sou · GMB372 · 1999-01-01 00:00:00 — Förslagen bör inte heller begränsa handlingsfriheten för dem som deltar i finansiell samverkan på så sätt att de i varje given situation är hänvisade enbart till samverkansorganet. Utgångspunkten bör i stället vara att de alltid skall kunna vända sig till andra aktörer på marknaden. Avslutningsvis finns anledning att nämna den givna utgångspunkten att finansiell samverkan måste vara förenlig med om kreditinstitut, statsstöd samt konkurrensrätt. 11Finansiell samverkan i kommunal- förbund eller gemensam nämnd Enligt direktiven skall utredningen analysera om kommunalförbund kan vara en lämplig form för finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. I detta kapitel skall frågan behandlas mot bakgrund av såväl den finansiella lagstiftningen som kommunallagens bestämmelser om kommunalförbund. Inledningsvis finns anledning att kort beröra möjligheten att bedriva finansiell samverkan i den offentligrättsliga samverkans- formen gemensam nämnd. Kommunallagens regler för denna samverkansform behandlas i avsnitt 2.3.3. Den gemensamma nämnden är inte en självständig juridisk person och den kan därför inte fatta beslut, anställa personal eller ingå avtal i eget namn. Nämnden skall i stället ses som en företrädare för de samverkande huvudmännen och den får ingå avtal för deras räkning. Härav följer bl.a. att den gemensamma nämnden inte har något eget ansvar gentemot externa avtalsparter för fullgörandet av avtal. Enligt utredningens mening innebär det nu sagda att samverkans- formen gemensam nämnd lämpar sig mindre väl för finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. Med gällande lagstiftning är det möjligt för kommuner och landsting att i kommunalförbund bedriva sådan verksamhet som avses i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Verksamheten kan innefatta bl.a. upplåning, kreditgivning, betalningsförmedling och förvaring av värdepapper. Verksamheten skulle inte vara tillståndspliktig och inte heller stå under tillsyn. Däremot är det med gällande lagstiftning inte möjligt att i kommunalförbund bedriva bankrörelse, dvs. verksamhet i vilken det ingår inlåning på konto där behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Med finansieringsverksamhet förstås bl.a. näringsverksamhet som har till ändamål att lämna kredit eller att ställa garanti för kredit. Finansieringsverksamhet får som regel bedrivas bara efter tillstånd av . Dock gäller enligt 3 § första punkten lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet att tillstånd inte krävs om verksamheten drivs av statlig eller myndighet. Enligt regeringsformens terminologi omfattar begreppet myndighet bl.a. samtliga kommunala organ med undantag för de beslutande församlingarna. Härav följer att kommuner och landsting utan krav på tillstånd kan samverka i bedriva sådan verksamhet som anges i lagen om finansieringsverksamhet. skulle därmed kunna exempelvis låna upp medel, bland annat genom att ge ut obligationer och andra jämförbara fordringsrätter, lämna och förmedla krediter, medverka vid finansiering, förmedla betalningar, lämna ekonomisk rådgivning och förvara värdepapper. Verksamheten skulle inte stå under tillsyn och ingenting i den finansiella lagstiftningen skulle hindra att förbundets tjänster erbjöds både åt medlemskommunerna och till andra. Däremot finns det kommunalrättsliga begränsningar för vilken verksamhet som kan bedrivas i kommunalförbund. Som framgår av redogörelsen i kapitel 5 förstås med bankrörelse sådan verksamhet i vilken ingår att ta emot inlåning på konto, om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Av bankrörelselagen följer att det krävs tillstånd (oktroj) för att bedriva sådan rörelse och att endast banker kan få sådant tillstånd. Med bank förstås bankaktiebolag, sparbank och medlemsbank. att det med gällande lagstiftning inte är möjligt att ge kommunalförbund tillstånd att bedriva bankrörelse. gäller nya bestämmelser om kommunal- förbund. Lagändringarna innebär att