sou · GMB3148 · 1999-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda verksamhetsmål, preciserade arbetsuppgifter och organisation m.m. för den nya myndigheten (dir. 1998:46). Uppdraget skall redovisas i ett delbetänkande och i ett slutbetänkande . chefen för , statsrådet , förordnade mig som särskild utredare i utred- ningen (K 1998:05) om Rikstrafiken – mål, arbetsuppgifter och organi- sation m.m. Som sekreterare i utredningen anställdes departe- mentssekreterare . Som experter i utredningen förordnades depar- tementssekreterare , departementssekreterare , departementssekreterare , kanslichef samt kollektivtrafikhandläggare . Jag överlämnar härmed delbetänkandet Rikstrafiken – vissa princip- frågor. Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling Verksförordningen (1995:1322) Uppdraget och arbetets uppläggning.............................................. Transportpolitiska utgångspunkter m.m. ....................................... Statens roll i den interregionala kollektivtrafiken Ett samverkande kollektivtrafiksystem........................................... Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik ....... Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik............. Medverkan i infrastrukturplaneringen .......................................... 8 Samordning av IT-frågor inom kollektivtrafiken m.m. Tillgång till järnvägsfordon ............................................................ 10 Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande..................... Precisering av arbetsuppgifter....................................................... Organisation och kompetensbehov .............................................. Mina bedömningar och förslag Statens upphandling av interregional kollektivtrafik Det transportpolitiska beslut som fattade med anledning av regeringens transportpolitiska proposition Tran- sportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) är den plattform som den nya myn- digheten skall vila på och därmed också grunden för de förslag jag pre- senterar i detta delbetänkande. Rikstrafiken kan inte tvinga fram samverkan. Rikstrafiken kan dock sti- mulera fram ökad samverkan bl.a. genom att utnyttja den upphand- lingsmodell som myndigheten förfogar över på rätt sätt. Rikstrafiken bör verka för ett utökat regionalt samarbete kring de tra- fiksystem som byggts upp av trafikhuvudmännen . Rik- strafiken bör i första hand bör utnyttja den erfarenhet och kunskap som finns inom sektorn i sitt arbete. Rikstrafiken bör följa upp och driva på genomförandet av de förslag i slutbetänkande (SOU 1997:35) som avser resenärernas ställning i kollektivtrafiken för att stärka resenärernas ställ- ning i kollektivtrafiken. Rikstrafiken bör följa och ta aktiv del i komman- de aktiviteter inom ramen för arbetet med grönboken för alla. Rikstrafiken bör inta en aktiv roll i och stödja fortsatta arbete med det nationella kollektivtrafikprogramet på väg och särskilt ägna uppmärksamhet åt trafikslagsövergripande frågor. Rollfördelning i upphandling av interregional kollektivtrafik Frågan om den exakta innebörden av begreppet interregional kollektiv- trafik är ur Rikstrafikens synvinkel tämligen irrelevant utom när det gäller upphandling av kollektivtrafik. Det är dock inte heller i det sam- manhanget nödvändigt att exakt definiera administrativa, geografiska eller tidsmässiga gränser som kriteria för att fördela ansvar mellan Rik- strafiken och trafikhuvudmännen. Rikstrafiken bör ta ekonomiskt ansvar endast för sådan trafik som kan betraktas som genuint interregional, dvs. endast i relativt liten ut- sträckning är frekvent och repetitiv och som inte avser daglig ar- betspendling och dylikt. Eventuella upphandlingar av annan interregional kollektivtrafik bör ske i samverkan mellan berörda trafikhuvudmän och Rikstrafiken På grund av de speciella geografiska och demografiska förhållandena i norra och på bör Rikstrafiken ta initiativ till att nog- grant studera den interregionala kollektivtrafikförsörjningen till och från norra respektive . Rikstrafiken bör kunna samverka med trafikutövarna för att komp- lettera kommersiell trafik med upphandlad trafik i syfte att uppnå bättre måluppfyllelse av de transportpolitiska målen. Regeringen bör pröva om det är lämpligt att införa tidsbegränsade avtal, eller s.k. allmän trafikplikt, som tydligt reglerar de skyldigheter som SJ:s ensamrätt för den interregionala persontrafiken på järnväg bör vara förenade med. Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik Nettoupphandling bör i första hand väljas som modell för Rikstrafikens upphandlingar. bör Rikstrafiken introducera en funktionell upphandling, som innebär att upphandlingen inte avser ett förutbestämt trafikslag mellan A och B utan istället avser trafikförsörj- ning mellan A och B, som komplement till nettoupphandling. För att skapa ett nödvändigt handlingsutrymme åt myndigheten bör Rikstrafiken bemyndigas att teckna slutligt avtal med vald trafikutövare utan att detta behöver underställas regeringen för godkännande. Riktmärket för Rikstrafikens avtalslängden bör vara . Såväl kortare som längre avtalstider skall kunna förekomma om detta skulle vara mer gynnsamt. Ledtid som lämnas till vald trafikutövare innan tra- fikstart bör vara åtminstone , gärna tolv eller längre. Rikstrafikens roll i infrastrukturplaneringen bör vara att svara för lång- siktiga insatser, t.ex. visioner och scenariebyggande som i sin tur bör utgöra en integrerad del i den process som leder fram till investeringsbe- slut. Rikstrafiken bör delta i de arbetsgrupper som kan vara aktuella i SI- KA:s och trafikverkens arbete med att ta fram förslag till nationell stra- tegi respektive inriktningsplaner. Rikstrafiken bör följa upp och utvärdera ingångna avtal om större trafiksystem samt utgöra administrativt stöd för de särskilda förhand- lingspersonerna i deras förhandlingsuppdrag Samordning av IT-frågor inom kollektivtrafiken m.m. Rikstrafikens ansvar på IT-området bör begränsas till samordning av information i kundledet och bygga på en strategi som Rikstrafiken for- mulerat för sitt arbete på IT-området. Rikstrafiken bör verka för skapandet av ett öppet informationssystem som länkar marknadens aktörer till en gemensam mötesplats. Det kan finnas anledning för Rikstrafiken att ta initiativ till försöks- projekt vad avser reseplaneringssystem som inkluderar samtliga kollek- tiva färdmedel i från dörr till dörr Frågan om tillgång till järnvägsfordon för persontrafiken bör utredas i särskild ordning redan innan Rikstrafiken påbörjar sin verksamhet. Former för ökat resenärs- och konsumentinflytande Rikstrafiken bör formulera en strategi och sedan utifrån den verka för ett ökat resenärs- och konsumentinflytande oavsett om kollektivtrafiken är att betrakta som lokal, regional eller interregional. Ett råd bör kopplas till Rikstrafiken i syfte att åstadkomma ett ökat resenärs- och konsumentinflytande på Rikstrafikens arbete. Rikstrafiken bör verka för att enhetliga resevillkor införs i hela kol- lektivtrafiksystemet. Rikstrafiken skulle kunna stödja uppbyggande av kompetensen inom kollektivtrafikfrågor hos befintliga organisationer inom konsumentområ- det, alternativt stödja uppbyggandet av nya konsumentorganisationer och andra former av nätverk på detta område. Utgångspunkten för Rikstrafikens övergripande verksamhetsmål är de transportpolitiska målen. Delmålen om ett tillgängligt transportsystem och en positiv regional utveckling är de mest relevanta transportpoliti- ska delmålen för Rikstrafikens framtida verksamhet. Av den transportpolitiska propositionen framgår att tillgänglighets- målet avser generella åtgärder avseende hela landet medan målet om en positiv regional utveckling avser riktade åtgärder till och inom en av- gränsad region. Rikstrafiken kan på ett aktivt sätt bidra till att förverk- liga de mål som finns på dessa områden. Rikstrafiken skall ur resenärernas