sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — sou 1998 160 d1 Till statsrådet och chefen för Genom beslut tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att utreda bl.a. behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, men även verksamhet i andra institut på det finansiella området, t.ex. värdepap- persbolag. Kommittén har antagit namnet . I arbetet med detta delbetänkande har följande ledamöter, sakkunni- ga, experter och sekreterare deltagit. Ledamöter: jur.kand. (ordförande fr.o.m. 1996- 06-23), f.d. landshövdingen (ordförande t.o.m. 1996- 06-22), koncernsjefen , f.d. kammarrättspresidenten , f.d. ambassadören , filosofie doktorn , f.d. statsrådet (fr.o.m. 1996-09-23), advokaten och direktören (t.o.m. 1996- 04-17). Sakkunniga: f.d. bankdirektören (fr.o.m. 1997-03-05 ), ekonomie doktorn , f.d. bankdirektören (fr.o.m. 1998-09-22), docenten , chefsjuristen och docenten (fr.o.m. 1996-06-07). Experter: verkställande direktören , ekonomie licenti- aten och jur.kand. (fr.o.m. 1995-09-11) samt kanslirådet . Sekreterare: hovrättsassessorn , filosofie doktorn (fr.o.m. 1997-06-06), ekonomie doktorn (fr.o.m. 1995-09-20 ), numera rådmannen och kammarrättsassessorn (fr.o.m. 1998- 03-11). Kommittén har tidigare avgett delbetänkandena Rapporteringsskyl- dighet för revisorer i finansiella företag (SOU 1995:106) och Nya led- ningsregler för bankaktiebolag och försäkringsbolag (SOU 1998:27). Härmed överlämnas kommitténs delbetänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag 1998:160. Kommittén förslag i sammanfattning.................................................... Förslag till Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) ........................................... Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1610) om Förslag till Lag om ändring i lagen (1995:1570) om Förslag till Lag om ändring i sparbankslagen (1987:619)...................................................................... 5Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut Förslag till Lag om informationsplikt avseende Förslag till Lag om ändring i lagen (1995:1571) om Bakgrund – angreppssätt – och utgångspunkter .................................. Det finansiella systemets funktioner och struktur...................... Det finansiella systemets huvuduppgifter ....................... Det finansiella systemets uppbyggnad............................ Banker och kreditmarknadsföretag ................................ Andra företag som tillhandahåller finansiella tjänster ..... Försäkringsbolag och understödsföreningar ................... Statens roll i det finansiella systemet ............................. Bankkrisen – bakgrund, förlopp och lärdomar ......................... Uppkomsten – överhettning och kreditexpansion............ Den makroekonomiska bakgrunden ............................... Utvecklingen på fastighetsmarknaden ............................ Utvecklingen på kreditmarknaden.................................. En jämförelse mellan den svenska krisen och bankproblem i andra länder ........................................... Förloppet – sammanbrottet och statliga ingrepp............ Upptakten – kris bland finansbolagen och i enstaka Systemkris – bankgarantin och stödåtgärder .................. Krishanteringen i andra länder....................................... Brister i det finansiella systemets struktur och Effekterna på kreditmarknadens struktur ....................... Effekterna på bankernas funktionsförmåga .................... Effekterna på tillsynen och rörelseregleringen ................ Förändrade förutsättningar för bankernas Den traditionella bankverksamheten .............................. Andra utvecklingstendenser i banksystemet.................... Tendenser inom produkt- och Tendenser i bankernas riskexponering och Tänkbara konsekvenser för bankerna av en gemensam valuta inom EMU......................................... Implikationer för regleringen ......................................... Institutionell eller funktionell reglering........................... Bankernas breddade verksamhetsområde – implikationer för reglering och tillsyn ............................ Produktutvecklingsprocessen – implikationer för reglering och tillsyn....................................................... Tendenser i bankernas riskexponering och riskhantering – implikationer för reglering och tillsyn ......................... Banksystemets latenta instabilitet och Behovet av regler för hantering av finansiella institut i Risker och riskhantering i bankrörelse...................................... Riskhantering som en central funktion för bankerna....... Beskrivning av riskerna................................................. Hantering av marknadsrisker – metoder och Hantering av kreditrisker............................................... Hantering av operativa risker och likviditetsrisker.......... Den övergripande organisationen av riskhanteringen ...... Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag – motiv och avgränsningar............................................................ Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet........... Stabilitetsproblem i institut som ger kredit och tar emot Stabilitetsproblem i andra institut .................................. som inte tar emot inlåning............ Institut med andra svårvärderade tillgångar ................... Ekonomiska kopplingar mellan finansiella företag.......... Systemrisker i betalningsväsendet.................................. Motiv för reglering........................................................ Avvägningar vid reglering ............................................. Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar .... Motiv till reglering från systemskyddssynpunkt ............. Olika betalsystems skyddsvärde .................................... Faktorer som påverkar skyddsbehovet ........................... Mottagande av medel .................................................... Problem hos andra aktörer i Avvägningar vid reglering ............................................. Motiv till reglering från konsumentskyddssynpunkt ....... Avgränsningar av regleringen........................................ Ny definition av bankrörelse.......................................... Mottagande av medel .................................................... Konsekvenser av förslaget............................................. Bankernas ensamrätt och skyldighet att ta emot Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och De finansiella företagens roll i Motiv till reglering från systemskyddssynpunkt ............. Skyddsvärdet i enskilda finansieringsverksamheter ........ Faktorer som påverkar skyddsbehovet ........................... Finansiering av rörelsen ................................................ Sammansättning av tjänster........................................... Avvägningar vid reglering ............................................. Motiv till reglering från konsumentskyddssynpunkt ....... Avgränsningar av regleringen på Utställande av kreditgaranti........................................... Finansiering genom förvärv av fordringar...................... Finansiering genom upplåtande av lös egendom till Finansieringsverksamhet som bör falla utanför definitionen av tillståndspliktig finansieringsrörelse........ Finansieringsverksamhet utan vinstsyfte eller av tillfällig natur eller i begränsad omfattning i samband med annan verksamhet .................................................. Finansiering genom köp av finansiella instrument .......... Finansieringsverksamhet riktad till en begränsad Undantag från tillämpningsområdet ............................... Finansiering i samband med försäljning av egendom Finansieringsrörelse av liten omfattning......................... Finansieringsrörelse som huvudsakligen är finansierad med eget kapital och liknande........................................ Vissa verksamheter som är reglerade i annan Konsekvenser av förslaget............................................. Ett säkert placeringsalternativ................................................... Behovet av och principer för en garantilösning............... Insättningar i kreditmarknadsföretag ............................. Skyldighet att ta emot garanterade insättningar .............. Reglering och tillsyn av banker.................................................. Reglering av banker – utgångspunkter...................................... Sambandet mellan likviditet och buffertkapital............... Särskilt om marknadsrisker och kreditrisker .................. Reglerna om stora exponeringar .................................... Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet ................ 9.4.6Något om sambandet mellan reglerna om stora exponeringar, kapitaltäckning och artikel 12 i andra Begränsning av rörelsen ................................................ Olika typer av tillgångar ............................................... Ytterligare om innehav av aktier.................................... Information om risker ................................................... Rörelseregler för banker............................................................ Soliditet och genomlysbarhet......................................... Begränsningar för rörelsen ............................................ Innehav av annan egendom än aktier och andelar ........... Innehav av aktier och andelar ........................................ Innehav utöver angivna gränser ..................................... Skyddande av fordran och finansiell rekonstruktion ....... Innehav i värdepappersrörelse ....................................... Tillstånd för större förvärv............................................ Bank genom ombud ...................................................... 12 Tillsyn och auktorisation av banker........................................... mål och inriktning ................. Auktorisation av banker ................................................ Tillsyn av banker .......................................................... Tillsyn över banksektorn ............................................... Resurser och kompetens som den framtida tillsynen 13 kontrollmöjligheter och ingripanden vid tillsynen av banker ..................................................................... möjlighet att förordna revisor......... möjlighet att anlita utomstående ..... Ingripanden mot banker................................................. Grundläggande bestämmelser om ingripanden mot Ingripanden i särskilda fall ............................................ Reglering och tillsyn av kreditmarknadsföretag........................ Rörelseregler för kreditmarknadsföretag.................................. Riskhantering och genomlysbarhet ................................ Icke - finansiell verksamhet ............................................. Innehav av aktier och andelar ........................................ Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag – kontroll- och ingripandemöjligheter ......... Auktorisation av kreditmarknadsföretag ........................ Tillsyn av kreditmarknadsföretag .................................. Tillsyn över finansieringssektorn ................................... Ingripanden mot kreditmarknadsföretag ......................... Grundläggande bestämmelser om ingripanden mot Ingripanden i särskilda fall ............................................ Information ....................................om icke garanterade medel Information om erbjudanden riktade till allmänheten 16.4.4En ny lag om informationsplikt avseende 17 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet ................ Speciellt om medlemsbanker ......................................... 17.5.1Medlems rätt till återbetalning av insatser och Insatskapital i medlemsbanker....................................... Reservfond i medlemsbanker ......................................... Ikraftträdande, ekonomiska konsekvenser m.m. ....................... 19.1Förslaget till Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617).................................................................... 19.2Förslaget till Lag om ändring i lagen (1992:1610) om 19.3Förslaget till Lag om ändring i lagen (1995:1570) om 19.4Förslaget till Lag om ändring i sparbankslagen (1987:619) om sparbanker ............................................ 19.5Förslaget till Lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut 19.6Förslaget till Lag om informationsplikt avseende 19.7Förslaget till Lag om ändring i lagen (1995:1571) om ingripande och sanktioner .............. Artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet .................. Aktiebolagslagen (1975:1385) Rådets andra direktiv av den 15 de- cember 1989 om samordning av la- gar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, samt med ändring av direktiv /80/EEG (89/646/EEG) Bankrörelseförordningen (1987:647) Bankrörelselagen (1987:617) Rådets första direktiv av den 12 dec- ember 1977 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kredit- institut (77/80/EEG) Lagen (1995:1571) om insättnings- Lagen (1994:2004) om kapitaltäck- ning och stora exponeringar för kre- Lagen om ekonomiska fören- Lagen (1987:667) om Lagen (1992:1610) om finansi- Lagen (1995:1570) om medlems- Lagen (1987:619) om sparbanker Lagen om värdepappersrörelse, Lagen (1991:981) om värdepappers- Kommitténs förslag i sammanfattning Betänkandet handlar om reglering av och tillsyn över betalningsväsendet och kreditförsörjningssystemet. Till grund för förslagen ligger en förut- sättningslös analys av betalningsförmedlingens och kapitalförsörjningens roll i samhällsekonomin och de skyddsintressen som finns på dessa om- råden. Kommitténs angreppssätt kan därigenom kallas funktionellt till skillnad från ett angreppssätt som är institutionellt, dvs. utgår från be- fintliga institutioner. Det funktionella angreppssättet har fordrat övervä- ganden på en grundläggande nivå för att klarlägga motiven för reglering- ar och lämpliga avgränsningar av regleringarna. Utvecklingen på det finansiella området har tydliggjort ett behov av att reformera den finansiella lagstiftningen. Den snabba