sou · GMB398d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Det kan dock förmodas att ett samgående mellan två företag som tidigare konkurrerat i allmänhet leder till ökad marknadsmakt för de samgående företagen och ofta även för deras konkurrenter. Genom sin påverkan på konkurrensen, kan ett förvärv förmodas påverka såväl samhällsekonomisk effektivitet som fördelningen av materiellt välstånd. Som framgått av diskussionen ovan så finns såväl effektivitetsmål som fördelningsmål nämnda i de politiskt satta målen för förvärvs- kontrollen. Diskussionen här kan ses som ett försök att närmare precisera dessa mål. Slutligen diskuterar jag övriga politiskt formulerade mål för förvärvspolitiken, och hur dessa förhåller sig till effektivitets- och fördelningsmålen. En samhällsekonomisk analys av förvärvskontroll är dock inte fullständig bara för att man konstaterar att företagen inte spontant kan förmodas uppfylla de samhälleliga målen. Man måste även undersöka om de konkurrenspolitiska medlen verkligen kan förbättra situationen. Det finns åtminstone två typer av implementationsproblem att beakta. För det första måste de myndigheter som har att verkställa förvärvskontrollen fatta beslut med mycket ofullständig information. För det andra så kan kontrollen utsättas för influenser från särintressen så att kontrollen inte syftar till samhällsekonomisk effektivitet utan till att gynna vissa grupper på andras bekostnad.7 7 Se , Nuttall, Seabright (1993, kapitel 6) som innehåller en diskussion av EUs förvärvspolitik baserat på dessa aspekter. En samhällsekonomisk bedömning av ett förvärv innebär att man försöker göra en bedömning av vad sammanslagningen innebär för samhället i sin helhet. Med andra ord försöker man identifiera samtliga individer som berörs av sammanslagningen, beskriva på vilket sätt de berörs, och hur de själva värderar förändringen i kronor och ören. Slutligen väger man samman dessa värderingar till ett totalt mått på vad förändringen innebär för samhället – sammanslagningens samhälls- ekonomiska effektivitet.8 Tillvägagångssättet belyses enklast med ett hypotetisk exempel. De sammangående företagen kanske ökar sin vinst med i jämförelse med utgångsläget; konkurrenterna som möter mindre konkurrens kanske ökar sina vinster med . Således skapas en total vinst på utbudssidan på . innebär samman- slagningen en prisökning som försämrar konsumenternas välfärd, vilket på något sätt måste vägas emot företagens ökade vinster. Det gängse sättet att göra denna jämförelse är att fråga sig hur mycket ''extrainkomst'' man måste kompensera konsumenterna med, för att de skall uppnå samma välstånd efter sammanslagningen som de åtnjöt före densamma. Om den nödvändiga kompensationen är till exempel , så anses sammanslagningen skapa ett samhällsekonomiskt överskott, i detta fall på . I det fall den nödvändiga kompensationen överstiger företagens vinstökning, anses sammanslagningen vara samhällsekonomiskt ineffektiv. Detta kriterium, som kallas kompensationsprincipen, kännetecknas av att man inte tar någon hänsyn till hur fördelningen av välstånd mellan samhällets olika individer påverkas av sammanslagningen. Om företagen vinner en krona och konsumenterna förlorar en krona så förändras inte kalkylens resultat. Orsaken till namnet är att vinnarna (företagen) i det första fallet kan kompensera förlorarna (konsumenterna). Det vill säga, det finns ett utrymme att omfördela välstånd från företag till konsumenter så att samtliga individer vinner på sammanslagningen. Huruvida denna omfördelning verkligen genom- förs eller inte är en fördelningspolitisk fråga.9 8 En fylligare presentation av begreppet samhällsekonomisk effektivitet och principerna för en samhällsekonomisk bedömning finns i Bohm (1988). 