sou · GMB325d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Statliga utredningar om segregationsfrågan 93 Del 2 Vägar till framgång I del 1 har vi belyst levnadsvillkoren i de utsatta stadsdelarna i våra tre storstäder. I denna del ska vi göra en kartläggning av de insatser inom framför allt bostads-, arbetsmarknads- och utbildningsområdet som har haft till syfte att åtgärda de problem som de utsatta stads- delarna brottas med, samt redovisa exempel på förändringsprocesser som har medverkat till en positiv utveckling i dessa områden. Vi har även gjort en begränsad kartläggning av internationella erfarenheter av vad gäller projekt som genomförts för att angripa storstadspro- blem. Statliga utredningar om segregationsfrågan Vår kartläggning av levnadsvillkoren i de utsatta stadsdelarna visar att segregationen i storstäderna har fördjupats och blivit allt allvarli- gare. Detta är ett resultat av en process som har fortgått . Hur har då segregationsfrågan uppmärksammats av samhället? Hur har staten, kommunerna och andra samhällsaktö- rer agerat för att motverka denna process och har deras insatser varit framgångsrika? Dessa frågor ska vi försöka belysa i följande kapi- tel. Dagens förorts- och segregationsdebatt har sin upprinnelse i den debatt som uppstod i samband med invigningen av . Det var en debatt som väckte intresse för att bl.a. diskutera den sociala boendemiljön, segregation och bostadsdemo- krati i flera bostadspolitiska utredningar . Denna diskussion resulterade i att regeringen inrättade ett statligt miljöför- bättringsbidrag som existerade –1986 och syf- tade bl.a. till att engagera de boende i lokala utvecklingsprocesser för att förbättra den totala boendemiljön. När detta bidrag avveckla- des inrättades två nya statliga bidragssystem med likartade inrikt- ningar, förnyelsebidraget och boendeservicebidraget. Vi ska utför- ligt beskriva dessa bidrag längre fram. 94 Statliga utredningar om segregationsfråg an tillsa tte regeringen , som kom att tillför a ny näring åt för orts- och segregationsdebatten när den publi- cerade sitt huvudbetänkande . F em år senare tillsattes åter igen tre utredningar som bl.a. hade i uppdrag att berör a segrega- tionsfrågan – Bostadspolitiska utredningen, Invandrarpolitiska kom- mittén och . På vilket sätt har då dessa utr ed- ningar och kommittéer beskrivit och för klarat segregationen och vilka åtgär der har de för espråkat för a tt komma till rätta med den problematik som följer i segregationens spår? Låt oss börja med , som genomför de den för sta och tills den enda nationella kartläggningen av segregationen i våra storstä- der, för a tt därefter fortsätta med och Bostadspolitiska utredningen. menade att för klaringen till storstädernas boendesegregation bör sökas dels i den bostadspolitik som för des –80-talet, dels den ojämlika inkomstutvecklingen bland befolkningen i olika områden. Miljonprogrammet kom för eträdes- vis att befolkas av låginkomsttagare, arbetskraftsinvandrare och senare även flyktinginvandrare. Dessa grupper fick det allt svårare att för sörja sig g enom eget arbete, vilket ovillkorligen medför de öka t socialbidragsberoende. Bostadsmarknaden förändr ades också . För det för sta hade saneringen av centrum eller den gamla stenstaden resulterat i att boendekostnaderna ökade . För det andra hade omvandlingen av bostadsbeståndet mot en allt stör re andel bostadsrättsläg enheter verkat i samma riktning. Den tredje faktor som påverkade bostadsmarknaden i segregerande riktning var inflationsutvecklingen. Denna gjorde att det blev allt mer för delak- tigt att äga fast egendom.1 delade in storstadsregionerna i primärområ- den och utifrån socialbidragsberoendet i respektive område identi- fierade man de så kallade minst attraktiva bostadsområdena. De områden som hade mer än dub belt så hög andel socialbi - dragstagare som regionen i genomsnitt karaktäriserades som mindre attraktiva bostadsområden. Genom detta förf arande kunde man identifierade drygt 50 utsatta stadsdelar. Andelen utlandsföd da var betydligt hög re där än i övr iga delar av storstäderna, andelen lågin- komsttagare var mycket hög re, elevernas skolbetyg låga och ande- len långa sjukskrivningar betydligt vanligare än i övr iga stadsdelar. visade också att de boendes socioekonomiska ställning samvarierade med deras hälsotillstånd . 