjorts vid en tvångsåtgärd enligt kapitlet (20 §). Bestämmelsen i 21 § ger de befogenheter som behövs för att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning skall kunna verkställas. I kapitlet finns slutligen bestämmelser om offentligt ombud (22-24 §§). Det bör noteras att den lagtekniska lösningen att dela in kapitlet i avdelningar också används i 48 kap. om strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot. Nämnas skall också att utredningen - i de fall motsvarande bestäm- melse finns i 27 kap. eller i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning - inte alltid har valt att hänvisa enbart till tidigare förarbeten, utan i stället i författningskommentaren eller i avsnitt 2 om gällande rätt tagit in delar av vad som då anfördes. Detta har gjorts av praktiska skäl för att man i så stor utsträckning som möjligt skall besparas att behöva ta del av tidigare förarbeten för att få reda på vad som föreslås gälla enligt det nya kapitlet. Innebörden av de olika tvångsmedlen Hemlig teknisk avlyssning innebär att tal i enrum, samtal eller förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. Det tekniska hjälpmedlet får placeras i och återtas från utrymme som annars skyddas mot intrång. Paragrafen, som är ny, innehåller en definition av vad tvångsmedlet hemlig teknisk avlyssning, s.k. buggning, innefattar. Förslaget har i den allmänna motiveringen behandlats i avsnitt 8. Den föreslagna bestämmelsen - som utgår från straffbestämmelsen i 4 kap. 9 a § om olovlig avlyssning - ger de brottsutredande myndigheterna en rätt att ta del av tal genom dolda mikrofoner eller annan sådan teknisk utrustning. Förslaget påverkar alltså inte det skydd mot angrepp från enskilda som ges enligt den nämnda straffbestäm- melsen (se avsnitt 2.4). I lagrummets första mening anges att buggning får användas i tre olika situationer. Till en början anges att tvångsmedlet får användas för avlyssning eller upptagning av "tal i enrum". Med detta avses t.ex. diktamen. Som ytterligare exempel på tal i enrum kan nämnas medde- landen som talas in på ett kassettband för att skickas till t.ex. en medhjälpare. Tvångsmedlet får också användas för avlyssning och upptagning av "samtal". Med begreppet avses förtrolig muntlig kommunikation mellan två eller flera personer. Att det skall vara fråga om samtal som kan anses förtroliga medför att samtal i en folksamling eller tal på en öppen sammankomst eller en radiosändning fritt kan avlyssnas och tas upp med hjälp av dolda mikrofoner. I de fall det vid en öppen sammankomst förekommer ett förtroligt samtal t.ex. mellan två i avskildhet stående personer, får detta naturligtvis inte fritt buggas. Om en polisman spelar in ett samtal som han själv deltar i är bestämmelsen inte tillämplig (se vidare författningskommentaren till 3 §). Det anges vidare att "förhandlingar vid sammanträde eller annan sammankomst som allmänheten inte har tillträde till" skall kunna bli föremål för tvångsåtgärden. Även i detta fall måste det vara fråga om en buggning som utförs utan att någon representant för de brottsutredande myndigheterna deltar i sammankomsten. Rekvisitet att allmänheten inte skall ha tillträde till sammankomsten diskuterades i förarbetena till bestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § (se prop. Det anfördes därvid bl.a. (s. 104 f.) att som enskild sammankomst är i princip att betrakta sådan sammankomst som är tillgänglig endast för en på ett eller annat sätt bestämd eller sluten krets av personer, t.ex. medlemmarna i en förening eller annan sammanslut- ning, särskilt inbjudna osv. Vidare anfördes att karaktären av enskilt möte anses principiellt bibehållen även då en tillställning anordnas gemensamt av två eller tre föreningar eller då, utom en arrangerande förenings medlemmar, även medlemmar i andra föreningar tillåts närvara. Det sades också i den berörda propositionen att enbart den omständigheten att medlemmar har rätt att ta med familjemedlemmar till ett visst möte inte får till följd att detta skall räknas som en samman- komst till vilken allmänheten har tillträde. Den föreslagna bestämmelsen är inte en direkt spegelbild av straffbestämmelsen i 4 kap. 9 a § , eftersom leden "olovligen" respektive "eller som han obehörigen berett sig tillträde till" inte har tagits med i buggnings- Det självklara skälet till detta är att bestämmelsen om hemlig teknisk avlyssning just syftar till att ge de brottsutredande myndigheterna behörighet att bugga bl.a. sammanträden. Det är utan betydelse var talet eller samtalet som skall buggas äger rum. Tvångsmedlet skall alltså kunna användas för att avlyssna eller ta upp samtal i t.ex. bostäder, butiker, restauranger, bilar eller andra transportmedel. Det är också möjligt att bugga tal eller samtal som äger rum utomhus. Som framgår av lagtexten får buggning inte användas för avlyssna eller ta upp andra ljud än olika former av tal. Dock kan sådana ljud utnyttjas enligt de principer som gäller för användningen av s.k. överskottsinformation. Frågan har diskuterats i den allmänna motive- ringen i avsnitt 8.2. Vidare anges i paragrafen att det skall vara fråga om en avlyssning eller upptagning som sker i hemlighet. Med uttrycket "i hemlighet" avses att samtliga som deltar i ett samtal eller en förhandling är ovetande om att de övervakas genom buggning (se prop. 1988/89:124 s. 67; jfr även prop. 1975:19 s. 103). Avlyssningen eller upptagningen skall göras med ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av ljud. I likhet med vad som gäller för straffbestämmelsen om olovlig avlyssning i 4 kap. 9 a § , skall alla slag av fungerande avlyssnings- eller inspelningsapparater falla in under begreppet (se avsnitt 2.4). Kravet på att buggningen skall ske genom ett tekniskt hjälpmedel uppfylls inte i de fall avlyssningen sker med blotta örat eller med hjälp av t.ex. ett dricksglas eller ett annat liknande föremål som kan användas för att uppfatta ljud. Vid hemlig teleavlyssning kan det förekomma situationer där man genom en avlagd telefonlur kan avlyssna eller ta upp allt som sägs i ett rum (se avsnitt 8.2).