sou · GMB398d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Utgångspunkten för vårt fortsatta arbete har varit bl.a. de erfarenheter och synpunkter som tidigare lämnats under utredningsarbetet och som finns redovisade i vårt tidigare betänkande4 och de remissvar som lämnats över betänkandet.5 En referensgrupp bestående av företrädare från , näringslivet och advokatbyråer har löpande lämnat synpunkter under denna del av utredningsarbetet. Statistiska centratlbyrån har på vårt uppdrag sammanställt uppgifter om inom landet verksamma företag (bilaga). har på vårt uppdrag kartlagt och sammanställt uppgifter om anmälda företagsförvärv (bilaga). På uppdrag av utredningen har två studier genomförts i syfte att belysa sambandet mellan ekonomisk teori och regler om kontroll av företagsförvärv. Ekonomie doktor har i en särskild studie lämnat en redogörelse för och bedömning av ekonomiska teorier som ligger till grund för eller som kan antas ha påverkat utformningen av internationella och nationella regelsystem för kontroll av företags- förvärv (bilaga). Ekonomie doktor har i en särskild studie gjort en bedömning av ekonomiska effekter som tillämpning av om prövning av företagsförvärv medfört (bilaga). Utredningens sekretariat och experter har genomfört studiebesök vid Europeiska kommissionen och de nationella konkurrens- myndigheterna i och . En viktig principiell avgränsning som vi i likhet med har gjort av utredningsarbetet är att betänkandet inte – annat än i undantagsfall eller inom ramen för expertstudierna – beskriver eller kommenterar hur och domstolarna har bedömt enskilda ärenden i sak. Beträffande dessa frågor kan hänvisas till de utförliga beskrivningar och kommentarer till konkurrenslagen tillämpning som föreligger i tryck. 4Se SOU 1997:20 (bilaga 5). 5Se kap. 7.3. Den ekonomiska bakgrunden m.m. 41 2 Den ekonomiska bakgrunden m.m. De flesta konkurrensrättsliga regelsystem har som utgångspunkt de ekonomiska värderingar som ligger till grund för marknadens funktion. I detta avsnitt belyses översiktligt de ekonomiska förutsättningar som konkurrensrättsliga bestämmelser för kontroll av företags- koncentrationer vilar på. Vidare ges en översiktlig beskrivning av förvärvs- och koncentrationsutvecklingen. I den marknadsekonomiska modellen är konkurrensen mellan olika företag den grundläggande mekanismen som styr företagens verksam- het i form av ekonomiska beslut, såsom inriktning av investeringar, produktion, m.m. Den rättsliga regleringen av näringslivets organisa- tion och verksamhet utgår därvid från föreställningen om fria och själv- ständiga företag som arbetar i fri konkurrens. I praktiken torde dock inte förekomma någon renodlad marknadsekonomi utan marknadshus- hållningen har i viss utsträckning modifierats, dels genom olika reg- leringar för styrning och kontroll av marknadens aktörer, dels genom förekommande konkurrensbegränsningar på marknaden. Näringslivets utveckling påverkas således både av samhällets normgivning och av företagens agerande. Till utgångspunkt för marknadsekonomin ligger den grundläggande förutsättningen att det huvudsakligen är konsumenternas preferenser i form av efterfrågan som styr konkurrensen på marknaden. Konkurrens- politikens syfte är härvid bl.a. att tillvarata de positiva följder för konsumenterna som en fungerande och effektiv konkurrens för med 42 Den ekonomiska bakgrunden m.m. Det gäller således att skapa förutsättningar för att konsumenterna kan styra marknaden med sin efterfrågan och därmed motverka beteenden som leder till att en eller flera av producenterna kan styra efterfrågan. För att denna efterfrågemodell skall fungera förutsätts att det finns en effektiv konkurrens på marknaden. I fråga om koncentrativa förfaranden behöver dock konsument- intresset inte alltid framstå lika tydligt, bl.a. på grund av svårigheten att i dessa fall kunna iaktta direkt negativa konsumentaspekter. På kan dock koncentration i näringslivet som minskar konkurrensen leda till negativa följder även för konsumenterna. Företagens strävan att expandera är ofta ett utslag av konkurrensen på marknaden och präglas av tävlan om marknadsandelar och köp- arkategorier. Den eftersträvade tillväxten kan dock ske på olika sätt och med hjälp av olika medel. Expansion kan härvid vara resultatet av utveckling och effektivitetshöjning inom företaget. En expansionen kan emellertid också ske genom samgående med eller förvärv av andra företag. Denna senare typ av expansion kan ske antingen inom de marknader som företaget dittills agerat på eller genom etablering på nya marknader. Valet mellan egen expansion eller förvärv av andra företag beror i hög grad på företagets egna förutsättningar och marknadens utseende. Det kan härvid konstateras att den grundläggande konkurrens- mekanismen leder till att de på marknaden aktiva företagen måste ha tillräcklig konkurrensförmåga för att inte slås ut. I syfte att stärka sin egen konkurrenskraft och således reducera konkurrensen från kon- kurrenter, kan företaget antingen vidta konkurrenshöjande åtgärder, exempelvis aktiv prispolitik, effektivare produktionsformer m.m., eller åtgärder av mera konkurrensbegränsande karaktär, exempelvis kon- kurrensbegränsande avtal. som konkurrensen nödvändiggör expansionstendenser hos företagen kan dessa tillväxtsträvanden föranleda konkurrens- begränsande effekter. Dessa konkurrensbegränsande effekter fram- träder både när prismässigt, kvalitetsmässigt eller av andra skäl under- lägsna företag slås ut utan att utslagningen följs av nyetablering och när koncentrationen åstadkoms genom samgåenden eller förvärv av andra företag. Den grundläggande skillnaden mellan dessa båda typer av kon- centration är att i det första fallet är koncentrationen ett utslag av kon- kurrenskraften hos de mest effektiva företagen medan i det andra fallet effektiviteten inte behöver vara det avgörande. I det första fallet grundas således expansionen på en högre effektivitetsgrad hos de företag som överlever men av det andra koncentrationsfallet följer inte nödvändigtvis effektivitetsvinster. Den ekonomiska bakgrunden m.m. 43 Koncentration – effekter och verkningar i ekonomiskt hänseende Flera studier har genomförts avseende ekonomiska effekter av kon- centration. Resultaten av dessa undersökningar är dock inte entydiga vare sig avseende koncentrationens effekter på samhällsekonomin eller dess effekter på de involverade företagen. En effekt av att forskningen uppvisar varierande resultat är att när man på konkurrensrättslig väg infört kontroll och ingripanderegler avseende företagsförvärv har man avstått från att knyta den kon- kurrensrättsliga bedömningen till en eller ett fåtal avgörande bedöm- ningsfaktorer. Både i och i har man accepterat att skadlighets- bedömningen måste ske i ett mycket brett perspektiv där olika slags effekter tas i beaktande. Detta hindrar dock inte att vissa effekter kan väga tyngre än andra i helhetsbedömningen. De genomförda undersök- ningarna visar dock att olika typer av koncentration kan leda till olika effekter. Horisontella företagsförvärv minskar antalet självständigt kon- kurrerande företag på en viss marknad. Denna minskning kan, men behöver inte, ha skadliga effekter på konkurrensen. Om vid sådana förvärv en redan uppnådd marknadsdominans förstärks kan den strukturella förändringen av marknaden leda till allvarliga effekter på konkurrensintensiteten. Vertikala sammanslagningar av företag med stora marknadsandelar anses också kunna medföra ekonomiska skadeverkningar. Exempelvis kan en sammanslagning av en ledande råvaruleverantör och ett företag som framställer en slutprodukt leda till etableringssvårigheter eller utestängning av konkurrenter både på råvarumarknaden och producentmarknaden. En stark vertikal integration kan således reducera både faktiska och potentiella konkurrenters möjligheter att konkurrera, t.ex. genom att de inte får tillgång till råvaran eller påläggs högre priser för densamma. Effekterna av diagonala sammanslagningar (konglomerat) har varit föremål för debatt inom den ekonomiska litteraturen och meningarna går ofta isär om dessas positiva eller skadliga effekter. En distinktion kan härvid göras mellan koncentration avseende marknader som inte är identiska men som ändå kan karakteriseras som besläktade eller närliggande och koncentration avseende marknader som är klart åtskilda. Besläktade kan marknaderna anses vara såvida något samband eller förhållande mellan marknaderna föreligger. Koncentration på när- liggande eller besläktade marknader har länge ansetts kunna medföra 44 Den ekonomiska bakgrunden m.m. SOU 1998:98 konkurrenshämmande verkningar genom att marknadsinträdet för utomstående kan försvåras. Koncentration som berör marknader som inte står i något för- hållande till varandra eller utgör del av större marknader anses också kunna föra med sig negativa verkningar. Särskilt har uppmärksammats beteenden som underprisförsäljning (ej kostnadstäckande prissättning) och ömsesidig återhållsamhet (konglomeratföretag som möter varandra på vissa marknader agerar återhållsamt på grund av vetskapen om att de annars riskerar vedergällning på en annan marknad). Förekomsten av ett stort konglomeratföretag kan också verka avhållande på poten- tiella konkurrenter genom att de noga måste överväga möjligheterna att inträda på marknaden. Koncentrationens effekter måste således prövas för varje särskild marknad för sig efter de förutsättningar som där råder. Genom att effekterna skiljer sig åt beroende på om det är frågan om horisontell, vertikal eller diagonal koncentration torde det vara tämligen oomstritt att skilda bedömningsstandarder bör tillämpas i den rättsliga kontrollen av företagsförvärv. Dessa förhållanden gäller även för den gemensamma marknaden. Till skillnad från bedömningen på det nationella planet måste dock effekterna på denna marknad bedömas ur ett mera globalt marknads- perspektiv. Vidare präglas bedömningen av de bakomliggande syftena med denna marknad. Utvecklingen av konkurrensrättsliga regler mot koncentration Konkurrensrättsliga regler som har till primärt syfte att möjliggöra ingripanden mot koncentration i olika former i näringslivet represen- terar ett förhållandevis sent utvecklingsskede i konkurrensrätten. En grundläggande orsak till detta torde stå att finna i historiskt sett skiftande attityder till nödvändigheten och nyttan av en reglering av koncentrationsprocessen. ansågs normalt inte en ökad kon- centration från samhällets synpunkt vara skadlig utan snarare var koncentrationsprocessen något som borde uppmuntras, bl.a. som led i en önskvärd strukturrationalisering. På nationell nivå ansågs det i många fall vara en nödvändighet att de inhemska företagen var tillräckligt stora för att kunna möta konkurrensen från större utländska företagsenheter. Motsvarande synpunkter gjorde sig även gällande på europeisk nivå och från ett EG-perspektiv ansågs uppkomsten och utvecklingen av större koncentrerade företagsenheter som ett nödvändigt instrument i konkurrensen på världsmarknaden. Den ekonomiska bakgrunden m.m. 45 I senare ekonomisk teori och analys har värdet av en fungerande och effektiv konkurrens på nationella och internationella marknader betonats mera. Genom en konkurrenspolitik som syftar till en obunden konkurrens, dvs. marknader utan några större konkurrensbegräns- ningar, gynnas företag som är effektiva och produktiva. En fungerande nationell marknad anses även vara en förutsättning för konkurrenskraft i externa relationer. Möjlighet till ingripande mot effektivitets- hämmande konkurrensbegränsningar är i många fall en förutsättning för att företagen skall kunna uppnå erforderlig effektivitet och kon- kurrenskraft på såväl den nationella marknaden som världsmarknaden. Behov av effektiv konkurrens och ingripanden mot skadliga kon- centrationsförfaranden anses därför normalt inte stå i någon motsats- ställning till strävandena att stärka företagens konkurrenskraft på såväl den nationella som den internationella marknaden. Skäl som brukar anföras för att kontrollera och reglera koncentration I många nationella rättsordningar och inom gemenskapsrätten anförs som det övergripande motivet för att genom konkurrensrättslig reglering styra och kontrollera koncentrationsförfaranden i näringslivet en strävan att hindra uppkomsten av koncentrerade företagsenheter som allvarligt hämmar den dynamiska konkurrensen på en viss marknad. En reglering och kontroll av koncentrationen i näringslivet avser i dessa fall att träffa de fall av koncentration som kan bedömas medföra allvarliga negativa konsekvenser. Härmed avses normalt i första hand företagskoncentrationer som leder till att konkurrensintensiteten minskar genom att marknadsdominans uppkommer eller förstärks. Möjligheten till ingripande är således avsedd att fungera som ett viktigt instrument i arbetet att bevara en balanserad och fungerande kon- kurrens som dels möjliggör överlevnad för de effektiva företagen, dels skapar förutsättningar för inträde på marknaden av nya företag utan hinder av större etableringssvårigheter skapade av ett eller ett fåtal företag som dominerar marknaden. Det är dock ofta svårt att i ett konkret fall bedöma i vilken grad en koncentration kan förväntas medföra allvarliga konkurrenshämmande effekter. Det tycks inte heller vara möjligt att på basen av tillgängliga undersökningar generellt uttala sig i frågan om en koncentrations- process medför för- eller nackdelar för samhällsekonomin i stort. Om man från samhällelig synpunkt skall kunna värdera ett företags- förvärvs effekter måste de kontrollerande organen dessutom ha tillgång till instrument för att på ett så fullständigt sätt som är möjligt ta fram underlag för denna bedömning. För detta ändamål krävs regler som gör 46 Den ekonomiska bakgrunden m.m. det möjligt att på ett inträngande sätt undersöka de inblandade företagens ägarförhållanden, reella marknadsposition, produktions- volym, m.m. 2.3Förvärvs- och koncentrationsutveck- lingen Samgåenden mellan företag och förvärv av företag har varit ett utmärkande drag i det svenska näringslivets utveckling alltsedan aktiebolaget blev den dominerande formen för företagarverksamhet i större skala. Successiva sammanslagningar av mindre företag och tillverkningsenheter lade grunden till flera av våra största industriföretag och denna utveckling har med varierande intensitet fortsatt och präglat det svenska näringslivet. Den svenska utvecklingen är i detta avseende inte anmärkningsvärd utan företagssamgåenden och företagsförvärv utgör ett karakteristiskt drag i näringslivets utveckling i de flesta industri- länder. Förvärvsaktiviteten brukar ofta beskrivas i termer av förvärvs- vågor som under olika tidsperioder dragit fram över och förändrat näringslivsstrukturen i olika länder. En första våg av förvärv och samgåenden brukar dateras , en andra våg , en tredje och en fjärde våg senare hälft och I980-talet. Detta tidsmässiga mönster är särskilt uttalat i , men kan i likartad form också iakttagas i och vissa andra i europeiska länder, däribland . Den ekonomiska forskningen har inte lämnat några entydiga och allmänt accepterade förklaringar till dessa fluktuationer i förvärvs- aktiviteten eller varför förvärvsaktiviteten under vissa tidsperioder varit mer intensiv än under andra perioder. På makronivå anförs i stället teorier om vilka faktorer som – gemensamt för hela eller stora delar av näringslivet – skapar de på mikronivå nödvändiga betingelserna för företagsförvärv. Flera studier på makronivå har påvisat ett positivt samband mellan den allmänna ekonomiska aktiviteten i samhället och antalet företagsförvärv. 6 Avsnittet är i stor utsträckning baserat på Ä garutredningens betänkande (SOU 1990:1) Företagsförvärv i svenskt näringsliv (kapitel 2 och 5). Den ekonomiska bakgrunden m.m. 47 positivt samband har också fastställts mellan den allmänna kurs- utvecklingen på aktiemarknaden och förvärvsaktiviteten i näringslivet. Dessa studier till trots anses frågan om förvärvsvågornas orsaker alltjämt vara ett olöst problem inom den ekonomiska forskningen. Som ovan nämnts har samgåenden mellan företag och förvärv av företag varit ett stående inslag i det svenska näringslivet . första decennier genomfördes ett be- tydande antal samgåenden och förvärv med långtgående effekter på den inhemska företags- och industristrukturen. Ett stort antal samman- slagningar och företagsförvärv ägde rum även under 1920- och 1930- talen. Dessa synes till övervägande del ha utgjorts av stora företags förvärv av små och ofta relativt nystartade företag, framför allt inom verkstadsindustrin, men även dessa decennier rymmer enstaka fall av stora och för framtiden betydelsefulla företagssammanslagningar. Den första mer heltäckande statistik som finns att tillgå rörande förvärvsaktiviteten i det svenska näringslivet avser samgåenden och förvärv inom industrin . Statistiken visar att närmare 3 000 samgåenden och förvärv ägde rum i industrin . låg förvärvsaktiviteten på en förhållandevis låg och stabil nivå. Därefter ökade antalet samgåenden och förvärv successivt och decenniets senare del har ofta kommit att beskrivas i termer av en omfattande struktur- omvandling, inte minst inom metall-och verkstadsindustrin. Närmare hälften av de 3 000 förvärven ägde rum mellan och år 1969.7 7 Totalt berörde samgåendena och förvärven omkring 265 000 anställda i de förvärvade företagen inom industrin . 48 Den ekonomiska bakgrunden m.m. Den ökade förvärvsaktivitet som kunnat konstateras för 1960-talets sista år fortsatte första hälft.8 – 1988 genomfördes drygt 12 000 företags- förvärv i det svenska näringslivet. Det årliga antalet företagsförvärv i hela näringslivet ökade successivt från 1970 till 1975, för att senare del ligga på en något lägre nivå, omkring 600 förvärv . första år ökade förvärvsaktiviteten åter och registrerades drygt 1 000 förvärv. Därefter gick det årliga antalet förvärv tillbaka. Å r 1988 genomfördes i svenskt näringsliv 694 företagsförvärv. Flertalet förvärv avsåg sysselsättningsmässigt små företag och det är i allt väsentligt den typen av förvärv som förklarar de antalsmässiga fluktuationerna i förvärvsaktiviteten mellan olika år. Det föreligger inte något entydigt samband mellan antalet förvärv och antalet anställda som berörts av förvärven. En uppgång i antalet förvärv har sammanfallit med en nedgång i antalet anställda som berörts av förvärven och vice versa. Under den senare delen av har antalet anställda i förvärvade företag flerdubblats trots att en påtaglig tillbakagång i antalet förvärv ägt rum. Förvärven har således kommit att omfatta, genomsnittligt sett, allt större företag. Det sammanlagda antalet anställda i de företag som var föremål för förvärv uppgick till 1 296 000. 8 fördes ett register över storföretag i svenskt näringsliv. Registret fördes av Statens pris- och kartellnämnd (Statens pris- och konkurrensverk). Till underlag för detta register upprättades fortlöpande statistik över samtliga företagssammanslagningar och företags- förvärv i näringslivet. Statistiken inbegriper svenska och utländska förvärv i , medan svenska förvärv utomlands inte är inkluderade. Uppgifterna avser verksamhetsområde och sysselsättningsmässig storlek på de berörda företagen, medan företagens kapitalmässiga storlek inte registrerades. 9 Den översikt över förvärvsutvecklingen bland samtliga företag i svenskt näringsliv under 1970- och 1980- talet som på ägarutredningens uppdrag genomfördes av SPK tar utgångspunkt i endast två variabler, nämligen antalet förvärv och antalet anställda i de berörda företagen. Den inom den ekonomiska forskningen ofta använda variabeln kapitalstorlek ingår inte i översikten. Det bör inledningsvis också observeras att en summering av antalet förvärv, liksom av antalet anställda i förvärvade företag, framför allt över en längre tidsperiod, medför vissa dubbelräkningar till följd av att en del företag förvärvas . Den ekonomiska bakgrunden m.m. 49 Det kan även observeras att de allra flesta förvärv avser företag med ett mycket begränsat antal anställda, medan den sysselsättningsmässiga effekten av förvärven i allt väsentligt är hänförligt till ett förhållandevis litet antal förvärv av storföretag.11 Fördelas storföretagsförvärven över tiden framkommer en svag antalsmässig dominans för perioden och kom företagsförvärven i påtagligt ökad utsträckning att omfatta storföretag. genomfördes 48 förvärv av stor- företag, vilka tillsammans hade drygt 200 000 anställda. Antalet anställda i de förvärvade storföretagen var också genomsnittligt sett väsentligt högre än under periodens tidigare del. - uppgick det årliga genomsnittet till 59 000 anställda, medan motsvarande antal - 1979 var knappt hälften så stort, omkring 25 000 anställda. Någon officiell statistik avseende företagssamgåenden och företags- förvärv föreligger inte. Statistik, baserad på uppgifter om kända företagsförvärv, finns att tillgå från näringslivet. Denna statistik är emellertid inte heltäckande. Tillgängliga uppgifter om företagsförvärv för perioden - 1996 lämnas i bilaga 2. 10 berördes i genomsnitt av de anställda i näringslivet av företagsförvärv i den meningen att det företag de arbetade i förvärvades av något annat företag. - 1988 var motsvarande andel av de anställda. Det kan således observeras att förvärven successivt kommit att beröra en allt större andel av de sysselsatta. års ingång uppställdes för registrering en nedre storleksgräns för antal anställda i det förvärvade företaget. De uppgifter som föreligger för är därför inte direkt jämförbara med uppgifterna . Uppgifterna indikerar dock en nedgång i fråga om såväl antalet förvärvade företag som genomsnittlig storlek på dessa företag. 11 av samtliga förvärvade företag - 1988 hade färre än 50 anställda vid förvärvstillfället, hade 50 - 199 anställda och hade 200 - 499 anställda. , eller 364 av drygt 12 000 förvärvade företag, hade minst 500 anställda och tillhörde därmed den grupp företag som brukar betecknas som storföretag. I dessa 364 förvärvade storföretag återfanns emellertid av det totala antalet anställda i de 12 000 förvärvade företagen. Storföretagsförvärvens betydelse i sammanhanget framgår också av att de tio största förvärven svarade för i genomsnitt av det totala antal anställda som berördes av företagsförvärv. 50 Den ekonomiska bakgrunden m.m. Företagssammanslagningar och företagsförvärv med utgångspunkt i marknads- och produktmässiga samband. Företagssamgåenden och företagsförvärv kan klassificeras med utgångspunkt i marknads- och produktmässiga samband mellan de berörda företagen, varvid följande kategorier kan urskiljas: ·horisontella förvärv – företagen är verksamma på samma marknader med samma produkter. ·komplementära förvärv – företagen är verksamma på samma marknader med likartade produkter. ·marknadsutvidgande förvärv – företagen är verksamma på olika marknader, men med samma produkter. ·vertikala förvärv – företagen har ett produktmässigt samband, men är verksamma inom olika led i produktions- och distributionskedjan. ·konglomeratförvärv – företagen saknar såväl produktmässigt som marknadsmässigt samband. Statens pris- och konkurrensverk (SPK) genomförde på uppdrag av ägarutredningen en klassificering av angivet slag för de 364 storföretagsförvärv som ägde rum i svenskt näringsliv – 1988.12 Klassificeringen gav vid handen att 141, eller drygt en tredjedel, av de 364 storföretagsförvärven avsåg företag verksamma på samma marknader med samma produkter, s.k. horisontella förvärv.13 Till kategorin komplementära förvärv, vilka ofta kan vara svåra att skilja från de horisontella förvärven, hänfördes 80 av de 364 stor- företagsförvärven.14 12Mot bakgrund av den diversifiering som utmärker många storföretag blir en klassificering av detta slag i de enskilda fallen ofta förenad med ett visst mått av osäkerhet. Under förutsättning att någon systematisk snedvridning inte föreligger kan dock en sådan klassificering i viss omfattning belysa förvärvsutvecklingen.