9 För att en förändring, till exempel ett företagsförvärv, skall vara ''Pareto- sanktionerad'' krävs mer. Det kräver att en förändring tillåts om och endast om alla får det bättre. Detta kriterium är speciellt av två skäl. För det första tillåts inga avvägningar mellan individer. Om den sämst ställde individen vinner en miljon som den bäst ställde förlorar en krona så skall förändringen Genom sin påverkan på konkurrensen, kan ett förvärv förmodas påverka tre, i förvärvssamanhang ''primära'', aspekter av samhälls- ekonomisk effektivitet, nämligen allokativ effektivitet, teknisk effektivitet, och rent seeking. Dessa aspekter förklaras här i tur och ordning. I det därpå följande avsnittet behandlas vissa för förvärvs- frågor ''sekundära'' aspekter på samhällsekonomisk effektivitet. Ett företag har marknadsmakt om det kan ta ett pris som överstiger marginalkostnaden utan att förlora all sin försäljning. Denna definition av marknadsmakt och bristande konkurrens är läglig därför att differensen P – MC > 0 indikerar en ineffektivitet. Det värde i kronor som konsumenterna åsätter ytterligare en enhet av varan är ju P som den kostnad som produktion av ytterligare en enhet av varan skulle åsamka producenten är MC. Att P är större än MC innebär således att värdet för samhället att producera ytterligare en enhet är större än kostnaden, ändå väljer företagen att inte producera den ytterligare enheten10. Denna undanträgning av produktion och konsum- tion brukar benämns dödviktsförlust och är en form av så kallad allokativ ineffektivitet . Intressant är att P-MC även är ett monetärt mått den extra dödvikts- förlust som samhället åsamkas om produktionen skulle minskas med en enhet, till exempel till följd av en företagssammanslagning. Ofta brukar man emellertid utnyttja ''mark-up'' (även kallat index och betecknat med L) definierat av L = (P – MC)/P som uttrycker denna ineffektivitet i procent i stället för kronor. Om index är högt så bör konkurrensmyndigheterna vara vaksamma för förändringar som innebär att företaget minskar sin produktion; den samhällsekonomiska förlusten av en produktionsminskning är nämligen stor. Möjligheten för konkurrensmyndigheterna att i praktiken mäta Lernerindex är naturligtvis begränsade, men inte obefintliga, och diskuteras . För det andra ställs status quo upp som en implicit måttstock för fördelningen av välstånd. 10 Det kan förefalla märkligt att företagen väljer att inte producera ytterligare en enhet när det pris man kan ta överstiger extra kostnaden. Orsaken är att man för att sälja denna enhet måste sänka priset en aning. Eftersom prissänkningen drabbar inte endast den sist producerade enheten utan alla enheter, så är den olönsam för företagen. Ofta nämns också att konkurrenspolitiken syftar till att produktionen av varor och tjänster skall genomföras på ett tekniskt effektivt sätt. Med |eknisk effektivitet menas att företagen organiserar tillverkningen så att man erhåller största möjliga mängd varor och tjänster för den insats av resurser som görs, eller omvänt, att man förbrukar minsta möjliga mängd resurser för att producera en viss mängd varor. Relationen mellan marknadsmakt och teknisk effektivitet är komplex, och jag skall här endast indikera två aspekter. För det första, om företagen har möjlighet att ta ett pris som är högre än den lägsta kostnaden för att producera varan, så innebär det att företag kan överleva utan att producera kostnadseffektivt. Så länge kostnaden är lägre än det pris man kan ta så går företaget med vinst och fortsätter driften. En marknad med bristande konkurrens slår med andra ord inte ''automatiskt'' ut ineffektiva företag. För det andra, möjligheten att fortsätta ineffektiv drift kan dessutom befaras minska ledningens och de anställdas incitament att ständigt övervaka och pressa ned kostnaderna. Man brukar säga att ''den bästa av alla monopolvinster är ett lugnt och stilla liv''. Detta fenomen går under namnet x- ineffektivitet och beskrivs närmare nedan. I industrier med stordriftsfördelar, det vill säga industier där kostnaden per producerad enhet faller ju fler enheter som produceras i en och samma anläggning (eller av ett och samma företag), finns en inbyggd konflikt mellan å ena sidan konkurrens och allokativ effektivitet och å andra sidan teknisk effektivitet. Konkurrens- myndigheterna kan således behöva göra avvägningar mellan dessa mål. När ett företag sätter ett pris över marginalkostnaden, kommer de konsumenter som ändå köper varan drabbas av en förlust som är lika med det "överpris" de betalar multiplicerat med köpt kvantitet. Denna förlust är emellertid inte nödvändigtvis att betrakta som en förlust för samhället eftersom den uppvägs av en exakt lika stor vinstökning för företagen. Tullock (1967) och Posner (1975) menar emellertid att denna möjlighet att tjäna monopolvinster kan förleda företagen att spendera resurser i syfte att erhålla eller bevara en monopolställning – så kallad rent-seeking. Om flera företag tävlar om en monopolställning kan företagen komma att spendera resurser till en kostnad som uppgår till hela den förväntade framtida monopolvinsten. Många av dessa aktiviteter, så som vissa former av reklam eller service, skapar dessutom mycket få värdefulla biprodukter. I sin extremaste form anger detta argument således att hela monopolvinsten egentligen skall betraktas som en förlust för samhället. Det finns flera andra omständigheter som kan påverka ett förvärvs samhällsekonomiska effektivitet. Dessa benämns här sekundära eftersom de inte på ett typiskt sätt är förknippade med just företags- förvärv, eller därför att de härrör sig till problem på andra marknader. Den första aspekten är så kallade second best problem. Om en viss marknad B är monopoliserad är det inte nödvändigtvis önskvärt att öka konkurrensen på en annan marknad A, om dessa marknader kon- kurrerar om samma produktionsresurser. Orsaken är att ju starkare konkurrensen är på A desto mer produceras på denna marknad, därmed förbrukas mer resurser, varvid mer produktion på marknad B undanträngs. Eftersom produktionen på marknad B redan är låg till följd av monopolprissättning så är ytterligare undanträgningar särskilt kostsamma. Resonemanget illustreras enklast med ett hypotetiskt exempel. Betrakta två varor A och B som båda framställs ur en viss naturresurs N som finns tillgänglig i en viss begränsad och förutbestämd kvantitet. En enhet N kan användas för att producera en enhet A eller en enhet B. Naturresursen har ingen alternativ användning. Av någon anledning, till exempel omfattande stordriftsfördelar i förädlingsarbetet, så måste marknad B vara helt monopoliserad. För att förenkla argumentet förutsätts vidare att monopolistens prissättning inte kan regleras och följaktligen tar ut ett pris Pb som överstiger marginalkostnaden MCb, med följd att produktion och konsumtion är lägre än önskvärt. Under dessa förutsättningar kan fullständig samhällsekonomisk effektivitet inte (nödvändigtvis) uppnås. Frågan är då om den näst bästa lösningen innebär att man försöker göra marknad A så konkurrensmässig som möjligt? Antag till exempel att marknaden i utgångsläget kännetecknas av mycket stark konkurrens och att Pa = MCa, och att konkurrens- myndigheterna måste ta ställning till om man skall förbjuda ett föreslaget förvärv. Svaret kan vara nej! Förvärvet på marknad A innebär förvisso att marknadsmakten där ökar, det vill säga att företagen minskar sin produktion av vara A, låt säga med en enhet, vilket har i sig negativa konsekvenser. efterfrågar dock A- företagen mindre av naturresursen, varvid priset, betecknat Pn, på denna sjunker. Det minskade priset innebär att B-mopolisten uppfattar en lägre kostnad för produktion av vara B, vilket leder honom till att expandera sin produktion med en enhet (de friställda naturresurserna på marknad A räcker ju till just en enhet). Vi byter således en produktionsminskning på marknad A mot en lika stor produktionsökning på marknad B. Orsaken till att detta byte kan öka samhällets välfärd är följande. Ur samhällets synpunkt så är värdet av att förädla ytterligare en enhet N till ytterligare en enhet B lika med Vb = Pb - (MCb - Pn) = Pb - MCb + Pn, eftersom Pb är värdet av att konsumera ytterligare en enhet B och (MCb - Pn) är