sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Dessa har att göra med den typ av brister som vi noterat under punkten (i). Jag tänker då främst på brist på alternativanalys i de miljökonsekvensbeskrivningar och samhällsekonomiska kalkyler som utfördes innan beslut om tunnelbygget fattades. Som jag ser det är det mycket otillfredsställande att – som skedde – jämföra en tunnel under åsen med den befintliga banan utan varje form av upprustning. läsare av de tidigare rapporterna får man ingen som helst kunskap om i vad mån den senare kunde rustats upp. Denna viktiga typ av kunskap tar fram först efter miljöskandalen. som gjorts – 1998 – föreligger systematisk analys av tunnelalternativet jämfört med en föga kostsam upprustning av den Även med måttligt ställda krav på alternativanalys borde denna jämförelse ha gjorts innan stats makterna fattade de formella besluten. En tredje förklaringsfaktor är en svag miljölagstiftning – ( iii). analyserade fallet Rhoca såg jag miljölagstiftningen, liksom all lagstiftning, i ljuset av föreställningen om ett signalsystem. lyfta fram detta fall som ett nästan övertydligt exempel på svagheten i den svenska lagstiftningen på ett viktigt område. övermänsklig energi att hitta fler belysande exempel som berör Hela hanteringen av frågan om grundvatten och vatten- läckage har sedan angav sina krav i en dom utmärkts av oförmåga och senfärdighet. Det räcker här att påminna om att inför förhandlingarna i faktiskt åtog sig att ålägga entreprenören att avbryta arbetet om de stipulerade nivåerna. 64 Liksom vad gäller Rhoca kan man i detta fall på ett pedagogiskt klargörande sätt studera vad som menas med svag meddelade krav är inte särskilt uppbygglig. kritiserar en instans som, exempelvis, måste man emellertid ställa frågor som vilka legala möjligheter denna har att ingripa, vilka personella och andra resurser som ställts till förfogande och så vidare. sista hand är det – naturligtvis – riksdag och regering som är ansvariga En annan förklaringsfaktor av stor betydelse är den starka tidspress – (iv) – som löper som en röd tråd genom hela tunnelhistorien från det att de formella besluten om byggandet fattades. Det är särskilt i tre fall där Jag syftar då på valet av Kraftbyggarna som entrepre- Att Kraftbyggarna antogs kunna bygga fortare än konkur - 64 Tingsrätt, , Deldom , Dom nr DVA 70/1992, Mål nr VA 55/1991, sid. 14. Jag syftar vidare på beslutet att bygga en arbets - tunnel, mellanpåslaget, uppe på . Detta beslut dikterades av övertygelsen att en sådan tunnel skulle påskynda färdigställandet av hela Det tredje exemplet på uttalad tidspress är den beslutsgång som ledde till att Som förklaringsfaktor vill jag slutligen också hänvisa till en viss typ av filosofi om höghastighetens stora värde – (v). förklarar inte bara den specifika tidspress som vi kan dokumentera under själva genomförandet av statsmakternas beslut om en järn vägstunnel Den kan också förklara – vilket egentligen är ännu viktigare – varför projektet av detta slag i vårt sam hälle tillmäts en sådan stor betydelse. När man fäster avgörande vikt vid hastigheten gör man det i tre olika avseenden. Ökad hastighet är viktig hos den samhällsförändring som är aktuell i det enskilda fallet. behandlas här rör projekt inom transportsektorn. denna samhällssektor gäller då att förflyttningar av gods och människor kan ske fortare är tidigare. Men hastigheten kan också gälla de som behövs för att dessa förändringar i verklig heten skall kunna Om den första typen av förändring i verkligheten är viktig så är det naturligtvis också nödvändigt att beslut om denna inte Hastigheten har emellertid vikt i ytterligare ett avseende. något slag av hastighetsbefrämjande åtgärd beslutats är det nödvändigt att den snabbt kommer till utförande. För att kunna förstå bakgrunden och innebörden av vad jag vill kalla rörlighetens politiska filosofi måste en kort idéhistorisk tillbakablick Låt mig inleda denna tillbakablick med en viktig iakttagelse som I en roman om