sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — (4 kap 8§, andra stycket) Har en studerande för sådana studier som avses i 2§ fått studiemedel, särskilt vuxenstudiestöd enligt 7 kap. el- ler särskilt utbildningsbidrag under sammanlagt , lämnas studiemedel för ytterligare sådana studier bara om det finns särskilda skäl. Lag (1997:1215) För UBS gäller att 21§ Bestämmelserna i 4 kap. 7§ och 8§ andra stycket studiestödslagen (1973:349) skall tillämpas. Det gäller däremot inte för SVUXA. 8§ innehåller ingenting om SVUXA och det innebär att den som läst först med SVUXA sedan kan läsa med UBS, SVUX eller studiemedel. Men den som först läser med UBS, SVUX eller studiemedel kan inte få SVUXA. 2§ Särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa lämnas enligt bestämmel- serna i 7 kap. 7a och 7b §§ studiestödslagen (1973:349) vare sig den studerande är medlem i en arbetslöshetskassa eller inte. I övrigt skall bestämmelserna i 1 kap. 5 och 8 §§, 7 kap. 1, 2, 4–5a §§, 7§ tredje och fjärde stycket, 8 b, 9 och 17–20 §§ samt 9 kap. 1–3 och 7 §§ studi- estödslagen tillämpas på särkilt vuxenstudiestöd för arbetslösa. 6.3.4Längsta tid med studiestöd Vid beräkning av hur man har förbrukat med studiemedel och SVUX respektive SVUXA tar man hänsyn till hela eller halva kalender- halvår. Har man studerat under ett kalen- derhalvår räknas det som ett halvt kalenderhalvår, och har man förbru- kat räknas det som ett helt kalenderhalvår. Skulle man t.ex. bara ha ett halvt kalenderhalvår SVUXA kvar, innebär det att man kan få stöd för heltidsstudier kortare än eller för deltidsstudier, som motsvarar ett halvt kalenderhalvår. Man kan alltså inte få stöd för del av en kurs. För UBS gäller för arbetstagare alternativt 600 hel- tidsdagar för arbetslösa. Det finns ingen koppling till att resterande da- gar ska täcka en hel kurs och det innebär att man numera kan få UBS för en del av en kurs och att man sedan får söka ett annat studiestöd för den resterande tiden. Inga garantier finns att man får något annat stöd. Har man obetalda avgifter eller återkrav för två kalenderhalvår, kan man inte ens få något annat stöd. Detsamma gäller personer som inte har permanent uppehållstillstånd. Reglerna för arbetsinkomst vid sidan av studierna är något förbryllande. Man får arbeta minst när man har studiemedel, dvs mycket låg bidrags- del. Man får tjäna , när man har SVUX eller SVUXA och därmed en betydligt högre bidragsdel och slutligen får man tjäna hur mycket som helst när man har UBS och därmed bara bi- drag. 6.3.6Bedömning av tidigare utbildning Vid bedömning av tidigare utbildning vid ansökan om SVUX tar man hänsyn till utbildningens kvantitativa aspekter, dvs hur mycket utbild- ning den sökande har. Ansöker man däremot om UBS tar man mera hän- syn till utbildningens kvalitet. En uppgift som CSN inte har ägnat sig åt tidigare och som leder till att en handläggare, för att kunna ge informa- tion om en sökande skulle kunna få UBS, ibland måste ställa så intrikata frågor som om underkända betyg ingår i sökandens examen. Det råder också ganska stor osäkerhet om vad som menas med en treårig gymnasial utbildning eller motsvarande. Många tror att det är fråga om att ha särskild behörighet för högskolestudier. 6§ Särskilt utbildningsbidrag får inte lämnas till den som har ett slut- betyg från en treårig utbildning i gymnasieskolan eller motsvarande ut- bildning. Bidrag får dock lämnas, om den studerande är arbetslös och uppenbarligen saknar kunskaper som svarar mot den nu angivna utbild- ningen eller om det annars finns särskilda skäl. Dagpenningens storlek avgör studiestödets belopp. Den som inte har rätt till någon dagpenning kan inte få UBS. Däremot kan de studerande få ett bidrag om /kalenderdag i SVUX eller /kalenderdag i SVUXA. Den som är utförsäkrad kan inte få UBS men SVUX eller SVUXA med fullt belopp enligt dagpenningen man hade som arbetslös. Dagpenningen räknas alltid upp till motsvarande heltidsdagpenning vid SVUX respektive SVUXA men ej vid UBS. En studerande som uppbär studiemedel eller SVUX respektive SVUXA får automatiskt anstånd med återbetalning . Detta gäller inte studerande med UBS. Ansökningstiden för ett studiestöd är normalt beroende av kursstart och stödform. T.ex. skall en ansökan om studiemedel för en kurs som börjar vara CSN tillhanda . En motsvarande ansökan om SVUX och UBS och SVUXA näst- kommande år. Undantagen är dock många. Har man redan haft samma SVUX vår- terminen och fortsätter på en redan påbörjad utbildning på samma nivå (grund eller gymnasial) förlängs ansökningstiden till efter kursstart. Har man redan haft UBS vårterminen och ansökan avser en sommarkurs är sista ansökningsdagen efter kursstart. För att kunna informera om sista ansökningsdagen för SVUX och UBS måste man också ha kunskap om ifall de budgeterade medel, som är avsatta för varje ansökningstillfälle, är förbrukade eller ej, ty finns pengar kvar beviljas också sent inkomna ansökningar enligt principen först till kvarn får först mala. Besked om detta kommer ibland i efter- skott. Ett exempel är att sent inkomna ansökningar om studiestöd från arbetstagare om UBS som inkommit fick bifall, men dagen efter avslag. Skolorna fick information senare än så. För SVUX är det nästan en regel att sent inkomna ansökningar på grundskolenivå kan godkännas men däremot inte ansökningar på gymnasial nivå. Den senaste ändringen i UBS-reglerna medför att man kan få studi- estöd tills man erhållit 360/600 dagars ersättning. Efter detta måste man ansöka om annat studiestöd för resterande del av kursen. Denna del räk- nas som en egen kurs och ansökningstiden följer normala regler. På frågan När kan jag senast lämna min ansökan om studiestöd finns det inget enkelt svar. Man kan alltid svara att du bör skicka den enligt normala ansökningsregler men vill man ge ett riktigt svar måste man ta reda på en hel del faktorer som utomstående inte alltid har till- gång till. Regelverken i många avseenden lika men ändå olika. Det är svårt för en handläggare att ge korrekt information om alla CSN-stöd. Ännu svårare är det för personal som har närkontakt med de studerande, dvs skol- och Af-personal. Felaktig information från kunskapslyftspersonal eller andra medför, att de studerande planerar sin framtid utifrån den erhållna in- formationen och blir mycket besvikna och kan även drabbas av stora problem när de inte får stöd från CSN. Som en effekt av de krångliga reglerna hänvisar informatörerna ofta de studerande till information di- rekt från CSN, vilket har medfört en explosion av telefonförfrågningar och besök hos CSN. Regelverkens komplexitet har också medfört att kommunerna ställer större krav på CSNs medverkan i olika informationsinsatser, t.ex. infor- mationscentraler och utbildningsdagar samt önskar ha CSN med i olika planeringsorgan, vilket naturligtvis är positivt men resurskrävande för CSN. De problem som uppmärksammats och redovisats ovan under initierings- fasen i handläggningen av studiestödsärenden, såsom antal besök och telefonsamtal föranledda av oklarheter i regelverkethar beräknats medföra ett merarbete motsvarande drygt 18 årsarbetare. Merarbetet som de s k onödiga ansökningarnaföranleder i form av avslagsbeslut har beräknats till drygt 7 årsarbetskrafter. Under beviljningsfasen har det merarbete som uppstår till följd av ofullständiga ansökningarberäknats till ca 2 årsarbetskrafter. Problemen under den s k villkorsfasen består främst i att tillrättaläg- ga fellistor och överföringsfel av information från arbetslöshetskassor- na och arbetsförmedlingarna. Merarbetet för detta har beräknats till drygt 1 årsarbetskraft. Ett betydande arbete i samband med utbetalning av studiestödet läggs ned på att hantera inkommande studieintyg. Dessa uppgår till ca 85.000 . Arbetet med att hantera dessa har beräknats till 44 årsarbets- krafter. Totalt svarar detta merarbete för drygt 70 årsarbetskrafterper år uppräknat för samtliga CSNs kontor i landet. Beräkningarna baseras på förhållandena vid Stockholmskontoret, som därefter uppräknats till ett riksgenomsnitt. Beräkningarna har gjorts tillsammans med personal vid Stockholmskontoret. Även om inte alla dessa aktiviteter är att hänfö- ra som direkta problemaktiviteter, har de bedömts vara av sådan art att de kan betraktas som kvalitetsbristkostnader. Dessa dryga 70 årsarbets- krafter motsvarar en årlig kostnad på 20–. Därtill har konstaterats att CSN till sökanden sänder postförsändelser ca 10 gånger under handläggningsprocessen. Detta innebär att enbart frankeringskostnaden motsvarar . Samtal pga oklarheter i från A-kassa och AF I bilaga 4 redovisas mer i detalj hur dessa kvalitetsbristkostnader har beräknats. Vi anser att ovanstående uppskattade kostnader illustrerar en del av CSNs problem inom vuxenstudiestödsområdet. Att ca 70 årsarbetskraf- ter av de totala handläggande tjänsterna av dessa stöd (som kan upp- skattas till ca 180) går åt till sådant som egentligen inte skulle behövas tyder på att det finns en effektiviseringspotential. Och den hänger huvud- sakligen samman med regelverk och regeltolkning. Vi vill inte hävda att man helt skulle kunna använda de 44 tjänster som går åt till kon- trollen av studieintyg till annat. Någon kontroll måste behållas även om den kan utformas på ett mer resursbesparande sätt. Man kunde dock kanske minska denna kontroll med 1/2 eller 2/3 och då spara ca 22–30 tjänster. (Se vidare diskussion i kap 9.1). 6.5.1Förenkla delar av regelverket möjligt! Mot bakgrund av den beskrivning som lämnats i föregående avsnitt om regelverken för UBS, SVUX och SVUXA behövs en genomgripande översyn av dessa i syfte att få till stånd en bättre samordning och för- enkling. Vi förutsätter att studiestödsutredningens förslag, som dock inte genomförs förrän tidigast hösten , kommer att medföra en för- enkling. Vi menar dock att vissa förändringar i regelverken borde göras för att lätta på CSNs arbetsbörda och för att underlätta för informatörer och bidragssökande. UBS kommer tex att finnas kvar ända , varför en snabb förändring är motiverad. Även de andra föreslagna förändringarna nedan borde vara möjliga att göra med snabb verkan. CSN har själv i en skrivelse till regeringen föreslagit en del mycket välmotiverade förenklingar. Utredningen stöder helt CSN i dessa förslag och för därför själv fram en del av dessa till förnyad prövning. Vi bifo- gar utdrag ur CSNs skrivelse i bilaga 2. Utredningen föreslår således, att CSNs förslag (alt 1) genomförs möjligt ,vad gäller förordningen 1996:1654, 6§, 9§, 10§ 17§,18§,19§ och SsL1973:349, 4 kap 8§ angå- ende behörighet, urval och beloppsberäkning och 5 kap 6§ angående Korttidsstudiestöd (KST). Förslagen rör områden som ligger utanför studiestödsutredningens förslag. CSNs skrivelse har endast lett till vissa smärre förändringar från . Utredningen finner det mycket angeläget, att statsmakterna överväger möjligheten att gå CSN till mötes så långt som möjligt i sådana förslag till regelförenklingar, som skulle under- lätta myndighetens arbete avsevärt. att CSN ändrar i sin egen författningssamling, så att nuvarande studie- intyg ersätts med ett nytt enklare förfaringssätt, enligt beskrivning i kap 9.1. Det stora antalet aktörer som CSN är beroende av i handläggningen av ärenden skapar stor sårbarhet för störningar. Komplexiteten i handlägg- ningsproceduren borde därför minskas. Detta kan måhända inte åstad- kommas förrän ett nytt studiestödssystem är infört. Fram till dessa föreslår vi smärre förändringar. En mer utbyggd komvux-rutin skulle underlätta uppgiftsinhämtandet från skolorna. Ett bättre samordnat datasystem med A-kassorna är ett annat exempel på åtgärd, som skulle innebära tidsbesparingar. Enligt uppgift från CSN sker förbättringar i dessa avseenden. Enbart tillskapandet av en särskild telefonlinje mellan CSN och A- kassorna skulle också högst väsentligt, enligt personalen vid CSN, un- derlätta och påskynda inhämtandet av uppgifter. Närvarorapporteringen måste ses över. Det beslut CSN fattade att inte längre behöva registrera viss frånvaro såsom t.ex. kortare sjukfrånvaro är ett led i rätt riktning och borde kunna tillämpas i större utsträckning. Vi föreslår en förändring av närvarorapporteringen i kapitel 9.1. 6.5.3Alla uppgifter från början! Undersökningen har visat att inkommande ansökningar ofta måste kompletteras på grund av brister. Exempel på brister är avsaknad av underskrift, ofullständigt ifyllda ansökningshandlingar, användande av fel blankett etc. Den andel av ansökningarna inom vuxenstudiestödsom- rådet som är ofullständiga är förhållandevis mycket stor och varierar mellan 25–mellan kontoren. Dessa ärenden blir i regel föremål för viss handläggning innan bristerna upptäcks och kompletterande uppgif- ter begärs. Detta innebär att den påbörjade handläggningen många gång- er inte haft något värde utan enbart fördröjt – inte bara det aktuella ärendet utan även andra ärenden som väntar på behandling. Ansökningsförfarandet är omständligt och en mängd uppgifter ska fyllas i på ansökningsblanketten så att ärendet kan prövas utifrån en rad olika aspekter. Om vi här bortser från de förslag som tidigare disku- terats med utgångspunkt i regelsystemen, bör ändå frågan ställas varför felaktigheterna i detta hänseende är så stora? Beror det på bristande information från myndighetens sida om vilka de formella kraven är, på att kraven är för höga eller på okunnighet eller slarv från den som lämnat in ärendet? Av undersökningen har framkommit att det ofta är en kombination av alla dessa faktorer. Ett led i åtgärdsarbetet bör vara att se över blankettmaterialet i syfte att göra det mer lättförståeligt. Många felaktigheter skulle kunna undan- röjas om det vore möjligt att utveckla endast en ansökningsblankett för UBS, SVUX och SVUXA. Vi har också konstaterat att denna ambition fanns med hos CSN i det s k som sedermera lades ned. Användandet av elektroniska blanketter skulle spara resurser och tid både för CSN och de sökande. Om dessa blanketter finns tillgängliga i datorer hos skolor, bibliotek etc skulle tillgängligheten öka högst väsent- ligt. Därtill skulle CSN spara en hel del resurser genom minskat arbete med tryckning, lagerhållning, frakt- och portokostnader samt arbetet med att uppdatera och distribuera dessa stora volymer av blanketter. Risken att gamla blanketter används skulle minska som det av miljö- skäl är fördelaktigare med elektroniska blanketter. när problemet med elektronisk underskrift har lösts uppnås ännu större tidsvinster och resursbesparingar i och med att mycket hanteringsarbete hos CSN kan minska. 6.5.4Skilj handläggning och information! Handläggarens tid upptas ofta av att informera de sökande om gällande lagstiftning, vilka ansökningshandlingar som på grund därav är nödvän- diga att lämna in och även hur blanketterna ska fyllas. Detta informa- tionslämnande är tar mycket tid i anspråk trots att CSN vidtagit en rad åtgärder som t.ex. inrättande av en kundservicefunktion, som ska kunna besvara frågor, utökade telefontider samt inrättande av talsvar dit sö- kanden för vissa ärendetyper kan ringa och få information om sitt ären- de. CSNs personal försöker även medverka i olika informationsträffar som skolorna anordnar före kursstart. Härvidlag skiljer sig kontoren åt till viss del. Det har visat sig att vissa kontor planerar in och avsätter tid för dessa informationsträffar mer regelbundet än andra kontor, som häv- dar att det inte finns tillräckliga resurser för detta. Ett ökat engagemang från CSNs sida bör vara resursbesparande eftersom sannolikheten ökar för att inlämnade ansökningar då blir mer korrekta. Detta innebär att mindre arbete torde åtgå till att rätta till fel- aktigheter i senare led. Med den omfattning, som vuxenstudiestödsärendena har, är frågan om information och rådgivning mycket centrala frågor. Vi menar, att CSN har en alltför stor uppgift inom detta område – en uppgift som CSN i större utsträckning framöver måste dela med andra aktörer. Detta har, som vi beskrivit, varit svårt pga regelsystemens komplexitet. att CSN kraftigt förstärker sina insatser för att utbilda/informera andra aktörer inom utbildningssystemet. Dessa finns närmare den bidragssö- kande i dennes tidiga planering och bör därför kunna bidra till att CSNs dels får in ansökningar med mindre fel dels får in mindre frågor från de bidragssökande. 7Orsaker till myndighetens effektivitetsproblem – analysmodell Vi diskuterade i förra kapitlet externa och interna orsaker till att be- handlingen av vuxenstudiestödsärenden sammanlagt tar så . Vi vidgar i detta kapitel perspektivet till att analysera orsakerna bakom myndighetens samlade effektivitetsproblem. Vi tror att man även här kan se orsakerna som en kombination av externa och interna faktorer. Även CSNs historia har stor betydelse för den kultur man har , den bild man har av sig själv, den huvudsakliga styrningsmodellen och sättet att hantera problem. Vi konstaterar i denna rapport, att -måluppfyllelsen visserligen har förbättrats, men att man kan sätta frågetecken för stabiliteten i måluppfyllelsen, -vissa mål fortfarande inte uppfylls -tillströmningen av ärenden är fortsatt hög och ev ökande -andelen onödiga ärenden alltför stor -kvaliteten, mätt som rättssäkerhet och likformighet har vissa brister -kvaliteten i information och service har vissa brister -tillgängligheten har ökat, men behöver ytterligare förbättras -personalen är sliten och kompetensutvecklingen släpar efter -ekonomistyrningen är inte på topp och viss typ av kostnadsinforma- tion går inte att få fram. -kostnadfördelningen i organisationen kan ifrågasättas Vi ställer med anledning av detta frågan, vad som är orsaken. Figur 2 nedan visar översiktligt de faktorer som kommer ett behandlas i detta kapitel. Figur 2 Orsaker till effektivitetsproblem Komplexa regelsystem utan inbördes harmoniering Styrning, ledning, Personal/kompetens/ En del av CSNs effektivitetsproblem går att hänföra till regelsystem, volymer, kundgrupper, personal, 2000-anpassning av datasystem samt beroendet av externa aktörer. Därom är CSN och utredningen överens. Andra problem, hävdar utredningen, beror på myndighetens styrning, ledning, planering och interna förvaltning. Här har CSN och utredningen skiljaktiga meningar, men CSNs ledning har givetvis valt strategier och ledningssystem mm, som de tror på. De ev negativa sidorna, uppfattas antingen inte av ledningen och /eller också anser ledningen, att den valda modellen, trots ev negativa sidor, ändå är överlägsen andra modeller. Figuren är starkt förenklad och pilarna anger bara, att en faktor bi- drar till att förklarade effektivitetsproblem som finns. Det finns säkert ytterligare faktorer, som vi inte tagit med i figuren, som också har bety- delse. Vi tror dock att vi fångat de viktigaste. CSNs chefer och personal har själv i projektarbeten kommit fram till liknande problemanalyser, vilket också styrker figurens relevans12. Den relativa tyngden hos olika faktorer är svår att fastställa. Det är emellertid vår absoluta övertygelse, att de onödigt komplexa regelsystemen har den avgjort största betydelsen och också direkt är orsak till att andra faktorer t.ex. ökade volymer, tele- fonsamtal, styrning och ledning i sin tur blivit problematiska. Vi går i de följande kapitlen in på dessa olika orsaker. De förslag, som vi för fram, för att avhjälpa de nuvarande problemen, beskrivs dels i varje kapitel dels i ett avslutande analyskapitel, där vi ser organisationen även i ett framtids- och ett omvärldsperspektiv. 12a) CSN . b)Den viktigaste frågan (material från chefsseminarium vid CSN) 8 Statsmakternas styrning av CSN Myndighetens administration finansieras dels via anslag dels via av- gifter. De senare skapar felaktiga incitament och osäkerhet i planeringen De alltför komplexa regelverk som styr CSNs verksamhet har negati- va konsekvenser för CSN, andra medverkande myndigheter och organi- sationer samt för de bidragssökande. Regelverken har ändrats ett mycket stort antal gånger. Detta har dock, på det hela taget, inte lett till förenklingar. CSNs detaljstyrda regelverk är svårt att förena med utbildningssys- temets mer målstyrda och decentraliserade regelverk. Det finns en risk för att utbildningspolitiska mål kommer i bakgrunden. CSN har föreslagit olika typer av förenklingar, men endast i begrän- sad utsträckning vunnit gehör. ·att finansieringen via avgifter av CSNs administration av låneverk- samheten upphör. Vi föreslår att statsmakterna överväger att ersätta avgiftsfinansieringen med anslagsfinansiering. ·att CSN tillsammans med departementet försöker finna former för en utökad dialog Statsmakternas styrning av CSN sker genom lagar och förordningar gällande både CSN och dess bidrags- och återbetalningssystem, genom resurstilldelning och finansieringsmodell, genom mål- och resultatstyr- ning samt genom en dialog mellan departement och CSNs ledning. 8.1Styrning genom lagar och förordningar CSN styrs förutom av de generella bestämmelser som gäller alla myn- digheter, genom 10 olika lagar och förordningar. Därutöver måste CSN ta hänsyn till uttalanden i propositioner och riksdagsskrivelser. Myndigheten är vidare bemyndigad att till lagar och förordningar ut- färda tillämpningsföreskrifter och allmänna råd. En genomgång av lagar och förordningar visar, att dessa –1997 sammanlagt har ändrats minst 150 gånger. Ändringarna föranleder givetvis ofta följ- dändringar i CSNs egen författningssamling. Två typer av problem har, som vi tidigare nämnt, särskilt lyfts fram i våra diskussioner med CSNs personal. 1.Regelsystemen är komplexa, svårtolkade och dåligt harmonierade med varandra. Exempel på detta ges i kap 6 i det föregående. 2.Beslut fattas ibland så sent, att myndigheten har stora svårigheter att få ut blanketter och information, att utfärda tillämpningsföreskrifter och allmänna råd, att utbilda sin personal och att föra ut information till andra aktörer. Konsekvenserna av ovanstående är bl.a. följande om man ser det dels ur de studerandes och övriga berörda aktörers perspektiv, dels ur CSNs perspektiv. Med övriga aktörer menar vi här skolor, informationscentra, arbetsförmedlingar, försäkringskassor och a-kassor. Problem för studerande, utbildningsanordnare och CSNpga av re- gelsystemen Svårt få tag på rätt info Svårt orientera sig i info Förstår ej anvisningar Fyller i fel på blanketter Skickar in fel blanketter Skickar in onödiga ansökningar Ringer eller besöker CSN Skolor, Af, A-kassa m.fl. Svårt att hålla info aktuell Svårt att nå CSN på telefon Vågar inte hjälpa studenter ej alltid kompetens och tid hjälpa studenterna onödiga, ofullständiga och Eftersom detta kommenteras i andra sammanhang i rapporten, begränsar vi oss här till den korta information som ges i figuren. Vår slutsats är alltså, att de krångliga regelsystemen i sig får kon- sekvenser för studenter, skolor mm och för CSN. Konsekvenserna är negativa både för att de leder till minskad likformighet och rättssäkerhet samt till långa handläggningstider. Dessutom leder de till att handläggar- nas arbetssituation blir mycket pressad och att handläggarna upplever negativ stress och känsla av otillräcklighet. Reglernas negativa inverkan förstärks av andra faktorer som vi nämnt i kapitel 7. av handläggningsprocessen kring vuxenstudiestöden och hur den hänger samman med regelsystemets utformning. 8.1.1Varför ser då regelsystemen för vuxenstudiestöden ut som de gör? Utbildnings- och arbetsmarknadspolitiken är två expansiva politikområ- den. Utbildningen har lyfts fram som en nödvändig lösning för att ut- veckla kompetensen hos befolkningen och öka förutsättningarna att hantera arbetslöshetsproblem och kompetensproblem i näringslivet. Ett kärvt statsfinansiellt resursläge har tvingat fram försiktiga och inte alltför dyra lösningar. Successiva insatser från de olika politikområ- dena har fogats samman till en mindre lyckad helhet, om man ser det ur perspektivet ett lätt begripligt och hanterligt regelverk.