kostnaden för förädlingsarbetet. Värdet av att förlora en enhet A är på motsvarande sätt Va = Pa - (MCa - Pn) = Pn. Nettoeffekten Vb - Va är positiv, eftersom Vb - Va = (Pb - MCb + Pn) -Pn = Pb - MCb > 0. Den andra aspekten är externaliteter av produktion och konsumtion. Ö kad konkurrens leder till ökad produktion och konsumtion. Därmed ökar även de negativa effekter som dessa aktiviteter har på till exempel miljön. En fullständig samhällsekonomisk analys förutsätter att dessa negativa effekter beaktas, och att ökad konkurrens därmed inte nöd- vändigtvis är så önskvärd som man annars skulle anse. Den tredje aspekten är jämviktsbrist, till exempel vissa former av arbetslöshet. En sammanslagning av två företag kanske innebär att man undviker duplicering av vissa administrativa arbetsuppgifter, eller på annat sätt kan sänka sitt behov av personal. Företagen uppfattar detta som en sänkt kostnad. Om de friställda inte kan finna ett alternativt arbete och heller inte värderar sin ökade ''fritid'' så representerar detta dock inte en minskad resursförbrukning i samhället. I en samhälls- ekonomisk bedömning där man skall väga dödviktsförluster mot kostnadsbesparingar kommer därför kostnadsbesparingarna inte te sig lika stora som de gör för företagen, och sammanslagningen kommer betraktas som mindre attraktiv. Den fjärde aspekten som brukar nämnas är förekomsten av kollektiva nyttigheter. Möjligen kan ett exempel vara förvärv i massmediasektorn. Ett förvärv skulle kunna motiveras av de starka skalfördelar som finns i nyhetsproduktion. När en tidning väl är skriven så är extrakostnaden för ytterligare en läsare mycket låg. Ett monopol- företag skulle då kunna producera nyheter på det minst kostsamma sättet. Eftersom kostnaden per producerat exemplar är mycket låg är det inte omöjligt att även det pris som konsumenterna får betala är mycket lågt, trots monopolprissättning. Mångfald inom massmedia är emellertid en komponent i det demokratiska styrelseskicket. Många av Svenska Dagbladets prenumeranter värderar förmodligen existens (och vise versa), även om man sällan eller aldrig köper den andra tidningen. Den enda orsaken är inte att konkurrensen discipliner- ar Svenska Dagbladets prissättning eller nyhetskvalitet. Ä ven det faktum att fler politiska åsikter kan komma till uttryck kan betraktas som värdefullt i sig. Dylika värderingar skall beaktas i en fullständig samhällsekonomisk analys. Det sätt på vilket förvärvskontrollen (och andra delar av konkurrenspolitiken) eventuellt skall ta hänsyn till fördelningen av välfärd mellan konsumenter och producenter bör grunda sig på samhällets fördelningspolitiska mål. I allmänhet formuleras fördel- ningsmål i termer av hur det materiella välståndet fördelar sig över individer, och inte i termer av hur välståndet fördelar sig mellan gruppen producenter och gruppen konsumenter. Följaktligen måste man försöka härleda vilka fördelningsmål som samhället har mellan grupperna producenter och konsumenter från de bakomliggande primära fördelningsmålen. I finns det relativt långt gående ambitioner att jämna ut det materiella välståndet mellan individer. Spontant skulle detta kunna tolkas som att konkurrenspolitikens mål bör vara att maximera konsumentöverskottet, eller åtminstone att man lägger mycket större vikt på konsumenternas välfärd än producenternas. Tanken är att företagens ägare är mer välbärgade än deras konsumenter. På enskilda marknader (för lyxvaror) behöver det inte vara sant, men man kan ändå argumentera för att lägga särskild vikt vid konsumenterna eftersom man i genomsnitt befrämjar de fördelningspolitiska målen. En sådan slutsats är dock inte omedelbar av två skäl: 1.Ä gandet av svenskt näringsliv har en viss spridning, särskilt om man tar hänsyn till sparande i pensionsfonder. 2.