sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Vi har för detta syfte använt en tolkningsmodell som tar fasta på att normer verkar bestämmande på handlingar. Rekonstruk tionen av den normativitet som präglat projektet har därmed utgjort en förklaring till handlandet. Som framgår av figur 2 ovan konstitueras en norm av tre olika element, vilka i sin tur bestäms av flera olika faktorer. Av utrymmesskäl har denna rapport inte tagit upp alla dessa faktorer utan har behandlat de faktorer som har uppfattats som väsentliga och tillräckliga. En studie av t.ex. genusperspektivet av de branscher och organisationer som dominerat i projektet hade då fördjupat förståelsen ytterligare. En sådan fördjupning hade troligen inte förändrat de övergripande slutsatser som skall presenteras, snarare tvärtom. Projektet har anslutit till flera fundamentala samhällsvärden, vilka också har verkat i samma riktning. Vidare har dessa värden varit förankrade bland mycket viktiga institutioner och sektorer i samhället – på lokal, regional och nationell nivå. Denna värdestruktur har dominerat i den normativitet som har uppstått och konsekvensen har blivit vad som här kallats normativ asymmetri. Denna asymmetri har inneburit att kunskap och vissa systemvillkor inte kunnat göra sig gällande i tillräcklig utsträckning. Alternativ har därför inte utretts eller initierats och kunskap om förutsättningar har bortsetts från eller underlåtits att ta fram. Det har inneburit att allteftersom projektet har fortskridit har strategiskt viktiga beslut fattats i enlighet med den normativa asymmetrin men med konsekvenser som ytterligare förvärrat situationen. Trots starka indikationer på att tunneldrivningen skulle komma att möta tekniska problem utreds inte alternativ sträckning eller förbereds för dessa problem. I stället satsas på en olämplig tunnel- drivningsteknik som försenar och fördyrar projektet. I detta läge måste tidspress och ökade kostnader kompenseras med en ökad drivningstakt (mellanpåslaget) som i sin tur innebär att dräneringen av grundvattnet ökar ytterligare. Denna dränering skadar i sin tur miljön och sinkar När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... Dessa problem tillsammans med tid och kostnadstryck leder slutligen till att beslutet om att använda Rhoca fattas. Det kan anmärkas att inget projekt av den här storleken kan komma till stånd utan stöd från strategiskt håll. Vi kan därför utgå från att andra projekt slutförts men utan miljöskadliga konsekvenser. Vad som utmärkt är emellertid att miljövärdet ingått i värdestrukturen. Projektet har i den meningen varit miljövänligt i sig, vilket normalt inte gäller för t.ex. uppförande av fabriker. Det har därför saknats motiv att göra några omfattande analyser av projektets miljökonsekvenser, särskilt vad gäller grund- vattenfrågan. I har vi således inte kunnat identifiera något motstående värde som kunnat verka balanserande i normativiteten. I andra fall initierar ofta miljövärdet en debatt kring projektet som i sin tur hjälper till att lyfta fram alternativ, alternativa metoder och annan relevant kunskap. En sista anmärkning gäller rätten. Det kan konstateras att rätten i huvudsak har tillåtit projektet. Det gäller expropriationstillstånd, tillstånd enligt vattenlag och naturresurslag, bygglov etc. Även om rätten fyller sin funktion i andra fall, har rätten inte fungerat som en yttersta gräns för miljön. I stället har den normativitet som präglat projektet i viss mån återspeglats i den rättsliga tillämpningen, även utöver om detta anges i rättsreglerna. Argumentation i domstol om projektets vikt, tid och kostnader har beaktats. Rätten har heller inte förmått att intervenera i normativiteten på så sätt att relevant kunskap har lyfts fram och beaktats. Detta kan uttryckas så att rätten inte har förmått att balansera den normativa asymmetrin. I nästa avsnitt skall några kommentarer göras med anledning av denna slutsats. När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... Som