sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Därmed har intresset successivt avtagit att investera pengar i narkotikamarkna- den och därmed även inflödet över gränsen. Befogenheterna för tullen har ändrats. var befogenhe- terna utformade utifrån "reviravgränsningen" mot polisen, dvs tul- len hade befogenheter att ingripa i gränsnära områden. har befogenheterna för såväl tullen som polisen anpassats till trans- portmönstren, dvs verkligheten. Detta innebär att tullens befogen- heter har utsträckts från den gränsnära narkotikan till att följa nar- kotikan hela vägen från transportens början i utlandet till första distributionspunkten i . Tullen, polisen och har en gemensam resurs för analys av alla underrättelser. Resultatet består bl.a. av en gemen- sam hotbild, som uppdateras . Tullens och polisens analys- och underrättelseverksamheter jobbar som om de vore en enhet, trots att de har skilda huvudmän. En central del i den samlade underrättelse- och analysverksam- heten är nu att i detalj följa prisutvecklingen på narkotikamarkna- den framför allt i men även internationellt. Det konstatera- des att prisutvecklingen på såväl makro- som mikromarknaden, till- sammans med kännedom om missbrukarmönster och attitydunder- sökningar, var det bästa sättet att kartlägga såväl utbud som efter- frågan. ger kännedom om en förändrad prisbild på en lokal marknad en snabb information om att en ny leverantör har etable- rat sig. För till exempel polisen, och sjukvården är det nu också en väl etablerad rutin att alltid när det rör narkotika lämna en prisunderrättelse till analysgruppen. En förutsättning för framgången med de ökade beslagen var ock- så att rekryteringsbasen för underrättelse- och framför allt analys- resurserna har breddats. rekryteras personal – ofta på upp- dragsbasis i stället för som anställda – från många olika verksam- heter och med skiftande erfarenheter, till exempel såväl logistiker som finansanalytiker. Utgångspunkten för hotbildanalysen är att ligga steget före och agera snarare än reagera. En utgångspunkt för alla analyser är att alla underrättelser sätts in i ett större sammanhang. Därmed har också större, mer integre- rade handelsmönster, kunnat avslöjas. Alla tullens kontrollinsatser utgår från en systematiskt framtagen riskprofil. Resultatet av alla kontroller återrapporteras, även om inga beslag gjorts, så att alla kontrollinsatser på så sätt lämnar ett bidrag till den kontinuerligt förändrade hotbilden och uppdaterade riskprofilen. Lite tillspetsat kan sägas att tullen gör kontroller för att bekräfta en riskprofil, snarare än att göra beslag. Genom bl.a. den kvalitetssäkring som gjort tillsam- mans med en rad företag kommer kontinuerligt underrättelser från företagen om avvikelser i transportflödena. De varukontroller som görs slumpmässigt i det legala varuflödet ger som bonuseffekt även en mycket god information om såväl storleken på de illegala varuflödena som kännedom om tillvägagångssätten. Gränskontrollresurserna används mycket mer flexibelt över hela landet och anpassas till de vandrande narkotikaflödena. Genom att tullen agerar i första hand och reagerar i andra hand krävs en mycket större flexibilitet i hur resurserna kan disponeras. har därför förändrats med inriktning mot en flexiblare användning av tullens personal. na inte lät sig styras av arbetstidsavtalet fick arbetstidsavtalet styras av narkotikaflödena. EU har utvidgats och tullsamarbetet stärkts Den ökande handeln med östländerna har inte bara inneburit att den legala handeln har ökat. Tyvärr har även den illegala handeln Ett nytt transiteringssystem har kommit till rätta med det omfat- tande fusk som förr fanns inom transiteringsordningen. EU har utvidgats och förutsättningarna för ett utökat tullsamarbete har därmed förbättrats. Eftersom nästan alla länder runt nu är medlemmar i är stora delar av i tullsammanhang att betrakta som innanhav. En stor del av trafiken klareras vid ett antal definierade