sou · GMB324d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Del 3 omfattar kapitlen 10 till och med 13 och behandlar utredningens fö rslag. I kapitel 10 analyseras det offentliga åta gandet samt framfö rs vissa fö rslag avseende detta. I kapitel 11 presenteras fö rslag hur administrationen kan fö rbä ttras avseende den gemensamma fiskeri- politiken dels i fö rhå llande till olika faser i fö rhandlingar, dels vid genomfö rande. I kapitel 12 fö reslå s fö rä ndringar som rör undersökning s- och FoU-verksamheten. Fö rslag avseende den nationella fiskeripolitiken lä mnas i kapitel 13 tillsamman med fö rslag avseende organisations- utformning och administrationsfö rä ndringar avseende hela fiskeriadmini- strationen. En beskrivning av förslagens konsekvenser avslutar kapitlet. 10 Det offentliga åtagandet I alla utredningar skall det offentliga åtagandet prövas enligt generella direktiv, dir. 1994:23 kommittéers prövning av offentliga åtaganden. En samlad bedömning skall göras av de förhållanden som kan motivera ett offentligt åtagande. Inom fiskeripolitiken bestäms detta av medlemskap i , anslutning till olika internationella överens- kommelser samt av den svenska fiskelagstiftningen. Administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken såväl som av den nationella fiskeripo- litiken styrs i hög grad av politiska beslut som medför en hög grad av offentliga åtaganden inom området. 10.1Det offentliga åtagandet avseende den gemensamma fiskeripolitiken Den gemensamma fiskeripolitiken (CFP) är en fullt utvecklad gemen- skapspolitik. I likhet med jordbrukspolitiken innebär den gemensamma fiskeripolitiken att samtliga medlemsländer omfattas av samma bestäm- melser. Den gemensamma fiskeripolitiken är en överstatlig politik vars regler blir direkt bindande för varje medlemsland. Den gemensamma fiskeripolitiken reglerar alla aspekter på fisket från havet till konsumen- ten. Detta innebär att fiskeripolitiken, tillsammans med jordbrukspoliti- ken och ett fåtal andra områden, intar en särställning i den europeiska samarbetet. Besluten inom den gemensamma fiskeripolitiken påverkar direkt bland annat följande förhållanden: ·fiskresursen och den biologiska mångfalden i haven ·EU:s budget, vilken medfinansierar ·den svenska fiskenäringens ekonomiska förutsättningar Indirekt påverkas även förutsättningarna för fritidsfisket vilket är en nationell angelägenhet. 310 Det offentliga åtagandet 10.1.1Multilaterala överenskommelser begränsar resursuttaget Redan före medlemskapet i EU var fiskerinäringen reglerad. Fiskerinä- ringen vilar på en gemensam resurs i haven och för att inte uttömma re- sursen kan det inte finnas fri tillgång till denna. Ett stort problem för fisket i hela världen är att det råder obalans mellan fiskeresurser och fiskekapacitet. Så är även fallet inom EU där ett flertal av de anslutna länderna har en alltför stor fiskeflotta. I artikel 1, grundförordningen beskrivs den gemensamma fiskeripolitiken som ett system för nyttjande av levande resurser i vattnen och inom vattenbruket samt för beredning och avsättning av fiskeri- och vattenbruksprodukter i den mån dessa verksamheter bedrivs inom medlemsstaternas territorier eller i gemen- skapens fiskevatten eller av gemenskapens fiskefartyg vid fiske utanför gemenskapens vatten. Gemenskapens deltagande i olika internationella organisationer på- verkar utformningen av gemenskapens bestämmelser om fiske på samma sätt som detta tidigare påverkade . Av grundläggande betydelse för havsfisket är havsrättskonvention av som ger kuststaterna rätt att intill utöva suveräna rättigheter avseende bl.a. fisket. Kuststaterna är skyldiga att verka för bevarande av fisktillgångarna i dessa områden. Alla stater måste också samarbeta i fråga om bevarande och förvaltning av fiskbestånden i de fria haven. Internationella överens- kommelser som vilar på de bestämmelser som finns i havsrättskonven- tionen är därför nödvändiga. Havsrättskonventionen kompletterades 1995 med konventionen om gränsöverskridande