sou · GMB3123 · 1999-01-01 00:00:00 — hävdade, artikel 51.3 i tilläggsprotokoll I inte kan anses innebära att civila som direkt deltar i fientligheterna är KOMBATTANTER under sådan tid (jfr L. , 4HE CONTEMPORARY CONFLICT, 1993, s. 102). Såvitt känt finns det inte inom statssamfundet någon väl etablerad sedvana som tyder på att växlingar fram och åter mellan kombattant- status och annan status är folkrättsligt medgivna i andra fall än de som följer av gällande konventioner (jfr bilaga 6). Det saknas med andra ord auktoritativt stöd för uppfattningen att folkrätten medger växlingar fram och åter mellan olika folkrättslig sta- tus, vid sidan av de växlingar som uttryckligen är tillåtna enligt kon- ventionstexterna. "EHOVET AV PERSONER MED TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS Eftersom huvudregeln är att en kombattant skall ingå i en V¤PNAD STYRKA, bör man från svensk sida först och främst avgöra vilken eller vilka väpnade styrkor som skall finnas för försvaret av vårt land. Givetvis skall iakttas folkrättens krav på en väpnad styrka, på under- rättelse när en halvmilitär organisation eller beväpnad polisstyrka in- förlivas med de väpnade styrkorna och på en kombattant. Av betydelse är även den värnkraft som styrkan – eller en viss del därav – skulle ha. Det finns anledning att påpeka att kombattantstatus inte är en nöd- vändig förutsättning för en persons medverkan i det militära försvaret i vid mening. Blott om vederbörande skall direkt – aktivt – delta i fient- ligheterna fordras sådan status för denne. Medverkan som inte förut- sätter status av kombattant – men måhända innebär att vederbörande hänförs till exempelvis kategorin civila åtföljande stridskrafterna – kan bestå i olika slags underhåll och annan service vid och åt militära för- band m.m. Eftersom krigets lagar träder i tillämpning först när en väpnad kon- flikt har inletts, är kombattantstatus inte en förutsättning för polisiära eller andra ingripanden som görs mot personer från främmande makt som utför sabotage eller liknande på svenskt territorium i ett skymningsläge strax före det att en väpnad konflikt har brutit ut. En annan sak är att frågan en sådan konflikt har inletts, exempelvis huruvida en sådan konflikt är ett faktum om sabotörerna bär uniform, kan diskuteras. Vidare bör påminnas om att även personer som saknar kombattant- status kan ha rätt att bruka våld vid en väpnad konflikt och under ocku- pation. Exempelvis torde en sådan yrkesgrupp som polisen inte vara av folkrätten förhindrad att då använda våld i självförsvar och eventuellt även när det är motiverat med hänsyn till den civila tjänsteutövningen, allt under förutsättning att de inte tar aktiv del i fientligheterna. Med hänsyn till det anförda finns det skäl att överväga behovet av personal med just kombattantstatus, utöver dem som ingår i det regul- jära militära försvaret. Om ett sådant behov konstateras, bör följande beaktas. %FFEKTERNA AV TILLF¤LLIG KOMBATTANTSTATUS Om det skall tillåtas att personer som tillhör en viss yrkesgrupp eller liknande är kombattanter i en del fall men är civila eller icke-kombat- tanter i andra fall, torde det inte sällan bli vanskligt bl.a. för motstånda- ren att rätt bedöma om han har att göra med svenska kombattanter eller ej i en viss situation. Det gäller inte minst om medlemmarna av grup- pen använder samma eller likartad klädsel och materiel vare sig de har militära uppgifter (dvs. enligt svensk uppfattning är kombattanter) eller fullgör civila sysslor (i egenskap av civila eller icke-kombattanter). Svårigheter av nu berörda slag finns även ovanför individnivå. Om den svenska försvarsplaneringen innebär att medlemmar av en viss yrkesgrupp i varje fall kan komma att direkt delta i fientligheterna så- som tillfälliga kombattanter, inställer sig frågan hur motståndaren kommer att betrakta och agera mot MEDLEMMAR AV GRUPPEN ¶VER HUVUD Det torde inte kunna uteslutas att motståndaren