sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — Att man ändå inte når ut tillräckligt är ett faktum, men måste ställas i relation till uppgiftens svå- righetsgrad och kostnaderna för att lösa den helt. Ett av huvudproblemen ligger i den närmast omöjliga uppgiften att framställa ett enkelt pedagogiskt material som beskriver ett omåttligt komplicerat regelsystem. Detta kan svårligen lösas med mindre än att regelsystemet förenklas. Ett annat problem är att de bidragssökande ser så olika ut och att detta kräver både olika informationsvägar och olika utformning på in- formationen. Andelen invandrare är stor, vilket givetvis leder till problem vid läsning av blanketter och informationsmaterial. Utredningens slutsats om rättssäkerhet, likformighet och kvalitet -Rättssäkerhet och likformighet i handläggningen förefaller genomgå- ende relativt hög. Indikationer på problem har dock framkommit i intervjuer bl.a. när det gäller stöden för utlandsstudier. -kvaliten i den muntligt överförda informationen har haft brister, men klagomålen förefaller att minska. -kvaliteten i CSNs informationsmaterial och informationssystem är genomgående hög , men kan i delar förbättras ytterligare -de viktigaste vägarna att förbättra informationen för CSNs mycket olika kundgrupper är, att de aktörer, som finns på skolor och arbets- förmedlingar, hjälper till med viss personlig vägledning. CSN har en alltför liten organisation för att ensamt kunna möta de de bidragssö- kandes informationsbehov. -CSN har ett avancerat kontrollsystem och präglas i hög grad av en kontrollkultur. Denna kommer i konflikt med en existe- rande servicekultur. Statsmakternas starka betoning av sparsamhet med statens medel, motverkande av fusk och fel, har dock förstärkt kontrollkulturen. Detta har medfört att pengar sparats för statskas- san. Men under det starka volymtryck och den tidspress som rått i organisationen har det inte gått att klara både kontroll och service på ett bra sätt. Personalen har ställts inför ett olösligt dilemma. Och studenterna har klagat på CSNs service. Det förefal- ler som om servicen snarare än kontrollerna kommit på mellanhand. Vidare har personalen fått ta stryk i form av missnöjda kunder, kritik i tidningar mm. Behandlingstiden är lång för ärenden inom denna ärendegrupp. Utred- ningen har därför kartlagt handläggningsprocessen i syfte att identifiera flaskhalsar och andra faktorer, som förlänger . ·Ett komplicerat regelverk och ett komplicerat besluts- och kontroll- system med många aktörer inblandade är den viktigaste orsaken till lång handläggningstid. De passiva momenten i handläggningen blir därigenom många och svarar för huvuddelen av den totala genom- loppstiden. ·Merparten av problemen i de olika faserna i handläggningsprocessen beror på externa faktorer, som CSN inte kan lastas för. En del beror också på interna faktorer inom myndigheten. ·Bland de externa faktorerna kan förutom regelverken särskilt nämnas -mängden av onödiga och ofullständiga ansökningar -problem med andra aktörers information till de bidragssökande -beroendet av uppgifter från A-kassor ·Bland de interna faktorerna kan nämnas – brister i informationsrutinerna (till handläggarna) angående regler och tolkning – rutiner i handläggningen som i vissa fall strider mot centrala direk- tiv – problem med blanketter – brist på tid och personal för att arbeta med information utåt – omständlig hantering av studieintyg Utredningen har tillsammans med handläggare på CSN uppskattat den tidsåtgång och de kostnader, som några av dessa externa och interna faktorer medför. Vi kallar dem här kvalitetsbristkostnader. De uppgår till ca 70 årsarbetskrafter (åa). Kostnaden kan uppskattas till mellan 25–för personal. Därtill kommer en portokostnad om ca . Utredningen föreslår att CSN ·förenklar ärendehanteringen genom att –arbeta för en ytterligare utbyggd komvuxrutin –förenkla hanteringen med studieintygen –inrätta en särskild telefonlinje mellan handläggare vid kontoren och