sou · GMB3147 · 1999-01-01 00:00:00 — Regelsystemet får inte ges en sådan utformning att det i praktiken blir kontraproduktivt och hindrar att på ett effektivt sätt tillförs alla tillgängliga EU-ersättningar. Det förtjänar påpekas att innevarande år förlorar det svenska jordbruket mer än en fjärdedel, , av anslagna medel för miljöersättningar. För den administrativa verksamheten måste gälla att den för både jordbrukare och myndigheter görs så enkel och smidig som möjligt utan att rättssäkerheten för den enskilde minskar. I detta ligger att administ- rationen skall tillförsäkra lantbrukarna likabehandling och hög service- nivå. Jag delar utredningsmannens analys i frågan om huvudmannaskapet för administrationen. Utredningen visar med tyngd det värdefulla i nuva- rande svenska modell och anvisar goda förslag för att komma tillrätta med dagens problem, såsom att överprövningen av beslut flyttas till en eller två länsrätter samt betydelsen av den införda direktivrätten. Jag vill överhuvudtaget understryka värdet av en decentraliserad hand- läggning och service nära lantbrukarna, för både näring och stat, i frågor som dessa. Vad gäller utredarens förslag om avgift för handläggning i fält av miljöersättningar är min grundinställning att utrymmet för avgiftsfinan- siering på området är obefintligt. Svenskt jordbruk belastas av uni- ka och mycket betungande produktionsskatter. Innan dessa tagits bort är det orimligt att ens överväga ytterligare avgifter. Nya administrativa avgifter i det svenska jordbruket bryter också tvärt mot ambitionen att förbättra näringens konkurrenskraft och går i så fall emot skrivningarna om ett konkurrenskraftigt jordbruk i regeringsförklaringen . Även vid likvärdiga konkurrensvillkor på skattesidan måste eventu- ella svenska överväganden om avgiftsuttag sättas i relation till övriga EU-länder. Såvitt känt förekommer över huvud taget inte avgifter i andra medlemsländer av det slag förslaget avser, vilket också gör avgiftsför- slaget fullständigt orealistiskt. Den föreslagna avgiften är vidare principiellt utomordentligt tveksam. dom i förenade målen C 36/97 och C 37/97, som hänvisas till, håller en hög generaliseringsgrad och innebär att administrationskostnader inte går att överföra på mottagarna av de ersättningar som de i målet aktuella rättsakterna reglerar. En självklar slutsats av domen bör vara att medlemsstaterna inte heller ge- nom att lägga ut avgifterna på andra områden, i andra sammanhang kan bekosta den nationella administrationen på det område rättsakterna reg- Det ligger nära tillhands att anta att förslag om införande av nya av- gifter på EU-ersättningsområdet med nödvändighet leder till att staten på andra vägar ändå kommer att belasta de ersättningssystem som man en- ligt rättsakterna inte får ta ut avgifter för att hantera. Väljer staten att gå fram den konfrontationsvägen måste vi från jordbrukarhåll nagelfara eventuella avgiftsförslag och dess överensstämmelse med kostnadstäck- ningsprincipen. Utöver detta vill jag understryka att miljöersättningarna bygger på att lantbrukarna erbjuder sig att mot ersättning tillhandahålla miljötjänster som staten efterfrågar. Här kan sägas råda ett marknadsliknande förhål- lande. Det är utifrån detta perspektiv oacceptabelt att övervältra statens olika kostnader på de lantbrukare som tillhandahåller den efterfrågande tjänsten. Den självklara rationaliseringspotentialen på miljöersättningsområdet ligger i en förenkling av de olika miljöprogrammen. Sammanslagning av program och enklare regelverk skulle enligt min bedömning ge betydande administrativa vinster. Det är uteslutet att lantbrukarna skall bekosta hanteringen av ett regelverk som många bedömare anser vara alltför långtgående. Förslaget att handläggare i fält klassar t.ex. betesmar- ker så att oklarheter undanröjs är till gagn för alla parter. Detta moment bör ingå som en del i handläggningen och skall som sådan bekostas av staten. Det är förslaget om att