sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Som redan antytts i detta av- snitt kommer emellertid bankerna att spela en viktig roll i det finansiella systemet även i fortsättningen. De kommer att fortsätta att spela en vik- tig roll som utvärderare av kreditrisker i små och medelstora företag. Dessutom kommer de förmodligen att dominera finansieringen av nä- ringslivets kortfristiga behov av rörelsekapital. Som redan nämnts kan bankernas ökade engagemang inom värdepappersområdet komma att leda till att banker i ökad utsträckning deltar i skapandet av nya fi- nansiella produkter samt i utvecklingen av nya marknader för olika typer av värdepapper och derivat. Vissa banker kommer att utnyttja sina låne- förbindelser till att sälja andra lönsamma produkter, såsom rådgivning vid fusioner, uppköp och emissioner eller i något annat finansiellt ären- de. Detta innebär att banker troligen kommer att öka sin verksamhet in- om trading och investment banking. En allt större andel av bankernas intäkter kommer sannolikt att komma från avgiftsbaserade tjänster. Detta på grund av att nya tjänster skapas men också till följd av att de olika delverksamheterna måste bära sig själva på grund av den hårdnande konkurrensen. Korssubventionen mellan olika verksamheter, såsom mellan långsiktigt sparande och transaktionsinlåning, torde såle- des minska i betydelse . Vad gäller privatkunderna kommer fullsortimentsbankerna troligen att fokusera på kundens totala finansiella och försäkringsmässiga behov. De mindre bankerna väljer sannolikt att inrikta sina krafter mot att vara konkurrenskraftiga inom en specifik funktion/nisch. En aktivitet som tilldragit sig allt större intresse för kreditinstitut på se- nare tid, framför allt i , och som av den internationella utvecklingen att döma kan komma att bli en vanlig företeelse, är s.k. (indirekt) värde- papperisering. Värdepapperisering innebär i en vid definition att tillgångar om- vandlas till obligationer eller andra värdepapper. En form av värdepap- perisering är att företag kan finansiera sig genom emission av värde- papper på kapitalmarknaden. I detta avsnitt avses en något snävare form av värdepapperisering där ett företag, t.ex. en bank, säljer ut (illikvida) tillgångar till ett särskilt bildat s.k. specialbolag som har som enda syfte att äga dessa tillgångar och som finansierar förvärvet genom att emittera värdepapper. Vid direkt värdepapperisering skapas omsättningsbara värdepapper av fast eller lös egendom. Kassaflödet skapas genom t.ex. hyror eller andra intäkter från egendomen. Vid indirekt värdepapperise- ring skapas omsättningsbara värdepapper av andra finansiella fordring- ar, exempelvis banklån. Kassaflödet kommer i det sistnämnda fallet från de räntebetalningar och amorteringar som fordringarna genererar. Värdepapperisering innebär att likvida värdepapper som kan handlas på en marknad skapas genom "paketering" av andra illikvida fin-ansiella fordringar. Vanligast är att värdepapperisera fastighetslån, dvs. lån med panträtt i fastigheter, men i utlandet används även andra typer av ford- ringar, exempelvis kreditkortsfordringar. Grunden för att dessa paket skall kunna säljas på en marknad är att de ingående lånens kreditrisker tar ut varandra (riskpoolas) samt att villkoren standardiseras. Genom värdepapperisering kan den ursprungliga fordringsägaren fri- göra kapital. Soliditeten och kapitaltäckningen kan höjas. Dessutom kan tillgångar som har en avvikande riskexponering, eller inte anses passa in i portföljen av andra orsaker, avskiljas. Värdepapperiseringen kan såle- des underlätta riskhanteringen. Värdepapperisering möjliggör för bankerna att renodla rollen som kreditutvärderare och finansiär. På så sätt innebär detta en utveckling bort från ett system där bankerna ansvarar för alla led i en finansiering mot ett system där institutens verksamheter är mer specialiserade. Värdepapperisering i sker inte i den utsträckning som skulle kunna förväntas med hänsyn