sou · GMB378 · 1999-01-01 00:00:00 — Efter denna tidpunkt kan enskild part åberopa sin rätt enligt direktivet direkt mot medlemsstat, om direktivet inte har implementerats eller har implementerats på ett felaktigt sätt. Direktiv kan inte åberopas mot enskild part. Har emellertid direktiv inte imple- menterats eller implementerats felaktigt kan medlemsstat bli skade- ståndsskyldig gentemot tredje man på grund härav. Beslut skall till alla delar var bindande för dem som det är riktat till. Beslut har ett begränsat antal adressater, för vilka de är direkt bindande. De skall således inte omformas av nationella myndigheter. Rekommendationer och yttranden är inte bindande. Även om dessa rättsakter således inte har rättsligt bindande verkan kan de bidra till tolkningen av rättsakter – gemenskapens rättsakter eller nationella rätts- akter – som är bindande. Internationella avtal som gemenskapen ingått kan åberopas inom EG-rätten av privatperson eller företag och även ges direkt effekt. Gemenskapens rättsakter skall beaktas fullt ut i medlemsstaternas nationella rätt och har företräde vid eventuella konflikter med nationella regler. Nationella domstolar är vidare skyldiga att tolka den nationella rätten i ljuset av gemenskapens rättsakter så att dess syfte uppnås. Institutionella förutsättningar för regelreformering 33 Tabell 2: Regelgivningshierarkin 2EG/EU (gemenskapens organ) 3EG/EU (gemenskapens organ) 4EG (domstolen) 8Svensk myndighet (verk, kommun) 9Svensk myndighet (verk, kommun) Primärrätt (grundläggande fördrag och ändringar i dessa, anslutningsfördrag etc.) Sekundärätt (förordningar, direktiv, beslut) Allmänna råd (motsv.) Tabell 3: Regelgivningshierarkin inom tullens område Primärrätt (grundläggande regler i fördrag och ändringar i dessa, Internationella avtal som rör tullar (gemenskapens organ) (gemenskapens organ) 4EG/EU (gemenskapens organ) 5EG (domstolen) EU:s tillämpningsföreskrifter till tullagen Tillämpningskodexen Rättspraxis inom EG-rätten som rör tullar Anvisningar, egna blanketter Mot bakgrund av den avtagande tillväxttakten i den svenska ekonomin beslöt statsmakterna (SFS 1970:641) att m yndigheterna före beslut om nya eller ändrade föreskrifter, anvisningar eller råd skulle underställa frågan regeringen ifall bestämmelserna kunde leda till direkta eller indirekta kostnadsökningar. RRV ålades i förordningen att följa myndigheternas regelverksamhet. Den senaste förordningen inriktad på effekterna av myndigheternas regelgivning – begränsningsförordningen (1987:1347) – upphävdes . Regler med i huvudsak samma innebörd hade införts i verks- förordningen (1987:1347 ändrad genom 1994:1301, 1995:1322). gällande föreskrifter om myndigheternas regelgivning redovisas i 27 och 28 §§ av verksförordningen. Här stadgas att myndigheten före beslut om föreskrifter eller allmänna råd noga skall överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden. Denna problemanalys kan resultera i att någon annan åtgärd än reglering väljs för att nå det eftersträvade målet. Kurser, seminarier, handböcker och annan information är exempel på alternativ till regler. De kostnadsmässiga och andra konsekvenserna av föreskrifterna eller råden skall vidare utredas och redovisas i en konsekvensutredning. Kommuner, landsting, företag eller andra som kostnadsmässigt eller på annat sätt berörs i betydande grad samt skall ges tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen. I de fall de föreskrifter eller råd som övervägs bedöms leda till icke obetydliga kostnader för dem som berörs av föreskrifterna eller råden skall regeringens medgivande för utfärdande av föreskrifterna eller råden inhämtas. Det finns vissa undantag från bestämmelserna i verksförordningen, t.ex. rörande myndighetsinterna föreskrifter, föreskrifter om avgifter, för vilka särskild samrådsskyldighet gäller enligt avgiftsförordningen (7§ 1992:191) samt föreskrifter som beslutas av en m yndighet för att uppfylla internationella förpliktelser. Vidare gäller inte analys- och samrådskravet i de fall en fördröjning av beslut om föreskrift eller råd kan innebära fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa. Skyldigheten att överväga om en föreskrift är den mest ändamålsenliga åtgärden enligt VF 27 § 1. p. gäller emellertid utan undan tag. har lämnat en närmare beskrivning av de nämnda föreskrifternas innebörd. 