sou · GMB3148 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta beror bl.a. på de tidigare antydda svårigheterna att ange till- räckligt tydliga mål för transportverksamheten. Det uppdrag som rege- ringen har lagt på vad gäller de transportpolitiska målen bör dock förbättra möjligheterna att målstyra Rikstrafikens upphandlingsverk- samhet. Med hänsyn till att upphandlingen av interregional persontrafik på järnväg genomfördes och att upphand- lingen kommer att genomföras , blir det inte heller aktuellt att tillämpa nya styrningsformer förrän . Målstyrningsmodellens nackdelar bör därför kunna undanröjas . Uppdragsstyrningsmodellen ansluter i huvudsak till den ordning som råder. Det är givetvis fullt möjligt att tillämpa denna styrningsmodell också . Om man väljer att göra detta bör uppdragsstyrningen inte vara alltför detaljerad utan ge myndigheten tillräckligt med hand- lingsutrymme. Jag anser dock att uppdragsstyrningsmodellen inte ger samma möjligheter till nytänkande inom Rikstrafikens arbetsområde som målstyrningsmodellen. Detta är enligt min mening den främsta nackdelen med denna styrningsmodell. Överprövningsmodellen är knappast förenlig med det synsätt som har varit vägledande för beslutet att bilda en fristående myndighet för att handlägga de aktuella uppgifterna. Enligt min uppfattning kan det inte uppfattas som särskilt meningsfullt att bilda en ny myndighet för att handha frågor om interregional kollektivtrafik om denna myndighets handlingsfrihet beskärs på det sätt som framgår av överprövningsmo- dellen. En väsentlig fördel med att bilda en fristående myndighet för des- sa frågor är ju att regeringen avlastas det direkta ansvaret för de upp- handlingar som görs. En sådan avlastning är knappast möjlig med den rollfördelning som skulle tillämpas i överprövningsmodellen. Min uppfattning är således att målstyrningsmodellen bör tillämpas vid regeringens styrning av Rikstrafiken. Ett fortsatt utvecklingsarbete krävs därför vad gäller styrningsfor- merna. Jag avser att återkomma till dessa frågor i mitt slutbetänkande. Jag förutsätter också att Rikstrafiken – då den påbörjar sin verksamhet – kommer att arbeta vidare med dessa frågor. Jag har i detta kapitel behandlat rollfördelningen mellan å ena sidan myndigheten och å andra sidan regeringen och vid upphandlingen av interregional kollektivtrafik. Jag föreslår att det som i kapitlet har benämnts målstyrningsmodellen skall läggas till grund för regeringens styrning av Rikstrafiken inom detta område. Jag föreslår inte nu hur den valda styrningsmodellen bör detaljutfor- mas. Jag avser dock att återkomma till dessa frågor i mitt slutbetänkan- de. ·Ledningsformen för Rikstrafiken bör vara enrådighetsverk med in- synsråd ·Insynsrådets huvuduppgift bör vara att ge företrädare för de trafik- slagsövergripande och konsumentinriktade intressena möjlighet att följa och ge synpunkter på verksamheten ·Myndighetens chef bör vara skyldig att inhämta rådets uppfattning i viktigare frågor om verksamhetens inriktning Myndigheternas ledningsformer har senast behandlats i regeringens för- valtningspolitiska proposition (prop. 1997/98:136). godkände vad regeringen föreslog om myndigheternas ledningsformer (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU 31, rskr. 1997/98:294). Av propositionen (sid 47ff) framgår att frågan om myndigheternas ledningsformer har utretts . Samtliga dessa utredningar har dragit slutsatsen att ansvarsförhållande- na inom myndigheterna bör vara tydliga och att valet av ledningsform bör stå mellan enrådighetsverk och styrelse med fullt ansvar. Med enrå- dighetsverk avses i detta fall att myndighetens chef har det fulla ansvaret för verksamheten. I propositionen framhåller regeringen dock att den nuvarande huvudmodellen med en lekmannastyrelse vid myndighetsche- fens sida inte bör avskaffas. Detta innebär att tre ledningsformer kan komma ifråga för en statlig myndighet: (1) styrelse med fullt ansvar, (2) styrelse med begränsat ansvar och (3) fullt ansvarig myndighetschef (enrådighetsverk). I propositionen anger regeringen vissa riktlinjer för när de olika led- ningsformerna bör komma ifråga. Dessa riktlinjer kan sammanfattas som följer: 1.Styrelse med fullt ansvar bör enligt propositionen främst komma ifråga för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har en verksamhet som innebär ett stort finansiellt och självstän- digt ansvar. Denna ledningsform har endast kommit ifråga för ett tiotal förvaltningsmyndigheter vid sidan av affärsverken. 