sou · GMB375d2 · 1999-01-01 00:00:00 — tillsattes en utredning som skulle redovisa och utvärdera hur tillsynen enligt djurskyddslagen (1988:534) och med stöd av lagen meddelade föreskrifter bedrevs och lämna förslag på hur tillsynen fortsättningsvis borde anordnas. Utredningens arbete redovisades genom betänkandet Offentlig djurskyddstillsyn (SOU 1996:13). Sammanfattning av överväganden och förslag Enligt djurskyddstillsynsutredningens mening var en regelbunden djurskyddstillsyn en förutsättning för att kommunerna skulle kunna ha en uppfattning om hur djurhållningen är inom kommungränserna. Utredningen fann emellertid att alla kommuner inte utövade regelbun- den tillsyn och i många kommuner som tillämpade sådan tillsyn, sked- de tillsynen inte tillräckligt ofta. Vidare fann djurskyddstillsynsutred- ningen att kommunernas kompetens i djurskyddstillsyn inte var till- fredsställande. Detta gällde framför allt kunskaper om djurhållning och djurskydd, men också de juridiska kunskaperna var bristfälliga. Enligt djurskyddstillsynsutredningens mening borde en bra och tro- värdig djurskyddstillsyn känneteckna kunskap och erfarenhet av de djurslag och den djurhållning som tillsynen avsåg. Därigenom skulle man kunna bedöma om djurhållningen var godtagbar från djurskydds- synpunkt. Djurskyddstillsynen borde vidare präglas av rättssäkerhet. Vidare framhöll man att djurskyddstillsynen dessutom borde ses inte enbart som en kontrollerande funktion utan i första hand ta sikte på information, upplysning och rådgivning om djurskyddsaspekter på såväl djurhållning i allmänhet som enskilda personers djurinnehav. föreslog en rad åtgärder för att förbättra den kommunala tillsynen, bl.a. mer regelbunden tillsyn, register, ökade kunskapskrav för tillsynspersonalen, ökade möjligheter till samverkan och ökat samarbete mellan kommuner och veterinärer. Man föreslog dock ingen förändring som direkt tog sikte på tillsynen av försöksdjur. (SOU 1996:13 s. Av djurskyddstillsynsutredningens arbete framgår att man även fun- nit brister föreligga i SJV:s samordnade och stödjande verksamhet. För att komma till rätta med dessa brister föreslog utredningen att SJV bl.a. i sina årliga verksamhetsplaner för djurskyddstillsynen också skulle redogöra för vad verket anser att de regionala och lokala tillsynsmyn- digheterna bör prioritera i tillsynsarbetet under det kommande verk- samhetsåret. Vidare föreslog utredningen att SJV skulle göra en sär- skild satsning på att utarbeta djurskyddsföreskrifter, att sammanställa information för tillsynspersonal om principiellt intressanta rättsfall inom djurskyddsområdet och att framställa skriftlig information och annan information för tillsynspersonal. Dessutom föreslog utredningen att länsstyrelserna och kommunerna borde upprätta årsrapporter över sin djurskyddsverksamhet så att SJV kunde följa upp verksamhetspla- neringen och kan få en uppfattning om hur djurskyddstillsynen utöva- des av tillsynsmyndigheterna. Utredningen föreslog också att SJV borde undersöka vilka möjligheter det fanns att förstärka djurskydds- tillsynen genom omprioriteringar inom SJV och ansåg det angeläget att verket kom till rätta med den stora personalomsättning som negativt påverkat kontinuiteten och kompetensen vid verkets djurskyddsfunktion. (SOU 1996:13 s. Särskilt om ansvarsfördelningen mellan och fann även anledning diskutera ansvars- fördelningen av ärenden mellan myndigheter som deltar i djurskydds- tillsynen. Vad gäller försöksdjuren konstaterades bl.a. att det finns två myndigheter som från djurskyddssynpunkt har ansvar för försöksdjurs- verksamheten, nämligen SJV och CFN. Vidare konstaterade man att SJV:s centrala tillsynsuppgifter även gällde försöksdjursverksamheten och att SJV:s allmänna kompetens inom djurskyddsområdet var bety- delsefullt även i SJV:s arbete med försöksdjursfrågor. Man anförde vidare (s. 159163): Det finns följaktligen flera beröringspunkter mellan allmänna djurskyddsarbete och det djur- skyddsarbete som avser försöksdjur. har