sou · GMB3147 · 1999-01-01 00:00:00 — I samband med reformen infördes s.k. kompletterande åtgärder, vilket innefattade miljöersättning- ar, stöd vid förtidspensionering samt stöd för skogliga åtgärder inom jordbruket. reform av CAP har reformer gjorts på flera varuom- råden såsom ris samt frukt och grönsaker. Diskussioner pågår om för- ändringar i regleringarna för vin, tobak och olivolja. Diskussioner har också påbörjats om framtida förändringar av regleringarna för nötkött, mjölk och spannmål inom ramen för den s.k. 78 EU:s gemensamma jordbrukspolitik De medel som används i den gemensamma jordbrukspolitiken är huvudsakligen interna marknadsprisstöd (främst exportbidrag, produk- tionsbegränsningar och interventionsåtgärder), direktstöd (areal- och djurbidrag), gränsskydd (främst tullar, i vissa fall nedsatta genom han- delsavtal), miljöersättningar samt regional- och strukturstöd. De interna marknadsprisstöden, direktstöden samt gränsskyddet lig- ger alla inom de s.k. marknadsregleringarna. Dessa stöd belastar EU:s budget till och betalas ur EUGFJ:s garantisektion. Miljöer- sättningarna, som delvis betalas med nationella medel, betalas också ur garantisektionen. Struktur- och regionala åtgärder inom jordbrukssek- torn finansieras däremot huvudsakligen av medel i EUGFJ:s utvecklings- sektion tillsammans med nationella medel. Därutöver finns det struktur- fonder som ligger utanför jordbruksfonden. uppgick EU:s utgifter för CAP till ca 43 miljarder ecu (), vilket var en stor ökning jämfört med då utgifterna uppgick till ca 37 miljarder ecu (). Denna budgetökning beror dock främst på utvidgningen från 12 till 15 EU-länder , vilket påverkade utgifterna i synnerhet . Av utgifter gick till direktstöd och 42 pro- cent till marknadsprisstöd. Direktstödens andel har ökat sedan de inför- des , och uppgick till drygt 19 miljarder ecu (). EU:s utgifter 1996, som var knappt 18 miljarder ecu (), var emellertid lägre än beräknat på grund av höga världsmarknadspriser på spannmål. EU:s utgifter för de kompletterande åtgärderna fördubblades från drygt 0,8 miljarder ecu till drygt 1,8 miljarder ecu (), varav miljöersättningarna upp- gick till knappt 1,4 miljarder ecu. EUGFJ:s utgifter för regional- och strukturstöd har också ökat och uppgick till drygt 3,8 miljarder ecu (). De kompletterande åtgärderna samt struktur- och regionalstöden medfinansieras dessutom av medlemslän- derna. Tre grundläggande principer för regleringarna etablerades redan när de första marknadsregleringarna infördes och gäller fortfa- rande; ·gemensam marknad med fri rörlighet för jordbruksprodukter med gemensamma administrativa priser, EU:s gemensamma jordbrukspolitik 79 ·gemenskapspreferens, dvs. varor producerade inom unionen skall ha företräde framför importerade varor, ·gemensam och solidarisk finansiering. Den gemensamma marknaden inom EU har skapats genom att tullar, exportstöd och andra typer av konkurrenssnedvridande subventioner har tagits bort mellan medlemsländerna. Gemensamma priser innebär att administrativa priser satta i ecu gäller inom hela unionen. Ett sådant pris är interventionspriset. Även exportbidrag, tullar och stöd är gemensamma inom unionen. Däremot kan marknadspriserna skilja sig åt inom unionen bl.a. beroende på hur stor den regionala pro- duktionen är i förhållande till efterfrågan. Gemenskapspreferensen innebär att varor inom EU ges företräde på marknaden framför varor från tredje land. Detta sker genom att jord- bruksvaror från tredje land beläggs med gränsskydd, främst tullar. Även andra åtgärder inom marknadsregleringarna leder till att en högre prisnivå upprätthålls inom EU i jämförelse med de priser som gäller utanför EU. Gemensam finansiering innebär att åtgärderna inom marknadsregle- ringarna finansieras med pengar ur EU:s budget. EU:s budgetintäkter består av tullar, sockeravgifter samt avgifter från medlemsländerna. Medlemsländernas avgifter representerade av EU:s budgetintäkter. Marknadsregleringarna uppvisar en stor flora av