a-kassorna ·förbättrar de interna rutinerna gällande information om nya regler mm. ·skapar bättre förutsättningar för kontoren att lära av varandra när det gäller rutiner i handläggning, informationsarbete mm. Inled ett arbete på flera plan i organisationen för att omvandla CSN till en lärande istället för konkurrerande organisation. ·ökar utbildningen av vidareinformatörer i syfte att successivt förbätt- ra inkommande ansökningar och minska antalet felaktiga, ofullstän- diga och onödiga ansökningar. Även informationen direkt till de stu- derande kan förbättras i vissa avseenden. CSN har i skrivelser till regeringen föreslagit förenklingar i regelverken för vuxenstudiestöden.Utredningen finner CSNs förslag i skrivelse 1998- 02-27 mycket välmotiverade. Med hänsyn till de stora effekter som för- enklingar av regelverket ger för CSNs förutsättningar att arbeta effek- tivt, stöder utredningen helt CSN i det som framförs i skrivelsen. ·att CSNs förslag (alt 1) genomförs möjligt ,vad gäller förord- ningen 1996:1654, 6§, 9§, 10§ 17§,18§,19§ och SsL1973:349, 4 kap 8§ angående behörighet, urval och beloppsberäkning och 5 kap 6§ angående Korttidsstudiestöd (KST). Förslagen rör områden som lig- ger utanför studiestödsutredningens förslag. Som tidigare framgått har CSN fått väsentligt utökade arbetsuppgifter. Inte minst de nya studiestödsformerna inom vuxenut- bildningsområdet har lett till kraftiga volymökningar. Inom denna ären- degrupp utgör ett komplext regelverk och CSNs beroende av andra or- ganisationer grundläggande orsaker till att den totala behandlingstiden i många fall blivit avsevärt längre än för t.ex. studiemedel. CSN har inte för denna ärende grupp, som för övriga, målet att klara av ansökningarna . Istället har CSN, som vi tidigare nämnt, gått över till sk direkthandläggning (ett mått som innebär att av ärendena ). Om man ser det hela ur kundens perspektiv och ändå mäter den totala handläggningstiden fram till slutligt beslut(oberoende av om ärendet fördröjs hos CSN eller hos någon an- nan), är andelen som kan få ett sådant beslut inom en treveckorsgräns resp för UBS resp SVUXA. Inom ramen för regeringsuppdraget har därför en särskild studie ge- nomförts av vuxenstudiestödsärendena10 Denna studie har inriktats mot att kartlägga och analysera de tre ärendeslagen: -Särskilt utbildningsbidrag (UBS), -Särskilt vuxenstudiestöd (SVUX) samt -Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (SVUXA). För att få studiestöd måste den sökande lämna in ansökan på CSNs blanketter. Vidare måste den sökande normalt också styrka att han/hon har bedrivit studierna, innan CSN betalar ut något stöd. Stödet betalas ut i efterskott den 27:e i . Kartläggningen har särskilt inriktats på att studera de regler som styr handläggningen av vuxenstudiestödsärenden, samt hur ärendena hand- läggs från det att ansökan om studiestöd kommer in till CSN och fram till utbetalning. Syftet med kartläggningen har varit att identifiera flask- halsar och andra faktorer som leder till att handläggningen drar ut . 6.1Genomförande av undersökningen. Flera undersökningar av myndigheters ärendehandläggning har visat, att den faktiska handläggningstiden, dvs den tid då ärendet är föremål för aktiv bearbetning, är mycket kort i förhållande till den totala genomlopp- stiden. Ärendet ligger ofta och väntar i olika köer och balanser. Åtgärder som kortar den passiva tiden ger därför alltid mycket stor effekt på den totala genomloppstiden, dvs kundens väntetid, jämfört med åtgärder, som endast syftar till att korta den aktiva tiden. Kartläggningsarbetet har bedrivits stegvis och på följande sätt. I ett första steg har rutinerna i handläggningsprocessen för UBS, SVUX och SVUXA kartlagts och beskrivits i form av processkartor. Dessa kartor redovisas i bilaga 12. Kartorna visar hela handläggningsprocessen från det att den sökande lämnar in ansökan och ända fram till dess att studiestödet betalas ut till honom/henne. I den vänstra kolumnen på processkartan framgår vilka aktörer som medverkar i processen. Hela processen har sedan kartlagts i kronologisk ordning, så att samtliga aktiviteter (stationer) och händelser som handläggningen innefattar har medräknats. 10 Studien har genomförts av vid BDO-Consulting group. Dessa kartor utarbetades i ett första steg tillsammans med ledningen och personalen vid lokalkontoret i . Processkartorna har där- efter stämts av och diskuterats med personal såväl vid lokalkontoren i , och som vid CSN i . I nästa steg har olika tidsmoment i handläggningen kartlagts och per- sonalen har gjort tidsuppskattningar. har flaskhalsar och andra omständigheter som orsakar liggtider och väntesituationer i handlägg- ningsprocessen klarlagts och diskuterats. Därefter har, med hjälp av personalens uppskattningar, den totala ge- nomloppstiden för ett normalärende delats upp i s k aktiv och passiv handläggningstid. Slutligen har kostnadsberäkningar gjorts av de mo- ment (strulet) i handläggningen som inte ansetts skapa något mervär- de. Hit hör t.ex. arbetet med att inhämta kompletterande uppgifter, svara på frågor föranledda av långa handläggningstider etc. Dessa beräkningar av kvalitetsbristkostnader har också tagits fram tillsammans med handläggare som fått uppskatta tidsåtgången för dessa s k icke värde- skapande aktiviteter. Processkartan i bilaga 12 visar, hur handläggningen sker av ansökningar av särskilt utbildningsbidrag (UBS), särskilt vuxenstudiestöd (SVUX) och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa (SVUXA). Handläggningen sker i huvudsak på samma sätt vid samtliga lokalkontor som studerats och bör, enligt vad personalen framfört, i princip vara lika även vid CSNs övriga lokalkontor. Kontorens handläggningstider skiljer sig dock. Skillnaderna kommenteras längre fram i texten. Den relativa fördelningen mellan olika typer av ärenden är tämligen lika mellan kontoren. UBS svarar för 70–, SVUX för 10–och SVUXA för 10–. Stockholmskontoret verkar ha en något högre andel ärenden av SVUX och SVUXA jämfört med övriga kontor, vilket dock knappast kan förklara skillnader i handläggningstid. Ärendemängden på de olika lokalkontoren påverkas dels av inström- ningen av ärenden, dels av beslut i den operativa ledningsgruppen om omfördelning av ärenden mellan kontor. Omfördelningen styrs i hög grad av vilka balanser respektive kontor har. Det har konstaterats att t.ex. kontoret i tilldelas en större andel ärenden per handläggare än t.ex. Stockholmskontoret. Antalet handlagda ärenden per handläggare och år är därför 650–700 fler vid Eskilstunakontoret än vid Stockholm- skontoret. De olika faserna i handläggningen är utmärkta på processkartorna och innefattar momenten; Tillflöde--> Initiering --> Beviljning--> Villkorsprövning--> Utbetalning--> Vad dessa moment innebär och hur ansökan handläggs längs arbetsflödet kommenteras i det följande, liksom skillnader mellan kontoren. Tillströmningen av ansökningar kännetecknas av två toppar . Dessa äger rum omkring tidpunkten för senaste ansökningsdatum för vårens respektive höstens kurser, respektive . Att klara toppen är, enligt personalen, ett större problem med anledning av förestående julhelg. Vid ansökan om vuxenstudiestöd måste de sökande använda de blan- ketter som CSN tagit fram. Det är ofta svårt för dem att hitta rätt blan- kett och att få information om vilket stöd som är relevant i det enskilda fallet. Sökanden vänder sig ofta till något av CSNs lokalkontor för att rekvirera blanketter. Detta tar tid och resurser i anspråk från CSNs sida för att ta emot samtal, hämta blanketter och skicka iväg dem. CSN är därför beroende av att utbildningsanordnarna och arbetsför- medlingarna ger rätt information och kan bistå med de blanketter som de sökande måste använda sig av.Varken utbildningsanordnarna eller ar- betsförmedlingarna förefaller ha tillräckliga resurser för att tillhan- dahålla detta. Ständiga förändringar i regelsystemen gör att gamla blanketter finns i omlopp, vilket ställer till