sou · GMB359 · 1999-01-01 00:00:00 — En myndighet med ett sammanhållande ansvar för ett område ska vara samlande och pådrivande. Den har ansvar för att dels uppmärksamma oklara ansvarsförhållanden inom området och att för regeringen påtala dem, dels för sådant inom området som inte ankommer på någon annan. Samordning innebär att ange gemensamma och övergripande mål, att ange eller redovisa övergripande inriktning och prioriteringar samt att följa upp och utvärdera verksamheten. Sanering syftar till att avlägsna t.ex. avfall eller förorening. Ett skyddat utrymme är ett skydd som planläggs av kommunen i fred och som anordnas under höjd beredskap. Det är betydligt enklare än ett skyddsrum och ger visst skydd mot strålning från radioaktivt nedfall och splitter samt, inom särskilt utsatt område, även mot byggnadsras. Skyddsrum är ett fysiskt skydd som redan under fred anordnas, utformas och utrustas så att det ger skydd mot de stridsmedel som kan antas komma till användning i krig. Skyddsåtgärder är åtgärder som vidtas i förväg för att begränsa konsek- venserna av en olycka. Säkerhet är ett tillstånd som innebär frånvaro av eller kontroll över förekommande riskkällor. Ett säkert system, en säker anläggning eller verksamhet är - åtminstone i teorin - fri från förhållanden som kan orsaka skada på människa, miljö eller egendom. Tillbud är ett händelseförlopp som kunde ha medfört en olycka. Tillsyn är ansvariga kommunala och statliga myndigheters uppföljning och utvärdering i syfte att tillse att berörda aktörer utfört de uppgifter de enligt lagar och förordningar är skyldiga att utföra. Tillsyn kan bedrivs på dels geografisk, dels funktionell grund och med stöd av olika författningar. Tillämpad forskning innebär att systematiskt och metodiskt söka efter ny kunskap med bestämd tillämpning i sikte. Tillämpad problemlösning innebär ett systematiskt utnyttjande av forskningsresultat och vetenskaplig kunskap för att lösa givna problem. Kontinuerlig registrering och bedömning i efterhand av uppgifter om genomförande, prestationer och utfall i offentlig verksamhet. Utveckling innebär ett systematiskt utnyttjande av forskningsresultat och vetenskaplig kunskap för att åstadkomma nya produkter, nya processer, nya system eller väsentliga förbättringar av redan existerande sådana. Noggrann efterhandsbedömning av genomförande, slutprestationer och utfall i offentlig verksamhet. Styrelsen för svensk brandforskning, är statens, försäkringsbranschens och industrins ge- mensamma organisation för initiera, bekosta och följa upp olika slag av brandforskning ledningen av räddningstjänsten i fred och civilför- Rådets direktiv (82/501/EEG) om risker för storolyckor i vissa industriella Rådets direktiv (96/82/EEG) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga Styrelsen för psykologiskt försvar I den fortsatta texten skriver vi i stället för , i stället för , i stället för osv. 1.1Utredningens direktiv och arbete Av direktiven till utredningen och medel för (dir.1996:114) framgår bl.a. att i utredningsuppdraget ska omfattningen och inriktningen av det offentliga åtagandet inom verksamhetsområdet prövas och i det sammanhanget ska även formerna för statens ansvar för styrning och uppföljning ses över. Direktiven redovisas i bilaga 1 och i bilaga 2 redovisar vi de olika deluppdragen och i vilka avsnitt i betänkandet de har behandlats. Utredningen tolkar vad direktiven anger om det offentliga åtagandet på så sätt att vi ska analysera och föreslå vad det offentliga åtagandet bör omfatta i fråga om Skydd mot olyckor och de övriga åtgärder som regleras i räddningstjänstlagen eller annan lagstiftning inom verksam- hetsområdet, hur detta åtagande bör vara fördelat mellan stat och kommun samt mellan olika statliga myndigheter. I det sammanhanget kommer även gränssnittet mot enskilda (fysiska och juridiska personer) att behandlas. När vi säger kommun menar vi primärkommun. Landstingen har dock också en roll inom verksamhetsområdet. De har sjukvårdsuppgif- ter i samband med såväl den statliga som den kommunala rädd- ningstjänsten. Med enskilda menar vi såväl fysiska som juridiska personer. Det är naturligtvis stor skillnad på ett stort företags ansvar och förmåga att vidta åtgärder å ena sidan och familjen ansvar och förmå- ga å andra sidan. Utredningen har dock ändå valt att behandla enskilda fysiska och juridiska personer tillsammans eftersom våra huvudfrågor gäller gränssnittet mellan det offentliga och det enskilda samt ansvars- fördelningen mellan stat och kommun och ansvarsfördelningen mellan statliga myndigheter. För att kunna ge förslag till vad det offentliga åtagandet bör omfatta har vi, utifrån en allmän analys av offentliga åtaganden samt fördel- ningen av ansvar och uppgifter mellan stat och kommun samt mellan statliga myndigheter, formulerat ett antal principer för omfattningen och fördelningen av det offentliga åtagandet. Med hjälp av dessa principer för fördelningen av ansvar, befogen- heter och uppgifter har vi behandlat: ·det offentliga åtagandet kontra åtagandet för enskilda ·det offentliga åtagandet fördelat mellan stat och kommun ·fördelningen av det statliga åtagandet mellan olika myndigheter. Vi anser att utredningens uppgift är att tala om utgångspunkter för vad som bör göras, vem som ska vara ansvarig för det och hur det ska finansieras. Hur en statlig myndighet utför en uppgift är en fråga för verksledningen. Hur en kommun eller en enskild organisation utför en uppgift är helt utanför utredningens mandat att bedöma. Parallellt med denna process har vi kartlagt och analyserat dagens ansvars- och uppgiftsfördelning inom verksamhetsområdet för att komma fram till vilka gränsdragningsproblem, oklarheter, brister och andra problem som finns. Vår faktainsamling bygger främst på inter- vjuer med företrädare för cirka 50 myndigheter och organisationer, som är verksamma inom området, se bilaga 4. Vi har dessutom sänt enkäter till verksamma (beställare och utförare) inom FoU, som har med räddningstjänst och riskhantering att göra. De viktigaste aktörerna har också intervjuats, se bilaga 7. Vi har också fått erfarenheter från en kartläggning av ansvar och uppgifter i samband med åtgärder som vidtas vid ett antal typolyckor. Denna kartläggning har , tillsammans med personal vid den kommunala räddningstjänsten, gjort på uppdrag av utredning- en. Kartläggningen redovisas i en PM upprättad inom utredningen. Dessutom har vi fortlöpande fått synpunkter och iakttagelser som verksamma inom området förmedlat till oss på olika sätt, bl.a. genom den kontaktpersonsgrupp, bestående av representanter för cirka 80 myndigheter och andra organisationer, som fortlöpande träffats, se bilaga 6. Dessutom har en grupp med personer från Försvarsdepartementet, och hjälpt utredningen med förslag till mål för det aktuella området, förslagen redovisas i en PM upprättad inom utredningen. Vi har även fått hjälp av och med att utveckla våra tankar om olycksförlopps- utredningar. Vidare har litteraturstudier genomförts, se bilaga 5. Vi har gått igenom verksamhet och utifrån våra överväganden och förslag om det offentliga åtagandet, fördelningen mellan stat och kommun samt mellan statliga myndigheter, övervägt framtida verksamhet. Från har vi fått en PM om ansvar, uppgifter och organisation. Dessutom har vi fortlöpande fått en rad PM och annat begärt underlag. Utredningen har även tagit del av ett antal regeringsuppdrag som berört vår utredning. Intervjuer har gjorts med generaldirektören, överdirektören, alla avdelningschefer samt represen- tanter (alla som kunnat) för de olika enheterna på huvudkontoret. Besök har gjorts på alla skolor, minst två gånger. Vi har då träffat ledning och medarbetare. Vi har också träffat representanter för skolorna i andra sammanhang. De lokala och centrala personalorganisationerna har fortlöpande informerats. Slutligen har regeringen överlämnat ett antal ärenden till utredning- en, se bilaga 3. I bilagan har vi också redovisat var i betänkandet de överlämnade ärendena behandlats. Vi har under arbetet gång samrått med , () och . De är överens med oss om beskrivningen av området. Synpunkter på våra förslag lämnas av de berörda myndigheterna och organisationerna när denna utredning går ut på remiss. På utredningens uppdrag har civilingenjör lämnat underlag till vårt arbete med FoU, till arbetet med IT och () till arbetet med uppdelning av den civila ramen samt finansieringssystem för skyddsrumsbyggandet. Vi har även samrått med ett antal utredningar: ·Utredningen om kemikalieolyckor m.m. (Fö 1996:09) ·Sotningsutredningen (Fö 1997:02) ·Utredningen om Försvarsmaktens skolverksamhet (Fö 1996:07) ·Civile koordinatorn (Fö 1997:03) · (In 1997:09). Inom utredningen har följande rapporter tagits fram och överlämnats till : · Myndigheters roller inom verksamhetsområdet Skydd mot olyckor. Regleringen av ansvar och uppgifter i samband med sju typolyckor. ·Räddningsverkets ansvar, uppgifter och organisation. ·Exempel på nationella mål för ett säkrare samhälle. Vidare har delvis på uppdrag av utredningen lämnat en . Utredningen har till regeringen lämnat följande skrivelser: ·Eventuellt överförande av medlen för skyddsrumsb yggande till kommunerna, FO97/1339/. ·Behov av författningsändringar, FO97/2363/RS. ·Uppdelning av anslaget till , FO97/2820/. 1.2Verksamhetsområdet - definition och omfattning Verksamhetsområdet mot olyckor omfattar statens, kommu- nens eller enskildas: ·åtgärder för att förhindra olyckor ·skadebegränsande åtgärder i förväg (skyddsåtgärder) ·åtgärder för att förbereda räddningsinsatser ·åtgärder för att genomföra räddningsinsatser ·åtgärder efter en räddningsinsats. De åtgärder som här avses sammanhänger med Skydd mot olyck- or som kräver en räddningsinsats. Alla ovanstående åtgärder kan sammanfattas som det offentligas eller enskildas åtgärder för att skydda (dvs. minska sannolikheten för att en olycka ska inträffa) samt för att rädda liv, egendom och miljö vid olyckor, (dvs. minska konsekvenserna när en olycka inträffat). Vi vill belysa hur vi ser på verksamhetsområdet mot olyckor. Vi ser att området, som innebär skydd mot olyckor i vid bemärkelse, går in i flera andra verksamhetsområden, framför allt i de tre första skedena t.ex. arbetsmiljö/arbetarskydd med tillhörande lagstiftning och myndighetsansvar samt brandfarliga och explosiva varor med tillhö- rande lagstiftning och myndighetsansvar. De olika transportslagen kan också ses som olika verksamhetsområden med sina sektorsmyndigheter och sin lagstiftning. Inom de här nämnda och flera andra verksamhets- områden arbetas med riskhantering och Skydd mot olyckor. Inom räddningstjänst finns den statliga myndigheten ket och verksamhetsområdet har sin lagstiftning genom rädd- ningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen (1986:1107). I räddningstjänstlagen anges att räddningstjänst är de åtgärder som staten eller kommunen ska ansvara för vid olyckshändel- ser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljö, även vissa före- byggande åtgärder ingår. Staten eller kommunen har skyldighet att ansvara för att en räddningsinsats görs om det med hänsyn till ·behovet av ett snabbt ingripande ·det hotade intressets vikt I denna utredning behandlar vi både räddningstjänst enligt rädd- ningstjänstlagen, som i stort sett inskränker sig till räddningsinsatsen och skedena före och efter räddningsinsatsen. Vi behandlar följande område: ·förskedena (åtgärder som vidtas innan olyckor inträffar och som syftar till att förhindra olyckor samt skyddsåtgärder och förberedelser för räddningsinsatser), ·insatsskedet (genomförandet av räddningsinsatser), ·det återställande skedet (åtgärder som vidtas efter en räddningsinsats). Området omfattar sådant som har anknytning till en räddningsinsats. Samtliga de åtgärder som här avses sammanhänger med Skydd mot olyckor som kräver en räddningsinsats. Vissa företeelser är gemensamma för alla skeden och kan ses som en metanivå. Det är att