behag säger han: Snabbheten är den extas som den tekniska revolutionen har skänkt människan. Kundera har alldeles rätt när han kopplar samman vårt samhälles hög- hastighetsfilosofi med den tekniska revolutionen. Detta framgår mycket tydligt om man gör sig besväret att läsa de ekonomer och filosofer som lade den intellektuella grundvalen för ett ekonomiskt system byggt på allt snabbare förändringar. Det finns i detta sammanhang särskild anledning uppmärksamma det ekonomisk-filosofiska system som den vittberömde (1723- 1790) utvecklade i sin banbrytande skrift An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, publicerad det händelse rika . Här finner vi hela grundkonceptionen till det systemet byggt på avtalsfrihet och fri konkurrens. Jag skall här bara lyfta fram de centrala idéer hos som kan ge en djupare förståelse av vårt specifika fall, dvs. Det finns hos Smiths resonemang en normativ som fortfarande utgör en närmast självklar utgångspunkt för moderna politiska system som, exempelvis, det svenska. Enligt denna princip är ständigt ökande materiellt välstånd i sig något gott och efter- Här formuleras det mål som allt övrigt samhällsarbete är medel för att uppnå. Som ser har t.ex. det mänskliga arbetet inte Det skall i stället ses som ett medel – och här lägger oerhörd vikt vid den långtgående arbetsdelningens välsignelser – att öka den materiella tillväxten. Rent allmänt gäller alltså att hela den ekonomiska teorin tjänar till att ange de instrument som är nödvändiga för att uppnå högsta möjliga måluppfyllelse. För är vidgade marknader av utomordentlig betydelse för att I detta sammanhang framhåller han att vidgade mark - nader fordrar ökad fysisk rörlighet och en förbättrad transport- Detta område är så viktigt att förespråkar statliga initiativ för att få till stånd nödvändiga kapacitetsförbättringar. Smiths ideal är ett samhälle med en välståndsutveckling i express fart. Han vill, för att ta ett belysande exempel, att alla hämmande regle ringar i näringslivet undanröjs så att kapital och inkomster kan öka med the greatest possible rapidity. Det är i denna rörlighetens politiska filosofi vi finner grundvalen för den hastighetsfilosofi som är ett så framträdande drag i historien om Det har ju ett flertal gånger funnits skäl att framhålla den avgörande betydelse som (antagna) i argumentet för en tunnel. Ingenstans har man gjort sig besvär med att tala om varför dessa inbesparingar av tid är så viktiga. har varit en lika självklar som passar bra in i arbetet hos inte har något egenvärde så har resandet inte något värde i sig i de utredningar som banade väg för beslutet om ett tunnelbygge. Detta framgår med största tänkbara tydlighet i analys av vad ett inställt tunnelbygge skulle innebära, en analys verket 65 Detta avsnitt bygger på min uppsats politiska filosofi som framlades vid , , . Denna rörlighetsfilosofi kommer att uvecklas mer i en bok om svensk trafikpolitik som jag arbetar på och som kommer att publiceras 1999. genomförde efter miljöskandalen. 66 En fördröjd resa – på i storleks - ordningen 8–– mellan och är uteslutande en fråga om bortkastad tid. Det välbehag som en långsammare resa genom den vackra Sinarpsdalen skulle kunna medföra är av noll och intet värde.67 För förefaller endast principen ju fortare, desto bättre gälla. 66Revidering av Systemplan . 67Som jag tidigare påpekat representerar den tidiga tunnelstudien här ett lika välkommet som ovanligt undantag. – ett unikt fall? Jag skall i detta avsnitt söka troliggöra att den besluts- och genom - förandeprocess som utmärker tunnelbygget genom inte är unik utan snarare utgör en del av ett mer generellt mönster. Ordet troliggöra är här viktigt. Någon form av bevisning i strikt mening är det inte fråga om. Vad jag skall göra är att visa att det finns flera andra fall inom infrastrukturen som uppvisar viktiga likheter. I dessa fall har emellertid inte några miljöskandaler av samma för alla uppenbara slag som vid tunnelbygget inträffat. Som jag ser beror