sou · GMB3159 · 1999-01-01 00:00:00 — Verksamheten regleras genom ett samarbetsavtal mellan Posten och Nordbanken och bedrivs under Nordbankens bifirma . För att få tillstånd krävs att verksamheten kan antas komma att be- drivas under betryggande former. Det har inte ansetts vare sig möjligt eller lämpligt att i detalj slå fast vilka krav som skall ställas på om- budsverksamheten. I stället bör bestämmelsen tillämpas flexibelt av och kraven på verksamheten bör anpassas till den tekniska utvecklingen, verksamhetens omfattning och övriga förutsätt- ningar18. Banken svarar direkt mot kunden Av allmänna avtalsrättsliga regler följer att ett ombud företar rätts- handlingar i huvudmannens namn och för huvudmannens räkning. Det framgår uttryckligen av bankrörelselagen att banken skall svara för verksamheten gentemot kunden. Kunden står således i ett direkt parts- förhållande till banken, dvs. I ombudsverksamheten kan det uppkomma ekonomisk skada, ex- empelvis genom att någon manipulerar en terminal så att en betalning hamnar i orätta händer genom att den går till fel konto. För att en bank skall få tillstånd till ombudsverksamhet krävs det att avtalet mellan banken och kunden är utformat så att banken svarar för all skada gen- temot kunden om inte kunden har medverkat till skadan eller underlåtit att förebygga eller minimera den. Därigenom kan det undvikas att det blir kunderna som drabbas av denna typ av skador. 1995/96:74 s. 132 ff. Nuvarande reglering av kassaservice m.m. 31 har som ett villkor för verksamheten i sina till- ståndsbeslut regelmässigt angett att det klart skall framgå för kunden att bankärendet handläggs med juridiskt bindande verkan mellan banken och kunden och att den som handlägger ärendet är ombud för banken. Säker redovisning, integrerad kassaservice Kravet på att verksamheten skall tillhandahållas under betryggande former innebär att det ställs krav på ombudets rutiner för redovisning och kontroll, på den fysiska säkerheten men också på sekretess och ut- bildning av personal. En grundregel är att kunden inte skall utsättas för större risker när banktjänster tillhandahålls genom ombud än när de tillhandahålls av bankens egen personal19. Enligt ett uttalande i lagförarbetena bör kassaexpeditionen för bank- ärenden hållas avskild från butikens övriga kassaverksamhet genom att den förläggs till en särskild disk som märks ut med bankens beteckning och bemannas av särskilt utbildad butikspersonal20. Om ombudet har en begränsad omsättning med få transaktioner är det dock, med utnyttjande av den utrustning som används vid normal kontokortshantering, tillåtet att sköta bankärendena från samma kassaplats som används för ombudets övriga verksamhet, så kallad integrerad kassaservice. Den integrerade kassaservicen bör endast avse insättningar och uttag. Om betalningsförmedling skall tillhandahållas krävs en särskild disk. Sam- manfattningsvis kan alltså integrerad kassaservice tillåtas om följande förutsättningar är uppfyllda. -Bankombudet hanterar ett litet antal ärenden med liten omsättning. -Bankombudet ombesörjer endast insättningar och uttag. -Bankombudet har kontokortsterminal. har meddelat ett par beslut i vilka olika banker har fått tillstånd att driva ombudsverksamhet med integrerad kassaservice. Bankerna har i sina ansökningar uppgett att det rör sig om tillstånd för insättningar och uttag med högst per kortnummer och dygn samt att antalet transaktioner per dag kan antas uppgå till högst 15. I det föregående har behandlats frågan om bankärendena kan hante- ras från samma kassaplats (dvs. kassadisk, kassaexpedition) som an- vänds för butikens övriga verksamhet. En annan fråga är om det är till- låtet att blanda pengar som hänför sig till bankärenden med pengar som 1995/96: 74 s. 133. 1995/96:74 s. 133. 