sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — ·Under senare år har strategin varit inriktad på att vidareutveckla tekniken och att även integrera CSNs processer med andra myndigheter. ·Det finns tecken som tyder på, att organisationens personal saknar tydliga långsiktiga mål för arbetet, som skulle underlätta prioriteringen av arbetsuppgifter. En ny strategisk roll för myndigheten finns dock antydd i ledningens planeringsdokument med innebörden, att CSN genom sin ledande roll inom teknik- och processer skulle kunna bli navet för administrationen av delar av den offentliga sektorns stödadministration. ·Den formella beslutsstrukturen och ansvarsfördelningen har i praktiken överskuggats av en informell, som innebär långtgående central styrning från verksledningen. Denna centraliserade ledning har ifrågasatts i stora delar av organisationen. ·Det runda CSN har inte fått acceptans och har minskat perso- nalens arbetsmotivation. Strategin är, enligt utredningen, användbar som katastroflösning, men inte som permanant inslag i styrningen. ·Styrmodellen och runda CSN har medfört en oklarhet i roller och ansvarsfördelning på och mellan olika nivåer i organisationen. ·Kriterierna bakom resursfördelningen till regionerna ifrågasätts. ·Den starka teknikstyrningen har möjliggjort det runda CSN och har ökat möjligheterna till central styrning. 10.1Myndighetens formella organisation och interna styrmodell CSN har ett huvudkontor i samt lokalkontor som är organiserade i fem regioner : ·Norra regionen omfattar lokalkontoret i , och ·Mellansvenska regionen omfattar lokalkontoret i , Upp- sala, /, , och ·Östra regionen omfattar lokalkontoret i , , och ·Västra regionen omfattar lokalkontoret i , , , och ·Södra regionen omfattar lokalkontoret i , , , och Huvudkontoret har främst ledande och planerande uppgifter, medan handläggningen av ärenden i huvudsak görs vid lokalkontoren. Huvudkontoret har sex avdelningar: studiestödsavdelningen, låne- avdelningen, internationella avdelningen, IT-avdelningen, administrativa avdelningen och ekonomiavdelningen. Avdelningarna är indelade i enheter. Direkt under general- och överdirektören lyder förutom dessa avdelningar även informationsenheten, utvärderingsenheten, enheten för invandrarstöd och internrevisionen samt de fem regionerna och deras lokalkontor. Vid huvudkontoret finns en delegation för omprövningsärenden, vars ledamöter utses av generaldirektören. Huvudkontorets uppgifter är, enligt arbetsordningen, att ·utveckla ledning, organisation och administrativa system så att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och ger god service till allmänheten ·utforma, utveckla och sprida information ·svara för utveckling , förvaltning och drift av ADB-system ·följa effekter av gällande bestämmelser och ta initiativ till erforder- liga förändringar samt att utveckla verksamhetsområdet i övrigt. ·verka för enhetlig och korrekt tillämpning av gällande bestämmelser om studiestöd bl.a. genom att -utfärda föreskrifter och allmänna råd för handläggning av ärenden om studiestöd samt för beslut om principiell rätt till svenskt studiestöd för den som inte är svensk medborgare -utöva tillsyn över handläggning av ärenden om studiestöd - svara för fortbildning inom studiestödsområdet ·verka för förmånliga rese- och försäkringsvillkor för de studerande ·godkänna vissa utländska utbildningars standard ·handlägga omprövning av ärenden om studiestöd ·svara för fastställande av kapitalskuld och återbetalningsbelopp samt debitering av årliga avgifter ·svara för myndighetens bokföring och redovisning ·handlägga ärenden om återbetalning av studiestöd; konvertering av studiemedel till studielån, uppsägning av skuld för låntagare bosatta utomlands samt avskrivning av studiemedel och studielån(vid döds- fall, ålderspensionering, synnerliga skäl, preskribering, små belopp). ·svara för yttrande till kammarrätt och regeringsrätt angående överklagade återbetalningsärenden ·svara för administrationen av