sou · GMB3159 · 1999-01-01 00:00:00 — 31Glesbygdsverket och , Service i gles- och landsbygd, 1997, bilaga 2. 1997/98:127 s. 38. att tjänsten behöver utföras – man utgår här i realiteten från vissa typfall – samt lämnar en offert på tjänsten. Efter en förhandling mellan och Posten bestäms priset för att lantbrevbäraren skall utföra den utsträckta tjänsten. 4 roll inom kassaservice Utredningen lämnar inte några förslag som direkt berör . uppgifter inom betalningsväsendet beskrivs i det föl- jande därför att har en central roll i kontantförsörjningen genom att den förser det ekonomiska systemet med sedlar och mynt. Dessutom sägs det i utredningens direktiv att strävanden att renodla sin roll inom kontanthanteringen bör beaktas, liksom frågan om ansvarsfördelningen mellan och Posten. skall enligt regeringsformen och lagen (1988:1385) om riksbank främja ett säkert och effektivt betalningsväsende samt ge ut och svara för landets försörjning med sedlar och mynt. De sedlar och mynt som ger ut är lagliga betalningsmedel, vilket innebär att var och en är skyldig att ta emot sedlar och mynt som betalning. De uppgifter fullgör har en avgörande betydelse för betalningsväsendets funktion, bl.a. eftersom tillgången till sedlar och mynt inom överskådlig tid är nödvändig för att samtliga betalningar skall kunna fullgöras i det ekonomiska systemet. Avsikten är att i detta kapitel närmare beskriva ansvar för betalningsväsendet och bedöma hur det förhåller sig till Postens nuvarande uppgifter när det gäller kassaservice. En särskild fråga som behandlas i det följande gäller betydelsen av strävanden att göra en tydlig distinktion mellan de uppdrag avseende betalningsväsendet som är av myndighets- och tillsynskaraktär och de uppgifter som har karaktär av service. Dessa strävanden har lett till att internt har utrett och föreslagit förändringar av bankens kontanthantering. Det skall understrykas att det endast är en liten del av uppgifter som behandlas här. Dessutom bör det nämnas att lagstift- ningen om kommer att ändras . Riksda- gen har behandlat två propositioner om . I den ena propositionen föreslås bl.a. att skall ha en mer självständig ställning och att det skall införas en ny ledningsstruktur för banken (prop. 1997/98:40 ställning). Den andra proposi- tionen innehåller bl.a. förslag till förtydliganden av kre- ditgivning (prop. 1997/98:164 Ändringar i lagen (1998:1385) om 46 ansvar för kassaservice Lagändringarna påverkar inte de bedömningar som görs i detta kapitel. Betalningsmedel använder man för att fullgöra en betalning. Vilket be- talningsmedel som används beror på tillämplig lagstiftning och på vad parterna har avtalat, men i allt väsentligt rör det sig om pengar. I har den svenska kronan en särställning eftersom sedlar och mynt är lagliga betalningsmedel som i princip måste accepteras av betalningsmottagaren. Vilken betydelse som införandet av euro kan komma att få är oklart och beror bl.a. på kommande ställningstaganden av politisk karaktär. Ett svenskt medlemskap i kan emellertid inte antas få betydelse för hur statens ansvar för en rikstäckande betaltjänst och kontantförsörjning bör se ut. Skälet för detta är att det inte finns andra krav på hur euro skall distribueras och hållas tillgänglig än vad som gäller för svenska kronor. ger ut sedlar och mynt i en omfattning som bestäms av allmänhetens praktiska behov samt svarar för vissa andra operativa moment i samhällets kontanthantering. verkar genom detta arbete för att medborgare, företag, organisationer och andra som vill använda sig av kontanter kan göra det på ett snabbt, smidigt och säkert sätt. Sedan låtit trycka upp sedlar transporteras dessa an- tingen av till något av bankens elva kontor eller av ett vär- detransportföretag till någon av de åtta depåer som drivs av Posten eller efter avtal med . Kontanterna hålls sedan i lager till dess att det blir dags att distribuera dem till Posten och bank- erna. Depåerna har ersatt tidigare riksbankskontor som har lagts ned. Kontanthanteringen vid kontoren innebär att sköter an- talsräkning, äkthetskontroll, paketering och makulering av sedlar och mynt33. Ett grundläggande syfte med denna verksamhet är att upprätt- hålla marknadens förtroende för kontanter och deras användning. Med undantag för makulering av sedlar är verksamheten vid depåerna i hu- vudsak densamma som vid riksbankskontoren. Verksamhetens omfatt- ning är betydande. fördes ut från kontoren till banker och Posten. En något lägre summa kom in till konto- ren. Antalet dagskassor som räknades upp var 618 000. 