sou · GMB311 · 1999-01-01 00:00:00 — Genom beslut bemyndigade regeringen statsrådet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över det statliga stödet till kompletterande skolor (dir. 1997:42), Till särskild utredare utsågs generaldirektören glund. Som sekreterare förordnades undervisningsrådet och som experter skolrådet , , departements- sekreteraren , , utredaren , , utredaren , Hög- skoleverket, förbundssekreteraren , Svenska kommun- förbundet, kammarrättsassessorn , och kammarrättsassessorn , Utbildningsdepartemen- tet. Ansvarig för produktionen av heloriginal har varit. Den särskilda utredaren får härmed överlämna sitt betänkande, Fri- stående utbildningar med statlig tillsyn inom olika områden. Nuläge, en sammanfattande beskrivning 1.1Nuvarande definition enligt förordningen om kompletterande Fristående kompletterande skolor och EG-rätten Ansökan om statlig tillsyn Beslut om statlig tillsyn Problem med nuvarande regelsystem Nuvarande fristående kompletterande skolor och eventuellt /teater/musik Reklam/marknadskommunikation/mode Kost/hälsa/konsumentekonomi Gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning Utbildningarnas nivå och plats i utbildningssystemet Utbildningarnas nivå och plats i utbildningsväsendet Svenska mervärdesskatteregler fram /97 Regeringens proposition 1996/97:10 Effekter av de ändrade mervärdesskattereglerna Bakgrund till förslaget till kriterier Fristående utbildningar med statlig tillsyn – ny definition Kriterier för statligt stöd till friståe nde utbildningar inom Analys av kompletterande skolor mot föreslagna tre Gemensamma kriterier för alla tre grupperna Gemensamma kriterier för grupperna 2–3 Ytterligare kriterier för grupperna 2–3 Utbildningar som inte uppfyller krav för grupp 1 Vad menas med en kompetent lärare? Statens ansvar för kompletterande skolor Kommunernas ansvar för kompletterande skolor Statsbidragets betydelse för de kompletterande skolorna Former för nuvarande studiestöd Hur fungerar studiestöden ? Från ansökan till beslut – nuvarande arbets- och Behov av ny beslutsordning Från ansökan till beslut – förslag Alternativa möjligheter att överklaga Om verkets beslut inte innefattar civil rights Beslut enligt kriterierna för grupp 1 Beslut enligt kriterierna för grupperna 2 och 3 Nuvarande regler för tillsyn Ökning av antalet överklaganden Resurser till studiestöd och statsbidrag Bilaga 2 Definitioner – tillsyn, utvärdering och uppföljning Bilaga 5 Kriterieförslag enligt översyn En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till kompletterande skolor, dir. 1997:42, bilaga 1. –utarbeta en tydlig definition av begreppet kompletterande skola –analysera kompletterande skolors roll inom utbildningssystemet och deras avgränsning från och förhållande till det offentliga skolväsen- det, högskolan och till annan yrkesutbildning –analysera statens och kommunernas ansvar för kompletterande skolor –se över formerna och kriterierna för statligt stöd samt överväga hur besluten skall tidsbegränsas –analysera vilka effekter beslutet att införa mervärdesskatt inom utbildningsområdet har för kompletterande skolor –utreda frågan om rätt till studiestöd för elever i kompletterande skolor –lämna förslag på hur det statliga stödet till kompletterande skolor skall administreras. De kompletterande skolorna fyller en viktig funktion genom sitt varie- rande utbud av utbildningar. Sökandeintresset är ofta stort . Den miljö som kompletterande skolor nu driver sin verksamhet i beskrivs i korthet i kapitel 1 liksom de problem som nuvarande regelsystem medför. Gräns- dragningen mellan snarlika utbildningar inom offentlig och privat sektor är oklar och de ekonomiska villkoren är olika. Utbildningarna är ofta eftergymnasiala. Det pedagogiska ledarskapet är oklart. Nuvarande förordning om kompletterande skolor är inte anpassad till den situation som uppstått för privata utbildningsanordnare i och med beslutet om mervärdesbeskattning av utbildning. Utrymmet för statligt stöd