sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Det finns dock skäl att anta att genom kvalitetsuppföljning kan kvaliteten bättre anpassas till de behov som SCB rimligen bör formulera. Inom bryts regeringens mål ner till mål för regionerna i s.k. verksamhetsöverenskommelser. På detta sätt erhålls ett bra in- strument att såväl styra som följa upp verksamheterna. Vi anser att detta är ett viktigt sätt för att få resultatstyrning men anser att även dessa mål bör kompletteras med mål som fokuserar på samhäll- snyttan, dvs effektivitetsmål. Regioner som inte klarar dessa effek- tivitetsmål har för stora resurser i förhållande till samhällsnyttan. Dessa resurser bör då omfördelas dit de gör bättre nytta. Vi har dock inte i detalj utvärderat dessa mål och anser inte heller att det ligger inom ramen för utredningen. Det är snarare en uppgift för verksledningen att bryta ner regeringens mål för de enskilda verksamheterna. Vi vill dock framhålla att regeringens mål inte kan – åtminstone inte om de är barriärbrytande – direkt brytas ner till mål för regio- nerna. För att målsättningarna ska uppnås krävs ett stort mått av ar- bete från sida för att utveckla, förenkla och förnya processer. De barriärbrytande mål vi redovisat i det föregående utgår från ett antal överslagsberäkningar vi gjort med utgångspunkt i det material vifått från och . Att utveckla och formulera mål är en process som ständigt måste Vad vi har velat peka på är hur de kan utformas och beräk- nas. De behöver dock kompletteras med till exempel uppdrag till och noggrannare beräkningar m.m. Det behövs således en metodutveckling för att slutligt formulera dessa mål. Denna utveckling bör ske i ett samspel mellan Finansde- partementet och . bör ha en aktiv roll i alla metoder som syftar till att mäta underlaget till målen. Ett exempel är mätmetoden för vad som är en korrekt deklaration. Ett annat mått är beslagsprocenten, som erfordrar ett uppdrag till . För oss är ett aktivt deltagande från i metodut- veckling och mätningar en central del i den nya resultatstyrning av statsförvaltningen som riksdag och regering fastställt. Vi har i det förgående utvärderat verksamheten före EU- inträdet t.o.m. , skisserat en vision för hur skulle kun- na se ut samt föreslagit mål för verksamheten som utgår från allmänintresset. Om de långsiktiga mål vi föreslagit ska kunna uppfyllas behöver inriktning förändras. Den av omständigheterna (EU-medlemskapet) framtvingade starka fokuseringen mot de inre problemen och processerna bör nu förskjutas mot omvärldens krav och behov. Tullen bör förändras från att vara en producerande organisation – med blicken inställd mot de egna produktionsprocesserna – till att vara en serviceorgani- sation – med blicken inställd mot omvärldens krav på . En samlad uppfattning efter alla de intervjuer och arbetsplatsbe- sök vi genomfört är att har en personal som är mycket lojal mot sina arbetsuppgifter. Detta trots de stora utmaningar och påfrestningar som personalen genomgått under det senaste decenni- et. Det finns en uppriktig vilja och ambition att klara de mål som regeringen ställer för verksamheten. De förändringsprojekt som är på gång inom visar att de första stegen mot en önskvärd förändring också tagits, exempel- vis , ALFRED-gruppen och Info-97 projektet. Dessa är nödvändiga men inte tillräckliga för att möjliggöra en önskvärd utveckling. Vi anser att inriktningen av verksamheten för att möta 2000-talets behov kräver förändringar såväl internt i metoder och arbetsflöden, som externt i regelverken som styr tullens arbete. Vårt förslag till inriktning hämtar sin inspiration i den vision som skisserats i det föregående. Våra förslag till ny inriktning för utgår från de över- gripande målen för och de nya mätbara verksamhetsmål, som vi skisserat: Stor allmänprevention i gränskontrollen dvs. en hög beslagspro- cent, i första hand för de prioriterade varuslagen narkotika, alko- hol och tobak. Bra träffbild i gränskontrollen, vilket ger ett minimum av stör- ning i resandetrafiken med bra beslagsresultat. Hög effektivitet, dvs det samhällsekonomiska värdet av beslagen i förhållande till resursinsatsen ska vara högt. Effektiv uppbörd, dvs rätt uppbörd i rätt tid till liten kostnad. I de följande kapitlen redovisar vi – med utgångspunkt i den vision vi skisserat och de verksamhetsmål vi formulerat – hur vi anser att verksamheten bör förändras och organisationen förnyas. 