32 Nuvarande reglering av kassaservice m.m. inflyter i butikens egen verksamhet. Krävs det således separata kassa- lådor eller inte? Ett bankombud som i sin kassaservice tar emot pengar från en kund har ett krav på sig att skydda kundens pengar från sina egna borgenärer. Ett sådant skydd aktualiseras exempelvis vid en utmätning hos ombudet, då fråga uppkommer om vilken egendom som får utmätas. I den situationen är det viktigt att kundens pengar kan separeras och skyddas så att pengarna inte utmäts. Enligt lagen (1944:181) om redovisnings- medel är huvudmannens fordran skyddad om medel som tillkommer denne har satts in på ett särskilt konto eller på annat sätts avskilts och detta har skett utan dröjsmål. Detta kan ske genom att ombudet har separata kassalådor för butiksärendena och bankärendena. Så länge dröjsmål inte föreligger är fordran också skyddad om medlen har varit tillgängliga för avskiljande. Ett ombud kan därför, utan att kundens pengar sätts i fara, ha en gemensam kassa för den egna verksamheten och bankärendena21. Avskiljande bör då ske vid dagens slut. Det föreligger enligt utredningens bedömning därför inte något hinder mot sammanblandade kassor så länge avskiljande sker vid dagens slut. En annan utgångspunkt när det gäller kravet på säker redovisning är att transaktionerna skall registreras maskinellt post för post. Ombudet bör vara direktuppkopplad mot bankens centrala dataenhet. Undantags- vis kan kassor godtas men kvitto på transaktioner bör då un- dertecknas av två personer. finns det endast ett mindre antal ombud med kassor. För lantbrevbärarnas del är det inte möjligt att uppfylla kravet på att kassatransaktioner skall registreras maskinellt efter- som de inte är utrustade med terminaler eller annan liknande utrustning. Det har dock funnits en fungerande kvitto- och kontrollrutin för lantbrevbärarnas kassor som innebär att de transaktioner som en lantbrevbärare utför registeras maskinellt på postkontoret vid arbetspassets slut. Denna ordning har godtagits. En bank som bedriver ombudsverksamhet är skyldig att se till att brottslighet, i första hand rån, förebyggs och förhindras. Det kan handla om att utrusta ombuden med larm, kassaskrin, värdeskåp, säkerhetsglas och kamerabevakning. Kraven får anpassas efter förutsättningarna i varje enskilt fall. 1995/96:74 s. 129 f. har behandlat denna fråga i NJA 1985 s. 836, 1987 s. 517 och 1989 s. 781. Nuvarande reglering av kassaservice m.m. 33 har utfärdat allmänna råd och föreskrifter till fö- rebyggande av brott i bankverksamhet, FFFS 1996:8. Bestämmelserna gäller för banks verksamhet med egen personal och i egna lokaler, men de är vägledande även för ombudsverksamhet. Föreskrifterna innehåller krav på larm, optisk övervakning, utformning av banklokaler och kassa- platser, förvaring av pengar och värdetransporter. har i sina tillstånd till ombudsverksamhet ställt som villkor att bankerna skall tillställa inspektionen riskanalyser eller att bankens instruktioner och riktlinjer för säkerhet även skall gälla för ombudet. Sekretess och utbildning av personal För bankärenden gäller sekretess. Den personal som skall hantera bank- ärenden hos ombudet bör genomgå utbildning för att kunna hantera sekretessfrågor22. Det har av sekretesskäl dessutom ansetts lämpligt att begränsa bankombudets tillgång till information. Exempelvis är ombu- dens terminaler regelmässigt begränsade genom att de inte ger besked om saldot utan endast om en transaktion accepteras eller inte. Utbildningen av personal bör givetvis avse även banktekniska frågor. Regeringen beslutade att tillkalla en kommitté med uppdrag att se över bestämmelserna på bankområdet (kommittédirektiv 1995:86). Kommittén har antagit namnet . Bakgrunden till uppdraget var bankkrisen som drabbade de svenska bankerna . kommer att avge sitt huvudbetänkande /99. De förslag som då ges kan komma att medföra betydelsefulla ändringar av banklagstiftningen, bl.a. när det gäller reglerna för bankombud. Posten står under tillsyn av . Det åligger att verka för att en väl fungerande kassaservice finns tillgänglig för alla enligt de mål som anges i postlagen samt att följa utvecklingen och bevaka att kassaservicen motsvarar