instrument såsom bl.a. exportbidrag och tullar vid handeln med tredje land samt interven- tionsåtgärder och produktionskvoter inom unionen. Dessa instrument stödjer en generellt högre prisnivå inom EU jämfört med världsmarkna- den. Exportbidrag, som avser att kompensera för skillnaden mellan EU- pris och världsmarknadspris vid export till tredje land, betalas ut vid EU:s export till tredje land. Exportbidragen, som förekommer på de flesta jordbruksvaror som produceras inom EU, håller därmed priserna uppe inom unionen. Exportavgifter kan tillämpas om världsmarknads- priserna överstiger priserna inom EU. Därigenom hålls priset på den interna marknaden nere, vilket gynnar konsumenterna i EU. Detta har tillämpats på spannmål. Importvaror från tredje land beläggs med en tull eller någon annan typ av gränsskydd. Detta leder också till att priserna inom EU hålls på en nivå som är högre än på världsmarknaden. Som en följd av GATT- avtalet från Uruguayrundan – det s.k. – har de tidigare rörli- ga avgifterna ersatts av tullar. Trots kvarstår emellertid fort- farande ett rörligt gränsskydd för några jordbruksprodukter, bl.a. för frukt och grönsaker. 80 EU:s gemensamma jordbrukspolitik Produktionsbegränsningar i form av olika typer av kvoteringar har blivit allt vanligare inom CAP. Genom att begränsa produktionen av en viss produkt begränsas utbudet inom unionen och priserna kan därigen- om hållas uppe. Hur mycket produktionsbegränsningen styr utbudet, och därmed priset, varierar mellan de olika produkterna. Produktionsbegränsningar tillämpas bl.a. inom mjölk- och socker- sektorerna. På mjölkområdet innebär mjölkkvoter i praktiken att produktion över den tillåtna kvoten är omöjlig, eftersom produktion över kvot drabbas av en avgift som är högre än avräkningspriset. På sockerområdet innebär kvoteringen att den produktion som överstiger s.k. A- och B-kvot, dvs. C-socker, inte omfattas av EU:s marknadsreglering utan måste exporte- ras till tredje land utan exportbidrag. Inom gemenskapen tillämpas även en rad interventionsåtgärder för att stödja en hög prisnivå inom EU. När priset riskerar att sjunka under en viss nivå kan EU ingripa genom interventionsköp. Som interventionsåt- gärder räknas även bl.a. konsumtionsstimulerande åtgärder i form av prisrabatter samt åtgärder för att stödja avsättningen. Produktstöd finns framför allt på jordbruksvaror där EU, på grund av handelspolitiska bindningar, inte har gränsskydd. Stöden utbetalas per kilogram levererad produkt. Generellt stimuleras utbudet genom dessa stöd. De flesta direktstöd har införts för att kompensera för sänkta prisstöd och därmed sänkta priser. Direktstöden som utbetalas per ha eller dju- renhet, har inte samma direkta effekt på utbud och priser som exportbi- drag, intervention och andra marknadsprisstöd. Direktstöden kan dock indirekt sägas stimulera produktionen. Flertalet förädlade livsmedel omfattas också av EU:s marknadsregle- ringar genom exportbidrag och gränsskydd. Detta beror på att dessa regleringar påverkar priset på de jordbruks- råvaror som livsmedelsindustrin använder. 5.3Miljöersättningar, strukturstöd m.m. fanns endast ett fåtal miljöåtgärder inom CAP. I samband med CAP-reformen införde EU miljöersättningar på jordbruks- området för att komplettera och miljöanpassa marknadsregleringarna. Formella miljömål inom CAP saknas emellertid fortfarande. EU har fastställt ramar för miljöersättningarna medan detaljerna ut- formas på nationell nivå efter godkännande av EU. Ersättningarna delfi- nansieras av respektive medlemsland. Syftena med ersättningarna är bl.a. att uppmuntra mindre intensiva produktionsmetoder, främja en EU:s gemensamma jordbrukspolitik 81 miljövänlig extensifiering, främja ett utnyttjande av jordbruksmark som tar hänsyn till skydd och förbättring av miljön, naturen, landskapet, na- turresurserna och den biologiska mångfalden, främja ekologisk odling samt uppmuntra att jordbruksmark långsiktigt tas ur produktion av mil- jöskäl, t.ex. för anläggning