uppfattar samtliga i gruppen som möjliga kombattanter och i enlighet härmed anser sig böra bekämpa dem. Detta kan leda till att motståndaren riktar anfall mot medlemmar av gruppen och mot byggnader, fordon m.m. som gruppen använder. Så kan ske trots att just de som blir föremål för anfall faktiskt inte är eller någonsin kommer att vara sysselsatta med uppgifter inom det väpnade försvaret av vårt land. Det behöver inte heller vara fråga om personer eller materiel som finns inom ett område där strider har förts. Genom anfall mot medlemmar av grupper som är möjliga kombattanter kan motståndaren försvåra eller t.o.m. hindra att civila uppgifter blir fullgjorda och att civila funktioner i samhället fungerar. Från svensk synpunkt kan det inte vara önskvärt med sådana effekter i och för sig. Sammantaget ger det anförda vid handen att systemet med tillfälliga kombattanter skapar OKLARHETER VID DEN FOLKR¤TTSLIGA BED¶MNINGEN såväl för motståndaren som för den enskilde själv och den svenska civilbefolkningen m.fl. Eftersom olika folkrättsliga regler gäller beroende på om kombattantstatus föreligger eller ej, bör oklarheter i Som antytts gäller det sagda inte enbart i fråga om PERSONER, utan även beträffande EGENDOM. Om man från svensk sida planerar att en grupp personer vid behov skall delta i det väpnade försvaret av landet, är det sannolikt att motståndaren bedömer att byggnader, for don m.m. som gruppen använder utgör militära mål. För det fall att t.ex. polismän har stridande uppgifter i det väpnade försvaret av , torde risken öka för att motståndaren anser att polisstationer, polisfordon m.m. är militära mål. Diskussionen i detta avsnitt har utgått från att tillfällig kom- battantstatus skulle förekomma för dem som hör till en grupp och att motståndaren i och för sig skulle acceptera kombattantstatus för dem. Som framgått är det emellertid från folkrättslig synpunkt diskutabelt huruvida det, utan uttryckligt stöd i gällande traktattext, är tillåtet att växla fram och åter mellan kombattantstatus och annan status. Därför är det knappast någon främmande tanke att motståndaren anser att an- vändningen av begreppen tillfällig kombattant och tillfällig kombattant- status inte låter sig förenas med folkrättens bestämmelser. I konsekvens härmed bör man räkna med att motståndaren bedömer att de TILLF¤LLIGA KOMBATTANTERNA INTE ¤R KOMBATTANTER OCH S¥LEDES DIREKT DELTAR I FIENT LIGHETERNA FAST DE INTE HAR N¥GON FOLKR¤TTSLIG BEFOGENHET H¤RTILL. ståndaren kan med den utgångspunkten anse sig ha rätt att, vid sidan av att även då militärt bekämpa dessa personer, inte behöva behandla dem som krigsfångar om de faller i hans hand. Vidare skulle motståndaren anse sig berättigad att i en rättslig process hålla dem ansvariga för att de utan folkrättsligt stöd har deltagit i konflikten. Det är mycket som talar för att folkrätten inte medger att man använder sig av begreppen tillfällig kombattant resp. tillfällig kombattantstatus i den mening som angav och som har kommit till användning i den svenska försvarsplaneringen. Mot detta bör vägas att det kan finnas ett behov av att vissa grupper medverkar såväl med stri- dande som med andra uppgifter inom vårt totalförsvar. Det kan hävdas att detta behov är så stort att bör hålla fast vid uppfattningen att begreppen tillfällig kombattant och tillfällig kombattantstatus är fören- liga med folkrätten, alternativt att det får accepteras att de nu ifråga- varande grupperna blir kombattanter permanent. Enligt utredningens mening är det inte förenligt med folkrätten att använda sig av personal med tillfällig kombattantstatus, såvida inte ut- tryckligt stöd för sådan status finns i gällande konventionstext. saknas sådant stöd för den svenska modellen med tillfälliga kombat- tanter. Ett bibehållande av denna modell riskerar att få negativa följder för trovärdighet vad gäller efterlevnaden av den internatio- nella humanitära rättens regler, liksom för omvärldens syn på vårt lands vilja att efterleva andan i dessa regler. Därför bör överge denna modell. 