vidare satsat särskilt på kompetensutveckling av egen personal som arbetar med försöksdjursverksamhet. Som exempel kan nämnas att en veterinärinspektör numera arbetar heltid med djurskyddsfrågor som rör försöksdjur. Vidare kan nämnas att en grupp på 24 experter knutits till för att lämna underlag till nya, planerade föreskrifter om försöksdjur. är mer förankrad inom försöksdjurs- verksamheten än vad är. Nämnden har t.ex. regelbunden samverkan om försöksdjur och djurförsök med det organi- serade djurskyddet, forskningen och berörda myndigheter. Nämndens utbildnings- och informationskanaler inom försöksdjursområdet är Nämnden har vidare regelbundna kontakter också med sådana forskare som är inriktade på att ta fram alternativa metoder till djurförsök. kontakter med djurförsöksverksamheten är enligt utredningens mening inte så omfattande som Centrala för- söksdjursnämndens. Genom sin funktion som central tillsynsmyndighet har emellertid en mer allsidig och omfattande kompe- tens inom hela djurskyddsområdet än , vilket är betydelsefullt för försöksdjursverksamheten genom de många beröringspunkter som finns mellan det allmänna djurskyddsarbetet och det djurskyddsarbete som rör försöksdjur. Verket har t.ex. såväl veteri- närmedicinsk som byggnadsteknisk kompetens och stor erfarenhet av författningsarbete. Verket har vidare ett brett kontaktnät med organisa- tioner och myndigheter inom djurskyddsområdet. fann med hänsyn till den ansvarsför- delning som fanns mellan CFN och SJV och det sätt myndigheterna bedrev arbetet på, att det knappast förekom något dubbelarbete inom försöksdjursområdet. Enligt djurskyddstillsynsutredningens uppfatt- ning skulle tillsynen över försöksdjur i och för sig kunna bli mer rationell om alla uppgifter som rörde försöksdjur fördes över från SJV till CFN, så att nämnden också blev central tillsynsmyndighet över försöksdjursverksamheten. En nackdel med en sådan överföring av uppgifter angavs dock vara att SJV:s större allmänna kompetens och förankring inom djurskyddsområdet inte skulle kunna användas så rationellt som för försöksdjursverksamheten. En annan nackdel som nämndes var risken för dubbelarbete om ytterligare en central till- synsmyndighet på djurskyddsområdet tillskapades. Om uppgifterna skulle flyttas från SJV till CFN ansåg man det t.ex. sannolikt att förut- om motsvarande resurser också vissa allmänna djurskyddsresurser skulle behöva föras till nämnden. Utredningens samlade bedömning blev därför att det inte var aktuellt att ändra ansvarsför- delningen mellan SJV och CFN (s. 163). Översyn av kommunernas ansvar enligt 2 § djurskyddslagen för tillsynen över försöksdjur analyserade även kommunernas ansvar enligt 2 § djurskyddslagen för tillsynen över försöksdjur. Enligt denna paragrafens första stycke skall djur behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande. Av andra stycket samma paragraf stadgas emellertid att djur, som används för vetenskapliga och liknande ändamål, inte skall anses vara utsatta för onödigt lidande eller sjukdom vid använd- ningen, om denna har tillstyrkts av en djurförsöksetisk nämnd. andra stycke trädde i kraft . Av förarbetena motiverades tillkomsten av paragrafens andra stycke med att kravet att djur inte onödigtvis skulle utsättas för lidande och sjukdom tillgodosågs bl.a. genom den etiska prövningen i de djurförsöksetiska nämnderna. Av- sikten med gällande bestämmelser angavs vara att den bedömning av angelägenheten av forskningen som gjordes av de djurförsöksetiska nämnderna skulle vara bindande för tillsynsmyndigheterna. I annat fall skulle den etiska prövningen förlora en del av sitt värde. ansågs inte heller ha sådan särskild kompetens som bör krävas för att pröva om ett försök borde få utföras eller inte. Nämnden hade i stället en viktig uppgift att se till att försöket utfördes i enlighet med den tillstyrkta ansökningen och att djurens vård och förvaring i samband med försöksverksamheten var tillfredsställande från djurskyddssynpunkt. Det föreslogs