sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Vid tunnelbygget är det tydligt att det såväl inom projektets organi - sationskultur som i myndigheter kring projektet var den teknologiska politikformen som var den mest framträdande. Ansöknings- och till - ståndsförfarande handlade mycket om att visa hur gränsvärden och uppsatta miljökrav skulle kunna hållas och kontrolleras och att nyttan av tunnelutbyggnaden vägde tyngre än nyttan av andra motstridiga intressen. Miljön redogörs för på ett deskriptivt sätt med inslag av vetenskapliga facktermer utan några värdeladdade innebörder. En viktig förklaring till det inträffade kan därför vara att man helt enkelt inom projektets organisation saknade kompetens, kunskap och ett språk för att artikulera svårfångade etiska och estetiska värden och de känslor, normer, värderingar och psykologiska faktorer, vilka i det för - flutna har varit avgörande för upprättandet av höga bevarandevärde. Om sådana värden inte kan identifieras, beskrivas och artikuleras så kan de inte heller få något reellt värde i juridisk, teknisk eller ekonomisk mening. Dessa värden riskerar att ses endast som irre - levanta faktorer vilka inte kan konkurrera med tydligt kvantifierbara 110Hedrén, Miljöpolitikens natur, 190-192. 111Sörlin, Miljö och medborgarskap, 11. Vad är det andra värt? värden såsom pengar och tid. Kostnad-intäkt analysen kom i stället, som beskrivits ovan, att fälla avgörandet vid bedöm ningarna. Den bristande förmågan att förstå olika värden kan också ha bidragit till att kommunikationen med lokala intressen försvå rades. Flera miljöhistoriska studier har dessutom visat att abstrakta ekonomiska och mekaniska beskrivningar av naturen har en fjärmande effekt, vilket dels kan legitimera miljöingrepp och dels innebär att det blir svårare för aktörerna att se konsekvenserna av sina handlingar, vilket i sin tur ytterligare ökar miljöpåverkan. Miljöns roll i MKB-proceduren Vid en jämförelse med andra liknande infrastrukturprojekt verkar inte MKB-proceduren och förberedelser vid skilja sig särskilt mycket. Man gjorde vad som behövdes för att upp fylla de lagliga och formella kraven för att få igång projek ten. I Projekt hade, precis som i flera andra samtida infrastruktur- satsningar, regeringsbeslutet tagits innan bygglov givits, tillstånd godkänts och ordentliga miljöutredningar var klara. Denna beslutsgång kan ha bidragit till att det var svårt att föra fram kritik eller ställa hårda krav. Vidare kan man konstatera att under för beredelse- arbetet, beslutsgången och genomförandefasen hade flera olika roller. hade varit med och propagerat för tunnel projektet (både före och efter separerades från SJ) och var även beställare av projektet. Dessutom gjorde ansökningar för olika tillstånd, ansvarade för upprättande av MKB och samhälls ekonomiska kalkyler och genomförde kontroller av grundvattennivåer och miljöpåverkan. Slutligen samarbetade med entreprenören och var direkt inblandad i bygget. Följaktligen var också en exploatör. Detta gör att man kan fråga sig vilka intressen egentligen företrädde. Projektet stöttades av staten och kunde framträda som en opartisk myndighet, som man var företrädare för projektet och satt inne med all expert kunskap kring tunnelbygget. Detta förhållande kan knappast sägas ha bidragit till en opartisk och öppen miljöprövning. 112 Se t. ex. , Naturens död: Kvinnan, ekologin och den naturvetenskapliga revolutionen (1980), sv. övers. (, 1994), , Naturkontraktet, och , Nature's Metropolis: and the Great West (& , 1991). Vad är det andra värt? hade alltså en central position i Projekt och projektet som helhet stöttades dessutom av ett mycket starkt nätverk av intressen med en likartad syn på problemet. Med detta nätverk i ryggen kunde tunnelbyggarna, i enlighet med vad som var väsentligt, få igenom sina förslag hos beslutande myndig heter och genom förhandlingar tvinga kommun till en överens - Det är också slående hur lite de drabbade personerna, de lokala protesterna och