samhällets behov. Den skall se till att avtalet mellan staten och Posten följs. utövar tillsyn över banker och andra finansiella företag. Även står under tillsyn. Tillsynen av bankombud utövas genom den bank som ombudet representerar. I denna verksamhet får meddela 1995/96:74 s. 135 ff. 34 Nuvarande reglering av kassaservice m.m. föreskrifter om bankens kontroll över ombudet, utbildning av ombudets personal samt krav på den redovisning som ombudet skall kunna lämna. Övriga regler för betaltjänster och EG-regler Tillhandahållandet av betaltjänster regleras som sagt inte i någon sär- skild lag. Däremot finns det, utöver de särskilda reglerna om bankverk- samhet, regler i ett antal olika författningar. Utöver de lagar som redan har behandlats kan nämnas straffbestämmelser rörande ekonomisk brottslighet. Det finns också bestämmelser om betalnings- förmedling bl.a. i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet och i lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet. En rad civilrättsliga lagar reglerar vad som gäller mellan parterna i ett avtalsförhållande rörande betaltjänster, exempelvis skuldebrevslagen (1936:81), växel- lagen (1932:130), checklagen (1932:131) och konsumentkreditlagen (1992:830). Det skulle dock föra alltför långt att här beskriva innehållet i dessa lagar. Det finns en rad EG-rättsliga regler som rör både bank- och post- verksamhet, bl.a. de så kallade banksamordningsdirektiven /780/EEG och 89/646/EEG, direktivet 97/5/EG om betalningsöverföringar till och från utlandet och direktivet 97/96/EG om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för kvaliteten på tjänsterna. Dessutom finns det i Romföredraget, i första hand i artikel 92, särskilda bestämmelser som förbjuder statsstöd till viss konkurrensutsatt verksamhet. Eftersom utredningen bedömer att inte påverkar de bedömningar som görs i denna utredning behandlas inte de EG-rättsliga reglerna närmare. Det bör nämnas att ett införande av euron som betal- ningsmedel och ett eventuellt svenskt medlemskap i inte kan antas få betydelse för hur statens ansvar för en rikstäckande betaltjänst och kontantförsörjning bör se ut. Skälet för detta är att det inte finns andra krav på hur euro skall distribueras och hållas tillgänglig än vad som gäller för svenska kronor. Som en bakgrund till utredningens bedömning att statens och Post- ens nuvarande åtagande inom kassaservice bör upphävas beskrivs i det följande hur denna service är utformad. Allmänt konstaterar utredningen att Postens kassaservice spelar en stor roll för hushållen och företagen. Posten har ett rikstäckande kontorsnät och lantbrevbärare som ger 700 000 hushåll daglig kassaservice i anslutning till bostaden. Posten tillhandahåller kassaservice dels i det egna kontorsnätet och via lantbrevbärarna, dels genom entreprenader i form av butiker och liknande serviceinrättningar. Under har Postens kontorsnät genomgått stora förändringar, vilket främst beror på en kraftig nedgång i efterfrågan av kassaservice23. Omfattningen av Post- ens kassaservice är mycket stor. Enligt uppgift från Posten svarar postkontorsnätet för av alla banktransaktioner över disk och ca 460 000 kunder besöker något av Postens 1 800 ser- viceställen24. Till detta kommer den kassaservice som bedrivs av lant- brevbärarna och som betjänar ca 700 000 hushåll. Som sagts tidigare bedriver begränsad bankverk- samhet med huvudsaklig inriktning på betalningsförmedling. ägs av , som är moderbolag i postkoncernen. I post- koncernen ingår det av ägda bolaget . Det är som driver postkontorsnätet och lantbrev- bärarlinjerna. Posten har även ett samarbete med Nordbanken genom den verksamhet som bedrivs av Nordbankens bifirma . Huvudmän för den kassaservice som erbjuds av Posten är dels , dels Nordbanken. Kassaservicen sköts dock av som i juridisk mening är bankombud för huvudmännen och Nordbanken. Av avtalet mellan staten och Posten följer att det finns en skillnad mellan sådan kassaservice som Posten skall tillhandahålla enligt avta- let, så kallad grundläggande kassaservice, och annan kassaservice som kan innefatta ett bredare utbud av tjänster. Den senare kassaservicen erbjuds uteslutande på kommersiell basis. 