sou · GMB376 · 1999-01-01 00:00:00 — Ofta hänvisas i den idrottspolitiska diskursen till den nordiska modellen med starka folkrörelser och en stödjande stat vad avser såväl ideologiskt samförstånd som ekonomiska bidrag. Mot den bakgrunden har kommitténs ledamöter på ort och ställe genom studieresor hämtat hem erfarenheter av statlig idrottspolitik och idrottsrörelsen i , och . Den följande framställningen redovisar dessa erfarenheter och är strukturerad så att såväl likheter som olikheter inom denna modell blir tydliga. 12.1Idrotten – en folkrörelse Idrott och motion organiseras inom ramen för folkrörelser i samtliga nordiska länder. är av norrmännen, av den finska befolkningen, av den danska och av den svenska medlemmar i en idrottsförening. (Siffrorna hänför sig till andelar av den vuxna befolkningen.) Den folkliga organiseringen har sina rötter och gemensamt är även att rege- ringarna i de olika länderna relativt tidigt visade sitt intresse för verk- samheten genom ekonomiska bidrag. De skiftande motiven för statens intresse i kan avläsas i idrottsstödets vandring från Försvars- departementet över och Kyrko- och undervis- ningsdepartementet över till . I stöttade regeringen redan inledningsvis den framväxande skytte- och gymnas- tikrörelsen via krigsministern, medan den unga idrottsrörelsen (sportrörelsen) länge – egentligen ända då lagen om tippning togs – fick vänta på motsvarande statligt engagemang. Sportrörelsen fick visserligen statligt stöd , men först resultatlöst äskande och därefter i betydligt mindre omfattning än gymnastikrörelsen. Det huvudsakliga motivet för den stöd till idrottsrörelsen efter landets självständighet var att idrotten sågs som en viktig faktor i b yggandet av den nya nationen. När sedan idrottsrörelsen föll isär genom tillkomsten av , kontrade staten genom att inrätta 186 En nordisk utblick Efter intern kamp mellan krigs- ministeriet och fick det senare ansvaret för idrottsfrågorna. fördes diskussioner såväl i regering och riksdag och med representanter för den centrala idrottsorganisa- tionerna om värdet av en enad idrottsrörelse. Statens ambition att kontrollera och utveckla idrottskulturen var dock relativt blygsam142. Går vi fram till perioden efter finner vi att medan norsk idrott samlats i en central riksorganisation, Idrettsfor- bund, är den finska idrotten fortfarande samlad i tre centralorganisatio- ner, Det Centrala (svenska) , och och den danska idrotten i fyra, näm- ligen i , De Danska Skytte-, Gymnastik- och Idrottsföreningarna, De Danska Gymnastikföreningarna och . De olika organiseringsmönstren kan bl.a. hänfö- ras till att medan idrottsrörelsen i – liksom i – lyckats (och av staten förmåtts) överbrygga motsättningarna mellan olika idrottskulturer och sociala grupper, fick såväl språkliga som klassmäs- siga motsättningar genomslag i den finska organisationsstrukturen och de idrottskulturella motsatsparen folklig, bred idrott och specialiserad, tävlingsinriktad återfinns i den danska 143. Från tiden efter ökade och stabiliserades det statliga stödet till idrotten i samtliga länder som ett resultat av införandet av tippning. I , och säkrades idrottsstödet i tipsla- gen. I lyckades man att i lagen öronmärka idrottens andel av överskottet till respektive idrottsförbund. I ett första lagförslag stipule- rades att idrottens del av överskottet skulle fördelas av staten. Detta ändrades efter starka protester från . I fördelas idrottens andel av tipsmedlen av "Kongen i statsråd" och det ankom på regeringens organ, Statens idrettskontor, att förbereda besluten. Idrettskontoret utökades med ungdomsfrågor och namnet ändrades till . blev kontoret en avdelning i Kultur- och vetenskapsdepartementet, Ung- doms- och idrettsavdelningen och rätt och slätt Idrettsav- delningen inom Kulturdepartementet144. 142Juppi, 1995. 143Ibsen, 1997. 