miljöorganisationers motstånd avspeglas i utred ningsmaterial, MKB och andra dokument. Det var inte lätt att säga emot alla de experter och intressen som var knutna till tunnelprojektet och MKB-proceduren var svårgenomtränglig för utomstående och protesterna kom således att marginaliseras. Den svenska MKB-processen har också fått skarp kritik . centrala begrepp är dåligt definierade och procedurvägarna rade, vilket lämnar mycket utrymme för tolkningar och miljön blir på så Vidare finns det ingen möjlighet att beslutsunderlagen, det finns inget lagstadgat krav på offentliggörande före beslut, det finns dåliga möjligheter att kontrollera beslut och det finns heller ingen möjlighet att ställa krav på att MKB-dokumenten skall kompletteras om man inte direkt berörs av de sökta projekten. Överhuvudtaget innebär denna kritik att det är tveksamt att tala om ett MKB-system i en internationellt accepterad betydelse, utan bara om ett mycket teknokratiskt upplagt prövningssystem. 114 Professorn i miljörätt påpekade också i en intervju i Aktuellt att miljöskandalen vid aldrig skulle ha kunnat inträffa om man haft samma miljöprövningssystem som i t. ex. . 115 En vidare granskning av den svenska MKB-proceduren ligger dock utanför ramen för denna studie. Det går således inte att säga att inte gjorde några formella fel vad det gäller MKB-proceduren. Denna studie har dock visat hur detta miljöprövningssystem användes för att legitimera tunnelprojektet och utöka miljöingrepp, i stället för att främst användas som ett instru - ment för att minimera miljöingreppen. Genomgående för de olika MKB- dokumenten från Projekt är att de var optimistiska och nedtonade eventuella problem. Problematiserande, resonerande och 113 , MKB-proceduren - offentlighet och aktörer, Trafik och miljö: Forskare skriver om kunskapsläge och forskningsbehov, ed. B. (, 1997), 374-386. 114Ibid., 386. 115Intervju med , program Aktuellt , Kanal SVT, . Vad är det andra värt? kritiska perspektiv var nästan helt frånvarande. Mycket tid lades i stället ned på att beräkna buller- och vibrationseffekter och diskutera kosme - tiska åtgärder för att dölja miljöingreppen. Som utredningen visat, så konstaterades gång på gång att berget var mycket svårbedömt med komplexa geologiska förhållanden, vilket gjorde det besvärligt att förutse effekter på grundvatten och ekologi. Ändå skedde inga mer djupgående riskanalyser och problematiseringar över vad som skulle kunna hända ifall dessa komplexa sammanhang stördes. I MKB-dokumenten utgick man bara från idealfallet och inga alternativa modeller eller scenarier presenterades ifall något trots allt skulle gå snett. De alternativa lösningar och tekniska metoder som ändå redovisades fram ställdes som orealistiska, dyra och tidskrävande. Man kan vidare fråga sig vad de kontrollprogram som upprättades var bra för? I MKB-dokumenten framställdes dessa som garantier för snabba åtgärder mot eventuella problem. Trots att gränsvärderna överstegs och brunnar tor kade ut fanns det dock ingen klar och tillförlitlig lösning på det grund läggande problemet med vattenläckage. Om man, som vi gjort, följer tunnelbygget vid från början fram tills bygget stoppades, är det lätt att med facit i hand se hur det successivt byggdes in en inre logik i hela processen som pekar fram mot giftskandalen. En förklaring till projektets utgång får man redan genom att studera hur det började. Järnvägstrafiken var jämfört med landsvägstrafiken betydligt mindre kontroversiell och planerna på en järnvägstunnel genom möttes med ringa motstånd såväl lokalt som nationellt. Beslutsprocessen forcerades och förunder - sökningarna var bristfälliga. Inbyggt i projektet finns dessutom ekono - misk och tidsmässig press genom kontrakt och avtal mellan beställare och entreprenörer. Trots detta fanns det redan innan bygget startade, som ovan beskrivits, en medvetenhet om att var ett problematiskt berg att bygga i och att komplikationer skulle kunna tillstöta. Detta tonades emellertid ned och framställdes