2.Styrelse med begränsat ansvar bör enligt propositionen bl.a. ses som ett forum för demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Denna ledningsform bör främst komma ifråga då man vill tillföra bredd och mångfald i verksamheten eller då samordning med andra myndigheter bedöms ha särskild betydelse. 3.Enrådighetsverk bör enligt propositionen övervägas då det finns be- hov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och i de fall då politiska beslut måste genomföras utan dröjsmål. Ett enrådighets- verk bör enligt regeringen normalt förses med ett rådgivande organ med av regeringen utsedda ledamöter. Syftet med det rådgivande or- ganet bör vara att tillgodose behovet av demokratisk insyn och med- borgerligt inflytande. Regeringen tar också upp frågan om intresserepresentation i statliga sty- relser. Också denna fråga har behandlats av de utredningar som har ge- nomförts vad gäller myndigheternas ledning. Regeringen vill inte återin- föra den intresserepresentation som fanns i vissa myndighets- styrelser inom arbetsmarknadsområdet. Intresseorganisationerna bör istället få möjlighet att framföra synpunkter på ett tidigt stadium i myn- digheternas beredning av ett ärende. Enligt regeringen bör de samråds- former som används därför vidareutvecklas. I propositionen berör regeringen även frågan om ansvarsfördelningen mellan regeringen och vad gäller beslut om myndigheternas ledningsformer. I sammanhanget uttalar regeringen att den – för att kun- na styra och utveckla förvaltningen på ett mer effektivt sätt än nu – bör ha större möjlighet att flexibelt tillämpa olika ledningsformer. Regering- en finner det angeläget att den vid valet av ledningsform för en myndig- het kan utgå från myndighetens verksamhet och mål så som de har fast- ställts av statsmakterna och därefter välja den ledningsform som bedöms bäst gagna verksamheten och de uppställda målen. med fullt ansvar leder myndigheten och har det fulla ansvaret för dess verksamhet inför regeringen. Myndighetens chef beslutar i lö- pande ärenden inom ramen för de direktiv och riktlinjer som styrelsen meddelar. Styrelsen kan delegera beslutsrätt till myndighetens chef men får inte avhända sig det grundläggande ansvaret för verksamheten inför regeringen. Styrelse med fullt ansvar är en relativt ny ledningsform. Den tillkom genom det s.k. verksledningsbeslutet och användes först i affärs- verken. Som nämnts finns styrelse med fullt ansvar nu i ett tiotal förvalt- ningsmyndigheter vid sidan av affärsverken. En samlad redovisning av erfarenheterna av denna ledningsform saknas. En utvärdering av utbild- ningen av styrelseledamöter i dessa styrelser pågår dock inom Finansde- partementet. Det är möjligt att det i anslutning till denna utvärdering också kan framkomma vissa erfarenheter av ledningsformen som sådan. Detta kan dock inte överblickas . Styrelse med begränsat ansvar är den traditionella formen för lek- mannainflytande i statsförvaltningen. I en myndighet med denna typ av styrelse är det myndighetens chef som leder myndigheten och ansvarar för verksamheten inför regeringen. Styrelsens befogenheter framgår av § 13 i verksförordningen (1995:1322). Enligt verksförordningen beslutar styrelsen i följande ärenden: 1.frågor om myndighetens årsredovisning, delårsrapport och anslags- framställning 2.frågor om åtgärder med anledning av revisions- rapporter och den redovisning som myndigheten skall lämna till rege- ringen enligt VF § 15 3.frågor om revisionsplan och åtgärder med anledning av redovisning enligt § 5 i förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. 