sou · GMB3112 · 1999-01-01 00:00:00 — av de fristående skolorna har svarat att de fått oförändrade bidrag, dvs. att grundbidraget är samma som tidigare läsår. Många av dessa hade vid tillfället för enkäten inte fått besked om det nya bidra- gets storlek och har därför uppgivit storleken på det tidigare bidraget. Förhandlingar med kommunen pågick fortfarande och tills dessa var avslutade fick skolan det gamla bidraget. Dessa skolor har varit starkt kritiska till kommunens sätt att sköta bidragsgivningen, eftersom sko- lorna inte har kunnat planera läsåret utifrån faktiska resurser. De har inte vetat om bidraget skulle förändras till det bättre eller ej, vilket in- neburit svårigheter för skolorna att planera sin organisation. En skola har meddelat att man skrivit ett femårigt fast avtal med kommunen och att detta inte har skrivits om som en följd av de nya resursfördelnings- reglerna. Många fristående skolor anser att förhandlingarna med kom- munen avseende resurserna skall vara avslutade innan läsåret börjar. Vi kan konstatera att de flesta fristående grundskolor i landet har fått högre bidrag i och med införandet av nya resursfördelningsregler. Storleken på de högre bidragen varierar beroende på kommunens sätt att tolka begreppet efter samma grunder. Många kommuner har inte tagit hänsyn till de skolpliktskostnader som kommunerna har extra, andra har inte tagit bort kommunens overheadkostnader innan resurser- na fördelats till de fristående grundskolorna. Många av de fristående skolor som fått samma eller lägre bidrag ligger i kommuner som inte i alla delar förändrat resursfördelningen till följd av lagändringen. De intervjuer som genomförts med kommunerna pekar på att stor- leken på bidragen har ökat trots att regeringen i propositionen Friståen 50 Iakttagelser i enkäter och vid besök de skolor m.m. utgick från att det nya systemet skulle vara kostnads- neutralt och alltså innebära att kommunerna inte skulle få förändrade kostnader. Det är dock för tidigt att redan nu dra några slutsatser av detta, men i det fortsatta arbetet kommer kommittén att noggrant beva- ka detta. 3.13Tröghet i starten av det nya systemet Vi har frågat när de fristående skolorna fått besked om grundbidragets storlek och kan av svaren se att av 248 skolor som svarat har 143 sko- lor, dvs. , fått besked om grundbidraget först när skolan har startat /98. Detta har försvårat skolornas planering av verksamheten, eftersom de inte fått reda på inom vilka ramar de skall hålla sig. Anledningen till att skolorna fått besked så sent är att kom- munerna alltför sent tagit beslut om resursfördelningen. Som vi tidigare nämnt är det många skolor som vid förfrågan angett att de förändrade resurstilldelningsreglerna inte givit någon effekt och att skolorna erhåller samma bidrag som . Anledningen till detta är att skolorna vid tillfället för enkäten, dvs. må- nad, fortfarande inte fått besked om vilket bidrag skolan skulle få och därför fått det gamla bidraget i avvaktan på kommunens beslut. Det rör sig om 30 fristående skolor. Vissa kommuner har skrivit avtal med de fristående skolorna som löper över flera läsår. I avvaktan på att avtalstiden går ut får den fristå- ende skolan bidrag utifrån vad som överenskommits i avtalet. Det in- nebär i praktiken att kommunen inte följer de nya regler om bidrags- givning som gäller . Från många fristående skolor har också framförts uppfattningar om att kommunpolitikernas allmänna inställning till fristående skolor på- verkar hur snabbt förändringen till ett nytt system genomförs. Kommu- ner med en positiv inställning till fristående skolor tenderar att snabba- re ge besked för att underlätta planeringen. Andra kommuner priorite- rar andra frågor, vilket får till följd att besluten rörande de fristående skolorna fördröjs. 