23Utvecklingen för betaltjänstmarknaden i allmänhet beskrivs i kapitel 5. 24Postens årsredovisning 1997, s. 3 former för kassaservice anses uppfylla postlagens och avtalets krav på en grundläggande servicenivå. 3.1Postens olika typer av kassaservice Försäljningskontoren är de av Postens serviceställen som har det största utbudet av tjänster. Där erbjuds ett fullständigt sortiment av Postens tjänster med tillgång till specialister som företagssäljare, postgirosäljare och privatekonomer. Försäljningskontoren drivs av Posten och finns i större städer och tätorter. De vanliga postkontoren utgör tillsammans med försäljningskonto- ren stommen i kontorsnätet. Postkontoren, som i likhet med försälj- ningskontoren drivs av Posten, har ett komplett sortiment av Postens tjänster, inklusive finansiella tjänster. I huvudsak finns postkontoren på större orter. På riktigt stora orter finns ofta flera postkontor som kan kompletteras av entreprenader med begränsad service. En variant av de vanliga postkontoren är postkontor i butik. Posten tillhandahåller där samma tjänster som i de vanliga postkontoren och personalen är Postens egen. Den enda skillnaden mot ett vanligt postkontor är att Posten delar lokalen med en butik eller annan entreprenör. Post i butik är ett samarbete mellan Posten och en entreprenör. Servicen sköts av entreprenören i en postmodul som har installerats av posten. Modellen kallas post i butik därför att butiker är den vanligaste samarbetspartern, även om andra entreprenader förekommer, exempelvis bensinstationer och verkstäder. Post i butik är den vanli- gaste fasta serviceformen på landsbygden och mindre orter, även om den förekommer också i storstädernas förorter. Post i butik fungerar som traditionella postkontor som erbjuder de flesta av Postens tjänster. Kunderna kan följaktligen hämta och skicka försändelser och göra betalningar. Mer kvalificerade ärenden kan förmedlas till ett vanligt postkontor. En fördel med att ha ett serviceställe hos en samarbetspartner kan vara att det leder till utökade öppettider, vilket gynnar kunden. Det kan dessutom ge goda möjligheter att samordna exempelvis inköp av livsmedel med kassaärenden. Närpost innebär att Posten i samarbete med en entreprenör hanterar försändelser. har inte någon kassaservice. Syftet med närpost är att det skall vara enkelt och nära att hämta försändelser som inte körs ut till mottagaren. Förutom att hämta försändelser kan kunderna ofta också köpa frimärken och posta brev och paket. En tanke med närpost är att den skall kompletteras av ett postkontor som ligger längre bort. Närpost fungerar främst som en lösning i storstäder och större tätorter som har fler än ett postkontor. I likhet med Post i butik finns närpost oftast i dagligvarubutiker. Öppettiderna är därför i allmänhet generösa och kunderna har möjlighet att kombinera olika ärenden. Utöver de nu behandlade fasta servicepunkterna tillhandahåller Posten även tjänster genom rörlig service i form av lantbrevbärare och postväska. Lantbrevbärare ersätter stadsbrevbäring utanför tätorter. Lant- brevbärare har i stort sett hela den kassaservice som finns på post- kontoren. De ärenden som lantbrevbäraren inte själv kan uträtta kan han vidarebefordra till ett postkontor. Postens organisation av lant- brevbärare byggdes ut kraftigt som en kompensation för de omfattande nedläggningar av postkontor som då genomfördes. får 700 000 hushåll och 5 000 företag daglig kassa- service genom lantbrevbärare i anslutning till bostaden eller vid driftsstället. Postväskan utgör i vissa glesbygdsområden en ersättning för post- kontor och lantbrevbärare. Det rör sig om en förhållandevis ovanlig service som skiljer sig från övrig kassaservice där kunden har direkt kontakt med en posttjänsteman. Det finns därför anledning att mer