sou · GMB324d1 · 1999-01-01 00:00:00 — An- svarsfördelningen mellan regional och central nivå avseende strukturstö- den får fastställas när villkoren för nästa stödperiod är beslutade. På ett område, yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd, har inom ut- redningen analyserats huruvida länsstyrelserna skulle kunna ta ett större ansvar. För att kunna följa fiskeflottans utveckling och lämna begärd information till kommissionen förvaltar ett register över samtliga fiskefartyg. För att få en enhetlig handläggning är det viktigt att yrkesfiskelicenser och fartygstillstånd behandlas i ett sammanhang. Utredningen anser därför att skall hantera samtliga in- strument som används för att uppfylla och följa de fleråriga utvecklings- programmen för fiskeflottan. Ett annat område som utredningen har behandlat är hur nyttjar rådgivande grupper för diskussion av strukturstödsärenden inom olika åtgärdsområden. Grupperna är av stort värde för hanteringen av stödärenden. Såväl principiella frågor som enskilda ärenden tas upp till diskussion. Utredningen anser att i sina rådgivande grupper inte skall diskutera enskilda ärenden. Utredningen föreslår att skall organisera sina rådgivande grupper på ett sådant sätt att gällande sekretessbestämmelser beaktas. Fiskekontrollen i följer två regelsystem. Kontrollen av yrkesfis- ket i vatten följer EG:s lagstiftning medan kontrollen av yrkesfis- ket i sötvatten, husbehovsfisket samt fritidsfisket följer svensk lagstift- ning. När det gäller den del av fiskekontrollen som följer svensk lagstift- ning bestäms organisation och ambitionsnivå nationellt. Det finns inte några hinder för att en medlemsstat använder samma slag av kontroll som EG:s kontrollförordning anger för allt yrkesfiske. I har vi valt att använda samma rutin även för yrkesfiske i kustvattnen och i söta vatten. Den kontroll som ingår i den gemensamma fiskeripolitiken skall utfö- ras enligt EG:s kontrollförordning och är obligatorisk. har ansvaret för att en sådan kontroll kommer till stånd. har sedan EU-inträdet anpassat organisation och administrativa rutiner till kontrollförordningens krav men ännu återstår väsentliga delar, bl.a. att utveckla det administrativa systemet och en landningskontroll i hamn som uppfyller EG:s målsättning. De myndigheter som utför kontroll är f.n. som svarar för kontroll av marknadsregleringar och teknisk övervakning av struk- turåtgärder, administration och kontroll av uppgifter i det administrativa systemet, utveckling av ett satellitbaserat kontrollsystem, samt kontroll av handelsstandarder. För kontroll vid gränsen mot svarar kom- munala inspektörer för kontroll av transporter avseende handelsstan- dards för räkning och på uppdrag av . svarar för flygspaning, kontroll till sjöss och vid land- ning av fisk samt på uppdrag av för kontroll av handels- standarder på . svarar också för det anmäl- ningssystem per radio som skall användas av gemenskapens såväl som tredje lands fiskefartyg för aktivitetsrapporter avseende fisket i svensk ekonomisk zon, hailingsystemet. Kontrollförordningen anger i detalj vilka kontroller som skall utföras och vilka dokument som skall användas men anger inte någon ambi- tionsnivå för kontrollen och inte hur kontrollen skall organiseras. Det är medlemslandets uppgift att bygga upp en lämplig organisation som be- av medlemslandet. Organisation och ambitionsnivå skall redovi- sas till kommissionen. Dessutom anges i kontrollförordningen att med- lemslandet skall ställa tillräckliga resurser till förfogande för att fiskeri- kontrollen skall kunna verka efter dessa riktlinjer. Vid den årliga redo- visningen av överträdelser till DG XIV skall alla länder redovisa samma uppgifter enligt gemensamma blanketter. Kontrollen i hamn uppnår olika mål i olika länder. Måluppfyllelsen ställs i relation till antalet landningar eller antalet loggboksblad. Ett mål för fiskekontrollen i hamn anges av DG XIV och besökta länder vara 5 - . I uppgick landningskontrollen