kommunalförbund är en lämpligare form för finansiell samverkan mellan kommuner och landsting . Frågan om kommunalförbund är en lämplig form för finansiell samverkan måste emellertid bedömas även mot bakgrund av kommunallagens regler om laglighetsprövning. Enligt utredningens uppfattning utgör reglerna ett a vgörande hinder mot att effektivt bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund. Utredningen föreslår därför en särskild offentligrättslig form för finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. I detta avsnitt skall utredningen behandla frågan om kommunallagens bestämmelser om kommunalförbund är lämpliga för finansiell samverkan. Inledningsvis finns skäl att erinra om de överväganden som gjordes vid bildandet av Kommuninvest. Som framgår i avsnitt 9.2 bedömdes den dåvarande lagregleringen av kommunalförbund vara mindre ändamålsenlig. Det gällde bl.a. reglerna för in- och utträde och för ledningsorganisationen. Dessutom ansågs lagstiftningen innebära att det inte var möjligt att lämna över en uppgift till ett kommunalförbund utan att medlemskommunerna förlorade möjligheten att själva bedriva samma verksamhet. trädde en rad ändringar i lagstiftningen om kommunalförbund i kraft. Reglerna förenklades och fördes in i kommunallagen. fick förbundsordningen en starkare roll och för flera av de frågor som tidigare reglerades i lag gäller numera att de i stället kan regleras av parterna själva. Enligt utredningens mening finns det skäl att närmare överväga i vilken mån de genomförda lagändringarna har bidragit till att göra kommunalförbundet till en mer ändamålsenlig form för finansiell samverkan. Dessa överväganden görs i avsnitt 11.3.1. I avsnitt 11.3.2 behandlas kommunallagens regler om laglighetsprövning. I avsnitt 11.3.3 presenteras utredningens slutsatser i frågan om kommunalförbund är en lämplig form för finansiell samverkan. 11.3.1Nya bestämmelser om kommunalförbund I avsnitt 2.3.3 lämnas en närmare redogörelse för de nuvarande reglerna om kommunalförbund. Det är angeläget att reglerna för finansiell samverkan är sådana att de lämpar sig för samverkan mellan ett relativt stort antal deltagare och där medlemskadern förändrar sig över tiden. Det innebär bl.a. att det bör finnas tillgång till ett enkelt förfarande för att ansluta nya medlemmar. gällde föga ändamålsenliga regler i detta avseende för kommunalförbunden. lag om kommunalförbund stadgades uttryckligen att vad som gällde för bildande av kommunalförbund skulle äga motsvarande tillämpning i fråga om ny medlems inträde (22 §). kommunalförbundslag stadgade i 1 kap. 7 § att förbundsordningen skulle antas av medlemmarna. I förarbetena uttalades därvid att det var självklart att även ändringar i förbundsordningen skulle antas av medlemmarna (prop. 1984/85:216 s. 31). gäller följande för inträde. Kommunallagen innehåller inte några regler för hur ytterligare medlemskommuner kan anslutas till ett redan existerande kommunalförbund. I 3 kap. 28 § KL stadgas dock att förbundets medlemmar skall anges i förbundsordningen. Enligt 3 kap. 27 § KL fastställs förbundsordningen av förbundsmedlemmarnas fullmäktige. Däremot innehåller kommunallagen inte någon bestämmelse om hur förbundsordningen skall ändras, t.ex. för att ange nytillkomna medlemmar. I förarbetena uttalas dock att ändringar bör få göras på det sätt och som medlemmarna kommer överens om. Det anges vidare att frågan inte behöver lösas i förbundsordningen samt att ändringar skall ske på samma sätt som då ett förbund bildas, om man inte har kommit överens om annat (prop. 1996/97:105 s. 65). Av det nu sagda framgår att kommunallagen numera ger förbundsmedlemmarna frihet att själva reglera hur förbundsordningen skall ändras. De kan därmed själva bestämma ändamålsenliga regler för hur nya medlemskommuner kan anslutas till ett finansiell samverkan. Det är nödvändigt att finansiell samverkan mellan kommuner och landsting bedrivs under stabila former. Kreditgivare och andra intressenter måste kunna förlita sig