av våtmarker eller i erosionskänsliga områ- den. Strukturpolitiken i EU började ta form och me- del tillfördes de s.k. strukturfonderna. Anslagen var i början blygsamma. I samband med att den s.k. enhetsakten antogs skrevs målet om ekonomisk och social sammanhållning, dvs. viljan att minska skillnaderna mellan olika regioner, in i . Resultatet blev en genomgripande reform som trädde 1989, och en avsevärd ök- ning av anslagen till strukturfonderna. Strukturfonderna, dvs. den regio- nala fonden, den sociala fonden och jordbruksfondens utvecklingssektion (dessutom finns en fjärde fond för fiske), koordinerades och den nuvarande ordningen, med ett begränsat antal huvudmål för verksamheten, infördes. Efter den senaste reformeringen av struktur- och regionalpolitiken, , beslutades om följande huvudmål för perioden –1999: ·ekonomisk anpassning av eftersatta regioner, ·ekonomisk omställning av områden med avtagande industriell aktivi- tet, ·bekämpning av långtidsarbetslöshet och åtgärder som underlättar inträdet på arbetsmarknaden för ungdomar, ·förebyggande åtgärder mot arbetslöshet (utbildning), ·främja landsbygdens utveckling, ·anpassning av jordbrukets struktur, ·utveckling av ekonomisk mångfald i känsliga landsbygdsområden. Som en följd av att och blev EU-medlemmar skapa- des ett mål 6 som avser att stödja regioner med låg befolkningstäthet. På jordbruksområdet är det främst mål 5a och 5b samt mål 6 som är aktuella. Mål 5a avser stöd till omstrukturering av jord- och skogsbruket (även fisket men detta finansieras ur fiskefonden). Åtgärder som kan finansie- ras inom detta stöd omfattar bl.a. investeringsstöd, startstöd till unga jordbrukare, startstöd till producentorganisationer för frukt och grönsa- ker, stöd till att förbättra och vidareutveckla hantering, förädling och marknadsföring av jord- och skogsbruksprodukter samt stöd till mindre gynnade områden – Less favoured areas (LFA). Stöden, som är frivilli- ga, finansieras både av och av medlemslandet. Mål 5b avser att öka mångfalden och livskraften på landsbygden. Satsningarna riktas till främst projekt som bedöms bidra till utvecklingen på landsbygden. Exempel på åtgärder är kompetensutveckling inom tu- 82 EU:s gemensamma jordbrukspolitik rism, små och medelstora företag eller inom den areella sektorn, dvs. även till andra näringar än jordbruket. Mål 5b är geografiskt avgränsat och för att placeras i detta mål skall regionen bl.a. ha en låg BNP per capita, hög andel sysselsatta i jordbruk samt låga inkomster från jord- bruk. Stöden finansieras dels av EU genom jordbruksfonden, regional- fonden och socialfonden, dels av nationella medel inom respektive med- lemsland. Mål 6 avser extremt glest bebyggda regioner med maximalt åtta in- vånare per kvadratkilometer. Mål 6 tillkom som ovan nämnts när Sveri- ge och blev medlemmar och skapades för att inom ett geogra- fiskt begränsat område kunna använda en del av de stöd som ansågs vara berättigade, men som av olika skäl inte var tillämpliga under rådande förutsättningar. Inom målområdet, som i består av de inre delar- na av och delar av nordvästra , kan strukturfonderna finansiera projekt som bidrar till områdets utveckling, däribland även åtgärder inom mål 5a, dvs. åtgärder riktade mot jordbruksföretag och landsbygdens utveckling. Inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken skiftar möjligheter- na för de enskilda medlemsländerna att erhålla täckning för administra- tionskostnaderna från område till område. I de fall som berör jordbrukets område, nämligen uppbörden av sock- eravgifter och tullar, erhåller medlemsländerna en schablonmässig er- sättning för sina administrationskostnader genom att en viss andel av uppburna avgifter inte inlevereras till EU:s budget. I förs dessa medel direkt till statsbudgeten och inte till berör- da myndigheter. Vad gäller möjligheterna att ta ut en avgift av sök- andena för att behandla ansökningar är situationen mer komplex. I vissa EG-rättsakter finns föreskrifter som direkt