sou · GMB3160d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Även revisorer har berört att inspektionen är starkt splitt- rad på ett stort antal arbetsuppgifter171 samt uttalat att regleringsbreven för inspektionen i alltför hög grad detaljstyr inspektionens verksamhet.172 Vissa av de uppsatta verksamhetsmålen betecknas närmast som tilldela- de arbetsuppgifter.173 Det är enligt revisorerna angeläget att regeringen formulerar tydliga och mätbara verksamhetsmål som kan uppfattas som ändamålsenliga och relevanta med hänsyn till inspektionens verksam- het.174 Som beskrivits inledningsvis utgör rörelsereglerna inte handlingsregler endast för bankerna utan även för när den utövar tillsyn. I stora drag kan alltså riktlinjerna för tillsynsarbetet på bankom- rådet sägas vara fastlagda genom förslaget till rörelseregler. Detta inne- bär att ändamålet med rörelselagstiftningen präglar även inriktningen på tillsynen, vilket enligt kommitténs mening måste återspeglas i regering- ens styrning av vad tillsynen skall inriktas på. Styrningen av tillsynen bör ske med hänsyn till de övergripande mål som ligger bakom tillsyns- 168Se RRV:s rapport, s. 53. - Enligt uppgift i presenta- tion står ca 2 500 institut under tillsyn av . Av dessa är ca Inspektionen konstaterar själv i Fördju- pad anslagsframställan för budgetåren 1997, 1998 och 1999 att [ä]ven om det sker en prioritering av tillsynen till de större instituten kan inte en till- fredsställande tillsyn långsiktigt upprätthållas med nuvarande resurser. 169Se RRV:s rapport, s. 56. 170Se RRV:s rapport, s. 82. 171Se revisorer, om , dnr 1997:59 (cit. revisorerna), s. 35. 172Se revisorerna, s. 33. 174Se revisorerna, s. 32 f. 478 Tillsyn och auktorisation av banker Den av kommittén föreslagna portalparagrafen i 1 kap. 1 § BRL som säger att syftet med bankrörelselagen är att förtroendet för bankmarknaden skall upprätthållas bör tas till utgångspunkt när rege- ringen formulerar de övergripande målen för inspektionens verksamhet liksom när den närmare anger inspektionens verksamhetsmål och upp- gifter. För att tillsynen skall bli så effektiv som möjligt och därmed bidra till att de nya rörelsereglerna får genomslagskraft är det viktigt att rege- ringen i instruktionen för och i regleringsbrev följer upp intentionerna bakom dessa regler så att rörelseregler och tillsyn praktiskt kommer att utgöra en helhet. Om man ser på vad regeringen har angett som över- gripande mål för verksamhet är dessa enligt 2 § instruktionen för att bidra till det finansiella syste- mets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsument- skydd. Av regleringsbrevet för framgår att övergripande mål som rör verksamhet är ett stabilt och effektivt finansiellt system och en tillförlitlig och relevant statistik. Finansinspek- tionens del av dessa övergripande mål anges vara att genom tillsyn sä- kerställa stabilitet i de enskilda finansiella instituten och att verka för att officiell statistik om finansmarknaden är tillförlitlig och relevant. Därut- över skall som mål för inspektionen gälla att verka för ett gott konsu- mentskydd på det finansiella området. Utifrån ett soliditetsperspektiv är det givet att skall bidra till det finansiella systemets stabilitet genom tillsyn av de en- skilda instituten, i detta sammanhang alltså bankerna. Stabilitetsmålet är en naturlig följd av syftet med rörelsereglerna. När det gäller målet att bidra till det finansiella systemets effektivitet har detta inte närmare definierats av regeringen. I propositionen, Om åtgärder för att stärka det finansiella systemet, anges att syftet med att banker och andra kreditinstitut är underkastade särskilda verksamhets- regler och är föremål för offentlig tillsyn är att förhindra uppkomsten av stora störningar som kan skada det finansiella systemets funktionsdug- lighet.175 Detta utgör närmast en beskrivning av stabilitetsmålet. I