sou · GMB3160d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Något formellt beslut meddelade inte in- spektionen utan nöjde sig med att av bankstyrelsen kräva en utförlig och sammanhållen redovisning av de konkreta åtgärder som vidtagits eller avses bli vidtagna i syfte att bankens bedömning, uppföljning och kon- troll av engagemang skall fungera bättre. 2.18Under undersökte ett värdepap- persbolag och fann flera missförhållanden och felaktigheter bl. a. beträf- fande centrala funktioner som hantering av värdepappersfondernas me- del, bolagets valvsfunktioner samt bolagets hantering av vissa kundkon- ton. Inspektionen riktade allvarlig kritik mot bolaget. bolagets funktion som förvaringsinstitut och hantering av värdepappers- fondernas medel övervägde inspektionen att återkalla det särskilda till- ståndet som givits beträffande denna verksamhet. Bakgrunden var att inspektionen funnit att det förekom en sammanblandning av fondernas och värdepappersbolagets medel, vilket sett mot bakgrund av det skyddsintresse lagstiftningen om värdepappersfonder är ämnat att tillgo- dose, var mycket allvarligt. När detta uppdagades för bolaget vidtog bolaget rättställande åtgärder. Inspektionen övervägde att återkalla det särskilda tillståndet som givits bolaget enligt 6 kap 9 § första stycket lagen om värdepappersrörelse att fungera som förva- ringsinstitut och att hantera värdepappersfondernas medel. Inspektionen fann dock att det med hänsyn till vidtagna åtgärder var tillräckligt att meddela bolaget varning. Beslutet fattades av generaldirektören efter hörande av . 2.19Vid undersökning av ett värdepappersbolag upptäcktes att ledande befattningshavare av skattemässiga skäl, dels för att ersätta den högre beskattningen på löner med den lägre realisations- vinstbeskattningen, dels för att betala lägre sociala avgifter utfört s.k. korta värdepappersaffärer såsom substitut för provisions-utbetalningar. Detta kan enligt inspektionen inge stora betänkligheter vad gäller led- ningens vilja och förmåga att på ett långsiktigt sätt bedriva en sund vär- depappersrörelse. Inspektionen anförde vidare att ett bolags styrelse och ledning skall tjäna som ett föredöme för anställda och att det är förödan- de för ett bolags stabilitet och trovärdighet när styrelse och ledning gjort så flagranta avsteg från det grundläggande regelverket som här fram- kommit. Kritik framfördes också mot att avvikelse förekommit från marknadsmässiga villkor och att det funnits brister i informationsskyl- digheten och rutinerna för egna och närståendes värdepappersaffärer. övervägde att återkalla tillståndet för handel med finansiella instrument för annans räkning i eget namn. Sedan bolagssty- relsen vidtagit åtgärder som lett till att konstaterade missförhållanden beträffande provisionsaffärerna neutraliserats ansåg inspektionen det tillräckligt att meddela bolaget varning. Beslutet fattades av generaldi- rektören efter hörande av styrelsen. 2.20Sedan genom förelägganden, svarsskrivelser och sammanträden kunnat konstatera att ett aktiebolag bedrev yrkesmäs- sig förvaltning av annans finansiella instrument, förelades bolaget att upphöra med sin enligt lagen om värde-pappersrörelse till- ståndspliktiga verksamhet. Föreläggandet kombinerades med ett vite om samt med en anmodan till bolaget att från det att beslutet vunnit laga kraft inkomma med en skriftlig förklaring. Kort därefter meddelade bolaget att ifrågavarande verksamhet hade upp- hört. 2.21Sedan begärt information om en verksamhet hos ett försäkringsbolag framkom följande. Försäkringsbolagets kredit- försäkringsverksamhet uppvisade betydande förluster och vid en intern- revision framkom allvarliga brister i hanteringen av denna verksamhet. hade inte fattat något beslut om riktlinjer för verksam- heten och det förelåg brister i beslutsdokumentationen och i den interna hanteringen. Försäkringsbolaget stoppade all nyteckning av kreditförsäk- ringar för att minska förlusterna och inledde ett omfattande åtgärdspro- gram. Detta skedde i samråd med inspektionen. efter den första redogörelsen meddelade inspektionen bolaget en erinran enligt för- säkringsrörelselagen. I beslutet anmärkte inspektionen att styrelsen inte uppfyllt de krav på ledning av bolagets organisation och förvaltning som försäkringsrörelselagen föreskriver men att inspektionen begränsade sig till att meddela en erinran mot bakgrund av att bolagsledningen insett de problemen och agerat därefter. Detta beslut fattades av Finansinspektio- nens styrelse. 2.22Ett försäkringsaktiebolags kreditförsäkringsverksamhet uppvi- sade stora förluster och undersökte därför verksam- heten. Vid undersökningen framkom betydande brister i bolagets kredit- försäkringsverksamhet. Brister noterades beträffande den allmänna ord- ningen i försäkringshanteringen, organisationen i stort av verksamheten samt dokumentationen av de bedömningar som legat till grund för bola- gets accept av försäkringar i vissa fall. I ett fall hade inte återförsäk- ringsavtäckning ordnats vilket innebar att bolaget drabbades av en sär- skild skattebelastning. Bolaget instämde i den kritik som inspektionen riktade och innan beslut meddelades hade bolaget vidtagit personföränd- ringar samt påbörjat andra åtgärder för att förbättra verksamhetens ad- ministration. fann i sin bedömning att bolagets för- luster ökat på grund av bristande ordning och organisation samt att bo- laget i strid med bestämmelserna i bolagsordningen om maximalt själv- behåll inte ordnat tillräckligt återförsäkringsskydd. Bristerna var så om- fattande att inspektionen uttalade allvarlig kritik och övervägde att ut- färda ett föreläggande enligt försäkringsrörelselagen, i synnerhet då bo- laget överträtt bolagsordningen. Med hänsyn till de rättställande åtgärder som vidtagits så fort bristerna blev kända för bolaget, begränsade in- spektionen sig till att meddela bolaget en erinran enligt försäkringsrörel- selagen. 2.23Vid en inspektion av ett försäkringsbolag framkom att bolaget genomfört en kraftig premiesänkning som föranledde inspektionen att kräva en redogörelse för de beräkningar, kalkyler och bedömningar som legat till grund för premiesättningen samt för hur den i försäkringsrörel- selagen intagna skälighetsprincipen beaktats vid premiesättningen. Av bolagets svarsskrivelse fann inspektionen att bolaget av konkurrensskäl genomfört premiesättningar inom ett geografiskt område utan att bolaget kunnat visa att kostnader för försäkringsskyddet skulle vara lägre där än inom övriga delar av verksamhetsområdet. konstate- rade att bolaget därför handlat i strid mot den i lagen angivna skälighets- principen och förelade bolaget att vidta sådana åtgärder beträffande premiesättningen att det redovisade kravet på skälighet efterlevs. Beslu- tet fattades av generaldirektören. 2.24Försäkringsbolags skyldighet att lämna vissa redogörelser till aktualiserades när ett bolag misskötte rapporteringen isådan omfattning att inspektionen tvingades förelägga bolagets styrelse att inkomma med en redogörelse för föregående räkenskapsår senast in- . Drygt efter det att föreläggandet meddelades företog inspektionen en undersökning av bolaget. Då konstaterades att styrelsen ännu inte behandlat föreläggandet och en påminnelse skickades till bolaget. Trots detta dröjde det innan bolagets styrelse tog upp frågan från inspektionen angående den bristfälliga rap- porteringen. I sin bedömning anförde inspek-tionen att detta förhållande var mycket anmärkningsvärt samt att styrelsen genom bristfällig organi- sation av verksamheten brustit i sina skyldigheter enligt försäkringsrörel- selagen. beslut innebar dels ett föreläggande för bolaget att vidtaga åtgärder avseende de administrativa rutinerna, dels en anmälan till regeringen om bolagets försummelse. Beslutet fattades av generaldirektören efter hörande av . 2.25Ett försäkringsbolag som på fråga från med- gav att bolaget inte avvaktat ett beslut om dispens att bedriva viss för- säkringsverksamhet innan verksamheten påbörjades meddelades en erin- ran av inspektionen. 2.26Separationsprincipen i försäkringsrörelselagen, som innebär att ett skadeförsäkringsbolag saknar legala möjligheter att meddela livför- säkring, överskreds av ett försäkringsbolag i samband med att ett sakför- säkringsbolag tecknande ett gruppförsäkringsavtal med livmoment. Fi- nansinspektionen anmärkte i sitt beslut att det var synnerligen anmärk- ningsvärt att ett här i landet koncessionerat skadeförsäkringsbolag inte bedrev verksamhet inom ramen för koncessionen utan anskaffade försäk- ringar inom ett område där legala förutsättningar saknades för bolaget. Bolaget kunde därför inte undgå allvarlig kritik och styrelsen förelades att tillse att erforderliga åtgärder vidtogs i fråga om nödvändiga instruk- tioner och kontroll innan nya gruppförsäkringsavtal ingicks. 2.27Vid en undersökning av en försäkringmäklare framkom så all- varliga brister att återkallade mäklarens tillstånd och vid vite om förelade denne att upphöra med verksamheten. Det allvarligaste var bristande redovisning och hantering av klientmedel där till en början klientmedelskonto saknades innebärande en samman- blandning av medel så att klientmedel till och med kunnat användas i driften av bolaget. I denna del som innefattade misstanke om brott mot bokföringslagen överlämnade ärendet till polismyn- digheten för särskild utredning. 2.28Finansinspektionen genomförde en platsundersökning hos ett försäkringsbolag. Härvid framkom att verkställande direktören endast muntligen redovisade för styrelsen resultat och positioner i derivatin- strument, att bolaget med verkställande direktören och skadechefens godkännande lagt upp en fiktiv skada för att skapa en extra reserv, att attestbelopp vid skadeutbetalningarna ofta överskreds och att kapitalpla- ceringsverksamheten hade omfattande brister främst beträffande intern- kontrollen. utfärdade ett formellt föreläggande för bolaget att vidta fem konkreta åtgärder för att komma till rätta med de påtalade bristerna. Föreläggandet beslutades av en enhetschef. Beslutet överklagades till regeringen och överklagandet vann i allt väsentligt framgång. Regeringen ändrade föreläggandet i samtliga fem avsnitt. I två av dessa undanröjdes föreläggandet om åtgärder och i stället ansåg rege- ringen att det var tillräckligt med en erinran. I övrigt undanröjdes in- spektionens beslut med motiveringen att det i de tre andra situationerna hade varit tillräckligt med ett formlöst påpekande eftersom den utredning inspektionen hänvisat till var så bristfällig att det inte kunde anses klar- lagt att påtalade bristfälligheter förelåg. 2.29Finansinspektionens styrelse meddelade ett försäkringsbolag och dess styrelse en allvarlig erinran sedan inspektionen konstaterat att nå- gon annan sanktionsmöjlighet inte återstod eftersom försäkringsbolaget försatts i konkurs. Beslutet överklagades till regeringen som inlednings- vis klargjorde att de möjligheter som stod till buds för att komma tillrätta med missförhållanden i ett försäkringsbolag var att meddela erinringar eller att förelägga bolaget eller styrelsen att vidta erforderliga åtgärder varvid erinran skall användas i lindrigare fall och ett föreläggande var förbehållet allvarligare missförhållanden. Regering- en anförde vidare att eftersom bolaget var försatt i konkurs så var det inte möjligt för bolaget att vidta någon rättelse men att som Finansin- spektionen gjort, försöka komma till rätta med missförhållandet genom att kvalificera en erinran som allvarlig, inte var förenligt med syftet med en erinran, nämligen att åstadkomma rättelse i lindrigare fall. Regeringen undanröjde därför beslut om erinran. 2.30En enhetschef på meddelade ett föreläggande för en privatperson med enskild firma att vid vite om omgå- ende upphöra med att bedriva verksamhet som fordrar tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse. Beslutet överklagades till kammarrätten som undanröjde beslutet och anförde att det inte uppfyllde de krav på precision som gäller för ett vitesföreläggande. Av domstolens skäl fram- går bland annat att föreläggandet inte tog sikte på någon bestämd verk- samhet och att det var tidsmässigt obestämt. 2.31 Ett försäkringsbolag upplyste om att bola- get, tillsammans med andra bolag i samma koncern, ägde av rösterna i ett aktiebolag och att detta kunde anses strida mot den s.k. femprocentsregeln i 7 kap 17 § försäkringsrörelselagen. Där föreskrivs att ett försäkringsbolag inte utan medgi- vande får äga större andel av aktierna i ett aktiebolag än som svarar mot ett röstetal om högst av röstetalet för samtliga aktier. På förfrågan från anförde försäkringsbolaget att det enligt bolagets uppfattning inte längre förlåg någon formell skyldighet att ansöka om inspektionens medgivande eftersom den s.k. femprocentsre- geln stred mot bestämmelserna i två av EG:s försäkrings-direktiv. Bola- get hävdade att direktiven med all sannolikhet torde ha s.k. direkt effekt i medlemsländerna innebärande att bolaget kunde åberopa sig direkt på EG-rättens regler i stället för på nationella rättsregler. Enligt bolaget ägde således bestämmelserna i företräde framför försäk- ringsrörelselagens femprocentsregel och därför förelåg ingen skyldighet för bolaget att ansöka om medgivande. I sin bedöm- ning konstaterade att ett EG-direktiv enligt huvudre- geln inte har någon direkt effekt men att så ändock kan vara fallet om tre förutsättningar är uppfyllda nämligen 1) att den tidsfrist inom vilket di- rektivet skall vara genomfört har löpt ut, 2) att det rör sig om en direk- tivregel av vertikal karaktär som ger privata rättssubjekt rättigheter mot staten och 3) att regeln i fråga är ovillkorlig och tillräckligt klar och en- tydig. fann att de två första förutsättningarna var uppfyllda för att direktivet skulle anses ha direkt effekt. Däremot ansåg inspektionen med hänvisning till olika uttalanden i andra lagstiftningsar- beten, att direktiven inte var så klart och entydigt formulerade att de skulle kunna ha direkt effekt. Mot den bakgrunden fann Finansinspektio- nen att det inte kunde hävdas att femprocentsregeln skulle strida mot direktivbestämmelserna och förelade därför försäkringsbolaget i beslut att senast viss dag nedbringa aktieinnehavet till högst av röstetalet. Försäkringsbolaget överklagade beslutet till regeringen som på andra grunder avslog överklagandet. Regeringen fann att EG-direktiven hade direkt effekt men att den nationella s.k. femprocentsregeln inte var oförenlig med direktiven eftersom dessa främst syftade till att förhindra nationella regler som ålägger eller förbjuder försäkringsbolag att investe- ra medlen i vissa tillgångsslag och inte hindrade en medlemstat att fast- ställa regler som syftar till att begränsa försäkringsföretags ägarinfly- tande i andra företag. Det sagda innebar att regeringen lämnade överkla- 662 Bilaga 2 SOU 1998:160 gandet utan bifall och att försäkringsbolaget var skyldig att följa femprocentsregeln och nedbringa aktieinnehavet. 2.32 Ett försäkringsbolag beslutade erbjuda sina anställda räntefria lån för förvärv av aktier i bolaget. Trots att inspektionen lät bolaget för- stå att inspektionen motsatte sig konstruktionen med hänvisning till att de räntefria lånen inte överensstämde med en sund utveckling av försäk- ringsväsendet, beslutade bolaget att erbjudandet skulle genomföras. Här- efter meddelade inspektionen bolaget ett formellt beslut om föreläggande för bolagsstyrelsen att inte verkställa beslutet eftersom det inte ansågs förenligt med sundhetskravet i försäkringsrörelselagen att till de anställ- da lämna räntefria lån i enlighet med styrelsens beslut. Försäkringsbola- get överklagade inspektionens beslut till regeringen. Bolaget hävdade att försäkringsrörelselagen inte inskränkte möjligheten att lämna lån till ak- tieköp i det egna bolaget och vidare att inspektionen saknat laga grund att meddela ett föreläggande att inte verkställa beslutet om de räntefria lånen. Regeringen delade inspektionens uppfattning att det inte är fören- ligt med det i lagen inskrivna sundhetskravet att bolaget till anställda lämnade aktuella låneförmåner. Däremot ansåg regeringen att ett verk- ställighetsförbud från inspektionen måste föregås av en formell erinran till bolaget och att denna erinran inte fått avsedd effekt. Eftersom in- spektionen inte hade tillställt bolaget någon sådan formell erinran före beslutet, upphävde regeringen inspektionens verkställighetsförbud och meddelade i stället bolaget en erinran mot att bolagsstyrelsens beslut skulle verkställas. Härefter ansökte försäkringbolaget hos regeringsrätten om rättsprövning av regeringens () beslut om erin- ran enligt försäkringsrörelselagen. Bolaget anförde såväl formella som sakliga skäl mot beslutet och begärde att regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. Som formella skäl angav bolaget att regeringens be- slut stred mot instansordningen och att regeringen inte hade möjlighet att ersätta inspektionens verkställighetsförbud med en erinran, att erinran över huvud taget inte kan meddelas av regeringen utan är förebehållet inspektionen som tillsynsmyndighet samt att erinran inte får meddelas beträffande åtgärd som ännu inte vidtagits. I sakligt hänseende påstod bolaget bl. a. att det i försäkringsrörelselagen inte finns regler som hind- rar ett försäkringsbolag att ge räntefria lån till sina anställda för köp av aktier i det egna bolaget. Regeringsrätten konstaterar i sitt beslut att in- spektionen enligt försäkringsrörelselagen skall verka för en sund utveck- ling av försäkringsväsendet samt att det finns tre former för inspektionen att ingripa mot ett försäkringsbolag (erinran, föreläggande och förver- kande av koncession) och att dessa former kräver att anmärkning i något avseende kan riktas mot bolagets verksamhet. att de formella invändningar bolaget anfört kunde ligga till grund för ett upphävande av regeringens beslut om erinran. Däremot motiverade rege- ringsrätten sitt ställningstagande i fråga om de sakliga skälen relativt ingående eftersom och regeringen utan närmare motivering hävdat att den räntefrihet som bolaget erbjöd de anställda inte kunde anses förenlig med försäkringsrörelselagens sundhetskrav. Här fann regeringsrätten inledningsvis att försäkringsrörelselagen inte inne- håller något uttryckligt förbud för försäkringsbolag att lämna lån till sina anställda på förmånliga villkor och att någon direkt avvikelse från lagen därför inte hade förekommit. Vidare konstaterades att en utlåning till anställda ändå kan strida mot sundhetskravet om verksamheten kommer i strid med de grundläggande kraven på soliditet och skälighet som för- säkringsrörelselagen ställer upp. Regeringsrätten fann i sin prövning att den aktuella långivningen inte stred mot skälighets- eller soliditetsprinci- pen eftersom den i praktiken inte hade någon betydelse för bolagets soli- ditet. Vad som återstod att pröva var frågan om det s.k. sundhetskravet hade någon betydelse utöver vad som kunde anses följa av de två princi- perna. Regeringsrätten anmärkte att sundhetskriteriet inte införts som en allmän regel i lagen och att betydelsen av "en sund utveckling av försäk- ringsväsendet" inte närmare hade belysts av lagstiftaren. Dock ansåg regeringsrätten att om inte de grundläggande elementen i en sund ut- veckling av försäkringsväsendet, dvs. kraven på soliditet och skälighet, uppfylls bör givetvis detta kunna läggas till grund för ingripanden från inspektionens sida enligt försäkringsrörelselagen. Om även andra krav av sådan dignitet omfattas av sundhetskriterier framgår enligt regerings- rätten inte av lagen. Regeringsrätten upphävde regeringens beslut om erinran och avslutade beslutet med följande skäl: "Under alla förhållan- den bör emellertid en allmän hänvisning till sundhetskravet inte få utgöra ensam grund när det gäller åtgärder av så ingripande natur som en erin- ran eller ett föreläggande enligt 19 kap 11 § försäkringsrörelselagen. Konkreta brister, av rättslig eller annan natur, måste vara en förutsätt- ning för sådana åtgärder. Vad som förekommit i ärendet ger inte vid handen att det förelegat någon sådan särskild omständighet som skulle kunna föranleda ett ingripande mot bolaget med tillämpning av paragra- fens första eller andra stycke. Den avgörande grunden för regeringens beslut att meddela bolaget en erinran har varit att bolagets lånebeslut inte varit "förenligt med det i försäkringsrörelselagen inskrivna sund- hetskravet" och att detta beslut därför inte borde verkställas. Som fram- går av vad ovan anförts har denna bedömning medfört att regeringens beslut om erinran mot bolaget strider mot 19 kap 11 § försäkringsrörel- selagen". Vid en genomgång av ovanstående ärenden framkommer att institut så gott som uteslutande vidtagit rättelse sedan fram- fört kritik formellt genom skrivelser, påpekanden, förelägganden eller beslut. Med beaktande av att dessutom för institut i stor omfattning påtalar behov av förändringar i samband med diskussio- ner och samtal finns det anledning att konstatera att inspektionens upp- fattningar och kritik sällan ifrågasätts utan föranleder så gott som ute- slutande att institut vidtar rättställande åtgärder. Av sam- manställningen kan skönjas en viss olikhet mellan å ena sidan bank och andra kreditinstitut och å andra sidan värdepappersinstitut och försäk- ringsbolag. synes vara mer lyhörda för påpekanden och kritik från inspektionen än de . Det finns endast ett fåtal fall där inspektionens beslut har överklagats. Överklagandena har dock ofta vunnit framgång. Två vitesföreläggande har överklagats och upphävts av kammarrätten på grund av att de inte tagit sikte på någon bestämd verk- samhet och varit tidsmässigt obestämd, (2.12 och 2.30). I ett fall har inspektionen meddelat ett bolag en s.k. allvarlig erinran med hän-visning till att det i lagstiftningen inte fanns någon annan sanktionsmöjlighet ef- tersom bolaget försatts i konkurs. Detta beslut har undanröjts av rege- ringen som fann att det saknades laga stöd för nämnda åtgärd, (2.29). Det principiellt mest intressanta avgörandet är regeringsrättens rätt- sprövning av regeringens beslut om en erinran mot ett försäkringsbolag, (2.32). Regeringens beslut hade föregåtts av ett överklagande av Finan- sinspektionens beslut om ett föreläggande till bolaget att inte verkställa ett beslut om räntefria lån till anställda med hänvisning till sundhetskra- vet i försäkringsrörelselagen. Med undantag av dessa för instituten så framgångsrika överklaganden kan konstateras att haft laga stöd för vidtagna ingripanden och sanktioner. Andra tillsynsmyndigheters sanktions- och ingripandemöjligheter I är det som ansvarar för tillsynen av samtliga in- stitut på kredit-, värdepappers- och försäkringsmarknaden. är en självständig myndighet i nära samarbete med . Verksamheten regleras främst i kredittillsynslagen. Härutöver finns sär- skilda verksamhetslagar för ettvart av de olika institut-kategorierna. Även i dessa lagar finns bestämmelser om att instituten står under tillsyn av och att de är skyldiga att tillhandahålla den information som Tilsynet efterfrågar. Det kan tilläggas att det som regel finns straff- bestämmelser i dessa lagar. I kredittillsynslagen anges uttryckligen att Tilsynet skall kontrollera att institutens verksamhet följer lagar och för- ordningar samt bedrivs på ett betryggande sätt och i överensstämmelse med det tillstånd som givits. Tilsynet skall också granska räkenskaperna och statistik samt genomföra inspektioner. Om den upplysningsplikt som varje institut har till Tilsynet inte uppfylls kan Tilsynet förelägga till och med en enskild tjänsteman på ett institut eller institutets revisor att lämna de upplysningar som krävs. För det fall Tilsynet valt att på detta sätt rikta sig mot en anställd skall institutet få särskild information om före- läggandet. Tilsynet har i kredittilsynslagen erhållit rätt att i tio fall utfär- da ett föreläggande till institut under tillsyn. Det är fråga om normal till- synsverksamhet rörande upplysningar, räkenskaper, efterlevnaden av föreskrifter och råd m m.