sou · GMB3128d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Sektorsforskningen kan i några fall, t.ex. när det gäller försvarsforsk- ningen och biståndsforskningen, sägas vara beställarstyrd. inne- bär sektorsforskningen emellertid en tredje modell, med vissa inslag av både forskarstyrning och beställarstyrning. Resurserna fördelas i stor utsträckning mellan ansökningar som lämnats in av forskare eller fors- kargrupper. Kraven på bedömningar utifrån vetenskapligt perspektiv har successivt ökat. Medlen fördelas av organ som innehåller såväl sektors- företrädare som forskare. De senare är dock inte alltid utsedda av fors- karsamhället, som forskarledamöterna i forskningsråden – och de förra behöver inte ha eget direkt ansvar för verksamhet inom den berörda sektorn, som är fallet för de FoU-beställande företagen. När det gäller information om forskningsresultaten liknar sektorsforskningen närmast den forskarstyrda forskningen. I regel får ingen beställare rätt till resul- taten för att använda dem i den egna verksamheten. Som sektorsforskning har kommit att fungera kan man säga att den innebär en ställföreträdarstyrd forskning. Forskare förutsätts formulera projektidéer och ansökningar utifrån ställföreträdande bedöm- ningar av vilka projekt som skulle kunna vara angelägna inom olika om- råden. Deras ansökningar bedöms sedan av organ, där forskare och sek- torsföreträdare i sin tur också ska göra ställföreträdande bedömningar av vad som skulle kunna vara relevant för respektive samhällsområde. Sektorsforskningen har svarat för många värdefulla insatser. Det är dock trots det, enligt Forskning 2000:s mening, tveksamt om detta är en bra form. Det är snarare en halvmesyr som inte kan tillgodose vare sig den beställarstyrda forskningens krav på relevans och användarnärhet eller den forskarstyrda forskningens krav på originalitet och vetenskaplig kvalitet. Sektorsforskningen, den ställföreträdarstyrda forskningen, utgår ock- så från en distinktion mellan grundforskning och tillämpad forskning. Det är dock ingen tydlig gräns mellan grundforskning och tillämpad forskning. Insatser av olika slag går i varandra och bör därför kunna ses i ett sammanhang. Den linjära modellen – där grundforskning förut- sätts följas av tillämpad forskning, som i sin tur ligger till grund för ut- vecklingsarbete – är i högsta grad en teoretisk modell och avspeglar inte hur kunskapsutvecklingen faktiskt går till. Tillämpad forskning och ut- vecklingsarbete växelspelar med och ger impulser till grundforskning och vice versa. Att dra administrativa gränser mellan grundforskning och tillämpad forskning är därför till nackdel för alla. Forskning 2000 anser att de statliga insatserna i fortsättningen bör ha formen av antingen forskarstyrd forskning eller beställarstyrd forskning. De nuvarande sektorsforskningsmedlen bör i huvudsak fördelas via en samlad forskningsrådsorganisation. Statliga medel ska, enligt Forskning 2000:s mening, också avsättas för beställarstyrd forskning för statens räkning. Ambitionen måste vara att de statliga insatserna för beställarstyrd FoU ska öka väsentligt. Alla statliga myndigheter bör få i uppgift att ansvara för och finansiera forskning och utvecklingsarbete inom sina respektive verksamhetsområ- den. Resurser för detta ska de berörda myndigheterna avsätta inom ra- men för respektive verksamhetsanslag. De nya forskningsstiftelserna har inneburit att betydande belopp ställts till förfogande för svensk forskning. De prioriteringar som görs och de beslut som fattas av forskningsstiftelsernas styrelser har mycket stor betydelse för svensk forskning såväl på kort som på lång sikt. Betydelsen av forskningsstiftelserna har förstärkts av att värdet på stiftelsernas akti- einnehav ökade kraftigt . Stiftelserna har därigenom fått en ekonomisk styrka som klart överstiger vad som gällde i ingångs- skedet – då den redan var betydande. Forskningsstiftelsernas inflytande förstärks ytterligare genom att verksamheten till stor del fokuserar på