sou · GMB324d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Den nuvarande organisationen för undersöknings- och FoU-verksamhet omfattas av utredningsavdelningen som består av en central enhet samt verkets tre laboratorier och två försöksstationer. Den centrala enheten är relativt liten med tre årsarbetskrafter. till- hörde även tre utredningskontor utredningsavdelningen men dessa har fr.o.m. överförts t ill resurs- och miljö- avdelningen. Utredningsavdelningens uppgift är att svara för det biologiska, fiske- ritekniska och fiskeriekonomiska kunskapsunderlag som erfordras för att verket skall kunna fullgöra myndighets uppgifterna. Det betyder att av- delningen skall ansvara för att tillfredsställa de behov av kunskapsun- derlag som övriga avdelningar inom verket efterfrågar. Den centrala en- heten ansvarar för planering, samordning och arbete med övergripande nationella och internationella FoU-frågor. Enheten handlägger även stöd till extern FoU och representerar i flera samarbetsorgan 42 Sammanfattning SOU 1998:24 bl.a. för fiskforskning, mil- jöövervakningsnämnd och arbetsgr upp för FoU kring biologisk mångfald samt Nordiska ministerrådets grupp för fiskeriforskning. T illsammans med Havsfiskelaboratoriet representerar den centrala enheten även i STECF inom EU och i ICES:s beslutande råd. FoU-verksamheten inom bedrivs vid tre laboratorier, Havsfiske-, Kust- och Sötvattenslaboratorierna, vid två försöksstationer, samt i viss utsträckning även vid de tre utredningskon- toren (i , och ). Sammanlagt bedrivs verk- samhet vid 14 platser. Enligt utredningens uppfattning skulle ökad sam- verkan mellan laboratorierna leda till effektivisering. totala undersöknings- och FoU-verksamhet finansieras till största delen med externa medel. De medel som verket förfogar över, anslaget C1 samt 10:6-medel, motsvarar enligt den av utredningen ge- nomförda enkätundersökningen (se bilaga 2). Un- der har förändringar skett vad gäller finansiering av ver- kets undersöknings- och FoU-verksamhet. Medel som tidi- gare har förfogat över, t.ex. prisregleringsmedel, villkorsmedel och an- slaget C2 som avsåg extern FoU har upphört. har besparings- krav ålagts för anslaget C1. Andra, externa, finansie- ringskällor har tillkommit, t.ex. MISTRA och olika former av EU-stöd. Dessa är dock bundna till speciella områden och begränsar därmed möj- ligheterna för att styra verksamheten mot för verket ange- lägna problemområden. De för verket mest centrala forskningsprojekten finansieras med egna medel. Laboratorierna har agerat relativt självständigt vilket har lett till bristande samordning mellan enheterna. Förhållandena kräver att det görs klara prioriteringar av den undersök- nings- och FoU-verksamhet som kan anslagsfinansieras och att extern finansiering måste sökas för att komplettera den prioriterade verksam- heten. En Ny organisation bör formas så att centrala enheter ansvarar för övergripande planering och styrning av verksamheten. Till detta hör att sätta ambitionsnivåer och prioritera samt att fördela insatser till egen undersöknings- och FoU verksamhet eller till externa utförare. Undersöknings- och FoU-verksamheten inom verket bör organiseras så att en avdelning omfattar fisket i havet och en avdelning som omfattar fisket i sötvatten och i kustzonen. Genom en sådan organisatorisk styr- ning och med hjälp av en väl genomförd verksamhetsplanering av under- söknings- och FoU-verksamheten kan verket centralt erhålla erforderligt kunskapsunderlag i den löpande verksamheten och successivt precisera kraven på de undersökningar och den FoU som verket behöver. På så sätt inriktas verksamheten mot relevanta frågeställningar och ef- fektiviteten kan därmed förbättras. En avvägning måste göras mellan kärnverksamhet och stödjande verksamhet oberoende av hur verksamheten som helhet finansieras. Styrningen bör vara sådan att dubbelarbete minimeras och så att fråge- ställningar löses gemensamt. Exempel på områden där samordnings- vinster kan erhållas är, förutom åldersanalys, t.ex. redskapsselektion, metodik för hydroakustiska undersökningar, och rekryteringsmodeller Även problematiken kring ål m.fl. vandrande arter kan lösas bättre ge- nom samverkan. I all FoU-verksamhet gäller att större enheter befordrar kontinuitet i verksamheten genom att kompetensen i organisationen då kan vara mer varierad och ge utrymme för både bredd och djup. Detta gäller speciellt fiskeriforskning där frågeställningarna ofta är av tvärvetenskaplig ka- raktär. Utredningen föreslår att undersöknings- och forsk- ningsverksamhet koncentreras geografiskt till två enheter. Dessa knyts direkt till fackavdelningarna med avseende på ämnesområde. Till undersökningar förs verksamhet för undersök- nings- och FoU-verksamhet som avser behoven inom den gemensamma fiskeripolitiken, d.v.s. marin verksamhet. Till och sötvattensundersökningar förs verksamheter relaterade till den natio- nella fiskeripolitiken, i huvudsak de områden som täcks av Sötvat- tens- och Kustlaboratorierna. Därvid skall dessa verksamheter i ökad utsträckning integreras och koncentreras. Kustfrågor kräver samordning även med den verksamheten. Uppdelningen motsvarar därför inte fullständigt en uppdelning utifrån den gemensamma fiskeripolitiken re- spektive nationell fiskeripolitik avseende arter. Utredningen föreslår inte någon ändring avseende forskningsfartygen. Samarbete med andra forskningsorgan och forskningsinstitut Eftersom besitter en omfattande kompetens när det gäller undersöknings- och FoU-verksamhet anlitas verkets laboratorier ofta av andra avnämare, inte minst av . Om sådan uppdrags- verksamhet blir alltför omfattande kan en fokusförskjutning i förhållande till huvuduppgiften uppstå. Utredningen föreslår därför att skall begränsa sin uppdragsverksamhet t ill att endast omfatta objekt som även är av väsentlig betydelse för verkets behov av kunskapsunderlag och bas för kärnverksamheten. , , är en ideell förening. Inom föreningens ram samverkar kraftindustrin med fiskeintresset, vilket företräds av Fiskeri- verket. står för av finansieringen. LFI:s arbete omfattar resursövervakning i form av beståndsuppskattningar, utvärde- ring av olika beskattningsmönster m.m. LFI ställer personal till förfo- gande när det gäller laxfrågor i ICES och . svarar med anledning av detta för av en tjänst vid LFI. Resursövervakning och rådgivning med avseende på beskattning hör till kärnverksamhet. Det gäller speciellt problematiken kring laxen i som enligt regleringsbrev är en prioriterad upp- gift för . Utredningen föreslår att överläggningar inleds med LFI i syfte att avveckla engagemang i LFI. överförs till den speciella funktionen avseende resurs upp- skattningar. , , intar en särställning bland universi- teten eftersom det är ett universitet för sektorn med finansiering från . Enligt utredningens uppfattning skall Institutio- nen för vattenbruk i även i fortsättningen ansvara för forsknings- frågor som rör vattenbruket. Utredningen föreslår därför att ett ökat samarbete bör utvecklas med institution för vat- tenbruk även i frågor som rör vissa vandringsfiskar, lax och ha vsöring. Samarbetet med övriga universitet och högskolor är av stor vikt för laboratorier då inte utför grundläggande forskning. Samarbete med universiteten ger värdefulla tillskott till Fiske- riverkets FoU-verksamhet men innebär också att forskningen vid univer- siteten kan riktas mot för sektorn relevanta frågeställningar. Det är där- för en fördel om laboratorier kan lokaliseras till universi- tetsorter. En del i ett sådant samarbete bör vara att doktorander vid uni- versiteten bereds möjlighet att utföra sin uppgift inom enheter men med handledning från universiteten. Inom enheterna bör finnas möjlighet att finna biträdande handledare vilket även kan bidra till att personal vid enheterna tillgodogör sig aktuella forskningsrön. Ett så- dant doktorandsamarbete kan vara av speciell vikt för rekrytering av personal till , speciellt som fiskeribiologisk utbildning sak- nas i . Det är utredningens uppfattning att som ansvarig myn- dighet för sektorn bör ta initiativ till att samla den kompetens som finns inom landet i fiskeribiologiska frågor. Detta kan ske genom att Fiskeri- verket anordnar symposier, seminarier m.m.. På så sätt kan även den kunskap som finns inom universitet och högskolor tas tillvara av myn- digheten. Utredningen föresår att samarbetet med universiteten utvecklas avse- ende doktorander, adjungerade professurer, gästforskning m.m. samt att utvecklar ett program för sådant samarbete med forsk- ningsinstitutioner vid universiteten. ICES är en opolitisk mellanstatlig organisation för vetenskapligt ut- byte av information om havet och dess resurser eftersom gemensamma insatser krävs när det gäller att hushållning. Detta sker genom att främja och koordinera forskningsaktiviteter i de olika medlemsländerna. ICES verkar på områdena fiskeri, oceanografi och miljöfrågor. Arbetet utmyn- nar i vetenskapligt baserad rådgivning till medlemsländerna och till in- ternationella organ, däribland EU. ICES utgör en paraplyorganisation där experter från de olika medlemsländerna deltar i olika kommittéer och arbetsgrupper. Att delta i detta internationella samarbete får anses vara speciellt viktigt för ett litet land som som därmed får tillgång till FoU-resultat på en rad områden, även där de nationella insatserna är små . är huvudansvarig inom SIKO, Svenska ICES kommit- tén. Övriga intressenter är , m.fl. Inom SIKO utarbetas förslag avseende olika intressenters medverkan i arbets- och studiegrupper. fastställer de e konomiska ramar- na och förordnar de svenska representanterna. Det mesta arbetet med att ta fram underlag till ICES sker i det ordi- narie arbetet vid de olika institutionerna och bekostas således av projekt eller anslagsmedel. bör delta i sådana arbetsgrupper som är av betydelse för EU-arbetet. Efterfrågan på rådgivning från ICES ökar, inte minst från EU:s sida. Dessutom har bristfällig statistik i det kommersi- ella fisket medfört att det för att göra tillförlitliga bestånds uppskattning- ar krävs allt fler fiskeoberoende provtagningar. Sammantaget innebär detta att arbetet inom ICES ökar. När det gäller uppskattningar av fiskresurserna bidrar enligt ICES uppfattning under genomsnittet i bearbetnings- och analysarbetet och endast i liten omfattning när det gäller att utveckla nya modeller. Undantag finns dock, t.ex. för lax. Utredningen föreslår därför att Sveri- ges deltagande i ICES bör bibehållas på minst samma nivå som för när- varande med finansiering via anslag från . Sveri- ge bör i större omfattning bidra i arbetet med att uppskatta fiskresurser- na. Skogs- och jordbrukets forskningsråd, har på regeringens uppdrag ett övergripande ansvar att fördela forskningsmedel inom området fisk och fiske. Rådet skall i enlighet med sin instruktion stödja och främja i första hand grundläggande och lång- siktig forskning som gagnar ett hållbart utnyttjande av de biologiska re- surserna. Stödet till fiskforskning omfattar både grundläggande och till- lämpad forskning inom fiskerinäringen inklusive vattenbruket. Detta ges antingen inom ramen för programorganet för fisk, sektoriell forskning, eller inom något av ämnesutskotten för disciplinär forskning: organism- biologi, ekologi, cellbiologi och kemi samt ekonomi och samhälle. stöd till fiskeriforskningen, d.v.s. undersökningar av fiskar och skaldjur som är utsatta för exploatering vilket förutom biologi och ekologi även inkluderar tekniska och ekonomiska aspekter, bör enligt utredningens uppfattning kunna öka. Inom programorganet för fisk- forskning bör stöd utgå till FoU som är relevant för sektorn, d.v.s. till både grundläggande och tillämpad forskning som kan komma att om- sättas i nyttigheter. Stöd bör utgå till FoU med betydelse för t.ex. fiske- rinäringen, vattenbruket och inom fiskevården samt för bevarande av biologisk mångfald. Den nuvarande sammansättningen på ledamöterna och prioriteringssystemet innebär att relevansen för sektorn inte priorite- ras tillräckligt jämfört med mer disciplinär, inomvetenskapliga kriterier. Mot bakgrund av att stora förändringar i fiskets förutsättningar har skett , inte minst genom EU-inträdet, bör vissa FoU-områden ges annan prioritet. Detta gäller t.ex. miljöansvaret inom fisket. De prioriteringar som råder utarbetades i Programmet för fiskforskning i av i samverkan med dåvarande 1987. Ett nytt program för fiskforskning bör utarbetas. Utredningen föreslår att uppdraget t ill ändras på så sätt att re- levanskriteriet ges ökad betydelse. Utredningen förordar att Programor- ganets sammansättning förändras. Detta skall ske med beaktande av kvalitetsnormer och en starkare styrning mot projekt med för sektorn relevanta frågeställningar. Det kan ske antingen genom att antalet leda- möter utökas med ytterligare representanter för sektorsintressena eller genom att sammansättningen ändras. sammanhanget bör vara att bedöma ansökningarnas kvalitet medan sek- torsföreträdarna skall svara för prioritering med avseende på relevans. Utredningen föreslår vidare att den princip som skall råda vad gäller tilldelning av medel bör vara sådan att, bland de ansökningar som upp- fyller ställda kvalitetskrav, väljs de med högst sektorsrelevans. På fiskets område förekommer, som en del i CFP, två slag av stöd till FoU-verksamhet i medlemsländerna, nämligen dels stöd via rampro- grammen för forskning och utveckling, dels stöd direkt från DG XIV för mer tillämpade projekt och undersökningsverksamhet. Stöd utgår till verksamheter med ett tydligt gemenskapsintresse och skall vara addita- tivt, d.v.s. komplettera inte ersätta de enskilda ländernas FoU på områ- det. Projekten drivs i samarbete med andra länder och stöd utgår med vanligen av projektkostnaderna. När det gäller stöd inom det nu pågående fjärde ramprogrammet har varit framgångsrikt i jämförelse med andra länder. har erhållit motsvarande 4,5-5,av tilldelade medel, vilket skall jämföras med det finansiella bidrag på cirka 2,som svarat för. Även när det gäller det direkta stödet från DG XIV hävdar sig väl. erhölls 2,av medlen och 3,. Stöd via ramprogrammen har framförallt gått till universiteten men också till projekt vid . Att har varit framgångsrikt i fråga om EU-medel visar att svensk forskning hävdar sig väl i den internationella konkurrensen och är ett bevis på att den svenska FoU-verksamheten håller hög kvalitet. Mot bakgrund av att har varit fram- gångsrikt avseende medel för FoU från EU anser utredningen att det inte föreligger behov av att inrätta någon ny funktion för detta. Medel enligt 10 kap. 6 §, vattenlagen Enligt 10 kap 6§ vattenlagen fastställs och utdöms i vattenmål en avgift i syfte att kompensera den skada som kan antas påverka fisket. Avgiften skall enligt vattenlagen främja fisket inom landet och enligt förordning (1983:945) användas t ill att bekosta forskning och utveckling inom fis- kevården enligt bestämmande. Med hänsyn till medlens ursprung har användningen begränsats till FoU som rör sötvatten, söt- vattensarter och vandringsfisk. Intäkterna av avgifterna uppgår till ca . samråder med om medlens användning. Frågor om medlen behandlas även i rådgivande grupp för forsk- ningsfrågor. Regeringen godkänner användningen av de medel som an- vänds i och länsstyrelsernas verksamhet. I takt med att anslagen till har minskat har medlen i allt högre grad kommit att användas i verkets interna FoU. möjligheter att i samråd med främja extern fiskforskning är mycket b egränsade. Utredningen anser att de så kallade 10:6-medlen även fortsättningsvis skall handhas av . De skall kunna användas till såväl under- sökningsverksamhet som till forskning. Anslaget bör göras tillgängligt för forskare såväl inom som utom . Det kan åstadkommas genom ett ansökningsförfarande och genom ett utökat samarbete med . Regeringen bör överföra till beslutsrätten om med- lens användning med villkoret att skall ansvara för den vetenskap- liga bedömningen av forskningsansökningarna. 1.4.5Organisatoriska konsekvenser av utredningens förslag Utredningen har i sina förslag avseende översynen av fiskeriadministra- tionen vägt olika möjligheter och stannat för att även i fortsättningen hålla fiskeriorganisationen samlad i och i länsstyrelserna. Ett vägande skäl till detta är att den gemensamma fiskeripolitiken ge- nomförs effektivare med en samlad organisation och väl upparbetade kontaktvägar. Koncentrationen av administrativa uppgifter avseende den gemen- samma fiskeripolitiken till samt en bodelning inom hela verket mellan nationell fiskeriadministration och administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken medför att det bör vara möjligt att välja att administrera fiskeripolitiken i två skilda organisationer . Utredningens utgångspunkt har därför varit att den nya organisatio- nen skall utformas så att uppgifter som ingår i den gemensamma fiskeri- politiken skiljs från uppgifter som ingår i nationell politik. En uppdelning som utredningen följer i sina överväganden och förslag i fråga om alla nivåer i organisationen, departementet, centrala delar, laboratorier och utredningskontor. Eftersom fisket utövas över hela landet är det nödvändigt att länssty- relserna även i fortsättningen har en god kompetens för uppgifter inom fisket. Det har dock inte varit möjligt att göra någon uppdelning avseen- de den nationella och gemensamma fiskeriadministrationen inom länssty- relserna eftersom varje länsstyrelses uppgifter inom fisket sammantaget är liten. Endast ett fåtal länsstyrelser har mer än två årsarbetskrafter SOU 1998:24 Sammanfattning 49 avsatta för fiskefrågor. Så mycket som möjligt av administrationen av den nationella fiskeripolitiken bör ligga på länsstyrelser eller hos privata utförare så nära användarna som möjligt. Kopplingarna till miljöpoliti- ken spelar här en viktig roll. När det gäller den gemensamma fiskeripoli- tiken är det istället en koncentration och sammanhållning av resurserna som kan medföra en förbättrad effektivitet. Utbytet med DG XIV kan underlättas och det viktiga samarbetet med departementet både avseende den långsiktiga inriktningen och i förhandlingar på kort sikt underlättas. Utredningen föreslår därför inte några ändringar avseende fördelningen av uppgifter mellan och länsstyrelserna när det gäller den gemensamma fiskeripolitiken. Om inriktningen av strukturstöden, kommer att få en annan utformning kan detta förhållande kom- ma att ändras. Förutom av utgörs aktörerna inom administ- rationen av den gemensamma fiskeripolitiken av , länssty- relserna, och i viss mån av . Fis- keriverket är en myndighet med sektorsansvar för förvaltningen av fiske- ripolitiken under regeringen. De uppgifter har att verkställa regleras genom verkets instruktion, lagar, förordningar och reglerings- brev. Inom det område som avser den gemensamma fiskeripolitiken finns inte anledning att ändra på rådande formella förhållanden. Däremot krävs ett fördjupat och utökat samarbete med departementet i denna del. I denna del får myndigheten en roll som liknar stabsmyndighetens. Ar- bets- och rollfördelningen mellan departementet och verket kan utvecklas inom ramen för den nuvarande förvaltningsmodellen genom fördjupad dialog och överenskommelser. Utredningen anser att den svenska för- valtningsmodellen bör bibehållas inom fiskeriadministrationen och att organisationsförändringar bör göras inom ramen för modellen. Samar- betsformerna mellan departement och myndigheter bör följas upp regel- bundet. Inom den nationella fiskeriadministrationen bör sektorsmyndigheten , ha ansvar för alla frågor som omfattas av statens ansvar oavsett geografisk tillhörighet. Två områden inom Jordbruksdeparte- mentets ansvarsområde ingår f.n. inte i ansvarsområde, fiske på statens vatten ovan odlingsgränsen och fisket i gränsälvarna mot . Ansvariga för dessa frågor är på myndighetsnivå Jordbruksver- ket och finsk/svenska gränsälvskommissionen och på Jordbruksdeparte- mentet same- och utbildningsenheten respektive fiskeenheten. Fisket i enskilda vatten är inte närmare reglerat och länsstyrelserna har f.n. ansvaret för uppgifter inom fiskevården och fisketillsynen. För att få en mer enhetlig hantering av beståndsuppföljning med hän- syn till ansvar för fiskeresurserna och den biologiska mångfalden och en enhetligare nationell administration av fiskefrågor borde dessa följa samma princip för administration och organisation oavsett geografisk belägenhet och ägarskap. Detta skulle i så fall kräva flera lagändringar bl.a. i fiskelagen, rennäringslagen och lagen om fiske- vårdsområden. Om en sådan princip fullföljdes skulle fiskefrågor som hanteras inom same- och utbildningsenhet fö- ras över till fiskeenheten. som sektorsmyndighet skulle där- efter, om regeringen så beslutar, kunna bli ansvarig myndighet för samt- liga frågor om fiske. Länsstyrelsernas roll och uppgifter på fiskets om- råde enligt nuvarande lagstiftning behöver i princip inte ändras även om ansvaret för fiske i sin helhet åläggs . Fler uppgifter av re- gional och lokal karaktär kan med fördel ändå överföras till länsstyrel- serna genom att av regeringen bemyndigas överföra upp- gifter till annan myndighet. Utredningen har den principiella uppfattningen att bör som sektorsmyndighet svara för frågor om nyttjande av fiskeresursen inom territorium och ekonomiska zon oavsett ägarförhållanden. leds av en generaldirektör som biträds av en lekman- nastyrelse med vissa beslutsbefogenheter. Ledningsformen för myndig- heten bör anpassas till de förutsättningar som gäller med ökad delege- ring av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar. En klar ansvarsbild underlättar dialogen mellan myndigheten och regeringen. Ett annat viktigt skäl för att förändra ledningsformen är att medlem- skapet i europeiska unionen ställer delvis andra och nya krav på rege- ringen. Regeringens styrning av myndigheterna måste ske mer direkt och på ett tydligare sätt . Regeringen måste nu med hjälp av myn- digheterna, ofta med kort varsel, kunna agera enhetligt och samordnat i olika förhandlingssituationer och kontakter med . Vidare måste analyser och utvärderingar, ställningstaganden och politik i ett långsiktigt perspektiv kunna utföras i ett utvecklat samarbete mellan regeringen och myndigheten. Regeringens möjligheter att styra myndigheterna strategiskt, samord- nat och effektivt ökar om en myndighet har ledningsformen enrådighets- verk. Inom ramen för de konstitutionella regler som gäller kan då rege- ringen utan omvägar eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det avgörande ansvaret för verksamheten. Modellen med enrådighetsverk tillgodoser kraven på såväl en tydlig ansvarsbild som behovet av att stärka regeringens styrmöjligheter bl.a. genom att klargö- ra politiska prioriteringar. Det finns exempel på att flera myndigheters generaldirektörer deltar i beredningen av den politik som för inom ramen för den europe- iska gemenskapen. En sådan modell bör även tillämpas avseende fiskeri- politiken. Den förvaltningspolitiska kommissionen anförde i sitt slutbetänkande I medborgarens tjänst, en samlad förvaltningspolitik för staten, att den nuvarande formen för lekmannastyrelse med delat ansvar bör avskaffas. Kommissionen framhöll att om beslutsbefogenheten är uppdelad mellan verkschefen och styrelsen blir ansvaret oklart. Att styrelsen på en gång är rådgivande och beslutande gör dess roll diffus. Utredningen delar förvaltningspolitiska kommissionens bedömning i detta fall vilket innebär att utredningen förordar att styrel- se läggs ned samt att ledningsform ändras till enrådighets- verk utan insynsråd. Modellen med enrådighetsverk tillgodoser kraven på såväl en tydlig ansvarsbild som behovet av att stärka regeringens styrmöjligheter bl.a. genom att klargöra politiska prioriteringar och sam- ordna arbetet i EU. Ändringen kräver att instruktion om- arbetas. har sedan EU-inträdet successivt utvecklat sin organisation för att möta de krav som den gemensamma fiskeripolitiken ställer. Detta arbete har intensifierats utredningen har arbetat .