sou · GMB3156 · 1999-01-01 00:00:00 — Systembolaget svarar för av den registrerade försäljningen medan restaurangernas andel uppgår till . Schematiskt ser alkoholhandeln ut så här (se nästa sida): 162 Överväganden och förslag De streckade linjerna visar hur den svenska partihandeln bedrivs. Inom detta område gäller endast yrkesmässig handel och någon konsumtion av alkoholdryckerna får inte ske. (För varuprover m.m. gäller vissa undantag, se avsnitt 4.2.4.) Tillstånd till partihandel utfärdas av Alkoholinspektionen, som också utövar tillsyn över denna handel. Dessutom utfärdar Särskilda skattekontoret godkännande av upplagshavare och registrerade varumottagare samt utöver skattekontroll. Den utländske producenten som vill nå restaurangerna eller Systembolaget kan, om han inte själv skaffar sig partihandelstillstånd, bara få avsättning av sina produkter via en godkänd partihandlare. (Innehavare av tillverkningstillstånd har också rätt att bedriva partihandel, inklusive import och export, med de drycker som tillståndet omfattar.) Denna reglering har kritiserats från EG-rättsligt håll. Förutsatt att konsumenterna även fortsättningsvis endast kan köpa spritdrycker, vin och starköl från eller utlämningsställen eller bli serverade dessa drycker på restaurang med serveringstillstånd kan ifrågasättas den alkoholpolitiska betydelsen av att kontrollera handeln med alkoholdrycker i ledet före konsumentledet. Överväganden och förslag 163 Grunderna för den svenska alkoholpolitiken fastställdes genom beslut av riksdag. Huvuddragen var i korthet att -alkoholförsäljningen skall ske återhållsamt främst som ett skydd för ungdomen, -restriktioner i alkoholhanteringen skall begränsas till sådana som av en bred allmänhet uppfattas som meningsfulla, -det privata vinstintresset inom alkoholhanteringen skall hållas tillbaka samt att -den totala alkoholkonsumtionen skall minskas genom begränsning av tillgängligheten. Sånär som vad gäller det privata vinstintresset gäller dessa principer fortfarande, även efter det att de statliga monopolen på import, export och tillverkning av samt partihandel med alkoholdrycker avskaffades . Medel för att upprätthålla principerna har främst varit höga alkoholskatter, att slå vakt om detaljhandelsmonopolet, regler för restaurangernas alkoholservering samt åldersgränser för inköp och servering. Utredningen har inriktat sin översyn av alkohollagstiftningen, i detta sammanhang vad avser handel och införsel av spritdrycker, vin och starköl, på att det skall finnas ett alkoholpolitiskt skydd för konsumenterna. Den kommersiella handeln med alkoholdrycker utanför detaljhandelsledet har inga tydliga alkoholpolitiska förtecken. Liksom all annan affärsverksamhet syftar den till att ge ett ekonomiskt överskott. De begränsningar som gäller för den yrkesmässiga importen och partihandeln medför att spritdrycker, vin och starköl lagligen inte kan nå konsumenterna på annat sätt än genom Systembolaget och restaurangernas servering. Detta skall självfallet gälla även fortsättningsvis och ingår som en given förutsättning i utredningens analys av införselreglerna. Denna grundprincip har heller inte ifrågasatts av Europeiska kommissionen. Tull- och skattemyndigheter utövar en omfattande kontroll av alkoholimporten. Om en partihandlare säljer spritdrycker, vin och starköl till andra än Systembolaget eller restauranger med serveringstillstånd är detta dessutom ett brott som skall beivras av åklagare och polismyndigheter. Att ovanpå dessa regler ha ett alkoholpolitiskt tillståndssystem för import och partihandel med spritdrycker, vin och starköl kan ifrågasättas från EG-rättslig synpunkt. När det gäller frågan om det alkoholpolitiska syftet med regleringen i partihandelsledet kan konstateras följande. Vad avser skyddet för konsumenter finns regler om etablering av restauranger och systembolagsbutiker, återhållsam alkoholservering, öppettider för både servering och detaljhandel, nykterhet och ordning, åldersgränser m.m. 164 Överväganden och förslag