detta inte på att dessa ur planeringsavseende var bättre. Det torde i stället ha att göra med att de ansvariga i vårt undersökta fall hade mer otur. Tre andra fall kommer här att kort behandlas. De fall jag har valt är det kontroversiella motorvägsbygget mellan och Udde valla, ett ej genomfört storskaligt tunnelbygge i och . Beslutet att bygga ut sträckan mellan och på till motorväg var en följd av det beslut om nedläggning av det statliga Uddevallavarvet som den socialdemokra tiska regeringen fattade. Nedläggningen innebar att cirka 2.500 perso ner blev arbetslösa på en ort som var mycket starkt beroende av varvet. Regeringspartiet befann sig i en situation med låga opinions - siffror och ett val stod för dörren (). Regeringen stod under tryck att visa handlingskraft. Under arbetet på ett krispaket för tog regeringens ledande företrädare kontakt med Volvos koncernledning. En bytesaffär gjordes upp. var berett att under vissa villkor lägga en helt ny bilfabrik i . Som kompensation fick företaget rikligt statligt stöd liksom löfte om en utbyggnad av de återstående fyra milen av mellan och som inte redan hade motorvägsstandard. 68 För detaljer i denna spännande uppgörelse, se och (Ibid. kap. 2). Motorvägsbeslutet om en motorvägsutbyggnad i fattades på smalast tänkbara beslutsunderlag. Det enda underlag som över - huvudtaget fanns var en snabbkalkyl vad vägen skulle kosta att bygga. innan Uddevallapaketet offentliggjordes tillfrågades chefen för regionala organisation om vad den tilltänkta vägen skulle kosta att bygga. Han fick på sin höjd på sig att snabbt räkna fram en rimlig siffra. Att den i all hast framtagna kalkylen kraftigt undervärderade de faktiska kostnaderna är knappast något att förvåna sig över. Bortsett från snabbkalkylen om investeringskostnaderna fanns alltså inte något som helst faktaunderlag. Någon samhällsekonomisk analys förelåg således inte. Någon analys av miljökonsekvenserna förelåg inte heller. Dessa analyser gjordes mycket senare, dvs. efter att de avgörande politiska besluten redan fattats. Att analyserna av samhälls ekonomi och miljökonsekvenser kom att styras av att vägen redan var beslutad säger sig självt. Så beskrev exempelvis den ansvarige ekono men på i den samhällsekonomiska kalkylen som ett tomt dokument. Jämför vi tunnelbygget genom och motorvägsbygget i framträder intressanta skillnader. Jämför vi kvalitén i de beslutsunderlag som förelåg när de avgörande politiska besluten fatta des måste vi entydigt dra slutsatsen att situationen var ännu sämre i det bohuslänska fallet. Men det var inte här som någon miljöskandal inträffade. Och detta kan naturligtvis inte bero på att man i detta fall, till skillnad från tunnelbygget, visste vad man gjorde. I hade man helt enkelt större tur. Mitt andra fall behandlar ett projekt som ingick i en viktig trafik - överenskommelse men som aldrig kom att genomföras. Jag syftar på den väldiga motorvägstunnel som ingick i den s.k. Adelsohn-överens - kommelsen i . Förre partiledaren för Moderata Samlings partiet hade kommit till för att hjälpa till att förhandla fram övergripande trafikuppgörelser i en storstadsregion som ansågs lida av miljöproblem och trafikbelastningar av olika slag. Adelsohn ingick som förhandlare i den grupp storstads - förhandlare som regeringen utnämnt för att snabbt – – få till stånd övergripande trafikuppgörelser i landets tre största städer. med Adelsohn fick riksbankschefen hade i flera offentliga samman - hang med stor energi pläderat för kringfartsleder runt de större städer nas centra som en viktig lösning på allt mer besvärliga Adelsohn inledde arbetet i blev därför en motorvägsled runt staden hans främsta förslag som han försökte få stöd för bland regionens politiker. Som han såg det stockningen genom Tingstadstunneln under , som är en del av (mellan och ) genom , huvudproblemet. Motorvägsleden runt staden – och här stod en ny Österled i centrum för intresset – skulle, enligt Adelsohn få en kraftigt avlastande funktion. En ny Österled