2Totalförsvaret åren 1997–2001 och framtida angreppshot mot 2.1Totalförsvarsbeslutet avseende åren 1997–2001 beslut om totalförsvaret perioden –2001 fattades i två etapper resp. och innebär bl.a. att det militära försvarets krigsorganisation skall minska (prop. 1996/97:4, 1995/96:FöU1, 1995/96:44–46 samt bet. 1996/97:FöU1, bet. 1996/97:UFöU1 och rskr. 1996/97:36 och 109–110). I beslutet har betonats de frivilliga försvarsorganisationernas be- tydelsefulla verksamhet. Hemvärnets tillväxt, föryngring och mate- riella förnyelse är viktiga mål. Den målsättningen har satts upp, att hemvärnet skall omfatta 125 000 personer . Det bestämdes att antalet beredskapspoliser skall utökas till omkring 15 000 total- försvarspliktiga. 2.2Den säkerhetspolitiska situationen enligt propositionerna inför försvarsbeslutet 2.2.1Förändrad säkerhetspolitisk situation med verkningar för Enligt vad regeringen anförde inför försvarsbeslutet präglas omvärlden inte längre av två mot varandra stående maktblock. Det dominerande konfliktscenariot har övergått från ett bipolärt världskrig till mer regio- nala eller lokala krig med flera aktörer inblandade. ter det sig osannolikt att skulle utsättas för ett militärt angrepp, men det finns svårigheter att förutsäga den säker- hetspolitiska utvecklingen på . De militära förutsättningarna för att genomföra militära angrepp kommer att vara starkt begränsade under ; det gäller särskilt ett angrepp i form av en kust- invasion. Det ter sig inte rimligt att ett väpnat angrepp skulle riktas mot , om inte angreppet har ett vidare strategiskt syfte. 2.2.2Utvecklingen av de konventionella stridskrafterna Utformningen av den utvecklade världens stridskrafter torde enligt re- geringens inför försvarsbeslutet gjorda bedömning påverkas främst av en strävan att utnyttja de möjligheter som TEKNIKEN erbjuder. &RAMTIDA OPERATIONER antas bli MER ¶PPNA OCH FLYTANDE. FRAGMENTERAT så till vida som egentliga frontlinjer saknas. Till följd av de snabbt ökande kostnaderna för tekniskt avancerade vapensystem delas stridskrafterna upp i skilda kategorier. En del består av hög- moderna stridskrafter, s.k. större del utgörs av högmoderna stridskrafter med något lägre bered- skap. Återstoden av stridskrafterna har lägre kvalitet och kräver för mobilisering. I stormakterna får flygstridskrafter och luftburna förband en fram- trädande roll, och de stridskrafterna får ökade uppgifter i land- kriget. Markstridskrafternas flexibilitet och effekt ökar. &¶RUTS¤TT NINGARNA F¶R ATT GENOMF¶RA ¶VERRASKANDE INLEDDA MILIT¤RA OPERATIONER ¶KAR genom satsningen på att utveckla strategiska rörliga insatsstyrkor. Men kan det antas att lokala krig kommer att föras på en mycket låg teknisk nivå. Det kan inte uteslutas att biologiska och kemiska vapen kommer att utnyttjas. Enligt vad som bestämdes vid försvarsbeslutet skall behålla sin alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i händelse av en väpnad kon- flikt i landets närområde. Totalförsvaret skall ha en betryggande och ¶VER TIDEN ANPASSAD F¶RM¥GA ATT M¶TA ALLA HOT som kan uppstå mot landet, och det skall i händelse av ett väpnat angrepp värna landets fri- het och oberoende samt skydda civilbefolkningen. Det skall utformas med utgångspunkt i ett VIDGAT S¤KERHETSBEGREPP, som tar hänsyn till bl.a. de nya hot och risker av icke-militär natur som föreligger (jfr det sista avsnittet i förevarande kapitel). Inför försvarsbeslutet angav regeringen såsom det svenska för- svarets huvudinriktning, att man skall kunna möta en framtida an- gripare som utnyttjar strategiska insatsstyrkor med hög modernitet och kvalitet för att nå snabba framgångar. Ett angrepp på kan sättas i gång med stor kraft redan i inledningen, utan att detta kräver lång- variga röjande militära operativa förberedelser. Kraften i angreppet kan riktas mot många utvalda mål över