medger att en av- gift får tas ut, t.ex. avgift för djurregister. I andra fall finns föreskrifter i rättsakterna som enligt ett domslut i (mål C-36/97 och C -37/97) innebär förbud för myndigheterna att ta ut någon ansökningsavgift. Det gällde i detta fall en ansökningsavgift för utbetalning av kompensationsbetalning i form av bl.a. arealstöd. Dom- stolen hänvisade i dessa fall till de uttryckliga föreskrifterna om att kom- pensationsbetalningarna skall utbetalas till stödmottagaren fullt ut. påpekar domstolen att det faktum att har god- EU:s gemensamma jordbrukspolitik 83 känt ett avgiftsuttag i en dom rörande beviljande av stöd för skummjölk som bearbetas till foderblandningar och skummjölkspulver är en följd av att det i den berörda förordningen varken går att utläsa att det är förbju- det för medlemsstaterna att utföra de i förordningen föreskrivna kontrol- lerna gratis eller att kräva att de berörda företagen betalade kostnaderna för dessa kontroller. Möjligheten att ta ut avgifter för att täcka administrationskostnader för de olika stöden inom den gemensamma jordbrukspolitiken skulle så- ledes behöva avgöras från fall till fall med hänsyn tagen till respektive rättsakts utformning. Det finns flera olika krafter som talar för fortsatta förändringar av CAP. Erfarenheterna av utvecklingen under en lång följd av år visar att dramatiska förändringar av politiken inte är sannolika. De föränd- ringar som har skett har oftast fått till effekt att reglerna blivit fler och även administrativt mera resurskrävande. De mest näraliggande förändringarna är dels de som faller inom det förslag som kommissionen nu har lämnat till reformering av CAP, det s.k. Agenda 2000, dels det arbete som snart kommer att inledas i för att utforma ett s.k. landsbygdsprogram. Förslagen från kommissio- nen omfattar spannmåls-, mjölk- och nötköttsområdena. Vidare föreslås att nu gällande förordningar på strukturstödsområdet slås samman till en och att finansiering sker via jordbruksfondens gar- antisektion. Även de grundläggande reglerna för miljöersättningar före- slås ingå i denna samlade förordning. En utredning har tillsatts med uppgift att ta fram ett nytt femårigt miljöersättningsprogram . Ett planeringsarbete har också inletts för andra åtgärder som kan förväntas ingå i ett kommande landsbygdsprogram. Syftet är att åtgär- derna i programmet skall kunna underlätta genomförandet av reformen av marknadsordningarna. Andra krafter som kan medföra förändringar av CAP är en komman- de östutvidgning och effekter av nästa runda inom WTO. Vad gäller en kommande utvidgning av EU kan man räkna med att det kommer att dröja innan nya stater blir medlemmar. Möjli- gen kan man tänka sig att anpassningar av CAP för de stater som redan nu är medlemmar kan komma att ske än den tidpunkt när nya stater tas in som medlemmar. En fråga som ännu inte är klarlagd är 84 EU:s gemensamma jordbrukspolitik om de öst- och centraleuropeiska ansökarländerna kommer att arbeta på lika villkor med de västliga medlemsländerna eller om dessa stater kom- mer att få särregler. En annan fråga som kan få betydelse är hur långa övergångsperio- derna kommer att bli innan den avsedda integrationen helt har slagit ige- nom. Det är osäkert på vilket sätt administrationen kommer att påverkas av en östutvidgning. Detta gäller dels tidsplanen för arbetet, dels vilka regler som kommer att gälla. Inte minst eftersom det ännu kommer att dröja innan regelverket rimligen kan komma att påverkas av en kommande östutvidgning, torde denna utvidgning inte få några direkta effekter på hur administrationen i bör utformas . En ytterligare kraft som kan komma att påverka CAP är nästa runda inom WTO. Syftet med denna runda, som kommer att starta , är att genomföra ytterligare liberaliseringar av handeln. Baserat på tidigare erfarenheter får man räkna med att det tar att ge- nomföra förhandlingarna. Kommissionen förslår redan nu vissa anpass- ningar av regelverket som en förberedelse inför ett nytt . Ef- tersom