sou · GMB366d1 · 1999-01-01 00:00:00 — raföreningar, studerande, fackliga organisationer, forskare, personal inom hälso- och sjukvården, skolledare m fl. Kommittén har anordnat en temadag om stödet för elever med funktionshinder. Där berördes såväl stödet i specialpedagogiska frågor, habiliteringen för barn och ungdom som kommunernas roll. Tillsammans med har kommittén anordnat en hearing om specialpedagogutbildningen och specialpedagogiken i den grundläggande lärarutbildningen. Kommittén har genomfört två enkätundersökningar – en avseende kommunernas insatser och en avseende landstingens. Enkäterna har utarbetats i samverkan med res- pektive . Efter detta inledande kapitel följer betänkandet en disposition där kapitel 2 – 4 ger vissa övergripande principiella utgångspunkter för den fördjupning som ges, område för område, i kapitel 5 – 10. För att läsaren skall kunna välja att läsa delar av betänkandet, och ändå få ett sammanhang, görs vissa upprepningar. 2.Från urvalsskola till en skola för alla ger inledningsvis en kort historik över skolans utveckling, med funktionshindrade elever som utgångspunkt. I kapitlet redogörs översiktligt för FN:s stan- dardregler och Salamanca-deklarationen. Slutligen redovisas kommitténs syn på den framtida utvecklingen. 3.Elever med funktionshinder i dagens skola diskuterar inled- ningsvis begreppet funktionshinder i skolan varefter utbild- ningen för vissa elevgrupper beskrivs. Kommittén redovisar vissa övergripande iakttagelser och slutsatser. 4.Ansvaret för skola och stöd redovisar grunderna för dagens ansvarsfördelning samt tar upp vissa kritiska frågeställningar som denna väcker. Slutligen redovisar kommittén vissa principi- ella ställningstaganden beträffande ansvarsfördelningen mellan stat, kommun och landsting. I kapitlet tas även ansvarsfördel- ningen mellan berörda myndigheter upp. 5.Den kommunala skolan diskuterar vilka förutsättningar som krävs samt vad skolan kan göra för att på bästa sätt möta de behov som elever med funktionshinder har. kommunernas ansvar, styrning av skolan, uppföljning och ut- värdering samt organisation. 6.Specialskolan redogör inledningsvis för dagens specialskolor och deras uppdrag. Därefter ger kommittén förslag till inriktning av verksamheten samt framtida organisation och ansvarsför- delning. 7.Den riksrekryterande gymnasieutbildningen tar utgångspunkt i det tidigare publicerade delbetänkandet (SOU 1996:167) Gym- nasieutbildning för vissa ungdomar med funktionshinder samt i vissa slutsatser om specialskolan. Kommittén kommenterar helt kort vissa frågor som togs upp i det tidigare betänkandet samt ger förslag främst vad gäller vissa kvarstående frågor. 8.Stödorganisationen redovisar kort hur dagens organisation för specialpedagogiskt stöd till kommunerna är uppbyggd. Även landstingens roll redovisas översiktligt. Därefter redovisar kom- mittén förslag till framtida organisation och ansvarsfördelning. 9.Lärarutbildning och lärarfortbildningtar utgångspunkt i de behov av kompetens som redovisats för den kommunala skolan, specialskolan och stödorganisationen. Såväl den grund- läggande lärarutbildningen som specialpedagogutbildningen diskuteras, liksom fortbildningen. I stora delar riktar sig kom- mitténs synpunkter till (dir 1997:54). 10.Läromedel redovisar statens engagemang i läromedels- produktionen för elever med funktionshinder samt ger förslag till framtida organisation och styrning. Olika underlag till utredningen redovisas i bilagor. 