sou · GMB3148 · 1999-01-01 00:00:00 — Vid nettoupphandling står anbudstagaren för hela den ekonomiska risk- en, alltså såväl för kostnader som intäkter. Nettoupphandling medför också att anbudstagaren kan ges en större frihet vad avser biljettpriser, tidtabeller m.m. Denna princip har ett inbyggt incitament i det faktum att om antalet resenärer ökar, ökar också intäkterna och därmed den vinst anbudstagaren gör på trafiken. Å andra sidan står anbudstagaren också för risken beträffande sådana faktorer han ej kan påverka. Modellen överlåter en större mängd faktorer som kan påverkas till anbudstagaren. Även i denna upphandlingsmodell kan dock vissa baskrav ställas från beställarens sida. I bl.a. , och har trafikhuvudmännen gjort vissa försök med nettoupphandling som enligt uppgift slagit väl ut. Vid samtal med SLTF har jag erfarit att trenden går mot att trafikhu- vudmännen i allt större utsträckning kommer att söka sig från brutto- upphandling mot nettoupphandling som i högre grad uppmuntrar an- budstagarna att aktivt arbeta för fler och mer nöjda resenärer. Om Rikstrafiken skulle välja att upphandla enligt bruttomodellen skulle det innebära att Rikstrafiken på förhand mer eller mindre i detalj plane- rar den kollektivtrafik som inte bedrivs av de kommersiella aktörerna eller som inte bedrivs i trafikhuvudmännens försorg och som staten där- för skall upphandla. Jag anser att problemet med en sådan administrativ planeringsmodell är att lösningarna riskerar att bli schablonartade, dvs. att Rikstrafiken för att underlätta sin egen planering väljer lösningar eller kombinationer av lösningar som inte tar hänsyn till de faktiska förhållandena i olika delar av landet och för det aktuella trafikförsörjningsproblemet. Ingen planerad verksamhet har heller tillgång till perfekt information som kan ligga till grund för beslut. Det finns dessutom en risk att en bruttoupphandling inte i tillräcklig stor utsträckning skulle ta hänsyn till anbudsgivarnas egna erfarenheter och kunnande. Möjligheterna att i förväg göra heltäckande samhällsekonomiska be- dömningar om en förutbestämd trafiklösning i jämförelse med andra po- tentiella lösningar bedömer jag som små, då det alltid kan misstänkas att det finns ett bättre alternativ som inte kommit fram i planerings- 46 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik. Detta gäller även möjligheten att i förväg bedöma om en för- utbestämd trafiklösning i jämförelse med andra potentiella lösningar på bästa sätt bidrar till att uppfylla de transportpolitiska målen. En bruttoupphandling kräver också stora resurser hos Rikstrafiken för planering av förutbestämda trafiklösningar, vilka riskerar att inte bli tillräckligt flexibla och inte heller i tillräcklig utsträckning ta hänsyn till resenärernas verkliga behov. Upphandling enligt nettomodellen används bl.a. i den statliga upp- handlingen av företagsekonomiskt olönsam interregional persontrafik på järnväg. I detta fall är trafikslaget valt på förhand utan att en prövning gjorts om andra trafikslag på ett effektivare sätt skulle klara det aktuella trafikförsörjningsproblemet. För att få in anbud av så god kvalitet som möjligt och för att upp- handlingen skall kunna ske i så god konkurrens som möjligt är förfråg- ningsunderlagets utformning mycket viktig. Även i en nettoupphandling kan Rikstrafiken till stor del styra in anbuden i den önskvärda riktningen. Anbudsgivarna har dock en relativt stor frihet att utforma trafiksys- temet och vad avser biljettpriser, tidtabeller m.m. En nettoupphandling kräver inte att Rikstrafiken själv i detalj utformar trafiklösningar utan istället lägger större delar av sina resurser på att värdera och analysera de av anbudsgivarna presenterade trafiklösningarna. Min bedömning är att de lösningar som anbudsgivarna väljer att pre- sentera kommer att ta stor hänsyn till resenärernas verkliga behov. Det finns enligt min mening också anledning att tro att anbudsgivarna kom- mer ta stor hänsyn till de faktiska förhållandena i olika delar av landet och vad gäller det aktuella trafikförsörjningsproblemet. En funktionell upphandling kan göras i såväl bruttomodellen som netto- modellen. En funktionell upphandling innebär att upphandlingen inte avser ett förutbestämt trafikslag mellan A och B utan istället avser tra- fikförsörjning mellan A och B. Möjligheterna att göra rent funktionella nettoupphandlingar där anbudsgivarna helt fritt utformar trafiklösningar bedömer jag dock, åtminstone i ett inledningsskede, som mindre goda då det alltid finns aspekter – främst samhällsekonomiskt, socialt och poli- tiskt betingade – som inte anbudsgivarna har anledning att beakta i sitt Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik 47 anbud med mindre att dessa klart och tydligt anges i förfrågningsunder- laget. En funktionell upphandling skulle innebära att Rikstrafiken upp- handlade en viss kollektivtrafikförsörjning på en sträcka eller kombina- tion av sträckor, men att man överlät valet av trafikslag och den praktis- ka utformningen av trafiksystemet till anbudsgivarna baserat på mål och förutsättningar som finns angivna i förfrågningsunderlaget. Exempel på sådana mål och förutsättningar kan vara att den erbjudna trafiklösningen så långt som möjligt når upp till de transportpolitiska målen eller att den erbjudna trafiklösningen skall innehålla en viss trafikslagsmix. Min bedömning är att en funktionell upphandling i kombination med nettomodellen har så många fördelar, inte minst därför att marknadens aktörer ges möjlighet att ta tillvara sina erfarenheter och sitt kunnande på området, att den så långt som möjligt bör ligga till grund för Rikstra- fikens upphandlingar. Frågan om hur bl.a. anbudsunderlagen bör utformas och utvärderas där olika trafiklösningar med olika egenskaper ställs mot varandra bör dock diskuteras vidare med olika aktörer på området. Min bedömning är därför att det kommer att krävas olika typer av utvecklingsinsatser för att förfina denna modell. Jag avser att i mitt slutbetänkande återkomma med en fördjupad diskussion om detta. När det gäller upphandling av trafik är avtalens längd en central fråga, dels för att överhuvudtaget få in bärkraftiga anbud men också för att – vid nettoupphandling – ge anbudstagaren ekonomiska möjligheter att klara av åtagandet. Avtalet beträffande den av staten upphandlade flygtrafiken mellan och löper , de gällande avtalen för statens köp av interregional persontrafik på järnväg på mellan och 18 månader. avtal har löpt upp till . Avtalet mellan staten och Destination om Gotlandstrafiken är inte tidsbestämt utan löper tills vidare med uppsägningstid av respektive part, dock är minimitiden för uppdraget . Korta avtalstider ger beställaren möjlighet att snabbt förändra utbu- det om efterfrågan skulle förändras, men kan av resenärerna också upp- levas som instabilt. Oavsett avtalstidernas längd ställer samma krav på utvärdering enligt huvudregeln om affärsmässighet. Långa avtalstider ger beställaren mindre möjligheter till förändringar om efterfrågan skulle förändras om detta inte görs tyd- ligt redan i avtalet. Å andra sidan kan den relativa stabilitet som finns i 48 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik. en längre avtalstid ge trafikutövaren incitament att själv göra justeringar i utbudet om efterfrågan skulle förändras. Även resenärerna uppskattar känslan av stabilitet. För att kunna förändra transportvolymen under längre avtal tillämpas i en del av den av trafikhuvudmännen upphandlade trafiken s.k. frivolym, dvs. en procentsats med vilken volymen kan förändras mellan trafikåren utan att avtalet behöver sägas upp. Olika trafiklösningar ställer också olika krav på avtalstidernas längd för att bra anbud skall kunna erhållas. Framförallt busstrafik och sjötra- fik är tämligen flexibla och kan, åtminstone i teorin, snabbt komma igång när beslut fattats om upphandling. Lika snabbt kan en avveckling ske vid avtalstidens slut. Även valet av upphandlingsmodell ställer olika krav på avtalstidens längd. I en upphandling enligt bruttomodellen kan avtalstiderna hållas relativt korta då den ekonomiska risken i allt väsentligt bärs av beställa- ren. I en upphandling enligt nettomodellen bärs dock den ekonomiska risken av anbudstagaren varför kraven på räntabilitet över en viss tidspe- riod gör att avtalstiderna ofta blir längre. Beaktande av konsumentaspekter vid upphandling Vid upphandling av kollektivtrafik krävs en god kunskap om resenärer- nas behov och preferenser. Rikstrafikens anbudsunderlag kan innefatta kriterier avseende t.ex. säkerhet, komfort, biljettpris, miljöaspekter och övrig kvalitet för resenärerna. Vidare kan t.ex. krav ställas på att ett visst antal sittplatser erbjuds. Ordnade former bör utarbetas för hur konsumenternas/resenärernas intressen kan tillvaratas vid upphandling. Bland annat kan företrädare för lokala nätverk involveras för att bevaka och ge uttryck för konsu- ment- och resenärsintressen. Ett sätt att ta tillvara konsumentintressen vid upphandlingen kan vara att låta Rikstrafikens anbudsunderlag inne- fatta kriterier avseende t.ex. säkerhet, komfort, biljettpris, information till konsumenten, miljöaspekter samt övrig service och kvalitet för rese- närerna. Övriga aspekter som kan beaktas i detta sammanhang är t.ex. tidtabeller, efterlevnad av tidtabeller, samordning med andra trafikslag, dimensioneringen av och tillgänglighet till utrymmen för resenären, dvs. sittplatser, hytter, toaletter, kiosker, cafeterior, restauranger m.m. Även dessa aspekter bör utvecklas vidare i Rikstrafikens arbete. Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik 49 Principer för Rikstrafikens upphandlingar av trafik I mina direktiv framgår att: Rikstrafiken skall sträva efter att minime- ra kostnaden för den upphandlade trafiken. Alternativa trafiklösningar bör därför systematiskt utvärderas och jämföras. Rikstrafiken skall kunna upphandla trafik oberoende av trafikslag. Att Rikstrafiken skall minimera kostnaden för den upphandlade trafiken tolkar jag som att Rik- strafiken i sina upphandlingar skall pröva anbud enligt alternativregeln i om att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet vinner och att sträva efter så låga administrationskostnader som möjligt. En central fråga i det sammanhanget blir då i vilket led i upphandlingsprocessen en systematisk utvärdering och jämförelse skall göras. Jag ser svårigheter i att uppfylla ovanstående krav i en bruttoupp- handling utan att riskera trögheter i upphandlingsprocessen och höga administrationskostnader. Jag anser därför att en administrativt styrd bruttoupphandling normalt inte bör väljas som upphandlingsmodell vad avser Rikstrafiken. Jag anser att en nettoupphandling på ett lättare sätt kan uppfylla ovanstående krav som administrationskostnaderna bör kunna hållas på en relativt låg nivå. Jag föreslår därför att denna modell i första hand bör väljas som modell för Rikstrafikens upphandlingar. Min upp- fattning är att en sådan lösning bäst bör kunna bidra till att utveckla kollektivtrafiken ur resenärens synvinkel. Erfarenheterna av nettoupp- handling, där trafikslaget är förutbestämt, är så pass goda att Rikstrafi- ken redan från början bör använda sig av den i sina upphandlingar. En systematisk utvärdering och jämförelse mellan anbud underlättas av att flera alternativ finns att göra jämförelser med. Även kravet på upphandling av trafik oberoende av trafikslag uppfylls enligt min mening bäst genom att kombinera ihop de mest lämpliga lösningarna från fall till fall utgående från de mål och förutsättningar som anges i förfrågnings- underlaget. Då kunskaperna om och erfarenheterna av upphandling av kollektiv- trafik i enlighet med funktion inte är tillräckliga, föreslår jag att Rikstrafiken gradvis introducerar en funktionell upphandling, där valet av bl.a. trafikslag överlåts till anbudsgivarna baserat på mål och förut- sättningar i förfrågningsunderlaget, liksom att Rikstrafiken tillsammans med bl.a. KFB initierar FoU-insatser som bidrar till att utveckla den funktionella upphandlingen. Jag föreslår att Rikstrafiken så snart det bedöms som möjligt introdu- cerar en funktionell upphandling i kombination med nettomodellen. 50 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik. avser att återkomma med en fördjupad diskussion om detta i mitt slut- betänkande. Vilket upphandlingsförfarande enligt som kan bli aktuellt för Rikstrafiken att använda sig av inom ramen för en nettoupphandling får visa sig från fall till fall. Delegationen för köp av viss kollektivtrafik kan i de upphandlingar som man genomför endast teckna preliminära avtal med den valda trafikutövaren. Detta preliminära avtal måste därefter underställas rege- ringen för godkännande. Jag anser att Rikstrafiken bör bemyndigas att teckna slutligt avtal med vald trafikutövare utan att detta behöver under- ställas regeringen för godkännande. Sådana avtal bör också kunna teck- nas över de tidsperioder som parterna finner lämpligt utan att regeringen behöver lämna tillstånd till detta. Jag utvecklar detta närmare i kapitel 13–14. Jag anser att ett riktmärke för längden för de avtal som Rikstrafiken tecknar för upphandlad trafik kan vara . Det är tillräckligt för att ge en god flexibilitet för beställaren som det ger såväl resenärerna som leverantörerna en tillräcklig stabilitet. Det är dock vik- tigt att observera att skall vara ett riktmärke, såväl kortare som längre avtalstider skall kunna förekomma om detta skulle vara mer gynnsamt. Likaså bör möjligheterna att förlänga avtal genom s.k. option tas tillvara. När det gäller den ledtid som bör lämnas till den valda trafikutövaren innan trafikstart för upphandlad trafik bör den vara åtminstone sex må- nader, gärna tolv eller längre. Denna tid behöver den valda trafik- utövaren för att hinna förbereda trafikstart vad avser eventuellt överta- gande av personal samt av existerande avtal vad gäller hyra av fordon m.m. Jag anser att Rikstrafikens upphandlingar så långt som möjligt bör ta hänsyn till eventuella samordnings- och/eller stordriftsfördelar som kan följa genom upphandling av trafiksystem. Definitionen av dessa system kan göras av olika parter, bl.a. trafikutövarna, trafikhuvudmännen och Rikstrafiken. I det sammanhanget är det viktigt att beakta förutsättning- arna för att upphandlingen kan ske i god konkurrens så att inte en oligo- pol- eller monopolsituation uppstår. Rikstrafiken bör också kunna bidra med medel till regional trafik som upphandlas av trafikhuvudmännen om den interregionala trafikförsörj- ningen på så sätt kan förbättras. Likaså bör Rikstrafiken i vissa fall kunna använda de medel som står till förfogande till annat än upphand- ling av trafik om det på ett effektivare sätt bidrar till att den interregio- nala trafikförsörjningen kan förbättras, t.ex. för IT-åtgärder. Vid upphandling av trafik skall Rikstrafiken kunna samverka med trafikhuvudmännen, förutsatt att de inte själva deltar i anbudsgivningen, Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik 51 för att så långt som möjligt åstadkomma en samordnad trafik som un- derlättar för resenärerna att resa från dörr till dörr. Rikstrafiken bör ock- så samråda med länsstyrelserna för att på så sätt integrera den upp- handlade trafiken med de länsvisa infrastrukturplanerna. Lokala resor utgör i många fall den första eller sista delen av en in- terregional resa. Det är därför viktigt att den av Rikstrafiken upphandla- de trafiken inte ses som en restpost utan som en viktig del i ett sam- verkande kollektivtrafiksystem, som knyter samman regioner i kombina- tion med kommersiell trafik och trafikhuvudmännens lokala och regio- nala trafik. En mer exakt avgränsning av vad Rikstrafiken skall upp- handla eller hur Rikstrafiken eventuellt skall medverka till trafikhuvud- männens upphandlingar bör bli föremål för överläggningar mellan Rik- strafiken och de länstrafikansvariga och deras huvudmän. 52 Principer för upphandling av interregional kollektivtrafik. Medverkan i infrastrukturplaneringen 53 ·Rikstrafikens roll i infrastrukturplaneringsprocessen bör vara att bi- dra med visioner och scenarier över troliga utvecklingsvägar för kol- lektivtrafiken i sin helhet ·Rikstrafiken, och trafikverken bör tillsammans svara för en strategisk bedömning av kollektivtrafikrelaterade infrastrukturinves- teringsbehov ·Rikstrafiken skall kunna ge underlag för en analys av hur anslagen till respektive borde fördelas ur ett kol- lektivtrafikperspektiv ·Rikstrafiken bör följa upp och utvärdera ingångna avtal om större trafiksystem samt utgöra administrativt stöd för de särskilda för- handlingspersonerna i deras förhandlingsuppdrag I mina direktiv framgår att jag skall analysera vilken roll Rikstrafiken bör ha i planeringsprocessen med avseende på investeringar i in- frastrukturen. Bakom detta ligger bl.a. statsmakternas önskemål om att på ett bättre sätt än varit fallet koppla ihop beslut om infrastruk- turinvesteringar med bedömningar av förväntad trafikering. I den trans- portpolitiska propositionen uttrycks detta så att kopplingen i planerings- processen mellan investeringar i infrastrukturanläggningar och den sena- re trafikeringen av dessa anläggningar bör stärkas. Detta är speciellt påtagligt vad avser investeringar i järnvägens infrastruktur. Jag har i kapitel 5 redogjort för den stora osäkerhet utifrån marknads-mässiga krav och politiska förutsättningar som råder kring vilken trafik som SJ anser sig kunna bedriva med den ensamrätt man har vad gäller kommersiell interregional trafik och vilken trafik man anser att staten och trafikhuvudmännen bör ta ansvar för. 54 Medverkan i infrastrukturplaneringen Kopplingen mellan trafik och infrastruktur Beslut om investeringar i infrastruktur baserar sig på samhällsekono- miska kalkyler där det samhällsekonomiska nettoresultatet i kalkylen, dvs. nettonuvärdeskvoten, används som jämförelsegrund mellan olika alternativa lösningar. I den samhällsekonomiska kalkylen ingår också det företagsekonomiska resultatet för en tänkt trafikutövare som beräknas efter en viss schablon. Detta företagsekonomiska saldo kan vara starkt negativt utan att infrastrukturinvesteringens samhällsekonomiska saldo behöver vara det. I praktiken innebär detta att kollektivtrafik på kom- mersiell basis endast kommer till stånd om det företagsekonomiska sal- dot befinns vara positivt ur en enskild trafikutövares perspektiv eller om trafikutövaren i ett initialskede kan bära en förlust för trafiken som i ett senare skede förväntas leda till vinst. I ett antal fall har stora infrastruk- turinvesteringar genomförts trots ett negativt företagsekonomiskt saldo i den samhällsekonomiska kalkylen, detta gäller framförallt järnvägsrela- terade investeringar. Sådana investeringar som är samhällsekonomiskt lönsamma, men där det företagsekonomiska saldot av trafikeringen är negativt bör naturligtvis genomföras om det från första början framgår att någon aktör tar på sig ansvar att bedriva eller upphandla trafik. I syfte att undvika felsatsningar vad gäller infrastrukturen har rege- ringen i den transportpolitiska propositionen uttalat att inga investeringar bör ske om inte utfästelse finns för att trafik kommer till stånd. Planering av infrastrukturinvesteringar grundat på samhällsekono- miska bedömningar och kvantitativa prognoser om den framtida utveck- lingen måste göras med stor respekt för de osäkerheter som detta för med sig. För det första fångar de samhällsekonomiska bedömningarna inte upp alla aspekter som borde ligga till grund för investeringsbeslut, för det andra finns det också begränsningar i de kvantitativa prognosernas möjligheter att fånga upp oväntade förändringar i omvärlden som påver- kar exempelvis efterfrågan och utbud av trafik. Den samhällsekonomiska kalkylen är bara en del av ett brett beslutsunderlag som bör föreligga varje beslut om investering i infrastruktur. Den viktigaste orsaken till att det finns en långsiktig plane- ringsprocess för infrastrukturinvesteringar är det faktum att ledtiden från idé till färdigställd investering är lång. Att planera innebär att göra sig en bild av åtgärder som skall genom- föras för att en önskad situation skall uppnås . Medverkan i infrastrukturplaneringen 55 samhet utvecklas över tiden beror dels på yttre faktorer som verksamhe- ten själv inte rår över, dels av följderna av den egna planeringen. Det är vanskligt att med någon större grad av säkerhet förutse en ut- veckling i det långa tidsperspektivet. En vanlig metod att ändå teckna en bild av vad framtiden kan föra med sig är att använda sig av scenarie- tekniken. Scenarierna består normalt av en rimlig bild av vad som kan tänkas inträffa om olika omvärldsfaktorers utvecklingsmöjligheter kom- bineras på olika sätt. Med scenarierna som grund går det sedan att här- leda möjligheter och risker i de framtidssatsningar man själv vill göra. Scenarier ger dock inte någon entydig vägledning inför planeringsproces- sen. De avvägningar som måste göras i beslutsfattandet sker utifrån sammanvägningar av: 1.vad man vill uppnå (vision) 2.bedömningar av möjligheterna att fullfölja beslutade åtgärder 3.risker förknippade med negativ utveckling av opåverkbara faktorer Den första punkten – visionen – är grundläggande för planeringen. Med en klar uppfattning om vad man vill uppnå kan verksamhetsmål på lång sikt tydliggöras. Planen anvisar en utvecklingsväg, eller utvecklingsvä- gar, som skall följas för att målen skall kunna nås. Den bygger på förut- sättningar om omvärldens utveckling – förutsättningar som ofta formule- ras utifrån sammanvägningar av tillgängliga scenariebeskrivningar. En del beslut vad gäller investeringar i infrastruktur baserar sig på för- handlingar av trafiksystem. Exempel på sådana är de tre storstadsöver- enskommelserna. Den statliga insatsen består ofta av att staten tillsätter en särskild förhandlingsperson med uppgift att sluta avtal mellan på ena sidan staten i form av ett eller flera trafikverk och på andra sidan lokala och regio- nala företrädare. Avtalen avser ofta långa tidsrymder under vilka omvärlden hinner förändras så mycket att förändringar i avtalen ibland blir nödvändiga. slutar detta med att staten tillkallar en ny förhandlingsperson som får förhandla om avtalet. I vissa fall faller avtalen helt. Jag har erfarit att det inte finns någon kontinuerlig uppföljning och utvärdering av avtal som ingås på detta sätt, vilket kan förklara den relativt ringa fram- gång denna modell rönt. 56 Medverkan i infrastrukturplaneringen Ett sätt att få in en större grad av flexibilitet och fånga upp förändringar i omvärlden som är relevanta i sammanhanget vore att i större utsträck- ning använda sig av visioner och scenariebyggande som en del av pro- cessen som föregår investeringsbeslut. I infrastrukturplaneringen är det av stor betydelse hur väl dagens in- vesteringar står sig över – 50–– och hur felinveste- ringar kan undvikas. För att hantera en sådan beslutssituation krävs ett strategiskt förhållningssätt. Bl.a. måste man i processen beakta olika utvecklingsinriktningar i omvärlden och pröva olika alternativ mot dessa. Strategin bör ge svaret på prioriteringen tidsmässigt mellan olika pro- jekt. Min bedömning är att visioner och scenariebyggande är ett lämpligt hjälpmedel i en sådan process, då de bl.a. kan ge insikt om vilka faktorer som kan påverkas och vilka som inte kan påverkas men där handlingsut- rymme behöver skapas. En viktig aspekt på visioner och scenariebyggande är att de inte får ses som isolerade företeelser eller att de inte kan utformas en gång för alla för att sedan användas som grund för vidare arbete med exempelvis prognoser. Istället bör de utgöra en integrerad del i den process som le- der fram till investeringsbeslut. Motivet till att arbeta med visions- och scenarieteknik i infrastruktur- planeringsprocessen skulle enligt min mening kunna vara att: ·ge insikt om osäkerheterna i olika framtidsbedömningar och motverka att frågor blir ensidigt belysta ·ge insikt om omvärldsförändringarnas betydelse