sou · GMB378 · 1999-01-01 00:00:00 — (N 1996:04) Arbetet med regelförenkling har varit en prioriterad uppgift för Småföretagsdelegationen. har frågan flyttats upp på den politiska agendan. Samtliga riksdagspartier och en rad organisationer säger sig vilja verka för att framför allt småföretag får verka i en mindre krånglig och mer ändamålsenlig regelmiljö. I Småföretagsdelegationens första rapport, Bättre och enklare regler (SOU 1997:186), gavs en rad förslag på förenklingar i det befintliga regelverket. Med denna rapport vill Småföretagsdelegationen ta ett steg tillbaka för att betrakta regelproblematiken i ett vidare perspektiv. Rapportens förslag är tänkta att leda till en systemförändring på regel- området, en förändring i syfte att bryta den stadiga tillväxt i regelmängd och -volym som haft. Denna systemförändring måste enligt delegationens uppfattning stå på två ben – dels att intensifiera arbetet med konkret regelförenkling i det befintliga regelverket, dels att hejda tillflödet av nya regler. För att möjliggöra en sådan systemförändring krävs radikalt nya grepp. Regel- förenklingsfrågorna måste ges en ökad politisk tyngd. Ett sådant systemskifte måste ledas från central instans. Dessa ledord genomsyrar också förslagen i denna rapport. I Småföretagsdelegationen har ingått följande ledamöter: , , och . Delegationen har biträtts av experterna (fr.o.m. ), , , (t.o.m. ) och , samtliga från Närings- och , samt , LRF (fr.o.m. ). Dessutom har från för Regelgranskning bistått i arbetet med denna rapport. Följande personer har haft godheten att hjälpa till med skrivandet: , och , Närings- och , samt Hans Grohman och , . Ett speciellt tack till , professor i konstitutionell rätt vid och f.d. justitieråd, som skrivit bilaga 4. Dessutom har ett antal personer utanför bidragit med idéer till och granskning av denna rapport: och , , och , , , , , Metall, och , SIF. Inom delegationens sekretariat har och svarat för arbetet med rapporten. För redaktionell utform- ning och utskrift har svarat. Småföretagsdelegationen överlämnar härmed sin fjärde rapport, Regelförenkling för framtiden, till regeringen. Regelutformning och myndigheters förhållningssätt .......... Varför statlig regelgivning?.............................................. Varför avreglering och regelförenkling? Samhällsekonomiska kostnader för regelverket........................... Institutionella förutsättningar för regelreformering..................... Den offentliga regelhierarkin............................................ Gemenskapens rättsakter och deras effekt ........................ Begränsningsförordningen/ Verksförordningen ................. Kommittédirektiv om prövning av offentliga åtaganden.... 5.6Regeringsbeslut om systematisk genomgång i Problem- och konsekvensanalyser.................................... 5.7.3Inriktningen av konsekvensanalysarbetet i Frågebatteri och slutsatser ............................................... 5.8Nuvarande ordning – myndigheternas arbete med problem- och konsekvensanalyser.................................... 5.10Utvärdering av de svenska initiativen på Ändrad inriktning i arbetet ............................................... Arbetet på departementsnivå ............................................ Vad har Deregulation Unit uppnått?................................. Vilken är nyckeln till DRU:s framgång? 6.4.1Allmänt om arbetet inom på regelreformeringens 6.4.31997 års med rekommendationer rörande arbetet med regelreformering........................................... Projekt inom med särskild aktualitet i övrigt ......... Administrativt samarbete och förenklingsinitiativ i EU..... Samordningscentral och central kontaktpunkt................... BEST – Business Environment Simplification Task Samråd med näringslivet genom en testpanel.................... Avreglering, regelreformering, regelförenkling – vad är det? Verksförordning (1995:1322).......................................... Småföretagsdelegationens