sou · GMB3128d2 · 1999-01-01 00:00:00 — FRU:s huvudförslag var att regeringen regelbundet skulle lägga fram princippropositioner för om den samlade FoU-politiken. Pro- positionerna tänktes innehålla ställningstagande i aktuella principfrå- gor, förslag till konkreta åtgärder och beslut, redovisningar av aktuellt utredningsarbete, bearbetad statistisk redovisning av svensk FoU, sam- lad redogörelse för den framtida anslagsutvecklingen inom det statliga FoU-området i form av planeringsramar utan bindningar till exakta be- lopp. Dessa propositioner, som FRU gav beteckningen regeringens FoU- program, skulle lämnas en gång per valperiod. Varje nyvald riksdag skulle därigenom få tillfälle att diskutera FoU-politiken i dess helhet. FRU ansåg att programmen skulle avse en femårsperiod och – eftersom detta inte överensstämde med valperiodens längd – vara rullande. fattade regering och riksdag beslut på grundval av FRU:s betänkande. Förslaget om FoU-program betecknades i regering- ens proposition som i huvudsak väl avvägt. Förslaget skulle därför prövas och successivt ge erfarenheter till ledning för ett fortsatt arbete. Det betonades dock att Sektorsvis gjorda bedömningar måste alltjämt utgöra hörnstenar i FoU-politiken också om forskningspolitiken komp- letteras med mer sektorsövergripande bedömningar. En första samlad forskningsproposition lades fram . Samord- ningen var dock denna första gång begränsad till i huvudsak forskningen inom Utbildnings- och Jordbruksdepartementens verksamhetsområden. För att forskningspropositionerna skulle komma i fas med den flerårs- planering, som redan tillämpades med avseende på det statliga stödet till näringslivsmotiverad FoU kom nästa forskningsproposition . Forskningspolitiska propositioner har därefter lags fram , dvs. 1987, 1990, 1993 och 1996. Forskningspropositionernas viktigaste innehåll har varit budgetför- slagen. Det nya statliga budgetsystemet, där särpropositioner inte får innehålla budgetförslag, innebar dock att budgetförslagen inte ingick i den senaste forskningspropositionen . Budgetförslagen återfanns då i stället i den framlagda budgetpropositionen. Till en början innebar forskningspropositionerna betydande resurstill- skott. Varje forskningsproposition kunde med större eller mindre rätt betecknas som en forskningspolitisk reform. I takt med försämringen av statsfinanserna ändrades dock detta. Principen att forskningspropositio- nerna skulle vara de enda propositioner där förslag i forskningsfrågor presenterades, som i varje fall inledningsvis ansågs vara en viktig del i systemet, har också luckrats upp. Viktiga frågor – som t.ex. inrättandet av forskningsstiftelserna liksom förändringar i deras konstruktion – har behandlats i andra sammanhang. Forskningspropositionerna var redan från början synnerligen omfat- tande dokument. Ambitionerna i fråga om beskrivning av och faktaredo- visningar om det svenska FoU-systemet har varit höga. Trots att tidsin- tervallet mellan propositionerna – – inte varit särskilt långt, har man när det gäller bakgrundsteckningar i alla propositionerna börjat om från början och gjort grundliga totalredovisningar. Däremot har det i regel saknats mer systematiska redovisningar och analyser av vad som eventuellt faktiskt skett under den närmast föregående treårsperioden till följd av förslagen i tidigare forskningsproposition. När det gäller själva utformningen och den språkliga framställningen har forskningsproposi- tionerna ofta varit svåröverskådliga och frastyngda. Motiven för den samlade statliga FoU-insatsen och för prioriteringar- na mellan olika områden har knappast – annat än i mycket allmänna or- dalag – kunnat utläsas direkt ur de forskningspolitiska propositionerna. Forskningspolitiken har varit summan av den mängd förslag som ingått i de normalt cirka femhundrasidiga propositionerna. Den senaste forskningspropositionen innehöll mål för forskningen och riktlinjer för forskningspolitiken. Dessa mål och riktlinjer, som Forskning 2000 