sou · GMB3115d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Regeringen bemyndigade chefen för departementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över regleringen av distansarbete. Med stöd av detta bemyndigande förordnades kommunalrådet som särskild utredare . förordnades följande personer att ingå i en referensgrupp till utredningen: fil. , TCO, sekre- teraren , , IT-ombudsmannen , LO, förhandlaren , , förhandlingssekreteraren , , och exper- ten , SAF. förordnades även följande personer att ingå i utredningens referensgrupp: departementssekreteraren , , kanslirådet Bo Barrefelt, Arbetsmarknadsdeparte- mentet, departementssekreteraren , , departementssekreteraren , , kommittésekreteraren , , kammarrättsassessorn , , departements- sekreteraren , Närings- och , enhetschefen , Arbetarskyddsstyrelsen, jur.dr. , , sekreteraren , IT-kom- missionen, och projektledaren , . förordnades departementssekreteraren som expert. Direktören , , förordnades som expert . entledigades och ersattes av projektledaren , . entledigades och ersattes av sekreteraren , . förordnades hovrättsassessorn och leg. psykologen som sekreterare. Som biträdande sekreterare förordnades . Vidare förordnades kammarrättsassessorn som sekreterare . till 1:e sekreterare och fick därmed ett samordningsansvar för det fortsatta arbetet. har t.o.m. haft praktikplats på utredningen i samband med att hon skrev sin uppsats inom ramen för juristlinjen i arbetsrätt avseende Distansarbete och anställningsskyddet. Hon förordnades som biträdande sekreterare i utredningen. Utredningen har vidare biträtts av en expertgrupp bestående av direktören , företagsrådgivaren och författaren , fil. , professorn och professorn . Jur. , , har deltagit i utarbetan- det av avsnitt 4.2 Anställningsskydd. Utredningen har antagit namnet . Genom betänkandet Distansarbete (SOU 1998:115), som utredningen nu lägger fram, har vi slutfört vårt uppdrag. Särskilt yttrande har avgivits av experten . /"RITT -4HULESTEDT !NNE "AXTER -ATZ -¥RTENSSON ,ENA 3ANDNES #7IBERG 5TREDNINGENS UPPL¤GGNING OCH ARBETE Externa kontakter och uppdrag................................................... $ISTANSARBETET OCH DESS BAKGRUND 2.1 Bilden av distansarbete – ett tema med variationer Distansarbete som telependling.................................................. Den kreative distansarbetaren .................................................... Distansarbete för att få kvinnorna tillbaka till spisen ................ Distansarbete i programvaruindustrin ........................................ Distansarbete och fackligt motstånd .......................................... Distansarbete i grannskapscentral .............................................. Fackligt motstånd minskar ......................................................... Distansarbete för egna företagare............................................... Distansarbete och flexibilitet...................................................... Distansarbete – nytt intresse ..................................... Distansarbete som bild och verklighet ....................................... 2.2 Distansarbete i – en statistikgenomgång Antalet distansarbetare – en definitionsfråga ............................. Tendenser i resultaten ................................................................ $ISTANSARBETE F¶RUTS¤TTNINGAR OCH FORMER Dator i hemmet allt vanligare ..................................................... Distansarbete från individens perspektiv ................................... Distansarbete från arbetsgivarens perspektiv ............................. Distansarbete från ett fackligt perspektiv ................................... Arbetsuppgifter på distans.......................................................... Vilka kan distansarbeta?............................................................. Hinder för distansarbete ............................................................. Vilka är dagens distansarbetare? Var utförs distansarbetet? Morgondagens distansarbetsformer?.......................................... Sammanfattning och överväganden............................................ Distansarbetare – arbetstagare eller uppdragstagare? Arbetstagare – uppdragstagare ................................................... Turordningskretsen vid distansarbete......................................... Arbetsmiljön i hemmet ............................................................. Fackligt arbete och inflytande ....................................................... Lagstiftning om fackligt arbete ................................................ Lagstiftning om fackligt inflytande .......................................... Analys av fackligt arbete .......................................................... Analys av fackligt inflytande ................................................... Analys av individuellt inflytande ............................................. Arbetstid och semester .................................................................. $ISTANSARBETE OCH ANNAN LAGSTIFTNING Personlig integritet, säkerhet och sekretess ................................... Behandling av känsligt material ............................................... Arbetsplats i bostaden ................................................................... Beskrivning av arbetsplatsen i hemmet.................................... $ISTANSARBETE F¶R FUNKTIONSHINDRADE OCH VID REHABILITERING 6.1 Funktionshindrade och distansarbete ............................................ IT i arbetslivet .......................................................................... Handlingsprogram om IT ......................................................... IT-program för funktionshindrade.............................. IT-utbildning – en möjlighet till arbete .................................... Erfarenheter av distansarbete och funktionshindrade .............. Handikapporganisationernas syn på distansarbete ................... 6.2 Arbetsanpassning och rehabilitering ............................................. Distansarbete – en möjlighet till rehabilitering ........................ Exempel på arbetsanpassning i stället för förtidspension ........ Trafikvolymen och pendlingen ökar ........................................ Telekommunikation – ett substitut för eller komplement Distansarbete bland pendlare i .................................... Telekommunikation minskar resandet men totalt sett För att ge effekt på trafiken måste distansarbetet öka .............. Prognoser – framtid .................................................................. $ISTANSARBETE OCH TEKNISK INFRASTRUKTUR Tillgänglighet till höghastighetsöverföringar .................. – enda operatören i glesbygd .......................................... $ISTANSARBETETS REGLERING I AVTAL RIKTLINJER M M Kollektivavtal på branschnivå och lokal nivå samt Partsgemensamma uttalanden på bransch/förbundsnivå .......... Riktlinjer från arbetsgivare på central nivå, förbundsnivå och lokal nivå ........................................................................... Fackliga riktlinjer på central nivå och förbundsnivå................ Genomgångna avtal, gemensamma uttalanden och $ISTANSARBETE I ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV Drivkrafter och hinder .............................................................. 10.2 konvention och rekommendation om hemarbete ................ Distansarbete över nationsgränserna ............................................. Romkonventionen – konventionen om tillämplig lag Lagstiftning om social trygghet – Förordning (EEG) nr 1408/71 ..................................................................... Direktiv /71/EG Utstationeringsdirektivet........................ Lag om ändring i 22 § lagen (1982:80) om anställnings- Lag om ändring i Kommunalskattelagen (1928:370)............... Distansarbete i enligt senare undersökningar Rapport om distansarbete bland pendlare i de tre storstädernas lokala arbetsmarknader 1998 ........................ Distansarbete ur ett jämställdhetsperspektiv ....................... Fri aktör, egenanställd, ny daglönare .................................. konvention (nr 177) om hemarbete och rekommendation (nr 184) om hemarbete ............................ Distansarbete i ett antal olika länder ................................... Lagen om allmän försäkring Arbetsmiljölagen (1977:1160) Lagen (1974:358) om facklig förtroendemans Kommunalskattelagen (1928:370) Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring Lagen (1982:80) om anställningsskydd Lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet uppdrag har varit att belysa förekomsten av olika former av distansarbete, de konsekvenser som sådant arbete kan ha för arbetsförhållandena, den yttre miljön och i andra avseenden, samt bedöma den framtida utvecklingen. Vidare ingick i uppdraget att kart- lägga och redovisa den lagstiftning som har betydelse för distansarbete samt de kollektivavtal om sådant arbete som träffats. En central uppgift i utredningsarbetet har vidare varit att klarlägga de hinder som finns för distansarbete både i lagstiftningen och på annat håll. Direktivet uttrycker också att utredningen skall belysa det behov som kan finnas av en reglering, ändrad eller ny, för att avlägsna dessa hinder så att distansarbete underlättas och uppmuntras. Vi har därmed identifierat ett antal hinder för distansarbete och givit förslag på hur dessa hinder kan undanröjas utan att den enskildes trygghet och säkerhet försämras. Utgångspunkten för utredningens