3.14Hittills gjorda erfarenheter av det nya systemet I det betänkande (SOU 1995:109) som bildade utgångspunkt för det riksdagsbeslut som fattades utgick friskolekommittén från att resurstilldelningen till de fristående skolorna skulle medföra ett Iakttagelser i enkäter och vid besök 51 så enkelt administrativt system som möjligt. De kontakter som tagits med både fristående skolor och kommuner pekar på motsatsen. Många anser att det föregående systemet med en procentuell minimi- gräns av det kommunala elevbidraget är att föredra. Det nya systemet med formuleringen att ...bidrag skall lämnas för varje elev med hän- syn till skolans åtagande och elevernas behov efter samma grunder som kommunen tillämpar vid fördelning av resurser till de egna grundsko- lorna. har i många kommuner blivit föremål för olika tolkningar. Ut- trycket efter samma grunder står för olika saker, vilket inneburit att de samråd och förhandlingar som förts mellan kommunerna och de fristå- ende grundskolorna har varit komplicerade och långdragna. De fristå- ende grundskolorna har begränsade resurser att kunna avsätta all den tid som är nödvändig. Många kommuner anser att det nya systemet in- nebär ökad administration och ökad tid för möten med de fristående grundskolornas representanter. Det är möjligt att detta är initialsvårig- heter och att de administrativa rutinerna kommer att för- bättras och effektiviseras. uppfattar dock de inblandade parter- na det nya systemet som mer administrativt krävande. Det förutsattes i riksdagsbeslutet att kommunerna skulle utveckla tydliga principer för resursfördelningen som går att utvärdera. Många fristående skolor tycker att kommunernas modeller för resursfördelning är otydliga och över hälften av skolorna anser att modellerna är omöjli- ga att förstå. Detta är alarmerande. Dessutom visar det sig att nästan hälften av skolorna enligt deras enkätsvar inte givits möjligheter till insyn i kommunens sätt att beräkna bidragen. Kommunernas svar är helt annorlunda på denna punkt. Här framkommer att av kommu- nerna anser att de fristående skolorna givits möjligheter till insyn. En trolig orsak till att det uppstått svårigheter kan vara att av kommunerna har förändrat sina principer för resursfördelning som en följd av de nya reglerna för resursfördelning, men det kan inte vara den enda orsaken. Efter att ha studerat en stor del av kommunernas model- ler för resursfördelning visar det sig att modellerna i många fall är svå- ra att få grepp om. Olika delar av verksamheten ingår i ett grundbidrag, vilket gör det svårt att jämföra bidragets storlek i olika kommuner. Modellerna för sociala viktningar skiljer sig och kan också vara svåra att begripa. Följderna av otydliga eller obegripliga modeller för resursfördelning blir att representanterna för de fristående skolorna när det är dags för samråd och förhandlingar om kommande bidrag omöjligen kan vara väl förberedda inför dessa. Förutom att många har dåliga kunskaper om hur skolbudgeten är uppbyggd gäller det också att veta hur den kommunala ekonomin i stort fungerar. De kommunala tjänstemännen är, till skill- nad mot de fristående skolornas representanter, väl insatta i skolbud- 52 Iakttagelser i enkäter och vid besök geten och har också varit ansvariga för hur modellen för resursfördel- ning skapats. Av detta är det inte svårt att konstatera att de samråd eller förhandlingar som skall äga rum för att komma överens om bidragets storlek inte sker på likvärdiga villkor. Det är därför viktigt att skapa bättre samarbetsformer mellan kommunerna och de fristående skolorna och att dessa bygger på förtroende parterna emellan och inte på miss- troende. I den uppföljning som vi gjort har vi närmare undersökt hur kom- muner med kommundelar handlägger frågor som rör resursfördelning- en. De flesta beslutar centralt om ett grundbidrag och överlåter sedan till kommundelarna att besluta om andra delar av bidraget. Vissa kom- mundelar använder sig av social viktning som innebär att skolorna får olika bidrag per elev beroende på vilken skola det rör sig om. Med tan- ke på att kommundelarna tilldelas gemensamma medel för olika för- valtningar kan storleken på grundbidraget skilja sig. Det bör dock inne- bära