forskarutbildningen. Detta ger direkt och indirekt och framför allt långsiktigt ett mycket stort inflytande över forskningen i . Stiftelseformen innebär att forskningsstiftelsernas verksamhet inte kan omprövas i grunden. De medel som stiftelserna förfogar över måste användas i överensstämmelse med stiftelsernas stadgar. Permutation, ändring av en stiftelses ändamål, kan endast ske om de ursprungliga än- damålen är möjliga att tillgodose. Något sådant kan inte häv- das med avseende på forskningsstiftelserna. Efter ändringar i stiftelselagen och i stadgorna för forskningsstiftel- serna är det regeringen som utser stif- telsernas styrelser. Majoriteten av ledamöterna i styrelsen för utgörs av ordförandena och huvudsekreterarna i forskningsråden och samt generaldi- rektör. På motsvarande sätt ingår företrädare för olika statliga myndig- heter och organisationer i de andra stiftelsestyrelserna. Framför allt sammansättningen av styrelsen för har inneburit en betydande maktkoncentration till ett fåtal personer. Den sammansättning som stiftelsernas styrelser fått för perioden –1999 måste betraktas som en interimistisk lösning, motiverad med behovet att få en samlad behandling av vissa akuta resursproblem. Sammansättningen av stiftelsernas styrelser för nästkommande mandat- period och därefter måste ses i ett övergripande forskningspolitiskt per- spektiv. Det är inte juridiskt möjligt att återföra stiftelsernas kapital till stats- makternas beslutsfattande. Likafullt är omfattningen av stiftelsernas in- satser sådan att övergripande avvägningar och långsiktig policy bör stå i överensstämmelse med statsmakternas forskningspolitik. Om pengarna således inte kan komma till politikerna, bör i stället politikerna komma till pengarna. Enligt Forskning 2000:s mening bör – med det inflytande forskningsstiftelserna har över omfattningen och inriktningen av svensk forskarutbildning och forskning - styrelsesammansättningen vara parla- mentarisk. Styrelseledamöterna bör utses bland företrädarna för eller nomineras av de partier som är företrädda i och antalet leda- möter avspegla partiernas mandatställningar. I detta sammanhang kan nämnas att riksdagsledamöter redan ingår i styrelsen för den sedan 1960- talet verksamma stiftelsen , som i likhet med forskningsstiftelserna erhöll en del av kapitalet från löntagarfonderna. Givetvis ska en så sammansatt styrelse i sak endast svara för över- gripande policybeslut. Tilldelningen till enskilda forskningsprojekt och forskningsprogram m.m. måste grundas på vetenskapliga och professio- nella bedömningar. Liksom andra forskningsfinansierande organ måste stiftelserna för detta ha interna beredningsorgan med högsta vetenskapli- ga kompetens. Ändamålen för forskningsstiftelsernas verksamhet finns inskrivna i stiftelseurkunderna och hör, som framhållits, till det som statsmakterna inte heller efter ändringen av stiftelselagen kan påverka. I fråga om om- fattningen av stiftelsernas verksamhet medger de flesta av stiftelsernas stadgor att inte bara avkastningen utan också själva stiftelsekapitalet får utnyttjas. Däremot innehåller stiftelsernas stadgor, med något undantag, inga föreskrifter om i vilken omfattning medel faktiskt ska delas ut. Omfattningen av stiftelsernas verksamhet diskuterades i samband med att forskningsstiftelserna inrättades. Regeringens förslag i prop. 1992/93:171, som gällde inrättandet av de första stiftelserna, var att stiftelsemedlen i sin helhet skulle förbrukas , dvs. för de berörda stiftelserna –2008. Utbildningsut- skottet, vars yttrande sedermera antogs av , kommenterade detta i sitt betänkande på följande sätt: Utskottet har inte uppfattat re- geringens förslag som ett slutligt ställningstagande till hur länge verk- samheten skall få pågå, utan just som ett riktmärke. Den angivna ramen vill utskottet se som en tänkbar period mot bakgrund av den i propositionen angivna uppfattningen att en tidsbegränsad, men i gengäld desto kraftigare förstärkning av forskningen är att föredra framför