på att samverkansorganet är beständigt över tiden även om förändringar sker i medlemskretsen. är om kommunallagens nuvarande reglering av utträde, likvidation och upplösning beträffande kommunalförbund är lämplig för samverkan på det finansiella området. gällde relativt komplicerade regler för en medlems utträde ur ett kommunalförbund. För förbund som var bildade för obestämd tid gällde dessutom att de skulle träda i likvidation efter uppsägningen, om inte medlemmarna avtalade om annat. kommunalförbundslag fanns särskilda regler om förfarandet vid likvidation och upplösning. gäller nya regler också för utträde. I 3 kap. 26 § KL stadgas att varje medlem har en ovillkorlig rätt att lämna förbundet samt att uppsägningstiden skall vara , om inte anges i förbundsordningen. Därjämte följer av 3 kap. 28 § KL att medlemmarna i förbundsordningen skall ange förfarandet vid en medlems utträde samt förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning. Det har således överlåtits åt förbundsmedlemmarna att själva bestämma vad som skall gälla i dessa avseenden. Det är därmed möjligt att utforma regelverket så att det i denna del lämpar sig för finansiell samverkan. gäller nya regler även för kommunal- förbundens organisation. I förarbetena uttalade regeringen att den tidigare ordningen ibland uppfattades som onödigt komplicerad och inte särskilt väl anpassad till dagens behov (prop. 1996/97:105 s. 70). Avsikten med de genomförda ändringarna var att ge förbundsmedlemmarna en så stor frihet som möjligt att välja hur förbundet skall organiseras. Lagregleringen innebär härvidlag endast att det måste finnas en beslutande församling, vilken skall tillsätta en styrelse och de övriga organ som behövs för att fullgöra kommunalförbundets uppgifter (3 kap. 25 § KL). Kommunallagen ger således förbundsmedlemmarna en betydande frihet att själva utforma organisationen i ett kommunalförbund. Därmed bör organisationen kunna ges en sådan struktur att den lämpar sig för samverkan även på det finansiella området. Ingenting hindrar att organisationen utformas så att den i allt väsentligt överensstämmer med vad som gäller i exempelvis ett aktiebolag. Av 3 kap. 28 § KL följer att organens befogenheter och inbördes förhållanden skall bestämmas av förbundsmedlemmarna i förbundsordningen. Som framhålls i avsnitt 10.3 bör det vara ett intresse för kommuner och landsting att samverkan på det finansiella området konstrueras så att de får möjlighet att behålla sin rätt till självbestämmande i sin ekonomiska förvaltning. De enskilda förbundsmedlemmarnas finansiella verksamhet måste även vid samverkan kunna styras av beslut som fattas av kommunens respektive egna organ. Fråga är om denna utgångspunkt kan tillgodoses om samverkan bedrivs i kommunalförbund. är en självständig offentligrättslig juridisk person som anses ha exklusiv kompetens att sköta de uppgifter som förbundsmedlemmarna har överlämnat till förbundet. Denna uppfattning innebär att förbundsmedlemmarna var för sig inte längre har befogenhet att sysselsätta sig med de uppgifter som har anförtrotts åt förbundet. Att så är fallet framgår inte direkt i lag och det finns därför skäl att redovisa hur denna uppfattning har växt fram. Enligt lag om kommunalförbund var det mö jligt att anförtro både frivilliga och obligatoriska uppgifter åt ett kommunalförbund, såvida inte den obligatoriska uppgiften enligt lag skulle ha ndhas av ett visst kommunalt organ. Därvid gällde att bildandet av ett kommunalförbund inte medförde att kommunala förpliktelser eller befogenheter fördes över från den enskilda medlemskommunen till förbundet. Bildandet av ett kommunalförbund var endast ett sätt för kommunerna att fullgöra sina uppgifter (prop. 1919 nr 310 s. 119 f.). I och med införandet av lag om kommunalförbund ändrades principen att medlemskap i ett kommunalförbund inte rubbade medlemmarnas författningsenliga förpliktelser mot det allmänna och mot enskilda. Denna princip hade tidigare inneburit t.ex. att de kommuner som