avgiftsbelägga detta som jag med kraft vänder mig emot. Vikten av att EU-ersättningarna kommer lantbrukarna till del utan tidsutdräkt kan inte nog understrykas. Regelverket på EU-ersättnings- området genomgår ständiga förändringsprocesser, vilket ställer höga krav på den administrativa hanteringen. Särskilt vid införandet av nya regler uppstår administrativa problem som kan inverka negativt på ut- betalningstiderna. Det är från brukarperspektiv inte acceptabelt att tillkortakommanden från myndigheternas sida i nämnda avseende skall drabba mottagarna av Lantbrukare som oförskyllt får vänta på utbetalning av ersättningarna kan hamna i mycket allvarliga likviditetsproblem. I fall av stora tidsutdräkter är rimligt att rätt till kompensation medges lantbruka- re. En utgångspunkt kan här vara de tidsfrister som medlemsländerna enligt gemenskapsreglerna har att rätta sig efter ifråga om utbetalningar av EU-ersättningar. Nämnda regler tangerar även enskilds rätt. Rätt till kompensation kan säkerställas genom en enkel ersättningsregel i det na- regelverket på EU-ersättningsområdet. Ställer man sig främman- de till ett sådant förtydligande av myndigheternas ansvar, som ändå torde finnas enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer när det gäller stora tidsutdräkter, bör lantbrukarna i alla händelser medges rätt till ränte- kompensation i de fall pengarna inte utbetalas inom den angivna tiden. Enligt min uppfattning finns skäl att särskilt lagfästa en sådan rätt, efter- som det medverkar till att sätta ytterligare press på myndigheterna att åstadkomma ett effektivt administrativt system. Utredningen har inte i tillräcklig grad belyst denna fråga. Förslaget om licensiering av konsulter är jag mycket tveksam till, uti- från principiella utgångspunkter. Myndigheterna har ett självklart ansvar att utan avgifter ge service och lämna erforderlig information om gällan- de regler till lantbrukare och konsultföretag. Den självklara grunden måste rimligen vara att regelverken är så pass klara att myndigheternas informations- och serviceskyldighet gör det möjligt för lantbrukaren att själv kunna fylla i sin ansökan. Det är sedan upp till de lantbrukarna som så önskar att anlita professionell assistans, vilket redan sker på ett fungerande sätt. Lantbrukaren får här, liksom på andra samhällsområden, själv värdera kvaliteten på konsultföretagen. Skulle myndigheterna examinera vissa konsultföretag mot betalning kan inte bortses från risken att den allmänna informationen till lantbru- karna tunnas ut ju mer myndigheterna frestas att fokusera på riktad och lönsam information till vissa företag. Det är också viktigt att undvika onödiga inslag av byråkratisering och ett system med licensie- ring av konsulter kan snarare medverka till, än motverka, detta. Det kan vidare finnas en risk för att ett system med licensiering av konsulter på- verkar handläggningen av ansökningarna negativt för de lantbrukare som inte anlitar konsult för att ansöka om EU-ersättning. Det kan heller inte uteslutas att ett sådant system innebära en risk för att drivkraften att förenkla regelverken avtar. I direktiven till utredningen står bl.a. att utredaren skall "lämna förslag till sådana förändringar i myndighetsorganisation, ansvars- och arbets- fördelning som kan främja effektiviteten i arbetet, såväl administrativt som ekonomiskt. Målet för arbetet skall vara att skapa en organisations- modell som är så kostnadseffektiv, ändamålsenlig och säker som möj- ligt...". har i rapporten tion redovisat flera alternativ för att minska skillnaderna i effektivitet mellan lantbruksenheterna. Ett av förslagen, vilket enligt RRV ger störst effektivitetsvinster, innebär att handläggningen av stödärenden skulle ske vid 8-10 regionala kontor under jordbruksverket. Utredaren föreslår bl.a. att ett administrativt utvecklingsprojekt ge- nomförs med medverkan av jordbruksverket och länsstyrelserna. Enligt min uppfattning hade det varit önskvärt att utredningen