inrikta, styra, följa upp och utvärdera de olika skedena. Skador till följd av olyckshändelse är i , liksom i övriga delar av världen, ett av de stora folkhälsoproblemen som även leder till stora samhällskostnader och till många störningar i samhället. I är olycksfallsskador den vanligaste dödsorsaken bland barn, ungdomar och yngre vuxna. dör ungefär 2 500 personer till följd av skador, 120 000 personer måste vårdas på sjukhus och omkring 900 000 läkarbesök görs på grund av olycksfallsskador. Den årliga samhällskost- naden uppskattades till ett minimum på , exklusive humanvärdet. har i rapporten för olyckor , P21- 204/97, samt i regeringsuppdraget Ett samlat handlingsprogram för ett säkrare samhälle , februari , redovisat en översikt av vilken typ av olycksstatistik som finns och vilka tidigare studier som genomförts. Rapporten ger en överblick av antalet olycksfall och de samhällsekono- miska kostnaderna för dessa i . Tabell 1: Personskador och samhällskostnader av olycksfall i , SRV FoU-rapportP21-204/97. Skola/inst. Antalet skador till följd av olyckor är skattat med hjälp av bland annat dödsorsaksstatistik, olycksfallsregistreringar, patientregistret och försäkringsbolagens statistik. Skador till följd av uppsåtliga handlingar (till exempel våld, självmord) ingår inte. Personskadorna delas upp på dödsfall samt svåra och lindriga personskador. De svåra personskador- na är sådana där personerna blir inskrivna i sluten vård, medan de lindriga personskadorna krävt åtminstone ett läkarbesök. För varje skada är de samhällsekonomiska kostnaderna beräknade, jämfört med om skadan inte skett. Följande kostnadsslag är medtagna i beräkningen: medicinska kostnader, rehabiliteringskostnader, produktionsbortfall, materiella kostnader, administrativa kostnader samt kostnader för räddningstjänsten. I beräkningen har inte tagits med den samhällseko- nomiska kostnaden för humanvärdet (sveda, värk och lidande) eftersom detta är svårt att fastställa. Tillvägagångssättet att beräkna kostnader innebär således att dessa är beräknade i underkant och beräkningen blir ett minimum. Generellt brukar man ange att av befolkningen i Sveri- ge besöker en läkare i öppenvården på grund av en olycksfalls- skada (). Detta stämmer väl överens med de skattningar som gjorts här för antalet lindriga skador. De som är så svårt skadade att de skrivs in för sluten vård motsvarar uppskattnings- vis av de 990 000 personskador som inträffade . Antalet dödsfall till följd av olycksfall är ganska säkert. En nationell registrering sker av samtliga fall och dödsorsaken kan för det mesta fastställas. För skol- och institutionsolyckorna och för idrottsolyckorna har det inte funnits några uppgifter om antalet dödsfall. Dessa ingår under fritidsolyckor, vars antal därmed är överskattat. Bostadsolyckorna dominerar antalet personskador kraftigt. Bakom siffrorna gömmer sig en stor andel äldre personer, främst för de svåra personskadorna och dödsfallen. I takt med ökad ålder blir kroppen bräckligare och fall där frakturer uppstår är vanligt i denna grupp. Transportolyckorna har också en mycket hög andel allvarliga per- sonskador och dödsfall. De materiella skadorna har skattats ur försäkringsbolagens statistik. I detta dataunderlag är just antalet skador osäkert då det är okänt om en och samma skada har registrerats . Tabell 2 återger dödsorsakerna i olyckor . I tabellen finns också en uppgift om hur många som var . När det gäller fallolyckor representerar de en mycket stor andel. Tabell 2: Dödsolyckor i för alla åldrar och de som är (, , , personlig kommunikation). Missöden vid kir o med behand Ogynns effekt av läkem terap bruk Drunkning, kvävn, främm kropp Samhällets kostnader för bränder redovisas i tabell 3. Beräkningarna bygger i många fall på mycket osäkra antaganden och ett bättre dataun- derlag vore önskvärt. Eftersom en stor del av bränderna är anlagda är det inte fråga om olycksfall utan om uppsåtliga handlingar. Tabell 3: Samhällets kostnader 1995, Kostnad för bränder (milj. kr) har i rapport och samhällsstruk- tur redovisat brandstatistik i form av antalet bränder. Tabell 4: Brandstatistik för åren 1990 –94, SRV FoU-rapportP21-173/97 Summa brand i byggnad Brand ej i byggnad För inträffade olyckor och skador som berör människor finns det en omfattande statistik, dock med betydande osäkerheter i en del fall. Det sker ingen nationell registrering av olycksfall i . Varken inom primärvården eller den öppna eller slutna sjukhusvården finns något allmänt system för insamling av sådana data. Inte heller för de materiella skadorna finns någon heltäckande statistik. De registreringar som gjorts har byggt på lokala eller regionala undersökningar av skiftande karaktär och kvalitet. (SoS) och har vid olika tillfällen gjort uppskattningar av antalet olyckor och beräkningar av samhällets kostnader för olyckor. Ett skaderegister är under uppb yggnad hos . () summerar en stor del av de statistik- sammanställningar som gäller personskador och ger dessutom data från sådana sammanställningar. Den tillgängliga statistiken relaterad till räddningstjänst, såväl na- tionell som internationell, är i huvudsak konsekvensrelaterad (antal räddningstjänstinsatser, antal döda och skadade personer, kostnader för egendomsskador). Mycket sällan finns uppgifter om räddade värden, bakomliggande faktorer och olycksorsaker. Olyckor kan ses på olika sätt, exempelvis: ·En plötslig oväntad händelse, orsakad mer eller mindre av slumpen. ·En olycksprocess med många steg som föregår själva olyckshändelsen. ·Olyckan uppkommer genom att säkerheten varit bristfällig. ·Olyckan uppkommer genom uppsåt, till exempel anlagd brand. Konsekvenserna av en olycka kan bli av många slag. Det kan vara skador på människor, egendom och miljö. Vi kan också räkna in bortfall av produktion eller funktioner. Det kan vara att elkraft saknas vilket ger många konsekvenser, att bostaden förstörs osv. Förutom problemen i sig, uppstår kostnader av många slag. Riskpanoramat är komplext. En generell betydelse av ordet säkerhet är tillstånd som inte innebär fara. Ett säkert system är fritt från påtagliga förhållanden som kan orsaka skada på person, egendom eller omgivningen. Besläktat är trygghet, att känna sig trygg. Liksom med ordet "risk" har "säkerhet" flera betydelser. För att förstå riskkällor och olyckor behövs undersökningar inom flera områden till exempel: aktuell riskbild och riskkällornas potens att skada, olyckstyper samt deras orsaker, olycksförlopp, sårbarhet hos de utsatta. I ett internationellt perspektiv har ett lands geografi, kultur och ekonomi stor betydelse för såväl riskpanorama som sannolikheten att dödas eller skadas i olyckor. För att besvara frågan om varför olyckor inträffar, måste bakomlig- gande faktorer till olika olyckstyper och tillbud undersökas. Sådana studier sker fortlöpande i , till exempel för att förbättra säker- heten i flyg och kärnkraft. Grundläggande uppgifter finns inte tillgäng- liga för alla olyckstyper. När det till exempel gäller bränder saknas uppgifter om orsaker i av fallen. Olyckor är olika till sin natur och sina effekter - från små incidenter till stora olyckor och katastrofer. Det finns "vardagsolyckor", såsom bränder, fallolyckor och trafikolyckor. Dessa är vanliga och innebär ofta relativt få och begränsade skador vid samma tillfälle. Tillsammans utgör de dock en betydande del av samhällets skadepanorama. Det finns även extrema händelser med stora konsekvenser och en (skenbart) låg sannolikhet. Katastrofer ges störst uppmärksamhet i press, radio och TV, vilket påverkar vår bild av problemen med olyckor och var samhällets insatser bäst behövs. Det finns många perspektiv på olyckor och säkerhet. Ett systemori- enterat perspektiv tar upp frågor kring interaktionen mellan människa, organisation och teknik. Ett annat perspektiv är räddningstjänstens traditionella skadebegränsande syn på problemen med olyckor. Ett exempel på internationell åtgärd är ett för gemensamt direktiv om risker vid storskalig kemikaliehantering, "Seveso - direkti- vet". Detta gäller den berörda anläggningen och dess arbetarskydd, samt säkerheten och miljö i dess omgivning. Det kan påverka kraven på kommunerna i deras fysiska planering och länsstyrelsernas beslut om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Ett annat exempel är, att anslöt sig till () mål att reducera antalet dödsfall till följd av olyckshändelser 2 000. Enligt WHO bör hälsofrämjande åtgärder vidtas på såväl natio- nell, regional som lokal nivå. Insatserna bör inriktas mot såväl enskilda individer som mot deras närmiljö och samhällsmiljön. Rent allmänt finns några huvudaktiviteter inom riskhantering. Dessa är summerade i figur 1. Förebygga är ofta att reducera sa nnolikheter, men kan också innebära att stärka och introducera säkrare funktioner. Ordet "förebygga" har en pos itiv klang, men har olika betydelse inom olika verksamheter. Reducering av konsekvenser kan göras genom teknisk utformning av en anläggning, planering av åtgärder m.m., innan olyckan inträffar. Figur1: Allmän princip för riskhantering I riskhantering ingår utöver vad som framgår av figur 1 inventering, värdering och rangordning av riskkällor och skyddsobjekt samt åtgär- der för ökad säkerhet och skydd samt återställning. En snarlik modell används för att beskriva räddningstjänstens aktiviteter i säkerhetsarbe- tet (figur 2). I riskhantering ingår utöver vad som framgår av figur 1 inventering, värdering och rangordning av riskkällor och skyddsobjekt samt åtgär- der för ökad säkerhet och skydd samt återställning. En snarlik modell används för att beskriva räddningstjänstens aktiviteter i säkerhetsarbe- tet (figur 2). Figur 2: Allmän princip för aktiviteter kopplade till räddningstjänst Åtgärder för att minska sannolikhet Åtgärder för att begränsa skador åtgärder innan olyckor inträffar (Skadebegränsade åtgärder innan olyckor inträffar kallar vi kortare för skyddsåtgärder). Figur 2 ansluter till den skedesindelning som vi använder oss av vid definitionen av verksamhetsområdet: -förskedena, 1, 2 och 3 enligt ovan -insatsskedet, 4 enligt ovan -det återställande skedet, 5 enligt ovan. 39 Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning 2Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning 2.1Ansvar och uppgifter i stora drag I detta kapitel beskrivs den nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelningen inom verksamhetsområdet. Där framkommer att det offentliga (dvs. det statliga och det kommunala) åtagandet med tiden blivit alltmer omfattan- de. Detta sammanhänger med att det offentliga åtagandet över huvud taget blivit större, inte minst det kommunala åtagandet inom kommunens geografiska område och för kommunbefolkningens väl och ve. Skyddet mot brand är en av de första gemensamma uppgifterna som människor reglerade. Regler om hur elden skulle skötas och liv eller egendom skyddas mot brand fanns redan i de första landskapslagarna . De första b yggnadstekniska brandföreskrifterna kom till i . Regelsystemen har avlöst varandra . De offentliga åtgärderna mot brand har anpassats till nya risker och hot samt till hur människor sett på dem. Det är framför allt beredskapen för rädd- ningsinsatserna som har utvecklats. Det har funnits överväganden om fördelningen av ansvar och uppgifter mellan enskilda och myndigheter samt mellan olika huvudmän inom den offentliga verksamheten, men några mer omfattande diskussioner om principerna för det offentliga åtagandet inom Skydd mot olyckor har inte förekommit. De offentliga åtgärderna för att förhindra olyckor och begränsa ska- dor är inriktade på i princip alla slag av olyckshändelser som 40 Nuvarande ansvars- och uppgiftsfördelning kan komma att drabba människor, miljö eller egendom. Ansvaret är uppdelat mellan stat och kommun samt inom det statliga området mellan en rad myndigheter, som ser till att åtgärder vidtas inom olika samhällsfunktioner och i verksamheter som enskilda bedriver profes- sionellt eller .