sou · GMB3159 · 1999-01-01 00:00:00 — Utredningen konstaterar att utvecklingen har medfört både för- och nackdelar för de funktionshindrade som grupp. Man kan därför inte hävda att utvecklingen generellt sett skulle vara negativ för gruppen som sådan. Däremot kan vissa individer få ökade svårigheter. Ett exempel på detta kan var en person med ett funktionshinder – lindrigt förstånds- handikapp eller demens – som inte är av den arten att personen får särskilda hjälpresurser men som ändå gör att personen har svårt att utnyttja en uttagsautomat. Problemet är dock varken av sådan art eller omfattning att det motiverar ett generellt statligt åtagande inom kassa- service. Utredningen lämnar också förslag som möjliggör nya former av personlig kassaservice. Det torde främst vara kommunernas ansvar att se till att individer med speciella behov får det stöd som de behöver. Vissa företagare i gles- och landsbygd De flesta företagare fakturerar sina kunder och betalar sina inköp med kort eller giro. Företagare i allmänhet berörs därför endast obetydligt av en eventuell utglesning av Postens och bankernas kassaservice. Däremot kan de företagare som i sin rörelse har en omfattande kontantförsäljning få vissa svårigheter. Dessa företagare kan ha dagskassor som de behöver sätta in på bankkonton vid dagens slut. Detta förutsätter att kassaservice finns tillgänglig eller att en säker transport kan ordnas till en plats där kassaservice finns tillgänglig. Enligt utredningens uppfattning rör de problem som företagare med stora dagskassor ställs inför endast delvis frågan om hur Postens och bankernas kontorsnät är utformat. Hanteringen av dagskassor är i stor utsträckning en fråga om tjänster som inte regleras i avtalet mellan sta- ten och Posten. Exempel på sådana tilläggstjänster kan vara uppräkning av dagskassor eller tillhandahållandet av serviceboxar eller penning- transporter. Det är i hög grad tveksamt om staten bör ha ett ansvar för sådana tjänster. De kontakter som utredningen har haft under arbetets gång visar dessutom att dem aktuella gruppen av företagare inte är sär- skilt stor. Utvecklingen med ett ökat utbud av betaltjänster kommer enligt utred- ningens bedömning att fortsätta. De som så önskar kan klara nästan alla betalningar utan att ha tillgång till kontanter. En omfattande kontanthantering kommer dock att kvarstå – främst inom detaljhandeln. Detta beror till stor del på att det görs många små inköp inom denna verksamhet och att det då kan vara bekvämt för konsumenten att använda kontanter i stället för kort. Den omfattande kontanthanteringen i detaljhandeln är också ett av skälen till att utredningen övervägt åtgärder för att öka butikernas möjligheter att erbjuda kassaservice också för andra ändamål än de som är direkt kopplade till den egna verksamheten. Nya betaltjänster som telefon- och Internetbanker har haft ett begränsat genomslag i vissa konsumentgrupper. Det är sannolikt att denna bild gradvis kommer att förändras. Användningen av de nya be- taltjänsterna kommer därför att öka också i de grupper som förhåller sig avvaktande. Den ökade tillgången till datorer medför också att In- ternetbaserade lösningar kommer att få ökad spridning. Den starkt ökande Internethandeln verkar i samma riktning. En av de viktigaste egenskaperna hos de nya betaltjänsterna är att de minskar konsumenternas beroende av tid och rum då tjänsterna skall utnyttjas. I stort sett alla medborgare och företag kan redan nu sköta sin löpande ekonomi utan att besöka ett post- eller bankkontor. Detta gynnar allmänt sett konsumenter som har svårt att komma ifrån för att utföra betalningar i kassa eller som har långt till serviceställen där kassaservice erbjuds. sjunker konsumentens kostnader för att få betaltjänster utförda, vilket är en viktig aspekt inte minst för resurssvaga hushåll. Utredningen ser av dessa skäl stora fördelar med den utveckling som sker på kassa- och betaltjänstmarknaden. Marknaden kan , och än mer framöver, tillgodose flertalet av de behov som konsu- menterna har av kassaservice. Utredningen räknar med att ytterligare överflyttning av transaktioner från kassaservice till betaltjänster via giro, telefon eller Internet kommer att ske . De behov som marknaden inte kommer att tillgodose kommer därför att i allt högre grad avse grupper som på grund av ålder, funktionshinder eller – i vissa fall – boende har speciella svårigheter. 