sou · GMB313 · 1999-01-01 00:00:00 — 1996/97:175 föreslås dock att polisens rätt att stoppa fordon regleras i polislagen. Regleringen utgår från vad som anses vara gällande rätt. Bland annat skall det anges att polisen får stoppa fordon om det behövs för att genomföra husrannsakan i fordonet eller för att genomföra en fordons- eller förarkontroll samt för att reglera trafiken eller för att kontrollera fordon eller förare i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet. Frågor om lastsäkring och farligt gods är intimt sammankopplade med varandra. Det finns därför skäl för polisen att vid kontroll av lastsäkring även kontrollera förekomsten av farligt gods och vice versa. Ett sådant utnyttjande av polisens tillsynsbemyndigande torde vara mest effektivt både från trafiksäkerhetssynpunkt och resurssynpunkt. tillsyn enligt såväl järnvägssäkerhetslagen och lagen om transport av farligt gods utövas av , som ingår i . Om tillsyn i 21 § järnvägssäkerhetslagen (1990:1157) anges bl.a. att den som driver verksamheten skall lämna tillsynsmyndigheten de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för tillsynen samt ge myndigheten tillträde till anläggningar, fordon och annat materiel, lokaler och områden som berörs av verksamheten för de undersökningar som behövs för tillsynen. Enligt 10 § järnvägssäkerhetslagen skall spåranläggningar, spårtrafik och trafikledningsverksamhet med hänsyn till verksamhetens art och övriga förhållanden drivas så att skador till följd av verksamheten förebyggs. Vidare anges att de åtgärder och försiktighetsmått som behövs skall vidtas för att upprätthålla en betryggande säkerhet. Ovan nämnda bestämmelser är allmänt hållna och ger stora möjligheter att utöva tillsyn. Det torde bl.a. vara möjligt att bereda sig tillträde till järnvägsvagnar för att kontrollera lastsäkring, vilket som ovan nämnts kan vara ett sätt att upptäcka farligt gods. Någon rätt att öppna slutna försändelser ger emellertid bestämmelserna inte. I 6 kap. 5 § järnvägstrafiklagen (1985:192) ges däremot en möjlighet att undersöka innehållet i resgodskollin eller godsförsändelser om innehållet är okänt för järnvägen och det finns skäl att misstänka att de innehåller något som kan äventyra säkerheten i järnvägsdriften. har därmed en möjlighet att även undersöka innehållet i icke farligt gods-skyltade försändelser. I likhet med vad som ovan nämnts om tillsynen av vägtransporter kan bedriva farligt gods-tillsynen som en integrerad del av den tillsyn man i övrigt har att utföra. har i skrivelse framfört att befogenhet avseende tillsynen av farligt gods-transporter bör ändras så att den avser hela territoriet och inte som begränsas till transportenheter som landvägen förs in över rikets gränser eller anländer med färja. Med hänsyn till tullmyndigheternas verksamhetsområde i övrigt anser vi dock att dess tillsynsområde avseende vägtransporter av farligt gods allt- jämt bör vara knutet till in och utresa ur landet. Gränspassagerna är natur- liga kontrollpunkter. Tullmyndigheternas möjligheter att kontrollera farligt gods-transporter är störst när det gäller icke EU-transporter, d.v.s. sådana transporter som kommer från ett tredje land utanför EU. Farligt gods- tillsynen kan då ske i samband med kontroll av att deklarations- och uppgiftsskyldigheten enligt tullagen fullgjorts. Enligt 57 § tullagen (1994:1550) har en tullmyndighet möjlighet att bl.a. undersöka transport- medel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras. För interna EU-transporter är däremot tullmyndigheternas möjligheter att utöva tillsyn begränsade. För att undvika att tullmyndigheternas tillsyn av farligt gods-transporter uppfattas som diskriminerande i förhållande till andra EU-stater bör tillsynen ske i samråd med Polismyndigheterna som har ansvaret för tillsynen av vägtransporter med farligt gods i övrigt inom landet. Genom ett sådant samråd bör tillsynen kunna spridas över landet på ett icke diskriminerande sätt som