Motsvarande regler finns inte för partihandelstillstånden. En ansökan om partihandelstillstånd kan inte heller avslås av alkoholpolitiska skäl. finner att det kan ifrågasättas om systemet med särskilda tillstånd för import och partihandel har någon verklig betydelse från strikt alkoholpolitisk synpunkt. Utredningen vill i detta sammanhang ta upp avsaknaden av regler om vandelsprövning vid registrering av varumottagare enligt lagen om alkoholskatt (se 6.4.2.2). Utredningen anser det vara angeläget att man i beredningen av Punktskatteutrednings förslag särskilt uppmärksammar denna fråga. Förutom tillstånd från Alkoholinspektionen behövs i princip ett godkännande av skattemyndigheten för yrkesmässig import av spritdrycker, vin och starköl. Detta regleras i lagen om alkoholskatt. Vidare gäller också i att den som vill handla med punktskattepliktiga varor måste iaktta cirkulationsdirektivets bestämmelser. De aktuella EG- respektive skattereglerna har redovisats i kapitel 2 respektive 6. Om partihandelstillstånden tas bort i sin nuvarande form skulle rätt till import av spritdrycker, vin och starköl i princip enbart kunna grunda sig på den punktskatterättsliga regleringen i alkoholskattelagen. Detta skulle dock medföra en hel del problem med distansförsäljning, Systembolagets importrätt m.m. Kretsen av importörer blir svåröverskådlig och reglerna täcker inte vad den inhemska partihandeln får omfatta. Utredningen föreslår därför att det i alkohollagen definieras när rätt till partihandel (vilket begrepp i princip även inkluderar import) föreligger. Tillståndsplikten för partihandel ersätts således med en rätt att bedriva partihandel under förutsättningar som anges i alkohollagen. Denna lagtekniska lösning kan jämföras med rätten att bedriva detaljhandel med öl under villkor som anges 5 kap. 6 § alkohollagen. En schematisk presentation av utredningens förslag ser ut så här (se nästa sida): Överväganden och förslag 165 Vid en jämförelse med den föregående bilden framgår att den svenska partihandeln – de streckade linjerna – omfattar ungefär samma aktörer som . Den stora skillnaden är att partihandlarna inte längre behöver ha tillstånd av Alkoholinspektionen för att bedriva handel med spritdrycker, vin och starköl. I stället gäller i huvudsak EG-rättens förfaranderegler för punktskattepliktiga varor i cirkulationsdirektivet. Partihandlarna definieras som upplagshavare enligt 9 § lagen om alkoholskatt eller registrerade varumottagare enligt 12 § samma lag och godkänns av skattemyndigheten. Innebörden av dessa begrepp och reglerna för hur handel med punktskattepliktiga varor får bedrivas har beskrivits i kapitel 6. I lagen om alkoholskatt finns dessutom bl.a. skatterepresentanter (14 §). Dessa omfattas inte av förslag om rätt till partihandel. Den utländske producenten kan lättare nå den svenska marknaden via landets ca 8 700 restauranger med stadigvarande tillstånd för alkoholservering till allmänheten, om dessa ges rätt att importera spritdrycker, vin och starköl för servering i den egna rörelsen. förslag innebär att dessa restauranger får föra in spritdrycker, vin och starköl bl.a. såsom s.k. oregistrerade varumottagare enligt lagen om alkoholskatt. Därmed ökar möjligheterna för framför allt små vinproducenter i att få avsättning för sina produkter till svenska köpare. En restaurang som dessutom vill partihandla med varorna kan, precis som andra företagare, ansöka om godkännande som upplagshavare eller registrering som varumottagare. 