nämndes bedrivs i enlighet med lag i den meningen att nödvändiga tillstånd har erhållits. Detta gäller dock inte i den delen villkor för vattenbortledning har överskridits. Vidare är en rättslig prövning initierad pga. olika polis anmälningar. Om projektet befinns strida mot lag i denna del kommer att avgöras . Men även om projektet konstateras strida mot lag och sanktioner meddelas har rätten i huvudsak misslyckats med den väsentliga uppgiften – att förebygga skador på omgivningen (människor, den fysiska miljön och djur). Det kan konstateras att de försök som ändå gjordes misslyckades. Det gäller t.ex. vitesföreläggandet av som i Kristanstads län meddelade . Föreläggandet överklagades och upphävdes sedermera av länsrätten i län. Länsrätten konstaterade att läns styrelsen inte åberopat rätt lagrum och även om så skett hade en omfattande utredning om skador på allmänna eller enskilda intressen krävts. Anledningen till att länsrätten inte kunnat på ett mer enkelt sätt meddela vitesföreläggande är att inte uttryckt maximal vattenbortledning som en föreskrift eller villkor. Ett annat är turerna kring bygglovet för mellanpåslaget där bygglovet till slut med delades, dock mer av andra skäl än juridiska. Det synes vara förenat med vissa svårigheter att hävda miljöintresset när projektet väl kommit i gång. Ett annat skäl till detta är att när projektet medfört stora kost nader finns också en risk att miljöintresset vägs mot dessa kostnader. Det framstår som om rättens tillkortakommanden i fallet - åsen snarare är strukturellt betingade än en följd av olyckliga omstän - digheter. Det vore då tänkbart att stärka den rättsliga regleringen i sin nuvarande form. Att t.ex. en länsstyrelse är med och initierar ett projekt som den senare skall kontrollera är inte lämpligt. Att stärka rätten medför dock ökade kontrollkostnader och rättslig reglering som verkar i efterhand är heller inte effektivt. Det framstår i stället som kritiskt att miljöintresset kan komma in på ett tidigt stadium i en planerings process. Hade så skett i hade tunneln kanske kunnat byggas på ett miljösäkert sätt och till en lägre kostnad . Vi kan tänka oss olika strategier i syfte att stärka miljöintressena. Det kan handla om en utveckling av sådana certifieringsstrategier som beskrevs ovan i avsnittet När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... om den rättsliga styrningens beroende av normer (sid. 5). Man kan också tänka sig rättsliga krav på miljöledningssystem hos projektör och entreprenör. Poängen är då att ansluta till det miljöintresse som trots allt finns. Det framstår också som olyckligt att den kritik som ändå tidigt fördes fram mot projektet inte kunde hävda sig i planeringsprocessen. Kritiken visade sig vara rele vant då den gick ut på att åsens villkor inte utan vidare är förenliga med tunnelbygget. En annan strategi kan då vara att skapa nya former för genomlysning av liknande projekt. Dessa former måste då kunna inklu dera alla relevanta synpunkter. tenderar t.ex. sakägarkrav i dom stol eller remissförfarande inför en banutredning att utesluta rele vant och väsentlig kunskap eller kritik. Denna strategi ansluter till det struk turella problemet att det inte finns naturliga bärare av miljöintresset. Erfarenheterna från visar att rätten inte förmått hävda miljöintresset gentemot den normativa asymmetri som präglat projektet. Liknande situationer kan uppstå igen och nämnda exempel på strategier bör prövas i syfte att reducera risken för att detta händer igen. Den lärdom som rent praktiskt kan dras av misslyckandet i fallet är att i ett så komplicerat och mångfacetterat projekt som tunnelbygget genom måste de olika intressenternas – , Kraftbyggarna/, kommunen, , , representanter för de boende i området – åtgärder och synpunkter samordnas och att någon utses gemensamt för att bevaka miljö - intressena, ett slags miljöombud/miljöcontroller. Det är uppenbart att det i tillfälliga organisationer av den typ som tunnelbygget represen terar finns behov av någon sorts systemoperatör för att stärka externa intressen så att dessa inte skall falla mellan olika stolar och prioriteras bort. I fallet har så skett med miljöintresset. 9 Miljö- ombudet/miljö controllern måste vara oberoende och utses på ett sådant sätt, t.ex. genom val, att han/hon har alla inblandades förtroende. Vederbörande måste dessutom ha ett vidsträckt mandat att agera. Positiva erfarenheter att falla tillbaka på finns från byggandet av , där bl.a. haft rollen som miljöansvarig. Enligt vårt förmenande borde tillsättandet av ett miljöombud/ miljö- controller vara ett krav vid beslut om eventuell fortsättning av tunnelbygget. Samma synpunkt gör sig för övrigt också gällande ifråga om bygget av i . 9 Liknande synpunkter har framförts av professorn vid Internationella industriella miljöinstitutet, . När kunskapen blir onödig – om normativ asymmetri ... Vad är det andra värt? – En studie av natur- och miljösyn hos och i Projekt Vad är det andra värt? Artikulering av naturvärden ............................................................ Professionella värderingar och organisationskulturer ........................ Infrastruktursatsningar och planer inför Hallandsåstunneln ............. Förundersökningar inför tunnelbygget ............................................. Förseningar och ökade miljöingrepp .................................................. Mellanpåslaget: En förhandling om miljön ....................................... Vatten, vatten och mera vatten ........................................................ Miljösyn och värderingen av det andra ......................................... Miljöns roll i MKB-proceduren ....................................................... Lärdomar för framtiden ................................................................. Litteratur- och källförteckning ........................................................... Vad är det andra värt? lic. och doktorand i idéhistoria och är professor i miljöhistoria. Båda författarna är verksamma vid Institu - tionen för idéhistoria, . Denna utredning har genom förts på uppdrag av , . Inledning, historisk bakgrund, huvudtext samt slutsatser har skri vits av . Under hela skrivprocessen har bidragit med infallsvinklar och gett kommentarer till utkast och manus. Tillsammans har de båda författarna skrivit det avslutande avsnittet om lärdomar . Författarna har inledningsvis fått förslag på litteratur och infalls - vinklar av , , uni - versitet, och , Avdelningen för teknik- och vetenskaps - historia, . En preliminär version av slut - manuset har lästs och kommenterats av , och , alla vid , , , Tema V, , , Avdelningen för teknik- och vetenskapshistoria, , och . , . Alla som har hjälpt till skall ha ett stort tack. Tolkningar och eventuella fel aktigheter ansvarar naturligtvis författarna själva för. Vad är det andra värt? Skälen till att bygga järnvägstunneln genom var många. Tunneln skulle föra med sig övergripande samhällsekonomiska vinster, ge tidsmässiga vinster och en större närhet till kontinenten som den lokala industrin och turistnäringen stärktes. Ett annat skäl var paradoxalt nog också miljön. För att den miljövänliga järnvägstrafiken skulle kunna konkurrera med landsvägstrafiken var tunneln av miljö - politiska orsaker viktig. Med andra ord fanns det gott om argument för att bygga tunneln och enigheten bakom projektet var inledningsvis stor, såväl nationellt som lokalt. Däremot framkommer det en mer oklar bild över vilka förluster för den lokala miljön och lokala intressen som tunneln skulle medföra. Alla parter var givetvis överens om att - landsåsens natursköna miljö och grundvattnet skulle skyddas så långt som möjligt och att negativa effekter för närboende skulle minimeras. Dock utökades successivt miljöingreppen, allt fler närboende drabbades och en konflikt mellan lokala intressen och tunnelbyggarna uppstod under projektets gång. Benämningen det andra syftar i det här sam - manhanget