mer ingående hade analyserat förslag som syftar till att skapa en så kostnad- seffektiv organisationsmodell som möjligt. Det hade därför, enligt min uppfattning, varit önskvärt att bl.a. RRV:s förslag och frågorna kring det administrativa utvecklingsprojektet analyserats närmare i utredning- en. Dir nr: Dir. 1997:125 på jordbrukets område mot bakgrund av det svenska EU-medlemskapet Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av för- valtningsstrukturen inom jordbruksområdet med utgångspunkt i hanter- ingen av de jordbruksstöd som berör såväl som länssty- relserna. Utredaren skall analysera behovet av sådana förändringar i myndighetsorganisation och i ansvars- och arbetsfördelningen som kan främja effektiviteten i arbetet, såväl administrativt som ekonomiskt, samt som kan medverka till att ekonomiska sanktioner undviks. Utredaren skall även med utgångspunkt i den föreslagna ansvars- och arbetsfördel- ningen bedöma resursbehovet och föreslå en ändamålsenlig fördelning av resurser mellan myndigheterna. beslutade (prop. 1994/95:19, bet. 1994/95:UU5, rskr. 1994/95:63 och prop. 1994/95:75, bet. 1994/95:JoU7, rskr. 1994/95:126) om den svenska tillämpningen av EG:s jordbrukspolitik vid ett svenskt medlemskap i unionen samt hur administrationen av den gemensamma jordbrukspolitiken skall organiseras. 1994/95:75 angavs som en viktig utgångspunkt för de admi- nistrativa lösningar som utformas vid ett medlemskap att de skall utgå från den traditionella svenska förvaltningsstrukturen. Vidare ansåg riks- dagen det vara av central betydelse att handläggningen av olika bidrag läggs så nära bidragstagarna som möjligt. uttalade det vara angeläget att åstadkomma en så enhetlig regeltillämpning som möjligt. Länsstyrelserna kom därmed att få ansvaret för den största delen av stödhandläggningen och den fysiska kontrollen, medan Statens jord- bruksverk som central sektorsmyndighet främst fick en samordnande, stödjande och rådgivande roll. fick rollen som stödut- betalande myndighet (prop. 1994/95:40, bet. 1994/95:FiU5, rskr. 1994/95:67). För att finansiera det ökade resursbehov som förväntades uppstå till följd av verksamheten med den gemensamma jordbrukspolitiken besluta- de (prop. 1994/95:100 bil. 14, bet. 1994/95:BoU12, rskr. 1994/95:213) att öka länsstyrelsernas förvaltningsanslag med 120 miljo- ner kronor (beräknat ). Av samma skäl beslöts att Jord- bruksverkets förvaltningsanslag skulle öka med . Detta skedde bl.a. genom att medel som var avsedda för administra- tionen av det svenska omställningsprogrammet frigjordes och fördes över till verkets förvaltningsanslag (prop. 1994/95:100 bil. 10, bet. 1994/95:JoU13, rskr. 1994/95:291). Med stöd av regeringens bemyndigande (dir. 1995:83) tillkallades en särskild utredare med uppgift att göra en uppföljning av den gemensamma jordbrukspolitikens administrativa konsekvenser för länsstyrelserna, och andra berörda myndigheter, i första hand och . Utredningen föreslog i sitt betänkande Administrationen av EU:s jordbrukspolitik i (SOU 1996:65) bl.a. en fortsatt regionalisering av Utredaren påpekade också att det från rättssäker- hets- och kontrollsynpunkt är viktigt att klargöra hur befogenheten att fatta beslut är fördelad. Bakgrunden var enligt utredaren att Jordbruks- verket, trots att en länsstyrelse fattat ett positivt förvaltningsbeslut, an- såg sig ha rätt att vägra att betala ut stödet om de fann att stödbeslutet strider mot EG-rätten. Utredaren påpekade vidare, i fråga om de nu gäl- lande bestämmelserna för överklagande, att det visserligen kan vara än- damålsenligt med ett förfarande där den centrala förvaltningsmyndighe- ten fungerar som första besvärsinstans men att principiella skäl talar för att beslut i stödärenden bör kunna överprövas av förvaltningsdomstol. Det första beslutet om resurstilldelning för administration på jord- brukets område fattades (prop. 1994/95:100 bil. 10, bet. 1994/95:JoU13, rskr. 1994/95:291). har ett stort antal för- ändringar