6.3Kassaservice – ett offentligt åtagande? En av utredningens utgångspunkter har varit att samma ansvarsprinciper skall tillämpas inom kassaservicen som inom andra jämförbara områden. Utredningen beskriver och exemplifierar därför i det följande de principer som allmänt gäller för det offentliga åtagandet i syfte att be- döma om det är rimligt att staten engagerar sig just inom kassaservice57. Motiv för offentliga åtaganden Utredningen har övervägt motiven för offentliga åtaganden och kan inte finna att dessa ger principiellt stöd för det nuvarande centrala åtagandet inom kassaservice. Några olika typer av offentliga åtaganden brukar urskiljas. Sålunda bör staten korrigera den resursfördelning och de fördelningspolitiska effekter som en spontant fungerande marknadsekonomi ger upphov till. Av intresse för utredningens bedömning är den roll som sammanhänger med statens behov av att korrigera resursfördelningen. Ur den rollen kan en rad motiv för statliga åtaganden härledas, exempelvis så kallade externa effekter, kollektiva nyttigheter, naturligt monopol, lång tidshorisont samt informations- och autonomibrist. För att tillgodose dessa motiv har samhället och staten emellanåt valt att ingripa bl.a. genom produktion i egen regi. Sådan produktion har traditionellt använts vid förekomst av kollektiva nyttigheter eller vid risk för monopolisering av för samhället vitala verksamheter. Stora delar av den statliga affärsverksamheten har sitt ursprung i riskerna för olika typer av monopolbildningar inom det infrastrukturella området. Det är tydligt att statsmakterna har utgått från principen att staten inte bör engagera sig i konkurrensutsatt affärsverksamhet om det inte finns särskilda skäl. Utredningen har därför gått igenom ett antal områ- den där staten garanterat viss produktion eller servicenivå för att få un- 57 Riktlinjer för en prövning av det offentliga åtagandet finns i det generella kommittédirektivet (dir. 1994:23) och i en i anslutning till detta direktiv utgiven departementspromemoria Motiv för offentliga åtaganden (DsFi 1994:53). Vissa principer för statens engagemang i konkurrensutsatt verksamhet lades också fast i olika beslut om statliga verksamhetsformer och statlig affärsverksamhet Dessa beslut innebar att konkurrensutsatt verksamhet skall bedrivas i statlig regi endast om det föreligger särskilda skäl. 1991/92:38, bet. 1991/92:FiU10, rskr. 1991/92:108, samt prop. 1991/92:69, bet. 1991/92:NU10, rskr. 1991/92:92, prop. 1992/93:100, bil. 8, bet. 1992/93:FiU30 samt rskr 1992/93:447 och 454. derlag för bedömningen om det finns sådana särskilda skäl för ett statligt åtagande. Exempel på områden där staten har garanterat en viss produktion eller ett visst serviceutbud Från utredningens synpunkt är det särskilt intressant att identifiera om- råden och verksamheter inom vilka staten har garanterat att ett visst serviceutbud skall finnas tillgängligt för vissa grupper eller för befolk- ningen som helhet. Detta kan ske både genom produktion i egen regi och genom upphandling av produktionen från en fristående leverantör. Det finns flera exempel på hur staten på detta sätt har engagerat sig inom olika produktionsområden. Ett viktigt exempel är infrastruktur där det statliga engagemanget i många fall har åtföljts av garantier om ett visst utbud också då det inte är företagsekonomiskt lönsamt. En sådan garanti har ofta formen av att ett visst serviceutbud skall vara tillgäng- ligt i hela landet – rikstäckande service. Mer eller mindre uttalade ga- rantier av detta slag finns för telekommunikationer, rundradioverksamhet och postal