dels på komplexa ekologiska och geologiska sammanhang och dels på svårfångade värden förenade med sådant som känslor, psy - kologiska faktorer och identitet, vilka fanns knutna till . Föreliggande studie avser att utreda huruvida det hos tunnelprojek tets aktörer, dvs. och , fanns värderingar som kan bidra till att förklara den uppkomna miljökatastrofen. Huvudsyftet har varit att kartlägga hur sådana värderingar och attityder kommer till uttryck i dokument och beslut från tunnelprojektet. Genom att se hur olika sorters värden, som tydligt kvantifierbara ekonomiska, tekniska och tidsmässiga värden, ställts mot mer komplexa och svårfångade värden, kan man få en uppfattning om den natur- och miljösyn som fanns inom Projekt . Utifrån detta kan man också utläsa ifall mil jön framställdes som en bisak eller som en begränsande faktor. Ett annat sätt att komma åt värderingsgrunderna är att undersöka hur det andra och miljön språkligt beskrevs i dokumenten. Kännetecknades doku menten av ett ekonomiskt, tekniskt och deskriptivt språk eller var språkbruket resonerande, målande och inlevelsefullt? Vad är det andra värt? Ett annat syfte är att placera in händelsen vid i ett historiskt och socialt sammanhang. kopplat från samhället eller historiska traditioner. studien är att giftskandalen inte går att förstå utan att tunnelprojektet i sin helhet beskrivs från början till slut. Vidare måste dessutom projektet i sig placeras in i ett större sammanhang. På så sätt kan Projekt - landsås undersökas i förhållande till det stora sats - ningar på infrastruktur, till andra myndigheter och och till hur andra väg- och vattenbyggare tidigare sett på sin profession och på miljöfrågor. Vidare skall sättas in i en risk kontext, där framväxten av en miljölagstiftning skall beskri Ur ett miljöhistoriskt perspektiv kan man också visa vilka värden som har artikulerats kring naturen och jämföra händelsen vid landsåsen med tidigare miljökatastrofer. Ännu ett syfte är att undersöka organisationskulturen inom Projekt Ett sätt att placera in Projekt i sitt sam manhang samt att försöka fånga dess organisationskultur, är att beskriva projektet som ett sociotekniskt system i enlighet med den ameri kanske teknikhistorikern . definition. 1 Ett sociotekniskt system består dels av sammanbundna tekniska kompo nenter, dels av organisationer, företag, vetenskapliga institutioner, stat liga myndig heter, finansiärer och lobbyister och dels av lagar, regel verk och eko nomiska resurser som styr det sociotekniska systemet. Ur synvinkel är det således inte bara enskilda ingenjörer, pro jektledare eller val av teknik som skall analyseras. Ett sociotekniskt system är ett nät verk där såväl teknik, organisationer, människor, tra ditioner som tänke sätt bildar en Det sociotekniska systemet påverkas av det omgi vande samhället, miljön och ideologiska och tekniska förändringar, och omvänt påverkar det sociotekniska systemet omgivningen. Projekt kan i sig ses som ett sociotekniskt system men det kopplar också till ett större nätverk dit hela väg- och vattenbyggnadssektorn kan räknas. menar vidare att sociotekniska system inte blir autonoma från 1 . , Networks of : Electricfication in , 1880-1930 (& , 1983) och . , The Evolu- tion of , The Social Construction of Technolo- gical Systems: New Directions in the Sociology and History of Technology, eds. , . och . Pinch (, MA & , 1987). Vad är det andra värt? technological momentum, översatt till svenska ungefär tröghet, tyngd eller levande kraft. Denna tröghet skapas av alla de investe - ringar i maskiner, anläggningar, teknik, forskning och i den organisa - tions- och produktionsapparat som byggs upp kring olika projekt. Vidare skapas denna tröghet av historiska rötter, tänkesätt, tidigare tekniska metoder, utbildnings- och karriärvägar och mentala bilder av hur det problem som systemet i fråga skall lösa egentligen ser ut. Även yttre kopplingar och förväntningar, från staten, finansiärer, aktieägare, lobbyister och andra intressenter, bidrar till denna tröghet. Samman taget skapar detta en systemkultur som bestämmer vad som inom syste met anses vara rationellt och väsentligt. Inom denna systemkultur upp står också en riktning ( inertia of motion), en strävan att fortsätta längs den utstakade kursen. 2 Kritik har emellertid riktats mot momentum-idén eftersom den antyder en mjuk teknikdeterminism, som visar på en förutbestämd utveckling av systemet. 3 Många forskare har i stället hävdat att under utvecklandet av ett sociotekniskt system sker olika val där det är dessa val som sammantaget bestämmer syste mets framtida utveckling. Med andra ord finns det en mängd olika tänkbara utvecklingar som är möjliga. En utgångspunkt för denna utredning är att Projekt var ett ganska normalt projekt från början. Det skilde sig inte särskilt mycket från andra samtida infrastrukturprojekt vad det gällde MKB-förfaranden, beslutsprocedurer, förundersökningar och sätt att argu mentera. Dock är ett syfte med denna utredning att visa hur det allt eftersom byggdes in en tröghet, riktning eller inre logik i projek tet som pekade framåt mot grundvattensänkningen och giftskandalen. Det är naturligtvis en efterhandskonstruktion, men det finns dock en hel del belägg som talar för att det är fruktbart att beskriva tunnelprojektet på detta vis. Med utgångspunkt i kritiken av momentum-idé kommer det dock att betonas att det fanns bifurkationspunkter under byggprocessen där de styrande inom Projekt kunde ha valt andra lösningar eller alternativ, som gjort att utgången av tunnelbygget eventuellt kunde ha blivit en annan. De gjorda valen vid varje enskild bifurkationspunkt kan diskuteras huruvida de var riktiga eller ej, men sammantaget ledde dessa fram till ett oönskat resultat. Utredningen kommer att lyfta fram ett antal sådana bifurkationspunkter och försöka förklara varför man valde fel 2 Se även , Den kupade handen: Människan och tekniken (, 1991), 283-284. 3 , Stora tekniska system: En introduktion till ett forsknings - fält, Den konstruerade världen: Tekniska system i historiskt perspektiv, eds. och (, 1998), 32-34. Vad är det andra värt? alternativ och vilka värderingar som styrde dessa val. Viktigt i det här sammanhanget blir att undersöka hur systemkulturen inom Projekt gjorde det svårt för de inblan dade i tunnelbygget att uppfatta dessa bifurkationspunkter och hur det i systemkulturen fanns strategier och mekanismer som marginaliserade eller definierade ut kritiska invändningar och andra värden. Av de inblandade i tunnelprojektet är det framförallt roll som kommer att undersökas. hade en dominerade position i Projekt , de var med från början, de lade upp de långsiktiga strategierna, anlitade entreprenörer och konsulter och ansvarade för miljökonsekvensbeskrivningar och ansökningar. bildades genom att SJ:s banavdelning avskildes från SJ:s övriga trafik - verksamhet. har till uppgift att ansvara för underhåll och utbyggnad av järnvägsnätet och verkets sektorsansvar har senare även utökats till att gälla ett främjande av en miljöanpassad järnvägstrafik. I intervjuer som gjort med de högsta ansvariga inom framkommer att delegeringen inom verket verkar ha varit mycket stor och att kommunikationen mellan huvudkontoret och de olika regionkontoren var dålig. 4 I denna utredning är det främst dokument från södra region som undersöks. Genomgående i studien kommer det dock endast att talas om som en enhet lig aktör, eftersom det är svårt att veta vem inom som egent ligen stod bakom beslut och strategier. Vidare påpekas i intervjuerna att saknade kompetens på miljö och humanistiska områden. förra generaldirektör framställer verket som en mans- och teknikerdominerad byggapparat, där miljö tänkandet hade svårt att tränga igenom. I Projekt köptes också mycket expertis in utifrån. Detta gällde inte bara experter på miljöfrågor, utan även t.ex. VVB Viak (tidigare ), , (en expertgrupp bestående av forskare och kon sulter från institutioner och företag) och Cement och var inblandade i tunnelbygget som konsulter. har inte en lika framträdande roll i denna utredning. övertog entreprenörskapet först , efter den tidigare entreprenören Kraftbyggarnas misslyckande. Då hade tunnel bygget redan pågått och framtida planer var lagda. Vidare är det också svårt att utifrån dokument och officiella uttalanden se någon skillnad mellan och attityder till miljön och därför kommer 4 , Anteckningar från möte med och Anteckningar från möte med , opubl. Vad är det andra värt? det ibland bara att hänvisas till tunnelbyggarna i texten. framställdes i Projekt eget informationsmaterial i samband med företagets inträde i bygget, som den ansvarstagande entreprenören. hade tidigare erfarenheter av liknande tunnel byggen i såväl som utomlands och projektledarna och arbe tarna beskrevs som trygga och erfarna, vilka på ett säkert vis skulle driva tunnelbygget framåt.5 Å ena sidan presenterades tunnelbygget som ett mycket avancerat tekniskt projekt med stora utmaningar för ingenjörerna och annan expertis. Å andra sidan beskrevs som ett nyckfullt berg som trots den avancerade tekniken och erfarenheten var oförutsägbart och motsträvigt. Detta resonemang leder över till den plats där tunneln byggdes, . Under byggprocessens gång och genom konflikten mellan förespråkare och motståndare till tunnelbygget, kom åsen att bli en alltmer uppmärksammad och värdeladdad plats och allt fler fakta, argument och värden kopplades till åsen och för och emot tunneln. I miljöhistorisk forskning är en grundläggande utgångspunkt att naturen måste placeras in i historien. 6 Naturen förändras konti nuerligt och påverkar därigenom mänskliga samhällen. Människa, teknik och samhällsbygge påverkar omvänt naturen, vilket i sin tur återigen förändras och påverkar samhället och mänskligt tänkande. Det är således ett komplext växelspel mellan natur, samhälle och människa som har skapat den miljö vi har . är en gammal s.k. urhorst, som genom ett sådant växelspel har formats till ett unikt natur- och kulturlandskap och som har fått status och lagskydd som riksintresse för naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv. Utredningen begränsas av att det främst är och som står i fokus. , som också ingick som en part i det s.k. Tunnelkonsortiet, kommer inte att undersökas närmare, även om kommunens senare motstånd till tunnelprojektets utökade miljöingrepp kommer att belysas. Vidare avgränsas den empiriska undersökningen tidsmässigt av att det endast är tiden fram till katastrofen som kommer att analyseras. Det har emellertid varit svårt att helt bortse från att stu - dien gjorts med facit i hand, vilket också är själva utgångspunkten för utredningens genomförande. Syftet med utredningen har dock inte varit att peka ut någon skyldig, utan i stället att försöka förstå och förklara 5 Se t. ex., Projekt , och Projekt 2, . 6 , Appendix: Doing Environmental History, The Ends of the Earth, ed. (, 1988), och , The Uses of Environmental History, 1993:3. Vad är det andra värt? det inträffade utifrån ett historiskt och ideologianalytiskt perspektiv. Påpekas måste också att och roll i första hand var att bygga tunneln efter ett demokratiskt fattat beslut och att miljöhänsyn inte var deras primära uppgift. Det empiriska käll material som studien bygger på är heller inte fullständigt, utan det består främst av olika dokument, beslut och protokoll som producerats av de inblandade par - terna i Projekt samt av beslutande och kontrollerande myndig heter. Det saknas exempelvis en genomgång av hur den offentliga debatten om tunnel bygget såg ut och vilka parter som där uttalade sig. Materialet har samlats in av Tunnel kommissionen. Studien inleds med en historisk bakgrundsbeskrivning där det redo - görs för vilka värden som knutits till naturen under olika tider. Veten - skapsmän har varit en dominerande grupp i denna artikuleringsprocess men även andra samhällsgrupper har varit viktiga, speciellt för artikule- ringen av mer svårfångade värden.