propo- sitionen, Ny associationsrätt för bankaktiebolag, m.m., anges de grund- läggande skyddsintressen som finns inom det finansiella systemet och som motiverar att bl.a. bankers verksamhet omgärdas med särskild lag- stiftning, nämligen intresset för det finansiella systemets stabilitet och 175 Se prop. 1992/93:135 s. 15. Tillsyn och auktorisation av banker 479 effektivitet samt konsumentskyddsintresset.176 Därefter förklaras i kort- het vari stabilitets- respektive konsumentskyddsintresset består.177 Det finns inte någon entydig definition av begreppet effektivitet på den finansiella marknaden. I en mening är en finansiell marknad effektiv om den är stabil. Instabilitet på marknaden kan leda till stora samhälls- ekonomiska kostnader och är i den meningen ineffektivt. Regler som har till syfte att bankerna skall bevara stabiliteten i sin rörelse kan med den- na utgångspunkt sägas främja effektiviteten i det finansiella systemet. Även konsumenträttsliga regler kan bidra till effektivitet på den finansi- ella marknaden i den meningen att de får konsumenter att känna sig trygga och därmed våga gå in som aktörer på denna marknad. Markna- den kan även vara effektiv i betydelsen att effektiv konkurrens råder. Konkurrenslagen har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Enligt förarbetena till konkurrenslagen kan en effektiv konkurrens i princip anses råda på en marknad där anta- let säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för dif- ferentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering av företag.178 Det går således att ringa in olika aspekter av begreppet effektivitet även om en heltäckande bestämning av begreppet saknas. Enligt kom- mitténs uppfattning bör det ligga på att vaka över att bankerna upprätthåller stabiliteten i sin rörelse. Att därutöver sätta upp ett effektivitetsmål av mer diffus karaktär för inspektionen är med hän- syn till det nu sagda inte önskvärt. Effektivitet i meningen väl fungerande konsumentskydd och väl fungerande konkurrens bör övervakas av de myndigheter som primärt är satta att göra detta, nämligen bl.a. Konsu- mentombudsmannen och . Att ge Finans-inspektionen sådana uppdrag medför en onödig överlappning mellan myndigheternas verksamhetsområden och tar uppmärksamhet från det som bör vara in- spektionens huvuduppdrag, nämligen att övervaka stabiliteten i de en- skilda bankerna. När det gäller ansvar för tillförlitlig och relevant statistik noterar kommittén att frågor om officiell statistik är föremål för utredning.179 Från kommitténs synpunkt är det viktigt att har möjlighet att koncentrera sig på tillsynen. 1997/98:166 s. 49. 1992/93:56 s. 66. 179Se dir. 1998:17, Utvärdering av statistikreformen. Utredningen, som hör till , tillsattes . Arbetet skall vara av- slutat . 480 Tillsyn och auktorisation av banker spektionen bör därför inte ha ansvar för produktion av offentlig statistik annat än för tillsynsändamål. Som framgår av det sagda går de av regeringen formulerade målen för verksamhet enligt kommitténs mening delvis utöver syftet bakom rörelsereglerna och skapar på det sättet en bristande överensstämmelse mellan rörelseregler och tillsynsarbete. Regeringens styrning av tillsynsarbetet bör enligt kommitténs uppfattning ligga i linje med intentionerna bakom rörelsereglerna och utmynna i preciserade in- struktioner till inspektionen så att inspektionen inte tillförs arbetsupp- gifter som ligger vid sidan av dess tillsynsuppdrag. I regelverket och i motiven till detta anges huvudinriktningen på det framtida tillsynsarbe- tet. Utifrån portalparagrafen i 1 kap. 1 § BRL kan anges att inspektio- nens verksamhet, när det gäller banker, skall ha till ändamål att banker- na skall vara motståndskraftiga mot störningar varvid inspektionen skall ha tillsyn över att bankerna uppfyller kraven på soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. För