sou · GMB3102 · 1999-01-01 00:00:00 — Varför skulle jag som en obetydlig liten man ha några egna funde- ringar? Jag fick en order från mina överordnade och såg varken åt höger eller vänster. Ty det var inte min uppgift. Jag hade att lyda. För uttalandet svarar , en av vidrigaste bödlar, vilket bör vara oss ett memento. Den svenska lagstiftningen innehåller massor av föreskrifter med långtgående etiska implikationer, och jag ska illustrera med grundlag, vanlig lag och förordning från regeringen. Regeringsformen säger att Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet och att Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Det allmänna skall tillförsäkra män och kvinnor lika rättigheter samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Regeringsformen föreskriver också yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfrihet. Socialtjänstlagen fastslår att samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas eko- nomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. Den ska också under hänsynstagande till människornas ansvar för sin och andras sociala situation in- riktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Till detta kommer att verksamheten skall bygga på respekt för människors självbestämmande och integritet. I skolans läroplan finns stor uppsättning av demokratiska och etiska värden såsom Människolivets okränkbarhet, individens fri- het och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet med svaga och utsatta är de värden som skolan skall gestalta och förmedla. I överensstämmelse med den etik som förvaltas av tradition och västerländsk humanism sker detta genom individens fostran till rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande. Djupdykningen i materialet avslöjar ett antal centrala värden som jag tillsammans kallar vårt offentliga etos. Värdena kan sammanfattas i två huvudgrupper: demokrativärden och ekonomi- värden. Av dessa förekommer demokrativärdena endast i den offentliga sektorn medan ekonomivärdena finns i både privat och offentlig sektor. Samma mönster finner vi i andra liberala demokratier av vår typ. Demokrativärdena utgörs av tre typer: politisk demokrati, offentlig etik och rättssäkerhet. Ekonomivärdena är också tre: funktionell rationalitet (vilket motsvarar yrkesskicklighet eller professionalism), kostnadseffektivitet och produktivitet. Samtliga dessa värden måste iakttas av alla offentligt verk- samma, politiker såväl som ämbetsmän, i alla situationer. Man kan således inte bortse från någon av de båda huvudgrupperna. Att följa demokrativärden utan hänsyn till ekonomivärden blir utopiskt, och utan demokrativärden hamnar vi i något slags auktoritärt system. Värdeuppsättningarna har vuxit fram och värde- na kan mycket väl komma att stå i motsättning till varandra. Det gäller såväl mellan som inom huvudkategorierna. Värdena är dess- utom svåra att precisera: det är inte någon ny regelsamling vi står inför utan något mycket mera subtilt. Att hantera alla ibland otydliga och motstridiga värden är svårt och ställer stora krav på ämbetsmännen. Mot denna uppfattning, av vad som bör styra den offentliga verksamheten i vårt land, står en dominerande ideologi, nämligen ekonomismen – hämtad från och samhällsfilosofi. Följande punkter i ekonomismen är centrala för de problem som jag tar upp här: Ekonomismen fokuserar på ekonomivärdena – i synnerhet kost- nadseffektiviteten – och bortser från demokrativärdena. Ekonomismen har stark tilltro till organisering och chefskap som lösning på problemen. Ekonomismen ser det privata näringslivet som föredöme och uppfattar privat och offentligt som samma sak. Självfallet kan man inte förfäkta både vårt offentliga etos och ekonomismen. Jag tar bestämt avstånd från ekonomismens sätt att se världen och hävdar att det saknar allt stöd i det under- sökta lagstiftningsmaterialet. Det är inte möjligt att behålla den politiska demokratin med ekonomismen som grund. En viktig