Ä ven om ägandet av företagen i är koncentrerat måste man också ta hänsyn till att även konsumtionen är ''koncentrerad''. Mig veterligen saknas tyvärr studier av vilka genomsnittliga effekter som förvärv har på samhällets fördelning av inkomster. Ett tillspetsat, och hypotetiskt exempel visar dock att dessa kvalifikationer potentiellt är mycket betydelsefulla. Dela upp befolkningen i två delar, de ''rika'' och de ''fattiga''. Antag att de rika tjänar i löner och i kapitalinkomster det vill säga totalt , samt att de fattiga tjänar i löner och i kapitalinkomster det vill säga totalt . Säg att en genomsnittlig sammanslagning innebär att överförs från konsumenter till producenter, vad får det för effekt på fördelningen mellan rika och fattiga? Vinsten för producenterna bör fördelas i ungefär proportion till deras ägande och tidigare kapitalinkomster, således vinner de rika och de fattiga (eftersom fördelningen var 800/200 i kapital- inkomster). Förlusterna för konsumenterna bör fördelas ungefär i proportion till deras tidigare konsumtion, således en förlust för de rika på och en förlust för de fattiga på (eftersom fördelningen var (2000/1000 i totala inkomster). rika är plus och på de fattiga minus . Med andra ord, att överföra från konsumenter till producenter innebär en snedare fördelning av välfärd i samhället. Storleksordningen är dock en dryg tiondel av 100-lappen. Antag nu att samhällets fördelningsmål kan uttryckas så att till en rik anses som lika betydelsefull som en krona till en fattig. Med andra ord, en (liten) förändring som kostar den rika gruppen men som ger den fattiga gruppen lite drygt en krona anses som önskvärd, trots att (den oviktade) summan av förändringar är negativ. kan man härleda de vilka vikter som samhället bör lägga vid producent respektive konsumentöverskottet. Faktum är att detta räkneexempel anger att vikten vid producent- överskottet bör vara nästan lika stor som vikten vid konsument- överskottet: om värdet av ytterligare en krona till konsumenterna anges till 1 så är värdet av ytterligare en krona till producenterna , det vill säga ungefär ett till ett. En rimlig slutsats av denna övning är enligt min uppfattning att konsumentöverskottet ensamt inte bör vara förvärvskontrollens mål. Det kan helt enkelt inte uppfylla samhällets fördelningsmål. Istället bör man fastställa vilka vikter som konkurrensmyndigheterna skall lägga vid konsumentöverskott respektive producentöverskott. Dessa vikter bör vidare härledas från de primära fördelningsmålen. Den hypotetiska och mycket ofullständiga räkneexemplet som jag redovisat här antyder 11 Låt a = 4/5 ange de rikas andel av kapitalinkomterna, b =2/3 ange de rikas andel av total konsumtion, och v = 1/3 ange de rikas vikt i den sociala välfärdsfunktionen. Låt vidare V ange producentöverskott och C ange konsumentöverskott. Då kan social välfärd skrivas W = v * [a * P + b * C] +(1-v) * [(1-a) * P + (1-b) * C] W = [v * a + (1-v) (1-a)] * P + [v * b + (1-v) (1 - b)] * C W = 18 / 45 * P + 20 / 45 * C eller (efter normering av vikterna så att vikten vid konsumentöverskottet är lika med ett) W = 9 / 10 * P + C 12 Det finns flera allvarliga brister i denna analys. Den kanske viktigaste bristen är att jag delat in befolkningen i två lika stora delar. Om man istället diskuterar fördelningsmål mellan de rikaste och de fattigaste av befolkningen blir storleksordningarna sannolikt annorlunda. att konsument och producentöverskotten kanske skall vägas ungefär lika, det vill säga att man skall använda kompensationsprincipen trots fördelningsmål. Man kan även argumentera för att en fördelningspolitisk bedömning skall göras från fall till fall. Man skulle då se mer liberalt på samman- slagningar som hämmar konkurrensen på marknader för lyxvaror och om de aktuella företagens ägande är relativt spritt, än på marknader för nödvändighetsvaror med koncentrerat ägande. Nackdelen med ett sådant system är att det ökar kravet på vilken information som konkurrensmyndigheterna samlar in i varje enskilt fall och därmed ökar kostnaderna för att administrera förvärvskontrollen. Myndigheternas beslut blir mer komplexa och skulle sannolikt även involvera fler skönsmässiga bedömningar, varvid konsistens