1 Storstadsliv, rika möjligheter – hår da villkor, slutbetänkande, SOU 1990:36 s.137. Statliga utredningar om segregationsfråg an 95 Äv en de boendes syn på sin boendemiljö visade på allv arliga bris- ter i – skötsel oc h för valtning av hus och närmiljö, –fysisk och estetisk utformning, –den sociala integrationen och samhör igheten mellan grannarna. Dessutom uttryckte de boende rädsla, obehag och främlingsskap inför de kr ingboende. I nästan alla dessa områden var omflyttningen så stor att endast hälften av invånarna bodde kvar efter en femårspe- riod. Åtgär der mot segregation avfärdade en ökning av transfereringarna i form av socialbidrag och arbetslöshetsunder stöd som lösning på de sociala problem som blottades i de utsatta stadsdelarna. I stället för - ordade de investeringar som skulle skapa ny sysselsättning i fram- tidsbranscher. Dessutom ansåg man att det behövdes insa tser som inriktades på ökad r ehabilitering och utbildning för arbetslivets behov. De pekade också på behovet av förbättr at samarbete mellan olika offentliga huvudmän och organisationer inom storstadsområ- dena kring arbetsmarknads- och socialpolitiska insatser för a tt för - bättra möjligheter na för enskilda a tt för värvsarbeta och förbättr a utbudet av arbetskraft på arbetsmarknaden.2 Utredningen visade också på behovet av förbättr ing och för nyelse av de utsatta stadsdelarna och pekade på följande åtgär dsbehov: –investeringar i infrastruktur, –fler arbetsplatser i stadsdelarna, –förbättr ing av den fysiska miljön, bryta anonymiteten och stor- skaligheten, –stödja det kultur ella och sociala livet, bl.a. genom att tillför a områdena arkitektoniska kvalitéer och konstnärlig utsmyckning. Det var följaktlig en omfattande offentliga investeringar som Stor- stadsutredningen för espråkade. Detta krävde pengar, vilket de berör - da storstadskommunerna då liksom nu saknade. Därför för eslog utredningen att staten skulle inrätta ett anslag till förbättr ing och för - nyelse av de utsatta stadsdelarna. Pengar från anslaget skulle för de- las på så sätt a tt stat och kommun upprättade avtal om vilka förbätt - rings- och för nyelseåtgär der som skulle vara aktuella i respektive 2 Storstadsliv, rika möjligheter – hår da villkor, slutbetänkande, SOU 1990:36. s. 144. 96 Statliga utredningar om segregationsfråg an Men innan några åtgär der iscensattes menade utred- ningen att det var viktigt att kommunerna uppmuntrade invånarna i varje enskilt bostadsområde att utarbeta ett lokalt handlingsprogram utifrån deras speciella situation. Dessa handlingsprogram skulle sedan vara vägledande för det f ortsatta arbetet.3 Handlings- programmen skulle till exempel avse åtgär der –riktade till barn, ungdomar, ensamstående, etniska grupper och äldre, –mot kriminalitet, – för a tt få fler i arbete, –för bättr e skötsel oc h för valtning, –för ökad skönhet oc h trevnad, för bättr e fungerande lokaler, utemiljöer oc h bostäder, för bättr e service. Utredningen för eslog att en särskild delegation skulle administrera anslaget. Utredningen för eslog vidare att Allmänna arvsfonden skul- le avsätta 40 miljoner för ungdomsv erksamhet, som sedermera blev det så kallade . Behovet av för nyelse av bostadsbolagens för valtning var också nöd vändig, enligt . Man ansåg att bolagen på grund av sin storlek saknade möjlighet till effektiv för valtning. För att åstadkomma detta var det nöd vändigt med en omstrukturering av bolagen i ett mindre antal dotterbolag. Man för espråkade också att de boende själva skulle få möjlighet a tt ta över ansvaret för sitt boen - de. Utredningen ansåg dessutom att hyresgäster boende