till 0,och ökades t ill . Hur landningskontrol- len bedöms av kommissionen och av andra länder beror av hur doku- menthanteringen i övrigt sker. Medlemsländerna skall bygga upp funge- rande datasystem för att säkra datakvalitet och rapporter. Målet för do- kumentkontrollen är att av inlämnade dokument kan regist- reras och stämmas av, dubbel kontrolleras. Svårigheten att få rätt indata har medfört att flera länder redan i hamnen gör en första kontroll och parar ihop alla dokument manuellt. I andra länder läggs ansvaret på fis- kare och förstahandsmottagare att sända in rätt ifyllda dokument . Dessa paras sedan ihop i datasystemet. Det primära syftet med kravet på en kontrollorganisation för fisket i samtliga medlemsländer är att medlemsländerna skall övervaka att de överenskomna fiskekvoterna inte överskrids. De uppgifter som skall lämnas i loggböcker och vid försäljning av fisk ger kunskap om fångs- terna. Varje medlemsstat måste ansvara för tillförlitligheten i de data som lämnas till kommissionen. Kontrollens olika moment syftar till att 34 Sammanfattning SOU 1998:24 säkra kvaliteten och riktigheten i de uppgifter som lämnas. Då av ett lands kvot utnyttjats skall kommissionen meddelas detta. Varje må- nad lämnas information om de mängder av kvoterade fiskbestånd som landats under föregående månad. En medlemsstat skall också meddela andra medlemsstater vilka landningar som skett av egna fartyg. Härvid används som underlag landningsdeklarationer, loggboksblad och upp- gifter om försäljningen (avräkningsnotor). Det yttersta syftet med kontrollen är således att genom övervakning och stickprov kontrollera att de uppgifter som lämnas om fångst och fångstområde är riktiga så att fisket av en kvoterad art kan stoppas . Om inte stopp införs kan kvoten överskridas. Överskridanden skall av kommissionen dras av mot nästa års kvot. Vid oriktiga uppgifter kan landet även tvingas betala ut ersättning. Ett annat problem uppstår om det inte går att bedöma hur mycket som fiskats upp av kvoten. Då kan det bli nödvändigt för landet att av säkerhetsskäl och för att undvika påföljder stoppa fisket även om kvoten inte är uppfiskad. Sådana stopp betraktas självklart som onödiga av fis- . De kan i sin tur leda till irritation inom fiskenäringen. De av europeiska kommissionen utsända inspektörerna kontrollerar organisation, rutiner och ambitionsnivå och återrapporterar resultatet till medlemslandet och kommissionen. Tyvärr kan en negativ bild av svensk förvaltning uppstå om kommunikationen i kontrollfrågor sviktar. Denna kan inverka menligt även vid kontakter inom andra områden eller i för- handlingar. Efter EU-inträdet har insats inom fiskerikontrollen utökats avseende landningskontroller och uppgick avseende invägd fisk till 431 st . ill sjöss har ökats med 3 pro- centenheter och den totala flygövervakningen med . De sistnämn- da avser dock inte endast fiske. Antalet kontroller som avser fritidsfiske och husbehovsfiske är fortfarande stort. Brottsbenägenheten har styrt ambitionsnivån för insatser. genomfördes intensifierad fiskekontroll temporärt genom omgr upperingar av personal. Fram till har 530 landningskontroller genomförts. Trots ökade insatser är landningskontrollen i hamn således ännu inte tillräcklig enligt EU:s mål. Landningskontroll skall utföras i första hand för att säkra datakvaliteten och förebygga brott. Kommissionen har påpekat vikten av en tillräcklig landningskontroll i Sveri- ge. Detta anfördes även vid utredningens besök vid DG XIV. Fiskeövervakningen och kontroll till havs har däremot inte föranlett klagomål och bör därför vara av tillräcklig omfattning. Kvalitetskrav och ambitionsnivå bör dock utvecklas och dokumenteras. Kustbevak- ningen har beviljats bidrag från EU till investeringar för att förbättra SOU 1998:24 Sammanfattning 35 Bidragen utbetalades med 1996 och med 1997. Utredningen föreslår att även fortsättningsvis bör ha uppdraget att utföra övervakningen av fisket t ill sjöss och med