utbetalning av studiestöd ·bevaka ärenden som gäller ackord och skuldsanering ·bevaka återbetalningen av fattade beslut om återkrav av studiestöd och äldre former av studielån. ·svara för myndighetsuppgifter enligt förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och viss andra utlänningar. , som lyder direkt under generaldirektören, svarar för frågor om beviljning och återbetalning av lån till hemutrust- ning för flyktingar och vissa andra utlänningar samt för frågor om normer för principiell rätt till svenskt studiestöd för den som inte är svensk medborgare och för omprövning av lokalkontorens beslut i sådana frågor. Enheten prövar också ansökningar om studiestöd enligt EG-rätten för studier inom och utom landet. Studiestödsavdelningen är omorganiserad, så att tidigare regelenhet nu är inordnad i övriga enheter. Nytt är att en system- förvaltningsenhet bildats med uppgift bl a att utgöra en länk mellan studiestöds- och IT-avdelningen. Avdelningen svarar också för förvalt- ningen av ADB-system för beviljning av studiestöd samt omprövar lokalkontorens beslut i studiestödsärenden. IT-avdelningen svarar för strategiska uppgifter inom ADB-området samt för driften av CSNs ADB-system. Vidare svarar avdelningen för planering, styrning och upphandling av tjänster för utveckling, förvaltning och drift av CSNs ADB-system. Det finns avtal med serviceföretag om sådana tjänster. Internationella avdelningen – CSN International- svarar för strategiska frågor om studiestöd för studier i utlandet samt kontakter med myndigheter och organisationer som verkar inom området utlands- studier. Enheten omprövar lokalkontorens beslut om stöd för studier utomlands Låneavdelningen svarar förutom allt arbete som nämndes ovan och som rör lån och återbetalning även för förvaltningen av ADB-system inom sitt verksamhetsområde. Avdelningen har förutom arbete med rättssäkerhetsfrågor, föreskrifter och utvärderingar även rent operativa uppgifter. det gäller ut- och inbetalning av studiestöd, krav på studiestöd, bevakning av återkrav, avskrivning m.m. Administrativa avdelningen är myndighetens centrala personal- funktion och svarar för strategiska frågor inom personalområdet, kompetensutveckling, löner, personaladministrativt stöd, arkiv- och lokalförsörjningsfrågor. Kontorsservicenheten svarar för inventarie- frågor samt för vaktmästeri vid huvudkontoret och lokalkontoret i . Ekonomiavdelningen svarar för myndighetens ekonomi-, redo- visnings- och bokföringssystem, effektivitet i kassahållningen, samt strategiska frågor inom ekonomiområdet. Ekonomistyrning och verk- samhetsuppföljning har dock i stort sett skötts av generaldirektörens sekretariat. Informationsenheten svarar för samordning av CSNs infor- mationsarbete, publikationer, blanketter och massmediabevakning. Utvärderingsenheten är nybildad och har övertagit den utvärderingsverksamhet som tidigare låg på låne- och studiestöds- avdelningarna. De fem regionerna har regionkontor i , , , och . I regionerna finns regionchef och stf regionchef, sakområdes- ansvariga för områdena studiehjälp, studiemedel, vuxenstudiestöd, åter- betalning och utlandsstudiestöd, tekniksamordnare samt hand-läggare. Det finns också personal med ansvar för särskilda frågor, t.ex. juridik, utbildnings- eller informationsfrågor. Regionchefen() samordnar lokalkontorens verksamhet och resurser. RC har vidare ansvar för kontakter med myndigheter och organisationer, administrativa rutiner, kompetensutveckling samt personal- och budgetfrågor. RC fastställer internbudget för lokalkontor samt svarar för ADB-verksamhet, ADB-utrustning, ADB-säkerhet och arbetsmiljöfrågor i regionen. Efter samråd med kanslichef fattar RC beslut om anställning av personal och om temporär omfördelning av ärenden mellan lokalkontoren i regionen. Det förutsätts att en region vid behov, stöder verksamhet i en annan region. De sakområdesansvariga skall under regionchefen svara för den sakliga verksamheten. De skall vidare vara en länk mellan regionen