service. Inom transportområdet förekommer det också att staten garanterar exempelvis persontrafik på järnväg. Utanför det infrastrukturella området har en del statliga monopol- verksamheter ålagts särskilda servicekrav. Detta gäller Apoteksbolaget och Systembolaget. Statens krav på Apoteksbolaget regleras i ett särskilt avtal mellan bolaget och staten. Avtalet innebär att Apoteksbolaget skall erbjuda en god läkemedelsförsörjning över hela landet och ha ett rikstäckande system för distribution av läkemedel. Apoteksbolaget be- stämmer själv hur många apotek som skall finnas och var dessa skall lokaliseras. Vid sidan av apoteken finns ett tusental apoteksombud – främst dagligvarubutiker. Också mellan Systembolaget och staten finns ett särskilt avtal som reglerar de krav som staten ställer på bolaget. Enligt avtalet skall varje kommun som begär att få en systembutik också kunna få en sådan. Dessutom skall särskilda utlämningsställen inrättas om vissa förutsätt- ningar är uppfyllda58. Flertalet av de verksamheter som har berörts i detta avsnitt är mo- nopolverksamheter eller verksamheter som endast i liten utsträckning är konkurrensutsatta. Statliga åtaganden eller garantier inom konkur- rensutsatta områden är sällsynta. 58 Huvudregeln är att det bör finnas ett utlämningställe på en tätort med minst 500 innevånare (åretruntboende). Orten skall dessutom ligga från närmaste ort med systembutik och mer än 10 kilometer från andra orter med utlämningsställen. Kassaservice – en form av kommersiell service? Behovet av en kassaservice sammanhänger med medborgarnas behov av att köpa och sälja varor och tjänster. Kassaservice kan således betraktas närmast som en stödfunktion till de dessa transaktioner. Detta innebär att behovet av kassaservice är litet i situationer och på platser där det inte är möjligt att köpa och sälja varor och tjänster. Mot denna bakgrund ligger det nära till hands att betrakta kassaser- vice som en form av kommersiell service. I princip är det ingenting som skiljer kassaservice från de tjänster som erbjuds av dagligvaru- och fackhandeln och som också tillgodoser grundläggande och ofta återkommande servicebehov hos människorna. För den vanlige konsu- menten är också behovet av kontanter starkt knutet till inköp som görs i dagligvaru- och fackhandeln. Hyra och andra större utgifter som är kopplade till boende, bilinnehav m.m. kan betalas via giro eller på andra sätt som inte kräver fysisk närvaro i en kassa. Flertalet konsumenter utnyttjar också dessa möjligheter. Statens åtaganden inom dagligvaru- och fackhandeln samt annan kommersiell service begränsar sig till att reglera den verksamhet som bedrivs och till vissa åtaganden vad gäller den kommersiella servicen i gles- och landsbygd. Däremot ges inga garantier för att den kommersi- ella servicen i landet som helhet skall nå en viss miniminivå eller ha en viss omfattning. Det som görs har karaktär av begränsade insatser i om- råden som annars skulle bli helt utan dagligvaruhandel och drivmedels- försäljning. Behovet av dessa insatser har dessutom prövats inom ramen för en särskild försörjningsplanering. Utredningen är av dessa skäl tveksam till att fastställa generellt gil- tiga servicenivåer som skall gälla för kassaservicen i landet som helhet. Att göra detta vore att avvika från de principer som gäller för övrig kommersiell service. Ett mer fruktbart arbetssätt är att koppla utbudet av kassaservice till förekomsten av annan kommersiell service. Man tar då fasta på att denna service i stor utsträckning genererar behovet av kassaservice. Statens åtagande inom kassaservice stämmer inte med principerna för statliga åtaganden Genomgången av motiven för det offentliga åtagandet och tillämpningen av dessa visar att staten framför allt har engagerat sig inom områden som karaktäriseras av monopolbildningar eller utmärks av att de av sociala eller andra skäl anses ha en speciell samhällelig betydelse. Statliga produktionsengagemang inom konkurrensutsatt affärsverksam- het är sällsynta och förutsätter att särskilda skäl kan anföras för engagemanget. Postens kassaservice är konkurrensutsatt och bedrivs i huvudsak på kommersiell grund. Konkurrenter är i första hand bankerna men också dagligvaru- och fackhandeln genom att de tillhandahåller olika typer av kortsystem. Det åtagande som staten har gjort i postlagen och som verkställs av Posten stämmer därmed inte särskilt väl med de principer som finns för det offentliga åtagandet och den praxis som har utvecklats vid tillämpningen av dessa principer. Slutsatsen av genomgången är således att det statliga åtagande som har gjorts i postlagen kan ifrågasättas på principiell grund. Utredningen har gjort en studie av kassaservice i några jämförbara län- der59. En slutsats som utredningen har dragit är att knappast något land uppfattar tillhandahållandet av en rikstäckande kassaservice som ett problem. I stort sett samtliga länder som har tillfrågats har hänvisat till att kassaservice och andra betaltjänster tillhandahålls på en konkur- rensutsatt marknad där utbud och efterfrågan styr utvecklingen. För- hållandena i utlandet stöder utredningens bedömning att det sker en snabb och för konsumenterna gynnsam utveckling för kassaservice och betaltjänster. I nästan alla de länder som ingår i utredningens studie har staten inte gjort några åtaganden när det gäller att tillhandahålla kassaservice till medborgarna, bortsett från centralbankernas traditionella uppgift att förse det ekonomiska systemet med kontanter. Men är det ofta så att kassaservice tillhandahålls genom den nationella postoperatörens försorg vilka ofta har en monopolställning beträffade postal service. Statlig ersättning utgår normalt sett inte för en rikstäckande kassaservice. Ett undantag är där ersättning utbetalas till posten bl.a. för att den skall tillhandahålla en rikstäckande kassaservice. Av störst intresse är en jämförelse mellan utvecklingen i och . I fanns det kassaservice i ca 3 000 postkontor och i viss mån även via lantbrevbärarlinjerna. Den finska posten har därefter omstrukturerat sitt kontorsnät så att det nu finns kvar ca 500 postkontor som erbjuder kassaservice. Inom lantbrevbäringen har kassaservicen helt avvecklats. Kassaservice erbjuds i uteslutande på kommersiell grund. Enligt de uppgifter som har kommit utredningen till del har denna förändring kunnat genomföras utan större 59 Se bilaga 5. friktion eftersom konsumenterna och producenterna har anpassat sig till de nya förhållandena. I däremot har staten med höga kostnader valt att bibehålla åtagandet att det skall finnas en rikstäckande kassaservice. uppgår stödet för kassa- och postservice till 580 miljoner nkr. Stödet till kassaservice särredovisas inte. Det bedöms vara en mycket känslig uppgift att göra förändringar i den norska postens kassaservice. Statsmakterna har enligt utredningens bedömning att välja mellan två huvudalternativ för det statliga åtagandet inom kassaservice. Den första inriktningen utgår ifrån synsättet att staten har ett in- frastrukturellt ansvar för kassaservice och åtar sig att säkerställa en lik- artad servicestruktur i hela landet. För att uppnå detta förutsätts att be- slut om åtgärder fattas av en central instans med ansvar för landets kassaservice. En sådan inriktning ansluter på många sätt till dagens situation. Enligt utredningens uppfattning förutsätter emellertid en fort- satt sådan inriktning att Postens åtagande preciseras. Således är det nödvändigt att noggrannare än ange vad som krävs av Posten i form av service. Det blir sannolikt nödvändigt att fastställa rikstäckande normer för de nivåer som då bör gälla för kassaservice. För att korrekt kunna räkna fram en ersättning för de krav som ställs på Posten är det också nödvändigt att ställa högre krav på Postens resultat- och kostnadsredovisning än vad som görs . Den andra inriktningen utgår ifrån synsättet att marknaden tillgodoser behovet av kassaservice och att det offentliga ansvaret begränsas till områden med särskilda problem. Härvid utgår man från kundernas ef- terfrågan av de tjänster som marknaden erbjuder på kommersiell grund och stimulerar marknadens utveckling som stat och kommun genomför kompletterande åtgärder för att stödja grupper och områden som har särskilda behov. Det är således inte nödvändigt att ange olika servicenivåer som skall gälla generellt för hela landet. Tvärtom är det en väsentlig fördel med detta alternativ att lokala och regionala myndigheter ges möjlighet att anpassa stödinsatserna till de behov som finns i det enskilda fallet. Utredningen anser att en rad skäl talar emot att staten skall ta ett in- frastrukturellt ansvar för kassaservice. Det främsta argumentet mot en sådan ordning är att marknaden redan nu på kommersiell grund till låg kostnad ger tillgång till betaltjänster dygnet runt oavsett var i landet man bor. I stort sett alla medborgare och företag kan sköta sin löpande ekonomi utan att behöva gå till ett post- eller bankkontor eller utnyttja lantbrevbärarnas kassaservice. En tydlig indikation på detta är de kraf- tigt vikande transaktionsvolymerna i postkontoren och lantbrevbäringen. Marknaden tillgodoser således många av de behov som staten har garanterat genom åtagandet i postlagen. Detta kommer i ännu högre grad att gälla . Enligt utredningens uppfattning medför denna utveckling att det är nödvändigt att ställa samma krav som tidigare på statliga åtgärder för att åstadkomma en god kassaservice över landet som helhet. Dessutom finns det en risk för att ett omfattande statligt engagemang på detta område kan förhindra eller fördröja en positiv marknadsutveckling. De statsfinansiella effekterna är ett ytterligare skäl till att utredningen ifrågasätter den ordning som tillämpas. Staten betalar till Posten i ersättning för bolagets åtagande att tillhandahålla en rikstäckande kassaservice. Ett konsultföretag har dessutom beräknat att den verkliga kostnaden för Postens åtagande är . Eftersom utredningen föreslår att dessa sub- ventioner upphör har det inte befunnits meningsfullt att i detalj granska denna slutsats. Resultatet av kalkyler av det här slaget bestäms i stor omfattning av vilka förutsättningar som ligger till grund för beräkning- arna och tillförlitligheten i det sifferunderlag som används. Oavsett om förändrade antaganden skulle kunna användas för att komma fram till ett lägre belopp kvarstår faktum att generell subventionering av Postens kassaservice kommer att kosta . Som jämförelse kan nämnas att använder sig av en sofistiskerad kalkylmodell för att beräkna ersättningsbehovet till norska posten. Detta har för del lett till att över statsbudgeten betalar 580 miljoner nkr till norska posten som subvention för kassa- och postservice. Förhållandena i utlandet ger också stöd åt utredningens bedömning att staten inte skall ta ett centralt infrastrukturellt ansvar för kassaser- vice. De förändringar som har genomförts i den finska postens kassaservice visar sålunda att både konsumenterna och produ- centerna av kassaservice har goda förutsättningar att anpassa sig till nya förhållanden där kassaservice tillhandahålls på kommersiell grund. Ett annat argument mot att behålla den nuvarande ordningen är att denna leder till att staten tar ett större ansvar för kassaservice än för andra jämförbara områden, vilket skapar obalans mellan olika service- områden. Kostnaden för Postens kassaservice kan jämföras med att staten satsar på stöd till dagligvaruhandel och drivmedelsförsörjning i gles- och landsbygd. Det belopp som för närva- rande används för att tillgodose det statliga åtagandet inom kassaservi- cen är således betydligt högre än vad som krävs för att få en godtagbar service vad gäller övrig kommersiell verksamhet i landet. Detta gäller trots att kassaservice enligt utredningens uppfattning närmast kan ses som en stödfunktion till annan kommersiell verksamhet. Ett annat uttryck för obalanser mellan olika serviceområden är att de statliga subventionerna till Posten medför en enastående god kassaser- vice till 700 000 hushåll och företag i gles- och landsbygd via lantbrev- bärare. Dessa kan få kassaservice i anslutning till bostaden eller på företaget. Utredningen har inte funnit något annat område där servicen är så god. Det är som en jämförelse inte möjligt för alla dessa hushåll att få livsmedel eller färdig mat hemsänd. För att få sådan ser- vice krävs individuell prövning av kommun. Hälso- och sjukvårdsservice ges endast undantagsvis i hemmet. Staten ger inga generella sub- ventioner för kulturdistribution, exempelvis i form av bokbussar till hushållen. Det finns således flera exempel på angelägna allmänna behov som tillgodoses med lägre servicegrad än kassaservice. En ordning med ett centralt infrastrukturellt ansvar kan i och för sig ge god kassaservice i hela landet som ett problem med mark- nadslösningar är att ingen kan garantera att marknaden kommer att er- bjuda en bestämd servicenivå. Om det finns ett absolut krav på sådana garantier och det kravet är viktigare än andra hänsyn är marknadslös- ningar inte en lämplig väg. Det är dock svårt att precisera servicenivåer som skall tillämpas i landet som helhet. En servicenivå som förefaller rimlig i ett område kan uppfattas som otillräcklig på en annan plats. Detta gäller inte minst då man försöker precisera olika krav på servicens tillgänglighet. Enligt utredningens uppfattning är det därför inte lämpligt att definiera generellt giltiga servicenivåer som skall tillämpas på samma sätt överallt. Det är bättre att anpassa servicen till de behov som finns lokalt. Sammanfattningsvis anser utredningen att övervägande skäl talar för att staten bör ta ett annat ansvar för kassaservice än vad som gäller . Staten bör utgå ifrån att marknaden i allt högre grad tillgo- doser de behov som statens nuvarande åtagande i postlagen är avsett att säkerställa. Staten bör stimulera marknadsutvecklingen för att underlätta en fortsatt utveckling mot ett breddat och mer lättillgängligt kom- mersiellt utbud av kassaservice. Stat och kommun bör härutöver stödja grupper och områden som har särskilda behov. För det första föreslår utredningen ändringar i bankrörelselagen som syftar till att förbättra förutsättningar för att tillhandahålla kassaser- vice. Det handlar dels om utökade möjligheter till kontantuttag från kundmedelskonto, dels om att tillåta så kallad integrerad kassaservice för bankombud. För det andra föreslår utredningen författnings- ändringar för att länsstyrelserna skall kunna stödja kassaservice på regional nivå. För det tredje föreslås att det statliga åtagandet inom kassaservice tas bort i dess nuvarande form samt att Post- och tele- styrelsens och Postens verksamhet anpassas till detta. För att under- lätta övergången till en ny ordning bör Posten få i uppdrag dels att bedriva utvecklingsarbete avseende integrerad kassaservice, dels att ha kvar en viss kassaservice inom lantbrevbäringen. Utredningen har i det föregående kapitlet bedömt kärnfrågan i utred- ningens uppdrag, nämligen om det nuvarande åtagandet inom kassaser- vice för staten och Posten bör finnas kvar på det sätt som det kommer till uttryck i postlagen och i avtalet mellan staten och Posten. Utredningen har därvid funnit att det finns övertygande skäl som talar emot att behålla den nuvarande ordningen. För att genomföra och hantera den förändring som bör följa av utredningens synsätt lämnar utredningen nedanstående förslag. Det första förslaget rör ändringar i bankrörelselagen och syftar till att förbättra förutsättningarna för att tillhandahålla kassaservice. Om det genomförs kan konsumenterna i större utsträckning än vad som är fallet utnyttja så kallade kundmedelskort, dvs. och andra liknande kort, för att göra kontanta uttag. Därigenom får konsumenterna utökad tillgång till kassaservice genom butikernas och bensinhandelns servicenät, vilka täcker hela landet. En andra ändring i bankrörelselagen syftar till att skapa bättre möjligheter för butiker och andra serviceställen att vara bankombud.