sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Risken för upptäckt har av dessa inte bedömts som så stor att det hindrar fortsatt verksam- het. De som åker fast är oftast inte de som försöker ta varan över gräns. För de som styr är ett tullbeslag det samma som minskad lön- samhet. Lite tillspetsat fungerar tullbeslagen på samma sätt som skatt, dvs det krävs en avsevärd beslagsandel innan intresset för verksamheten minskar. I detta sammanhang kan det ifrågasättas om inte frågeställningen bör vara hur stor beslagsprocent som behövs för att mål ska kunna uppfyllas snarare än vad som med nuvarande metoder bedöms rimligt. Om till den minskade lönsamheten läggs risken för upptäckt tror vi att beslagsandelen måste öka till åtminstone om tullens och polisens beslag på allvar ska hota de intressen som styr den illegala verksamheten. Av detta följer att tullen är och kommer att förbli en strategisk del av samhällets front mot narkotikan. Men beslagsandelen måste öka. Med en ytterligare ökad beslagsandel skulle denna strategiska posi- tion stärkas ytterligare. Jobba smalt men smart – ökad satsning på analys, underrättelse och spaning Det finns ingen rimlig möjlighet att genom enbart ökade resurser vid gränsen stoppa narkotikan. Ett exempel på detta är en contai- nerbåt som kommer in till hamn med till exempel 8.000 containrar. En container tar att effektivt undersö- ka om en portabel röntgen kan användas. Omräknat blir detta nästan 40 manår för att undersöka allt godset. Till detta kommer undersök- ningen av själva båten. Slutsatsen av detta är att tullen måste jobba smalt men smart. Då har underrättelse- och analysverksamhet en central betydelse. Framgången beror av träffsäkerheten på de objekt som tas ut för kontroll. har prioriterat denna verksam- het, vilket vi anser helt riktigt. Men vi tror att verksamheten måste utvecklas och systematiseras ytterligare. Det finns stora möjligheter att genom metodutveckling öka träff- säkerheten i analyser och träffbild. Alla kontroller som görs bör ske utifrån en riskbild. Dessa riskbilder uppdateras kontinuerligt genom att varje kontrollinsats återrapporteras. Det förutsätter också att gränskontrollpersonalen såväl använder de möjligheter som ges som deltar med vidareförmedling av upp- gifter om allvarlig brottslighet och med återrapportering om utförda kontroller såväl nationellt som internationellt. Vidare förutsätter det att hela drar nytta av och lärdom av andra länders arbete med metodutveckling och själva vidareförmedlar sina erfarenheter och upptäckter i dessa avseenden till andra länder för att främja ar- betet med att inte bara nationellt utan också internationellt bekämpa narkotikabrottsligheten. Utvecklingen när det gäller den illegala införseln av sprit och tobak är bekymmersam Vi konstaterar att beslagen av den illegalt införda alkoholen och to- baken tilltar i förhållande till nivån före EU-inträdet. Utvecklingen är bekymmersam på flera sätt: Ett ur folkhälsoperspektiv effektivt instrument (hög skatt) håller på att erodera. En allmän höjning av dessa punktskatter inom EU är inte trolig. Det tar resurser från andra angelägna arbetsuppgifter inom tul- len. Den illegala verksamheten som har etablerats inom detta område skapar nya illegala nätverk. Även om svenska skatter anpassas till omvärlden kommer de illegala nätverken att bestå. Dessa kommer att flytta över verksamheten till annan ille- gal verksamhet, exempelvis narkotika eller andra för tillfället högbeskattade varor. Vår uppfattning är att det inte genom en kontrollverksamhet i rimlig omfattning går att stoppa denna illegala införsel. Sammantaget är detta en mycket allvarlig utveckling. Det allvarli- gaste är dock det som rör de illegala nätverken. Med beaktande av den utveckling som skett i det gamla länder och det hot som detta utgör mot svenska intressen finns det all anledning att va- ra oroad. En avkunnad dom, som rör import av cigaretter från EU, har ytterligare undergrävt möjligheter att ha en skattenivå på tobak som så starkt avviker från merparten av länder inom EU. Till detta kommer de oklarheter om av vem och hur kontrollen av punktskatter ska ske inne i landet. De hot som etablerandet av de nätverk som ägnar sig åt illegal verksamhet utgör ska vägas mot folkhälsointresset. Vi beklagar att möjligheterna till att genom höga skatter främja folkhälsan tycks va- ra på väg att försvinna. Men vi tror att det är bättre att inse detta och anpassa skattenivåerna så att illegal införsel i större mängd blir ointressant och därmed minska möjligheterna för de nätverk som är oönskade. Det är lätt att i detta sammanhang göra denna fråga till enbart en skattefråga. Det finns en uppfattning hos många att eftersom skatten är så hög är det acceptabelt att köpa illegalt importerade cigaretter. I sammanhanget kan noteras att även andra länder inom EU – med betydligt lägre skatter på alkohol och tobak – har problem med smuggling. Vi anser att myndigheterna bör informera bättre om vilka som ligger bakom denna import och att den som köpt dessa illegalt im- porterade cigaretter därmed också lämnat ett stöd till de syndikat som ligger bakom införseln. Ett stöd till syndikat som använder alla former av kriminella handlingar för att tjäna pengar. Vi anser att den som köper dessa varor har ett moraliskt delansvar i hela hanteringen! Tyvärr tvingas vi konstatera att även om myndigheterna lyckas föra ut ett delansvar till de som köper illegalt importerade varor är dock skillnaden i skattesatser för stora för att den vägen kunna hind- ra införseln. Det går heller inte att med rimliga insatser i gränskon- trollen hejda utvecklingen. Dessa insatser tar även resurser från den högre prioriterade narkotikabekämpningen. Det förefaller därför för oss ofrånkomligt att de svenska punkt- skatterna för alkohol och tobak bör ses över som en del att komma åt denna illegala verksamhet. När det gäller gränskontrollen anser vi också att tullen måste ändra sitt sätt att arbeta. De som styr narkotikatrafiken kan förutsättas analysera tullens insatser mot narkotikan. Om tullen blir effektiv på ett ställe flyttar trafiken. Detta innebär att tullen måste ha flexibla resurser, som kan följa med de vandrande flödena. Det finns en inflexibilitet inbyggd i organisationen. är en så- dan. Låsningen av resurser till regioner en annan. Det förefaller vara mycket svårt att i någon större utsträckning omfördela resurser mellan regioner när behoven förändras. Problemet förstärks av det stora antalet regioner. Vi anser det vidare helt orimligt att vissa anlöp av flyg och färja, som bedöms vara av hög risk ur narkotikasynpunkt, inte alltid be- vakas av kontrollpersonal. Det exempel vi fann i utvärderingen av verksamheten är att i princip saknar kontroll , då flera flyg som är intressanta ur narkotikasynpunkt anländer. Mot bakgrund av den mycket varierande effektiviteten i kontrollen, sett över landet, anser vi att detta mer är en prioriteringsfråga för hela än en resursfråga för . Om inte de egna resurserna räcker till för att bevaka bör även po- eller resurser kunna tas i anspråk. Var finns den operativa/strategiska ledningen för kampen mot narkotikan? En fråga som vi har ställt oss under utredningen är var den operativa/strategiska ledningen för kampen mot narkotikan finns? Vi saknar en samsyn och en gemensam hotbild såväl inom som än mer mellan de tre myndigheter som ska beslagta narkotika och beivra brotten, dvs. , polisen och kustbe- vakningen. Eftersom narkotikahanteringen förefaller bli allt mer storskalig och systematisk – där större syndikat kan misstän- kas styra en stor del av handeln – krävs också en samlad strategi mot narkotikan, där samhällets resurser samordnas och styrs mot en gemensam hotbild. Vi anser därför att det är en nationell angelägenhet att tullen och polisen arbetar upp ett nära och bra samarbete för detta ändamål och därvid drar största möjliga nytta av den nationella Europolenhetens arbete liksom Europols möjligheter till analyser och informations- system avseende den