sou · GMB315 · 1999-01-01 00:00:00 — Genom tilläggsdirektiv gav regeringen vårdsberedningen (Jo 1968:A) som löpande uppdrag att under hela mandatperioden utreda, formulera och föreslå konkreta åtgärder för att nå en hållbar samhällsutveckling. Som ett led i detta generella uppdrag aviserade regeringen i vårpropositionen (1997:150) ett uppdrag för Miljövårdsberedningen att ta fram förslag till indikatorer för ekologiskt hållbar utveckling. Miljövårdsberedningens ledamöter har varit riksdagsman , ordförande, generaldirektör , statskonsulent , biolog , museichef , förvalt- ningschef , generaldirektör , univer- sitetsrektor och miljörevisor . Från har deltagit kanslichef samt experten . Miljövårdsberedningen får härmed överlämna sitt betänkande. Det är vår uppfattning att förslaget behöver vidareutvecklas och förankras för att bli operativt och nå önskat syfte. Vi föreslår därför att regeringen ger Miljövårdsberedningen i uppdrag att utifrån inkomna remissynpunkter på föreliggande förslag arbeta med att vidare- utveckla de gröna nyckeltalen och förankra dessa genom t.ex. hearingar och rundabordssamtal i syfte att regeringen som bilaga till budgetpropositionen 1998 kan presentera en uppsättning gröna nyckeltal för ekologisk hållbarhet. Uppdraget och dess genomförande ..................................................... Vad är en indikator / gröna nyckeltal? Begreppet ekologiskt hållbar utveckling ................................... Andra länders och organisationers arbete med indikatorer för hållbar utveckling..................................................................... 4.1De internationella organisationernas förslag till indikatorer för hållbar utveckling ..................................... 4.1.1 FN:s sekretariat för hållbar utveckling (CSD) ........................ 4.1.2 EU:s statistikkontor ()......................................... Andra länders arbete med gröna nyckeltal för hållbar Övriga exempel; Baltic 21 och kommunerna.......................... 4.3.1 Baltic 21 .................................................................................. 4.3.2 Kommunernas arbete med gröna nyckeltal och 5 Val av gröna nyckeltal som visar utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle.......................................................... Syfte med gröna nyckeltal för ekologiskt hållbar Generellt om de föreslagna gröna nyckeltalen .......................... Metod för att välja gröna nyckeltal ........................................... 6 Förslag till gröna nyckeltal för ekologiskt hållbar utveckling ........ Gröna nyckeltal för effektivare användning av jordens Gröna nyckeltal för skydd av miljön ......................................... Gröna nyckeltal för hushållens, företagens och övriga sektorers omställning till ekologiskt hållbar Gröna nyckeltal för framtiden ................................................... Det fortsatta arbetet ............................................................................. Vem skall ansvara för att ta fram gröna nyckeltal för Vårt uppdrag har varit att ta fram indikatorer för ekologiskt hållbar utveckling. Indikatorerna skall användas av regering och riksdag för att avläsa utvecklingen mot ekologisk hållbarhet. Vi har konstaterat att begreppet INDIKATOR är lite tungt och inte direkt relaterar till miljöfaktorer. Därför har vi valt att istället benämna de mått vi föreslår GR¶NA NYCKELTAL. Med utgångspunkt i regeringens tre delmål för ekologisk håll- barhet har Miljövårdsberedningen identifierat en uppsättning gröna nyckeltal som speglar samhällets utveckling mot ekolo- gisk hållbarhet. Förslaget är dock inte slutgiltigt. Vi tror att ytterligare utvecklingsarbete behövs för att få fram de mest strategiska måtten för ekologisk utveckling. Dessutom behöver förslaget förankras genom rundabordssamtal m.m. med olika aktörer. I tabellen nedan redovisas de fyra gröna nyckeltal som vi har valt för att beskriva utvecklingen beträffande målet om effekti- vare resursanvändningen. Gröna nyckeltal för effektivitetsmålet 1.Energianvändning per capita relaterat till BNP samt sektorsvis relaterat till förädlingsvärdet i respektive sektor. 3.Vattenanvändning per capita relaterat till BNP samt sektorsvis relaterat till förädlingsvärdet i respektive sektor. 4.Återföring av kvalitativt slam till odlingsmark. För att beskriva utvecklingen vad gäller skyddet av miljön har vi valt sex nyckeltal som beskriver påverkan på miljön och miljö- tillståndet. Påverkan på miljön sker främst i form av utsläpp från industri- , energi- och transportsektorerna. Gröna nyckeltal för miljömålet 1.Andel mark där nedfallet av försurande ämnen inte överskrider kritisk belastningsnivå. 2.Utsläpp av försurande ämnen sektorsvis och relaterat till respektive sektors förädlingsvärde. 3.Antal dagar som SNV:s gränsvärden för luftföroreningar och riktvärden för marknära ozon inte överskrids. 4.Tillförsel av kväve och fosfor till kustvatten. 5.Skyddad skog som andel av produktiv skogsmark. 6.Utsläpp av koldioxid sektorsvis och relaterat till respektive sektors förädlingsvärde. Regeringens tredje delmål för ekologisk hållbarhet är hållbar försörjning. För att illustrera utvecklingen mot hållbar försörj- ning har vi valt sju nyckeltal som speglar hur hushåll, företag och andra sektorer i samhället ställer om sin konsumtion och produktion till ett ekologiskt hållbart samhälle. Gröna nyckeltal för hushållens, företagens och övriga sektorers omställning till ett eko- logiskt hållbart samhälle 1.Andel invånare som promenerar, cyklar eller åker kollektivtrafik till och från arbetet. 2.Ekologisk odlingsmark som del av total odlingsmark. 3.Antal företag som är certifierade enligt miljöledningssystemen ISO eller EMAS. 4.Volym miljömärkta konsumentvaror. 5.Andel bilar som klassas som Miljöklass 1. 6.Hushållens konsumtion av förnyelsebara bränslen i relation till hushål- lens totala energikonsumtion. 7.Antal invånare per bil. Slutligen har vi identifierat ett antal nyckeltal som vi tror är centrala i utvecklingen mot ett ekologiskt hållbart samhälle men där det endera saknas statistik eller där ytterligare utred- ningsarbete krävs för att fastslå ett mått. När det gäller t.ex. biologisk mångfald har vi haft svårt att hitta ett relevant mått som visar utvecklingen. Vi föreslår därför att ytterligare arbete avsätts för att formulera ett relevant mått för biologisk mångfald. Vi anser att följande faktorer bör ingå i redovisningen när mått eller statistik har utvecklats: 1.Nivån på återanvändning av varor, produkter och material. 2.Nivån på materialåtervinning av varor och produkter. 4.Antal miljömärkta skolor. 5.Andel offentlig upphandling som är miljömärkt. Föreliggande förslag till gröna nyckeltal för ekologiskt hållbar utveckling behöver ytterligare utvecklas och bearbetas samt för- ankras hos olika aktörer i samhället. Vi föreslår därför att rege- ringen ger Miljövårdsberedningen i uppdrag att med beaktande av inkomna remissynpunkter arbeta vidare med förslaget. 2Uppdraget och dess genomförande Regeringen aviserade i vårpropositionen (1997:150) sin avsikt att uppdra åt Miljövårdsberedningen (MVB) att ta fram förslag till indikatorer för ekologiskt hållbar utveckling. Indikatorerna bör, skriver regeringen, inte vara fler än att de på ett enkelt och informativt sätt visar riktningen på utvecklingen mot ekologisk hållbarhet. Indikatorerna bör tas fram utifrån befintlig statistik och så långt det är möjligt samordnas med det arbete som sker i andra länder och internationella organisationer för att möjliggöra internationella jämförelser. I bl.a. , och har man utarbetat indikatorer för hållbar utveck- ling, som är bredare än miljömål i snäv bemärkelse. Regeringen påpekar slutligen att kunskap och erfarenhet från pågående verk- samheter av liknande karaktär inom (), () och () skall tas tillvara. Under arbetets gång har vi kunnat konstatera att begreppet INDIKATOR är lite tungt och inte direkt leder tankarna till miljö- Därför har vi beslutat att istället använda begreppet GR¶NA NYCKELTAL synonymt med indikatorbegreppet. När vi i denna rapport beskriver vårt eget förslag använder vi generellt uttrycket GR¶NA NYCKELTAL eller bara NYCKELTAL Uttrycket INDIKATOR används konsekvent när vi talar om andra länders och organisationers förslag, om det är det begrepp som de själva använder. En utgångspunkt för arbetet har varit regeringens skrivelser om ekologiskt hållbar utveckling. I skrivelsen Ekologisk hållbarhet (reg. 1997/98:13) beskriver regeringen sin vision om ett ekologiskt hållbart samhälle och definierar tre delmål. De tre delmålen är skyddet av människa och miljö, effektiv användning av jordens resurser och hållbar försörjning. Vi har utgått från dessa tre mål när vi har valt gröna nyckeltal. Under arbetet med att välja gröna nyckeltal för ekologiskt hållbar utveckling har vi diskuterat vårt förslag med bl.a. SNV, SCB och Baltic 21 anordnade Miljövårdsberedningen ett expertse- minarium för att diskutera urvalsprocessen för gröna nyckeltal för ekologiskt hållbar utveckling. Vid seminariet deltog forskare och representanter från myndigheter och företag. Detta förslag till gröna nyckeltal för ekologiskt hållbar utveck- ling är utformat som ett stöd för beslutsfattare och allmänhet. Vår förhoppning är att det i stora drag skall ge en indikation till centrala beslutsfattare hur utvecklingen mot ekologisk hållbarhet går. Nyckeltalen skall ge en första signal till regering och riks- dag när det finns anledning att överväga åtgärder för att styra utvecklingen i önskvärd riktning. Det krävs även ett omfattande analys- och utredningsarbete av bakomliggande faktorer innan åtgärder sätts in, eftersom nyckeltalen ger en kraftigt förenklad bild av verkligheten. Några av nyckeltalen är nära relaterade till centrala miljö- problem. Det gäller t.ex. de nyckeltal som visar nedfall av försurande ämnen och utsläpp av koldioxid från olika sektorer. Vi anser att dessa miljöfaktorer är centrala för samhällets utveckling mot ekologisk hållbarhet, även om begreppet ekolo- gisk hållbarhet är vidare och inte bara omfattar miljön. Vår ambition har varit att även formulera några nyckeltal som är lätta att förstå. Många människor känner till klimatproblemati- ken och andra miljöhot men det kan vara svårt att se hur nära knutna de problemen är till den enskildes handlande. Vi har därför en grupp nyckeltal, rubricerade gröna nyckeltal för hushållens, företagens och övriga sektorers omställning till ett ekologiskt hållbart samhälle (kap. 6.3), som berör bl.a. enskilda individers vanor och levnadsmönster. Rubriken syftar på nöd- vändigheten av att olika aktörers konsumtion, produktion och livsstil förändras för att vi skall få ett ekologiskt hållbart samhälle. Med denna grupp gröna nyckeltal skall man bl.a. kunna avläsa om konsumtion och produktion förändras i önskvärd riktning. I några fall när vi har identifierat faktorer som är väsentliga för utvecklingen mot ett hållbart samhälle har det varit svårt att hitta ett relevant mått. Ett problem har varit att det inte finns statistik för det vi vill mäta och bristen på statistik har därför utgjort en restriktion för vårt arbete. Ett exempel på ett område där stati- stiken är mycket bristfällig är resursanvändningen, och då sär- skilt materialanvändningen. Statistik avseende materialflöden, återanvändning och återvinning av material är outvecklad. Med tanke på den kretsloppsanpassning av samhällets olika sektorer som regering och riksdag har uttalat sitt stöd för anser vi det väsentligt att statistiken utvecklas på dessa områ- den. Om det saknats statistik för det vi vill mäta har vi försökt att hitta ett alternativt mått som ger en indikation på den förändring vi vill mäta. I vissa fall har vi inte hittat något relevant alterna- De faktorer som vi bedömt är centrala för att beskriva utvecklingen och som saknar statistikunderlag har vi redovisat i en särskild sammanställning (kap. ), Gröna nyckeltal för framtiden. Det är vår förhoppning att detta kan utgöra ett underlag för överväganden angående statistikproduk- tionen framöver. Både nationellt och internationellt har man konstaterat att såväl miljöindikatorer som nyckeltal för hållbar utveckling är stora och komplexa områden. Vi delar denna uppfattning. Förelig- gande betänkande är ett förslag där principiella resonemang bakom valet av nyckeltal, indelningen av dessa samt förslag på olika mått redovisas. Vi anser dock att förslaget behöver vidareutvecklas och förankras för att bli operativt och nå önskat syfte. För att uppslutningen och engagemanget kring de före- slagna nyckeltalen skall bli det önskvärda tror vi att det behövs en bredare diskussion och ytterligare förankringsarbete än vad som varit möjligt inom ramen för detta uppdrag. Vi föreslår därför att regeringen ger Miljövårdsberedningen i uppdrag att utifrån inkomna remissynpunkter på föreliggande förslag arbeta vidare med bl.a. att vidareutveckla nyckeltalen samt att arrange- ra seminarier och rundabordssamtal så att regeringen som bilaga till budgetpropositionen 1998 kan presentera ett antal gröna nyckeltal för ekologisk hållbarhet. 3.1Vad är en indikator / gröna nyckeltal? Med indikator avses ett mått som visar på väsentliga förhållan- den i ett större system. En miljöindikator är ett mått på förhål- landen av väsentlig betydelse för miljöarbetet. När indikatorn förändras över tiden speglar detta hur miljöförhållandena för- ändras. Inom det ekonomiska området finns det ett antal vedertagna indikatorer som beskriver det ekonomiska läget i ett land. Bruttonationalprodukt (BNP) per capita, inflation och nivå på arbetslöshet beskriver i stora drag väsentliga faktorer i ett lands ekonomi och kan, genom att de är internationellt etablerade, användas som enkla jämförelsemått av det ekonomiska läget mellan olika länder. Inom näringslivet används ekonomiska indikatorer, ibland be- nämnda nyckeltal, på koncern- eller företagsnivå som underlag för strategisk styrning av verksamheten och i redovisningen till ägare och omvärld. Dessa nyckeltal redovisar förhållanden som är av väsentlig betydelse för den specifika verksamhet som bedrivs. I detta arbete har vi valt att använda begreppet GR¶NA NYCKELTAL synonymt med indikatorer. Vi tror att begreppet GR¶NA NYCKELTAL tydligare relaterar till miljöfaktorer. Inom miljöområdet har gröna nyckeltal använts . Ett betydande utvecklingsarbete har lagts ner på att försöka identifiera och etablera gröna nyckeltal för hållbar utveckling, bl.a. inom , FN:s sekretariat för hållbar utveckling och . En utgångspunkt för detta arbete har varit där det i kap. 40 anges: $ET ¤R N¶DV¤NDIGT ATT UTVECKLA INDIKATORER F¶R H¥LLBAR UTVECKLING SOM KAN GE TILLF¶RLITLIGA BESLUTSUNDERLAG P¥ ALLA NIV¥ER OCH BIDRA TILL ATT INTEGRERADE MILJ¶ OCH UTVECKLINGSSYS TEM REGLERAR SIG SJ¤LVA P¥ ETT H¥LLBART S¤TT Andra aktörer som arbetar med att utveckla gröna nyckeltal, eller indikatorer som de själva kallar dem, är Baltic 21- kom- mittén som har till uppdrag att ta fram hållbarhetsindikatorer för . Vidare har redovisat en s.k. idékatalog över gröna nyckeltal i redovisning. De internationella organisationernas och andra aktörers arbete med gröna nyckeltal beskrivs i avsnitt 4. 3.2Begreppet ekologiskt hållbar utveckling Ord som miljöhänsyn, miljöskydd och miljöansvar är väl kända och etablerade inom t.ex. svensk miljölagstift- ning och i myndighetsarbetet. begrepp tillkommit och ekologiskt hållbar utveckling eller hållbar utveckling har blivit centrala. Begreppet hållbar utveckling myntades och har därefter kommit att bli ett övergripande begrepp som utgår från människans samlade behov. Enligt (1987), innebär hållbar utveckling EN UTVECKLING SOM TILLFREDS ST¤LLER DAGENS BEHOV UTAN ATT ¤VENTYRA KOMMANDE GENERATIONERS M¶JLIGHETER ATT TILLFREDSST¤LLA SINA BEHOV. betonar sambanden mellan social, kulturell, ekonomisk och ekologisk hållbarhet. Det är fråga om en helhetssyn på den fortsatta välfärdsutvecklingen. Begreppet hållbar utveckling sätter tydligt människan i centrum. Vi skall värna miljön för annars kommer vi att få problem som kan hota vår välfärd. Hållbar utveckling är ett begrepp med allmän innebörd och har ofta kritiserats för just detta. Vad innebär hållbar utveckling egentligen? Vad är det som avgör om utvecklingen är hållbar respektive inte hållbar? Detta är centrala frågor när man skall utveckla gröna nyckeltal för hållbarhet eller analysera konsek- venserna av beslut ur ett hållbarhetsperspektiv. Allmänt är hållbar utveckling en utvecklingsidé, en formel för samhälls- utvecklingen på samma sätt som begreppet folkhemmet en gång var. Utifrån alla hållbarhetsperspektiven; ekonomisk, social, kulturell och ekologisk hållbarhet, sätts gränserna för hållbarhet av rådande kunskapsläge, samhällsförhållanden och förhåll- ningssätt. Synen på vad som är hållbart varierar och rum. Detta kan sägas gälla i ännu högre för begreppet utveckling. Sammantaget kan man konstatera att det inte finns något i begreppet hållbar utveckling som direkt pekar ut vad som är mer eller mindre hållbart när det gäller enskilda handlingar. Begrep- pet tjänar däremot som en ram för sådana diskussioner. Regeringen har i vårpropositionen 1997 (1997:150) fokuserat på den ekologiska hållbarheten som en politisk vision för samhälls- utvecklingen. Ekologisk hållbar utveckling formar tillsammans med insatser av ekonomisk, social och kulturell art vår gemen- samma framtid. Vad innebär då en ekologiskt hållbar utveckling? Regeringen har formulerat de övergripande målen som skyddet av miljön, effektiv användning och hållbar försörjning. I grunden handlar det om: %FFEKTIVITETSM¥LET Tillväxten av befolkning och ekonomier innebär att användningen av energi och naturresurser måste bli mycket effektivare än den är . Flöden av energi och material kan därmed begränsas så att de är förenliga med en hållbar utveckling. Samhällsplanering, teknikutveckling och investe- ringar skall därför också inriktas på resurssnåla produkter. Här läggs grunden för 2000-talets hållbara utveckling med positiva effekter för ekonomin och syssel-sättningen. -ILJ¶M¥LET Utsläppen av föroreningar skall inte skada männi- skans hälsa eller överskrida naturens förmåga att ta emot eller bryta ner dem. Det betyder att för naturligt förekommande ämnen skall utsläppen minskas till sådana nivåer att störningen av de naturliga kretsloppen inte på ett väsentligt sätt påverkar ekosystemens funktion. Det betyder också att användning och förekomst av skadliga ämnen för miljön avvecklas och ersätts med mindre skadliga ämnen. Den biologiska mångfalden skall bevaras. &¶RS¶RJNINGSM¥LET Användningen av fossila råvaror skall successivt minska. Så långt som möjligt skall försörjningen baseras på ett långsiktigt hållbart nyttjande av förnybara Det betyder att användningen av resurser inte får överskrida den takt med vilken naturen skapar nya och att material bör återvinnas i ett kretslopp. Ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga skall behållas. Vi skall cirkulera och hus- hålla med icke förnybara resurser så att vi hinner utveckla förnybara ersättningar. De tre delmålen är nära relaterade till och beroende av varandra. Effektiv resursanvändning ökar möjligheterna att minska ut- släppen av koldioxid och andra ämnen, vilket är viktigt för skyddet av miljö och hälsa. När resursanvändningen effektivise- ras läggs också grunden för att ett långsiktigt hållbart nyttjande av förnybara resurser skall kunna ersätta användningen av fossila råvaror. Sammantaget finns det alltså en stark koppling mellan miljöhän- syn och ekologisk hållbarhet. Skillnaden kan sägas vara att fokus i tillämpningen av det traditionella begreppet miljöhänsyn är skydd och bevarande medan ekologisk hållbarhet mer tydligt även fokuserar på resurseffektivisering, full sysselsättning, rättvis fördelning av resurser och ekonomisk utveckling. Ekolo- gisk hållbarhet tangerar hållbarhetsperspektivets alla dimensio- ner. Om begreppet hållbar utveckling kan tjäna som en ram för en diskussion kring vilken samhällsutveckling som är önskvärd kan begreppet ekologisk hållbar utveckling användas som kompass för färdriktningen. 4Andra länders och organisationers arbete med indikatorer för hållbar utveckling 4.1De internationella organisationernas förslag till indikatorer för hållbar utveckling 4.1.1FN:s sekretariat för hållbar utveckling (CSD) FN:s sekretariat för hållbar utveckling, Commission on Sustai- nable Development (CSD), har tagit fram ett förslag till indikatorer för att beskriva utvecklingen mot ett hållbart samhälle 1. CSD:s förslag har fyra kategorier av indikatorer; ekonomiska, sociala, miljö- och institutionella 2 indikatorer. Indikatorerna är strukturerade i kedjor avseende de bakomlig- 1Se Blue Book, Commission on Sustainable Development, . 2Exempel på institutionella indikatorer är strategier och program för hållbar utveckling samt kostnader för forskning och utveckling som del av BNP. Institutionella indikatorer visar förutsättningarna för att implementera politiska beslut om hållbarhet. gande drivkrafterna (driving force), tillståndet (state) och åtgärder (response). Förslaget innehåller 132 indikatorer och enbart för miljön har CSD ett femtiotal indikatorer. CSD:s förslag utgår från texten i och för i princip varje kapitel i har man utarbetat en uppsättning indikatorer. Vi kan illustrera förslaget med ett exempel från de miljöindikatorer som föreslås. Utifrån kapitel 18 i , Skydd av kvalitet och tillgång till färskvattenresurser, har man formulerat en uppsättning indikatorer som visar bakomliggande drivkrafter, tillstånd och samhällets åtgärder. Som indikatorer för de bakomliggande drivkrafterna har man valt årlig minsk- ning av grund- och ytvatten och hushållens konsumtion av vatten per capita. För att visa tillståndet har man valt grundvat- tenreserv, koncentration av koliforma bakterier i färskvattnet samt syreförbrukande ämnen i vatten För att visa samhällets respons på problemet har man valt en indikator som visar vattenreningsanläggningarnas täckning. Förslaget är systematiskt och lättförståeligt genom att det följer kapitelindelningen i . På så sätt blir det också hel- täckande och man får med allt. Men problemet är kanske att det är för heltäckande och därmed oöverskådligt. Om vi skulle besluta oss för att ha enbart de miljörelaterade indikatorerna som gröna nyckeltal för ekologisk hållbarhet skulle det innebära en kedja med totalt ca 50 gröna nyckeltal. Då är det svårt att snabbt få en enkel bild av utvecklingen. 4.1.2EU:s statistikkontor () EU:s statistikkontor har också utarbetat ett förslag till indikatorer för att visa utvecklingen mot ett hållbart samhälle inom medlemsländerna 3. har valt indikatorer med utgångspunkt i CSD:s förslag. De har justerat CSD:s förslag dels med hänsyn till tillgången till data och dels med hänsyn till relevansen. Det senare innebär att man valt indikatorer så att de representerar de allvarligaste hoten mot en hållbar samhällsut- veckling för EU:s medlemsländer. Förslaget har samma fyra kategorier som CSD (ekonomiska, sociala, miljö- och institutio- nella indikatorer), men har inte den kedjestruktur som CSD föreslagit. Totalt har utarbetat 46 indikatorer varav 21 är direkt miljörelaterade. De miljörelaterade indikatorer som föreslår har i princip samma innehåll som regeringens årliga miljöredovis- ningen till . Man redovisar utvecklingen vad gäller miljöhoten försurning, ozonnedbrytning, övergödning, m.m. Man redovisar också tillgänglig statistik för respektive indikator i medlemsländerna och man kan konstatera att i stort sett har den statistik som efterfrågas. föreslår, vid sidan av de miljörelaterade indikato- rerna, en uppsättning ekonomiska indikatorer som kan relateras till hållbar utveckling. Indikatorerna är exempelvis bruttonatio- nalprodukt (BNP) och utländska investeringar. Exempel på sociala indikatorer som föreslås är befolkningstillväxt, förväntad livslängd och boendeyta per invånare.