2Från urvalsskola till en skola för alla Alla barn och ungdomar, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden skall ha lika tillgång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom omfat- tande , gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan5. Hänsyn skall tas till elever med särskilda behov i utbildningen6. För dem som till följd av sjukdom eller av annat skäl inte kan delta i det vanliga skolarbetet skall särskild undervisning anordnas på sjukhus eller motsvarande, i elevens hem eller på annan lämplig plats. Skolhuvudmännens skyldighet att erbjuda alla barn utbildning motsvaras av en skolplikt8. Undantag från skolplikt gäller endast barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skola. I den utvecklingsplan9 för förskola, skola och vuxenutbildning som regeringen lade fram beskrivs innebörden av begreppet en skola för alla på följande sätt: En skola för alla betyder en skola där alla elever blir sedda och bemötta, där alla elevers erfarenheter får utrymme och där alla elever får en undervisning som tillgodoser deras behov och krav. I en skola för alla undervisas elever med olika bakgrund tillsam- 51 kap 2 § skollagen 61 kap 2 § skollagen 710 kap 3 § skollagen 83 kap 1 § skollagen 9Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning - kvalitet och lik- värdighet;Regeringens skrivelse 1996/97:112 44 Från urvalsskola till en skola för alla SOU 1998:66 Målet är en skola där alla elever utvecklar kunskaper, fär- digheter och förhållningssätt som stärker deras förmåga både att anpassa sig till det moderna samhället och att delta i förändringen av detta samhälle. Om målet om en integrerad, likvärdig och sammanhållen skola skall kunna nås måste skolan kunna anpassa sin organisation och sin undervisning, så att alla barns förutsättningar tas till vara. I budgetpropositionen10 för konstateras att den mest angelägna satsningen nu är en kvalitetshöjning i , så att alla elever får möjlighet att nå mål. Alla elever måste få sådana kunskaper att de kan hävda sig väl i samhället och skaffa sig ytterligare kunskaper genom utbildning i gymnasieskolan. Vidare konstateras att hög kvalitet i förskola, skola och vuxenutbild- ning är en fråga om likvärdighet och rättvisa och en förutsättning för såväl individens som samhällets utveckling. Den grundsyn som redovisats ovan har inte alltid varit rådande. Skolan har genomgått en utveckling där ambitionerna att skapa jämlika förutsättningar mellan barn och ungdomar från olika sam- hällsklasser aktualiserades . följde åtgärder som syftade till ökad jämlikhet mellan könen. För elever med funktionshinder kom dock motsvarande åtgärder sent. år med en differentierad skola Den obligatoriska skolan inrättades i och med folkskole- stadga. Folkskolan byggde på principen om allas skyldighet att skaffa sig vissa kunskaper och färdigheter. Församlingarna var skyldiga att inrätta skolor och staten tog på sig uppgiften att svara för viss nödvändig lärarutbildning. Före folkskolans inrättande svarade kyrkans hemundervisning för att barn lärde sig läsa och att den kristna trons grunder inlärdes och upprätthölls. Parallellt med folkskolan utvecklades den mer akademiskt inrik- tade utbildningen inom läroverken. delades läroverket in i en latinfri del – realskolan – med inriktning på en Från urvalsskola till en skola för alla 45 allmän medborgerlig bildning, och en övre del – gymnasiet – med förberedelser för högre studier som målsättning. fanns således två i stort sett parallella skolformer, fristående från varandra. Folkskolan var bokstavligen en skola för barn av folket, medan barn från de högre samhällsklas- serna gick direkt till läroverket, ofta efter någon form av privat undervisning. Successivt skapades en anknytning mellan de båda skolformerna så att realskolan kom att bygga på folkskolan. Syste- met med parallella skolor behölls dock ända fram till det stora reformskedet . stod från början inte öppet för flickor. Istället fanns särskilda flickskolor. inrättades samrealskolor på många platser. Först fick emellertid flickor rätt att gå i de allmänna läroverken. infördes också kommunala flickskolor som övertog de privata flickskolornas uppgifter. Flick- skolorna avvecklades slutligen genom beslut om införan- det av nioårig grundskola. Undervisningen av svaga elever skolstadga fanns en passus som möjliggjorde en differentierad undervisning med minimikurser i folkskolan. Dessa vände sig dels till fattiga elever som av ekonomiska skäl behövde