sou · GMB3146 · 1999-01-01 00:00:00 — Förklaringen till att innehåller dessa element är att det primärt inte är frågan om något statsbygge utan ett mellanstatligt samarbete, genom vilket medlemsstaterna, i och för sig, har lämnat ifrån sig delar av det beslutsfattande som normalt sker nationellt. 3.2.1 Reglering av lobbying gentemot ministerrådet Orsaker till att ministerrådet ej har behandlat frågan angående reglering av lobbying kan vara att utövarna av lobbying på gemen- skapsnivå vet att det är större chans att vinna gehör för sina åsikter, vid utformandet av t.ex. ett lagförslag, hos kommissionen, och lägger därför mer av sina resurser i en tidigare del av besluts- proceduren. Som nämnts i kapitlet Lagstiftningsproceduren har kommissionens betydelse som lagstiftare ökat . Ytterligare en orsak kan vara att en stor del av lobbyingen gent- emot rådet sker i rådsmedlemmens hemland och att det kan vara problematiskt att urskilja vad som är, och vad som inte är, natio- nell lobbying, eller motsvarande, när rådsmedlemmen är minister i sin nationella regering eller när han är medlem av EU:s minister- råd. Detta betyder inte på något sätt att det är ointressant att utöva lobbying gentemot ministerrådet. Tvärtom anses det vara av stor vikt eftersom rådet är den institution som slutligt kan anta nya regler men också blockera desamma.96 Dessutom är det viktigt att i detta sammanhang erinra om att en rådsmedlem företräder sitt hemlands regering [] med befogenhet att fatta bindande beslut dagsläget beräknas Amsterdamfördraget ha ratificerats av samtliga stater tidigast . 96 , Lobbying the EU: the search for ground rules, European trends, 3rd quarter 1994. RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU för denna medlemsstats regering.97 vilket innebär att rådet inte alls är en lika EU-trogen institution som kommissionen. Lobbying gentemot en medlem av rådet sker antingen genom att kontakta rådsmedlemmen själv eller dennes departement i hemlandet eller rådsmedlemmens representanter i . Till sin hjälp har rådet COREPER som förbereder ministerrådsmötena och samordnar informationsflödet mellan rådet och de nationella regerings- departementen.98 Det är gentemot COREPER och dess under- ordnade arbetsgrupper som lobbying bedrivs på gemenskapsnivå. Lobbying gentemot denna kommitté och arbetsgrupperna är dock inte heller reglerad. 3.2.2 Reglering av lobbying gentemot Domstolen Domstolen deltar inte i lagstiftningsprocessen och saknar därmed möjlighet att påverka denna det normalt sett är möj- ligt för lobbyingorganisationer att påverka. Det har visat sig att domstolen blir intressant för lobbyingorganisationen först när rättsakten är antagen/beslutet fattat, under förutsättning att frågan som ska avgöras av domstolen är av betydelse för Gemenskapens fortsatta agerande eller av betydelse för verkningarna av gemen- skaphetsrätten.99 Lobbying gentemot domstolen i andra avgöran- den är mer sällsynt. För att lobbying ska utövas mot domstolen krävs det alltså att domen har stort principiellt och/eller ekono- miskt värde. Viktigt att påminna om i detta sammanhang är att domstolen ska agera opartiskt och att domarna har avlagt ed som innebär att de ska utöva sitt ämbete opartiskt och samvetsgrant.100 Att lyssna till en parts påtryckningar utanför rättssalen skulle därför te sig något oegentligt. Gemensamt för domstolen och rådet är att det inte finns några utarbetade regler för hur lobbying ska ske. Följdaktligen är det branschens egna regler som gäller. 146, Romf. 98Höög, s. 28. 99Bern, s. 74. 2, Domstolens stadga. egna regler och kommissionen har också behandlat frågan. Det är dessa två institutioner som framställningen kommer att handla om . 