en stor del av landets yta. Det finns ökade möjligheter att välja ut sådana mål som har stor betydelse för den svenska försvarsförmågan. Förvarningen liksom effekten av motåtgärder minskar till följd av utnyttjandet av modern teknik. Oavsett väderförhållanden kan strid pågå dygnet runt på ett fragmenterat slagfält utan klara frontlinjer. Det kommer att föreligga stora svårigheter såväl att leda stridskrafterna som att göra insatser för att skydda civilbefolkningen. Ytterligare krav på förmågan till anpassning kommer att ställas . För att kunna möta ett på strategiska insatsstyrkor baserat angrepp måste, menade regeringen, det svenska militära försvaret ha förmåga både att skydda landets mest vitala områden och att anfalla en angri- pare där och när denne är som känsligast. Stor betydelse har förmågan att leda stridskrafterna under mycket svåra omständigheter och att övervaka det svenska territoriet. En grundläggande förutsättning för den svenska försvarsförmågan är att angriparen hindras att få herra- välde i luften. Inför försvarsbeslutet förordade regeringen, att till grund för det svenska totalförsvarets inriktning skall inte på något avgörande sätt läggas möjligheten av långvarig styrkeuppb yggnad i närområdet eller möjligheten att ge ett angrepp med strategiska insatsstyrkor ett mera påtagligt inslag av anfallskraft över kust eller landgräns. Regeringen menade att en hotutveckling av sådant slag skall i allt väsentligt kunna mötas genom en successiv anpassning. I olika tidsperspektiv finns – enligt vad regeringen anförde inför den första etappen av försvarsbeslutet – följande tänkbara angreppshot mot 1995/96:12 s. 67 ff.). Såvitt gäller ANGREPPSHOT I NUVARANDE OMV¤RLDSL¤GE finns ingen tänkbar angripare med omedelbar tillgång till förband lämpade för an- grepp i den omfattning som legat till grund för svensk försvars- planering. Det hindrar inte att det rent tekniskt skulle kunna vara möj- ligt att inleda militära företag mot med de resurser som trots allt finns tillgängliga. Sådana företag ter sig föga troliga men skulle möjligen kunna beröra i ett läge av oväntade politiska omvälv- ningar. Det skulle kunna utgöras t.ex. av angrepp med mycket begrän- sade geografiska mål eller angrepp mot någon vital samhällsfunktion. Beträffande ANGREPPSHOT I ETT F¶R¤NDRAT OMV¤RLDSL¤GE angav rege- ringen att den säkerhetspolitiska och miltärstrategiska situationen inte kan förändras hur snabbt som helst; särskilt tar det avsevärd tid att för- ändra de rent militära möjligheterna att genomföra ett angrepp. Vad som i detta avseende bedömdes kunna ske snabbast är att i ett förändrat politiskt läge någon aktör i konfrontation med omvärlden satsar på att sätta befintliga militära resurser i stånd och därmed upprätta en för- måga att genomföra ett angrepp i större skala. Regeringen fann att det i första hand är sådana flyg- och markstridskrafter som utgör viktiga komponenter i en utveckling mot strategiska insatsstyrkor som skulle kunna sättas i stånd ( ANGREPPSHOT MED IST¥NDSATTA STYRKOR). Vad angår ANGREPPSHOT P¥ L¥NG SIKT är, fortsatte regeringen, den säkerhetspolitiska och militärstrategiska utvecklingen mycket svårare att förutsäga. Tänkbara angreppshot i ett längre tidsperspektiv är med hänsyn till de många inverkande faktorerna och den stora kompexiteten mycket mer varierande än vad som rimligen går att föreställa sig. Men mycket talar för att framtida krig skulle karakteriseras av att kvalifice- rad militärteknik och strategiska insatsstyrkor kommer till användning. Regeringen tillade att det inte heller skall uteslutas att, som ett komp- lement till strategiska insatsstyrkor, mer omfattande förmåga till an- fallskraft över landgräns och hav skulle kunna växa upp i det svenska närområdet. En sådan utveckling, särskilt vad gäller anfallskraft över hav, torde dock ta så i anspråk att den i huvudsak kan mötas genom framtida tillväxt av ett försvar som är utformat för i första hand att kunna möta strategiska insatsstyrkor. 