sou · GMB346d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt gällande rätt får hemlig teleövervakning användas vid förunder- sökning angående brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , brott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) eller sådant brott enligt 1 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling som avser narkotika eller, försök, förberedelse eller stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , om en sådan gärning är belagd med straff. Vidare kan hemlig teleövervakning användas vid ytterligare brott med stöd av lag. Utredningen tar i avsnitt 14 upp frågan om användning av hemlig teleövervakning vid de brott som anges i den lagen. Vid de diskussioner som utredningen har haft med en del brottsut- redande myndigheter m.fl. (se avsnitt 7) har det i princip inte riktats någon kritik mot hur tillämpningsområdet för hemlig teleövervakning har bestämts i gällande rätt. Dock har det från några myndigheter framförts kritik mot att tvångsmedlet inte kan användas vid försök, förberedelse eller stämpling till samtliga de brott som kan föranleda ett beslut om hemlig teleövervakning. Som exempel på ett verkligt fall där hemlig teleövervakning inte kunde användas har nämnts en för- undersökning om försök till grovt bedrägeri som avsåg värdepapper avseende . Det har i olika sammanhang (se bl.a. prop. 1988/89:124 s. 40 ff. och prop. 1995/96:85 s. 25) framhållits hur viktigt det är att kunna använda tvångsmedel även vid utredningar beträffande brott som ännu inte har fullbordats. Det som därvid har sagts beträffande använd- ningen av hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning vid förbrott kan, menar utredningen, appliceras även på hemlig teleöver- vakning. I det lagstiftningsärende som innebar att hemlig teleöver- vakning infördes i utvecklades heller aldrig varför hemlig teleövervakning skulle få användas vid fullbordade brott som har ett minimistraff på fängelse men att det skulle krävas ett straffminimum fängelse för att tvångsmedlet skulle få användas vid försök, förberedelse och stämpling till brott. I propositionen uttalades endast att övervägande skäl talade för samma avgränsning vid förbrott som för hemlig teleavlyssning (prop. 1988/89:124 s. 50). Det är troligt att denna snävare avgränsning vid förbrott hade sin grund i integritetshänsyn. Även om hemlig teleövervakning naturligtvis innebär risker för enskildas personliga integritet finns det, menar utredningen, goda skäl för en utvidgning av tillämpningsområdet till att omfatta även försök, förberedelse och stämpling till brott för vilka inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , brott enligt 1 § narkotika- strafflagen eller sådant brott enligt 1 § lagen om straff för varu- smuggling som avser narkotika. Sakligt sett kan det nämligen, inte bara vid hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning, utan även vid hemlig teleövervakning finnas minst lika starka skäl att tillgripa tvångsmedlet vid försök, förberedelse eller stämpling som vid misstanke om fullbordat brott. Utredningen föreslår därför att tillämp- ningsområdet för hemlig teleövervakning utvidgas på detta sätt. Det bör framhållas att med en omsorgsfull tillämpning av bl.a. propor- tionalitetsprincipen ingen befogad kritik torde kunna riktas mot en sådan utvidgning. Vid förbrott som inte kan anses vara tillräckligt allvarliga för att föranleda ett beslut om hemlig teleövervakning kan nämligen en ansökan om användning av tvångsmedlet avslås med hän- visning enbart till proportionalitetsprincipen. Som framgått av avsnitt 10.3 föreslår utredningen att rättegångs- balkens regler om hemlig teleövervakning bör ändras så att det blir möjligt att besluta om både en fortlöpande insamling av uppgifter och inhämtande av redan tillgängliga uppgifter. En fråga som därvid uppkommer är om det bör gälla samma förutsättningar för att hämta in uppgifter som avser förfluten tid och uppgifter