3.2.3 Reglering av lobbying gentemot I och med parlamentets ökande inflytande över beslutsprocessen ökade lobbyingverksamheten gentemot parlamentet.101 Parla- mentsledamöterna befann sig i en ovan situation och eftersom det inte fanns några regler om hur de skulle förhålla sig till denna handlade vissa ledamöter på ett sätt som irriterade vissa kolleger. Bl.a. lades det fram förslag till parlamentet av parlamentsledamöter där beslutsunderlaget fortfarande bar multinationella företags logotyper. En parlamentsledamot sades vara avlönad av tobaks- industrin, det förekom att företag gav parlamentsledamöter gåvor till tack för att de röstat till företagets favör i vissa frågor. Det kan sägas att det rådde ett mindre kaos till följd av den nyuppkomna oreglerade situationen.102 Frågan om reglering kom upp i form av en fråga, ställd av holländaren till följd av ett flertal miss- förhållanden. Några konkreta försök att komma till rätta med missförhållandena gjordes dock inte förrän då Ut- skottet för arbetsordningen, valprövning och ledamöternas immunitet (CRP)103 gav belgaren uppdraget att ut- arbeta ett förslag angående upprättande av en code of conduct och ett register över vid parlamentet ackrediterade lobbyister.104 Galle presenterade sin rapport och den innehöll bl.a. följande fyra förslag: 101Se kapitel 4, Lagstiftningsproceduren. 102Greenwood, s. 81. 103Committee on the Rules of Procedure and the Verification of Credentials and Immunities. I sammanhang där svenska språket används förkortas normalt utskottets namn till C18. 104Greenwood, s. 81-82. (PE 200.405 fin, 1992, s. 1) RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU [] a code of conduct with minimalist standards aimed at preventing abuse (such as prohibiting selling on documents, and use of institutional premises); the of no-go areas in the Parliaments including Members offices and library facilities; examination of the role of lobbying with intergroups; and, taking an idea from the , the registration of lobbyists on an annual basis, spelling out the rights and obligations of those on the register, and specifying penalties for failure to comply.105 Det enda av dessa förslag som mötte någon större kritik, förutom den allmänna kritiken om att en reglering skulle minska med- borgarnas möjlighet till kontakt med parlamentet, var förslaget om upprättandet av ett register. Galles förslag om att Europaparla- mentets byrå skulle ha hand om registret mötte kritik i den delen att denna byrå dels skulle besluta om ansökningar om publicering i registret, dels besluta under vilka förutsättningar en registrerad lobbyist kunde strykas ur detsamma.106 Förutom de nämnda fyra förslagen innehöll rapporten ett för- slag om att parlamentarikerna skulle uppge sina, och sina assistenters, ekonomiska intressen i ett separat register.107 Syftet med förslagen i rapporten var dock inte att reglera intresse- gruppernas försök att påverka utan snarare att komma till rätta med de rådande missförhållandena.108 Ett av dessa, som uppmärksammade i sin rapport, var ojämlikheten mellan de kommersiella och de övriga intressegruppernas tillgäng- lighet till parlamentet.109 Genom att upprätta vissa allmängiltiga spelregler (de ovan nämnda) skulle alltså öppenheten110 och tillgängligheten främjas, inte bara för de kommersiella grupperna utan kanske framförallt för de övriga. 105Greenwood, s. 82. 106McLaughlin & Greenwood, s. 145. 107Greenwood, s. 82 108McLaughlin & Greenwood, s. 144. 109McLaughlin & Greenwood, s. 144. 110Öppenhet är min översättning av engelskans transparency. har jag tagit upp svårigheten i att finna en bra defini- tion av vad en lobbyist är.111 Galles definition lyder: anybody who acts on the instructions of a third party and sets out to defend the interests of that third party to the EP and other Community institutions112 Det var just svårigheterna med att finna en heltäckande definition av begreppet lobbyist som var det huvudsakliga skälet till att förslag aldrig lades fram för omröstning i parla- mentet.113 Ytterligare skäl för detta var motstånd från Kvestors- kollegiet114, att kommissionen arbetade med samma fråga men ville att branschen själva skulle sätta upp regler samt det förestående valet till Europaparlamentet.115 Efter valet beslutade CRP, på uppdrag av parlamentets ordförande, att