sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Vi har diskuterat frågan med och den samlade bedöm- ning vi gör är att de lagändringar som genomförts – som bl.a. givit tullen tillgång till flygbolagens bokningsdatorer – just för kokain varit mycket välmotiverade och lett till önskat resul- tat. Kokain har ett distributionsmönster som gör det väl lämpat att bekämpa med bl.a. en systematisk analys av bokningslistorna. Att beslagen av kokain påverkar narkotikasituationen i visar också att vi har en internationellt sett låg förbrukning av ko- kain. Priset ligger också högre än i t.ex. i större delen av . Slutsatsen av detta är att politiken mot narkotika åtminstone när det gäller kokain förefaller ha varit lyckosam Jämförelse med gatupriset på narkotika Enligt uppgift från Narkotikaroteln inom un- derrättelsetjänst är de aktuella gatupriserna: Aktuella gatupriser (kr/gram) 1.200 – per gram – per /gram 70 – per gram 50 – per dos Intressantare är att följa prisutvecklingen på narkotika under de jäm- Brunt heroin (kr/gram) Vitt heroin (kr/gram) Amfetamin (kr/gram) Cannabis (kr/gram) Kokain (kr/gram) Priset på kokain och cannabis är stabilt som priset på he- roin och amfetamin sjunkit. Prisförändringen beror antingen på ökat utbud eller minskad efterfrågan. Efter samtal med narkotikaläkare, , tull och polis tvingas vi tyvärr dra slutsatsen att prisförändringen inte beror av minskad efterfrågan utan snarare av ett ökat utbud. Vi väljer därför att komplettera bedömning med en volymökning för amfetamin och heroin. Vi har antagit den- na till över de fyra åren, så att volymsiffrorna stämmer med scenario 4. Vi har även erfarit att priserna på narkotika generellt sett ligger högre i än på kontinenten. Undantaget är amfetamin där vi har europeiska nivåer. Slutsatsen av detta är att utbudet i förhållande till efterfrågan är lägre i än i övriga utom för amfe- tamin. I detta sammanhang kan konstateras att det för oss varit vissa svå- righeter att få fram relevant information om prisutvecklingen. Det finns – såvitt vi erfarit – ingen samlad statistik vilket är förvånande. Prisutvecklingen är den viktigaste informationen om utvecklingen såväl på makromarknader som på mikromarknader. Vi återkommer till detta i det följande. Marknadsvärdet på det heroin, amfetamin och cannabis som konsumeras är Om de prisuppgifter vi fått från polisen sammanförs med den av bedömda volymen konsumerad heroin, amfeta- min och cannabis erhålls följande ungefärliga värde på hur mycket som omsätts för dessa narkotikaslag. Totalt omsätts för denna narkotika. Cannabis (mkr) Marknadsvärdet för det heroin, amfetamin och cannabis som konsumeras i Tullens beslagsandel vid gräns – – är större än vad tullen själv haft uppfattning om Prognosen för beslagen av de fyra narkotikaslagen i gränskontrollen för beräknas av tullen till ca knappt : Beslag (kg) Vi har som grund för våra beräkningar utgått från Folkhälsoinstitu- tets mest pessimistiska scenario, dvs. maximialternativet, komplet- terat med en volymökning enligt ovan. Detta scenario ställs mot tullens beslagsstatistik och på detta sätt beräknas en beslagsprocent, dvs andel beslagtagen narkotika i förhållande till uppskattad för- Detta är ett sätt att mäta allmänpreventionen i tullens gränskontroll. Tullens och polisens beslagsprocent för heroin, amfetamin och cannabis Beslagsprocenten för de enskilda narkotikaslagen för tullen Den sammanlagda andelen för de tre narkotikaslagen blir och för polisens del . Således beslagtas sammantaget . Jäm- fört med de gissningar som gjorts inom tullen är detta en högre an- del än vad själva trott. Sammantaget kan det konstateras att tullen har en stor påverkan genom sin närvaro vid gräns och att den inte bara är allmänpreven- tiv. Den påverkar också den totala volymen narkotika som finns tillgänglig på gatan. Vi har även som jämförelse lagt in polisens beslag i materialet. Rent allmänt förefaller polisen ha problem då deras beslagsprocent minskat . Vi återkommer till detta i det