därför att lagen borde förtydli- gas så att det klarare framgick att om ett djurförsök hade tillstyrkts vid den etiska prövningen så skulle djuret, såvitt avsåg försöket, inte anses vara utsatt för onödigt lidande eller sjukdom. NSMPD vände sig till chefen för med förslag om att 2 § djurskyddslagen skulle återfå sin ur- sprungliga lydelse. Man anförde att på grund av tillägget i lagrummet var det de rådgivande djurförsöksetiska nämndernas beslut som helt styrde den ansvariga tillsynsmyndighetens möjlighet att agera, trots att de djurförsöksetiska nämnderna inte alls var ute på fältet utan enbart behandlade ansökningarna på papperet. Enligt NSMPD:s uppfattning var det ingenting som talade för att den nuvarande lydelsen skulle vara kvar, men om den ändå blev kvar krävdes det åtgärder så att de djurför- söksetiska nämnderna fick betydligt större skyldigheter och därmed skulle nämnderna kunna ställas till ansvar om inte kraven uppfylldes. NSMPD pekade på att de djurförsöksetiska nämnderna inte hade något uppföljningsansvar när ansökan väl hade behandlats och ansåg att om det var mening att endast nämnden skulle ansvara för för- söksdjurens skydd behövde även uppföljning ingå i arbetet. fann att det inte förelåg några större problem för tillsynsmyndigheterna att göra gränsdragningar vid till- lämpningen av 2 § djurskyddslagen vid sin tillsynsverksamhet. Det var heller ingen som helst tvekan om att kommunerna alltjämt hade ett ansvar för tillsynen över försöksdjur. fann dock att det fanns skäl att något ändra formuleringen av paragra- fens andra stycke, eftersom innebörden av stycket inte framgår enbart av lagtexten. Utredningen föreslog därför att andra stycket skulle ha följande lydelse: Djur, som används för ändamål som avses i 19 § första stycket, skall inte anses vara utsatta för onödigt lidande eller sjukdom vid användningen, om denna har tillstyrkts av en djurförsök- setisk nämnd och utförs i enlighet med den tillstyrkta ansökningen. framhöll i detta sammanhang att det är betydelsefullt att de lokala tillsynsmyndigheterna deltar i de djurför- söksetiska nämndernas sammanträden i större utsträckning än . Tillsynsmyndigheterna skulle på så sätt få värdefull kunskap inte bara om djurförsöken utan också om de avvägningar som nämnderna gör mellan å ena sidan försökets betydelse och å andra sidan lidandet för djuret. Också de djurförsöksetiska nämnderna skulle därigenom kunna få kunskap om de kommunala tillsynsmyndigheternas förhållanden. Den ömsesidiga förståelsen för nämndernas och tillsynsmyndigheternas verksamhet ansåg man därmed skulle kunna öka. (SOU 1996:13 s. I departementspromemorian Ds 1997:11 lämnade Jjordbruksdeparte- mentet förslag till en rad ändringar i djurskyddslagen (1988:534). De i promemorian föreslagna ändringarna var en följd av att det till depar- tementet hade inkommit flera framställningar från olika myndigheter, organisationer och personer rörande bl.a. försöksdjuren och djur- skyddstillsynen samt att vissa EG-bestämmelser som rörde djurskyddet behövde införlivas i svensk lagstiftning i och med medlem- skap i den europeiska unionen. hade därför gjort en översyn av djurskyddslagen. När det gällde frågan om tillsynen över försöksdjur och försöksdjursanläggningar anfördes i promemorian följande (s. 5152): Användning av försöksdjur enligt lagen omfattar många olika typer av verksamheter. Det rör sig om allt från komplice- rad vetenskaplig forskning och framställning av läkemedel till skolor- nas undervisning om djur. Självfallet måste djurskyddstillsynen i vissa avseenden anpassas efter tillsynsobjektet och den verksamhet som bedrivs där. utövas tillsynen av den eller de kommunala nämnder som i övrigt ansvarar för djurskyddstillsynen. Ofta utgör försöksdjur- stillsynen en försumbar del av inspektörens totala tillsyn och många av de större tillsynsobjekten besöks kanske i genomsnitt en gång . Detta är långt ifrån tillfredsställande. Liksom försöksdjursverksamhet ofta ställer höga krav på den som hanterar djuren, ställer