sou · GMB372 · 1999-01-01 00:00:00 — Direktivet om kapitalbas hänger intimt samman med direktivet om kapitaltäckningsgrad, vilket syftar till att förhindra att institutens stabilitet skadas till följd av att kredittagarna inte förmår betala tillbaka sina krediter. Kapitalbasen skall vara så stor att institutet klarar av att ta vissa förluster. Direktiven innebär sammantagna att varje kreditinstitut skall ha en kapitalbas som motsvarar av institutets riskviktade tillgångar. Detta uttrycks vanligen som att kapitaltäcknings- graden skall vara . Riskviktning av tillgångarna innebär att risken för förluster skall bedömas individuellt för varje fordran. Vissa fordringar anses innebära större risk än andra. Bedömningen styrs framför allt av vad för slags motpart, eller gäldenär, det är fråga om och av i vilket land motparten hör hemma. Direktiven om kapitalbas och kapitaltäckningsgrad syftar i första hand till att säkerställa kreditinstitutens förmåga att klara av förluster till följd av att låntagarna inte fullgör sina skyldigheter. Under arbetet med direktivet om kapitaltäckningsgrad förutsågs ett behov av att kreditinstitut gör särskilda reserveringar även för ränte- och valutarisker och andra liknande s.k. marknadsrisker. antogs därför direktivet om kapitaltäckningsregler för värdepappersbolag och kreditinstitut (93/6/EEG). I avsnitt 6.3.2 lämnas en redogörelse för reglerna om kapitaltäckning av krediter till kommuner och landsting. Slutligen bör något sägas om direktivet 92/121/EEG av om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar. Direktivet innebär vissa begränsningar av hur stora engagemang exponeringar ett kreditinstitut får ha mot enskilda kunder. Syftet är att begränsa den maximala förlust som kan drabba ett institut till följd av att en enskild kund eller en grupp av kunder med inbördes a nknytning inte kan infria sina åtaganden. Som stora exponeringar räknas engagemang som ett kreditinstitut har mot en kund och som motsvarar av institutets kapitalbas. Detsamma gäller engagemang mot en grupp av kunder, vilka har en sådan inbördes anknytning till varandra att de ur risksynpunkt utgör en enda enhet. Enligt direktivet får ett och samma kund eller kundgrupp inte ha exponeringar som överstiger av kapitalbasen. Dessutom gäller att det sammanlagda värdet av institutets stora exponeringar inte får överstiga av kapitalbasen. Om en kund är moder- eller dotterbolag till kreditinstitet gäller strängare regler. Då får en exponering som huvudregel uppgå till högst av institutets kapitalbas. Medlemsstaterna får helt undanta ett antal i direktivet angivna exponeringar från ifrågavarande begränsningsregler. Denna möjlighet gäller exponeringar som typiskt sett innebär begränsad risk för förlust, t.ex. fordringar mot centralregeringar och centralbanker. Beträffande exponeringar mot regionala och lokala myndigheter gäller att medlemsstaterna får besluta om särskilda regler för riskviktningen av sådana engagemang. Bestämmelsen innebär i huvudsak att exponeringar mot regionala och lokala myndigheter får tas av fordringens nominella värde. I detta avsnitt lämnas en redogörelse för huvuddragen i den finansiella lagstiftningen i . Inledningsvis finns anledning att nämna det arbete som sker i (Fi 1995:09), vilken regeringen beslöt att tillkalla . Kommittén skall utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, men även andra institut på det finansiella området, t.ex. värdepappersbolag och försäkringsbolag. Kommittén skall även utreda behovet av ändringar i tillsynens innehåll och inriktning på detta område. Kommitténs uppdrag framgår av dir. 1995:86. Arbetet skall vara avslutat Inlåningsbegreppet är centralt i definitionen av bankrörelse. Enligt 1 kap. 2 § bankrörelselagen (1987:617) avses med bankrörelse verksamhet i vilken ingår inlåning på konto, om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Bankrörelse får bedrivas endast efter tillstånd av regeringen (oktroj). Bankrörelselagen innehåller bestämmelser om den verksamhet som banker får bedriva samt vissa andra för banker gemensamma bestämmelser. Det gäller bl.a. regler för redovisning, revision, tillsyn, och registrering. Bankrörelselagens regler är till större delen gemensamma för de tre tillåtna bankformerna bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker. Regler om hur banker bildas och deras organisation finns för respektive bankform i de särskilda banklagarna bankaktiebolagslagen (1987:618), sparbankslagen (1987:619) och lagen (1995:1570) om medlemsbanker. Den svenska banklagstiftningen har anpassats till för kreditinstitut. Bankerna står under tillsyn av . Med finansieringsverksamhet avses verksamhet som har till ändamål att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös ege ndom för nyttjande. Regler för sådan verksamhet finns i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Lagen om finansieringsverksamhet bygger på om kreditinstitut. Således fordras tillstånd för att bedriva finansierings- verksamhet. Tillstånd meddelas av och kan ges till svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar samt till utländska kreditinstitut. Det finns emellertid flera undantag från kravet på tillståndsplikt. Bl.a. gäller att tillstånd inte krävs för finansierings- verksamhet som bedrivs av statlig eller myndighet. I lagen om finansieringsverksamhet finns vidare krav på att kreditmarknadsföretagen skall ha ett visst startkapital och en viss organisation och ledning. Ägarprövning skall äga rum av dem som förvärvar ett kvalificerat innehav i ett kreditmarknadsföretag. Kreditmarknadsföretagen står under tillsyn av . Lagen (1991:981) om värdepappersrörelse reglerar den verksamhet som bedrivs av värdepappersinstitut, vilka huvudsakligen utgörs av banker och fondkommissionärsfirmor. Enligt lagen krävs tillstånd för att bedriva kommissionshandel, förmedling av finansiella instrument, handel med finansiella instrument för egen räkning, förvaltning av finansiella instrument och emissionsmedverkan. Tillstånd får ges till , svenska aktiebolag och till utländska företag som inte är bankinstitut. Lagen anger vilka krav som måste vara uppfyllda för att få t illstånd att yrkesmässigt bedriva en eller flera av de angivna verksamheterna (värdepappersrörelse). Bland annat ställs krav på minsta startkapital, sundhet och lämpliga ägare. Lagen om värdepappersrörelse innehåller även regler för hur rörelsen får bedrivas. Allmänt gäller att värdepappersrörelse skall bedrivs så att allmänhetens förtroende för värdepappersmarknaden upprätthålls och så att enskildas kapitalinsatser inte otillbörligen äventyras samt i övrigt så att rörelsen kan anses sund. Värdepappersinstituten står under tillsyn av . 5.3.4Lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar Regler om kapitaltäckning för kreditrisker infördes i banklagstiftningen . EG-direktivet om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (93/6/EEG) införlivades i den svenska lagstiftningen genom lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar, vilken trädde i kraft utom såvitt avser bestämmel- serna om marknadsrisker, vilka trädde i kraft . Lagen omfattar förutom banker även kreditmarknadsföretag och värde- pappersbolag. Det som skall kapitaltäckas är både kredit- och marknadsrisker. Reglerna innebär bl.a. att placeringar och fordringar för vilka svenska staten eller svensk kommun svarar skall kapitaltäckas till , dvs. Placeringar och fordringar hos eller garanterade av , utländska kommuner, utländska banker eller internationella utvecklingsbanker skall tas av sitt värde. Placeringar och fordringar med säkerhet i bostadsfastighet skall tas av sitt värde och övriga placeringar, fordringar, garantiförbindelser och andra åtaganden skall tas upp t ill sitt fulla värde, dvs. Kapitalbasen skall enligt 2 kap. 2 § uppgå till av värdet av ett instituts riskviktade tillgångar och åtaganden. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 5.2.5 antogs EG- direktivet om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar (92/121/EEG). Redan tidigare hade i den svenska lagstiftningen funnits regler om s.k. enhandsengagemang. Reglerna innebar att ett företag inte fick ha fordringar på samma låntagare eller låntagare som var förbundna med varandra i sådan omfattning att det fanns risk att institutet inte skulle kunna fullgöra sina skyldigheter, om låntagaren inte kunde reglera sina fordringar. Reglerna i EG-direktivet om stora exponeringar införlivades i den svenska lagstiftningen genom lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Reglerna omfattar förutom banker även kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag. Vid bestämmande av ett instituts exponering skall vissa poster inte medräknas. Det gäller bl.a. placeringar för vilka svenska staten eller en svensk kommun svarar. Undantagen avser exponeringar där risken att engagemangen inte skall infrias är liten. Dessa poster skall viktas till noll vid beräkningen av kapitalkravet. 6Allmänt om förutsättningarna på finansmarknaden har allmänt sett väl utvecklade finansiella marknader. Ekonomins öppenhet gör att även marknader i omvärlden står till förfogande, direkt för större aktörer och indirekt för dem som vänder sig till finansiella mellanhänder av olika slag, som till exempel banker. Kreditmarknaden kan, något förenklat, delas upp i en gross- handelsdel, penning- och obligationsmarknaden, och en del för mindre och/eller med specialiserade krediter, marknaden för intermedierade krediter. Den senare domineras av banker och kreditmarknadsföretag. Det typiska för deras traditionella utlåning är att den sker i former som inte gör lånen lämpade för andrahandshandel. är bankernas och kreditmarknadsföretagens utlåning nära kopplad till penning- och obligationsmarknaden, eftersom de hämtar en betydande del av sin finansiering från denna genom emission av standardiserade värdepapper. Det bör inledningsvis noteras att det i princip inte finns anledning att skilja på inhemska och internationella marknader, vare sig det är fråga om grosshandel eller detaljhandel. Upplåning i kronor kan i första hand arrangeras i , men det är möjligt att låna i utländsk valuta och att sedan med hjälp av terminer, optioner och andra instrument för skuldskötsel undvika oönskade valutarisker. Gränsdragningen mellan inhemskt och internationellt förändras drastiskt om inträder i valutaunionen. Euron blir då den inhemska valutan, vilket bl.a. innebär att lån i euro inte kommer att vara förknippade med valutarisk för kommuner och landsting, vilkas huvudsakliga intäkter består av skatter. De kan därmed betrakta hela euro-området som potentiell hemmamark- nad för sin upplåning. Kapitlet är disponerat som följer. I avsnitt 6.2 behandlas penning- och obligationsmarknaden. Tonvikten läggs på svenska förhållanden, men även vissa specifika aspekter på upplåning i utländsk valuta Därefter diskuteras i avsnitt 6.3 upplåning via bank och kreditmarknadsföretag. I avsnitt 6.4 berörs frågan om kapitalförvaltning och annan hantering av finansiella tillgångar. Den svenska penning- och obligationsmarknaden (i fortsättningen för enkelhets skull kallad obligationsmarknaden) domineras helt av statspapper och obligationer utgivna av fastighetsfinansierande kreditmarknadsföretag. Vid utgången av fanns det penning- och obligationsmarknadsinstrument till ett värde av ca utestående. Närmare 400 miljarder av dessa var penningmark- nadsinstrument, dvs. hade en löptid understigande . Strukturen på obligationsmarknaden är i viktiga avseenden styrd av finansieringsbehov respektive traditioner. Den stora statsskulden, varav är finansierad i kronor, har gjort att staten svarade för av den emitterade volymen på obligations- marknaden i form av obligationer och statsskuldväxlar. Bostads- och fastighetssektorn har också stora och långsiktiga finansieringsbehov. Vid utgången av svarade bostadsinstitut för av de utestående instrumenten, dvs. i allt väsentligt samma andel som