sou · GMB3160d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Kapitaltäck- ningsreglerna, som till största delen bygger på EG-direktiv och interna- överenskommelser, är omfattande och tekniskt komplicerade. De skall kortfattat gås igenom här nedan. 362 Reglering av banker – utgångspunkter De gällande kapitaltäckningsreglerna fokuserar på kreditrisker och marknadsrisker. När det gäller kapitaltäckning av kreditrisker är prin- cipen att en banks engagemang klassificeras utifrån emittent- och säker- hetstyp. I princip all företagsutlåning placeras i samma klass. Därmed blir det ingen skillnad i kapitalkravet till följd av skillnader i kreditrisken mellan olika företagskrediter. Reglerna fångar inte heller upp olika gra- der av portföljdiversifiering. omfattas även marknadsrisker av kapitaltäck- ningsreglerna. När det gäller ränterisker och aktiekursrisker skall posi- tioner i bankernas handelslager kapitaltäckas. Dessutom ger växelkurs- risker i hela verksamheten upphov till kapitalkrav. Kapitaltäckning för marknadsrisker berör därutöver motpartsrisker och avvecklingsrisker inom värdepappershandel samt risker på grund av garantier vid en emis- sion. Även när det gäller marknadsrisker skall dessa kapitaltäckas enligt vissa procentsatser utefter klassificering av de olika typerna av expone- ring. Dessa regler – schablonmetod eller standardiserad metod – som baseras på ett EG-direktiv (93/6/EEG), tar inte hänsyn till alla de möjligheter som finns för att utjämna och hantera risker genom ratio- nell riskhantering. En del kreditinstitut använder avancerade datamodeller för att beräkna risk. Sådana riskberäkningsmodeller, eller Value at Risk- models, kan också användas för beräkning av kapitalkrav. Modellerna anses ge ett mer rättvisande kapitalkrav bl.a. på grund av att hänsyn kan tas till portföljsammansättningen. Genom ett antaget direktiv (98/32/EG) har regler för användningen av sådana s.k. egna modeller i kapitaltäckningssammanhang införts direktiv. De nya be- stämmelserna bygger på rekommendationer om mark- nadsrisk . Regelverket för användande av egna modeller för beräkning av kapitaltäckningskrav är mycket komplicerade. I korthet innebär reglerna att det ställs krav på modellens tillförlitlighet liksom på institutens förmåga att använda sig av modellen i sin riskhant- eringsprocess. Instituten skall också ha tillsynsmyndighetens godkänn- ande för att få använda modellen för beräkning av kapitalkrav. EU har medgett att medlemsstaterna tillåter sina banker att använda egna riskberäkningsmodeller vid sidan av den standardiser- ade metoden. En sådan möjlighet finns också för de svenska bankerna . Med nödvändighet är reglerna rörande kapitaltäckning av kreditrisk- er trubbiga och det bör även observeras att kapitaltäckningsreglerna inte beaktar alla risker som en bank är exponerad för. Exempelvis beaktas inte s.k. operativa risker eller rörelserisker. Det betyder t.ex. att en ren inlåningsbank, dvs. en bank som placerar mottagen inlåning i statspap- Reglering av banker – utgångspunkter 363 per, inte skulle behöva något eget kapital enligt kapitaltäckningsregler- na.93 Kapitaltäckningsreglerna i sin nuvarande utformning är inte i sig till- räckliga för att uppfylla de inledningsvis i avsnittet skisserade krav-en på regler om buffertkapital. En principiell fråga för kommittén är om arbetet skall inriktas på att omarbeta kapitaltäckningsreglerna eller om arbetet i stället skall inriktas på att införa kompletterande reglering i syfte att på ett mer övergripande sätt söka garantera att en bank har till- räckligt buffertkapital. Mot det första alternativet talar att kapitaltäck- ningsreglerna är starkt bundna av EG-rätten och internationella överens- kommelser och att det därför är tveksamt om det är möjligt att genomfö- ra de långtgående förändringar som skulle krävas enligt detta alternativ. Det torde för övrigt vara svårt, för att inte säga omöjligt, för att ensamt slå in på en väg, som skulle leda till omfattande skillnader jäm- fört med andra EU-länder. Det ingår inte heller i kommitténs uppdrag att se över kapitaltäckningsreglerna. Av nämnda skäl gör kommittén be- dömningen att det, i vart fall i det här sammanhanget, inte är lämpligt att söka förändra kapitaltäckningsreglerna i nämnd riktning, utan arbetet får istället inriktas på att införa en kompletterande reglering. 