flyg. Precisering avseende ambitionsnivån för denna del av kontrollen bör även i fortsättningen ske utifrån en analys av brottsbenägenheten samt utifrån ett slumpmässigt urval. Ambitionsnivå för kontrollen bör precise- ras avseende yrkesfiske utanför kustzonen, inom kustzonen och i och samt för fritidsfiske där normalt opererar. Ambitionsnivån bör ses över och resultatet av kontrollen bör re- dovisas . har påbörjat förändringar avseende organisationen in- om det centrala verket genom att bygga upp en särskild kontrollenhet. inrättades avdelningen för fiskeri kontroll. Hanteringen av dokument och ADB-systemet är föremål för översyn men det kvarstår flera problem att lösa. Bl.a. tillåter det administrativa systemet ännu inte att loggbok och avräkningsnota kan paras ihop på fartygsnivå, vilket innebär att en fullständig dubbel kontroll (cross-checking) inte kan utfö- ras som är ett krav enligt kontrollförordningen. En av orsakerna till detta är att försäljningsdokumenten behandlas av SCB. Ytterligare ett problem är att registreringen av grunddata kompliceras av otillräckligt eller fel- aktigt ifyllda loggböcker och avräkningsnotor vilket har medfört problem med rapporterna till kommissionen. Kontroll av åtgärder för strukturanpassning inom fiskesektorn avser åtgärder för att begränsa fiskekapaciteten inom gemenskapens fiskeflot- ta. Denna kontroll bygger på data som hämtas från loggböcker och far- tygsregister. kan inte data från loggböcker samköras med data från fartygsregistret. Systemutvecklingen inom detta område måste påskyndas om det administrativa systemet, som är grunden för fiskekontrollen ska kunna utnyttjas rätt. har byggt upp en organisation för kvalitets kontroll som omfattar inspektion och kontroll av marknadsorganisationen för fisk och fiskprodukter. Vidare har en organisation för landningskontroll av in- dustrifisk införts. Det projekt för utveckling av satellitkontroll som ver- ket deltagit i har medfört att kunskap har byggts upp och på detta områ- de har kommit lika långt som övriga EU-länder. Utredningen föreslår att då utförandet även i fortsättningen skall de- las av flera myndigheter bör preciseringar göras i dessa myndigheters instruktioner. Den dialog som skall föra med myndig- heter som nyttjar dess tjänster bör vad avser fiskekontrollen preciseras. Ambitionsnivån bör anges i regleringsbrev. Även förordningen om fisket, vattenbruket och fiskerinäringen bör preciseras. Utredningen anser att basen för fiskerikontrollen bör vara ett väl fun- gerande administrativt system med tillförlitlig datainsamling. Rutiner för kontroll av invägd fisk i hamn, så kallad landningskontroll i hamn, måste införas. Ambitionsnivån bör bestämmas av hur väl det administrativa systemet fungerar. Fortsatt centraliserad lösning bör prövas framför en decentraliserad lösning. Det är viktigt att utvecklingen av ADB-systemet intensifieras. Registreringen av avräkningsnotor bör överföras från SCB till (vilket kräver ett resurstillskott i som ver- ket har beräknat till tre årsarbetskrafter). Utredningen har haft att ta ställning till hur landningskontrollen skall organiseras. Två huvudalternativ har övervägts, förbättringar av den nuvarande ordningen eller överföring av uppgifter från till . Utredningen har utgått från hur kontrollen utförs och jämfört med förhållandena i , , och i viss mån . Den största bristen i den nuvarande kontrollen är landningskontrollen i hamn. Den nuvarande landningskontrollen som utförs av Kustbevak- ningen innehåller alla de moment som avses men ambitionsnivån är en- ligt de siffror som redovisas fortfarande alltför låg. utfördes kontroller motsvarande . Kontrollerna utförs enligt vår bedömning fortfarande inte slumpmässigt vilket bör vara fallet om antalet kontroller skall kunna hållas nere. Anmärkningarna från kommissionen angående nuvarande organisation samt de samtal utred- ningen har fört med kommissionstjänstemän pekar mot att den övergång- speriod med större hänsyn som har som