problem och merarbete för inblandade parter. Ändrade regler och nya stödformer leder till fler och fler frågor från ut- bildningsanordnarna och arbetsförmedlingarna, vilket också tar CSNs resurser i anspråk. Det har vidare framkommit, att lokalkontoren fått information om ändringar i regler senare än utbild- ningsanordnarna. Detta har naturligtvis ställt till problem och förvirring inte bara hos personalen vid CSN utan även för sökanden. De aktörer som i huvudsak omfattas av denna fas är sökanden, handläg- gare vid CSN, AF/AMS, olika utbildningsanordnare och arbetsgivaren. Det handlar här främst om att förse sökanden med rätt information och blanketter. För att förbättra informationen mellan komvux och CSN har en sär- skild datoriserad rutin för överföring av information skapats; den s k komvux-rutinen. Den implementeras nu vid flera kontor. Vid kontoret i används den i av alla vuxenstudiestödsärenden medan motsvarande andel för är och för respekti- ve . Komvuxrutinen har markerats särskilt på process- kartan ( bilaga 12). Rutinen sparar en hel del tid och därmed resurser initialt i handlägg- ningen. Rutinen innebär, att uppgifter om studier och resultat överförs via fil när den sökande blivit antagen till resp kurser. Processen på CSN med prövning och beviljning kan fullföljas och beslut skickas ut då upp- gifterna kommit från komvux. Informationen och rapporteringen från utbildningsanordnarna har vi- sat sig vara ett stort problem för CSN. Rapporteringen är ofta ofullstän- dig och behäftad med felaktigheter. En förklaring är, att kommunerna upphandlar utbildningsplatser från flera olika håll. Antalet utbildnings- anordnare tenderar dessutom att öka mer och mer efterhand som antalet kurser och utbildningar ökar. Vissa utbildningsanordnare har inte vana från tidigare liknande arbete och rapportering, vilket medför att CSN måste ge information och rådgivning, för att få felaktigheter rättade. CSN har haft svårt att få klara besked om när utbildningar kommer att starta, eftersom starten är beroende av antalet anmälningar. Först när deltagarantalet är tillräckligt stort kan besked lämnas av utbildningsan- ordnaren. Detta skapar naturligtvis problem med ansökningstider och beviljning av studiestöd för både sökande och CSN och bidrar till för- längda handläggningstider. Det har även konstaterats, att ett stort antal onödiga ansökningar om vuxenstudiestöd kommer in till CSN. Det beror på, att de studerande för att vara på säkra sidan ansöker om UBS, SVUX och SVUXA. Stockholmskontoret beslutade om avslag direkt på av inkomna ansökningar pga av detta skäl. I är den siff- ran betydligt lägre, medan den är i . Denna fas svarar för den största tidsåtgången i handläggningen. Den totala handläggningstiden har visat sig variera mellan . Under denna fas börjar arbetet med den egentliga handläggningen. Vid Stockholmskontoret ägnas åt att först inhämta komplette- rande uppgifter på grund av ofullständiga ansökningshandlingar. Stock- holmskontoret har en större andel av ofullständiga ansökningar än de övriga studerade lokalkontoren. Enligt de grova uppskattningar som gjorts tillsammans med personalen är andelen i , medan den är vid Eskilstunakontoret och för kontoren i och mellan 25–. Arbetet med att inhämta kompletteringar har do- kumenterats på flödesschemat. Det framgår av detta, vad kompletteringen avser och vilka aktörer som lämnar begärda uppgifter. Det som skiljer kontoren åt med avseende på kompletteringsinhämtandet är i huvudsak, att vissa har tillgång till komvuxrutinen. För de studerande som tillhör komvuxrutinskolor be- höver ärenden inte kompletteras, utan skolorna aviserar löpande CSN om basuppgifter och ändringar. av alla förfrågningar rör sådana uppgifter. Kontoren i och utnyttjar vidare i större utsträckning en snabbare fil, då ansökan inte behöver villkorsprövas, än vad som sker i och (se markering på processkartan). I och passerar av samtliga ärenden denna snabbfil, medan motsvarande siffror för och har