sou · GMB347 · 1999-01-01 00:00:00 — Vid de kontakter som ut- redningen haft med företrädare för rörande de rent tekniska förutsättningarna för en uppgiftsförmedling av här avsett slag har man också från styrelsens sida förordat en modell som i princip innebär att de företag som skall förmedla uppgifterna vänder sig till med en förfrågan i varje enskilt fall. Efter att ha gjort erforderlig maskinell reducering av registeruppgifterna skulle styrelsen sedan redovisa uppgifterna till företaget i fråga via elektronisk över- föring. Den av förordade modellen innebär att överföring- en av uppgifter till kreditupplysningsförtagen skulle begränsas till vad som är erforderligt med hänsyn till de faktiskt förekommande för- frågningarna. Från integritetsskyddssynpunkt är givetvis en sådan lösning att föredra jämfört med en modell som innebär att en kontinuer- lig överföring av uppgifter sker utan något samband med en konkret förfrågan. Under förutsättning att erforderlig snabbhet i hanteringen kan åstadkommas, borde följaktligen informationsöverföringen mellan och kreditupplysningsföretagen anordnas efter de av styrelsen angivna riktlinjerna. Det är emellertid tänkbart att dessa riktlinjer skulle kunna modifieras inom ramen för en slutlig teknisk lösning. Det finns skäl att i detta sammanhang kort beröra den i dataskydds- direktivets artikel 6.1 intagna bestämmelsen som stadgar att person- uppgifter skall samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berät- tigade ändamål samt att behandling därefter inte får ske på ett sätt som är oförenligt med de ursprungliga ändamålen. Förslaget till personupp- giftslag innefattar en i stort sett likalydande bestämmelse. Innebörden av dessa bestämmelser är bl.a. att ändamålen med en behandling av personuppgifter måste bestämmas och anges uttryckligen redan när uppgifterna samlas in. Någon författningsbestämmelse som uttryckligen anger ändamålet med kriminalregistret eller PBR finns inte i de författningar som reglerar dessa register. Möjligen kan ändamålet med PBR sägas framgå av 1 § förordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem, där det stadgas att det för att insamla, lagra, bearbeta och lämna uppgifter som har samband med verksamheten inom polis-, åklagar- och domstolsväsendet finns ett informationssystem grundat på automatisk databehandling. Även de författningsbe- stämmelser som reglerar utlämnandet av uppgifter från registren kan sägas i någon mån ge uttryck för de olika ändamål som registren har. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 5.2.5 har regeringen i en lagrådsremiss lagt fram förslag till bl.a. en rättslig reglering avseende ett nytt belastningsregister och ett misstankeregister. I de föreslagna registerlagarna anges ändamålet med registren uttryckligen. Ändamålet med belastningsregistret skall enligt förslaget vara att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos polis- och tullmyndigheter för att förebygga, uppdaga och utreda brott, hos åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande, hos allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd eller hos polismyndigheter och andra myndigheter vid sådan lämplighetsprövning, tillståndsprövning eller annan prövning som anges i författning. Registret skall enligt förslaget också få användas för att till enskild lämna uppgifter som är av särskild betydelse i dennes verksamhet. De uppgifter som finns i PBR har inte samlats in för att an- vändas för affärskontroll. Det finns därför skäl att överväga om en så- dan an- vändning kan anses strida mot vad som föreskrivs i dataskyddsdirektivet. Bestämmelser om utlämnandet av uppgifter ur PBR finns i lagen om polisregister m.m. och i polisregisterkungörelsen. För att kreditupplys- ningsföretagen skulle få rätt att för affärskontrollsändamål erhålla uppgifter ur PBR eller ur det belastningsregister som enligt förslaget i den berörda lagrådsremissen skall ersätta PBR, skulle givetvis fordras att en särskild författningsbestämmelse härom