som avser framtiden eller om rekvisiten i ett eller flera avseenden bör vara lindrigare för att hämta in uppgifter som redan finns tillgängliga. Det hävdas nämligen ibland att risken för integritetsintrång blir mindre vid in- hämtning av historiskt material. När det gäller frågan om vilka brott som bör kunna föranleda hemlig teleövervakning för förfluten tid har en överväldigande majoritet av de myndigheter som har besvarat utredningens enkät- undersökning (se avsnitt 7.3) ansett att tillämpningsområdet bör bestämmas på samma sätt som vid hemlig teleövervakning som avser framtida uppgifter. Två av myndigheterna redovisade emellertid en annan uppfattning. Den ena myndigheten ansåg att hemlig teleöver- vakning som avser förfluten tid bör kunna beslutas när fängelse är föreskrivet för brottet och den andra myndigheten ansåg att det bör vara tillräckligt att det är föreskrivet fängelse eller däröver, dvs. samma regler som enligt 27 kap. 3 § gäller för att ta postförsändelser m.m. i beslag. Ett högre straffminimum skulle, menade den förstnämnda myndigheten, innebära att tvångsmedlet inte skulle kunna användas vid t.ex. olaga hot. Enligt utredningens uppfattning torde integritetsriskerna vid hemlig teleövervakning för förfluten tid vara i allt väsentligt desamma som vid hemlig teleövervakning som avser framtida uppgifter. Det saknas därför anledning att göra någon åtskillnad mellan dessa fall när det gäller de brott som bör kunna föranleda en användning av tvångsmed- let. Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att hemlig teleövervakning - oavsett om det är fråga om uppgifter som avser förfluten tid eller om det rör sig om framtida uppgifter - bör få beslutas vid förundersökning angående dels brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , dels brott enligt 1 § narkotikastrafflagen eller sådant brott enligt 1 § lagen om straff för varusmuggling som avser narkotika, dels vid försök, förberedelse eller stämpling till brott som har nämnts, om sådan gärning är belagd med straff. Den åtgärd som utredningen föreslår lagreglerad genom det nya tvångsmedlet annan teknisk avlyssning är inte underkastad några begränsningar i gällande rätt. Som framgått av avsnitt 9.2 innebär annan teknisk avlyssning enligt utredningens uppfattning vissa risker för intrång i enskildas personliga integritet även om tvångsmedlet i integritetshänseende naturligtvis inte kan jämföras med buggning. När det gäller de brott som bör kunna föranleda en användning av annan teknisk avlyssning anser utred- ningen att en lämplig avgränsning kan vara att låta tvångsmedlet omfatta samma brott som kan föranleda hemlig teleövervakning. Därutöver bör annan teknisk avlyssning kunna användas vid för- undersökning angående brott som innefattar hot om brottslig gärning, t.ex. vid olaga hot enligt 4 kap. 5 § eller vid hot mot tjänsteman enligt 17 kap. 1 § samma balk. En förutsättning bör vara att hotet har framförts per telefon eller i ett motsvarande telemed- delande. Det har nämligen sagts utredningen att det finns ett stort behov av att låta även gärningar som innefattar hot ingå bland de brott som bör kunna föranleda annan teknisk avlyssning, eftersom förutsätt- ningarna för att klara upp sådana brott när hotet framförs per telefon annars skulle minska. De grova fallen bland de brott där den brottsliga gärningen innefattar olika former av hot faller in under den föreslagna minimigränsen, t.ex. har ett olaga hot som bedöms som grovt brott en straffskala som omfattar fängelse i lägst och högst . Utredningen tar i avsnitt 14 upp frågan om användning av annan teknisk avlyssning vid de brott som anges tvångsmedelslag. Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att annan teknisk avlyssning bör få beslutas vid förundersökning angående dels brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , dels brott enligt 1 § narkotikastrafflagen eller sådant brott enligt 1 § lagen om straff för varusmuggling som avser narkotika, dels vid försök, förberedelse eller stämpling till brott som har nämnts om sådan gärning är belagd med straff, dels vid förundersökning angående brott som innefattar hot om brottslig gärning, under förutsättning att hotet har framförts i ett telemeddelande. Avslutningsvis kan framhållas att det föreslagna tillämpningsområdet - oavsett hur det hade utformats - innebär en skärpning mot vad som gäller , eftersom förfarandet är oreglerat i gällande rätt. Det är utredningens uppfattning att det, med undantag för vissa speciella situationer vid hemlig kameraövervakning, hemlig teleöver- vakning och annan teknisk avlyssning som berörs i avsnitt 11.4.2, bör ställas upp krav på brottsmisstanke mot viss person för att buggning, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och annan teknisk avlyssning skall få användas. En uppfattning som för övrigt i stort sett delats av samtliga vid de dis- kussioner som utredningen har haft med en rad brottsutredande myndigheter (se avsnitt 7). Frågan är emellertid vilken grad av brott- smisstanke som bör krävas. I förekommer olika uttryckssätt för att ange en viss grad av sannolikhet för att någon gjort sig skyldig till brott. För att någon t.ex. skall kunna kvarhållas för förhör krävs enligt 23 kap. 9 § att vederbörande kan misstänkas för brottet. För flera av de straff- processuella tvångsmedlen enligt gäller att de endast får användas om någon är skäligen misstänkt för brottet. Detta är fallet t.ex. när det gäller reseförbud och anmälningsskyldighet (25 kap. 1 §) samt för hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning (27 kap. 18 och 19 §§). Samma misstankegrad gäller också för att få använda hemlig kameraövervakning (3 § första stycket 1 lagen om hemlig kameraövervakning). För att anhållande och häktning skall få ske krävs enligt huvudregeln att någon är på sannolika skäl misstänkt men häktning får också under vissa omständigheter ske på skälig misstanke (24 kap. 1 och 3 §§). Även andra misstankegrader förekommer i . Vid de diskussioner som utredningen har haft med företrädare för de brottsutredande myndigheterna har berörts även frågan vilken misstankegrad som bör krävas för att de olika tvångsmedlen skall få användas. En överväldigande majoritet av myndigheterna, praktiskt taget samtliga, har därvid framfört att det inte finns något behov av att sänka misstankegraden från skäligen misstänkt till kan misstänkas. Detta ställningstagande har oftast motiverats med att man inte skulle använda ett resurskrävande tvångsmedel som t.ex. buggning eller hemlig teleavlyssning i en utredning där man har så pass vaga misstankar att de endast når upp till sannolikhetsgraden kan miss- tänkas. Resurskrävande tvångsmedel bör, menade man, reserveras för utredningar där det kan förväntas att åtgärden leder till resultat. De myndigheter som hade en avvikande uppfattning menade dock att man vid utredningar av mycket allvarlig brottslighet vill kunna använda sig av alla tillgängliga möjligheter för att klara upp brottet och att man därför i vissa fall skulle kunna tänka sig en lägre grad av misstanke än skälig misstanke. Däremot ansåg praktiskt taget samtliga myndigheter att det i vissa situationer över huvud taget inte bör ställas upp något krav på brottsmisstanke mot viss person (se avsnitt 11.4.2). Valet av misstankegrad blir naturligtvis av betydelse både för hur effektivt ett tvångsmedel kan bli för den brottsutredande verksamheten och för omfattningen av de integritetskränkningar som tvångsmedlet kan komma att medföra. Det gäller att finna en lämplig balans mellan dessa båda motstående intressen. Det kan - inte ens vid buggning - komma i fråga att ställa upp ett högre krav på graden av brottsmisstanke än skälig misstanke. En högre grad av brottsmisstanke, sannolika skäl, skulle nämligen innebära att tvångsmedlet i princip skulle komma att sakna betydelse i den brottsutredande verksamheten. Frågan är i stället om kravet på brottsmisstanke