14 Enligt RRV skall arbetet inledas med en beskrivning av det problem som skall åtgärdas med den föreslagna föreskriften eller rådet. I en konsekvensutredning skall ingå redovisning av föreskriften eller rådet, beskrivning av problemet, effektkedjan, berörda parter och kostnaderna. Även uppgift om kontaktpersoner för konsekvensutredningen bör ingå i rapporten. Verket skiljer mellan fyra nivåer på konsekvensutredningar – summarisk, enkel, utförlig och komplex. En summarisk konsekvens- utredning kan användas när problemet är enkelt och de negativa effekterna är försumbara. I en summarisk utredning kan utredningen göras utan beräkningar. En enkel konsekvensutredning kan vara lämplig när problemet är komplicerat och de negativa effekterna är försumbara. Den enkla konsekvensutredningen skiljer sig från den summariska främst genom att problemanalysen och beskrivningen av effektkedjan är mer utförlig. Den utförliga analysen bör tillämpas när problemet är enkelt men bieffekterna betydande. I den enkla konsekvensanalysen tillkommer krav på en beräkning av nyttan med föreskrifterna eftersom de negativa effekterna bedöms som betydande. Slutligen skall den komplexa konsekvensanalysen tillämpas när problemet är komplext och de negativa bieffekterna är betydande. Utöver kostnadsberäkningen av föreskrifternas direkta effekter skall även bieffekterna närmare analyseras. Genomgående gäller att problembeskrivning och beskrivning av effektkedjan och effekter skall vara utförligare när man går från den summariska till den enkla konsekvensanalysen osv. infördes en förordning (1982:668) om statliga m yndigheters uppgiftsinsamling från näringsliv och kommuner. fastställs att uppgiftslämnarkrav skall begränsas t som behövs för ändamålet som lättas så långt som möjligt. 14 Konsekvensutredning, RRV 1996:38. myndigheter en samrådsskyldighet med företrädare för näringsliv och kommuner innan beslut om uppgiftsinsamling skall fattas. Samrådet skall omfatta de uppgifter som avses att insamlas, form för insamlingen, utformning av blanketter, frågor om urval vid urvalsundersökningar o.dyl. Denna förordning är alltjämt i kraft. Som företrädare för näringslivet fungerar för Regelgranskning, NNR (f.d. Företagens Uppgiftslämnardelegation, FUD). Organisationen inrättades och har t ill uppgift att begränsa företagens uppgiftslämnande t ill myndigheterna, förenkla det uppgiftslämnande som krävs samt se t ill att de uppgifter som lämnas hanteras på ett rättssäkert sätt. Den namnändring som skedde /98 återspeglar den utvi dgning som skett successivt till att omfatta näringslivets samordnade granskning av de problem- och konsekvensutredningar som alla myndigheter skall företa innan de beslutar om nya regler. 21 näringslivsorganisationer är medlemmar i . tillsatte regeringen den s.k. Normgruppen – en grupp med uppgift att samordna arbete med att åstadkomma en smidigt fungerande regeltillämpning gentemot närings- livet. I gruppen ingick företrädare för statsrådsberedning, vissa departe- ment och myndigheter och ordförande var dåvarande statssekreteraren i Industridepartementet. På uppdrag av Normgruppen genomförde Si nova en intervjuunder- sökning 15 bland småföretag för: ·att åskådliggöra karaktären på de problem som det enskilda företaget ställs inför till följd av de samhällsregleringar som sam- lat riktas mot företaget ·att inom ramen för de grundläggande motiven bakom regle- ringarna diskutera möjliga förslag till konkreta åtgärder av seende: ·regler och regeltillämpningar som i särskilt hög grad verkar försvårande, fördyrande eller i övrigt skapar problem 15 Förenklad reglering gentemot näringslivet. ·myndigheternas