sou · GMB369 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera om arbetsgivare bör ges ökade möjligheter eller skyldighet att kontrollera och pröva lämpligheten hos personer som skall anställas eller som redan är anställda inom förskole- verksamhet, skola eller skolbarnsomsorg. Syftet med lämplighets- prövningen skulle vara att stärka barns och ungdomars skydd mot främst sexuella övergrepp. F.d. förbundsordföranden förordnades till särskild utredare fr.o.m. . Som sakkunniga har i utredningen deltagit departementssekreteraren (fr.o.m. ) hovrättsassessorn , departementssekreteraren (t.o.m. ), hovrättsassessorn och kammarrättsassessorn . Hovrättsassessorn har tjänstgjort som sekreterare i utredningen fr.o.m. . Utredningen har tagit namnet . Härmed överlämnas utredningens betänkande. Uppdraget och dess avgränsningar Barnens rätt i samhället Samrådssamtal och utredningsarbetet i övrigt Internationella och utländska förhållanden Verksamhet som bedrivs av det allmänna Polisanmälan och anmälan till socialnämnden 4.5.2Anmälan till m.m. 75 Olika metoder för registerkontroll Områden där registerkontroll förekommer Anställningssökande inom vissa vårdområden Registerkontroll kan stärka skyddet mot övergrepp Uppgifter om sexualbrott mot barn Uppgifter om andra sexualbrott Uppgifter om andra brott Synen på personlig integritet 6.3.2Integritetsaspekter på möjlighet respektive 6.3.3Integritetsaspekter på kontroll av den som Integritetsaspekter på uppgifter om misstankar 6.4.1Kontroll av rätten att få registeruppgifter 100 Urvalet av uppgifter som lämnas i registerutdrag 7.1Alla aktuella verksamheter bör omfattas, allmänna såväl som enskilda Regler om kontroll av arbetssökande Alla yrkeskategorier bör kontrolleras Skyldighet att kontrollera arbetssökande Arbetssökande bör själva inhämta registerutdrag 7.2.4Belastningsuppgifter om sexualbrott och vissa Anställningsförbud bör inte införas Personer som driver enskild verksamhet Redan anställda bör inte kontrolleras Expediering av domar till arbetsgivare 7.5Registerkontroller inom verksamheter som drivs på entreprenad m.m. Personer som flyttat till 8.1.1Registerkontrollen är bara en del av 8.3Polisanmälan och skyldighet att anmäla till Synpunkter på den arbetsrättsliga regleringen 8.5Utbildningar till yrken inom de aktuella 8.5.2Lämplighetsprövning vid antagningen och Konsekvenser för andra verksamheter Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Konsekvenser för den personliga integriteten Förslaget till ändring i skollagen (1985:1100) 10.2Förslaget till ändring i förslaget till lag om 10.3Förslaget till ändring i förslaget till lag om Förslaget till ändring i sekretesslagen (1980:100) 10.5Förslaget till ändring i lagen (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan Förslaget till ändring i förordningen (1991:1080) Bilaga 1: Kommittédirektiv Utredningen har haft i uppdrag att överväga om arbetsgivare bör ges ökade möjligheter eller skyldighet att kontrollera och pröva lämplig- heten hos arbetssökande eller redan anställda inom förskoleverksamhet, skola eller skolbarnsomsorg. Syftet med lämplighetsprövningen skall vara att stärka barns och ungdomars skydd mot främst sexuella över- grepp. Utredningsarbetet har till övervägande delen kommit att handla om frågor om registerkontroll. Våra förslag till lagändringar rör denna fråga. I övrigt har vi framhållit vikten av olika moment i anställnings- förfarandet och lämnat vissa andra synpunkter på vad man kan göra för att förebygga övergrepp. Registerkontroller bör införas av arbetssökande m.fl. Med lämplighetsprövning avses hela den delen av rekryteringsarbetet som syftar till att anställa lämplig personal. En registerkontroll är inte detsamma som en lämplighetsprövning men den kan utgöra en del av prövningen. När ett anställningsförfarande avslutats är också lämplig- hetsprövningen i egentlig mening avslutad. Frågan