förändringar direkt betingade av ett nytt ligger dock långt fram i tiden och är osäkert till sitt innehåll. Kommissionen har lämnat förslag till en reformering av CAP, kallat Agenda 2000. Förslagen från kommissionen omfattar spannmåls-, mjölk- och nötköttsområdena. Vidare föreslås att nu gällande förord- ningar på strukturstödsområdet slås samman till en och att merparten av finansiering sker via jordbruksfondens garantisektion. Förslagen omfat- tar även de grundläggande reglerna för miljöersättningar. De föreslagna reglerna skall träda i kraft och reglerna skall vara införda fullt ut . De förslag som lämnats nu har ännu inte beretts färdigt. Enligt nuva- rande planer beräknas ett beslut fattas . En fråga som upp- står är hur långt man kan räkna med att de förslag som presenterats verkligen kommer att genomföras. En jämförelse som kan göras är med den s.k. McSharry-planen som presenterades . Det visade sig då att planen i många av sina huvuddrag kom att genomföras. De förändringar som inträffade under processen påverkade endast i liten utsträckning administrationen. Med ledning av detta resonemang och att många pekat på behovet av förändringar av politiken, skulle detta kunna innebära att det kommer att fattas ett beslut, som åtminstone i administrativt avseende, kommer att EU:s gemensamma jordbrukspolitik 85 se ut ungefär som enligt de linjer som framgår följande avsnitt. Självfal- let kan belopp och detaljer. komma att bli annorlunda än enligt det be- fintliga förslaget. 5.6.1Agenda 2000 och marknadsstöden För produktgrupperna spannmål, mjölk och nötkött föreslås sänkningar av interventionsprisnivåerna. De sänkningar som anges uppgår till för spannmål, för mjölk och för nötkött. Vidare föreslås en rad förenklingar i regelverket. Sänkningarna kommer givetvis också att påverka exportbidragsnivåerna. På spannmålsområdet är bedömningen den att exportbidrag inte skall behövas för brödsäd. För fodersäd däremot kan man räkna med behov av exportbidrag även efter reformen. För mjölk och nötkött får man också räkna med att de angivna interventionsprisnivåerna kommer att ligga högre än världsmarknads- prisnivån och att således behov av exportbidragsgivning kommer att fin- nas. På nötköttsområdet föreslås vidare att interventionsinstrumentet skall tas bort och ersättas med den administrativt enklare formen privat lagring. Sammantaget bör man räkna med att interventions- och exportbi- dragsverksamheten skall kunna minska som en effekt av Agenda 2000. Hur stor denna förändring blir kommer att avgöras av världsmarknads- prisernas utveckling och företagens intresse av att utnyttja instrumenten. 5.6.2Agenda 2000 och jordbrukarstöden Det förslag som redovisats innebär ett steg mot s.k. frikopplade stöd, nämligen att stödet inte beror på den verksamhet som jordbruksföretagen har. Enligt förslaget skall den obligatoriska trädan vara kvar men i nor- malfallet sättas till . Lantbrukarna skall frivilligt kunna träda mellan . Vidare föreslås ett gemensamt arealstöd om 66 ecu per ton för alla grödgrupper (inklusive träda), utom för pro- teingrödor och durumvete där stöden föreslås bli något högre. Förslaget innebär att särregler för oljeväxter inte längre behövs. Dessa särregler har bl.a. inneburit att det har behövts två utbetalningar. Utbetal- ningarna föreslås ske mellan och året för vilket stödet sökts. Förändringarna bör kunna leda till att stödet blir något enklare att administrera. Ett eventuellt införande av s.k. hori- 86 EU:s gemensamma jordbrukspolitik sontella regler kan dock innebära ett betydande behov av administrativa insatser. För del föreslås att mjölkkvoten ökas . Denna ökning är inte så stor att mjölkkvotsystemet kan förväntas förlora sin kraft som ett produktionsbegränsande instrument. Enligt förslaget skall direktstöd införas, vilket delvis kompenserar för det intäktsbortfall som uppstår genom sänkningen av priserna. Direkt- stödet skall grundas på mjölkmängden och delas upp i en del avseende mjölk och en del avseende det