uppskattats till resp . I de fall denna snabbare handläggnings- väg kan tillämpas görs resursbesparingar och tidsvinster i handläggning- en. Personalen vid de olika kontoren har haft något olika rutiner i denna fas. Vid vissa kontor har man arbetat efter principen, att alla tillgängliga uppgifter lagts in i samband med ankomstregistreringen. Ev komplette- rande uppgifter har senare kunnat föras in av en annan handläggare, utan att denne kontrollerar alla tidigare uppgifter i ärendet. Vid andra kontor har den handläggare som fört in kompletteringen även kontrolle- rat tidigare inlagda uppgifter i ärendet. Han/hon måste då gå igenom hela ärendet en gång till för att se till att allt är rätt. Detta är givetvis mer tidsödande. Orsaken kan vara att man av något skäl inte litar på att de tidigare uppgifterna är korrekta. Ett sådant förfaringssätt kan givetvis vara motiverat om den tidigare handläggaren t.ex. är oerfaren, men är annars onödigt kontrollerande, enligt vår uppfattning. Tidsåtgången för denna fas ligger delvis utanför CSNs påverkan. Den totala genomloppstiden varierar i denna fas från till i vissa fall betydligt över . I denna del av handläggningen är kontakterna med arbetslöshetskas- sorna särskilt omständlig och tidsödande11. Eftersom utbetalt belopp skall motsvara A-kasse-ersättning, måste uppgifter hämtas från A- kassan till CSN och vice versa. Det ömsesidiga beroendet av varandras uppgifter har visat sig skapa sårbarhet, eftersom samordningen av ruti- ner inte fungerat tillfredsställande. Det är också mycket svårt för CSNs personal att få kontakt med per- sonal vid A-kassorna, på grund av att så många ringer. A-kassorna har inte någon speciell myndighetslinje, som underlättar för handläggare att inhämta uppgifter från A-kassan. En sådan linje skulle inbespara mycket tid i handläggningen. Ytterligare problem är att många sökande inte vet vilken A-kassa de tillhör, eller att de måste registrera sig hos arbetsförmedling för att räk- nas som arbetslösa. Arbetslöshetskassorna har problem med anledning av att två olika re- gelverk används med skilda koder, som ofta blandas ihop. Dessutom hanteras karensdagar olika hos de olika kassorna. Allt detta medför be- tydande merarbete med långa handläggningstider som följd vid CSNs kontor. Utbetalningen till den studerande sker på grundval av uppgifter i inläm- nade studieintyg. På studieintyget lämnar den studerande för uppgifter om studier: närvaro respektive frånvaro från studier. Intyget skrivs under av den studerande och skolan. Skolan intygar att den stude- rande varit närvarande de dagar då undervisning meddelats och då från- varo inte har markerats samt att studierna inte avser uppdragsutbildning. CSNs datasystem kan inte hantera ärenden från kronofogdemyndig- heten ( se även särskild markering på processkartan – bilaga 12 ) och ansökningar om utbildningsbidrag för vissa deltidsstudier. I dessa fall, som utgör c a av samtliga ärenden, krävs utbetalningsruti- ner. 11 CSN definierar inte uppgifterna från A-kassa som ingående i den egentliga villkorsprövningen CSNs kontor i landet tillämpar olika rutiner för utbetalning, trots att centrala direktiv lämnats. Enligt direktiven skall utbetalning första gång- en ske, även om uppgift om dagpenning från A-kassan saknas. Utbetal- ningen skall då villkoras och om det senare visar sig, att den studerande inte har rätt till ersättning krävs återbetalning av utbetalt belopp. Vissa kontor har inte tillämpat sådana villkorade utbetalningar, eftersom ären- dena ansetts alltför ofullständiga. Denna olikartade hantering skapar förvirring hos de sökande om vad som gäller och strider dessutom mot principen att sökanden ska få lika behandling oavsett var man bor eller får ärendet prövat. Vuxenstudiestödsärenden handläggs med hjälp av ett mycket komplicerat regelverk, i ett komplicerat besluts- och kontrollsystem med många aktö- rer inblandade. De passiva momenten i handläggningen är många och svarar för huvuddelen av den totala genomloppstiden, som är lika med sökandens väntetid. Vidare tenderar balanser att föda balanser. Lång väntan på besked från CSN skapar telefonsamtal, skriftliga förfrågningar och besök från de sökande, som vill veta vad som händer med deras ansökan. Merparten av problemen i de olika faserna beror på externa faktorer, som CSN inte kan lastas för, medan andra kan åtgärdas av CSN. Vi samman- fattar kort nedan dessa externa och interna faktorer: 6.3Regelverken för UBS, SVUX och SVUXA – en jämförelse Det är uppenbart att större delen av CSNs problem med att klara hand- läggningstiderna, direkt eller indirekt hänger samman med regelsyste- men. I detta avsnitt diskuteras därför några av de likheter och olikheter i regelverken, som skapar problem i hanteringen av vuxenstudiestöden. Effektiviteten vid handläggning av vuxenstudiestöden och behovet av information från CSN påverkas i stor utsträckning av att de studerande kan få rätt information också av andra aktörer, t.ex. skol- och arbets- förmedlingspersonal. Ett regelverk som är komplext leder, som vi tidiga- re har nämnt, till att dessa personalkategorier inte vågar informeraom reglerna för studiestöden av rädsla för att göra fel. påverkas av ett sådant regelverk som kan vara svåröverskådligt även för en van handläggare. Nedan ges några exempel på reglernas komplexitet. Kravet på studieomfattning för rätt till helt stöd har sett olika ut för stu- derande som gått på samma kurs vt 98, beroende på om de studerat med UBS, SVUX eller SVUXA. Den som läst med UBS har fått heltidsstudi- estöd vid en studieomfattning om 82 studiestödspoäng, medan den som läst med SVUX eller SVUXA måst läsa 90 poäng. Detta beror på UBS förordningens utformning. (SFS 1996:1654 10§). Dessa bestämmelser har dock efter förslag från CSN ändrats . Enligt nya be- stämmelser skall studieomfattning beräknas på samma sätt för UBS, SVUX och SVUXA. I de olika studiestöden finns det krav på ett antal års förvärvsarbete. Ar- betstagare som söker UBS måste ha arbetat i på minst halvtid, varav högst avser vård av barn. 4§ Särskilt utbildningsbidrag får lämnas till en arbetstagare som har förvärvsarbetat i på minst halvtid under . För en arbetslös som söker SVUXA gäller enligt SFS 1983:1030: Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa kan lämnas till en studerande som har förvärvsarbetat under minst tre kalenderår före det kalender- år för vilket vuxenstudiestödet skall lämnas. Med förvärvsarbete får jämställas vissa andra verksamheter. Närmare bestämmelser om vil- ken omfattning förvärvsarbetet skall ha haft under ett kalenderår för att få medräknas samt om vilka andra verksamheter som får jämstäl- las med förvärvsarbete, meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen utser. Lag (1993:871). Ett kalenderår i detta sammanhang betyder heltidsarbete eller deltidsarbete/motsvarande var som helst i världen. Vill man ha SVUX måste man enligt SFS 1973:349 uppfylla följande villkor: (7 kap, 3§) Särskilt vuxenstudiestöd kan utgå till en studerande som har förvärvsarbetat under minst fyra kalenderår före det kalenderår för vilket vuxenstudiestödet skall utgå. Med förvärvsarbete får jäm- ställas vissa andra verksamheter. Närmare bestämmelser om vilken omfattning förvärvsarbetet skall ha haft under ett kalenderår för att få medräknas samt om vilka andra verksamheter som får jämställas med förvärvsarbete, meddelas av regeringen eller myndighet som rege- ringen utser. Lag (1985:388). Samma definition av kalenderår gäller som för SVUXA. Slutligen, den som vill ha NT-SVUX måste ha förvärvsarbetat på heltid i enligt SFS 1995:819 11§ Särskilt vuxenstudiestöd lämnas till en sökande som före det ka- lenderhalvår då utbildningen börjar har förvärvsarbetat inom landet i en omfattning som motsvarar på heltid. Med förvärvs- arbete jämställs vård av barn i en omfattning som motsvarar högst på heltid. Förordning (1996:21). Studiestödslagen föreskriver att man normalt bara kan få studi- estöd för gymnasiala studier: