sou · GMB323 · 1999-01-01 00:00:00 — Jag har emel- lertid inte funnit stöd för att lägga något förslag i den riktningen. I har frågor av denna art hanterats av Industrifonden, , Sida och men dessa kräver bl.a. att det skall finnas en svensk part i investeringen. Statens roll inom exportkreditgivningen Motiven för statens medverkan i exportkreditgivningen har skiftat över tiden; från att säkerställa att det över huvudtaget finns tillgång till krediter med lång löptid, till att tillhandahålla subventionerade export- krediter och till att numer tillhandahålla billig och säker långfristig utlåning. Särskilda, ofta hel- eller delstatligt ägda institut som SEK, hade ur- sprungligen till uppgift att säkerställa att det fanns tillgång till de långfristiga exportkrediter som bankerna och andra kreditinrättningar till följd av kreditregleringar inte kunde erbjuda. Avregleringarna på kapitalmarknaden innebär att banker och andra kan erbjuda sådan långfristig kreditgivning. Konkurrenssituationen på marknaden och inte minst det faktum att de stora internationella bankerna etablerat sig på den svenska marknaden gör att exportkreditgivningen utvecklats till en marknad där det, i normalläget, finns flera aktörer som konkurrerar. Det ursprungliga motivet för statens medverkan i exportkreditgivning- en har därmed upphört att gälla. Detsamma gäller tillhandahållandet av subventionerade krediter. De subventioner som introducerades kreditkonkurrens har genom successiva internationella avtal minskats för att i praktiken upphöra. Det som återstår är att staten inom ramen för s- systemet lämnar en kostnadsfri ränteoption som kreditlöftet innebär. Fasträntekrediter inom s-systemet kommer numer bara till användning undantagsvis och då främst när de långa räntorna bedöms komma att stiga. Det tredje motivet för statens medverkan vid exportkreditgivning är att trygga tillgången på billig och säker långfristig utlåning, dvs. vara lender of last resort. Detta motiv är fortfarande giltigt. Det starka inslaget inom den svenska exporten av tunga kapitalvaror och av in- vesteringsvaror för ett mindre antal branscher, ställer särskilt stora krav på att exportföretagen har en jämn tillgång på konkurrenskraftig lång- fristig exportkreditgivning. Genom SEK skall staten garantera svenska exportörer att de, oavsett läget på kapitalmarknaden, kan erbjuda sina köpare exportkrediter. Denna för SEK primära uppgift har exportföre- tagen samfällt pekat på som nödvändig. Enligt min uppfattning talar sålunda näringspolitiska skäl för att staten genom SEK fortsatt engagerar sig i att erbjuda exportkrediter till konkurrenskraftiga villkor. Detta behov kvarstår enligt min uppfattning trots att svenska och utländska banker, med lika goda utlåningsmöjlig- heter som SEK, ordnar exportkrediter för svenska exportörer. Jag föreslår därför att staten även i fortsättningen genom SEK medverkar i exportkreditgivningen för att säkerställa krediter till konkurrenskraftiga villkor även i dåliga tider och att detta kan göras av en aktör med bas i . Jag föreslår vidare att denna utlåning liksom skall ske med sådana säkerheter inom tillgängligt riskkapital så att SEK inte riskerar sina höga kreditvärdighet. Jag har också under utredningsarbetet kunnat konstatera att SEKs goodwill som kreativ och framgångsrik aktör på kapitalmarknaden är mycket stark. Det finns ett starkt positivt värde i SEKs varumärke. föreslås gå över till ett rent räntekompensationssystem Det svenska systemet för hantering av CIRR-lån innebär att bara SEK har haft möjlighet att lämna sådana lån. Denna ordning var naturlig när SEK p.g.a. kreditregleringarna dominerade den långfristiga exportkre- ditgivningen. Avregleringen på kapitalmarknaderna har som jag tidiga- re påpekat medfört att bankerna blivit de största aktörerna inom lång- fristig exportkreditgivning. I nuvarande situation där banker och SEK konkurrerar om samma krediter medför SEKs ensamrätt när det gäller s-lån att bolaget får information om konkurrenternas