tillsynsansva- ret över sådana objekt höga krav på kompetens och kunnande hos dem som utövar tillsynen över verksamheten. Inspektören måste vid tillsyn utifrån en godkänd ansökan kunna konstatera eventuella avvikelser och i övrigt kunna upptäcka en dålig djurhållning inom ramen för en komplicerad försöksdjursverksamhet. Inspektören bör för att kunna utöva en adekvat och konstruktiv tillsyn självfallet vara väl insatt i djurhållning och djurens beteenden i allmänhet, men också vara väl bekant med vetenskaplig användning av djur och de särskilda problem en sådan användning kan ge upphov till. Inspektörerna bör också kunna ge råd om förbättringar i djurhållningen under dessa speciella förhål- landen. Detta ställer höga krav på en speciell kompetens hos dessa inspektörer särskilt vad gäller tillsyn av de stora eller i andra avseenden mer komplicerade tillsynsobjekten. Med anledning härav bör den lokala djurskyddstillsynen beträffande försöksdjur och försöksdjurs- anläggningar utövas av . bör för ändamålet anställa kompetenta inspektörer som har till uppgift att utöva tillsyn över sådana djur och anläggningar. Emellertid är många tillsynsobjekt även såvitt avser försöksdjur okomplicerade. Så är t.ex. ofta fallet med naturbruksskolor. I dessa fall krävs ofta inte en djupare kunskap om försöksdjursverksamhet för att garantera en god tillsyn. bör med anledning härav ha möjlighet att föreskriva att en länsstyrelse skall ansvara för viss lokal försöksdjurstillsyn. [ ---] Kostnaden för tillsynen borde i princip kunna täckas av avgifter. Promemorian innehöll även förslag till ändringar vad gäller djur- skyddstillsynen över andra djur än försöksdjur. Förslaget kom inte att genomföras Efter att departementspromemorian Ds 1997:11 hade remissbehandlats överlämnade regeringen prop. 1997/98:28 om ändringar i djurskyddslagen till för behandling. Det förhållandet att flera kritiska röster höjdes mot försla- get i promemorian rörande djurskyddstillsynen, som omfattade tillsy- nen av alla djur och inte bara försöksdjuren, innebar att regeringen valde att i propositionen inte föreslå några lagändringar rörande djur- skyddstillsynen, alltså inte heller vad gäller djurförsöksverksamheten. Invändningarna mot förslaget hade dock främst gällt ansvaret för djurskyddstillsynen över andra djur än försöksdjur. 14Utredningens överväganden och förslag 14.1Förslag till handlingsplan för att ytterligare begränsa försöksdjursanvändningen Inom EU har det s.k. 50-procentiga målet diskuterats i olika samman- hang. Fastän den rättsliga statusen inte är tvingande, står det helt klart att frågan har hög prioritet inom EU. Målsättningen är också av högt politiskt värde. EU:s femte miljöhandlingsprogram utgör en bestämd fingervisning om att såväl de som använder djurförsök som de olika medlemsländer- na skall arbeta med kraft för att minska användningen av försöksdjur. Den allmänna uppfattningen är att utveckla försöksdjursanvändningen enligt de 3 R:ns princip. Det är nödvändigt att arbetet utgår från djurens situation och att det tydligt markeras att inriktningen är att successivt försöka begränsa antalet djurförsök. Speciellt viktigt är att få bort de plågsamma djurför- söken. Det framtida arbetet bör fortgå på flera nivåer: på det politiska planet, hos myndigheterna och bland forskarna. Det är nödvändigt att djurförsökspolitiken regleras via politisk målstyr- ning. Det krävs därvid inte enbart insatser som tar sikte på att förbättra, ersätta eller reducera den nuvarande användningen av djurförsök. Det är även viktigt att satsa på förebyggande åtgärder och långsiktiga övergripande mål för att förbättra vår hälsa och miljö. är vidare att ange vilken försöksdjursanvändning som inte kan anses angelägen från allmän synpunkt. Detta innebär att man bör arbeta i enlighet med de 5 R:ns princip. 