2.3Bevakning och skydd av skyddsobjekt I propositionen inför den första etappen av totalförsvarsbeslutet anförde regeringen att det i ett framtida krig – beträffande vilket insatser av strategiska insatsstyrkor, som i ett snabbt förlopp och i kombination med sabotageåtgärder söker störa viktiga samhällsfunktioner, kan bli centrala inslag – är av avgörande betydelse att för totalförsvaret viktiga anläggningar kan bevakas och skyddas (jfr lagen [1990:217] om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., enligt vilken det kan beslutas att anläggning, område, fartyg eller luftfartyg skall utgöra skyddsobjekt). Denna förmåga måste enligt regeringen finnas i alla delar av , och betydligt större vikt än måste således läggas vid förmågan att bevaka och skydda sådana En skärpt bevakning är enligt vad regeringen anförde särskilt angelägen i ett skede före ett krigsutbrott då sabotagehandlingar i stor att vänta (prop. 1995/96:12 s. 83, se även s. 87 och 120 f., jämför 1995/96:FöU1 samt 1995/96:44–46). Inför den andra etappen av totalförsvarsbeslutet återkom regeringen skyddsobjekt (prop. 179–182, jämför bet. 1996/97:FöU1). Regeringen anförde därvid att man borde förbereda uppsättning och bemanning av en bevaknings- organisation med bevakningsplutoner, men ett genomförande av denna organisation borde ske först i ett anpassningsskede. Regeringen angav att HEMV¤RNET ¤R EN VIKTIG BEVAKNINGSRESURS, och regeringen bedömde att DRIFTV¤RNET tills vidare bör finnas kvar i dess nuvarande form som ett av flera möjliga bevakningsalternativ. Med en utökad organisation och bättre utbildning kan – menade regeringen – BEREDSKAPSPOLISEN utgöra ett lämpligt komplement för bevakning av skyddsobjekt. Rege- ringen ansåg att inriktningen borde vara att beredskapspolisens organi- sation utökas till att omfatta totalt ca 15 000 personer. Huvuddelen av utvidgningen borde kunna genomföras –2001. Om vad statsmakterna i samband med totalförsvarsbeslutet anförde angående POLISENS uppgifter under höjd beredskap hänvisas till I fråga om det långsiktiga försvarsbeslutet sker samråd mellan företrä- dare för regeringen och för riksdagspartierna i Försvarsberedningen. I en daterad delrapport, Svensk säkerhetspolitik i ny omvärldsbelysning (Ds 1998:9), redovisade beredningen sina dittillsva- rande överväganden inför den s.k. säkerhetspolitiska kontrollstation som hade beslutat skulle äga rum (angående tid- punkten för kontrollstationen, se i det följande). Mot bakgrund bl.a. av vad som sägs i delrapporten angav regeringen i en proposition (prop. 1997/98:84) att angreppshoten ter sig mer avlägsna nu än vid tiden för det senaste försvarsbeslutet. Detta medförde enligt regeringen dels att förmågan till offensiva operationer utan en tidskrävande iståndsättning har reducerats ytterligare och dels att förutsättningarna för en sådan iståndsättning har försämrats jämfört med vad som i anslutning till försvarsbeslutet bedömdes vara möjligt. Regeringen föreslog att kraven på beredskap inom Försvarsmakten skall ändras. Antalet förband som skall kunna uppnå full krigsduglighet skulle enligt regeringens mening nedgå. att förbandsverksamheten inom och materielanskaffning till För- svarsmakten skall reduceras. Hemvärns- och frivilligverksamheten borde enligt propositionen genomföras för att uppnå de mål som riks- dagen har beslutat, men denna verksamhet borde dock kunna reduceras med ca 10 milj.kr . biföll regeringens förslag (bet. 1997/98:FöU11, rskr. 1997/98:268). tiska kontrollstationen skulle flyttas fram 1997/98:83). 1997/98:FöU10, rskr. 1997/98:269). 