följande. Det kan också konstateras att den andel som tullen beslagtar vid gräns är större än vad såväl tull och polis som narkotikaforskare m.fl. har antagit. Tullen gjorde en motsvarande beräkning . Den indikerade att tullens och polisens sammanlagda beslagspro- cent var . Beslag (kg) tion (kg) Vi har dock inte kunnat kontrollera tillförlitligheten i denna beräk- ning men antar att den inte har samma relevans som Folkhälsoin- stitutets beräkning. Beräkningen kommer fram till en to- talt sett mycket större konsumtionsvolym 1987 än Folkhälsoinsti- tutets bedömning . Om beslag jämförs med Folk- hälsoinstitutets bedömning var beslagsprocenten . Under alla förhållanden är beslagen av cannabis, heroin och am- fetamin i absoluta tal () mindre än de var 1987 (), vilket inte är bra, då det inte finns skäl att anta att utbudet på marknaden är mindre. Tullen har en mycket viktig uppgift att ta narkotikan vid gräns. En slutsats som går att dra av denna analys är att tullen har en mycket viktig funktion vid gräns. Den är inte bara allmänpreventiv utan beslagen påverkar även marknaden signifikativt. Beslagen har ökat efter EU-inträdet mer än den bedömda volymökningen på marknaden. 9.Utvärdering av den samhällsekonomiska nyttan av tullens beslag Beslagsprocenten är inget effektivitetsmått Beslagsprocenten tar dock ingen hänsyn till vare sig resursinsatsen eller om det finns olika samhällsnytta i olika beslag. Den ger därför inte tillräcklig information för att kunna beräkna effektiviteten. Effektiviteten är samhällsnyttan i förhållande till resursinsatsen För att på ett bättre sätt kunna mäta effektiviteten i tullens gräns- kontroll behöver samhällsnyttan av verksamheten beräknas och ställas mot resursinsatsen. Regeringen har i sina direktiv till tullen angivit att i gränskon- trollen ska narkotikan ges högsta prioritet. Därefter ska kontrollen av alkohol och tobak prioriteras. Vi anser att samhällsnyttan kan beräknas ungefärligt Resursinsatsen är lätt att beräkna. Samhällsnyttan är omöjlig att be- räkna exakt. Eftersom begreppet nytta är subjektivt är också beräk- ningen subjektiv. Vi har i vår litteraturgenomgång inte funnit någon beräkning av den samhällsekonomiska nyttan av tullens beslag. Vi konstaterar att det finns många uppfattningar om samhällets kostnad för narkotikan, dock ingen ledande uppfattning. Vi anser att det för vår analys är av vitalt intresse att en nyttoanalys görs och väljer där- för att förenkla resonemangen om den samhällsekonomiska nyttan så att den blir beräkningsbar. Vi är väl medvetna om att det kan gö- ras invändningar mot dessa antaganden och beräkningar, både att det beräknade värdet är för högt respektive för lågt. Nyttan av tullens verksamhet består dels av att de genom besla- gen påverkar utbudet av droger på marknaden dels av den allmän- prevention som tullnärvaro innebär. Vi gör följande antaganden och förenklingar: Vi utgår enbart från tullens beslag av narkotika, alkohol och to- bak. Övriga beslag betraktar vi som en följd av de prioriterade beslagen och ges inget värde (vilket de självfallet har) När det gäller narkotikan tar vi enbart med opiater (heroin och opium), amfetamin, kokain och cannabis. Detta innebär att be- slag av till exempel kat, ecstasy m.m. inte får något värde (vilket självfallet även de har) Vi antar att värdet av allmänpreventionen är lika med nyttovärdet av beslagen Vad är den samhällsekonomiska vinsten av att tullen har en allmän- preventiv inverkan mot illegal införsel av narkotika, dvs vad är vär- det av att tullen "skrämmer" bort narkotikan? För att kunna hitta ett värde antas två ytterligheter: Om tullen inte fanns skulle det inte ske några beslag. Värdet av allmänpreventio- nen skulle då vara noll. Om tullen beslagtog en stor andel av im- porten skulle allmänpreventionen vara mycket stor och beslagen mycket stora. Uppenbart finns det ett direkt samband mellan besla- gens storlek och värdet av allmänpreventionen. Om tullen beslagtar till exempel så har utbudet på markna- den