arbete har varit att den aktuella utvecklingen när det gäller möjligheterna att arbeta på distans kan inne- bära stora fördelar för såväl enskilda individer som för näringsliv och samhälle. De positiva effekterna bör tillvaratas och förstärkas. Betänkandet inleds med en kort genomgång av direktiven i kapitel 1. Här berörs även svårigheterna med definitionen av begreppet distans- arbete, och utredningens avgränsning presenteras. Det finns ingen enhet- lig och överenskommen definition av begreppet distansarbete. I direkti- ven till utredningen definieras distansarbete som ARBETE SOM UTF¶RS MED HJ¤LP AV INFORMATIONSTEKNIK I HEMMET ELLER P¥ ANNAN PLATS P¥ AVST¥ND FR¥N EN MER TRADITIONELL ARBETSPLATS. Vi har funnit att det trots denna definition uppstår svårigheter att enhetligt och tydligt avgränsa arbets- formen distansarbete. Det är svårt att fastställa gränsen gentemot bl.a. traditionella hemarbetsgrupper, och också att avgöra vilka tekniska hjälp- medel som kan räknas som IT. Utredningens val, att föreslå anpassningar i nuvarande lagstiftning så att de olika formerna av distansarbete kan införlivas i den nuvarande lagstiftningen, medför att det huvudsakligen är viktigt att utgå från VAR ARBETET UTF¶RS Användningen av informations- teknik har ingen egentlig bärighet eller betydelse för om lagar skall gälla distansarbete eller inte. Vi har därför valt att huvudsakligen behandla följande former av distansarbete: ·Distansarbete på heltid i hemmet. ·Distansarbete på del av arbetstid i hemmet. ·Distansarbete i lokal nära bostaden, t.ex. grannskapscentral/telestuga på heltid. ·Distansarbete i lokal nära bostaden, t.ex. grannskapscentral/telestuga på del av arbetstid. ·Mobilt arbete i hemmet eller näraliggande lokal (ingår i ovanstående kategorier, men behandlas inte separat). Fokus i utredningen ligger på arbetstagare. Inom utredningen belyses även UTLOKALISERING AV DISTANSOBEROENDE VERKSAMHET. hjälp kan allt fler arbetsuppgifter omlokaliseras. Verksamheter som helt kan utföras med hjälp av telefon och/eller datorkommunikation kan för- läggas i stort sett var som helst. Ett typiskt exempel på sådan verksamhet är s.k. callcenter, i utredningen benämnda TELEKONTOR. I kapitlet ingår också en genomgång av hur utredningsarbetet har genomförts. Distansarbetet och dess bakgrund Avsnitt 2.1 innehåller en historisk presentation av distansarbete. Här framkommer att idén om distansarbete fick sitt genombrott i samband med oljekrisen, då arbetsformen presenterades som ett alter- nativ till pendling. har distansarbete setts som en lösning på flera problem och bilden av distansarbetaren har fått många olika skepna- der. I lanserades distansarbete framför allt som en möjlighet för glesbygden. har fokus flyttats från glesbygd till företaget i storstaden. Till en följd av detta associeras distansarbete inte längre med kvinnor i glesbygd utan med män i storstad. I avsnitt 2.2 görs en genomgång av befintlig statistik inom området. Här konstateras att avsaknaden av en enhetlig och överenskommen defi- nition av distansarbete. medför stora skillnader i de kartläggningar som gjorts av förekomsten av distansarbete i . I senare års studier upp- visas skillnader från 30 000 till 1 miljon distansarbetare. Många mätningar avser arbete förlagt till hemmet, där mer traditio- nella hemarbetsgrupper kan räknas in. Den definition av distansarbete som används på arbetsplatsnivå, däremot, omfattar vanligtvis inte tradi- arbetsgrupper som t.ex. lärare. Även krav på hur mycket av arbetstiden som förläggs på distans varierar i mätningarna. Distansarbete förutsätter inte användning av teknik. Ungefär hälften av distansarbetarna använder dator, och endast ett fåtal har möjlighet till uppkoppling via dator. Enligt den senaste mätningen, , förlägger av samtliga arbetstagare i arbete till hemmet regelbundet eller då och då. I antal motsvarar det 300 000 personer. Inom EU arbetar länderna för att harmonisera arbetskraftsundersök- ningarna så att även hemarbete kan belysas. Däremot finns ingen jäm- förbar statistik om distansarbete och telependling, varför en harmonise- ring även vad gäller sådan statistik inom EU vore önskvärd. Distansarbete – förutsättningar och former Kapitel 3 behandlar distansarbetets förutsättningar och former. Här fram- går att har en stor potential för distansarbete, bl.a. på grund av en utbredd teknikanvändning där allt fler har tillgång till dator i hemmet. Bland fördelarna med distansarbete för individen är känslan av frihet den främsta. För arbetsgivaren är den främsta fördelen ökad produktivitet, även om företagen i första hand ser personalpolitiska fördelar med distansarbetet. Men det är inte alltid givet att distansarbete leder till ökad produktivitet; åtminstone är det ofta svårt att belägga. Nackdelarna med