skulle kosta i storleksordningen 4–5 En viktig del av denna motorväg var tänkt att gå i en 7 tunnel under , ett naturskyddat kostnaden för tunneln skulle belöpa sig till nästan 2,5 Denna investeringskostnad kan jämföras med en Adelsohn lyckades förmå de lokala politikerna att i den slutliga överenskommelsen som slöts gå med på hans favorit - projekt, Österleden. De lokala politikerna var föga entusiastiska men gick med på detta eftersom Adelsohn hade knutit ihop ett godkännande av detta projekt med ett löfte från staten om ett bidrag till kollektivtrafiken på en dryg miljard kronor. Beslutsunderlaget för Adelsohns Österled är synnerligen magert. som gjordes var en mycket översiktlig kostnadskalkyl. Det enda jag lyckats hitta, utöver kostnadskalkylen, är en kortfattad geologisk studie av bergets egenskaper där den långa tunneln skulle vara tänkt att gå fram. Här noterades problem som inte är alldeles olika dem geologerna funnit i . Det bräckliga beslutsunderlaget speglar väl det förhållandet att Adelsohn inte hade mycket kontakt med de tjänstemän och experter som hade gedigen sakkunskap. ledning i regionen träffade han en 69 Framställningen här bygger på det synnerligen rikhaltiga material som finns på i . Här fick han veta vad redan tjänstemän upplyst honom om, nämligen att Österledens avlastande funktion av Tingstadstunneln var tämligen obetydlig. Huvudargumentet för detta storskaliga projekt hade således – från saklig synpunkt – under minerats. Den statliga förhandlingsmannens entusiasm för kringleden stod emellertid inte i någon omedelbar relation till sakförhållandena. Hur gick det då? Adelsohn lyckades, som vi sett, få med Österleden i den slutliga trafikuppgörelsen. Denna skulle emellertid godkännas av ett antal kommuner i . Denna ratificering gick bra i , men i en liten randkommun – – blev det tvärstopp. som redan hade begåvats med en sexfilig motorväg genom kommunen, nämligen E20, fylldes inte av någon glädje över att få ytterligare en motorväg, som skulle korsa den redan befintliga motorvägen. sade helt enkelt nej till Adelsohnpaketets stora motorvägssatsning. Och detta föll. Det skall väl tilläggas att bered skapen från t.ex. tungviktiga politiker att stödja det i ett kritiskt ögonblick tycktes obefintlig. Även i detta fall finns skillnader i planprocessen i förhållande till vad som gäller för . Beslutsunderlaget var – i likhet med Fall 1 – ännu sämre. En slutsats börjar skönjas. Planfrågorna i den fråga som ledde till miljöskandalen i är inte, som man kanske skulle kunna tro, på något sätt unikt usla. Mitt tredje fall gäller det väldiga . När och regeringar undertecknade ett avtal om att bygga en bro för både dubbelspårig järnväg och fyrfilig motorväg mellan och hade detta föregåtts av ett omfattande utredningsarbete. Förutom en stor mängd tekniska undersökningar fanns också studier av projektets ekonomiska och miljömässiga förut - sättningar. Trots denna obestridliga mängd av underlagsrapporter finns likväl allvarliga brister att förteckna. Jag skall här kortfattat behandla projektets ekonomiska och miljömässiga aspekter. Vad gäller ekonomin var det en självklar förutsättning att en fast förbindelse måste kunna finansieras helt med trafikantavgifter. Några skattemedel skulle således inte skjutas till. Det var detta krav som kom att fälla det alternativ som många uppfattade som det mest miljövänliga, nämligen en borrad järn - vägstunnel. Enligt avtalet med , liksom den svenska propositionen, (och det danska regeringsförslaget till ), skulle den kombi nerade broförbindelsen helt och hållet kunnat finansieras utan statligt stöd. 71 Det märkliga är emellertid att detta viktiga påstående helt saknade stöd i regeringarnas interna ekonomiska studier. När de danska och svenska regeringsexperterna avslutade sitt gemensamma arbete tvingades de konstatera att den ekonomiska förutsätt ningen för broförbindelsen var raserad. Det kan härefter konstateras, att det inte kommer att vara möjligt att finansiera den samlade anläggningen med mindre än att det används statliga medel.72 I i drogs exakt samma slut - sats.73 Att de svenska och danska regeringstjänstemännen var helt eniga om att inte skulle gå att finansiera med broavgifter var dock något som de folkvalda i och inte fick reda på. I såväl det danska lagförslaget som i den svenska propositionen upprätthölls fiktionen om fullständig finansiering med hjälp av trafi - kantavgifter. Man kan bara spekulera om vad som hade hänt om de folkvalda inför ratificeringen av avtalet mellan och hade fått kännedom om att det avgörande skäl som fällde den borrade järnvägstunneln också gällde broförbindelsen. Före det formella undertecknandet av överenskommelsen mellan genomfördes ett antal miljöstudier. Under förhandlingarnas slutskede uppkom frågan om hela projektets tillåtlig het enligt svensk miljölagstiftning. Den svenske kommunikations ministern () försäkrade sin danske kollega att här inte skulle bli några problem från svensk sida. Enligt skulle projektet komma att efteråt prövas mot Naturresurslagen (NRL). Och han ställde i utsikt att denna prövning kan påverka utformningen av förbindelsen, således ej etableringen. 70Se Regeringens proposition 1990/91:158, sid. 10. 71Ibid., sid. 2. 72Öresundsforbindelsens driftsökonomiske rentabliltet, 9 kontor. , J nr 90-84260-2. (Min översättning). 73Regeringsöverenskommelse med , Kommunikationsdeparte - mentet, Öresundsdelegationen, . 74Minnesanteckningar från Öresundsmöte i , Öresundsdelegationen (). Det måste här påpekas att departementschefen handlade stick i stäv med det råd som han fått av rättschefen vid - mentet. Enligt den senare måste en prövning enligt NRL göras innan god känner överenskommelsen. 75 Någon sådan prövning gjordes dock inte innan godkände överenskommelsen. behandling av ärendet kännetecknades för övrigt av mycket stor brådska. Så hann exempelvis det miljöansvariga utskottet – jordbruks utskottet – inte alls granska broprojektet ur miljösynpunkt. Utskottet beklagade genom ett enhälligt uttalande att det på grund av tidspressen inte hade tid att granska ärendet.76 Vi vet alla att sedermera kom att beslutas av rege - ringen Bildt. Det skedde emellertid många komplicerade och egen - domliga turer innan så blev fallet. Det kan ha sitt intresse att påpeka att vissa statliga instanser faktiskt ansåg att brobeslutet stred mot svensk miljölagstiftning. förklarade att hinder förelåg mot att lämna tillstånd mot den sökta förbindelsen. Med hänvisning till NRL avstyrkte Öresundskonsortiets ansökan om tillstånd. Skall man jämföra handläggningen av Öresundsbrofrågan med frågan om tunneln genom måste man konstatera att beslutsunderlaget i den förra frågan var mer omfattande än vad gäller den senare frågan. I Öresundsbrofallet finner vi dock viktig information som inte kom de folkvalda till kännedom, vilket måste bedömas vara en mycket allvarlig brist. Likheten mellan de två fallen är att besluts - ordningen var bakvänd. Tillåtlighetsfrågan togs upp först efter att alla de avgörande politiska besluten redan fattats. 75Rättschefens uppfattning åtefinns i Skrivelse från ... till kommunkationsdepartementet .., , Öresundsdelegationen (). 76Riksdagens jordbruksutskott, Protokoll, 1990/91:38. , Avd 5, Yttrande 1993.02-26, Dnr 500-282-92. – en fråga om demokratiskt underskott? Jag skall i detta avsnitt göra ett försök att utifrån olika kriterier bedöma hanteringen av tunnelprojektet ur demokratisk synvinkel. Frågan är här vilka krav man egentligen bör ställa på politiska organ och myndigheter i en demokrati. I många fall måste man ställa samma krav på politiska organ som på myndigheter. Detta innebär naturligtvis inte att det inte finns skillnader. Den främsta skillnaden är att de förra tillsätts genom allmänna val som baseras på allmän och lika rösträtt medan myndigheten tillsätter personal på grundval av kompetens. Likheterna är dock fler än skill naderna. Jag vill här uppmärksamma följande krav: (1) medborgar deltagande, (2) öppenhet, (3) rationalitet, (4) rättssäkerhet och (5) tydlig ansvarsstruktur. Krav (1) innebär att medborgarna i största möjliga utsträckning bereds tillfälle att medverka i policy-processens olika faser. 