sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Ett annat skäl som talar mot att flytta verksamheten är att skatteför- valtningen har hand om punktskatterna. Tyvärr leder organi- satoriska förändringar oundvikligen till effektivitets- och produkti- vitetsförluster. Dessa är dock av övergående natur. Omstrukture- ringen inom visar att det tar innan verksamheten är helt återställd, beroende på hur stora förändringarna är. ler punktskattefrågorna torde detta vara av underordnad betydelse då ett byte av huvudmannaskap inte påverkar organisationen för be- skattningsmyndigheten i . Denna kan behållas intakt. Fördelen i att förändra huvudmannaskapet överväger betydligt de eventuella nackdelar som uppstå. Vår uppfattning är övervägande skäl talar för att punktskattefrågor- na överförs från skatteförvaltningen till . Rent praktiskt bör verksamheten – som – samordnas i . Våra slutsatser och förslag Dimensioneringen är rätt – effektiviteten kan öka Slutsatsen av den utvärdering vi gjort av verksamheten /94 – 1997, är att problem inte i första hand är brist på resurser (sidan 171). Vi anser att resurser kan frigöras genom en effektivare användning. Såväl resurser som arbetsuppgifter kan om- fördelas så att en större samlad samhällsnytta erhålls. Frågan om dimensioneringen av tullen är ytterst en demokratisk fråga som beror av vad som ska uppnås, hur mycket nytta som ska produceras. Mer nytta kan alltid uppnås om resurserna ökas. Vår bedömning är dock att först när en effektivare fördelning av resur- serna genomförts bör frågan om ev. ökade resurser prövas. Det är först då det går att ställa de rätta kraven på vilken nytta som ska produceras. Risken är annars att nya resurser till största delen för- delas i verksamheterna utan att motsvarande större samhällsnytta uppnås. De problem som uppstått inom verksamheten efter EU- medlemskapet anser vi snarare vara inkörningsproblem än brist på resurser. har haft svårt att orientera sig i en ny re- geltradition. , efter inträdet, flyter arbetet betydligt bätt- re. Detta vitsordas också från näringslivet. För till exempel gräns- kontrollen har den effektivisering av resurserna som blev nödvändi- ga till följd av anslagsminskningen inneburit att verksamheten nu är effektiv, vilket den inte var året före inträdet. Men vi anser inte att den genomförda effektiviseringen räcker. Det finns mycket kvar som kan effektiviseras. Ett exempel på detta är det s.k. . Detta kan frigöra betydande resurser inom verksamheten. Vi anser att det finns andra angelägna behov som dessa och andra frigjorda medel kan använ- das till inom . Det gäller såväl att öka servicen till nä- ringslivet som att förstärka gränskontrollen, i första hand genom att med en systematisk ansats förstärka underrättelsesidan. Men vi an- ser inte att denna resursomfördelning bör beslutas ensamt av Tull- verket utan bör föregås av sedvanlig budgetbehandling. Nya resurser riskerar alltid att stoppa upp en förändringsprocess och bör därför övervägas noga. Eftersom nya resurser till tullen of- tast handlar om viljan att stoppa narkotikan bör också sådana nya resurser prövas i ett större sammanhang där samtliga resurser för att stoppa narkotikan vägs in. Tullen kan aldrig vara en ensam sköld mot narkotikan. Tullen är en strategisk del av en enad front. Enligt den utvärdering vi gjort kostade gränskontrollen före EU-inträdet mer än den gav tillbaka i nytta för samhället. Vårt sätt att göra dessa beräkningar är i och för sig inte invändningsfria men det visar att de neddragningar som gjordes i samband med EU-inträdet gav som re- sultat att inte bara effektiviteten i gränskontrollen ökade väsentligt, dessutom ökade beslagen radikalt. Kampen mot narkotikan är en högt prioriterad verksamhet inom såväl tull som polis. Mycket stora medel satsas också. Totalt anslås stora belopp till tullen och polisen för att bekämpa narkotikan. Tul- len och polisen gör också stor nytta. Frågan är om de gör tillräcklig nytta för de insatta resurserna. Vår uppfattning är att resursanvänd- ningen bör kunna effektiviseras. Eftersom marginalnyttan oftast är avtagande, dvs. den sist satsade kronan gör mindre nytta än den första, är en effektivisering viktig för att ev. medel som frigörs från andra verksamheter ska ge största nytta. Totalt sett vill vi framhålla att om mål om ett narko- tikafritt samhälle ska kunna infrias krävs mycket stora insatser från inte bara samhällets sida utan lika mycket från allmänhet och nä- ringsliv. I det sammanhanget kommer troligen ytterligare resurser att krävas även till tull och polis, då utfallet av samhällets samlade insatser visar att vi inte ens är i närheten av en måluppfyl- lelse. Det är dock inte bara en fråga om effektivare användning av re- surserna eller ytterligare resurser utan troligen om ett helt annat sätt att arbeta, där allmänheten och näringslivet har en nyckelfunktion. Enligt vår uppfattning kan narkotikan bara stoppas om det finns en fullständig uppslutning i samhället och vilja att hjälpa till. Narkotikan är inte en fråga bara för myndigheterna. De övergripande målen (effektmålen) för verksamheten är rätt utformade Utgångspunkten för vår analys har varit de krav som de som Tull- verket är till för har på och om verksamheten bedrivs så att samhällsnyttan blir den största möjliga. Kraven finns sammanfattade i de övergripande mål (effektmål) som regeringen och fastlagt för (sidan 121): att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säker- ställas, att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelserna om in- och utförsel av varor efterlevs, att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges, att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullprocedurerna minimeras, både för näringsliv, allmänhet och inom , samt tillhandahålla en god service så att den le- gitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga ut- sträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras. Vi anser att dessa mål på ett bra sätt sammanfattar omvärldens krav och inte behöver ändras. Vi anser även att kan uppnå de uppställda målen för verksamheten, beaktande effekterna för verksamhet vid yttre respektive inre gräns som följd av EU-medlemskapet. Barriärbrytande mål bör användas – formulerade utifrån en vision Våra förslag är: att regeringen fastställer barriärbrytande mål för som er- sätter resp. kompletterar de nuvarande verksamhetsmålen för , att de barriärbrytande målen har såväl en kortsiktig () som långsiktig () formulering, att får i uppdrag att utarbeta och kontinuerligt uppdatera en vision för verksamheten, att får i uppdrag att genomföra en jämförelse – såväl kvalitativ som kvantitativ – med andra länders tulladministratio- ner. Vi anser att verksamheten inom Tullen kan bedrivas så att de allt- mer begränsade offentliga resurserna används effektivare. Den teknik som vi föreslår för att effektivisera verksamheten är att använda s.k. barriärbrytande mål (sidan 126) formulerade utifrån en vision om hur kan se ut . En vision är ett levande dokument som löpande bör ifrågasättas och uppdateras, åtminstone en gång . Vi har skisserat en vi- sion (sidan 111), som kan vara en utgångspunkt för ett kontinuerligt visionsarbete. Dessa barriärbrytande mål utgörs av verksamhetsmål. Detta in- nebär att vi förslår att de nuvarande verksamhetsmålen (sidan 121) ersätts resp. kompletteras med nya mål. En utgångspunkt bör vara att dessa mål ska vara mätbara, åtminstone en gång . Målen bör vara såväl kortsiktiga () som långsiktiga (). Vi har skisserat de mål som vi anser viktigast (sidan 125): Verksamhetsmål för in- och utförselrestriktioner Stor allmänprevention i gränskontrollen dvs. en hög beslagspro- cent för de prioriterade varuslagen narkotika, alkohol och tobak. Bra träffprocent i gränskontrollen för alla typer av beslag, vilket ger ett minimum av störning i resandetrafiken med bra beslags- resultat. Hög effektivitet, dvs det samhällsekonomiska värdet av beslagen i förhållande resursinsatsen ska vara högt. Effektiv uppbörd, dvs rätt uppbörd i rätt tid till liten kostnad Vi har under utredningens gång ofta stött på hänvisningar till hur arbetet bedrivs inom andra länders tulladministrationer, hur proces- ser utformats och hur servicen mot näringslivet fungerar. Ofta har det framhållits att den svenska tulladministrationen i ett internatio- nellt perspektiv ligger långt framme. Vi har ingen anledning att be- tvivla detta men vi har inte funnit någon mer systematisk jämförelse med andra länder. Vi anser därför att en sådan jämförelse bör göras (sidan 139). Den kan ge värdefull information och dessutom inspi- ration till eget förändringsarbete. Av störst intresse är självfallet övriga EU-medlemsländer, men även andra länder är av intresse. Eventuellt kan en sådan utvärdering ske gemensamt mellan EU:s tulladministrationer och genomföras som ett gemensamt EU- projekt. Fördelningen internt av resurserna – budgetsystemet – bör förändras Vårt förslag är: att får i uppdrag att ändra sitt nuvarande budgetsystem så att prioriteringen sker utifrån största samlad nytta. Vi har utvärderat hur fördelar de av anslagna medlen och konstaterar att medlen kan användas effektiva- re (sidan 101). Vi anser inte att de tillgängliga resurser har fördelats på bästa sätt mellan olika verksamhetsområden inom myndigheten. Vi anser även att det finns brister i metoden att fördela resurserna och att följa upp hur de används. Troligen är detta en följd av att re- sursfördelningen inte fungerar bra. Vi har jämfört effektiviteten i den regionala organisationen och funnit stora skillnader i effektivi- teten. Vi har även åskådliggjort detta bland annat genom att titta på fördelningen av den knappa resursen narkotikahundar (sidan 107). Genom att fördela resurserna utifrån var de gör störst nytta kan en större samlad nytta uppnås till samma kostnad. Vi anser även att regionerna har en sådan storlek att sedvanlig teknik för att i ekonomiska termer redovisa dessas ekonomi och re- sultat bör användas (sidan 182), dvs regionerna bör avsluta sin årli- ga ekonomiska redovisning genom att upprätta resultat- och balans- räkningar. Vi noterar att fått i uppdrag av rege- ringen att utreda detta. Organisationen bör förändras och nya organisationsformer prövas Våra förslag är: att regeringen initierar en översyn av organisation med inriktning mot en mindre men mer strategiskt inriktad cent- ralmyndighet, att regeringen initierar en översyn av regionindelningen med inrikt- ning mot färre antal regioner, att regeringen återtar utnämningsmakten av de chefer som närmast verkschefen leder verksamheten, att regeringen förordnar dessa chefer på tidsbegränsade förordnan- den, att regeringen initierar en översyn av den internationella representa- tionen i tullfrågor, att regeringen i samband med beredningen av Förvaltningspolitiska kommissionens förslag prövar om det går att finna nya organisa- tionsformer för viss statlig verksamhet, med utgångspunkt i de kommunala medborgarkontoren, att regeringen initierar en översyn av de regelverk som styr arbetet för gränsmyndigheterna och prövar om det går att sammanföra delar av dessa regelverk till ett gränsregelverk. organisation är utformad utifrån de krav som det gamla regelverket ställde på verksamheten. De krav som ställer på verksamheten och den teknik som vi föreslagit om barriärbrytande mål anser vi i sin tur ställer krav på en annan organisation. Vi anser att centralmyndigheten bör vara mindre men mer strate- giskt inriktad (sidan 175). De operativa uppgifter som Generaltull- styrelsen har bör så långt möjligt föras över till regionerna (si- dan 182). Vi anser även att det finns för många regioner (sidan 180). De bör begränsas till fem till sju stycken. Vidare bör metoder för att med hjälp av tulldatasystemet omfördela arbetsuppgifter mellan regio- nerna utarbetas och införas (sidan 183). Vi konstaterar att en förutsättning för att förnya verksamheten och för att kunna klara de målsättningar vi skisserat – de barriär- brytande målen – är en för uppgiften engagerad verksledning som är beredd att anta de utmaningar som målen innebär (sidan 180). Vi anser också att regeringen bör återta utnämningsmakten för de che- fer som närmast verkschefen ska leda verksamheten samt att dessa chefer bör få tidsbegränsade förordnanden, förslagsvis (sidan 188). Vi anser att den internationella representationen behöver effekti- (sidan 185). Vi anser att det behövs nya organisatoriska lösningar för att staten på bästa sätt ska kunna lösa sitt uppdrag mot allmänheten. Vi har pekat på problemen i glesbygd, där neddragningen inom statens olika sektorer riskerar att leda till att delar av glesbygden står utan statlig myndighet med befogenhet att ingripa mot illegala verksam- heter. Vi anser därför att nya organisatoriska lösningar bör utredas och prövas (sidan 147). Vi har inget färdigt förslag till sådana lös- ningar men anser att de medborgarkontor som införs inom många kommuner kan vara en inspirationskälla. Vi anser att regeringen i samband med att Förvaltningspolitiska kommissionens förslag ut- värderas bör ta med detta i beredningen. Vi anser även att det finns behov av ett samlat gränsregelverk för de myndigheter som arbetar vid gräns (sidan 143). Vi har inte tagit ställning till hur detta regelverk bör se ut. Det kan vara såväl över- enskommelser mellan berörda myndigheter som lag och/eller för- ordning. Partsammansatta råd bör komplettera styrelsen för Våra förslag är: att verkschefen ej bör vara ordförande i styrelsen. att regeringen inrättar ett råd för att slita principiellt intressanta tolk- ningsfrågor i , att får i uppdrag att inrätta ett med näringslivet gemen- samt råd för gemensam processutveckling. Vi ifrågasätter styrelsens roll att leda men föreslår inte att den avskaffas. Ett sådant förslag bör beredas ytterligare och bör in- nefatta även andra mer generella bedömningar om hur de statliga organen ska ledas och hur partsintressen ska vara företrädda. Vi föreslår dock att verkschefen inte bör vara ordförande i styrel- sen (sidan 188). Det finns flera skäl till att ordföranden bör vara nå- gon utanför . Vi anser att ett med näringslivet gemensamt råd för att tolka EU- regelverket kan ge värdefullt stöd i sina beslut. (sidan 186). Rådet bör ha lika många företrädare från såväl och näringslivet och ledas av en neutral ordförande med utslagsröst. Rådet bör även ha ett uppdrag att följa hur säkerställer att beslut fattas lika i de olika regionerna, dvs att säkerställa rättssä- kerheten. Vi anser även att ett med näringslivet gemensamt råd bör inrättas för att få till stånd en gemensam processutveckling. Utgångspunk- ten bör vara att gemensamt nedbringa kostnaderna för tullprocessen och höja kvaliteten på uppbörden (sidan 186). Ett sätt kan vara att vidareutveckla den s.k. ALFRED-gruppen, som är ett gemensamt forum för informationsutbyte mellan och nä- ringslivet. Enklare tullförfaranden bör utvecklas Våra förslag är: att får i uppdrag att lämna förslag till en förmånstrappa, att får i uppdrag att redovisa förslag till förenklade tull- att tullagsutredningen får i uppdrag att överväga formerna för över- klagandeprocessen. Vi anser att synen på myndighetsutövning rent allmänt bör utveck- las (sidan 152). Det traditionella sättet för myndigheter att se till att reglerna följs är att utifrån givna bestämmelser granska inkomna ärenden och vid fel utdöma någon form av sanktion. är inget undantag. Enligt vår uppfattning ställer dock behoven och utmaningarna in- för 2000-talet helt andra krav på offentlig verksamhet. sköter sig ska gynnas. De som fuskar ska straffas. gäller i första hand det sistnämnda. Vi anser att tullen bör arbeta mycket mer offensivt så att de som sköter sig får olika typer av förmåner. De som sköter sig bäst bör också få mest förmåner. Vi ser ett antal sådana förmåner som kan byggas in i en förmånstrappa.. Detta får självfallet inte utformas så att den ger orättvisa förmåner. Alla företag ska ha samma chans att kvalificera sig i förmånstrappan. Vi tror att detta underlättas av om gemensamt med nä- ringslivet i olika omfattning kvalitetssäkrar sina processer (sidan 153). Vi anser också att det finns goda möjligheter att på olika sätt för- enkla olika tullförfaranden, så att även de som i tullsammanhang är små, på ett enkelt sätt kan sköta sina tullärenden. Internet ger myck- et goda möjligheter i detta sammanhang. kom- mer att avsluta en utvärdering av im- portprocess och lämna förslag till förenklingar. Vi har konstaterat att den nuvarande ordningen för att överklaga beslut i tullärenden hämmar möjligheter att mer aktivt påverka beslutsprocessen (sidan 140). Vi anser därför att förslagsvis tullagsutredningen bör se över denna fråga och överväga möjligheten att utforma denna process på samma sätt som gäller inom skatterätten, dvs att överklagande går direkt till förvaltnings- domstol istället för som först till . Våra förslag är: att får i uppdrag att föreslå en systematisk metod att öka beslagsnivån i gränskontrollen, att , polisen och gemensamt får i upp- drag att se över hur deras underrättelseresurser kan samordnas bättre och arbeta mot gemensamma mål och en gemensam hot- bild, att befogenheter att ingripa mot illegalt införd narkotika, tobak och alkohol utsträcks till att omfatta hela landet, att hindren för att använda tulldatasystemet i brottsbe- kämpande syfte ses över, att får i uppdrag att redovisa hur flexibiliteten i använd- ningen av kontrollresurserna kan öka, att får i uppdrag att lämna en rapport till regeringen om den bedömda totalkonsumtionen av narkotika, al- kohol och tobak, att regeringen initierar en översyn av nuvarande och möjliga meto- der att följa prisutvecklingen på narkotikamarknaden, med in- riktning mot ett förslag hur denna systematiskt ska kunna kart- läggas och följas. I vår utvärdering av gränskontrollen har vi konstaterat att såväl be- slagsnivåerna som effektiviteten har ökat betydligt men att den för till exempelvis de vanligaste narkotikaslagen ligger under nivån (sidan 77). För att öka beslagsnivåerna anser vi att en mer systematisk ansats behövs (sidan 158). Vi anser till exempel att riskprofiler bör vara utgångspunkten för alla kon- troller. Regeringen har givit i uppdrag att redovisa hur verket kan bedriva en effektivare narkotikabekämpning. Vi anser att detta uppdrag bör kompletteras med ett uppdrag att ta fram metoder för en systematisk ansats. Vi anser även att tullens, polisen och kustbevakning kan samord- nas bättre och arbeta mot gemensamma mål när det gäller exempel- vis narkotikan (sidan 161). Vi anser inte att de nuvarande befogenheterna för tullens gräns- kontrollpersonal är ändamålsenligt utformade (sidan 162). dag enbart arbeta i den gränsnära zonen. Vi anser att det är mer än- damålsenligt att primära mål för att bekämpa den ille- gala införseln följer trafikmönstret. Detta innebär att bör ha möjligheter att ingripa under hela transportvägen till första distri- butionspunkten i . Detta innebär i sin tur att kontrollbefogenheter bör utsträckas till hela landet. Smuggling av narkotika in över gräns motsvaras vanli- gen av en transport av pengar i motsatt riktning (sidan 163). En trend som finns är att narkotikasmugglingen allt oftare sker som en del i ett större handelsmönster, som kan innefatta såväl legala varu- flöden som andra illegala varuflöden – till exempel alkohol och to- bak. För att kartlägga dessa mönster behöver således även legala va- ruflöden följas och dokumenteras. En brist som i det sammanhanget påtalats från är att tulldatasystemets goda möj- ligheter att följa varuströmmar inte får användas i brottsbekämpan- de syfte. Enligt uppgift var detta en förutsättning från näringslivet för att medverka i införandet av tulldatasystemet. Vi föreslår att nu- varande regler ses över. När det gäller resursanvändning har vi konstaterat att denna genom bland annat regionindelning och arbetstidsavtal är alltför inflexibel för att motsvara de krav som den illegala varuin- förseln innebär (sidan 161). En förutsättning för att de barriärbrytande mål vi skisserat ska kunna mätas är att det finns en kvalificerad uppfattning om hur mycket narkotika, tobak och alkohol som konsumeras i landet (si- dan 81, 126). Det är mot denna totalnivå som samhällets resurser mot droganvändning bör dimensioneras, inte bara resur- ser mot illegal droginförsel. Vi anser därför att bör få ett uppdrag att löpande följa detta och lämna en rap- port till regeringen. Vi har även med förvåning konstaterat att det inte finns någon systematisk uppföljning av aktuella prisnivåer på narkotika, på såväl mikro- som makromarknader. Vi anser att detta är ett av de mest ef- fektiva sätten att följa förändringar på narkotikamarknaden i Sveri- ge. När det gäller de svenska bestämmelserna om införsel av tobak och alkohol ifrågasätter vi om inte måste anpassa skatteni- våerna så att storskalig illegal införsel av alkohol och tobak blir ointressant (sidan 159). bör ta över punktskatterna Vårt förslag är: att ges ansvar för att såväl administrera som kontrollera efterlevnaden av punktskatterna. Vi konstaterar utifrån de utredningar om punkskatterna som genom- förts av och att någon för- utsättningslös prövning av vilket statligt organ som bör administrera och kontrollera punktskatterna inte gjorts (sidan 191). Utifrån våra utgångspunkter anser vi att de finns övervägande skäl att dessa flyttas från till . Det vikti- gaste argumenten för detta är: att tull är en form av punkskatt, att de nuvarande punktskatterna till sin konstruktion till stor del utgår från tulltaxan, att i praktiken saknar möjlighet att bygga upp en effektiv kontroll av efterlevnaden av punktskatterna. Om barriärbrytande mål ska förutsätter det en offensiv användning av IT Vi har även undersökt nuvarande och planerade an- vändning av IT. Vi anser att har kommit långt när det gäller att införa och använda IT. Men vi anser också att det finns mycket kvar att göra. Främst gäller detta att på ett effektivt sätt an- vända Internet för att öka servicegraden mot näringsliv och allmän- het. Internet innebär många möjligheter att såväl erbjuda service som att erbjuda tjänster i förtullningen. Vi anser att bör ha en tydligare inriktning att leda den strategiska användningen av IT. Möjligheten att klara de barriärbrytande mål vi föreslagit bygger till stor del på förmågan att rätt använda IT och att leda utvecklingen. För detta erfordras rätt kompetens. bör i den mån denna kompetens inte finns i verksamheten skaffa denna. Bilaga 1: Kontrollpolitikens roll i narkotikapoliti- ken – Underlagsrapport från Folkhälsoinsti- tutet Den svenska narkotikapolitiken bygger på en samordning av flera verksamheter; förebyggande åtgärder, kontrollåtgärder samt be- handling. Man talar i detta sammanhang om primär, sekundär och tertiär prevention. En rad aktörer på centralt, såväl som på regionalt och lokalt plan är involverade, myndigheter såväl som organisatio- ner och föreningar. Två övergripande strategier ligger till grund för denna politik; å ena sidan åtgärder för att bromsa efterfrågan (demand reduction), å andra sidan åtgärder syftande till att begränsa utbudet av narkotika (supply reduction). Målet är det narkotikafria samhället. Mål och metoder för detta arbete finns formulerade i en Nationell handlings- plan, antagen av 1995. Då illegal narkotikahantering i hög grad är en internationell före- teelse kan åtgärder i inte ses som isolerade från vad som händer i andra länder, till exempel kan ha rollen som tran- sitland. Samverkan är med andra ord nödvändiga även internatio- nellt. Detta gäller särskilt vad beträffar åtgärder som skall begränsa utbudet av narkotika. Med FN:s tre narkotikakonventioner finns en legal grund för ett sådant gemensamt arbete. Inte minst medlemskapet i EU har inneburit ett intensivt internatio- nellt utbyte av information, till exempel om narkotikamissbrukets utbredning, nya missbruksmönster osv.