9.3.5Sambandet mellan likviditet och buffertkapital En banks likviditetsrisk har nära samband med storleken på dess buf- fertkapital. Anledningen är att likviditetsrisken ytterst handlar om en banks möjlighet att refinansiera sig på interbankmarknaden eller hos , vilken i sin tur sammanhänger med förmågan att ställa sä- kerhet för dessa lån. Regler med syfte att trygga buffertkapitalet minskar därmed likviditetsrisken. Således bidrar både en allmän soliditetsregel och kapitaltäckningsregler till att begränsa risken för en likviditetskris. Grunden för detta synsätt utvecklas i det följande. Bankernas roll som förmedlare av betalningar gör att de ackumulerar skulder till och fordringar på varandra. Betalningar mellan banker sker via system för clearing och avveckling (), i vilket varje bank har ett konto. Bankerna stämmer av sina respektive posi- tioner i . Denna information ligger till grund för bankernas s.k. 93 Innehav av statspapper kräver ingen kapitaltäckning för kreditrisk (däremot krävs kapital för den s.k. generella ränterisken). Detta innebär dock inte att det skulle gå att starta en inlåningsbank i stort sett utan eget kapital. Reglerna om oktrojprövning innehåller nämligen vissa regler om startkapital som innebär att det egna kapitalet skall vara väl avvägt till den tilltänkta rörelsen (se 6.3.3). 364 Reglering av banker – utgångspunkter dagslånehandel, som syftar till att utjämna likviditeten mellan bankerna. De banker som har likviditetsbrist lånar således () från dem som har överskott på likviditet. betalar ränta, inlåningsräntan, till en bank som har över- skott på sitt konto i vid dagens slut. En bank som har underskott på sitt konto vid dagens slut, får på motsvarande sätt betala utlåningsränta. Eftersom utlåningsräntan är betydligt högre än inlånings- räntan, har bankerna motiv att jämna ut sina positioner i inbördes. Både in- och utlåningsmöjligheterna är beloppsmässigt begränsade. För lån måste banken ställa säkerhet. In- och utlåningsräntorna utgör golv respektive tak i s.k. räntekorridor och ingår i penningpolitiska räntestyrnings- system. In- och utlåning på penningpolitiskt motiverade villkor regleras i 18 § första stycket i lagen (1988:1385) om riksbank (riksbankslagen). Det är viktigt att skilja penningpolitiska verksamhet från dess roll som s.k. lender of last resort, vilken är knuten till dess särskilda ansvar för betalningsväsendets stabilitet.94 Enligt 18 § andra stycket i riksbankslagen har möjlighet att, om synner- liga skäl föreligger, bevilja kredit på särskilda villkor till bl.a. banker. En bank som inte kan refinansiera sig på interbankmarknaden, t.ex. till följd av att kreditvärdigheten ifrågasätts, kommer automatiskt att få under- skott på sitt konto i . Banken kan då erhålla lån på särskilda villkor. En banks temporära likviditetsbrist löses således rutinmässigt genom refinansiering via interbankmarknaden eller i sista hand via mindre lån från . En allvarligare likviditetsbrist, normalt förorsakad av misstro mot bankens betalningsförmåga och därmed för- knippad ransonering på dagslånemarknaden, kan avhjälpas av Riksban- ken, dock under förutsättning att banken bedöms som i grunden solid.95 Risken för att en bank skall hamna i en likviditetskris är alltså ytterst beroende av bankens möjlighet att låna på interbankmarknaden eller från . Denna möjlighet är i sin tur beroende av att banken har till- gångar att lämna som säkerhet. En första förutsättning för detta är att banken har nettotillgångar att belåna. Ytterligare en förutsättning är att tillgångarna är sådana att ett någorlunda rättvisande värde går