sou · GMB311 · 1999-01-01 00:00:00 — Utredningen föreslår att beslut om statlig tillsyn enligt gr upp 1 skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta kommer sanno- likt att innebära ökade kostnader för domstolarna och för Sko lverket. Enligt utredarens förslag kommer handläggningen inom Utbildningsde- partementet av ärenden som avser beslut om att en fristående utbildning skall ställas under statlig tillsyn att utgå om kommer att fatta dessa beslut. Utredningen uppskattar att den inbesparade arbetsinsatsen sammanlagt motsvarar en heltidstjänst. Fram /97 undantogs utbildningstjänster generellt från mervärdesskatt. Detta gällde föjaktligen även för de utbildningar som genom utredningens förslag nu kan komma att ställas under statlig tillsyn. Avsikten med den lagändring som gjordes var inte att öka statens skatteintäkter genom att införa skatteplikt för dessa skolor. Utbildningarna har även i praktiken till huvudsaklig del fortsatt att vara undantagna från mervärdesskatt. Antingen har detta skett genom att de har bedömts som kompletterande skolor enligt den mer generösa tillämpning av reglerna som regeringen haft efter riksdagsbehandlingen eller har utbildningarna kunnat utnyttja de övergångsregler som riksda- gen fattade beslut om med anledning av lagändringen. Det förslag som lämnas innebär i praktiken inte någon utvidgning av skattefriheten utan endast att skattefriheten för dessa utbildningar säkerställs. Det är därför inte fråga om att en beskattad verksamhet övergår till att bli Förslaget torde därför inte innebära några budgeteffekter av betydelse. 22.5Resurser till studiestöd och statsbidrag Ramen för stöd till kompletterande skolor enligt förordningen (1996:1206) om fristående skolor föreslås i budgetpropositionen hållas oförändrad jämfört med . Antalet fristående utbildningar inom grupperna 2 och 3 kommer san- nolikt inte att kunna öka nämnvärt i antal med nuvarande ramar för statsbidrag och studiestöd. Den prövning av alla beslut som utredningen förslår skall göras, kan dock komma att visa att flera skolor uppfyll-er kraven för statlig tillsyn enligt kriterierna för grupperna 2 och 3. Studiestöden (studiehjälp och studiemedel) till elever vid komplette- rande skolor uppgick /97 till knappt 215 miljoner, enligt CSN:s statistik . I detta belopp ingår också inackorderings- tillägg och extra tillägg till studiehjälpsberättigade samt studiemedel och extra studiemedel till studiemedelsberättigade elever. Extra studiemedel (lån) som uppgick t ill knappt 65 miljoner kan beviljas till elever som uppbär studiemedel i huvudsak för att täcka elevavgifter. Av de 2 968 elever som då uppbar studiemedel hade 2 158 elever extra studiemedel. Studiehjälp utgick till 444 elever vid kompletterande skolor. Enligt direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) skall utgiftsökningar eller inkomst- minskningar kunna genomföras med totalt sett oförändrade eller minska- de resurser. Då antalet fristående utbildningar med statlig tillsyn inom olika områ- den kan komma att öka, vore det önskvärt att det funnes resurser i tillräcklig omfattning till statsbidrag och studiemedel till dessa utbild- ningar. Utredningens förslag kommer att kräva ökade resurser för handläg g- ning av ökat antal ärenden, ökad tillsyn och möjligheten att överklaga beslut enligt grupp 1. Resurser motsvarande en heltidstjänst bör öve r- flyttas från till . Övriga kostnads- ökningar som utredningens förslag innebär får rymmas inom den besl u- tade statsbidragsramen. Översyn av det statliga stödet till kompletterande skolor En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till kompletterande skolor. –utarbeta en tydlig definition av begreppet kompletterande skola –analysera kompletterande skolors roll inom utbildningssystemet och deras avgränsning från och förhållande till det offentliga skolväsendet, högskolan och till annan yrkesutbildning –analysera statens och kommunernas ansvar för kompletterande