144Goksoeyr m.fl. 1996. En nordisk utblick 187 tipsmedlen av regeringen. inrättades Ungdoms- och idrotts- byrån vid , (och avvecklades) samt Statens idrottsvetenskapliga kommission. I hade statsmakten inte någon synpunkt på idrottsrörelsens mångfald av riksorganisationer, i hade staten misslyckats i sina försök till enande. I – liksom i – var statsmakten mer framgångsrik i att samla idrotten och minska motsättningar mellan olika idrottskulturer och sociala grupperingar samt mellan stad och landsbygd. Till skillnad från , där överskottet från statens spel och lotte- riverksamhet går in i statskassan och blir en del av statens samlade resurser i statsbudgeten, är idrottsorganisationerna i de nordiska grannländerna garanterade sitt statsbidrag i lag. Detta är naturligtvis en förvaltningspolitiskt stor olikhet, men dess betydelse skall inte överdri- vas. Idrottens andel av det samlade överskottet är, visar erfarenheterna från , inte allom given. Den s.k. fördelningsnyckeln mellan idrottens andel och de andelar, som enligt lagen tillfaller forskning och kultur, har varit föremål för både diskussion och för- ändring. Enligt den nyckel som gäller erhåller idrotten 1/3 av överskottet och medlen fördelas av "Kongen i statsråd" efter förslag från 145. Statens styrning över idrottsbidragets användning handhades, som nämnts, av Statens idrettskontor och mel- lan idrettskontoret och idrottsrörelsen uppstod relativt snart motsätt- ningar vilket bl.a. ledde till att regeringen , 1957-1988, inrättade ett . I rådet fick Idrettsforbund ett reellt inflytande över medelsfördelningen och relationen mellan staten och idrottsrörelsen blev relativt konfliktfri 146. , in på 1970- talet, avtog enligt vissa bedömare rådets betydelse till förmån för mer direkta kanaler mellan Idrettsforbund och departementet147. Även om idrottsrörelsen i levde ganska fritt med statligt stöd via tipslagen och utan egentlig statlig inblandning innebar den reviderade lagen om tips och lotto i en viss skärpning i statens attityd: Dels minskades idrottens andel av det samlade spelöverskottet, dels framgår det av kommentarerna till lagen att den förväntade ökningen av statsbidraget, genom tillskottet från lottospelet, skulle användas av idrottsorganisa- tionerna för att utveckla breddidrotten. Den försök att samla den finska idrottsrörelsen fortsatte , 145Lov om pengespill mv. av 28. nr. 146Goksoeyr m.fl., 1996. 147Hans B. Skaset, expeditionschef, , . 188 En nordisk utblick även nu utan resultat. kontrade regeringen genom att reformera och stärka sin egen idrottspolitiska administration (jfr ovan om Idrotts och ungdomsbyrån, , Statens idrottsveten- skapliga kommission) som man aktivt började prioritera breddidrotten. Idrottens andel av tipsöverskottet i har minskat till förmån för överskottets andra mottagare, kultur, forskning och ungdomsaktiviteter, till dagens drygt Idrottspolitiken i de nordiska grannländerna innehåller således lik- heter och olikheter sinsemellan och i relation till förhållandet i . från den svenska horisonten framträder främst likheter med situa- tionen i . En riksorganisation företräder där som här den samlade idrottsrörelsen i relationen med staten. I båda länder har staten fortsatt drivit en relativt aktiv idrottspolitik i samarbete och samförstånd med idrottsrörelsen. I valde man att ge upp- draget att fördela statens stöd till idrotten. I stannade fördel- ningsuppdraget inom staten, hos idrettskontoret. I båda fallen var emellertid samförståndet mellan staten och idrottsrörelsen en förutsätt- ning för en lyckad politik. I säkrades det genom täta dialoger mellan staten och dess "idrottsmyndighet", . Man kan uttrycka det som att den svenska staten "klev ut i idrottsrörelsen". I säkrades samförståndet genom inrättandet av , genom vilket Idrettsforbund så att säga fick "kliva in i staten". Även om såväl som Idrettsforbund i stort sett fick vad de önskade 148 ligger det en stor skillnad i att vid varje budgetbehandling var beroende av beslut, medan Idrettsforbund fick sina medel utanför . Samarbetet mellan stat och folkrörelse i den norska idrottspolitiken kom även till uttryck i att flera personer haft ledande positioner såväl inom statsförvaltningen som i Idretts- forbund149. I den statsvetenskapliga diskussionen om intresseorganisa- tioners relation till staten talar man ofta om statens korporativa struktur för att beskriva en nära samarbetsrelation. Begreppet har använts för att beskriva relationen mellan svenska staten och så som den etablerades genom tillkomsten av vilken hade till uppgift att behandla ansökningar om lån och anslag till idrottsanläggningar 150. Begreppet korporativ struktur är fortsatt tillämpligt på Riksidrottsför- 148Ibsen, 1997. 