punkt gäller ansvarskonstruktionerna. Vem har ansvar i relation till vårt offentliga etos? Av de konstruktioner som brukar diskuteras är hierarkiansvarigheten, dvs. chefen har hela an- svaret för allt som rör sig i organisationen, helt omöjlig. Den åbe- ropas för övrigt mest av krigsförbrytare som vill skylla från sig på någon död führer eller general. Av visst intresse är kollektivansvarigheten, som betyder att alla har ansvaret (vilket förvisso kan resultera i att ingen känner något ansvar). I vårt sammanhang är det emellertid viktigt. Som med- borgare har vi nämligen ett kollektivt ansvar för att demokratin fungerar. För rollinnehavare i den offentliga organisationen, såsom ämbetsmän och politiker, gäller däremot personansvarighet. De kan aldrig frånsäga sig sitt personliga ansvar för de offentliga besluten och åtgärderna. Relaterar vi personansvarigheten till olika samhällsnivåer, kan vi konstatera att alla individer har ansvar för sina åtgärder och deras effekter (förutsatt att individen har insikt och inte är utsatt för tvång). Offentliga ämbetsmän har ett särskilt ansvar för sina åt- gärder i tjänsten, och chefer i offentlig verksamhet har ett särskilt ansvar för sina enheters åtgärder. Vi har underlag för att rekonstruera ämbetsmännens väktar- roll. Den omfattar två komponenter: ämbetsmannarollen som demokratins tjänare med personansvar och medborgarrollen som demokratins herrar med kollektivansvar. Det är således såväl ämbetsmannarollens som medborgarrollens rättigheter och skyl- digheter som ingår i väktarrollen. Observera särskilt att ämbetsmannen är demokratins tjänare (att verka efter vårt offentliga etos), inte maktens dräng (att göra som man är tillsagd). Ämbetsmannens väktaruppgift kan sammanfattas i några punkter. Idén är att han ska: Bevaka att vårt offentliga etos iakttas av alla offentligt verksamma. Öppna den offentliga verksamheten så att medborgarna och politikerna får insyn. Förmedla ett optimalt beslutsunderlag till beslutsfattarna. Jag inser naturligtvis att kraven på ämbetsmännen är mycket stora. Som jag ser det är emellertid detta just vad kräver. Sam- tidigt tror jag att ämbetsmännen som demokratins väktare är en nödvändig, men kanske inte tillräcklig, förutsättning för att den politiska demokratin ska fortleva i den utformning vi känner den och då helst i en förbättrad upplaga. Vi måste vara medvetna om verklighetens beskaffen- het präglad av mångfald, komplexitet, mångtydighet och mot- sägelsefullhet under ständig förändring. Vi kan bara se på ämbets- mannens etiska position som innebär att han ska lyda lagen, vara lojal mot överordnade och ta hänsyn till samhällsmed- lemmarna. I valet mellan dessa tre hänsyn (det finns flera, t.ex. relationen till sido- och underordnade) kan det självfallet mycket lätt uppstå dilemman och konflikter. För att komma tillrätta med dessa har ämbetsmannen vårt offentliga etos som rättesnöre. Eftersom etoset är föga precist är uppgiften oerhört svår, men då demokratin står på spel måste den lösas. Också här känner jag behov av att visa att det jag säger inte är något nytt och oprövat utan har djupa rötter i svensk ämbets- mannatradition. Vi vet att positionen är komplicerad som framgår av följande citat, hämtat från ett snart halvsekelgammalt anförande av generaldirektören : Traditionen från många led av föregångare i trogen pliktuppfyllel- se har givit oss i arv känslan av våra skyldigheter mot fosterlandet men på samma gång känslan av vår stolta rättighet att vara stats- ledningens och statsviljans oegennyttiga och lojala men självstän- digt ansvariga tjänare, med uppgift att tillämpa gällande lag i lagstiftarens anda men på samma gång se till vad som leder till den Vi har fått ärva känslan av tjänstemannakallet som en hög uppgift som upprätthållare av samhällsmaskineriet och förmedlare av statsviljans centrala direktiv i belysning av vår allmänna rättsordning. Jag har en lite ambivalent relation till citatet som jag