att skolor inom samma kommundel har samma grundbidrag och att det sedan är upp till beslutsfattare att fördela eventuella extra medel till skolorna. Beslutet om nya regler för resursfördelningen innebär att de fristå- ende grundskolorna skall tilldelas bidrag efter samma grunder som de kommunala skolorna. I några kommuner med kommundelar sker emel- lertid resursfördelningen till de fristående grundskolorna efter andra principer. I har man valt att ta den billigaste kommundelen, Limhamn-Bunkeflo, som utgångspunkt för fördelning till de fristående skolorna. Det innebär att fristående skolor, oavsett var i kommunen de ligger, inte får bidrag utifrån kommunens genomsnitt. De får i stället ett lägre bidrag. I kommun har man utgått från kommundelen Dal- sjöfors som budget fick av den genomsnittliga re- sursfördelningen per invånare till skolan. I likhet med har alltså använt en billigare kommundel som utgångspunkt för tilldelning av bidrag. Ä ven Ö rebro kommun använder sig av ett system där den centralt beslutade grundresursen bygger på den billigaste kommunde- lens (Almby-Norrbyås) nivå. har präglats av en strävan i kommunerna att minska kostnaderna för bland annat skolsektorn. Många kommunala skolor har blivit utsatta för nedskärningar med stora påfrestningar på skolorna som följd. Nedskärningarna har också berört de fristående skolorna, eftersom dessa inte skall gå fria. Det visar sig nu att de nya reglerna för resursfördelning trots detta har givit av skolorna högre bidrag . Ett fåtal skolor har fått lägre bidrag . Olika sätt i kommunerna att uppfatta vad bidrag efter sam- ma grunder innebär kan ha fått till följd att fristående grundskolor i vissa kommuner fått ett betydligt högre bidrag . kommun är ett exempel på detta. Att det nya systemet för resursfördel Iakttagelser i enkäter och vid besök 53 ning skulle vara kostnadsneutralt i jämförelse med det gamla stämmer inte . Det har i stället inneburit högre kostnader för de flesta kommunerna. Vårt fortsatta arbete kommer att kunna svara på om den- na effekt håller i sig. Men det bör också påpekas att själva idén att det nya systemet skulle bli kostnadsneutralt logiskt förutsätter att det tidi- gare systemet av genomsnittskostnaden hade en exakthet vad gäller samma grunder, vilket naturligtvis inte var fallet. I många kommuner tycks de fristående skolorna inte få del av speci- ella satsningar, till exempel inom IT-området. Kommunerna anser att sådana satsningar enbart skall gälla de kommunala skolorna. De fristå- ende grundskolor som intervjuats om detta anser att detta är fel och att även dessa skolor skall ha samma möjligheter till utveckling. De menar att detta inte stämmer med vad som menas med samma grunder för bi- drag. 54 Iakttagelser i enkäter och vid besök Godkännande av fristående grundskolor 55 4Godkännande av fristående grundskolor Antal ansökningar har ökat stadigt sedan de fristående skolorna fick rätt till offentligt bidrag . De fristående grundskolorna har ökat i antal. De olika skolornas inriktning har kategori- serats och från att från början ha indelats i fyra olika kategorier har antalet ökat för att bestå av följande kategorier: skolor med all- män inriktning, skolor med speciell pedagogik (Freinet, , Waldorf), konfessionella skolor, skolor med språklig/etnisk inriktning, skolor med speciell ämnesprofil, internationella skolor, riksinternat- skolor samt övriga skolor. Tabellen nedan visar antalet godkända fri- stående grundskolor /93 – /98. Tabell 3 Antalet godkända fristående grundskolor läsåren 1992/93 – 1997/98. Antalet skolor som ökat mest (69 st) är de med allmän inriktning. Ä ven skolor med speciell pedagogik redovisar en stor ök- ning (64 st). Minskningen under kategorin Ö vriga kan delvis förklaras av att några av de skolor som fanns med i denna kategori /93 fördes över till annan kategori läsåret därpå med anledning av en av förfinad kategoriindelning. Ä ven procentuellt svarar kategorin Allmän för den största ökningen. /98 var den procentuella