14.Resurserna bör styras mot största samlade samhällsnytta Effektivare användning av offentliga resurser Vi lägger i våra överväganden stor tyngd vid att de alltmer begrän- sade offentliga resurserna bör användas effektivare, dvs att en star- kare prioritering mot största samhällsnytta bör göras. Vi menar att tullen ofta arbetat utan att klart ha definierat vem tullen är till för och vilka behov dessa avnämare har. Att styra verksamheten mot största samhällsnytta är liktydigt med att styra resurserna mot de behov som de som tullen är till för har. I våra överväganden har vi satt behoven hos företagen och allmän- heten främst, givet de krav som regeringen ställer på verksamheten. Allmänhetens behov är å ena sidan att sätta ett effektivt stopp för illegal införsel av varor å andra sidan att inte onödigt mycket krång- el uppstår vid gränspassagen. Näringslivets behov är ett så enkelt och effektivt tullförfarande som det givna regelverket medger, att hela tullprocessen flyter utan onödiga stopp. I detta ligger också att näringslivet har ett intresse av att de som försöker fuska effektivt ska stoppas. Näringslivet har inget intresse av att illojala företag försöker skaffa sig konkurrens- fördelar genom att fuska. Bägge dessa behov är egentligen två olika sidor av samma mynt. Bägge ställer krav på dels en enkel och effektiv behandling av alla lojala företag och resenärer dels ett effektivt urval av de som fuskar. För allmänheten och företagen är detta liktydigt med god service. För är det kostnadseffektivitet. Effektiviteten i hela orga- nisationen är direkt beroende av hur skickliga tullen är i urvalspro- cessen och att deklarationerna är rätt ifyllda från början. Jobba smalt men smart Den vägledande principen måste vara att allt ska utföras rätt från början. Oavsiktliga fel ska förebyggas. Kontrollen kan inriktas mot kvalitetssäkring och att avslöja brott. För både allmänhet och näringsliv är metoden därmed likartad, att jobba smalt men smart. Det finns inga möjligheter att till rimliga insatser kontrollera allt som förs över gränsen. För att hitta avvikel- ser från det tillåtna måste bra urvalsprocesser användas. Dessa kan bara fås om det finns en systematisk ansats. När det gäller klareringen och revisionen ser vi en tydlig syste- matik i det RISK-system som börjar införas . Detta kommer att höja effektiviteten i urvalsprocessen betydligt. För gränskontrollen ser vi inte motsvarande ansats. Viljan att för- bättra urvalsprocesserna finns på många håll men inte samma sys- tematiska ansats som innebär. Vi bedömer att det är angeläget att tar initiativ i denna fråga. Bättre resursfördelning behövs internt När det gäller roll att fördela tilldelade resur- ser mot största samlade nytta har vi svårt att förstå utifrån vilka principer prioriteringen sker. Vi anser att har en mycket viktig uppgift att troligen i grunden helt förändra det interna budgetsystemet. Det finns svårigheter att prioritera resurserna så att största nytta erhålls. Det förefaller också finnas svårigheter att följa upp verksamheten mot nyttoaspekten. Vi saknar interna analyser av vilken nytta som uppnåtts. Rimligen hänger svårigheterna att prio- ritera rätt samman med svårigheterna att bedöma nyttan. Vi anser därför att det krävs en helt ny ansats inom för att priorite- ra resurserna rätt. En inriktning kan vara att regionerna får en grundfinansiering som ska täcka de olika förutsättningar som finns mellan regionerna. Denna finansiering kan ta hänsyn till de nationella prioriteringar som görs, exempelvis