78 Detta krav är svårt att uppfylla om dessa olika faser genomlöps med stor hastighet. Demokrati är, vilket starkt måste understrykas, en långsam beslutsform. Vill man att människor som inte är professionella talare, som har begränsad tid till sitt förfogande, som inte har hög akademisk utbildning och för vilka det tar tid att bilda sig en uppfattning, skall delta, får inte beslutsprocessen forceras. En icke oviktig aspekt av medborgardeltagandet är att politiker och tjänstemän visar en lyhördhet för medborgarnas önskemål och bekymmer. Om vi tillämpar detta krav på vårt tunnelfall måste vi konstatera att tempot i såväl besluts- som genomförandefaser varit mycket starkt uppdrivet. Att medborgarna haft svårt att hinna med att engagera sig är därför knappast något att förvåna sig över. Att brister i lyhördhet också har funnits är tämligen uppenbart. Det har av många omvittnats att en instans som har varit svår att komma till tals med. 78 Detta krav, liksom kravet på öppenhet, återfinns på den lista på olika krav man, enligt statsvetaren , bör ställa på förvaltningen i ett demokratiskt samhälle. , stat och samhälle , 1992, sid. 59. Krav (2) innebär att hela den politiska och administrativa processen skall möjliggöra insyn. Detta är ju själva poängen med den förnämliga svenska offentlighetsprincipen. För att insynen skall fungera fordras emellertid att viktig information finns tillgänglig, att ingen relevant information undanhålls och att ansvariga politiker och tjänstemän inte ljuger. Även vad gäller krav (2) finns betänkliga brister att förteckna. När situationen blev allt allvarligare före och var man inom inte så öppen som man kan begära. Att säga, som - verket (och ) gjorde, att läget var under kontroll innebar att inte vara alldeles sanningsenlig. Gränserna mellan att undanhålla informa - tion, bagatellisera en situations allvar och att ljuga är naturligtvis något flytande. Att undanhölls information om sakläget är också tydligt. Rent allmänt måste vi här säga att en vetgirig person som innan miljöskandalen inträffade hade velat bilda sig en uppfattning om hur det egentligen gick med tunnelbygget inte hade haft någon särskilt lätt uppgift. Krav (3) innebär att beslut fattas och genomförs enligt vissa mycket naturliga principer. Den mest självklara av dessa principer här är att man söker fakta och analyserar dessa innan man fattar beslut. Annor - lunda uttryckt: Först beslutsunderlag, sedan beslut (och handling). I fallet med motorvägen i handlade man efter den rakt motsatta principen. En andra rationalitetsprincip är att i görligaste mån ta reda på relevant information. I tunnelfallet finner vi på syndalistan både regeringen och . Så måste båda dessa instanser ta på sig ansvaret för att beslut om en dubbelspårig järnväg genom fattades utan att någon samhällsekonomisk analys av detta dyra alter - nativ förelåg. Jag skall i detta sammanhang inte upprepa något på temat om grundvatten, geologi och Rhoca . Jag förlitar mig på läsarens goda minne. Kravet (4) betyder att medborgarna kan förvänta sig att gällande regelverk följs. Till rättssäkerheten hör också möjlighet att kunna få beslut prövade av en högre instans. Vi har i det föregående kunnat konstatera att ett antal regler inte följts. I dessa fall har vi sålunda att göra med brister i rättssäkerheten. I det viktiga fallet med den bakvända beslutsordningen, dvs. regeringen som överprövar ett av regeringen fattat beslut, har vi – som jag ser det – att göra med otillfredsställande rättssäkerhet. När regeringen i expropriationsärendet tar ställning är det samma instans som tar ställ - ning i samma ärende. Detta framstår inte som alldeles betryggande. Kravet (5) innebär att man som medborgare skall veta vem som är ansvarig för vilka beslut. I tunnelfallet finns naturligtvis inslag där ansvarigheten är helt klar.