tullmyndigheternas resurser kan tas till vara. Några ytterligare befogenheter utöver vad som följer av 12 § lagen om transport av farligt gods har dock inte tullmyndigheterna avseende interna EU-transporter. Detta betyder att tullmyndigheternas möjligheter att kontrollera icke farligt gods-skyltade transporter i dessa fall är begränsade. Här har större möjligheter genom att kombinera farligt gods-tillsynen med kontroll av lastsäkring. Detta förutsätter dock att kommer överens med om att tillsynen enligt 10 kap. 8 § fartygssäkerhetslagen (1988:49) även får skötas av samt att kommer överens med om att låta utöva farligt gods-tillsyn av transportenheter som ännu inte förts ombord på en färja. Tullmyndigheternas tillsynsområde bör således fortfarande vara knutet till landets gränspassager. Ordet gränskontroll kan dock tas bort i beskriv- ningen av tillsynsområdet eftersom det endast handlar om farligt gods-tillsyn och inte gränskontroll i egentlig bemärkelse. För att tillsynen inte skall uppfattas som diskriminerande bör det i förord- ningen om transport av farligt gods anges att tullmyndigheternas tillsyn skall ske i samråd med polismyndigheterna. På det sättet kan polismyn- digheterna och tullmyndigheterna planera tillsynen på ett sätt så att den sprids jämt över landet och inte uppfattas som diskriminerande. För att effektivisera tillsynen anser vi vidare att det är angeläget att kompetens kan utnyttjas fullt ut. Enligt utredningens direktiv skall överklagandebestämmelserna som finns i förordningen om transport av farligt gods flyttas över till lagen. Detta bör ske genom att 27, 28, 28 a och 29 §§ förordningen om transport av farligt gods förs över till lagen och där placeras som 18-21 §§ under en särskild rubrik Ö verklagande. Några andra ändringar är inte nödvändiga att göra i de aktuella överklagandebestämmelserna. Förslag: Bestämmelser om säkerhetsrådgivare föreslår vi skall införas i lagen om transport av farligt gods. Kravet på säkerhetsrådgivare skall omfatta samtliga transportslag. Säkerhetsrådgivaren skall ses som ett medel för företagen att följa de regler som gäller för transport av farligt gods och även i övrigt uppnå en hög säkerhet. Ansvaret för säkerheten skall dock alltjämt ligga på företagsledningen oavsett om säkerhetsrådgivare utsetts eller inte. Bestämmelserna om säkerhetsrådgivare skall därför inte omfattas av straffbestämmelserna i lagen om transport av farligt gods. För att höja säkerheten vid transport av farligt gods har EU antagit ett di- rektiv om utnämning av och kompetens hos säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar. Utredningen har fått i uppdrag att undersöka och lägga fram förslag på lagstiftning som krävs i anledning härav. Enligt artikel 1 i direktivet skall varje företag som utför transporter av farligt gods eller lastar eller lossar farligt gods utse en eller flera säker- hetsrådgivare. Att direktivet inte endast avser transport av farligt gods utan även lastning och lossning innebär att inte endast transportföretag berörs av direktivet utan också avsändare och mottagare i den mån de utför lastning och lossning av farligt gods. I artikel 2 definieras begreppen företag, säkerhetsrådgivare för transport av farligt gods, farligt gods och berörda verksamheter. Enligt artikel 3 får medlemsstaterna föreskriva att direktivet inte skall till- lämpas på företag: a.vars berörda verksamhet gäller transport av farligt gods med transportmedel som tillhör militären eller som sker under militärens ansvar, eller b.vars berörda verksamhet gäller sådana begränsade kvantiteter per transportenhet, som understiger de mängder som fastställts i marginalanteckningarna 10010 och 10011 i bilaga B i direktiv /55/EG (det s.k. ADR-direktivet), eller c.vars huvud- eller biverksamhet inte består av transport av farligt gods eller lastning eller lossning i samband med sådan transport, men som tillfälligt genomför nationell transport av farligt gods eller utför lastning eller lossning i samband med sådan transport och där risken för fara eller miljöförstöring är minimal. Av artikel 4 framgår att säkerhetsrådgivarens huvuduppgift är att under företagsledningens ansvar se till att den del av transportkedjan som före- taget har ansvar för sker enligt tillämpliga bestämmelser och under bästa möjliga säkerhetsförhållanden. Säkerhetsrådgivarens arbetsuppgifter anges närmare i bilaga I till direktivet. Om en olycka som skadat människor, egendom eller miljö inträffar under transport, lastning eller lossning av far- ligt gods vid ett företag skall säkerhetsrådgivaren enligt artikel 7 upprätta en olycksrapport och lämna denna till företagsledningen eller i förekommande fall till en lokal myndighet. Säkerhetsrådgivaren har således inget personligt ansvar för säkerheten vid företaget. Detta ansvar vilar i stället på företagsledningen. Säkerhetsrådgi- varens uppgift är att följa upp säkerhetsrutinerna i företaget och att göra företagsledningen uppmärksam på eventuella brister i säkerheten samt rap- portera om inträffade olyckor. Om en olycka inträffar till följd av fel och brister i säkerheten är det således företagsledningen som i första hand är ansvarig. Införandet av säkerhetsrådgivare innebär inte att företags- ledningen kan friskriva sig från sitt ansvar för säkerheten. En säkerhetsrådgivare skall enligt artikel 5 ha en särskild utbildning som skall bekräftas med ett särskilt utbildningsintyg. Inom EU pågår ett arbete med ett särskilt direktiv om examination av säkerhetsrådgivare. Utbildningens syfte är att ge säkerhetsrådgivaren erforderliga kunskaper om de risker som är förenade med transport av farligt gods, om lagar, förordningar och föreskrifter som är tillämpliga för det eller de berörda transportslagen samt om de arbetsuppgifter som i övrigt åligger säkerhetsrådgivaren enligt ovan. Det prov som de blivande säkerhetsrådgivarna måste avlägga skall innehålla vissa obligatoriska moment som anges i bilaga II och utbildningsintyg skall utformas i enlighet med bilaga III. Ett utbildningsintyg skall enligt artikel 6 vara giltigt . Därefter för- längs intyget automatiskt med i taget om innehavaren under det år som föregår intygets sista giltighetsdag genomgått repetitionsutbildning eller har godkänts vid ett prov som godtagits av behörig myndighet. Bestämmelser om transport av farligt gods finns i svensk lagstiftning i lagen och förordningen om transport av farligt gods samt därtill knutna myndighetsföreskrifter. Den svenska regleringen om säkerhetsrådgivare bör därför ske inom ramen för nämnda lagstiftning. Direktivet är som framgår ovan begränsat till att gälla för transport av farligt gods på väg, järnväg eller inre vattenvägar medan lagen om transport av farligt gods omfattar samtliga transportslag. Säkerhetsrådgivardirektivet är emellertid ett minimidirektiv och det finns därför inget som hindrar att vi i den svenska lagstiftningen låter reglerna om säkerhetsrådgivare även omfatta sjö- och lufttransporter. Några avgörande skäl till varför inte även dessa transporter skall omfattas har utredningen inte funnit. Vi anser således att de svenska reglerna om säkerhetsrådgivare bör ha samma tillämpningsområde som lagen om transport av farligt gods i övrigt. I likhet med Hot- och riskutredningen anser vi att en rambestämmelse bör införas i lagen om transport av farligt gods som anger behovet av säkerhets- rådgivare samt deras huvudsakliga uppgift enligt artikel 4 och 7. I olycksrapporteringen enligt artikel 7 bör även ingå att rapportera tillbud. Ö vriga bestämmelser i anledning av direktivet och dess bilagor kan ges i förordning och myndighetsföreskrifter. Ett bemyndigande härom bör införas i nämnda rambestämmelse. Något förslag på förordningstext kommer vi inte att ge. Vad som skall regleras i förordning eller myndighetsföreskrifter får i stället avgöras av regeringen och berörda myndigheter. Säkerhetsrådgivarens arbetsuppgifter kommer inte att omfattas av straff- bestämmelsen