4.frågor om sådana föreskrifter som riktar sig till enskilda, kommuner eller landsting Styrelse med begränsat ansvar finns i ett stort antal myndigheter. De utredningar som har behandlat myndigheter- nas ledningsformer har samtliga varit kritiska mot styrelse med begrän- sat ansvar. Den senaste av dessa utredningar – förvaltningspolitiska kommissionen – ville avskaffa denna ledningsform. Kommissionens mo- tiv för detta var att uppdelningen av beslutsbefogenheterna mellan sty- relsen och myndighetens chef skapar oklarhet om vem som har ansvaret för verksamheten inför regeringen och medför att styrelsen inte fungerar som ledningsform. Som framgick av föregående avsnitt godtog dock inte regeringen utredningens förslag på denna punkt. Den moderna formen av enrådighetsstyre är – i likhet med styrelse med fullt ansvar – en företeelse som har sitt ursprung verks- ledningsbeslut. Inte heller denna ledningsform har utvärderats på något samlat sätt. Enrådighetsstyre används bl.a. i vissa stabsmyndigheter (t.ex. Statskontoret). Verkschefen kompletteras i dessa fall med någon typ av rådgivande organ som utses av regeringen. Det är dock myndig- hetens chef som har det fulla ansvaret för verksamheten inför regeringen. Förhållanden som har betydelse vid valet av ledningsform för Rikstrafikens huvuduppgift är att bidra till en effektivare interregional persontrafik. Detta skall ske genom att samordning det befintliga trafik- utbudet och – om andra möjligheter är uteslutna – genom upphandling av persontrafik som inte är lönsam. För att kunna fullgöra denna uppgift är Rikstrafiken beroende av att myndighetens samarbete med ett stort antal intressenter fungerar väl. De viktigaste av dessa intressenter är – förutom regeringen och – olika sektorsmyndigheter inom det transport- och näringspolitiska området, länsstyrelser, kommu- ner och landsting, utrednings- och forskningsstödjande organ som och , trafikhuvudmännen, trafikutövarna samt organisationer som företräder producenter och konsumenter inom trafiksektorn. Rikstrafikens samordnings- och upphandlingsroll förutsätter att myn- digheten kan uppträda med auktoritet och integritet i förhållande till oli- ka intressenter. Detta är särskilt viktigt om de senare kan förväntas ha starkt divergerande uppfattningar i olika frågor. För att Rikstrafiken skall kunna uppträda tillräckligt kraftfullt måste regeringen ge myndig- hetens ledning erforderligt handlingsutrymme. Ett tydligt mandat från regeringen är också en nödvändig förutsättning för att den samordnings- verksamhet som Rikstrafiken skall bedriva inom den interregionala per- sontrafiken skall bli framgångsrik. Förhandlings- och upphandlingsverksamheten kommer att bli en vä- sentlig del av Rikstrafikens verksamhet. Denna typ av verksamhet är speciell i den meningen att den kräver diskretion och möjlighet att fatta snabba beslut. Detta kan vara svårt att uppnå om myndighetens led- ningsstruktur ger upphov till oklara ansvarsförhållanden eller skapar osäkerhet om vem som har ansvaret för verksamheten inför regeringen. Ett grundläggande krav är därför att Rikstrafikens ledningsstruktur ut- formas på ett sådant sätt att tydliga ansvarsförhållanden skapas, att er- forderliga beslut kan fattas snabbt och smidigt och att osäkerhet inte skapas om vem som företräder myndigheten i kontakterna med . Tre ledningsformer kan enligt min mening komma ifråga för Rikstrafi- ken: 1.Styrelse med fullt ansvar 2.Styrelse med begränsat ansvar 3.Fullt ansvarig chef (enrådighetsverk) Kriteriet för att använda ledningsformen styrelse med fullt ansvar är att verksamheten är affärsliknande och/eller att den är ekonomiskt omfat- tande och präglas av ett stort och självständigt ansvar. Detta kriterium är delvis tillämpbart på Rikstrafiken. Denna myndighets verksamhet har stor omslutning och bör enligt utredningens uppfattning präglas av rela- tivt stor självständighet i förhållande till regeringen. Detta torde också ha varit avsikt med att skapa en särskild myndighetsorganisation för att handlägga de aktuella frågorna. Behovet av självständighet i myndighetens beslutsfattande talar för att ledningsformen styrelse med fullt ansvar bör användas. Å andra sidan kan konstateras att det finns många exempel på myndigheter som har ett stort ekonomiskt ansvar utan att regeringen har försett dem med en styrelse med fullt ansvar. Erfarenheterna av ledningsformen styrelse med fullt ansvar är be- gränsade. Det är en för statsförvaltningen relativt ny ledningsform som inte har utvärderats på något samlat sätt. Det är också relativt få myn- digheter som har försetts med denna ledningsform. Bristen på dokumen- terade erfarenheter av ledningsformen är enligt min uppfattning en nack- del med styrelse med fullt ansvar. I sammanhanget bör nämnas att denna ledningsform ofta jämförs med privata bolagsstyrelser. Denna jämförelse är enligt min uppfattning missvisande. Privata bolagsstyrelser har vä- sentligt större beslutsbefogenheter än vad en statlig verksstyrelse har. Jämförelsen kan därför bidra till att skapa orealistiska förväntningar på ledningsformen. En förutsättning för att styrelse med fullt ansvar skall kunna väljas för Rikstrafiken är att en tydlig ansvarsfördelning kan åstadkommas mellan styrelsen och verkschefen. Detta gäller i synnerhet inom förhand- lings- och upphandlingsverksamheten. Enligt min uppfattning bör verks- chefen ha ett tydligt mandat att föra de förhandlingar som föregår en upphandling av olönsam trafik. Styrelsen bör endast ha en bekräft-ande funktion. En sådan ansvarsfördelning ligger inte helt i linje med de prin- ciper som gäller för ledningsformen styrelse med fullt ansvar. Detta kan uppfattas som ett argument mot att välja denna ledningsform för Rik- strafikens del. med begränsat ansvar kallades tidigare lekmannastyrelse. Denna ledningsform har utvärderats av flera av de utredningar om myndigheternas ledningsformer som har genomfört . Dessa utredningar har samtliga pekat på en grund- läggande svaghet hos denna ledningsform. De argument som har anförts mot lekmannastyrelser är att denna ledningsform skapar oklarhet om vem som egentligen är ansvarig för verksamheten inför regeringen (styrelsen eller myndighetens chef). Detta gäller särskilt om någon annan än myndighetens chef är ordförande i styrelsen. Försök har gjorts att undanröja denna oklarhet genom tydligare skrivningar i verksförordning- en. Såvitt jag kan se ändrar detta dock inte den bedömning som de aktu- ella utredningarna har gjort vad gäller ledningsformer med delat ansvar mellan styrelse och chef. Risken för oklara ansvarsförhållanden kvarstår trots dessa försök till förtydliganden. Syftet med ledningsformen styrelse med begränsat ansvar torde fram- förallt vara att skapa insyn i myndigheternas verksamhet. Enligt min uppfattning kan detta i många fall lika väl åstadkommas på annat sätt än genom en beslutande styrelse, t.ex. genom ett regeringsutsett råd med företrädare för olika samhällsintressen. Beträffande Rikstrafiken kan också konstateras att en styrelse med begränsat ansvar knappast skulle få anledning att besluta i ärenden som gäller myndighetens kärnverk- samheter (samordning, förhandling och upphandling). Rikstrafiken kommer inte heller att ge ut föreskrifter av den typ som en styrelse med begränsat ansvar skall besluta om. Min slutsats är därför att lednings- formen styrelse med begränsat ansvar – i Rikstrafikens fall – inte tillför något mervärde jämfört med ledningsformen fullt ansvarig chef (enrådighetsverk med regeringsutsett råd). Den insyn som eftersträvas kan åstadkommas utan att de externa intressena ges ett beslutande in- flytande. Ledningsformen fullt ansvarig chef (enrådighetsverk) bör enligt rege- ringens kriterier främst övervägas för myndigheter där behovet av styr- ning är särskilt stort. kompletteras den ansvarige chefen normalt med ett insynsråd. Ett