33 SOU 1986:22, s. 104. ansvar för kassaservice 47 Kontanthanteringen inom sköts av avdelningen för betalningsmedel som har delat upp verksamheten på tre enheter: Den första enheten har vad kallar för ett systemansvar, vilket avser monopolet på sedelutgivning och makulering samt motta- gande, utlämnande och lagerhållning av sedlar och mynt. Här inbegrips även kontoföring av de transaktioner som sker mot lagret. Den andra enheten hanterar det som kallar för grossist- verksamheten. Denna utgörs av produkter och tjänster som traditionellt har tillhandahållit betalningssystemet, exempelvis sorterade sedelbuntar och förpackade mynt. Denna verksamhet är en väsentlig del av ansvar eftersom här ingår att i viss omfattning kontrollera kvaliteten och äktheten på sedlar. En annan del av grossist- verksamheten är den som är produktutvecklande. Här handlar det om att erbjuda sedelbuntar som sorterats i olika kvalitetsnivåer samt vissa typer av specialförpackningar. Den tredje enheten sysslar med övrig verksamhet som rör hantering av dagskassor från handeln, osorterade mynt m.m. och som syftar till att få ett bättre kassaflöde, färre värdetransporter och en samordning av verksamheten som är neutral i förhållande till bankerna. Dessa uppgifter ligger utanför centrala verksamhetsområde men Riks- banken har valt att syssla med uppgifterna eftersom det har bedömts medföra väsentliga samordningsfördelar. För att medverka till betalningsutjämningen mellan bankerna har Riks- banken ett system för clearing och avveckling av betalningar mellan bankerna – . Ett antal banker och några andra aktörer på finans- marknaden är knutna till . Utöver dessa direkta deltagare medverkar också flera mindre banker indirekt genom att större banker sköter deras betalningar. RIX-systemet är en knutpunkt i betalningssystemet genom att samtliga betalningar i svenska kronor som innebär att en bank får ett krav på en annan bank regleras slutligt i RIX34. Den del av utlåning till bankerna som sker i syftar till att på ett smidigt och kostnadseffektivt sätt parera svängningar i bankernas likviditet och därmed betalningsberedskap som uppstår genom att flödet av in- respektive utbetalningar skiftar under dagens lopp – en bank kan exempelvis ha ett antal stora utbetalningar , medan huvuddelen av de inkommande betalningarna kommer . Om det inte finns möjlighet att snabbt överbrygga 34 SOU 1995:69 s. 83. 48 ansvar för kassaservice sådana tillfälliga likviditetsunderskott leder det till att betalnings- processen fördröjs och i värsta fall att betalningsflödet i hela systemet störs. Denna så kallade intradagsutlåning sker utan ränta. Bankerna måste dock ställa säkerhet för lånen i form av stats- eller bostads- obligationer. fungerar också som en långivare till bankerna då andra finansieringsmöjligheter saknas (vad som vanligen benämns lender of last resort)35. Skälet för detta är att en bank i princip alltid bör kunna tillgodose en insättares önskemål om att ta ut pengar ur banken, liksom att banken skall kunna fullfölja sina betalningsåtaganden gentemot andra banker36. Om svårigheter med detta skulle uppstå kan det leda till allvarliga störningar i betalningssystemet. På grund av detta har Riks- banken möjlighet att stödja med utlåning på särskilda villkor om en bank drabbas av tillfälliga likviditetsproblem som inte kan lösas genom upplåning på marknaden. 4.3Övervakning av kredit- och valutamarknaden Att har ett övervakningsansvar som omfattar betalnings- väsendet framgår indirekt av 22 § riksbankslagen där det föreskrivs att företag som står under tillsyn av är skyldiga att lämna de uppgifter som anser vara nödvändiga för att följa utvecklingen på valuta- och kreditmarknaderna eller för att övervaka betalningssystemets stabilitet. Det kan handla om att följa utvecklingen av betalningsmedel som giro, checkar eller elektroniska pengar och verka för att dessa är säkra och effektiva37. En utgångspunkt för verksamheten är att i första hand sysslar med att klarlägga, hantera och begränsa systemrisker. Detta in- nebär att verksamheten koncentreras på de stora, i huvudsak finansiella betalningarna mellan exempelvis banker och andra finansiella institut38. Denna tolkning av ansvaret har sin grund i att de väsentliga systemrisk- erna har bedömts hänga samman med de stora betalningarna. En sådan syn på uppdrag är förhärskade i jämförbara länder. anser sig också ha ett ansvar för massbetalningar, dvs. andra betalningar än stora betalningar, exempelvis en konsuments be- talning i en livsmedelsbutik. Grunden för denna bedömning är att mass- 3518 § andra stycket riksbankslagen. 36SOU 1986:22 ss. 148 och 152, prop. 1986/87:143 s. 69. 37SOU 1986:22 s. 108. 38SOU 1995:69 s. 146. ansvar för kassaservice 49 betalningarna har betydelse för allmänhetens förtroende för betalnings- väsendet och för det finansiella systemet i stort. Om allmänhetens förtroende för massbetalningarna sviktar kan systemstabiliteten påverkas negativt. Flera aktörer, exempelvis banker, deltar dessutom både i massbetalningar och stora betalningar. Det är skillnad mellan övervakande funktion, som om- fattar ett system eller en marknad, och den tillsyn som Finansinspek- tionen skall utöva och som riktar sig mot enskilda aktörer. 4.4Riksbanken vill renodla sin verksamhet anser att dess nuvarande dubbla roll som myndighet och serviceinriktad aktör på kontanthanteringsmarknaden skapar otydligheter i spelreglerna för kontanthanteringen och ger försämrade möjligheter till att driva den egna verksamheten effektivt39. Ett exempel på detta är enligt dagskasseservicen som är en ren service men som inte kan skötas på ett optimalt sätt på grund av interna regler. Även prissättningen av tjänsterna i kontanthanteringen kan vara ett problem. Eftersom förhållandena i betalningsväsendet snabbt ändras bedömer att förutsättningarna för banken att koncentrera sig på en objektiv, övervakande roll ökar om den inte behöver delta i den operativa verksamheten med de återkommande vägval som ett sådant engagemang innebär. Internt inom har därför en förändring av organisationen av kontanthanteringen utretts och föreslagits med syfte att banken skall renodla sin myndighetsroll som den mer ser- viceinriktade verksamheten flyttas från banken till ett nytt bolag. Gros- sistverksamheten och övrig verksamhet skulle då kunna överföras till det nya bolaget som inledningsvis kan drivas av och bankerna gemensamt och efter en övergångsperiod endast av bankerna. En viktig uppgift för det nya bolaget skulle bli att syssla med kon- tantclearing, dvs. utjämna tillgången på kontanter i betalningssystemet. Bolaget föreslås få rätt att hålla riksbankskassa och ha konton i RIX- systemet för att därigenom kunna förmedla kontanttransaktioner för bankernas räkning till RIX-systemet. En förutsättning för en effektiv kontantclearing är att det skapas ett informationssystem som ger kontroll 39 , Kontanter 2002, 1988, s. 80. 50 ansvar för kassaservice över sedelflödena i landet och därigenom underlag för utjämning av överskott och underskott av kontanter. Om en sådan förändring av verksamheten genomförs bedömer att den kan koncentrera sig på att -analysera och utvärdera säkerhet, effektivitet och kvalitet i betal- ningsväsendet avseende kontanter, -analysera och utvärdera behovet av sedlar och mynt och i samband med detta tillhandahålla kontanter till marknadens aktörer, makulera uttjänta kontanter och kontoföra bank- och postväsendets hantering av kontanter, -utöva tillsyn över det nya bolaget, -informera allmänheten och betalningsväsendets aktörer om kontant- systemet, -rapportera till om hur kontantförsörjningen har främjats. Det kan konstateras att kontantförsörjningen fungerar tillfreds- ställande genom att det finns kontanter tillgängliga i hela landet. Riks- banken menar dock att effektivitetsvinster kan göras om den renodlar sin myndighetsroll på så sätt att grossistverksamheten och övrig verksamhet flyttas över till ett nytt bolag. Om tankarna på en förändring av verksamheten genomförs återstår att se. Det är i vart fall inte en uppgift för denna utredning att bedöma lämpligheten av förslaget. Av intresse för utredningen är endast vilken betydelse detta kan ha för statens ansvar för en grundläggande betal- tjänst och kontantförsörjning. Om ett nytt bolag bildas för att hantera grossistverksamheten och övrig verksamhet är utgångspunkten att det arbete som utför i allt väsentligt skall utföras även fortsättningsvis. Skillnaden är endast att i det ena fallet är huvudman och i det andra fallet det nya bolaget. Det finns således inte något som tyder på att strävanden skulle med- föra en försämring av kontantförsörjningen. Erfarenheter från , och visar att det är möjligt att genomföra en sådan omorganisation som har förslagit. I dessa länder har centralbankerna endast ett eller två kontor medan övrig kontanthantering sköts via depåsystem som har byggts upp av andra aktörer under tillsyn av respektive centralbank. Av betydelse är också att avsikten inte är att föra över myndighetsansvar på det nya bolaget. En sådan åtgärd skulle strida mot principen om att myndighetsuppgifter inte bör läggas på enskilda rätts- subjekt. ansvar för kassaservice 51 Utredningens slutsats är att förslag inte på något avgö- rande sätt påverkar de bedömningar som bör göras när det gäller det statliga ansvaret för en rikstäckande betaltjänst och kontantförsörjning. 4.5Ansvarsfördelningen mellan Posten och är klar Utredningen bedömer att skiljelinjen mellan Postens ansvar för en grundläggande kassaservice enligt avtalet med staten och ansvar för betalningsväsendet är klar. förser samhället med sedlar och mynt. Pengarna till- handahålls i eller i de depåer som drivs av Posten och . På dessa platser hämtas pengarna av värdetransportfö- retag till Posten och de banker som har konto i RIX-systemet. Utöver detta har uppgifter som hänger samman med kontantför- sörjningen i sin roll som bankernas bank. Dessutom har ett övervakningsansvar för betalningsväsendet. har således inte någon direkt kontakt med de medborgare, företag, organisationer och andra som efterfrågar kassaservice. Postens uppgift i detta sammanhang är, liksom bankernas, att vara en länk mellan och de som efterfrågar kassaservice. Posten låter hämta pengar på Riksbankskontoren som den sedan tillhandahåller till allmänheten. När det gäller betaltjänster erbjuder Posten en möjlighet genom postgirot att göra överföringar mellan konton. eller har gett uttryck för uppfattningen att de råder någon oklarhet om denna rollfördelning. 5Den kommersiella marknaden för kassaservice Den principiella syn som utredningen redovisar längre fram i betänkandet är att marknaden kan tillhandahålla en rikstäckande kassaservice. Ett kompletterande offentligt åtagande kan dock krävas i gles- och landsbygd och för vissa grupper. Som en bakgrund till denna bedömning beskrivs i detta kapitel den kommersiella marknaden för kassaservice. I slutet av kapitlet ges en sammanfat- tande bedömning av marknaden. För att bedöma om staten bör ha ett fortsatt ansvar för en rikstäckande kassaservice krävs att utredningen tecknar en bild av nuläget och ut- vecklingen på marknaden för denna tjänst. Det handlar om att i allmänna drag beskriva kontantförsörjningen, utbudet av kassaservice, konsumtionsmönster och omfattningen av olika typer av betalningar. En ingående beskrivning av marknadens olika funktioner har gjorts av som i sina båda betänkanden Finansiella tjänster i förändring, SOU 1994:66, och Betaltjänster, SOU 1995:69, beskrivit betalningsväsendet i detalj, exempelvis girosystemen och kortmarknaden. har i rapporten och kundrörlighet40 behandlat flera av de saker som tas upp i det följande. Dessutom bör det nämnas att har gett ut rapporten tjänster i ett konsumentperspektiv41 som belyser konsum- tionsmönster. Statistiska uppgifter har hämtats från , i första hand från Statistisk 1997, så vida inte annan källa särskilt nämns. 40Betaltjänster och kundrörlighet, 1998:2. 41Finansiella tjänster i ett konsumentperspektiv, 1998:16. 54 Den kommersiella marknaden för kasseservice 5.1Bankernas roll i kontantförsörjningen Allmänt om utvecklingen på bankmarknaden Konkurrensen på bankmarknaden har förändrats och det är inte bara de etablerade storbankerna – Nordbanken, , , och – som upp- träder på marknaden. Även utländska banker har i allt högre grad börjat erbjuda sina tjänster på den svenska marknaden. Ett exempel på detta är att förvärvade och är en filial till . med sina provinsbanker har kompletterat sitt utbud och erbjuder nu också Den tjänster. En annan viktig grupp är de så kallade nischbankerna – exempelvis och – som har vuxit fram . En sak som förenar nischbankerna är att kontakterna mellan kund och bank i huvudsak sköts per telefon eller via Internet, vilket leder till att nischbankerna inte behöver hålla ett lika utbyggt kontorsnät som de större bankerna. Kontantförsörjningen i samhället består av flera olika led. I föregående kapitel har beskrivits hur försörjer det ekonomiska systemet med sedlar och mynt. Från riksbankskontoren eller andra depåer dist- ribueras kontanterna till . Företag och enskilda medborgare kan sedan genom uttag eller köp av växelkassor få tillgång till kontanter hos . Omfattningen av bankernas och Postens kontorsnät framgår av nedanstående tabell. Utvecklingen av bankernas och postens kontorsnät Som framgår av tabellen har kontorsnätet krympt . har antalet bankkontor minskat med totalt och antalet postkontor . Å andra sidan infördes en rad entreprenadlösningar i Posten, så kallade post i butik, Den kommersiella marknaden för kassaservice 55 vilket innebar att den samlade minskningen av Postens kassaservice ändå inte blev påtaglig. Antalet entreprenader i form av post i butik uppgick till 403, vilket innebär att Posten 1996 hade kassaservice i totalt sett 1 580 fasta serviceställen. Minskningen för Postens del var således . En förklaring till att bankerna och Posten har minskat sina kontorsnät är att antalet transaktioner som görs på kontoren har minskat med under . Kundunderlaget för att hålla kontoren öppna har därigenom minskat. Det är dessutom dyrt och arbetskrävande att tillhandahålla enkla banktjänster genom personlig service. Genom differentierad prissättning styrs kunderna att göra sina bankärenden utan att besöka kontoren, exempelvis genom att använda telefonbanktjänster eller pappersbaserade girobetalningar. På detta sätt sker det en successiv minskning av efterfrågan på kassaservice. En annan förklaring till att antalet bankkontor har minskat är att det har skett rationaliseringar och sammanslagningar inom banksektorn. Ett exempel på detta är fusionen mellan . Enligt utredningens bedömning är det knappast sannolikt att omfatt- ningen på bankernas kontorsnät kommer att genomgå några större för- ändringar . Ett skäl för det är att bankerna genom kontoren kan upprätthålla nära relationer till sina kunder, vilket är betydelsefullt från kommersiella utgångspunkter. Posten har uttalat att lokal närvaro är en av företagets främsta konkurrensfördelar. Det bör påpekas att bankerna, till skillnad från Posten, inte har någon skyldighet att ha en rikstäckande service; frågan om etablering av bankkontor styrs enbart av kommersiella överväganden. infördes en möjlighet för bankerna att erbjuda sina tjänster genom bankombud, dvs. utan att bankerna själva behövde ha ett bank- kontor. Ombudsverksamheten fick inledningsvis endast bedrivas i gles- bygd men den begränsningen togs bort 1995. Det är endast och Nordbanken som driver verksamhet genom ombud i större skala. Såväl Postens kontorsnät som lant- brevbärarservice drivs nämligen av som i egenskap av ombud erbjuder Postgirot Banks och Nordbankens banktjänster. I övrigt har bankerna använt sig av ombud endast i liten utsträckning. FöreningsSparbanken, liksom ett par fristående sparbanker42, har tillstånd att bedriva ombudsverksamhet med så kallad integrerad kassa- 42 De fristående sparbankerna är Tjustbygdens Sparbank , och Sparbank. 56 Den kommersiella marknaden för kasseservice Verksamheten har kommit igång i liten skala men det är ännu oklart vilken spridning den slutligen kommer att få. Samtliga större banker och flera nischbanker har bankkort som är kopplade till uttagsautomater där man kan göra uttag från eget konto. När uttagsautomaterna introducerades möttes de med en viss misstro av konsumenterna men är tjänsten helt accepterad. Även om det inte lär finnas några planer på mer be- tydande utbyggnader av nätet av uttagsautomater kan det ske en annan typ av utveckling där tjänsteutbudet i stället ökar. De nuvarande uttags- automaterna kan således i viss mån komma att ersättas av en ny typ av automater som har andra funktioner och ger möjlighet till laddning av kontantkort och tillgång till Internetbanktjänster. finns det automatkiosker i vilka man har samlat olika funktioner såsom överförings-, uttags- och insättningstjänster. Omfattningen och användningen av nätet av uttagsautomater framgår av följande tabell. Uttagsautomater och transaktioner i dessa Antalet uttagsautomater var 2 102. Det betyder att antalet auto- mater har ökat , vilket är i paritet med minskning av antalet bankkontor . De se- naste tre åren har det dock inte skett någon nämnvärd ökning av antalet automater. har antalet transaktioner i uttags- automater ökat med och det samlade värdet av tran- saktionerna har ökat med . Även om antalet automater knappast har ökat under de två tre fortsätter antalet transaktioner och värdet av dessa att stiga. Den kommersiella marknaden för kassaservice 57 Ytterligare ett sätt att få tillgång till kontanter från eget konto är genom uttag eller kontantavrundning i samband med att man betalar med ett kontokort. Ett kontantuttag med bankkort kan göras i en betalningster- minal även om kunden inte gör ett inköp. När det gäller kundmedelskorten, exempelvis , får man ta ut kontanter endast genom kontantavrundning i samband med inköp. är det genom sådan kontantavrundning tillåtet att ta ut . För uttag i be- talningsterminal med bankkort finns det inte någon författningsenlig begränsning utan högsta tillåtna belopp, som enligt uppgift är , bestäms av avtal mellan butiken och inlösande bank. Uttag eller kontantavrundning kan ske när inköpsstället har en be- talningsterminal som är uppkopplad mot en central dator så att behö- righets- och saldokontroller kan utföras. Av nedanstående tabell framgår hur antalet betalningsterminaler som är kopplade till banker har utvecklats . Antal betalningsterminaler som administreras av bankerna Antalet betalningsterminaler är som framgår av tabellen mycket stort. Som en jämförelse kan nämnas att det 1997 fanns 2 370 uttagsautomater men 68 800 betalningsterminaler. Dessutom har antalet betalnings- terminaler ökat kraftigt , till skillnad från antalet uttagsautomater som har varit i stort sett oförändrat . Det skall dessutom understrykas att den ovanstående redovisningen av betalningsterminaler endast avser bankernas kortsystem, vilket inne- bär att detalj- och bensinhandelns egna omfattande terminalsystem till- kommer. För dessa saknas tillgänglig statistik. 58 Den kommersiella marknaden för kasseservice Kontantbetalningar, kontobaserade betalningar och e-pengar Det har traditionellt ansetts att en betalning kan göras antingen med kontanter eller genom en kontoöverföring43. En kontantbetalning görs genom att sedlar eller mynt fysiskt överlämnas till betalningsmottagaren.