infördes. I fråga om uppgifter som tillfördes belastningsregistret efter det att en sådan bestämmelse hade införts skulle några problem vad gäller uppgifternas behandling för affärskontrollsändamål självfallet inte uppkomma. Affärskontroll skulle ju vara ett av de ändamål för vilka de hade samlats in. Under en rätt avsevärd tid skulle det emellertid vara av intresse att för detta ändamål få tillgång även till uppgifter som hade tillförts belastningregistret . Frågan är alltså om en sådan an- vändning av dessa "äldre" registeruppgifter skulle vara förenlig med bestämmelsen i dataskyddsdirektivets artikel 6.1. Som framgått ovan finns det inte någon uttrycklig be- stämmelse som direkt anger PBR:s ändamål. Det står emellertid klart att ett huvudsyfte med registret är att ge olika myndigheter, inte minst de brottsbekämpande och rättsvårdande myndigheterna, tillgång till de uppgifter som de behöver i sin verksamhet. Uppgifterna i belastnings- registret har sålunda samlats in bl.a. i syfte att användas i polisens arbete för att förebygga, uppdaga och utreda brott. Det huvudsakliga skälet för att öppna en möjlighet att förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet i samband med affärskontroll är att en sådan möjlighet, om den kommer att utnyttjas mera allmänt, kan förväntas ge påtagliga brottsförebyggande effekter. Mot bakgrund av vad som i det föregående anförts beträffande ändamålet med PBR anser utredningen att en användning av uppgifter från registret vid en affärskontroll, som ytterst syftar till att förebygga brott, inte kan anses oförenlig med de ändamål för vilka uppgifterna ursprungligen får anses ha samlats in. Enligt utredningens mening utgör bestämmelsen i dataskyddsdirektivets artikel 6.1 inte något hinder mot att sådana "äldre" registeruppgifter som det här är fråga om behandlas i samband med affärskontroll. 5.3.5Skydd för utlämnade uppgifter Det är givetvis önskvärt att uppgifter om brottslighet som lämnats ut genom en kreditupplysning inte sprids vidare, åtminstone inte till andra än sådana som själva skulle ha varit berättigade att erhålla en kreditupp- lysning innefattande de aktuella uppgifterna. Den största gruppen av kreditupplysningsföretagens kunder utgörs av banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag, dvs. företag som har lagstadgad tystnadsplikt. Beträffande denna grupp torde man inte behöva befara ett otillbörligt spridande av uppgifterna. Utredningen har varit inne på tanken att, om en nyordning anses böra införas, uppgifts- förmedlingen på samma sätt som när det gäller upplysningar om bankkrediter m.m. skulle kunna begränsas till denna krets (jfr 5 a § kreditupplysningslagen). Anses en öppning böra göras beträffande näringsidkare är det emellertid svårt att tänka sig en sådan begränsning; andra grupper, t.ex. leverantörer, torde vara i än högre grad i behov av upplysningar av här aktuellt slag. Att införa en straffbestämmelse för obehörigt spridande av uppgifter- na anser utredningen inte vara realistiskt. Utredningen vill emellertid peka på att bestämmelsen om förtal i 5 kap. 1 § innebär att en uppgift om att annan gjort sig skyldig till brott -även om den är sann - inte får lämnas i annat fall än då någon är skyldig att uttala sig eller det annars med hänsyn till omständigheterna är försvarligt att uttala sig i saken. Normalt är det vid förtal målsäganden själv som väcker åtal. Utredningen anser emellertid att vid flagranta missbruk åtal bör kunna anses vara av särskilt skäl påkallat från allmän synpunkt med följd att även allmänt åtal kan väckas (jfr 5 kap. 5 § första stycket 1 brotts- balken). Utredningen har redan tidigare konstaterat att en möjlighet att förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet i samband med affärskontroll borde kunna ge påtagliga brottsförebyggande effekter, men att det är uppenbart att en sådan uppgiftsförmedling skulle medföra att enskilda fick utstå visst intrång i den personliga integriteten. Som framgått av redogörelsen i avsnitten 