bildade ombesörja brandförsvaret fortfarande enligt brandlagstiftningen ansågs skyldiga att hålla sig med egen brandstyrka. För att stärka förbundens ställning infördes den ordningen att medlemskommunernas rättigheter och skyldigheter fördes över till kommunalförbundet när det var fråga om obligatoriska kommunala förvaltningsuppgifter (prop. 1957 nr 150 s. 99 f.). Detta åstadkoms genom en särskild bestämmelse (2 §), vilken stadgade att den specialreglering som fanns för en uppgift automatiskt blev gällande för förbundet i stället för de samverkande kommunerna eller landstingen. Därmed blev det möjligt för kommuner och landsting att fullgöra samtliga obligatoriska uppgifter genom att överlåta uppgiften t ill ett kommunalförbund. Bestämmelsen i 2 § kommunalförbundslag motsvaras av 3 kap. 22 § KL. I förarbetena till kommunalförbundslag lämnades en redogörelse för tidigare gällande rätt. Därvid uttalades bl.a. att kommunalförbundet har karakteriserats som ett slags specialkommun, vilket har sin grund i bl.a. det förhållandet att den specialreglering som kan finnas för en uppgift automatiskt blir gällande beträffande förbundet i stället för vederbörande kommuner eller landsting. Ur detta förhållande drogs slutsatsen att förbundsmedlemmarna var för sig inte längre har befogenhet att sysselsätta sig med en uppgift som har anförtrotts åt kommunalförbundet (prop. 1984/85:216 s. 60). Frågan om kompetensfördelningen mellan kommunalförbundet och dess medlemmar behandlades inte i förarbetena till de ändringar i kommunallagen som trädde i kraft . Det är i sammanhanget ändå värt att notera att ändringarna bl.a. innebar att förbundsmedlemmarna fick ökad frihet att bestämma kommunal- förbundets ändamål. Regeringen framhöll därvid den frihet som kommunerna har att organisera sin verksamhet. Enligt regeringen bör kommunerna därför få lämna över till kommunalförbund att sköta hela verksamheter eller verksamhetsgrenar. Ändringarna innebar vidare att det blev möjligt med samverkan för uppgifter som inte i alla delar är gemensamma för förbundsmedlemmarna. Regeringen framhöll att det enda krav som bör ställas på den verksamhet man vill samverka om i kommunalförbund är att uppgiften faller inom den överlämnande kommunens eller det överlämnande kompetens (prop. 1996/97:105 s. 67 f.). I sammanhanget bör noteras att ordalydelsen i 3 kap. 20 § KL, enligt vilken kommuner och landsting får vården av sina angelägenheter till kommunalförbund, infördes som en nyhet utan några kommentarer av intresse i förevarande sammanhang. Lydelserna i de tidigare kommunalförbundslagarna var att kommuner och landsting fick sluta sig samman till kommunala angelägenheter eller liktydiga formuleringar. Det kan dessutom noteras att samma uttryck används i 20 § som i 3 kap. 16 § KL, enligt vilken kommuner och landsting får lämna över vården av vissa kommunala angelägenhet till bl.a. företag och enskilda. Enligt utredningens uppfattning följer av det ovan sagda att det inte är helt klarlagt om det är möjligt för kommuner och landsting att bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund utan att de var och en förlorar möjligheten att själva besluta om sin ekonomiska förvaltning. Som rättstillämpningen har utvecklats finns det tecken som tyder på att de tappar kompetens. De kommuner och landsting som ändå väljer att bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund måste i förbundsordningen klart ange kompetensfördelningen mellan sig och förbundet. 