använde vid förvaltningsundervisningen i för att visa hur löjligt pompösa och ur takt med tiden de högre ämbetsmännen var. Här har jag emellertid ändrat mig och tycker numera att citatet på ett lysande sätt sammanfattar ämbetsmannens position. Man kunde gott göra en affisch med citatet och sätta upp det lite här och var i våra myndigheter. Det finns skäl att framhålla att det ämbetsmannen ska handla efter är vårt offentliga etos, inte något annat värderingssystem. Människor har nämligen ofta flera värdesystem , och det är inte alltid som de sammanfaller. Som illustration kan vi se på etiska system. De flesta har en egenetik, som de fått genom socialisering tidigt i livet. Föreställ- ningarna i denna kan sitta mycket djupt, men problemet är att olika individer har olika etik. Vi kan finna eller muslimsk, socialdemokratisk eller moderat etik osv. och på en sådan grund kan den offentliga verksamheten inte byggas. Likaså har de flesta en professions- eller yrkesetik. Inte heller den får vara avgörande, eftersom det kan finnas olikheter mellan olika professioner. Nej, vad som gäller är den offentliga etiken (t.ex. förvaltnings- etiken) som den ingår i vårt offentliga etos. För den som upplever stora skillnader mellan sina etiska system kan livet bli besvärligt. Ett särskilt problem är att ämbetsmannen i trängda lägen gärna går tillbaka på sin egenetik, vad statsvetaren kallar egenetikfällan, och då kan vi i princip få vilka beslut som helst vilket är särskilt markant i det mångkulturella samhället. När ämbetsmannen hamnar i situationer där han uppfattar den offentliga verksamheten som i stark motsättning till värdena i vårt offentliga etos har han skyldighet att reagera. För detta har han tillgång till en uppsättningen åtgärder. Han kan protestera (öppet), obstruera (dolt) eller göra sorti, dvs. lämna sin tjänst. Man kan rangordna dessa instrument moraliskt, dvs. ange att vissa åtgärder är mer moraliskt acceptabla än andra. Jag vill bestämt hävda att tre åtgärdstyper är att föredra, nämligen väcka, vissla och viska. Därutöver finns sådant som lydnadsvägran, mask- ning, sabotage, ta avsked och överlämna känsliga ärenden åt andra vilka samtliga innebär etiska komplikationer och bör användas med stor urskiljning. Ändå kan de ibland vara nödvändiga. Vi ska se på de moraliskt mest oproblematiska åtgärderna. Väcka betyder att man protesterar hos sin chef. Det är en självklar åtgärd som alla chefer måste kunna hantera. Man kan utan över- drift säga att ledarskapet kan mätas i chefens förmåga att fånga upp kritiska synpunkter hos de underordnade. Att det före- kommer att chefer betecknar väckning som uttryck för illojalitet är så horribelt att man har svårt att acceptera att någon så i grund har kunnat missförstå chefskapets natur. När chefen inte låter sig väckas återstår i första hand två former som innebär att ämbetsmannen lämnar uppgifter för publicering. Den ena är vissling (som sker öppet så man vet vem som visslar) och viskning (som sker utan att viskarens identitet avslöjas). Båda formerna uppmuntras i tryckfrihetsförordningen och ska användas i situationer då väckning är motiverad men inte fungerar. Jag går över till den empiriska nivån som jag p.g.a. tidsbrist bara kan antyda. Det gäller nu frågor om hur det är och hur det ska förstås. Dessvärre är det tunt med forskning här varför jag får välja utvägen att visa på problemen och illustrera dem med konkreta fall. Olika orsaker gör att vårt offentliga etos inte får det genomslag i den offentliga verksamheten som det bör ha. Central är ekono- mismens position som den alltmer ledande ideologin. Vi har fått en offentlig sektor som inte i första hand sysslar med att vårda sjuka, utbilda människor osv. I stället har den som primär uppgift att spara pengar. Det låter fullständigt absurt; bästa illustrationen är ett fall där polisen inte reagerade på larm eftersom det saknades pengar till övertidsinsats. Det förefaller inte spela någon