upprätta ett betänkande angående lobbying i . Parlamentsledamoten utsågs till föredragande. Vis av erfarenheten Galle hade gjort gällande försöken att definiera begreppet lobbyist definie- rade inte detta begrepp. Förutom att undvika att definitions- problematiken ville även hålla sitt förslag till reglering av lobbying gentemot parlamentet så okomplicerat som möjligt pga att han höll det för mer troligt att få igenom ett sådant förslag till reglering än ett mer komplext som skulle ge upphov till långa och svåra diskussioner i parlamentet. Dessutom ansåg han att när 111Se avsnittet 6.1.1, Reglering av lobbying i . 112Greenwood, s. 83. (PE 200.405 fin, 1992, s. 4) 113Greenwood, s. 82. 114Kvestorskollegiet är den avdelning inom som an- svarar för administrativa och ekonomiska frågor, t.ex. utbetalning av ledamöternas löner. Riktlinjerna för kvestorskollegiets arbetsuppgifter fastställs av parlamentets ordförandes presidium. Närmast är kvestors- kollegiet att likna vid men med något färre uppgifter. 115Greenwood, s. 82. RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU väl en reglering införts skulle det vara relativt enkelt att senare ändra den till att bli mer detaljerad.116 Dessvärre skulle det visa sig vara mer komplicerat att behandla frågan än vad hoppats på. Det berodde på att det var en annan rapport under beredning som behandlade ett när- liggande problem. Den sk Nordmannrapporten skulle behandla parlamentsledamöternas olika ekonomiska intressen. När man i CRP diskuterade Fords utredning av en eventuell reglering av lobbying, ställdes det, inom kommittén, krav på att även parla- mentsledamöternas ekonomiska intressen i samband med lobbying skulle utredas, och framförallt om det var möjligt att reglera hur en parlamentsledamot skulle förhålla sig till påverkansförsök.117 fick alltså uppdrag att utreda även denna sida av lobbyingproble- matiken och detta ledde till att han tvingades att fördjupa sig i olika detaljer. T.ex. frågan angående gåvors storlek och om de skulle registreras och i så fall till vilket värde de skulle tas upp.118 Beträffande denna fråga kan nämnas att det i båda rapporterna stipulerades att om en gåva översteg ett värde motsvarande 1000 ECU så skulle parlamentsledamoten och lobbyisten var för sig registrera gåvan, så att det senare skulle kunna kontrolleras att de uppgett att en gåva verkligen överlämnats och att de tagit upp den till samma värde.119 Genom detta system kan eventuella samband mellan gåvor och ledamotens röstbeteende i vissa frågor spåras. Eftersom Ford- och Nordmannrapporterna kom att ses som ett paket röstades det om dem i parlamentet. Omröstningen skedde , efter en intensiv debatt, och utfallet blev att de båda rapporterna avvisades och sändes tillbaka till CRP för om- arbetning. Anledningen till detta resultat var att det rådde stor oenighet bland parlamentsledamöterna gällande frågorna angående gåvor och parlamentarikernas tillgångar. Medlemmar i valde därför att blockera beslutet.120 De Gröna riktade skarp kritik mot 116Greenwood, s. 93. 117Greenwood, s. 94. 118Greenwood, s. 95. 119Greenwood, s. 95. 120Greenwood, s. 95. förslaget att det endast var gåvor motsvarande ett värde av 1 000 ECU som skulle registreras. sa att förslaget kunde uppfattas som en begäran av gåvor till ett värde motsvarande 999 ECU. gick ännu längre och sa att förslaget innebar ett reellt accepterande av tagande av mutor. Det var De Grönas motion om att skicka tillbaka betänkandena till CRP för omarbet- ning som antogs.121 Nordmann och gav inte upp utan fortsatte att utarbeta sina förslag och dåvarande parlamentsordföranden uppmanade partigruppsordförandena att sätta samman en arbets- grupp som skulle komma med nya idéer. Hänsch gav även CRP uppdraget att i detalj studera alla frågor rörande lobbygrupper samt ordningsregler för lobbyister.122 rådde det fortfarande meningsskiljaktigheter inom parlamentet angående Nordmanns och Fords förslag. Från konservativt håll riktades det kritik mot förslaget att