agerande vad avser service, information, handläggning etc. Studien byggde på 20 intervjuer med olika befattningshavare på fyra företag. I korthet kom utredarna till följande slutsatser: ·företagen godtar i regel de grundläggande motiven bakom lag- stiftningen ·företagens problem har främst koppling till handläggningstider, service och tolkning men även till innehållet ·företagen ogillar detaljstyrningen och eftersträvar större ansvar ·företagen ville att också andra styrmedel prövas. Utredningen konstaterar vidare utifrån intervjuer med berörda myndig- heter att det finns en tydlig brist på förståelse för varandras kulturer hos företag och myndigheter och att enskilda myndigheter har en tendens att övervärdera betydelsen av sin egen verksamhet och underskatta andras möjligheter att agera självständigt. Incitamenten till avveckling och förenklingar av regleringar är otillräckliga. I utredningen redovisas också ett antal förslag för att främja incitamenten till avreglering såsom: ·att arbetet fokuseras kring de centrala myndigheterna då de har den bästa kunskapen och därmed är nyckeln till förändringar ·fortsatt information och attitydpåverkan ·diskussion om alternativa styrmedel ·stöd till myndigheterna i deras omställningsprocess ·decentralisering av beslutanderätten för mindre ärenden till hand- läggaren ·ge upp kraven på millimeterrättvisa. Studien följdes upp av en bredare företagsstudie genomförd av då- varande Statens industriverk.16 De områden som utpekades som pro- blemområden av utredningen var skatte- och socialavgiftsområdet, arbetsmarknadsområdet, näringslivets plan- och byggfrågor, transport- sektorns reglering, teknisk provning och kontroll samt det statliga finansiella stödet. I utredningen konstateras att: ·i av företagen ingår myndighetsproblem bland de tre största problemen ·den offentliga servicen har förbättrats (1983 – 1986) ·fåmansbolag och s.k. high-tech-företag är mer negativa än andra företag mot det offentliga regelverket ·arbetsmarknadsfrågor och statligt finansiellt stöd är de regler som skapar mest problem för företagen 16 KRÅNGELSVERIGE – MYT ELLER SANNING? – Företagare ser på offentlig reglering, SIND 1986:4, . ·kritik mot långa handläggningstider berör främst lokaliserings-, stöd- och investeringsfondärenden ·företagarna anser att de lokala arbetsförmedlingarna inte kan anvisa lämpliga personer. Slutligen pekades i utredningen också på behovet av vissa förändringar inom skatteområdet. Utöver dessa mer allmänna utredningar utfördes ett antal utredningar avseende vissa mer avgränsade problemområden.17 beslöt regeringen att t illkalla en delegation för avregleringsfrågor och för genomförande av ett regeringens avregle- ringsprogram för 1993-1994. Delegationen leddes av dåvarande stats- sekreteraren vid och hade ledamöter som var tjänstemän från flertalet departement. I direktiven framhålls behovet att bryta den ekonomiska stagnationen, undanröja det strukturella under- skottet i de offentliga finanserna, säkerställa stabiliteten i det finansiella systemet och stärka företagens konkurrenskraft. Direktiven framhåller vidare orsakssambanden mellan långsiktiga tillväxtproblem och negativa effekter av vissa offentliga regleringar. För att främja konkurrens och konkurrenstryck, framhålls det i nämnda direktiv, måste etableringshinder avvecklas och regler införas som förhindrar att etablerade aktörer, särskilt stora och starka mark- nadsaktörer, genom missbruk förhindrar ett tillräckligt konkurrenstryck. Som exempel härpå nämns den konkurrenslag som trädde i kraft . Som komplement till detta föreslogs ett brett upplagt avregle- ringsarbete. Ett sådant arbete skulle beröra ett flertal departements ansvarsområden. Avregleringsdelegationen fick ansvaret för detta arbete. Dess uppdrag var att ställa samman, konkretisera, löpande följa upp samt i systematisk och strukturerad form föra ihop regeringens avregleringsprogram /94. Programmet skulle ge en bred och generell redovisning av avregleringsinsatserna i stort, så att strategin och mönstret i fråga om 17 Ädelmetallkontroll, Ds I 1984:11. Enklare radiostörningskontroll, Ds I 1984:12. Enklare kontroll av volym och vikt, Ds I 1985:4. Bättre regelekonomi – En ny begränsningsförordning, Ds C 1986:14. Enklare och färre regler – en metodstudie, Statskontoret 1987:25. 18 Delegationen för genomförande av ett regeringens avregleringsprogram /94, m.m., Dir. 1993:113. Delegationen skulle tillgodogöra sig information om konkurrensbegränsningar och etableringshinder som delar av det offentliga regelverket medför och därvid vid behov ta lämpliga initiativ för att väcka frågor om förändringar som stärker konkurrensen. I detta sammanhang skulle delegationen kunna låta genomföra studier om möjligheter till förenklingar och avregleringar som underlättar företagande samt som belyser problem och konsekvenser som kan uppkomma vid genomförandet av konkreta avregleringar. I sitt arbete skulle delegationen också uppmärksamma förslag om nya eller ändrade regler från det offentliga utredningsväsendet och i förekommande fall låta bredda beredningsunderlaget för ett visst förslag genom komplettering med en särskild granskning ur marknads- effektivitetssynpunkt. Slutligen ingick också i delegationens uppgift att sprida information om och bilda opinion för avregleringsarbetets ekono- miska funktioner och för betydelsen av marknadseffektivitet när det gäller att trygga sysselsättningen och att tillgodose samhällsekonomins och konsumenternas intressen. redovisade delegationen sin första rapport. 19 I den presenterades ett program omfattande 95 olika förslag som var under utredning. I sin andra rapport20, avlämnad , re dovisade dele- gationen bakgrunden till avregleringsdelegationens arbete och förslag, erfarenheterna av effekterna av avregleringar utomlands och i , kommentarer till avregleringsprogrammet samt ett förslag till rullande system för aktiv avreglering. Vidare redovisades ett antal checklistor och analysinstrument för regelgranskning. lämnade Statsrådsberedningen vissa allmänna instruktioner för lagstiftningsarbetet i . Dessa har uppdaterats – senast 1995.21 De viktigaste förändringarna i den senaste versionen är föranledd av medlemskap i /EU. I promemorian framhålls vikten av att kostsamma, onödiga och ineffek- tiva åtgärder undviks, att lämpliga styrmedel väljs och att rättsreglerna görs ändamålsenliga, enkla och klara. Som underlag för ett beslut om 19 Ett avregleringsprogram – Avregleringsdelegationens första rapport till regeringen, nov. 1993 (). 20 Avreglering för tillväxt och fler j obb – Avregleringsdeleg ationens andra rapport till regeringen, Huvudrapport med bil. 21 Att styra genom regler? – Checklista för regelgivare, , PM 1995:2. regler bör en analys ske utifrån fem allmänna frågor och tre frågor närmare inriktade på själva regelstyrningen. De allmänna frågorna är: ·Vad är problemet? ·Behövs någon åtgärd över huvud taget? ·Vilka alternativa styrmedel kan användas? ·Vilket resultat ger en konsekvensutredning och vilket styrmedel bör slutligt väljas? ·Hur sker uppföljning och utvärdering?` Vad gäller regelstyrningen skall följande tre frågor besvaras: ·Hur bör de rättsliga problemen lösas? ·Hur bör reglerna sedan tillämpas i praktiken? ·Hur bör reglerna utformas språkligt? 5.5Kommittédirektiv om prövning av offentliga åtaganden beslöt regeringen om ett direktiv innehållande riktlinjer för hur kommittéer och särskilda utredare förutsättningslöst skall pröva offentliga åtaganden. 22 Enligt direktivet ställs även krav på redovisning av hur effekterna av genomförd verksamhet skall analyseras samt hur utredningsförslag skall finansieras. Kraven i direktivet motiveras med den förändring i styrningen av den offentliga verksamheten som skett mot bakgrund av den ekonomiska utvecklingen med stora underskott i de offentliga finanserna. Enligt direktivet skall en utgångspunkt vid analysen vara en antagen situation utan ett offentligt åtagande. I analysen skall för- och nackdelar med ett offentligt åtagande liksom utan ett sådant åtagande bedömas. Vidare framhålls att värdet av ett offentligt åtagande måste vägas mot de samhällsekonomiska kostnader som en sådan åtgärd medför. Enligt direktivets riktlinjer skall vid prövningen anges de bakom- liggande, egentliga målen för den verksamhet som utreds och prövas förutsättningslöst om åtagandet bör vara en offentlig angelägenhet. Resultatet skall ligga till grund för kommitténs fortsatta överväganden om t.ex. lämpliga medel. Om prövningen leder till att ett offentligt åtagande förordas, skall lämplig nivå för verksamheten – statlig, landstingskommunal eller – anges. Varje kommitté skall redo- visa en utvärdering av sitt förslag till nytt offentligt åtagande liksom förslag till hur avveckling av befintligt åtagande skall genomföras. 22 Direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden, Dir 1994:23. kommitté åläggs vidare att analysera uppnådda resultat av förekommande offentliga åtaganden på utredningsområdet. Likaså skall möjligheterna till och effekterna av besparingar, effektiviseringar och inkomstökningar på utrednings området analyseras. Förslag som innebär kostnadsökningar eller inkomstminskningar skall åtföljas av en redovisning av hur finansiering av förslaget skall ske. Åtgärder som påverkar den kommunala sektorn skall åtföljas av en bedömning av de kommunalekonomiska effekterna liksom en redovisning av förslagets finansiering. Varje kommitté åläggs slutligen att redovisa konsekvenserna av sina förslag. Kompletterande instruktioner till departementen för tillämpning av direktivet har lämnats av statsrådsberedningen i ett cirkulär. 23 I direktivet pekas bl.a. på det kompetenskrav på utredarna som kravet på kon- sekvensanalyser medför. För att säkerställa att kravet på kon- sekvensanalyser fullföljs föreslås bl.a. att en samrådsskyldighet med en stabsmyndighet till regeringen skrivs in i direktiven. 5.6Regeringsbeslut om systematisk genomgång i av företagsregler beslöt regeringen om en ordning för systematisk genomgång i av företagsregler. 24 Genomgången skulle sätta strålkastaren på marknadseffektiviteten. Enligt beslutet skall alla departement gå igenom de företagsregler de ansvarar för och se hur de fungerar. Såväl lagar som förordningar, myndighetsföreskrifter och allmänna råd skall omfattas av genomgången. Testpaneler skall inrättas med företrädare för små och medelstora företag med uppgift att ge regeringen synpunkter på hur specifika regler påverkar konkurrenskraften och vilka kostnader de medför. Vidare skall s.k. granskningsgrupper inrättas. Dessa skall var och en ha ansvar att granska var sin sektor av ekonomin och se vilka regler som i onödan hindrar företagen och marknaden att arbeta effektivt. Enligt beslutet skall varje departement ansvara för arbetet inom 23 Kommittéernas prövning av offentliga åtaganden – tillämpning av dir. 1994:23, Statsrådsberedningen/, Cirkulär 1995:11 Pro- blem- och konsekvensanalyser i författningsarbetet. 24 En ordning för systematisk genomgång i av företags- regler, Protokoll vid regeringssammanträde , dnr N94/1214. sitt regelområde medan Närings- och skall ansvara för samordningen. Regelgenomgången och analysarbetet skulle särskilt ta fasta på följande aspekter: ·klargöra vad som är en uppgift för det allmänna ·finna de bästa och billigaste styrmedlen bland informations- baserade, administrativa och ekonomiska sådana ·speciellt beakta de små och medelstora företagens situation ·få en klar struktur i reglerna ·göra reglerna enkla, klara och lätta att överblicka ·granska om reglerna med tiden blivit felaktiga, onödiga, föråldrade, kostnadsdrivande, ineffektiva eller icke ändamåls- enliga, t.ex. därför att marknadssituationen har förändrats sedan de skrivits ·uppmärksamma reglers effekter på marknadseffektiviteten gene- rellt och vid behov pröva detta genom djupare konsekvensanalyser på marknadsnivå ·särskilt uppmärksamma alternativa styrmedel, t.ex. funktionskrav, ekonomiska styrmedel