166 Överväganden och förslag Det får inte råda någon osäkerhet beträffande vem som får importera och/eller partihandla med spritdrycker, vin och starköl. De två partihandelskategorierna i utredningens förslag – upplagshavare och registrerade varumottagare – finns båda efter vederbörligt godkännande registrerade hos skattemyndigheten, vilket lätt kan kontrolleras av tull- och polismyndigheter, kommuner, länsstyrelser, restauranger och andra som vill kontrollera behörigheten. utfärdar ett bevis om fattat beslut om godkännande som upplagshavare respektive registrerad varumottagare. Alla restauranger med stadigvarande tillstånd för servering till allmänheten är godkända av kommunen och återfinns i Alkoholinspektionens register. Restaurangernas rätt till införsel för servering i den egna rörelsen är därför lätt att kontrollera. Det är endast denna kategori av tillståndshavare som ges rätt till import av spritdrycker, vin och starköl bl.a. såsom oregistrerade varumottagare. I 4 kap. 5 § alkohollagen regleras vilka den som är berättigad att bedriva partihandel får sälja varorna till. Dessa regler behöver inte ändras. Alkoholinspektionens uppgifter att behandla ansökningar om partihandelstillstånd och inspektionens omedelbara tillsyn över partihandeln upphör med utredningens förslag. Dessa uppgifter finansieras indirekt via ansökningsavgifter och årliga tillsynsavgifter avseende partihandeln. När uppgifterna tas bort faller också grunden för avgiftsuttaget. För partihandlarna innebär detta att de inte längre behöver betala några partihandelsavgifter. Dessa avgifter har också varit föremål för en återkommande kritik från Europeiska kommissionen, bl.a. i form av en s.k. formell underrättelse till . (Se avsnitt 5.2.4.) Med de föreslagna importreglerna har tillgången till den svenska marknaden jämfört med nuläget ökat för den utländske producenten. Inom landet märks skillnaden framför allt genom att partihandels- systemet försvinner och att det administrativa sanktionssystemet enligt alkohollagen ersätts med bestämmelserna i alkoholskattelagen samt att viss dubbelkontroll försvinner. Dagens svenska partihandlare bör dock kunna fungera på marknaden på ungefär samma villkor som och en av den svenska alkoholpolitikens huvudprinciper om att tillgängligheten för konsumenterna skall begränsas kvarstår oförändrad. Överväganden och förslag 167 Utan partihandelstillstånd faller grunden för Alkoholinspektionens direkta tillsyn över partihandeln. Detta betyder inte att partihandel med alkoholdrycker kan bedrivas helt utan kontroll. Tull- och skattemyndigheter utövar en kontroll över införseln och skatt- skyldigheten. En upplagshavare som inte längre uppfyller kraven på lämplighet kan få sitt godkännande återkallat av skattemyndigheten. Utöver detta kontrollerar Alkoholinspektionen att alkoholvarorna inte säljs till andra än Systembolaget, restauranger med serveringstillstånd eller andra partihandlare. Denna sistnämnda kontroll kan skattemyndigheten också åläggas att utföra utan att detta medför väsentligt nya arbetsuppgifter. Detta kan ske i förordning. Det är vidare självklart att om det uppmärksammas att någon t.ex. sålt direkt till konsument, vilket är straffbelagt, detta leder till att godkännande som upplagshavare respektive registrerad varumottagare återkallas. Alkoholinspektionen har däremot kvar ett ansvar som central tillsynsmyndighet inom alkoholområdet att självständigt följa och utvärdera det alkoholpolitiska regelsystemet, dess tillämpning och funktion. Inom andra delar av alkohollagstiftningen utövar Alkoholinspektionen sin centrala tillsynsfunktion utan att själv besluta om tillstånd eller utföra direkta kontrollbesök m.m. Utöver den kontroll tull- och skattemyndigheter bedriver kommer som en följd av gällande regler restaurangernas import också att kontrolleras av kommunerna som ett led i kommunernas restaurangtillsyn. Som en följd av utredningens förslag att avskaffa tillståndssystemet för partihandel med spritdrycker, vin och starköl görs en allmän översyn av alkohollagens bestämmelser i tillämpliga delar. får en partihandlare ge bort alkoholdrycker som gåvor endast i form av varuprover (3 kap. 5 § alkohollagen). Detta s.k. gåvoförbud innefattar även sponsring och vinprovningar m.m. och har ett alkoholpolitiskt syfte. Bryter han mot denna bestämmelse riskerar han att partihandelstillståndet återkallas. För att syftet bakom denna regel skall kunna upprätthållas även utan ett särskilt tillståndssystem för partihandeln föreslår utredningen att denna bestämmelse beaktas i beredning av propositionen om reglerna för marknadsföring av alkoholdrycker. (Betänkandet Alkoholreklam [SOU 1998:8.]) 