inom all- männyttan och hos privata fastighetsvärdar borde få likvär dig rätt att bestämma öv er sitt boende, i likhet med boende i eget hus eller bostadsrätt. Utredningen påtalade också att trots att olika system för öka t inflytande över den egna lägenhetens skötsel hade utvecklats, så hade hyresgästerna begränsade möjligheter a tt påverka sina boen- dekostnader. Därför för eslog man en utvidgning av upplåtelsefor- men kooperativ hyresrätt. för eslog i sitt slutbetänkande att målet för den nya invandrarpolitiken skulle vara att alla, oavsett etnisk, kulturell och social bakgrund, skulle kunna för sörja sig själv g enom arbete och vara delaktig och medansvarig i samhällslivet. 3 Storstadsliv, rika möjligheter – hår da villkor, slutbetänkande, SOU 1990:36. s. 161. Statliga utredningar om segregationsfråg an 97 Kommittén genomför de en kartläggning och en analys av den etnis- ka segregationen. De gav denna form av segregation huvudsakligen en strukturell för , med vissa kulturella inslag. De strukturella orsakerna till den etniska segregationen kunde sökas på två ni våer, dels den institutionella nivån, där stat, kommun, bostadsför etag var betydelsefulla aktör er, dels den individuella nivån som samman- hänger med människors inkomster och för mög enhetsbildning. Dagens segregation var en följd av misstag som begicks i miljon- programmets slutskede, enligt kommittén. Staten främjade egna- hemsbyggandet bl.a. genom generösa avdragsregler och räntebidrag. Den hög a inflationen gjorde dessutom det än mer för delaktigt att äga fast egendom. Detta gav medelklassen unika möjligheter a tt till låga kostnader köpa egnahem. Effekten av denna utveckling blev att allt fler vände ryggen åt miljonprogramsområdena. Staten kom att betala stora subventioner för a tt garantera ett billigt boende men stod maktlös – eller i vart fall svarslös – när det gällde a tt kontrollera den negativa utvecklingen på bostadsmarknaden. Kommunerna å andra sidan är i mång a fall i högsta g rad medansvariga till boendesegregeringen och de har genom sina bostads- för etag aktivt understött koncentrationen av nya flyktingar och socialt belastade hushåll till miljonprogramsområdena. Den etniska segregationsprocessen har sedan ytterligare för stärkts genom att invandrarna i avsevärt hög re utsträckning drabbats av arbetslöshet oc h svårigheter att klara sin för sörjning på g rund av låga inkomster. Detta har medverkat till att invandrarhushåll koncentre- rats till hyreslägenheter och utsatta bostadsområden av ekonomiska skäl. Kommittén presenterade också ett för sök a tt för klara de dynamis- ka flyttningsprocesser som förändr ar bostadsområdenas etniska sammansättning. Det är fyra typer av flyttningar som ingår i processen: –Segregationsgenererade flyttningar äger rum när invandrarhus- håll flyttar in i en lägenhet som tidigare beboddes av ett svenskt hushåll, vilket ökar andelen invandrare i bostadsområdet. –Segregationsgenererande flyttningar sker när svenska hushåll flyttar från områden där in vandrartätheten växer och den offentli- ga verksamheten har svårt att tillfredsställa behoven och önsk - ningarna inom exempelvis barnomsorgen och skolan. Under en sådan process sker också en rumslig stigmatisering i form av att området får dåligt r ykte, ofta beroende på att svenska problem- hushåll ökar i området. 98 Statliga utredningar om segregationsfråg an –Institutionsgenererad flyttning uppstår när de svenska hushållen flyttar och när bostadsför etagen aktivt välkomnar nya invandrare och andra grupper med litet handlingsutrymme på bostadsmark- naden, troligen med anledning av att på kort sikt undvika kostna- der för outh yrda lägenheter. Denna flyttningsprocess påverkas också i allra högsta g rad av ingrepp på bostadsmarknaden, i det generella välfär dssystemet och skatte- och finanspolitiken. Till exempel genom ovan visade avdragsmöjligheter för e gna hem och inflationsstegring. –Nätverksgenererade flyttningar sker när invandrare flyttar