seminarium om regel- Inkomna förslag om regelförenklingssystem .................. Småföretagsdelegationen konstaterar att det svenska regelförenklings- systemet till stora delar inte lett till åsyftade resultat. Detta trots att ansatserna varit goda. Delegationen har också tagit del av erfarenheter från bl.a. , och samt genom EU:s task force BEST löpande tagit del av erfarenheter från såväl andra EU- länder som från arbetet på EU-nivå. De slutsatser som kan dras av såväl internationella som svenska erfarenheter när det gäller vad som krävs för ett framgångsrikt regel- förenklingsarbete är framför allt två: · nödvändigheten av en stark politisk uppbackning– på högsta nivå ·behovet av en sammanhållen struktur – så att delarna stöttar varandra och bidrar till en fungerande helhet. Ett starkt politiskt engagemang från högsta nivå upplevs som en förutsättning för att frågorna skall få genomslag, inte minst på departe- mentsnivå. Denna uppbackning måste komma från allra högsta nivå – premiärministerns/statsministerns personliga stöd och engagemang är en nödvändighet. U ppbackningen kan dock ta sig olika uttryck, ett statsministerbrev (till departement och andra myndigheter – Dan- mark), organisatorisk koppling till statsministerns kansli förenat med politiskt stöd (). Behovet av en sammanhållen struktur visas såväl av internationella jämförelser som av våra egna Regulation Unit) inom Statsrådsberedningen 1 (Cabinet Office) – arbetet leds av en minister och stöds av en särskild task force med 1 Med tanke på skillnaderna i den centrala statsapparatens organisation kan man inte direkt jämföra Cabinet Office med Statsrådsberedningen. ledamöter från näringsliv och organisationer. finns en minister med ansvar för regelförbättringsarbetet. Regelförenklingsarbetet måste för att få effekt ha politiskt stöd från allra högsta nivå. Småföretagsdelegationen föreslår därför att statsministern ges ett tydligt politiskt ansvar för regelreformeringsarbetet. På tjänstemannanivå inrättas ett särskilt sekretariat för regel- reformeringsfrågor – regelreformeringsenheten. Regelreformerings- enheten bör ingå i Närings- och . Detta förutsätter emellertid att Närings- och ges de reella möjlig- heterna att utvecklas till och tar på sig uppgiften att mer strategiskt driva tillväxt- och näringslivsfrågor på ett långsiktigt hållbart sätt. Härvid krävs att Närings- och mer övergripande kan arbeta med svenskt näringslivs frågor gentemot EU, andra departement och inom ramen för den regionaliserade tillväxtpolitiken. Närings- och ges därmed samma roll för tillväxt och företagande som har i statsfinansiella frågor. Blir så inte fallet bör regelreformeringsenheten i stället organisatoriskt placeras i Statsrådsberedningen. Regelreformeringsenheten skall ledas av en särskild statssekreterare och har till uppgift att leda och följa regelreformeringsarbetet i departe- ment, verk och kommuner. Enheten leder arbetet med PKA3-analyser och följer även hur de genomförs. Den utarbetar vidare riktlinjer för när PKA-analys skall genomföras och utvecklar modeller för sådana ana- lyser. Vidare avgör enheten i samråd med berörda departement och myndigheter när en småföretagspanel skall användas. Detta förutsätter att resurser frigörs personellt och ekonomiskt för arbetet. Viktiga uppgifter för regelreformeringsenheten bör vara att: 2Mot bakgrund av skillnaden i antalet ministrar och benämningen av befatt- ningshavare på olika nivåer motsvaras minister här närmast av stats- sekreterare. 