och huvudkontoret och även medverka i huvudkontorets arbete med regler, handböcker, utbildning och information. Planeringen av de sakområdes- ansvarigas arbete sker i samråd mellan regionchef och huvudkontor I har de sakområdesansvariga även ansvar för lokalkontorens verksamhet inom sitt samområde. Det finns i princip ett lokalkontor i varje län (två i ). Lokalkontoren svarar normalt för verksamheten för studerande och låntagare bosatta i länet. Undantag från regeln kan göras av general- direktören. Studiestöds- och återbetalningsärenden för studerande i vissa kommuner i hanteras vid andra lokalkontor än Stockholmskontoret. Även alla ärenden för studerande vid vissa utbild- ningar i , t.ex. vid KTH, Hälsohögskolan och handhas av andra kontor. Tillfälliga undantag från regeln görs också då ett kontor pga höga balanser överlämnar ärenden för hantering av supportgrupp eller av annat kontor (runda CSN). Vidare utförs vissa uppgifter enbart vid vissa av kontoren, eftersom detta är mest rationellt. Det gäller ärenden om -korttidsstudiestöd och internatbidrag (sköts av ett lokalkontor i varje region) -studiehjälp för utlandstudier () -studiemedel för studier utomlands (, , , , ) -studiesocialt stöd vid vissa kurser i teckenspråk samt bidrag till vissa funktionshindrade i gymnasieskolan() -beviljning av studiehjälp för utomlands bosatta Kontoren leds av en kanslichef. Kontoren skall bl.a. pröva och hand- lägga ansökningar om studiestöd. De skall också handlägga återkrav, återbetalnings- och anståndsärenden samt amorteringsplaner. Kontoren skall också lämna råd och upplysningar i studiesociala frågor. Vidare skall de följa de studiesociala förhållandena och verka för de åtgärder som är påkallade. De förutsätts i detta arbete samarbeta med länets utbildningsanordnare, studerandeorganisationer, fackliga organisationer, länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar. Lokal-kontoren skall svara för att dessa får nödvändig utbildning och information. Vid lokalkontoren skall det finnas samrådsgrupper för prövning av vissa studiestödsärenden om otillräckliga studieresultat., prövning av särskilda skäl mm. Styrelsen för CSN har förutom generaldirektören 11 ledamöter. Anslagsframställning, delårsrapporter, årsredovisning och revisionsplan fastställs av styrelsen. CSN är ett s k enrådighetsverk, dvs generaldirektören fattar alla beslut, som han inte delegerat till annan. Styrelsen är rådgivande. Verksledningen består av general- och överdirektören. Till verksled- ningen är knutet ett sekretariat som bistår med operativ ledning och uppföljning/controllerfunktion, budgetering och ekonomistyrning mm Verksledningen är också sekretariat åt Den administrativa verksamheten styrs genom planeringsprocessen, den operativa genom en operativ plan. Verksamhetsplaner och intern- budget fastställs av GD. Generaldirektören fastställer ansvarsområden för tjänstemännen i verksledningen, avdelningschefer, regionchefer och kanslichefer. Ärenden som inte skall avgöras av styrelsen, delegationen för utländska studerande eller personalansvarsnämnden avgörs av generaldirektören.. GD fastställer delegationsordning för olika ärenden. Överdirektören har ansvar för -verksamhetsplanering och administrativ utveckling -beslut om den operativa planeringen -frågor om större upphandling Till avdelningscheferna delegeras samtliga ärenden, som inte beslutas av generaldirektören eller överdirektören, inom resp avdelnings ansvarsområde. Ledningsgruppen för regionen består av regionchef och dennes ställföreträdare, kanslichefer för kontoren och företrädare för de fackliga organisationerna 10.1.2Chefsmöten och övriga ledningsgrupper Ordinarie ledamöter är generaldirektören, överdirektören, avdelningscheferna, byråcheferna och informationschefen samt en företrädare för vardera arbetstagar- organisationen. Ett antal ytterligare personer brukar adjungeras. Dagordning delas ut före mötet och punkter som deltagarna vill ha upp på mötet skall anmälas i förväg. Protokoll