om personalens lämplighet måste emellertid följas upp också därefter. Det register som finns och som kan användas för re- gisterkontroller är person- och belastningsregistret. Detta register skall emellertid, enligt propositionen Polisens register (prop. 1997/98:97) som lämnats till , ersättas av två nya register, belastningsregistret och misstankeregistret. Vårt förslag tar sikte på de nya registren. Vår bedömning är att registerkontroller kan bidra till en förbättrad lämplighetsprövning av arbetssökande inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg. Om registeruppgifter inhämtas om vissa typer av brott kan barns och ungdomars skydd mot övergrepp stärkas. Det in- tresse som väger emot införandet av registerkontroller är skyddet för den personliga integriteten. Vi anser emellertid att intresset att skydda barn och ungdomar mot övergrepp är så starkt att den personliga integ- riteten måste vika. Vi föreslår alltså att det skall införas regler om re- gisterkontroll av arbetsökande. Reglerna bör emellertid utformas på sådant sätt att integritetsintrånget blir så litet som möjligt utan att ef- fektiviteten i kontrollen går förlorad. Med utgångspunkt i barns och ungdomars behov av skydd finns det inte anledning att göra någon skillnad mellan verksamheter som drivs i offentlig regi och sådana som drivs av enskilda. Vi föreslår därför att registerkontroller av arbetssökande skall äga rum inom både offentligt och enskilt bedrivna verksamheter. I princip alla personalkategorier inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg kommer i kon- takt med barn eller ungdomar. Registerkontroll bör därför utföras be- träffande arbetssökande inom alla yrkeskategorier. Registerkontroll skall emellertid endast utföras beträffande dem som erbjuds anställning. Alla som söker ett arbete skall alltså inte kon- trolleras. Registerkontrollen skall utgöra det sista momentet i anställ- ningsförfarandet. Meningen är att en av eventuellt flera arbetssökande skall erbjudas anställning med förbehåll för att registerkontrollen inte ger anledning till en annan bedömning. Därefter skall den arbetssökan- de inhämta registerutdrag och lämna dem till arbetsgivaren. Likaväl som arbetssökande kontrolleras bör kontroll äga rum av fy- siska personer som söker tillstånd att själva bedriva en förskola, ett fri- tidshem, verksamhet som motsvarar förskoleklassen eller en fristående skola. Också företrädare för juridiska personer som söker tillstånd bör kontrolleras. Vi föreslår alltså att de nämnda kategorierna av personer skall omfattas av regler om registerkontroll. En kommun kan träffa entreprenadavtal med enskilda fysiska eller juridiska personer om utförande av kommunens uppgifter inom för- skoleverksamheten, skolbarnsomsorgen eller förskoleklassen. Kommu- ner och landsting kan också träffa entreprenadavtal om utförande av viss undervisning inom främst gymnasieskolan. På samma sätt som vid tillståndsgivning för bedrivande av enskild verksamhet skall kontroll äga rum innan ett entreprenadavtal ingås. I dessa fall föreslår vi dock vissa undantag. Även den som erbjuds anställning hos någon som enligt ett entrep- renadavtal bedriver någon aktuell verksamhet bör, med vissa undantag, omfattas av regler om registerkontroll. Personer som anställs för endast skall vara undantag- na från registerkontrollen. Vi föreslår att den som anställs sammantaget högst en månad inte skall kontrolleras. Vi föreslår inte några regler om registerkontroll av personer som re- dan är anställda av huvudmannen för någon aktuell verksamhet. Enligt vår mening skulle en kontroll av anställda innebära ett större integri- tetsintrång än kontroll i de andra fallen. Vi föreslår att registerkontrollen genomförs på så sätt att den som er- bjuds anställning själv inhämtar ett registerutdrag som han lämnar till arbetsgivaren. Därigenom får den som kontrolleras fullständig insyn i uppgiftslämnandet. Han eller hon behöver aldrig känna någon osäker- het om vilka uppgifter arbetsgivaren får tillgång till. Metoden under- lättar också () arbete. När någon begär att få registeruppgifter om någon annan än sig själv måste RPS vanligtvis kontrollera att den som begär uppgifterna också har rätt att få dem. Nå- gon sådan kontroll behövs inte med den av oss föreslagna metoden för registerkontroll. Beträffande övriga kategorier av personer som skall omfattas av kontrollregler skall kontrollen gå till på samma sätt. De som söker till- stånd eller motsvarande för en verksamhet skall lämna utdragen till den myndighet som beslutar om tillstånd. När ett entreprenadavtal ingås lämnas utdragen till kommunen eller . I huvudsak har två andra metoder för registerkontroll diskuterats under utredningsarbetet. Den ena innebär att arbetsgivaren ges rätt att hos RPS inhämta registerutdrag beträffande arbetssökande. I de flesta andra fall där registerkontroll förekommer tillämpas denna metod. Ett andra sätt att genomföra kontrollen är att låta arbets- givaren vända sig till en central myndighet, närmast , som inhämtar registeruppgifterna från RPS och vidarebefordrar dem till arbetsgivaren. På så sätt kan det förhindras att ett stort antal små ar- betsgivare får direkt tillgång till integritetskänsliga registeruppgifter. skulle också kunna ha till uppgift att vidarebefordra endast sådana uppgifter som bedömdes som relevanta för lämplighetspröv- ningen eller att utfärda ett lämplighetsintyg. Vår slutsats är att den föreslagna metoden tar avgjort störst hänsyn till skyddet för den personliga integriteten. Den framstår också som den praktiskt mest lätthanterliga. Enligt vårt förslag skall varken från belastnings- eller misstankeregist- ren inhämtas fullständiga utdrag. Utdragen skall i stället endast inne- hålla uppgifter om sådana brottstyper som är relevanta för en lämplig- hetsprövning i syfte att förebygga övergre pp. Enligt vår mening bör uppgifter lämnas om sexualbrott och andra brott som innebär allvarliga kränkningar av andra människor. Förutom sexualbrott bör det alltså övervägas att låta utdragen omfatta mord, dråp, grov misshandel, män- niskorov, grovt rån och barnpornografibrott. Uppgifter om misstankar skall lämnas endast i fall åtal väckts med anledning av misstankarna. Förslaget om registerkontroll i övrigt När det gäller verksamhet som bedrivs i offentlig regi föreslår vi inte några särskilda sanktioner för upprätthållande av arbetsgivarnas skyl- dighet att kontrollera registerutdrag. Det får anses vara ett tjänsteålig- gande för den som ansvarar för rekryteringen att fullgöra kontrollskyl- digheten. Beträffande verksamhet som bedrivs av enskilda skall den statliga respektive kommunala tillsynen innefatta en granskning av att skyldigheten uppfylls. Allvarliga brister i detta avseende föreslås kunna medföra att tillståndet eller motsvarande för verksamheten återkallas. En kommun eller ett landsting som lagt ut verksamhet på entreprenad bör i entreprenadavtalet tillförsäkra sig möjlighet att kontrollera att re- gisterkontroller utförs. Vi föreslår inte att det skall vara förbjudet att anställa den som be- gått något sådant brott som omfattas av registerkontrollen. Arbetsgiva- ren skall i stället själv få göra en bedömning av eventuella uppgifter om brottslighet. Vi föreslår att det i offentligt bedriven verksamhet skall gälla sek- retess för uppgifter i de registerutdrag som lämnas. I enskilt bedriven verksamhet skall tystnadsplikt gälla. Registerkontroll är bara en del av den lämplighetsprövning som alltid bör äga rum innan någon anställs. Andra moment i anställningsförfara- det är minst lika viktiga för att, så långt det är möjligt, försäkra sig om att personen är pålitlig och lämplig. Det är av stor vikt att anställningsförfarandet är noggrant och om- sorgsfullt. I princip bör inte någon anställas utan att först ha intervjuats vid ett personligt sammanträffande. Arbetssökande bör alltid uppmanas att lämna en meritförteckning och att ange referenser. Arbetsgivarens samtal med referenspersonerna bör vara utförliga. Enligt vår mening skulle det vara av stort värde med riktlinjer för anställningsförfarandet. Sådana skulle kunna utarbetas av arbetsgivarorganisationerna i samar- bete med de fackliga organisationerna. Arbetsledningen har ett ansvar för att förebygga övergre pp. I rimlig utsträckning skall man när man organiserar arbetet beakta att det kan förekomma att anställda begår övergrepp mot barn eller ungdomar. Om arbetet präglas av öppenhet och insyn minskar troligen risken för över- grepp. Det är också viktigt att det finns tydliga rutiner för hur persona- len skall agera vid misstankar om att någon anställd begått övergrepp mot barn eller ungdomar. På så sätt ökar möjligheterna att på ett tidigt stadium upptäcka övergrepp. Därmed kan fortsatta övergrepp förhind- ras. Även obefogade misstankar kan snabbt redas ut. Ett medvetet arbete med att stärka barns och ungdomars självkänsla kan också vara ett led i förebyggandet av övergrepp. Vi anser också att det bör vidare övervägas att införa lämplig- hetsprövningar i samband med högskoleutbildningar som leder till yr- ken inom de aktuella verksamheterna. Våra förslag innebär att uppmärksamhet riktas mot frågor om personals övergrepp mot barn och ungdomar. Vi vill emellertid framhålla att det är viktigt med ett nyanserat och balanserat förhållningssätt till frågor om risken för att personal begår övergrepp. Förekomsten av övergrepp skall inte överdrivas. De moment i an- ställningsförfarandet vi pekat på bör ha ett vidare syfte än att undvika personer som kan komma att begå övergrepp. Anställningsförfarandet skall givetvis syfta till att anställa den person som på alla sätt är bäst lämpad för det aktuella arbetet. Också åtgärder inom ramen för det dagliga arbetet måsta ha ett vidare syfte än att förebygga övergrepp. Förebygga nndet av övergrepp bör vara en del av ett ständigt fortgående arbete med att förbättra verksamheten. 1Förslag till ändring i skollagen (1985:1100) 1 kap. Allmänna föreskrifter Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbild- ning i det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, varhelst den anordnas i lan- det. Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till an- svarskännande människor och samhällsmedlemmar. I utbildningen skall hänsyn tas till elever med särskilda behov. Verksamheten i skolan skall ut- formas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. Särskilt skall den som verkar inom sko- lan 1.främja jämställdhet mellan könen samt 2.aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteen- den. Verksamheten i skolan skall ut- formas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. Särskilt skall den som verkar inom sko- lan 1. främja jämställdhet mellan könen samt 2. aktivt motverka sexuella övergrepp och alla andra former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteen- den. Registerkontroll av arbetssö- kande m.fl. inom det offentliga skolväsendet för barn och ung- dom En huvudman inom det offentli- ga skolväsendet för barn och ungdom skall se till att den som erbjuds en anställning inom skolan lämnar ett utdrag ur be- lastningsregistret och ett utdrag ur misstankeregistret till hu- vudmannen. Utdragen skall vara särskilt utformade för detta än- damål enligt 9 § lagen (1998:000) om belastningsre- gister och 8 a § lagen (1998:000) om misstankeregis- ter samt föreskrifter som med- delats med stöd av dessa be- stämmelser. Den som inte lämnar regis- terutdrag enligt första stycket får inte anställas. Första och andra stycket gäller inte beträffande den som sammantaget anställs än . Innan en kommun eller ett landsting med en fysisk person träffar ett sådant avtal som av- ses i 1 och 2 §§ lagen (1993:802) om entreprenadför- hållanden inom skolan, skall kommunen eller se till att den fysiska personen lämnar sådana registerutdrag som avses i 18 § till kommunen eller . dant avtal träffas med en enskild juridisk person skall kommunen se till att samtliga som ensamma eller gemensamt med andra har rätt att företräda den juridiska personen lämnar sådana regis- terutdrag till kommunen. Första stycket gäller endast när avtal träffas med en enskild fysisk eller juridisk person vars verksamhet huvudsakligen är inriktad på undervisning. En enskild fysisk eller juridisk person som har träffat ett sådant avtal som avses i 1 och 2 §§ la- gen (1993:802) om entrepre- nadförhållanden inom skolan skall se till att den som under en löpande avtalsperiod erbjuds en anställning som innefattar pe- dagogiska uppgifter lämnar så- dana registerutdrag som avses i 18 §. Registerutdragen skall lämnas till den enskilda fysiska eller juridiska personen. Första stycket gäller endast en enskild fysisk eller juridisk person vars verksamhet huvud- sakligen är inriktad på under- visning. Vad som sägs i 18 § andra och tredje stycket gäller också för de enskilda fysiska och juri- diska personer som avses i första stycket. Den som tagit emot registerut- drag enligt 18, 19 eller 20 § skall förstöra utdragen senast förflutit från det att utdragen tagits emot. 2 a kap. Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg Tillstånd att bedriva sådan verksamhet som avses i 13 § får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. Innan en fysisk person beviljas tillstånd skall han eller hon lämna sådana registerutdrag som avses i 1 kap. 18 § till kommunen. Innan en juridisk person beviljas tillstånd skall samtliga som ensamma eller gemensamt med andra har rätt att företräda den juridiska per- sonen lämna sådana registerut- drag till kommunen. Tillstånd får förenas med villkor av betydelse för kvalitet och säkerhet i verksamheten. Om verksamheten helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas, skall nytt tillstånd sökas. En kommun som bedriver för- skoleverksamhet eller skol- barnsomsorg skall se till att den som erbjuds en anställning inom verksamheten lämnar sådana registerutdrag som avses i 1 kap. 18 § till kommunen. Det- samma gäller en enskild fysisk eller juridisk person som driver en förskola eller ett fritidshem. Utdragen skall dock lämnas till den enskilda fysiska eller juri- diska personen. Den som inte lämnar regis- terutdrag enligt första stycket får inte anställas. Första och andra stycket gäller inte beträffande den som sammantaget anställs än och inte heller inom verk- samhet som bedrivs enligt 4 §. Innan en kommun träffar ett så- dant avtal som avses i 5 § andra stycket med en fysisk person, skall kommunen se till att den fysiska personen lämnar sådana registerutdrag som avses i 1 kap. 18 § till kommunen. Innan ett sådant avtal träffas med en enskild juridisk person skall kommunen se till att samtliga som ensamma eller gemensamt med andra har rätt att företräda den juridiska personen lämnar sådana registerutdrag till kom- munen. En enskild fysisk eller juridisk person som har träffat ett sådant avtal som avses i 5 § andra stycket skall se till att den som under en löpande avtalsperiod erbjuds en anställning inom för- skoleverksamheten eller skol- barnsomsorgen lämnar sådana registerutdrag som avses i 1 kap. 18 §. Registerutdragen skall lämnas till den enskilda fysiska eller juridiska personen. Vad som sägs i 14 a § andra och tredje stycket gäller också för de enskilda fysiska och juri- diska personer som avses i första stycket. Om det föreligger något missförhållande i sådan verksamhet som avses i 13 §, skall kommunen förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Om missförhållandet är allvar- ligt och kommunens föreläggan- de inte följs, får kommunen återkalla tillståndet. Om missförhållandet är allvar- ligt och kommunens föreläggan- de inte följs, får kommunen återkalla tillståndet. Tillståndet får också återkallas om den som bedriver verksamheten inte till- sett att registerutdrag lämnats enligt 14 a § och underlåtelsen är allvarlig. Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven enskild förskoleverksamhet eller skolbarnsomsorg får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Vad som sägs i första stycket gäller också för uppgifter i ett registerutdrag som lämnats en- ligt 14 a §. Den fysiska person som tagit emot registerutdrag enligt 14 c § får inte obehörigen röja uppgif- ter i utdragen. Detsamma gäller den som är eller har varit verk- sam hos en enskild fysisk eller juridisk person som tagit emot registerutdrag. Den som tagit emot registerut- drag enligt 14, 14 a, 14 b eller 14 c § skall förstöra utdragen senast förflutit från det att utdragen tagits emot. 2 b kap. Förskoleklassen Tillstånd att bedriva sådan verksamhet som avses i 6 § får beviljas endast om verksamheten uppfyller kraven på god kvalitet och säkerhet. tillstånd skall han eller hon gemensamt med andra har rätt att företräda den juridiska per- sonen lämna sådana registerut- drag till kommunen. Tillståndet får förenas med villkor av betydelse för kvalitet och säker- het i verksamheten. Om verksamheten helt eller till väsentlig del ändras eller flyttas, skall nytt tillstånd sökas. En enskild fysisk eller juridisk person som driver verksamhet som motsvarar förskoleklassen skall se till att den som erbjuds en anställning inom verksamhe- ten lämnar sådana registerut- drag som avses i 1 kap. 18 §. Utdragen skall lämnas till den som bedriver verksamheten. Den som inte lämnar regis- terutdrag enligt första stycket får inte anställas . Första och andra stycket gäller inte den som sammantaget anställs än och inte heller inom verksamhet som be- drivs enligt 4 §. Innan en kommun träffar ett så- dant avtal som avses i 2 § tredje stycket med en fysisk person, skall kommunen se till att den fysiska personen lämnar sådana registerutdrag som avses i 1 kap. 18 § till kommunen. Innan ett sådant avtal träffas med en enskild juridisk person skall kommunen se till att samtliga som ensamma eller gemensamt med andra har rätt att företräda den juridiska personen lämnar sådana registerutdrag till kom- munen. En enskild fysisk eller juridisk person som har träffat ett sådant avtal som avses i 2 § tredje stycket skall se till att den som under en löpande avtalsperiod erbjuds en anställning inom för- skoleklassen lämnar sådana re- gisterutdrag som avses i 1 kap. 18 §. Registerutdragen skall lämnas till den enskilda fysiska eller juridiska personen. Vad som sägs i 7 a § andra och tredje stycket gäller också för de enskilda fysiska och juri- diska personer som avses i första stycket. Om det föreligger något missförhållande i sådan verksamhet som avses i 6 §, skall kommunen förelägga den som ansvarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Om missförhållandet är allvar- Om missförhållandet är allvar- ligt och kommunens föreläggan- ligt och kommunens föreläggan- de inte följs, får kommunen återkalla tillståndet. de inte följs, får kommunen återkalla tillståndet. Tillståndet får också återkallas om den som bedriver verksamheten inte till- sett att registerutdrag lämnats enligt 7 a § och underlåtelsen är allvarlig. Den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven verk- samhet som motsvarar förskoleklassen får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Vad som sägs i första stycket gäller också för uppgifter i ett registerutdrag som lämnats en- ligt 7 a §. Den fysiska person som tagit emot registerutdrag enligt 7 c § får inte obehörigen röja uppgif- ter i utdragen. Detsamma gäller den som är eller har varit verk- sam hos en enskild fysisk eller juridisk person som tagit emot registerutdrag.