perspektiv: ·verka för samordning av kollektivtrafiken ·förbättra dialogen mellan resenärer och marknadens aktörer ·upphandla viss interregional kollektivtrafik Rikstrafikens arbete bör vara utvecklings- och processinriktat. Rikstrafi- ken skall ges i uppgift att göra en årlig analys och redovisning av kol- lektivtrafikens utveckling och situation. Samhällsekonomiska analyser och kvalificerade utvärderingar bör också utgöra ett viktigt inslag i ar- betet. Rikstrafiken bör formulera en vision för kollektivtrafikens utveckling och scenarier över troliga utvecklingsvägar. Visions- och scenarietekni- ken bör vara en integrerad del av Rikstrafikens arbete. Rikstrafikens handlingsutrymme vid upphandling av interregional kol- lektivtrafik bestäms av hur väljer att utforma sina budget- och inriktningsbeslut och hur regeringen väljer att styra myndigheten. Målstyrningsmodellen bör tillämpas vid regeringens styrning av Rik- strafiken. Ett fortsatt utvecklingsarbete krävs dock vad gäller styrnings- formerna. Rikstrafikens samordnings- och upphandlingsroll förutsätter att myndig- heten kan uppträda med auktoritet och integritet i förhållande till olika intressenter. Därför bör modellen enrådighetsverk med insynsråd väljas som ledningsform för Rikstrafiken. De regler som normalt tillämpas vad gäller myndigheternas organisation och personaladministration bör också tillämpas beträffande Riks- trafiken. Dessa regler innebär att regeringen inte tar ställning i sådana frågor utan överlämnar till myndigheterna att själva utforma sin organi- sation och att rekrytera sin personal. § 17–18 och § 32 samt § 34 i verksförordningen (1995:1322) bör tillämpas på Rikstrafiken. I uppdraget har inte ingått att föreslå en lokalisering av Rikstrafiken. Då det fortsatta utredningsarbetet förutsätter att lokaliseringsorten är känd med avseende på bl.a. möjligheterna att rekrytera personal och anskaffa lokaler samt inventarier, har jag ändå valt att föreslå en lokaliseringsort för Rikstrafiken. Jag har därvid sett det som min uppgift att föreslå en lokaliseringsort som ger myndigheten de bästa verksamhetsförutsätt- ningarna. En sammanvägning av ett antal kriterier talar för att Stock- holmsregionen bör väljas som lokaliseringsort för Rikstrafiken. Nedanstående frågor behöver regeringen ta upp i myndighetens regle- ringsbrev: 1.Utformningen av regeringens bemyndiganden till Rikstrafiken vad gäller upphandlingsverksamheten 2.Storleken av Rikstrafikens låneram för finansieringen av investering- ar i anläggningstillgångar 3.Storleken på Rikstrafikens kreditutrymme på myndighetens ränte- konto i Uppdraget och arbetets uppläggning 15 2Uppdraget och arbetets uppläggning I mina direktiv framgår att en myndighet för rikstrafikfrågor, Rikstrafi- ken, skall inrättas med huvuduppgift att verka för samordning av den interregionala persontrafiken samt att upphandla viss kollektiv trafik. Enligt direktiven skall jag utreda verksamhetsmål, preciserade ar- betsuppgifter och organisation för den nya myndigheten som skall inrättas med huvuduppgift att verka för samordning av den interregionala persontrafiken samt att upphandla viss kollektivtrafik (dir. 1998:46). Vidare skall jag enligt mina direktiv utreda riktlinjer för kommande upphandlingar av trafik, former för samverkan med berörda parter in- klusive former för ett ökat konsumentinflytande. Jag skall även förbere- da uppbyggnaden av myndigheten och därvid vidtaga de åtgärder som krävs för att myndigheten skall kunna börja sin verksamhet . Så här lades utredningsarbetet upp I mina direktiv framgår det att jag i utredningsarbetet skall söka samråd med trafikverken, , Kommunikationsforskningsberedningen, NU- TEK, , , , fentlig upphandling, länsstyrelser, , , , operatörer, trafikhu- vudmän och andra företrädare för kollektivtrafiken, Delegationen för köp av viss kollektivtrafik, Godstransportdelegationen, samt Rådet för jäm- ställdhetsfrågor i kommunikationssektorn1 och berörda konsumentorga- nisationer. Utöver de ovan specifikt namngivna har jag samrått med följande myndigheter, organisationer och företag: , Glesbygds- verket, Länsstyrelserna i , , , 1 Rådet är ännu inte tillsatt varför jag inte kunnat samråda med dem 16 Uppdragets och arbetets uppläggning , län, samt , SAS, Föreningen , , , AB , , , , Destination , , , , Svenska Buss- branschens , , Länstrafiken i Norr- botten AB, , , Länstrafiken i , , Samtrafiken i Sveri- ge AB, konsumentråd, Konsumenter i samverkan samt Folkrö- relserådet Hela ska leva. Jag kallade ovanstående myndigheter, organisatio- ner och företag till två samrådsmöten i . Utöver samrådsmöte- na har jag också hållit individuella samråd med en del av dessa. Delta- garna i samrådsmötena har bidragit med värdefullt material, synpunkter och kommentarer under arbetets gång. I syfte att följa arbetet med den inriktningsplanering för investeringar i infrastruktur, som drivs av och trafikverken, har sekretariatet tagit plats i den s.k. Samplan-gruppen bestående av företrädare för bl.a. och trafikverken. För att biträda mig med utredningsinsatser avseende den nya myndighe- tens verksamhetsmål, arbetsuppgifter och organisation, upphandlade jag konsulttjänster från med koncentration till frågor som rör den nya myndighetens styrning, organisation och bildan- de. I uppdraget har också ingått att medverka vid utarbetandet av detta delbetänkande. har under utredningens gång arbetat integrerat med utredningens sekretariat. Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Jag har i enlighet med direktivet (dir. 1996:49) om att redovisa konse- kvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet analyserat mina förslag utifrån detta, men ej funnit något som kan vara relevant för en sådan frågeställning. Transportpolitiska utgångspunkter m.m. 17 Som en bakgrund till mina bedömningar och förslag kring vissa princip- frågor vad gäller myndigheten har jag valt att inleda med en bred beskrivning av transportpolitiska faktorer som påverkar utveckling- en av kollektivtrafiken. 3.11998 års transportpolitiska beslut Det beslut som fattade med anledning av rege- ringens transportpolitiska proposition Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266) innebär bl.a. att nedanstående transportpolitiska mål fastställdes: Det övergripande målet för transportpolitiken skall vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörj- ning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Detta övergripande mål bröts ner i delmål om: ·en positiv regional utveckling Som transportpolitiska principer antogs följande: Transportkonsumenterna skall ha så stor valfrihet som möjligt att in- om ramen för det befintliga transportutbudet själva avgöra hur de skall ordna sina transporter. Samverkan mellan olika transportmedel och tra- fikslag skall stärkas. Sektorstänkandet måste överges till förmån för samverkan mellan trafikslagen. En effektiv konkurrens mellan olika tra- fikutövare och transportalternativ skall främjas. Beslut om transportpro- duktion skall ske i så decentraliserade former som möjligt. 18 Transportpolitiska utgångspunkter m.m. För kollektivtrafikens del innebar det transportpolitiska beslutet specifikt bl.a. följande: ·transportsystemet bör utformas så att alla människor har en god till- gänglighet till de transporter som krävs för att de skall kunna ha ett arbete, upprätthålla goda sociala kontakter och utföra vardagens be- styr och så att den personliga integriteten och friheten främjas ·ett transportsystem för alla bör innehålla ett varierat utbud med kon- kurrens mellan operatörer och transportlösningar som sam- verkan mellan trafikslagen stärks byggd på helhetssyn och ökad kun- dorientering ·den interregionala kollektivtrafiken bör så långt som möjligt drivas på kommersiella villkor och i ökad utsträckning samordnas med lokal och regional kollektivtrafik ·för att utveckla den interregionala kollektivtrafiken skall en myndig- het för rikstrafikfrågor – Rikstrafiken – inrättas med huvuduppgift att verka för samordning och upphandling av viss interregional person- trafik ·behovet av åtgärder för att säkerställa tillgången till järnvägsfordon och för att stimulera investeringar i fordon bör analyseras ·SJ bör även fortsättningsvis drivas affärsmässigt på företagsekono- miska grunder ·ett nytt banavgiftssystem införs . Avgifterna skall vara rörliga och beräknas utifrån järnvägstrafikens samhällsekono- miska marginalkostnader som inte är internaliserade på annat sätt ·ökat statligt ansvarstagande för de kommunala flygplatserna. ·skadeprövningen av linjetrafiken med buss gentemot den interregio- nala järnvägstrafiken avskaffas från ·ny fordonsbeskattning för bussar införs Det transportpolitiska beslutet är den plattform som den nya myndighe- ten skall vila på och därmed också grunden för de förslag jag presenterar i detta delbetänkande. 3.2Statens roll i den interregionala kollektivtrafiken Statens roll i den interregionala kollektivtrafiken består i huvudsak av två delar: ·Staten ansvarar för infrastrukturen ·Staten upphandlar viss interregional persontrafik Transportpolitiska utgångspunkter m.m. 19 I råder , med vissa undantag, fri konkurrens i den interregi- onala kollektivtrafiken. Det finns dock inte förutsättningar att bedriva kommersiell interregional kollektivtrafik i alla delar av landet och mellan alla individuella orter. I sådana fall detta inte är möjligt, upphandlas viss trafik av staten eller av de länstrafikansvariga. Huvuddelen av statens direkta engagemang i den interregionala kol- lektivtrafiken är de upphandlingar som staten genomför, vilka be- skrivs i bilagan. Det främsta motivet till statens upphandling av interregional person- trafik är att se till att alla delar av landet får en tillfredsställande trans- portförsörjning. Detta är bl.a. nödvändigt för att skapa förutsättningar för en positiv regional utveckling. Trafikverken, dvs. , , och Luft- fartsverket, har ett samlat ansvar, ett sektorsansvar, för respektive tra- fiksystem. Detta innebär att verken på en övergripande nivå är ansvariga för att det egna området utvecklas i riktning mot de transportpoliti-ska målen. Det finns också ett stort antal andra aktörer på nationell, regional och lokal nivå som är delaktiga i genomförandet av den fastlagda trafik- politiken. har slagit fast att det i varje län skall finnas länstrafik- ansvariga som svarar för den lokala och regionala linjetrafiken för per- sontransporter. Detta regleras i lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik. Motsvarande ansvarig finns inte för den in- terregionala kollektivtrafiken. Det finns ingen myndighet som har ett sektorsövergripande ansvar för hela kollektivtrafiksystemet. I den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56) konstatera- de regeringen att Staten har dock i praktiken denna roll genom det regelverk som finns för interregional trafik och genom upphand- lingen av viss interregional persontrafik. Vidare ansåg regeringen att statens ansvar för viss interregional kollektiv persontrafik bör slås fast. Den interregionala kollektivtrafiken bör emellertid enligt regeringen ...som så långt som möjligt drivas på kommersiella villkor. En ökad konkurrens mellan operatörer och transportlösningar bör dock kombineras med en ökad samverkan mellan trafikslagen i syfte att åstadkomma ett sammanhängande och effektivt transportsystem. För att utveckla den interregionala kollektivtrafiken skall en myndighet för rikstrafikfrågor – Rikstrafiken – inrättas med huvuduppgift att verka för samordning och upphandling av viss interregional persontrafik. 20 Transportpolitiska utgångspunkter m.m. Jag ser det som självklart att resenärernas behov skall stå i centrum vid utformningen av den interregionala kollektivtrafiken, oavsett vem som tillhandahåller den. Det är vidare min bedömning att en stor del av den interregionala kollektivtrafiken fungerar på ett tillfredsställande sätt och väl uppfyller de krav som resenärerna ställer. Det finns dock möjligheter att åstadkomma förbättringar genom en ökad samordning. Enligt analyser av utvecklingen inom trafikslagen har situationen för tjänsteresenärerna förbättrats och situa- tionen för privatresenärerna försämrats. Försämringarna har framför allt drabbat dem med låg betalningsförmåga. Utvecklingen inom den långvä- ga busstrafiken tycks dock ha gynnat de . Med flyg kan man ta sig mellan de största orterna i landet inklusive anslutningsresor till/från flygplatsen. Inrikes- flyget är av stor betydelse för den interregionala kollektivtrafiken. I ut- landstrafiken är flyget marknadsledande och många använder generellt flygets restider som måttstock man är beredd att uppoffra på en resa. Tåget är förmodligen det enda kollektiva transportmedel där restider- na kan minska nämnvärt, och på en mängd relationer börjar därför tågtrafiken, vad beträffar restider, kunna konkurrera med flyget. Både flyget och tåget medger på de flesta längre sträckor kortare res- tider än vad som är möjligt med bil. Till detta skall dock läggas resan till och från flygplatsen eller stationen som ofta sker med bil. Om resan av- ser en kortare eller medellång sträcka har både flyget och tåget ofta svårt att konkurrera med bilen vad gäller restid. När gjorde en utvärdering av en ändrad reglering beträffande prövning av tillstånd till busslinjetrafik (1997:2) fann man i sin analys för linjen att av det nya bussresandet kom från tidigare bilister, från tåg och avsåg helt nya resor. Den långväga busstrafiken erbjuder ett omfattande utbud av förbindelser i landet, främst i och , med tyngd- punkten på veckoslutstrafik. har ändrat sin syn på länsöverskridande linjetrafik och man ger nu tillstånd i betydligt större utsträckning . I och med att skadeprövningen av den långväga busstrafiken fr.o.m. begränsas till att gälla bara mot den interregionala persontrafiken på järnväg, finns det anled- Transportpolitiska utgångspunkter m.m. 21 ning att tro att den långväga busstrafiken kommer att expandera ytterli- gare. Regeringen har i den transportpolitiska propositionen gett uttryck för sin bedömning att en avreglerad långväga busstrafik kan ge utrymme för ökad konkurrens och för en sammantaget bättre trafikförsörjning och därmed också leda till att de transportpolitiska målen, inte minst till- gänglighetsmålet, kan uppfyllas i högre grad. har enligt utbudet och resandet i den långväga busstrafiken ökat. Preciserade uppgifter på exakta förändringar i resandet låter sig dock inte göras på grund av bristfällig statstik. De olika trafikslag som medverkar till den interregionala trafikför- sörjningen verkar under mycket olika villkor: ·Den kommersiella interregionala tågtrafiken bedrivs med ensamrätt av SJ ·Den långväga busstrafiken skadeprövas efter en- dast gentemot den kollektivtrafik som bedrivs av trafikhuvudmännen ·Flygtrafiken verkar på en öppen marknad ·Den interregionala sjöfarten består i princip av färjetrafiken mellan och fastlandet vilken staten upphandlar Flygets styrka ligger i att snabbt överbrygga långa avstånd. Denna för- måga är viktig i ett land som med sin stora geografiska yta, men också för att överbrygga avståndshandikappet till andra länder och för- binda med andra delar av världen. Flygets komparativa fördel ligger i de snabba långväga inrikes resorna och en stor del av de utrikes resorna. Inrikesflyget har särskilt stor betydelse för de delar av landet som saknar goda alternativa resemöjligheter, bl.a. stora delar av Norr- land. För de utrikes resorna spelar flyget en mycket viktig roll, både för privatresor och tjänsteresor. Av utrikes privatresor genomförs cirka en tredjedel med flyg och ungefär lika mycket med bil (exklusive färjetrafi- ken). Utrikes tjänsteresor sker till allra största delen, eller cirka 70 pro- cent, med flyg. Utrikesflyget ökar kraftigt, och finns kapaci- tetsproblem i det europeiska luftrummet och på ett stort antal flygplat- ser.