skolor –se över formerna och kriterierna för statligt stöd samt överväga hur besluten skall tidsbegränsas –analysera vilka effekter beslutet att införa mervärdesskatt inom ut- bildningsområdet har för kompletterande skolor –utreda frågan om rätt till studiestöd för elever i kompletterande skolor –lämna förslag på hur det statliga stödet till kompletterande skolor skall administreras. Uppdraget skall vara slutfört . Enligt 4 kap. 1 § förordningen (1996:1206) om fristående skolor kan regeringen ställa under statlig tillsyn de fristående skolor vars utbild- ningar utgör ett från nationell synpunkt värdefullt komplement till gym- nasieskolan. Kompletterande skolor som är särskilt värdefulla från nationell synpunkt kan dessutom få statsbidrag för utbildningen. Nuvarande system med kompletterande skolor har sin grund i riksda- gens ställningstagande till förslagen i propositionen Valfrihet i skolan (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406). Därvid gjordes en gränsdragning mot gymnasieskolans utbildningar. En grund- läggande förutsättning för statligt stöd angavs vara en klart konstaterad samhällsnytta. En utbildning som bidrar till att öka tillgången på värde- full yrkesskicklighet inom ett bristyrke eller tillför värdefull kompetens i annat avseende som t.ex. att utbildningen utgör en förutsättning för att gamla hantverkstraditioner bevaras och förs vidare till kommande gene- rationer ansågs tillhöra denna kategori. En förutsättning för statligt stöd är vidare att utbildningarna har viss omfattning och längd. De kompletterande skolorna bedriver utbildningar på gymnasienivå och på eftergymnasial nivå. Utbildningarna skiljer sig från gymnasie- skolan och den gymnasiala vuxenutbildningen bl.a. genom att de saknar kärnämnen eller har sådana i mindre omfattning än vad som krävs i gymnasieskolan. Utbildningarna ställer också i vissa fall förkunskap- skrav, krav på viss arbetslivserfarenhet eller på en genomgången gymna- sieutbildning. Regeringen uppdrog åt att göra en översyn av utbildningar vid kompletterande skolor med offentligt stöd. Syftet med översynen var att ge underlag och kriterier för bedöm- ningen av vilka skolor som bör vara berättigade till offentligt stöd i form av endera statlig tillsyn eller både statlig tillsyn och statsbi- drag. De nuvarande formerna för offentligt stöd till kompletterande skolor är på flera sätt otillfredsställande. Skolornas roll i utbildningssystemet är inte tydligt definierad. Det är också mycket oklara gränser mellan kompletterande skolor och utbildningsformer inom det offentliga skolvä- sendet, högskolan och annan yrkesutbildning. Vissa utbildningar bedrivs på en mycket låg nivå, några kompletterar gymnasieskolan, några finns även i gymnasieskolan eller i påbyggnadsutbildningar inom komvux, medan andra åter närmar sig högskolenivå. Några skolor kan, genom sin karaktär och inriktning, jämföras med utbildningar i försöksverksamhe- ten med kvalificerad yrkesutbildning eller på yrkesteknisk högskola. Det förekommer att skolor hamnar mellan två system; t.ex. en skola, som fått avslag på sin ansökan om att få utfärda högskoleexamina, ansöker i stället om att få bli en kompletterande skola, men anses då inte passa in i regelsystemet för kompletterande skolor trots att den kan anses ha ett nationellt värde. finns utbildningar som får statligt stöd där det kan ifrågasättas om de kan anses ha ett klart uttalat nationellt värde. Det finns därför behov av att tydliggöra de kompletterande skolornas roll i utbildningssystemet och statens ansvar för de kompletterande skolorna. Det finns också behov av att se över om det statliga stödet med fördel kan ges på annat sätt eller i ett annat bidragssystem. Det saknas också en överblick av vilket ansvar kommunerna tar för de kompletterande skolorna. I budgetpropositionen (1996/97:1 utgiftsområde 16 s. 37 f.) uttalade regeringen att det finns ett behov att se över vilka kompletterande skolor som skall få