sou · GMB345 · 1999-01-01 00:00:00 — Erfarenheterna från tidigare hårt reglerade områden med en centralt bestämd prissättning t.ex. stora delar av transportnäringen, är att det praktiskt taget är omöjligt att genom en prisregle- ring beakta samtliga företags olika förutsättningar att bedriva verksamheten. Inom sotningsväsendet gäller att kostnader för sotning och kontroll varierar i olika delar av landet med hänsyn till bl.a. fastighetsstruktur, avstånd mellan fastigheterna och uppvärmningssätt. Kostnaderna och verksamhetens effektivitet skiljer sig även åt mellan olika företag. Sotningsbranschen har - med avseende på utformning och effekter av nuvarande priskontroll - stora likheter med andra tjänsteområden som omfattats av en central prisstyrning. En effekt blir att vissa företag får bättre ekonomiskt utfall än andra. Priskontrollen av sotningsväsendet kan jämföras med vad som tidigare gällde inom taxinä- ringen före , dvs. den tidpunkt som taxinäringen avreglerades. Likheterna mellan de två systemen för priskontroll är flera. Priset på taxiresor fastställdes av det allmänna efter att taxiägarnas branschorganisation gjort en framställning om en höjning av taxi- taxan. Denna var lika för hela landet med undantag för främst Norrlandslänen som hade ett pris- tillägg . Höjningen av taxan baserades på en kostnadskalkyl för ett genom- snittligt taxiföretag. Taxehöjningen var normalt, i likhet med vad som gäller på sotningsom- rådet, ett resultat av en sammanvägning av inträffade kostnadsändringar inom branschen sedan närmast föregående prisändringstillfälle. Kostnadsutvecklingen är också en mycket uppmärksammad fråga i branscher som omfattas av etableringskontroll och priskontroll. Då regleringssystemet i allmänhet innebär att inträffade kostnadsökningar med lätthet kan övervältras på konsumenterna genom ökade priser kan incitamentet i branschen att hålla tillbaka kostnadsökningar försvagas. Den helt dominerande kostnadsposten i sotningsväsendet är företagens lönekostnader som utgör av de totala kostnaderna. för taxi ställde berörda myndigheter krav på taxis produktivitets- utveckling. Denna beräknades som en ökad årlig arbetsproduktivitet om en (1) procent. Ökningen baserades på genomsnittlig produktivitetsändring i konkurrens- utsatta tjänstesektorer med liknande verksamhetsförutsättningar som taxinäringen. Det innebar i praktiken att lönekostnadsökningen i näringen reducerades med nämnda procenttal i samband med en taxehöjning. Med hänsyn till att lönekostnadsandelen i ett taxiföretag i genomsnitt var ca av de totala kostnaderna reducerades kostnadsökningarna och motsvarande prishöj- ning i princip . Om det skulle ha ställts krav på en årlig produktivitetsökning i sotningsväsendet om en (1) procent i anslutning till ändringar av sotningstaxan skulle taxan vara lägre. Det motsvarar minskade kostnader för fastighetsägare, hushåll m.fl. på . Det förhållandet att representanter för köparna och säljarna, i detta fall och , kommer överens om rekommendationer av ersättningen för aktuella tjänster är en mycket ovanlig metod för prisstyrning av monopol. I dessa fall har gällt, och gäller fortfarande på flera områden, att en statlig myndighet och ytterst domstol fastställt priserna eller också har prisutvecklingen kopplats till ett särskilt faktorkostnadsindex med avdrag för ökad produktivitet. Någon lönsamhetsstudie över branschen har inte genomförts sedan åtminstone 1974, dvs. den tidpunkt då nuvarande kalkylförutsättningar för ändringar av sotningstaxan lades fast. Enligt uppgift har och kom- mit överens om att göra en lönsamhetsstudie över sotningsbranschen. Något resultat har dock ännu inte redovisats. Nuvarande regler för sotning och kontroll innebär bl.a. att skorstensfejaren får tillträde till fastigheten, lokalen etc. som bestäms av skorstensfejaren. Detta medför bl.a. att det kan uppstå kostnader för fastighetsägare och hushåll om dessa t.ex. måste ta ledigt från