redo- visat och kommenterat i det föregående, var dock mycket allmänt hållna. Vilka konkreta slutsatser regeringen dragit av dem med avseende på för- slag i propositionen eller hur avvägningarna gjorts när olika mål och riktlinjer är i konflikt med varandra, framgick knappast av forsknings- propositionen. Två förändringar har stor betydelse för den svenska forskningspolitiken och statsmakternas inflytande över forskningens om- fattning och inriktning: de forskningsstiftelser som inrättades , respektive deltagande i EU:s ramprogram för forsk- ning. Beslut av de politiska organen, regering och riksdag, ger en rad rambe- tingelser för och har betydelse för forskningen även när besluten inte uttryckligen har forskningspolitiskt syfte. Lagar, förordningar och regler som är generella gäller naturligtvis också för forskare och forskning. Ofta är föreskrifterna vare sig mer eller mindre ingripande här än inom andra områden. Men de kan också – som t.ex. i fråga om skyddet för yttrandefriheten – vara särskilt viktiga för forskningsområdet. Näringspolitiska, regionalpolitiska, jämställdhetspolitiska etc. ambi- tioner har stor betydelse för omfattningen och inriktningen av de statliga forskningssatsningarna. Inte minst viktiga har varit de regionalpolitiska ambitionerna. Strävan att hela ska ha ett välfungerande sam- hällsliv har haft stor betydelse framför allt för de utbildningspolitiska insatserna men också för forskningspolitiken. En av de stora förändring- arna för svensk forskning – möjligheterna att ta del i EU:s ramprogram för forskning – har följt av europapolitiska och inte primärt forskningspolitiska ställningstaganden. Den statligt finansierade forskningen påverkas också av generella krav på den statliga verksamheten, t.ex. rationaliseringskrav och krav på besparingar. , när forskningspropositionerna innehöll stora resurstillskott, kom till exempel generella besparingskrav på den statliga verksamheten eller otillräcklig kompensation för kostnadsök- ningar att inom universitet och högskolor upplevas mer eller mindre ta ut de forskningspolitiska insatserna. kunde skillnaden på gräs- rotsnivån upplevas som stor mellan reformretoriken i forskningspropo- sitionerna och verkligheten. Att verksamheten utan de forsk- ningspolitiska insatserna skulle drabbats betydligt hårdare av de gene- rella åtgärderna upplevdes som en klen tröst. Att effekten av forsknings- politiken i mycket bara skulle bli att mildra verkningarna av generella beslut var säkert inte heller beslutsfattarnas mening. En viktig dold forskningspolitik ligger i sambandet mellan forsk- ningen och utbildningen vid universitet och högskolor. En betydande del av den statligt finansierade forskningen bedrivs vid universitet och hög- skolor. Både utbildningspolitiken och vad som skulle kunna rubriceras SOU 1998:128 Kapitel 9 213 universitets- och högskolepolitiken har därigenom stor betydelse för forskningen. Efter årtionden av diskussioner om vad principen om forskningsan- knytning av högskoleutbildningen ska innebära i praktiken, har stats- makterna slagit fast att alla universitet och högskolor ska förfoga över egna forskningsresurser. Statsmakterna har också beslutat att alla forskarutbildade lärare vid universitet och högskolor ska arbeta både inom utbildning och forskning. Var forskning ska bedrivas och in- om vilka områden blir därigenom beroende också av utbildningspolitiska ambitioner ifråga om utbyggnad och lokalisering av högskoleutbildning- en och av den närmare inriktningen av utbildningsutbudet, som denna avspeglas i lärarnas ämnesförankring. Sambandet gäller givetvis också omvänt. Möjligen kan forskningsresurserna och den lärarrekrytering som de föranleder ibland vara mer styrande för utbildningsutbudet än vice versa. De närmare formerna för politiken och politikens instrument med avse- ende på forskning och forskarutbildning har varit och är i princip de- samma som för det politiska beslutsfattandet för annan statligt finansie- rad verksamhet. Huvudformerna är regelstyrning och budgetstyrning. Med avseende på såväl regelstyrningen som budgetstyrningen har ut- vecklingen gått från ingående centralstyrning via successivt ökande de- centralisering till dagens system med rambudgetering, mål- och resultat- styrning och managementtänkande, dvs. betoning av ledarskap på den lokala nivån. Beslutsfattandet i frågor om forskning och forskarutbild- ning är starkt decentraliserat. Det är universitet och högskolor, forskningsråd och andra forskningsfinansierande myndigheter som i mycket svarar för omfattningen och inriktningen av olika insatser. Budgeten och de riktlinjer som ges för användningen av anslagen är det dominerande instrumentet för forskningspolitiken. Statsmakterna fattar dock fortfarande utöver budgetbesluten en rad andra styrande beslut. ·Statsmakterna beslutar vilka myndigheter som ska finnas, vilka ar- betsuppgifter olika myndigheter ska ha och var olika myndigheter ska vara lokaliserade. I detta ligger till exempel statsmakternas ansvar för hur rollfördelningen ska vara mellan forskningsfinansierande myn- digheter och forskningsutförande, för om det ska finnas särskilda fri- stående forskningsinstitut och i så fall vilka, för hur många universi- tet och högskolor det ska finnas, till vilka orter dessa ska vara lokali- serade och vilka utbildnings- och forskningsområden som ska vara företrädda vid de olika lärosätena. ·Statsmakterna ger genom lagar och förordningar de formella ramarna för forskningen. I fråga om till exempel universitet och högskolor ges således i högskolelagen och högskoleförordningen regler för organi- sation och ansvarsfördelning inom lärosätena, för anställning av lära- re/forskare, för forskarutbildningen. Här ges också övergripande riktlinjer för hur verksamheten ska läggas upp och genomföras: här ställs krav på nära samband mellan forskning och utbildning, på hög kvalitet, på effektivt resursutnyttjande, på jämställdhet mellan kvin- nor och män etc. I högskolelagen slås principen om forskningens fri- het fast. ·Statsmakterna bestämmer hur myndigheters styrelser ska vara sam- mansatta. Regeringen utser också ordförande och alla eller vissa av ledamöterna i styrelserna. och högskolor har utveck- lingen gått från ett dominerande inslag av kollegialt beslutsfattande, där också konsistorierna/universitetsstyrelserna/ utsågs av och bland professorerna vid lärosätet till dagens situation där flertalet styrelse- ledamöter utses av regeringen och, som den senaste förändringen, ordförandena i styrelserna hämtas utanför högskolan. Grundforsk- ningsråden har vart och ett elva ledamöter. Sju av dessa utses genom ett system med elektorer av berörda forskare vid universitet och högskolor. Regeringen utser ordförande och ytterligare tre leda- möter. ·Regeringen utser myndighetschefer och rektorer för universitet och högskolor. I fråga om rektorerna grundas regeringens beslut på förslag från styrelserna. 9.1.4Det nuvarande budgetsystemet och forskningen Utgifterna på statsbudgeten behandlas nu under 27 utgiftsområden. Utbildning och universitetsforskning är ett utgiftsområde. Medel för annan statlig forskning, dvs. de nuvarande sektorsforskningsanslagen, återfinns under utgiftsområden avseende berörda sektorer. Förslag avseende den totala statsbudgeten och storleken på de olika utgiftsområdena presenteras i en ekonomisk vårproposition. Efter det att fattat beslut med anledning av denna är det inte möjligt att vare sig öka beloppen eller göra omfördelningar mellan utgiftsområdena. Budgetpropositionen, som läggs fram (valår något sena- re), och behandlingen av denna kan endast gälla den närmare fördelning- en av utgifterna mellan ändamål inom respektive utgiftsområde. Särpropositioner, som t.ex. en forskningspolitisk proposition, kan inte innehålla budgetförslag. I dagens budgetsystem ligger att statsmakterna ska ange effektmål och verksamhetsmål för de statligt finansierade verksamheterna. Enligt Regleringsbrevshandledning avser effektmålen den påverkan på