sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Således finns det skäl, även om de inte är så starka, för att värdepapperisering av icke-finansiella före- tags fordringar skall vara tillståndspliktigt. Ett annat skäl för att värdepapperisering av icke-finansiella företags fordringar skall vara tillståndspliktigt är att gränsen mellan factoring och värdepapperisering av kundfodringar är i det närmaste hårfin. Skillnaden är att ett specialföretag finansierar portföljen genom att ge ut värdepap- per, medan factoringbolag även kan ha annan finansiering. Som redan sagts bör enligt huvudregeln factoringverksamhet vara tillståndspliktig, eftersom skyddsvärdet kan vara detsamma som i kreditgivning (7.5.1.3). Skyddsbehovet är visserligen i regel mindre vid värdepapperisering, ef- tersom specialföretagets skuld- och tillgångssida vanligtvis är löptids- matchade. I sådana fall skulle emellertid alla företag som har matchad tillgångs- och skuldsida undantas från tillståndsplikt. Som redan sagts anser kommittén att en sådan bestämmelse blir för svår att tillämpa. 328 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 7.5.2.5Finansieringsverksamhet riktad till en begränsad krets Det förekommer att en koncern eller en grupp av företag med någon typ av intressegemenskap väljer att samordna sin finansiering via ett av dem bildat speciellt företag. Det är också i princip tänkbart att privatpersoner skulle kunna vilja göra detta. En sådan lösning kan innebära administra- tiva fördelar samt under vissa förutsättningar möjliggöra billigare finan- siering. Skyddsvärdet hos ett sådant företags verksamhet är dock lågt. hamna på obestånd kan intressenterna starta ett nytt företag som lika väl fyller det gamla företagets uppgift. Det gemensam- ma företaget har nämligen inte privat information om intressenterna ut- över vad de själva kan bidra med till ett nytt företag. av den här typen bör som huvudregel inte vara reglera- de. Det är lämpligt att använda allmänhetsbegreppet som avgränsning (se avsnitt 7.5.4). Ett företag som endast riktar sin verksamhet mot ägare som innehar företaget för att effektivisera sin finansiering kan inte anses vända sig till allmänheten. Som framgår av avsnitt 7.5.4 föreslår kom- mittén att det skall gå en absolut gräns vid 1 000 kunder/kredittagare. Har ett företag mer än 1 000 kunder skall verksamheten anses, oavsett organisationsform, vända sig till allmänheten. Det är inte nödvändigt att kunderna äger det finansierade företaget för att det inte skall anses vända sig till allmänheten. Ett företag som enbart fin-ansierar företag som in- går i en kedja med nära ekonomisk samhörighet kan normalt inte anses vända sig till allmänheten. Även här föreslås dock en absolut gräns vid 1 000 kunder. När antalet kunder går över denna gräns riskerar ett fallis- semang i finansieringsföretaget att få betydande samhällsekonomiska konsekvenser och det är därför motiverat med reglering. Det finns även föreningar som ger krediter till sina medlemmar. Des- sa är i gällande rätt undantagna från det tillståndspliktiga området om de har högst 1 000 medlemmar (se vidare 1 kap. 2 b § BRL och 1 kap. 3 § 9 lagen om finansieringsverksamhet samt avsnitt 7.5.4). Detsamma kommer att gälla enligt kommitténs förslag; om verksamheten omfattar fler än 1 000 låntagare, anses den vända sig till allmänheten (se avsnitt 7.5.4). SOU 1998:160 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 329 7.5.3.1Finansiering i samband med försäljning av egendom eller tjänster Kommitténs förslag: Tillstånd krävs inte för finansiering i form av anstånd med betalning av köpeskilling eller finansiering i samband med avsättning i något led av varor som framställs eller säljs av ett företag eller i samband med tjänster som säljs av företaget. Detsam- ma gäller om ett annat företag står för finansieringen och detta före- tag ingår i samma koncern eller i samma grupp av företag med nära ekonomisk gemenskap som