förs av generaldirektörens sekreterare. Vid chefsmöte behandlas främst övergripande och pricipiella frågor, ärenden som skall avgöras av styrelsen, JK- och JO-ärenden samt delningar av propositioner, författningar och regleringsbrev. Generaldirektören och överdirektören träffar på regelbundna verksledningsmöten avdelningarnas chefer för föredragning om verksamhet och planer. Överdirektören är ordförande i en operativ ledningsgrupp som, i allmänhet , har möte en gång/vecka i form av en telefonkonferens. I gruppen ingår förutom överdirektören, samtliga regionchefer, chefen vid lokalkontoret i , chefen för supportstyrkan i samt operativt uppföljningsansvarig vid verksledningens kansli. Underlag för den operativa ledningsgruppens styrning tas fram ur myndighetens IT-baserade ledningssystem, andra IT-baserade verksamhetssystem samt genom de rapporter, som regioncheferna lämnar. Ur ledningssystemet tar man fram uppgifter över kontorens verksamhet bl.a. antal nyregistrerade ärenden, antal beslutade ärenden, balanser mm samt telefontillgänglighet. Tillsammans med de skriftliga kommentarer de operativt ansvariga lämnar , får man en bild av hur kontoren klarat sina uppgifter den gångna veckan. Detta kommer att utgöra underlag för den dialog, som sedan förs inom den operativa ledningsgruppen, som har möte (telefonkonferens). Man beslutar då om vilka omfördelningar av ärenden, som behöver göras under . Ärenden från ett kontor som har balanser flyttas, enligt vad som överenskommits i gruppen, antingen till supportgrupp eller till ett annat kontor. Den operativa ledningsgruppen träffas också vid de regionchefsmöten, som hålls en gång i . Mötena tar upp strategiska och operativa frågor. Frågor skall anmälas i förväg. Även generaldirektören deltar i dessa. För ledning av avdelningarnas verksamhet finns avdelnings- ledningsmöten Ledningsgrupp för regionen utgörs av regionchefen och dennes ställföreträdare, kanslicheferna för lokalkontoren i regionen samt företrädare för arbetstagarorganisationerna. Planering av de sakområdesansvarigas arbete sker i samråd mellan huvudkontor och regionchef. 10.1.3Den formella styrmodellen i praktiken I alla organisationer är det en skillnad mellan formell och verklig styrning och ledning, så även i CSN. I delrapporten beskrev vi ledningen på bl.a. följande sätt: CSNs ledning har inte heller tillräckligt väl lyckats anpassa sin ledarstil till det faktum att organisationen blivit större och komplexare. Den engagerade ledaren, som går in och styr och ställer överallt fungerar inte i den nya och komplexare organisation, som man tvingats skapa. Det förefaller som om organisationen inifrån uppfattas som toppstyrd och att ansvarsfördelningen är oklar. Vi har vid våra senare intervjuer på olika nivåer i organisationen fått intrycket, att personalen anser att delrapporten fångat den verkliga situationen väl. Enligt överdirektören fungerar den formella styrmodellen väldigt bra. I många andra delar av organisationen är entusiasmen betydligt mindre över denna styrmodell. Tveksamhet finns både hos chefer och personal ute i regionerna, men även inom huvudkontoret. När vi talar om styrmodellen i det följande, avser vi egentligen tre utmärkande inslag i den: a)den täta styrningen via operativa ledningsgruppen med löpande underlag från det IT-baserade ledningsinformationssystemet b)det s k runda CSN c)den centrala ledningens starka inflytande på alla nivåer, i alla delar av organisationen och i alla typer av frågor. Styrmodellen inbegriper givetvis även andra aspekter, som vi för tillfället inte diskuterar. För att illustrera vår analys av styrningen väljer vi att inleda med att citera ur några intervjuer: Mer kollektivt ledarskap behövs. Chefsideologi och ledarskap behöver vara ett annat framöver, De formella beslutsgrupperna fungerar inte. De verkliga besluten fattas i andra grupperingar. Det är inte bra. Vi borde alla vara med om inriktningen, Man utnyttjar de tillfällen som är tillgängliga för beslut, Ledningen