arbe- tet. Om sotningsföretagen konkurrrar med varandra om att utföra berörda tjänster torde det ske en utveckling av tjänsteinnehåll och att företagen anpassar sig till konsumenternas önskemål främst vad gäller service. Avsaknad av konkurrens mellan sotningsföretagen torde även bidra till en minskad effektivi- tet på området. På goda grunder kan även antas att nuvarande priser på sotningstjänster är, genom- snittligt sett, högre än om dessa tjänster skulle ha saluförts på en väl fungerande konkurrens- marknad. Det är inte ovanligt att företag bedriver såväl monopolverksamhet som konkurrensutsatt verksam- het. Detta skapar erfarenhetsmässigt konkurrensproblem främst i de fall som de båda verksamheterna bedrivs inom samma företag eller organisation. I sådana fall finns alltid möjlighet att använda eko- nomiska överskott från monopolverksamheten för att subventionera - via t.ex. priserna - den konkurrensutsatta verksamheten, s.k. korssubventionering. Detta kan i sin tur sätta konkurrensen helt eller delvis ur spel. Privata företag inom sotningsväsendet bedriver numera, förutom sotningsverksamhet på en- treprenad åt kommunen, verksamhet på konkurrensmarknader såsom översyn av ventilationssys- tem och fastighetsservice. Ett företag vars intäkter till större delen härrör från monopolverksamhet har klara fördelar vid konkurrens med företag vars hela verksamhet är konkurrensutsatt. Det bör beaktas att prisreg- leringen torde ha medfört att kommunens ersättning till skorstensfejarmästaren i många fall är hög jämfört med kostnaderna för sotningen. Det medför att företagets möjlighet ökar att via ett lågt pris, subventionera konkurrensutsatt verksamhet. Det behöver inte betyda att sotningsföretaget i detta fall gör en förlust på affären utan det låga priset kan ge ett täckningsbidrag till sam- kostnaderna för olika verksamheter. Det finns inget uttryckligt förbud för en skorstensfejarmästare att vid sidan av sotnings- verksamheten bedriva annan verksamhet. Det får dock anses inte vara tillåtet för sotningsföretagen att i direkt anslutning till tillsyn och kontroll av fastigheter från brandsäkerhetssynpunkt sälja varor och tjänster på brandskyddsområdet eller sälja andra produkter över huvudtaget. Utveck- lingen har medfört att sotningsföretagen med stöd av den från kommunen delegerade myndighetsutövningen, fått konkurrensfördelar vid utförande av andra tjänster åt fastighetsägare än sotning och kontroll. Från konkurrenssynpunkt är det direkt olämpligt att sammanblanda myn- dighetsutövning med konkurrensutsatt näringsverksamhet. 8.Erfarenheter från tidigare avvecklade monopol Vid ställningstagande till regeländringar och införande av konkurrens inom sotningsväsendet är effekter av tidigare av- och omregleringar av marknader i av intresse. I på avreglerade marknader (R 1996:4) beskrivs ut- vecklingen på sex olika marknader - el, flyg, regional järnvägstrafik, taxi, post och tele - som har av- eller omreglerats . En ändring av reglerna på dessa områden kan i korthet beskri- vas som en övergång från ett reglerat monopol till en reglerad konkurrens. I rapporten konstateras att av-/omregleringarna generellt har varit framgångsrika men att det fortfarande finns konkurrensproblem på flera av marknaderna. De regler som ändrats har bl.a. styrt produktutbud, genom olika former av etableringskontroll och prissättning. Det har visat sig att det ofta kan ta att få en väl fungerande konkurrens på marknader som varit monopol. Det är viktigt att det vid en av- eller omreglering tas fram klara regler. Företag som har skyd- dats från konkurrens - genom etableringskontroll eller på grund av erhållen ensamrätt att bedriva viss verksamhet - har i flera fall kunnat bygga upp en stark position på marknaden med hänsyn till främst finansiell styrka, gjorda investeringar och kunskap om marknaden. Ett annat utmärkande drag för flera av nämnda områden är att främst näringslivet eller kunder med stor inköpsvolym