roll att de ekonomistiska för- söken resulterar i ständiga misslyckanden. Vem som driver dem och med vilka motiv är oklart – som ofta har man anledning tro att ondskan och enfalden här går hand i hand. Ett annat problem är svårigheterna att dra gränsen mellan offentligt och privat. Man bygger upp hybridorganisationer där offentligt och privat tvinnas samman på ett sätt som gör det svårt att uppfatta vad som händer. Resultatet av de oklara gränserna är att vi inte riktigt vet om vårt offentliga etos är tillämpbart eller inte. Det finns bara en statstyp (som tidigare med den gamla auktoritetsstaten i myndighets- och expertversion). Alltmer av den offentliga verksamheten övertas av förhandlingsstaten och marknadsstaten och vad som gäller i dem vet ingen. Många ämbetsmän rör sig under sin arbetsdag mellan dessa olika stater, och det gäller att håll tungan rätt i mun. Ytterligare har vi nätverk av individer som sträcker sig över institutioner och organisationer. Dessa nätverk syns normalt inte och man kan inte utkräva ansvar av dem, men de finns där och spelar en stor, för att inte säga avgörande, roll för den politiska verksamhetens sätt att fungera. Emellertid vågar jag påstå att vi inte hade haft en enda affär (med politiker, politruker eller förvaltningschefer) om ämbets- männen fullgjort sina skyldigheter. Hade ämbetsmän haft civil- kurage (eller man kanske ska säga ämbetskurage) skulle de vägrat att delta i, attestera eller bokföra olagligheter eller olämpliga för- faranden. Vad är det som gör att detta kurage saknas? Man kan ställa upp ett antal faktorer som medverkar till att stärka ämbets- kuraget. Två huvudkategorier är aktuella: dels egenskaper hos själva ämbetsmannarollen, dels egenskaper hos personen som innehar en viss roll. Ser vi till rollegenskaper är det dels sådant som att ämbets- mannen har instrument att uttrycka missnöje (t.ex. genom reservationsrätt och meddelarfrihet) dels att han har någon grad av autonomi gentemot sina överordnade (t.ex. genom anställnings- trygghet, automatisk löneutveckling med reglerad befordringsgång och att högre tjänster inte tillsätts av den egna myndigheten). Anställningsförhållandena har försämrats katastrofalt . Dålig anställningstrygghet och individknuten lönesättning gör att ämbetsmannen inte har någon autonomi gentemot sina chefer. Det finns exempel på att lönesättningen direkt används som tillhygge för att bestraffa de uppstudsiga. Det åberopas ofta ingen annan grund för dessa försämringar än önskan att vara som arbetslivet i övrigt, något som propositionen om avskaffande av professorernas anställningstrygghet i sin aningslöshet meddelar. Det är alltså ekonomismens likställande av privat och offentligt som gäller medan demokratiaspekterna helt nonchaleras. Man häpnar över maktens arrogans som ingen an- svarig instans söker motverka. Det är inte konstigt att vi fått en tystnadens förvaltning där man tiger i stället för att stå upp för vårt offentliga etos. Att några trots allt reagerar får tillskrivas deras personliga egenskaper (som personligt mod, kunskap om vårt offentliga etos, sakkunskap och yrkesstolthet samt integritet). I och för sig kan man förstå tystna- den, vi vet nämligen att det ofta går dåligt för dem som opponerar sig. Erfarenheten är internationell. Det börjar med ledningens tysta ogillande och slutar i värsta fall med sjukdom och självmord. Trots detta kan tystnaden inte accepteras då den sannolikt leder till demokratins undergång. För demokratins skull måste ämbetsmännen reagera mot det som är fel och ont. Vi är starkt beroende av att ämbetsmännen gör det rätta och goda. Jag har tidigare givit argument för detta och jag vill ta upp ytterligare några: Ämbetsmännen övervakar tillsammans så gott som hela den offentliga verksamheten från initiativ till implementering. De kan förutse och varna för en viss negativ utveckling. Ämbetsmännen är så väl insatta i verksamheten att de kan peka på implikationer i de