komma igenom skolan så snabbt som möjligt, dels till barn som saknade erforderlig fattningsförmåga. Förkortad kurs innebar inte att eleverna placerades i separata klasser. I inledningsskedet var den svenska folkskolan således i princip sammanhållen. De svaga eleverna erhöll dock inget särskilt stöd. Istället ställdes kunskapskraven lägre än för andra elever. Kvarsittning var en annan metod att åstadkomma en lugnare stu- dietakt. Elever med funktionshinder stod i praktiken helt utanför skolsystemet. diskuterades livligt de svaga och lågt begåvade barnens ställning i folkskolan. Å ena sidan hävdades att de svagt begåvade barnens närvaro i klassrummet var till gagn både för dem själva och för de övriga eleverna. Å andra sidan hävdades att deras närvaro i klassrummet kunde verka hämmande för de övriga barnens utveckling och därmed utgöra en belastning i klassrummet. Den första hjälpklassen inrättades i , förekomsten blev mer allmän . Först seminariesakkunnigas betänkande SOU 1936:31 presenterades ett förslag till reglering av hjälpklassunder- 46 Från urvalsskola till en skola för alla visningens organisation m m. Undervisningen skulle ha till uppgift dels att bereda eleverna för dem avpassad undervisning, dels att befria övriga klasser från det hinder i arbetet som de mycket svagt begåvade barnen utgör. Av betänkandet framgår klart att hjälpklas- sen skulle avgränsas för endast debila och inte bli till en avstjälpningsplats för elever med olika slag av skolsvårigheter. Beslut om att genomföra förslagen fattades först . Specialundervisningen fick sitt första lagstadgade erkännande undervisningsplan i form av att undervisningen i special- klasser uppmärksammades. Man talade inte längre enbart om hjälpklasser utan bl a också om observationsklasser, synklasser, hörselklasser och Rh-klasser. Eleverna grupperades således efter sina skilda behov. Särskilda lösningar för elever med funktionshinder Undervisning för gravt förståndshandikappade barn startade , dock som filantropisk verksamhet. - 1915 byggde sedan samtliga landsting upp särskoleinternat eller skaffade sig del i sådana. Det anstaltsväsende som byggdes upp kom att prägla särskolan . Först började externatskolor inrättas. Ett steg mot en allmän skolplikt för de psykiskt utvecklingsstörda togs i och med att en lagstadgad skolplikt infördes . Detta gällde emellertid endast de bildbart sinnesslöa. Landstingen fick i uppdrag att inrätta centralanstalter med upptagnings-, skol- och arbetshem. Först i och med omsorgslagens tillkomst fick alla utvecklingsstörda lagstadgad rätt till undervisning och syssel- sättning. Det var dock vanligt med olika former av internatundervis- ning för förståndshandikappade ända in . Den första skolan för döva och blinda inrättades på privat initiativ vid på i . beviljades statliga medel för verksamheten. inrättades 14 nya skolor för döva elever i landet. Obligatorisk skolgång för döva barn lagfästes i slutet av seklet, , då landet indelades i sju distrikt. Undervisningen blev en landstingskommunal angelägenhet, dock med statliga bidrag. övertog staten ansvaret helt. Landet indelades då i fyra distrikt med var sin upptagningsskola, förlagda i , , och . Skolan i blev till en början en skola för hela landet för oegentligt dövstumma, men fick Från urvalsskola till en skola för alla 47 senare samma inriktning som de övriga skolorna med eget regionalt upptagningsområde. Undervisningen av blinda barn skildes från undervisningen av döva och bildade ett särskilt institut . förlades denna verksamhet till i . En lag om obligatorisk blindun- dervisning av blinda barn antogs av , . Verksamheten finansierades med statliga medel och överför- des inte, som undervisningen av döva, till landstingen. Årskurserna motsvarade helt folkskolans, med samma läroböcker överförda till punktskrift. Någon motsvarande lag om obligatorisk undervisning av barn med rörelsehinder fanns inte. Det innebar att många barn med rörelse- hinder helt stod utanför skolsystemet. Vissa