till kompletterande skolor är begränsat. En sammanställning över nuvarande fristående skolor och jämförbara utbildningar finns i kapitel 2. En diskussion om kompletterande utbild- ningars nivå i utbildningssystemet förs i kapitel 3 och i kapitel 4 redovi- sas bakgrunden till att utbildning mervärdesbeskattas . Förslag på ny benämning Begreppet kompletterande skolor ersätts med fristående utbildningar med statlig tillsyn inom olika områden , t.ex. fristående bildkonstut- bildning med statlig tillsyn, kapitel 5. Vid de kompletterande skolorna finns också utbildningar som inte har statlig tillsyn, varför det är utbild- ningen och inte skolan som skall lyftas fram. Utbildningarna är också ofta eftergymnasiala och kompletterar inte gymnasieutbildningar. Förslag till kriterier för erkännande En utbildning skall kunna erkännas som en fristående utbildning med statlig tillsyn inom ett visst område om den uppfyller kriterierna för en av tre grupper: Grupp 1 Fristående utbildningar med statlig tillsyn Grupp 2 Fristående utbildningar med statlig tillsyn och som berättigar till studiestöd Grupp 3 Fristående utbildningar med statlig tillsyn, statsbidrag och som berättigar till studiestöd . I kapitel 6 beskrivs kriterierna för varje grupp med förklaringar. Analys av nuvarande kompletterande skolor mot förslag En analys av nuvarande kompletterande skolor mot de föreslagna tre grupperna görs i kapitel 7. Endast ett fåtal skolor har utbildningar som inte uppfyller kriterierna för grupp 1 vad avser omfattning . En del kriterier är av den arten att huvudmännen för utbildningarna kommer att anpassa sig till dessa. I samband med beslutet om statlig tillsyn görs bedömningen av om en utbildning kan anses vara nationellt värdefull eller nationellt särskilt värdefull. Få huvudmän uppfyller kriteriet att regelbundet utvärdera utbildningarna med statlig tillsyn. I kapitel 8 förs en diskussion om vad som bör utmärka en kompetent lärare på en fristående utbildning. Av kapitel 9 framgår att det måste ställas höga krav på fristående ut- bildningar med statlig tillsyn. Ett uppfyllande av flertalet av kriterierna är en förutsättning för godtagbar kvalitet på utbildningarna oavsett grupp. Statens och kommunernas ansvar Statens och kommunernas ansvar för kompletterande skolor behandlas i kapitlen 10 och 11. Utredaren anser att staten har ansvar för att har ett mångsidigt och flexibelt utbildningssystem och att det måste ställas vissa krav på utbildningar som skall ha statligt stöd. Det finns inte skäl att ålägga kommunerna skyldighet att utbetala stöd till friståen- de utbildningar, särskilt inte i nuvarande ekonomiska läge. Däremot anser utredaren att det bör stå kommunerna fritt att på olika sätt stödja verksamheten vid fristående utbildningar. I kapitel 12 lämnas en beskrivning av nuvarande statsbidragssystem till kompletterande skolor och begreppet årselevplats. Kapitel 13 innehåller förslag om framtida statsbidrag. Statsbidrag föreslås kunna utgå till utbildningar som bedöms vara nationellt särskilt värdefulla och uppfyller de flesta kriterierna enligt grupp 3. bör också i fortsättningen besluta om en ram för statsbidrag till friståen- de utbildningar. Denna ram bör fastställas för en treårsperiod. En för- nyad prövning görs av alla beslut som gäller utbild- ningar som under gångna perioden varit berättigade till statligt stöd i grupperna 2 och 3. föreslås besluta om fördelning av statsbidragen efter bedömning av ansökan. Statsbidraget skall bestå av ett grundbidrag och ett tilläggsbi- drag. Grundbidraget skall utgå med samma belopp till varje utbild- ning. Tilläggsbidraget utgår efter prövning av behovet till respektive erkänd utbildning. Bidragens storlek avgörs av den beslutande myndigheten. Beslut om statsbidrag fattas . Statsbidragsberättigade utbildningar bör ha möjlighet att söka statliga medel för utveckling. Beslut om användningen av extra statsbidrag till kompletterande skolor fattas av regeringen. föreslås i fortsättningen fatta