i detalj beskriva hur en postväska fungerar. Postkontoren gör i ordning postväskorna och skickar dem med buss, taxi, skolskjuts eller liknande till ett utväxlingsställe där flera hushåll delar på en gemensam ytterväska. Ett särskilt postombud ser till att postväskan är på plats i rätt tid och låser därefter upp den gemen- samma ytterväskan. Sedan kan de enskilda kunderna hämta sin egen innerväska. När postväskan skall återsändas till postkontoret lämnar hushållen innerväskorna till postombudet som lägger ned dem i postväskan och ser till att den kommer iväg med transporten tillbaka till postkontoret. När postväskan innehåller värdepost används en särskild innerväska med plastplomb och hänglås. När mottagaren har kontrollerat att innehållet i postväskan stämmer överens med den bifogade postlistan skriver han sitt namn på det ena exemplaret av postlistan och låter det följa med väskan tillbaka till postkontoret. Det andra exemplaret fungerar som ett kvitto som han sparar för egen del. I allmänhet skickas utbetalningar och annan värdepost direkt med postväskan. När det rör sig om utbetalningar på mer än skickas först avin eller utbetalningshandlingen. Sedan denna kvitterats och skickats tillbaka till postkontoret görs utbetalningen med postväskans nästa tur. Vid inbetalning är förhållandet det omvända. Följande tabell ger en översiktlig bild av hur Postens servicenät är uppbyggt. I tabellen görs det skillnad mellan fullständig kassaservice och grundläggande kassaservice. Fullständig kassaservice betyder i detta sammanhang att tjänsteutbudet går utöver vad som fordras enligt avtalet mellan staten och Posten, där Posten åtar sig att svara för en rikstäckande kassaservice. Den fullständiga kassaservicen kan exem- pelvis innefatta kreditgivning och förmedling av betalningar till ut- landet. Grundläggande kassaservice innebär att tjänsteutbudet är enklare men att det ändå uppfyller kravet på rikstäckande kassaservice. Den grundläggande kassaservicen innefattar i vart fall betalningar till och från konton knutna till Posten, inklusive kontanta insättningar och uttag samt inrikes kontolös betalningsförmedling med postanvisning. Förmedling av mer avancerade ärenden till närmaste postkontor Förmedling av mer avancerade ärenden till närmaste postkontor 3.2Omfattningen av Postens servicenät Postens servicenät har genomgått betydande förändringar . Förändringarna har inneburit nedskärningar i antalet fasta serviceställen men också att nya lösningar har etablerats för att tillhan- dahålla servicen – i första hand post i butik. Nedskärningarna beror främst på att efterfrågan av Postens kassaservice har minskat . Minskningen av antalet transaktioner fortsätter med . postkontoren minskar också men i något mindre utsträckning. Denna trend är inte unik för Posten. Även bankerna känner i motsvarande grad av nedgången av efterfrågan på kassaservice och de försöker därför liksom Posten att anpassa sina kontorsnät till den krympande efterfrågan. En allmän beskrivning av utvecklingen på marknaden för kassaservice och betaltjänster ges i kapitel 5. Där be- handlas orsaker till minskningen och ges bedömningar av den kom- mande utvecklingen på detta område. För Postens del visas förändringarna i det fasta servicenätet av följande tabell. Av tabellen kan utläsas att antalet fasta servicepunkter har minskat med till 1998. Påtagligt är att antalet egna postkontor har minskat de senast åtta åren. Man kan också lägga märke till att det totala antalet serviceställen har ökat . Omfattningen och utvecklingen av Postens fasta servicenät Att kontor som drivs i Postens egen regi har ersatts av entreprenader har fått både positiva och negativa följder för kunderna. Visserligen har i allmänhet utbudet av olika tjänster krympt. Men förändringen har också i många fall inneburit att tillgängligheten till servicen har förbättrats genom förlängda öppettider28. 25 Egna postkontor omfattar samtliga Postens fasta driftställen för kassaservice som drivs i egen regi, dvs. försäljningskontor, postkontor och postkontor i butik. 