gränsöverskridande och organiserade narkoti- kabrottsligheten. Nationellt har uppmuntrat och fäst stor vikt vid me- todutveckling genom att bland annat ge tullmyndigheterna möjlig- het att ta del av flygbolagens och andra transportföretags uppgifter om passagerare m.m. för att på så vis underlätta riksanalyser och öka träffsäkerheten främst i att ingripa mot narkotikasmuggling. Vidare har man gett tillåtelse att inrätta datoriserade register för underrättelse- och spaningsverksamhet liksom varit bland de första länderna att ratificera Europol och för att svenska myndigheter skall kunna delta i det europeiska arbetet med att bekämpa narkotikabrottsligheten och annan allvarlig och gräns- överskridande brottslighet. Utvecklingen när det gäller bl.a. tullens beslag av kokain visar att dessa lagförändringar varit välmotiverade och att avsett resultat har uppnåtts. Kontrollbefogenheter över hela landet I samband med att vi i denna rapport tar upp vissa frågor om punkt- skatter lämnar vi förslag på att dessa förs över till . Detta förutsätter att kontrollpersonalen ges befogenheter att verka över hela territoriet. Även ur narkotikasynpunkt är detta en bra förändring. Den upp- delning som finns mellan tull och polis, dvs. att tullen bara får verka någon mil innanför landgräns, är inte ändamålsenlig i förhål- lande till verklighetens behov. Tullen och polisen har olika förut- sättningar. Polisen är bättre på att ta fast de som sysslar med narko- tikan men tar mindre mängder narkotika. Tullen är bättre på att ta volymerna men sämre på att ta fast de som hanterar narkotikan. En anpassning till allt mer sofistikerade smuggelmetoder är att ansvarsfördelning följer logiska avgränsningar i transporthänseende dvs. att tullen följer narkotikan från utland till dess att den kommer till en distributionspunkt och polisen tar vid i den efterföljande dist- ributionen och konsumtionen. När öppnas för trafik förstärks detta behov ytterli- gare. Det kommer att vara svårt med en effektiv kontroll av en stän- digt rullande trafik, om kontrollen begränsas till brofästet. Om kon- trollen ska göras effektiv vid brofästet kommer det att innebära störningar i trafikflödet. Det är då rimligt att utsträcka kontrollmöj- ligheterna till hela sträckan från passage av gräns till transportens slut. Narkotikasmugglingen är allt oftare integrerad som en del i ett större varu- och penningflöde Vi har under utredningens gång informerat oss om Finanspolisens arbete. Skälet till detta är smuggling att av narkotika in över Sveri- ges gräns vanligen motsvaras av en transport av pengar i motsatt riktning. En ökad uppmärksamhet av penningtransaktioner såväl inom landet som till andra länder är därför en av Finanspolisens uppgifter. En trend som finns är att narkotikasmugglingen allt oftare sker som en del i ett större handelsmönster, som kan innefatta såväl legala varuflöden som andra illegala varuflöden – till exempel alko- hol och tobak. För att kartlägga dessa mönster behöver således även legala varu- flöden följas och dokumenteras. En brist som i det sammanhanget påtalats från är att tulldatasystemets goda möj- ligheter att följa varuströmmar inte får användas i brottsbekämpan- de syfte. Enligt uppgift var detta en förutsättning från näringslivet för att medverka i införandet av tulldatasystemet. För oss är det självklart att så bör få ske, vilket vi återkommer till i våra förslag. Vi har svårt att tro att näringslivet motsätter sig att tulldatasystemet kan användas för att till exempel förhindra eller försvåra narkotikainförsel. Om tulldatasystemet kan användas för att till exempel bekämpa grov brottslighet får såväl som Finanspolisen bättre möj- ligheter att kartlägga de större handelsmönster där även narkotika ingår. Ökad användning och effektivare allokering av narkotikahundar Mot bakgrund av såväl den allmänpreventiva effekten som den fak- tiska möjlighet att hitta narkotika som narkotikahundarna har anser vi att en ökning av antalet hundar har hög prioritet och att dessa bör fördelas dit de gör störst nytta. Omvänd bevisbörda för tillgångar Enligt uppgift tillämpas i en s.k. omvänd bevisbörda för tillgångar. Detta innebär att person som är misstänkt för narkoti- kabrott måste kunna tala om ursprunget för sina tillgångar. Om ur- sprunget inte kan klarläggas riskerar den misstänkte att tillgångarna beslagtas. Självfallet leder detta till svårigheter ur rättssynpunkt. Vi vill därför inte ta ställning till om det bör tillämpas även i . Vi tycker dock att det är värt att undersöka noggrannare. Det har från såväl polis som tull kommit förslag om att få använda s.k. okonventionella metoder. har de tillå- tits, ibland har de inte ansetts passa in i vårt rättsmedvetande. Att tillåta dessa metoder är ibland en svår gränsdragning mellan rättstradition och resultatkrav. Den motpart som tull och polis har att bekämpa tillämpar i högsta grad okonventionella metoder. Det är då enligt vår bedömning av stor vikt att även polis och tull kan göra det. Vi menar även att problemen med narkotikan är så stora att andra angelägna samhällsintressen kan tvingas stå tillbaka något. Ökad satsning på teknik och metodutveckling Den tekniska utvecklingen gör att det ständigt kommer ny teknik som underlättar såväl spanings och underrättelseverksamheten som de fysiska kontrollerna. Den snabba utvecklingen inom IT-området gör också att det ständigt kommer förbättrade analyshjälpmedel. Inte minst i det internationella samarbetet med brottsbekämpning inriktas arbetet till stor del på metodutveckling och riskanalyser samt utveckling av gemensamma informationssystem. Utveckling- en av de s.k. kompensatoriska åtgärderna förutsätter till exempel att länderna kan samarbeta effektivt och vidareförmedla sina erfaren- heter i arbetet med att bekämpa brott och man hyser stora för- hoppningar att utvecklingen av informationsutbyte och samarbete med hjälp av modern informationsteknik kan bidra till att myndig- heterna blir effektivare i att ingripa mot brott och öka träffsäkerhe- Vi anser att det är viktigt att tullen tar till sig de nya hjälpmedel som utvecklas och att metoderna förnyas. För att få full utdelning på detta krävs också att det finns system för spridning av framgångsrika metoder inom tullen och till sam- verkande myndigheter. Prisutvecklingen på narkotika bör följas Vi har i samband med vår utvärdering av verksamhet ägnat visst intresse åt prisutvecklingen på narkotika. För oss har in- tresset varit självklart då den är den bästa indikatorn på förändringar på marknaden, eller snarare marknaderna. Det är med stor förvåning som vi konstaterat att någon systema- tisk inrapportering och uppföljning – såvitt vi erfarit – inte sker. Det var även vissa svårigheter att få fram en ungefärlig prisbild. Genom att noggrant följa prisutvecklingen, såväl för hela landet som för enskilda mindre marknader kan till exempel en snabb indi- kation fås om något händer på marknaden. Om priset på amfetamin i en mindre stad börjar falla är det en snabb indikation på att någon ny distributör håller på att etablera sig, eller om priset inte faller trots att en distributör gripits, är det en indikation på att denna er- satts. En prisbild erhålls inte genom att då och då fråga om priset. Det bör snarare vara en självklarhet att vid varje myndighetsingripande –då det finns misstanke om att narkotika på något sätt är inblandat –ta reda på den prisinformation som går att få fram. Denna bör där- efter kontinuerligt rapporteras och löpande analyseras och samman- ställas. Det är inte de få men detaljerade informationerna som är av störst värde. Det är mångfalden av små informationer, som var för sig är värdelösa men som sammantagna ger en mycket bra bild av läget. Vi har svårt att tro att det finns något annat sätt som effektivare kan skapa en bild av utvecklingen på narkotikamarknaden. Ansvaret för att sammanställa en detaljerad prisinformation om narkotikamarknaden bör i första hand vara polisens men ett flertal andra myndigheter, däribland tullen, bör kunna bidra med värdefull information. 18.Ökat samarbete inom EU för att stärka den legala och hindra den illegala handeln Ett ökat samarbete inom EU är av mycket central betydelse för att förenkla tullprocessen. Den grundläggande syn som har som exportberoende land bör också ges större utrymme i EU- regelverket. Detta förutsätter en tydlig närvaro i de viktiga förhand- lingsskedena i , såväl från de statliga organen som från nä- ringslivets företrädare. Förenklingar i regelverket är av central betydelse för svenskt nä- ringsliv. Det är också av betydelse för att tilltron till regelverket inte ska rubbas. Reglerna måste ha en utformning som accepteras av så- väl allmänhet som företag. Framgången för svenskt tullarbete beror till en icke oväsentlig del av hur vi lyckas ändra och förenkla EU- regelverket i en för gynnsam riktning. Den strävan som finns inom EU att lägga samman alla tulladmi- nistrationer till ett tullverk är troligen inte aktuell för svenskt vid- kommande inom överskådlig tid. Förvisso skulle det innebära för- enklingar men har troligen inte förankring hos allmänheten. För svenskt vidkommande är 2000 arbetet, dvs. det för EU:s tull- verk gemensamma utvecklingsprogrammet, troligen tillräckligt för att uppnå vad vi vill. Att arbeta som om vi vore en tull räcker långt som inriktning. Bara det kommer att kräva en stort mått av ar- bete. bör vara ett föregångsland i EU när det gäller att visa hur en offensiv användning av IT kan effektivisera hela tullprocessen samt ge en effektivare brottsbekämpning. När EU utvidgas österut kommer förutsättningarna för tullen återigen att ändras. En stor del av tullens klareringsverksamhet i Östersjöhamnarna försvinner. Kontrollbehovet kvarstår dock i stort oförändrat. Inom övervägs redan att betrakta norra delen av som EU-innanhav och bevakningsresurserna samordnas med finska utmed en sjögräns mellan och , som går genom Understens fyr. Troligen kommer en ut- vidgning av EU att förstärka möjligheterna att med hjälp av sjö- gränser ytterligare förenkla tullprocessen. Inom tullen och behöver EU arbetet samordnas bättre. Inom tullen är arbetet resurskrävande. Troligen behövs någon form av fast representation i som klarar merparten av kommittéarbetet. Endast i undantagsfall bör tjänstemän från behöva resa till . Det svenska framtida förhållningssättet till EMU är än så länge inte helt fastlagt. För tullens del är det dock en realitet som kommer att kräva en hel del arbete. Först och främst för att anpassa tulldata- systemet, men även för att anpassa alla rutiner. Vårt intryck är att genom en medveten och välplanerad strategi har stora möjligheter att påverka EU och tullbestämmelser- na i en för och svenska företag gynnsam riktning. Det förut- sätter då att såväl den statliga representationen i som nä- ringslivets företrädare arbetar mot enhetliga mål. Tullinformationssystemet (CIS) och Europol Inom ramen för det europeiska samarbetet inriktas en stor del av resurserna mot att med hjälp av modern skynda på och ut- veckla informationsutbytet i brottsbekämpningen, bl.a. narkoti- kabrottsligheten. Detta sker såväl i konkreta ärenden som genom in- formation om hotbilder, trender, smugglingsvägar m.m. CIS () kommer till exempel både att tillhandahålla ett analysverktyg för konkreta ärenden som en central informationsbas med åtgärdsförslag, utveckling m.m. avseende grövre brottslighet. Regeringen har uttalat vikten av att svenska myndigheter ansluter sig och också använder systemet, som sjösätts . Till detta kommer den gemensamma polisen inom EU – Europol, som satsar på motsvarande användning av databaser. Schengen leder till ökade resursbehov Sedan slutet av deltar tillsammans med de övriga nordiska länderna i . Ambitionen är att delta Samarbetet berör verksamheten inom såväl tullen som polisen och . syftar till att genomföra fri rörlighet för per- soner genom att alla personkontroller vid de inre gränserna, dvs. gränserna mellan de länder som deltar i samarbetet, avskaffas. Den fria rörlighet som finns mellan de nordiska länderna kommer att bevaras och utsträckas till att omfatta hela Schengenområdet, dvs EU exklusive och men inklusive och . Genom att de inre gränserna i praktiken avskaffas mellan har dessa istället åtagit sig att noggrant kontrolle- ra gränserna mot icke – Schengenländer enligt enhetliga regler. Alla personer skall åtminstone underkastas en kontroll för faststäl- lande av identitet genom uppvisande av resedokument. Personkon- trollen skall utöver granskning av pass och andra villkor för inresa, vistelse, arbete och utresa, även omfatta efterspaning och förhind- rande av brott. Kontrollen kommer att bli effektivare än ge- nom att datasökningar skall göras i det s.k. SIS-systemet, som bland annat innehåller spärrlistor över efterlysta personer inom hela Schengenområdet och personer som inte skall beviljas inresa. Vid inresa till skall icke EU-medborgare underkastas en mera noggrann kontroll. Kontroll skall även ske vid utresa ur Schengenområdet. Denna kontroll skall utföras efter behov av spa- ning och för förhindrande av hot mot inre säkerhet och allmän ord- ning. Utresekontrollen skall utföras i samtliga fall vad gäller icke EU-medborgare. För att kompensera bortfallet av personkontroller vid de inre gränserna innehåller krav på mobil kontroll av den yttre gränsen och viss inresekontroll samt ett långtgående polisiärt och rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna. Det inne- bär bland annat ett ökat informationsutbyte, samverkan om utläm- ning för brott och möjlighet till direkt operativt polissamarbete över de inre gränserna. får för del konsekvenser för i första hand verksamheten på , men även verksamheterna vid och berörs. innebär att resenärer från Schengenländer skall separeras från andra resenärer till och från Schengenområdet, vilket ställer krav på terminalbyggnaderna. blandas på trafik från länder utanför EU med intern EU-trafik. För att anpassa till kommer en tillbyggnad ske av två terminaler, vilket i sin tur för del innebär bland annat att antalet tullfilter måste ökas. får tullen information från bland annat passkontrollen om misstänkta personer. Genom att passkontrollen tas bort vid resa mellan Schengenländer reduceras därmed tullens möjligheter att ef- fektivt utföra kontrollen. Urvalet av kontrollobjekt försvåras. För att kompensera detta erfordras s.k. dold spaning i terminalhallen, vilket leder till ökade resursbehov. Eftersom denna måste ske i flera terminaler kan det inte med nuvarande resurser. har redovisat vilka ökade behov de anser att Schenge- navtalet leder till. har på regeringens uppdrag analyserat bland annat behov och konstaterar att resursbehoven i och för sig ökar men att detta inte är en följd av utan i första hand ett allmänt behov av att utöka kontrollen och spaningen på . Vi delar inte uppfattning att Schengenavta- let i sig inte innebär något behov av resursökning. Bortfallet av passkontroll, som underlag för tullens urval av kontrollobjekt, samt att fler terminaler ska bevakas är sig motiv för att öka resurserna utan att ambitionsnivån ökar. Vi har tagit del av utredning men konstaterar att det inom ramen för vår utredning inte går att särskilja vilka behov som är en följd av att är underbemannat och vilka som – med oförändrad ambitionsnivå – måste tillföras verksamheten. Vi kon- staterar blott att i sig leder till ökade resursbehov. För att fastställa resursbehovet måste en djupare analys av verk- samheten vid göras. Är tullen rätt dimensionerad? Sammanfattningen av den utvärdering vi gjort av verksamheten un- deråren 1993/94 – 1997, är att problem inte i första hand är brist på resurser. Vi anser att resurser kan frigöras genom en effektivare användning. Såväl resurser som arbetsuppgifter kan om- fördelas så att en större samlad samhällsnytta erhålls. Vi vill särskilt framhålla vikten av att en sådan effektivisering fö- regås av att barriärbrytande mål för formuleras och fast- ställs. Det är de stora utmaningarna som för utvecklingen framåt.