5.2.1 - 5.2.3 innebär det integritetsskydd som under byggts upp främst genom regleringen i datalagen och kreditupplysningslagen, att uppgifter om brott och undergångna påföljder hanteras med stor försiktighet. Även kriminal- och polisregisterförfattningarna präglas av en påtaglig återhållsamhet när det gäller att lämna ut denna typ av uppgifter till enskilda (se avsnitt 5.2.4). Tanken på att öppna en möjlighet att lämna ut sådana uppgifter i kreditupplysningssammanhang strider onekligen mot de principer som tillämpats på området, i själva verket i så hög grad att, om en möjlighet till detta i enlighet med våra direktiv skulle öppnas, man måste rubricera det som en betydande system- förändring. Detta gäller även med den här förutsatta begränsningen att uppgifter bara får lämnas beträffande näringsidkare. Det kan tilläggas att en sådan öppning inte synes ha gjorts i något annat nordiskt land. Om inhämtande av brottsuppgifter blir en rutinåtgärd vid affärskon- troll beträffande näringsidkare, torde man ha att räkna med ett mycket stort antal förfrågningar, kanske över en miljon . Som jämförelse kan nämnas det av de statistikuppgifter har redovisat i sitt betänkande Polisens register (SOU 1997:65) framgår att det lämnas drygt 40 000 utdrag ur PBR till andra myndigheter än polis, åklagare och allmänna domstolar. Av dessa utdrag torde enligt lämnas till i bl.a. medborgarskapsärenden. När det gäller utlämnande av uppgifter till enskilda anges att ungefär 10 000 utdrag ur PBR lämnas till den registrerade själv. Några sifferuppgifter redovisas inte avseende övriga fall då uppgift får lämnas till enskild. Dock uppger utredningen att utdrag till vårdarbetsgivare inte tycks förekomma i praktiken (betänkan- det s. 131). En ordning som den ovan skisserade skulle alltså medföra en drastisk ökning av antalet utlämnade belastningsuppgifter. Införs den nu diskuterade ordningen kan man naturligtvis ställa frågan med vilka argument man skall förvägra skatte- eller kronofogdemyndig- heter eller andra myndigheter som anser sig ha behov av brottsuppgifter att få tillgång till sådana uppgifter från polisregistret. Och frågan kommer att kunna ställas om inte den som överväger att anställa någon med arbetsuppgifter av ekonomisk karaktär bör kunna få reda på i vad mån de sökande har dömts för ekonomisk brottslighet. Skulle det för övrigt inte beträffande många andra yrkeskategorier kunna hävdas att anställningsmyndigheten borde få reda på brottslighet av olika slag? Frågan har aktualiserats såvitt gäller personal i förskole- verksamhet, skola och skolbarnomsorg. tillkallade regering- en sålunda en särskild utredare (dir.1997:69) med uppgift att analysera om arbetsgivare bör ges ökade möjligheter eller skyldighet att kontrolle- ra och pröva lämpligheten hos en person som skall anställas eller redan är anställd i sådan verksamhet. I uppdraget ingår att utifrån integritets- skyddsaspekter analysera för- och nackdelar med att låta införa en möjlighet eller skyldighet för arbetsgivaren att vid en sådan kontroll begära belastningsuppgifter eller uppgifter om misstankar om brott. Följdfrågorna är många och i förlängningen kan man om man så vill se en risk för att integritetsskyddet på detta område urholkas. Men skall den ekonomiska brottsligheten kunna bekämpas effektivt, kanske det är nödvändigt att söka nya vägar. Även den ekonomiska brottsligheten söker sig ju nya vägar, och i längden är det sannolikt inte möjligt att effektivt bekämpa den enbart genom myndigheternas insatser. Näringslivets egna åtgärder har alltmer kommit att framstå som ett betydelsefullt komplement. Därvid är affärskontrollen ett viktigt inslag, kanske det viktigaste. Några låt vara tillspetsade exempel kan nämnas till illustration av det sagda. Huvudmannen för den största skalbolagshärvan och möjligen den mest omfattande ekonomiska brottsligheten här i landet hade före den aktuella brottsligheten dömts till internering för ekonomisk brottslighet. När detta skrivs pågår förundersökning rörande bl.a. förskingring av synnerligen stor omfattning från ett börsbolag, varvid den huvudmisstänkte antas ha planerat brottsligheten under straff- verkställighet med anledning av tidigare omfattande ekonomiska brott och efter ett namnbyte satt planerna i verket i samband med frigivningen. I inget av dessa fall kunde man få uppgift om den tidigare brottsligheten genom kreditupplysning. Vi har inte gjort någon under- sökning som kan tjäna till belysning av i vilken mån en utvidgad möjlighet till affärskontroll skulle kunnat få betydelse i dessa eller i en rad likartade fall. Man kan emellertid inte bortse från att här aktuell brottslighet i stor utsträckning förutsatt kontakter med det seriösa näringslivet och att det givetvis skulle ha varit av största betydelse från allmän synpunkt om en affärskontroll företagen i sådant sammanhang lett till att planerna inte hade kunnat fullföljas. Den allmänna inställningen till integritetsskyddets betydelse på detta område i förhållande till andra angelägna intressen kan synas något vacklande. I den avlämnade lagrådsremissen på grundval av betänkande betonas integritetsskyddet starkt. Såväl det som anförts i våra direktiv som i de nämnda direktiven synes emellertid ge vid handen att en omprövning har skett när det gäller den mycket strikta inställning som tidigare gällde i fråga om utlämnande av belastningsuppgifter när detta påkallas av angelägna intressen. Kreditupplysningsverksamheten innebär enligt sakens natur intrång i den personliga integriteten. Som påpekas i direktiven kan det te sig oproportionerligt att uppgifter i detta sammanhang kan lagras och lämnas om tämligen harmlösa betalningsförsummelser medan motsatsen gäller i fråga om grov ekonomisk brottslighet. Och man behöver kanske inte ställa de antydda följdfrågorna. Från integritetsskyddssynpunkt får man hålla i minnet att den enskilde numera har rätt att få uppgifter om sig själv från kriminalregistret. Det finns därmed inte något hinder för exempelvis en arbetsgivare att ställa krav på att sökandena skall lämna in sådana registeruppgifter i anställningsärendet, men har detta knappast förekommit. Av skäl som i all korthet har antytts, har vi inte ansett oss böra ställa oss avvisande till den i direktiven väckta tanken. Enligt vår uppfattning visar den diskussion vi i det föregående fört angående den tänkbara utformningen av ett system för en uppgiftsförmedling, att det är möjligt att begränsa uppgiftslämningen tämligen radikalt, utan att syftet med den för den skull behöver gå förlorat. Detta hindrar inte att det kan finnas skäl att tveka inför att ta detta steg. Även med de angivna begränsningarna skulle det som framgått ovan bli fråga om att sprida integritetskänsliga uppgifter till andra enskilda i en helt annan omfattning och för helt andra ändamål än . Man kan inte heller bortse från risken för att sådana uppgifter kan komma att utnyttjas i otillbörliga syften. En fråga som återstår att behandla är huruvida den behandling av personuppgifter som den här diskuterade uppgiftsförmedlingen förut- sätter över huvud taget är tillåten enligt EG:s dataskyddsdirektiv. Som framgått i det föregående (avsnitt 5.2.6) är utgångspunkten i direktivet att behandling av personuppgifter är tillåten endast under någon av de förutsättningar som anges i direktivets artikel 7. Av de grunder för behandling av personuppgifter som nämns där torde endast två kunna bli aktuella i detta sammanhang. Av intresse är här sålunda att en be- handling av personuppgifter kan tillåtas om den är nödvändig för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller om den är nödvändig för ändamål som rör berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos en tredje man till vilken uppgifterna har lämnats ut och dessa intressen inte uppvägs av den registrerades intressen eller dennes grundläggande fri- och rättigheter. I båda fallen krävs att behandlingen är nödvändig. Innebörden av detta krav är något oklar. har anfört att nödvändig- hetskravet inte