som haft de bästa möjligheterna att utnyttja fördelarna med konkurrensen. Konkurrenslagen är ett viktigt medel att undanröja konkurrensbegränsande beteende av aktörerna på marknaden. Erfa- renheterna visar dock att det ofta måste vidtas ytterligare åtgärder för att få en väl fungerande konkurrens på marknaden som komplement till tillämpning av konkurrenslagen. Flertalet av aktuella marknader som omreglerats utmärks av att det tidigare fanns en eller ett par aktörer som svarade för det samlade produktutbudet. Ett annat utmärkande drag i de flesta fall är att det krävs investeringar/anläggningar av infrastrukturkaraktär (elnät, spåranläggningar m.m.) för att bedriva verksamheten. Av intresse vid ställningstagande till regeländringar och att konkurrens införs i sotningsväsen- det är bl.a. marknadsförhållandena inom taxi före avregleringen . Före denna tid- punkt gällde att alla taxiföretag på en lokal marknad (oftast inom en kommun) måste tillhöra en beställningscentral eller en växel, dvs. taxitrafiken bedrevs av ett stort antal sammanslutningar av taxiföretag som hade monopol inom respektive område. Efter avregleringen har skett en betydande ökning av beställningscentraler och taxiföretag, främst i större tätorter. På många lokala markna- der har dock den gamla centralen fortfarande en stark ställning. Det kan även nämnas vissa förhållanden inom taxitrafiken, i första hand i storstadsområden, som fått stor uppmärksamhet under främst 1997. Således har inträffat att s.k. friåkare, dvs. företag som inte tillhör en beställningscentral/växel, ibland har tagit ut orimligt höga priser för taxiresan. En bidragande orsak är taxis prissättning som i väsentliga delar bygger på samma grunder som gällde före avregleringen . Taxan baseras på både väglängds- och tidsavgifter. Om taxibilen underskrider en viss hastighet, den s.k. brytpunkten, grundas taxameterpriset på restid i stället för körsträcka. Taxekonstruktionen syftar således till att garantera taxiföretaget en minsta ersättning under betald körning oavsett om resan fördröjs på grund av bilköer, nedfällda järnvägsbom- mar m.m. Utformningen av taxan försvårar dock för resenären att beräkna priset på taxiresan i förväg vilket motverkar (pris)konkurrensen inom taxi. Taxekonstruktionen som är svår att förstå för resenären har bidragit till problemet med oskäliga priser som har generellt givit friåkare dåligt rykte hos allmänheten. Detta försvårar allmänt för dessa taxiföretag att konkurrera om spontanbeställda resor med växelföretag i takt med att konsumenternas kunskap om företaget och resutbudet på taximarknaden ökar. Av intresse i sammanhanget är också marknaden för lokala godstransporter med lastbil som började att avregleras . På en lokal marknad eller i en kommun finns oftast en lastbilscentral som svarar för en stor eller dominerande del av det lokala transportutbudet. Först kan det anses ha blivit en märkbart ökad konkurrens mellan närliggande lastbils- centraler och då främst i större tätortsområden. Utredningens uppdrag är att ge förslag på förändringar, för att utvidga fastighetsägarens inflytande och öka konkurrensen men inte försämra brandskyddet, *dels inom ramen för befintligt sotningssystem, *dels som innebär en avveckling av sotningsmonopolet. Enligt direktiven skall utredningen ta ställning till en förändring av sotningsväsendet. Denna för- ändring skall ske med utgångspunkt i att fastighetsägaren skall få ett större inflytande över den föreskrivna sotningen och att konkurrens införs i systemet. De förändringar som föreslås får inte försämra brandskyddet. Det skall lämnas två alternativa förslag varav det ena avser förändringar inom ramen för befintliga ansvarsförhållanden och det andra skall innebära en avveckling av sotnings- monopolet. Den tidigare utredningen, räddningstjänstutredningen, ifrågasatte, vilket även framgår av ti- digare kapitel, dels om det förelåg en brandrisk i vart fall beträffande oljeeldade