det skulle vara nödvändigt att uppge vilka tillgångar en parlamentariker innehade samt vilka gåvor som mottogs av lobbyister och från vänster riktades kritik mot att förslagen inte var nog långtgående De båda rapporterna antogs av CRP och skedde omröstningen i parlamentet och de reviderade rapporterna godkändes, vilket bl.a. innebar att en reglering av lobbying infördes.123 Fords förslag, som godkändes, innebar att ett system infördes där alla personer som så önskade skulle få tillträde till parlamentet under vissa förutsättningar. I arbetsordning, kapitel 1, art. 9.2 anges det att: Kvestorerna skall ansvara för utfärdandet av personliga passerkort med en giltighet på högst till personer som regelbundet vill ha tillträde till parlamentets lokaler för att förse ledamöter med information inom ramen för deras parlamentariska mandat i eget eller tredje parts intresse. I utbyte skall dessa personer: 121Greenfacts, January 1996. 122PE 219.668/slutlig, s. 3. 123Greenwood, s. 95-96. RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU –respektera de ordningsregler som anges i bilagan till arbetsordningen, –skriva in sig i ett register som förs av kvestorerna. Detta register skall på begäran finnas tillgängligt för allmänheten på alla parlamentets arbetsplatser och, i den form som kvestorerna fastställer, på informationskontoren i medlemsstaterna. En precisering av genomförandebestämmelserna till denna punkt publiceras som bilaga till arbetsordningen. I bilagan124 (som det talas om i sista stycket) tas i artikel 1 regler angående passerkorten upp. Korten ska innehålla uppgifter om innehavarens namn, dennes fotografi och vem som är innehavarens uppdragsgivare. Korten ska alltid bäras synligt inom parlamentets lokaler och om så inte sker kan kortet dras in och ska endast för- nyas om innehavaren uppfyller kraven i artikel 9.2 i arbetsord- ningen. Vidare ger inte korten rätt att närvara vid parlamentets eller dess organs sammanträden som inte förklarats öppna för all- mänheten. Artikel 2 i bilagan innehåller bestämmelser om parla- mentsledamöternas assistenter. Vid CRP:s utskottssammanträde beslutade utskottet att utarbeta ett betänkande med anledning av de nya reglerna. senare utsågs återigen till föredragande. Tanken var bl.a. att han skulle studera hur man kunde gå vidare med regleringen av lobbying gentemot parla- mentet. Fords betänkande behandlades vid ett antal utskotts- sammanträden med CRP för att slutligen antas av utskottet . Betänkandet ingavs till parlamentet tre dagar senare.125 Fords rapport innehöll förslag till fördjupade regler angående lobbyisters förehavanden i parlamentet. Betänkandet antogs av . Detta ledde till att det fördes in en ny artikel (3) i bilaga IX till parlamentets arbetsordning. 124Bilaga IX till arbetsordning, Genom- förandebestämmelser till artikel 9.2 – Lobbygrupper vid Europa- parlamentet.. 125PE 219.668/slutlig, s. 3. bilagan stipuleras det att personerna som regelbundet vill ha tillträde till parlamentets lokaler för att förse ledamöter med information, dvs. de personer som nämns i artikel 9.2 i arbetsordningen, ska rätta sig efter bestämmelserna i artikel 9 och bilaga IX i arbetsordningen126. Vidare ska de [] uppge vems eller vilkas intressen de företräder till leda- möter, deras personal eller tjänstemän vid parlamentet.127. De ska inte försöka få tag på information på ett oärligt sätt128 eller sprida dokument som erhållits från parlamentet till tredje part i vinst- syfte.129 I sina förbindelser med utomstående parter får de inte uppge att de har någon formell anknytning till parlamentet.130 De ska rätta sig efter bestämmelserna i bilaga I, artikel 2, andra stycket131 där det stipuleras att ledamöterna personligen ska lämna detaljerade uppgifter om yrkesmässig verksamhet och alla övriga uppdrag som de får ersättning för samt lämna upplysningar om finansiellt stöd, stöd i form av personal eller utrustning som erhålls utöver de resurser som tillhandahålls av parlamentet och som er- bjuds ledamoten