mind- re insatser över . Enligt utskottets uppfattning innebär propo- sitionens förslag att en sammanlagd resurs om ca penningvärde bör kunna ställas till forskningens förfo- gande efter en uppbyggnadsperiod. En framgångsrik förmögenhetsför- valtning bör kunna medföra att stiftelsernas verksamhet utsträcks . (UbU 1992/93:16, s. 12) Stiftelsernas stadgor innehåller, med några undantag, inga föreskrif- ter om i vilken takt och omfattning som medel ska delas ut. Flera av stiftelserna har, i varje fall fram till , utgått från Utbildningsut- skottets betänkande och tolkat detta som en beställning av en årlig an- slagsutdelning motsvarande av stiftelsekapitalets realvärde , vilket var vad de i utskottsbetänkandet angivna utgjorde. Statsmakternas nedskärningar på forskningsanslag på statsbudgeten har inneburit att flera av stiftelserna som kompensation ökat sin anslagsutdelning . Vissa av stiftelserna, bland annat MISTRA och STINT, har beslutat att fortsättningsvis endast dela ut realavkastningen på stiftelsekapitalet, så att verksamheten ska kunna bibehållas utan tidsbegränsning. Den största av forskningsstiftelserna, , , har dock gått den motsatta vägen och fattat beslut om att alla medel ska vara förbrukade . SSF räknar med att av- vecklingen av de verksamheter som finansieras kan kräva . SSF kommer därför 2010 att huvudsakligen finansiera verk- samhet i avslutningsfas eller under avveckling. Enligt Forskning 2000:s mening kan alltför omfattande insatser vara svåra att fullt ut utnyttja i praktisk verksamhet. Det svenska näringslivet, vars konkurrenskraft en stor del av stiftelse- medlen uttryckligen är avsedda att förbättra, kan inte ta till vara och ut- veckla stiftelseforskningens alla resultat till praktisk tillämpning. Kort- siktiga och omfattande insatser kan också innebära svårigheter och påfrestningar för själva forskningsorganisationen, både medan verk- samheterna pågår och därefter, när det kan finnas risk för överskott på forskare och annan personal. Stiftelserna bör, enligt Forskning 2000:s mening, endast dela ut den långsiktiga realavkastningen av sitt kapital. På motsvarande sätt som sker inom bör detta göras i former som in- nebär att kortsiktiga fluktuationer i marknadsvärdet av stiftelsernas ka- pital och inkomster inte på ett störande sätt slår igenom i anslagsutdel- ningen. Forskningsstiftelserna kommer även så att svara för mycket be- tydande belopp för forskningsfinansiering. Verksamheten skulle därmed också kunna bli ett permanent inslag i den svenska forskningsfinansie- ringen, vilket Forskning 2000 bedömer mer angeläget än synnerligen omfattande men tidsbegränsade insatser. Med ett kapitalvärde på och en uppskattad realavkastning på tre- skulle forskningsstiftelserna svara för en årlig finansiering på upp till . Det motsvarar ungefär två tredjedelar av den stiftelsefinansiering som är aktuell. En anpassning till den lägre nivån berör framför allt verksamhet som finan- sieras av . 5.2.7EU:s ramprogram för forskning EU:s femte ramprogram för forskning kommer att beslutas och avse tiden fram till och med . Förberedelserna för ett följan- de ramprogram kan komma att inledas först . Genom EU:s ramprogram fördelas mycket stora belopp till forskning. Enbart det svenska bidraget till finansieringen av EU:s ramprogram kan uppskattas till . har mer än det svenska bidra- get kommit tillbaka som finansiering av insatser inom ramprogrammet som genomförs i . Svenska forskare och företag är således fram- gångsrika i EU:s fördelningsprocess. Även om är ett av EU:s mindre medlemsländer har svenska synpunkter ofta stor betydelse och får genomslag i utarbetandet av EU:s planer och beslutsdokument. Utifrån den syn på forskning av olika slag, som Forskning 2000 redovisat i det föregående, anser kommittén det angeläget att svenska företrädare arbetar för att EU:s forskning i större utsträckning ska ha karaktär av forskarstyrd forskning, dvs. bygga på forskares initiativ och fördelas av kollegialt utsedda forskningskompe- tenta organ utifrån vetenskapliga kriterier. De svenska företrädarna bör också verka för att det inom EU etableras ett enhetligt synsätt i frågan om nationell medfinansiering. Forskning 2000 anser det vidare angeläget att svenska företrädare aktivt arbetar för att den administrativa procedu- ren kring EU:s forskningsinsatser förenklas. EU kräver medfinansiering av såväl företag som universitet och hög- skolor, som får stöd från ramprogrammet. Huvuddelen av EU:s forsk- ningsprogram har en inriktning som ska vara av intresse för företagen i EU-länderna. Företagen svarar själva för hälften av kostnaderna för EU- projekten. Antalet EU-projekt som bedrivs vid universitet och högskolor ökar. Det beror både på att forskare vid universitet och högskolor allt mer får upp ögonen för möjligheterna inom EU:s ramprogram och på att inrikt- ningen av ramprogrammen successivt har inneburit ökat utrymme för universitetsforskning. För medfinansieringen finns här två huvudalterna- tiv: Kostnaderna för projekten hanteras och bedöms i vanlig ordning, dvs. bara om forskningen prioriteras också vid den nationella medelsför- delningen kan verksamheten komma till stånd. Eller också kan själva det faktum att ett projekt fått EU-stöd tas som kriterium för att nationella medel också ska beviljas. och är exempel på länder som tillämpat den senare modellen. Det normala inom EU-länderna är dock att inga särskilda medel garanteras för medfinansieringen natio- nellt. I har av högre utbildning och forskning, STINT, ansvar för medfinansiering av projekt vid universitet och högskolor som får stöd från EU:s fjärde ram- program för forskning. STINT:s sammanlagda bidrag till finansiering , som det fjärde ramprogrammet gäller, uppgår till . En undersökning som genomförts på uppdrag av STINT visar att därutöver inga väsentliga belopp särskilt avsatts från svenska grundforskningsanslag. Den EU-finansierade forskningen har anknutit till verksamhet som redan bedrivs eller ändå prioriteras, vilket naturligtvis har både för- och nackdelar. Som stadgarna för STINT är utformade har stiftelsen ingen skyldig- het att fortsätta medfinansieringen av EU-projekt efter det att EU:s fjär- de ramprogram för forskning har slutförts. har uttalat att den, som ett led i sin allmänna uppgift att stödja svenskt deltagande i internationellt forskningssamarbete, också i fortsättningen kommer att medverka i finansiering av EU-projekt. Detta ger dock inga rättigheter för svenska forskare att få stöd av STINT. kommer att bedöma projekten från fall till fall. Det finns skäl som talar för båda de tänkbara huvudmodellerna för medfinansiering av EU-projekt – medel söks på vanligt sätt eller medel är garanterade. I det första fallet är man säker på att nationella medel bara används för verksamhet som verkligen också har prioriterats av de nationellt ansvariga organen. I gengäld riskerar man att få tillbaka en mindre del av de omfattande belopp som betalas in till EU:s forsknings- program. I det andra alternativet kan återföringen av medel naturligtvis bli större, men kommer EU-organens prioriteringar att påverka användningen av de nationella forskningsresurserna. Och, inte minst viktigt, medel för dessa garantier måste på något sätt ställas till förfo- gande. Enligt Forskning 2000:s mening bör kostnaderna för medverkan i projekt som finansieras via EU:s ramprogram kunna bedömas och prio- riteras som annan verksamhet som ska finansieras med anslag till forsk- ning. Ett rimligt antagande är att projekt som klarat granskningen inom EU också ska ha goda förutsättningar att bedömas positivt nationellt. Om STINT i stället för att garantera medfinansiering i EU-projekt ger andra typer av stöd till forskning och forskarutbildning, innebär detta också en avlastning av kostnader för andra aktörer, som universitet, hög- skolor och forskningsråd, och att resurser frigörs som i gengäld kan an- vändas för EU-projekten. 