att fast- ställa. En banks likviditetsrisk är således beroende av storleken på ban- 94Centralbankens lender of last resort-funktion diskuteras utförligt i avsnitt 1.X. 95Om banken inte är solid, är likviditetsstöd otillräckligt för att rädda den och det krävs andra typer av insatser, t.ex. för att arrangera en ordnad av- veckling och utlösning av insättningsgarantin. Kommittén återkommer till dessa frågor i kapitel X. Reglering av banker – utgångspunkter 365 kens buffertkapital, men även av rörelsens och tillgångarnas egenskaper och genomlysbarhet. Givet att uppfyller sin funktion att bistå solida banker som har likviditetsproblem finns det inte skäl att frukta för en allmän likviditetskris i ett i grunden solitt banksystem. En enskilds banks pro- blem kommer då inte annat än tillfälligtvis att påverka tilltron till övriga banker och stabiliteten i betalningssystemet är inte hotad. Regelverket och tillsynen bör följaktligen inriktas på soliditetsaspekter och inte på likviditeten. När det gäller enskilda bankers likviditet kan normalt banken själv antas vara bäst skickad att bedöma vilka reserver den behöver. När ban- ken gör denna bedömning tar banken med i beräkningen att det är kost- samt att få likviditetstillskott utöver det normala från andra banker och . Slutsatsen är att det inte är nödvändigt med regler som ställer krav på bankerna att hålla en viss andel av sina tillgångar i likvida medel. Målet att banker skall ha god betalningsberedskap säkerställs genom de regler som syftar till att bevara bankens soliditet. Rörelsereglerna bör ta sikte på att begränsa bankens totala risktagande. Det har nämligen ingen betydelse i vilken av bankens verksamhetsgrenar som det uppkommer problem för att det skall uppstå en risk för att misstro mot banken skall leda till dess fall. Det är alltså inte tillräckligt att reglera den skyddsvärda verksamhet som en bank bedriver. Regle- ringarna måste inriktas på att bevara tilltron till banken som helhet. Reglerna bör vara utformade på ett sådant sätt att enskilda placeringar inte riskerar en banks överlevnad. Detta innebär att rörelsereglerna bör präglas av ett diversifieringstänkande, där nettoexponeringar gentemot olika risker står i centrum. Det är inte genomförbart och inte heller önskvärt att införa kvantita- tiva regler för alla typer av placeringar. Exempel på icke önskvärda regler är sådana som anger att inte mer än x procent av kreditportföljen får utgöras av krediter till databranschen och att inte mer än y kr får ris- keras i handeln med tyska mark. Kvantitativa regler, vilka inte kan be- akta alla faktorer av betydelse, riskerar att göra mer skada än nytta. Den ovan exemplifierade begränsningen av kreditportföljen kan vara för 366 Reglering av banker – utgångspunkter sträng eller för generös beroende på en mängd andra förhållanden.96 Ambitioner att fånga in de relevanta faktorerna i en detaljerad kvantitativ reglering av komplexa verksamheter tenderar också att göra regelverket svårgenomträngligt. Allmänt sett bör huvudambitionen med reglerna för riskbegränsning vara att se till att bankerna bygger upp fungerande system för att hantera riskerna i sina respektive verksamheter. Beroende på vilka typer av verk- samheter en bank bedriver kan dessa system utformas på olika sätt. En bank vars rörelse endast består i betalningsförmedling och som placerar mottagna medel i statspapper behöver ett helt annat riskkontrollsystem än en traditionell fullsortimentsbank. Det är nödvändigt att bankens styrelse och ledning med hjälp av systemen kan få grepp om riskerna i den verksamhet som banken bedriver. Riskbegränsning förut- sätter nämligen riskuppfattning. Det är således viktigt att reglerna lämnar viss frihet för bankerna att utforma systemen för riskbegränsning efter den egna rörelsens art och omfattning. Flexibla regler i detta avseende kan också förväntas leda till att bankerna gradvis utvecklar allt bättre system. Reglerna bör innehålla incitament till en sådan