insynsråd är ett rådgivande organ som utses av regeringen och vars ställning regleras i myndighetens instruktion (oftast genom en hänvisning till verksförordningen). Myndigheten kan således inte genom egna beslut begränsa rådets insyn eller avstå från att ta upp frågor som enligt instruktionen skall tas upp i rådet. För Rikstrafikens del vore det naturligt att ge insynsrådet tillfälle att framföra synpunkter på alla frågor inom myndighetens ansvarsområde som har större princi- piell betydelse. Det främsta motivet för att välja ledningsformen fullt ansvarig chef är enligt min uppfattning att denna ledningsform skapar tydliga och enkla beslutsförhållanden och att det inte heller behöver råda någon tve- kan om vem som företräder myndigheten i de förhandlingar och över- läggningar som kommer att bli ett viktigt inslag i myndighetens verk- samhet. Detta är väsentligt i en verksamhet som har Rikstrafikens breda kontaktyta. Rikstrafikens verksamhet är dessutom känslig på många sätt vilket ytterligare understryker kravet på tydlighet i myndighetens utåt- riktade verksamhet. Detta krav tillgodoses enligt min uppfattning bäst om myndigheten förses med en fullt ansvarig chef som vid sin sida har ett regeringsutsett råd av den typ som berördes ovan. Sammansättningen av en styrelse eller ett insynsråd regleras inte närma- re i myndighetens instruktion eller i verksförordningen. Det enda som uttalas är att myndighetens chef skall ingå i styrelsen om en sådan finns och att styrelsen får bestå av högst åtta ledamöter utöver verkschefen (§ 4). Ett insynsråd skall bestå av högst fem ledamöter (§ 5). De riktlinjer som i övrigt finns vad gäller sammansättningen av en styrelse eller ett insynsråd är mycket översiktliga. har nämnts att man inte accepterar en renodlad intresserepresentation i verksstyrelserna. Det finns också en strävan att öka antalet kvinnor i verksstyrelserna. I övrigt saknas generella riktlinjer för styrelsernas sammansättning. Enligt min uppfattning är det väsentligt att sammansättningen av en styrelse eller ett insynsråd har ett tydligt samband med den roll som myndigheten förväntas spela inom det aktuella politikområdet. Allmänt innebär detta att de trafikslagsövergripande och konsumentinriktade in- tressena inom transportpolitiken bör ges ett stort utrymme. Myndigheter med ett sektorsansvar inom transportverksmheten kan också komma i fråga. Branschorganisationer inom transportsektorn kan i många fall tillföra värdefulla synpunkter men organiserar ibland företag som kan komma att bli Rikstrafikens motparter i en upphandlingssituation. Jag ser ingen anledning att lägga fram ett detaljerat förslag till sam- mansättning av den styrelse eller det insynsråd som Rikstrafiken kan komma att förses med. Jag vill dock peka på en grundläggande skillnad beträffande samman- sättningen av en styrelse respektive ett insynsråd. skall företräda regeringen och inte några särskilda intres- sen. Ledamöterna bör därför utses enbart i kraft av sina personliga egen- skaper och erfarenheter. Ett insynsråd däremot får förutsättas bli så sammansatt att det av- speglar de olika intressen som bör beredas insyn i verksamheten. Jag vill också påpeka att myndigheten genom egna beslut har möjlig- het att inrätta olika typer av rådgivande organ. Jag har i kapitel 10 berört möjligheten att inrätta ett resenärsråd med uppgift att vara ett forum för resenärs- och konsumentintressena i kollektivtrafiken. Jag ser det som naturligt att myndigheten – efter det att den har bildats och vunnit erfa- renheter av verksamheten – överväger vilka rådgivande organ som kan behövas som stöd för verksamheten och tar de initiativ som behövs för att inrätta dessa organ. Valet av ledningsform för Rikstrafiken bör enligt min uppfattning stå mellan styrelse med fullt ansvar och myndighetschef med fullt ansvar (enrådighetsverk). I det senare fallet bör myndighetschefen kompletteras med ett insynsråd. Styrelse med begränsat ansvar medför i Rikstrafikens fall inga egent- liga fördelar framför enrådighetsverk med ett insynsråd. Kravet på insyn kan enligt min uppfattning tillgodoses genom insynsrådet som beslutsområdet för en styrelse med begränsat ansvar inte skulle omfatta de frågor som har störst betydelse i Rikstrafikens verksamhet. Jag har därför svårt att se någon anledning att föreslå styrelse med begränsat ansvar. I valet mellan styrelse med fullt ansvar och enrådighetsverk med in- synsråd förordar jag det sistnämnda alternativet. Enligt min uppfattning skapar detta alternativ förutsättningar för en tydlig ansvarsfördelning inom myndigheten som myndighetens chef ges möjlighet att uppträda med erforderlig auktoritet i de kontakter som behöver tas inom ramen för myndighetens kärnverksamhet. skapar dess- utom förutsättningar för korta och effektiva beslutsvägar. huvuduppgift bör vara att ge företrädare för de trafik- slagsövergripande och konsumentinriktade intressena möjlighet att följa och ge synpunkter på verksamheten. Myndighetens chef bör vara skyldig att inhämta rådets uppfattning i viktigare frågor om verksamhetens in- riktning, t.ex. valet av upphandlingsobjekt om detta inte läggs fast ge- nom beslut av regeringen eller . Organisation och kompetensbehov 111 15 Organisation och kompetensbehov ·§ 17–18 och § 32 samt § 34 i verksförordningen (1995:1322) bör tillämpas på Rikstrafiken. Detta innebär att myndigheten bestämmer sin organisation och att myndigheten i en arbetsordning eller i sär- skilda beslut skall meddela de bestämmelser som behövs om myndig- hetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet. Vi- dare innebär det att myndighetens chef anställs genom beslut av rege- ringen samt att andra anställningar beslutas av myndigheten. Leda- möterna i ett insynsråd utses av regeringen för en bestämd tid. Rege- ringen utser också ordförande i rådet Myndigheternas ansvar inom organisations- och personalområdet I utredningens direktiv anges att jag skall redovisa riktlinjer för Rikstra- fikens organisation samt göra en bedömning av myndighetens kompe- tens- och resursbehov. I detta avsnitt behandlas vissa frågor om Riks- trafikens organisation och kompetensbehov. Frågor om myndighetens förvaltningskostnader samt vissa ekonomiadminstrativa frågor behandlas i kapitel 17. Syftet med de resonemang som förs i detta avsnitt är att informera regeringen om de överväganden som jag gör vad gäller Rikstrafikens organisation och kompetensbehov. Jag utgår från att de regler som nor- malt tillämpas vad gäller myndigheternas organisation och personalad- ministration också skall tillämpas beträffande Rikstrafiken. Dessa regler innebär att regeringen inte tar ställning i sådana frågor utan överlämnar till myndigheterna att själva utforma sin organisation och att rekrytera sin personal. Jag kommer att vidareutveckla de resonemang som förs i detta kapitel i mitt fortsatta arbete och redovisa dem i mitt slutbetänkande. Detta sker i syfte att få underlag för det personalrekryteringsarbete som kommer att påbörjas . 112 Organisation och kompetensbehov Rikstrafiken förutsätts bli en liten myndighet. Jag räknar med att Riks- trafiken kan behöva ha åtta till tio anställda. Denna bedömning förutsät- ter att samverkan kan organiseras med en eller flera andra myndigheter vad gäller den administrativa verksamheten och utredningsverksamheten. Om detta inte kan ske och verksamheten i sin helhet skall bedrivas i egen regi behövs ytterligare några befattningar eller medel för köp av motsva- rande tjänster från externa leverantörer. Rikstrafikens uppgifter omfattar samordnings-, förhandlings- och upphandlingsverksamhet, utrednings- och analysverksamhet samt infor- mationsverksamhet och informationssamordning. Den sistnämnda upp- giften omfattar bl.a. samordningsarbete vad gäller trafikinformation till allmänheten. Myndigheten måste också ha funktioner för ekonomi, per- sonal och IT. Rikstrafiken är en alltför liten myndighet för att kunna bära upp spe- cialiserade administrativa funktioner på egen hand.