att kunna fullgöra detta upp- drag krävs att inspektionen arbetar långsiktigt och inte behöver utföra uppgifter av mer tillfällig natur som ett resultat av opinionsbildning, m.m. Inspektionen skall inte åläggas uppgifter därför att de rör den fi- nansiella sektorn utan därför att uppgifterna är motiverade från ett sys- temriskperspektiv. Kommitténs förslag: Vid oktrojprövningen krävs dels att den plane- rade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven i 2 kap. 1-4 §§ BRL på soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bank standard, dels att det kan antas att den som kommer att ha ett kvalifi- cerat innehav i bolaget inte motverkar att bolagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§. Det nuvarande sundhetsbe- greppet slopas. Beviljande av tillstånd att bedriva bankrörelse (oktroj) är ett område som ligger den löpande tillsynen nära eftersom den utgör en första kontroll av att bankrörelsen kommer att drivas på ett från allmän synpunkt tillfreds- ställande sätt. Samma krav bör ställas på bankerna vid oktrojprövningen som ställs på dem i den löpande verksamheten. Kommittén föreslår där- för att bedömningsgrunderna vid oktrojprövningen ändras för att ligga i linje med vad som senare prövas inom ramen för den löpande tillsynen. Det är därför lämpligt att beröra oktrojprövningen i detta sammanhang. Tillsyn och auktorisation av banker 481 För samtliga slag av associationsrättsliga sammanslutningar som får bedriva bankrörelse, dvs. bankaktiebolag, sparbanker och medlemsban- ker, gäller att bolagsordning, reglemente respektive stadgar i normalfal- let skall stadfästas av som även prövar om oktroj skall beviljas. Vissa förutsättningar, som är delvis olika för sparbanker jämfört med bankaktiebolag och medlemsbanker, skall vara uppfyllda för att auktorisation skall medges. För bankaktiebolagens del återfinns grunderna för oktrojprövningen i 9 kap. 3 § BRL.180 I 9 kap. 3 § tredje stycket BRL anges de förutsätt- ningar som är av intresse i förevarande sammanhang och som innebär att skall pröva om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet (punkt 1) och om det kan antas att den som kommer att äga ett kvalificerat innehav i bolaget inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i bolaget och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank (punkt 2). Av 9 kap. 3 § fjärde stycket BRL framgår vidare att oktroj inte får beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i närings- verksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyl- dig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i ban- ken. Prövningen enligt 9 kap. 3 § tredje stycket 2 och fjärde stycket BRL kallas ägarprövning. Exempel på misskötsamhet i näringsverksamhet är att näringsidkaren gjort sig skyldig till bokföringsbrott eller skattebrott som inte är baga- tellartade, att denne regelmässigt underlåtit att betala skatter och all- männa avgifter på icke obetydliga belopp eller att näringsidkaren på oli- ka sätt förfarit otillbörligt i samband med konkursförfarande.181 Misskötsamhet i andra ekonomiska angelägenheter kan exemplifieras med att förvärvaren underlåtit att dekla- rera sina inkomster.182 Förvärvaren skall också vara diskvalificerad om han begått allvarliga brott vid sidan av näringsverksamhet.183 Med uttrycket kvalificerat innehav avses enligt 1 kap. 3 § första stycket 2 BRL ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om inne havet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. 180Lydelse enligt prop. 1997/98:186. 