sou · GMB3146 · 1999-01-01 00:00:00 — Forska- ren i internationella relationer skriver att [i]t is not easy to prove that money buys votes. The usual claim is that it merely buys access – a claim which sounds particularly hollow if one remembers that what is bought must be sold, and that even selling access fits the nations own loudly proclaimed democratic standards..55 Det finns en klar snedför- delning om vilka som verkligen kan lobba, då lobbning kan bli en dyrbar verksamhet. Åtminstone om man vill hålla på och driva långsiktiga kampanjer, som till exempel i kärn- krafts- och skattetrycksfrågorna. Pengar är ett viktigt instru- 55 1998, sidan 178. ment, och alla har inte stora ekonomiska resurser att lobba. Därför är det ändå lämpligt att tillskriva pengar en viss, och ibland viktig, roll i lobbyverksamhet. Kanske är det dock inte så illa som den amerikanske senatorn yttrade 1895 att [t]here are two things that are important in politics. The first is money and I cant remember what the second is..56 Klart är dock att resursskillnader mellan organisationer ger olika förutsättningar att välja lobbymetod och lobbyteknik.57 ·För det sjätte tror många att bara företag lobbar. Visst är det så att de flesta lobbyister, var man än söker och finner dem, representerar näringslivet och det beror på att företagen är de organisationer som oftast har mest resurser att avsätta pengar, personal och tid för lobbning i eller utanför organisationen. Men det beror också på att företagare ofta är politiska noviser och således behöver mer hjälp än till exempel intresseorganisa- tioner, där det oftast finns politisk kompetens bland med- lemmarna. Företagare känner inte till så mycket om den poli- tiska värld som berör dem så mycket. Därför ser de till att skaffa know-how. Andra sorters organisationer har ofta goda kunskaper och duktiga medarbetare som kan lobba. Däremot är de inte jämt lika stadda vid kassa, vilket innebär att många orga- nisationer inte kan lobba på samma sätt som företag. Emellertid betyder det inte att de inte är effektiva eller får genomslags- kraft. ·För det sjunde har lobbyister få sanktioner att ta till. Påtryckar- na måste hålla sig väl med beslutsfattarna. Lobbyister vet (eller borde veta) att om beslutsfattare gått dem emot eller ett parti röstat mot dem ena gången, kan de faktiskt ändra åsikt nästa gång. En god lobbyist bör vara som en diplomat, principen om stiff upper lip gäller. Att presentera sin sak med trovärdiga argument baserade på fakta är en lobbyists a och o. 56Från en av nätsidor 1998. 57Davis 1994, sidan 97. Vad som talar för att lobbning verkligen fungerar, är att lobbyister faktiskt finns i och kring de politiska institutionerna. All lobbning kan inte vara internlegitimerande eller marknadsförande verksam- het. Lobbning resulterar från tid till annan i framgångar och ibland har påtryckarna mer inflytande än vad beslutsfattarna tror. Vad annars gör lobbyisterna i korridorerna? Organiserade intressen, deras förhållande till staten och samhället i övrigt har intresserat filosofer och statsvetare . Lobbning och dess angränsande företeelser är således inga nya fenomen i samhällsvetenskaplig forskning. Särskilt har frågan om representativitet, allmänintresse kontra särintresse och legitimitet diskuterats. En politisk filosof som var kritisk mot organiserade intressen, medan exempel- vis den politiske tänkaren har uttryckt sig mer positivt.58 Kritik har länge riktats mot lobbyisterna eller, mer populärt, särintressena. Att de blockerar beslut, att de bara ser till sitt eget bästa, att politiken blir ett slagfält för de starka, att det större in- tresset i samhället får stå tillbaka för mindre särintressen, som är finansiellt starka, skickliga, välorganiserade och så vidare. Lobbyisterna kritiseras också för att de ser till att statens utgifter ökar, att beslutsprocesser drar ut och att tillväxt samt samhällseffektivitet inte ökar i den takt som är möjligt. Empiriska belägg för dessa fyra sista utsagor saknas dock i stor utsträckning.59 Visst finns det fog för att kritisera samtliga företeelser, men tar man till sådan svepande kritik kritiserar man sig själv, eftersom de flesta medborgare är medlem eller delägare av minst en organisation som lobbar (idrotts-, kultur- och andra föreningar, företag, fackföreningar med mera), vilket kanske inte är något problem, men det ställer vissa frågor i ny belysning om man själv 58Rousseau 1762, nytryck på svenska 1994; deTocqueville 1835-1840, ny- tryck på svenska 1997. Risken är dock som vid all politisk verksamhet, att aktiviteterna inte anses legitima. Eller att organisationerna får för stort inflytande (hur det nu bestäms? ).60 Politisk legitimitet ut- trycks här som att det politiska systemet, enligt medborgarna, fattar rätt beslut på rätt sätt och också genomför politiken på rätt sätt.61 Ett flertal av problemen med lobbning och legitimitet disku- teras här och i kapitlen nedan; till exempel att göra partierna mer självständiga mot intressen, lagstifta, genomlysa och uppmuntra till debatt och offentliga samtal om lobbning. Att det skulle finnas en inbyggd konflikt eller motstående in- tresse mellan lobbyister och beslutsfattare verkar inte vara ett gångbart sätt att närma sig problemet. Generellt sett arbetar inte lobbyister mot demokratin. Inte heller vill beslutsfattare förbjuda organisationer som ett svar på dålig eller oprofessionell lobbning. Den norske statsvetaren citerar en stortings- ledamot som menar att intressen ser på stortingsutskotten som ... their own spokesman in Parliament..62 Konflikten är alltså allt annat än närvarande. Någon politisk exodus, där andra aktörer än de formella beslutsfattarna tar över och i stället styr indirekt, rör det sig följaktligen inte om, utan om deras olika roller. Roll- problematiken kan även ses i ljuset av dels samhällets offentlighet och sekretess, dels demokrati som ett transparent, genomskinligt, system. I offentlighetens ljus måste beslutsfattare rättfärdiga sina åsikter. Klart är att risker finns med minskad insyn i policy- processer där lobbning förekommer. Även ett till synes oförargligt problem med vem som står bakom en opinionsundersökning kan vara ett problem. När intresseorganisationer och företag finansi- erar opinionsundersökningar utan att allmänheten får veta vem eller vilka som står bakom undersökningen undermineras för- troendet för de som har tagit initiativ till undersökningen, för organisationerna som genomför dem och i slutänden för de som presenterar resultaten. 60Jämför 1995, sidorna 163ff. 62Rommetvedt 1996a, sidan 14. Däremot är få beslutsprocesser helt öppna, med eller utan lobbning. (Inte heller bör alla beslutsprocesser vara öppna, bland annat med hänsyn till rikets säkerhet eller förhållandet till främ- mande makt.) Strävan bör dock vara att så stor del av politiken som möjligt skall vara så öppen som möjligt, så att medborgarna inte bara kan utan även uppmuntras till att medverka i och påverka politiken. Om möjligheten till insyn minskar, torde även intresset att aktivt delta i utformningen av politiken att minska. Medborgar- na har inte bara en rätt till insyn, de flesta vill nog också veta vad de folkvalda och andra beslutsfattare bestämmer. Detta så att inte vår rätt till möjligheter att påverka och insynen i systemet minskar. Politiskt ansvarsutkrävande försvåras av politiskt mörkande. Med demokratiteoretisk utgångspunkt kan lobbning ses utifrån två parallella samhällsperspektiv. Lobbning är enligt det första perspektivet demokratistärkande i och med att staten får fler röster uttryckta på det demokratiska torget. Utifrån det andra perspektivet är det försvagande, då framför allt intresseorganisa- tioner inklusive företag (med resurser och god organisering) kan göra sig hörda och att de oftast ser till egenintresset.63 Perspek- tiven är alltså inte dikotomier, eftersom policies blir både bra och dåliga, intresseorganisationer agerar på olika sätt, olika besluts- fattare