3PKA, problem- och konsekvensanalys. Vi uppfattar i fortsättningen PKA som ett begrepp och benämner företeelsen PKA-analys. ·stödja departement, verk och kommuner genom att utveckla metoder för regelförenkling och PKA-analyser ·bidra med kompetensutvecklande insatser inom området regel- förenkling och PKA-analyser för ansvariga inom departement, verk och kommuner ·löpande följa arbetet med regelförenkling och PKA-analyser för att kontrollera att åtgärder som skall vidtas också genomförs samt följa kvaliteten i dem ·vara help-desk funktion för de ansvariga som arbetar med regel- förenkling och PKA-analyser i departement, verk och kommuner ·sprida goda exempel på regelförenkling och PKA-analyser i departement, verk och kommuner ·utveckla en best-practice när det gäller genomförande av regel- förenkling och PKA-analyser i departement, verk och kommuner ·avge en årlig rapport om regelförenklingsarbetet, hur det fort- skrider och vilka effekter som uppnås ·följa upp att m yndigheterna i sina verksamhetsberättelser redo- visar sitt regelreformeringsarbete samt fullgör sin skyldighet enligt 7 § verksförordningen att fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författnings- föreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidtar de åtgärder som behövs ·en gång per mandatperiod genomföra en samlad uppföljning av regelförenklingsarbetet – denna redovisas till i en särskild rapport. Regelreformeringsenheten bör vidare ha till uppgift att om myndig- heterna inte fullgör sina uppgifter inom ramen för regelreformerings- arbetet – om PKA-analyser ej genomförts när de borde genomförts, om PKA-analyser som genomförts är bristfälliga eller visar på högre kost- nader än vad lagstiftaren förutsatt – hänskjuta frågan till regeringens prövning. I sådana fall bör en föreslagen reglering inte träda i kraft innan regeringen medgivit att så sker. Regelreformeringsenheten bör vidare samordna det svenska arbetet med att påverka EU:s regelgivning i de fall det påverkar näringslivets villkor. Enheten bör även som prioriterad uppgift ha att följa problemet med gold-plating – att nationella organ vid implementering av EU- regler går längre än vad som de facto krävs. En särskild grupp – Näringslivets Regelråd – med företrädare för före- tag, forskare och organisationer inrättas. Företagarna bör vara i majori- tet. Denna grupp blir ett fristående organ med hög trovärdighet hos 12 Regelförenklingssystem för SOU 1998:78 företagen som används som stöd i utvecklandet av regelreformerings- arbetet. Gruppen arbetar som en fristående grupp men samarbetar närmast med regelreformeringsenheten i Närings- och . En viktig uppgift för gruppen är vidare att vara idégivare och inspiratör t ill det arbete som bedrivs med regelreformeringsfrågor i Närings- och handels- departementet. Gruppen granskar vidare regelreformeringsarbetet i hela statsförvaltningen. Paneler med småföretag för att testa förslag till nya regler och regel- förändringar inrättas. Detta bör ses som ett komplement till de bered- ningsförfaranden och remissförfaranden som traditionellt tilllämpas. Fördelen med panelsystemet är främst att det ger konkreta och direkta indikationer på hur den praktiska tillämpningen fungerar i småföretag (problem, tidsåtgång etc.) medan ett remissförfarande lättare fångar upp mer övergripande och principiella frågeställningar. Det operativa ansvaret för hantering av dessa paneler bör ligga på regelreformeringsenheten i Närings- och . Pane- ler som består av företag inom en viss sektor kan dock tänkas opereras av respektive myndighet. I båda fallen förutsätts dels att panelerna som i första hand består av småföretag kan kompletteras med stora företag, dels en nära samverkan med näringslivets organisationer när det gäller urval av företag till panelerna. Det måste vidare betonas att frågan om när paneler skall användas är strategisk. införs eller ändras ca 4 000 föreskrifter som berör företag. Endast i en mindre andel av dessa är det lämpligt och möjligt att använda paneler. Inom varje departement utses en statssekreterare till ansvarig för regelreformeringsarbetet. Här avses inte inrättandet av en särskild befatt- ning som statssekreterare – vad som erfordras är att en redan befintlig statssekreterare ges ett uttalat ansvar för PKA-frågor inom departe- mentets verksamhetsområde. Varje departement har ansvaret för att PKA-analyser genomförs när så skall ske och sättet på vilket de genomförs. Respektive