offentliga handlingarna som inte är De har tillgång till hemliga handlingar och kan i vissa fall lagligt informera massmedierna om innehållet i dessa. Ämbetsmännen utgör en kunskapsmässig elit med en i allmänhet mycket hög arbetsmoral. De har oftast valt sitt arbete p.g.a. intresse för saken och inte för att bli rika på lönen. Ett särskilt problem är att massmedierna, och då i synnerhet tid- ningspressen, inte förmår seriöst bevaka demokrativärdena. De förvaltningsaffärer som verkligen ägnats intresse gäller ekonomi- värdena och då oftast löjliga bagateller (t.ex. Marjasin-affärerna). Även de vidrigaste övertramp på demokrati- sidan överses. Dels beror det på okunnighet hos politiska journa- lister om politikens väsen (det finns dock någon handfull förvalt- ningsjournalister som inte tror att den politiska processen slutar med riksdagsbeslutet), dels på att marknaden för nyheter tacksamt tar emot upplysningar om kommunalpolitikers kostsamma besök på porrklubbar i och statsråds slarviga hantering av konto- kort. Till en början trodde jag (eller åtminstone hoppades) att över- trampen på ekonomisidan berodde på att det fanns entreprenörer som verkligen försökte använda de nya ekonomisystemen på ett sätt som motsvarade det privata näringslivet. Förvisso finns det några sådana fall men det man normalt möter kan inte beskrivas med något annat ord än sjaskighet. Det är människor som inte är vuxna sin uppgift utan låter sig korrumperas av makten. Men här reagerar i alla fall pressen. Det gör massmedierna sällan eller halvhjärtat då det gäller brott mot demokrativärdena. Ett kommunalråd i en kommun nära kunde relativt ostörd säga att de anställda fick diskute- ra frågorna innan besluten var fattade, men därefter fick de inte kritisera dem. Den idéhistoriskt orienterade känner här igen en gammal vän, nämligen Lenins demokratiska centralism utformad för det hemliga bolsjevikpartiet i det autokratiska . En chef kunde straffa ett sjukvårdsbiträde med utebliven löneförhöj- ning bara för att hon framförde synpunkter på förfaranden i orga- nisationen, och en stadsjurist kunde försvara ett lagbrott med att lagstiftarna skulle ha gjort undantag om de känt till stadens nya organisation. Vad som återstår är den konstruktiva nivån på vilken vi ska knyta samman våra resultat från respektive normativ och empirisk nivå. Uppgiften är utomordentligt besvärlig. säger t.ex.: att rekonstruera ett samhälle under förändring är som att byta hjul på ett tåg i rörelse . Något kan vi ändå göra. Jag tar upp några förslag till åtgärder med hjälp av vilka man åtminstone kunde sänka farten på en skenande ekonomism. Markera tydligt skillnaden mellan offentligt och privat. Offentlig verksamhet ska bedrivas i offentliga former och inte i hybrider mellan offentligt och privat där ingen vet vad som gäller. Precisera vårt offentliga etos. Det bästa sättet att åstadkomma preciseringar av etoset är för- modligen genom en ständig offentlig diskussion. Förbättra ämbetsmännens förutsättningar att visa civilkurage. Börja med att återinföra tjänstebegreppet och knyt anställnings- och löneförhållandet till detta. Se till att chefer förstår vikten av kritik. Utbilda i vårt offentliga etos och främja en kontinuerlig diskussion av konkreta fall. Självfallet ska i första hand ämbetsmännen utbildas i vårt offentliga etos, men det finns goda skäl att se till att journalistskolorna ger en adekvat utbildning i offentlig förvaltningen. En löpande intern myndighetsdiskussion av typfall är nödvändig. Utforma ett sanktionssystem för brott mot demokrativärdena. Ett stort problem är att det finns chefer som utan vidare bara struntar i sådant som underordnades yttrande- och meddelarfrihet. Det krävs en kategori, Brott mot demokratin, där det tydligt fram- går vad som gäller. Om någon myndighetschef eller politiker dömdes till fängelse för brott mot demokratin tror jag att budskapet snabbt skulle gå fram. Se till att kontrollorganen beaktar hela