149Goksoeyr m.fl., 1996. 150Norberg, 1998. En nordisk utblick 189 bundets uppgift att "i myndighets ställe" fördela statens idrottsstöd till sina medlemsorganisationer. När det gäller relationen mellan idrettskontoret och Idrettsforbund har en norsk forskare beskri- vit den som familjelik snarare än korporativ. Tillsammans utgör, menar denne, idrettskontoret och Idrettsforbund ett från den politiska processen i övrigt avskilt segment med intäkter som garanteras i lag och som inte behöver prövas i den statliga budgetprocessen. Motsätt- ningar mellan aktörerna i detta skyddade segment är lika familjebråk. På samma sätt som familjebråk reds ut inom familjen reds idrottsmot- sättningarna ut inom idrottssegmentet – jämför ovan om inrättandet av 151. Efterkrigstidens nordiska idrottspolitik har i samtliga länder helt eller delvis riktat sig till idrottens centrala frivilligorganisationer. I utvecklades en relativt stark statlig idrottsbyråkrati delvis som en motvikt till att staten inte lyckades i sina försök att samla idrottsrö- relsen. I lämnades idrottsrörelsen relativt ifred från statlig inblandning och styrning vad gäller verksamhet och inriktning, medan relationerna mellan staten och idrottsrörelsen varit tätare i – och I har statens lägre ambitionsnivå och i dess misslyckande i detta avseende gjort det möjligt för idrottsrörelsen att bevara sin pluralistiska organisationsstruktur. I och i har statens högre ambitionsnivå både förutsatt och bidragit till en samman- hållen idrottsrörelse. När det gäller situationen i respektive är det möjligt att fånga olikheterna i relationerna mellan staten och idrottsrörelsen genom analysen av dem som familjära respektive korporativa. Mot denna bakgrund skall vi i det följande söka förstå och tolka de förändringar som synes vara för handen i de nordiska grann- länderna både vad gäller statens idrottspolitiska ambitioner och synen på samarbetet mellan den offentliga sektorn och frivilligsektorn. reducerade staten idrottens andel av tipsöverskottet med , i reala termer från 500 miljoner fmk till drygt 400 miljoner fmk. ändrades regeringens attityd till idrottsrörelsen från en tidigare mer stödjande och expansiva attityd vad gäller idrottsrörelsens verksamhet till en stödjande men restriktiv attityd gentemot idrottsrö- 151 , 1995. 190 En nordisk utblick SOU 1998:76 Den nya attityden innebär handfast styrning med hjälp av "ökad och förfinad mål- och resultatstyrning" 153. Som ett led i denna process blev de fyra självständiga riksidrottsförbunden samlade i ett, (). Bakom den ändrade finska attityden låg bl.a. den ekonomiska nedgången i den finska ekonomin inledning och därmed större krav på effektivitet i användningen av statens resurser men också den ekonomiska kris som förutvarande själv försatt sig i. I upprustningen eller skärpningen av den finska idrottspolitiken ingår även en revidering av idrottslagen som bl.a. får en ny, tydlig målformulering avseende syfte och prioriteringar: "Syftet med denna lag är att främja motion och annan idrott samt tävlings- och elitidrott och medborgarverksamhet i anslutning till dessa, att främja befolkningens välbefinnande och hälsa samt att med idrottens hjälp stöda barns och ungas uppväxt och utveckling. Syftet med denna lag är dessutom att med hjälp av motion och idrott främja jämlikhet och tole- rans samt stöda kulturell mångfald och en hållbar utveckling av natu- ren. Fördelningen