fördelningen mellan de olika kategorierna följande: 56 Godkännande av fristående skolor Diagram 15 Procentuell fördelning fristående grundskolor /98. Det fanns olika åsikter om på vilket sätt riksdagsbeslutet om nya re- sursfördelningsregler skulle påverka antalet ansökningar att få starta fristående grundskolor. En uppfattning var att det nu skulle bli mycket svårare att få godkännande av , eftersom kommunerna kunde yttra sig och påvisa att en start av en ny fristående grundskola skulle innebära påtagliga och bestående negativa ekonomiska effekter för kommunen. menade andra att skolorna efter beslutet skulle få mer resurser till sitt förfogande och detta skulle leda till att fler an- sökningar kom in till för behandling. Antalet ansökningar till har varierat . /95 inkom 146 ansökningar, läsåret därefter inkom 104 ansök- ningar och /97 fick 122 ansökningar. Sista da- tum för ansökan är för att året efter kunna starta en friståen- de skola. De 122 ansökningarna kom alltså till och de skolor som fått godkännande har möjlighet att starta sin verksamhet /99. Eftersom beslutet om nya resursfördel- ningsregler togs kan vi notera en liten ökning av ansök- ningar efter beslutet fram till . Ansökningarna till – har, jämfört med året innan, ökat . Enligt uppgifter har 154 ansök- ningar kommit in och kommer att behandlas fram till . Det kan vara av intresse att granska hur har hanterat de 122 ansökningar som inkom – . Av dessa 122 ansökningar har 19 avskrivits, dvs. ansökan har tagits tillbaka. Tre ansökningar är vilande och fem ärenden är när detta Godkännande av fristående grundskolor 57 skrivs ej färdigbehandlade. Som tidigare nämnts har kommunerna möj- lighet att yttra sig och kunna avstyrka ansökan om en skolstart skulle innebära påtagliga negativa konsekvenser för kommunen. har haft att ta ställning till 36 negativa yttranden från kommuner. Av dessa har 22 ansökningar, trots kommunens avstyrkan, fått godkännan- de. Skälen till att kommunerna avstyrkt ansökan för dessa 22 varierar, delvis beroende på vilken inriktning skolan skall ha. För skolor med allmän inriktning (15 skolor) har de flesta kommunerna anfört negativa ekonomiska effekter för kommunen som skäl. Exempel på andra skäl är att kommunens satsning på 1–9-skolor måste avbrytas samt att skolans budgetplan är tveksam. För skolor med konfessionell inriktning (4 skolor) är skälen delvis annorlunda. Dålig elevprognos, bristande öp- penhet med segregation som följd och ifrågasättande av skolans värde- grund är några exempel på skäl som anförts. För en skola med språk- lig/etnisk inriktning har kommunen i sitt yttrande ifrågasatt huvudman- nens förmåga att driva skolverksamhet. Kommunerna har inte i något fall kunna påvisa sådana påtagliga och bestående negativa effekter för kommunens skolväsende som lett till att kunnat ta hänsyn till dessa. har i 19 fall avslagit ansökningar om att starta skola. Dessa utgör av inkomna ansökningar. Kommunerna har avstyrkt dessa ansökningar av varierande skäl och som i huvudsak överensstämmer med de skäl som anförts för de 22 skolor som ansökt och fått godkännande. Vad som skiljer dessa ansökningar från de andra och som fått att avslå ansökningarna är de skäl som Skol- verket dessutom framfört som avgörande för ett avslag. Det gäller i några fall ofullständigt underlag och brister vad avser timplan och bud- get. Av de 19 ansökningarna har åtta sökt för allmän inriktning, fem för konfessionell inriktning, fyra för språklig/etnisk inriktning och en var- dera för montessori- och waldorfpedagogisk inriktning. Vid en närmare granskning av de åtta skolorna med allmän inriktning visar det sig att sju av dessa egentligen skulle kunna kategoriseras som att ha språklig/ etnisk inriktning. har för sju av dessa anfört att den arabiska delen av undervisningen har för stor omfattning och tyngd för att de nationella kunskapsmålen skall kunna uppfyllas. I fyra av fallen har också ifrågasatt huvudmannens förutsättningar att bedriva skolverksamhet. har godkänt 74 fristående grundskolor, vilket omfattar av inkomna ansökningar. Av dessa har 13 fått utökat godkännan- de, dvs. skolan har varit godkänd för vissa årskurser, men fått godkännande för ytterligare årskurser. 