affärer och där- med får en konkurrensfördel. Att bevilja räntekompensation är vidare myndighetsutövning, som krävt en speciallag för att SEK skall kunna bevilja s-lån. Det finns därför enligt min uppfattning inga förutsätt- ningar att behålla nuvarande lösning när SEK lämnar mark- nadsbaserade lån i konkurrens med banker och andra kreditinrättningar. Detta trots att SEKs sätt att hantera s-lånen för staten torde vara mer kostnadseffektivt än andra lösningar, som beräkningar i avsnitt 7.2.6 pekar mot. Enda förutsättningen att behålla nuvarande ordning är att SEK kon- centrerar sig på s-lån och upphör med den konkurrensutsatta verksam- heten. Den näringspolitiska roll som SEK enligt min mening bör spela och som jag redovisat i föregående avsnitt skulle med en sådan lösning inte kunna upprätthållas. Utlåningen skulle sjunka till av dagens nivå och SEK skulle därmed inte kunna spela den roll nuvaran- de organisation och inte kunna erbjuda de krediter exportindustrin har behov av. Jag har prövat två alternativ, ett system med upphandling av hante- ringen av s-lån och ett annat där staten övergår till ett rent räntekom- pensationssystem. Jag förordar det sista alternativet av följande skäl. Tendensen utomlands är att staten i s-systemen bara administrerar räntekompensationen medan banker och andra kreditinrättningar till- handahåller krediterna. Flera europeiska länder har numer denna lös- ning och senast har och valt att införa sådana system. Förändringarna på kapitalmarknaderna innebär att statens medverkan inte behövs för att det skall finnas exportkrediter på långa risktider. Ett rent räntekompensationssystem, där låntagarna endast betalar CIRR- räntan, skulle också ge svenska exportörer samma villkor som exportö- rerna i de viktigare konkurrentländerna. Staten skapar också konkur- rens inom det statsstödda systemet genom ett räntekompensationssys- tem. Ett anbudssystem skulle om staten handlar upp hanteringen av hela systemet inkl. kreditgivningen för s-lånen, leda till samma nack- delar som dagens system med insyn och konkurrensfördelar för den som erhållit uppdraget. Ett system där enskilda s-lån handlades upp skulle bli administrativt krångligt och dyrt. Den föreslagna modellen förbilligar för låntagarna. I nuvarande svenska system får låntagarna betala bankernas hanteringskostnad. Ett rent räntekompensationssystem i enlighet med det finska systemet innebär att dessa kostnader inkluderas i den administrationsersättning som långivaren får från staten. Detta skulle göra det svenska systemet likvärdigt med utländska system och öka konkurrenskraften hos svensk export. Jag föreslår alltså att går över till ett rent räntekom- penssationssystem och att SEKs ensamrätt på att utfärda statliga s-lån avskaffas. Statens medverkan i riskavtäckning har motiverats med att komplettera marknaden främst när det gäller politiska risker på riskfyllda markna- der. När det gäller risktäckning för mer traditionella exportkrediter torde en ökad konkurrens uppstått från den privata marknaden. Statliga exportkreditgarantiorgan, t.ex. det brittiska har fått sjunkande efterfrå- gan på garantier till följd av ökad privat konkurrens. Trots den utveck- ling som varit med större kapacitet för privata lösning- ar, via banker, kreditförsäkrare, och kapitalmarknadslösningar m.m. kvarstår behovet av statens riskavtäckning på flera viktiga exportmark- nader. Det rör sig om marknader i men också i omställ- ningsekonomierna i och tillväxtekonomierna i Ost- och . Den privata marknaden kan inte sägas ha kapa- citet att till alla delar täcka de behov på riskavtäckning som finns på dessa marknader. industriprofil med tyngdpunkt i utrustning för industri- och infrastrukturinvesteringar har här jämfört med många andra länder ett tydligt behov av statlig riskavtäckning. Den privata marknaden torde vidare vara mer känslig för finansiella kriser av den karaktär som drabbar de asiatiska marknaderna. Statens kapacitet behövs därför också som en beredskap när