minskat . Kanske ersätts den beslagtagna volymen till viss del med annan import. I så fall har inte missbruket minskats med den volym som beslagtagits, men tullens allmänpreventiva in- verkan – till följd av beslagen – har å andra sidan minskat utbudet på gatan. Således kan vi ha två ansatser: Beslagen minskar utbudet på gatan med den beslagtagna vo- lymen Beslagen i sig minskar inte utbudet på gatan med den beslag- tagna volymen men genom tullens allmänprevention minskar det totala utbudet Sanningen är säkerligen en kombination av dessa ansatser och låter sig inte lätt beräknas. Det samhällsekonomiska värdet av beslagen enligt ansats 1) låter sig beräknas om vi vet vilken skada narkotika orsakar i samhället. Om vi i ansats 2) antar att det finns ett 1:1 samband mellan beslag och allmänprevention kan även värdet av beslagen för ansats 2) beräknas och blir detsamma som för ansats 1). Vi har i den litteraturgenomgång vi gjort inte funnit någon under- sökning som fastställer ett samband mellan beslag och allmänpre- vention och vi har inte möjlighet att inom ramen för denna utred- ning själva fastställa detta samband. Vi gör därför kort och gott ett antagande att sambandet är 1:1, vilket innebär att värdet av allmänpreventionen kan beräknas och antas påverka utbudet på gatan med storleken av beslagen. Beslagsprocenten är ett mått på allmänpreventionen Vi antar således att beslagen i första hand har en allmänprevention. Beslagsprocenten blir således ett mått på allmänpreventionen, inte ett mått på hur mycket volymen på marknaden minskat. Av detta skäl beräknar vi beslagsprocenten till kvoten av beslagen och kon- sumerad volym (och inte som kvoten av beslagen och summan av beslag och volym) och vi värderar nyttan av beslagen, dvs. allmän- preventionen, utifrån den samhällsekonomiska skadan av narkoti- kan. Med våra förenklingar kan således ett värde av beslagen i tullfilt- ren och tullens allmänpreventiva värde beräknas, om vi kan beräkna den skada i samhället ett gram narkotika på gatan leder till. Vi antar att samhällskostnaden kan beräknas ur vårdkostnaden För att beräkna den samhällsekonomiska kostnaden per gram nar- kotika gör vi ett antal antaganden. Vi baserar våra antaganden om samhällsskadan av de olika preparaten på samtal med narkotikalä- kare, , och . Vi utgår från missbruk av heroin. Missbruk av amfetamin antar vi leder till en samhällskostnad som är hälften av heroin. Vi jäm- ställer missbruk av kokain med amfetamin. Missbruk av canna- bis antar vi leder till en samhällskostnad som är 1/5 av kostnaden för heroin. För bedömningen av cannabis spelar risken för ett fortsatt missbruk av andra tyngre droger stor roll. Heroinmissbruk leder till ett mycket tungt beroende och därmed till en akut ekonomisk situation. Missbruket finansieras normalt med en kombination av bidrag från samhället och kriminalitet. Effekterna och kostnaderna av narkotikan märks i samhället på många olika sätt. Det finns lika många sätt att beräkna skadan. Den finns många faktorer som påverkar kostnaden; produktions- bortfall, kriminalitet, lidande hos de som drabbas av kriminali- teten, högre sjukvårdskostnad, kriminalvård etc. För att eliminera alla dessa effekter måste olika former av frivillig- och tvångsvård tillgripas. Om missbrukaren står under tvångsvård uppstår inte kostnader i övriga delar av samhället. Vi använder därför vård- kostnaden som ett mått på den samhällsekonomiska kostnaden. Vi antar därför att den samhällsekonomiska kostnaden är lika med kostnaden för en kombination av frivilligvård och tvångs- vård av missbrukaren. Enligt uppgifter vi fått från kostar en kombination av frivillig- och tvångsvård ca /år. Till detta lägger vi i kommunala administrativa kostnader m.m. Således blir vårdkostnaden /år. Vi antar att av denna kostnad återgår hälften till samhället i form av skatter från vård- personal, moms etc. Därmed beräknar vi den samhällsekono- miska kostnaden för en heroinmissbrukare till 600 tkr/år. En heroinmissbrukare