vårt offentliga etos. De offentliga kontrollorganen är snävt inriktade på ekonomivär- den och laglighetsgranskningar. Jag brukar sluta mina föreläsningar med denna vädjan till den som eventuellt har något inflytande på vad som sker i samhället: Se till att den f.d. ämbetsman på som går under beteck- ningen Fången på fyren positivt får någon av de medaljer kung och regering delar ut. Åtgärden skulle verka som en kraftig symbolisk uppskattning av ämbetskuragets fundamentala vikt och ge hopp för de många offentligt anställda som gått in i eller är på väg mot en tystnadens förvaltning. Resonemangen ovan utvecklas i (1988) , Förvaltning och demokrati. (1991) , Etik i offentlig verksamhet. (1991) , Förvaltning, stat och samhälle. (1992) , Ämbetsman eller direktör. Förvaltningschefens roll i demokratin. (1993) , Problem, trender och program. (1994) , I demokratins tjänst. Statstjänstemannens roll och vårt offentliga etos, Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:28) Demokratins väktare, Ämbetsmännen och vårt offentliga etos. (1998) , Dagen började ganska fridsamt och abstrakt. När började blev jag faktiskt orolig. En mer idealiserande ansats var det länge sen jag hörde. Dock vände han sedan på klacken totalt. Den senare delen av hans anförande var inte bara roligt utan också mycket tankeväckande. Jag har andra uppfattningar om vissa saker. Det finns utrymme för samtal . Låt mig, för att det ska bli struktur på diskussionen, presentera vad jag har på hjärtat. Mitt huvudtema är skillnaden mellan eko- nomismen och demokratin, eller mera preciserat skillnaden mellan det politiska systemet och marknadsekonomin. Det är en fråga som är illa förstådd, enligt min mening, men som är fullständigt central. Jag förmodar att anledningen till min medverkan är de artiklar som jag skrev i (). DN är mycket duktig på att sätta rubriker och följdriktigt var . Det är få artiklar som jag har skrivit som det har blivit så mycket bråk om, även om jag är ganska van i den här genren. Många tog starkt avstånd från artikeln och personangreppen på mig närmade sig i åtskilliga fall det groteska. Till att börja med så tror jag att den debatt som följde styrdes mer av känslor än av någon reflekterad eftertanke. insåg nog åtskilliga att de frågor som jag tog upp trots allt är värda att diskuteras. En av de frågor som jag behandlade var frågan om politikens kompetens. Begreppet kompetens kan användas i åtminstone två olika meningar. En har att göra med frågan: Vad ska egentligen politiken syssla med? Vilka frågor ska den politiska domänen omfatta? Vad är det egentligen som det politiska systemet skall koncentrera sig på? Vi vet att vissa frågor normalt överlämnas till andra organ, vi har exempelvis oberoende domstolar. Det kan handla om att över- lämna delar av den ekonomiska politiken till från det politiska systemet mer fristående organ, som . Jag började som akademisk lärare i . Jag hade läst i och blivit licenciat men den gode professorn ansåg mig fullkomligt oduglig. Han sa att det där blir aldrig nå´nting annat än en politisk aparachik. med honom till ! Och kanske hade han rätt, vad vet jag. var det fullständigt naturligt att finanspolitik och penningpolitik måste samordnas. Tanken att man då skulle för- ordat en oberoende riksbank var fullständigt omöjlig. Hade jag sagt någonting i den riktningen skulle jag säkerligen fått sparken . Men är vi alltså där. vet vi att en central del av den politiska, demokratiska domänen – frågan om växelkurspolitik, om räntor, och om penningpolitik – har lämnats över till en riksbank som är oberoende. Varför har det egentligen skett? Jag finner inget lätt svar på den frågan, men det är en fråga som trots allt bör leda till reflektion och förmå oss att fråga oss varför vi har haft den här utvecklingen. Varför är det så att vissa frågor – det här är den mest tydliga – läggs under experters bestämmande? Det har delvis att göra med att frågorna är tekniska till sin natur.