staten. Bostadsfinansieringen i kom tidigt att styras över till obligationsmarknaden, delvis för att detta är en ändamålsenlig upplåningsform, delvis t ill följd av det reglerade bostadsfinansie- ringssystemet, där bostadsobligationer länge gavs en särställning. I gengäld har övrigt näringsliv i liten utsträckning finansierat sig via obligationsmarknaden. Industriobligationer spelar således en undan- skymd roll i . Näringslivet har i stället finansierat sig via bank och, när det gäller de internationellt verksamma företagen, via obligationsmarknader i andra länder. Detsamma gäller för kommuner och landsting. Vid utgången av uppgick den utestående volymen räntebärande värdepapper emitterade av icke-finansiella företag och kommuner till , motsvarande av den totala stocken. En förutsättning för att en låntagare skall kunna använda sig av obligationsupplåning är att finansieringsbe hoven är så stora att besparingarna uppväger de extra, i stor utsträckning, fasta kostnader som uppstår vid utgivning av värdepapper. Dessa innefattar bl.a. ersättningar till emissionsinstitut och eventuella marknadsgaranter som förbinder sig att söka upprätthålla handel i instrumenten, samt kostnaderna för att få ett kreditbetyg, s.k. rating, från ett etablerat kreditbetygsföretag. Till detta kommer kostnader för den interna kompetens som låntagaren behöver för att kunna köpa dessa tjänster och själv förvalta sin skuld. Beträffande framtidsutsikterna kan noteras att staten enligt gällande prognoser och planer för statens finanser kommer att minska sin upplåning på den inhemska obligationsmarknaden, åtminstone i relativa termer. Allt annat lika ökar därmed utrymmet för andra emittenter. Det kan också tänkas leda till en något ändrad inriktning av aktiviteten på obligationsmarknaden; från betoning av hantering av stora volymer statspapper med enhetliga egenskaper, till mer fördjupad analys av prissättning, bl.a. av skillnader i kreditrisker. 6.2.2Upplåning på utländska marknader Kraven för obligationsupplåning på utländska marknader är i princip inte annorlunda än i . Om något är kraven på storlek högre och kreditbetyg torde vara oundgängligt. Det som i första hand tillkommer är hanteringen av den valutaexponering som uppstår om upplåningen sker i utländsk valuta. Eftersom varken kommuner eller landsting har nämnvärda intäkter i utländsk valuta, är sådana lån förknippade med valutarisk vilket kommuner och landsting normalt torde vilja undvika. Det finns dock i allmänhet goda möjligheter att omvandla de framtida betalningsflödena till kronbetalningar med hjälp av termins- eller optionskontrakt. Noteras bör att sådana transaktioner kan ge upphov till motpartsrisker i den bemärkelsen att förluster kan uppstå om den andra parten i kontraktet inte kan fullgöra sina åtaganden och priset för att skaffa sig utländsk valuta till aktuell marknadskurs har stigit. Valuta- och motpartsrisker gör att internationell upplåning ställer större krav på kompetens hos låntagaren än om upplåningen sker i kronor. Sammantaget gör detta att direkt upplåning på utländska marknader endast är tillgängligt för de allra största kommunerna och för landstingen. har beslutat att inte delta i valutaunionen från starten , men det kan ändå vara intressant att kortfattat beröra hur europeiska obligationsmarknader kan komma att påverkas av att det införs en gemensam valuta. Denna fråga är föremål för livlig diskussion. Synpunkterna är med nödvändighet spekulativa, men vissa gemensamma drag med betydelse för utredningens arbete kan ändå urskiljas. Resonemangen begränsas till ett läge där är med i valuta- unionen. En självklar effekt, giltig för all upplåning, är att euro är den inhemska valutan. För kommuner och landsting som därigenom uppbär skatt i euro är det således möjligt att utan valutarisk söka motparter inom hela EMU-området. Detsamma gäller för en rad andra aktörer, vilket förväntas leda till att obligationsplacerare lägger större vikt vid bedömningar av kreditrisker och mindre vid valutarisker. Även medlemsstaternas upplåning kommer att be höva värderas på basis av relativ kreditrisk. Denna förändring, i kombination med att statsfinan- serna i förväntas vara i bättre balans än vad som har varit fallet under i en rad EU-länder, gör att många räknar med ett ökat intresse för industriobligationer och andra papper som kräver mer ingående analyser av kreditvärdighet. Till denna kategori måste också kommunobligationer räknas. Sammantaget gör detta att kommuner och landsting, liksom andra låntagare, i valutaunionen kommer att möta avsevärt djupare och bredare finansiella marknader. Det gäller både för direkt upplåning och indirekt, eftersom även banker och andra intermediärer kommer att kunna ta de gemensamma euromarknaderna i anspråk. 6.3Upplåning via bank och kreditmarknadsföretag 6.3.1Allmänt om intermediärers roll Som noterades inledningsvis är marknaden för intermedierade krediter – lån som tillhandahålls av banker och kreditmarknadsföretag – nära kopplad till obligationsmarknaden, eftersom intermediärer (fortsättnings- vis för enkelhets skull kallade banker) har anledning att betrakta obligationer som alternativ placering. I så måtto finansierar de krediter, på marginalen, genom att ändra sitt obligationsinnehav. En traditionell bank har dessutom betydande finansiering i form av inlåning, men det är inte inlåningsräntor som styr utlåningsräntor. Snarare gäller att både in- och utlåningsräntor påverkas av räntorna på penning- och obligationsmarknaden, samt av konkurrensen på de olika delmarkna- derna och de specifika kostnader som in- respektive utlåningstjänster ger upphov till. Bankernas roll på kreditmarknaden kan sägas vara att förmedla krediter till aktörer som inte på egen hand har möjlighet att vända sig till grosshandelsmarknaden. från låntagarens synpunkt består således tjänsten i omvandling av upplåning i stor skala till detaljhandelsutlåning. Banker erbjuder emellertid också tjänster till spararna. Genom att anförtro sitt sparande till en bank slipper de att söka upp och utvärdera potentiella låntagare på egen hand. På samma gång kan banker erbjuda en avsevärt säkrare placering än vad spararen kunde uppnå genom lån till en enda av bankens låntagare. Genom att samla upp medel från ett stort antal sparare och ge krediter till ett stort antal låntagare, kan banken erbjuda riskspridning. Risken för att en bank skall fallera är således avsevärt mindre än att en enskild låntagare i en bank skall göra det. Denna riskspridningstjänst är i första hand betydelsefull för småsparare, för vilka det är svårt och därmed kostsamt att på egen hand, t.ex. via värdepappersmarknaderna, sprida sparandet mellan så många låntagare att riskexponeringen begränsas i tillräcklig grad. Aktörer som förvaltar kapital på grosshandelsmarknaden kan däremot antas vara mindre benägna att betala för riskspridning, eftersom de i allmänhet har möjlighet och kompetens att sätta samman sina placeringar så att deras mål avseende risktagande uppfylls. 6.3.2Kreditgivning till kommuner och landsting Kommunernas upplåning i banker uppgick vid utgången av till . De svarade därmed för en bråkdel av bankernas samlade utlåning, som uppgick till . För bankers kreditgivning till kommuner och landsting gäller i princip samma regler som för andra låntagare. Som framgår nedan har dock kommunkrediter nollvikt vid beräkning av bankers kapitaltäckningskrav. Det innebär att värdepappersbaserad upplåning, varigenom krediterna lyfts bort från bankers balansräkningar och finansieras av aktörer som inte är underställda kapitaltäckningskrav, erbjuder mindre fördelar i samband med kommunkrediter än t.ex. fastighetskrediter. I sammanhanget finns anledning att beröra frågan i vilken mån kreditgivning till kommuner och landsting är förknippad med risker. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 4.2 är det en etablerad uppfattning i svensk rätt att varken kommuner eller landsting kan gå i konkurs. Kommuner och landsting kan i och för sig råka i betalningssvårigheter, men de anses ha rättsliga instrument för att åstadkomma betalning även om det inte kan ske . Erfarenheter visar emellertid att betalningsoförmåga kräver insatser från statens sida (se SOU 1996:12 s. 25). Vilken betydelse har dessa förhållanden för kreditgivning till kommuner? En helt säker utgångspunkt är att ingen kreditgivning är riskfri. All kreditgivning anses förknippad med någon form av risk för kreditgivaren. Här redovisas endast några av de mer centrala riskerna sett från bankens horisont. är risken att gäldenären inte kan betala tillbaka lånet. Kreditrisken på kommuner har ansetts vara näst intill obefintlig eftersom de har beskattningsrätt och därför förr eller senare kan betala tillbaka sina lån. är bl.a. när en solvent gäldenär av någon anledning inte kan betala lånet på förfallodagen. hänger samman med bristande kunskap hos personal eller dålig organisation av administrationen vilket kan leda till kapitalförluster, som i sin tur kan påverka möjligheten att fullgöra andra förpliktelser. Exempel på denna risk är optionsaffären i och i . är risken att ränta eller kurser går åt "fel håll". Den kanske vanligaste situationen är krediter med rörlig ränta, där en förändring av marknadsräntan får direkt genomslag på räntekostnaden för krediten. Även för krediter med bunden ränta finns en marknadsrisk när krediten skall omsättas. I extremfall kan denna risk vara betydande, t.ex. såsom vid försvaret av kronan . I EG-lagstiftningen, vilken behandlas i avsnitt 5.2, är utgångspunkten att krediter till kommuner och lokala myndigheter innebär en kreditrisk. Enligt EG:s direktiv /647/EEG om kapitaltäckning för kreditinstitut skall kommuner enligt huvudregeln åsättas vikt (art. 6). Samma vikt på kommuner skall gälla när man beräknar kapitalkravet för marknadsrisker utifrån direktiv /6/EEG om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (art. 2.9). Enligt en undantagsbestämmelse direktiv får medlemsstaterna åsätta sina kommuner nollvikt (art. 7). För detta krävs emellertid att det inte föreligger någon skillnad i risk mellan fordringar på kommuner och fordringar på medlemsstaten i fråga, vilket grundas på dels att kommunerna har beskattningsrätt, dels att det i medlemsstaten finns särskilda institutionella ordningar i syfte att minska risken för att någondera skall brista i fullgörande. En medlemsstat som utnyttjar denna undantagsmöjlighet skall notifiera kommissionen som i sin tur informerar övriga medlemsstater. Övriga medlemsstater får medge att kreditinstituten hos dem också får tillämpa nollvikt vid engagemang på ifrågavarande kommuner. I enlighet med kommissionens meddelande har sex medlemsstater (, , , , , och ) förklarat att de inte använder sig av möjligheten att nollvikta kommuner. Bland de medlemsstater som har utnyttjat möjligheten till nollvikt har anfört att nollvikt tillämpas endast för vissa regionala och lokala myndigheter. har uppgett att nollvikt tillämpas endast på marknadslån upptagna av regionala regeringar och godkända av spanska regeringen. tillämpar nollvikt endast för fordringar på de egna lokala myndigheterna och inte på kommuner i andra medlemsstater. I den svenska lagstiftningen om kapitaltäckning har nollvikt av svenska kommuner och landsting inte ifrågasatts. har också notifierat kommissionen om denna nollviktning. I sammanhanget är det av intresse att peka på 2 kap. 13 § bank- rörelselagen. Där föreskrivs att kredit får beviljas endast om låntagaren på goda grunder kan förväntas betala tillbaka krediten. Detta betyder att banken skall bedöma kredittagarens framtida betalningsförmåga vad avser amorteringar och räntor. Utöver låntagarens kreditvärdighet krävs betryggande säkerhet, om inte den anses obehövlig eller det föreligger särskilda skäl att avstå från säkerheten. Enligt förarbetena till lagen bör till de fall där säkerheter är obehövliga räknas bl.a. kreditgivnming till stat eller kommun (prop. 1986/87:12 s. 241).