tullnärvaro i glesbygd. Därutöver får regio- nerna en resurstilldelning som baseras på den faktiska produktio- nen, dvs "betalt per ärende" eller i förhållande till bedömd illegal varuinförsel och faktiska beslag. Förbättrad information och en samordnad informationsstrategi har gjort en utredning om en samlad informa- tionsstrategi – Info-97 utredningen. I denna konstateras att det sak- nas en strategi för en samlad informationsförsörjning inom Tullve- ket. Utredningens förslag är bl.a. en informationspolicy, partnerskap med näringslivet, tullinformatörer såväl centralt som regionalt samt bättre tullinformation. Vi delar denna utrednings grundsyn, utan att ha prövat förslagen i detalj. Bra tullprocesser förutsätter en aktiv dialog med de som är till för. Vi vill i detta sammanhang också betona de möjligheter som den nya tekniken, bl.a. Internet, medger. Vi tror också att tullen bör formulera en sammanhållen policy för service. Minska kostnaderna för den totala tullprocessen Av den samlade kostnaden för tullprocessen ligger den största delen hos näringslivet. Av den samlade kostnaden för tullprocessen, som vi uppskattat till ca , står näringslivet för . Det är då självklart att arbetet med att minska kostnaderna för tull- processen inte bara bör omfatta tullens processer utan även närings- livets. Vi anser inte att tullen har prioriterat detta arbete till- räckligt. Ett exempel på detta är att inte har en uppfattning om hur mycket den samlade tullprocessen kostar sam- hället. Vi har tagit fram den själva genom förfrågning hos storföre- tag och därefter överslagsmässigt beräknat den. Möjligheter till en snabb omfördelning av resurser anser vi vara en av de viktigaste faktorerna för att vara framgångsrik. vis färjetrafiken flyttar måste tullen kunna flytta med . Tra- fikströmmarna ändras ständigt. Vi ser en kraftig tillväxt av så- väl handel som resande till och från de forna östländerna. Färjelinjer startas kontinuerligt. En del lyckas bra andra läggs ner eller byter destinationsorter. Ett annat i tiden närliggande exempel är Öre- sundsbron, som kraftigt kommer att förändra resandeströmmarna i . Det är då självklart att tullen bör ha en organisation som flexibelt kan följa dessa mönster. Utgångspunkten måste vara att tullen ska kunna erbjuda såväl service som kontroll där utrikes- trafiken väljer att etablera sig. Den snabba utvecklingen i , liksom medför en mycket snabb tillväxt i handeln med dessa länder. kan vi se denna utveckling. Handeln ökar med tvåsiffriga pro- centtal . Handeln med under loppet av 1997. Vi kan också se detta i färjetrafiken både i sydöstra delen av landet (, och ) och i norra delen av sjön (). Antalet linjer ökar liksom gods- och passage- rarvolymerna. sker snabba kast i trafikbilden. Linjer star- tas, läggs ner och flyttas, till exempel överflyttning av trafik med och från till . kan dessa länder, förutom , vara medlemmar i . Men det är inte bara inom färjetrafiken det sker snabba föränd- ringar. Ett stort distributionsföretag har flyttat sin trafik från till som posthantering flyttat från till . I har motsvarande skett genom att ett stort distributionsföretag flyttat sin verksamhet från till . De flesta förändringarna sker inom de tre dominerande ekonomiska områdena i landet, , och . För att möta dessa ofta snabba förändringar måste det finnas en strategi i så att förändringarna liksom tillväxten kan rymmas i den givna ramen. Det ställer således även krav på flexibi- litet i resursfördelningen. Vi tror också att tullen måste frigöra kontrollresurser som kan an- vändas mer flexibelt och över ett större område. Regionernas storlek är i detta fall inte utan betydelse. Ett problem som gäller för hela den offentliga sektorn är att ålder- fördelningen hos personalen är ojämnt fördelad. Det finns – kort ut- tryckt – ett överskott på de som är födda och ett under- skott på senare generationer. De neddragningar av verksamheterna som skett har till stor del klarats av genom att de