antas konsumera ca /dygn eller /år. Detta ger en skadekostnad om /gram för heroin, /gram amfetamin och kokain samt /gram cannabis. När det gäller beslagen av sprit och tobak har vi ansett dessa va- rors skattevärde vara ett mått på samhällskostnaden. Skatterna är ju motiverade ur en folkhälsoaspekt. Beräkningar som har utförts inom tullen – utgående från att spriten vanligen har mycket hög koncentration – ger ett skattevärde om /liter. För cigaretter räknar vi med /cigarett. Narkotika som smugglas in i har olika grad av renhet. Denna narkotika blandas sedan ut med andra substanser för att få en koncentration som passar missbrukaren. Vi har dock inte haft möjlighet att justera våra beräkningar för att den vid gränsen be- slagtagna narkotikan har olika renhetsgrad. Vi antar därför att all narkotika av ett visst slag har samma renhet. Vi är väl medvetna om att det kan resas många invändningar mot denna typ av beräkningar. Det går inte att så enkelt gradera missbruket av heroin, amfeta- min m.m. mål är att all narkotika ska stoppas, då be- döms all narkotika lika skadlig. Kostnaden är högre till följd av att de skattemedel som vårdper- sonal m.fl. återlämnar till samhället används till social service för dessa personer. Det finns exempel på billigare form av behandling än tvångs- vård. Vårdkostnader till följd kokainmissbruk är mindre än för amfe- tamin. Dock uppstår andra typer av skador till följd av missbru- ket i samhället. Tullens beslag av kokain är svåranalyserat. En stor del av det kokain som beslagtas förefaller vara avsett för vidaretransport till andra länder. Ett större beslag av narkotika vid gränsen leder vanligen till fängelse. Detta är i sig en kostnad för samhället. Vår beräkning av den samhällsekonomiska kostnaden är ett räkneexempel för att belysa effektivitetsut- vecklingen Det finns säkert andra invändningar som kan göras. Vi anser det än- då av mycket stort värde att utgå från ett antagande om de samhälls- ekonomiska kostnaderna till följd av drogmissbruket och relatera detta till hela samhällets insats mot drogmissbruket. I tider med knappa resurser måste samhällets insatser prioriteras hårt mot de områden där de får störst nytta. Det enda sättet att göra bra priorite- ringar är att beräkna nyttan av insatsen. För vår utredning är det av intresse att beräkna ett samhällseko- nomiskt värde för att kunna bedöma dels hur effektivitetsutveck- lingen påverkats av medlemskapet i EU – och den turbulens som varit inom tullen efter inträdet – dels hur väl tullen för- mått prioritera insatserna mot de områden och regioner där de gör störst nytta. Således ska vår beräkning av den samhällsekonomiska nyttan av tullens beslag av narkotika, sprit och tobak i första hand ses som ett räkneexempel för att belysa effektivitetsutvecklingen och resursför- delningen och för att visa en metod som kan utvecklas och använ- das av statsmakterna för att allokera knappa resurser mot narkotikan rätt. Den samhällsekonomiska nyttan av beslagen Våra antaganden leder således – invändningar till trots – till följande antagande om den samhällsekonomiska nyttan av tullens beslag: Samhällsekonomisk nytta av ett beslag (vilket det naturligtvis inte är!) Med dessa värden kan den samlade nyttan av tullens gränskontroll summeras. 1993/94 1995 1996 1997 Den totala samhällsnyttan av gränskontroll /94 – 97 Effektiviteten i kontrollverksamheten ökar – den är större än före EU-inträdet Med dessa antaganden om samhällsnyttan per gram beslagtagen narkotika m.m. som bakgrund kan effektiviteten i tullens gränskon- troll beräknas. För att beräkna resursinsatsen har vi utgått från av re- dovisade kostnader för gränskontroll och underrättelse/spaning. Till detta har vi lagt en proportionerad andel av ledningskostnader och sanktioner (dvs. brottsutredningar m.m.). Effektiviteten i tullens narkotikabekämpning – förhållandet mellan samhällsnyttan och beslagskostnaden Med de förenklingar och antaganden som vi gjort är således värdet på förhållandet mellan samhällsnytta och resursinsats gränsen för när verksamheten kan betraktas som effektiv. Detta värde mot- svaras av att lika mycket som sätts in i verksamheten i form av re- surser återgår till samhällsnytta i form av beslag/allmänprevention. Vid ett värde är verksamheten ineffektiv. Insatsen har då kostat mer än den generat nytta för samhället. Med våra antaganden och förenklingar var således gränskontrol- len ineffektiv före EU-inträdet, för att vara effektiv. Gräns- kontrollen skapar betydligt mer nytta för samhället än den kostar. Om marknadsvärdet av den beslagtagna narkotikan jämförs med kostnaden för att beslagta är tullens kostnad knappt fem gånger marknadsvärdet och polisens 15 gånger marknadsvärdet. (1997). kan skadan i samhället beräknas till drygt 5 gånger gatupriset. Dessa värden har i första hand ett informativt värde. Det går inte att dra någon slutsats av dessa värden. Jämförelse med effektiviteten i den polisiära narkotikabekämpningen Vi har som en jämförelse även jämfört polisens beslag med deras resursinsats för att bekämpa narkotikan, genom ett nyt- to/kostnadssamband, för att på så sätt få en jämförelse med tullen. Från har vi dock enbart kunnat få uppgifter om narkotikarelaterade brottsutredningar, övriga kostnader inom poli- sen för narkotikabekämpning har ej gått att få uppgift om. Det ska även noteras att inom polisen har stor möda lagts på att bekämpa bl.a. ecstasy, vilket inte ingår i underlaget för nyttoberäkningen. Det ska även framhållas att polisen har en något annan roll än tullen, då de arbetar i senare led i distributionskedjan, då således narkotikale- veranserna fördelats i mindre partier. Effektiviteten i den polisiära narkotikabekämpningen Polisens effektivitet är således inte direkt jämförbar med tullens men är ändå av intresse. Jämförelsen visar det som fanns skäl att anta, nämligen att det är betydligt kostnadseffektivare att stoppa narkotikan vid gränsen än i senare distributionsled inne i landet. Det ligger utanför vårt uppdrag att utvärdera polisens narkotika- arbete men vi konstaterar att polisens utveckling ger anledning till frågetecken. Med de antaganden som vi gjort om värdet av allmän- preventionen är inte verksamheten tillräckligt effektiv. Det krävs ett högre antagande om värdet av allmänpreventionen – vilket vi anser tveksamt – för att försvara nuvarande resultat i förhållande till re- sursinsatsen. Det är dock i första hand utvecklingen som är oroande, inte den absoluta nivån. Statistiken avspeglar också att den totala volymen av polisen be- slagtagen narkotika (heroin, amfetamin, cannabis och kokain) minskar men antalet beslag är i stort oförändrat. Detta innebär att den genomsnittligt beslagtagna mängden narkotika per beslag minskar, från per beslag år per beslag . Denna inriktning att koncentrera insatserna på mindre beslag är för oss inte självklar. Motsvarande genomsnittliga mängd beslagtagen narkotika per beslag har för tullen utvecklats från per beslag (1994) till per beslag (1997). har medvetet satsat på att bygga ut un- derrättelseverksamheten. Den viktigaste informationskällan är det s.k. narkotikatipset, dvs. den möjlighet som allmänheten har att anonymt lämna tips via SOS-telefonnumret 112. Denna informationskälla kompletteras med internt skapade un- derrättelser och underrättelser från sambandsmän i andra länder, genom samarbete med andra tullförvaltningar och från olika analys- register. Diagram över utvecklingen av underrättelseinformationen Antalet tips som kommer via 112-tipset är direkt beroende av den information om denna tjänst som lämnas i media. Minskningen i antalet 112-tips är troligen en direkt följd av att arbetet med omorganisationen inom innebar att denna information ej prioriterades. Av särskilt intresse är utvecklingen av underrättelser som inte kommer från 112-tipset. Denna har ökat väsentligt och är ett mått på den satsning som gjorts på sambandstjänster och ett utvecklat samarbete med andra myndigheter och tulladministra- tioner. Det finns skäl att anta att den ökning av narkotikabeslagen som skett har ett direkt samband med ökningen av antalet underrättelser och därmed av satsningen på underrättelseverksamheten. Allmänpreventionen är större än före EU – inträdet Verksamheten är inte bara effektiv . En betydligt större andel av narkotikan beslagtas än före EU-inträdet vid gränsen, vilket således innebär att tullens samlade allmänpreventiva värde är betydligt högre än före EU-inträdet. Den samlade kostnaden för narkotikan Med de antaganden och förenklingar som gjorts kan en samlad kostnad för narkotikan i samhället uppskattas till i storleksordningen (för opiater, cannabis och amfetamin). Det skall dock understrykas att även detta är att se som ett räkneexempel, inte en färdig analys. Den samlade samhällskostnaden för narkotikan 10.Utvärdering av resursallokeringen inom I de besök och intervjuer som vi genomfört hos samtliga byråer vid och de tolv regionala tullmyndigheter har frå- gor som rör fördelningen av resurser inom berörts. Frå- gan har även berörts i direktiven till utredningen. För att utvärdera resursfördelningen har vi gjort en fördjupad analys för samtliga regioner av verksamheten . Vi har försökt hitta ett mått på effektiviteten i de regionala myn- digheterna. En myndighet som är effektiv uppnår hög samhällsnytta i verksamheten i förhållande till resursinsatsen. En myndighet med lägre effektivitet uppnår inte samma höga samhällsnytta i förhållan- de till resursinsatsen. Inledningsvis ska det framhållas att de mått vi redovisar i det föl- jande inte är ett mått på hur "duktiga" myndigheterna är. Måtten vi- sar i första hand hur väl förmått fördela anslag- na medel så att största samlade samhällsnytta uppnås. I idealfallet innebär detta att samtliga regioner uppnår ungefär samma effekti- vitet. En myndighet som till exempel inte finns i de stora narkotikaflö- dena har svårt att uppnå samma samhällsnytta avseende narkotika- bekämpning till samma resursinsats som de som finns i de stora flö- dena. Annorlunda uttryckt har dessa myndigheter fått för stora re- surser i förhållande till de faktiska förutsättningarna och i förhållan- de till de myndigheter inom vars regioner de stora narkotikaflödena finns. Omvänt har andra myndigheter fått för lite resurser. Genom en omfördelning av resurser kan då ökad samhällsnytta erhållas till samma resursinsats. Ett i analyssammanhang vanligt sätt att skapa en bild av hur olika alternativ – med sammansatta verksamheter – förhåller sig till var- andra är att skapa ett index. Det mått vi har skapat för att jämföra ef- fektiviteten mellan de tolv regionala myndigheterna är därför ett in- dex, där vi försökt väga samman hur de olika regionerna förmått uppfylla de viktigaste omvärldskraven – dvs. samhällsnyttan – i förhållande till resursinsatsen. Ett mått på den regionala effektiviteten Vi har skapat ett mått på effektiviteten genom att ta hänsyn till de viktigaste omvärldskraven på tullen, dvs att effektivt hantera de le- gala varuströmmarna och effektivt stoppa de illegala varuström- marna. Dessutom har vi lagt in ett mått på ledningsorganisationens storlek. Dessa olika mått viktas så att ett samlat index erhålls. Indexet skapas så att 120 poäng fördelas. Den genomsnittliga ef- fektiviteten blir därmed 10 poäng. Om en myndighet har mer än tio poäng kan således en omfördelning av resurser till denna myndighet öka den samlade samhällsnyttan. Genom att på detta sätt jämföra regioner genom att mäta effekti- viteten skapas en fiktiv "intäktsida" – samhällsnyttan. Regioner som har varit framgångsrika – i klassisk mening – att få hög tilldelning av resurser i den interna budgetprocessen – men som inte även kan skapa hög samhällsnytta (intäkter) – får därmed en låg effektivi- tet. I princip kan resurserna fördelas utifrån ett sådant index. Vårt in- dex har dock vissa brister, vilket gör att det måste modifieras något innan det kan användas för att styra resurserna. Det går dock bra att använda för att följa upp en verksamhet.