det i första meningen nämnda företaget. Försäljning av egendom eller tjänster där köparen medges anstånd med att betala är en form av finansiering, som ibland betecknas handelskre- diter. Anstånd med betalning förekommer i många former. Det är t.ex. vanligt att en säljare säljer varor eller tjänster på villkor som innebär att köparen skall betala inom en viss mot faktura. Det kan dock tänkas att även köpare av mycket stora anläggningar, t.ex. vattenkraft- verk eller pappersmaskiner, medges anstånd med betalningen , kanske tiotals år. Gemensamt för de rena anståndsfallen är att det är säljaren som medger köparen att vänta med hela eller en viss del av be- talningen. Funktionellt innebär detta en form av finansiering av köparen. Denna typ av verksamhet är i regel inte skyddsvärd, eftersom köparen vanligtvis inte påverkas av säljarens fallissemang; avbetalningskontrak- tet fortsätter att gälla som förut och köpet är i regel en engångsföreteel- se.84 Detta gäller oavsett om det rör sig om varor som sälj-aren själv producerat eller sådana som denne köpt in för vidareförsäljning. Det är därför inte motiverat med reglering från systemskyddssynpunkt. Där- emot kan det från konsumentskyddssynpunkt vara motiverat att denna verksamhet (om den riktas mot konsument omfattas av konsumentkre- ditlagen), såsom också är fallet. Även om det finns ett reellt ekonomiskt motiv bakom gränsdragning- en är den upphängd på den formella utformningen av avtalet. Som alltid uppstår därigenom vissa gränsdragningsproblem och risker för kringgå- ende. Som exempel kan nämnas att ett företag köper in varor på beställ- 84 Ett undantag är om det är frågan om löpande upphandling av varor på kre- dit, dvs. det som brukar kallas handel på räkning, där företaget är villigt att ge kredit för att det har privat information om kunden. Detta är dock en mindre vanlig företeelse varför kommittén anser att den inte påverkar synen på finan- siering i form av anstånd med betalning som icke skyddsvärd verksamhet. 330 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar ning från personer med kreditbehov och sedan säljer varorna till dem med villkor om senare betalning. För det fall förfarandet framstår som ett kringgående av lagstiftningen bör det kunna bedömas som tillstånds- pliktig kreditgivning även om finansieringsverksamheten har klätts i den formella dräkten av köpeavtal med betalningsanstånd. Även på detta område måste de närmare bedömningarna överlämnas till rättstillämp- ningen. För producerande företag finns ibland ett behov, utöver möjligheten att sälja med betalningsanstånd, att finansiera avsättningen av egentill- verkade produkter. Vanligast torde detta vara när det gäller större ma- skiner och liknande, t.ex. lastbilar och traktorer, men även för andra produkter och tjänster finns ett behov. Försäljningen sker ofta via ett återförsäljarnät. Finansieringsbehovet föreligger både gentemot de åter- försäljare som har behov av att ha ett lager av kapitalkrävande visnings- objekt hemma och gentemot slutkunderna. En varierande uppsättning finansieringslösningar kan användas för att främja avsättningen av de egna produkterna. Gemensamt för finansieringsformer som har till syfte att befrämja försäljningen av egentillverkade produkter är emellertid att de har så lågt skyddsvärde att de inte föranleder reglering. Det är härvid ingen skillnad om finansieringen sker vid en försäljning direkt från det tillverkande företaget till köparen eller om finansieringen sker från till- verkaren till senare led i distributionskedjan. Inte heller spelar det någon roll för skyddsvärdebedömningen om finansieringen sker från det tillver- kande företaget eller från ett annat företag som ingår i samma koncern eller grupp som det tillverkande företaget. Det kan till och med sägas att det egentligen inte har någon avgörande betydelse för skyddsvärdet om det är ett företag som inte tillhör det tillverkande företagets koncern eller grupp som anordnar finansieringen, men om även sådana finansiärer undantogs från reglering skulle gränsdragningsproblemen till andra typer av finansieringsföretag bli alltför stora. Det förekommer att det tillverkande företagets produkt behöver spe- cialdesignas för slutkundens behov genom att kompletteras med olika tillbehör. Det kan t.ex. gälla lastbilschassin som är avsedda att byggas på med flak, kranar eller tankar av olika utföranden och även olika hyttlösningar. Det kan till och med förekomma att specialutrustningen eller tillbehören betingar ett högre pris än basprodukten. Även om det i viss mån blir fråga om finansiering av produkter tillverkade av andra förändrar detta inte skyddsvärdet av verksamheten. Det finns därför inte anledning att upprätthålla något strikt krav på att huvuddelen av pro- dukten skall vara tillverkad av finansiären. Även om en större del av värdet hänför sig till externt levererad utrustning finns inte skäl mot att tillämpa samma principer. Det blir alltså möjligt för t.ex. en tillverkare eller importör av lastbilschassin att finansiera en återförsäljares försälj- SOU 1998:160 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 331 ning av chassiet påbyggt med utrustning från andra leverantörer utan att verksamheten blir tillståndspliktig. Det bör även finnas utrymme att utan tillstånd finansiera avyttringen av en kombination av tjänster och varor. Ett exempel på detta är att en datakonsult förutom sina konsulttjänster även levererar datorutrustning. Endast när ett förfarande framstår som anordnat i syfte att kringgå definitionen av finansieringsverksamhet bör verksamheten bedömas så att den blir tillståndspliktig. Undantaget från tillståndsplikten för tillverkande, säljande och tjäns- teproducerande företag bör gälla oavsett vilken finansieringsform som används. Just i detta fall är det ändamålet med finansieringen som styr om finansieringsverksamheten skall vara tillståndspliktig. Att detta stämmer med övervägandena rörande skyddsvärde och skyddsbehov skall här illustreras med kontokortskrediter. Kontokortskrediter kännetecknas av att kontoinnehavaren har rätt att intill ett visst i förväg bestämt belopp få kredit vid köp av varor hos säl- jare, som har anslutit sig till det kontokortssystem till vilket köparens kort är knutet. Det finns olika kontokortssystem. En del kontokortsystem administreras av säljarna själva, medan andra finansieras och administ- reras av ett företag som är fristående i förhållande till det eller de för- säljningsföretag som är knutna till systemet. En del system är endast knutna till vissa försäljningsföretag, medan andra står öppna för olika branscher och och företag. En kreditmöjlighet som endast kan användas hos en viss säljare är närmast att betrakta som ett anstånd med betalning och skall därmed med det ovan redovisade undantaget inte utgöra till- ståndspliktig verksamhet. En kontokortskredit knuten till ett generellt system däremot är närmast att betrakta som en kredit och skall utgöra tillståndspliktig verksamhet. Att förlora möjligheten att (ytterligare) utnyttja en kontokortskredit kan i vissa fall medföra problem för innehavaren. Om kreditmöjlig-heten däremot redan har utnyttjats (helt eller delvis), torde finansi- eringsföretagets konkurs inte utgöra grund för att säga upp redan lämnad kredit till betalning. Skyddsvärdet i ett kontokortskreditsystem beror på hur generellt det är; ju mer användbart ett kort är desto värre är det att förlora det. En kreditmöjlighet som endast kan användas hos en viss säljare är det normalt inte så besvärligt att förlora. Att förlora möjlighe- ten till en kontokortskredit knuten till ett allmänt system kan däremot försätta innehavaren i en besvärlig likviditetssituation, om det inte går att erhålla kredit i något annat system. Möjligheten till detta beror i sin tur på i vilken mån finansieringsföretaget har baserat kreditlöftet på privat information om kunden och hur sannolikt det är att alla generella system slås ut. Således är det rimligt att genom ovan angivna undantag från till- ståndsplikt, undanta sådan kontokortskreditverksamhet där kortet inte är knutet till ett generellt system från tillståndsplikt, medan givande av 332 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar kredit på kort som är knutna till generella system utgör tillståndspliktig verksamhet. 7.5.3.2Finansieringsrörelse av liten omfattning Kommitténs förslag: Finansieringsrörelse är inte tillståndspliktig om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt fastställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret uppgår till . En förutsättning för att undantaget skall gälla är att det inte i rörelsen ingår mottagande av återbetalningspliktiga me- del från allmänheten. En slutsats från avsnitt 7.3 är att omfattningen på verksamheten har betydelse för skyddsvärdet, eftersom den påverkar kundernas möjlighet att få finansiering på annat håll om finansieringsföretaget upphör med verksamheten. Omfattningen påverkar också skyddsbehovet, eftersom en liten rörelse kan avvecklas utan några nämnvärda effekter på systemet. Eftersom det främsta syftet med den näringsrättsliga regleringen av fi- nansiella företag är att uppnå ett stabilt finansiellt system, är det viktigt att tillsynens resurser koncentreras till institut som är av väsentlig bety- delse för systemstabiliteten. Om alla de företag som i mer eller mindre begränsad utsträckning ägnar sig åt extern finansiering ställs under till- syn, blir tillsynen över de företag som har väsentlig betydelse för stabi- liteten med nödvändighet mindre effektiv. Gränsen för tillståndspliktig finansieringsverksamhet bör således vara sådan att antalet tillsynsobjekt begränsas, som alla företag som är väsentliga för stabiliteten blir tillståndspliktiga. Ett ytterligare och lika viktigt skäl att inte i onödan reglera företag som inte är systempåverkande är att regleringar medför samhällsekonomiska kostnader och riskerar att hämma utvecklingen av nya finansiella tjänster och tekniker. En klar storleksgräns bidrar också till att minska andra gränsdragningsproblem. Slutsatsen är således att verksamheter under en viss storlek bör undantas från tillståndsplikt. Undantaget borde i princip gälla alla verksamheter under denna gräns (var gränsen skall gå diskuteras nedan), oavsett hur de finansi-eras, ef- tersom skyddsvärdet inte motiverar reglering. En sådan lösning står dock i strid med gemenskapsrätten. I EG-direktiven definieras kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Banksamordningsdirektiven kräver att företag som upp- fyller kriterierna på att vara kreditinstitut underkastas viss minimiregle- ring. Något undantag görs inte för små företag. Kommittén föreslår där- för att företag som bedriver finansieringsverksamhet och tar emot åter- SOU 1998:160 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 333 betalbara medel från allmänheten skall vara tillståndspliktiga oavsett storlek. Ett villkor för att en liten finansieringsrörelse skall vara undan- tagen från tillståndsplikt är således att den inte finansieras med medel från allmänheten (se för allmänhetsbegreppet avsnitt 7.5.4). Ett s.k. fritt utrymme att driva finansieringsverksamhet utan tillstånd fanns i den tidigare gällande lagen om finansbolag. När lagen om kre- ditmarknadsbolag infördes togs det fria utrymmet bort med motiveringen att i EG:s första banksamordningsdirektiv (artikel 3) föreskrivs att alla företag som faller under den i direktivet angivna definitionen av kreditin- stitut skall ha erhållit auktorisation innan de får inleda verksamhet. Alla företag som bedriver finansieringsverksamhet faller emellertid inte under denna definition; de som varken tar emot insättningar eller andra åter- betalbara medel från allmänheten gör det inte. När det gäller företag som inte faller under den i direktivet angivna definitionen av kreditinstitut kan det enskilda landet välja huruvida det önskar reglera dem eller ej. Nästa fråga är var gränsen för tillståndsplikt bör gå. Finansierings- verksamhet enligt den tidigare gällande lagen om finansbolag var icke tillståndspliktig om nettovärdet av tillgångarna i verksamheten enligt fastställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret var lägre än . Gränsen valdes med tanke på att begränsa antalet till- synsobjekt. Med en starkare fokusering på systemstabiliteten som regle- ringsmotiv och med hänsyn till den förändring av penningvärdet som har skett som förflutit från det att denna gräns sattes bör grän- sen höjas. Kommittén finner att 250 miljoner är en väl avvägd gräns. Undantaget skall inte bara gälla små företag, eftersom skyddsvärdet inte beror på om det är ett stort eller litet företag som bedriver en liten finansieringsrörelse. Det är storleken på finansieringsverksamheten som skall vara avgörande för om det krävs tillstånd. Således skall ett i och för sig stort företag kunna bedriva en liten finansieringsverksamhet utan tillstånd. Det är lämpligt att använda rekvisitet "tillgångar hänförliga till finansieringsverksamhet" för att göra den storleksmässiga avgräns- ningen. Rekvisitet har använts i lagstiftningen och någon ändrad tillämpning är inte avsedd. 334 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 7.5.3.3Finansieringsrörelse som huvudsakligen är finansierad med eget kapital och liknande Kommitténs förslag: Finansieringsrörelse är inte tillståndspliktig om företaget som bedriver finansieringsrörelse inte har skulder uppgåen- de till mer än 250 miljoner utöver vad som enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och vär- depappersbolag definieras som kapitalbas. En förutsättning för att undantaget skall gälla är att det inte i rörelsen ingår mottagande av återbetalningspliktiga medel från allmänheten. En slutsats från avsnitt 7.3 är att skyddsbehovet avtar med löp- och upp- sägningstiden på finansieringsföretagets finansiering. Ett finansieringsfö- retag som finansierar sig genom att ge ut tioåriga obligationer, är betyd- ligt mindre störningskänsligt än ett som finansierar sig kort på inter- bankmarknaden, eftersom obligationsinnehavarna inte utan vidare kan kräva att få obligationerna inlösta. Om företaget finansierar sig huvud- sakligen med aktiekapital och förlagslån, finns inget skyddsbehov alls eftersom verksamheten är motståndskraftig mot störningar genom sin konstruktion. Skyddsbehovet avtar mer eller mindre kontinuerligt med att löptiden på företagets finansiering ökar, om förtida uppsägningsmöj- ligheter saknas. är det inte praktiskt möjligt att indela institu- ten i många olika grupper där kraven skiljer sig åt beroende av vilken löp- och uppsägningstid deras finansiering har. Kommittén anser att det ur många aspekter är bäst att endast ha en form av tillståndspliktigt fi- nansieringsföretag. Den återstående frågan är då var gränsen för till- ståndsplikt skall gå. I kapitaltäckningsreglerna finns bestämmelser som klassificerar olika typer av företags finansiering. Genom att ta hjälp av dessa bestämmelser vid gränsdragningen uppnås syftet med en gräns som både är klar och lätt att tillämpa. Utgångspunkten för en gränsdragning bör vara den typ av finansiering som får räknas in i ett företags kapitalbas enligt kapital- täckningsreglerna. En sådan gräns innebär att alla institut som huvud- sakligen har denna typ av finansiering definitionsmässigt uppfyller ka- pitaltäckningskraven. Att dra gränsen så att endast företag som uteslu- tande har sådan finansiering som får räknas in i kapitalbasen undantas är onödigt strängt med hänsyn till de skyddsbehovsbedömningar som kom- mittén gör. Det får anses tillräckligt att finansieringen huvudsakligen består av sådant som ingår i kapitalbasen. Det gäller dock att bestämma vad som skall avses med huvudsak- ligen. Räcker det att mer än hälften av finansieringen består av sådant som ingår i kapitalbasen? Svaret torde bero på omfattningen av finansie- SOU 1998:160 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 335 Om det är fråga om en liten verksamhet är svaret utan tvekan ja. Institut under en viss storlek är ju inte ens så skyddsvär- da att de föranleder reglering. Om det är fråga om en stor verksamhet är det mer tveksamt. Det finns därför anledning att låta svaret bero av verksamhetens omfattning. Detta kan åstadkommas genom att komplet- tera den absoluta storleksgränsen med en gräns styrd av storleken på den finansiering som är sådan att den inte får räknas in i kapitalbasen. Dessa gränser i kombination innebär att ett företag kan bedriva fi- nansieringsverksamhet utan tillstånd och med ett eget kapital av endast den omfattning som krävs av företag i allmänhet så länge tillgångarna i verksamheten understiger (och företaget inte tar emot återbetalbara medel från allmänheten), eftersom omfattningen på verksamheten är så liten att den inte är skyddsvärd. Om företaget fin- ansierar en ökning av verksamheten, utöver denna gräns, helt med kap- ital som får inräknas i kapitalbasen behöver verksamheten inte därigen- om bli tillståndspliktig eftersom motståndskraften hos ett sådant företag får anses öka i proportion till skyddsvärdet. Företaget får därmed inte ha skulder som uppgår till mer än 250 miljoner utöver vad som får räknas in i företagets kapitalbas. Härvid skall alla former av skulder beaktas. 7.5.3.4Vissa verksamheter som är reglerade i annan lagstiftning Kommitténs förslag: Tillstånd att driva finansieringsrörelse behövs inte för statlig eller myndighet. Inte heller svenska bank-er, försäkringsföretag, värdepappersbolag, Svenska skeppshypoteks- kassan eller pantbanker behöver tillstånd enligt lagen för att bedriva finansieringsrörelse i den mån det är tillåtet enligt den för dem till- lämpliga särskilda lagstiftningen. Statliga och kommunala myndigheter är i gällande rätt undantagna från det tillståndspliktiga området och bör så förbli. Det måste betraktas som en naturlig utgångspunkt att bankernas fin- ansieringsverksamhet regleras i bankrörelselagen. Bankerna skall alltså undantas från tillståndsplikt enligt lagen om finansieringsrörelse. Likaså är det naturligt att försäkringsbolagens kreditgivning behandlas i försäk- ringsrörelselagen. När det gäller försäkringsrörelse ingår det inte i kom- mitténs uppdrag att se över rörelsereglerna för försäkringsbolag. Detta har gjorts av . Detta innebär att kommit- tén inte överväger att ändra definitionen av försäkringsrörelse eller att föreslå nya rörelseregler för försäkringsbolag. Även försäkringsföreta- gens kreditgivning skall undantas. Värdepappersbolag får "lämna kunder kredit mot säkerhet för placeringar i finansiella instrument för att un- 336 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar derlätta värdepappersrörelsen" (3 kap. 4 § 1 st 5 lagen (1991:981) om värdepappersrörelse). För denna verksamhet skall de inte behöva till- stånd enligt lagen om finansieringsrörelse. Värdepappersbolag får också ställa garantier vid emissioner av värdepapper men denna verksamhet faller inte under kommitténs förslag till finansi-eringsverksamhet. Även Svenska finansieringsverksamhet skall undantas. Inte heller pantbanker skall behöva tillstånd enligt lagen om finan- sieringsrörelse för sin verksamhet. Pantbanker är reglerade i pant- bankslagen (1995:1000). Denna lagstiftning reglerar inte pantbankernas soliditet, utan tar närmast sikte på olika ordningsfrågor. Kommittén gör emellertid bedömningen att pantbankernas verksamhet inte är skydds- värd från aspekten att skydda kapitalförsörjningen och att det därför inte behövs en reglering av deras soliditet. Detta innebär inte någon föränd- ring, eftersom pantbanksverksamhet är undantaget från tillståndsplikt enligt gällande rätt. Kommittén har funnit det lämpligt att på olika ställen avgränsa lagstift- ningens räckvidd genom att använda begreppet allmänheten.