sou · GMB3126 · 1999-01-01 00:00:00 — Utredningen anser sig inte ha anledning att överväga om det varusortiment som skall få finnas i butikerna bör förändras. De nuvarande reglerna från tullförordningen förs därför över till den nya lagen om exportbutiker. I fråga om resande till tredje land står det medlemsstaterna fritt att föreskriva om begränsningar. Enligt tullförordningen finns endast begränsningar beträffande försälj- ningar till resenärer som skall till länder inom tullområdet (däribland ) och till (se nedan). Utredningen föreslår emellertid att kvantiteterna bör motsvara vad som gäller för resenärer med be- stämmelseort inom EU. Skälen till detta förslag finns angivna i avsnitt 4.2.3. En viss modifiering bör göras genom att de kvantitativa begräns- ningarna för parfymer och luktvatten tas bort. Begränsningen i tullförordningen för försäljning till resande med eb- stämmelseort i till att avse inte större mängder än vad resande får tullfritt införa dit grundas med vissa justeringar på särskilda restriktioner som antogs i nordiskt samförstånd för försäljning till den som avreser till , eller (se prop. I sammanhanget kan noteras den särskilda överenskommel- sen (SÖ 1980:81, senast ändrad genom SÖ 1988:34) mellan , , och om skattefri försäljning på flygplats i dessa länder. Enligt överenskommelsen gäller att på flygplats får till resande som är bosatt i något av länderna skattefritt säljas endast alkoholhaltiga drycker, tobaksvaror, choklad- och konfektyrvaror, parfymer, kosmeti- ka preparat och toalettmedel Det kan ifrågasättas om det finns skäl att upprätthålla denna särreg- lering som endast gäller i förhållande till . 4.7Förslag till ny lag om proviantering av fartyg och luftfartyg 4.7.1Nordiska provianteringsöverenskommelsen bör sägas upp Utredningens förslag: bör säga upp den nordiska provi- anteringsöverenskommelsen. Vissa begränsningar i förhållande till som följer av över- enskommelsen förs över till den nya lagen om proviantering av fartyg och luftfartyg. Som framgår av avsnitt 3.7 reglerar överenskommelsen i stort sett bara försäljning av obeskattade varor. Beträffande servering säger den en- dast att provianteringen inte får ske av obeskattade tobaksvaror och ci- garettpapper. Eftersom någon försäljning av obeskattade varor inte får ske i trafiken mellan de tre länder som ingår i EU måste överenskommel- sen i praktiken anses ha spelat ut sin roll efter . Detta gäller i vart fall i förhållandet mellan dessa tre länder. Som framgår av avsnitt 3.7 har redan frångått överenskommelsen. Från dansk sida anser man att överenskommelsen gäller men har också fram- fört önskemål om att länderna skall diskutera vad som skall gälla efter taxfreeförsäljningens avskaffande. Även synes således anse att överenskommelsen inte gäller efter . Det är också utredningens bedömning att i vart fall de regler som gäller försäljningen ombord inte har någon giltighet efter nämnda datum. Överenskommelsen får anses ha spelat ut sin roll och bör därför säga upp den. Det kan finnas anledning för de berörda länderna att komma överens om utbyte av upplysningar m.m. som kan underlätta kontrollen av verksamheten. Detta kan ske exempelvis genom bilaterala Utformningen av sådana eventuella avtal anser sig utredningen dock inte ha anledning att lämna några förslag om. När det däremot gäller föranleder inte beslutet inom EU att de begränsningar som följer av överenskommelsen är överspelade. Detta medför dock inte tillräckliga skäl att inte säga upp överenskommelsen. I stället bör även förhandlingar med inledas för att se över vilka regler som bör gälla . I avvaktan på vad som kan komma ut av dessa förhandlingar bör dock fortsätta att i praktiken hålla sig till överenskommelsen när det gäller fartygstrafiken till . Utred- ningen lämnar därför förslag på regler som medför att överenskommel- sens begränsningar även gäller efter . Eftersom det är mycket speciella särlösningar och det är osäkert vad som skall gälla efter förhandlingar mellan länderna bör dessa begränsningar föras in i den nya lagen om proviantering av fartyg och luftfartyg. 