är dålig på att delegera, Regioncheferna har oklara befogenheter. Det finns en feghet bland chefer på mellannivå, Personalen upplever att styrningen hel tiden ökar och att den nu är för hög. Centrala ledningens kontrollspann är en propp. De som man gillar skall göra allt, Om man vill få förändring via den personal på HK som borde ha hand om det, då händer ingenting. Man måste skicka papper till ledningen annars händer inget, Vi har en söndra–och-härska-modell. HK har lätt att splittra. Det leder till uppgiven stämning ute, Hälften av det arbete som vi gör syns inte, Regionkontoren finns egentligen inte. Vi samordnar och är ett transportkompani, Man måste låta regioncheferna ta ansvar. HK borde ägna sig mer åt information, regler mm, Det går åt för mycket tid för mötena med HK. Ledningen borde endast lägga sig i uppföljningen av målen, Varför vågar inte chefer yttra sig? Detaljstyrning från en person går inte i längden. Det runda CSN är en av hörnstenarna i den operativa styrningen av kontoren. Och det är den operativa ledningsgruppen som ser till att det runda verkligen blir av. Vad som avses är dels, att kontoren skall gå in och hjälpa varandra med ärendebalanser som uppstått, dels att telefonanrop skall kunna hanteras var som helst i organisationen, där det finns ledig kapacitet. Denna ordning antas öka den totala kapaciteten, eftersom det inte blir någonslack i systemet och inte heller några höga balanser. Det antas också öka kvaliteten i servicen mot kunderna, genom att ett ärende eller ett samtal hanteras med kortare väntetid. Enligt CSNs ledning är det runda CSN en nödvändighet av flera skäl. Ett är, att inflödet varierar så mycket från ort till ort och från till en annan, att det inte går att dimensionera personalen utan att det blir köer. Med en liten personalstyrka och relativt stor geografisk spridning är riskerna stora för detta, särskilt om inflödet varierar. Det runda CSN är, enligt ledningen, ett sätt att öka den totala effektiviteten. Den kritik som har riktats mot detta inom organisationen är bl.a. följande: 1.Det är inte realistiskt att förvänta sig att alla skall känna ansvar och solidaritet för även alla andras ärenden. Risken är att ingen tar ansvar istället för att alla skulle ta ansvar. 2.Varför skall de som är snabba och sköter sig, drabbas av att andra inte gör det? 3.Ofta får man då ärenden eller samtal som har legat länge och som därför är extra negativa att hantera, eftersom kunden är arg? Belöningssystemet är därtill oklart, vilket minskar motivationen. 4.Varför ökar inte ledningen insatserna för att lösa problemen på de kontor som har balanser, istället för att lösa problemen med hjälp av runda CSN? Den operativa styrningen och ledningen Det finns, som vi redan nämnt, en skillnad mellan den relativt delegerade formella styrmodell som beskrivs i arbetsordningen och den som finns i praktiken. En önskan om ökad delegering av ansvar till regionerna har klart uttryckts vid våra intervjuer på den regionala nivån. Vidare har man efterlyst en större klarhet i roller och ansvarsfördelning. Trots att den operativa ledningsgruppen således inbegriper region- cheferna och dessa alltså deltar i det operativa beslutsfattandet och led- ningen av det runda CSN uppfattas ändå den centrala ledningens inflytande som alltför starkt och alltför detaljerat. Kritik har också riktats mot det underlag, som tas fram för den operativa styrningen och resursfördelningen. Underlaget för styrningen är omfattande, men anses ändå ofullständigt. Det som går att mäta blir den viktiga utgångspunkten för styrningen, medan alltför mycket, t ex brev och besök hamnar utanför. En stor del av de chefer och den personal i regionerna, som vi intervjuat, är alltså tveksamma till om de mätta förhållandena i underlaget verkligen speglar verksamheten på ett riktigt sätt och om de skall ha den betydelse som de nu ges. Visserligen har regioncheferna möjlighet att komma med sina egna kommentarer och synpunkter, men faktum kvarstår