11.3.2Kommunallagens regler om laglighetsprövning Av det sagda följer att flera av de invändningar som tidigare fanns mot att bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund har undanröjts genom de lagändringar som trädde i kraft . Fråga är om kommunallagen innehåller några andra bestämmelser som hindrar att finansiell samverkan sker i kommunalförbund. Av särskilt intresse är därvid reglerna om laglighetsprövning. Med laglighetsprövning avses den prövning av kommunala beslut som görs av domstol efter överklagande. Prövningen avser endast lagligheten i det överklagade beslutet, inte dess lämplighet. Reglerna finns i 10 kap. KL och omfattar bl.a. beslut som fattas i kommunalförbund. De beslut som kan överklagas är samtliga beslut som har fattats av den beslutande församlingen samt beslut som har fattats av förbundsstyrelsen eller av en annan nämnd eller partsammansatt organ, om beslutet inte är av rent förberedande eller rent verkställande art. Dessutom får överklagande ske av sådana beslut som revisorerna fattar om sin förvaltning. Prövningen får påkallas av varje medlem av de kommuner eller landsting som ingår i förbundet samt av förbundsmedlemmarna. I 10 kap. 8 § KL anges under vilka förutsättningar som ett överklagat beslut skall upphävas. Så skall ske om beslutet inte har t illkommit i laga ordning. Med detta uttryck avses procedurfel i samband med beslutets tillkomst, som exempelvis att ärendet inte varit föremål för erforderlig beredning. Vidare skall det överklagade beslutet upphävas om det hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller . Ytterligare grunder för att upphäva ett överklagat beslut är att det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller att beslutet strider mot lag eller annan författning. Enligt utredningens mening utgör kommunallagens regler om laglighetsprövning ett avgörande hinder mot att bedriva en effektiv finansiell samverkan i kommunalförbund. För att samverkan skall kunna bedrivas effektivt fordras bl.a. att verksamheten har en ändamålsenlig ledning. Beslut måste kunna fattas och verkställas snabbt och kreditgivare och andra motparter måste kunna utgå från att fattade beslut inte upphävs. Kraven i dessa hänseenden är högre vid finansiell verksamhet än vid sådan verksamhet som traditionellt bedrivs av kommunalförbund. Det är vid finansiell verksamhet knappast tillrådligt med en ordning som innebär att exempelvis styrelsens placerings- eller upplåningsbeslut kan överklagas t ill domstol. En förutsättning för att samverkan skall kunna bedrivas effektivt i kommunalförbund är därför att reglerna om laglighetsprövning kan modifieras. Fråga är emellertid om det i kommunallagen lämpligen bör införas särskilda regler som gäller endast samverkan. Kommuner och landsting är offentligrättsliga subjekt, vilka har anförtrotts viktiga offentliga förvaltningsuppgifter. Härav följer att deras verksamhet måste underkastas en viss kontroll från såväl statens som medborgarnas sida. Denna kontroll sker bl.a. genom den laglighetsprövning som äger rum i domstol efter överklagande av beslut som har fattats i kommuner och landsting. Kommunallagens regler om laglighetsprövning innebär att även beslut som har fattats i kommunalförbund kan bli föremål för sådan prövning. Samverkan i kommunalförbund ger möjlighet för kommuner och landsting att lämna över vården av en eller flera av sina angelägenheter till förbundet och det vore därför inte rimligt om möjligheterna att få till stånd en laglighetsprövning minskade till följd av ett sådant överlämnande. Den verksamhet som skulle bedrivas av samverkan är av en annan karaktär än de uppgifter som hitt ills utförts av kommunalförbund. Ett gemensamt drag hos i stort sett alla befintliga kommunalförbund är att de bedriver olika slags serviceverksamhet med direkt inriktning mot kommunmedlemmarna. Verksamheten i ett samverkan skulle däremot utgöra ett slags interkommunal ekonomisk stödfunktion för övrig verksamhet i de samverkande kommunerna och landstingen. Till detta kommer, som har framhållits, det förhållandet att finansiell samverkan inte bör innebära att de samverkande kommunerna eller landstingen förlorar någon rätt till självbestämmande över sin ekonomiska förvaltning. Denna skall även vid samverkan styras av beslut som fattas av kommunens egna organ. Vad som har sagts innebär att behovet av laglighetsprövning vid finansiell samverkan inte vilar på samma principiella grund som när det är fråga om traditionell verksamhet i ett kommunalförbund. Denna