av idrottsanslaget – idrottens del av överskottet från statens spelverksamhet – sker genom regeringsbeslut. Till sin hjälp i beredningen av beslutet om fördelning av statsanslaget till idrottsverk- samheten har regeringen ett sakkunnigorgan, , under- ställt . Rådets uppgift föreslås skrivas in i lagen, bl.a. att det skall "... följa idrottens utveckling, göra framställ- ningar om och ta initiativ till utvecklandet av idrotten, göra framställ- ningar och avge utlåtanden om användningen av idrottsanslagen för verksamhetsområdet samt att utvärdera effekten av statsförvaltningens åtgärder på idrottens område." Till lagen är kopplad en förordning som bl.a. anger vilka idrottsor- ganisationer som är berättigade till statsbidrag: "Såsom i 7§ Idrottsla- gen avsedd idrottsorganisation, vilken för sin verksamhet kan erhålla statsbidrag, kan godkännas riksomfattande eller regional registrerad förening, vilkens stadgeenliga huvudsakliga syfte är att föranstalta idrott eller annan verksamhet som främjar idrotten. Av särskilda skäl kan även annan på idrottens område riksomfattande organisation god- kännas som berättigad till statsbidrag." 152Juppi, 1995. 153Harri Syväsalmi, överdirektör i , . 154Förslag till ny idrottslag, Regeringens proposition 1997. 156Idrottslagsarbetsgruppen, PM 28.5 1997. En nordisk utblick 191 Den del av idrottsanslaget, ca 118 miljoner fmk , som går till idrottsorganisationerna fördelas av regeringen efter ett resultatbaserat system. En arbetsgrupp, tillsatt av kulturministern , har enhälligt föreslagit bl.a. att idrottens samhälleliga bety- delse avseende antidopingarbete, jämställdhet, förhindrande av våld samt miljöfrågor skall betonas vid beredningen av beslut om statsbi- drag. Vidare att specialidrottsförbundens olikheter skall beaktas, att de små förbundens bastr ygghet skall fastslås samt att prof essionell idrott inte skall ingå i den verksamhet som understöds av statsmedel utan att frågan utreds med hjälp av en undersökning. Så som tilldelningen skett b ygger den på vad föreningarna åstadkommer. Resultatområdena är fastställda i idrottslagen (jfr ovan) och kriterierna för hur resultaten skall bedömas är grupperade i kvanti- tativa, kvalitativa respektive samhälleligt betydelsefulla och utarbetas i nära samarbete med idrottsorganisationerna. Påpekas bör att kriteriet "samhälleligt betydelsefulla (resultat)" svarar för en tilldelning inom plus-minus . Huvudvikten vid tilldelningen läggs således vid de rent idrottsliga värden som föreningarna kan redovisa. Övergången till det resultatbaserade fördelningssystemet har bl.a. inneburit att en del förbund som tidigare fick mycket nu får mindre och vice versa. Poängen med det nya systemet är, enligt ansvarig rege- ringstjänsteman, att det stimulerar till egenutveckling för de olika för- bunden samt att, eftersom fördelningen sker öppet, möjligheten till demokratisk insyn och kontroll är god. I ändrades, som nämnts, statens syn i samband med tillkomsten av lottospel och revideringen av lagen om tips och lotto med innebörden att organisa- tionerna förväntas använda de nytillkomna intäkterna för utveckling av breddidrotten. har flera statliga undersökningar gjorts av organisationernas användning av statsbidraget och olika kulturmi- nistrar har ställt krav på att idrottsrörelsen i högre grad bör ta på sig sociala uppgifter. tog regeringen ett starkare grepp över idrottspolitiken genom att dels inrätta en statlig fond till stöd för anläggning och renovering av idrottsanläggningar och kulturhus, dels uppgradera de idrottspolitiska målen och lägga in dem som en del av ett större allmänt kulturpolitiskt område. Dock har inga önskemål, som i , framställts om en samlad riksorganisation för 157 Odaterad PM från , Idrotts- och ungdomsavdelningen. 