att inställningen till styrmodellen och underlaget för styrningen i många fall är negativ. Att ledningen kan övervaka telefontillgängligheten på kontoren genom att när som helst se hur många som är inkopplade i telefon uppfattas också som en typ av misstroende. Ledningen håller då och då räfst och rättarting med kontor, som inte haft all personal tillgänglig i telefon under obligatorisk telefontid. Avvikelser från den beslutade ordningen accepteras inte, något som flera anser är en alltför detaljerad styrning. CSNs styrmodell för regionerna anses också medföra en negativ konkurrensanda mellan kontoren, där vissa uppfattas som och andra som slarvige . Konkurrensandan underlättar inte samarbetet mellan kontoren. Det är uppenbart att CSN har en mycket engagerad och kunnig ledning, som i kraft av sin får ett mycket stort inflytande, långt utöver vad den formella organisationsplanen visar. Detta är mycket entydigt i våra intervjuer. Den centrala ledningen uppfattar nog inte detta, utan försöker i all välmening ställa saker och ting tillrätta där de dyker upp. Vi har fått intrycket att den centrala ledningen ibland har alltför lätt att fatta beslut, medan motsatsen ibland verkar vara fallet på lägre nivåer. Problematiken har vissa likheter med industriföretags problem med t.ex. löpande bandsproduktion. Där har man dock kommit fram till, att en ökning av kontrollen och att dela upp arbetet på fler och fler, som skall kunna gå in som kuggar inte fungerat särskilt bra. Istället har man satsat på att öka varje individs ansvarsområde och förtydliga ansvaret. Motivation, ansvar och belöningar hänger nära samman i ett sådant tänkande. Man ska kunna känna stolthet för det man gjort och det skall framgå vem som gjort vad. skall man inte dra alltför stora paralleller mellan CSN och en industri, även om det finns uppenbara likheter pga av massproduktionen av ärenden. Men att personalen skulle identifiera sig med CSN som helhet och med glädje hjälpa någon annan, när de själva är klara med sina egna arbetsuppgifter, är ingen självklarhet som löpande modell. I tillfälliga krislägen kan det fungera, men knappast som huvudmodell. Problem med motivation, kvalitet och rättvisetänkande blir för stora. Vi tror att ansvarsfrågan istället måste göras tydligare, liksom kriterierna för belöning och bestraffning på flera nivåer. Den handläggande personalen måste ha en rimlig överblick över vad som är det egna ansvaret under t.ex. . Om man inte klarar av det, skall man kunna motivera varför eller känna till konsekvensen. Spelreglerna måste vara klarare. Även kanslichefer och regionchefer måste ha ett tydligare ansvar . En styrmodell, där HK:s ledning och stab är så aktiva i den löpande operativa styrningen är inte heller, enligt utredningen, en idealisk lösning pga av den oklarhet den skapar i roller och ansvar. Den centrala ledningens ansvar för verksamheten skulle kunna utövas genom att veckorapporter eller månadsrapporter behandlades en gång . Endast om regionen inte kan klara sina uppgifter mer långsiktigt finns det anledning för den centrala ledningen att ingripa. I övrigt borde regionledningarna på eget initiativ köpa eller byta tjänster av varandra om regionen inte kunnat klara sina åtaganden. Ansträngningarna att finna nya kreativa lösningar skulle troligen också öka om ansvaret förtydligades. En sådan ordning skulle å andra sidan kräva ett bättre utarbetat resursfördelningssystem än vad som finns inom CSN . Möjligen skulle också en större del av resurserna behöva föras ut till regionerna tillsammans med en del av de uppgifter som ligger på huvudkontoret. Den konkurrens som skapats och den söndra-och-härska-modell som ibland beskrivits för oss skulle således, enligt utredningens mening, behöva ersättas av en annan, där den centrala ledningen mer har rollen som coach och med regioner och kontor diskuterar problem och idéer om lösningar. Dagens modell verkar inte ge goda förutsättningar för organisatoriskt lärande mellan regioner och kontor.