4.7.2En ny lag om proviantering bör införas Utredningens förslag: En ny lag om proviantering av fartyg och luft- fartyg införs och ersätter den nuvarande provianteringsförordningen. I den nya lagen anges bl.a. under vilka förutsättningar som tullen får medge att obeskattade gemenskapsvaror eller varor som inte är ge- menskapsvaror får provianteras och vilka särskilda krav på redovis- ning som skall ställas på den som har varorna ombord. Vidare ges i provianteringslagen vissa regler som tar sikte på speciella situationer kring fartygslinjer mellan och . I avsnitt 2.6 finns en genomgång av provianteringsförordningen. Av eg- nomgången framgår att förordningen innehåller regler av olika slag. Den innehåller t.ex. regler om vad som får tas ombord i obeskattat skick, til- ståndsregler, överklaganderegler men också rena ordningsregler. En stor del av dessa bestämmelser är av en sådan ingripande karaktär att de bör ges i lag. Flertalet av de bestämmelser som finns i förordningen bör därför öf- ras över till en lag om proviantering av fartyg och luftfartyg. Det gäller vad som får provianteras och av vem, vem som skall ge tillstånd till pro- vianteringen och hur kontrollen skall vara utformad. Vidare när tillstånd får återkallas och regler för överklagande av beslut m.m. En utgångspunkt för förslaget till den nya lagen är att den nordiska provianteringsöverenskommelsen skall sägas upp. Detta innebär att de nuvarande reglerna som tar sikte på särskilda rutter mellan och inte förs över till den nya lagen. Däremot återfinns den be- stämmelse som gäller vissa korta rutter mellan och i den nya lagen och, som framgår av avsnitt 4.3, även en regel om mervärdes- beskattning för fartygslinjer mellan dessa båda länder kopplad till ML. Som framgår av avsnitt 4.2.1 kommer en upplagshavares avdrag att kopplas till att tullen medgivit tillstånd till proviantering. En viktig na- ledning att införa regler om sådana tillstånd är således att stärka den fis- kala kontrollen över provianteringen. 4.7.3Generella förutsättningar för proviantering Utredningens förslag: Proviantering med obeskattade gemen- skapsvaror skall få ske för försäljning vid resa till plats utanför EG:s skatteområde och för förbrukning ombord vid resa till utländsk ort. När det gäller mervärdesskatt får proviantering av obeskattade ge- menskapsvaror dock även få ske för försäljning vid resa till plats ni- om EG:s skatteområde. Proviantering med obeskattade gemenskapsvaror och varor som inte är gemenskapsvaror skall få ske för försäljning och förbrukning ombord vid resa till plats utanför EG:s tullområde. Reglerna för proviantering skall spegla de skatte- och tullrättsliga möj- ligheterna till försäljning och förbrukning ombord av obeskattade varor eller icke-gemenskapsvaror. När det gäller obeskattade gemenskapsvaror måste man efter skilja på försäljning och förbrukning ombord. Den skattefria försäljningen upphör när det gäller resor inom EU men kvarstår vid resa till tredje land. Förbrukning ombord kommer dock även fortsättningsvis att kunna ske med obeskattade varor. Således får när det gäller varor som skall säljas ombord proviantering endast ske om resan sker till plats utanför EG:s skatteområde. Som framgår av avsnitt 4.3 föreslår dock utredningen att all proviantering, alltså även den som avser försäljning ombord, skall kunna ske utan mervärdesskatt. För förbrukning ombord gäller endast kravet på att resan skall ske till en utländsk ort. För icke-gemenskapsvaror bör gälla att sådana får provianteras en- dast om resan sker till plats utanför EG:s tullområde. Detta oavsett om varorna är avsedda för försäljning eller förbrukning. För förbrukning ombord på resor gäller visserligen att den kan ske med varor som är tullfria. Detta bör dock inte ske genom att icke-gemenskapsvaror får tas ombord utan genom den möjlighet till tullfri proviantering som regleras i lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. och förordningen (1994:1605) om tullfrihet m.m. 4.7.4Vilka fartyg och luftfartyg som skall få proviantera obeskattade alkoholdrycker och tobaksvaror Utredningens förslag: De nuvarande begränsningarna att endast vis- sa fartyg och luftfartyg får proviantera obeskattade alkoholdrycker och tobaksvaror behålls till stora delar i den nya lagen. Dock skall endast provianteringen tillåtas för fartyg i yrkesmässig trafik, utom fiskefartyg, och inte som kunna ske till fritidsfartyg. Provianteringen av försvarsmaktens fartyg och luftfartyg skall regleras direkt i lagen. Proviantering av obeskattade alkoholdrycker och tobaksvaror får enligt 8 § provianteringsförordningen ske endast till: ·luftfartyg som har en högsta tillåtna startvikt som överstiger och som är destinerat till utländsk flygplats för att lämna eller hämta passagerare eller last, ·fritidsfartyg vars bruttodräktighet inte understiger 75 som skall avgå till utländsk hamn i annat land än , eller , ·annat fartyg som inte är fiskefartyg och vars bruttodräktighet är minst 75 som skall anlöpa utländsk hamn för att lämna eller hämta passagerare eller last, eller som skall företa kryssning i mer avlägsna farvatten som turistfartyg. Enligt förordningen får dessutom proviantering av dessa varor ske, i ne- lighet med särskilda bestämmelser, till fartyg som disponeras av För- svarsmakten. Med tanke på den risk för skattefusk som alltid föreligger när det gäller obeskattade alkoholdrycker och tobaksvaror bör endast fartyg och luftfartyg av viss storlek komma i fråga för proviantering av sådana va- ror. Enligt utredningens bedömning finns inte anledning att frångå de begränsningar i detta hänseende som gäller . Risken för skattefusk är dock skäl att göra en förändring mot dagens regler på så sätt att fri- tidsfartyg inte bör få proviantera de nu aktuella varorna obeskattade. Enligt utredningens mening är det rimligt att begränsa denna proviante- ring till fartyg som går i yrkesmässig trafik. Att Försvarsmaktens fartyg och luftfartyg skall få proviantera obe- skattade alkoholdrycker och tobaksvaror bör framgå direkt av den nya lagen. För dessa fartyg synes några begränsningar till viss storlek inte vara nödvändig. Utredningens förslag: Tillstånd till proviantering skall meddelas den som bedriver verksamheten på fartyget eller luftfartyget om han med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och omständigheterna i vö- rigt bör meddelas sådant tillstånd. Tillstånd skall meddelas eller för varje tillfälle som proviantering sker. Proviantering skall inte medges i större omfattning än vad som är skäligt med hänsyn till resans art och varaktighet samt det antal per- soner som beräknas kunna komma att medfölja transportmedlet. Tillstånd till proviantering meddelas av tullmyndigheten. Även om försäljning av obeskattade varor inte skall förekomma vid resor inom EU kommer det ändå av vara avsevärda mängder obeskattade va- ror som tas ombord för förbrukning ombord. Vid resor till tredje land tillkommer varor för försäljning. Det är således klart att det måste ställas stora krav på den som på detta sätt får hantera obeskattade varor. Den som får ett tillstånd till proviantering är i mycket att jämställa med den som är upplagshavare enligt alkohol- och tobaksskattelagarna. I dessa lagar finns ett krav på att endast den, som med hänsyn till sina ekon- miska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig, får god- kännas som upplagshavare. Samma krav bör gälla för den som skall ges tillstånd till proviantering. Tillstånd till proviantering bör kunna vara av mer permanent art eller gälla endast för varje proviantering. Det skulle bli en mycket omfattande hantering om exempelvis ett rederi som bedriver reguljär färjetrafik skulle behöva tillstånd varje gång som varor provianteras. I andra fall, t.ex. lastfartyg som endast enstaka gånger angör svenska hamnar, är det naturligt att ett tillstånd bara gäller varje proviantering för sig. Således bör både tillstånd och tillstånd för varje proviantering före- komma. Tillstånd bör endast komma i fråga för den som be- driver reguljär trafik eller liknande verksamhet. Provianteringen bör inte få ske i större utsträckning än nödvändigt. Därför bör, liksom , proviantering inte få ske i större omfattning än vad som är skäligt men hänsyn till resans art och varaktighet. Hänsyn skall också tas till hur många passagerare som kan antas medfölja trans- portmedlet. Tillstånd till proviantering meddelas av tullmyndigheten. Inte minst tullens närvaro vid flygplatser och hamnar, vilket i sig ger större möjligheter till att upptäcka missförhållanden, talar för att tullen behåller denna funktion även i den nya lagen. Utredningen föreslår därför att tul- len även skall vara tillståndsmyndighet enligt den nya lagen. Utredningens förslag: skall utöva tillsyn enligt den nya lagen. Tillståndshavarens bokföring skall var utformad så att kontroll av verksamheten är möjlig. Regeringen skall få bemyndiga Generaltul- styrelsen att i samråd med meddela föreskrifter om hur bokföringen skall vara utformad. Tillståndshavaren skall på tullmyndighetens begäran tillhandahålla bokföringshandlingar och övriga handlingar som rör verksamheten samt lämna tillträde till utrymmen som används i verksamhten. Av samma skäl som tullmyndigheten bör vara tillståndsmyndighet bör den även vara tillsynsmyndighet enligt den nya lagen. För att kontrollen skall kunna genomföras på ett meningsfullt sätt krävs att tillståndshav- rens bokföring är utformad så att kontrollen är möjlig. Exempelvis bör en lagerbokföring finnas som gör det möjligt att kontrollera vad somat- gits ombord på olika platser samt vad som förbrukats ombord och vad som eventuellt har använts för försäljning ombord. De närmare före- skrifterna för hur denna bokföring skall vara utformad bör, efter bemyn- digande av regeringen, meddelas av i samråd med . Därutöver krävs för en fungerande kontroll att tullmyndigheten har möjlighet att rent fysiskt kontrollera verksamhet. Tillståndshavaren skall därför vara tvungen att lämna tillträde till utrymmen som han använder i sin verksamhet. Efter förebild i 3 kap. 6 a § LPP bör det i den nya lagen införas en bestämmelse om att en uppgift som en myndighet förfogar över och som behövs för tillsynen skall tillhandahållas tullmyndigheten på begäran. Utredningens förslag: Ett tillstånd till proviantering får återkallas om förutsättningarna för att meddela tillstånd inte längre finns eller om tillståndshavaren använder varorna för andra ändamål än vad som anges i tillståndet. Vidare får tillståndet återkallas om tillståndshav- rens bokföring inte är utformad på ett tillfredsställande sätt eller om han inte medverkar vid kontrollen av verksamheten. Återkallelse av tillstånd bör som regel bli aktuellt vid tillstånd som gäller , även om det inte kan uteslutas att det även kan förekomma när tillstånd getts för ett enstaka tillfälle. En första återkallelsegrund bör vara att förutsättningarna för att meddela tillstånd inte längre finns. Detta innebär att tillståndet skall återkallas om de ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är sådana att tillstånd inte skulle ha medgivits. Tillståndet bör också återkallas om varorna används på annat sätt än vad som gäller enligt tillståndet, t.ex. om varor som provianterats för förbrukning ombord säljs på en EU-intern resa. Härvid bör dock tullmyndigheten ta hänsyn till om den som fått tillståndet deklarerat sin försäljning och vid inte allt för omfattande försäljning vid enstaka til- fällen bör återkallelse inte tillgripas. Om däremot en mer regelmässig försäljning sker bör tillståndet återkallas eftersom i dessa fall proviante- ring skall ske med beskattade varor. Detsamma gäller vid omfattande svinn. Slutligen bör återkallelse ske när tillståndshavaren inte uppfyller kra- ven på hur bokföringen skall vara utformad eller om han försöker för- svåra kontrollen av verksamheten. Med tanke på de stora skattebelopp som kan belöpa på varorna bör återkallelse även komma i fråga om til- ståndshavaren inte medverkar vid skattemyndigheternas kontroll. Utredningens förslag: Beslut om att utföra kontroll skall inte få överklagas. Övriga beslut skall överklagas till allmän förvaltnings- domstol. ges rätt att överklaga beslut och att från tullmyndigheten ta över uppgiften att föra det allmännas talan. Gen- raltullstyrelsen skall föra det allmännas talan i Regeringsrätten. Prövningstillstånd skall krävas för överklagande till kammarrätten. överklagas beslut om proviantering till Generaltullstyre- sen, vars beslut kan överklagas till regeringen. förekommer i mycket ringa utsträckning att ärenden överklagas till regeringen. Vidare är det numera också i få fall som förvaltningsärenden inte överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Enligt utredningens bedömning bör överkla- gande enligt den nya lagen om proviantering inordnas i det system som företrädesvis gäller. Överklagande skall således ske till allmän för- valtningsdomstol, dvs. i första instans länsrätten. Om ett mål överklagas till kammarrätten är den myndighet vars beslut har överklagats också part i målet i kammarrätten. Om ett mål om tillstånd eller återkallelse av tillstånd enligt den nya lagen förs i kammarrätten är alltså tullmyndig- heten motpart. Ett beslut om skatterevision enligt LPP får inte överklagas. En tull- myndighets beslut att kontrollera en verksamhet enligt den nya lagen om proviantering bör inte heller gå att överklaga. Förutom tillståndshavaren skall också få över- klaga ett beslut om proviantering. För att skall ha möjlighet att driva mer principiella ärenden bör den få överta tullmyn- dighetens uppgift att vara motpart. bör också var det allmännas företrädare om ett ärende går till Regeringsrätten. I samband med instansordningsreformen infördes regler om prövningstillstånd i kammarrätten. Sådant tillstånd får meddelas om det är av vikt för ledningen av rättstillämpningen, om anledning förekommer att ändra länsrättens beslut eller om det finns synnerliga skäl att ändå pröva överklagandet. Regler om när prövningstillstånd krävs finns i de materiella författningarna. Krav på prövningstillstånd får numera betraktas som huvudregel. Ut- redningen kan inte finna någon anledning att frångå denna huvud-regel. Prövningstillstånd bör därför krävas vid överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag innebär att en klar rågång skapas mellan gemen- skapsvaror och icke-gemenskapsvaror. För gemenskapsvaror gäller skattelagstiftningen och skattemyndigheten ansvar för kontroll m.m. För icke-gemenskapsvaror gäller tullagstiftningen och dessa varor är tullmyndighetens ansvarsområde. Den sammanblandning av dessa båda regelverk som finns när det gäller provianteringen och exportbuti- ker och därmed också oklarheten beträffande ansvarsfördelningen mellan myndigheterna bör försvinna. Härigenom bör också kontrollen av verk- samheten underlättas. Även för de företag som bedriver verksamhet kring proviantering bör förslagen innebära större klarhet och därmed underlätta t.ex. redovisningen. Genom att obeskattade varor får tas ombord på fartyg och luftfartyg öppnas en möjlighet till fusk. Mot detta står dock de tillstånds- och til- synsregler som föreslås i den nya lagen om proviantering av fartyg och luftfartyg. Inte minst risken för att inte få ett tillstånd eller få tillståndet återkallat bör verka återhållande. Ur ett brottsförebyggande perspektiv bör förslagen därför inte medföra några negativa konsevenser. Mycket talar för att fartyg och luftfartyg i större utsträckning kom- mer att proviantera varor avsedda för försäljning i länder med lägre punktskatter. Detta gäller främst flygtrafiken men också den färjetrafik som går till och . För färjetrafiken på bör däremot situationen bli i stort sett som , eftersom rederierna med all sannolikhet kommer att anpassa sina rutter så att de blir att be- trakta som tredjelandsresor. Punktskatterna i och ligger också ungefär på samma nivå. De som provianterar fartyg som går till och samt de som provianterar luftfartyg kom- mer dock att få konkurrensnackdelar i förhållande till dem som är verk- samma i länder med lägre punktskatter. Detta är emellertid en konse- vens av hur reglerna inom EU är utformade och av att har be- tydligt högre punktskatter än flertalet andra medlemsländer. gäller att tullmyndigheten skall ge tillstånd till proviante- ring. Den föreslagna lagen om proviantering av fartyg och luftfartyg bör därför inte medföra några ytterligare kostnader för tullen. Lagen innebär också att de allmänna förvaltningsdomstolarna får en ny måltyp. Det är utredningens bedömning att ett mycket begränsat antal mål kommer att prövas i domstol. Den eventuella merkostnad som kan uppkomma bör därför kunna finansieras genom omfördelning av anslaget för de allmän- na förvaltningsdomstolarna. Förlaget till ny lag om exportbutiker inne- bär att kontrollen av verksamheten skall ligga på beskattningsmyndi- heten i stället för på tullmyndigheten. Med tanke på de fåtal butiker det rör sig om bör det ha endast marginella effekter på myndigheternas kost- nader. Förslaget om att slopa den nuvarande avgiften för exportbutiker har mycket ringa finansiell effekt, i storleksordningen . Den kan dock uppvägas genom att exportbutikerna inte har möjlighet att sälja varor utan tull. Vilken effekt det har på statens finanser är dock mycket svår att uppskatta. Vidare bör det faktum att taxfreehandeln slopas inom EU innebära en ökad försäljning av punktskattepliktiga varor i . Dessutom kommer den försäljning som sker på EU-resor med som avgångsland att mervärdesbeskattas i . Sammantaget bör utredningens förslag tillsammans med att taxfreehandeln upphör innebä- ra ökade inkomster för staten. För samtliga kommittéer och särskilda utredare gäller att förslagens effekter på regionalpolitiken och jämställdhetspolitiken skall redovisas (dir 1992:50 och dir 1994:124). Enligt utredningens uppfattning påver- kar inte förslagen dessa områden. 6.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1563) om tobaksskatt Den nya punkten 7 i första stycket innebär att den som förvärvat tobaks- varor utan skatt på grund av att de skall användas för ett skattefritt än- damål blir skattskyldig om varorna används för ett annat ändamål. Be- stämmelsen har en generell lydelse men kommer för tobaksskattens del endast att gälla den som provianterat varor efter tillstånd enligt den nya lagen om proviantering av fartyg och luftfartyg, jämför kommentaren till 31 b §. Skattskyldigheten gäller om varorna kommit att användas för annat ändamål än det som var förutsättningen för att varorna fick köpas utan skatt. Det innebär att skattskyldighet uppkommer vid varje situation som inte täcks av det skattefria ändamålet, dvs. allt annat än förbrukning ombord. Om varan säljs för att den resande skall ta den med sig up- kommer skattskyldighet men också svinn, stöld eller att varorna förstörs har denna effekt. I avsnitt 2.7 finns en beskrivning av hur provianteringen av flygplan går till från de s.k. proviantlokalerna. I proviantlokalerna, som med ut- redningens förslag måste vara skatteupplag, packas varor för förbruk- ning ombord i särskilda vagnar. När planet återvänder fraktas de varor som finns kvar tillbaka till proviantlokalen. Om varorna förs tillbaka till skatteupplaget i direkt anslutning till att flygplanet återvänder skall inte skattskyldighet enligt den nya punkten uppkomma. För det fall närmare regler behövs för dessa situationer bör de kunna ges av i form av föreskrifter. När leveranser sker från/till ett skatteupplag till/från någon som fått til- stånd enligt den nya lagen om proviantering av fartyg och luftfartyg kommer det att vara obeskattade varor som transporteras. transporter skall säkerhet ställas enligt det nya sista stycket. Detta sker genom att den transportsäkerhet som skall ställas enligt första stycket även skall omfatta transporter i samband med proviantering. En ny punkt 7 har tillkommit som reglerar när skattskyldigheten skall anses inträda i de fall som regleras i 9 § 7.