192 En nordisk utblick hela idrottsrörelsen 158. Organisationerna har emellertid själva genomfört förändringar på riksnivå så att de förutvarande två riksorga- nisationerna för gymnastik och idrottföreningar gick samman i en gemensam organisation, Danska Gymnastik- och Idrotts- föreningarna. Sammanslagningen hade föregåtts av en längre periods kritik av elitidrottens villkor i vilken ledde fram till att Folke- tinget stiftade en särskild lag om elitidrotten vilken i sin tur gav grund 1985 av en särskild organisation, Team , för främjandet av dansk elitidrott. Med Team som ansvarig för dansk elitidrottsutveckling blev realt överflödig. Team har ett tätt samarbete med – de har lokaler i samma hus – och har Team direktör initierat en diskussion om samgående mellan . skall på- pekas att samarbetet inte är utan motsättningar eftersom relationen ej alltid är jämlik. T.ex. är det Team som har de stora pengarna till elitidrotten och "dikterar" ibland vad och specialidrittsförbunden bör göra för elitidrotten 159. I regeringens redogörelse till om idrottspolitiken i feb- ruari 1997 görs en analys av tilldelningen av tipsmedel till idrottsorga- nisationerna – ca 600 miljoner dkr – och hur de används i förhål- lande till den idrottspolitik som regeringen vill föra 160. Bl.a. sägs att regeringen vill satsa än mer på breddidrotten och vill därvid stödja den breddidrott som finns alternativt kan utvecklas utanför idrottsföre- ningarna och som alls inte i samma utsträckning tillgodoses av tipsmedel. Man säger vidare att man vill inleda en diskussion med idrottsrörelsen för att sluta avtal om hur man tillsammans kan arbeta för att utveckla breddidrotten ute bland de föreningslösa och man säger att, eftersom endast en liten del av tipsöverskottet stannar kvar inom regeringen till ministerns disposition, organisationerna i större utsträckning måste avsätta egna medel för sin del i överens- komna verksamheter. Regeringens önskan att styra idrottsorganisationernas användning av tipsmedlen i syfte att förverkliga en idrottspolitik, som sträcker sig utanför organisationerna och deras medlemmar, var temat för den idrottsriksdag regeringen kallade till i . Kul- turministern var mycket tydlig i att framhålla idrotts- 160Kulturministeriet, J. En nordisk utblick 193 rörelsens stora betydelse för folkligt, demokratiskt engagemang, för utvecklingen av kulturella symboler och gemenskap, internationellt utbyte och fördjupning av livets etiska dimensioner m.m. Han menade vidare att även om föreningslivet innehåller många oomtvistliga värden så innebär det inte att varken stat eller kommun har en idrottspolitisk roll att spela, dvs. att tillse att alla medborgare har ett allsidigt idrotts- utbud att välja från. De målområden ministern önskade styra mot var idrott för äldre, för flyktingar och invandrare, idrott i sociala utveck- lingsprojekt, för arbetslösa, i storstad och idrott för psykiskt sjuka. Mot den bakgrunden inbjöds idrottsrörelsen till samarbete och arbetsdelning i syfte att uppfylla regeringens idrottspolitik. Förslaget som presenterades var att en mindre del av tipsmedlen skulle avsättas och förvaltas av en "Idrottens utvecklingsfond", som regeringen vill inrätta. Från fonden skall bidrag ges till olika initiativ på idrottsområ- det, till särskilda folkhälsoinsatser för särskilda grupper, till nya former av aktiviteter, informationsspridning, kampanjer... Fonden skall enligt kulturministern arbeta i enlighet med "några riktlinjer" men i övrigt vara fri att fatta egna beslut utan politisk inblandning. Idrottens huvud- organisationer skall ges plats i dess styrelse. I debatten kring ministerns förslag var företrädarna för dansk idrottsrörelse, särskilt ordförandena i och Danska Gymnastik och Idrottsföreningarna, mycket kritiska. Man höll fast vid sin status som fria och oberoende organisationer. Närvarande var även företrädare för kommunernas idrottsverksamhet och från dessa hördes stöd för kulturministerns linje. Enligt avtal som träffats mellan staten och idrottens organi- sationer tillförs Idrottens utvecklingsfond 20 miljoner dkr , pengar som i annat fall skulle ha tillfallit idrottsrörelsens huvudorgani- sationer161. Fördelningen av statsbidraget till den norska idrotten sker, som nämnts, genom regeringens beslut – av "Kongen i statsråd" efter förslag från . Det förutvarande Statens idrettskontor respektive och idrettsavdelning övergick som tidigare nämnts till att bli Idrettsavdelningen i . Stats- bidraget via tipsöverskottet fördelas dels till idrottsrörelsen (ca 238 milj. nkr) dels till idrottsanläggningar (ca 330 milj. nkr). Som ovan redovisats har norsk idrottspolitik varit en 161 , specialkonsulent, , . 