kött som är en direkt följd av mjölkpro- duktionen. Den praktiska tillämpningen av direktstöden är ännu oklar. En effekt som kan uppstå är att det skapas två system som verkar pa- rallellt med dels ett kvotsystem för mjölkproduktion, dels ett system för bidragsenheter. Av direktstödet föreslås att fördelas genom s.k. nationella kuvert. För del motsvarar detta drygt 60 miljoner ecu. Tanken är att medlemslandet skall ha ett betydande inflytande över hur dessa medel skall fördelas. Om förslaget genomförs leder detta till att de beslut som fattar angående regelsystemet för det nationella kuvertet i sin tur påverkar omfattningen av administrationen. Det nuvarande systemet med djurbidrag föreslås utvidgas, såväl vad gäller bidragsnivåer som omfattning. Även på nötköttsområdet föreslås att en del av stödet skall fördelas via s.k. nationella kuvert som med- lemsländerna skall kunna besluta om fördelningen av. För del innebär detta att knappt 40 miljoner ecu skall fördelas via nationella ku- vert. Extensifieringsstödet föreslås höjas och endast betesmarker skall be- traktas som grovfoderareal. Krav på betning kommer att ställas. Bi- dragsrätterna för am- och dikor föreslås reduceras. I dagens system finns regler om s.k. foderareal som är svåra att tillämpa. Med de regler som föreslås nu kan det komma att krävas tre olika foderarealsbegrepp, vilket givetvis kommer att öka komplexiteten avsevärt. EU:s gemensamma jordbrukspolitik 87 Förslaget om en sammanhållen landsbygdsförordning innebär att jord- bruksrelaterade åtgärder (miljö-, struktur- och landsbygdsinsatser) som kan komplettera marknadsregleringarna och underlätta en reform förs samman i en förordning. Medlemsstaterna skall göra program på den geografiska nivå som de anser vara lämplig och innehålla de åtgärder som man avser att tillämpa. Enbart miljöersättningarna är obligatoriska att införa för medlemsstaterna. Krav på utvärdering och bedömning av hur olika stöd samverkar ingår i förslaget. Förordningen innehåller åtgärder som syftar till att underlätta en strukturomvandling i jordbruket (tidigare betecknade 5a), komplett- erande åtgärder som miljöersättningar, skogsplantering och förtidspen- sionering samt åtgärder för landsbygdsutveckling (sådana åtgärder som tidigare kunde tillämpas i mål 5b-områdena och finansierades av jord- bruksfonden). Den viktigaste förändringen är att utgifterna för landsbygdsutveck- lingsåtgärderna utanför mål 1 skall bekostas av EUGFJ:s garantisektion och inte som från utvecklingssektionen. Därmed förändras insat- serna från att vara struktur- och regionalpolitik till att vara ett medel att underlätta reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Även vissa åtgärder påverkas, bl.a. innebär förslaget att kompensationsbidraget (LFA-stödet) utgår som ett stöd per arealenhet och inte som som en ersättning per djur. De mål som finansieras inom strukturfonderna före- lås minska i antal från dagens sju till tre. Hur dessa stöd skall utformas regleras i förslaget till strukturfondsförordning i Agenda . Stödfor- men skiljer sig från de jordbruksrelaterade stöden genom att det i all- mänhet rör sig om prövningar av enskilda ansökningar om projektstöd, där också en viss andel medfinansiering krävs. 5.6.2.5Gemensamma regler för direktstöd Ett förslag har lämnats till en horisontell förordning för modulering av de generella direktstöden. Enligt förslaget skall hänsyn tas till ett antal faktorer vid bestämning av stödet till den enskilde stödmottagaren. I förslaget ges möjlighet till att direktstöden kan villkoras med miljö- krav. På detta sätt vill man uppnå att mål på miljöområdet får ett eff- ektivt genomslag. Bryter lantbrukaren mot dessa villkor reduceras eller bortfaller stöd. För det andra finns förslag om att lantbrukare som använder jämför- mycket arbetskraft skall kunna gynnas framför lantbrukare som använder jämförelsevis mycket kapital. Syftet är givetvis att bevara sys- 88 EU:s gemensamma jordbrukspolitik selsättningen på landsbygden.