168 Överväganden och förslag I 5 kap. 1 § alkohollagen stadgas att detaljhandelsbolaget, dvs. Systembolaget, inte får importera, exportera eller tillverka spritdrycker, vin eller starköl. Som innehavare av partihandelstillstånd får emellertid Systembolaget bedriva försäljning till dem som har serveringstillstånd. För att värna om det svenska detaljhandelsmonopolet bedömdes det vid EU-inträdet som viktigt att inte tillåta Systembolaget att kunna direktimportera alkoholdrycker från annat land. Av främst konkurrensmässiga skäl gentemot andra importörer skulle det annars finnas risk för missbruk av monopolets dominerande ställning. Dessutom bedriver Systembolaget i konkurrens med andra även partihandel gentemot restauranger. Denna partihandelsrätt ansågs viktig framför allt med hänsyn till glesbygsförsörjningen till restauranger av ett brett sortiment av alkoholdrycker. Att tillåta utländska producenter att sälja sina alkoholvaror direkt till Systembolaget skulle kunna äventyra såväl monopolet som dess partihandelsrätt till restauranger Frågan om Systembolagets importrätt har bl.a. varit föremål för diskussioner med Europeiska kommissionen och i direktiven till utredningen skriver regeringen angående Franzén-domen: En annan fråga som är nära förknippad med domstolens dom är den nuvarande utformningen av reglerna kring rätten att direktimportera alkoholdrycker. som också berörts av utgången i Franzénmålet har här ett något annorlunda system än . I har det statliga bolaget monopol för detaljhandeln med spritdrycker, vin och starköl. Bolaget har egen importrätt, vilket emellertid har ansetts innebära problem med tanke på att ALKO också har en omfattande partihandelsverksamhet. kommer därför att separera partihandeln från ALKO till ett eget statligt bolag utan monopol. Detta skall vara genomfört . Trots många likheter i ländernas alkohollagstiftning har traditioner och myndighetsstrukturer utvecklats olika i och i , vilket gör att det inte alltid är så lätt att göra jämförelser länderna emellan. Systembolaget måste vända sig till någon med tillverknings- eller partihandelstillstånd för inköp av spritdrycker, vin eller starköl till sina butiker och för sin försäljning till restaurangerna. Upphandlingen bygger i huvudsak på en pr oduktplan med tidsangivelser för när offerter för de olika produkterna önskas. Denna plan uppdateras och gäller framåt. Inkomna offerter bedöms mot produktplanen. Vid sidan av denna upphandling erbjuds leverantörer möjlighet till testförsäljning, varvid leverantören tar något större risk. Det innebär att leverantören lagerhåller produkten och Överväganden och förslag 169 måste ta tillbaka ej sålda varor, om produkten inte klarar kvalifikationsgränsen för det ordinarie sortimentet. ställer sig tveksam till om full import- och partihandelsrätt är förenlig med monopolställning i detaljhandelsledet. Systembolaget har kunskap och kapacitet att administrera egen importrätt, men om bolaget ges egen importrätt blir upphandlingen mer komplicerad genom att antalet tänkbara leverantörer mångdubblas. Dessa ökade krav hänger samman med att Systembolaget har monopol på detaljhandeln med spritdrycker, vin och starköl och därför – redan vid inköpstillfället – måste behandla alla produkter likvärdigt. Om detta inte kan hanteras på ett tillfredsställande sätt riskerar Systembolagets detaljhandelsmonopol att ifrågasättas. Utredningen finner att övervägande skäl talar mot att ge Systembolaget egen importrätt. I och med detta ställningstagande går det inte att behålla det nuvarande tillståndssystemet för partihandel med spritdrycker, vin och starköl. Detta tillståndssystem med bibehållet förbud för Systembolaget att direktimportera får för den utländske producenten samma betydelse som en importlicens, vilket är ett nationellt importhinder som utryckligen strider mot EG-rätten. Som en