äldsta erbjudits olika former av förtidspension. Detta har inneburit att det är få pen- sionsavgångar . Detta innebär i sin tur att behovet av nyanställning är litet. Därmed är det svårt att få till stånd en naturlig föryngring av verksamheten. För Tullens del har neddragningarna inte bara lösts genom förtida pensionsavgångar utan även i stor utsträckning genom att de yngsta sagts upp. Därmed har åldersfördelningen en mycket ojämn fördel- ning inom . Det finns således såväl ont om unga som be- hov att nyanställa unga vid kommande pensionsavgångar. För verksamheten är detta ett stort problem. Det blir svårare att genomföra förändringar och att förnya verksamheten. Det finns för få som kan modern teknik, med till exempel IT-inriktning. För ledning är detta en utmaning. Det finns inte eko- nomiska möjligheter att avveckla äldre personal i den utsträckning som vore önskvärd. Därför måste omfattande utbildningsinsatser genomföras för den befintliga personalen. I takt med att bland annat skapar resursutrymme bör också medel avsättas för kompetensutveckling. Genom en rullande kompetensutveckling skapas också luckor i organisationen som kan fyllas upp med nyan- ställningar. Jämförelse med andra länder Det har ofta hävdats att svensk tull i ett internationellt hänseende håller mycket hög klass. Vi har ingen anledning att betvivla detta men konstaterar att det oss veterligt inte gjorts någon mer grundlig jämförelse. På åtminstone en del punkter förefaller andra tulladmi- nistrationer vara mer utvecklade. I finns det en mer utvecklad syn på riskprofiler och urval i gränskontrollen. I finns möjlighet att lämna månadsvisa deklarationer. I finns det en mycket bra hemsida på Internet som inte bara ger information utan även service. Det finns säkert fler exempel. Vi tror att en såväl kvantitativ som kvalitativ jämförelse med and- ra tulladministrationer skulle ge såväl en jämförelse av proces- sprestanda som uppslag till förbättringar. I direktiven har vi fått i uppdrag att särskilt beakta likformigheten i rättstillämpningen. Bakgrunden till detta är en kritik av att olika re- gionala myndigheter tillämpar regelverket olika. Vi har också för- hört oss om vilka rutiner som tillämpas för att säkerställa detta men tvingas konstatera att det finns brister. Vi anser att Generaltullstyrel- sen har ett ansvar för att vaka över enhetligheten i tillämpningen genom att såväl utfärda allmänna råd och anvisningar som att i en- skilda fall även ingripa när oklarheter uppstår. En brist är att det inte finns klart fastställda rutiner för hur likfor- migheten ska säkerställas. En annan brist är den rättsordning som gäller. Ett skäl till att Ge- neraltullstyrelsen inte ingriper är att enligt den ordning som gäller för beslut i taxeringsärende har den regionala myndigheten att fatta beslut. Detta kan därefter överklagas först till och därefter till förvaltningsdomstol. Eftersom är överklagandeinstans anser de sig av jävsskäl förhindrade att in- gripa i ett enskilt ärende. De avstår då från att ingripa. Vi anser att denna ordning bör ses över. Det förefaller rimligt att ärenden som beslutats av tullmyndigheterna överklagas till förvalt- ningsdomstol direkt. har då alla möjligheter att inte bara vara normgivande utan även att ingripa. Det finns också möjlighet att inrätta ett rådgivande organ som stöd för tolkningar av EU-bestämmelser. Detta organ kan vara partssammansatt med en oväldig ordförande. Tullen re- spektive näringslivet kan begära yttrande i principiellt intressanta frågor från rådet. Detta yttrande ingår sedan som underlag vid Tull- verkets beslut i ärendet. Med den sammansättning som rådet har med en oväldig ordförande erfordras åtskilligt för att se- dan ska gå emot ett yttrande från rådet. Detta råd bör dock på inget sätt vare sig ta över beslutsfattandet, då detta är en myndighetsuppgift, eller förhindra en normal rättsprocess, i form av överklagande etc. Det kan dock vara ett stöd för såväl näringslivet som tullen och undvika onödiga konflikter. Särskilt i då praxis och anvisningar för ett helt nytt regelverk håller på att etableras kan ett gemensamt råd fullgöra en uppgift. Fortsatt datorisering, med inriktning att merparten av den samlade tullprocessen ska underlättas med hjälp av IT Den mycket snabba utveckling som sker inom IT-området erbjuder såväl nya möjligheter som utmaningar för . Vår uppfattning är att en ökad och offensivare användning av IT skapar helt nya möjligheter att klara såväl förtullningsprocesserna som den interna administrationen betydligt effektivare. är bara i inledningen av att ta till sig alla de möjligheter som er- bjuds. kommer mycket stora rationaliseringar i den interna administrationen att kunna göras. Den snabbaste utvecklingen sker på Internet. För erbjuder detta helt nya möjligheter att erbjuda service. Det bör vara en självklar prioritering att så snart det går kunna er- bjuda hela regelverket gratis på Internet. Regelverket är dock enbart en grundläggande tjänst. Efterhand som intresset ökar kan också helt ny service erbjudas via Internet. Inköpschefer kan göra prov- deklarationer för att besluta om inköpskälla, företag kan abonnera på information om vissa varor, komplett förtullning över Internet kan ske, etc. För oss är det förvånande att EU inte tar ett mycket starkare initi- ativ i denna fråga. Genom att lägga över hela tullregelverket på In- ternet kan en förändring införas i hela . tar det ofta att rent administrativt ändra i regelverket. Ofta kommer dessutom reglerna ut i tryckt form först efter de börjat gäl- la, ibland med flera veckors försening. Enligt svensk rättstradition är detta självfallet fullkomligt oacceptabelt. Även kompetensmässigt är IT-utvecklingen en mycket stor ut- maning. Ålderstrukturen inom gör att möjligheterna till att genom nyanställningar lösa kompetensbehoven är begränsade. Först och främst måste detta lösas genom en omfattande kompe- tensutvecklng av befintlig personal. Vi konstaterar att synen på möjligheterna såväl centralt som mellan olika regioner skiljer sig avsevärt. Här har Generaltullstyrel- sen en viktig roll att leda utvecklingen. En gräns – en myndighet? Vi har från flera utgångspunkter funnit det angeläget att ta upp frå- gan om sektoriseringen av statsförvaltningen. Genom tradition har statliga myndighetsuppgifter ofta organise- rats utifrån kompetens snarare än allmänhetens behov. Denna upp- delning är särskilt tydlig när det gäller tullen och polisen i bl.a. gles- bygd och i färjelägen. När det gäller den samlade resursinsats som de statliga myndig- heterna utgör förefaller ibland omsorgen om den egna myndighe- tens arbetsuppgifter gå före den samlade nyttan. Svårigheterna att samordna pass- och tullkontroll är ett exempel på detta. Vi vill vända på synsättet och i stället utgå från allmänhetens be- hov och fråga hur myndigheten då bör se ut. För glesbygden innebär de åtstramningar som gjorts bland de statliga myndigheterna att vissa områden riskerar att i prakti- ken stå utan statlig myndighet med befogenheter att ingripa mot il- legal verksamhet. Polisen har å sin sida dragit ner resurserna och har gjort motsvarande. Allmänhetens behov är att det finns någon form av statlig myn- dighet med befogenhet att ingripa mot illegal verksamhet, det kan vara såväl smuggling som rattfylleri eller misshandel. Det kan även gälla olovlig körning med till exempel skoter i naturvårdsområden. För de tullare och poliser som arbetar i glesbygd har det ofta varit naturligt att etablera olika former av samarbeten. har det gått bra, ibland mindre bra. begränsar befogenheterna effektiviteten på ett oönskat sätt. Trots att polisen och tullen exempelvis valt att samlokalisera sina verksamheter får inte den närvarande tulltjänstemannen lämna ut exempelvis ett pass. Det kan bara polis göra, som kanske för tillfäl- let inte är närvarande. Allmänheten har mycket svårt att förstå den- na uppdelning av befogenheter. I allmänhetens ögon är det trots allt Omvänt kan motsvarande situation uppstå när en bil, som bedöms intressant ur tullsynpunkt, passerar den ge- mensamma tull/polisstationen. Då kan inte polismannen ingripa. Om tullaren inte är närvarande kan inget ingripande ske. Inte heller detta är lätt att förstå ur allmänhetens synvinkel. Tullen och polisen kan ge varandra befogenheter att biträda var- andra. Det är då inga generella befogenheter utan ges för respektive tillfälle. Vid olika tillfällen förväntas dock tulltjänstemännen av allmänheten uppträda som poliser, eftersom det skulle ta många timmar för polis att anlända som tulltjänstemännen finns på plats. Det kan till exempel gälla bråk och misshandel på fjällho- tell. De tullare som då ingriper har hänvisat till "envarsrätt", dvs. varje medborgares rätt att inripa mot kriminella handlingar. Sett utifrån ett allmänneligt perspektiv är det en självklarhet att tullaren ska ingripa. Sett ur till exempel arbetsmiljösynpunkt kan det däremot vara tveksamt. Tullaren är i allmänhetens ögon en tjänste- man men agerar med samma rätt som vem som helst har. Förvänt- ningar och befogenheter stämmer inte överens och för tullaren kan därmed tveksamma situationer uppstå. Till detta ska läggas att tulltjänstemannen inte har utbildning för att hantera de situationer som kan uppstå. Det motsatta kan också uppstå– polisen konstaterar att smuggling troligen pågår men kan inte – men förväntas – ingripa med en tullares befogenheter. Vi anser inte att detta är bra. Såväl polis- som tulltjänstemannen bör vid behov kunna ges ömsesidiga befogenheter och självklart även utbildning för att även kunna fullgöra uppgifterna. För exem- pelvis en tulltjänsteman innebär detta en rätt att ingripa med polis- befogenheter och om möjligt säkra bevis men inte att initiera en re- gelrätt förundersökning. Då bör "vanlig" polis tillkallas. I har tullen och polisen etablerat ett samarbete, som innebär att de nu sitter i samma lokal och vid behov kan ge assistans åt var- andra. För både myndigheterna är fördelarna uppenbara. Många re- surser är gemensamma och kan delas. Bägge myndigheterna kan på ett enkelt sätt löpande ge varandra handräckning. Ensamarbete kan undvikas, etc. Även Försvarsmakten har på försök inom sina ramar och befo- genheter bidragit till en effektiv gränskontroll, vilket även det är en önskvärd utveckling. Vi anser att detta är ett mycket bra initiativ men ställer oss frågande till om det inte bör etableras en mycket mer långtgående samverkan mellan i första hand tullen och polisen men även med till exempel och kanske i viss utsträckning även Försvarsmakten. Då resurserna inte längre räcker för att respektive myndighet var och en ska ge service i gles- bygd måste nya lösningar prövas. Vi har fått ett intryck av att föreslagna samarbeten mellan myn- digheter – och att lämna över befogenheter till andra yrkesgrupper – ofta stupar helt enkelt beroende på en starkare omsorg om de egna arbetsuppgifterna än det allmänneliga behovet. Vi tror därför inte att ett utökat samarbete kan lösas helt på frivillighetens väg genom dis- kussioner mellan berörda myndigheter utan vi anser att regeringen bör ta ett initiativ. Även Förvaltningspolitiska kommissionen 8 har noterat proble- men: I demokratins teori har byråkratin alltid utgjort ett problem. Det är inte möjligt att styra en omfattande och komplex statsförvaltning på ett sådant sätt att dess maktutövning helt hållet framstår som ett utflöde av beslut fattade av demokratiskt valda organ. En sådan ordning vore inte heller önskvärd, eftersom den skulle förutsätta en starkt centraliserad och hierar- kisk styrning, som inte skulle gagna de demokratiska värdena i vidare me- ning. Förvaltningens arbete bör kännetecknas av kunskap, erfarenhet, initi- ativförmåga och engagemang. Oundvikligen blir byråkratin, eller delar av den, i stor utsträckning en självständig maktfaktor i samhället i kraft av si- na befogenheter, sin kontroll över ekonomiska resurser och sin professio- nella kompetens.