statligt stöd. Den gemensamma nämnaren för de komplette- rande skolorna är att de skall utgöra ett från nationell synpunkt värde- fullt komplement till gymnasieskolan. Det finns dock olika sätt att komplettera det offentliga skolväsendet. Ett sätt kan vara att skolor erbjuder i princip samma slags utbildning som finns i den reguljära utbildningen, men med en speciell profil t.ex. religiösa skolor. Sådana privata skolor, vilka är mycket vanliga i andra europeiska länder, ingår i den krets EU åsyftar i sina regler om vilka skolformer som kan undantas från mervärdesskatt på utbildning. I återfinns dessa ofta som fristående grundskolor och fristående gymnasieskolor. Ett annat sätt kan vara att skolor erbjuder utbildning som man inte kan finna inom det reguljära utbildningsväsendet. Dessa skolor har i kunnat söka statlig tillsyn och statsbidrag som kompletterande skolor. beslutade att införa mervärdesskatt inom ut- bildningsområdet (prop. 1996/97:10, bet. 1996/97:SkU:6, rskr.1996/97:69). Enligt beslutet skall dock mer- värdesskattefrihet gälla dels för sådan grundskole-, gymnasieskole- eller högskoleutbildning som anordnas av det allmänna eller av en av det allmänna för utbildningen erkänd utbildningsanordnare, dels för sådan utbildning som enligt studiestödslagen (1973:349) berättigar eleven till studiestöd. För de utbildningar som inte faller under något av dessa kriterier är mervärdesskatten . framhöll dock att vissa icke önskvärda effekter av beslutet skulle kunna uppstå. Främst gäller det yrkesutbildning hos vissa fristående skolor som inte godkänts som kompletterande skolor och där utbildningskostnaderna finansieras av eleverna själva. Vissa av dessa utbildningar ansåg skat- teutskottet, i likhet med utbildningsutskottet (1996/97:UbU4y), skulle kunna undantas genom att fler skolor än får komma under statlig tillsyn. Utskotten framförde dessutom att den i budgetpro- positionen aviserade utredningen om kompletterande skolor bör få ett utvidgat uppdrag med anledning av mervärdesskatt på utbildning. Om fler skolor, eller skolor med annan inriktning än de nuvarande kompletterande skolorna, skall bli momsbefriade uppstår ett be hov av SOU 1998:11 Bilaga 1 121 nya kriterier för urvalet av dessa skolor, kriterier som inte nödvändigtvis behöver vara definierade på samma sätt som de nuvarande kriterierna för skolor som står under statlig tillsyn. Konsekvenserna av detta bör utre- das; vilka typer av skolor skall i så fall ingå, vilka kriterier bör tillämpas och vilken instans skall göra bedömningen? Det är därvid viktigt att beakta de EG-krav som preciserats i propositionen om mervärdesskatt (prop. 1996/97:10). Bedömningen av vilka skolor som är statligt godkända har också be- tydelse för tillämpningen av andra delar av EG-rätten. T.ex. omfattar rätten till bosättning för elever och studenter från ett annat medlemsland endast sådana som studerar vid statligt godkända utbildningsanstalter. Likaså gäller rätten att få sitt examens- och kompetensbevis erkänt i ett annat land sådana som har fått sin utbildning vid statligt godkända skolor eller utbildningsanstalter. Besluten om statlig tillsyn kan begränsas till att avse en bestämd tid. Praxis för tidsgränsen har varierat men är nu . Frågan om tidsbegränsningen behöver utredas närm are. Med den statliga tillsynen följer i flertalet fall rätt till studiestöd för eleverna på utbildningen. De skolor som står under statlig tillsyn och där eleverna är berättigade att söka studiestöd, är förtecknade i studiestöds- förordningens (1973:418) bilaga, avdelning A och B. Det finns dessutom ett fåtal skolor som står under statlig tillsyn och därmed är befriade från mervärdesskatt, men där eleverna ej har rätt till stud ie-stöd. En översyn behöver alltså göras som innefattar både formerna för det för statliga stödet vad gäller statsbidrag, studiestöd och momsfrihet och kriterierna att få statligt stöd i dessa tre avseenden. Det finns ett behov att även se över