distansarbete är oftast arbetsrelaterade, som svårigheten att skilja på arbetstid och fritid. För arbetsgivarens del utgör oron för minskad kon- troll den stora nackdelen. Arbetstagarorganisationerna uppmärksammade tidigt de problem som kan uppstå vid distansarbete. Bl.a. har man uttryckt oro över att luckor i lagstiftningen kan leda till försämrade arbetsvillkor vid distansarbete. Distansarbete är främst tillgängligt för personer som har sådan frihet i arbetet att de själva kan avgöra var och när de arbetar och som kan få arbetsgivaren att tillhandahålla teknisk utrustning. Vidare är det ett relativt begränsat antal uppgifter som utförs på distans . kommer vi troligen att se en större bredd vad gäller uppgifter. Men fortfarande utpekas arbetsuppgifterna som det största hindret för distansarbete i den undersökning utredningen gjort bland pendlare i de tre storstadsområdena. Behovet av arbetskamrater är ett annat stort hinder för distansarbete. Bostaden är den vanligaste distansarbetsplatsen. Telestugor och grannskapskontor är andra, betydligt ovanligare, alternativ. Telekontor är en relativt ny företeelse, som vuxit starkt . Telekontoren är en typ av s.k. distansoberoende verksamhet. Dessa verksamheter kan utlokaliseras till mindre centralt belägna områden. Mycket talar för att distansarbete kan bli vanligare inom telekontor och annan distans- oberoende verksamhet. Distansarbetet bidrar till att lösa upp arbetets avgränsning till tid och rum. Utvecklingen ger individen stora möjligheter att själv styra sitt arbete, men ställer också stora krav på den enskilde att själv sätta grän- serna. Denna utveckling är viktig att följa och uppmärksamma bl.a. genom ytterligare forskning. Arbetsrätten är ett centralt område för den som vill analysera konse- kvenserna av distansarbete för den enskilde arbetstagaren. Kapitel 4 inne- håller en genomgång av de arbetsrättsliga lagarna utifrån perspektivet distansarbete. $ISTANSARBETARE ARBETSTAGARE ELLER UPPDRAGSTAGARE I avsnitt 4.1 görs en översiktlig beskrivning av i vilka fall en arbets- prestation anses utförd inom ramen för ett anställningsförhållande respektive ett uppdragsförhållande. Bland distansarbetare finns en förhållandevis stor grupp med mycket självständiga uppgifter och hög kompetens. Steget för dessa att övergå till att bli egenföretagare är därför inte så stort. Det har i olika sammanhang, bl.a. vid det samtal som utredningen arrangerade tillsammans med och Småföretagardelegationen, framkommit olika svårigheter som kan visa sig när en person alternerar mellan lönearbete, egenföretagande och utbildning. Det kan leda till att en anställd som övergår till att bli egen- företagare bl.a. kan råka ut för lång karens för att få ut ersättning från en arbetslöshetskassa. Utredningen har inte till uppgift att analysera konse- kvenserna av distansarbete utanför anställningsförhållanden men har ändå ansett det viktigt att belysa dessa frågeställningar. Det har i olika sammanhang, inte minst från fackligt håll, framförts en oro över att distansarbetare riskerar att hamna i ett sämre läge vid upp- sägningar än sina kollegor på huvudarbetsplatsen. Det rör sig framför allt om risken för att distansarbetare kan anses utgöra en egen driftsenhet och därmed en egen turordningskrets vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Utredningen föreslår därför en ändring i bestämmelsen i 22 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) om turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist. Förslaget skall ses som ett förtydligande av lagtexten och innebär att enbart den omständigheten att en arbetstagare har sin arbetsplats förlagd till bostaden inte skall medföra att arbets- platsen utgör en egen driftsenhet. Förslaget har tillkommit för att undanröja den osäkerhet som råder kring tillämpningen av 22 § LAS vid distansarbete. Vi har avgränsat för- slaget till att omfatta enbart anställda som arbetar i bostaden. Skälet är att den helt övervägande delen av distansarbetet utförs i den anställdes bostad. Utredningen gör den bedömningen att bestämmelsen i första hand kommer att bli tillämplig i de fall distansarbetet sker på heltid från bosta- den. I de fall arbetstagaren har någon fast anknytning till huvudarbets- platsen, genom att t.ex. arbeta där regelbundet eller ha en fast arbetsplats där, bör denne enligt utredningens uppfattning också tillhöra huvud- arbetsplatsens driftsenhet. Arbetsmiljöfrågorna är centrala när det gäller distansarbete. En aspekt av arbetsmiljöfrågan är vilka konsekvenser distansarbete kan få för den enskilde arbetstagaren. Att distansarbeta uppfattas i allmänhet som en förmån av den enskilde arbetstagaren och medför ofta ökade möjligheter till ostört arbete, minskat arbetsresande m.m. Det kan emellertid också finnas en risk för negativa konsekvenser, t.ex. på grund av att arbetet utförs i lokaler som inte är anpassade för ändamålet. Andra sådana konsekvenser för den enskilde kan vara en risk för isolering, ökade krav på tillgänglighet, ökad arbetsbelastning och arbetstid samt risk för sam- manblandning av arbete och familjeliv. En annan aspekt på arbetsmiljö- frågorna är arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljön även i de fall arbetet sker på distans och vikten av att även distansarbetare omfattas av den s.k. internkontrollen. Utredningen bedömer att det inte finns behov av förändringar i arbets- miljölagstiftningen, men att behovet av information om arbetsmiljöfrågor när det gäller distansarbete är stort. Utredningen förutsätter att sådan information utarbetas och sprids av bl.a. Arbetarskyddsstyrelen. &ACKLIGT ARBETE OCH INFLYTANDE I avsnittet behandlar utredningen hur distansarbete inverkar på det fackliga arbetet. Två centrala frågor behandlas: Får den facklige för- troendemannen med bibehållna anställningsförmåner besöka distans- arbetaren på dennes distansarbetsplats? Är det möjligt att kombinera ett fackligt förtroendeuppdrag med distansarbete? Vi har kommit till slut- satsen att så länge distansarbetsplatsen fortfarande anses utgöra samma arbetsplats som huvudarbetsplatsen föreligger inget problem i något av fallen. Att distansarbetsplatsen inte skall utgöra en egen arbetsplats regleras oftast i kollektivavtal. uttrycktes oro över att distansarbete skulle kunna försvaga det fackliga inflytandet. Farhågorna har skingrats. Men det kan vara svårare att sprida information till och upprätthålla kontakt med medlemmar som arbetar på distans – ett problem som kan försvåras av att att förtroendemannen inte har laglig rätt att använda arbetsgivarens datorutrustning, kontorsmaterial, telefon m.m. Detta har överlämnats till reglering i kollektivavtal. Utredningen rekommenderar därför att frågan även fortsättningsvis regleras i kollektivavtal och betonar att det kan vara viktigt att reglera om förtroendemannen skall få använda sig av arbetsgivarens datorsystem, såsom e-post och intranät, för att lättare kunna sprida information till distansarbetare. I avsnittet belyser vi också förhandlings- och informationsbestäm- melserna i medbestämmandelagen. Dessa gäller oavsett om arbete utförs på distans eller på en huvudarbetsplats. Att införa eller avskaffa distans- arbete som arbetsform är, åtminstone om det sker i större omfattning, en sådan viktigare förändring av verksamheten som omfattas av arbets- givarens primära förhandlingsskyldighet i 11 § MBL. Frågan om kompetens har flera aspekter. En aspekt är att arbetsgivaren har ansvar för att arbetstagaren har de kunskaper och kompetens som krävs för att undvika risker för skada eller ohälsa. En annan aspekt är frågan om arbetsgivarens ansvar för arbetstagarens kompetensutveckling. Distansarbete kan vara både positivt och negativt för arbetstagarens kompetensutveckling. Det ligger i både arbetsgivarens och arbetstagarens intresse att kompetensutvecklingen utvecklas positivt. En tredje aspekt är rätten till studieledighet, som emellertid är generell och alltså även omfattar distansarbetare. Risken för negativa konsekvenser efter en tids studieledighet är enligt utredningens bedöm- ning inte större för distansarbetare än för andra arbetstagare. Det finns en naturlig koppling mellan distansarbete och distansutbild- ning; den som kan utbilda sig på distans kan sannolikt också arbeta på distans. Distansutbildning kan också innebära en möjlighet att lösa even- tuella problem med bristande kompetensutveckling för distansarbetare. Utredningen gör bedömningen att det inte finns anledning att föreslå några särskilda åtgärder när det gäller kompetensutveckling för distans- har i sitt slutbetänkande lämnat förslag till en strategi för att främja utvecklingen av distans- utbildning med hjälp av IT. Det är ytterligare en anledning till att vi inte föreslår några åtgärder på det området. Arbetstidslagen gäller inte hemarbetare eller s.k. okontrollerade arbets- tagare. Semesterlagen innehåller ett motsvarande undantag när det gäller rätten till semesterledighet. Utredningen gör den bedömningen att det av- görande för arbetstidslagens tillämplighet och för rätten till semester- ledighet inte bör vara på vilken plats arbetet utförs. Avgörande bör i stället vara hur arbetet är organiserat. Undantagen skulle också kunna strida mot EG:s s.k. arbetstidsdirektiv och mot den ännu inte ratificerade om hemarbete. Utredningen ställer sig därför bakom förslag att ta bort undantagen för hemarbete både i arbetstidslagstiftningen och i semesterlagen. Distansarbete och annan lagstiftning Kapitel 5 utgör en uppsamling av övriga rättsliga områden, utöver arbets- rätten, som kan ha betydelse vid distansarbete.