rimligen kan innebära att det skall vara faktiskt omöjligt att utföra en uppgift utan sådan behandling av personuppgifter som omfattas av direktivet. Kan en uppgift däremot utföras nästan lika enkelt och billigt utan att personuppgifter behandlas, kan det, enligt vad kommittén vidare anför, inte anses nödvändigt att behandla personupp- gifterna (SOU 1997:39 s. 359). Till en början kan konstateras att det är helt uppenbart att det är nödvändigt att behandla personuppgifter vid förmedling av uppgifter för affärskontrollsändamål. När det gäller frågan, om det rör sig om att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse, måste bedömningen ske mot bakgrund av verksamhetens syfte. Syftet med att öppna en möjlighet att i samband med kreditupplysning förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet skulle vara att ge näringsidkare och andra bättre möjligheter att skydda sig mot ekonomisk brottslighet. Enligt utredningens mening kan det med hänsyn härtill hävdas att förmedling av uppgifter av detta slag är en arbetsuppgift av sådant allmänt intresse att den behandling av personuppgifter som här är i fråga får anses tillåten. Denna slutsats är dock naturligtvis inte självklar. Som tidigare nämnts kan enligt artikel 7 i dataskyddsdirektivet en be- handling av personuppgifter även vara tillåten om en intresseavvägning ger vid handen att berättigade intressen hos den registeransvarige eller hos tredje man till vilken uppgifterna lämnas ut väger tyngre än den registrerades intressen. Vi har visserligen konstaterat att den här aktuella behandlingen av personuppgifter får anses vara tillåten redan enligt en annan punkt i den nämnda artikeln, men alldeles oavsett be- stämmelserna i dataskyddsdirektivet måste utredningens ställningsta- gande givetvis bygga på en sådan intresseavvägning. Vid den grannlaga avvägning som sålunda måste göras mellan intresset av att motverka den ekonomiska brottsligheten och intresset av att bereda enskilda skydd mot intrång i den personliga integriteten finner utredningen att det kan anföras goda skäl för att en möjlighet att lämna uppgifter om ekonomiska brott i samband med kreditupplysning bör införas. Förutsatt att en begränsning görs till näringsidkare och att de i det föregående i övrigt diskuterade begränsningarna görs med hänsyn till brottstyp och utdömd påföljd, kan det hävdas att olägenheterna från integritetskyddssynpunkt inte blir mer omfattande än att de får accepte- ras med hänsyn till det angelägna i att ge de potentiella brottsoffren en bättre möjlighet att skydda sig mot att utsättas för ekonomiska brott. Med hänsyn härtill och till att, som förut angetts, en viss omprövning tydligen har gjorts när det gäller den allmänna inställningen till belastningsregister lägger utredningen för remissinstansernas prövning fram ett förslag om möjlighet att i samband med kreditupplysning förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet i enlighet med de riktlinjer som i avsnitt 5.3.2 - 5.3.5 dragits upp för en sådan förmed- lingsverksamhet. Utredningen utgår från att kreditupplysningsföretagen bör betala avgifter till som motsvarar myndighetens ökade kostnader. Några statsfinansiella konsekvenser uppkommer alltså inte. Det förslag som utredningen sålunda lagt fram torde ge goda förut- sättningar för en effektiv affärskontroll. Det måste emellertid medges att förslaget har den nackdelen att det skulle medföra en uppenbar försämring av integritetsskyddet för näringsidkare och därmed jämställ- 136 Affärskontroll SOU 1998:47 En berättigad fråga är därför om det inte finns några alternativa möjligheter som inte framstår som lika känsliga från integritetsskyddssynpunkt. Inledningsvis skall sägas att alternativet att låta kreditupplysningsföre- tagen förmedla uppgifter om ekonomisk brottslighet men inte ge dem tillgång till uppgifter ur polisens belastningsregister, knappast skulle innebära några mera påtagliga fördelar i detta hänseende. Som fram- hållits i avsnitt 5.3.4 skulle en sådan