ett politikområde som regeringen har för avsikt att uppnå genom statliga insatser. Effekten blir skillnaden mellan det som faktiskt hänt och det som skulle hänt om den statliga insatsen inte kommit till stånd. Enligt regleringsbrevshandledningen kan verksamhetsmålen vara av två huvudtyper, dels vad myndigheten skall göra (prestationsmål) och dels hur verksamheten skall utföras (processmål) under budgetåret för att bidra till uppfyllandet av effektmålen. Med prestation avses det myndigheten producerar i form av tjänster, produkter el.dyl. Med pro- cesser avses de interna funktioner och rutiner som leder fram till myn- dighetens slutprestationer, dvs. hur myndigheten gör något, t.ex. vilken metod som skall användas eller förbättras. Målen anges i regleringsbreven, regeringens föreskrifter till myndig- heterna med avseende på användningen av statsbudgetanslagen. Målen presenteras i regel inte för i samband med budgetförslagen. Den direkta budgetstyrningen i form av belopp till olika ändamål görs nu i mycket övergripande termer. Innehållet och detaljeringsgraden i målangivelserna blir därmed viktiga delar av styrsystemet. Dessa mål är dock en för de flesta okänd del av forskningspolitiken. Forskning 2000 ger här en redovisning av de mål som anges för forskningen och forskar- utbildningen vid universitet och högskolor, för forskningsråden och – för att exemplifiera från sektorsforskningsområdet – för det största sektors- forskningsorganet, . Sammanställningen kan kanske verka onö- digt omständlig. Forskning 2000 har dock ansett det angeläget att visa hur forskningspolitiska ambitioner kommer till uttryck i praktiken. Effektmålen för forskningen är föga preciserade, vilket väl kanske ligger i sakens natur. Som effektmål för högskolans forskning anges så- ledes att genom forskning bidra med ny väsentlig kunskap till förmån för hälsa, kultur, välfärd, miljö, ekonomisk utveckling och sysselsätt- ning. (Det kan noteras att det inte räcker med att bara bidra med ny kunskap. Det ska vara kunskap som är nyttig i något av de uppräknade avseendena.) Verksamhetsmålen för universitet och högskolor anger bland annat att lärosätena skall bedriva effektiv verksamhet på hög internationell nivå inom såväl grundutbildning som forskning och forskarutbildning. De särskilda verksamhetsmålen för forskning och och forskarutbildning lyder: Högskolorna skall sträva efter att, med beaktande av förutsättningarna inom varje fakultetsområde eller motsvarande -bidra till att antalet artiklar av svenska forskare publicerade i interna- vetenskapliga tidskrifter ökar -vidga det internationella forskningssamarbetet, särskilt genom att ut- nyttja de möjligheter som deltagandet i EU:s forskningsprogram erbju- der samt -öka omfattningen av externt finansierad verksamhet. För forskningsråden och de få forskningsinstituten under Utbildningsde- partementet är effektmålen snarlika men inte helt likalydande med vad som angivits för universitet och högskolor, nämligen att forskningen skall bidra med nya väsentliga fakta om naturen, sam- hället och kulturen och att den skall bidra till att bevara och utveckla häl- sa, kultur, välfärd och miljö. Den skall bidra till ekonomisk utveckling samt till samhällets omställning till en hållbar utveckling och därigenom främja sysselsättning och välfärd. Forskningen skall vidare främja en hög allmän utbildningsnivå, kritiskt tänkande och ett vetenskapligt förhåll- ningssätt i samhället samt bidra till internationellt samarbete, fred och till lösningar av globala problem. , forskningsrådens och Rymdstyrelsens del av effektmålen anges särskilt vara att -vara av högsta vetenskapliga kvalitet, -utgöra bas för kompetensuppbyggnad, kunskapsöverföring och till- ämpningar i samhället och därigenom främja kulturell, social och eko- nomisk utveckling, -bidra till samhällets omställning mot en hållbar utveckling, -bidra till hög utbildningsnivå och kritiskt tänkande, -stödja det internationella samarbetet och bidra till lösningar av globala problem. Verksamhetsmålen för dessa myndigheter har följande lydelse: -upprätthålla omfattning och kvalitet i genomförandet av internatio- nella utvärderingar av svensk forskning och stimulera en ökad inter- nationell publicering, -prioritera förnyelsen inom forskningen bl.a. genom ett ökat samarbete mellan forskare, en ökad rörlighet av forskare mellan institutioner och lärosäten och genom stöd till forskare i början av forskarkarriären, -ägna fortsatt hög uppmärksamhet åt forskningens samhällsrelevans samt prioritera stöd till forskning som är strategisk för både forskning- ens utveckling och samhällets behov, -ytterligare främja tvärvetenskaplig forskning över både ämnes- och sektorsgränser, samt -rikta ökad uppmärksamhet avseende jämställdhet vid granskning av ansökningar och vid fördelning av forskningsmedel samt främja ett genusperspektiv i forskningen. – förstärka informationen om forskning och forskningsresultat och -ägna fortsatt hög uppmärksamhet åt det internationella forsknings- samarbetet. Som exempel på effektmål och verksamhetsmål för sektorsforskningsor- gan redovisas här vad som gäller för . Effektmålen för är att stärka näringslivets kompetensutveckling, konkurrenskraft och tillväxt på det internationella, nationella och regionala planet, -bidra till att stimulera näringslivets teknikutveckling och skapa gynn- samma förutsättningar för företagen genom en i internationell jämfö- relse konkurrenskraftig FoU-miljö i landet, -bidra till ökad långsiktig näringslivsrelevans i svensk forskning, -bidra till svenska forskares och företags deltagande i internationellt samarbete, -bidra till att fler små och medelstora företag deltar i FoU-samarbeten. Verksamhetsmålen anges på följande sätt: Målet är att skall stärka FoU-systemet genom fortsatta sats- ningar på -FoU-program och projekt inom områden som är strategiska för nä- ringslivets utveckling, särskilt sådana som ökar samverkan mellan nä- ringsliv och FoU-system, Målet är att skall stärka näringslivsrelevansen i FoU-systemet genom att - stimulera kontaktskapande verksamhet och samverkan mellan hög- skolor, institut och företag, - stimulera engagemang från näringslivet i institutssektorn, - alla nya FoU-program skall innehålla ett väsentligt näringslivsengage- mang, - i samverkan med andra forskningsfinansiärer verka för att dessa finan- siärers insatser också får en väsentlig näringslivsrelevans, - verka för en vidareutveckling av samverkansformen kompetenscent- rum, - verka för att utöka antalet små och medelstora företag som aktivt med- verkar i FoU-program och övriga insatser, - genomföra insatser för att öka deltagandet i nationella och internatio- nella FoU-program av företag som bedöms ha utbyte och goda förut- sättningar för detta, - bidra till att medel ur kommer till användning in- om forskningssystemet. Målet är att skall stimulera introduktion och användning av ny teknik, nya samarbetsformer och arbetsorganisationer genom - att bygga nätverk för teknik och kunskapsöverföring -att aktivt skapa och utnyttja nätverk mellan olika teknik- och kunskap- sområden, -insatser på IT-området som främjar användningen av informationstek- nik såväl inom privat som inom offentlig verksamhet, innefattande tjänsteutvecklingen inom kommuner och landsting, -att verka för att öka samverkan mellan de organisationer som har till uppgift att stärka främst små och medelstora företags kunskaps- och kompetensutveckling och bidra till deras teknikförsörjning. Målet är att skall stimulera ett ökat svenskt deltagande i inter- nationella FoU-projekt genom att -arbeta för att öka svenskt deltagande i EU:s ramprogram för FoU inom områden av betydelse för svenskt näringsliv, -medverka i planering och genomförande av EU:s ramprogram, -aktivt verka för att svenska företag kan delta i det europeiska FoU- samarbetet EUREKA under jämförbara villkor som de som råder i våra viktigaste samarbetsländer. Särskilda insatser kan behövas för små och medelstora företag, -svara för det svenska och den nationella projektko- ordineringen, -svara för den nationella koordineringen av svenskt deltagande i COST- samarbetet. Föreskrifterna är allmänt hållna inte bara i fråga om effektmålen utan också i fråga om verksamhetsmålen. Av de citerade målangivelserna att döma verkar det i råda viss oklarhet i fråga om vad som ska anses vara ett mål. Mycket av vad som anges som verksam- hetsmål, såväl för universitet och högskolor som forskningsråden och , har närmast karaktären av uppräkning av myndighetens ar- betsuppgifter och anger inte vad statsmakterna vill att myndigheterna genom dessa arbetsuppgifter ska uppnå. Det som föreskrivs förefaller därtill i mycket vara mer eller mindre självklart och närmast ligga i sa- kens natur för en verksamhet som innebär forskningsfinansiering och/eller forskningsutförande. Mycket, för att inte säga det mesta, av det som sägs i målföreskrifterna måste rimligen ha gällt för myndigheternas verksamhet också tidigare. Den enda skillnad som målstyrningen inne- burit skulle i så fall vara att detta har skrivits ner och sammanställts. Vilken styrning som föreskrifterna om effektmål och verksamhetsmål i praktiken innebär förefaller oklart. 9.2Underlag för politik och planering Det primära underlaget för statsmakternas budgetbeslut är anslagsfram- ställningar och årsredovisningar. En s.k. fördjupad anslagsframställning ska lämnas de år regeringen och ska fatta flerårsbeslut om anslagen. Vilka uppgifter som de olika dokumenten ska innehålla följer först och främst av generella budgetföreskrifter. Särskilda föreskrifter ges därtill för respektive myndighet och verksamhetsområde. Anslagsframställningarna, som var centrala dokument i bud- getdialogen mellan myndigheter och statsmakter har förlorat mycket av sin betydelse. Budgetprocessen gäller inte längre primärt fördelning av resurstillskott till dem som kan argumentera bäst för utökning av just sin verksamhet. Den ekonomiska situationen, med oförändrade eller minskande ekonomiska ramar för överblickbar framtid, har i stället för- skjutit fokus till användningen av befintliga resurser. I princip ska stats- makternas beslutsfattande nu mer bygga på redovisningar av hittillsva- rande verksamhet, medelsanvändning och uppnådda resultat. Återrapportering i framför allt årsredovisningarna ska i det nuvarande budgetsystemet ge viktigt underlag för statsmakternas beslut. Årsredo- visningarna från de statliga myndigheterna innehåller, med företagens årsredovisningar som förebild, resultaträkning och balansräkning och till dessa anknytande redovisningar. Årsredovisningarna innehåller också redovisningar avseende själva verksamheten och dess resultat. Myndig- heterna har naturligtvis möjlighet att på olika sätt belysa sin verksamhet. Regeringen ger dock föreskrifter om ett antal uppgifter som respektive myndighet ska redovisa. De redovisningskrav, som statsmakterna ställer, innebär en form av styrning på motsvarande sätt som benchmarking används för att styra olika verksamheter. Uppmärksamheten riktas på vissa faktorer och förhållanden, vilket får betydelse för själva verksam- heten. De krav på resultat och redovisning, som ställs på myndigheterna är – liksom målangivelserna – väsentliga men för de flesta, som inte är di- rekt berörda, okända delar av forskningspolitiken. Forskning 2000 gör därför, även om redovisningen kan förefalla omständlig, en samman- ställning av återrapporteringskraven för universitet, högskolor, forsk- ningsråd och, som exempel på sektorsforskningsorgan, . och högskolor har föreskrivits att följande uppgifter ska redovisas i årsredovisningarna: -antalet artiklar av forskare vid lärosätet som publicerats i internationella vetenskapliga tidskrifter -medverkan i internationellt forskningssamarbete, särskilt EU:s forsk- ningsprogram -omfattningen av externt finansierad forskning -andelen kvinnor respektive män inom forskarutbildningen och i olika tjänstekategorier -vilka åtgärder som vidtagits för att få en jämnare könsfördelning.