inom ramen för dennes politiska aktivitet av en tredje part. Givarens identitet ska anges. Dessutom ska dessa upplysningar vara offentliga. Vidare ska personerna själva förvissa sig om att all hjälp de erbjuds inom ramen för bestämmelserna antecknas i registret.132 Vid anställandet av före detta tjänstemän vid institutionerna ska personerna som önskar förse ledamöterna med information, rätta sig efter bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna.133 De ska, för att undvika eventuella intressekonflikter, på förhand inhämta berörda ledamöters tillstånd gällande kontraktsmässiga förbindelser med, eller anställning av, en ledamotsassistent samt förvissa sig om att 126Bilaga IX, art. 3a. 127Bilaga IX, art. 3b. 128Bilaga IX, art. 3c. 129Bilaga IX, art. 3e. 130Bilaga IX, art. 3d. 131Bilaga IX, art. 3f. 132Bilaga IX, art. . 133Bilaga IX, art. 3h. RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU detta förhållande antecknas i registret.134 Dessutom ska de rätta sig efter alla bestämmelser som parlamentet fastställer om före detta ledamöters rättigheter och skyldigheter.135 För att deras passerkort ska förnyas måste de registrerade personerna lämna in en rapport innehållande en beskrivning av vad de gjort för att påverka beslutsfattandet i parlamentet.136 Om en registrerad person bryter mot ordningsreglerna kan det innebära att passer- kortet dras in för denne samt eventuellt för den firma personen representerar.137 Passerkortet underlättar arbetet för lobbyister som måste besöka parlamentets byggnader, eller åtminstone vissa delar av dessa, ofta. Dessutom har innehavarna av passerkorten tillgång till en speciell informationsdisk där de kan få ut olika dokument. Den som önskar få ett passerkort måste betala en administrationsavgift.138 var själv nöjd med förslaget till reglering av lobbying gentemot och uttalade, efter att CRP godkänt förslaget , dvs. redan innan parlamentet antagit be- tänkandet: What we have done is to go from an essentially unregulated situation to one which is as strong, if not stronger, as those applied in national parliaments such as the Slutligen kan tilläggas att i samband med omröstningen lade GUE/NGL-gruppen140 fram ett ändringsförslag med innebörden att lobbyisterna skulle tvingas att anmäla alla gåvor och förmåner som de ger till ledamöterna eller deras assistenter. För- slaget tar även sikte på de gåvor och förmåner som understiger ett 134Bilaga IX, art. 3j. 135Bilaga IX, art. 3i. 136Bilaga IX, art. 3k. 137Bilaga IX, art. 3, st. 2. 138Greenwood, s. 93. 139Watson, , New code to set rules for activities of lobbyists, European Voice, 26/3-2/4- 1997. 140Confederal Group of the United European left/Nordic green left, (Gruppen den europeiska enade vänstern/Nordisk Grön Vänster). värde motsvarande 1 000 ECU och det gäller vare sig de är kon- tanta eller in natura. Detta förslag godkändes dock inte.141 3.2.4 Reglering av lobbying gentemot kommissionen Kommissionen följde med nyfikenhet debatten runt Galles förslag att reglera lobbying gentemot . Kommissionens sekretariat såg med skepsis på en reglering av lobbying gentemot kommissionen, då en sådan skulle kunna hindra det fria informa- tionsflöde som kommissionen är beroende av. Framförallt var kommissionen emot idén med speciella passerkort för att komma in i de offentliga byggnaderna. Motiveringen till detta var att det skulle kunna gynna vissa intressen på bekostnad av andra.142 Det går inte att diskutera reglering av lobbying gentemot kom- missionen utan att diskutera begreppet transparency som i detta sammanhang närmast är att översätta med öppenhet. Problemet att reglera lobbying utan att minska öppenheten har sysselsatt kommissionen . publicerades den s.k. Sutherlandrapporten. Avsikten med denna rapport, författad av kommissionären , var främst att behandla frågan om den interna marknaden . Sutherland tog även upp frågan om kommissionens procedurer rörande konsultationer, dvs. kommissionens förhållande till utomstående grupper vid ut- arbetandet av förslag till lagstiftning. Sutherland beskrev att han funnit: []intermittent flows of useful information, inadequate prior consultation and the absence of information at each state of the Communitys legislative process. Ett flertal organisationer hade klagat över att det ofta var svårt att förstå de olika målsättningar kommissionen utarbetade p.g.a. att de var oklara. Sutherland menade att detta kunde undergräva för- troendet för kommissionen och att förståelsen för nödvändigheten 141EP-veckan Maj I, 20/5 1997, (PE 254.289), s. 15. 