som en utmaning eller som redan tekniskt lösta problem, utan någon utförli - gare riskanalys. Genomgående valde också de mest ekono - miska och tidseffektiva alternativen trots kritik och avrådan. Som är väl känt gick det dock inte enligt planerna, utan problem uppstod, inte bara en gång utan , och på grund av bristfälliga förundersök - ningar fanns det dålig beredskap för att möta dessa problem. Enligt en miljöhistorisk tolkning, skulle man kunna säga att själv var en aktör som tunnelbyggarna inte räknat med. Vad är det andra värt? eller konventionella metoder fungerade och förhandsgransk ningar och beräkningar höll inte måttet på grund av åsen. Lösningen på detta var för tunnelbyggarna att öka miljöingreppen för att kompensera förseningarna och för att kunna använda nya oprövade metoder. Man måste fråga sig hur allvarligt och egentli gen tog på de miljöbegränsningar som fastslogs av ? begränsningar verkar inte ha setts som definitiva utan det skedde hela tiden omförhandlingar och de redan fastslagna gränsvärdena hade en Det ansöktes om nya vattendomar och utökade Påpekas bör dock att dessa nya domar och planer förbereddes redan 1994-1995 av innan kom in hade å andra sidan inga invänd ningar mot planerna när man tillträdde som också att miljölagar och MKB-förfaranden var oformella och vilket lämnade utrymme för tolkningar, och det ut dömdes inte heller några straff när miljökraven överskreds. tillståndsgivande myndigheter agerade dessutom undfallande eller fegt genom att hänskjuta frågan uppåt i hierarkin. Vidare medförde den bristande förmågan att inom projektets organisationskultur artikulera andra värden att miljön priori terades ned eller kom i bakgrunden. Sammanfattningsvis kan man såle des konstatera att Projekt saknade tydliga juridiska och etiska ramar gentemot miljön. Den avgörande poängen i detta resonemang är att när väl projektet kommit igång, stora resurser och prestige lagts ut och miljöingrepp redan gjorts, så var det mycket svårt, för såväl de inblandade i projektet som för övervakande myndigheter och utomstående, att stoppa tunnel Det krävdes nästan att något drastiskt skulle inträffa för att tunnelbyggarna skulle inse att det gått snett, myndigheterna kunde agera och de yttre protesterna skulle få någon avgörande betydelse. rullade vidare av en inre logik mot den drastiska grundvattensänkningen och giftskandalen. sociotekniska system kan man såle des konstatera att Projekt erhöll ett technological en tröghet eller tyngd. investeringar i maskiner, anläggningar och i den organisationsapparat som byggts upp kring projektet. Vidare skapades trögheten av historiskt framväxta tänkesätt och mentala bilder av hur det problem, liknande tunnelbygget vid , såg ut och skulle lösas. De yttre för - väntningarna från staten, lobbyister och andra intressenter och prestige Sammantaget skapade detta en systemkultur och en strä - van att fortsätta på den utstakade kursen. Tekniker, projektledare, etc. var helt inriktade på att bemästra det problem som de från början var Vad är det andra värt? satta att lösa och andra frågor kom i skymundan eller sågs som irrelevanta. I Projekt var man således först och främst fokuserad på att finna teknik och metoder för att få tunneln klar i utsatt tid och inom budgetramarna, medan andra värden och miljön låg vid sidan av tunnelbyggarnas blickfång. Det fanns emellertid, som utredningen visat, bifurkationspunkter där de styrande inom Projekt kunde ha valt andra lösningar eller andra vägar att gå. Dessa bifurkationspunkter var: för det första, beslu - tet att överhuvudtaget bygga en tunnel genom ; för det andra, valet av en västlig tunneldragning nära centralort; och för det tredje, att man bestämde sig för att använda sig av en tunnelborr- maskin som drivningsmetod. Dessa tidiga beslut blev sedan grund - läggande för projektets fortsatta gång och reducerade successivt ut - rymmet för andra tänkbara alternativ och lösningar. Den starka beto - ningen på ekonomiska och tidsmässiga restriktioner