nytt medlemsland snart är till ända. När det gäller frågan om vem som skall utföra kontrollerna i hamn kan flera alternativ övervägas. Vid jämförelser med andra länder finns olika lösningar, t.ex. lösningar där kontrollen utförs av privata företag, lokala myndigheter, andra offentliga huvudmän och av inspektorat knutna direkt till den ansvariga organisationen. Flera utförare kan över- vägas även i t.ex. Polisen, länsstyrelser, vissa kommuner, pri- vata företag, och . Vid förändring av or- ganisation bör effektiviteten vara vägledande. Av de nämnda tänkbara utförarna har endast personal kunskaper om land- ningskontroll i hamn. har personal med kunskap om in- dustrilandningar. Inte någon av de tänkbara utförarna har en färdig or- ganisation för att utföra uppgiften. och har av utredningen givits i upp- drag att var för sig utarbeta ett förslag till en svensk organisation för landningskontroll i hamn av det yrkesmässiga fisket inom den gemen- samma fiskeripolitiken samt att beräkna kostnaderna för förslaget. Ut- över förslag avseende kontroll av yrkesfisket fick och i uppdrag att ange om kontrollnivån eller kontrollens organisation/utformning avseende det icke yrkesmässiga fisket skulle kunna ändras och i så fall på vilka sätt. föreslår en samordnad organisation av kontrollen i hamnar som omfattar, landningskontroll (enligt konrollförordningens kontroller i hamn), provtagningar av landningar för industriändamål samt kontroll av handelsstandarder. Utredningen bedömer att förslag är det mest realistis- ka, genomarbetade och kostnadseffektiva. Om får bygga upp organisationen för la ndningskontroll ökar även utbytet mellan DG XIV och i det dagliga arbetet vilket medför ökad förståelse från båda håll. Utredningen föreslår att som ansvarig myndighet avse- ende den gemensamma fiskeripolitiken i således även för kon- trollförordningen får uppgiften att ansvara för la ndningskontrollen. En organisation för landningskontroll bör byggas upp inom enligt förslag. De tillkommande kostnaderna uppgår sammanlagt till och den totala kostnaden jämfört med beräknas därmed bli . En organisation kan vara i drift . Int ill dess bör utföra land- ningskontroll i hamn enligt nuvarande rutiner. Eftersom Kustbevakning- en blir av med uppgiften men har fått anslag för verksamheten bör medel motsvarande överföras från Kustbevak- ningens budget till budget . Kustbevak- ningen upprätthåller la ndningskontrollen i hamn på nuvarande nivå . bör i sin rekrytering av kontrollanter om så önskas, erbjuda anställning till personer från som har erfarenhet av fiskerikontroll. Arbetsuppgifterna vid SCB förs över t ill . Detta innebär inte någon kostnad om använder de medel som används för upphandling av tjänsten. Enligt utredningens uppfattning bör personal inte ut- rustas med andra befogenheter än de som tillkommer fisketillsyningsman då de utför kontroll uppgiften. Orsaken är att kontrolluppgiften även in- nebär information till fiskarena och att skapa förståelse för gällande be- stämmelser. I de fall polismans befogenheter behövs bör handräckning påkallas från polisen eller . I syfte att stärka Kustbe- vakningens befogenheter på detta område föreslår utredningen att ett tillägg görs i lagen 1994:1709 om EG:s förordningar om den gemen- samma fiskeripolitiken så att på begäran inom sin be- fogenhet skall lämna den hjälp som behövs vid landningskontroll i hamn. 1.4.4Förslag avseende undersöknings- och FoU- verksamhet Utredningen har gjort en gränsdragning mellan för erfor- derlig och icke erforderlig undersöknings- och FoU-verksamhet efter två kriterier dels utifrån graden av relevans för myndigheten avseende äm- nesval, dels utifrån graden av forskningsinnehåll: 1.Sektorsmyndigheten primära uppgifter inom forskningen är att bedriva fiskeriforskning som avser fiskar och skaldjur som är ut- satta för exploatering. Detta forskningsfält inkluderar redskapsteknik, produktionsteknik och ekonomi. Det forskningsfält som därefter har be- tydelse för fisket och myndighets uppgiften avser övriga fiskarter och ekologiska samband. Utanför myndighets uppgiften ligger forskning och undersökningar som avser miljön t.ex. recipientundersökningar. 