och förutsägbarhet riskerar att minska. Dessa frågor diskuteras närmare nedan. Flera av de politiskt formulerade målen för förvärvskontrollen, och konkurrenspolitiken i allmänhet, brukar vanligtvis inte beaktas i ekonomiska analyser. Det finns åtminstone två orsaker till det. För det första kan de stå i konflikt med effektivitets- och fördelningmålen. Ett exempel härpå är bevarandet av småföretagsamheten. För det andra, även i de fall som de sociala eller politiska målen är konsistenta med effektivitets- och fördelningsmål kvarstår problemet att göra dem jämförbara med till exempel dödviktsförluster. Integration av medlemsländernas ekonomier, för att därigenom till exempel minska risken för krig, kan beskrivas som effektivitetsmål. Att i praktiken behandla dylika mål som effektivitetsmål och försöka kvantifiera dem i termer av betalningsvilja torde dock vara svårt. Målen för konkurrenspolitken förefaller många, och dessutom om- debatterade. Om samhällsekonomisk effektivitet är målet så räcker det inte med att ta hänsyn till allokativ och teknisk effektivitet på de mark- nader som i första hand berörs av en sammanslagning. Hänsyn måste även tas till second best problem, arbetslöshet, miljöeffekter med mera. Härtill kommer fördelningen av välfärd i samhället, samt ytterligare politiska och sociala mål som antingen står i konflikt med eller är svåra att jämföra med effektivitetsmålen. Flera ekonomer menar att målen för konkurrenspolitken bör begränsas väsentligt.13 För det första bör konkurrenspolitken inte efter- sträva fördelningsmål, eller politiska mål som står i konflikt med eller inte kan jämföras med effektivitetsmål. För det andra bör effektivitets- målet begränsas till dödviktsförluster och tekniska ineffektiviteter, och inte inkludera till exempel effekter på sysselsättningen, eller miljön. De motiv som nämns för dessa begränsningar är flera. Det första motivet är arbetsdelning. För att kunna fatta korrekta beslut i förvärvsfrågor måste konkurrensmyndigheternas tjänstemän känna till konkurrensrätten: vilka åtgärder man kan genomföra, baserat på vilken information? Detta förutsätter i sin tur att man skaffar sig ekonomiska kunskaper om hur förvärv påverkar konkurrensen och därmed den allokativa effektiviteten på de marknader som företagen är aktiva. De måste även tillägna sig tekniker för att kunna estimera hur stora dessa effekter är i ett enskilt fall. För att framgångsrikt kunna bekämpa arbetslöshet finns mot- svarande krav på kunskaper och färdigheter. Konkurrensmyndigheterna bör koncentrera sig på att vara bra på att uppskatta effekter av förvärv på konkurrensen. Trots att det vore önskvärt att beakta alla sam- hälleliga mål i varje beslut, innebär den enorma komplexiteten att statliga myndigheter precis som privata företag måste ägna sig åt arbetsdelning. Konkurrensmyndigheterna bör således inte ta hänsyn till effekter på till exempel sysselsättningen eftersom man ofrånkomligen saknar erforderliga kunskaper. Det andra motivet är att det finns alternativa politiska medel. Det finns bättre sätt att åstadkomma till exempel regional utveckling, sysselsättning och småföretagsamhet än att förbjuda företagsförvärv som leder till ökad produktivitet, och att tillåta förvärv som hämmar konkurrensen och leder till dödviktsförluster. På samma sätt finns det bättre medel, till exempel skatter och transfereringar, för att uppnå de fördelningspolitska målen. Det tredje motivet är förutsägbarhet. Crampton (1994) har hävdat att användande av konkurrenspolitik för att uppnå andra mål än effektivitet kan orsaka substantiella kostnader för samhället. Emedan ett företagsförvärvs effekter på allokativ effektivitet kan uppskattas i termer av konsumentöverskott och företagsvinster, så är hänsyns- tagande till andra mål vanskligare. Orsaken är dels att dessa andra mål 13Se till exempel (1994) och Crampton (1994). 14Enligt förarbetena till den svenska konkurrenslagen (prop. 1992/93: 56, s. 43) bör hänsyn inte tas till sysselsättningseffekter.