sou · GMB324d2 · 1999-01-01 00:00:00 — 5 Den gemensamma fiskeripolitiken Den gemensamma fiskeripolitiken (Common Fisheries Policy, CFP) är en fullt utvecklad gemenskapspolitik. I likhet med jordbrukspolitiken innebär den gemensamma fiskeripolitiken att alla gemenskapens länder omfattas av samma bestämmelser. CFP reglerar alla aspekter på fisket, från havet till konsumenten. Detta gör att fiskeripolitiken tillsammans med ett fåtal andra politikom- råden intar en särställning i det europeiska samarbetet. När en gemensam fiskeripolitik infördes fastslogs att den skulle gälla för en period , d.v.s. till och med . Föränd- ringar och utvecklingsarbete pågår emellertid kontinuerligt. I detta kapitel redogörs för den gemensamma fiskeripolitikens fram- växt och nuvarande utformning samt för förändringsprocessen och Sve- riges roll i denna. 5.1Den gemensamma fiskeripolitikens bakgrund Av EG-fördraget följer att det skall finnas en gemensam jordbruks- och fiskeripolitik. Den gemensamma marknaden för jordbruk och fiske om- fattar dess produkter fram till och med första bearbetningsledet 1. De övergripande målen för jordbruks- och fiskeripolitiken är: ·att tillförsäkra utövarna en skälig levnadsstandard ·att trygga försörjningen, samt ·att tillförsäkra konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser. Den gemensamma fiskeripolitiken fick dock en senare start än jord- brukspolitiken. Först lades vissa grundläggande principer fast om tillgången till fiskresurserna i medlemsstaternas 1 Artiklarna 3 och 38 132 Den gemensamma fiskeripolitiken SOU 1998:24 vatten, resurspolitik, och om finansiellt stöd för att modernisera sektorn, strukturpolitik 2, samt om åtgärder för att stabilisera marknaden för fiskprodukter, marknadspolitik 3. Resurspolitiken syftade från början till att alla fiskefartyg från med- lemsländerna på lika villkor skulle ha tillträde till nyttjande av resurserna i gemenskapens fiskevatten. När , och blev medlemmar infördes dock ett t ill begränsat undantag från bestämmelserna om fri tillgång till fiskevattnen 4. Utformningen av resurspolitiken kom även att påverkas av de stora förändringar i havs- rätten som skedde genom att kuststaterna etablerade omfattande fiskezoner (utanför kusterna i och Nord- sjön) och ekonomiska zoner. Följden blev ett ökat behov av internatio- nellt samarbete utanför gemenskapen. införde EG ett gemenskapssystem för bevarande och för- valtning av fiskeresurserna, som bl.a. innefattade att medlemsländerna skulle tilldelas en bestämd andel av de tillgängliga fiskbestån- den5. En fördelningsnyckel fastställdes. Utgångspunkten utgjordes av i vilken utsträckning medlemsländernas fiskeflottor traditionellt hade nyttjat olika fiskarter, hur stor fiskets betydelse hade varit i olika regio- ner samt i vad mån fiske hade förlorats genom utvidgningen av fiskezo- nerna. Systemet, som fortfarande gäller, bygger på att varje medlemsstat tillförsäkras ett relativt stabilt fiske. infördes också den första kontrollförordningen med bestämmelser om bl.a. uppgiftsskyldighet, inspektioner och förfa- rande när kvoter förbrukats. Även strukturpolitiken utvecklades i och med att EG:s gemenskapssystem för resurserna instiftades. in- fördes en mera omfattande strukturpolitik, bl.a. infördes fleråriga ut- vecklingsprogram för fisket och vattenbruket. När gemenskapssystemet för fisket infördes fastslogs att po- litiken skulle gälla för en period och att den skulle ses över ef- ter halva tiden. Resultatet av den genomförda översynen blev nya förordningar för såväl resurs-, som struktur- och marknadspolitiken. Överenskommelser med tredje land kan ses som en fjärde del av fiskeri- politiken, främst kopplad till resursfrågorna men även till marknadsor- ganisationen. 