i 16 § lagen om transport av farligt gods. Företagsledningen kan inte genom att utse en säkerhetsrådgivare friskriva sig från sitt ansvar för säkerheten. Detta innebär naturligtvis inte att säkerhetsrådgivaren kan göra vad som helst utan att kunna straffas. Ä ven han är ansvarig för att han följer gällande bestämmelser och instruktioner. Han är däremot inte ansvarig för om företaget där han verkar bryter mot säkerhetsbestämmelser. Det är väsentligt att klarlägga att säkerhetsrådgivaren är ett medel för att säkerställa en hög säkerhet i samband med transport av farligt gods och inte en medel för företagsledningen att befria sig från ansvar för hanteringen. Företagsledningens eventuella underlåtenhet att utse säkerhetsrådgivare bör inte vara straffbart. I stället bör företaget enligt 13 § lagen om transport av farligt gods föreläggas att utse en säkerhetsrådgivare. Ett sådant föreläggande bör som regel förenas med vite. Med hänsyn till att de säkerhetsrådgivare som skall utses enligt direktivet först behöver viss utbildning bör genomförandet av direktivet ske i två steg. Detta kan ske genom att det i ikraftträdandebestämmelser anges att ovan nämnda rambestämmelse om säkerhetsrådgivare först endast skall tillämpas avseende utbildning. Inom en rimlig tidsrymd bör sedan bestämmelsen i övrigt träda i kraft. Om det inledningsvis skulle bli en alltför stor anhopning av utbildningssökande bör det finnas en möjlighet att få anstånd för de företag vars säkerhetsrådgivare inte hunnit bli godkända. Bestämmelser härom kan ges i förordning eller myndighetsföreskrifter. Några andra lagstiftningsåtgärder bedömer utredningen inte som nödvän- diga i anledning av säkerhetsrådgivardirektivet. När det gäller möjligheten att undanta vissa typer av transporter enligt arti- kel 3 anser vi att den möjligheten inte bör utnyttjas för militära transporter eller transporter under militärt ansvar. I enlighet med vad vi ovan anfört angående genomförandet av Seveso II och ratifikationen av Industriolyckskonventionen bör i allt väsentligt samma regler gälla för militär och civil verksamhet. är ansvarig myndighet för landtransporter av farligt gods medan är ansvarigt för sjötransporter och Luftfartsver- ket för lufttransporter. Utredningen har emellertid, som tidigare nämnts, föreslagit att skall bli ansvarig myndighet för samtliga transportslag. Vi anser därför, under förutsättning att föreslagen förändring genomförs, att även bör blir ansvarig myndighet för att fastställa kunskapskraven och förrätta examination av säkerhetsrådgivare och utfärda utbildningsintyg. Den utbildning som de blivande säkerhetsrådgivarna skall genomgå behöver dock inte nödvändigtvis ske i regi utan kan lika gärna ske privat. Bestämmelser om kunskapskrav kan meddelas i myndighetsföreskrifter. Några särskilda krav om hur kunskaperna skall inhämtas bör dock inte meddelas. är att de som utses till säkerhetsrådgivare kan visa att de har erforderliga kunskaper. För att förbättra underlaget för statistik om farligt gods-olyckor och tillbud om sådana bör en skyldighet för företagen att rapportera olyckor och tillbud till ansvariga centrala myndigheter införas i lagen om transport av farligt gods. Därmed skulle myndigheternas möjligheter att förbättra säkerheten och minska antalet olyckor öka. 14Ansvar och befogenheter vid miljöräddningsoperationer till sjöss Utredningen har fått i uppdrag att överväga behovet av klarläggande i lag- stiftningen avseende ansvar och befogenheter vid miljöräddningsoperationer till sjöss. , , , , och har gemensamt utarbetat en rapport - Det svenska oljeskadeskyddet inför 2 000-talet - som anger målen för olje skadeskyddet till sjöss. Regeringen har i prop. 1996/97:11 om beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred anslutit sig till myndigheternas förslag till mål för verksamheten. I rapporten föreslås bl.a. att räddningstjänstlagen ändras eller kompletteras på följande punkter. 1.Räddningstjänstbegreppet vid miljöräddningsoperationer till sjöss. 2.Ansvaret för räddningsinsatser i hamn. 3.Utnyttjande av hamn för skadat fartyg. 5.Nödbogsering av fartyg. Räddningstjänstlagen innehåller föreskrifter om hur samhällets rädd- ningstjänst skall organiseras och bedrivas. Ansvaret för räddningstjänsten tillkommer, liksom ansvaret för upprätthållandet av lag och ordning, tradi- tionellt det offentliga. är uppdelad i och stat- lig räddningstjänst. Enligt 6 § räddningstjänstlagen svarar varje kommun för räddningstjänsten inom sitt område under förutsättning att det inte är fråga om statlig rädd- ningstjänst. Den statliga räddningstjänsten omfattar enligt 25-27b §§ rädd- ningstjänstlagen fjällräddningstjänst, flygräddningstjänst, sjörädd- ningstjänst, efterforskning av försvunna personer i andra fall samt miljö- räddningstjänst till sjöss. har ansvaret för miljöräddningstjänsten till sjöss. Arbetet karaktäriseras dock av långtgående samverkan mellan ett flertal myndighe- ter och organisationer. Således berörs , , länsstyrelserna, och inte minst kommunernas rädd- ningstjänst. Den kommunala räddningstjänsten tar över rädd- ningstjänstansvaret när oljan eller kemikalierna nått stränderna. Målsättningen för miljöräddningstjänsten till sjöss är att genom ett snabbt agerande kunna förhindra eller begränsa ett olje- eller kemikalieutflöde och samla in så mycket av oljan som möjligt till havs. Om oljan når kusten blir både skadorna i miljön och kostnaderna för bekämpningen betydligt större. Begränsningsåtgärder skall därför kunna påbörjas senast efter larm, och bekämpningsåtgärder skall kunna inledas senast efter Vid andra kemikalieolyckor till sjöss skall en insats kunna påbörjas efter larm. 14.1Räddningstjänstbegreppet vid miljöräddningsoperationer till sjöss Förslag: För att effektivisera oljeskadeskyddet till sjöss föreslår vi att skall få möjlighet att inleda en miljöräddningsoperation redan när fara för utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen föreligger och inte som först när det föreligger överhängande fara. Någon förändring i förhållandet mellan räddningstjänstlagen och lagen om åtgärder mot förorening från fartyg innebär inte vårt förslag. Begreppet räddningstjänst definieras i 2 § första stycket räddningstjänst- lagen som de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelse för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. I lagrum- mets andra stycke görs en utvidgning av räddningstjänstbegreppet för den statliga räddningstjänsten med undantag för miljöräddningstjänsten till sjöss. Räddningstjänstbegreppet omfattar enligt sist nämnda stycke även insatser som görs utan att det har inträffat någon olyckshändelse eller före- ligger överhängande fara för en olyckshändelse. Problemet när det gäller olyckor och tillbud till sjöss är att situationen kan ändras mycket snabbt på grund av de yttre förhållandena. En incident som inledningsvis inte verkar utgöra någon överhängande fara för miljön kan mycket snabbt förbytas i en olycka med utflöde av olja eller andra kemika- lier. De verksamma metoderna för att bekämpa oljeutsläpp är tekniskt sett mycket enkla och tidsfaktorn är därför av stor betydelse. Det svenska ma- rina oljeskadeskyddet bygger uteslutande på mekaniska bekämpningsme- toder. Varken kemiska eller biologiska bekämpningsmetoder används. Det finns ingen metod för att ta upp olja som hunnit påverkas så mycket av vindar, strömmar eller vågor att det blandats ner i vattenmassan. Be- kämpningsinsatserna efter ett utsläpp till sjöss är därför avgörande. Det bästa är om man genom förebyggande insatser kan pumpa över oljan från ett nödställt fartyg redan innan ett utsläpp skett. ning är emellertid möjligheter att ingripa med stöd av räddningstjänstlagen i detta tidiga skede begränsade till följd av att det måste föreligga en överhängande fara för utsläpp innan en räddnings- operation kan inledas. Om olja eller något annat skadligt ämne släpps ut från ett fartyg i strid mot gällande bestämmelser eller det skäligen kan befaras att så kommer att ske och det finns grundad anledning att anta att svenskt territorium, svenskt luftrum eller svenska intressen i övrigt kan skadas härigenom i avsevärd mån, får enligt 7 kap. 5 § lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg eller annan myndighet som regeringen utser meddela de förbud och förelägganden, som är nödvändiga för att förebygga eller begränsa förorening, såsom 1.förbud mot fartygets avgång eller vidare resa, 2.förbud att påbörja eller fortsätta lastning, lossning, läktring eller bunkring, 3.förbud att använda viss utrustning, 4.föreläggande att fartyget skall följa en viss färdväg, 5.föreläggande att fartyget skall anlöpa eller avgå från en viss hamn eller annan uppehållsplats 6.föreläggande i fråga om fartygets framförande eller drift, 7.föreläggande att läktra olja eller annat skadligt ämne. Enligt 7 kap. 8 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg får före- läggande enligt nämnda bestämmelse förenas med vite. Om åtgärd inte vidtas inom förelagd tid eller om fartygets befälhavare inte kan underrättas om beslutet utan sådant dröjsmål som äventyrar syftet med beslutet, får enligt 7 kap. 9 § nämnda lag myndigheten låta verkställa åtgärden på bekostnad av fartygets redare eller ägare. Beslut enligt 7 kap 5 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg får enligt 7 kap 4 § förordningen med samma namn förutom av meddelas av om beslut inte kan avvaktas med hänsyn till att det behövs snara åtgärder för att förebygga, begränsa eller bekämpa föroreningar. Motsvarande bestämmelse finns i 45 § tredje stycket räddningstjänstlagen avseende räddningsledarens befogenheter. till sjöss enligt räddningstjänstlagen är subsidiär till lagen om åtgärder mot förorening från fartyg i den meningen att förbud och föreläggande som avses i 7 kap 5 § lagen om åtgärder mot förorening från fartyg får utfärdas enligt 45 § räddningstjänstlagen endast om beslut inte kan avvaktas. En utvidgning av räddnings- tjänstbegreppet avseende miljöräddningstjänsten till sjöss innebär därvidlag ingen förändring förutom att det gemensamma tillämpningsområdet utvidgas något. Med hänsyn till vad som ovan beskrivits om svårigheterna att samla upp olja som hunnit sprida sig anser vi att det finns starka skäl som talar för att bör få möjlighet att inleda en räddningstjänstoperation redan när det föreligger fara för utsläpp av olja eller andra farliga ämnen. Därmed skulle också lydelsen av 27 b § räddningstjänstlagen avseende miljöräddningsoperationer till sjöss bättre överensstämma med 45 § rädd- ningstjänstlagen som är tillämplig redan vid fara. Ett utvidgat räddningstjänstbegrepp avseende miljöräddningsoperationer till sjöss föreslogs för övrigt redan i räddningstjänstkommitténs slutbetänkande, Effektiv räddningstjänst (SOU 1983:77), men ändrades i propositionen 1985/86:170 utan någon närmare motivering. För att inleda en miljöräddningsoperation till sjöss är det naturligtvis inte tillräckligt att lasten i sig utgör en fara. Det måste även med ett utvidgat räddningstjänstbegrepp föreligga någon form av konkret farosituation för fartyget som sådant för att ett ingripande från skall få ske med stöd av räddningstjänstlagen. Hänsyn bör också tas till fartygets befälhavare. Om fartyget hamnar i sjönöd är fartygets befälhavare enligt 6 kap. 6 § sjölagen (1994:1009) skyldig att göra allt som står i hans makt för att rädda de ombordvarande samt bevara fartygets last. För att effektivisera oljeskadeskyddet till sjöss anser vi således att Kustbe- vakningen bör få möjlighet att inleda en miljöräddningsoperation på ett tidi- gare stadium än vad som gäller. Detta kan ske genom att begreppet miljöräddningstjänst till sjöss i 27b § räddningstjänstlagen ändras så att det även omfattar fara för utsläpp och att 2 § andra stycket rädd- ningstjänstlagen ändras så att miljöräddningstjänst till sjöss också kommer att ingå i det utvidgade räddningstjänstbegreppet.