de nuvarande administrativa ruti- nerna. Det har varit en strävan att föra över förvalt- ningsärenden från regeringen till underlydande myndigheter. Handlägg- ningen av ansökningar från fristående gymnasieskolor om att bli förkla- rade berättigade till bidrag samt om statlig tillsyn har förts över till . Ansökningar från kompletterande skolor om statligt stöd eller statlig tillsyn skall enligt gällande bestämmelser lämnas till Skol- verket som med eget yttrande skall vidarebefordra ansökan till regering- en. Cirka 100 ärenden beräknas komma att behandlas . Om utreda- ren finner att handläggningen bör föras över till myndighetsnivå, t.ex. , torde nya, klara och täckande kriterier behöva utarbetas. Frågan om man i så fall bör förena beslutet med rätt till överklagande i allmän förvaltningsdomstol behöver också överv ägas. 3 Rådets direktiv /48/EEG och 92/51/EEG, EG:s direktiv /96/EEG. Utredaren skall definiera begreppet kompletterande skola, analysera vilken roll kompletterande skolor skall ha inom utbildningssystemet och hur de skall avgränsas från och förhålla sig till det offentliga skolväsen- det, till högskolan och till annan yrkesutbildning. Utredaren skall analysera statens ansvar för kompletterande skolor och vilken roll statsbidragen spelar för dem. Utredaren skall i detta sammanhang överväga om statsbidrag bör fortsätta att ges och klarlägga motiven för sitt förslag. Likaså skall utredaren överväga om det finns alternativa bidragssystem som vore att föredra framför det nuvarande stödet. Kommunernas ansvar för sina egna elever, som går i kompletterande skolor, skall också analyseras. Utredaren skall analysera effekterna av att mervärdesskatt införts in- om utbildningsområdet och att de kompletterande skolorna därvid blivit befriade från sådan skatt. De olika formerna för det statliga stödet, dvs. statsbidrag, studiestöd och momsfrihet skall utredas. Utredaren skall i det sammanhanget också tydliggöra gränsdragningen och kriterierna för vilka skolor som skall stå under statlig tillsyn, få statsbidrag eller berät- tiga till studiestöd samt föreslå kriterier för vilka övriga skolor som bör vara befriade från mervärdesskatt. Utredaren skall ha som utgångspunkt förslagen i översyn av de fristående kompletterande skolor- na. Utredaren skall lämna förslag till avgränsning av de skolor som bör befrias från mervärdesskatt. En utgångspunkt skall därvid vara den avgränsning i fråga om ändamål m.m. som tid igare angivits. Utredaren skall redovisa konsekvenserna av att vidga kretsen av skolor som är befriade från mervärdesskatt. Utredaren skall överväga om det finns behov av särskilda regler och kriterier för den utvidgade kretsen av utbildningar som bör bli befriade från mervärdesskatt samt överväga formerna för beslut i dessa avseenden. Utredaren skall också ta ställning till hur besluten om statlig tillsyn skall tidsbegränsas. Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser förslagen i utredningen får för de nu befintliga kompletterande skolorna. uttalande att fler skolor än vad som är fallet bör få komma under statlig tillsyn har också medfört att frågan om vilka elever som skall ha möjlighet att få studiestöd måste utredas med utgångspunkt från dagens tillämpning av reglerna. Systemet med årsstudieplatser skall också ses över. De nuvarande administrativa rutinerna vid hanteringen av ansökning- arna om statsbidrag och statlig tillsyn skall ses över. Utredaren skall överväga om beslutsrätten bör föras över från regeringen till en underly- dande myndighet och om man då bör införa rätt till överklagande i allmän förvaltningsdomstol. Om utredaren finner att beslutsrätten bör kvarstå hos regeringen skall förslag lämnas hur de administrativa ruti- nerna kan förenklas. För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kom- mittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). Detta direktiv innebär bl.a. att utredaren skall kostnadsberäk- na sina förslag och redovisa hur