privatkapacitet försvinner eller drastiskt minskas. Den ökade användningen av projektfinansiering förstärker enligt min uppfattning behovet av statlig riskavtäckning genom EKN. Som jag tidigare konstaterat innebär projektfinansiering att nya risker upp- står och att riskprofilen ändras. Det finns stora behov av statlig riskav- täckning i synnerhet i inledningsskedet då riskerna är svåra att hitta riskavtäckare för. Statens engagemang i enskilda affärer borde kunna bli mer kortvarigt än vid traditionella exportkrediter där staten (vanligen) behöver ligga kvar hela risktiden. Jag har sammanfattningsvis inte funnit stöd för att föreslå ändringar i EKNs garantigivning, utan verksamheten bör behållas i nuvarande omfattning och huvudsakliga utformning. Jag har också funnit att starka skäl talar för att statens risktagande eller riskavtäckning i fråga om exportfinansieringen entydigt koncentreras till EKN med undantag av de uppgifter som vilar på Sida som garantimyndighet. Mitt förslag rörande garantigivningen och också rörande kreditgivningen innebär att jag föreslår att statens risktagande vid statsstödd exportfinansiering liksom bör koncentreras till ett organ, nämligen EKN. Vid traditionella exportkrediter är det främst fråga om krediter för att finansiera inköp av varor och tjänster. Vid projektfinansiering tvingas exportörerna numer i ökad utsträckning delta med eller ordna en andel av projektbolagets ägarkapitalförsörjning. P.g.a. att det är nyetablerat kan det vara svårt att locka till sig behövligt ägarkapital. Detta medför i sin tur att bolaget inte kan låna upp det externa kapital som behövs för att kunna genomföra investeringen. Därför vänder man sig till leve- rantörerna och kräver att de endera garanterar andra investerares ägar- kapital eller att de själva investerar ägarkapital för att komma i fråga som leverantörer. I båda fallen innebär det finansiella åtaganden för exportören som begränsar dennes möjligheter att genomföra nya ex- portaffärer. I några länder, mest tydligt i , har staten tagit konsekvenser- na av detta och infört möjligheter att vid projektfinansieringar i utlan- det tillskjuta ägarkapital om detta behövs för att exportören skall kunna genomföra affären och riskerna i övrigt är acceptabla. I andra länder t.ex. , och kan lån eller lånegarantier utgå vid investeringar i utlandet. Jag anser att starka skäl talar för att också bör införa möjligheter för staten att i sådana lägen kunna tillskjuta eller garantera ägarkapital vid projektfinansieringar om det är en förutsättning för att svenska företag skall komma i fråga för order och riskerna i övrigt är acceptabla för att kunna erhålla exportkreditga- ranti. Frågan är hur ett sådant stöd skall utformas och vem som skall ad- ministrera det. De stöd för ägartillskott som finns vid investeringar i utlandet avser biståndsrelaterade investeringar som dessutom skall ha svenska ägarintressen. Däremot saknas möjlighet att erbjuda ägartillskott där svenska ägarintressen saknas men där det finns starka exportintressen. Riskerna vid ägartillskott överensstämmer med de som uppkommer vid kreditgivning till samma bolag. Det talar för att EKN bör administ- rera dem, liksom att det rör sig om ett risktagande på länder och utländ- ska företag. Det är dock frågan om att tillskjuta likvida medel och EKN saknar sådana eftersom man är garantigivare. Industrifonden arbetar med ägarkapitaltillskott och projektfinansieringar, främst till svenska mindre och medelstora företag, även vid utlandssatsningar. Men fonden har ingen vana vid att bedöma politiska risker. SEK skall enligt mitt förslag främst erbjuda fördelaktig utlåning och inte ta risker av det slag det här är fråga om. Hur ett system med ägarkapitaltillskott vid projektfinansieringar skall byggas upp behöver därför utredas närmare. I detta bör också ingå att bedöma vilka behov av riskdelning med exportören som kan vara behövlig. Jag föreslår att EKN får i uppdrag att, tillsammans med Industrifonden, utreda behovet