5.3Forskning 2000:s bedömningar och förslag avseende grundforskning En utgångspunkt för Forskning 2000 ska, enligt direktiven, vara att Sve- rige också ska ha en stark grundforskning som bas. Samti- digt anger dock direktiven att "den förändrade situationen" ställer högre krav på ekonomisk och social nytta, koncentration och specialisering, vad gäller både forskningens utförande och finansiering. Vad är då "en stark grundforskning"? Totalt avsätts i uppskattningsvis till FoU. Resurserna för grundforskning utgörs huvud- sakligen av anslagen till forskning inom om- råde. uppgår dessa till i det närmaste . Vissa medel för grundforskning anvisas också under anslaget till Sveri- ges . av de samlade FoU- insatserna kan uppskattas gå till grundforskning, medan ungefär 85 pro- cent avser annan FoU. Resurserna för grundforskning är emellertid i praktiken mindre än vad anslagsbeloppen anger. Betydande delar av de svenska universitets- och högskoleanslagen till forskning är öronmärkta för studiefinansiering för doktorander. Även om det ibland hävdas att forskningen till stor del utförs av doktoranderna, bör det ändå göras skillnad mellan resurser för grundforskning av själv- ständiga, färdigutbildade, forskare och handledd forskning, den må vara aldrig så kvalificerad. Universitetens och högskolornas resurser urholkas genom att externt finansierad verksamhet inte fullt ut svarar för sina kostnader, vilka i stället måste täckas med bland annat medel avsedda för grundforskning. Till detta kommer att krav på att forskningen ska vara nyttig nu också riktas direkt mot universitet, högskolor och forskningsråd, vilket kommit till uttryck bland annat i regeringens riktlinjer i regleringsbreven. Detta avspeglas också i direktiven till Forskning 2000, där önskemålet om en stark grundforskning kopplas till bland annat krav på ekonomisk och social nytta. De ökande kraven på direkt nytta kan ha sin bakgrund i att den eko- nomiska situationen inte varit oproblematisk och i det budgetsystem med mål- och resultatstyrning som ska tillämpas för den statliga verksamheten. Men de kan också vara uttryck för en mer allmänt ändrad syn på forskningen, med strängare leveranskrav. Forskarna själva kan ha bidragit, genom att i strävan efter ökade resurser ha översålt sin verksamhet och lovat allt som önskas bara anslagen blir större. Forskning 2000 vill betona vad som borde vara självklart, nämligen att forskning givetvis är nyttig i sig. Nytta innebär inte bara en viss, i förväg bedömd användbarhet inom ett angivet område. Det är också själva verksamheten forskning som är nyttig, i samma bemärkelse som skolan, kulturen, polisväsendet, och andra samhälleliga verk- samheter är nyttiga, inte bara genom vissa specifika, nyttiga, resultat utan genom att där finns människor som gör just det de ska: undervisar, författar, målar, håller ordning, kontrollerar – eller forskar. De mest ge- nomgripande forskningsresultaten har kommit fram inom den fria grund- forskningen. Utan grundforskning finns inga fundamentalt nya resultat att vidareanalysera och utveckla inom tillämpad forskning och utveck- lingsarbete. Balansen mellan resurser för forskning med olika syften har förskju- tits till den fria forskningens nackdel genom tillkomsten av sektorsforsk- ningsmedel, EU-forskning och forskningsstiftelser. Inte bara relativt sett har resurserna minskat. Direkta nedskärningar har också gjorts av an- slag till universitet, högskolor och forskningsråd. Enligt Forskning 2000:s mening är den mest angelägna åtgärden för svensk forskningspolitik att väsentligt öka resurserna för grundforskning och forskarutbildning. 