26 Uppdelningen mellan post i butik och övriga serviceformer gjordes inte . 27 Övriga serviceformer omfattar dels närpost, som inte har kassaservice, dels så kallade lantbrevbärarstopp, vilka erbjuder kassaservice. 28 , Post- och bankservice i förändring, Rapport 1998:3, 34 ff. dessa fall tillhandahålls tillsammans med annan service, typiskt sett dagligvaruhandel, ges också möjlighet för kunden att samordna till- godoseendet av olika behov. Det finns 2 700 lantbrevbärarlinjer som betjänar 700 000 hushåll och 5 000 företag. Ungefär 5 500 hushåll får kassa- service via någon av Postens 1 600 postväskor. Av betydelse för hur Posten når kunderna med sin kassaservice är inte bara vilken typ av service det rör sig om utan också vilket avstånd kunderna har till servicen. En utgångspunkt är att kundens avstånd till ett fast serviceställe inte är avgörande för tillgängligheten eftersom både lantbrevbärarna och postväskorna har kassaservice. Det kan där- för ofta vara så att befolkningen i glesbygd har närmare till kassaser- vice än de som bor i tätorter och därmed inte har lantbrevbärarservice. Följande tabell visar hushållens avstånd i kilometer till närmaste fasta serviceställe. Av tabellen kan utläsas att av hushållen har mindre än till närmaste fasta serviceställe. har längre än till ett fast serviceställe. I vissa län, som , och , rör det sig dock om . Hushållens avstånd i kilometer till närmaste fasta postservice29 (antalet hushåll anges i procent av det totala antalet hushåll i varje län) Tillgänglighet till Postens kassaservice jämfört med annan service Ett mått på tillgängligheten till Postens kassaservice är hur hushållens tillgång till olika typer av service ser ut. Det handlar dels om service där staten har ett ansvar för tillgängligheten – apotek, systembolag och post – dels om bank- och bensinhandel som båda tillhandahålls på kommersiella grunder, även om stöd kan utgå för att tillhandahålla drivmedel i glesbygd. 29Glesbygdsverket och , Service i gles- och landsbygd, 1997, s. 52. 30Omvandlat till faktiskt antal hushåll innebär det för hela landet att 2,8 miljoner hushåll har närmare än till fast postservice, 750 000 har 2,, 210 000 har och 60 000 har längre än Hushållens avstånd i kilometer till närmaste fasta serviceställe31 (antalet hushåll anges i procent av det totala antalet hushåll) Av tabellen framgår att fördelningen av olika typer av service är ganska jämn. Det rör sig om en mycket liten andel av befolkningen som har mer än 20 kilometer till någon av de angivna servicefunktionerna. De avstånd som anges i tabellen tar inte hänsyn till den kassaservice som tillhandahålls av lantbrevbärarlinjerna. När det gäller tillgänglig- heten till Postens kassaservice tillkommer således daglig kassaservice vid bostaden till 700 000 hushåll, dvs. till i praktiken alla medborgare som inte bor i tätorter. Tillgängligheten till Postens kassaservice i glesbygd torde därmed vara så god att den är unik i förhållande till annan service. Post- och upphandling av utsträckt post och kassaservice till funktionshindrade En särskild aspekt på tillgängligheten till Postens service gäller Post- och uppgifter att bevaka samhällets kassaservice och säkerställa att särskilda samhällsåtaganden på postområdet uppfylls. upphandlar därför utsträckt post- och kassaservice till äldre och handikappade i glesbygd32. Upp- handlingen avser under innevarande år (1998) ca 10 000 hushåll, varav avser handikappade och äldre. är priset för upphandlingen ca , ett belopp som har varit svagt ökande . Upphandlingen går till på så sätt att Posten identifierar vilka per- soner utefter lantbrevbärarlinjerna som har ett behov av service som Posten inte kan tillgodose inom ramen för sin grundläggande service. Det rör sig vanligtvis om att lantbrevbäraren behöver köra ända fram till bostaden där det bor en funktionshindrad person i stället för att lämna posten vid ett vägskäl ett stycke därifrån.