dessa beslut. Även fortsättningsvis bör Handarbetets Vänners skola i och Sätergläntan, Handarbetets gård, i erhålla statsbi- drag för anordnande av korttidskurser. I kapitel 14 redogörs för bakgrunden och motiveras förslaget. Nuvarande studiestödssystem beskrivs i kapitel 15. Utbildningar som ur ett nationellt perspektiv bedöms som värdefulla, grupp 2, och särskilt värdefulla, grupp 3, skall berättiga t ill studie-stöd. Regeringen fastställer en totalram i form av årselevplatser vid fristående utbildningar. anger efter bedömning av ansökan eller i sam- band med förnyad prövning antalet årselev-platser vid varje utbildning. Detta framgår av kapitel 16. Vidare förslås att ungdo- mar som slutfört en gymnasieutbildning skall ha rätt till stu- diemedel . Förslag till ny beslutsinstans och beslutsordning Den arbets- och beslutsordning som gäller för ansökan om att bli komp- letterande skola framgår av kapitel 17. Förslag till ny beslutsinstans och beslutsordning finns i kapitel 18. Beslut om erkännande av fristående utbildningar fattas av . Vid behov skall verket fatta beslut efter samråd med annan myndighet eller sakkunnig från det aktuella utbildningsområdet. Ansökan om erkännande enligt grupp 1 kan göras löpande medan ansökan enligt grupperna 2 och 3 inlämnas t ill året innan utbildningen avses att starta. Beslut om statlig tillsyn enligt grupp 1 bör fattas från det att ansökan kommit in. Beslut om erkännande enligt grupp 1 gäller . Huvudmannen ansöker om fortsatt statlig tillsyn. Beslut enligt grupperna 2 och 3 fattas det år ut- bildningen avses att starta vid ett och samma tillfälle. Ett beslut om erkännande skall gälla i högst . En förnyad prövning görs av alla beslut gällande utbildningar som varit berättigade till statligt stöd enligt kriterierna för grupperna 2 och 3. Utredaren föreslår att beslut om statlig tillsyn enligt kriterierna för grupp 1 skall kunna överklagas t ill allmän domstol. Beslut om statlig tillsyn enligt kriterierna för grupperna 2 och 3 skall inte kunna överklagas . Bakgrund och motiv framgår av kapitel 19. har ansvar för tillsyn av kompletterande skolor. Nuva- rande regler för tillsyn och den utvidgning av antalet utbildningar med statlig tillsyn som blivit en följd av beslut om mervärdesskatt på utbildning beskrivs i kapitel 20. föreslås också i fortsättningen ansvara för den statliga tillsynen av fristående utbildningar inom olika områden, kapitel 21. Vid behov skall tillsynen utövas i samråd med annan myndighet eller sakkunnig från det aktuella utbildningsområdet. Statlig tillsyn av utbildningar erkända enligt kriterierna för grupp 1 skall kunna genomfö- ras genom ett enkelt förfarande, t.ex. utifrån insända dokument och/eller enkla enkäter. Statlig tillsyn av utbildningar erkända enligt kriterierna för grupperna 2 och 3 görs genom dokumentstudier och tillsynsbesök vid skolorna. Utredningens förslag kommer att kräva ökade resurser med anledning av ökat antal ansökningar om att få utbildningar ställda under statlig tillsyn och därav ökat antal tillsynsärenden, vilket framgår av kapitel 22. Möj- ligheten att överklaga beslut om erkännande enligt grupp 1 kan komma att kräva ökade resurser. De ökade kostnaderna får rymmas inom den beslutade statsbidragsramen. Förordning om statligt stöd till fristående utbildningar inom olika områden Regeringen föreskriver följande. 1 § Huvudmannen för en fristående utbildning skall vara en enskild fysisk eller juridisk person. 2 § Huvudmannen för en fristående utbildning kan få statligt stöd i form av 2.en förklaring om att utbildningen berättigar eleverna till studiestöd enligt studiestödslagen (1973:349), och Det statliga stödet enligt punkt 1 kan kombineras med stöd enligt punkt 2 eller punkterna 2 och 3. 3 § Beslut om statligt stöd fattas av . När det behövs skall fatta beslut först efter samråd med annan myndighet eller sakkunnig från det aktuella utbildningsområdet. Besluten skall begränsas till att avse en bestämd tid, dock högst . I besluten skall anges till vilket område den aktuella utbildningen hör. skall i sin författningssamling publicera en aktuell förteckning över de utbildningar som beviljats statligt stöd enligt denna förordning. 4 § Utbildningen skall utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar inom utbildningen skall främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår gemensamma miljö. Särskilt skall den som verkar inom utbildningen 1.främja jämställdhet mellan könen, 2.främja elevinflytande, samt 3. aktivt motverka alla former av kränkande behandling såsom mobbning och rasistiska beteenden. 5 § I denna förordning avses med årselevplats: en elevplats på en heltidsutbildning , bidragsår: det kalenderår för vilket bidrag lämnas. 6 § Om en utbildning byter huvudman skall detta anmälas till . 7 § Den statliga tillsynen av en utbildning som tillerkänts statligt stöd enligt denna förordning utövas av . I sin tillsynsverk- samhet skall få tillträde till utbildningslokalerna för att kunna genomföra en nspektion av verksamheten. Om det krävs särskilda kunskaper och erfarenheter för att kunna ut- öva tillsyn beträffande en viss utbildning skall begära hjälp av en annan myndighet. skall ha en mer omfattande tillsynsverksamhet i frå- ga om de utbildningar som erhållit statligt stöd enligt 2 § punkterna 2 och 3 jämfört med de utbildningar som enbart erhållit statligt stöd i form av statlig tillsyn. 8 § För att få stå under statlig tillsyn krävs det att utbildningen har en omfattning om minst lärar/handledarledd undervisning under högst och att utbildningen följer bestämmelserna i 12–15 §§. 9 § För att en utbildning skall kunna förklaras berättiga eleverna till studiestöd krävs dels att den är värdefull ur nationell synpunkt, dels att den har en omfattning om minst lärar/handledarledd undervisning under minst en termin. Vidare krävs att utbildningen följ-er bestämmelserna i 12–17 §§. 10 § Statens skolverks beslut skall avse ett visst antal årselevplatser. 11 § För att få statsbidrag krävs dels att utbildningen är särskilt värde- full ur nationell synpunkt, dels att utbildningen varar och att den har en omfattning om minst lärar/handledarledd undervisning per läsår. Vidare krävs att utbildningen följer bestämmel- serna i 12–17 §§. Statens skolverks beslut om statsbidrag skall avse ett visst antal års- elevplatser. Villkor för statligt stöd 12 § För att få stå under statlig tillsyn skall utbildningen 1.ha en ansvarig person som leder utbildningen, 2.ha fastställda inträdesvillkor och urvalsgrunder som är relevanta förhållande till utbildningens nivå och inrik tning, 3.ha kompetenta lärare, 4.avslutas med att eleven får ett betyg, intyg eller examensbevis som beskriver utbildningens innehåll och de uppnådda målen, samt 5.ha tillgång till ändamålsenliga lokaler och adekvat u trustning. 13 § Huvudmannen för utbildningen är skyldig att för uppföljning och utvärdering lämna de uppgifter om verksamheten som föreskriver. Detsamma gäller sådana uppgifter som be hövs för Skolver- kets nationella utvärderings- och utvecklingsprojekt. 14 § Huvudmannen för utbildningen skall ha en plan som beskriver utbildningens innehåll och mål samt hur målen skall förverkligas. 15 § Huvudmannen får endast ta ut elevavgifter som är skäliga med hänsyn till de kostnader som utbildningen har, förutsatt att kostnaderna i sig kan anses rimliga för verksamheten. Ytterligare villkor för att utbildningen skall berättiga till studie-stöd respektive statsbidrag 16 § För att utbildningen skall förklaras berättiga eleverna till studie- stöd respektive statsbidrag krävs, förutom att den följer bestämmelserna i 8–11 §§, att den 1.har en styrelse eller ledningsgrupp, 2.bedrivs efter kursplaner som godkänts av , samt att den 3.har en av styrelsen eller ledningsgruppen fastställd plan för hur kompetensutvecklingen av personalen samt hur uppföljningen och utvär- deringen av den egna verksamheten skall ske. 17 § Antalet studerande på en utbildning får inte överstiga det antal som beslutats enligt 10 och 11 §§. 16 Författningsförslag SOU 1998:11 18 § Ansökan om statligt stöd inges till . För stöd enligt 2 § första stycket 1 kan ansökan lämnas löpande un- der året. Beslut om stöd skall fattas från det att an- sökan kom in, om inte särskilda skäl föranleder annat. När ansökan om stöd enligt 2 § första stycket 1 ingår som en del i en ansökan om stöd enligt 2 § första stycket 2 och 3 skall tredje och fjärde styckena i denna paragraf tillämpas. Ansökan om statligt stöd enligt 2 § första stycket 2 och 3 skall vara inkommen till kalenderåret innan det begärda stödet skall utges. Beslut om statligt stöd enligt 2 § första stycket 2 och 3 skall fattas under läsåret, dock , om inte sär- skilda skäl föranleder att beslutet måste fattas . Återkallande av det statliga stödet 19 § får besluta att det statliga stödet skall upphöra, om utbildningen inte längre uppfyller kraven eller om huvudmannen inte iakttar sina skyldigheter enligt denna förordning. Ett återkallande av det statliga stödet kan endast ske om bristerna inte avhjälpts efter påpekande för huvudmannen. skall besluta att det statliga stödet skall upphöra om huvudmannen för utbildningen begär det. 20 § Statsbidraget består av ett grundbidrag och ett tilläggsbidrag. Grundbidrag utgår med samma belopp per årselevsplats till alla bi- beslutar om grundbidragets storlek. Tilläggsbidrag utgår efter särskild prövning av en bidragsberättigad utbildnings kostnader. Vid fastställande av tilläggsbidragets storlek skall särskild hänsyn tas till utbildningens kostnader för lärare, lokaler och utrustning. 21 § Statsbidrag skall beräknas per årselevplats och bidragsår. skall inför varje bidragsår besluta om bidraget till utbildningen. 22 § skall utan rekvisition vid början av under bidragsåret betala ut en tolftedel av beloppet enligt 21 § till hu- vudmännen för de bidragsberättigade utbildningarna. Förnyad prövning av rätten till statligt stöd 23 § skall utföra en förnyad prövning av samtliga fristående utbildningars rätt till fortsatt statligt stöd. Statens skolverks beslut om eventuell rätt till fortsatt statligt stöd skall fattas enligt bestämmelserna i 18 §. 24 § Beslut av enligt 3, 19 och 23 §§ får, såvitt de avser statligt stöd enligt 2 § punkt 1, överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrä tten. Övriga beslut av enligt denna förordning får inte överklagas. Denna förordning träder i kraft . 1Nuläge, en sammanfattande beskrivning 1.1Nuvarande definition enligt förordningen om kompletterande skolor I nu gällande förordning (1996:1206 ) om fristående skolor och även i regeringsbeslut används beteckningen kompletterande skolor. Denna beteckning används i utredningen då det avser nu gällande förhållanden. I utredningens förslag används begreppet fristående utbildningar med statlig tillsyn inom olika områden. Ofta är det olika utbildningar vid de kompletterande skolorna som ställts under statlig tillsyn. Vid de aktuella skolorna kan också bedrivas utbildningar som inte har statlig tillsyn. De kompletterande skolorna bedriver utbildning på gymnasienivå el- ler eftergymnasial nivå. Enligt propositionen 1992/93:230, Valfrihet i skolan, skall de utgöra ett från nationell synpunkt värdefullt komplement till gymnasieskolan. Det kan dels innebära att de kompletterande skolor- na erbjuder i princip samma slags utbildning som finns i den reguljära utbildningen men med en speciell profil, dels att skolorna erbjuder utbildning som inte finns inom det reguljära utbildningsväsendet. Utbild- ningarna skiljer sig från gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenut- bildningen bl.a. genom att de saknar kärnämnen eller har sådana i mind- re omfattning än vad som krävs i gymnasieskolan. En del utbildningar vid de kompletterande skolorna kompletterar gymnasieskolans utbud men många utbildningar har utvecklats till att vara eftergymnasiala utbildningar. Fristående skolor har i mindre omfattning funnits i . En skola som är kompletterande skola har haft statsbidrag . Successivt har ett antal skolor ansökt hos regeringen om statsbi- drag till verksamheten. Många av utbildningarna med statsbidrag finns inom det estetiska området. De kompletterande skolorna fyller en viktig funktion genom att till- handahålla specifika och värdefulla utbildningar. Behovet av dessa utbildningar framgår bl.a. av det stora antalet elever som söker till utbildningar vid kompletterande skolor. Detta kan också ses som ett bevis på att utbildningarna anses hålla hög kvalitet. Förutom att eleverna får tillgång till utbildningar som kan utveckla kunskaper och färdigheter både inom personliga intresseområden och olika yrken finns det ofta ett stort engagemang för dessa utbildningar från branschorganisationer, intressegrupper och avnämare . Utbildningarna efterfrågas också därför att de kan ge användbar kunskap som kan tillföras andra yrkesområden än det eller de, som utbildningen direkt avser. Rätten att starta och driva en fristående skola över grundskolenivå är en del av den allmänna näringsfriheten i . Kostnaderna för en helt privat finansierad utbildning är dock ofta betydande för eleverna. När en skola vill ha stöd av samhället ställs vissa krav. Stöd enligt förordningen om fristående skolor som utgår till kompletterande skolor kan endast komma ifråga utifrån en klart konstaterad samhällsnytta och om utbildningen anses som värdefull eller särskilt värdefull ur nationell synpunkt samt med hänsyn tagen till samhällets ekonomiska möjligheter att utge sådant stöd. Enligt propositionen Valfrihet i skolan skall i princip det offentliga skolväsendet tillhandahålla all utbildning som är nödvändig från indivi- duella och samhälleliga utgång spunkter. I samma proposition lades förslaget om att fristående skolor över grundskolenivå men under högskolenivå skulle delas in i två gr upper, när det gäller prövning av offentligt stöd. Dessa gr upper är fristående gym- nasieskolor inklusive fristående gymnasiesärskolor och fristående komp- letterande skolor. De kompletterande skolorna skall för att ha rätt till offentligt stöd utgöra ett värdefullt komplement till gymnasieskolan i ett nationellt perspektiv. Lagstiftningen talar om kompletterande skolor medan utvecklingen har varit sådan, att det är olika utbildningar vid de kompletterande skolorna som har fått statligt stöd. Vid de aktuella skolorna kan således dels bedrivas utbildningar som har statlig tillsyn, dels utbildningar som inte har sådan tillsyn och som inte är erkända av det allmänna och för vilka utbildningsanordnarna inte har ansökt om statlig tillsyn. Den fristående skola som söker statligt stöd som kompletterande skola kan ställas under statlig tillsyn –om utbildningen omfattar minst en termins (16 veckors) effektiv undervisning –om utbildningen följer en läroplan samt kurs- och timplaner som godkänts av –om eleverna får betyg eller intyg över genomförd utbildning –om de elevavgifter som tas ut är skäliga –om huvudmannen lämnar de uppgifter om sin skolverksamhet som föreskriver för verkets uppföljning och utvärdering. En skola kan därutöver få statsbidrag om utbildningen i stället omfattar minst ett läsårs (32 veckors) heltidsstudier. Utbildningen skall då också anses som särskilt värdefull ur nationell synpunkt. Enligt propositionen Valfrihet i skolan innebär kravet på minst en termins (16 veckors) effektiv undervisning, minst 20 timmars undervis- ning . Kravet på minst ett läsårs heltidsstudier är 32 veckors effektiv undervisning under minst . Studerande vid utbildningar med statlig tillsyn har alltid haft rätt till studiestöd. beslutade att införa mervärdesskatt in- om utbildningsområdet. är därför utbildningstjänster generellt skattepliktiga. Från skatteplikt undantas dock enligt de nya reglerna i mervärdesskattelagen grundskole-, gymna- sieskole- och högskoleutbildning, som anordnas av det allmänna eller en av det allmänna för utbildningen erkänd utbildningsanordnare, samt utbildning som berättigar eleven till studiestöd.