inträffat som påverkar resursbehovet. har bl.a. be- slutat om ytterligare utbyggnad av det svenska miljöersättningspro- grammet för jordbruket med sammanlagt (prop. 1996/97:1 utg.omr. 23, bet. 1996/97:JoU1, rskr. 1996/97:113 och prop. 1996/97:150, bet. 1996/97:FiU20, rskr. 1996/97:284). Även andra änd- ringar i tillämpningen av regelverken har beslutats. Det är därför oklart om de resurser som läggs på förvaltning av jordbrukspolitiken och fördelningen av dessa resurser mellan myndigheterna fortfarande mot- svarar behovet och delas ut på ett effektivt sätt. Den nämnda utredaren kunde av naturliga skäl inte basera sina analyser på erfarenheter av de förändringar som skedde under utredning- ens gång och som skett därefter. Framför allt saknades erfarenheter från tillämpningen av hela miljöersättningsprogrammet. Ut- redaren påpekade dock vissa brister i ansvars- och arbetsfördelningen mellan myndigheterna, främst mellan länsstyrelserna och Jordbruksver- ket. kommer att redovisa en studie över admi- nistration och regelsystem avseende EG:s arealersättningar. Syftet är att granska om myndigheterna administrerar arealersättningarna på ett kost- nadseffektivt sätt samt att fastställa vilka hinder som finns för att för- bättra administrationen. Härutöver finns bl.a. några studier om utveck- ling av det ADB-baserade handläggningsstödet. Den nu aktuelle särskilde utredaren skall göra en översyn av förvalt- ningsstrukturen inom jordbruksområdet. Utredaren skall lämna förslag till sådana förändringar i myndighetsorganisation, ansvars- och arbets- fördelning som kan främja effektiviteten i arbetet, såväl administrativt som ekonomiskt. Målet för arbetet skall vara att skapa en organisa- tionsmodell som är så kostnadseffektiv, ändamålsenlig och säker som möjligt, både när det gäller handläggning och betalningssystem. Härvid skall särskilt på jordbruksområdet tas i beaktande. Utre- daren skall lämna förslag till hur principerna för ett framtida ADB-baserat handläggningsstöd bör utformas. När det gäller tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken skall utredaren vid behov lämna förslag till förändringar i ansvarsfördel- ningen mellan de berörda myndigheterna så att inga oklarheter uppstår. Därvid bör utredaren särskilt beakta ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som fattar beslut om stöd och de myndigheter som fattar beslut om utbetalning av stöd, i första hand gäller detta ansvarsfördel- ningen mellan och länsstyrelserna. Dessutom skall utre- daren överväga om instansordningen vid överklaganden bör förändras. Utredaren skall bedöma behovet av resurser för den föreslagna an- svars- och arbetsfördelningen och föreslå en ändamålsenlig resursfördel- ning mellan myndigheterna samt en finansieringsprincip för de fall Sve- rige nationellt inte kan påverka ambitionsnivån inom olika stödsystem. Även möjligheten till avgiftsfinansiering skall prövas. Utredaren skall som underlag för sitt arbete ta del av, och i tillämpli- ga delar beakta, de utredningar som gjorts om arealersättningar och ADB-baserat handläggningsstöd. Utredaren skall beakta regeringens direktiv om att redovisa regional- politiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyg- gande arbetet (dir. 1996:49). Berörda myndigheter skall bistå utredaren. Arbetet skall vidare be- drivas i samverkan med representanter för berörda myndigheter. Utreda- ren bör också under arbetets gång informera berörda fackliga huvudor- ganisationer och i förekommande fall andra berörda arbetstagarorgani- sationer med vilka staten har eller brukar ha avtal med om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra syn- punkter. Utredaren skall redovisa sitt uppdrag . Utdrag ur RRV:s rapport administration av stödet till jordbruket (RRV 1998:56) Finns endast i den tryckta upplagan VI-A.I-3 Granskning och godkännande av EUGFJ:s räkenskaper VI/5331/98-SV RIKTLINJER FÖR ATTESTERINGEN AV Ärende: Riktlinje (98) nr 9 – Delegering av uppgifter till andra organ eller enheter I denna inledning behandlas delegering av uppgifter till andra organisa- tioner utanför utbetalningsstället eller till utbetalningsställets regional- eller lokalkontor. Riktlinjen omfattar kontroll och övervakning av att dessa andra organ eller enheter fungerar på ett lämpligt sätt. Denna kontroll och övervakning skall utföras av utbetalningsstället och det ef- terföljande granskningsarbetet skall utföras av attesteringsorganet. Samtliga medlemsstater använder sig av andra organ och enheter genom att delegera hela eller delar av godkännandefunktionen och/eller den tek- niska funktionen. Detta kan bero på de bidragssökandes geografiska ut- bredning, befintliga historiska strukturer och på behovet av specia- listkunskap. I samtliga medlemsstater har användandet av andra organ och regional- eller lokalkontor orsakat problem. Utbetalningsstället ansvarar för att det upprättas ändamålsenliga system för kontroll av de andra organ och enheter till vilka uppgifter har delege- rats. I sin attesteringsrapport måste attesteringsorganet dock rapportera om den verksamhet dessa andra organ och regional- eller lokalkontor bedrivit. Enligt artikel 3.3 i förordning (EG) nr 1663/95 skall attesteringsorganet ange om utbetalningsställets rutiner, särskilt vad beträffa ackredite- ringskriterierna, kan ge tillräckliga garantier att gemenskapsreglerna följs för verksamhet som skall bekostas av fonden .... I punkt 4 i bilagan till förordning nr 1663/95 anges de viktigaste vill- koren rörande delegeringen av uppgifter till andra organ eller avdelning- ar. Vart och ett av villkoren behandlas i punkt 5 nedan. Utbetalningsstället ansvarar för utförandet av de tre grundläggande funktionerna rörande EUGFJ:s garantisektions utgifter: godkännande, utbetalning och redovisning. Ett utbetalningsställe kan välja att delegera hela eller delar av godkännandefunktionen och/eller den tekniska funk- tionen, men ansvaret för dessa delegerade uppgifter kvarstår hos utbetal- ningsstället. Det uttalande som avges av det attesterande organet måste omfatta även den verksamhet som utövats av dessa andra organ eller enheter. 4.OLIKA TYPER AV DELEGERING Uppgifter kan delegeras till: 1.Andra enheter som utgör en del av utbetalningsstället, men som ligger utanför dess olika huvudkontor. Det finns ofta sådana kontor på regi- onal och/eller lokal nivå. Det finns en risk att rutiner inte tillämpas på ett enhetligt sätt och det är nödvändigt att huvudkontoret gör nog- granna uppföljningar. 2.Andra organ som inte är direkt underställda utbetalningsstället – tredje parter. Dessa kan utgöras av organ som lyder under (andra) ministerier, under regionala eller lokala myndigheter, både när det gäller godkännandefunktionen och när det gäller tekniska funktioner. Även här måste utbetalningsstället säkerställa att de delegerade upp- gifterna utförs på ett riktigt sätt. Med förhållanden vid tullväsen det finns dokument VI/636/97 som är i bilagan. 5.VÄSENTLIGA PUNKTER VID UPPGIFTSDELEGERINGEN 5.1(i) Dessa andra organs uppgifter och skyldigheter måste de- finieras tydligt, särskilt beträffande kontroll och granskning av att gemenskapsreglerna följs. Före regionala och lokala kontor bör utbetalningsstället utarbeta detalje- rade rutiner som dessa enheter skall tillämpa, samt försäkra sig om att de verkligen följs. Ledningen vid det centrala kontoret bör genomföra kontroller, även indirekt genom den interna revisionsenhetens granskning av att riktlinjer och anvisningar följs. Det måste garanteras att tillämpningen sker på ett enhetligt sätt. De andra organen måste veta exakt vad som krävs av dem. De måste informeras om hur samtliga relevanta förordningar skall tillämpas. Des- sa organ måste även ha ändamålsenliga interna rutiner som säkerställer att samtliga instruktioner, inklusive kontroll och övervakning, utförs på ett korrekt sätt av samtlig berörd personal. Dessa rutiner bör fastställas efter överenskommelse med utbetalningsstället. Utbetalningsstället och det andra organets ansvarsområden bör tydligt anges i ett protokoll eller annat lämpligt dokument. Informella överens- kommelser kan inte godtas. Det är av avgörande betydelse att överens- kommelsen garanterar att såväl utbetalningsställets enheter för intern revision som dess enheter för extern revision får tillgång till de övriga organens dokument och rutiner. Den högsta ledningen bör regelbudet – minst en gång , möjligen oftare – se över hur protokollet tillämpas. Utbetalningsställets ledning kommer att ha tillgång till uppgifter om de andra organens verksamhet genom den övervakning dess personal ge- nomför och genom dess interna revisionsenhets iakttagelser, i de fall då det har överenskommits att denna skall ha direkt tillgång till de andra organens handlingar. Om utbetalningsstället i undantagsfall inte har så- dan direkt tillgång måste det i protokollet föreskrivas att en fristående granskningsenhet genom revisionsberättelser och ett uttalande för det aktuella EUGFJ-året skall lämna den nödvändiga försäkran om att det andra organet fungerar tillfredsställande med avseende på de delegerade uppgifterna. Revisorernas rekommendationer bör beaktas då ett nytt av- tal förhandlas fram. Om attesteringsorganet inte har tillgång till tillräckliga bevis för att det andra organet fungerar på ett tillfredsställande sätt, bl.a. avseende de genomförda kontrollernas antal och kvalitet, måste anmärkningar göras vid attesteringen av utbetalningsställets redovisning. 5.2(ii) Organen måste ha tillgång till effektiva system som kan säkerställa att de fullföljer sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. De enheter eller organ till vilka uppgifter har delegerats måste följa till- lämpliga delar av förordning nr 1663/95, i synnerhet beträffande: –Skriftliga rutiner. –Användande av checklistor. –Ändamålsenliga datoriserade kontroller samt datorsäkerhet. –Administrativa kontroller och fysiska undersökningar. Det åligger utbetalningsstället att, genom de instruktioner man utfärdar och genom övervakning och kontroller (se 5.1.1), säkerställa att ändamålsenliga system har införts vid dess regionala och lokala kontor. Vidare skall utbetalningsstället genom protokollet och – om så har överenskommits – genom interna och andra revisionsenheter (se 5.1.2) säkerställa att så även är fallet vid de andra organen. Attesterings- organen måste utvärdera hur ändamålsenliga dessa systemär och i attesteringsrapporten lämna resultaten av denna utvärdering. 5.3(iii) Organen måste uttryckligen bekräfta för utbetalningsstället att de faktisk fullföljer sina uppgifter och beskriva sina ar- betsmetoder. Detta bör ske genom ett årligt skriftligt intyg utfärdat av en fristående revisionsenhet. Högsta ledningen vid utbetalningsstället och vid det or- gan till vilket uppgifter delegerats bör, som nämnts ovan, mötas regel- bundet för att se över hur verksamheten fortskrider. Det är av avgörande betydelse att intyget baseras på regelbundna (t.ex. kvartalsvisa) rappor- ter och att det omfattar hela EUGFJ-året. Intyget måste överlämnas , så att attesteringsorganet kan ta hänsyn till det då man bedömer ut- betalningsställets förmåga att garantera att samtliga utbetalningar görs i enlighet med gemenskapslagstiftningen. Attesteringsorganen måste fastställa att de nödvändiga intygen föreligger och att de är tillräckliga för att utbetalningsstället skall kunna garantera att samtliga utbetalningar görs i enlighet med gemenskapslagstiftningen. Observera att när det gäller uppgifter som har delegerats till regionala eller lokala kontor erhålls garantin för att de sköts på ett tillfredsställan- de sätt genom de normala interna rutinerna för övervakning och intern granskning. 5.3(iv) Utbetalningsstället måste regelbundet och i rätt tid informe- ras om resultaten av de utförda kontrollerna, så att hänsyn alltid kan tas till om tillräckliga kontroller har genomförts innan beslut fattas rörande en bidragsansökan.