av statligt ägarkapitaltillskott vid projektfinansiering och därmed sammanhäng- ande frågor. Stödet till små och medelstora exporterande företag Små och medelstora företag utnyttjar den statstödda kredit- och garantigivningen i mindre omfattning än vad de stora gör. Ett viktigt skäl för detta är att småföretagen överlag inte har produkter som säljs på de kredittider som motiverar leverantörs- eller bankfinansierade långfristiga krediter. Det finns dock företag som är aktiva projektex- portörer eller som säljer kapitalvaror på långa kredittider. har samma behov som de stora av exportkrediter och risktäckning. Däremot saknar de ofta resurser för att orientera sig på kreditmarkna- den för att undersöka vilka lämpliga alternativ som finns. Eftersom de inte har samma kontakter med olika finansiärer kan de behöva få råd av t.ex. EKN för att hitta lämpliga finansieringsmöjligheter. därför få i uppgift att hjälpa små projektexportörer och exportörer som levererar på långa kredittider att få kunskap om och kontakt med de finansieringsalternativ som finns. Den dominerande andelen små och medelstora exportföretag säljer på korta kredittider och har då främst behov av riskavtäckning för de leverantörskrediter man beviljar. Behovet av riskavtäckning gäller i första hand kommersiella risker, eftersom de främst säljer till övriga och EU. Detta behov av risktäckning skall tillgo- doses av den privata marknaden. Behovet av täckning för politiska risker torde dock öka i takt med att de mindre och medelstora företagen ökar sin export till marknader runt och till andra delar av . Enligt sammanställning av ex- portstatistiken exporterar de små bolagen en större andel av sin pro- duktion dit än vad de stora gör. På dessa marknader är det ännu inte möjligt att till alla delar erhålla privat risktäckning och även om flera av de aktuella länderna snart inleder medlemsskapsförhandlingar med EU torde det, åtminstone övergångsvis, finnas ett stort behov av EKN- risktäckning. De mindre företagen är inte i tillräcklig grad medvetna om denna möjlighet. Jag föreslår därför att EKN, tillsammans med t.ex. , ökar informationsinsatserna till de mindre exportföretagen om möjligheterna att kunna få täckning för korta politiska och kommersi- ella risker från EKN på dessa och andra marknader. Detta även efter det att EKN upphört med kort kommersiell risktäckning för export till flertalet . De små och medelstora exporterande företagen har alltså genomgå- ende begränsade kunskaper om vilka stöd de kan erhålla för riskav- täckning. Den offentliga organisationen för stöd inkl. finansieringsstöd till små och medelstora företag är dock splittrad på flera offentliga organ bl.a. , , ALMI-företagen, länsstyrelser och kommuner m.fl. Insatserna inkl. informationen om vilka stödinsatser som finns är också splittrade och det finns ingen som har övergripande överblick eller ansvar för att samordna insatserna. Från företagens sida blir organisationen och insatserna för företagsstöd inkl. riskavtäckning och kreditgivning vid export svårgenomträngliga. Dessutom är kunska- pen om exportfinansiering och dess betydelse för möjligheten att genomföra exportaffärer bland de regionala och lokala aktörerna ge- nomgående låg. Otillräckliga resurser läggs därför ner på att informera om och ge råd i dessa frågor till de små och medelstora exporterande företagen. De små företagen efterfrågar informationen regionalt, men skulle behöva få den samlat på ett ställe. Det är därför enligt min uppfattning naturligt att (och inom ramen för exportcentra) som statens organ för utveckling av de små och medelstora företagen också sköter informationen till dessa företag om möjligheter att erhålla stöd till exportfinansieringen. För talar att informationen då kan omfatta alla möjligheter till riskavtäckning inkl. de kommersiella risker som EKN kan erbjuda. För att möjliggöra detta är det nödvändigt att omprioriterar sin verksamhet så att större resurser läggs på exportfinansieringsfrågor och på