fiskbestånd som vidareutvecklar havsrätts- konventionens bestämmelser om samarbete för att bevara fisk-bestånden. Enligt den senare konventionen skall kuststater och andra stater som fis- kar på de fria haven samarbeta i s.k. regionala organisationer för att åstadkomma bevarande och optimalt nyttjande på lång sikt. Inom FAO deltar den Europeiska gemenskapen för att genomföra en uppförandekod för ansvarsfullt fiske. Utöver dessa organisationer påverkas i särskilt hög grad av avtal med länderna kring bl.a. som av- ser fisket och bevarandet av de levande tillgångarna i och Bälten. Genom konventionen upprättades för Öster- sjön, IBSFC. Av det här relaterade framgår att den svenska fiskeripolitiken är en integrerad del av den gemensamma fiskeripolitiken som i sin tur är knu- ten till globala överenskommelser och avtal samt att därutöver förekom- mer åtskilliga multilaterala och bilaterala överenskommelser. Det offentliga åtagandet 311 för framgång inom fiskepolitiken är därför att som stat inom dessa organisationer kan driva frågor och krav som är av intresse för landet. Även om fisket i ekonomiska och andra avseenden är ett litet politikom- råde i , är det ett stort område i EU med betydande politisk sprängkraft. Besluten inom den gemensamma fiskeripolitiken och Sveri- ges agerande inom detta politikområde har på grund av sin speciella ka- raktär av fullt utvecklad gemenskapspolitik även stor betydelse för Sve- riges roll som aktivt medlemsland i sin helhet och för vårt totala infly- tande i EU-samarbetet. Eftersom politiken skall föras av EU gemensamt i förhållande till länder utanför EU måste delta i utvecklings- och beslutsproces- sen även i frågor som är av liten eller ingen direkt betydelse för landet. Det räcker inte med att ha uppfattningar om fisket i det egna närområdet utan det krävs att varje land har uppfattningar om fisket inom andra om- råden, t.ex. i , om avtal med tredje land o.s.v. I de fall frågor är av mindre betydelse för kan ändå markera sina åsikter genom att delta och ge stöd till andra EU-länder. Fiskeripolitiken erbju- der därigenom en möjlighet att skapa allianser och informellt samarbete med andra medlemsländer. Detta sker främst genom arbetet i Coreper, i rådsarbetsgrupper och i ministerrådet men det finns även rika t illfällen till att påverka i olika förvaltningskommittéer, genom tidiga förslag rik- tade mot kommissionen, genom direkt kontakt med andra länders myn- digheter och departement och i internationella sammanhang utanför EU t.ex. ICES och FAO. Det sätt på vilket deltar i den gemensamma fiskeripolitiken får därigenom betydelse för hur lyckas även på andra politikområden. Vid anslutningen till EU valde att fullt ut och aktivt delta i den gemensamma fiskeripolitiken. I en rad regerings-förklaringar därefter har regeringen poängterat att skall vara en aktiv medlem av den Europeiska unionen. medlemskap i bestämmer såväl det offentliga åtagandet som den svenska fiskeriadministrationens dimensionering och uppgifter. De förordningar som reglerar den gemensamma fiskeri-politiken är di- rekt tillämpliga i , men i många fall överlåts åt medlemsländerna att komplettera med mer detaljerade regler för genomförandet. 312 Det offentliga åtagandet 10.1.3EU:s regelverk och den gemensamma fiskeripolitiken Genom den gemensamma fiskeripolitikens grundförordning bestäms marknadens förutsättningar och inom vilka ramar olika delar av fiskeri- näringen kan verka. Eftersom grundförordningen direkt blir tillämplig i medlemslandet verkar den på samma sätt i alla medlemsländer. Marknadsordningarna anger ett system för prissättning, överskotts- hantering, kvalitetsnormer samt import- och export-bestämmelser. Utbu- det regleras genom restriktioner avseende fiskekvoter. Produktionen för varje fiskare är dock inte reglerad i eftersom andel av TAC:n inte fördelas på fiskarena eller på producentorganisationerna. Genom att utbudet av svenskfångad fisk är begränsat uppstår ett efter- frågeöverskott som tillfredsställs med import. Import från andra EU- länder är fri medan import från tredje land oftast innebär pålagor i form av för EU-länderna gemensamma tullar. Utanför den kommersiella marknaden pågår i ett fritidsfiske av sådan omfattning att det med all säkerhet påverkar efterfrågan på fisk och fiskprodukter. Strukturstöden inom EU utgör ytterligare en reglering som kan verka stimulerande genom de satsningar som görs på förbättringar för fiske- sektorn men också återhållande genom de nedläggningar som blir följden av dels de fleråriga programmen för dimensionering av fiskeflottan, dels att vissa, oftast mindre, företag inte klarar konkurrensen. Den sammanlagda effekten av marknadsinterventionerna i kombina- tion med produktionsregleringen medför en i hög grad styrd marknad där grunden för de fria marknadskrafternas verkningar i det närmaste är satta ur spel. Den gemensamma fiskeripolitikens nuvarande utformning fastställdes . kommer ett nytt beslut avseende politikens inriktning att fattas. fram till dess sker utvärdering av den nuvarande politikens effekter samt påbörjas förslag till förändringar. För gäller det, om vi vill föra en aktiv politik, att redan nu utarbeta och lägga förslag som kan påverka den framtida inriktningen. Genom EU:s strukturstödsprogram och gemenskapsinitativ påverkas även regionalpolitiken av den gemensamma fiskeripolitiken. Pågående programperiod för strukturstöden avslutas . Arbetet med föränd- ringar är redan långt gånget. Bl.a. kommer troligen det mot fiskerinä- ringen speciellt riktade 5a stödet att utgå. Det är troligt att stöden istället blir mer inriktade på samverkande regionala stöd. Det är dock ännu för tidigt att ha synpunkter på hur detta kommer att påverka fiskerinäringen. Det offentliga åtagandet 313 Utredningen vill här endast peka på att politiken inte är statisk utan en ständigt pågående process där det gäller att vara tidigt ute om det ska vara möjligt att påverka inriktningen. 10.2Åtagande inom nationell fiskeripolitik Väsentliga delar av fisket i bedrivs i områden där den gemen- samma fiskeripolitiken inte tillämpas fullt ut. Detta gäller kustvattnen innanför baslinjen samt alla söta vatten, sjöar såväl som rinnande vatten. Reglering i dessa vatten sker huvudsakligen genom fiskelagen, förord- ningen om fiske, vattenbruk och fiskerinäringen, rennäringslagen och finsk/svenska gränsälvskonventionen. När det gäller yrkesfiske i kust- vattnen och i de ger lagen och förordningarna utrymme för en tillämpning som nära ansluter till den gemensamma fiskeripolitiken. Medlemsstater får vidta åtgärder utöver de som regleras enligt den ge- mensamma fiskeripolitiken för bevarande och förvaltning i sina vatten, förutsatt att åtgärderna är riktade mot uteslutande lokala bestånd som bara är av intresse för fiskare i från staten ifråga. De nationella bestäm- melserna skall enligt artikel 10 i grundförordningen vara förenliga med målen för den gemensamma fiskeripolitiken och inte vara mindre stränga än gemenskapens bestämmelser. Sådana nationella bestämmelser skall lämnas till kommissionen för synpunkter. Fritidsfisket är däremot inte alls reglerat inom den gemensamma fis- keripolitiken. Den gemensamma fiskeripolitiken ger emellertid företräde för yrkesfisket framför fritidsfiske. Fritidsfiske får således inte inverka hindrande för yrkesfisket eller ta i anspråk ansenliga delar av fiskekvo- terna. Detta kan ha sin betydelse i ett land som med ett stort fri- tidsfiske avseende laxfiskar som även är en kvoterad art i Öste rsjön. När det gäller bevarande av biologisk mångfald och åtgärder för fis- kevård gäller även inom EU:s naturvårdspolitik art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet. Enligt dessa direktiv skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att skydda växt- och djurlivet. I flera propositioner har vikten av bevarandet av den biologiska mångfalden kommit till uttryck. Inom fiskets område senast i prop. 1997/98:2, Hållbart fiske och jordbruk där regeringen gör följande be- dömningar under avsnitt sju och åtta: 314 Det offentliga åtagandet Det svenska fisket skall bedrivas på ett hållbart sätt. Ett opti- malt nyttjande av fiskbestånden skall nationellt uppnås genom att försiktighetsprincipen tillämpas och att den biologiska mångfalden säkerställs. 