följd av monopolställningen är Systembolaget skyldigt att anskaffa spritdryck, vin eller starköl som inte finns med i bolagets varusortiment, om inte bolaget finner att det finns hinder mot det. (Detta skall inte förväxlas med försäljning på rekvisition, försäljning till avhämtning eller beställning av vara som hålls i lager på annan ort.) Det kan t.ex. röra sig om att en kund vill ha ett särskilt vin, som Systembolaget av någon anledning inte har köpt in, och som inte heller finns i det s.k. beställningssortimentet. På kundens begäran kan Systembolaget anskaffa varan via en partihandlare med importrätt. Efter påslag för alkoholskatt, distributions- och hanteringskostnader kan varan sedan lämnas ut till kunden. Samma system tillämpas av ALKO i , med den skillnaden att ALKO kan importera alkoholdrycken själv. Privatimporten är emellertid ganska dyr och besvärlig för den enskilde kunden. Inköp av enstaka flaskor och mindre kvantiteter för med sig högre kostnader per enskild artikel och har förmodligen bidragit till att privatimporten är mycket begränsad i både och . Om Systembolaget ges rätt att köpa in spritdrycker, vin och starköl på enskild kunds begäran från producent som inte har representant i , dvs. utan att behöva vända sig till en partihandlare med 170 Överväganden och förslag importrätt, blir importen både snabbare och billigare än enligt nuvarande ordning. Samma påslag som gäller för övriga inköp skall dock göras. En sådan inköpsrätt är lätt att hantera och innebär inte någon otillbörlig konkurrens gentemot andra med rätt att bedriva partihandel. En utökad möjlighet till privatimport via Systembolaget kan enligt knappast ha någon egentlig alkoholpolitisk betydelse eller någon märkbar effekt på konkurrensförhållandena på partihandelsmarknaden. För en del kunder kan det dock betyda att man väljer att beställa andra varor än dem som finns i Systembolagets sortiment. Detta innebär ytterligare en viss möjlighet för utländska producenter att nå den svenska marknaden. Privatimporten kan tyckas likna distansförsäljningen (nedan) men stora skillnader finns, bl.a. sker försäljningen genom detaljhandels- monopolet. Därigenom kan åldersgränser och öppettider för alkoholförsäljningen behållas. Utredningen föreslår således att detaljhandelsmonopolet får importera spritdrycker, vin och starköl från producent som inte har representant i i samband med beställningar från privatkunder. 8.3Distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl Utredningens förslag: Distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl till från andra länder skall vara otillåten även i fortsättningen. På annan plats i detta kapitel presenteras förslag till ändrade regler för yrkesmässig införsel av spritdrycker, vin och starköl samt nya regler om gåvoförsändelser. Vad gäller distansförsäljningen, såsom den är definierad i cirkulationsdirektivet, erinras om att med distansförsäljning avses här försändelse från annat land till och att försäljningen sker till privatperson för konsumtion. Distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl är inte tillåten i . Anledningen till detta är att försäljning av sådana drycker till privatperson för konsumtion endast får bedrivas av Systembolaget (detaljhandel, 5 kap. 2 § alkohollagen) och av den som har meddelats serveringstillstånd ( servering, 6 kap. 1 § alkohollagen). Någon annan form av försäljning för konsumtion är inte tillåten enligt Överväganden och förslag 171 Distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl står således i strid med den svenska alkohollagstiftningen. Det enda undantag som finns är om försäljningen sker genom Systembolagets försorg enligt de särskilda rutiner som gäller för den s.k. privatimporten. Dryckerna utlämnas då av Systembolaget efter det att adressaten betalat kostnaden för skatt och hantering. I båda fallen kontrollerar Systembolaget också att mottagaren har uppnått . I den formella underrättelsen av har Europeiska kommissionen inte ställt några krav till den om