handlar olika i olika situationer. Att då tillskriva lobbning endera rollen vore att hoppa i galen tunna. De är snarare komple- ment till varandra, i förståelsen av lobbnings roller i politiken. Likväl som organisationer söker få beslutsfattare att anta deras ståndpunkter och driva deras frågor, försöker beslutsfattare att få organisationer att ställa upp på de förslag som de själva har och driver.64 Legitimitetsaspekten är alltså inte uteslutande en extern fråga, utan i lika hög grad en fråga för beslutsfattarna och deras legitimitet. En annan utgångspunkt är att medborgare och organisationer inte bara får, utan även bör påverka politiken. Följaktligen kan lobbning, likt annan demokratisk verksamhet, anses vara en legi- tim aktivitet. Intressant är då hur det sker. 63Se exempelvis 1971. 64Jämför 1994, sidorna 106f. terna mellan beslutsfattare och lobbyister? Uppfattas de som legi- tima eller inte? Legitimiteten är beroende av hur lobbyister kom- municerar med beslutsfattare, inte ovillkorligen vilka de är eller vilka budskap de har. En grundläggande princip är däremot att lobbning inte bör ske enligt de slutna rummens principer. Då är risken att förtroendet för de folkvalda och för lobbyisterna minskar. I förlängningen kommer förmodligen även det politiska systemets legitimitet att minska. I teorin fungerar dock lobbning bäst när den sker med begränsad insyn, alltså när den inte är helt offentlig. Ett antal störningsmoment, som till exempel media och den allmänna opinionen kan då reduceras, vilket i ett öppen- hetsperspektiv är mycket illa. Att lobbyister talar om vilka de representerar och vad de salu- för, är viktigt för att systemet skall vara möjligt att kontrollera, att systemet är transparent. Lobbyisterna måste synas och diskuteras för att systemet skall få legitimitet och trovärdighet. Beroende på hur demokratin betraktas får avsändare, argument, budskap och beslut olika tyngd. Kanske är det så att en av demokratins egen- skaper är just att den inte bara tillåter lobbning, utan förutsätter lobbning för att fungera? En infallsvinkel är då att studera vad som främjar respektive motverkar demokrati. Särskilt när politiken blir mer företagiserad och företagen mer politiserade.65 Bedömningen om lobbning är legitimt eller inte beror dock från tid till annan på vem det är som lobbar. Helt klart ansåg be- slutsfattare att det inte var lika legitimt för SJ (och ) att lobba för en höjning av förmånsbeskatt- ningen på tjänstebilar, som det var för bilindustrin att lobba för en sänkning av densamma. I detta och andra fall kan det behövas klarare riktlinjer för hur offentliga organisationer skall få agera, vad avser lobbning och andra biverksamheter. Till exempel är det lika rimligt att ifrågasätta om till exempel SJ skall äga fastigheter. Att bara skilja ut en viss (bi-)verksamhet och diskutera den för sig är ingen bra lösning. Klart är dock att offentliga organisationer bedöms annorlunda och bör så göras. Det beror just på att de är offentliga organisationer. Att några skall få lobba men andra inte, 65 Jämför 1994, kapitel 8. är däremot svårt att förstå. Det vore att sätta indirekt munkavle på vissa organisationer. Lobbning måste granskas, möjligen regleras, men inte förbjudas. Vad finns skrivet om lobbning i ? I maktutredningens slutbetänkande påtalades att lobbyforsk- ningen i är starkt eftersatt, vilket är en korrekt iakttagelse än , då budskapet har upprepats i minst en offent- ligt utredning.66 I en maktutredningsrapport skrev journalisten följande om forskningen i att [d]en vetenskapliga litteraturen på området är nästintill obefintlig och ämnet svårpreciserat..67 kom den första boken i av hand- bokskaraktär, som bland annat tar upp lobbning.68 rekommenderas inte för läsaren av mer analyserande och kritiska alster. Journalisten har skrivit en intressant debatt- bok om demokratins tillstånd i , i vilken lobbning diskute- ras i ett särskilt kapitel.69 På internet finns en uppsjö av dokument och hemsidor att studera närmare. Till exempel skriver vissa lobbyistkonsultföretag mer eller mindre utförligt om lobbning på sina hemsidor.70 Flera kandidat- och magisteruppsatser i företagsekonomi, journalistik och statsvetenskap har, , genomförts 66Huvudbetänkande SOU 1990:44. Observationen upprepades av i SOU 1996:162. 