fick sin undervisning vid statliga skolhem, som svarade för såväl undervisning som omvård- nad. inrättades externa Rh-klasser. De vände sig till en början främst till barn med CP-skada. pågick i och en uppbyggnad av region- institutioner för undervisning, vård och behandling av barn med CP-skada. övertog respektive kommun ansvaret för undervisningen. , i och med tillkomst, fastslogs att ansvaret för grundskoleundervisningen av rörelsehindrade barn åvilade primärkommunerna. blev de externa klasserna erkända som särskilda specialklasser för rörelsehindrade i den kommunala . Eftersom dessa barn i många fall behöver vård och behandling kombinerad med undervisning förutsattes överenskom- melser mellan sjukvårdshuvudmannen och den lokala skolstyrelsen. som beskrivits utvecklades särskilt anpas- sade läromedelför elever med funktionshinder, i första hand vid de institutioner där eleverna fick sin undervisning. I takt med att allt fler elever kom att få sin undervisning utanför institutionerna uppkom ökad efterfrågan på anpassade läromedel. började därför en statlig läromedelsproduktion för elever med funktionshinder byggas upp. fram till har reformerna kommit jämförelsevis tätt, om man ser det i ett historiskt perspektiv. 48 Från urvalsskola till en skola för alla merna har gällt både skolans inre och yttre förutsättningar. Skolfor- mer har reformerats och läroplaner har ersatt varandra som skolans styrning och huvudmannaskap har genomgått föränd- ringar. Den obligatoriska skolans utveckling - 1994 Ett viktigt steg i utvecklingen mot en skola för alla kom genom det betänkande som lades fram av skolkommission. Här föreslogs att folkskolan och realskolan skulle slås ihop till en nioårig enhetsskola, som sedermera kom att benämnas grundskola. Bland annat genom att förlänga skolgången och införa obligatorisk eng- elska skulle man höja den allmänna bildningsnivån. Man ville också demokratisera skolväsendet genom att skapa bättre möjligheter för eftersatta grupper och genom att avskaffa parallellskolesystemet. Efter viss försöksverksamhet infördes . Enligt första läroplan skulle eleven stå i centrum för skolans intresse och hjälpas till en allsidig utveckling. Skolan skulle erbjuda studievägar efter elevernas olika förutsättningar. Någon helt organisatoriskt odifferentierad skola var det inte fråga om. Ganska länge fanns t ex kvar en viss uppdelning mellan mer praktiskt och mer teoretiskt orienterade linjer på högstadiet. Många elever med funktionshinder gick fortfarande i särskilda skolor (se nedan). I och med att den allmänna skolplikten kom att omfatta även samtliga elever med rörelsehinder, kom allt fler elever med rörelsehinder att gå i vanliga klasser, liksom många elever med syn- och hörselskada. Specialundervisning skulle finnas för elever som hade svårigheter att följa den vanliga undervisningen eller att anpassa sig i skolan. Sådan undervisning skulle kunna bedrivas antingen i specialklass eller jämsides med den vanliga undervisningen, vilket i regel kom att innebära hjälp i något slag av klinik. Statsbidrag utgick till kliniktimmar. I sin syn på specialundervisning var kommission delvis motsägelsefull. Idémässigt hade inrättandet av ett växande antal specialklasser kommit att ifrågasättas . Så även av kommissionen, som visserligen såg positivt på special- Från urvalsskola till en skola för alla 49 undervisning som ett alternativ till den allt vanligare kvarsittningen, men som förordade att detta skulle ske som individualiserad under- visning inom klassens ram. En fortsatt och utökad satsning på hjälpklasser för de svagt be- gåvade barnen sågs dock som en önskvärd utveckling. De ansågs få en mer harmonisk skolgång i sådana grupper. ansågs skolsvårigheterna främst ligga hos eleven själv, något som framgår av ett betänkande (SOU 1961:30) års skolberedning. Bl a med denna utgångspunkt argumente- rade beredningen för en differentierad specialundervisning i spe- cialklasser. började ordet hjälpklass mer