194 En nordisk utblick fråga mer eller mindre exklusivt för regeringen och Idretts- forbund. Då det ekonomiska bidraget legat utanför den ordinära budgetprocessen har, enligt flera bedömare, det allmänna politiska intresset för idrotten varit ringa. En förändring i detta förhållande kan eventuellt spåras till då regeringen lägger fram en idrottspolitisk "melding om idrettens vilkår och utfordringer" till Stortinget162. I rapporten redovisas regeringens fort- satta prioritering av breddidrotten men även av nya och specifika insatsområden såsom barnidrott, toppidrott, friluftsliv, idrott och kvinnor, idrott för äldre, för arbetslediga, för funktionshämmade, för invandrare. I en senare rapport från till om sta- tens förhållande till frivilliga organisationer 163 redovisas departe- mentets ambition att utveckla sin styrförmåga över idrottsanslaget: "Gjennom en utvikling av soeknads- og rapporteringsrutiner og mer spesifiserte tildelningsbrev söker departementet gradvis å få Idrettsforbund til å operasjonalisere både planlagte tiltak og resultatmål innenfor prioriterte områden." Det är tydligt att regeringen genom sina rapporter till signalerar en mer aktiv och starkare styrning av användningen av de medel som överförs till idrottsorganisationerna. I tilldelningbrevet till Idrettsforbund från hän- visas till behandling av först nämnda rapport (Innst. 28, 1992-93) och man säger bl.a. att "(D)epartementet forutsetter at Idrettsforbund vid fordelningen av midler til saerforbunden og idrettskretser, eventuellt andre enheter, innarbeidar disse hensyn som grunnlag for tildelning av midler fra stats- og spillmidlene". När det gäller statens bidrag till idrottsförbundets egen administration uttalas att det i enlighet med beslut avseende statsbudgeten för är fastställt till 3 740 000 nkr. Totalbeloppet för ramanslaget ("rammetillskuddet") till de olika idrottsorganisationerna finns här angivet liksom ett antal anslagsposter som öronmärkts för prioriterade insatsområden. Och man betonar att dessa insatsområden skall tillgodo- ses inte enbart med de öronmärkta pengarna utan även med hjälp av ramanslaget. Idrettsforbund åläggs att tillse att så sker. Den norska idrottspolitiken är, som nämnts, inne i en fas som utmärks av en ny och starkare styrning från statsmaktens sida. Uppen- bart är att regeringen söker tydliggöra sina idrottspoli- tiska avsikter genom involvering av , ökad användning av 41 for 1991-92. meld nr 27, 1996-97. 164a.a., s. 58. En nordisk utblick 195 öronmärkning av delar av statsbidraget i tilldelningsbrevet till Idrettsforbund samt genom olika "signaler" i övrigt. "Vi har en nära och bra relation med Idrettsforbund, men staten måste upphöra med att enbart förlita sig på relationen med centrala organisationer. Pengarna måste ned på det lokala planet" 165. Från Idretts- forbund framhålls att öronmärkningen av vissa medel är onödig efte- som idrottsorganisationerna redan och efter eget beslut är verksamma i de områden som regeringen lyfter fram. I stället för detaljstyrning skulle man inom förbundet välkomna en granskning av statsmedlens användning. För att återknyta till den tidigare anförda analysen av norsk idrotts- politik som ett eget segment, skyddat från de allmänna politiska priori- teringarna och med intima, "familjelika" relationer mellan staten och idrottsrörelsen, Idrettsforbund, kan vi kanske påstå att seg- menttillvaron naggats i kanten av nämnda rapporter till och att regeringen med stöd av fått ett övertag i relationen med sin "anförvant".