att kunna förmedla kontakter mellan företagen och t.ex. EKN. EKN tillsammans med och föreslås, med EKN som huvudansvarig, få i uppdrag att ta fram ett program för att informera om statens möjligheter att stödja småfö- retagens exportfinansiering. De mindre företagen har allmänt sett samma behov av stöd som de större. När det gäller garantier eller krediter för rörelsekapital vid (stora) exportorder har dock de mindre företagen ett särskilt stödbehov. Sådana finansieringsmöjligheter finns i andra länder t.ex. i där US Eximbank har en särskild garantiform för att de små exportföreta- gen i bank skall kunna låna till rörelsekrediter. I har möjlighet att bevilja rörelsekrediter eller garantier för bankfinansierade rörelsekrediter till expanderande företag, även vid exportsatsningar. Dessa möjligheter är enligt vad jag har fått fram dåligt kända av de mindre exporterande företagen. Jag anser därför att som ett första steg bör informera om dessa möjligheter. Först om detta visar sig otillräckligt anser jag att staten bör överväga ett system med rörel- sekreditgarantier t.ex. administrerade av EKN. Jag föreslår därför att får i uppdrag att, utöver vad som föreslagits, också särskilt upplysa om möjligheterna att erhålla rörelsekrediter eller garantier för rörelsekrediter vid exportaffärer. Insatser för att utöka samfinansieringarna med multinationella finansiärer EKN och SEK samfinansierar med multinationella finansiärer som , och , inklusive med de enheter eller bolag t.ex. IFC som svarar för utlåning till privata investeringar. har samfinansieringarna varit få vilket till stor del förklaras av skillnader i roller. Dessa rollskillnader innebär bl.a. att de multinationella finansiä- rerna kommer in tidigare i arbetet med ett projekt och att de beaktar andra aspekter än de nationella instituten. De multinationella finansiä- rerna börjar t.ex. att arbeta med ett projekt innan leverantör är utsedd. I detta stadium kan man inte binda sig för leverantör. Rör det sig dess- utom om offentliga investeringar – som dominerar de objekt som dessa institut finansierar – måste leverantör upphandlas via anbud. Detta minskar möjligheterna att vid finansiering av offentligt ägda projekt tidigt säkerställa samfinansiering. Bristen på samarbete hänför sig därför i stor utsträckning till skillnaderna i roller. Det bör dock enligt min uppfattning vara möjligt att öka antalet samfinansieringar när det gäller finansieringar av privata investeringar då kravet på offentlig upphandling inte gäller. Vid sådana investeringar torde skillnader i handläggningstiderna vara en anledning till att samfi- nansieringarna är få. Ett sätt att komma runt det problemet kan vara att EKN kommer överens med resp. multinationell finansiär om att EKN inledningsvis, utöver sin egen andel, är beredd att övergångsvis ta på sig dennes andel och att den delen lyfts av när den multinationella finansiären fattat sitt beslut. Ett annat kan vara att som motsvarighet till , , få en ramkredit från IFC för projekt- finansieringar i privata projket. EKN bör därför ta upp diskussioner med de multinationella institut som tar risker på privata investeringar för att försöka hitta lösningar som bl.a. kan överbr ygga rollskillnader- na. är inte medlem i alla de institut som finansierar privata investeringar. Enligt den information jag inhämtat är detta inte något hinder för svenska företag att ändå utnyttja dessa finansieringsmöjlig- heter. EKN bör därför tillsammans med informera företa- gen om dessa möjligheter. Om detta ändå skulle visa sig att medlem- skap krävs föreslår jag att överväger att bli medlem/delägare i de multinationella institut som finansierar privata investeringar. Detta mot bakgrund av de privata projektfinansieringarnas ökade betydelse. Andra lämpliga åtgärder kan vara att öka bevakningen vid multina- tionell finansiering av såväl offentliga som privata investeringar så att svenska exportörer kommer med på listan över tilltänkta leverantörer till projekten. I t.ex. EBRDs