142Greenwood, s. 83-84. RÄTTSLIG REGLERING AV LOBBYING INOM EU av gemenskapslagstiftning helt kunde gå förlorad. Därför föreslog han: and effective consultation on Commission proposals is essential. The Commission needs to introduce a better procedure for making people aware, at the earliest possible state, of its intention to propose legislation.143 Inom kommissionen fattades beslutet att göra något åt situationen och offentliggjordes två stycken meddelanden an- gående lobbying och öppenhet vilka publicerades i . Det första hade titeln and structured dialogue between the Commission and special interest groups144 och det andra hade titeln transparency in the work of the Commission145. I det sistnämnda behandlades frågan om hur öppenheten skulle kunna främjas och syftet var att initiera en dis- kussion angående detta. Ett antal punkter presenterades vilka ut- gjorde förslag till åtgärder. Bl.a. skulle kommissionens dokument med större skyndsamhet göras tillgängliga för allmänheten, dvs. alla dokument som inte skulle hemligstämplas. Av större intresse för denna framställning är det förstnämnda meddelandet. Redan i introduktionen till An open and structured dialogue between the Commission and special interest groups klargörs kommissionens syn på dess förhållande till intresse- organisationer: The Commission has always been an institution open to outside input. The Commission believes this process to be fundamental to the development of its policies. This dialogue has proved valuable to both the Commission and interested outside parties. Commission officials acknowledge the need for such outside input and welcome it.146 143Sutherlandrapporten, s. 30. 144OJ, 93/C 63/02. 145OJ, 93/C 63/03. 146OJ, C63, 1993, s. 2. Vidare talas det om behovet att klart definiera Gemenskapens rela- tioner med intressegrupper och att det därför borde förberedas någon sorts code of conduct, men det påpekas att en sådan inte på något sätt skulle tillåtas hindra dialogen mellan institutionerna och intresseorganisationerna.147 Kommissionen uppmanar, i meddelan- det, branschen att frivilligt upprätta en egen code of conduct utan inblandning av institutionerna samt menar att det finns ett antal basregler angående hur lobbyingorganisationer bör agera i sina kontakter med kommissionen.148 Till meddelandet finns två bilagor bifogade. I , Minimum requirements for a code of conduct between the Commission and special interest groups, återfinns de principer som kommissionen anser bör ligga till grund för en code of conduct. Dessa principer kom att väl återspeglas i den code of conduct som upprättades av branschen senare.149 sammankallades, på initiativ av kommissionen, 200 av lobbyingbranschens företrädare för att diskutera upprättandet av en code of conduct, men inga resultat nåddes och kommissio- nen utfärdade ett antal varningar med innebörden att om lobbyingbranschen inte kunde reglera sig själv så fanns det risk för att kommissionen skulle fatta beslut om en reglering som kunde bli mer långtgående och mer detaljerad än vad som varit fallet om branschen skapat en egen code of conduct.150 var det en grupp på, till slut, 25 lobbyingfirmor i som infor- mellt diskuterat upprättandet av en code of conduct i enlighet med de principer som kommissionen lagt fast. hade denna grupp tagit fram en code of conduct som alla inblandade parter kunde enas om. This code of conduct applies to public affairs practionners dealing with EU institutions.