utvecklingen har lett till att den gällande regelstrukturen delvis har blivit överspelad. Ris- ken med ett föråldrat regelverk är att det kan förhindra potentiellt effek- tiva lösningar som det riskerar att inte begränsa utvecklingen av potentiellt skadliga. Den nuvarande uppbyggnaden av regelverket gör att nya fenomen ofta kräver anpassning av lagstiftningen från fall till fall. Kommittén har sett det som en huvuduppgift att föreslå ett regel- system som inte aktualiserar anpassning så fort en ny teknisk lösning eller produkt lanseras. Den föreslagna lagstiftningen ger så vida ramar att den uppmuntrar till konkurrens med olika tekniska lösningar och pro- duktutbud. Även om kommitténs grundläggande analys är funktionell så är det de institutioner som fullgör funktionerna som slutligen måste regleras. Kommitténs förslag innebär emellertid en nedtoning av den nuvarande institutionella inriktningen på regleringarna. Det ger ökat utrymme för finansiella företag att välja olika inriktning på sin verksamhet, vilket i sin tur medför skärpt konkurrens mellan olika aktörer på de finansiella marknaderna, till gagn för konsumenterna, och ökad möjlighet för svens- ka institut att hävda sig i internationell konkurrens. Kommittén har funnit att den i betänkandet aktuella lagstiftningen främst skall inriktas på frågor rörande systemstabilitet. Skyddsintressen av annan karaktär, såsom t.ex. konkurrensfrågor och konsumentskydds- frågor, bör i möjligaste mån tas om hand genom den lagstiftning som verkar generellt på dessa områden. Ett av skälen för detta är att Finans- inspektionens resurser därigenom kan koncentreras till områden som är väsentliga för systemskyddet med tanke på dess stora samhällsekono- miska betydelse. EG-rätten har en framträdande roll på de områden som behandlas i betänkandet och kommitténs förslag är i överensstämmelse med gäll- ande EG-rätt. En utgångspunkt för kommitténs arbete har också varit att de förda principiella resonemangen skall kunna ligga till grund för svenska ståndpunkter i förhandlingar om nya EG-regler. Kommittén använder termerna skyddsvärde och skyddsbehov. Skyddsvärde speglar den betydelse en viss funktion i det finansiella sys- temet har för samhällsekonomin. Skyddsbehov avser behovet av att skydda en funktion genom reglering. För att reglering skall vara moti-v- erad krävs att det föreligger både skyddsvärde och skyddsbehov. Kom- mittén använder ordet rörelse för att beskriva ett företags totala aktivi- teter och ordet verksamhet för en viss avgränsad del av rörelsen. Nedan följer en sammanfattning av kommitténs förslag. För en över- sikt över bakgrunden och motiven till förslagen hänvisas till avsnittet "Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter" samt inledningarna till avdelning 1 och 2 i betänkandet. Ny definition av bankrörelse Betalningsförmedling är en av det finansiella systemets huvuduppgifter. Betalningsväsendets bas är bankernas system för betalningsförmedling med tillhörande konton. I gällande rätt definieras bankrörelse som "verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nomi- nellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel." Denna defi- nition fångar inte det skyddsvärda i bankrörelse och är dessutom tekniskt snäv och kan lätt kringgås. Kommitténs förslag är att bankrörelse skall defineras som rörelse i vilken ingår såväl betalningsförmedling via gene- rella betalsystem som mottagande av medel som är uppsägbara med kort varsel. Det är betalningsförmedling i system som är allmänt gångbara och anlitade av många som är skyddsvärda. I de fall denna skyddsvärda verksamhet finansieras med mottagande av medel som kan sägas upp med kort varsel uppstår även ett skyddsbehov. Kan medlen återkallas med kort varsel finns nämligen en risk för uttagsanstormningar; det har härvid ingen betydelse i vilken form eller under vilket namn medlen ställs till bankens förfogande. Den föreslagna definitionen fångar således upp såväl den skyddsvärda funktionen som den finansiering som ger upphov till ett skyddsbehov. Nya rörelseregler för banker Kommittén har funnit att risken för systemkriser bäst motverkas genom att enskilda banker är solida, dvs. motståndskraftiga mot olika former av Ett mål för banklagstiftningen kan därmed sägas vara att säkerställa att banker är solida. Detta kräver regler såväl i syfte att minska risken för förluster som åtgärder för att öka motståndskraften för det fall förluster uppkommer. Soliditeten är således inte enbart beroende av att en bank har vissa ekonomiska reserver utan också av att den ge- nom olika åtgärder begränsar sitt risktagande. För att nå det övergripan- de soliditetsmålet har kommittén föreslagit tre inledande bestämmelser som anger ramarna för rörelsen. Dessa bestämmelser ställer krav på so- liditet, genomlysbarhet och riskhantering. Nuvarande rörelseregler präglas av en detaljstyrning på många om- råden medan andra områden lämnas i stort sett oreglerade. Det är svårt att skönja de underliggande principerna i regelverket eftersom omfatt- ande undantagsbestämmelser införts och många av de ursprungliga reg- lerna upphävts. Kommitténs förslag till rörelseregler innebär en över- gång till ett regelverk som har karaktär av ramlagstiftning. Den tysta huvudregeln i gällande rätt är att allt som inte är uttryckligen tillåtet för en bank är förbjudet. Kommitténs förslag utgår från den motsatta prin- cipen. En framträdande princip bakom förslaget är att banker skall åläggas att ha sådan kontroll på riskerna i rörelsen att överlevnadsförmågan inte äventyras. Det är av avgörande betydelse att de riskbegränsande reglerna tar sikte på att begränsa en banks totala risktagande. Det är alltså inte tillräckligt att reglera de skyddsvärda verksamheter som en bank bedri- ver utan det är riskerna i den samlade rörelsen som skall begränsas. Soliditetsregeln ställer krav på att risknivån i hela rörelsen avpassas till bankens kapitalstyrka på ett sådant sätt att bankens förmåga att full- göra sina förpliktelser inte äventyras. Riskhanteringsregeln innebär att en bank skall identifiera, mäta och kontrollera de risker som dess rörelse är förknippad med, vilket i sin tur innebär att den måste ha till sin rörelse avpassade informations-, styr- och kontrollsystem. En bank skall alltså klara av att begränsa och kon- trollera alla de risker som dess rörelse är förknippad med. Detta innebär hårdare generella krav än vad som följer av dagens lagstiftning. Utöver dessa krav föreslår kommittén, i riskbegränsande syfte, absoluta gränser för storleken på vissa av en banks aktieinnehav och för andra expone- ringar en bank kan ha gentemot andra företag. Genomlysbarhetsregeln ålägger en bank att bedriva och organisera rörelsen på ett sådant sätt att den är överblickbar, såväl internt som ex- ternt, i syfte att riskexponeringen och bankens ställning i övrigt skall kunna bedömas. Bankerna har en särställning i samhällsekonomin och de flesta banker tillhandahåller ett brett utbud av finansiella tjänster. För att bankerna skall kunna fylla sin funktion i samhällsekonomin är det be- tydelsefullt att förtroendet för bankmarknaden upprätthålls. Kommittén föreslår i detta syfte en bestämmelse som ålägger en bank att hålla god bankstandard i sin rörelse. Denna bestämmelse utgör en viktig del av konsumentskyddet på bankområdet (se vidare nedan under konsument- skydd). Huvudprinciperna för hur bankrörelse skall bedrivas kommer till ut- tryck genom de nämnda bestämmelserna om soliditet, riskhantering, ge- nomlysbarhet och god bankstandard. Övriga rörelseregler behandlas nedan. För att styra olika verksamheter i en bank behövs skriftliga instruk- tioner riktade till medarbetarna på olika nivåer. Även om det kan anses följa av de behandlade generella bestämmelserna att skriftliga in- struktioner skall utfärdas i den mån det är erforderligt för att styra olika verksamheter anser kommittén att det bör finnas en uttrycklig be-stäm- melse med detta innehåll. Det har traditionellt inte varit tillåtet för banker att inom banken som juridisk person bedriva icke-finansiell verksamhet. Kommittén har, trots att icke-finansiell verksamhet generellt inte kan betecknas som mer risk- fylld eller svårgenomlysbar än finansiell verksamhet, funnit att det finns samhällsekonomiska skäl att begränsa bankers möjlighet att bedriva icke-finansiell verksamhet. Banker föreslås endast i begränsad omfatt- ning få bedriva icke-finansiell verksamhet. Vidare föreslås att banker endast skall få inneha egendom som behövs för att bedriva tillåten verk- samhet. Detta förslag gäller inte innehav av aktier och andelar. Regleringen av innehav av aktier och andelar ansluter i stort sett till EG-rättens bestämmelser. Förslaget innebär absoluta gränser relaterade till bankens kapitalbas för s.k. kvalificerade innehav av aktier och an- delar i vad som kan kallas företag med icke-finansiell verksamhet. Grän- serna är av kapitalbasen i ett enskilt företag och av kapitalbasen för de samlade kvalificerade innehaven. Gränserna får överskridas om den överskjutande delen kapitaltäcks helt. Kommittén föreslår att den s.k. femprocentsregeln, vilken relaterar tillåtna innehav till röststyrkan i målbolaget, avskaffas. De angivna gränserna gäller inte för innehav i vissa uppräknade fi- nansiella företagstyper. För innehav i sådana företag föreslås i stället en bestämmelse om s.k. banksmitta i syfte att förhindra kringgående av banklagstiftningen genom att förlägga verksamhet i finansiella företag som inte är lika hårt reglerade som banker.