bör sättas lägre än skälig misstanke. Kravet på brottsmisstankens styrka vid hemlig teleavlyssning m.fl. tvångsmedel har diskuterats i ett flertal utredningsbetänkanden och i flera olika lagstiftningsärenden. berördes bl.a. i prop. 1988/89:124 (s. 43 f.). Departementschefen framhöll därvid att hon i och för sig kunde hålla med om att det i vissa fall skulle vara till fördel för brottsutredningen om hemlig teleavlyssning kunde sättas in på ett tidigare stadium än när någon blivit skäligen misstänkt för brottet. Departementschefen avvisade emellertid en sänkt miss- tankegrad med hänvisning till att det skulle öka risken för att teleav- lyssning äger rum i fall där brottsmisstanken visar sig obefogad och avlyssningen rikta sig mot en oskyldig. 1995/96:85 om hemlig kameraövervakning (s. 28) efterlyste regeringen - i samband med att brottsmisstankens styrka behandlades - en flexibel reglering som tog hänsyn till hur övervakningen var tänkt att gå till i praktiken. Regeringen menade att det i vissa situationer, där risken för in- tegritetsintrång hos tredje man är minimal, inte är orimligt med en lägre misstankegrad än skäligen misstänkt men att en sådan miss- tankegrad i andra fall är utesluten. Eftersom det i lagstiftningsärendet saknades underlag för en sådan mer flexibel reglering ansåg regering- en att integritetsaspekterna borde väga tungt och att misstankegraden skälig misstanke borde gälla tills vidare. Det kan i sammanhanget nämnas att majoriteten av remissinstanserna ansåg att det borde ställas upp krav på skälig misstanke för att hemlig kameraövervakning skulle få användas. Som framgått av det föregående kan det starkt ifrågasättas om det finns något reellt behov av att kunna använda resurskrävande tvångs- medel som t.ex. buggning, hemlig teleavlyssning och hemlig kamera- övervakning vid en lägre misstankegrad än skäligen misstänkt men det kan naturligtvis inte uteslutas att en sådan möjlighet i ett begränsat antal fall skulle vara till fördel för den brottsutredande verksamheten. Oavsett hur det förhåller sig med detta menar utredningen att de argument mot en sänkt misstankegrad som fördes fram lagstiftningsärende är bärkraftiga. Det är utan tvivel så att risken för att brottsmisstanken vid en närmare granskning visar sig vara obefogad och att tvångsmedlet således har riktat sig mot en oskyldig person skulle öka på ett sätt som inte kan anses vara godtagbart om man väljer en lägre misstankegrad än skäligen miss- tänkt. Att oskyldiga utsätts för integritetskränkande tvångsmedel bör undvikas så långt det är möjligt, och det sagda bör gälla oavsett om det är tredje man eller den ursprungligen misstänkte som drabbas. Ut- redningens slutsats blir således att integritetsintresset även fortsätt- ningsvis bör väga tungt vid den avvägning som måste göras mellan detta intresse och intresset av att utreda brott. Enligt utredningens uppfattning framstår misstankegraden skälig misstanke fortfarande som den nivå där såväl effektivitets- som integritetsskyddsintresset bäst kan tillgodoses. Utredningen föreslår därför att denna miss- tankegrad bör gälla för samtliga i betänkandet aktuella tvångsmedel. Även för de nya tvångsmedlen buggning och annan teknisk avlyssning bör det följaktligen ställas upp krav på skälig misstanke. Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att buggning, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och annan teknisk avlyssning skall få användas endast när någon är skäligen misstänkt för brottet. Som inledningsvis nämndes finns det emellertid vid hemlig kameraövervakning, hemlig teleövervakning och annan teknisk avlyssning vissa situationer där man kan överväga att inte ställa upp något krav på misstanke mot viss person. Denna fråga behandlas i det följande. 11.4.2Bör kravet på brottsmisstanke inte gälla i vissa situationer? Enligt gällande rätt är det en förutsättning för att hemlig teleav- lyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning skall få användas att det går att peka ut en viss person som misstänkt för ett visst konkret brott. Något sådant krav gäller dock inte för att de brottsutredande myndigheterna med stöd av sekretesslagen och telelagen från en teleoperatör skall få ut uppgifter om ett telemed- delande som avser förfluten tid. Som framgått av avsnitt 10 föreslår utredningen emellertid att denna särreglering i sekretesslagen och telelagen skall upphävas och ersättas av en exklusiv reglering i . Utredningen har vidare i det föregående (se avsnitt 11.4.1) föreslagit att det skall ställas upp krav på brottsmisstanke för att i betänkandet berörda tvångsmedel skall få användas. Frågan är emellertid om man bör göra något undantag från denna regel om krav på brottsmisstanke. Redan inledningsvis kan slås fast att det får anses vara uteslutet att göra undantag från huvudregeln om krav på brottsmisstanke mot en viss person när det gäller så pass integritetskränkande tvångsmedel som buggning och hemlig teleavlyssning. Detta överensstämmer dessutom i princip med vad som gäller i en rad utländska rättssystem (se avsnitt 5). Annorlunda förhåller det sig emellertid vid vissa speciella situationer av hemlig kameraövervakning, hemlig teleöver- vakning som avser förfluten tid och annan teknisk avlyssning. Vid de överläggningar som utredningen har haft med företrädare för vissa brottsutredande myndigheter har lämnats en lång rad exempel på verkliga fall där det förelegat behov av att få använda hemlig kamera- övervakning även när man inte kunnat peka ut någon viss person som skäligen misstänkt för brottet (se avsnitt 7.2). I många av dessa exempel rör det sig om mycket allvarlig brottslighet. Det har t.ex. varit fråga om vapengömmor och narkotikapartier som har förvarats ute i naturen. Eftersom det ibland har saknats möjlighet att övervaka dessa platser med personal har det inte sällan lett till att brottet inte har kunnat upp. Ett annat exempel som har lämnats på behovet av att använda hemlig kameraövervakning även när det inte finns någon skäligen misstänkt person är när t.ex. narkotika förvaras i en lokal eller i ett källarutrymme som disponeras av flera personer och där man inte vet vem av personerna som hanterar narkotikan. Det finns även exempel på förundersökningar om upprepade försök till mord på sjukhus, där gärningarna har begåtts genom manipulationer med respiratorutrustning. I dessa förundersök- ningar, där det har saknats en skäligen misstänkt person, har man kunnat konstatera att en rad olika personer har haft möjlighet att manipulera med utrustningen men man vet inte vem av dem som är gärningsman. Som framgått av det nu sagda finns det ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig kameraövervakning även vid fall där det inte går att peka ut en viss person som skäligen misstänkt för brottet. Det framstår vidare, menar utredningen, som klart att hemlig kamera- övervakning i en stor majoritet av fallen skulle ha varit en mycket värdefull arbetsmetod. Det är rentav troligt att en användning av hem- lig kameraövervakning i många av exemplen hade lett till att brottet hade kunnat upp. Mot den angivna bakgrunden föreslår utredningen att hemlig kameraövervakning bör få användas även när misstanken om brott inte kan hänföras till en viss person. Tas kravet på brottsmisstanke mot viss person bort, kan detta naturligtvis innebära ökade integritets- risker. Det bör därför i stället ställas upp ett krav på att det - utöver att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för utredningen, vilket rekvisit bör gälla även i de fall man gör avkall på kravet på brottsmisstanke (se avsnitt 11.5.1) - finns särskilda omständigheter som tyder på att en an- vändning av tvångsmedlet kan förväntas leda till att brottet upp. Ett sådant krav innebär alltså de facto en uppstramning av rekvisitet "synnerlig vikt för utredningen". Rent lagtekniskt innebär en sådan skärpning vissa svårigheter, eftersom