verk har ansvaret för sina regelreformeringsfrågor och PKA- analyser. Generaldirektören skall utse en befattningshavare, t.ex. chefs- juristen (motsvarande), som särskilt ansvarig för verkets arbete med dessa frågor. Frågor kring regelgivning har även en stor betydelse för beslutsfattande. Framför allt bör det betonas att brister i beredningen av förslag (att PKA-analyser ej genomförs när så skulle ha skett och brister i kvaliteten i genomförda PKA-analyser) innebär att beslutsunderlag blir undermåligt. Det är därför naturligt att också revisorers och viktiga roll när det gäller att följa regelgivningssystemet särskilt uppmärksammas. Kvantitativa mål i regelreformeringsarbetet Regeringen bör efter valet förelägga ett förslag till program för regelreformerings- arbetet. I detta program bör målen för regelreformeringsarbetet fastställas. På detta sätt ges regelreformeringspolitiken dels en nödvändig långsiktighet, dels en större tyngd – i alla departement och myndigheter. I regelreformeringsprogrammet bör ett tydligt och kvantifierbart mål för regelförenklingsarbetet anges. Detta kan utformas antingen som krav på att regelvolymen skall minska i viss angiven omfattning eller som ett krav på att företagens administrativa belastning av regelverket skall minska i viss angiven omfattning. Småföretagsdelegationen föreslår att målet för mandatperioden skall vara att företagens administrativa belastning minskar med en tredjedel. Vidare bör i regelreformeringsprogrammet mål anges vad gäller arbetet med den befintliga regelmassan. Småföretagsdelegationen före- slår att målet för arbetet med de befintliga reglerna bör vara att alla gås igenom under den kommande mandatperioden. Ansvaret för genomförande av PKA-analyser vilar på den enhet – depar- tement, kommitté, myndighet – som utformar förslag till en ny regel. På detta sätt behålls helhetsansvaret för systemens utformning och fackansvariga enheter skall även beräkna och beakta kostnaderna för de regelsystem de förvaltar och de nya regler de vill införa. Redan innan uppdrag ges att utforma en ny regel skall behovet tydligt anges och valet av regel som form för att uppnå ett visst syfte motiveras. PKA-analyser skall genomföras på alla förslag som kan ha ekonomiska effekter för företagen. Om en reglering ändå anses som den enda utvägen efter en problemanalys bör tyngdpunkten i konsekvensanalysen ligga på kostnadsberäkningar vad avser kostnaderna för näringslivet. småföretagstest bör göras för regler som bedöms påverka småföretagen i någon större omfattning. Valet av reglering för att uppnå ett visst syfte bör tydligt anges och motiveras när uppdrag att utforma förslag till nya regler ges. Den särskilda regelreformeringsenheten inom Närings- och handels- departementet har till uppgift att inom – inklusive kommittéväsendet – verka för att regelförenklingsarbetet genomförs och att PKA-analyser genomförs när så skall ske samt att följa systemet för regelgiving vad avser valet av regel som form. I regeringens förslag till , som innehåller förslag om nya regler, skall tydligt anges: ·ställningstagande rörande behovet av offentligt agerande ·valet av reglering som styrform ·resultatet av genomförd PKA-analys, alternativt motivering till att PKA-analys ej genomförts ·om företagspanel har använts – och i så fall resultatet av denna respektive om panel inte använts skälet till att så inte skett. När det gäller uppgiftslämnande finns en skyldighet att samråda med näringslivet. En motsvarande skyldighet bör införas när det gäller införande av nya regler och förändringar av befintliga regler. Det betonas härvid att paneler och system såsom task force inte ersätter utan kompletterar samrådsskyldighet. Tidiga konsultationer med näringslivet kan vara avgörande för ett lyckat regelreformeringsarbete. Konsultationer med näringslivet bör komma in tidigt i processen, redan när man överväger en reglering. Småföretagsdelegationen understryker särskilt behovet av nära kon- sultationer med näringslivet i tidiga skeden av regelgivningsprocessen. I hanteringen av regelförenkling och regelreformering bör även den kommunala nivåns regelgivning uppmärksammas. Denna regelgivnings kvalitet, inriktning och omfattning bör följas upp särskilt. Detta kan t.ex. ske i samverkan med – här är en intressant förebild. 4 EU har utfärdat en rekommendation för när PKA-analyser skall göras och hur de skall se ut – Commission Recommendation of C (97) 1161 final on improvning and simplifying the business environment for business start-ups. Enligt denna rekommendation skall sådana analyser genomföras när det är lämpligt och det skall ske med stöd av en särskild enhet med mandat att samordna åtgärderna. 1.2.3Regelutformning och myndigheters förhållningssätt I vissa fall är motiven för en regel begränsade i tiden. Det kan naturligtvis också vara så att man överskattat behovet av en reglering eller att regeln inte lett till avsett resultat. Trots detta kvarstår ofta en regel utan att ifrågasättas. Orsaken till detta kan vara att det krävs ett aktivt beslut för att ifrågasätta och upphäva en regel. En regel som införts har också ofta till sig knutit intressenter, myndigheter som förvaltar regeln, intressegrupper inom området etc. Intressen som tar skada av en regel är däremot i normalfallet mer anonyma och inte lika välstrukturerade. En införd regel tenderar därför att bli kvar till dess de problem den leder till blir förhållandevis stora. En modell som bör prövas är att medvetet arbeta med tidsbegränsade regler – regler där det redan från början anges att de har en begränsad livstid, så att en regel för att fortleva efter sitt slutdatum måste ha stöd av ett nytt aktivt beslut. Införandet av ett sådant instrument som tidsbegränsade regler måste dock ske på ett planerat sätt. Många typer av regler har sin betydelse just genom att de tillhandahåller över tiden stabila förutsättningar, spel- regler. Detta kan t.ex. gälla de grundläggande reglerna inom skatte- området, civilrättsliga regler och grundläggande regler inom arbetsrätten. Beträffande sådana regler är det till skada, för företag, myndigheter och medborgare, om de ändras för ofta.5 Införandet av tidsbegränsade regler bör därför ske genom att regeringen testar denna regelgivningsmodell inom ett antal regelsystem. Det kan då vara naturligt att testa områden där man har en regeltillväxt, där nya regler måste införas relativt snabbt och där det från början kan vara svårt att överblicka reglernas effekter. Attityderna till småföretag och förhållningssättet i kontakter med små- företag har mycket stor betydelse. Detta gäller både praktiskt för att lösa frågor smidigt och psykologiskt beträffande hur småföretagen upplever kontakten med myndigheterna och tillämpningen av en regel. Att påverka sådana förhållningssätt är mycket viktigt. Några typer av instrument som bör övervägas är 5 I menar man att sunsetting är särskilt lämpligt när det gäller regler som tillkommer för att möta oväntade situationer som kräver snabba åtgärder, se t.ex. Thinking About Regulation – A Guide to Good Regulation. ·symbolmässiga markeringar, från hög politisk nivå – primärt statsministern och näringsministern – som själva i nyckelfrågor föregår med gott exempel i dialog med och lyhördhet inför småföretag ·utpekande av goda exempel bland myndigheterna, t.ex. utnämning av årets mest småföretagsvänliga myndighet · benchmarking mellan myndigheter för att på bästa sätt uppnå vissa servicemål (t.ex. korta handläggningstider) och bemötande- mål (mäta hur småföretag upplever kontakten). 