2.5Nya slags hot mot Framställningen tidigare i detta kapitel tar väsentligen sin utgångspunkt i försvaret mot ett traditionellt V¤PNAT ANGREPP mot som en stat genomför, dvs. sådana angrepp som i allmänhet syftar till en ocku- pation av landet eller en del av detta. Även om sådana angrepp alltjämt utgör en viktig grund inte minst för planeringen av totalförsvaret, kan det nämnas att ANDRA SLAGS HOT får en ökande betydelse från försvarssynpunkt. Av bl.a. propositionerna inför försvarsbeslutet och av Försvarsberedningens i det föregående nämnda delrapport kan dras slutsatsen att inte bara stater utan även ageranden av t.ex. terroristgrupper eller enskilda liksom andra händelser kan komma att hota det svenska samhället och landets säkerhet i vid mening. Det handlar om ett brett spektrum av hot. Det kan vara fråga om naturkatastrofer, flyktingströmmar eller annat som inte är en följd av någons avsikt att hota eller skada . Men det kan också röra sig om s.k. ICKE TRADITIONELLA ANGREPP som en person, en grupp eller en stat skulle kunna rikta mot . Syftet med ett sådant angrepp kan men behöver inte vara detsamma som vid ett traditionellt angrepp; avsikten behöver alltså inte vara att ockupera en del av landet. Inte endast vanliga vapen eller massförstörelsevapen utan även andra vapen kan komma till användning vid icke-traditionella angrepp, och angreppen kan ta sig andra uttryck än vid krig i traditionell mening – ekonomisk krigföring eller informationskrigföring är två exempel. Krigets lagar, bl.a. dess regler om uppdelningen av befolkningen i olika kategorier (kombattanter, icke-kombattanter resp. civila), är ut- formade mot bakgrund av väpnade konflikter (krig) i traditionell be- märkelse. Av naturliga skäl måste utredningens uppdrag och förslag ses mot denna bakgrund. Uppdraget innefattar inte en analys av kombat- tantbegreppet och andra folkrättsliga begrepp med hänsyn till andra slags hot och konflikter än dem som omfattas av regleringen i krigets lagar. 5TREDNINGENS F¶RSLAG En avvägning av å ena sidan nyttan av att polisen direkt deltar i det väpnade försvaret av landet och å andra sidan de skäl som talar mot en sådan medverkan leder till att polisen bör ha civil status fortlöpande i händelse av väpnad konflikt. Polismän bör alltså inte ha vare sig permanent eller tillfällig kombattantstatus. Om någon del av landet ockuperas bör polisen i möjlig mån utföra sina uppgifter inom det ockuperade området. Utredningen lägger i detta kapitel fram sina synpunkter angående polisens roll inom totalförsvaret och den därmed sammanhängande frågan om polisens folkrättsliga ställning. I kapitlet redogörs även för de förhållanden som gäller nu (mer härom finns att läsa i bilaga 4.1). Framställningen här tar inte sikte på militärpolisen utan enbart den civila polisen inkl. beredskapspolisen. Uttrycket polisen används, om inte annat framgår, som kollektiv beteckning på både myndigheter inom polisväsendet och polismän (yrkespoliser och beredskapspoliser). Ordet han eller motsvarande syftar på en person över huvud taget, dvs. oavsett om det är en kvinna eller en man. I svenska författningar används i allmänhet termen krig, inte uttrycket väpnad konflikt. I den följande framställningen används båda uttryckssätten. 3.2.1Polisens uppgifter i fred m.m. Polisväsendet är statligt. Central polismyndighet är . Styrelsen utövar en direkt operativ verksamhet med egna polisstyrkor som finns vid och vid (den senare svarar för skyddet av landets inre säkerhet). I fråga om den övriga polisorganisationen utövar s.k. indirekt ledning inom vissa områden. Den indirekta ledningen sker bl.a. genom utfärdande av föreskrifter. är högsta polismyndighet i länet. Som regional polischef fungerar en länspolismästare. I varje län finns ett polisdistrikt med en polismyndighet, för vilken länspolismästaren är chef. har i betänkandet Styrningen av polisen (SOU 1998:74) föreslagit bl.a. att länsstyrelserna inte längre skall vara polismyndighet. Grundläggande bestämmelser om polisen finns i polislagen (1984:387) och i polisförordningen (1984:730). Av polislagen framgår att polisens arbete skall, som ett led i samhällets verksamhet för att främja rättvisa och trygghet, syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp.