sou · GMB398d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Konkurrens- lagens regler om företags- koncentration 2 Den ekonomiska bakgrunden m.m. .................................................... Den marknadsekonomiska bakgrunden ............................ Förvärvs- och koncentrationsutvecklingen ....................... Koncentrationsutvecklingen i det svenska näringslivet.... Sammanslagning av tidigare självständiga företag ........... Förvärv av kontroll............................................................ Gräns för prövningsområdet, m.m. ................................... Beräkning av omsättning................................................. Bedömningskriterier, m.m. ............................................. Närmare om begreppet dominerande ställning, m.m. ..... Förenlighet med den gemensamma marknaden .............. Anmälnings- och handläggnings-förfarandet.................. Uppskjutande av koncentrationer ................................... Handläggningsförfarandet, m.m...................................... Ö verklagande av beslut ................................................... 4 Några utländska kontrollsystem ....................................................... Närmare om förvärvsbegreppet....................................... Gränser för vilka förvärv som prövas ............................. Kriterier för ingripande................................................... Närmare om förvärvsbegreppet....................................... Gränser för vilka förvärv som prövas ............................. Kriterier för ingripande................................................... Gränser för vilka förvärv som prövas ............................. Kriterier för ingripande................................................... Närmare om förvärvsbegreppet....................................... Gränser för vilka förvärv som prövas ............................. Kriterier för ingripande................................................... Närmare om begreppet sammanslagning, m.m. .............. Gränser för vilka förvärv som prövas ............................. Kriterier för ingripande................................................... Anmälningsregler, m.m................................................... Närmare om förvärvsbegreppet....................................... Gränser för vilka förvärv som prövas ............................. Kriterier för ingripande................................................... Närmare om begreppet företagsförvärv .......................... Anmälnings- och handläggningsförfarandet, m.m.......... Närmare om förvärvsbegreppet....................................... Gränser för vilka förvärv som prövas ............................. Kriterier för ingripande................................................... Förfarandet, m.m............................................................. 6 Nuvarande ordning............................................................................. 6.2Konkurrenslagens bestämmelser om kontroll av Regeln om förbud mot företagsförvärv........................... Anmälningsregler, m.m................................................... Prövningsförfarandet, m.m. ............................................ Sekretess, m.m. ............................................................... Bestämmelser i tryckfrihetsförordningen ....................... Sekretesslagen, m.m........................................................ Ä renden, m.m.................................................................. 7 Synpunkter under utredningsarbetet ............................................... Utredningens preliminära förslag ................................... Sammanfattning av remissyttranden över förslaget 8 Ö verväganden och förslag ................................................................. Skäl för och emot förvärvsregler i KL ............................ Hur bör reglerna vara utformade?................................... Gränser för vilka koncentrationer som prövas................ 8.5Bör den generella anmälningsskyldigheten avskaffas? Behov av ett informellare förfarande.............................. 9 Ekonomiska konsekvenser m.m. ....................................................... Ö vriga frågor................................................................... Till betänkandet hör även en bilagedel Europeiska gemenskapernas officiella tidning Förvaltningslagen (1986:223) Konkurrenslagen (1993:20) Statens pris- och konkurrensverk Konkurrenslagen (1982:729) I betänkandet redovisas erfarenheter av och synpunkter på konkurrenslagens (1993:20) regler om kontroll av företagsförvärv. Vidare redovisas överväganden om behovet och utformningen av lagregler av detta slag. Våra slutsatser är bl.a. ·att konkurrensrättslig kontroll av företagskoncentrationer alltjämt behövs ·att de svenska kontrollreglerna bör utformas med gemenskaps- rättens motsvarande bestämmelser som förebild ·att avgränsningen av kontrollområdet inte bör ändras ·att den generella anmälningsskyldigheten i princip bör behållas men till viss del inskränkas ·att det föreligger behov av en mer informell ordning vid förberedande handläggning av ärenden om företagskoncentrationer ·att regler om sträng sekretess krävs för det förberedande informella förfarandet Vi har i tidigare utredningsarbete sammanställt erfarenheter av och synpunkter på konkurrenslagens (KL) allmänna utformning och tillämpning samt lämnat förslag till ändring av lagen i vissa delar. Detta har redovisats i vårt tidigare betänkande (SOU 1997:20) Konkurrens- lagen 1993 – 1996. I enlighet med tilläggsdirektiv till utredningen behandlas här om kontroll av företagsförvärv. Skäl för och emot förvärvsregler i KL Vi har försökt belysa den ekonomisk-vetenskapliga, teoretiska och erfarenhetsmässiga, grunden för regler om förvärvskontroll. Detta har skett främst genom expertstudier. Studierna bestyrker att företagskoncentrationer i vissa fall har effekter som från allmän synpunkt bör motverkas. Som helhet ger studierna emellertid också en klar bild av att det är mycket svårt att ange allmängiltiga grunder och preciserade regler för en förvärvsprövning. Sammantaget ger det material som genom expertstudierna och i övrigt har kommit fram under vår utredning stöd för uppfattningen att lagregler om kontroll av företagskoncentrationer alltjämt behövs. Vår slutsats är alltså att regler om kontroll av företagskoncen- trationer också i fortsättningen skall ingå i KL. Med hänsyn till den osäkerhet som råder om de ekonomiska bedömningarna och effekterna av olika ingripanden bör dock prövningen gälla endast större koncentrationer. Vidare bör dessa ingripanden ske bara i fall som har stor ekonomisk vikt från samhällssynpunkt och där bedömningen är relativt säker. Hur bör reglerna vara utformade? Vi har inte i andra nationella lagar funnit några speciella problem- lösningar som det finns skäl att lägga till grund för ändrade svenska regler. Mot denna bakgrund anser vi att det finns två huvudalternativ för utformning av det materiella innehållet i : ·att behålla de nuvarande reglernas allmänna form ·att utforma regler i så nära överensstämmelse med EG:s regelsystem som möjligt För ett bibehållande av de nuvarande reglerna talar främst att begreppet företagsförvärv är förhållandevis klart avgränsat och har belysts i många ärenden hos . Mot användning av begreppet talar bl.a. att det kan det anses för snävt genom att det inte omfattar koncentrationsåtgärder av annat slag än förvärv och även fångar in sådana förvärv som är ointressanta från kontrollsynpunkt. För att begreppet koncentration läggs till grund för prövnings- reglerna i KL talar bl.a. att marknadsmakt och skadliga effekter kan skapas genom andra koncentrationsåtgärder än äganderättsövergång, att begreppet koncentration är vedertaget i gemenskapsrättens regelsystem, att dess tillämpning där, såvitt känt, inte skapar några allvarligare tillämpningsproblem, att konkurrenslagstiftningen i övrigt till väsentlig del är konstruerad efter förebild av gemenskapsrätten samt att en ökad harmonisering med den gemenskapsrättsliga terminologin sannolikt underlättar tillämpningen av koncentrationskontrollreglerna i såväl som EG och den samverkan mellan nationella myndigheter och som är förutsatt i EG-systemet. Ä ven de tillämpningsproblem som föreligger vid prövning av gemensamma företag och accessoriska begränsningar kommer i allt väsentligt att upphöra vid en anpassning till det gemenskapsrättsliga systemet. Vi föreslår alltså att anpassas till EG-modellen. Gränser för vilka koncentrationer som prövas På motsvarande sätt som enligt nuvarande ordning bör kontrollen av företagskoncentrationer ses som en undantagsåtgärd och bara vissa större företagskoncentrationer bör prövas. I frågan om formen för avgränsning av kontrollområdet föreslås att nuvarande konstruktionen med tröskelvärde i form av omsättningsgräns behålls. Denna regel är förhållandevis enkel att tillämpa både för konkurrensmyndigheterna och företagen. Gränsen för kontrollområdet bör anges i lagen. Att i själva lagen ange undantag för de olika typer av koncentrationer som kan antas sakna betydelse från konkurrenssynpunkt framstår från lagtekniska utgångspunkter som mindre lämpligt. För dessa fall föreslår vi en lösning som innebär ett förenklat anmälnings- och handläggnings- förfarande. Viss kritik har riktats mot nivån på omsättningsgränsen . Därvid har framlagts förslag om att nivån bör höjas. Den kartläggning av inom landet verksamma företag och av förvärvs- aktiviteten som genomförts på uppdrag av utredningen ger emellertid inte underlag för att nu föreslå någon ändring av nivån på denna omsättningsgräns. Den nuvarande svenska fövärvskontrollen har – efter förebild av gemenskapsrätten – utformats för att möjliggöra ingripanden mot sådana förvärv som är skadliga för konkurrensen och samhälls- ekonomin. De bedömningskriterier som anges i lagen måste i dessa delar i allt väsentligt också anses motsvara de bedömningskriterier som gäller enligt gemenskapsrätten. Vi har med hänsyn till det angivna inte funnit skäl att nu föreslå andra bedömningskriterier än de som gäller enligt nuvarande ordning (34 § KL). Bör den generella anmälningsskyldigheten avskaffas? Genom KL infördes regler som innebär ett avgränsat kontrollområde och generell anmälningsskyldighet enligt förebild av reglerna i EG. Vårt förslag innebär att om kontroll av företags- förvärv ytterligare anpassas till gemenskapsrätten. Vi konstaterar att det mot denna bakgrund synes krävas tungt vägande skäl om en ordning utan generell anmälningsskyldighet skall återinföras. För en ordning med generell anmälningsskyldighet med tidsfrister talar särskilt tidsvinsten och att man uppnår en viss formell stadga i kontrollsystemet. Ä ven konkurrensmyndighetens subjektiva bedömning i frågan om anmälningsplikt begränsas vid generell anmälningsskyldig- het, vilket ökar förutsägbarheten och rättssäkerheten i kontrollsystemet. Ett sådant system har också den fördelen att konkurrensmyndigheten tidigt får relevant information om förvärvet. Systemet motverkar också uppkomsten av en situation där förvärvande företaget söker överaska konkurrensmyndigheten med att integrera det förvärvade företaget i sin verksamhet. De skäl som kan anföras mot ett system med generell anmälnings- skyldighet är att anmälningsskyldigheten ofta är förenad med omfattande krav på uppgiftslämnande till konkurrensmyndigheten, vilket kan göra en anmälan komplicerad och kostsam för företagen. De kan dock framhållas att de olägenheter som den i KL föreskrivna anmälningsskyldigheten orsakar företagen har minskat betydligt i omfattning genom de ändrade regler som gäller fr.o.m. . Ett prövningssystem som saknar regler om generell anmälnings- skyldighet förutsätter regler om frivillig anmälan. Ett sådant system förutsätter också att konkurrensmyndigheten har en sådan samlad kunskap att uppkomna fall snabbt kan bedömas. Frågan om hur en anmälan i sådant fall skall vara beskaffad innefattar flera problem rörande bl.a. form och innehåll i anmälan, tidsfrister och rättsverk- ningar. Vidare måste det läggas en väsentlig uppgiftsbörda på företagen även i ett system byggt på frivilliga anmälningar. Ett förenklat anmälningsförfarande – där uppgiftslämnandet i vissa fall begränsas till att avse centrala uppgifter – är möjlig enligt gällande ordning och kan också antas komma att omfatta ett inte obetydligt antal av de anmälningspliktiga förvärven. Ä ven en ordning som innebär ett ökat utrymme för informella kontakter mellan och de berörda företagen kan antas bidra till att minska uppgiftslämnarbördan för företagen och nedbringa handläggningstiden. Vi framhåller i detta sammanhang det angelägna i att en sådan ordning tillskapas. Mot bakgrund av det anförda föreligger inte tillräckliga skäl att föreslå att reglerna i KL om generell anmälnings- skyldighet skall upphävas. Kritik har riktats mot att nuvarande ordning medför att många företagsförvärv som saknar betydelse för konkurrensen och samhälls- ekonomin faller inom området för den generella anmälningsskyldig- heten. Vad gäller den generella anmälningsskyldighetens omfattning kan noteras att antalet förvärv som har anmälts är mindre än hälften av det antal ärenden som anmäldes 1996 respektive . Många av de anmälda förvärven har saknat eller haft ringa betydelse för konkurrensen och samhällsekonomin. har inte heller funnit anledning att anmoda förvärvsparterna att anmäla något förvärv. Vi föreslår mot denna bakgrund en viss ytterligare inskränkning av den generella anmälningsskyldigheten genom att bestämmelsen i 37 § första stycket KL formuleras så att en koncentration skall anmälas till om 1) de berörda företagen tillsammans har en omsättning föregående räkenskapsår som överstiger och 2) minst två av de berörda företagen driver verksamhet inom landet och i denna verksamhet har en omsättning föregående räkenskapsår som överstiger för vart och ett av företagen. Behov av ett informellare förfarande Företagskoncentrationer som faller inom det konkurrensrättsliga prövningsområdet rör betydande samhällsintressen och stora ekonomiska värden. Den ekonomiska omsättningen ställer normalt höga krav på en skyndsam och effektiv handläggning av sådana ärenden. Det föreligger både från allmän och näringslivets synpunkt ett starkt intresse av att det konkurrensrättsliga systemet för kontroll av företagskoncentrationer är ändamålsenligt utformat och fungerar och tillämpas på ett så effektivt och rättssäkert sätt som är möjligt. En ordning som ger ökat utrymme för ett mer informellt handläggningsförfarande i ärenden som rör koncentrationer och som ger ökat utrymme för informella kontakter mellan och berörda företag i det enskilda fallet framstår som oundgängligen nödvändig för att effektivisera handläggningen i dessa ärenden. Det bör lämpligen överlämnas till att överväga den närmare utformningen och tillämpningen av en sådan ordning. Det kan dock framhållas att gemenskapsrättens ordning med s.k. pre- notification i tillämpliga delar bör kunna tjäna som förebild. Ä ven de mer informella handläggningsformer som tillämpas i bl.a. och bör kunna ge viss vägledning i detta hänseende. Både tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmän handling och sekretesslagens regler i fråga om sekretess kan dock väsentligt försvåra möjligheten till en mer informell handläggningsordning, främst vad gäller förutsättningar för informella kontakter mellan och de berörda företagen. Vi konstaterar att en förenklad handläggningsordning inte kan genomföras utan ett ökat sekretesskydd för sådana uppgifter som företagen lämnar till innan en formell anmälan enligt 37 § sker. Vi förslår därför att sekretesskyddet för sådana uppgifter görs absolut och att denna sekretess gäller fram till den tidpunkt när anmälan lämnas in till verket. Efter denna tidpunkt bör sekretess gälla för uppgifterna i samma omfattning som enligt nuvarande ordning. Summary in English 17 The report presents experiences gained from and views on the rules relating to merger control in the Competition Act (1993:20). Considerations concerning the need for and design of legal provisions of this type are also presented. The conclusions include: ·that control of concentration between undertakings by means of competition law is still needed ·that the Swedish control rules should be designed with the corresponding Community as a model ·that the scope of the control should not be altered ·that the general obligation of notification should be retained in principle but should to a certain extent be modified ·that there is a requirement for a more informal procedure during the Competition Authority's preparatory handling of cases dealing with mergers ·that strict confidentiality rules are necessary for the initial, informal procedure. We have in earlier reports compiled experiences of and views on the general design and application of the Competition Act (KL) and submitted proposals for amendments to the law in some parts. This is contained in our earlier report (SOU 1997:20) the Competition Act 1993 - 1996. In accordance with an additional directive to the commission, KL's rules concerning merger control are dealt with in this report. 18 Summary in English Arguments for and against merger rules in KL. We have tried to elucidate the scientific economic, theoretical and empirical, grounds for rules relating to merger control. This has mainly been done through expert studies. These studies confirm that concentration between undertakings in some cases have effects that from society's point of view ought to be counteracted. As a whole, the studies do however give a clear picture of the difficulty in stating generally applicable grounds and specific rules for an examination procedure. All in all, the material that has emerged from the expert studies and otherwise in our deliberations supports the opinion that legal provisions concerning concentration between undertakings are still needed. Our conclusion is that provisions on merger control should also in future be included in KL. Taking into consideration the uncertainty that exists concerning economic assessments and the effects of various measures, only larger concentrations should be examined. Furthermore, intervention should only take place in cases that are of considerable economic weight from the society point of view and when a relatively safe appraisal of the concentration can be established. How should the rules be designed? We have not found any particular solutions in other national laws which should be used as a basis for amending KL. Against this background, we are of the opinion that there are two main alternatives for the design of the material contents of KL´s merger rules: ·to retain the general form of the current rules ·to model rules in the closest possible conformity with Community An argument in favour of retaining the current rules is that the concept of company acquisition is comparatively clearly defined and has been elucidated by the Competition Authority in many cases. One argument against this concept is that it may be regarded as too narrow, since it does not include all concentration measures. Further, it also embraces acquisitions which are not interesting from a control point of view. Some of the arguments for basing the legislation on the concept of concentration are that market power and damaging effects can be Summary in English 19 created by other means of concentration than transfer of ownership, that the concept of concentration is established in Community , that its application in that system has not - as far as is known - created any major problem, that the Swedish national competition legislation in other areas already is to a considerable extent modelled on Community , that an increased harmonisation with Community terminology most likely facilitates the application of the concentration control rules in the national system as well as in the Community and also the co-operation between national and Community authorities, which is presumed in the Community system. Also the application problems that now exist in connection with examination of joint and ancillary restraints will to a large extent be eliminated on an adjustment to Community . We propose that KL's merger rules be adjusted and modelled in accordance with Community . As in the present system, the control of concentration between undertakings must be seen as an exceptional measure and only major concentrations should be subject to investigation. As for the question of defining the scope of application of the control, it is proposed that the present construction with a threshold value in the form of a turnover limit is retained. This rule is comparatively easy to apply, both for the competition authorities and the undertakings concerned. The limits of application should be set out in the law. It appears from a legal technical point of view to be less appropriate to include in the provisions of law any exception to the various types of concentrations that could be assumed to be without any importance from a competition point of view. For these cases we propose a solution which includes a simplified notification and processing procedure. Some criticism has been directed against the level of the turnover limit, four billion Swedish crowns. Proposals have been submitted for increasing of the limit. However, the survey of companies within the country, and of merger activity in the period 1993 – 97, that has been carried out at the instigation of the commission, does not at present provide a basis for any proposal for adjustment of the level of this turnover limit. 20 Summary in English The present Swedish system for control of acquisitions has - modelled on Community - been designed to make it possible to intervene against acquisitions that are deleterious to competition and the national economy. The appraisal criteria set out in the law must, in all essentials, also be regarded as corresponding to the appraisal criteria in force under Community . With reference to the above mentioned we have not found any reason to propose any other appraisal criteria (34 § KL). Should the obligation of notification be abolished? KL introduced provisions - modelled on Community - which include a limited scope of application and a general obligation of notification. The proposals we put forward imply a further adjustment of KL's principal provisions concerning merger control to Community . Against this background, we conclude that strong arguments appear to be required for reintroduction of a system where no general obligation to notify exists. Arguments for a system with general obligation of notification with time limits are, in particular, the saving of time and that a certain formal stability is achieved in the control system. Also the subjective assessment of the Competition Authority with respect to the obligation of notification is limited in this case, which improves the predictability and legal certainty in the control system. Another advantage with this system is that the Competition Authority at an early stage can receive information about a merger. The system also counteracts the emergence of a situation where the acquiring company attempts to surprise the Competition Authority by immediately integrating the acquired company in its business. The arguments that may be advanced against a system with a general obligation of notification are that the obligation of notification is combined with extensive requirements for providing information to the Competition Authority, which may make a notification complicated and expensive for undertakings. However, it could be argued that the extent of the inconvenience that the obligation of notification causes undertakings has to a large extent been reduced by the amended rules that apply from 1 1997. A system for control of concentrations which does not include provisions for a general obligation of notification presupposes rules for