program ECLAT beslutar banken vilka leverantörer som skall tillfrågas. Att bevaka att så sker är inte i första hand ett ansvar för EKN och SEK. Istället är det en uppgift för de enskilda företagen med stöd av de exportfrämjande organen. Stöd i företagens arbete kan också ges från utrikesförvaltningen och representanter vid de multinationella finansieringsorganen. I viktigare konkurrentländer ökar ansträngningarna för att utnyttja utri- kesförvaltningen m.fl. för exportfrämjande insatser och har också beslutat sig för att agera på detta sätt. i t.ex. från de politiska organen och från de handelspolitiska och exportfrämjande organen för att säkra exportorder för amerikansk industri. Detta betonar behovet av en sådan kraftsamling också i Sveri- ge. Utöver detta ankommer det på EKN och SEK att klargöra att de är beredda att samfinansiera i de fall svenska företag utses till leverantö- rer. 7.2.2SEKs uppgifter och ägande Förändringarna på kredit- och kapitalmarknaderna liksom internationa- lisering och globalisering, har som jag redogjort för, ändrat förutsättningarna för SEK. Förutsättningarna påverkas också av de ändringar jag föreslagit i administrationen av i s-systemet. Internationaliseringar av exportföretag och avregleringar av kapi- talmarknaderna m.m. har lett till att SEK inte har samma dominerande ställning som tidigare när det gäller att tillhandahålla långa exportkre- diter. Exportkreditgivningen är vidare inte längre i huvudsak nationell utan internationell. Utländska och svenska banker anordnar långfristiga exportkrediter vid svenska företags exportaffärer. Utländska exportkre- ditorgan erbjuder också exportkrediter för svenska företag med verk- samhet i utlandet inkl deras svenska exportaffärer. På samma sätt erbjuder SEK nordiska företag med verksamhet i att hos SEK finansiera leveranser från sina utländska anläggningar där det finns ett svenskt intresse. Exportföretagens stora kompetens inom exportfinan- sieringsområdet har medfört att de på ett annat sätt än tidigare styr vem som skall få lämna exportkredit. Detta har sammantaget medfört att exportkreditgivningen blivit konkurrensutsatt. SEK är som en följd av detta numer utsatt för kon- kurrens om att få erbjuda exportkrediter. Konkurrensen kommer inte bara från svenska banker utan i ökande utsträckning från de stora internationella bankerna. Konkurrens kommer också från andra finan- sieringslösningar bl.a. genom investmentbanker och värdepapperie- ringsalternativ. De utländska bankernas etablering på den svenska marknaden för långfristig exportkreditgivning innebär för SEKs del dessutom att bolaget numer inte bara tar över eller refinansierar av ägarbankerna utfärdade exportkrediter, utan också gör detta för utländska banker. Bolaget har utöver agentbankavtal med ägarbankerna sådana avtal med ca 20 utländska banker. Ändrad efterfrågan på finansiering från exportnäringen har lett till att SEKs verksamhet har breddats först till bl.a. marknadsinvesterings- lån och flödeskrediter och, efter det att godkänt ändringen av bolagsordningen även till långsiktig finansiering av investeringar som stärker det svenska näringslivets internationella konkurrenskraft. Till de senare räknas bl.a. investeringar i produktutveckling och produktan- passning av exportprodukter. Dit räknas också investeringar i in- frastrukturen i och utomlands om de stärker näringslivets konkurrenskraft. Finansiering för sådana ändamål tillhandahålls också av banker och andra finansiärer. SEK har av dessa uppfattats som konkurrent inom de nämnda områdena. Utvecklingen innebär att förhållandet mellan SEK och bankerna succesivt förskjutits från att tidigare kompletterat varandra till att bli mer direkta konkurrenter. Detta gäller både långfristiga exportkrediter och den långfristiga finansiering SEK erbjuder för att stärka näringsli- vets internationella konkurrenskraft. SEK och banker och andra till- handahållare av långfristiga krediter konkurrerar således om att erbjuda sådan finansiering.