anläggningar och imkanaler dels om ett samhälleligt ansvar kunde motiveras. Utredningen har därför valt att se närmare på brandrisken, därefter ifrågasatt olika ansvarsförhållanden samt diskuterat i vilket sys- tem som förslagen bäst kan tillgodoses. Utredningen har valt att behandla frågorna kring imkanaler i ett särskilt avsnitt. Regleringen om sotningen har gamla anor. De första bestämmelserna om sotning kom . Det monopol som finns infördes genom lagstiftning . fördes en diskussion om sotningsväsendet skulle kommunaliseras eller inte men den ledde inte till någon förändring. Genom 1962-års brandlag infördes obligatorisk sotning även på landsbygden. infördes den nu gällande räddningstjänstlagen. Den innebar ingen direkt för- ändring av sotningsväsendet mer än att sotning och kontroll integrerades till ett moment. utökades brandskyddskontrollen till att omfatta gaseldade anläggningar. I räddningstjänstlagen anges att kommunen skall svara för att sotning sker regelbundet. Sotningen utgör en brandförebyggande åtgärd som kan likställas med en rengöring. Vid varje sotning- stillfälle sker det en kontroll. Kontrollen innebär utöver det som rengörs även att skorste- nar, tak och därtill hörande byggnadsdelar kontrolleras från brandskyddssynpunkt. Detta utförs av skorstensfejarmästaren eller av någon av hans anställda skorstensfejare. Sotningen och kontrollen får endast utföras av den skorstensfejarmästaren som har fastigheten inom sitt distrikt eller av någon av hans anställda. Kommunen har en möjlighet att låta någon annan utföra sotning och kontroll endast om det är fråga om speciella anläggningar eller avlägset belägna hus. Enligt Rädd- ningsverket är dessa undantag få. Innebörden av bestämmelserna är bl.a. att fastighetsägaren oavsett egen kompetens, t.ex. att han själv är skorstensfejare, inte får utföra den föreskrivna sotningen själv. Eftersom sotning av eldstaden även medför en förbättrad driftsekonomi kan en fastighetsägare som vill ha en väl fung- erande värmeanläggning i princip sota anläggningen . Men vid det tillfälle då den före- skrivna sotningen och kontrollen skall utföras är han inte bara tvingad att låta skorstensfejarmästaren eller hans anställda utföra det utan också tvingad att få det utfört oavsett om det finns behov därav eller inte. 9.3Brandrisk och behovet av brandförebyggande åtgärder Utredningens bedömning: Sotning och brandskyddskontroll är viktiga brandförebyggande åtgär- der som skall ske med regelbundenhet. Soteld och andra eldstadsrelaterade bränder är vanliga brandorsaker. Dessa brandrisker måste minimeras. Vid eldning främst med ved och olja bildas sot och sotbeläggningar som avsätts i eldstad och rök- kanaler m.m. Sotbildningen är beroende av hur ofta det eldas, vilka bränsleslag som används och brukarvanor. Ju mer det eldas desto mer avsättningar skapas varigenom även risken för att de brännbara sotbeläggningarna antänds ökar. De bränder som uppstår till följd av att sotbeläggninga- rna antänds kallas soteldar. En regelbunden sotning av eldstäder m.m. minskar risken för soteld. Det medför också att varaktigheten av en eventuell soteld minskar. Även andra s.k. eldstadsrelaterade bränder kan uppstå t.ex. till följd av överhettning av närliggande brännbart material eller brister i anläggningens tekniska utförande. Kontrollen av brandskyddet syftar till att förhindra uppkomsten av sådana bränder. Även om dessa brandförebyggande åtgärder görs inträffar det ett antal bränder. Det kan även om underlaget är begränsat vara av intresse att studera statistik härom samt undersökningar som i viss mån belyser sotningens brandförebyggande betydelse. Det finns två slag av aktuell brandstatistik, dels från , dels från försäkrings- bolagen. statistisk grundar sig på räddningsledarens preliminära bedömning vid en brand. Det torde vara lätt att preliminärt konstatera att det brinner i en skorsten medan andra bränder däremot kan vara svårare att lokalisera. Statistiken torde därför innehålla ett visst mått av osäkerhet. Den statistik som utges av grundas på anmälda försäkrings- fall. Det senare materialet visar totalt sett på ett större antal bränder. Anledningen härtill bör vara att en brand som leder till ersättning från försäkringsbolagen inte behöver ha medfört en insats från räddningstjänsten. Enligt statistik utgjorde bränder i rökkanaler och eldstäder av det totala antalet bränder i byggnader som medförde en räddningsinsats av den kommu- nala räddningstjänsten. Som enskild orsak till utryckning utgjorde de eldstadsrelaterade brän- derna ca en fjärdedel av antalet bränder i bostäder. Av de anmälda försäkringsfallen var antalet eldstadsrelaterade bränder av det totala antalet bränder i bostäder. Av de försäkringsan- mälda fallen utgjorde däremot bränder med elapparater och andra av el orsakade bränder den största andelen. Efter bränder till följd av åsknedslag och övriga kända brandorsaker fanns soteld och övriga eldstadsrelaterade bränder som nästa kategori. En slutsats som kan dras av den tillgängliga statistiken är att soteld och andra eldstadsrelaterade bränder utgör en av de vanligaste brandorsakerna i bostäderna, främst villor. Det är vidare intres- sant att notera av utryckningsstatistiken att det förekommit få eldstadsrelaterade bränder i medan andelen i t.ex. var betydligt högre, närmare hälften av det totala antalet. Sådana bränder förekommer främst i län med stort inslag av landsbygd. Det är i glesbygd som fastbränsleeldade anläggningarna är vanligast förekommande. De undersökningar som utförts har olika utgångspunkter. ofta skall småhusen sotas? tar främst sikte på sotningsfristernas längd. kom fram till att det sotas för ofta och att en utglesning av sotningsfristerna inte borde ha någon nämnvärd betydelse från brandskydds- synpunkt samt att sotningen har positiva effekter på miljön eftersom koldioxidutsläppen minskar. påvisar ett samband mellan sotningsfristernas längd och antalet soteldar. Han menar att den största risken med vedeldning egentligen är att de som eldar ibland har otillräckliga kunskaper härom. studie visar att även om sotning uteblir så skall antalet soteldar inte bli fler samt att soteldar främst är att hänföra till fastbränsleeldade anläggningar. Underlaget för studiens genomförande är dock begränsat varför det kan vara svårt att dra några långtgående slutsatser härav. I korthet menar utredningen att statistiken visar att det förekommer eldstadsrelaterade brän- der. Undersökningarna tyder på att det finns risker med och vid bl.a. ved- och oljeeldning även om de främst tar sikte på hur ofta det bör sotas. Utredningens slutsats är därför att det är motiverat med förebyggande åtgärder. Frågan är emellertid om det för att förebygga riskerna måste ske både sotning och kontroll. Sotning innebär inte enbart att risken för brand minskar utan även att driftsekonomin av Sotning har indirekt en positiv effekt på miljön eftersom koldioxidutsläppen minskar. Kontrollen syftar däremot till att uppmärksamma eventuella defekter på anläggningen av olika anledningar eller att fastighetsägaren t.ex. inte har brännbart material för nära anläggningen. Sotningen och kontrollen är integrerade verksamheter. De utförs vid varje och samma tillfälle men det är fullt möjligt att särskilja dem. När det till utredningen har riktats kritik mot sotnings- väsendet påstås att det i praktiken endast sker en sotning och att det inte finns tid att utföra någon brandskyddskontroll i den avsedda bemärkelsen. Dessa påståenden innebär att det i praktiken inte sker någon brandskyddskontroll utan endast en sotning dvs. Om detta skulle vara riktigt innebär det att det vore tillräckligt att sotning utförs även och att kontrollen som sådan inte har någon direkt betydelse. I sådant fall skulle sotningen vara den brandförebyggande åtgärden som utförs i dagens system och således borde vara tillräcklig även . Utred- ningen menar dock att det inte finns något belägg för ett sådant ställningstagande. Utifrån ett brandriskperspektiv förordar utredningen inte den ena åtgärden före den andra. Utredningens ställningstagande är däremot att både sotning och kontroll är viktiga brandförebyggande åtgärder. Utredningen är således av den åsikten att det skall ske både sotning och kontroll för att minimera de brandrisker som föreligger. Den avgörande frågan är däremot om sam- hället skall ha ansvaret för att sotningen och kontrollen utförs eller om den enskilde fastighetsäga- ren skall kunna åläggas ansvaret. Utredningens bedömning: Ägaren eller innehavaren av byggnaden eller anläggningen skall kunna ha det primära ansvaret för sotning och kontroll från brandskyddssynpunkt. Skydd för liv, hälsa och säkerhet är på en övergripande nivå ett offentligt åtagande. Detta åtagande har dock sina begränsningar. Inledningsvis kan konstateras att varje individ har att efter sina förut- sättningar iaktta normal försiktighet för att inte utsätta sig för fara. Omfattningen av det offentliga åtagandet varierar dessutom med det slag av miljö det är fråga om. Det offentliga åtagandet är normalt sett mer omfattande när det gäller allmänna platser och mer begränsat när det gäller privata platser. Detta är ett uttryck för att det samhälleliga ansvaret för skydd av liv, hälsa och säkerhet i första hand gäller risk för tredje man. Skyddet av den enskilde medborgaren mot skador som denne kan åsamka sig själv är i regel ett offentligt åtagande endast om denne normalt sett inte kan förmodas förutse risken. På brandområdet har samhället åtagit sig ett relativt långtgående ansvar. Utöver brandförsvar samt sotning och kontroll av allmänna lokaler innefattar det offentliga åtagandet även brandförebygande sotning och kontroll i enskilda individers bostäder. Detta långtgående åtagande torde härröra ur den risk för omfattande skador och risk för medborgares liv, hälsa och säkerhet som brand utgjorde i tätorter under föregående decennier och ända in i vårt decennium. var bebyggelsen i stor omfattning byggd i trä eller hade omfattande träkonstruktioner och var därmed lättantändlig. Skorstenskonstruktionerna var ofta bristfälliga vilket också utgjorde en brandfara samt uppvärmningen skedde genom vedeldning, vilket innebar en icke obetydlig eld- fara. Ansvaret för sotningen och brandskyddskontrollen har enligt dagens lagstiftning överförts från fastighetsägaren till kommunen. Kommunen har dock oftast valt att lägga det praktiska ansva- ret och utförandet så långt ifrån sin egen verksamhet som är möjligt, dvs. på en privat företagare. Det är kommunen som beslutar i vilken form skorstensfejarmästaren skall driva sin verksamhet. Den enskilde fastighetsägaren har ändock ett ansvar för brandförebyggande åtgärder. Detta fram- går av 41 § räddningstjänstlagen enligt vilken ägare eller innehavare av byggnader eller andra an- läggningar i skälig omfattning skall hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Det måste övervägas om det har skett sådana förändringar av samhället ur ett större perspek- tiv sedan 1923 års brandlagstiftnings tillkomst men även sedan 1986 års räddningstjänstlags infö- rande som gör att ansvarsförhållandena bör ifrågasättas. Det måste därvid övervägas om det finns skäl för att samhället skall ha ansvaret för verksamheten. Det positiva med att samhället eller kommunen har ansvaret för sotning och kontroll är att den kan se till att de åtgärder som är nödvändiga utförs. De ansvariga i kommunen har en god överblick över kommunen och dess medborgare och har lokal kännedom om var t.ex. problem av olika slag finns. Genom att den har ansvaret har den också en helhetsbild över riskförhållandena. Följden blir också att kommunens invånare får samma möjligheter och tillgång till tjänsten. Detta är främst en fördel för landsbygdsbor. Kommunen är t.ex. ansvarig för renhållning och främst för borttagande av hushållsavfall inom kommunen.