5.3.2Grundforskning och akademisk frihet I högskolelagen finns en paragraf om forskningens frihet: För forskningen skall som allmänna principer gälla att 1.forskningsproblem får fritt väljas, 2.forskningsmetoder får fritt utvecklas och 3.forskningsresultat får fritt publiceras. (SFS 1992:1434, 1 kap. 6 §) Frihet har varit ett ledord i de senaste universitets- och högskolerefor- merna. Dessa reformer har dock knappast förstärkt just den akademiska friheten. I stället är det framför allt bestämmanderätten för universiteten och högskolorna, som har ökat. Detta har skett som universi- tets- och högskolestyrelsernas sammansättning förändrats. Därigenom blir innebörden av reformerna till stor del att det icke-akademiska be- slutsfattandet bytt nivå, från den nationella statsmaktsnivån till den lo- kala styrelsenivån. Den akademiska friheten, i bemärkelsen friheten för forskarna – enskilt eller kollegialt – att råda över verksamheten har där- emot minskat. Tre faktorer har varit av stor betydelse för den akademiska frihetens praktiska tillämpning. För det första har de enskilda forskarnas rättigheter till fri forskning traditionellt varit integrerade i tjänsteorganisationen – med inskriven tid för forskning i tjänsten för professorer och forskarassistenter och tidiga- re docenter. har denna form av garanti för fri forskning kom- mit att luckras upp. En början var inrättandet, , av univer- sitetslektorstjänsterna, som inledningsvis endast avsåg undervisning. Universitetslektorerna gavs senare rätt att efter ansökan få för egen forskning. För detta fanns särskilda medel avsatta. Med de nya regler för läraranställningarna som införs finns inte denna form av rätt till egen tid för forskning. Verksam- heten vid universitet och högskolor förutsätts i stället vara föremål för en starkare intern ledning och omfattningen av den tid de enskilda lärarna får ägna åt forskning, och när denna ska äga rum, följa av lokala fördel- nings- och arbetsledningsbeslut. För det andra har ett skydd för den fria forskningen legat i det kolle- giala beslutsfattandet vid universitet och högskolor. De kollegialt utsed- da fakultetsnämnderna, minst en för varje fakultetsområde, har ansvarat för den närmare fördelningen av /högskolans medel för forskning och haft överinseende över arbetet inom forskning och fors- karutbildning. Med de ändringar som görs i universitetens och högskolornas led- ningsorganisation kan fakultetsnämndernas roll komma att försvagas. De nya reglerna innebär att det vid varje universitet eller högskola endast måste finnas minst en av forskningsmed- len – oberoende av hur många forskningsområden som är företrädda vid lärosätet. Universitets/högskolestyrelsen ska besluta om eventuell indel- ning i fakulteter och vilka fakultetsnämnder som ska finnas. En tredje faktor har legat i verksamhetens själva karaktär. Universi- tetens och högskolornas egen forskning har förutsatts vara just grund- forskning/fri forskning. I högskolelagen har skrivits in en skyldighet för universitet och högskolor att samverka med det omgi- vande samhället. Detta kan komma att påverka utrymmet för fri forsk- ning på flera sätt. Användningen av anslagsmedlen styrs mot s.k. sam- hällsrelevant verksamhet, vilket ger mindre resurser för fritt valda fors- karinsatser. Arbetsledningen får ett starkare inflytande över forskningen. Om universitet och högskolor ska kunna svara för att samverkans- skyldigheten efterlevs, krävs en mer aktiv ledning av arbetet inom uni- versitet och högskolor. Universitet och högskolor kan knappast räkna med att verksamheten av sig själv får en inriktning som stämmer med lagens föreskrift. Den ökade betoningen av forskningens nytta har därtill trängt in i grundforskningens bas genom nya riktlinjer för universitetens, högskolornas och forskningsrådens egen verksamhet. Till detta kommer de direkta nedskärningar som gjorts av fakultets- och forskningsrådsanslag. Förhoppningen har visserligen här varit att nedskärningarna skulle kunna kompenseras av ökade insatser från forsk- ningsstiftelserna. Forskningsstiftelsernas stadgar pekar emellertid ut and- ra verksamheter än grundforskning som dessa primärt ska stödja. Utan att det förts någon principiell diskussion kring den fria forsk- ningen och dess roll för universitet och högskolor, har således gjorts för- ändringar som kan få stor betydelse för den fria forskningen. Forskning 2000 finner detta olyckligt. Den fria forskningen är själva fundamentet i forskning och forskningspolitik.