och mer ersättas med den generella beteckningen specialklass. kännetecknades utvecklingen av en stark tillväxt och differentiering av specialklasserna. läroplan (Lgr 69) angav en delvis ny ton vad gäller synen på specialundervisningen i . Den förordade en ökad integration av elever med funktionshinder i de vanliga klasserna. Läroplanen uppmärksammade miljön i skolan som en möjlig orsak till elevers svårigheter att nå upp till skolans krav. Behovet av individualiserad hjälp skulle tillgodoses genom kompletterande och stödjande undervisning, samordnad med verk- samheten i den klass där eleven fick större delen av sin under- visning, s k samordnad specialundervisning. Den skulle organiseras så att specialläraren, i sammanhanget benämnd kompanjonlärare, övertog handledningen av en eller flera elevers arbete jämsides med klassläraren. kom s k samordnad specialundervisning att få ökad omfattning och ersätta specialklasserna. Utredningen om skolans inre arbete () betonade i sitt betän- kande om skolans arbetsmiljö (SOU 1974:53) att skolan behövde fler flexibla lösningar. Enligt utredningen kunde inte skolans problem lösas inom en-lärarsystemets ram. Arbetet skulle istället organiseras i arbetsenheter som bestod av flera klasser. Inom dessa skulle arbetet ledas av arbetslag, bestående av klasslärare/ ämneslärare, speciallärare och fritidspedagog. menade att de flesta elevproblem skulle kunna lösas inom arbetsenheten. För en mindre grupp elever, med mycket stora svårigheter, ansågs det dock nödvändigt att bilda fasta grup- per utanför arbetsenheten. 50 Från urvalsskola till en skola för alla Det var i betänkande som begreppetåtgärdspro- gram aktualiserades första gången. Åtgärdsprogrammet syftade till att skapa gynnsamma utvecklingsbetingelser för eleven. Utveck- lingen skulle vara en aktiv process. Eleven skulle själv ges en aktiv roll vid analysen av skolsvårigheterna och vid utformningen av åtgärdsprogrammet. Utformningen av åtgärdsprogrammet skulle vara ett lagarbete i vilket eleven själv, föräldrarna och skolan sam- verkade. synsätt hade genomslag i1980 års läroplan för (Lgr 80). Utgångspunkten var att alla elever har möjlig- het till utveckling, men att vissa behöver mer hjälp och stimulans än andra. Istället för begreppet specialundervisning användes därför termer som specialpedagogiska metoder och specialpedagogiska insatser. Dessa skulle inte fokusera elevens svårigheter utan istället utgå från vad eleven kan. När det gällde förebyggande åtgärder framhöll läroplanen att det var nödvändigt att först pröva om skolans arbetssätt kunde ändras när en elev hade svårigheter. Arbetsenheten betraktades som den naturliga basen för det individinriktade arbetet. Det var inom denna man i första hand skulle lösa problemen. Om en elev hade svårig- heter skulle åtgärdsprogram utarbetas. Efter särskolpliktens införande hade alltfler barn fått under- visning i särskola, externatskolor hade börjat inrättas. fördes begrepp som normalisering och integrering in i debatten. Det var i denna anda som omsorgslag antogs. Enligt denna skulle alla utvecklingsstörda ha rätt till under- visning och sysselsättning. I begreppet undervisning innefattades all verksamhet som främjar barnets utveckling eller ökar dess förmåga till social anpassning. Först genom detta fick alla barn och ungdo- mar, oavsett funktionshinder, både skolrätt och skolplikt. Detta innebar nära nog en fördubbling av särskolans elevantal fr o m /69 och var en starkt pådrivande orsak till att särskolan sökte samverkan med för att lösa bristen på skollokaler. Denna samverkan med var även ett klart uttalat önskemål från den utredning (SOU 1966:9) som låg till grund för lagen. I ett bredare historiskt perspektiv framstår omsorgslag som ett stort steg på vägen mot ett närmande av särskolan till den övriga ungdomsskolan. Från urvalsskola till en skola för alla 51 Ännu ett betydelsefullt steg togs i och med att särskolan överfördes från omsorgslagen till skollagen. Fr o m