2Rådets förordning (EEG) nr 2141/70 av om inrättandet av en gemensam strukturpolitik för fiskerinäringen 3Rådets förordning (EEG) nr 2142/70 av om en gemensam marknadsordning för fiskenäringens produkter 4Artiklarna 100 och 101 anslutningsakt om , , och tillträde till Europeiska gemenskapen 5Rådets förordning (EEG) nr 170/83 av om ett gemenskap s- system för bevarande och förvaltning av fiskeresurserna Den gemensamma fiskeripolitiken 133 Den gemensamma fiskeripolitiken svarade för ca en procent av gemenskapens totala budget, vilket motsvarar 875 miljoner ecu. Medlen användes för strukturåtgärder (), fiskeöverenskommelser med tredje land () och marknadsorganisationen (). 5.2Gällande regler för den gemensamma fiskeripolitiken Den gemensamma fiskeripolitiken består av tre delar, resurspolitik, strukturpolitik och marknadspolitik samt bestämmelser om kontroll i syfte att övervaka efterlevnaden av regelverket. Fiskeripolitiken styrs nästan uteslutande av förordningar och beslut, vilket innebär att lagstift- ningen är direkt tillämplig i medlemsländerna utan nationell lagstiftning. I det följande beskrivs de grundläggande förordningarna för respektive politikområde. Grundförordningen 6 anger de allmänna målen för den gemensamma fis- keripolitiken och berör i huvudsak resursen fisk. Målen skall vara att skydda och bevara de levande akvatiska resurser som är till- gängliga och får utnyttjas och att se till att dessa resurser långsiktigt ut- nyttjas på ett ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt under de ekonomiska och sociala förhållanden som passar sektorn. Härvid skall hänsyn tas till följderna för det ekosystemet och särskilt till producenternas och konsumenternas behov. I detta syfte infördes ett gemenskapssystem för hur resursen fisk får nyttjas, vilket skall ge en varaktig balans mellan resurserna och utnytt- jandet. Grundförordningen anger ramarna för tillträde till och förvalt- ning av resursen, kontroll av fiskeaktiviteterna, samt vilka medel och förfaranden som krävs. En förutsättning för gemenskapssystemets till- lämpning är de i grundförordningen föreskrivna nationella systemen för fiskelicenser, vilka skall omfatta alla gemenskapens fiskefartyg. Förord- ningen fastlägger att för fiske och vattenbruk (se nedan) skall besluta om system för fartygslicensiering och rapportering av fartygsrörelser. Den gemensamma fiskeripolitiken omfattar enligt grundförordningen i princip allt nyttjande av levande resurser i vattnen och inom vattenbru- 6 Rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av om ett geme n- skapssystem för fiske och vattenbruk 134 Den gemensamma fiskeripolitiken ket samt beredning och avsättning av fiskeri- och vattenbruksprodukter inom medlemsstaternas territorier eller i gemenskapens fiskevatten eller av gemenskapens fartyg. I förordningen finns dock flera viktiga av- gränsningar som medför att EG:s fiskelagstiftning både kan och förut- sätts bli kompletterad av nationell lagstiftning. Viktigast att notera är att EG endast reglerar yrkesmässiga verksamheter i vatten. Med- lemsstaterna skall se till att icke yrkesmässiga verksamheter inte äventy- rar bevarandet och förvaltningen av de resurser som omfattas av den gemensamma fiskeripolitiken. Tillträdet till gemenskapens fiskevatten regleras på i huvudsak två sätt: Medlemsstaterna ges rätt att fram till utgången av endast medge fiske inom kustområdet, ut till från baslinjer- na, från sådana fartyg som traditionellt fiskar i dessa vatten och som utgår från hamnar i detta geografiska kustområde. I en bilaga till grundförordningen regleras dessutom i viken utsträckning andra na- tioner har rätt till fiske innanför medlemsstaternas tolvmilsgräns. 2.Det andra sättet att reglera tillträde till fiskevatten sker med utgångs- punkt från den relativa stabiliteten. Enligt grundförordningen skall rådet, för att säkerställa att fiskeresurserna utnyttjas på ett hållbart, ändamålsenligt och ansvarsfullt sätt, införa bestämmelser om villkor för tillträde till farvatten och fiskeresurser och för utnyttjandet av dem. Så får ske bl.a. genom begränsning av beskattningsnivåerna. Förordningen anger att beskattningen av resurserna även får regleras med begränsning av fiskeansträngningarna (d.v.s. storleken på flot- tonnaget och dess aktivitet) i de fall då begränsning av fångsterna inte är lämpligt. För varje fiske eller grupp av fisken skall rådet besluta om högsta tillåt- na fångst (Total Allowable Catch, TAC) eller högsta tillåtna fiskean- strängning samt fördela fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna på ett sådant sätt att varje medlemsstat tillförsäkras ett relativt, stabilt fiske. Detta sker regelmässigt genom att rådet för varje kalenderår och fångstområde fastställer en högsta tillåten fångstmängd för de flesta kommersiellt gångbara fiskarterna. Fångstmängden fördelas mellan medlemsstaterna enligt en särskild årlig förordning. Härigenom blir be- stämmelserna om högsta tillåtna fångstmängder direkt gällande i länder- na. I fördelningsnyckeln ingår numera de procentsatser av kvoterade ar- ter som har förhandlat sig fram till i medlemskapsavtalet. Medlemsstaterna får enligt förordningen sinsemellan byta alla eller delar av de tilldelade fiskemöjligheterna, efter anmälan till Europeiska Den gemensamma fiskeripolitiken 135 Unionens kommission (kommissionen). Medlemsländerna får dessutom vidta nationella förvaltningsåtgärder förutsatt att dessa endast berör det egna landets fiskande. Kommissionen måste dock underrättas om sådana avsikter i så god tid att de har möjlighet att lämna synpunkter på plane- rade nationella åtgärder. Begränsningarna i tillträdet till fiskeresurserna och fiskevattnen skall bidra till ett stabilare fiske och säkerställa särskilda behov i områden som är i hög grad beroende av fisket och anknutna verksamheter. Grundförordningen anger att för att säkerställa genomförandet av regleringarna skall ett kontrollsystem införas. Europeiska Unionens mi- nisterråd (rådet) har i enlighet med förordningen infört ett kontrollsystem för hela sektorn. Medlemsländerna är skyldiga att lämna kommissionen den information som behövs för tillämpningen av systemet. För att un- derlätta tillämpningen bör ett nära samarbete ske i kommissionens för- valtningskommitté för fiske- och vattenbruksprodukter. Grundförordningen anger härutöver att kommissionen skall ha en ve- tenskaplig, teknisk och ekonomisk kommitté för fiskesektorn, som skall rapportera och därvid bl.a. redovisa det ytterligare behov av forskning som finns i sektorn. Vidare inrättas genom grundförordningen en förvaltningskommitté för fiskeri- och vattenbrukssektorn. Denna skall ha företrädare för medlemsstaterna och kommissionen. Kommittén skall yttra sig över förslag från kommissionen och om kommissionens beslut avviker från kommitténs yttrande skall rådet underrättas. Rådet kan i sådana fall inom en månad fatta annat beslut. Avslutningsvis fastställs att grundförordningen skall tillämpas med vederbörlig hänsyn till fiskeavtal som gemenskapen har med tredje part eller internationell organisation. Den gemensamma organisationen av marknaden för fiskprodukter be- slutades . Syftet med marknadsordningen var att producenterna skulle få säkra inkomster samt att garantera tillförsel av fisk av tillräckligt hög kvalitet. Den reglering som gäller daterar från 19927 och systemet innehåller följa ndet: ·ett gemensamt prissystem för överskottshantering, samt ·regler för handeln med tredje land. 7 Rådets förordning (EEG) nr 3759/92 av om den geme n- samma organisationen av marknaden för fiskeri- och vattenbruksprodukter 136 Den gemensamma fiskeripolitiken För de viktigare fiskslagen finns fastställt gemensamma försälj- ningsnormer, d.v.s. bestämmelser om kvalitet och sortering. När be- stämmelser fastställts för en vara får denna omsättas endast om den upp- fyller kraven. Kvaliteten redovisas i form av en färskhetsklassificering, som sker utifrån fiskens tillstånd då produkten klassificeras och skall justeras i takt med att fiskens nedbrytning framskrider. Klassifice- ringen sker utifrån fiskens utseende, beskaffenhet och lukt. Ej godkänd fisk får inte användas som livsmedel och skall kasseras. Sortering av fisk skall ske efter vikt per fisk eller antal fiskar per kilo. Ansvaret för klassificering och sortering åvilar säljaren vid första omsättningen. Kontroll av att detta är korrekt utfört skall utföras av medlemsstaten. En producentorganisation är en organisation som är upprättad på initia- tiv av producenterna, fiskarena, i syfte att vidta åtgärder som bidrar till ett rationellt bedrivet fiske och en förbättring av försäljningsvillkoren för dess varor och härigenom ett stabilare inkomstmönster för fiskarena. Producentorganisationer (PO) är sålunda inte obligatoriska. är dock den enda av EU:s fiskenationer som saknar producentorganisation. En PO kan ha medlemmar från flera medlemsländer. Det är inte tillåtet för en PO att förvägra fiskare från andra medlemsstater medlemskap. fanns ca 170 godkända organisationer inom EU. I Sveri- ge finns fyra. Organisationerna skall ha produktionsbestämmelser, bl.a. fångstpla- ner med åtgärder för att anpassa fisket till tillgång och efterfrågan, be- stämmelser om saluföring med regler om produkter, kvalitet, storlek, vikt, förpackning och märkning samt villkor för första saluföring på marknaden. En medlemsstat får även överlåta till producentorganisatio- ner att förvalta landets fångstkvoter. fördelar då de fastställda kvoterna på medlemmarna (fartyg eller gr upper av far- tyg). Det är den enskilda medlemsstaten som fastställer de slutliga kriteri- erna för godkännande av PO (EG anger inom vilka gränser) samt fast- ställer om en enskild PO skall godkännas eller ej. Medlemsstaten kan även återkalla ett godkännande. Verksamheten finansieras genom med- lemsavgifter och intäkter från sålda överskottskvantiteter samt genom gemenskapsfinansierade bidrag. SOU 1998:24 Den gemensamma fiskeripolitiken 137 Gemensamt prissystem för överskottshantering Inom ramen för marknadsordningen bedrivs marknadsintervention. Före fångstsäsongens början fastställer Rådet ett orienteringspris för de vik- tigaste fiskprodukterna. Dessa priser gäller för hela Unionen och som regel för ett kalenderår. Orienteringspriset är utgångspunkt vid beräk- ning av övriga priser. Orienteringspriserna baseras på historiska priser och fastställs med utgångspunkt från i genomsnitt erhållna priser på representativa mark- nader inom Unionen samt med hänsyn till för- väntad utveckling i produktion och efterfrågan. För de viktigaste fiskslagen fastställer EG ett återtagspris . Detta pris uppgår t ill mellan av orienteringspriset. Bidrag för återtag utgår enligt endast till godkända PO. En förutsättning för bidrag till överskottshantering är att organisationen fastställt ett återtagspris för de fiskslag de vill ha med i systemet. Detta återtagspris kan avvika med +/- från det av det av EG beslutade. Bidrag inom ramen för marknadsordningen Ekonomiskt stöd kan utgå för nedanstående åtgärder. Producent- organisationerna får ansöka i efterskott om utbetalning av stöd. Åtgär- derna c) till g) finansieras av jordbruksfondens garantisektion. a)Bildandet av en PO: en producentorganisation kan efter godkännande erhålla stöd för att starta verksamheten. Stö- det får maximalt uppgå t ill , och av värdet av de varor som saluförs genom organisationen , dock maximalt , resp av organisationens årliga administrativa kostna- der. Av det utbetalda stödet har medlemsstaten rätt att få åter- betalat genom fiskefonden. b)Inrättande av interventionsfonder : efter inrättandet av en interventionsfond för överskottshantering (se nedan) kan medlemsstaterna tillhandahålla stöd till producentorganisationer- na i form av förmånliga lån för att täcka delar av den förutsedda kostnaden för marknadsintervention. Kostnader för sådana förmåner medfinansieras dock inte av EG. c)Överskottshantering: Producentorganisationerna bedriver ett system med överskottshantering, d.v.s. marknadsintervention. om ramen för den normala försäljningen inte når upp t ill det gällande 138 Den gemensamma fiskeripolitiken återtagspriset köps till detta pris upp av producentorganisationen. hanteringen utgår bidrag till PO:n med: ·87,av återtagspriset för kvantiteter som inte överstiger av PO:s årliga försäljning, ·75 % av återtagspriset för kvantiteter som överstiger men inte av PO:s årliga försäljning. För kvantiteter av respektive art som överstiger av PO:s för- säljning utgår således inga bidrag. En sådan nedtrappning av stödet är avsedd att stimulera måttfullhet i fisket och härigenom eftersträva att balans uppnås mellan utbud och efterfrågan. Stöd utgår endast då varor som återtagits från marknaden lämnas vi- dare antingen för andra syften än mänsklig konsumtion, t.ex. försälj- ning för djurföda eller fiskmjölsframställning, eller för sådana ända- mål som inte stör den normala marknaden, såsom välgörande ända- mål. Mot bakgrund av att producentorganisationerna kan erhålla in- komster för återtagna varor, sker viss reduktion av de bidrag som kan utgå. Reduktionen sker enligt en schablon som bygger på att bi- dragsbeloppet skall minskas med ungefär det belopp som PO erhåller vid försäljning av överskottsfisken. d)Förädlingsstöd : För levererade färska, kylda eller levande produkter kan som alternativ till ovanstående stöd förädlingsstöd utgå. En för- utsättning är att varan uppfyller vissa krav i fråga om kvalitet, stor- lek etc. Stödet kan maximalt utgå för av den ut- bjudna kvantiteten av fiskslaget/skaldjuret ifråga och får inte översti- ga kostnaderna för den totala hanteringen av produkterna. Förädling- en får innebära att varan rensas, fryses, saltas, torkas eller kokas. e)Stöd för privat lagring : vid de tillfällen då priset på frysta produkter sjunker märkbart kan visst bidrag erhållas. Stödet får emellertid inte utgå för av den totala saluförda kvantiteten av produkten ifråga. Stödet utgår med ett fast belopp efter nettovikten och får liksom vid förädling inte överstiga kostnaden för hanteringen. Några regler om maximal lagringstid finns inte. f)Tonfisk för konservering : i syfte att underlätta för gemenskapens tonfiskfiskare kan stöd lämnas till producentorganisationerna när im- portpriserna sjunker. I likhet med orienteringspriser räknas ett sär- Den gemensamma fiskeripolitiken 139 skilt producentpris fram och stöd utgår när importpriserna legat under en viss procent av producentpriset. g)Fast stöd: För vissa produkter som återtas från marknaden utgår ett s.k. fast stöd, vilket uppgår t ill av det återtagspris som PO fast- ställt före fiskeårets början. De kvantiteter som är berättigade till stöd får inte överstiga av de årliga saluförda kvantiteterna för berör- da produkter. Stödet kan utgå för produkter som försäljs som djurfö- da eller till fiskmjölsframställning. Regler för handel med tredje land EU:s medlemsländer fångar tillsammans inte tillräckligt med fisk för att täcka det egna behovet, varför EU är nettoimportör av fisk. Importen regleras bl.a. med tullar och referenspriser. För flertalet varor är referenspriset lika med det tidigare nämnda återtagspriset. Det är vanligt att EG i samband med tullnedsättningar föreskriver att en förutsättning för att erhålla lägre tull är att den impor- terade produkten har ett pris som uppgår till minst referenspriset. En av grundpelarna inom fiskets strukturpolitik är strävan efter en mo- dern och konkurrenskraftig fiskeflotta som man försöker an- passa dess storlek till befintliga resurser. Rådet fastlägger, mot bakgrund av vetenskapliga råd om relationen mellan fiskekapacitet och fiskresurser, i beslut hur mycket gemenska- pens flotta behöver reduceras . Efter förhandlingar med respektive medlemsland beslutar kommissio- nen om ett specifikt program för varje land, ett s.k. flerårigt utvecklings- program (Multiannual Guidance Programme, MGP) där de av rådet be- slutade nedskärningsprocenten överförs till medlemsländernas respektive flottor. Det fleråriga utvecklingsprogrammet anger med hur mycket olika fis- ken måste minskas . Minskningskraven anges i procent för olika slag av fartyg (beroende av vilka redskap som används, vilka arter de fiskar efter och i vilket område fisket bedrivs.) Kraven om minskningar av fisket anges i termer av fiskeansträngning, vilket utgör 140 Den gemensamma fiskeripolitiken produkten av fartygens kapacitet (uttryckt i bruttoton och motorstyrka) och deras aktivitet (tid till sjöss). Medlemsländerna kan i viss mån välja huruvida de vill genomföra neddragningarna i fiskeansträngning genom minskning i aktivitet eller kapacitet. Riktlinjerna för den fjärde omgången (generationen) utvecklings- program (MGP har fastställts genom rådets beslut 97/413/EG av om mål och närmare bestämmelser för omstrukturering av gemenskapens fiskerisektor fr.o.m. t.o.m. i syfte att uppnå jämvikt mellan resurserna och utnyttjandet av dessa. Beslut om hur riktlinjerna skall omsättas i särskilda program för respektive lands flotta fattades av kommissionen . Kommissionen har i förordning 8 fastlagt vilka uppgifter den behöver för att kunna övervaka att de fleråriga utvecklingsprogrammen efterlevs. Medlemsländerna skall bl.a. för varje enskilt fiskefartyg redovisa dess motorstyrka och bruttotonnage. Licens för yrkesmässigt fiske I grundförordningen (3760/92) anges, att för att bidra t ill en bättre regle- ring av resursutnyttjandet och till ökad insyn, skall ett övergripande ge- menskapssystem för fiskelicenser införas. I särskild förordning 9 anges de bestämmelser som skall gälla för ett sådant licenssystem. Bl.a. fast- slås att alla fiskefartyg i gemenskapen skall ha en licens knuten till fiske- fartyget och att medlemsstaten skall utfärda och administrera fiskelicen- ser för de fiskefartyg som för dess flagg. Den gemensamma struktur- och regionalpolitiken Den gemensamma struktur- och regionalpolitiken syftar till att öka den ekonomiska och sociala samhörigheten mellan medlemsländerna samt att motverka ett med alltför stora regionala skillnader. Unionen har sex finansiella instrument för genomförandet av sin struktur- och regionalpolitik: de fyra strukturfonderna, sammanhåll- ningsfonden () och lån från Europeiska investeringsban- ken (, EIB). De fyra strukturfonderna är: 8Kommissionens förordning (EG) nr 109/94 av om ett fiskefartygsregister för gemenskapen 9Rådets förordning (EG) nr 3690/93 av om ett geme n- skapssystem för fastställande av bestämmelser om vilka uppgifter som minst måste ingå i fiskelicenser Den gemensamma fiskeripolitiken 141 ·Europeiska regionala utvecklingsfonden, regionalfonden (, ERDF) ·Europeiska socialfonden, socialfonden (, ESF) ·Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, jord- bruksfonden (European Agricultural Guarantee and , EAGGF) · Det finansiella instrumentet för fiskets utveckling -fiskefonden (for Fisheries Guidance, FIFG). Sammanhållningsfonden och investeringsbanken finansierar insatser på en mera ad hoc basis och styrs av sina egna speciella regler. Struktur- fonderna verkar inom ett gemensamt regelverk, baserat på fyra principer: koncentration, partnerskap, programplanering och additionalitet Den första principen, koncentration, har som syfte att främja effekti- viteten i användningen av fondmedlen genom att fondernas verksamhet fokuseras till ett begränsat antal mål, varav en del är regionalt avgränsa- de och andra är horisontella, d.v.s. gäller i hela unionen. Den andra principen för hur strukturfonderna verkar är partnerskap, vilket innebär ett nära samarbete mellan berörda parter i alla stadier av arbetet. Parterna som avses är dels kommissionen, dels alla de myndig- heter och organisationer som utsetts av varje medlemsstat på nationell, regional och lokal nivå. Partnerskapet innebär således en organiserad samverkan mellan kommissionen och medlemsstaternas myndigheter och näringsliv. Programplanering utgör den tredje allmänna principen för struktur- fondernas verksamhet. Programplaneringen skall ge som resultat att fler- åriga program för de olika målen utarbetas och godkänns genom en samarbetsprocess inom partnerskapet. Planeringen avser specifika peri- oder. Den tidigare programperioden avsåg medan den nu pågående perioden omfattar 1994-1999.