1995/96:173 s. 130 och 138 f. 482 Tillsyn och auktorisation av banker En ägarprövning skall även göras vid förvärv av aktier eller andelar i en bestående bank. Denna prövning görs av inom ramen för tillsynen. Kommittén behandlar den regleringen i avsnitt 13.4.1. När det gäller sparbanker och medlemsbanker återfinns grunderna för oktrojprövningen i 2 kap. 3 § sparbankslagen184 och 2 kap. 2 § lagen om medlemsbanker185. För medlemsbankernas del görs samma prövning som av bankaktiebolagen. När det gäller sparbanker prövas om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksam- het. Någon ägarprövning är däremot inte aktuell. För fullständighetens skull skall här tilläggas att vid oktrojprövningen görs även en s.k. ledningsprövning (9 kap. 3 § tredje stycket 3 BRL, 2 kap. 3 § fjärde stycket 2 sparbankslagen och 2 kap. 2 § fjärde stycket 3 lagen om medlemsbanker). Därvid prövas att de som avses ingå i ban- kens styrelse - och för bankaktiebolagens del även den som avses bli verkställande direktör - har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en bank och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift. I förarbetena anges att de som omfattas av prövningen är styrelseledamöter och suppleanter för dem och verk- ställande direktörer och suppleanter för dem.186 Vad som krävs är att de som skall ingå i ledningen för en bank har ett tillräckligt kunnande på området eller i vart fall förmåga att skaffa sig en sådan kunskap. Viss erfarenhet från näringsverksamhet eller något annat område av betydelse för uppgiften förutsätts också. Vidare bör den som skall ingå i ledningen ha de personliga egenskaper i fråga om omdömesgillhet som uppgiften kräver.187 Kommittén återkommer till ledningsprövning inom ramen för den löpande tillsynen i avsnitten 13.3.1 och 13.3.2.3. Kommitténs avsikt med den nu föreslagna ändringen av villkoren för auktorisation är att de krav som ställs på den planerade rörelsen och på den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken respektive de krav som därefter ställs på banken när den driver rörelse och på den som skall få ett kvalificerat innehav i en redan existerande bank skall stämma överens. För att tillsynen skall bli effektiv är det viktigt att samma krav ställs vid oktrojprövningen som sedan kommer att ställas när bankrörel- 184Se vid not 28. 185Se vid not 28. 1995/96:173 s. 130. 187Se a. prop. Tillsyn och auktorisation av banker 483 sen är i gång. Tyngdpunkten vid oktrojprövningen bör, i den del som är aktuell, precis som när det gäller tillsynen ligga vid de grundläggande rörelsereglerna. Vad som skall bedömas är alltså främst huruvida den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard samt huruvida det kan antas att den som äger ett kvalificerat innehav i banken inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med reglerna i 2 kap. 1-4 §§ BRL om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsent- ligt inflytande över ledningen av en bank. När det gäller innebörden av de nämnda kraven blir samma överväganden aktuella som vid tillsynen (se avsnitt 12.4). Innebörden av lämplighetskravet bör fortsättningsvis i huvudsak vara att en större ägare skall vara ansvarskännande och visa gott omdöme.188 Kommittén föreslår inte någon ändring i den delen. Som framgår av redogörelsen ovan i avsnitt 11.1.3 har innebörden av sundhetsbegreppet förändrats över tiden från att ursprungligen ha tagit sikte på bankernas ekonomiska stabilitet till att numera avse ett allmänt kvalitetskrav när det gäller i stort sett alla aspekter av en banks rörelse. Kommitténs förslag innebär att begreppen "sund bankverksamhet" respektive "sund utveckling av verksamheten" slopas som bedömnings- grunder vid oktrojprövningen och ersätts av en hänvisning till 2 kap. 1-4 §§ BRL, dvs. de grundläggande bestämmelserna om soliditet, riskhante- ring, genomlysbarhet och god bankstandard. Enligt kommitténs bedömning strider de föreslagna ändringarna inte mot EG-rätten på området. För en utförlig redogörelse av sundhetsbegreppet hänvisas till avsnitt 11.1.3. Kommitténs förslag: skall ha tillsyn över att en banks rörelse drivs enligt bankrörelselagen, andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar och interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen. 188 Jfr prop. 1995/96:173, s. 138. 