till invandrartäta områden av sociala skäl för a tt man har vänner, släkt eller landsmän i området. Segregationsgenererande och institutionsgenererande flyttningar menade kommittén vara de mest oönskade f lyttningarna, men sam- tidigt enklast att på politisk väg påv erka om målet är a tt minska eller vända riktningen på de segregationsgenererande flyttningarna.4 Vägen bort från den etniska segregationen går via egenför sörjning hävdade . Den som saknar egen för - sörjning saknar oc kså möjlighet till ett fr itt bostadsval. Därför måste arbetsmarknadssituationen för invandrarna kraftigt förbättr as. Det skulle dels leda till förbättr ade valmöjligheter på bostadsmar knaden, dels skulle arbetsplatsens läge kunna inverka på valet av bostadsom- råde. Slutligen skulle kontaktnäten för den enskilde br eddas mot den svenskföd da befolkningen, vilket i sin tur skulle förändr a informa- tionsfältet och i för längningen möjlig en det framtida bostadsvalet. Utöver bristande närvaro på arbetsmarknaden, i svenska institutioner och informella svenska sociala nätverk, så framhöll oc kså kommit- tén att diskriminering av olika slag inte kunde uteslutas. När dessa faktorer sammanfaller ställer det invandrare som söker en karriär i majoritetssamhället inför stor a svårigheter. påpekade sär skilt att segregationen i storstädernas utsatta stadsdelar var mycket allvarlig och tenderade också att bli långvarig. har de boende i dessa områden haft små möjligheter a tt påverka sin situation på arbetsmarknaden och i samhället i övr igt. Detta har medför t en accelererande marginalise- ring i det svenska samhället. Man befarade att marginaliseringen 4 , framtiden och mångfalden, slutbetänkande , SOU 1996:55, s.108 ff. Statliga utredningar om segregationsfråg an 99 kunde medför a bristande lojalitet med samhällets lagar och värde- ringar. För a tt förhindr a en sådan utveckling krävs snabba och omfattande åtgär der. Kommittén efterlyste därför en na tionell aktionsplan för a tt åstadkomma en kraftsamling mot etnisk segrega- tion. Aktionsplanen för eslogs bestå av två delar, dels insatser som riktades till invandrare med svårigheter att få fotfäste på arbets - marknaden, dels för slag och idéer som var särskilt riktade till socialt och ekonomiskt utsatta bostadsområden. att sta- ten avsätter för aktionspr ogrammet, varav hälften av denna summa går till insatser i utsatta stadsdelar. Kommunerna borde bidra med . Kommittén ansåg att finansieringen av programmet i huvudsak borde ske genom en omför delning av resurser inom arbetsmarknads- och utbildnings- politiken. att insatserna i bostadsområdena skulle avse fem verksamhetsområden: arbetsmarknad, vuxenutbildning, delak- tighet och engagemang för när miljön, skolan samt ungdoms- och barnomsorgen. Detta för utsätter en när a samverkan mellan social- tjänsten, för säkringskassan, arbetsför medlingen och vården. Vad gäller arbetsmarknadssatsningar för eslog man en aktiv lokalisering av arbets- och utbildningstillfällen till de utsatta bostadsområdena. Äv en en sänkning av arbetsgivaravgiften skulle kunna diskuteras. Kommittén ansåg a tt ansvaret för aktionsplanen skulle lig ga hos en central myndighet. Bostadspolitiska utredningen genomför de ingen egen segregations- studie. I sitt slutbetänkande Bostadspolitik 2000 (SOU 1996:156) lade man i stället tonvikten vid att diskutera innebör den av begrep- pen segregation och integration, beskriva faktorer som förhindr ar ett integrerat boende och pekade på någ ra viktiga segregationsmönster på bostadsmarknaden. Utredningen presenterade också ett för slag till mål för den na bostadspolitiken. Man för eslog att mål- sättningen för denna politik skulle vara att skapa för utsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön skul - le dessutom bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden oc h särskilt främja en god uppväxt för bar n och ungdomar. Utredningen konstaterade att situationen i storstädernas utsatta stadsdelar har i stort varit densamma , men att den socioekonomiska segregationen har blivit allt- 100 Statliga utredningar om segregationsfråg an mera sammankopplad med en etnisk segregation. Situationen i områdena har dessutom för värrats av statens besparingspolitik, vil- ket har medför t nedskärningar av bidrag och subventioner till hus- hållen. Utredningen menar att bostadspolitiska åtgär der mot segregation endast kan bli effektiva i samverkan med åtgär der inom andra poli- tiska områden. Denna samverkan, som också bör v ara sektorsöver- gripande, kräver en sammanhållen politik som strävar mot gemen- samma mål och gemensamma prioriteringar. Arbetet mot segrega- tion måste enligt utredningen ske parallellt på lokal och nationell nivå och då är det nöd vändigt att dessa två nivåer samverkar. Utredningen har tagit intryck av erfarenheterna av det lokala utveck- lingsarbetet som pågick inom ramen för Boendeser vicedelegationen –1990 och menade att det finns goda skäl som talar för a tt ett sådant arbete skulle kunna förbättr a levnadsförhållandena i de utsatta stadsdelarna. Utvecklingsarbetet handlade bland annat om att förbättr a servicen, både den offentliga såväl som den kom- mersiella, samt öka g emenskapen mellan de boende i lokalsamhäl- let. Några av de för delar som det lokala utvecklingsarbetet genererar var enligt utredningen följande: Varje bostadsområde har sina unika problem och för utsättningar. Ett utvecklingsarbete som bedrivs lokalt kan lättare riktas in på vad som är relevanta åtgär der i de enskilda bostadsområdena. Utvecklingsarbete som utgår från ett områdesper spektiv underlät- tar en helhetssyn och skapar för ståelse för sambanden mellan sociala, fysiska och ekonomiska faktorer. Inom ramen för ett bostadsområde är det lättar e att bryta ned ett traditionellt sektorstänkande och utveckla samverkan mellan olika aktör er. Detta skapar ett effektivare utnyttjande av befintliga resur- ser. Om avgränsningen till ett bostadsområde har naturliga gränser skapas en ram för utvecklingsarbetet som är öv erblickbar och väl- bekant för de boende . Inom ramen för ett bostadsområde är det lättar e att bygga upp en intresse- och värdegemenskap kring konkreta frågor i vardagen och mobiliseringen av de boendes egna resurser underlättas. Utredningen framhöll för visso att det lokala utvecklingsarbetet hit- tills hade varit mest framgångsrikt på landsbygden, men man ansåg att de goda erfarenheterna motiverade att detta i hög re utsträckning borde prövas i de stör re städernas utsatta stadsdelar. Statliga utredningar om segregationsfråg an 101 skulle en lokal mobilisering byggas upp som skulle kunna fungera som en varaktig kraft i arbetet mot segregation. Ska ett framgångsrikt lokalt utvecklingsarbete, som skapar ett jämlikt boende, kunna bedrivas i de utsatta stadsdelarna är det nöd - vändigt med samverkan mellan stat och kommun och att arbetet bedrivs inom ramen för sammanhäng ande lokala utvecklingspro- gram för stadsdelar na, framhöll utr edningen. Man för eslog därför a tt berör da kommuner skulle kunna delfinansiera dessa program genom ett statlig bidrag som motsvarade högst 50 pr ocent av kostnaderna för pr ogrammen. Statens stöd bor de kvarstå av för a tt bidra till långsiktighet i utvecklingsarbetet. Kostnaderna för sta tens stöd bor de täckas genom samfinansiering från flera poli- tikområden. Bostadspolitiken för eslogs bidra med 500 miljoner kro- nor en 1998–2000 och med –2010. Resurser som tillskjutits från bostadspoliti- ken borde inte ör onmärkas för bostadspolitiska åtgär der utan dispo- neras fritt till tvärsektoriella insatser inom ett program. Stöd till utvecklingprogram skulle inte endast vara reserverat för stor städer- nas utsatta stadsdelar, utan även andra stör re städer i landet. Utredningen ansåg också att lokalt utvecklingsarbete kunde vara ett mycket viktigt instrument för a tt vända utvecklingen i bostads- områden som har hamnat i en begynnande negativ spiral. Utred- ningen underströk a tt insatserna inom ramen för de lokala utveck- lingsprogrammen borde inte i för sta hand riktas mot husen utan mot människorna och boendemiljön. Omb yggnader och byggnadstek- niska åtgär der borde endast i undantagsfall stödjas. Utr edningen ansåg vidare att utvecklingsprogrammen borde uppfylla följande tio grundkrav: 1.Beskrivning av levnadsvillkoren och utvecklingsmöjligheter na i området. 2.Öv ergripande plan för utvecklingsarbetet samt mål för arbetet i dess helhet och för pr ojekt som ingår i programmet. 4.Stor politisk enighet i kommunen om arbetet som stöds av ett kommunfullmäktigebeslut. 5.Utvecklingsprogrammen måste präglas av ett underifrån-per- spektiv och vara ett resultat av en demokratisk process. 6.Ökad samv erkan mellan myndigheter. 7.Åtgär der för a tt öka sysselsättning en ska finnas med i program- men. 8.Identifiera grupper som är behov av särskilda insatser. 102 Statliga utredningar om segregationsfråg an 9.En plan för hur skolorna i bostadsområdena skall kunna hålla en minst lika god kvalitet som övr iga skolor i kommunen. 10.Jämställdhetsper spektivet, särskilda insatser för a tt integrera kvinnors erfarenheter och kunskaper i utvecklingsarbetet. Utredningen för eslog att bidraget till de lokala utvecklingsprogram- men borde administreras av ett centralt organ. Organet skulle kunna ha ansvar för na tionell utvärdering och fungera som sammanhållan- de länk i arbetet mot segregation. konstaterade att storstäderna har fått en allt mer tilltagande socioekonomisk segregation, med inslag av en etnisk dimension. Öv erensstämmelsen är stor mellan samtliga utredningar att segregationen och segregationsprocessen för st och främst är en konsekvens av strukturella orsaker, dels på samhällelig nivå, dels på individnivå. Politiska beslut och bostadsbolagens agerande medför - de att människor vände miljonprogrammets höghusområden r yggen. Parollen bostäder åt alla för verkligades, men visade det sig att alla inte önskade bo i dessa stadsdelar. Stadsdelarna kom i hög grad att befolkas av fattiga människor och invandrare med små val- möjligheter. Samtliga redovisade utredningar har för eslagit nationellt riktade insatser gentemot de utsatta områdena. för e- slog lokala handlingsprogram, utarbetade av invånarna i bostadsom- rådet, för de för nyelse- och förbättr ingsåtgär der som ansågs nöd vän- diga. Detta upplägg har sedan återkommit hos både Invandrar- politiska kommittén, som talade om aktionsplan och Bostads- politiska utredningen som istället talade om lokala utvecklingspro- gram. Äv en om handlingsstrategin har varit densamma så har utred- ningarna betonat vikten av insatser olika. efter- lyste huvudsakligen genomgripande fysiska insatser: infrastruktur- satsningar, bättre boendemiljö oc h arkitektoniska och konstnärliga åtgär der. Likaledes vidhöll man behovet av insatser för ungdomar. berör de knappast de utsatta stads- delarnas fysiska gestaltning, utan talade näst intill uteslutande om insatser för a tt underlätta för in vandrare att komma in på arbets- marknaden och bli delaktiga i samhället. Båda dessa områden skul - Statliga utredningar om segregationsfråg an 103 le också vara prioriterade för de insa tser som skulle ske inom ramen för Bostadspolitiska utr edningens utvecklingsprogram. Utredningen ville också se insatser för b land annat skolan och grupper med sär- skilda behov. Däremot var utredningen uttryckligen emot att peng- arna för pr ogrammen skulle användas till bostäder na, utan endast åt dem som bodde där. Människan i centrum för insa tserna, var deras motto. 104 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? 2.Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? En rad statliga utredningar har onekligen uppmärksammat segrega- tionsproblematiken, men vad har gjorts? Faktiskt en hel del. För det för sta har den nationella bostadspolitiken syf- tat till att motverka segregation genom att trygga människors behov av en god bostad till rimlig kostnad och av en trygg närmiljö.