regler för distansförsäljning. I utredningens uppdrag ingår att utreda frågan om distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl till från andra länder skall tillåtas och hur den i så fall skall hanteras. Därvid måste bl.a. följande frågor beaktas: -Kan en direktförsäljning till slutkonsument kombineras med det svenska detaljhandelsmonopolet, utan att avsikten med försäljnings- monopolet urholkas? -Vad får en omfattande distansförsäljning för konsekvenser för den svenska alkoholpolitiken, framför allt när det gäller att begränsa tillgängligheten? (Förutom att tillfällena till alkoholinköp ökar kan ju också en alkoholvara som är såld på distans teoretiskt lämnas ut när som helst .) -Hur skall skatteuttaget kunna säkerställas? -Hur skall kontrollen av att mottagaren har uppnått och att alkoholdryck inte lämnas ut till någon som är märkbart påverkad av alkoholdrycker eller annat berusningsmedel (3 kap. 8 § alkohollagen) kunna upprätthållas? -Skall distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl till svenska kunder vara förbehållet företag i andra länder, eller skall även svenska handlare få möjlighet till postorderförsäljning inom landet? (I annat fall kan det inte uteslutas att t.ex. svenska partihandlare öppnar filialkontor utomlands för att kunna sälja sina produkter via postorder till .) Vi lever i ett informationssamhälle där varor kan förmedlas snabbt och enkelt. Ofta räcker det med en uppkoppling via dator till Internet, något som en stor del av de svenska hushållen redan har tillgång till. Ett exempel på genomslagskraften är Internethandeln med alkoholvaror , som ökade till betydande omfattning till dess att punktskattekontrollagen (se kapitel 6) satte stopp för 172 Överväganden och förslag På goda grunder kan det därför antas att om distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl skulle tillåtas kommer den att bli mycket omfattande, bl.a. genom att företag som specialiserar sig på distansförsäljning kommer att bearbeta den svenska marknaden. Distansförsäljning är en etablerad försäljningsform för alkohol- drycker inom EU där restriktioner mot sådan försäljning saknas. När distansförsäljning börjar användas på en marknad ökar marknadens utbud. Detta leder till att också konkurrenstrycket ökar, något som är bra från konkurrenssynpunkt. Att utbudet ökar är mindre lyckligt ur en alkoholpolitisk synvinkel. Denna försäljningsform skulle mycket väl kunna utvecklas till att bli ett realistiskt alternativ till inköp på Systembolaget. Detta skulle skapa betydande svårigheter med ålderskontroll, skatteuttag, postorderförsäljning inom landet m.m. Vidare skulle en ny kanal för legal försäljning av spritdrycker, vin och starköl öppnas, vid sidan av detaljhandelsmonopolet och restaurangernas servering. Detta skulle undergräva den alkoholpolitiska regleringen och göra det svårt att upprätthålla detaljhandelsmonopolet, vilket starkt slagit vakt om. anser därför att distansförsäljning av spritdrycker, vin och starköl till från andra länder inte kan tillåtas. För att ett förbud mot distansförsäljning skall få någon verkan måste det följas upp med någon form av straffansvar för den som bryter mot bestämmelserna. Utredningen föreslår i avsnitt 8.5 en ny straffbestämmelse i alkohollagen som bl.a. träffar den som förvärvar spritdrycker, vin eller starköl genom distansförsäljning. 8.4Gåvoförsändelser av spritdrycker, vin och starköl Utredningens förslag: Införsel av spritdrycker, vin och starköl i form av gåvoförsändelse tillåts. Bedömningen av en försändelses status och ålderskontrollen av mottagaren görs av inom ramen för den kontroll som sker . En försändelse som bedömts utgöra något annat än en gåvoförsändelse, får inte föras in. Rätten till införsel i form av gåvoförsändelse gäller endast enstaka gåvoförsändelse från en enskild person under yrkesmässig befordran till en annan enskild person som har fyllt . Dessutom skall försändelsen vara avsedd för den enskilde mottagarens eller dennes familjs personliga bruk.