67Carlberg 1989, sidan 6. I är tusentals enkät- och fallstudier genomförda inom området. 123uppsatser om intressegrupper publicerade , skriver Baumgartner och Leech 1998, sidorna 189-196. 68De jag känner till är och 1995; 1994; Höög 1996; 1996; och 1984; 1979; 1988. 69Elmbrant 1997, särskilt kapitel 6. 70Ett exempel på en nätskrift jag funnit är på konsultföretaget hemsida, Manipulationens marknad? vid flera svenska universitet om lobbning, utskottskontakter med lobbyister, intressegrupper, opinionshantering med mera.71 Så här vid årtusendeskiftet ser den svenska forskningsfronten om lobbning i korthet ut som följer. Vid liksom vid i pågår en del forskning. Vid har ett par forskare varit inne på om- rådet. Vid statsvetenskapliga institutionen i har politiska institutioner och intresseorganisationer studerats, i flera stora projekt. I ett senare statsvetenskapligt Uppsalaprojekt, , har ett antal kortare rapporter om lobbning utkommit. An- gränsande och pågående forskning handlar till exempel om aktions- grupper, beslutsfattares och partiers kontakter med utomparla- mentariska aktörer, företags roll i politiken, intresseorganisationer, politiska beslutsprocesser som tar upp lobbning och tjänstemanna- inflytande. Även forskning där lobbning tas upp som en av flera organisatoriska strategier finns i viss utsträckning, men det är egentligen ingen av dem som sätter lobbning i fokus. Som en kort summering av de nämnda termerna och som en kort handledning i det fortsatta läsandet finns en tabell (se nedan) med den viktigaste terminologin. 71 Se exempelvis och 1992; 1995; , och 1984; Josefson 1996; 1997; Långsved och Raendi 1997; Månström 1984; Nordmeyer 1998. Känner du till fler, e- posta gärna till mig på: Enkel översikt av viktigare terminologi Lobbyist som är engångs- eller fåtalspåtryckare, som endast sporadiskt eller tillfälligt trycker på Lobbyist som enbart arbetat utanför de politiska i Direkt lobbning (även Lobbning riktad direkt mot beslutsfattare exempelvis via klassiska Organisation som lobbar på en institutionell nivå Organisation eller lobbyist som huvudsakligen lobbar på Organisation som lobbar på flera institutionella nivåer Lobbyist som arbetat i de politiska institutionerna Indirekt lobbning (även direkt effekt-, gräsrots- eller nylobbning) Lobbning riktad mot medborgare exempelvis viamobilisering av opinioner, opinionsundersökningar och Att lobba för den egna organisationen eller egna intressen Lobbyist som arbetar för egen organisation och eller intresse Att lobba för annan organisation eller intressen Lobbyist som arbetar för annan organisation och eller intresse. kallas de ofta PR-konsulter Lobbyist som arbetar för annan organisation och eller intresse. men som överlåter åt organisationen själv att utföra lobbningen. Även dessa kallas iSverige ofta för PR-konsulter Lobbyist som anlitas av beslutsfattare att lösa politiskt Organisation i som sätts upp i syfte att hjälpa partier och kandidater genom att exempelvis Fem särskilda lobbyorganisationer på EU-nivå Från revolution till radikal höger since human beings organized themselves into communities, the course of government policy has been influenced by lobbyists (deKieffer 1997, sidan 2). Även om deKieffer inte gör oss så mycket klokare, sägs ändå att där politiska institutioner finns och politiska beslut fattas, där finns lobbning. Ett exempel på tidig lobbning i anglosaxisk kontext är . Då gavs de engelska baronerna rätten att inför kung protestera om aristokratins nya rättigheter skulle kränkas under . (Termen lobbyist som är äldre än lobbying, användes först omkring efter , i . Då var det för att beteckna journa- lister som väntade i lobbyn på att nyhetsmakarna skulle komma ut från underhuset så att de kunde bli intervjuade. Lobbying upp- träder som term under första hälften av 1800-talet.72) ledde de amerikanska kolonisternas misslyckade lobbning för djupare självstyre och frihet från brittisk överhöghet, fram till revolutionen . Eftersom kolonisternas krav inte tillgodosågs, gjorde de uppror mot kronan. Rättigheterna att för var fri mansperson och ofta kommersiellt intresse göra sin röst hörd (jämför med vårt talesätt rätten att gå till kungs), garan- terades senare i den amerikanska konstitutionen.73 Revolutionen och konstitutionen drevs på av flera fria män, särskilt en som tidi- gare representerat ett kommersiellt intresse, ölbryggaren rörelser dök upp och till exempel utövade slavmot- ståndarna till inbördeskrigets slutskede ett stort inflytande på opinionen och kongressen i Washington.75 Utveck- lingen efter inbördeskriget, åren efter 1865, medförde att kongres- sen kom att bli den dominerande politiska kraften i . 72Sannolikt var det 1829 i . 73Jämför Espeli 1994, sidan 406. 74Adams var avgjort mer framgångsrik som revolutionär, bland annat som anstiftare till det stora tepartyt i , än han var som ölbryggare. Hans kusin, blev andre president 75Åberg 1994, sidan 13. lingen medförde även ökad verksamhet från nya och gamla in- tressegrupper. Enligt samhällsvetaren . var det inbördeskriget som lade grunden för det intressesystem man har i i dag.76 Drivkrafterna bakom politiska system med många särintressen sägs dels vara ett resultat av amerikanernas strävan efter frihet och oberoende för att uttrycka sin politiska vilja, dels deras önskan att motverka tyranni.77 Vid hade den federala regeringen inte mycket med lagstiftning att göra som direkt rörde företagen och medborgarna. Därför var det naturligt att delstatsledamöterna var mål för lobbningen och kontaktades av olika grupper i lobbyn till de beslutsfattande församlingarna.78 Redan då började missnöje och misstro att vädras mot lobbyisterna. 1852 skriver blivande presidenten följande i ett brev till vännen och blivande presidenten : the host of lobby members which haunt the halls of Congressare sufficient to alarm every friend of this country. Their progress must be arrested (1993, sidan 9). Från början avsåg lobbyaktiviteterna de direkta kontakterna mellan lagstiftare och lobbyist. Kanske därav de oroade orden från president . (Den danske statsvetaren kallar denna ursprungliga direkta lobbning för klassisk lobbning.79) Då betraktades lobbning och lobbyister endast som något finare än mutor och lurendrejare; lagstiftande församling blev ökänt för sina lobbyister som fritt rörde sig i maktens korridorer genom att generöst sprida sina tre B: Beefsteak, bourbon and blondes.80 Företag förbjöds genom lag att ge kampanjbidrag till kandidater i federala val. 76Wright 1996, sidorna 11f. 77Wright 1996, sidan 12. 78Birnbaum 1993, sidan 9; deKieffer 1997, sidan 3. 79Bregnsbo 1995, sidorna 350f. 80Shuldiner och 1998, i introduktionen. ändrats åtskilliga gånger.81 En av klagomålen mot systemet vädras av Schattschneider, som citeras av , vilken sam- manfattade de amerikanska partiernas situation och intressen i en dyster teckning: If the parties exercised the power to govern effectively, they would shut out the pressure groups. The fact that American parties govern only spasmodically and fitfully amid a multitude of lapses of control provides the opportunity for the cheap and easy use of pressure tactics (1996, sidan 15). Tveksamt vore dock att enbart tillskriva partierna skulden för hur systemet ser ut och bara se intressegrupperna som några som ut- nyttjar systemet. Utvecklingen i beror även på andra fakto- rer. Bland annat så nämns varken företeelserna intressegrupper eller partier i den amerikanska konstitutionen. Detta faktum är viktigt att påpeka, eftersom konstitutionen anses vara en så viktig del av det politiska livet i . Vidare tog det flera decennier för systemet att formas, till ungefär det vi ser i dag.82 Samarbetet med lobbyister och beroendet av beslutsfattare gör att de två i princip är ömsesidigt beroende.83 Juridiskt etableras dock lobby- begreppet först i genom The Federal Regulation of Lobbying Act. Syftet med lagen var att få någor- lunda kontroll över vilka som träffade beslutsfattarna. Lagen, som redan då ansågs tandlös, berörde främst de juridiska definitionerna, vilka är snävare än de samhällsvetenskapliga. Rätt snart visade det sig svårt att överhuvudtaget reglera området.84 är lobbyisterna, åtminstone något, mer respekterade och de tre B:na har ersatts av Political Action Committees (PAC) som huvudsakligen används för att samla in pengar för kandidater och 82Wright 1996, sidan 15. 83Jämför Vaverka 1995, sidan 11. 84Bregnsbo 1995, sidan 349. Varken lobbning eller lobbyist definierades i lagtexten . partier, organisera gräsrotslobby- och PR-kampanjer.85 söker lobbyister mer lokalt och nationellt opinionsstöd, genomför och bygger upp goodwill för sina organisationer och frågor. (Först därefter och möjligen i mindre omfattning än tidigare, genomförs lobbyaktiviteter direkt riktade mot besluts- fattare. Då kan även lobbningen komma från de aktiverade gräs- rötterna, medborgarna.86) Den här typen av lobbning kallas om- växlande för direkt effekt-lobbning, gräsrotslobbning och ny- lobbning.87 Alla som lobbar kan bedriva gräsrotslobbning. Ett exempel på en organisation som bedriver gräsrotslobbning i stor omfattning är den penning- och röststarka amerikanska pensio- närslobbyn, de grå pantrarna.88 En ny sorts kontraktslobbyist dök upp , som bara direkt effekt-lobbar. Dessa lobbyister går in , till någon månad, och arbetar för klienten. Därefter drar de sig ur efter att, förhopp- ningsvis, ha uppnått avsedda resultat medelst uteslutande direkt effekt-lobbning. 1995 skedde den hittills mest kraftfulla ändringen av lobby- lagen. Genom enighet i såväl representanthuset som senaten rösta- des lagen igenom. Den innebar klara uppstramningar av reglerna, om bland annat kontakter, ekonomiska gränser för gåvor och krav på att rapportera mer information (särskilt vilka kunder man har, spenderade pengar på lobbning, namnen på lobbyisterna och in- tresseområden) samt rapportera oftare. Lagen har redan utsatts för kritik, även om det är svårt att sia om vilka effekter den kan få. I såväl som en del andra västländer, är lobbyistregistrering i princip obligatoriskt. I finns även särlagstiftning om lobb- 85Shuldiner och 1998, i introduktionen; 1994, sidorna 99f; se även 1996, sidorna 115-164. 86Enligt Kollman 1998, (som är en ny studie jag tagit del av) verkar det som om direkt lobbning alltfort är vanligare än indirekt, även om trenden går mot mer inslag av indirekt lobbning. 87Se exempelvis Bregnsbo 1995, sidorna 351f; 1996, sidorna 71f. 88Pratt 1976; se även Kollman 1998, sidorna 28-33 för ett exempel på "seniorlobbning". ning från utländska intressen, vilken har sina rötter fruktan för nazistisk propaganda.89 är det land som det brukar hänvisas till när lobbning diskuteras. Det amerikanska politiska systemet är jämfört med det svenska mer fragmenterat och uppbyggt på ett annat sätt.90 Att lobbning är så utbrett i förklaras med tre faktorer: federa- lismen, principerna för maktdelning och valsystemet. Möjligheten att påverka och då särskilt att blockera beslut är fler i ett sådant system och således lönar sig lobbying., förklarar en lobbyist- konsult vid ett konsultföretag i . Utsikterna är större än i exempelvis det danska eller svenska systemet.91 Ett exempel som kanske bättre klargör skillnaderna mellan och andra länder är en amerikansk senator som påtalade att för ett enda ärende, en skattelag, hade han blivit kontaktad av 200 lobbyister som ville informera och trycka på.92 har de två partierna i kongressen blivit mer specifika i sina respektive åsikter och röstandet med partilinjen har blivit vanligare.93 Detta implicerar att utrymmet för att påverka enskilda kongressledamöter har minskat.