till de positiva effekter aktiviteten kan med- föra. Möjligheterna att bedriva denna aktivitet är beskuren via vissa bestämmelser i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Exempelvis är det s.k. specialbolaget underkastat krav på ka- pitaltäckning. Detta är en trolig orsak till att det funnits incita- ment för att förlägga ett specialbolags verksamhet utomlands. Ett annat skäl till att värdepapperisering varit tämligen be- gränsad är bl.a. att fastighetskrediter på sätt och vis redan är värdepap- periserade via hypoteksinstituten. Dessutom är värdepapperisering en omständlig och kostsam procedur, inte minst på grund av de juridiska problem som det oklara regelverket medför. De senaste årens låga till- växt i institutens kreditstockar torde också haft en dämpande inverkan på behovet av värdepapperisering. som den generella bankgarantin gällde saknades in- citament att föra fordringar till specialbolag utanför garantin från institut som omfattades av garantin. När bankgarantin avskaffats är det sanno- likt att lånekostnaden för de institut som tidigare täcktes av garantin ökar och tydligare differentieras. Denna utveckling torde öka incitamenten för värdepapperisering som finansieringsform. 3.3.3Tendenser i bankernas riskexponering och riskhantering har priserna på de finansiella marknaderna blivit allt rörligare. De kraftiga fluktuationerna avseende räntor, valuta- kurser och aktiekurser har allmänt sett ökat marknadsriskexponeringen för de aktörer som engagerar sig i handel med räntebärande tillgångar, valutor och aktier. Med marknadsrisk avses risk för att marknadsvärdet i ett finansiellt instrument ändras till följd av förändringar i aktiekurser, valutakurser och räntor. Denna typ av risk är banker i stor utsträckning exponerad för. Kreditrisken i bankernas utlåning torde också ha påverkats av att till- gångspriserna blivit rörligare, framför allt vad gäller säkerheternas vär- de. Med kreditrisk avses risk för att motparten i en transaktion inte upp- fyller villkoren i kontraktet. Turbulensen på fastighetsmarknaden senare del och 1990-talets inledning har sannolikt ökat kre- ditriskpremien för utlåning mot säkerhet i fastighet jämfört med tidigare. Överhuvud taget torde de omfattande kreditförlusterna första hälft ha lett till både en höjning och differentiering av kreditrisk- premien. Bankernas växande engagemang inom värdepappersområdet har ökat betydelsen av kreditrisker i sådana transaktioner. Det finns ock- så icke försumbara legala risker förknippade med värde- papperstransaktioner som torde ha ökat i betydelse. Andra typer av risker som spelar allt större roll är operativ risk (se nedan) och politisk risk, vari ingår t.ex. risken för förändringar i regelverket och valutare- gimen. En nära förestående betydande politisk risk ligger i EMU pro- jektet. Den potentiella riskexponeringen har således ökat, vilket i sin tur har ökat behovet av riskhantering. Nya instrument och fungerande markna- der har förbättrat förutsättningarna för hanteringen av de allt större fi- nansiella riskerna. Utvecklingen inom IT-tekniken och den finansiella teorin har också förstärkt dessa förutsättningar. Av de instrument som har utvecklats intar derivaten en särställning vad gäller användningen vid riskhantering. Inom gruppen derivatprodukter ryms alla typer av instrument vars värde eller av- kastning härleds från en underliggande tillgångs pris, avkastning eller index. Exempel på sådana produkter är olika slag av optioner, forward- kontrakt, swappar och futures. Dessa instrument möjliggör för bankerna att hantera framför allt fluktuationerna i räntor och valutakurser. De är därmed viktiga byggstenar i den finansiella innovationsspiral som nämn- des i föregående avsnitt. Rätt hanterade reducerar derivat systemrisken genom att de utgör en mekanism för att omfördela risk mellan olika aktörer – från de som vill bli av med en riskexponering till de som bäst kan hantera exponeringen. Aktörerna kan försäkra sig mot händelser som i annat fall skulle kunna innebära risk för systeminstabilitet, såsom t.ex. en kollaps på aktiemark- naden eller en kraftigt stigande ränta. Eftersom bankers verksamhet i stor utsträckning handlar om att omfördela och hantera risk utgör derivat ett viktigt inslag i bankernas produktionsprocess. Fel använda kan derivat utgöra en potentiell källa till stora förluster på . En vanlig typ av felhantering av dessa instrument, framför allt då de inte är av standardiserad natur, är att riskexponeringen inte prissätts korrekt eller att innehavet inte i tillräcklig utsträckning kombineras med andra instrument som är av sådan art att de neut- raliserar riskexponeringen. Konsekvenserna av en felhantering av dessa instrument kan bli svåra med hänsyn till hur snabbt en öppen position kan växa. Det kan inte förutsättas att alla institut har ändamålsenliga system för att mäta och hantera prisrisken i derivat. Det är dessutom viktigt att in- stituten kan hantera motpartsrisken vid handel med dessa instrument. Överhuvud taget är engagemang inom icke standardiserade derivat att betrakta som relativt riskabelt. Inte bara för att det är större fara för fel prissättning. Det är även svårare för externa intressenter, såsom till- synsmyndigheten, att bedöma risken i denna aktivitet. Särskilt om operativa risker Även om ett institut har goda system för att hantera finansiella risker är de inte immuna mot operativa risker – dvs. administrativa, tekniska och legala risker. Fungerande informations- och rapportsystem är i princip en förutsättning för att ett institut skall kunna observera och mäta risker i verksamheten. De spektakulära händelserna 1995 i brittiska och japanska understryker behovet av detta. Vid des- sa händelser tog individuella medarbetare på egen hand, , mycket riskabla positioner på de finansiella marknaderna utan att deras överordnade hade kännedom om detta. Även erfarenheterna från den svenska bankkrisen, enligt resonemanget i kapitel 2, pekar på un- derskattning av den operativa risken samt stora problem med den interna kontrollen i bankerna. Utvecklingen av allt mer komplexa instrument och finansiella stra- tegier, samt utökning av antalet verksamhetstyper, riskerar att leda till att institutens ledning får svårt att överblicka verksamheten. Då en ex- ponering kan växa mycket snabbt, framför allt då derivatinstrument är inblandade, kan dåligt fungerande interna kontrollsystem som inte för- hindrar farliga exponeringar eller inte snabbt möjliggör ledningens kän- nedom om exponeringen, leda till mycket stora förluster. Särskilt om interbankmarknaden och systemrisken En utvecklingstendens är bankernas ökade mängd och volym av trans- aktioner på interbankmarknaden. Detta utgör en av de riktigt stora käl- lorna till risk för instabilitet i banksystemet och i förlängningen betal- ningssystemet. De omfattande fordringsbelopp/exponeringar bankerna har på varandra kan ibland vara större än bankernas kapitalba- ser. Detta innebär att ett problem i ett stort institut, som leder till att det inte kan fullfölja sina åtaganden mot andra banker, riskerar att mycket snabbt leda till en kedjereaktion på interbankmarknaden med en serie fallissemang som följd. I system för clearing och avveckling av betalningar – – avvecklas deltagarnas betalningar som be- talningsmeddelandena presenteras i systemet. Det ligger inte i Bank- lagskommitténs uppdrag att överväga ändamålsenligheten i systemen för clearing och avveckling av betalningar. Det är emellertid viktigt att be- akta denna funktion vid konstruktionen av regler som syftar till att be- gränsa faran för att betalningssystemets stabilitet rubbas. 