begränsade ytter - ligare valmöjligheterna för Projekt . Denna utredning har framförallt tryckt på en annan betydelsefull bifurkationspunkt, för det fjärde, beslutet att utöka miljöingreppen genom mellanpåslaget och sedan nya ansökningar om att få sänka grundvattennivån. Dessa beslut vittnar om att miljön prioriterades lägre och hur andra värden och protester kördes över eller marginaliserades. För det femte, innebar valet att inte täta berget med hjälp av lining, utan att i stället välja den billigare metoden att täta med cement- och kembruk, att ekonomin fick gå före säkerheten och miljön. Slutligen, för det sjätte, ledde det ödes - digra beslutet att använda Rhoca , utan att besitta kompetens att bedöma dess miljö- och hälsofarliga egenskaper eller att först noggrant kontrollera tätningsmedlet, till att tunnelbygget blev en miljöskandal. Såväl som har hävdat att inneburit ett uppvaknande och en skjuts åt miljöarbetet inom deras organisationer. Det finns en förhoppning om att kan vara en händelse som gör att tänkesätten inom organisationerna förändras och att gift skandalen inte bara skall få negativa konsekvenser. Som inledningsvis beskrivits har också tidigare miljökatastrofer varit betydelsefulla för ett ökat miljömedvetande i samhället och för utvecklingen av skärpta miljölagar. En viktig poäng med att beskriva Projekt som ett sociotekniskt system, i enlighet med synsätt, är att sådana system är föränderliga. Sociotekniska system är inte deterministiska, även om de har en tröghet, utan såväl tekniska förändringar som samhälleliga och ideologiska förskjutningar påverkar syste - Vad är det andra värt? skulle således kunna bidra till att andra gamla strukturer förändras och att nya röster kan komma till tals i Som utredningen har visat medförde den sneda maktbalansen i förfarandet att fick igenom sina krav på utökade Viktigt att komma ihåg är emellertid att i en intar skilda intressenter olika roller. Det är t. ex. ofrån komligt att en ansökare försöker visa att ett projekt är genomförbart och att det inte kommer att medföra några större miljöproblem, annars är det ju ingen idé att ansöka. Men i en jämlik beslutsprocess behövs olika parter som företräder olika intressen. I brist på tydliga och starka sakägare vid tunnelbygget i fanns det ingen uppenbar motpart till och de lokala organisa tionerna var för svaga och enskilda sakägare för splittrade för att kunna påverka. flesta dokument är det också enbart tunnelbyggarnas perspektiv och intressen som framförs eller diskuteras. huvudsakligen en lång monolog från olika experter och byråkrater inom projektorganisationen och i beslutande och kon Såväl tunnelbyggarna som myndighetsföre trädare använde ett likartat språkbruk och samma sorts perspektiv på problemen. I stället för den teknologiska dominans, borde en MKB-process vara en dialog mellan olika grupper och intressen som var för sig står för olika sätt att beskriva och värdera miljön. arenaperspektiv borde såväl alla de som direkt berörs av ett stort tek - niskt projekt som de som bara implicit berörs, få komma till tals. sätt att låta många olika röster komma till tals i komma åt den snedbalans som fanns i beslutsprocessen vid tunnel vid , är att vidga begreppet sakägare till att gälla även sådana som inte direkt ekonomiskt eller privat drabbas av det framlagda Med fler inblandade ökar möjligheten att en större mångfald av olika värden kan artikuleras, olika värdsbilder mötas och att ett beslut miljöorganisationer, lokala organisationer eller sammanslutningar av privatpersoner skulle kunna, med hjälp av lagstöd och resurser till juri - disk och vetenskapligt experthjälp, vara sakägare som med en större kraft än enskilda personer skulle kunna föra naturens, andra värdens och lokala intressens talan i beslutsprocessen. I detta sammanhang vill denna utredning lansera en ny sorts 116 Summerton, Stora tekniska system, 37. Vad är det andra värt? skyddsinstitutioner som ensamt fungerar som naturens företrädare. Inspiration till idén kan hämtas från den äldre traditionen av naturens ombudsmän. 