man kan göra gällande att det inte går att kräva mer än att åtgärden skall vara av synnerlig vikt för Som framgått av redogörelsen för rekvisitet "synnerlig vikt" (se avsnitten 2.5.2 och 2.7.2) finns det dock, menar utredningen, utrymme för att skärpa indikationskravet på det angivna sättet. Särskilda omständigheter som tyder på att en användning av hemlig kameraövervakning kan förväntas leda till att brottet upp kan föreligga t.ex. när det gäller vapengömmor och upphittade narkotika- partier. Man kan nämligen i dessa fall med fog hävda att det kan förväntas att någon med anknytning till brottet förr eller senare kommer att besöka platsen och omhänderta godset, vilket nämligen inte sällan representerar ett mycket stort värde eller är en nödvändig förutsättning för att t.ex. ett väpnat bankrån skall kunna begås. Genom att använda hemlig kameraövervakning ökar alltså förutsättningarna avsevärt för att brottet skall upp. Även vid upprepade mord- bränder inom ett begränsat område, vid upprepade fall av förgiftade eller med andra farliga föremål preparerade livsmedel i en butik samt vid de tidigare nämnda mordförsöken kan man tänka sig att en an- vändning av hemlig kameraövervakning i vissa fall kan förväntas leda till att brottet upp. Det finns anledning att i detta sammanhang något beröra den möjlighet som enligt gällande rätt finns för polisen och andra att med stöd av lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. bedriva kameraövervakning utan att upplysa om det. Som framgått av avsnitt 2.7.3 får nämligen medge undantag från upplysnings- plikten om det finns synnerliga skäl för det. I förarbetena till lagstiftningen uttalades att en ovillkorlig upplysningsplikt i vissa fall kunde motverka syftet med användningen av en övervakningskamera. Vidare uttalades att bestämmelsen avser undantagssituationer där det finns ett starkt behov av att kunna använda en övervakningskamera utan att behöva informera om den. Som exempel nämndes därvid fall där hänsynen till allmän ordning och säkerhet gör sig särkilt gällande, t.ex. vid övervakning av här i landet anordnade internationella sammankomster, vid utländska statsbesök och liknande arrangemang. I motsats till vad Utredningen om användningen av övervaknings- kameror föreslog i sitt slutbetänkande Kameraövervakning (SOU 1996:88) föreslås i propositionen 1997/98:64 att möjlighet att medge undantag från upplysningsplikten skall behållas i den där föreslagna lagen om allmän kameraövervakning, som skall ersätta lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. Utredningen anförde som skäl för sitt ställningstagande att den nuvarande möjlig- heten till undantag från upplysningsplikten medför en risk för att man enligt denna bestämmelse skall kunna få tillstånd till dold kamera- övervakning vid förundersökning i brottmål trots att rekvisiten enligt lagen om hemlig kameraövervakning inte är uppfyllda. Utredningen menade vidare att dold kameraövervakning inte har någon förebyggan- de effekt och att något behov av dold kameraövervakning utanför förundersökningssituationer inte torde finnas. I propositionen (s. 24 f.) framhålls att utredningens förslag i denna del har mött kritik vid remissbehandlingen och att några remissinstanser har pekat på möjlig- heten att ta bort bestämmelsen om undantag från upplysningsplikten vid synnerliga skäl och i stället utvidga tillämpningsområdet för hemlig kameraövervakning på ett sådant sätt att polisen ges möjlighet till sådan övervakning bl.a. i de fall det inte finns någon person som är skäligen misstänkt för brottet. I propositionen framhåller regeringen det från kriminalpolitisk synpunkt ytterst angelägna i att det finns möjlighet att använda sig av de tekniska hjälpmedel som finns för att motverka brottsligheten och de negativa samhällseffekter som följer av den. Det finns, menar regeringen, fall då det skulle kunna framstå som stötande om möjlig- heten att använda dold kameraövervakning saknades.