61 skolor är nya. Skolornas inriktning för dessa 74 skolor är följande: 58 Godkännande av fristående skolor Inriktningen speciell pedagogik innefattar , Waldorf, Freinet och . Under inriktningen Ö vriga består skolorna av skoldaghem. har dessutom godkänt två skolor, men har avslagit ansö- kan i den del som berättigar till kommunalt bidrag. I båda fallen grun- dar sig beslutet på att en skola skulle riskera stängas på grund av en friskoleetablering. Godkännandena gäller en skola i Sol- lefteå kommun och en i kommun. beslut har överklagats i tio fall. Sex av besluten har överklagats av kommuner. Av dessa har fem prövats av länsrätten och inte lett till någon förändring av beslut. Ett överklagande har när detta skrivs ej lett till länsrättens ställningstagande. Inriktningen på de skolor som fått godkännande och som överklagat varierar. Två av skolorna har konfessionell inriktning (muslimsk), två har språk- lig/etnisk inriktning (arabiska) och två har allmän inriktning (båda två kommer att ligga i glesbygd). Fyra sökanden har överklagat beslut om avslag. Resultatet av dessa överklaganden är i skrivande stund inte klart. Några överklaganden har inlämnats till länsrätten av fristående grundskolor för att få en prövning gällande kommunernas sätt att för- dela resurser utifrån beslutet . Emiliaskolan i , Bo- rås Kristna skola i och Martinaskolan i är några exem- pel på detta. Beträffande Kristna skola har överklagandet avvi- sats av länsrätten, men ligger när detta skrivs i kammarrätten för beslut. Vi kan konstatera att antalet ansökningar ökat sedan beslutet om nya resursfördelningsregler togs. Ö kningen kan dock inte sägas vara märk- bart större än . Det är därför svårt att utifrån de uppgifter som kommittén samlat in avgöra huruvida det ökade antalet ansökningar beror på de nya resursfördelningsreglerna eller ej. Kommitténs fortsatta arbete 59 5 Kommitténs fortsatta arbete Kommitténs uppdrag skall resultera dels i denna delrapport, dels i en slutrapport. Av förklarliga skäl innebär detta att innehållet i delrappor- ten inte kan, och heller inte bör, vara heltäckande. Som nämnts i inled- ningen blir denna delrapport av beskrivande och endast delvis av för- klarande karaktär. Att närmare analysera effekterna och orsakerna till dessa låter sig inte göras i delrapporten, men kommer däremot att få utrymme i kommitténs slutrapport. Eftersom kommitténs uppdrag sträcker sig är det viktigt att följa upp hur de nya resursfördelningsreglerna påverkar både de fristående grundskolorna och de kommunala skolorna . Vi kommer med andra ord att kunna jämföra förhållandena och på så sätt kunna studera eventuella förändringar . För att möjliggöra detta kommer ytterligare en enkät att skick- as till de fristående grundskolorna och till kommunerna. Vi kommer emellertid att begränsa kommunenkäten till att gälla endast de kommu- ner som har fristående grundskolor eller som har elever som går i an- nan kommuns friskola. Vi kommer också att genomföra ett antal inter- vjuer med företrädare för kommuner och fristående grundskolor. Sam- manlagt cirka 40 kommuner och 50 fristående grundskolor kommer att besökas. Vi har funnit att det finns vissa delar i beräkningen och hanteringen av de nya reglerna för resurstilldelning som bör studeras extra noggrant inför presentationen av slutrapporten. Det gäller bland annat sättet att beräkna bidrag för lokalkostnaderna. tycks det vara mer regel än undantag att bidragen för de fristående grundskolorna beräknas på annorlunda grunder än för de kommunala skolorna. Ett annat intressant område att följa upp närmare är vilka kriterier som gäller för resurstill- delningen för de fristående grundskolorna i kommuner med kommun- delsnämnder. Utgångspunkten är för många den billigaste kommunde- len, oavsett var i kommunen den fristående skolan är belägen. Som framgått tidigare i delrapporten har av de fristå- ende grundskolorna fått högre bidrag . Eftersom införandet av de nya bidragsreglerna förväntades vara kostnadsneutralt tyder detta resultat på att risken för ökade kostnader finns. Orsakerna till detta skall kommittén sträva efter att förklara. Det kommer också att vara av 60 Kommitténs fortsatta arbete intresse att studera om många kommuner kommer att förändra sina regler för att kunna svara mot kravet på tilldelning efter samma grunder samt att se till att de nya reglerna inte innebär högre kostnader. Vi hade inte förväntat oss att det skulle finnas så många olika sätt att beräkna resurser och konstruera modeller för resursfördelning. Vis- sa modeller är så pass komplicerade att de fristående skolorna har mycket små möjligheter att förstå systemets uppbyggnad. I den propo- sition som låg till grund för det kommande riksdagsbeslutet förutsattes att kommunerna skulle utveckla tydliga regler för sin resursfördelning som går att utvärdera. De fristående skolornas enkätsvar visar att många inte förstår hur kommunens bidragssystem är konstruerat. För- utsättningarna för den fristående skolan att föra en förhandling med kommunen är därför små. Vi har i våra intervjuer med de fristående skolornas representanter fått besked om att man anser att det föreligger brister när det gäller kommunernas sätt att informera om bidragssyste- mets uppbyggnad. Vi avser att uppmärksamma detta i vårt fortsatta ar- bete. I kommitténs uppdrag ingår att belysa resursfördelningens effekter för glesbygden. Innebär de nya reglerna ökade kostnader för gles- bygdskommunerna? Kommer kommunernas möjligheter att vid en an- sökan om att starta fristående skola yttra sig om eventuella påtagliga negativa ekonomiska effekter att försvåra etablering av fristående sko- lor i glesbygd? Dessa frågor återstår för kommittén att få besvarade. Vilka effekter beslutet om nya resursfördelningsregler har haft när det gäller elever med behov av särskilt stöd är svårt att bedöma, eftersom många kommuner har varit tvungna att genomföra nedskärningar i skolbudgeten. Kommande intervjuer med fristående skolor och kommuner ger förhoppningsvis större underlag att bedöma effekterna av lagändringen. Kommittén avser att återkomma i slutrap- porten angående eventuella effekter för elever med behov av särskilt stöd. Det finns ett område som kommittén inte fortsättningsvis anser sig behöva närmare följa upp. Det gäller kostnader för skolor med särskild profil. Enkätsvaren har visat att det är endast några få skolor (tio sko- lor) i landet som erhåller extra bidrag för en särskild profil. Av dessa är de flesta sådana skolor som kan betraktas som skolor för särskilt stöd- krävande elever och som får bidrag på andra grunder än andra skolor. Det normala är alltså att en skolas särskilda profil inte föranleder kommunerna att ge extra bidrag. Vi ser därför ingen anledning att i det fortsatta arbetet närmare belysa detta område. De omfattande kontakter kommittén haft med fristående skolor och kommuner visar att vissa av de begrepp som ingår i skolväsendets re- gelkomplex långt ifrån är klara till sin innebörd. Det gäller bland annat Kommitténs fortsatta arbete 61 begreppen insyn, tillsyn och åtagande, men också regleringen av ele- vers rätt att fullfölja utbildning i en fristående skola. Kommittén avser att återkomma om detta i slutrapporten. Som framgått i delrapporten finns det svagheter och brister i kommunernas sätt att hantera bidragsgivningen till de friståen- de grundskolorna. Det ingår enligt kommitténs mening inte i uppdraget att komma med förslag på förändringar, men det hindrar inte att vi i slutrapporten sannolikt kommer att peka på vad som borde förändras. 62 Kommitténs fortsatta arbete Uppföljning av resursfördelning till fristående grund- skolor Beslut vid regeringssammanträde . En kommitté tillkallas med uppgift att följa utvecklingen av kommu- nernas bidragsgivning till fristående grundskolor.