2.De för myndighets uppgiften mest angelägna uppgifterna är under- sökningsverksamhet avseende av exploaterade fiskbestånds utveck- ling, resursövervakning. Därefter kommer sådant utvecklingsarbete som direkt stödjer undersökningsverksamheten. Efter denna uppgift följer den tillämpade forskning som bedrivs för att få bättre kunskap om hur fiskresurserna kan utnyttjas t.ex. forskning kring olika fiske- vårdsåtgärder. Utanför myndighetens direkta behov av forskning be- finner sig grundläggande forskning. Utredningen föreslår att dessa principer skall tillämpas vid beslut om forskningsinriktning i . När det gäller insamling av data för resursuppskattningar krävs i syfte att kunna följa trender i beståndsutvecklingen en viss omfattning vad gäller mängden data men framförallt varaktighet. Datainsamlingen måste även hålla hög kvalitet avseende metodiken. Den måste ske standardise- rat så att resultaten kan jämföras år . Vid sidan av kan utgör universitet och högskolor, forskningsinstitut, länsstyrelser och konsultföretag tänkbara utförare. Överväganden om lämplig utförare bör utgå ifrån de delvis olika krav som ställs på undersökningsverksamhet och forskning. Att det inom undersökningarna krävs standardiserad datainsamling över samt att inomvetenskapliga frågeställningar oftast saknas innebär att universitet och högskolor är mindre lämpliga som utförare av sådan undersökningsverksamhet. Vid undersökningar till havs på arter liksom vid viss övervak- ning i de krävs tillgång till undersökningsfartyg och speci- ell utrustning i form av trålar och ekolod för hydroakustiska undersök- ningar samt specialkompetens som det finns mycket begränsad tillgång till. Av denna anledning är inte heller länsstyrelser eller konsultföretag tänkbara utförare. Uppgiften bör ligga kvar inom Fiske- riverket. Vid undersökningar i sjöar, i rinnande vatten och i kustzonen kan fle- ra utförare komma i fråga eftersom beståndsövervakning där ofta utförs med hjälp av enklare metoder. Förutom , kan exempelvis länsstyrelser och konsultföretag vara lämpliga utförare. bör dock ha en samordnande roll för undersökningar oavsett vem som utför sådana uppdrag för att upprätthålla kvaliteten i datainsamlingen. Bearbetning och analys av insamlat material omfattar dels upparbet- ning av biologiskt material, dels att resultaten samlas i databaser. Re- sultaten ligger till grund för bedömning av olika nivåer för uttag genom fiske och därmed för reglering av fiskets omfattning. För att avläsa tren- der och finna orsakssamband krävs ofta så långa tidsserier som över . Att utföra detta arbete hör till kärnverk- samhet. Kompetens av detta slag finns inte att tillgå på annat håll än vid och hos LFI som bedriver undersökningsverksamhet avse- ende lax. Det är viktigt att säkerställa kompetensen även avseende bear- betning och analys av insamlat material för att kunna ta fram resur- söversikter som används som underlag för myndighets- utövning. Det är också rimligt att utvecklingsarbete och metodutveckling vad gäller datainsamling, bearbetning och analys inom resursövervak- ningen, utförs inom . Kompetensen bör vara sådan att nya resultat som genereras inom den grundläggande forskningen kan tas till- vara. Underlag skall göras tillgängliga för forskare från andra institutio- ner, universitet och högskolor såväl som för andra myndigheter. Fiskeri- verket bör dessutom utveckla databaserna så att de kan utnyttjas av flera användare t.ex. kommuner, privata användare som hushållningssällskap och fiskevårdsorganisationer. I dessa fall bör ta betalt för data och rapporter. Utredningen föreslår att ansvaret för undersökningsverksamheten in- om resursövervakningen skall ligga på . skall handha datainsamlingen när det gäller fiskresurserna i havet. Även när det gäller insamlingen av