484 Tillsyn och auktorisation av banker huvuduppdrag är att utöva tillsyn i enlighet med den föreslagna bestämmelsen, som innebär att inspektionen skall ha tillsyn över att bankrörelse bedrivs i enlighet med bankrörelselagen, andra för- fattningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar och interna fö- reskrifter som har sin grund i banklagstiftningen. Soliditetsparagrafen styr i hög grad tillsynsarbetet. Den ställer stora krav på tillsynen. För att kunna bedöma en banks soliditet krävs att in- spektionen har en ingående kännedom om rörelsen i just den banken. Härför krävs att inspektionen tillräckligt nära följer verksamheten i ban- ken och har kompetens att dra korrekta slutsatser om tillståndet i banken på grundval av den information som hämtas in. Inspektionen har olika möjligheter att skaffa sig information om till- ståndet i bankerna; genom de rapporter som bankerna är skyldiga att ge in till inspektionen, genom platsbesök, genom möjligheten att anlita en eller flera revisorer för bedömning av en viss fråga vid tillsynen (se när- mare härom i avsnitt 13.2.1), genom bankernas årsredovisningar samt genom underhandskontakter mellan inspektionen och bankernas ledning och personal. För att fortlöpande vara solid måste banken identifiera, mäta och kontrollera de risker den är exponerad för och för att banken skall kunna göra detta måste verksamheten vara genomlysbar. kontroll inom ramen för kravet på soliditet kommer därför att inbegripa en kontroll av riskhanteringen och genomlysbarheten i den en- skilda banken. För att kunna uppfylla kraven på soliditet, riskhantering och genomlysbarhet måste bankerna ha tillfredsställande interna kon- trollsystem.189 bör inrikta tillsynen på bankens styrsystem och informationssystem. När det gäller styrsystem skall inspektionen kontrollera att styrelsen har god kontroll över bankens samlade rörelse. Det är av största vikt att inspektionen övervakar att styrelsen har ett samlat grepp om och verkli- gen kan ta ansvar för bankens rörelse på ett övergripande plan. 189 konstaterar i Erfarenheter av bankkrisen - en rapport till regeringen att den interna styrningen och kontrollen är av avgörande betydelse för varje banks överlevnadsförmåga, se s. 14. Även RRV är inne på liknande tankebanor när verket anför. Det är enligt RRV rimligt att utgå från att instituten som regel bör ha incitament att ha tillfredsställande kontrollsystem. Finanskrisen har sannolikt skärpt ägarnas krav på att kontrollen i instituten är god. Detta synsätt utesluter inte behovet av statlig kontroll men kontrollen bör utformas utifrån en uppfattning om institutens riskbenägenhet och egenkontroll. - Inspektionen bör med detta synsätt i första hand utveckla en kompetens och metodik som gör att man kompletterar institutens egen strävan efter kontroll. Se RRV:s rapport, s. 69. Tillsyn och auktorisation av banker 485 måste ha kontroll över bankens riskexponering och kapitalsituation för att dess förutsättningar att på ett tidigt stadium identifiera och uppmärk- samma problem och oönskade risksituationer skall vara så goda som möjligt. I normalfallet är styrelsens arbetsformer däremot något som bankerna själva skall bestämma över. Den strategiska och affärsmässiga planeringen av verksamheten, som t.ex. bedömningar av om banken skall satsa på kunder inom en viss bransch eller region, ankommer givetvis på de enskilda bankerna så länge verksamheten inte kommer i konflikt med rörelsereglerna. Det är bankerna själva som fattar de företagsekonomis- ka besluten. Det är den enskilda bankens eget val om den t.ex. satsar hårdare på valutahandel, under förutsättning att den har system och ka- pital nog härför. Vad angår informationssystem beror systemens utformning av inrikt- ningen på bankens hela rörelse och även på kapitalsituationen. Systemen bör alltså vara anpassade till den individuella bankens rörelse och Finan- sinspektionen måste här kontrollera att banken har ett informationssys- tem som passar just denna bank. Detta kräver att inspektionen är väl förtrogen med alla de olika rörelsegrenar som bankverksamhet kan om- fatta och kan bedöma huruvida en enskild bank har ett med hänsyn till just sin rörelseprofil godtagbart informationssystem. Från ett riskhanteringsperspektiv är det givetvis väsentligt att bankerna har klara riktlinjer och metoder och rutiner för den interna kontrollen (se närmare härom i kapitel 4 under avsnitten 4.1 och 5), vil- ket också skall vara föremål för tillsyn. Enligt kommitténs uppfattning bör tyngdpunkten i tillsynen ligga på en övergripande analys av den enskilda bankens system för att identifie- ra, mäta och kontrollera de särskilda risker som är förenade med bankverksamhet och på en total bedömning av den enskilda bankens ställning. Kommitténs förslag: skall ha i uppdrag att verka för en sund utveckling av banksektorn. I sin tillsynsverksamhet får tillgång till information om de enskilda bankerna som i sin tur ger inspektionen en unik inblick i hela banksektorn. Det följer inte av förslaget till rörelseregler att inspek- tionen skall göra en samlad bedömning av institutens situation, exempel- vis såvitt gäller bankernas totala riskexponering gentemot en viss sektor. Detta är också naturligt eftersom det knappast finns möjlighet för in- 486 Tillsyn och auktorisation av banker spektionen att ingripa med formella sanktioner i fall där den har uppfatt- ningen att utvecklingen inom hela banksektorn eller i en grupp av banker inte är tillfredsställande men det inte finns grund att påstå att läget i en enskild bank är allvarligt. Det är dock angeläget att följer utvecklingen inom banksektorn som helhet och därvid bildar sig en uppfattning om utvecklingen ligger i linje med intentionerna bakom ban- klagstiftningen. Utöver en tillsynsregel som tar sikte på förhållanden i enskilda banker bör det enligt kommitténs mening finnas en anvisning till om att följa utvecklingen inom hela banksektorn. Det är alltså inte fråga om ett krav riktat till bankerna utan en anvisning till om vad tillsynsarbetet skall inriktas på. Anvisningen innebär att inspektionen skall följa och analysera utvecklingen på den svenska finansiella marknaden och de utländska finansiella marknaderna för att se hur utvecklingen påverkar de svenska bankerna som kollektiv. Detta innebär att Finans-inspektionens och verksamhetsom- råden i viss mån sammanfaller. Ett samråd mellan myndigheterna kan bidra till en effektivare tillsyn av stabiliteten i bankerna. Det är inte meningen att skall kunna ingripa mot en enskild bank under åberopande av den föreslagna regeln. Inspektionen skall dock kunna vidta åtgärder av annat slag. En naturlig åtgärd från sida i fall där förhållandet inte begränsar sig till en enskild bank är att inleda samtal med de berörda bankerna eller med branschorganisationen. Om samtalen visar sig fruktlösa eller det eljest påkallas kan det finnas anledning för inspektionen att uppmärksamma regeringen på förhållandena.190 Det kan också finnas lägen när det är lämpligt att ge offentlighet åt förhållandena. 12.6Resurser och kompetens som den framtida tillsynen kräver I kommitténs direktiv sägs att det är önskvärt att kommittén "värderar hur angelägna olika tillsynsuppgifter är." Vidare sägs att kommitténs "överväganden i dessa frågor bör göras mot bakgrund av en analys av vilka resurser som fordras för att ett tillsynsarbete i enlighet med kom- mitténs förslag skall kunna utföras. Kommittén bör i det sammanhanget 190 har en sådan skyldighet . Enligt 7 § andra stycket 3 verksförordningen (1995:1322) skall nämligen myndighetens chef fortlö- pande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. Tillsyn och auktorisation av banker 487