117 Många av de personer som började driva naturskydds - frågorna var vetenskapsmän eller naturentusiaster som på ett oegennyttigt sätt engagerade sig för naturen. En sådan idea litet är väsentlig men i rättslig och samhällspolitisk mening har den sina begränsningar. Lärdomen av Projekt är också att sådana enskilda naturombudsmän inte kunde påverka beslut eller hindra utökade miljöingrepp trots att det fanns många tunga argument för detta. Således behöver denna skyddsfunktion förstärkas och genom beslut av den lagstiftande församlingen, , ges ett nytt och kraftfullt mandat att företräda andra värden och intressen. Dessa miljöadvokater skulle jämfört med andra jurister kunna få utökad utbildning i, förutom miljörätt, även i etik, estetik, historia, samhälls vetenskap, riskanalys och viss naturvetenskap. Miljöadvokaterna skulle också kunna få i uppdrag att aktivt söka upp personer och intressen som riskerar att förbises eller som har svårt att själva föra fram sin sak, för att få ett bredare helhetsperspektiv. medför det rättsliga syste mets klara rollfördelning, där advokaten på ett entydigt vis företräder sin klients intressen, att andra värden och lokala intressen skulle kunna lyftas upp och tydliggöras. Vidare kan man fråga sig hur andra värden än de ekonomiska och konventionellt rationella skall kunna artikuleras i ansökningar, utred - ningar och MKB-dokument vid stora infrastrukturprojekt? Som utred - ningen visat i fallet Projekt saknades ofta alternativa lös - ningar, scenarier, problematiseringar och ett kritiskt perspektiv. Denna utredning skulle vilja propagera för det kritiska resonemangets införande i byråkratspråket och ett nytt sätt att skriva så att olika sorters värden skall kunna komma fram i sådana dokument. Det kritiska reso - nemanget, som är högt värderat inom humanistiska och vissa samhälls - vetenskapliga områden, måste bryta upp den teknologiska politik - formen som dominerar miljöfrågornas hantering . I ett resone mang kan olika perspektiv, ståndpunkter, erfarenheter och värden artikuleras och vägas in i bedömningarna. Resonemanget rymmer också en viss grad av reflexivitet och självkritik. Med ett kritiskt per spektiv menas inte något negativt och nedbrytande förhållningssätt, utan i stället ett konstruktivt synsätt där brister på ett effektivt sätt kan identifieras och beskrivas. Med en resonerande framställning, som ett komplement till det deskriptiva, teknokratiska och kvanifierande språket, kan mjuka värden och komplexa förhållanden på ett mer jämbördigt sätt ställas mot 117 Hillmo och Lohm, Nature's Ombudsmen. Vad är det andra värt? hårda värden och enkla fakta. Miljöadvokaterna skulle kunna bli föregångare för användandet av detta nya språkbruk. Även statsmakten och beslutande myndigheter borde premiera de exploatörer som öppet och kritiskt redogör för sina projektplaner och för resonemangen till slut, framför dem som inte utreder eventuella problem till botten och försöker dölja eventuella besvärligheter och motsättningar bakom optimistiska beskrivningar och nedtonade problembilder. Avslutningsvis är en viktig insikt från denna utredning att stora projekt har en tyngd och tröghet som gör dem svåra att stoppa. Det finns valmöjligheter, men dessa minskar drastiskt när projekten väl kommit igång. Det gäller således att tänka efter innan projektet börjar rulla. Även efter det att ett projekt påbörjats så finns det bifurkationspunkter som man måste lära sig att identifiera och bedöma. I Pro jekt medförde den ekonomiska och tidsmässiga pressen att det inte fanns någon tid att stanna upp och tänka efter, och man valde som regel det snabbaste och billigaste alternativet. Att veta vilket val som är det riktiga är väldigt svårt, men om såväl personer på olika nivåer inom en projektorganisation som myndigheter och andra utom stående intressen hade möjlighet att gripa in och tillfälligt stoppa eller förändra ett projekt, så skulle möjligheten