7.1 sektorsansvar på fiskets område sektorsansvaret är en förutsättning för ett framåtsyftande mil- jöarbete på fiskets område och skall tillämpas i en fortlöpande dialog med miljöns företrädare. 7.2 Styrmedel för ett hållbart fiske Statliga styrmedel bör utvecklas i takt med att miljöarbetet för- stärks. Nya och kompletterande styrmedel utgör, tillsammans med sektorns ökade miljöarbete samt konsumenternas krav på ökad miljöanpassning, viktiga förutsättningar för en fortsatt utveckling av miljöarbetet. 8.1Aktionsplan för biologisk mångfald på fiskets område aktionsplan för biologisk mångfald bör i allt vä- sentligt genomföras i syfte att uppnå ett hållbart fiske. Arbetet med att utveckla miljökvalitetsmål bör fortsätta. En ökad satsning skall göras på en förbättrad fiskevård, främst i kustområdena och i de sjöar där det förekommer fritt fiske. första hand skall insatser för bevarande av hotade arter och stammar, biotopåtgärder, bildande av fiskevårdsområden och skärpt fisketillsyn prioriteras. För ökade fiskevårdsåtgärder föreslår regeringen i budgetpropositio- nen för en ytterligare satsning på fiskevården genom att anslaget C 4 höjs till , en höjning med 14,5 m iljo- ner kronor. I första hand är dessa medel avsedda för ökade direkta åt- gärder i allmänna och enskilda vatten i kustområdena samt i de , , , och i . I enskilda vatten utöver ovan nämnda sköts fiskevården av fiskevat- tenägarna. Således prioriteras inte fiskevårdsåtgärder med statliga medel i dessa enskilda vatten. Åtgärder för att ytterligare öka antalet fiske- vårdsområden samt förbättrad kunskap om väl utförda fiskevårdsåtgär- der anges dock som uppgifter som bör verka för. Då det gäller fiskevården i enskilda vatten är den redan nu en fråga för ägarna. Enligt EU:s habitatdirektiv har varje land ett ansvar för bio- Det offentliga åtagandet 315 topvården i alla vatten inom sina gränser, även i enskilda vatten. Speci- ellt gäller detta objekt som är av riksintresse eller av allmänt intresse. Staten har dock inte tillräckliga instrument för att följa utvecklingen av fiskevården hos enskilda ägare eller fiskevårdsområden och kan därför inte utöva tillsyn. Med den ökade betoningen på biologisk balans och hållbarhet bör staten ges instrument för att kunna utöva till- syn utöver de möjligheter som tillämpningen av vanhävdsparagrafen i fiskelagen medger. Utredningen anser att frågan bör uppmärksam- mas och bearbetas vidare samt ger ett inriktningsförslag i kapitel 13 till vidgat statligt åtagande genom att länsstyrelserna efter tillstånd från Fis- keriverket ges möjlighet att utfärda föreskrifter i såd ana fall. 10.3Analys av offentligt åtagande enligt direktivet Enligt direktivet skall utredningen utföra en samlad bedömning av de förhållanden som kan motivera ett offentligt åtagande. Enligt de gene- rella direktiven skall samtliga kommittéer dessutom analysera de resultat som uppnåtts genom det offentliga åtagandet på utredningsområ- det. Förslag som leder till utgiftsökningar eller inkomst-minskningar skall finansieras och konsekvensanalyser skall utföras. har i sina direktiv inte fått några mer långtgående uppgifter på detta område än vad som anges generellt. Då det offentliga åtagandet prövas bör, enligt det allmänna direktivet, verksamhetens framtida förutsättningar analyseras. Om nulägets utgifts- sammansättning tas som norm kan detta leda till att befintliga program automatiskt får högre prioritet än nytillkommande. 10.3.1Allmänna motiv för offentliga åtaganden Motivet för att en verksamhet ska utgöra ett offentligt åtagande kan vara helt politiskt. Detta medför att en analys av tidigare beslutade offentliga åtaganden kan leda fram till att verksamheten inte borde vara ett offent- ligt åtagande. Trots detta kan det ändå vara svårt att vidta förändringar om motiven för det offentliga åtagandet är pol itiskt. Utöver det politiska motivet finns åtta skilda principiella motiv enligt promemoria, Motiv för offentliga åtaganden, Ds 1994:23. Den modell som rekommenderas som stöd för analysen b ygger på traditionell ekonomisk teori. Där anges åtta motiv för offentliga åta- ganden: 316 Det offentliga åtagandet 2.kollektiva nyttigheter och positiva externa effekter De fyra första kriterierna för offentliga ingripanden uppstår om för- utsättningarna för effektivitetsresultatet inte är uppfyllda. Detta kan uppstå om det finns effekter på omgivningen av olika transaktioner som inte återspeglas i prissättningen. Inom den använda ekonomiska grundmodellen förutsätts att aktörerna på marknaden kan överblicka situationen och värdera konsekvenserna av olika handlingsalternativ. Om besluten får effekter på mycket lång sikt kan inte alltid aktörerna göra en riktig bedömning av situationen, vilket kan leda till att kortsiktigt goda beslut får icke önskade effekter i ett längre tidsperspektiv. Aktörerna på marknaden antas även kunna samla in och bearbeta in- formation samt använda informationen på ett sådant sätt att de kan fatta de bästa besluten ur sin egen synpunkt, autonomi. Marknaden förutsätts i grundmodellen kännetecknas av perfekt konkurrens vilket innebär att nya producenter lätt kan komma in på marknaden och att prissättningen varierar med konkurrensförhållandena. Perfekt konkurrens existerar emellertid endast i den ekonomiska teorin. I verkligheten förekommer olika typer av hinder för konkurrens, naturliga eller institutionella. Ett analytiskt instrument ersätter inte politiska beslut men kan bidra till ett förbättrat underlag för de politiska besluten. Det finns andra eko- nomiska teorier än de som ligger till grund för de slutsatser och rekom- mendationer som återfinns i Ds 1994:23. Nå gon fullständig objektivitet finns inte på detta område. Bedömningen av vad som ska betraktas som offentligt åtagande måste göras inom det sammanhang som råder. Avgö- randet ligger till slut ändå hos dem som fattar besluten i dessa frågor d.v.s. riksdag och regering. 10.3.2Kriterier för omprövning av statliga åtaganden Av de åtta kriterierna kan åtminstone de sex första direkt appliceras på fiskeripolitiken. Den gemensamma fiskeripolitikens syfte är att reglera en gemensam tillgång, d.v.s. begränsa produktionen och därmed utbudet på Det offentliga åtagandet 317 Den gemensamma fiskeripolitiken reglerar prissättningen på marknaden och tillträdet till marknaden. finns inom den ge- mensamma fiskeripolitiken styrmedel för att öka efterfrågan i form av marknadsföringsstöd och stöd till utveckling av näringarna. Genom de olika åtgärder och instrument som tillämpas har marknadskrafterna tvingats ur spel på ett sådant sätt att vi kan tala om en marknadssituation där inte längre gängse modeller för marknadskrafternas verkningar kan tillämpas. Den gemensamma fiskeripolitiken har införts i genom politiska beslut och är till sin natur tvingande. Politiken var en obligato- risk del av anslutningen till Europeiska unionen som då inte kunde änd- ras. En närmare analys av de offentliga ingripandena i marknaden kan sä- kert vara av värde men för att kunna göra det behövs tillgång till model- ler för simulering p.g.a. det stora antalet variabler. Ett sådant arbete faller utanför denna utrednings ram. Det kan dock konstateras att den gemensamma fiskeripolitiken genom politiska beslut, medlemskapet i EU, har blivit ett offentligt åtagande. Dessutom skulle fiskeripolitiken även utan ett sådant politiskt ställ- ningstagande ändå vara ett område som kan vara ett offentligt åtagande, eftersom kriterierna för när man kan överväga offentliga ingripanden är uppfyllda i sex av de fall som anges. Därtill kan läggas att ett ingripande, även om alla andra kriterier fal- ler, förmodligen hade varit nödvändigt mot bakgrund av politiska beslut inom miljöpolitiken. Målet, ett långsiktigt stabilt uttag av en biologisk resurs, är svårt att kombinera med en fri marknad. Det sistnämnda är emellertid svårt att demonstrera och bevisa med hjälp av den gängse ekonomiska teoribildningen eftersom denna per definition beskriver en kortsiktigt optimal situation. Miljökriterier är inte heller möjliga att an- bringa utan svårighet. I den gängse modellen får de oftast formen av re- striktioner på huvudmodellen. Detta kan i många fall vara ytterst tvek- samt då det gäller att uppskatta och värdera m iljöeffekter. När det handlar om naturliga cykler och skeenden fun- gerar inte denna teoribildning särskilt väl, vilket bl.a. även har konstate- rats avseende marknaden för trävaror och skogens återväxt som sker i 50-åriga cykler. Vi konstaterar således här att inträdet i EU var ett politiskt beslut och att den gemensamma fiskeripolitiken följde med detta beslut. Den ge- mensamma fiskeripolitiken i nuvarande utformning förutsätter statliga ingripanden för att genomföra politiken. Den förutsätter också att vissa statliga myndigheter och organ skall finnas eller organiseras i syfte att utföra administration och kontrolluppgifter. Om inte denna inriktning är önskvärd måste politiska be- slut fattas om en annan ordning. I skulle det betyda att politiska 318 Det offentliga åtagandet SOU 1998:24 ställningstaganden krävs för ändringar som därefter måste förhandlas fram inom gemenskapen och beslutas av denna i den ordning som beslut fattas inom gemenskapen. Vägen till förändringar är lång. Utredningens förslag avseende framtida administration och forskning inom fiskeriom- rådet vilar därför på den politik och de beslut som existerar men med inriktningen att kunna anpassas flexibelt till nya förhållanden. Inom vissa delar av administrationen kan och bör dock andra utförare än sta- ten förekomma. När det gäller den helt nationella delen av fiskeripolitiken finns utrymme för både statliga, kommunala och privata initiativ. 10.4Prövning av de offentliga åtagandet 10.4.1Prövning avseende svensk administration av CFP I inledningen konstaterades att regeringen har fattat beslutet att fullt ut och aktivt skall delta i den gemensamma fiskeripolitiken. Detta beslut bestämmer dels villkoren för den svenska fiskerinäringen, dels graden av det offentliga åtagandet. Endast om riksdag och regering änd- rar detta beslut kan nuvarande åtaganden inom den nu gällande gemen- samma fiskeripolitiken ändras. Om statsmakterna exempelvis skulle fatta beslut om att inte längre skall delta i kvotförhandlingarna om fisket i västerhavet skulle det medföra att det svenska yrkesfisket endast kan bedrivas i och i kustvattnen. Ett sådant beslut skulle också medföra att den statliga fiskeriadministrationen, inklusive undersök- nings- och forskningsverksamheten kan minskas högst väsentligt. I ut- redningens direktiv förutsätts emellertid att den nu gällande politiken fortsätter. Därför ingår det inte i utredningens uppgift att pröva effekter- na av åtgärder som kräver beslut om fiskeripolit ikens inriktning. Ansvaret för den gemensamma fiskeripolitiken utgör ett offentligt åtagande för samtliga länder inom unionen. I vissa delar förutsätts redan i förordningarna att administrationen utförs av departementen eller andra statliga organ. I några avseenden kan dock utförandet ligga på organisa- tioner eller företag likaväl som på den offentliga förvaltningen. Trots att ansvaret för att den gemensamma fiskeripolitiken genomförs är en statlig angelägenhet finns dock inget som hindrar att lämpliga delar av admi- nistrationen läggs ut på olika utförare, utom i de fall det uttryckligen Det offentliga åtagandet 319 framgår av EG:s förordningar att uppgiften skall utföras av en m yndig- het. Detta är t.ex. fallet med betalningsansvar och intern kontroll När det gäller nuvarande gemensamma fiskeripolitik finns utrymme för att minska det offentliga åtagandet i vissa bestämda delar. Inom resurspolitiken skall varje land utföra undersökningar av fisk- bestånden. Undersökningarna behöver inte utföras av en statlig myndig- het.