utveckling. Dessutom torde god riskuppfattning och riskkontroll vara konkurrensmedel. Mycket talar alltså för att reg- lerna endast bör ange någon slags miniminivå och att det överlämnas till bankerna själva och tillsynsmyndigheten att ta ställning till om en banks system är tillfyllest med hänsyn till bankens verksamhet. Härnäst kommer ett avsnitt som behandlar riskhantering i allmänhet. Därefter behandlas några särskilda aspekter på marknads- och kreditris- ker (9.4.3). I avsnitt 9.4.4 och 9.4.5 behandlas reglerna om stora expo- neringar respektive artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet som båda är exempel på regelverk med syfte att begränsa storleken på en banks enskilda placeringar. Sist i kapitlet belyses de nämnda regel- verkens och kapitaltäckningsreglernas samspel (9.4.6). En förutsättning för framgångsrika riskbegränsande åtgärder i en bank är som nämnts riskuppfattning. Det första ledet i processen att bilda sig en uppfattning om riskerna i rörelsen är att identifiera vilka risker det rör 96 Bl.a. vilka begränsningar som läggs på kreditgivning till andra typer av branscher och samvariationen i lönsamhetsutveckling mellan dessa bran- scher. Reglering av banker – utgångspunkter 367 Därefter är det nödvändigt att uppskatta riskens storlek. Detta gäller både enskilda risker och rörelsens samlade risk. Det är emellertid inte tillräckligt att en bank vet vilka risker den är exponerad för och kan uppskatta deras storlek. Kraven på sådan kun- skap bör förenas med ett krav på att en bank i någon mening skall ha kontroll över riskerna. Detta krav innebär att banken måste kunna styra rörelsens utveckling. Till grund för bedömningen av vilka riskbegräns- ande åtgärder som skall vidtas måste ligga en uppfattning om vilka risker som är acceptabla i bankrörelse. Denna bedömning har i det en- skilda fallet inga självklara utgångspunkter. Slutligen faller bedömningen tillbaka på det grundläggande kravet att bankens soliditet inte får äventy- ras. Det ovan förda resonemanget kan sammanfattas som krav på att en bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rör- else är förknippad med. De nämnda kraven är långtgående eftersom de kan ha vittgående konsekvenser för bankens hela rörelse och organisa- tion, vilket är naturligt eftersom all bankrörelse i viss bemärkelse går ut på att hantera risker. I det här kapitlet behandlas inte alla de aspekter som kan läggas på riskhantering. Styrelsen och dess arbete kan visserligen sägas utgöra grundbulten i en banks riskhantering men arbetsformerna i styrelserna behandlas inte här. Inte heller frågor om organisationsstrukturen kommer att behandlas här trots att sådana frågor också har stor betydelse för riskhanteringens ändamålsenlighet. Som en nödvändig del av ett risk- hanteringssystem ingår intern kontroll av fattade beslut. Även om den interna kontrollen utgör en väsentlig del av riskhanteringen så anser kommittén att dessa frågor med fördel kan behandlas tillsammans med de två tidigare nämnda frågorna. Kommittén avser att återkomma till samtliga dessa frågor i ett senare betänkande. En grundläggande beståndsdel i ett bra riskhanteringssystem är fun- gerande informationsvägar. Information om rörelsen skall på ett ända- målsenligt sätt föras vidare upp i organisationen. Information skall fin- nas på den nivå där beslut i en viss fråga skall fattas. Detta gäller såväl för beslut av enskilda tjänstemän som beslut under prövning av styrel- sen. Nära förbundet med det regelsystem som reglerar informationsflödet i en bank är det regelsystem som reglerar var och hur beslut i olika frå- gor skall fattas. Även ett ändamålsenligt delegeringssystem kan säg-as vara en viktig beståndsdel i ett riskhanteringssystem. Nära samband med de rent formella reglerna om beslutsfattande och beslutsdelegation har frågor rörande överordnade nivåers faktiska möjlighet att styra innehållet i beslut på lägre nivåer. Fungerande styrning och styrsystem är även det förutsättningar för bra riskhantering. 