öka för att valet blir bättre underbyggt utifrån olika perspektiv. Erfarenheten från visar också att forcerade besluts - processer inte alltid är den snabbaste vägen till målet. Visst kan man lära mycket från näringslivet för att effektivisera beslutsgångar och arbetsmetoder, men inte på bekostnad av miljön, demokratin och andra värden. I det långa loppet vinner nog alla projekt på att inledningsvis göra noggranna utredningar, ta in olika perspektiv och visa ödmjukhet. På så vis blir man inte ständigt överraskad när något går fel, och trovärdigheten för projekten höjs. Detta förfarande skulle också i vissa fall kunna ge ekonomiska och tidsmässiga vinster. I Projekt skulle det med all säkerhet ha gjort det. erfarenheter, skrivna i en artikel precis efter att hon lämnade sin post som generaldirektör för , men före miljöskandalen vid , passar bra som slutord: Ett stort problem med dagens planering är att allting ska byggas så fort. Det ges inte tid till analyser av vilka kvalitativa mål vi vill uppnå. Borde vi inte snart ha lärt oss – av miljonprogrammet och efterkrigstidens trafikplanering – hur dyrt det blir både i förlust av viktiga värden och (eller kanske just därför) av ekonomi. Min erfarenhet säger mig dessutom, att den totala planerings- och bygg - Vad är det andra värt? tiden för ett projekt blir kortare om man ger sig tid till eftertanke i början.118 Otryckta källor och bearbetningar Alla otryckta dokument, beslut, intervjuer etc. som refereras till i denna utredning har samlats in av och finns i dess arkiv. Tryckta källor och bearbetningar , och , , Tunnel genom , Väg- och vattenbyggaren 1991:4. , , Vägar - vår tids miljonprogram, Kulturmiljövård 1997:1. , , Vattenkraft och naturskydd: En analys av opinionen mot vattenkraftsutbyggnaden i 1950-1990 (, 1992). , , Allt som är fast förflyktigas: Modernism och modernitet (1982). Cederwall, , , och , , Miljöfrågornas ökade betydelse – globalt, lokalt och för V-byggare, Väg- och vattenbyggaren 1993:5. Cronon, , Nature's Metropolis: and the Great West (& , 1991). -- , The Uses of Environmental History, 1993:3. , Hans, Drömmen om en egen station: Eniga politiker drivande kraft bakom tunnelbygget i , Ny teknik 1997:50. 118 , Vägar - vår tids miljonprogram, Kulturmiljövård 1997:1, 38. Vad är det andra värt? , , Trafikpolitiken, makten och miljön, miljö: Forskare skriver om kunskapsläge och forskningsbehov, B. (, 1997). Han är en av nyckelpersonerna för miljardbygget, Hedrén, , Miljöpolitikens natur (, 1994). Evolution of Environmental Representation in Environment and History 1997:1. , ., Networks of : Electricfication in Western Society, 1880-1930 (& , 1983). , The Evolution of , Construction of : New Directions in the Sociology and History of Technology, eds. . och . Pinch (, MA & , 1987). dröm och verklighet: mobiliseringen av ett etiskt landskap, Identifikation och tradition i vardagen, eds. och (, 1997). miljöområdet, Väg- och vattenbyggaren 1994:6. , , Industrialisering av älvar: Studier kring svensk vatten- kraftutbyggnad (, 1996). Kaijser, , I fädrens spår: Den svenska infrastrukturens historiska utveckling och framtida utmaningar (, 1994). Karlefors, , och , , V-byggarens roll i miljö vården?, Väg- och vattenbyggaren 1971:7. , Hans, Förstör eller skonar miljön? Totalt skiljande åsikter om , , MKB-proceduren - offentlighet och aktörer, miljö: Forskare skriver om kunskapsläge och forskningsbehov, B. (, 1997). trots problem med vatten..., bygger Västkust- , von och Nowotny, , Varför fick vi inget veta? : En studie av hur pressen missade BT-kemi och (, 1981). Lalander, , Svenska miljöskandaler (, 1995). Vad är det andra värt? , , Science in Action: How to Follow Scientists and (, MA, 1987). , : En lärobok i politisk idéhistoria (, 1990). Lining - recept mot läckande tunnlar, , , Naturen som minnesmärke, och (, 1998). , ., Miljövård på längden och tvären: Några synpunkter på svensk miljöpolitik , stencil (1994). Långsam utbyggnad genom kan öka kostnaderna för samhället, 1996:9.