166 Utredningens överväganden och förslag Det främsta medlet vid politisk styrning är möjligheten att stifta la- gar och införa andra regler. Lagstiftningsarbetet kan därvid inte endast ta sikte på djurskyddslagen och dess följdlagstiftning, utan måste även omfatta andra områden som direkt eller indirekt påverkar djurför- söksanvändningen. Som exempel härpå kan nämnas kemikalielagstift- ningen. Det är även nödvändigt att fortsätter att engagera sig med kraft i internationella sammanhang och inom EU i frågor som rör djurförsöksanvändningen. För att möjliggöra att den politiska målstyrningen blir effektiv och adekvat är det viktigt att de politiska organen erhåller erforderlig information om djurförsöksfrågorna. En lämplig ordning härför kan vara att regeringen kontinuerligt lämnar en skrivelse till med sådana upplysningar. Skrivelsen bör även innehålla uppgifter om målen för verksamheten. De myndigheter som ansvarar för olika frågor inom djurförsöksan- vändningen har också en viktig roll i arbetet med att begränsa använd- ningen av försöksdjur. Det gäller bl.a. stöd till alternativa metoder till djurförsök, samordning av olika försöksdjursfrågor, informationssprid- ning osv. Utredningen lämnar förslag till förändringar som skall leda till ett förbättrat arbete av de aktuella myndigheterna under avsnitt 14.2.3. De enskilda forskarna är också en stor resurs i arbetet att begränsa djurförsöksanvändningen. Vad forskningen inriktas på, vilka projekt som prioriteras och vilka metoder som används, avgörs till stor del av forskarna själva. Deras samverkan med ansvariga myndigheter är därför av stor vikt. Vidare är forskarnas och forskningens etik betydel- sefulla faktorer. Därvid är utbildning kring och medvetenhet om etiska frågor viktigt. Detta är frågor av allmän karaktär för forskningen i stort. Eftersom frågorna är föremål för behandling av den parlamentariska utredningen om forskningsetik (dir. 1997:68), har vi inte funnit skäl att överväga åtgärder utöver vad som anges under avsnitt 14.2.3 för att uppnå en tillfredsställande hantering av etiska frågor i forskningen. Utredningens överväganden och förslag 14.2Behov av förändringar av de myndigheter som ansvarar för frågor som rör försöksdjursanvändningen I är det, liksom i andra länder, tillåtet att använda djurförsök för vetenskapliga och liknande ändamål. Denna användning är dock omgärdad av bestämmelser som ställer upp villkor för verksamheten. Regelverket på området manar till restriktivitet. Lagstiftarens ambitio- ner att minska djurförsöksanvändningen så långt det är möjligt framgår också av förarbetena till djurskyddslagstiftningen. CFN, SJV, de djur- försöksetiska nämnderna och kommunerna är de myndigheter som främst har ansvaret för att djurförsöksfrågorna hanteras på ett tillfreds- ställande sätt. Användningen av djurförsök är en komplex fråga. Djurförsök an- vänds för en mängd olika syften och i flera olika sammanhang. De olika verksamheterna har också olika premisser. Djurförsöksverksam- heten har genomgått en omfattande utveckling och blivit alltmer tek- niskt inriktad. Denna verksamhet ställer höga krav på kompetens, inte minst gäller det frågor som rör försöksdjuren. Vidare har framställ- ningen och användningen av transgena djur väckt nya frågor. Djurför- söksverksamheten ställer således höga krav på alla inblandade. Detta gäller inte minst de myndigheter som ansvarar för frågor som rör denna verksamhet. Från djurskyddshåll finns det dock en kritik av hur djurförsöksfrå- gorna hanteras i praktiken. Till viss del grundar sig detta på det förhål- landet att vi över huvud taget använder djurförsök. Även bland de som använder sig av djurförsök i sin verksamhet finns en kritik, främst riktad mot myndigheternas arbete. En del av kritiken mot hur bestäm- melserna om djurförsöksverksamheten tillämpas och mot de ansvariga myndigheternas hantering och handläggning av dessa frågor anser utredningen inte kan avfärdas. inrättade de lokala djurförsöksetiska nämnderna. har det även i flera andra länder inrättats nämnder som på liknande sätt skall förhandsgranska tänkta djurförsök. Det finns inter- nationellt en utbredd uppfattning att institutionella etiska nämnder ofta har den bästa förutsättningen att debattera vilka djurförsök som det 168 Utredningens överväganden och förslag ligger i allmänhetens intresse att utföra, särskilt om man låter lekmän ingå som ledamöter i nämnderna. Att hitta de optimala formerna för sådana nämnder är emellertid inte lätt. Som framgått av avsnittet om de svenska djurförsöksetiska nämnderna, har dessa kommit att genomgå förändringar bl.a. vad gäller sammansättningen av ledamöter, nämndernas uppgifter och karaktären på deras avgöranden. Nedan redovisar utredningen sina överväganden i frågor som bedömts vara av särskild betydelse för den etiska prövningen. Utredningens granskning av de djurförsöksetiska nämndernas arbete har visat att reservationer mot nämndernas beslut att till- styrka ansökningar om djurförsök förekom i mellan av ärendena hos resp. nämnd. Det var främst representanter för djurskyd- det som reserverade sig. I övrigt var det i huvudsak politiskt föreslagna och tillsatta ledamöter som reserverade sig i någon större omfattning. Förhållandet att de flesta ansökningar tillstyrks och att det i princip aldrig förekommer att forskare reserverar sig mot ett beslut har upp- märksammats från djurskyddshåll och allmänheten. Som tidigare redovisats består nämnderna vid sina sammanträden numera i huvudregel av tolv ordinarie ledamöter samt en ordförande. Sex av ledamöterna är antingen forskare eller försöksdjurspersonal. Vidare är sex ledamöter lekmän, varav två representerar djurskyddsor- ganisationer. Ordföranden är juridiskt lagfaren. Det är viktigt att notera att andelen forskare och försöksdjurspersonal tillsammans utgör hälften av det totala antalet ledamöter, ordföranden oräknad. Det är alltså inte någon majoritet i ledamöter som i sitt yrke på något sätt arbetar direkt med djurförsök eller försöksdjur. Utformningen av sammansättningen av ledamöter i de djurförsök- setiska nämnderna är en viktig fråga och är avgörande för utgången vid den etiska prövningen. Nämndernas sammansättning har också varit föremål för tidigare utredningar. Den ursprungliga ordningen, som innebar att lekmännen var i minoritet, övergavs i samband med att djurskyddslag antogs. Det är naturligt att de ledamöter som är forskare och försöksdjurs- personal generellt sett har större kunskaper om djurförsöksanvändning- en och försöksdjur än vad lekmännen i nämnden har. Det är också meningen att de ledamöter som själva är forskare eller som på annat sätt arbetar med försöksdjur skall bidra med sin kunskap vid nämndens Utredningens överväganden och förslag Ur den aspekten är denna kategori av ledamöter mycket viktig för att nämnderna skall ha förutsättningar att dels se till att ansökning- arna blir tillräckligt utredda, dels granska ansökningarna ur djurskydds- synpunkt. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att nämndernas arbete inte stannar vid dessa uppgifter. Nämnderna skall vid sin pröv- ning även ta hänsyn till försökets betydelse ställt mot lidandet för djuret samt om försöket kan anses angeläget från allmän synpunkt. För att fullgöra denna prövning krävs en bred kompetens i nämnderna. Den nuvarande indelningen av olika kategorier får mot bakgrund härav anses väl avvägd. Utredningen finner därför inte skäl föreligga att ändra den rådande sammansättningen i nämnderna. Utredningen vill i detta sammanhang dock betona betydelsen av att nämndledamöterna har intresse och engagemang för de frågor som behandlas i de djurförsöksetiska nämnderna. I urvalsprocessen att knyta lämpliga ledamöter till nämnderna är det därför angeläget att den ansvariga myndigheten tydligt redovisar uppdragets innehåll och de förväntningar som ställs på ledamöterna. Det tål vidare att upprepas att ansträngningar bör göras för att till nämnderna knyta ledamöter som har kunskaper i fråga om alternativa metoder till djurförsök. Nämndernas beredning av ärenden De djurförsöksetiska nämnderna skall tillse att ärendena om etisk prövning blir utredda och allsidigt granskade från djurskyddssynpunkt.