3.3.4Tänkbara konsekvenser för bankerna av en gemensam valuta inom EMU Integrationsprocessen inom EU fortskrider. Skapandet av den europeiska monetära unionen, EMU, är ett led i den utvecklingen, som sannolikt kommer att få stor betydelse för det finansiella systemet. Beslut föreligger om att låsa växelkurserna för de länder som är med i samarbetet . Denna dag skall dessutom statspapper börja emitteras i euro och den skall börja ut- öva penningpolitik. I detta läge måste medlemsländernas penning- marknader vara ihopkopplade. Även clearing- och interbanksystemen måste kopplas ihop. De nationella betalningssystemen och länken dem emellan utgör det som kallas för TARGET-systemet (). Detta system blir det gemensamma europeiska betalningssystemet. Där- med blir det lika enkelt att skicka pengar till en kund i en belgisk bank någonstans i , som att skicka pengar till en kund i en svensk bank. Detta som dock endast gäller s.k. stora betalningar (finansiella instituts och stora företags betalningar) kommer att få stora konsekven- ser för betalningsförmedling över gränserna inom . Det är klart att länder som inte är med i från starten , s.k. outs, kommer att delta i TARGET. Outs deltar dock under delvis andra förutsättningar än medlemsländerna. Behovet av etablering i förstärks av att svenska storföretag kommer att ha stora betalningsflöden i euro. I valet mellan en Sverige- baserad bank och en bank inom valutaunionen kan det vara rimligt för företag att välja den senare, om den har ett bredare utbud av tjänster. En positiv sida av ett EMU-utanförskap för svenska banker är att de kan komma att leva i en något mer skyddad miljö och inte drabbas av konkurrens från utländska institut. Bankerna kommer att drabbas av höga engångskostnader vid bytet av valuta. De tekniska konverteringarna kräver en anpassning av data- systemen, vilket är kostnadskrävande. Dessutom kommer bankernas re- sultat att pressas av bortfall av intäkter från valutahandel. Dessa kost- nader kommer givetvis att slå hårdare mot institut som har en relativt stor valutahandel än andra institut. Harmoniseringen av lagreglering för bankverksamhet och bestäm- melser om hemlandstillsyn har jämnat vägen för ökad konkurrens över gränserna om storföretagens nyttjande av bank- och värdepappers- tjänster. Konkurrensen över gränserna om privatkundernas sparande har också ökat. kan konstateras att tillhandahållandet av vissa banktjänster, inte minst kreditgivning till hushåll och mindre företag, traditionellt har varit begränsad till nationell nivå. Flera faktorer talar för att detta mönster kommer att bestå även med en gemensam valuta. För- visso minskar risken med utlandslån men medför den ränteut- jämning som torde bli följden av EMU, förmodligen minskade incitament för sådan upplåning. Dessutom är kundrelationen en strategiskt viktig faktor för banken som kreditgivare. Den nationella prägeln på systemen för bostadslån (lånesubventioner samt hantering av panter och säkerhe- ter) kan också spela in. torde dock konkurrensen över nations- gränserna om flertalet bankprodukter öka. Ett införande av den gemensamma valutan medför att sparkunderna får tillgång till ett bredare utbud av placeringsmöjligheter genom att ka- pitalrörelserna underlättas. Kunderna kommer sannolikt att ställa krav på förbättrad service i synnerhet vad gäller betalningar över gränserna och efterfrågan avseende internationella kapitalplaceringar kommer tro- ligtvis att öka. Jämförbarheten mellan svenska banker och utländska banker kommer sannolikt också att öka. Detta ökar kraven på de svenska bankerna att erbjuda konkurrenskraftiga villkor för tjänster där kunderna förmodligen kommer att vara lättrörliga, exempelvis kapitalplaceringar. kan nya tekniker för likviditetstjänster över nationsgränserna minska behovet vad gäller svenska kunders behov av utlands- konton. 3.4.1Institutionell eller funktionell reglering Den ovan diskuterade utvecklingen på de finansiella marknaderna har inneburit att det vuxit fram verksamheter som erbjuder mycket nära sub- stitut till de traditionella banktjänsterna inlåning, utlåning och betal- ningsförmedling. Detta har rimligtvis förändrat förutsättningarna inte bara för bankernas verksamhet utan även för regleringen av denna verk- samhet. Dessutom engagerar sig bankerna allt mer på finansiella områ- den som inte ingår i den traditionella kärnverksamheten. Detta är en na- turlig utveckling. Av en mängd olika orsaker, bl.a. tekniska och politis- ka, förändras den effektiva institutionella strukturen för att utföra det finansiella systemets funktioner över tiden. Även om ett instituts institu- identitet är "bank", och har varit så exempelvis , har denna banks verksamhet och de funktioner den uppfyller för- ändrats kraftigt över åren. Dessutom har andra typer av företag brutit in på de verksamhetsområden som traditionellt varit förbehållna banker. En sådan utveckling innebär att de rörelseregler som gäller för banker sys- tematiskt måste revideras för att inte bli föråldrade. Emellertid kommer de grundläggande funktionerna hos det finansiella systemet sannolikt att vara stabila (t.ex. betalnings-förmedling, sparande, försäkring och kre- ditförsörjning). Det är framför allt de sätt på vilka dessa funktioner ut- förs, och vilka typer av institutioner som utför dem, som har förändrats och kommer att fortsätta att förändras. Eftersom funktionerna är relativt stabila över tiden kan det vid regleringen av ett finansiellt system som är i ständig förändring vara lämpligt att anlägga ett funktionellt perspektiv i stället för ett institutionellt. En funktionell regleringsansats kan visa sig mer motståndskraftig mot framtidens utveckling av finansiella produkter, marknader och aktörer än en institutionell ansats. En funktionell finansiell reglering fokuserar på de skyddsvärda funk- tionerna i det finansiella systemet, inte den institutionella strukturen. Fö- retag som utför samma funktioner, men kanske under olika be- nämningar, bör lyda under likartat regelverk. Dessutom innebär ansatsen att instituten inte skall åläggas förbud eller restriktioner som inte bidrar till skyddet av de skyddsvärda funktionerna och som medför onödiga effektivitetsförluster för institutens verksamhet. Ett exempel på hur den beskrivna principen kan tillämpas är att bankernas ensamrätt till inlåning (som den är definierad) som finansieringskälla bör dis- kuteras kritiskt. Förutom ökningen av finansiella tjänster som är nära substitut till inlåning är också allmänhetens sparbeteende under så mar- kant förändring att motiven för inlåningsmonopolet urholkas. Dessa principer torde minska faran för att konkurrensen snedvrids mellan företag som utför likartade funktioner. Förutsättningarna för des- sa företag som konkurrerar om kundernas sparande och upplåning måste utjämnas så långt det är möjligt. Om en sådan konkurrensneutralitet inte uppnås riskerar effektiviteten att bli eftersatt. Därför bör alla särregler för bankerna vara noga övervägda med hänsyn till att bankernas verk- samhet kan ha en unik inverkan på värnandet av skyddsintressena. Sär- regler som inte kan motiveras utifrån denna princip riskerar att påverka bankernas möjlighet att konkurrera på lika villkor med andra typer av företag. – implikationer för reglering och tillsyn är det möjligt för svenska bankgrupper att inte bara bedriva traditionell bank- och värdepappersverksamhet utan även försäkringsverksamhet i separata dotterbolag inom samma koncern. Denna möjlighet har utnyttjats framför allt av de stora bankgrupperna. Även några stora försäkringsgrupper har startat bankverksamhet i dot- terbolag. I och, i något mindre utsträckning, har regler och tillsyn begränsat möjligheten att kombinera bank-, värdepappers- och försäk- ringsverksamhet inom samma koncern. I är reglerna för finansi- ella konglomerat flexiblare. Nämnda möjlighet kan verka stabiliserande eftersom konglomeratets verksamhet blir mer diversifierad än en grupp med få verksamheter. Baksidan av detta är att alltför komplexa konglo- meratstrukturer kan försvåra för externa intressenter, såsom till- synsmyndigheten, att få en översikt av gruppens totala risktagande. Komplexa strukturer med flera artskilda verksamheter inom samma kon- cern kan också vara svåra att överblicka för företagens ledning. Dessutom kan det finnas risk för att problem i en del av gruppen snabbt sprider sig till övriga delar av gruppen. Detta skulle exempelvis kunna ske om förluster inom värdepappersverksamheten täcks av bankverksamheten genom att ett gemensamt moderbolag ser till att föra medel i form av koncernbidrag eller via interntransaktioner på icke marknadsmässiga villkor från banken till värdepappersbolaget. Det är därför viktigt att det finns regler och tillsyn som förhindrar att skyddsvärda verksamheter drabbas av högt risktagande och förluster i andra verksamheter i samma grupp. Det finns aktiebolagsrättsliga regler som begränsar möjligheten för moderbolag att utarma dotterbolag för täckande av egna eller systerbolags förluster. Det finns inga formella skyldigheter för ett moderbolag att rädda ett insolvent dotterbolag. Dess- utom bör redovisningsregler och tillsyn förhindra att otillbörliga interna transaktioner genomförs. Den ökade komplexitetsgraden i de finansiella koncernerna motiverar dock en allt effektivare tillsyn och en systematisk genomgång av möjligheterna till kringgående av dessa regler. Det pågår ett arbete i en arbetsgrupp inom med ett direktivförslag om tillsyn av finansiella konglomerat som bl.a. syftar till att förhindra olämpliga intragrupp transaktioner samt tillse att kon- glomerat har tillräckligt buffertkapital genom att förhindra s.k. double gearing – dvs. att sådant kapital som får inräknas i kapitalbasen enligt kapitaltäckningsreglerna används inom en grupp. 3.4.3Produktutvecklingsprocessen – implikationer för reglering och tillsyn Innovationer inom informations- och telekommunikationstekniken, samt utvecklingen av nya finansiella instrument, har i kombination med av- regleringen av de finansiella marknaderna ökat konkurrensen i det finan- siella systemet. Detta har kommit samhället i övrigt till godo genom ett bredare utbud av tjänster och produkter till konkurrenspressade priser. Emellertid har ett antal uppmärksammade negativa händelser, nämnda i avsnitt 3.3.3, på de internationella finansiella marknaderna inträffat som har haft sin orsak i felhantering av just några av de nyare finansiella instrumenten. Det är en viktig och svår balansgång att skapa regler som inte lägger hinder i vägen för utvecklingen av nya allt mer sofistikerade produkter. finns en risk för att dessa produkter skall hanteras på ett fel- aktigt sätt och hota stabiliteten i det finansiella systemet. Denna risk måste begränsas så långt det är möjligt. Den i avsnitt 3.3.2 beskrivna produktutvecklingsprocessen ökar möj- ligheterna för marknadens aktörer att ta önskvärda positioner. Det är framför allt genom att använda olika typer av derivatinstrument som avkastningsmönstret hos andra typer av tillgångar kan kopieras. En kon- sekvens av detta är att regler som förbjuder exempelvis banker att inneha en viss typ av tillgång i många fall mycket lätt kan kringgås via skapan- det av ett paket av andra tillgångar, däribland derivat på tillgången i frå- ga. Även om regler om förbud mot innehav av vissa tillgångar kan kringgås kan de medföra en ineffektivitet i så måtto att kringgåendet kan vara resurskrävande. Reglerna bör i stället inriktas mot att öka effektiviteten på de fin-ans- iella marknaderna. Detta kan ske direkt genom att underlätta produktin- novationsprocessen. Detta kan t.ex. innefatta anpassning av den fi- nansiella infrastrukturen. Häri ingår anpassning av det institutionella samspelet mellan intermediärer och marknader, regleringsmässig praxis, organisation av handel och clearing samt kommunikation och informa- tion i transaktionssystemen. Det kan ske indirekt genom att undanröja omotiverade hinder för nya aktörer att träda in på marknaden och däri- genom via ökad konkurrens ytterligare driva på den önskvärda utveck- lingsprocessen. 3.4.4Tendenser i bankernas riskexponering och riskhantering – implikationer för reglering och tillsyn Den beskrivna utvecklingstendensen innebär att bankernas risktagande förändras.