omständighet utgör skäl mot att i kommunallagen införa särskilda regler för laglighetsprövning av beslut som har fattats i samverkan. Därtill skall läggas att den samverkan det nu är fråga om kommer att utgöra en begränsad del av all den verksamhet som omfattas av kommunallagens bestämmelser. Det är därför knappast motiverat att tynga kommunallagens kapitel om laglighetsprövning med särregler för enbart denna verksamhet. Enligt utredningens mening finns det ingenting i kommunallagen som utgör ett absolut hinder mot att kommuner och landsting bedriver finansiell samverkan i kommunalförbund. Därvid finns anledning att särskilt framhålla förbundsmedlemmarnas ökade möjligheter att efter lagändringarna själva fastställa formerna för samverkan och dess ändamål. Även med beaktande av dessa lagändringar är det emellertid förenat med svårigheter att effektivt bedriva finansiell samverkan enligt kommunallagens nuvarande regler om kommunalförbund. Svårigheterna uppkommer främst till följd av bestämmelserna om laglighetsprövning. Det ovan sagda utgör, mot bakgrund av vad som anförs i direktiven, skäl för att föreslå en särskild offentligrättslig form för finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. 12Samverkan i kommunala finansförbund föreslås bli en offentligrättslig form för finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. Förbundet blir en självständig juridisk person med egen rättshandlingsförmåga. I föregående kapitel analyserar utredningen möjligheterna att bedriva finansiell samverkan i kommunalförbund enligt kommunallagens nuvarande regler. Slutsatsen blev bl.a. att reglerna om laglighets- prövning utgör ett avgörande hinder mot att effektivt bedriva sådan samverkan. Även möjligheten att bedriva finansiell samverkan i gemensam nämnd berörs i föregående kapitel. Mot bakgrund av direktiven konstateras att utredningen bör föreslå en särskild offentligrättslig form för finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. Denna skall i det följande benämnas I detta kapitel skall utredningen överväga hur lagstiftningen för kommunala finansförbund bör utformas. Det finns redan nu skäl att framhålla att denna i långa stycken kan bygga på samma grund som lagstiftningen för kommunalförbund. skall således vara en offentligrättslig form för samverkan. Medlemskap skall vara förbehållet kommuner och landsting och finansförbundet skall vara en självständig juridisk person med egen rättshandlingsförmåga. Samverkan skall bygga på frivillighet och lagstiftningen bör ha som utgångspunkt att så långt det är möjligt överlåta åt de samverkande parterna att själva reglera sin samverkan. är således en offentligrättslig form för samverkan mellan kommuner och landsting. Det innebär att åtskilliga av kommunallagens bestämmelser skall äga tillämpning på förbunden. När det gäller förbundens interna ekonomiska förvaltning skall bestämmelserna i kommunallagens åttonde kapitel gälla i tillämpliga delar för den ekonomiska förvaltningen, medelsförvaltningen, budgetens innehåll, budgetprocessen, utgiftsbeslut samt förbud mot pantsättning. 12.2Samverkan på frivillig grund Samverkan i kommunala finansförbund skall bygga på frivillighet. Samverkan i kommunala finansförbund skall bygga på frivillighet. Det innebär bl.a. att kommuner och landsting skall ha möjlighet att fritt bilda sådana förbund. Lagstiftningen skall därför vara generell i den meningen att möjligheten att bilda finansförbund inte är begränsad till ett visst antal förbund. Principen om frivillighet innebär vidare att det aldrig skall vara obligatoriskt för någon kommun eller något landsting att vara medlem i ett kommunalt finansförbund. Varje fullmäktigeförsamling skall självständigt besluta om huruvida kommunen eller skall ansöka om inträde. Lagstiftningen bör å andra sidan inte innebära att kommuner och landsting har en ovillkorlig rätt att ansluta sig till de förbund som har bildats. Varje finansförbund skall kunna ställa upp villkor för inträde och medverkan i förbundet.