sou · GMB347 · 1999-01-01 00:00:00 — Motsvarande regler finns för kreditmarknadsföretag i 5 kap. 11 - 15 b §§ lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet, för värdepappersbolag i 6 kap. 3 a - 3 h §§ lagen (1991:981) om värdepap- persrörelse samt för försäkringsbolag i 3 kap. 2 - 2 c §§ försäkrings- rörelselagen (1982:713). Bulvanlagen och tillsynen... Nämnas kan vidare att det dessutom infördes uttryckliga bestämmelser om lämplighetsprövning av ledande be- fattningshavare i banker och andra finansiella företag (se 2 kap. 3 § , 2 kap. 3 § sparbankslagen [1987:619], 2 kap. 2 § lagen om medlemsbanker, 2 kap. 1 § lagen om finansieringsverksamhet, 2 kap. 1 § lagen om värdepappersrörelse och 2 kap. 3 § lagen om försäkrings- rörelse. De befattningshavare som omfattas av dessa regler är ledamöter och suppleanter i styrelsen samt verkställande och vice verkställande direktör. De nu nämnda bestämmelserna om ägarprövning och prövning av ledande befattningshavare bygger på ett antal EG-direktiv, nämligen första och andra banksamordningsdirektiven (77/780/EEG och 89/646/ EEG), investeringstjänstdirektivet (93/22/EEG) samt tredje skade- respektive livförsäkringsdirektiven (92/49/EEG och 92/96/EEG). I propositionen 1997/98:71 har regeringen föreslagit att motsvarande regler om ägarprövning och lämplighetsprövning av företagsledning skall införas för börser, auktoriserade marknadsplatser och clearingor- ganisationer. Den fortsatta framställning i detta avsnitt tar sikte på de bestämmelser om ägarprövning som gäller för bankaktiebolag och medlemsbanker. Av vad som anförts har framgått att i huvudsak motsvarande regler gäller för kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och försäkrings- bolag. Ett villkor för att regeringen skall bevilja oktroj är att det kan antas att de som kommer att äga ett kvalificerat innehav i banken inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i banken och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank (2 kap. 3 § andra stycket respektive 2 kap. 2 § fjärde stycket lagen om medlemsbanker). Med uttrycket kvalificerat innehav avses enligt 3 § 2 BRL ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. Vidare gäller att oktroj inte får beviljas om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken (2 kap. 3 § tredje stycket respektive 2 kap. 2 § femte stycket lagen om medlemsbanker). Som exempel på misskötsamhet i näringsverksam- het nämns i motiven (prop. 1995/96:173 s. 130 och s. att näringsidkaren gjort sig skyldig till bokföringsbrott eller skattebrott som inte är bagatellartade, att han regelmässigt underlåtit att betala skatter och allmänna avgifter på icke obetydliga belopp eller på olika sätt förfarit otillbörligt i samband med konkursförfarande. 208 Bulvanlagen och tillsynen... misskötsamhet i andra ekonomiska angelägenheter anförs det exemplet att personen i fråga underlåtit att deklarera sina inkomster. Slutligen framhålls att även den som har begått allvarlig brottslighet vid sidan av näringsverksamhet skall vara dis- kvalificerad. Om teckningen av aktier eller andelar innebär att ett kvalificerat innehav i banken kommer att ägas av någon annan än dem som har prövats i samband med beviljande av oktroj, får banken inte bildas innan en prövning av de nya ägarna har skett. Anses personen i fråga vid denna prövning inte lämplig, får banken inte bildas (2 kap. 11 § andra stycket respektive 2 kap. 5 § tredje stycket lagen om medlemsbanker). Om banken kommer att få s.k. nära förbindelser med någon annan, är ett ytterligare krav för att oktroj skall beviljas att förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken (2 kap. 3 § fjärde stycket respektive 2 kap. 2 § sjätte stycket lagen om medlemsbanker). Nära förbindelser mellan ett bankföretag och ett annat företag skall enligt 1 kap. 3 § andra stycket BRL anses föreligga om det ena företaget direkt eller indirekt genom dotterbolag äger eller mer av kapitalet eller disponerar eller mer av samtliga röster i det andra företaget, om det ena företaget direkt eller indirekt utgör moderföretag till det andra eller det finns en annan likartad förbindelse mellan företagen, eller om båda företagen är dotterföretag eller har en likartad förbindelse med en eller samma juridiska person eller står i ett motsvarande förhållande till en och samma fysiska person. Enligt vad som anges i paragrafens tredje stycke föreligger nära förbindelser även mellan en fysisk person och ett bankföretag, om den fysiska personen äger av kapitalet eller disponerar av samtliga röster i bankföretaget eller om han på annat sätt har sådant inflytande över bankföretaget att personens ställning motsvarar den som ett moderföretag har i förhållande till ett dotterföretag eller om det finns annan likartad förbindelse mellan honom och bankföretaget. Ett direkt eller indirekt förvärv av aktier eller andelar i en redan bestående bank som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav, får enligt 7 kap. 10 § BRL ske endast efter tillstånd av . Detsamma gäller i fråga om förvärv som medför att ett kvalificerat innehav ökas så att det uppgår till eller överstiger 20, av kapitalet eller röstetalet för samtliga aktier eller andelar i banken eller så att banken blir dotterföre- tag. Tillstånd skall meddelas före förvärvet. Om förvärvet gjorts genom universalfång, krävs tillstånd för att förvärvaren skall få behålla de erhållna aktierna eller andelarna. Förvärvaren skall ansöka om sådant tillstånd inom sex Bulvanlagen och tillsynen... månader efter det att han erhöll aktierna eller andelarna (7 kap. 10 § andra stycket BRL). I 7 kap. 11 § BRL anges under vilka förutsättningar Finansin- spektionen skall ge tillstånd till här avsedda förvärv. Kraven är här desamma som vid den ägarprövning som skall ske i samband med att frågan om beviljande av oktroj avgörs. Om det genom ett kvalificerat förvärv skulle uppkomma s.k. nära för- bindelser mellan banken och någon annan, skall enligt 7 kap. 11 § andra stycket BRL tillstånd till förvärvet ges endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken. Bestämmelsen syftar till att motverka att en bank kommer att ingå i en så svåröverskådlig företags- grupp att en effektiv tillsyn av banken inte kan bedrivas. Den som avser att avyttra ett kvalificerat innehav eller en så stor del därav att innehavet därigenom kommer att understiga någon av de gränser som anges i 7 kap. 10 § BRL skall enligt 12 § samma lag underrätta om detta. Enligt 7 kap. 13 § första stycket BRL åligger det vidare ett bankaktiebolag eller en medlemsbank, som får kännedom om att aktier eller andelar i banken har blivit föremål för ett sådant förvärv som avses i 10 § eller en sådan avyttring som avses i 12 §, att anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansin- spektionen. Ett bankaktiebolag eller en medlemsbank skall enligt 7 kap. 13 § tredje stycket BRL dessutom till anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i banken samt storleken på innehaven. Om en juridisk person har ett kvalificerat innehav i en bank, skall den juridiska personen anmäla ändringar av vilka som ingår i dess ledning till (7 kap. 13 a § BRL). I 7 kap. 14 § BRL behandlas möjligheter att ingripa mot ägare med kvalificerade innehav. Om en sådan ägare utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av bankens verksamhet, får inspektionen besluta att ägaren vid stämma inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan ägare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksam- het eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet (7 kap. 14 § första stycket BRL). Om en kvalificerad innehavare har underlåtit att ansöka om tillstånd, får enligt 7 kap. 14 § andra stycket BRL besluta att ägaren vid stämma inte får företräda aktierna eller andelarna till den del innehavet omfattas av tillståndsplikt. Och enligt paragrafens tredje stycke gäller motsvarande röstförbud med automatik om någon i strid 210 Bulvanlagen och tillsynen... med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar. Enligt 7 kap. 14 § fjärde stycket BRL får förelägga en ägare av ett kvalificerat innehav att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte har en sådan omfattning att det står i strid med kravet på tillstånd. I 7 kap. 14 a § BRL finns regler om utseende av förvaltare med uppdrag att företräda sådana aktier eller andelar som enligt 7 kap. 14 § inte får företrädas av ägaren. Utredningens förslag: Reglerna om ägarprövning i finansiella företag skall omfattas av bulvanlagens bestämmelser. Om ett bulvanförhållande används för att kringgå reglerna om ägarprövning i finansiella företag, skall alltså huvudmannen och bulvanen kunna straffas och bulvanförhållandet upplösas tvångsvis såvitt avser de aktier eller andelar som medför att ett kringgående föreligger. Om det i ett mål om tvångsförsäljning visas sannolika skäl för att ett kringgående genom bulvan av ägarprövningsreglerna föreligger, skall domstolen kunna besluta att bulvanen vid stämma inte får företräda aktier eller andelar som kan bli föremål för ett förordnande om försäljning. Domstolen skall ha möjlighet att förordna en förvaltare med uppdrag att företräda aktier eller andelar som bulvanen på grund av ett sådant beslut inte får företräda. Reglerna om lämplighetsprövning av ägare i banker och andra finansiella företag syftar till att förhindra att den som är olämplig att ha ett väsentligt inflytande över verksamheten i ett sådant företag får tillfälle att äga aktierposter eller andelar som ger ett sådant inflytande. Med hänsyn till de finansiella företagens centrala betydelse för samhällsekonomin har lagstiftaren valt att ställa förhållandevis stränga krav på större ägare i dessa företag. För den som söker kringgå en reglering av det slag som här är i fråga torde det ligga nära till hands att begagna sig av någon form av bulvanarrangemang. Även om illojala bulvanskap hitintills inte tycks ha utgjort något praktiskt problem i sammanhanget, finns det därför skäl att uppmärksamma risken för sådana kringgåenden. Bulvanlagen och tillsynen... Frågan är alltså till en början om de nuvarande reglerna ger till- räckliga möjligheter att ingripa mot denna typ av kringgåenden eller om de behöver kompletteras i något hänseende. Som framgått av redogörelsen i föregående avsnitt skall en prövning av en tilltänkt större ägares lämplighet äga rum dels i samband med att det finansiella företaget bildas och frågan om beviljande av rörelsetill- stånd prövas, dels vid ett sådant förvärv av aktier eller andelar i ett redan bestående finansiellt företag som medför att ett s.k. kvalificerat innehav uppkommer eller att ett kvalificerat innehav ökas så att vissa gränsvärden uppnås. En ägare med ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar är vidare underkastad en kontinuerlig lämplighetsprövning i den meningen att under vissa förutsättningar kan ingripa mot honom enligt 7 kap. 14 § BRL eller motsvarande be- stämmelse i annan tillämplig författning även utan att någon förändring av hans innehav av aktier eller andelar är aktuellt. Förutsättningarna för ett sådant ingripande är att han utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling i det finansiella företaget, att han i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller att han gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet. I avsnitt 2.3.1 har vi konstaterat att bulvanskap karaktäriseras bl.a. av att de funktioner som normalt knyts till äganderätten är fördelade mellan bulvanen och huvudmannen på så sätt, att bulvanen ensam är behörig att rättsligt disponera över egendomen medan huvudmannen direkt eller indirekt har den faktiska dispositionen. I förhållande till tredje man är alltså bulvanen i allmänhet att betrakta som den behörigen legitimerade ägaren. Huvudprincipen är med andra ord att bulvanskapet saknar civilrättslig betydelse annat än för relationen mellan bulvanen och huvudmannen, låt vara att denna princip är förenad med flera i lagstiftning uppställda eller i rättspraxis utvecklade undantag. Att en myndighet vid tillståndsprövning av här aktuellt slag har att beakta ett bulvanarrangemang är emellertid enligt utredningens mening ställt utom allt tvivel. Redan förekomsten av ett sådant arrangemang synes normalt kunna leda till avslag, och alldeles självklart är att om bulvanförhållandet är tillräckligt klarlagt, omständigheter hänförliga till huvudmannen kan läggas till grund för ett avslagsbeslut. Skulle det redan vid prövningen av frågan om beviljande av rörelse- tillstånd för ett finansiellt företag stå klart att ett bulvanförhållande ingåtts i syfte att undvika att huvudmannen blir föremål för lämplig- hetsprövning, kan det tillståndsprövande organet - regeringen eller - följaktligen lägga denna omständighet till grund för sin prövning, vilket får förutsättas leda till att tillstånd vägras. 212 Bulvanlagen och tillsynen... Om det i ett finansiellt företag som redan erhållit erforderligt rörelsetillstånd klarläggs att reglerna om ägarprövning har kringgåtts genom ett bulvanarrangemang, ter sig möjligheterna att reagera på överträdelsen annorlunda. Situationen kan här vara den att huvudmannen till följd av bulvanarrangemanget inte har blivit föremål för någon lämplighetsprövning i samband med beviljandet av rörelsetillstånd. Det kan också vara fråga om ett kringgående av de ovan redovisade reglerna om ägarprövning vid förvärv av aktier eller andelar i ett redan bestående finansiellt företag. Man kan emellertid även tänka sig det fallet, att den som med erforderligt tillstånd har ett kvalificerat innehav i ett finansiellt företag förutser att frågan om hans lämplighet kommer att aktualiseras, t.ex. på grund av en förestående lagföring för allvarlig brottslighet, och att han därför, i syfte att undgå ett ingripande från sida, till en bulvan överlåter en så stor del av sin ägarandel i företaget att hans innehav därefter är kvalificerat. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 9.2.2 innebär reglerna om möjligheter att ingripa mot kvalificerade ägare i finansiella företag att inspektionen under vissa förutsättningar dels kan besluta om begränsningar i fråga om ägarens rätt att företräda aktier eller andelar vid stämma i företaget, dels kan förelägga ägaren att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte har en sådan omfattning att det strider mot ett krav på tillstånd. Om någon i strid med ett beslut från inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett finansiellt företag, gäller vidare med automatik ett förbud att vid stämman företräda aktierna eller andelarna till den del innehavet står i strid med beslutet. Ett beslut om rösträttsbegränsningar eller ett föreläggande att avyttra aktier eller andelar måste givetvis rikta sig mot den som är behörig att utöva rösträtten och att i rättsligt hänseende disponera över den aktuella egendomen, dvs. För att skall kunna ingripa mot bulvanen med stöd av nuvarande bestämmelser torde sålunda till en början fordras att denne har ett kvalificerat innehav i det finansiella företaget. Utan lagstöd är det i vart fall tveksamt om man kan tillämpa bestämmelserna så att bulvanens och huvudmannens innehav räknas samman vid bedömningen av frågan om kvalificerat innehav föreligger. Om ingen annan grund för ingripande är för handen, synes därutöver krävas att man är beredd att låta den omständigheten, att någon har accepterat att i egenskap av bulvan medverkar till att be- stämmelserna om ägarprövning sätts ur spel, leda till slutsatsen att personen i fråga utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling i företaget. Bulvanlagen och tillsynen... Ett ingripande mot huvudmannen i de fall då bulvanförhållande föreligger skulle knappast få någon praktisk betydelse. En följd av att huvudmannen inte är införd i aktieboken som ägare till de aktier som bulvanförhållandet avser är ju att han inte får rösta för aktierna vid stämman. Ett mot huvudmannen riktat förbud att vid stämman företräda fler aktier än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat synes alltså bli verkningslöst. Det anförda leder till slutsatsen att de nuvarande reglerna om ägarprövning i finansiella företag ger endast mycket begränsade möjligheter att ingripa mot kringgående genom bulvan. Enligt ut- redningens mening finns det därför skäl att komplettera dessa regler med bestämmelser som uttryckligen tar sikte på bulvanproblematiken. En sådan reglering bör till en början innebära att bulvanförhållandet kan upplösas tvångsvis såvitt avser de bulvanägda aktier eller andelar som medför att ett kringgående föreligger. I konsekvens med den nuvarande regleringen i bulvanlagen synes de civilrättsliga tvångsåt- gärderna böra kompletteras med en mot huvudmannen och bulvanen riktad straffbestämmelse. Ett straffstadgande skulle göra det möjligt att reagera på ett kringgående även i fall där detta kommer till myndig- heternas kännedom först sedan bulvanförhållandet avvecklats, dock givetvis med de begränsningar som följer av reglerna om preskription av brott. De former av kringgående som det nu gäller att motverka måste vidare anses minst lika straffvärda som de förfarande som träffas av bulvanlagens straffbestämmelse. När det gäller den närmare utformningen av en regleringen med de nu angivna huvudinslagen - en möjlighet till tvångsavveckling av bulvanförhållandet och ett straffstadgande riktat mot såväl huvudmannen som bulvanen - är olika lösningar tänkbara. Ett alternativ skulle kunna vara att införa denna typ av bestämmelser i de särskilda lagar som innehåller regler om lämplighetsprövning av ägare med kvalificerade innehav. En annan tänkbar lösning är, som redan antytts, att låta reglerna om ägarprövning omfattas av bulvanlagens bestämmelser. För detta alternativ talar främst intresset av att ansvarfrågan och frågan om tvångsförsäljning kan handläggas gemensamt. En sådan lösning skulle också innebära den fördelen från lagteknisk synpunkt, att man inte skulle behöva införa i stort sett likalydande bestämmelser i flera olika författningar. Utredningen anser att detta alternativ är att föredra och föreslår följaktligen att bulvanlagens tillämpningsområde genom en komplettering av lagens 1 § utsträcks till att omfatta även bestämmelser- na om ägarprövning i finansiella företag. Mot bakgrund av att den nuvarande regleringen i bulvanlagen tar sikte på att motverka att bulvaner används för kringgående av förvärvslagstift- ning av olika slag, ligger den valda lösningen särskilt nära till hands i fråga om reglerna om ägarprövning vid förvärv av aktier eller andelar 214 Bulvanlagen och tillsynen... i finansiella företag. Såväl dessa regler som den förvärvslagstiftning som omfattas av bulvanlagen innebär ju att det uppställs krav på myndighets tillstånd för förvärv av viss egendom. För konsekvensens skull bör emellertid bulvanlagen omfatta inte enbart de nu nämnda reglerna om ägarprövning utan också de bestämmelser som föreskriver att en sådan prövning skall ske i samband med att frågan om rörelse- tillstånd för ett finansiellt företag behandlas liksom de bestämmelser som ger möjligheter att ingripa mot ägare med kvalifice- rade innehav i sådana företag. Samtliga dessa bestämmelser har samma övergripande syfte, nämligen att förhindra att olämpliga personer utövar inflytande över verksamheten i banker och andra finansiella företag. De sanktioner mot kringgående genom bulvan som föreskrivs i bulvanlagen framstår enligt utredningens mening som ändamålsenliga oavsett om kringgåendet avser den ena eller andra av de angivna bestämmelserna. Till reglerna om ägarprövning i vid bemärkelse kan även hänföras de bestämmelser som syftar till att motverka att ett finansiellt företag kommer att ingå i en så svåröverskådlig företagsgrupp att en effektiv tillsyn av företaget hindras. I avsnitt 9.2.2 har en kortfattad redogörelse lämnats för vissa av dessa regler. Som framgått av den redogörelsen bygger dessa regler på begreppet "nära förbindelser". Om det föreligger sådana förbindelser mellan ett finansiellt företag och någon annan, får företaget beviljas rörelsetillstånd endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget (2 kap. 3 § femte stycket , 2 kap. 2 § sjätte stycket lagen om medlemsbanker, 2 kap. 1 § tredje stycket lagen om värdepappersrörelse, 2 kap. 1 § tredje stycket lagen om finans- ieringsverksamhet och 2 kap. 3 § tredje stycket försäkringsrörelselagen). Om ett tillståndspliktigt förvärv av aktier eller andelar i ett finansiellt företag skulle leda till nära förbindelse mellan företaget och någon annan, gäller på motsvarande sätt att tillstånd till förvärvet får ges endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget (7 kap. 11 § andra stycket BRL, 6 kap. 3 b § andra stycket lagen om värdepappersrörelse, 5 kap. 12 § andra stycket lagen om finansieringsverksamhet och 3 kap. 2 § femte stycket försäkrings- rörelselagen). Utredningen anser att regleringen i bulvanlagen lämpligen bör omfatta även det fallet att ett bulvanförhållande används för att kringgå ett sådant hinder för rörelsetillstånd eller förvärvstillstånd som uppställs i de nu angivna lagrummen. När det i det följande talas om ägarprövning avses sålunda även den prövning som skall ske enligt dessa bestämmelser. Med hänvisning till det anförda föreslås till en början att en bulvan eller huvudman som kringgår de ovan angivna reglerna om ägarpröv- ning skall kunna dömas till böter eller fängelse i högst (2 § bulvanlagen). För att ett kringgående skall föreligga får, beroende på Bulvanlagen och tillsynen... vilket slags ägarprövningsregel som är i fråga, krävas att det är sannolikt antingen att huvudmannen inte skulle kunnat få tillstånd till det aktuella förvärvet eller att företaget på grund av omständigheter hänförliga till huvudmannen inte skulle kunnat få erforderligt rörelsetillstånd eller att det kan antas att skulle ha ingripit mot huvudmannen, om han öppet uppträtt som ägare till de aktier eller andelar som bulvanförhållandet avser. För straffbarhet krävs att huvudmannens och bulvanens avsikt med bulvanförhållandet är att kringgå ägarprövningsregleringen. Enligt en uttrycklig regel i 2 § bulvanlagen gäller straffbestämmelsen även den som är i huvudmannens eller bulvanens ställe. Denna regel tar sikte på det fallet att huvudmannen eller bulvanen är en juridisk person. Om exempelvis ett aktiebolag anlitas som bulvan i syfte att kringgå reglerna om ägarprövning, kan alltså en verkställande direktör eller en styrelsele- damot dömas till ansvar enligt 2 §. Vidare föreslås att bulvanlagens bestämmelser om tvångsförsäljning skall vara tillämpliga när ett bulvanförhållande används för att kringgå reglerna om ägarprövning. Tvångsförsäljning kan här i viss mån sägas utgöra en motsvarighet till den möjlighet som har enligt 7 kap. 14 § fjärde stycket BRL och motsvarande bestämmelser i övriga aktuella författningar, att under vissa förutsättningar förelägga en ägare av ett kvalificerat innehav att avyttra aktier eller andelar. Enligt utredningens uppfattning saknas det anledning att låta tvångs- försäljningen avse en större post av de bulvanägda aktierna eller andelarna än vad som krävs för att ett kringgående inte längre skall föreligga.