en finansiering kan ske genom främst omprioriteringar. Vidare gäller direktiven om att redovisa de regionalpo- litiska konsekvenserna (dir.1992:50), om att redovisa jämställdhetspoli- tiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Definitioner – tillsyn, utvärdering och uppföljning Utdrag ur Programplan för tillsynsprogram Tillsynens innebörd, s. 1: Tillsyn innebär kontroll. definierar tillsyn som utredningar som syftar till att pröva om en viss skolhuvudman uppfyller sitt ansvar enligt de författningsbestämmelser som gäller för skolan. Tillsynen är genom denna bestämning en kontrollfunktion som kompletterar verkets uppdrag inom nationell uppföljning, utvärdering och utveckling. definition ansluter till en allmän förvaltningspolitisk strä- van att tydligt skilja ut statlig tillsyn från framför allt nationell uppfölj- ning och utvärdering. Tillsynen avser alltid en eller flera bestämda huvudmän där varje hu- vudmans handlande utreds. Prövningen begränsas till att gälla huruvida det som undersöks uppfyller statens krav eller inte. Denna begränsning följer av ansvarsförhållandet mellan stat och skolhuvudmän. Ställnings- taganden till den egna verksamhetens kvalitet eller till vad som är lämp- ligt åvilar skolhuvudmannen och skolan själv, så länge verksamheten bedrivs inom de ramar som staten ställt upp. Om fristående skolor, s. 4: Fristående skolor ska ge en utbildning som till art och nivå väsentligen svarar mot offentliga skolors. Fristående skolor har, till skillnad från kommunala, ingen annan kontrollerande skolmyndighet än . Detsamma gäller vissa andra utbildningsanordnare. En regelbunden tillsyn ska därför ske av deras utbildning. Ur Verksamhetsplan 1998: Fristående skolor, s. 35: Den regelbundna tillsynen av utbildningen vid fristående skolor genom- förs så att alla nya skolor granskas under sitt andra verksamhetsår. När den första tillsynen genomförts görs en bedömning av när det är motive- rat med en andra tillsyn. Denna bör ligga ett till efter den första. Den kan också genomföras med varierande djup, alltifrån en enkel uppföljning av tidigare t illsynsutredning till en fördjupad och utvidgad tillsyn. Ett antal fördjupade utredningar om utbildningens saklighet och allsidighet genomförs under verksamhetsåret. Målet är att säkerställa att alla fristående skolor ger en utbildning som motsvarar den som ges i det offentliga skolväsendet. Cirka 110 skolor ska granskas under verksamhetsåret. Uppföljningsprogrammet, s. 17: För uppföljningsprogrammet gäller följande övergripande mål: –Programmet ska ta fram faktaunderlag som beskriver det svenska skolsystemet. Beskrivningarna skall genom publicering i olika media göras tillgängliga för , skolhuvudmännen och övriga intressenter –Den nationella uppföljningsinformationen ska bidra t ill en saklig och empiriskt grundad skoldebatt, såväl nationellt som lokalt. Uppföljningsprogrammet kännetecknas av långsiktighet och av förvalt- ning och vidareutveckling av stora grundläggande informationssystem som skall ge ett faktaunderlag för skoldiskussionen. uppfölj- ningssystem ger regelbundet återkommande beskrivningar av svensk skolverksamhet. Den nationella uppföljningen skall ge information om resurserna som tillförs skolan, verksamhetens organisation samt skolans prestationer, kvalitet och effekter. Mot denna bakgrund är det väsentligt att verksamheten är stabil och inriktningen tydlig i ett längre perspektiv. Arbetet inom uppföljningsprogrammet omfattar tre typer av uppgifter: –löpande arbete, dvs. förvaltning av det nationella uppföljningssyste- mets olika informationssystem –utvecklingsinsatser, dvs. insatser för att vidareutveckla informations- systemen och att rationalisera och förenkla arbetsrutiner. Utvärderingsprogrammet, s. 22 Det övergripande målet för utvärderingsprogrammet är att främja barn- omsorgens och skolans utveckling mot de nationella målen genom att förse både staten och huvudmännen med kunskap om skolans kvalitet och utveckling. Det ska också ske genom att skapa utvärderingsbaserat underlag för en saklig debatt om verksamheterna och dessas kvalitet såväl lokalt som nationellt. Denna sammanstä llning bygger på en genomgå ng av olika dokument, bl.a. enkä ter som skolorna besvarat i samband med att hö st- en 1993 fick i uppdrag av regeringen att gö ra en öv ersyn av komplette- rande skolor med statligt stöd. tillsynsrapporter och yttrande avseende kompletterande skolor samt regeringens beslut om statlig tillsyn har också anvä nts. Uppgifter om statsbidragsgrundande å rs- elevplatser kommer frå n regeringens å rliga beslut . Fö rord- ning om ä ndring i studiestöd sfö rordningen (1973:418), SFS 1996:1316 har också utgjort underlag. rapporter om öve rsynen, etapp 1, och etapp 2, , har vidare anvä nts, liksom den enkä t som kompletterande skolor med statsbidrag besvarade hö sten 1997. Då det ä r flera uppgiftskä llor med ibland nå got varierande infor- mation kan uppgifterna i några fall vara ungefärliga. I direktiven stå r Det finns dock olika sä tt att komplettera det offentliga skolvä sendet. Ett sä tt kan vara att skolor erbjuder i princip samma slags utbildning som finns i den reguljä ra utbildningen, men med en specifik profil, t.ex. religiö sa skolor. Så dana privata skolor, vilket ä r mycket vanliga i andra europeiska lä nder, ingå r i den krets EU å syftar i sina regler om vilka skolformer som kan undantas frå n mervä rdeskatt på utbildning. I å terfinns dessa ofta som fristå ende grundskolor och fristå ende gymnasieskolor. Ett annat sä tt kan vara att skolor erbjuder utbildning som man inte kan finna inom det reguljä ra utbildningsvä sendet. Dessa skolor har i kunnat söka statlig tillsyn och statsbidrag som kompletterande skolor. Ett utdrag ur , etapp 1, lyder Enligt fö rordningen skall de fristå ende skolorna utgö ra ett komplement till gymnasieskolorna. Men reellt fungerar de som en lä nk mellan gymnasieskolor, folkhög- skolor, studiecirklar å ena sidan samt hög skolor eller yrkesutövning å andra sidan. Fristående kompletterande skolor med estetisk utbildning I , etapp 1, sägs Kompletterande skolor med estetisk utbildning har specifika kännetecken som anknyter till utbildningarnas inriktning. Såväl dans- som skådespelarutbildningarna är ofta yrkesin- riktade och anpassar kontinuerligt utbildningen till krav som ställs inom artistbranschen. Bildkonstnärliga utbildningar är svårare att kategorise- ra. Vissa utbildningar är grundläggande för högre utbildning och vissa förbereder för en självständig konstnärsverksamhet. Enligt rapporten kan följande drag urskiljas inom de estetiska komplette- rande skolornas utbildning, ·Utbildningarna omfattar oftast 1–heltidsstudier och skolorna avser i första hand att vara riksrekryterande. Ofta kommer dock ele- verna från den närliggande regionen. ·Intagning av elever baseras ofta på arbetsprover eller andra prov, vilka ibland kompletteras med intervjuer. ·Genom skolformen tillvaratas en efterfrågan på färdighetsinriktad utbildning som de flesta eleverna är . Det medför att de ofta har avslutade gymnasiestudier eller motsvarande som en grund för sina estetiska studier. ·Utbildningarna anses ha en hög legitimitet bland de sökande (stort sökandetryck). ·Eleverna är generellt i behov av stöd för att kunna finansiera sina studier. ·Utbildningarna bidrar till elevernas sociala utveckling och till att eleverna efter utbildningen fortsätter sina studier vid högskola eller direkt kan försörja sig inom det estetiska området på del- eller heltid eller till att verksamheten utövas som en hobby. ·Dans- och teaterutbildningarna kännetecknas speciellt av att de medverkar till att utveckla elevernas kroppsmedvetenhet och hur kroppen kan användas som uttrycksmedel. ·Genom utbildningarna kan användbar kunskap tillföras även andra yrkesområden än det eller dem som utbildningen direkt avser. ·Statsbidragen anses höja kvaliteten på undervisningen bl.a. genom ökad lärartäthet.