2.1Varför statlig regelgivning? All mänsklig samverkan förutsätter att de samverkande aktörerna har en gemensam uppfattning om de spelregler som skall gälla. Många av dessa spelregler uppfattas som så självklara att de inte be höver nedtecknas och stadfästas genom ett beslut i något för kollektivet representativt organ – dessa är de s.k. oskrivna lagarna. Efterlevnaden av de oskrivna lagarna säkerställs i sista hand av den sociala kontrollen och de påföljder som gruppen i informell form kan utmäta. Som våra gamla landskapslagar visar kom sådana oskrivna eller i religionen grundade regler tidigt att både kompletteras och preciseras med vad vi kallar statlig regelgivning. Redan från början kan man se två huvudsyften, delvis sammanhängande: att upplysa om reglerna och att främja rättssäkerhet . Med samhällets utveckling har reglerna blivit ständigt flera och som ett tredje huvudsyfte har utkristalliserats att påverka reglerna. har det blivit nödvändigt att tillskapa en hierarki av över- och underordnade regler samt både representativa och exekutiva organ för att fatta beslut om olika regler. Den nationella regelgivningen innehåller dels vissa grundläggande regler om vilka representativa och exekutiva organ som skall finnas i en stat, dels gränserna för deras ansvar, och dels beslutsprocessen i dessa. Dessa regler är omgärdade med ett speciellt skydd i syfte att förhindra att förändringar genomförs som inte förankrats grundligt bland medborgarna. Den övriga regelgivningen har många olika syften utöver de nämnda grundläggande. Ett centralt mål för den nationella regelgivningen är skydd av indivi- dernas liv, hälsa och säkerhet. Skydd av miljö tillhör också de centrala syftena för offentlig reglering. Egentligen kan samtliga dessa syften sägas ytterst kunna hänföras till skydd av människoliv. Vidare finns lag- stiftning som reglerar ekonomiska rättigheter och skyldigheter mellan statsmakterna och medborgarna eller grupper av medborgare samt mellan individer, grupper av individer. lagstiftningen hör lagstiftning om äganderätt, skatter, avgifter och uppbörd. Huvuddelen av det sistnämnda slaget av regleringar har som en viktig funktion att underlätta ekonomiska transaktioner mellan individer eller grupper av individer, dvs. begränsa de s.k. transaktionskostnaderna för aktörerna på en marknad. Lagstiftningen kan binda handlingsutrymmet för de subjekt den omfattar olika hårt. Lagstiftningen kan vara tvingande eller endast äga giltighet om berörda motstående intressenter inte kommit överens om annat – vara dispositiv. Den tvingande lagstiftningen kan vidare vara normerande eller av maximi- eller minimikaraktär. 2.2Varför avreglering och regelförenkling? I liksom i de flesta andra länder infördes under trycket av de störningar som under det uppstod i den internationella ekonomin omfattande regleringar för att trygga den nationella försörjningen. En del av dessa regleringar avvecklades efter krigsslutet. Under den ekonomiska tillväxt som präglade vidgade statsmakterna sitt åtagande gent- emot medborgarna, vilket ledde till en omfattande tillväxt i stats- makternas regelgivning. avtog tillväxttakten i den svenska ekonomin och utrymmet för nya sociala satsningar begränsades. Mot denna bak- grund ålades myndigheter, som av regeringen getts bemyndigande att utfärda föreskrifter, anvisningar eller råd att underställa dem regeringen för beslut ifall dessa bedömdes påverka gällande standard eller tillämpade normer och därmed leda till väsentliga direkta eller indirekta kostnadsökningar. Den konjunkturnedgång som rådde i i spåren av oljekrisen fäste statsmakternas uppmärksamhet på den känslighet för störningar som den svenska ekonomin uppvisade på grund av storföretagens stora andel av produktion och sysselsättning. Särskilt den dominerande ställning de stora företagen verksamma inom basnäringarna skog och stål hade i många mindre orter framstod tydligt på grund av den starka omvandling som skedde i dessa näringar . Ett annat viktigt drag i den svenska företagsstrukturen var den extremt låga andelen medelstora företag. En förklaring härtill ansågs vara att nyetablering av företag och tillväxten i de små företagen förhindrades av alltför krångliga regler. Dessa frågor berördes i ett 6 Med utgångs- punkt i dessa utredningar lämnade regeringen en proposition (prop. 1978/79:111) om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati.