sou · GMB376 · 1999-01-01 00:00:00 — Dessa tjänster finns företrädesvis i 120 Dir. 1996:84. vid , och Lärar- högskolan (sammanlagt 6 tjänster). I finns en professors- tjänst samt i två. Samtliga dessa tjänster har på olika sätt idrott i sin benämning. Tjänsterna inrättades av och kan ses som ett uttryck för dess vilja att öronmärka resurser för grundvetenskaplig idrottsforskning. ) inrättades genom ett regerings- beslut . Centret hade på sätt och vis en föregångare i Idrottens forskningsråd som inrättades av RF . Behovet av idrottsrelate- rad FoU hade tagits upp av den föregående idrottsutredningen 121 och den lämnade förslag om inrättandet av en "idrottens forskningsnämnd" för detta ändamål. De två organisationerna fanns parallellt med varandra då forskningsrådet las ned. har till uppgift att initiera, samordna och stödja forskning inom idrottsområdet. skall också skapa förutsättningar för samarbete mellan forskare vid olika universitet och högskolor samt andra engage- rade inom området. har start till- skjutit medel. leds av en styrelse vars ordförande utses av rege- ringen. De sex universiteten i landet samt och Lärar- högskolan i utser en ledamot var. De tre återstående leda- möterna utses av , två av dem efter förslag från Riksidrottsstyrelsen. är placerad som en särskild arbetsenhet vid . är således ett uttryck för statsmaktens öronmärkning av rörliga medel för idrottsvetenskaplig grundforskning. lyser ut forskningsanslag och bedömer ansökningarna i stor sett på samma sätt som grundforskningsråden, dvs. enligt strikt vetenskapliga kriterier. delas ca ut . Sökandetrycket är stort och har legat på över trettio miljoner vilket bl.a. resulterar i att de beviljade beloppen per projekt är relativt blygsamma, i genomsnitt och med en spridning . Medicinska projekt har, räknat på en tioårsperiod, erhållit av de fördelade medlen medan humaniora och beteendevetenskapliga projekt tillsammans erhållit . Uttryckt i antalet beviljade forskningsprojekt rör det sig inom medicinen om i genomsnitt 50 projekt och inom beteendevetenskap/humaniora om i genomsnitt 20 . Inom kategorin medicinska projekt finns idrottssfysiologi, som tappat mark till förmån för traumatologi/ortopedi, inom beteendevetenskap framför allt pedagogik med inriktning på socialisations- och barn- och ungdomsidrottsforskning samt 121 SOU 1969:29. SOU 1998:76 Idrottsrelaterad forskning 173 longitudinella studier av fysisk aktivitet och inom humaniora dominerar idrottshistoria. Av kartläggningen framgår vidare att övriga forskningsråd i stort sett inte givit anslag till idrottsrelaterad forskning. har beviljat totalt , och . blev genom 1970-års idrottspolitiska beslut även statsmaktens sektorsorgan för kunskapsutvecklingen inom den organiserade idrotten. Bildandet av Idrottens forskningsråd, som vi tidigare nämnt, kan förstås mot den bakgrunden. RF erhåller bidrag till forskning och utveckling över statsanslaget och av dessa bidrar RF till CIF:s verksamhet med ca . RF:s inflytande över vad dessa medel används till är ringa då som nämnts fördelar forskningsmedlen enligt strikt vetenskapliga kriterier. RF har dock en egen forskningpolicy, antagen av Riksidrottsstyrelsen . I den säger man att det är staten som bör sörja för den grundläggande kunskapsuppb yggnaden för idrottens utveckling och att idrotten själv skall bedriva en egen aktiv FoU-verksamhet med bred spridning och förankring i idrottsrörelsen. ligger RF:s prio- riteringar av FoU inom barn- och ungdomsverksamhet, motion och folkhälsa, jämställdhet och prestationsutveckling. När det gäller prestationsutveckling samarbetar RF med () för att skapa en permanent verksamhet med inriktning mot optimal prestationsutveckling av svenska elitidrot- tare. , kallat Olympisk Support, har en årlig budget på ca . RF bidrar med ca , SOK med ca och ca från AB Svenska spel122. Av den totala budgeten avsätts till upp- dragsforskning, kunskapsöversikter och tematiska utvecklingsarbeten. Olympisk Support/tidigare sin uppfattning i frågan om för dem nyttig forskning i förhållande till sin verksamhetsidé att optimera elitidrotten i . Emellertid utgör forskningen inte en verksamhet som prioriteras inom den egna verk- samheten. Däremot ser företrädare för organisationen gärna att elitfo- kuserad, tillämpad idrottsforskning får större utrymme inom 123. Vidare kan noteras att RF avsatt ur sina statsmedel för FoU till antidopingverksamhet. Dessa medel bekostar bl.a. analyser av dopingprover vid . Till RF:s olika satsningar på forskning och utveckling kan läggas att 122Patriksson m.fl. 1998, s. 126. 123a.a., s. 127. enskilda specialidrottsförbund avsatt drygt 2 mil- joner kronor till grenspecifik uppdragsforskning. En sammanställning av det samlade beloppet av rörliga medel till idrottsforskningen vid universitet och högskolor ger, enligt m.fl. kartläggning, en totalsumma på . Av dessa är rådsmedel och de övriga sektorsforskningsmedel. I gruppen sektorsmedel finns Olympisk Support som bidragit av den totala summan. Ca hälften av beloppet har avsett tillämpade, grenspecifika forsknings- projekt. Den inomvetenskapligt motiverade forskningen dominerar således. Mot bakgrund av att av totalbeloppet för den idrotts- relaterade forskningen vid universitet och högskolor härrör från och från övriga forskningsråd kan vi ana att idrotts- forskningen via sin positiva särbehandling av statsmakterna, genom inrättandet av , kan ha fått negativa effekter på köpet. Eftersom finns kan de övriga forskningsråden antas välja att lämna åt sidan ansökningar, som kan hänföras till idrottsrelaterad forskning. Patriks- sons m.fl. beskriver detta sakernas tillstånd med att "inställningen till idrottsforskning i allmänhet kan från stora delar av forskarvärlden tolkas som ignorant. Det är få projekt med idrottsanknytning som be- viljas anslag från övriga forskningsråd" 124. Hur det nu än förhåller sig, har konsekvensen blivit ett starkt söktryck på med relativt blyg- samma belopp vad gäller storleken på beviljade medel som följd. 10.2Omfattning och inriktning av statens insatser När det gäller vårt uppdrag att göra en "bedömning av omfattningen och inriktningen av statens insatser för den idrottsrelaterade forsk- ningen"125 kompliceras den av att huvuddelen av resurserna för den forskning, som identifierats i det ovanstående, härrör från Utbildnings- departementets olika anslag för högre utbildning och forskning, inte från idrottsanslaget. Utgiftsområdet högre utbildning och forskning står i sin tur inför förändringar då regeringen relativt tillsatt en forskningspolitisk utredning med uppdrag att bl.a. lämna förslag till övergripande och långsiktig inriktning av de statliga forskningsinsat- serna inför den planeringsperiod som inleds med 126. 124a.a., s. 137. Idrottsforskningens relevans för samhället och dess nyttiggörande är överväganden som görs i samband med idrottspolitiska beslut. Att den tidigare offentliga satsningen på idrottsrelaterad forskning motiverats av sådana överväganden framgår av vad som anförts ovan om inrättan- det av höga idrottsforskningstjänster och öronmärkta forskningsmedel. Det är emellertid möjligt att denna politiska relevansbedömning inte fått full och avsedd genomslagskraft, då inrättandet av visar sig eventuellt ha medfört att idrottsforskningen har haft dålig framgång hos de övriga forskningsråden i konkurrensen om forskningsmedel. Genom statens beslut att över anslaget Stöd till idrotten rikta medel för forskning och utveckling har RF i princip tilldelats rollen av statens sektorsforskningsorgan på idrottsområdet. Det ansvar staten givit RF för idrottslig sektorsforskning har emellertid inte varit helt klart. Är det grundforskning, tillämpad forskning eller utvecklingsarbetet som RF skall ta ansvar för? Vilket inflytande skall RF ha över t.ex. forskningen som finansieras via ? RF har själv genom ett policydokument tagit initiativ till en ansvarsfördelning mellan staten och RF. Av policydokumentet framgår att den långsiktiga kunskapsutvecklingen/-uppbyggnaden inom det högre utbildnings- och forskningsväsendet för idrottens utveckling bör vara statens ansvar och att den tillämpade forskningen med tonvikt på utveckling av den organiserade idrottens egna kunskapsbehov är RF:s ansvar. I det följande urskiljs två olika drivkrafter bakom idrottsvetenskaplig forskning och utveckling. En är rent inomvetenskapligt motiverad, en annan är sektors-, eller brukarmotiverad. Båda kan bedömas var för sig utifrån sin samhällsrelevans och bli föremål för politiska bedömningar. I diskussionen kring uppdraget att analysera de statliga forskningsinsat- serna med utgångspunkt från samhällets behov och forskningens möj- ligheter kan man skilja mellan "forskarstyrd" och "beställarstyrd" forskning. En motsvarande uppdelning har också använts av Utred- ningen för en översyn av plan-, bygg- och bostadsv äsendet i en modell för beskrivning av det svenska FoU-systemet 128. 127Riksidrottsförbundets forsknings- och utvecklingspolicy, 1995. 128SOU 1997: 182, s. 47. kartläggning visar att den idrottsrelaterade forsk- ningen finns företrädd i det svenska universitets- och högskolesyste- met, på olika orter och med tyngdpunkter i olika ämnen. Ingenting från den gjorda kartläggningen motiverar att lämna synpunkter på denna struktur. Den markering som statsmakten gjorde genom att inrätta ett antal idrottsprofessurer kan för övrigt inte uppre- pas , då även de högre forskartjänsterna nu normalt inrättas och avvecklas efter beslut av universiteten/högskolorna själva. De rörliga forskningsmedlens koncentration till antyder att en, , positiv särbehandling av ett forskningsområde kan utvecklas till sin motsats. Författarna till kartläggningen drar en sådan slutsats när de föreslår dels att CIF:s anslag bör fördubblas, dels att bör inlemmas i () alternativt Humanis- tisk-samhällvetenskapliga forskningsrådet (). delar författarnas uppfattning om behovet av mer rörliga resurser till den forskarstyrda idrottsforskningen. Idrottsforsk- ningen är etablerad i universitets- och högskolesystemet. Området kan ej längre betraktas som nytt och under uppb yggnad – vilket inte hindrar att olika önskemål om en större plats i systemet kan framföras. har ett viktigt nationellt uppdrag visavi grundforskningen inom idrottsområdet och en mångvetenskaplig kompetens som finns samlad inom organisationen. visar kartläggningen att detta uppdrag är svårt att leva upp till fullt ut givet den trånga kostym som har givits. Endast ett mindre antal ämnen har beretts plats inom dess tvärvetenskapliga gemenskap. Tiden förefaller vara mogen för den forskarstyrda idrottsrelaterade forskningen att ta plats i den större forskningsrådsgemenskapen och få tillgång till de där samlade rörliga resurserna för forskning. skulle kunna vara platsen för idrottsforskningen mot bak- grund av att FRN:s verksamhet spänner över alla ämnesområden samt att rådets övergripande strategi är att initiera forskning inom samhälls- relevanta områden. Skulle så ske, förutsätter att till FRN:s uppgifter tydligt fogas ansvaret för forskning om idrott, dvs. i princip det uppdrag som staten givit i samband med dess tillkomst. här redovisade analys skall ses som Idrottsut- redningens positiva värdering av den forskarstyrda idrottsforskningens både samhällsrelevans och behov av ytterligare resurser. ningen förutsätter att denna bedömning skall komma även den pågå- ende forskningspolitiska utredningen till del. I avvaktan på kommande ställningstaganden från den forsknings- politiska utredningen är det bedömning att medel i minst samma omfattning som utgår från statens idrottsanslag respektive från utgiftsområdet högre utbildning och forskning, anslaget forskning och forskarutbildning, skall utgå till för fördelning till forskarstyrd, mångvetenskaplig idrottsrelaterad forskning. RF bör ges ett tydligt ansvar för idrottsrelaterad forskning och utveck- ling med tonvikt på utvecklingen av den organiserade idrottens egna behov. Idrotten är en betydelsefull samhällssektor och RF har där en framträdande roll. RF har redan via sin egen forsknings- och utveck- lingspolicy redovisat sitt intresse och ansvar för en sådan roll. , i kapitlet om medborgarnas motionsvanor, har bl. a. påpe- kats behovet av systematisk kunskap om idrottsrörelsens barn- och ungdomsverksamhet. Vår slutsats är att detta är i linje med de av RF prioriterade områdena för FoU (ovan). Vår slutsats är vidare att RF med ett tydligt uppdrag från regeringen har goda möjligheter att genomföra sin FoU-policy. Staten bör uppdra åt RF att bedriva forsknings- och utvecklings- verksamhet med utgångspunkt i den organiserade idrottens behov. Statsmedel skall utgå till sådan FoU-verksamhet som RF själv styr över och ansvarar för till regeringen. En förutsättning är att regeringen vid fördelningen av dessa medel sätter som villkor att RF använder dem för avsett ändamål samt att den FoU-verksamhet som därmed får stats- bidrag blir föremål för lämplig kvalitetssäkring och att resultaten av dessa redovisas till regeringen. 11 RF i myndighets ställe Statens bidrag till idrotten fördelas huvudsakligen av Riksidrottsför- bundet. Den formella grunden för ställning som fördelande instans utgörs av beslut med anledning av utred- ningen Idrott åt alla 129 och proposition angående stöd till idrotten130. års beslut om vem som skulle anförtros uppgiften att för- dela statsbidraget till idrotten diskuterades bl.a. olika myndighetslös- ningar, enligt vilka bidraget skulle fördelas antingen av en befintlig myndighet eller av en speciellt för ändamålet inrättad ny myndighet. Den lösning som slutligen valdes var dock att låta fördela bidraget. Till grund för beslutet anfördes bl.a. att en lösning borde eftersträvas som så nära som möjligt anknyter till idrottsrörelsen. Att delegera uppgiften till en myndighet befarade man skulle kunna leda till att idrottsrörelsens egen position blev tillbakaträngd. I proposi- tionen betonades vikten av att idrottsrörelsen hade en stark och effektiv organisation. I samband med att erhöll uppgiften att fördela statsbidraget ansågs det nödvändigt att förstärka det statliga inflytandet i förbundets styrelse, riksidrottsstyrelsen, varför antalet ombud för regeringen utökades från ett till två. Detta skedde bl.a. med tanke på de organisationer som berördes av riksidrottsstyrelsens förvaltningsfunk- tion men som inte hade någon organisatorisk anknytning till riksidrotts- förbundet. Den statliga representationen sågs som en garant för att verksamheten med att fördela bidraget skulle bedrivas på ett korrekt och objektivt sätt. Detta betonades såväl av föredragande statsråd som utskottet vid riksdagsbehandlingen.131 180 RF i myndighets ställe "Utskottet får särskilt understryka att riksidrottsstyrelsen vid ut- övande av de myndighetsuppgifter som anförtros styrelsen givetvis måste uppfatta sig som en myndighet och agera därefter. Utskottet utgår således från att styrelsen i sin egenskap av myndighet inte kommer att uppträda som speciell företrädare för riksidrottsförbun- det utan sträva efter att fullgöra sina uppgifter helt objektivt." Ordningen med regeringsrepresentanter i styrelsen upphörde att gälla efter beslut av . Till grund för beslutet anfördes bl.a. att "idrottsrörelsens frihet och oberoende utgör en väsentlig del av dess funktion som en ideell och demokratisk folkrö- relse. Mot denna bakgrund bör regeringen inte utse representanter i riksidrottsstyrelsen"132. Något annat system för att garantera att de myndighetsuppgifter som hade givits till utfördes på ett korrekt och objektivt sätt infördes inte. 11.2Myndighetsutövning och kravet på lagstöd Enligt regeringsformen 11 kap. 6 § tredje stycket kan förvaltningsupp- gift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning krävs stöd i lag. Detta motiveras av att myndighetsutövning typiskt sett avser sådan verksam- het som av rättssäkerhetsskäl bör omgärdas av särskilda regler för att skydda de enskilda i förhållande till dem som bedriver verksamheten. Med myndighetsutövning avses enligt motiven till förvalt- ningslag "utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämför- bart förhållande". Utmärkande för all myndighetsutövning är att det rör sig om ett beslut eller andra åtgärder som ytterst är ett uttryck för sam- hällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. I motiven användes inte begreppet myndighetsutövning men definitionen var avsedd att täcka detta begrepp. Även gynnande beslut såsom statsbi- drag omfattas.133 verksamhet med att fördela statsbidraget till idrotten innefattar således myndighetsutövning. Denna bedömning kom till uttryck redan i propositionen 1970:79 och i det ovan citerade utskottsuttalandet. Att bidraget fördelas bland de egna medlemsorgani- 1992/93:100, bil. 133Strömberg 1997, s. 19 ff. RF i myndighets ställe 181 sationerna torde inte förändra detta förhållande, i synnerhet inte om fördelningen skall ske utifrån av staten uppställda kriterier. Riksidrotts- förbundets uppgift att fördela statsbidraget saknar alltså erforderligt lagstöd. Att så är fallet har tidigare konstaterats i utredningen sationernas bidrag134, där frågan diskuterades ingående. 11.3Riksidrottsförbundet ges stöd i lag att fördela statsbidraget till idrotten anser att uppgiften att fördela statsbidraget till idrotten bör ligga kvar på . I enlighet med de mål som presenteras i avsnitt 13.3 föreslås således fördela bidraget till idrotten m.m., med undantag för de anslagsmedel som riktas till stöd för ett aktivt friluftsliv (avsn 13.4.4.) Det är härvid viktigt att skapa en ordning som inte onödigt inkräktar på idrottsrörelsens ställning som en fri och oberoende demokratisk folkrörelse. Den lösning som föreslås är att genom lag delegera till att fördela statsbidraget. Ett sådant system finns på bl.a. utbildningsområdet vad gäller det statsbidrag som fördelas av 135. uppgift att fördela statsbidraget till de s.k. riksidrottsgymnasierna är redan lagreglerad 136. Lagtekniskt synes det lämpligt att ha en gemensam lag som reglerar all verksamhet med att fördela statsbidrag, alltså även bidraget till riksidrottsgymnasierna. (Se avsnitt 13.4.1.) verksamhet såvitt avser fördelning av statsbidra- get bör omfattas av offentlighetsprincipen. Detta sker genom att ett tillägg görs i bilaga till sekretesslagen (1980:100) 1 kap. 8 §. Offent- lighetsprincipen är tillämplig på den del av Riksidrottsför- bundets verksamhet som avser fördelning av statsbidraget till riksid- rottsgymnasierna. Det är viktigt att betona att offentlighetsprincipen endast bör göras tillämplig på området för fördelning av statsbidraget och inte på någon annan del av verksamhet. 182 RF i myndighets ställe Genom att låta verksamheten omfattas av principen om allmänna handlingars offentlighet blir 2 kapitlets regler i tryckfrihetsförord- ningen tillämpliga. Därav följer en skyldighet för förbundet att tillhan- dahålla allmänna handlingar som hänför sig till verksamheten med att fördela statsbidraget. För att detta skall fungera i praktiken är det vik- tigt att handlingar registreras, förvaras och sparas på ett sätt som gör det möjligt att hålla dem tillgängliga. Detta sker redan vad gäller hand- lingar som avser bidragsfördelningen till riksidrottsgymnasierna. Vidare blir arkivlagen tillämplig på de handlingar som är offentliga. När det gäller frågan om rätten till domstolsprövning är staten bunden av bestämmelserna i . Av artikel 6 i konventionen framgår bl.a. att envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättig- heter och skyldigheter, vara berättigad till opartisk och offentlig rätte- gång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Det saknar alltså betydelse vad som i den natio- nella rätten sägs på ett visst område i fråga om rätten till domstolspröv- ning. Är det fråga om en civil rättighet eller skyldighet föreligger rätt till sådan prövning. Staten torde inte heller kunna kringgå denna bestämmelse genom att lägga beslutanderätten i en viss fråga på ett pri- vaträttsligt subjekt. Det avgörande är i stället om beslutet rör en civil rättighet. Begreppet civil rättighet har upprepade gånger varit föremål för dynamiska tolkning och begreppet har fått en tämligen vid betydelse. Bl.a. har olika typer av sociala förmåner varit föremål för domsto- lens bedömning. I tidigare praxis har grundat sina avgöranden på en bedömning av om förmånerna utgjorde en ensidig prestation från det allmännas sida eller om de ingick i ett försäkrings- liknande system där förmånerna svarade mot en gång inbetalade pre- mier. hållning har senare utvecklats så att artikel 6 numera kan anses nästan generellt tillämplig på sociala förmåner, under förutsättning att det enligt den nationella lagen finns en rätt till sådana förmåner och det således inte är fråga endast om ett diskretionärt beviljande av ekonomiska bidrag. Fallet Salesi mot belyser denna utveckling av rättspraxis. I detta mål ansåg rätten till socialhjälp utan varje anknytning till ett försäkringssystem RF i myndighets ställe 183 vara en civil rättighet, eftersom det var fråga om en individuell lagreg- lerad rättighet av ekonomisk karaktär. Huruvida beslut om statsbidrag utgör en civil rättighet i Europakon- ventionens mening har behandlats i slutbetänkandet av Fri- och rättig- Kommittén drar slutsatsen att ett beslut om statsbi- drag inte behöver kunna överklagas till domstol eftersom "rätt till stöd och bidrag vilka utgår som en ensidig prestation från det allmänna inte kan anses omfattas av begreppet civil rättighet." Regeringsrätten har prövat frågan om rätt till bidrag enligt förord- ningen (1990:941) om inkomst-, omställnings- och anläggningsstöd till jordbrukare m.m. och förordningen (1989:896) om vissa bidrag till jordbruksföretag utgör en civil rättighet enligt Regeringsrätten uttalar här att det inte föreligger något klart avgörande från som kan föranleda slutsatsen att rätten till det aktuella bidraget är att hänföra till civila rättigheter enligt konventio- nen. 140 fann dock i samma fråga att den europeiska praxis som utvecklats talar starkt för att rätten till den aktuella typen av ekonomiska bidrag bör anses röra en civil rättighet, och hänvisar därvid bl.a. till praxis avseende sociala förmåner. Regeringsrätten har prövat en liknande fråga om arealersättning Regeringsrätten fann att ett beslut om arealersättning skall kunna prö- vas av domstol. Regeringsrätten slår dock inte fast att arealersättning är en civil rättighet utan gör en helhetsbedömning av vissa EG-rättsliga regler och bestämmelser. Rättsläget när det gäller bedömningen av om rätten till vissa eko- nomiska bidrag utgör en civil rättighet i mening och om ett krav på domstolsprövning därför föreligger är således något osäkert. Statsbidraget till idrotten skiljer sig dock på flera väsentliga punkter från den typen bidrag som behandlats ovan, vilket gör det tveksamt om det är att bedöma som en civil rättighet enligt . Enligt 2 § 3 lagen (1986:765) med instruktion för om- budsmän står under ombudsmännens tillsyn bl.a. den som innehar 137Danelius, 1997, s. 125 ff. 139Rå 1995, Ref. 58. 140NJA 1994, s. 657. 184 RF i myndighets ställe tjänst eller uppdrag varmed följer myndighetsutövning, såvitt avser denna hans verksamhet. Detta stadgande omfattar alltså även enskilda rättssubjekt som ägnar sig åt myndighetsutövning och således bör anses stå under JO:s tillsyn, eftersom fördelning av statsbidrag innefattar myndighets- utövning. I fråga om hur revision lämpligen bör ske av den del av Riksidrotts- förbundets verksamhet som innefattar myndighetsutövning är det lämpligt att låta utse en eller flera revisorer att utföra sådan granskning. Så har man löst frågan om granskning av bl.a. verksamhet med att fördela statsbidrag. 12 En nordisk utblick