såsom avgifter respektive information ·överväga avreglering och marknadslösningar. Problemanalysen är den utredning som söker ringa in ett problem och ta fram olika alternativa lösningar på detta. Sådana lösningar kan vara information, utbildningsinsatser och regleringar. Problemanalysen är mycket viktig i regelförenklingsarbetet och bör göras . kan resultatet bli att ingen åtgärd alls bör vidtas. Reglering skall vara ett sistahandsalternativ. I detta stycke konkretiseras vad som åsyftas med en konsekvensanalys. Ofta används i stället begreppet samhällsekonomisk analys. Den sist- nämnda typen av analys av en åtgärd innebär att man : 1.kartlägger vilka betingelser/generella krav som ändras på grund av åtgärden 2.kartlägger vilka som får sina arbetsförutsättningar ändrade av åtgärden 3.analyserar i vilken riktning effekterna verkar 4.omvandlar alla effekter i kostnads- eller intäktstermer 5.beräknar/uppskattar kostnaderna och intäkterna 6.beräknar en nettokostnad/nettointäkt. Eftersom många effekter inte går att mäta i ekonomiska termer utan enbart kan uttryckas kvalitativt eller primärt mäts genom en annan kvantitativ variabel än kronor krävs ofta att kostnader eller intäkter av åtgärden uppskattas. Detta sker ofta med hjälp av en modell enligt vilken en kvantitativ variabel av ett slag omräknas till ekonomiska termer eller enligt vilken en kvalitativ variabel uppskattas i ekonomiska termer. Omräkningen i sig innebär att en sådan kalkyl bygger på många schabloner och förutsättningar. En samhällsekonomisk kalkyl blir därmed alltid osäker, osäkrare ju fler och ju viktigare faktorer som måste uppskattas. Ytterligare en svårighet med en samhällsekonomisk kalkyl av en statlig åtgärds effekter är kopplade till effekternas spridning över tiden. Effekter kan vidare vara av engångskaraktär, vara kortsiktiga eller långsiktiga. Om svårigheterna är för stora för att en någorlunda välgrundad samhällsekonomisk analys skall kunna genomföras kan det vara bättre att göra en mer begränsad konsekvensanalys. Den skulle då innebära att man stannar vid steg 3 ovan och därefter gör en mer kvalitativ bedöm- ning av omfattningen/betydelsen av de olika effekterna. Rent konkret kan konsekvensanalysen brytas ner i ett antal centrala frågor. Skall konsekvensanalysen vara heltäckande blir antalet frågor, trots koncentration till de viktigaste, besvärande stort. För att vara hanterbar måste analysen därför koncentreras till de sektorer som i sammanhanget anses vara de viktigaste. Frågorna bör formuleras så att det finns en tydlig och välgrundad koppling till ett antal centrala slutsatser som har stark relevans för de ställningstaganden som konsekvensanalysen skall utgöra underlag för. I detta sammanhang är det frågor som rör näringslivets arbetsbetingelser och regleringens primära syfte som är de faktorer som skall vägas mot varandra. Frågorna bör därför vara centrala ur näringspolitisk synpunkt. 5.7.3Inriktningen av konsekvensanalysarbetet i För en konsekvensanalys med inriktning på att ge underlag för bedöm- ning av en reglerings effekter på näringslivets arbetsförutsättningar för att kunna väga dem mot de resultat som kan uppnås inom dess primära målområde bör bl.a. följande frågor vara centrala: 1.Leder regleringen till särskilda problem för små företag? 2.Leder regleringen till att svenska företags kostnadsläge relativt företag i viktiga konkurrentländer ökar? 3.Leder regleringen till tekniska handelshinder? 4.Strider regleringen mot för statsstöd? 5.Står regleringen eller dess tillämpning i strid med de svenska konkurrensreglerna eller ? 6.Leder regleringen till att de regler som måste iakttas av närings- idkaren vid etablering av verksamhet blir fler, mer komplicerade och/eller för med sig mer omfattande/komplicerade ansökningar om tillstånd m.m.? 7.Ställer regleringen krav på kapitalkrävande investeringar? Då tillgången på kapital är starkt begränsad för små företag hämmar sådana regleringar starkt tillväxten i små- och medel- stora företag