data vad avser fiskresurserna i sjöar, i kustzo- nen och i rinnande vatten bör ansvaret ligga på . Fiskeriver- ket kan dock upphandla undersökningar av t.ex. länsstyrelser, SLU m. Bearbetning och analys av det insamlade materialet skall utföras av . Sådant utvecklingsarbete som utförs i syfte att förbättra metodik och analys inom resurs-övervakningen skall utföras inom . Finansiering bör ske med anslagsmedel och genom det direkta stöd som kan utgå från DG XIV. När det gäller forskning, tillämpad eller grundläggande, begränsas de tänkbara utförarna till universitet och högskolor, forskningsinstitut som LFI samt . Den tillämpade forskningen och utvecklingsar- betet skall svara mot användarnas behov eftersom syftet är att ta fram resultat som kan tillämpas för fiskevårdsåtgärder, vattenbruk eller fiske- riteknik. För att vara användbara måste resultaten vara tillförlitliga ge- nom att hålla tillräcklig vetenskaplig kvalitet. Denna typ av forskning, där inomvetenskapliga frågeställningar inte står i centrum, tillhör inte universitet och högskolors primära uppgifter. I finns vid sidan av f.n. få institutioner med verksamhet riktad mot olika typer av fiskforskning men om forskningens samhällsrelevans i enlighet med regeringens forskningsproposition får allt större betydelse kan tillämpad forskning få ett större utrymme vid universitet och högskolor. Uppgiften att ta fram det för erforderliga kunskapsunderlaget inom områdena fiskevård, fiskeriteknik, fiskeriekonomi och vattenbruk kan antingen ligga inom eller, beroende på frågeställning, utföras av någon annan, LFI eller eventuellt ett universitet t.ex. SLU. När det gäller vattenbruket har an- svaret för att utföra FoU redan lagts ut på i som är en del av SLU. Utredningen föreslår att tillämpad forskning som är direkt användbar för myndighetsutövningen bör bedrivas såväl inom som inom . Finansiering av denna verksamhet bör ske med dels anslagsmedel, dels med medel som söks externt, hos t.ex. , , DG XIV, samt för 10:6-medel. Grundläggande forskning ger kännedom om fiskars biologi, miljökrav och om ekologiska sammanhang. Den utgör därför en vetenskaplig bas för hur resursen fisk bör utnyttjas . Det ställs h öga krav på kvalitet i metodik och analys. I det svenska forskningssystemet bedrivs grundläg- gande forskning framförallt inom universitet och högskolor. gäller den del av den grundläggande forskningen där avsikten är att läg- ga en grund som kan komma att ge tillämpning, så kallad riktad grund- forskning, identifieras sådana frågeställningar ofta inom sektorsforsk- ningen. Därför kan , vid sidan av universiteten utgöra en lämplig utförare. Enligt utredningens uppfattning bör, som en del i kom- petensutvecklingen, viss forskning av typen riktad grundforskning utfö- ras inom . Behovet av fackkunskap inom respektive ämnes- område, t.ex. fysiologi, genetik, ekologi etc. medför emellertid att grundläggande forskning bäst utförs vid universitet och högskolor. Den del av den grundläggande forskningen som bedrivs för att besva- ra inomvetenskapliga frågeställningar, d.v.s. där målet är att söka efter ny kunskap utan att någon speciell tillämpning finns i sikte, skall inte utföras vid en sektorsmyndighet. Finansieringen av riktad grundforsk- ning inom skall erhållas i konkurrens med andra utförare, d.v.s. helt utgöras av externa medel från forskningsråd som , MISTRA och inom ramen för EU:s forskningsprogram Av avgörande betydelse för den av utförda undersök- nings- och FoU-verksamheten är att den omsätts i nyttigheter. Den vikti- gaste nyttan är att kunna stödja kärnverksamhet vilket betyder att kunna generera sådan kunskap som kan ligga till grund för att varaktigt nyttja fiskeresurserna och bevara den biologiska mångfal- den. Det är av största vikt att resultaten håller hög kvalitet avseende metodik och analys för att säkra tillförlitligheten. Såväl undersöknings- som FoU-verksamheten bör därför kvalitetssäkras. organisation för undersöknings- och FoU-verksamhet