sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — accepterades på många håll negativa kassaflöden i förvaltningen – dvs. de löpande driftnettona täckte inte räntorna. Driftnettot motsvarar i prin- cip hyror minus driftskostnader. Tanken var att löpande försäljningar till allt högre priser skulle täcka såväl upplupna räntor som amorteringar. Prisutvecklingen på fastighetsmarknaden innebar att det snabbt kunde byggas upp ett stort värde av s.k. realsäkerheter som kunde användas för fortsatt kreditgivning. Det var inte bara de som handlade med fastigheter som hade orealistiska förväntningar om fortsatta pris-ökningar. Detta gällde även bankerna och finansbolagen som accepterade de ständigt stigande fastighetsvärdena som fullgoda säkerhetsvärden på de objekt som ställdes som säkerhet för utlåningen. Denna utveckling medförde ytterligare stimulans av den uppåtgående prisspiral-en på fastigheter. I många fall satsade investeraren mycket lite eget kapital. Bankerna och finansbolagen stod för en stor del av risken till låga marginaler. Av denna beskrivning framstår det som högst tveksamt om den ob- serverade exceptionella prisökningen till fullo kan finna stöd i utveck- lingen av fundamentala faktorer. En fundamental faktor i detta avseende är driftnettot. Förmodligen fanns det ett betydande inslag av självge- nererande process i prisutvecklingen, där förväntningar om en uppåt- 19 Källa: SCB och . 138 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar gående prisspiral födde en verklig prisuppgång, vilken i sin tur födde nya förväntningar. En sådan prisutveckling som saknar stöd av fundamenta benämns "bubbla" i den ekonomiskteoretiska litteraturen. När det gäller prisfallet under 1990-1992 kan det i större utsträckning än 1980-talets prisuppgång förklaras med fundamentala faktorer såsom en kraftigt skärpt fastighetsbeskattning i kombination med ett fall i inflationstakten. Den kraftiga stegringen av hyrorna medförde att aktö- rerna skapade förväntningar om "evigt" fortsatta möjligheter till höjda hyresnivåer, trots ett intensivt byggande. Det finns dessutom skäl att misstänka att direktavkastningskravet sattes allt för lågt. Den viktigaste anledningen till detta var att realränteutvecklingen underskattades, främst till följd av för höga inflationsförväntningar. De svenska förräntningskraven var mycket låga även internationellt sett. Detta var en viktig anledning till att utländska fastighetsmarknader betraktades som attraktiva i svenska placerares ögon. De svenska fas- tighetsinvesteringarna i utlandet ökade dramatiskt se- nare del. Under de närmast följande åren efter borttagandet av valuta- regleringen 1989 var svenska aktörer bland de mest aktiva på de flesta av fastighetsmarknader. I , och var svenska placerare de största utländska fastighetsinvesterarna. Som ex- empel kan nämnas att svenska intressen förvärvade av all lokalyta i under loppet av . Dessa förvärv möjlig- gjordes i många fall genom att svenska banker och finansbolag i stort sett totalfinansierade köpen med lån. Därmed kom svenska fastighets- och finansbolag, och i förlängningen svenska banker, att göra betydande förluster även på utländska investeringar eftersom även den inter- nationella fastighetsmarknaden föll. Det fanns betydande skillnader mellan utvecklingen på olika länders fastighetsmarknader. Svängning- arna på den svenska fastighetsmarknaden var vid en internationell jäm- förelse mycket kraftiga. Efter det sista steget i avregleringen ökade bankernas utlåning dramatiskt. Den totala bankutlåningen nästan tredubblades efter slo- pandet av utlåningstaket till 1990. Uttryckt som en andel av brut- tonationalprodukten (BNP)20 ökade bankernas utlåning från knappt 50 20 Den totala kreditvolymen steg från av BNP 1985 till av BNP . Uttryckt som nominella belopp ökade utlåningen från till - en ökningstakt på (). Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 139 till av BNP. Vid en närmare granskning av tillgängligt siffermaterial framgår det att utlåningstillväxten steg kraftigt efter slopandet av utlåningstaket för att sedan falla till- baka något . ökade tillväxten åter igen och det i en närmast explosionsartad takt. En möjlig tolkning av detta tillväxtmönster i utlåningen är att det först skedde en anpassning efter avregleringen, dvs. att det förmodligen fanns ett uppdämt lånebehov. När detta behov hade tillfredsställts och krediter som tidigare legat vid sidan av flyttats in i den traditionella fi- nanssektorn inträdde en kortare avmattning som avlöstes av en ihållande kraftig utlåningstillväxt . Denna tillväxt bars fram av en kre- ditefterfrågan som var stimulerad av utvecklingen på fastighets- marknaden och den överhettade ekonomiska aktiviteten i stort. Hushållssektorn fick genom avregleringen på ett enkelt sätt tillgång till krediter som möjliggjorde ett fullt utnyttjande av det lånebefrämjande skattesystemet.21 Emellertid hade hushållskrediterna en relativt begrän- sad betydelse för bankkrisen eftersom av kreditför- lusterna avsåg krediter till företag.22 Företagen ökade sina investeringar för att kunna möta den kraftiga efterfrågetillväxten. Dessa investeringar finansierades i stor utsträckning med lån. Dessutom innebar de stigande priserna på fastighetsmarknaden att värdet på säkerhetsmassan ökade vilket möjliggjorde ytterligare skuldsättning. Företagens lånestock ökade därmed mycket kraftigt andra hälft. Den genomsnittliga årliga nettoökningen i före- tagens lånestock 1986-1990 var , vilket kan jämfö- ras med . Företagens skuldsättningsgrad ökade, vilket i det närmaste defini- tionsmässigt innebar ett ökat risktagande för bankerna. Det förhållandet att en stor del av krediterna gavs till nya och ofta mycket stora projekt innebar ett ännu större risktagande. Dessutom skedde förmodligen en gradvis försämring av kvaliteten på bankernas lånestockar genom att stora och kreditvärdiga låntagare i ökad utsträckning fick möjlighet att i stället finansiera sig på penning- och obligationsmarknaden liksom via lån i utländska banker. Den kanske viktigaste orsaken till att bankernas kreditportföljer för- sämrades i kvalitet var att bankerna underskattade risken med de upp- blåsta fastighetspriserna. Dessa priser godtogs vid värderingen av kre- diternas säkerheter. När fastighetspriserna föll dramatiskt kom ofta sä- 21Hushållens sparkvot var i genomsnitt. minskade hushållens sparande drastiskt. var den i genomsnitt -4,. 22Wallander (1994). 140 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar kerhetsmassan att bli kraftigt överbelånad. Om låntagaren fallerade i en sådan situation drabbades bankerna av stora förluster. I de fall betal- ningsförmågan och säkerhetens värdeutveckling var starkt relaterade, som t.ex. vid krediter till fastighetsbolag, men även finansbolag, var ris- kerna naturligtvis större än annars. En ny kund- och säljorienterad företagskultur växte fram i bankerna, som betraktade en volymökning av krediter som i princip liktydig med en ökning av lönsamheten. Den ökade risken i kreditgivningen uppträdde först när den materialiserats i form av en befarad eller konstaterad kre- ditförlust. Eftersom bankerna inte var fullt medvetna om vilka risker man tog in i sina kreditportföljer andra hälft, saknades den broms i kreditgivningen som annars skulle finnas. Eftersom lönsam- heten var mycket god invaggades banksys- temet, och även de som hade att reglera detta, i en falsk trygghet. Bankernas beteende måste ses mot bakgrund av den långvariga vo- lym- och prisregleringen på kreditmarknaden. Eftersom prismekanismen för bankernas utlåningsverksamhet i princip var satt ur spel fanns inte prisdifferentiering med avseende på risk som ett naturligt instrument vid kreditgivningen. En annan förklaring kan vara den intensifierade konkurrensen om lånekunderna. På en väl fungerande kreditmarknad är det naturligt att bankerna inte beviljar alla kunder kredit trots att de accepterar bankernas låneränta och i övrigt uppfyller bankernas formella krav för kreditgivning. Emel- lertid tycks ett sådant beteende inte varit särskilt utbrett. Förblindade av sina höga vinster och omedvetna om sitt risktagande expanderade ban- kerna sin kreditgivning i en till synes obegränsad omfattning. 2.2.4En jämförelse mellan den svenska krisen och bankproblem i andra länder Det är inte bara som drabbats hårt av problem i det finansiella systemet . På flera andra håll i världen var problemen av sådan omfattning att de kan benämnas bankkris.23 Emellertid drabbades ingen region i västvärlden så hårt som . När det gäller krisförloppet är det framför allt bankkriserna i och som uppvisar stora likheter med de svenska förhållandena. Det danska banksystemet drabbades relativt lindrigt. 23 För en mer detaljerad beskrivning av internationella erfarenheter av finan- siella kriser, se t.ex. Banking problems in countries, 1993, Crisis, nr 8, Bankkrisen, NOU 1992:30. Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 141 kreditmarknaden i , och är sannolikt en viktig faktor som sammanbinder dessa länder. Överhettninsperioden och den sammanhängande kreditexpansionen, liksom själva krisen, inträffade något tidigare i jämfört med de två andra länderna. Det är svårt att med bestämdhet rangordna de tre länderna efter hur allvarlig och kostsam krisen var. Kreditförlusterna i relation till BNP eller totala banktillgångar var i och större än i . Signifikativt för den svenska krisen var att den hade en starkare koppling till fastighetsmarknadens kollaps än den norska och finska krisen. hade en konjunkturutveckling som var likartad den norska. Emellertid skiljde sig de danska förhållandena från förhållandena i de övriga nordiska länderna i flera avseenden. Det danska bankväsendet hade sedan varit mindre reglerat än de norska och svenska systemen. Dessutom drabbades danska banker av ansenliga kre- ditförluster tidigt , vilket kan ha bidragit till en större insikt om vilka risker som kan vara förknippade med kreditgivning. Det danska banksystemet hade högre kreditförluster än det svenska systemet, mellan av utlåningen jämfört med 0,4 - i . drabbades emellertid inte av så drama- tiskt höjda förlustsiffror inledning som de övriga nor- diska länderna. Den danska tillsynen har satsat resurser på kontroll av kreditrisker i banksystemet. Den danska tillsynsmyndigheten har dess- utom större befogenheter att ingripa i ett tidigt skede i banker med finan- siella problem. Flera länder inom EG har erfarit problem i banksektorn, dock i all- mänhet i betydligt mindre omfattning än i de nordiska länderna. Av de länder utanför som har omfattande erfarenheter av krisdrabbade banker intar en särställning. hade över tusen amerikanska banker så stora ekonomiska problem att de an- tingen tvingades i konkurs eller begärde finansiellt stöd från de federala inlåningsförsäkringsorganisationerna. En oproportionerligt stor andel av dessa bankproblem uppstod i . Den höga koncentrationen av lån till oljeindustrin i kombination med oljeprisfallet är en viktig förklaring till detta. Allmänt sett kan den kraftiga kre- ditexpansionen samt en ineffektiv tillsyn i kombination med en otill- fredsställande federal hantering av banker i kris räknas till huvudorsak- erna till de amerikanska bankproblemen. Det finns ett antal gemensamma bakomliggande faktorer till de be- skrivna problemen inom de olika ländernas banksystem. Ett viktigt ex- empel är den alltjämt pågående strukturomvandlingen på kreditmark- naden. Delvis till följd av avregleringen av de finansiella marknaderna har bankerna mött allt svårare konkurrens från andra typer av institut men också till följd av utvecklingen av fungerande värdepappersmark- 142 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar Denna hårdare konkurrens – i kombination med en överhettad konjunktur och god tillgång på likviditet – har lett till en jakt efter mark- nadsandelar, vilken präglats av en expansion av utlåningen till riskablare kundsegment samt bristande kredithantering och riskspridning. Bankkrisen kan ses som ett resultat av kreditexpansionen efter avregle- ringen i kombination med utvecklingen på fastighetsmarknaden. Båda dessa fenomen kan i stor utsträckning hänföras till den makroekono- miska utvecklingen och avsaknaden av stabiliseringspolitiska åtgärder. Detta konstaterande ger emellertid upphov till ett antal frågor. För det första, hade förskonats från bankkrisen med ett annat makroekonomiskt utvecklingsförlopp? För det andra, givet att ekonomin utvecklades på det sätt den gjorde, hade det varit möjligt att inte avregle- ra, eller att genomföra avregleringen vid ett annat tillfälle eller i andra former, och vad hade detta betytt för det följande förloppet? För det tredje, givet att avregleringen genomfördes på det sätt som den gjorde, kunde staten ha vidtagit några andra åtgärder som kunde ha förhindrat en kris eller som åtminstone kunde ha reducerat dess omfattning? Den första frågan kan också formuleras som en fråga om det fanns andra viktiga faktorer vid sidan av den makroekonomiska utvecklingen som bidrog till att det uppstod en kris. Om det kan antas att ett väl fun- gerande finansiellt system i princip skall kunna hantera de problem som uppstår i en överhettad ekonomi, finns det anledning att anta att det fanns grundläggande brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga som bidrog till att krisen uppstod. En hypotes är att det fanns brister i systemet som gjorde att det hade svag motståndskraft mot makroekonomiska chocker av det slag som uppstod i slutet av 1980- talet. Närmare bestämt finns det skäl att tro att det fanns brister i ban- kernas förmåga att uppfatta sitt risktagande, vilket diskuteras mer ingå- ende i avsnitt 2.4. Om dessa brister inte funnits och kreditexpansionen inte blivit så dramatisk hade detta sannolikt haft en dämpande effekt på utvecklingen på fastighetsmarknaden och krisförloppet. Ett väl fungerande banksy- stem skall spela rollen som stabilisator vid en tendens till överhettning i ekonomin bl.a. genom att bankerna differentierar priset på kredit med avseende på risk samt via sin kritiska granskning av lånekunder avslår finansiering av projekt med tveksamma framtidsutsikter. I själva verket kom det svenska banksystemet att fungera som en katalysator i det över- hettade förloppet som ledde fram till krisen. Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 143 Det finns emellertid skäl att tro att det skulle ha uppstått problem i banksystemet även med en annan, mer stabil, makroekonomisk utveck- ling. Dessa problem hade å andra sidan sannolikt inte fått en sådan om- fattning att de hade givit upphov till en bankkris av det slag och den om- fattning som de facto uppstod i den överhettade svenska ekonomin. Den makroekonomiska utvecklingen var således av allt att döma en nödvän- dig, men inte tillräcklig, förutsättning för bankrisens uppkomst. Frågan om det hade varit möjligt att inte avreglera kreditmarknaden eller genomföra avregleringen vid ett annat tillfälle är hypotetisk till sin karaktär och därför inte särskilt intressant. Det rådde för beslutet i stort sett enighet om att det var nödvändigt och logiskt efter- som regelverket inte ansågs vara bindande. En fortsatt och verkningsfull reglering hade förmodligen påverkat den fortsatta utvecklingen. Det finns dock anledning att tro att de samhällsekonomiska kostnaderna för en sådan ordning skulle varit stora. Det är uppenbart, sett i efterhand, att tidpunkten för avregleringen var mindre väl vald med tanke på konjunkturutvecklingen, men det var få om ens någon som förutsåg att oljepriset skulle falla och ge upphov till en långvarig internationell högkonjunktur. Likaså hade det sannolikt varit bättre om skattereformen hade genomförts före avregleringen i stället för tvärtom. Krisen hade blivit mindre omfattande om åtgärderna kommit i omvänd ordning. Å andra sidan är det svårt att se hur de an- svariga för penningpolitiken hade kunnat invänta en skattereform, som föreföll (och visade sig vara) avlägsen. En frågeställning som berör de frågor som kommittén skall behandla är om krisen aldrig hade uppstått, eller om krisens omfattning hade redu- cerats, om ytterligare statliga ingripanden hade gjorts. Det finns i och för sig skäl att tro att åtgärder i form av en mer effektiv rö-relsereglering, och framför allt en mer effektiv tillsyn, hade kunnat begränsa krisen. Det är emellertid uppenbart att det för avregleringen inte fanns tillräcklig insikt om det finansiella systemets bristande funktions- förmåga och följderna av den omvärldsförändring som avregleringen medförde. Detta diskuteras mer ingående i avsnitt 2.4. 144 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 2.3Förloppet – sammanbrottet och statliga ingrepp 2.3.1Upptakten – kris bland finansbolagen och i enstaka banker Krisen drabbade först de finansbolag som var hårt exponerade mot den del av fastighetsmarknaden som var förbunden med störst risker – mark- naden för kommersiella fastigheter.24 När efterfrågan på lokaler minska- de drastiskt till följd av den minskade aktiviteten i ekonomin, och stigan- de realräntan, hamnade en rad fastighets- och byggnadsbolag i akut kris vilket slog igenom i finansbolagen. tving- ades finansbolaget ställa in betalningarna. Kort därefter havere- rade marknaden för marknadsbevis, finansbolagens viktigaste finansie- ringskälla, vilket medförde att en rad andra större finansbolag drabbades av akuta finansieringsproblem. Bankerna som svarade för huvuddelen av finansbolagens finansi- ering insåg att de riskerade att göra stora förluster och de krävde därför att ägarna skulle skjuta till nytt kapital eller lämna garantier härför. Det ställdes också krav på att staten skulle ingripa med hänvisning till att stabiliteten i det finansiella systemet var hotad. Regeringen avvisade emellertid kraven med motiveringen att statens ansvar inskränkte sig till betalningssystemet, i vilket finansbolagen inte ansågs ingå. Staten deltog emellertid aktivt, genom , i de förhandlingar som för- des mellan bankerna och finansbolagen. I och med att finansbolagen fick problem förlorade fastighetsbolagen i ett slag en betydande del av sin finansiering. Mängder av fastig- hetsbolag tvingades i konkurs och problemen spreds snabbt till bankerna som även de kommit att delta i finansieringen av en rad projekt på fas- tighetsmarknaden med hög risk. När det visade sig att flera av fi- nansbolagen inte kunde överleva drabbades bankerna av ännu större förluster. Nordbanken var en av de banker som drabbades hårdast i krisens in- ledande skede och staten tvingades , i egenskap av huvudägare, säkerställa att banken fick ett kapitaltillskott om ca genom en nyemission. därefter framkom det att Första drabbats av så stora förluster att bankens överlevnad var hotad. Bankens ägare saknade möjligheter att skjuta till erforderligt 24 Se Ds 1991:47, Finansbolagskrisen - en förstudie, för en detaljerad genom- gång av finansbolagskrisen. Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 145 Regeringen ansåg att det var nödvändigt att staten ingrep med hänsyn till stabiliteten i det finansiella systemet. Staten lämnade en ga- ranti på till Första som senare om- vandlades till ett lån till sparbanksstiftelserna. vi- sade det sig att problemen i såväl Nordbanken som Första var betydligt större än vad som antagits varför det ställdes krav på nya statliga åtgärder. Första fick delvis nya ägare genom att sparbanksstiftel- serna bakom den dåvarande Sparbanksgruppen, som senare ombildats till , gav ett kapitaltillskott om . Detta tillskott finansierades genom ett av staten garanterat lån. Den ur- sprungliga ägaren, Första, lämnade ett kapitaltill- skott om som finansierades med det ovan nämnda lånet från staten. Statens åtaganden villkorades med att Första Spar- banken skulle rekonstrueras och senare inlemmas i den blivande Spar- banken . Kraven på rekonstruktion innefattade bl.a. ett krav på att bankens dåliga krediter skulle överföras till ett särskilt avvecklingsbo- lag. Åtgärderna i Nordbanken var av samma slag men av betydligt större omfattning. Staten löste ut den privata minoriteten till en kostnad av ca . De dåliga krediterna fördes över till ett särskilt av- vecklingsbolag, , som tillfördes ca . Ungefär lika mycket gavs i kapitaltillskott till banken. En annan bank som drabbades av mycket stora förluster i ett relativt tidigt stadium var . Ägarna, /SPP, försökte han- tera situationen genom att låta banken teckna en s.k. finansiell försäkring som skulle täcka kreditförluster och utebliven avkastning på dåliga kre- diter upp till ett belopp om . Det visade sig emellertid snart att denna lösning var otjänlig. framkom det att förlusterna nått sådan omfattning att banken inte förmådde uppfylla det lagstadgade kravet på 8 procents kapitaltäckning. Regeringen tvingades i detta läge göra en utfästelse om att bankens alla förpliktelser skulle in- frias. lämnade staten en form av garanti som skulle täcka såväl framtida förluster som redan uppkomna förluster upp till ett be- lopp om . 146 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 2.3.2Systemkris – bankgarantin och stödåtgärder blev det alltmer uppenbart att det inte rörde sig om kriser i enstaka banker utan om en kris i hela det finansiella systemet. Samtliga banker uppvisade stora kreditförluster som mängden nödlidande krediter ökade än mer. När den svenska kronan drabbades av en akut förtroendekris, och tvingades höja marginalräntan kom slutligen för att försvara den fasta växelkursen, råkade hela det finansiella systemet i gungning. fick akuta problem med sin finansiering efter- som de inte kunde omsätta sina lån. Härmed spred sig misstron till andra institut så att stora delar av det finansiella systemet blev lamslaget. I detta läge meddelade regeringen att den hade för avsikt att möjligt föreslå att staten skulle garantera att banker och vissa andra kreditinstitut skulle kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Staten skulle fullgöra sitt åtagande genom att lämna stöd till instituten. Detta var den s.k. bankgarantin, som formellt sett inte var någon garanti utan en utfästelse om att ge stöd till krisdrabbade institut, som ställde sig bakom . Regeringens ingripande bidrog till att läget på de finansiella mark- naderna stabiliserades. Misstroendet mot kreditinstituten reducerades i takt med att omvärlden fick innebörden av åtgärderna klargjorda för sig. Detta innebar dock inte att situationen hade normaliserats, men den akuta förtroendekrisen hade bemästrats. I propositionen om åtgärder för att stärka det finansiella systemet angavs inte exakt hur och på vilka villkor stödet skulle lämnas, utan endast vissa allmänna riktlinjer om att stödet skulle ges på affärsmässiga grunder för att säkerställa att det fick en konkurrensneutral utformning.25 Storleken på stödet, liksom tidsram- arna för stödet var inte preciserade. gav regeringen fria hän- der, men uppgiften att utforma och hantera stödet lades på en för än- damålet särskilt bildad myndighet, . hade fyra banker ansökt om stöd; , , och . Det första tecknet på banksystemets tillfrisknande kom då bankernas situation förbättrades markant i takt med att den svenska räntenivån sjönk som en följd av den svenska kronans frisläppande. Detta gjorde det möjligt för flera banker att genomföra nyemissioner trots att de drogs med stora kreditförluster och hade stora stockar med problemkrediter. SE-Banken och kom härmed att dra tillbaka sina ansökningar efter det att de lyckats säkerställa erforderliga kapitaltillskott genom ny- emissioner och försäljningar. 1992/93:135 s. 17 f. Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 147 Bankgarantin gav alla inblandade ett andrum. Den gjorde det möjligt för att företa ingående undersökningar av de stödsö- kande bankerna innan några åtgärder vidtogs. Nämnden undersökte inte bara bankernas finansiella ställning och förväntade utveckling utan ock- så deras strategi, effektivitet och interna kontrollsystem. Med utgångs- punkt härifrån ställde nämnden krav på olika former av åtgärder i syfte att förbättra bankernas effektivitet och interna kontroll.