368 Reglering av banker – utgångspunkter har beskrivits det nät av system som används, eller bör an- vändas, för att styra en banks rörelse. Därvid har gränserna för lagstift- arens intresse skisserats. I stort sett kan sägas att systemens utformning har stor betydelse för riskhanteringens ändamålsenlighet men att vissa aspekter av dessa frågor främst kommer att behandlas i andra kapitel. När det gäller det materiella innehållet i den information som vidare- befordras genom systemen och de beslut som fattas är det inte självklart var gränserna för lagstiftarens intresse skall gå. Av det tidigare resone- manget framgår att det finns ett legitimt intresse för staten att påverka hur beslutssystemen inom en bank ser ut. Därmed är det inte sagt att det bör finnas lagbestämmelser som styr det materiella innehållet i beslut som faller inom ramen för den inom banken tillåtna verksamheten. Det är fullt tillräckligt att lagstiftningen kräver system som ser till att det finns tillräckligt beslutsunderlag, att besluten fattas på lämplig nivå och att någon, slutligen styrelsen, får en bild av den helhet som följer av de enskilda besluten. Utöver detta finns även ett intresse från statens sida att bankerna klarar av att styra balansen mellan olika verksamheter och olika tillgångar. Däri ligger att en bank måste ha en strategi för hur rö- relsen skall utvecklas, dvs. för frågor såsom vilka verksamheter som banken skall satsa på respektive avveckla, vilka kundgrupper som skall bearbetas och så vidare. När besluten nått denna nivå är det önskvärt att statens inblandning, genom lagstiftning eller via tillsyn, minimeras och begränsas efter kriteriet vad som är speciellt skyddsvärt med tanke på statens implicita åtagande för stabiliteten i betalningsväsendet. Det rör sig här i huvudsak om rent företagsekonomiska bedömningar i vilka det knappast finns anledning för staten att ingripa. Ett ingripande bör i så- dana fall endast aktualiseras, när bankens soliditet skulle hotas genom att någon av rörelsereglerna till följd av beslutet träds för när. På mot- svarande sätt måste tillsynsmyndigheten ha skyldighet att ingripa vid överträdelse av regler som föreskriver begränsningar av icke-finansiell verksamhet eller begränsningar i förvärv av aktier. Utöver de regler som har till syfte att förbättra genomlysbarheten och begränsa risken och som i vissa avseenden innebär restriktioner för rö- relsen, är det således olämpligt med lagregler som har till syfte att styra inriktningen på rörelsen. Det är också olämpligt att tillsynsmyndigheten skulle ingripa med hänvisning till att ett sådant övergripande beslut före- faller oklokt och på lång sikt riskerar att äventyra en banks soliditet. Följden av ett sådant ingripande skulle nämligen bli att tillsynsmyndig- heten påtog sig ett ansvar för driften av banken. Slutsatsen är att det finns skäl för en regel som kräver att en bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är Reglering av banker – utgångspunkter 369 En sådan regel innebär också krav på system avpassade till rörelsen. 9.4.3Särskilt om marknadsrisker och kreditrisker Utvecklingen har medfört nya typer av instrument på de finansiella marknaderna och även ökad omsättning. Utvecklingen innebär också att bankerna har fått bättre möjligheter att hantera marknadsrisker, dvs. ränte-, valuta- och aktiekursrisker.97 Med hänsyn till banklagstiftningens mål är det rimligt att lagstiftaren söker säkerställa att enskilda bank-er har ändamålsenliga system och rutiner för att analysera och hantera ris- kerna i sin rörelse. I praktiken torde detta innebära att lagstiftningen in- nehåller en relativt allmänt hållen bestämmelse om riskhantering och att tillsynsmyndigheten ges i uppdrag att kontrollera att en enskild banks system är avpassade efter dess rörelse. Att gå en annan väg och t.ex. föreskriva vilka positioner som får tas i olika instrument synes ogörligt. En banks analys av kreditrisker handlar i princip om att bestämma sannolikheten för att låntagare kommer att uppfylla sina förpliktelser. Det finns en mängd, mellan låntagare varierande, faktorer som är av betydelse för sådana analyser.98 Diversifiering av kreditportföljen är en viktig del av hanteringen av den samlade kreditrisken. Genom att undvi- ka ensidig riskexponering minskar risken för att många låntagare samti- digt drabbas av betalningssvårigheter. Diversifiering kan ske i flera olika dimensioner, exempelvis låntagarens bransch och det geografiska områ- de som denne är verksam i, låntagarens valutaexponering, den politiska risk verksamheten är förknippad med och, inte minst, olika typer av sä- kerhet som ställs för lånet. Det är omöjligt för lagstiftaren att i förhand ange vilka variabler som är relevanta för en viss bank i en viss situation. Givet att bankerna har lämpliga rutiner för kreditgivning och divers- ifiering av kreditportföljen finns det, som belysts i avsnitt 9.4.2, inte skäl för lagstiftaren att söka styra det materiella innehållet i enskilda kredit- beslut. Det är en omöjlig uppgift att i förhand ange hur ett lämpligt kre- ditbeslut skall se ut för varje tänkbar situation. Som exempel kan näm- nas hanteringen av s.k. masskrediter. I vilken utsträckning sådana kan beviljas utan egentlig kreditprövning är beroende av sammansättningen och storleken på den övriga portföljen. 97Se kapitel 3 och 4. 98Se kapitel 4 för en genomgång av hur bankerna kan hantera kreditrisker. 370 Reglering av banker – utgångspunkter Lagstiftaren bör, på samma sätt som när det gäller marknadsrisker, i första hand söka åstadkomma att bankernas rutiner och interna regler för kreditgivning är tillfredsställande. Här är det bankernas förmåga att be- döma och värdera kreditrisker som skall komma i förgrunden. En väsentlig skillnad mellan marknadsrisker och kreditrisker är att de senare är svårare att hantera med hjälp av finansiella instrument av olika slag. Detta beror dels på att det finns en inneboende svårighet att värdera krediter, dels på att marknaderna för handel i kreditrisker ännu är rela- tivt outvecklade. Svårigheten att värdera krediter hänger i sin tur bl.a. samman med att det är så många variabler som påverkar värdet av en viss kredit för en viss innehavare och att det ofta råder asymmetrisk in- formation rörande dessa variabler. Informationsproblemet hänger sam- man med det speciella förhållande som ofta finns mellan en kreditgivare och en kredittagare. Den information som finns hos kreditgivaren kan vara svår att överföra till en förvärvare av krediten (eller derivat därav). Det här är i grunden ett genomlysningsproblem. Slutsatsen av detta avsnitt kan sägas vara att lagstiftaren genom en allmänt hållen regel bör söka uppnå att enskilda banker har till sin rör- else avpassade system och rutiner för att hantera sina marknadsrisker. Samma allmänt hållna riskhanteringsregel bör även gälla för kreditrisk- er. Därutöver finns det på detta område stöd för att införa vissa ytterli- gare bestämmelser. Dessa bör inte söka styra det materiella innehållet i enskilda kreditbeslut utan inriktas mot att vara kompletterande i risk- hanterings- och genomlysbarhetshänseende. 9.4.4Reglerna om stora exponeringar I stort sett alla placeringar i finansiella instrument eller placeringar som är beroende av den ekonomiska utvecklingen hos en avtalspart är under- kastade regler om maximal storlek på placeringen. Dessa regler kan sä- gas utgöra en yttersta gräns för exponeringen både vad gäller marknads- och kreditrisker. I viss mån kan detta sägas gälla även för de operativa riskerna. Reglerna finns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora ex- poneringar för kreditinstitut och värdepappersbolag (5 kap.), kapital- täckningslagen (KTL) samt i föreskrifter (FFFS 1995:60). Bestämmelserna som är gemensamma för banker, andra kre- ditinstitut och värdepappersbolag, är nästan helt anpassade till direktivet om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar (92/121/EEG).