ordning säkerligen komma att fungera slumpartat och ojämnt. Risken för att ofullständiga och felaktiga uppgifter förmedlades skulle också vara stor. Men självfallet är även denna lösning ett tänkbart alternativ om man över huvud taget vill göra en insats på detta område. En möjlighet vore naturligtvis att ta fasta på det förhållandet att den enskilde numera har rätt att få uppgifter om sig själv från kriminal- registret. Enligt utredningens bedömning är det dock inte realistiskt att räkna med att inom näringslivet få gehör för tanken på att man vid ingående av "nya" affärsförbindelser skulle presentera kriminalregister- utdrag avseende sig själv eller relevanta befattningshavare inom det egna bolaget. Utsikterna att vinna näringslivet för ett sådant förfaringssätt skulle nog inte bli mycket större, om man - för att råda bot på den olägenheten att kriminalregisterutdragen innehåller uppgifter om brottslighet som inte är relevant i sammanhanget - öppnade en möjlighet för den enskilde att rekvirera någon form av begränsat registerutdrag som endast gav besked om huruvida han hade lagförts för ekonomisk brottslighet. Inte heller alternativet att ge näringsidkare möjlighet att lämna ett generellt tillstånd till att uppgift om ekonomisk brottslighet på förfrågan får lämnas ut torde ha förutsättningar att få ett sådant genomslag att man har anledning att räkna med någon nämnvärd brottsförebyggande effekt. En svårighet är här också att finna en lämplig ordning för inhämtande av medgivandet. Vi nödgas alltså konstatera att vi inte kunnat finna något tillfredsstäl- lande alternativ som ter sig mindre känsligt från integritetsskyddssyn- punkt än det i föregående avsnitt framlagda förslaget. Ägarregister i fåmansbolag 137 6 Ägarregister i fåmansbolag Enligt direktiven har utredningen ålagts att se efter om det finns skäl att införa ett register för information om ägare i fåmansbolag. Den förväntade nyttan från ekobrottsbekämpningssynpunkt skall därvid vägas mot kostnader, administrativa insatser, bördor för näringslivet m.m. som behövs för att realisera ett sådant register. I uppdraget ligger enligt direktiven att överväga vilka uppgifter som bör ingå i registret, hur uppgifterna skall samlas in, vem som skall föra registret, hur registret skall användas och hur det skall finansieras. Utredningen har behandlat den angivna frågan i en promemoria av , i vilken utredningen skisserade hur en obligatorisk registrering skulle kunna utformas. Utredningen ansåg sig för egen del dock inte kunna ha någon säker uppfattning om en reform av angivet slag skulle vara förenad med sådana fördelar att den är värd sitt pris, innan synpunkter inhämtats från myndigheter och organisationer. Med anledning härav har utredningen remitterat promemorian, varvid svar lämnats av Riksåklagaren (genom för speciella mål), , (), , (), , , , Företagarnas Riksorganisa- tion, , , , Föreningen , och . RSV har bifogat yttranden från flera skattemyndigheter. Promemorian fogas vid detta betänkande som bilaga 2. Remissyttran- dena bifogas som bilaga 3. 138 Ägarregister i fåmansbolag Utredningen gör bedömningen att, om ett ägarregister för aktiebolag skall införas, detta bör omfatta samtliga aktiebolag som inte har avstämningsförbehåll och konstrueras så att det blir en civilrättslig förutsättning för ett giltigt aktieförvärv att anteckning härom sker i registret. finns det inte någon central registrering av ägarför- hållandena i aktiebolag. PRV, som svarar för de obligatoriska registre- ringsuppgifterna enligt aktiebolagslagen, registrerar inte uppgifter om aktieägare vare sig för privata eller för publika aktiebolag. Hos PRV finns dock handlingar - t.ex. bolagsstämmoprotokoll - av vilka man ofta kan sluta sig till hur ägarbilden ungefärligen ser ut när det gäller fåmansföretag. För alla aktiebolag gäller emellertid att en aktiebok skall föras över bolagets samtliga aktier och aktieägare. Denna skall i princip hållas tillgänglig för var och en (3 kap. 7 - 13 §§ aktiebolagslagen).