regleras skolplikten och skolundervisningen för psykiskt utvecklingsstörda barn och ungdomar i skollagen. Ansvaret för utbildningen för dessa elever hade överförts från till Utbildningsde- partementet . För den obligatoriska särskolans del skedde en anpassning till Lgr 80 i och med att fastställde en ny läroplan 1990 (Lsä 90). Målen och riktlinjerna i denna läroplan baserades på läroplan med vissa tillägg och kompletteringar. Även kursplanerna i Lgr 80 gällde i tillämpliga delar för grundsärskolan i de ämnen som angavs i timplanen. Ytterligare ett närmande till det reguljära skolväsendet skedde när särskolan efter en viss försöksverksamhet kommunaliserades - 1996 från att tidigare ha haft landstingen som huvudman11. Vid tillkomst 1962 fanns redan de fem specialskolorna för döva och hörselskadade samt Tomtebodaskolan för elever med synskada. tillkom ytterligare tre specialskolor, samtliga med riksintagning: Åsbackaskolan i för döva och hörselskadade med psykisk utvecklingsstörning, i för synska- dade och synskadade med ytterligare funktionshinder samt Hällsbo- skolan i för döva med beteendestörningar och elever med talskada. tillsattes 1978 hade Tomtebodaskolan fått ett kraftigt minskat elevantal genom att de synskadade eleverna i stället för att gå i specialskolan valt att gå i den vanliga nioåriga på sina hemorter. Detta hade lett fram till ett ökat behov i kommunerna av sådan specialpedagogisk expertis som tidigare endast funnits vid . För att lösa detta problem föreslog utredningen att Tomtebodaskolan skulle ombildas till ett resurscenter till hjälp och stöd för de integrerade eleverna.12 Skoldelen avvecklades helt 1985. 11SOU 1991:30, prop 1991/92:94, bet 1991/92:UbU21, 28, rskr 285 12DsU 1979:11, prop 1979/80:100, bet 1979/80:UbU26, rskr 1979/80:301 52 Från urvalsskola till en skola för alla När det gällde specialskolan för döva och hörselskadade föreslog däremot inga förändringar. Utredningen underströk istället att specialskolorna utgjorde en viktig förutsättning för de döva barnens utveckling. Man föreslog att de döva skulle betraktas som tvåspråkiga med teckenspråket som sitt första språk. Inte heller för de relativt inrättade riksskolorna lämnades förslag till omfattande förändringar. Däremot lades förslag om att utveckla och förstärka den konsulentorganisation, som redan hade börjat byggas upp för vissa elevgrupper. Vidare föreslogs en regio- nal samordning av vissa insatser för elever med handikapp. Man förordade också en utveckling av resurs- och kunskapscentra. (Se vidare kapitel 8 om stödorganisationen.) Samtliga dessa insatser syftade till att elever med funktionshinder skulle kunna gå i den vanliga och särskolan. För specialskolan gällde Lgr 80 med de ändringar och tillägg med hänsyn till elevernas handikapp som fastställdes (Läroplan för specialskolan, Kompletterande föreskrifter till Lgr 80). läroplan för de obligatoriska skolformerna läroplan (Lpo 94) är gemensam för hela det obligatoriska skolväsendet. Det innebär att den omfattar såväl , sameskolan, specialskolan som den obligatoriska särskolan. Det är första gången som dessa olika skolformer har en gemensam läro- plan med samma mål, värdegrund och ansvarsfördelning. Lpo 94 utgår från en ansvarsfördelning där staten anger de över- gripande målen och riktlinjerna för skolverksamheten, medan kommunerna svarar för genomförandet. Läroplanen anger skolans värdegrund och mål och kompletteras med timplaner och kurspla- ner. I motsats till tidigare läroplaner ger den inte anvisningar om hur målen skall nås, dvs val av stoff, arbetssätt och arbetsmetoder. Läroplanens mål är av två slag: de mål som undervisningen skall sträva mot, s k strävansmål, och de mål som alla skall ges möjlighet att uppnå, s k uppnåendemål. Det är skolans och skolhuvudman- nens ansvar att eleverna ges möjlighet att nå uppnåendemålen. Elevernas skilda förutsättningar inom de olika skolformerna stäl- ler dock krav på särskilt anpassade uppnåendemål för varje skol- form.