sjögränser, varför kustbevakning- en har fått ökade uppgifter i tullsammanhang. För del har detta inneburit såväl en hel del färre tullklareringar som färjeanlöp att bevaka. Endast en liten del av färjetrafiken till och från rör tredjeland. Från en del EU-länder har det föreslagits att alla tull- verk ska läggas samman till en myndighet, men från svensk sida har vi uppfattningen att det mål som gäller för EU:s tullorganisationer att arbeta som om man vore ett tullverk räcker. Samarbetet mel- lan de europeiska tullorganisationerna har också stärkts betydligt. Underrättelsesamarbetet i ger bra underlag till det svenska analys- och underrättelsearbetet. De illegala nätverk som skapades av den under slutet av 1900- talet allt mer tilltagande alkohol- och cigarettsmugglingen har även utnyttjat sina nätverk för andra former av illegal verksamhet. Narkotikan har hittat nya etablerade införselvägar. Även andra va- ror förs genom dessa nätverk in i landet. Den ökande kritiken från EU mot den inre-gränskontroll hade efter EU inträdet, i första hand för att kontrollera illegal in- försel av narkotika och alkohol, ledde till att denna kontroll i ur- sprungligt utförande togs bort. Svensk tull arbetar nu istället med befogenheter över hela . Detta har också för tullens del in- neburit bättre möjligheter bekämpa bl.a. narkotikan. 12.Målen för kan kompletteras med effektivitetsmål – fokusera på nyttan för samhället De gällande övergripande målen för verksamhet är: att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas, att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmel- serna om in- och utförsel av varor efterlevs, att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges, att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullproce- durerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet och inom , samt tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga utsträckning och att det legitima varuflö- det inom EU inte hindras. Dessa mål har brutits ner i delmål (verksamhetsmål). Måluppfyllel- sen ska återrapporteras dels genom mätningar dels som beskriv- ningar. Verksamhetsmålen beskriver i betydande omfattning hur arbetet ska utföras (produktivitetsmål) snarare än vad som ska uppnås uti- från behoven (effektivitetsmål). Nuvarande verksamhetsmål för uppbörd I syfte att höja kvaliteten i arbetet skall åstadkomma en bredare användning av riskanalyser i klarerings- och kontrollverksamheten. Däri- genom kan ärenden med liten risk automatklareras. Vid utgången av 1998 skall andelen ärenden som automatklareras uppgå till . Som ett led i att förbättra förutsättningarna för en effektiv och säker upp- börd, efterlevnad av införselrestriktioner samt god kvalitet på utrikeshan- delsstatistiken skall förbättra informationen till företagen, så att dessa – i tulldeklarationerna – från början lämnar riktiga och fullständiga uppgifter. Med en aktiv information bidrar därmed till att stärka utrikeshandelsföretagens konkurrenskraft. Målet för är att senast vid utgången av 1999 skall av de avlämnade tulldeklarationerna initialt vara riktiga och fullständiga. Av de felaktiga deklarationerna får högst vara av allvarlig karaktär (avvikelse i avgift mer än eller per deklaration). För att ett effektivt och rationellt fastställande av uppbörd skall ske, skall verka för att öka anslutningsgraden till tulldatasystemet (TDS) genom att med olika åtgärder göra detta attraktivt för företagen att ansluta sig till. Målet för är att 8 av 10 dokument vid utgången av 1998 skall vara elektroniska. Myndigheten skall uppbära tullmedel på sådant sätt att det från Europeiska kommissionen inte uppkommer fordringar för vilka otillräcklig säkerhet ställts, att de tidsfrister som framgår av regelverket följs på sådant sätt att kommissionen inte kan ställa krav på avseende ränteford- ringar, att hög prioritet skall ges åt bevakning, handläggning och uppfölj- ning av fordringar. Även andra skatter och avgifter skall uppbäras på ett lika effektivt sätt som tullmedel. För att säkerställa en riktig uppbörd skall den genomsnittliga kredittiden – från det att varan frigjorts till dess tullfaktura betalts – vara . Även handläggning av ärenden för återbetalning skall ske så att återbetal- ning skett efter det att ansökan inkommit. För att säkerställa en riktig uppbörd skall var uundersökning av importgods För att förbättra urvalet för uttagande av objekt och för att få en effektiv kontroll och varuundersökning skall urvalsmetoderna vidareut- vecklas och effektiviseras. För att säkerställa en riktig uppbörd och för att bekämpa ekobrottslighet skall användningen av efterkontroll och revision öka i förhållande till 1997. Metoderna för uttagande av revisionsobjekt skall vidareutvecklas. Nuvarande verksamhetsmål för in- och utförselrestriktioner För att förbättra urvalet av objekt i den fysiska kontrollverksamheten och därmed öka träffsäkerheten i arbetet skall underrättelseverksamheten och urvalsmetoderna vidareutvecklas. För att förhindra illegal införsel av narkotika skall inom tullkontrollen nar- kotikakontrollen ges högsta prioritet samt effektiviseras. Målet är därvid att mängden beslagtagen narkotika skall öka som akti- viteter i preventivt syfte skall ha minst samma omfattning som . För att förhindra storskalig illegal införsel av alkohol och tobak skall den- na kontroll inom tullkontrollen ges hög prioritet. Nuvarande verksamhetsmål för utrikeshandelsstatistiken För att få god kvalitet på handelsstatistiken skall ärenden avseende import och export handläggas på ett sådant sätt att tillräckliga uppgifter inges till () i rätt tid. För att få god kvalitet på Intrastatuppgifterna skall ärenden handläggas på ett sådant sätt att tillräckliga uppgifter inges till SCB i rätt tid. För dessa mål gäller i tillämpliga delar de generella återrapporteringskrav som anges i avsnittet Generella mål och krav på återrapportering. Nuvarande verksamhetsmål för service Åtgärder skall vidtas för att minska kostnaderna för tullprocedurerna för näringsliv, allmänhet och . Åtgärder skall vidtas för att öka servicenivån inom tullverksamheten. Åtgärder skall vidtas för att ge möjlighet till insatser för näringslivets och samhällets behov av nya flyg- och färjelinjer m.m. Målen bör utgå från behoven Mål för verksamheter bör – för att utveckla verksamheten åt rätt håll – utgå från omvärldens krav och behov av verksamheten. Målen bör således, för att styra resurserna rätt, spegla de behov som allmänhe- ten och näringslivet har. Vi har i det föregående diskuterat allmänhetens och näringslivets behov. Kortfattat är dessa följande: Allmänhetens krav på verksamheten är att kontrollen vid gräns å ena sidan ska vara så effektiv att en stor andel av den narkotika och andra illegalt införda varor, som förs över gränsen, ska tas om hand av . Å andra sidan ska denna kontroll inte "störa" gränspassagen så mycket att onödig väntan och därmed irritation uppstår. Näringslivets behov är att den internationella handeln underkastas ett så enkelt och effektivt tullförfarande som det givna regelverket medger. I detta ligger också att näringslivet har ett intresse av att de som försöker fuska effektivt ska upptäckas. Näringslivet har inget intresse av att illojala företag försöker skaffa sig konkurrensfördelar genom att fuska. Målen bör beskriva vad som ska uppnås – inte hur de uppnås Om mål formuleras så att de beskriver vad som ska uppnås i för- hållande till de behov som verksamheten ska tillgodose, bör de i normalfallet ej tala om hur de ska uppnås. För uppdragsgivaren är det – åtminstone i normalfallet – inte av intresse hur de uppnås, så länge metoden håller sig inom det rimligas gräns. Detta gäller särskilt då s.k. barriärbrytande mål sätts, dvs. mål som är så högt ställda att det traditionella och invanda måste ifråga- sättas och ofta frångås. Då är det viktigt att de som bedriver verk- samheten har frihet att välja metoden. Om ett barriärbrytande mål kompletteras med direktiv om hur målet ska uppnås begränsas möj- ligheten att genom förnyelse av verksamheten finna nya metoder och tillvägagångssätt. De övergripande målen beskriver vad som ska uppnås (effektivi- tetsmål). Verksamhetsmålen innehåller en blandning av vad som ska uppnås (till exempel 30 dagars kredittid) och hur de ska uppnås (till exempel automatklarering). Vi tror att en bättre metod för att få en förnyelse av verksamheten är att skärpa effektivitetsmålen, genom att sätta barriärbrytande mål, men undvika produktivitetsmålen så långt det går. bör i allt väsentligt självt få välja metoden, så länge de klarar målen. Mot denna bakgrund anser vi att näringslivets och allmänhetens be- hov kan tydliggöras genom att de nuvarande verksamhetsmålen kompletteras respektive ersätts med mätbara mål som mer direkt tar sikte på allmänhetens och näringslivets behov. De skisserade målen utgår från de övergripande mål som riksdag och regering fastställt för . Verksamhetsmålen gör dessa övergripande mål mät- bara och därmed möjliga att följa upp. Verksamhetsmål för in- och utförselrestriktioner Stor allmänprevention i gränskontrollen dvs. en hög beslagspro- cent för de prioriterade varuslagen narkotika, alkohol och tobak. Bra träffprocent i gränskontrollen för alla typer av beslag, vilket ger ett minimum av störning i resandetrafiken med bra beslags- resultat. Hög effektivitet, dvs det samhällsekonomiska värdet av beslagen i förhållande resursinsatsen ska vara högt. Effektiv uppbörd , dvs rätt uppbörd i rätt tid till liten kostnad. Uppbörd av tull- och skattemedel samt avgifter skall ske så att fordran för upplupen ränta och obetald uppbörd högst uppgår till xx% av total uppbörd, så att den genomsnittliga kredittiden – från det att varan frigjorts till dess tullfaktura betalts – är , så att handläggning av ärenden för återbetalning skall ske så att återbetalning skett efter det att ansö- kan inkommit. Uppgifter som rör handelsstatistiken skall vara riktiga och läm- nas i rätt tid. När det gäller verksamhetsmål för service är det något som för en väl fungerande myndighet inte ska behövas, då det är så självklart att servicenivån måste vara hög om höga effektivitetsmål ska . Vi anser att hög och god service till exempel är en nödvändig – men förutsättning för att uppbördsmålet börd, dvs rätt uppbörd i rätt tid till liten kostnad målsättningen sätts tillräckligt högt. Detta mål är således både ett mål för service och för uppbörd. Detta kan kompletteras med mål för till exempel service och kundtillfredsställelse. Barriärbrytande mål kan skynda på förändrings- och förnyelsearbetet Vi vill även peka på de möjligheter det innebär att sätta upp s.k. bar- riärbrytande mål, dvs. att sätta så höga målsättningar i förändrings- arbetet att alla tvingas tänka på ett nytt sätt. Denna teknik har i många lyckade tillämpningar inneburit att till exempel processkost- nader kunnat halveras eller nyttan kunnat fördubblas. Det är en ofta använd teknik för verksamheter där till exempel IT-utvecklingen ger helt nya förutsättningar att effektivisera arbetet. Ett slående exempel på hur verksamheter drastiskt kan sänka sina kostnader, som kvaliteten höjs är utfärdande av pass. Ti- digare tog det ca , nu tar det . skulle många olika handläggare titta i sina dataregister och däref- ter skicka passansökan till nästa handläggare. Genom att en hand- läggare fick behörighet till samtliga register kunde handläggningen ske rakt över disk. Kostnaden pressades radikalt och den som läm- nat in ansökan blev betydligt nöjdare. Utvecklingen inom bl.a. skatteförvaltningen, där styckkostnaden för deklarationsgranskning halverats är ett annat exempel. Viktiga delar i detta har varit att förenkla deklarationen och använda IT offensivt. Ytterligare ett exempel är SL, lokal- trafik, som minskat sina kostnader dramatiskt utan kvalitetsförsäm- ring, genom att konkurrensutsätta sina verksamheter och handla upp till bästa pris och kvalitet. För kan barriärbrytande mål leda till att många meto- der och invanda föreställningar tvingas till omfattande förändringar. Det finns många invanda föreställningar inom om hur det är. Det talas ofta om tullarintuition. Med hänsyn till såväl ut- vecklingen inom IT-området som att till sin grund- läggande konstruktion skiljer sig avsevärt från det gamla finns det därför goda förutsättningar för att lyckas om barriärbry- tande mål definieras. IT-utvecklingen skapar i sig förutsättningar för såväl systematik, som att hantera betydligt större informationsvo- lymer och att kommunicera informationen på ett helt nytt sätt. Det nya innehåller betydligt större utrymme för flexibla tolkningar, vilket innebär att det går att såväl krångla till det som att förenkla tillämpningen. För gränskontrollen ger IT-utvecklingen helt nya förutsättningar att systematiskt definiera riskprofiler och att hantera ett mycket stort underrättelsematerial, där den enskilda underrättelsen i sig är i stort sett värdelös men den sammanställda underrättelseinformationen kan ge en helt ny bild. Vi har pekat på möjligheter att systematiskt använda detta såväl i kontrollarbetet och underrättelseinhämtningen som till exempel för att skapa en prisbild för narkotikamarknaden. I den samlade tullprocessen för det samlade legala varuflödet över tredjelandsgräns skapar till exempel en offensiv användning av Internet helt nya möjligheter. Det är fantasin som är begränsningen snarare än tekniken. Vi anser därför att även regeringen i sina övergripande mål för bör använda barriärbrytande mål för att i stor skala skyn- da på ett förändrings- och förnyelsearbete inom . Det finns inget skäl att anta att denna teknik inte skulle ha lika goda förutsättningar inom som inom många andra verk- samheter, där det finns lyckade erfarenheter. I enlighet med vad vi sa i det föregående bör – om barriärbrytan- de mål sätts – de nuvarande verksamhetsmålen begrän- sas/avvecklas, då de i flera fall talar om hur målen ska uppnås och därigenom begränsar möjligheterna. Målen bör vara mätbara En förutsättning för att mål ska kunna uppfyllas är att de är mätbara. Vi anser att de verksamhetsmål vi skisserat i allt väsentligt är – eller åtminstone kan bli – mätbara. Verksamhetsmål för in- och utförselrestriktioner Beslagsprocenten, dvs beslagen i förhållande till den volym som in- förs illegalt, är ett mått på allmänpreventionen. Svårigheten är att veta hur mycket som införs illegalt. Vårt an- greppssätt har varit att låta göra en uppskattning av narkotikakonsumtionen. Detta är att se som ett första steg mot en bättre kännedom om det som införs illegalt. Institutet har framhållit att deras metod för att beräkna konsum- tionen kan utvecklas och att de är intresserade av ett fortsatt uppdrag att följa och beräkna den samlade konsumtionen. Vi anser därför att förslagsvis bör få ett uppdrag att löpande följa konsumtionsvolymen av inte bara narkotika, utan även av illegalt införd alkohol och tobak. Det krävs dock metodutveckling för att fånga även de illegala volymerna av alkohol och tobak, men vi an- ser inte att det är omöjligt. När detta underlag finns kan målet för beslagsprocenten sättas. Vi utesluter inte att ett mål att fördubbla beslagsprocenten är ouppnåeligt. Med de beräkningar vi gjort var beslagsprocenten för narkotika . Bra träffbild i gränskontrollen Detta mål är lätt att mäta, som kvoten mellan antalet beslagstillfäl- len och antalet kontroller. kan denna uppskattas till ca 1,. Genom att systematiskt införa och använda riskprofiler finns det möjlighet öka träffsäkerheten betydligt, till det dubbla bör vara fullt möjligt . Hög effektivitet, i gränskontrollen För att mäta effektiviteten i gränskontrollen behövs värden för den samhällsekonomiska nyttan av de beslag som görs. Vi har i den fö- regående utvärderingen skisserat värden för nyttan av beslag av he- roin, amfetamin, kokain, cannabis, alkohol och tobak. kompletteras med uppskattade värden för alla andra former av be- slag. Eftersom det finns ett värde även i mindre beslag (i den s.k. myrtrafiken) av framför allt narkotika bör dessa småbeslag premie- ras. Annars kommer dessa kontroller att prioriteras bort. Detta kan göras genom att sätta ett lägsta nyttovärde även för små narkotika- beslag, till exempel ett nyttovärde motsvarande av detta narkotikaslag, även om beslaget är mindre än . Resursinsatsen är lätt att mäta och erhålls direkt ur ekonomibok- föringen. Därigenom är effektiviteten möjlig att mäta. Med vår förenklade utvärdering uppskattade vi denna år . Med en mer systematisk ansats i kontrollarbetet och de utökade resurser som görs på underrättelse och analys anser vi att ett barriär- brytande mål –en fördubbling – i och för sig är utmanan- de men inom rimlighetens gräns. En fördubblad effektivitet är för övrigt troligen något som måste om mål om ett narkotikafritt samhälle – med rim- liga resursinsatser – någonsin ska kunna uppnås. Målet effektiv uppbörd bör inkludera såväl ett kvalitetsmått som ett kostnadsmått. Kvalitetsmåttet ska tala om hur väl den debiterade uppbörden motsvarar det som regelverket föreskriver. Kostnadsmåttet ska tala om samhällets totala kostnad för tullpro- cessen, dvs även näringslivets kostnad. Ett sätt att fånga allt detta i ett mätbart mål är Styckkostnaden för hela tullprocessen (inklusive näringslivets kostnad) per deklaration med rätt uppbörd. Detta innebär att alla deklarationer som inte har rätt uppbörd bi- drar vid mätning av måluppfyllelsen till att öka kostnadsmassan men inte till antalet deklarationer, dvs. om deklarationen inte är rätt ökar styckkostnaden. Detta mått bidrar därmed starkt både till att minska den samlade kostnaden för hela tullprocessen och att öka kvaliteten i såväl inkommande deklarationer som deklarations- granskningen och tullrevisionen. Alla verksamheter inom den samlade kostnaden för tullprocessen (eftertaxering per resursinsats, styckkostnad per granskad deklara- tion, styckkostnad för uppbörd etc.) kommer därmed att verka mot samma mål. Eftersom den största andelen av den samlade tullprocessen ligger hos näringslivet är det enklaste sättet att uppnå målet att förenkla för näringslivet och framför allt att se till att deklarationerna fylls i rätt. Med ganska måttliga insatser går det att erhålla stora förbättringar på förhållandevis kort sikt med en ganska snabb måluppfyllelse som följd. Detta kan därmed i sig innebära att rationaliseringsintresset internt inom avtar. För att motverka detta bör det – åt- minstone – även finnas ett rent produktivitets- mål för styckkostnaden per deklaration för del av pro- cessen. Inriktningen bör vara att målen ska vara barriärbrytande. Vi har i den föregående utvärderingen uppskattat den samlade styckkostnaden för hela tullprocessen till . kvalitetsmätningar indikerar att endast häften av inkommande dek- larationer är korrekta, kanske färre. Därmed skulle styckkostnaden per korrekt deklaration uppgå till . interna styckkostnad har vi uppskattat till . Blott och bart genom att öka kvaliteten i inkommande deklaratio- ner kan den samlade styckkostnaden därmed reduceras radikalt. Med en inriktning att av inkommande handlingar skall vara korrekta – jämfört – och en reduktion av den sam- lade processkostnaden med till exempel en tredjedel (vilket är fullt rimligt med hänsyn till IT-utvecklingen, troligen går det att uppnå mer) kan ett barriärbrytande mål för styckkostnad per korrekt dekla- ration skisseras till kanske . Motsvarande gäller för interna kostnad. Det långsik- tiga målet bör kunna sättas till per deklaration. Vi utesluter dock inte att detta mål kan skärpas ytterligare så att den interna styckkostnaden sänks ytterligare. För uppbörd och kredittid har vi inte identifierat om det går att sätta barriärbrytande mål, men utesluter det inte. Enligt uppgift från tullen är kraven från SCB – som är avnämare för handelsstatistiken – otydliga. Då frågan är av så liten omfattning inom tullen har vi inte ägnat den någon uppmärksamhet.