sou · GMB372 · 1999-01-01 00:00:00 — Att så är fallet behöver inte särskilt uttalas i lag. Enligt utredningens mening bör det överlåtas åt förbundsmed- lemmarna att avgöra vilka tillgångar som skall finnas i förbundet. Medlemmarna kan stärka förbundets ställning genom att förse det med eget kapital eller andra tillgångar i den utsträckning och på det sätt som de finner lämpligt. Det kan exempelvis ske genom att medlemmarna betalar in kapital eller genom att medel fonderas löpande under förbundets verksamhet. Förbundsmedlemmarna skall i förbundsord- ningen ange i vilken mån förbundet skall ha eget kapital eller andra tillgångar samt hur och efter vilka grunder de skall tillföras förbundet. I likhet med vad som gäller för kommunalförbund bör i lag slås fast att förbundsmedlemmarna bär ett yttersta ansvar för förbundets skulder. I den mån förbundet saknar egna tillgångar för att betala sina skulder, skall medlemmarna skjuta till de medel som krävs. Varje förbundsmedlem skall skjuta till så stor del av bristen som motsvarar medlemmens andel i skulden efter de grunder som anges i förbunds- ordningen. Skyldigheten att skjuta till medel enligt vad som har sagts innebär en reglering av förbundsmedlemmarnas förhållanden inbördes och till förbundet. Denna skyldighet innebär inte någon rätt för förbundets borgenärer att få betalt direkt av enskilda förbundsmedlemmar. Medlemmarna bör i och för sig kunna ha ett ansvar direkt mot borgenärerna, men enligt utredningens mening bör detta ansvar inte regleras i lag. Skälet för denna bedömning är att det bör vara möjligt för förbundsmedlemmarna att själva välja ett ansvar som passar den verksamhet som bedrivs i deras förbund. Ansvaret kan behöva utformas på olika sätt beroende på om verksamheten exempelvis består i att förvalta medlemmarnas kapital eller om den består i utlåning av medel som anskaffas på den internationella kapitalmarknaden. Förbundsmedlemmarna bör dessutom ha möjlighet att själva avgöra vilket ansvar de skall ha i förhållande till förbundets borgenärer. Det kan inte uteslutas att det i vissa förbund kan finnas intresse av att begränsa medlemmarnas ansvar, även om det sker till priset av exempelvis en dyrare upplåning för förbundet. Andra förbund kan föredra att skapa förutsättningar för en billigare upplåning genom att förbundsmedlemmarna tar på sig ett långtgående och direkt ansvar för förbundets skulder. Det bör således överlåtas till förbundsmedlemmarna att själva reglera sin skyldighet att betala förbundets skulder direkt till förbundets borgenärer. Skyldighetens omfattning och närmare innebörd skall anges i förbundsordningen. Enligt utredningens uppfattning bör det i princip vara möjligt att ange ett ansvar som är lika långtgående som det ansvar som följer av en proprieborgen, dvs. såsom för egen skuld. Möjligheten för förbundsmedlemmarna att ta på sig ett direkt ansvar för förbundets skulder begränsas dock av allmänna kommunalrättsliga principer. Enligt utredningens mening saknas det anledning att härvidlag vidga deras befogenheter utöver vad som gäller enligt kommunallagen. Det innebär att det kompetensenliga i varje kommuns eller landstings åtagande måste prövas mot bakgrund av förhållandena i det enskilda fallet. Därvid bör de risker som är förknippade med åtagandet vägas mot den förväntade nyttan av medlemskapet i finansförbundet. Lagen (1997:614) om redovisning skall bilda utgångspunkt för redovisning i kommunala finansförbund. Lagens bestämmelser kompletteras med vad som utgör god redovisningssed enligt Rådet för redovisning, som bör kunna studera vad som är god sed inom den privata finansiella sektorn. Finansförbunden skall omfattas av kommunallagens balanskrav. Kommunallagens regler om revision skall gälla även för kommunala finansförbund, men förtroendemannarevisonen skall förstärkas med en auktoriserad revisor. I avsnitt 2.4 lämnas en redogörelse för redovisning och revision i kommuner och landsting. har tagit ställning till att kommunallagens regler om bokföring och redovisning samt bestämmelserna i lagen ( 1997:614) om redovisning skall gälla för verksamhet som bedrivs i offentligrättslig form, dvs. förvaltningsform eller kommunalförbund. är en offentligrättslig form för samverkan, vilket talar för att nu nämnda bestämmelser skall gälla även för dem. Enligt utredningens mening motsvarar lagen om redovisning väl de krav på redovisning som kan ställas på den verksamhet som kan bedrivas i kommunala finansförbund. Det skulle kunna hävdas att verksamheten i kommunala finansförbund motiverar att förbunden skall redovisa sin verksamhet i enlighet med lagen (1995:1559) om årsre dovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag. Utredningen har emellertid inte funnit avgörande skäl för att frångå huvudregeln att kommunala organ skall redovisa enligt den kommunala redovisningslagen. Bestämmelserna i lagen om redovisning skall således bilda utgångspunkt för redovisning i kommunala finansförbund. Lagens krav får kompletteras med vad som kan anses utgöra god redovisningssed i kommunala finansförbund. Det bör bli en fråga för Rådet för redovisning att bedöma vad som skall utgöra god redovisningssed i dessa förbund. Rådet har till uppgift att i sitt utvecklingsarbete studera och jämföra med de krav som ställs inom den privata sektorn. bör Rådet kunna studera vad som är god redovisningssed inom den privata finansiella sektorn. Bestämmelserna i kommunallagen om balanskrav gäller lika för kommuner, landsting och kommunalförbund. Den verksamhet som ett kommunalt finansförbund kommer att bedriva bör liksom annan i myndighetsform bedriven verksamhet omfattas av balans- kravet. Revision syftar enligt kommunallagens bestämmelser till en granskning av om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som görs är tillräcklig. Revisionsreglerna gäller för verksamhet som bedrivs i förvaltningsform eller i kommunalförbund. Enligt utredningens uppfattning bör kommunallagens revisionsregler gälla även för kommunala finansförbund. Det finns dock med hänsyn till den verksamhet som kommer att bedrivas skäl att ställa krav på att förtroendemannarevisionen förstärks med en auktoriserad revisor. Härigenom betonas revisionens betydelse som kontrollorgan. Detta ligger väl i linje med de krav på särskild insikt som utredningen föreslår för personer som skall väljas till styrelsen. I lagstiftningen om kommunala finansförbund införs särskilda regler för att säkerställa insynen i förbundens verksamhet. Regleringen motsvarar vad som gäller enligt kommunallagen. I lagstiftningen för kommunala finansförbund bör ingå särskilda regler som syftar till att säkerställa insynen i finansförbundens verksamhet för medborgare och förtroendevalda i de samverkande kommunerna och landstingen. Utgångspunkten måste vara att möjligheterna till insyn skall vara desamma som om verksamheten hade bedrivits i de enskilda kommunerna eller landstingen. Åtskilliga av kommunallagens bestämmelser om förtroendevalda (4 kap.), fullmäktige (5 kap.) och för styrelsen och övriga nämnder (6 kap.) bör därför tillämpas på kommunala finansförbund. För att tillgodose behovet av insyn är det nödvändigt att förbunds- ordningen hålls tillgänglig för allmänheten hos förbundet och hos förbundsmedlemmarna. Genom handlingsoffentligheten får därmed såväl medborgare som förtroendevalda insyn i finansförbundens grundläggande dokument. Även förbundsfullmäktiges protokoll skall finnas tillgängliga för allmänheten. Det bör vidare finnas särskilda regler om möjligheterna att ställa interpellationer och frågor till i första hand dem som besitter ordförandeposterna i förbundsfullmäktige, förbundsstyrelsen, övriga nämnder eller i andra organ. Denna möjlighet bör finnas för ledamöterna i såväl förbundsfullmäktige som i medlemmarnas fullmäktigeför- samlingar. Frågor och interpellationer skall besvaras vid sammanträde med den fullmäktigeförsamling vars ledamot har ställt frågan eller interpellationen. För att ytterligare tillgodose behovet av insyn bör förbundsmedlemmarna dessutom ha möjlighet att i förbundsordningen bestämma att förbundsmedlemmarnas förtroendevalda skall ha viss närvaro- och yttranderätt i förbundets olika organ. Beslut som fattas av kommunala finansförbund skall inte kunna över- klagas. I avsnitt 11.3.2 har utredningen konstaterat att kommunallagens regler om laglighetsprövning utgör ett hinder mot att bedriva en effektiv finansiell samverkan i kommunalförbund. Det har därvid framhållits att det vid finansiell verksamhet av förevarande slag knappast är tillrådligt med en ordning som innebär att exempelvis förbundsstyrelsens placerings- eller upplåningsbeslut kan bli föremål för laglighetspr övning i domstol. Av det inledningsvis sagda följer att möjligheterna att överklaga beslut som har fattats av kommunala finansförbund bör vara mer begränsade än vad som gäller enligt kommunallagens regler om laglighetsprövning. Frågan om i vilken mån finansförbundets beslut överhuvudtaget skall gå att överklaga måste bedömas mot bakgrund av såväl verksamhetens karaktär som behovet av att kunna överklaga. När det gäller verksamhetens karaktär bör följande omständigheter beaktas. Det är angeläget att lagstiftningen för kommunala finansför- bund utformas med hänsyn till de krav som följer av den verksamhet som förbunden skall bedriva. All finansiell verksamhet ställer stora krav på en effektiv och ändamålsenlig ledning. Detta följer inte minst av förhållandena på kapitalmarknaden, där villkoren och förutsättningarna ändras kontinuerligt och inte sällan i snabb takt. Förhållandena kräver att beslut skall kunna fattas och verkställas skyndsamt av dem som agerar på marknaden. Det gäller även för kommunala finansförbund. Enligt utredningens mening skulle ett överklagandeinstitut avsevärt begränsa förbundens möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet. Detta talar för att det inte bör vara möjligt att få till stånd en laglighetsprövning av förbundens beslut. Intresset av effektivitet måste emellertid vägas mot behovet av att kunna få en sådan prövning. När det gäller behovet av att kunna överklaga beslut som har fattats i kommunala finansförbund bör särskilt relationen mellan förbunden och deras medlemmar beaktas. Som framgår av utredningens överväganden i avsnitt 12.4 skall varje enskild förbundsmedlems ekonomiska förvaltning styras av beslut som fattas självständigt och med full handlingsfrihet av kommunens eller egna organ. I lag skall uttryckligen slås fast att varje förbundsmedlem själv skall ha hand om sin ekonomiska förvaltning i enlighet med vad som föreskrivs i kommunallagen. beslut som därvid fattas kan på sedvanligt sätt bli föremål för laglighetsprövning enligt kommunallagens regler. Behovet att kunna överklaga finansförbundens beslut är därför mindre än när det gäller beslut som fattas vid samverkan i kommunalförbund. Denna samverkansform ger möjlighet för kommuner och landsting att lämna över vården av sina angelägenheter till förbundet och det vore därför inte rimligt om möjligheterna att få till stånd en laglighetsprövning minskade till följd av ett sådant överlämnande. Enligt kommunallagen kan också beslut som har fattas av kommunalförbund bli föremål för laglighetsprövning. Det förhållandet att varje förbundsmedlems ekonomiska förvaltning skall styras av beslut som fattas av kommunens eller egna organ innebär att det får anses tillräckligt att laglighetsprövning kan ske av dessa beslut. Situationen kan jämföras med vad som gäller vid exempelvis upplåning via bank. Kommunens beslut som rör relationen till banken kan enligt sedvanliga regler bli föremål för laglighetsprövning. Däremot kan självfallet inte de beslut som fattas i banken om exempelvis hur lånet till kommunen skall finansieras bli föremål för sådan prövning. Vad som har sagts om behovet av att få till stånd laglighets- prövning i förening med behovet av en effektiv och ändamålsenlig ledning av verksamheten innebär att lagstiftaren bör kunna avstå från att föreslå en ordning för att överklaga beslut som har fattats av kommunala finansförbund. Varje förbundsmedlem skall ha rätt att efter viss uppsägningstid lämna förbundet genom utträde. Som påpekas i avsnitt 12.2 skall samverkan i kommunala finansförbund bygga på frivillighet och varje förbundsmedlem skall därför ha en ovillkorlig rätt att efter viss uppsägningstid lämna förbundet genom utträde. Lagstiftaren bör överlåta åt förbundsmedlemmarna att i förbundsordningen ange förfarandet vid utträde. Därvid skall uppsäg- ningstidens längd anges. Enligt utredningens mening bör den inte få vara längre än . Det är angeläget att förbundsmedlemmarna klart anger vad som skall gälla i fråga om den utträdande medlemmens ansvar för Enligt utredningens uppfattning saknas det skäl för lagstiftaren att reglera denna fråga. Förutsättningarna för och förfarandet vid uteslutning av medlem ur finansförbundet skall anges i förbundsordningen. Som framgår av avsnitt 12.2 följer av principen om frivillighet att varje kommunalt finansförbund skall kunna ställa upp v illkor för medverkan i förbundet. De medlemmar som inte längre uppfyller v illkoren måste kunna uteslutas från vidare medverkan i förbundet. I förbundsordningen skall anges på vilka grunder medlemmar kan uteslutas samt hur det skall ske. Beslut i ärenden om uteslutning bör kunna fattas antingen av förbundsfullmäktige eller av styrelsen. Förbundsmedlemmarna får själva bestämma förutsättningarna för och förfarandet vid förbundets likvidation och upplösning. Regleringen av likvidation och upplösning av kommunala finansförbund kan utformas i enlighet med vad som gäller för kommunalförbund. Det bör således överlåtas åt förbundsmedlemmarna att i förbundsordningen ange förutsättningarna för och förfarandet vid ett finansförbunds likvidation och upplösning. Även frågan om fördelning av förbundets tillgångar vid upplösning skall regleras i förbunds ordningen. I sammanhanget kan nämnas att det kommunala finansförbundets offentligrättsliga ställning innebär att det saknas såväl förutsättningar för som behov av regler om tvångslikvidation. Frågan om finansförbundens möjligheter att bedriva finansiellt samarbete med utländska motsvarigheter bör behandlas i det arbete som pågår inom . Enligt direktiven skall utredningen överväga om det finns behov av och i så fall utforma förslag till lagbestämmelser som underlättar för kommuner och landsting att i den föreslagna samverkansformen bedriva finansiellt samarbete med utländska motsvarigheter. I avsnitt 2.2 lämnas en redogörelse för kommunernas och lands- tingens nuvarande möjligheter att bedriva internationell verksamhet. Därvid nämns att det inom pågår en översyn av lagarna om tjänsteexport och kommunalt bistånd och att arbetet bl.a. avser frågan i vilka juridiska former verksamheten skall kunna bedrivas. Enligt utredningen mening bör frågan om de kommunala finansför- bundens möjligheter att bedriva finansiellt samarbete med utländska motsvarigheter behandlas inom ramen för det arbete som pågår inom . Offentlighetsprincipen skall gälla så långt det är möjligt även vid finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. Inskränkningar i offentligheten får ske bara när det är nödvändigt för att skydda angelägna allmänna eller enskilda intressen. I kapitel 3 lämnas en redogörelse för offentlighetsprincipen och gällande sekretessregler av intresse i förevarande sammanhang. I detta kapitel skall utredningen analysera offentlighetsprincipens tillämpning på finansiell samverkan och överväga behovet av ytterligare sekretessregler. Det bör redan nu slås fast att den självklara utgångspunkten för utredningens överväganden är att offentlighetsprincipen skall gälla så långt det är möjligt vid finansiell samverkan mellan kommuner och landsting. Inskränkningar i offentlig- heten får ske bara när det är nödvändigt för att skydda angelägna allmänna eller enskilda intressen. Utredningens analys och överväganden omfattar, i enlighet med direktiven, såväl samverkan i kommunala finansförbund som i andra redan befintliga former. Det kan gälla samverkan i kommunalförbund eller i privaträttslig form. Finansiell verksamhet i privaträttslig form lyder under den finansiella lagstiftningen och med uttrycket avses i det följande företag i vilka samverkande kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande och som bedriver sådan verksamhet som avses i bankrörelselagen (1987:617), lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet eller lagen (1991:981) om värdepappersrörelse. Uttrycket rättsligt bestämmande inflytande har i förevarande sammanhang samma innebörd som i 1 kap. 9 § SekrL. Kommuner och landsting anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans genom sitt ägande eller på annat sätt förfogar över mer än hälften av samtliga röster i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. , kommunalförbund och kommunala finansföretag benämns i det följande med samlingsbegreppet Vid finansiell samverkan kan känsliga uppgifter förekomma. Det kan gälla såväl uppgifter om e konomiska eller affärsmässiga förhållanden hos kreditgivare och andra motparter som uppgifter om de kommuner och landsting som deltar i eller som avser att ansluta sig till samverkan. Vissa av uppgifterna kommer att vara av sådan karaktär att ett offentliggörande riskerar att medföra ekonomisk skada för det allmänna eller för enskilda. 13.2Sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden 8 kap. 8 § SekrL innehåller regler om sekretess till skydd för enskilds ekonomiska förhållanden. I paragrafen införs ett särskilt stadgande för finansiell samverkan. I kommunala finansförbund och finansföretag skall sekretess gälla för uppgifter om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan lämnas ut utan att den enskilde lider ekonomisk skada. I detta avsnitt behandlas frågan om sekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. Det kan gälla exempelvis uppgifter om ett finansiellt samverkansorgans affärsmässiga relationer till kreditgivare eller kapitalförvaltare. Inledningsvis finns anledning att erinra om vad som i detta avseende gäller enligt den finansiella lagstiftningen. Såväl bankrörelselagen som lagen om finansieringsverksamhet föreskriver absolut sekretess för uppgifter om enskildas förhållanden t ill banker respektive kreditmark- nadsföretag (1 kap. 10 § bankrörelselagen (1987:617) respektive 1 kap. 5 § lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet). En motsvarande sekretessregel finns i 1 kap. 8 § lagen (1991:981) om värdepappers- rörelse. Bestämmelserna är inte tillämpliga på verksamhet som bedrivs av det allmänna. Sådan verksamhet lyder under offentlighetsprincipen och inskränkningar i denna princip kan endast ske genom bestämmelser i sekretesslagen eller i annan lag till vilken sekretesslagen hänvisar. följer av bestämmelsen i 2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihets- förordningen. I 8 kap. 8 § SekrL finns bestämmelser om sekretess för vissa uppgifter i den finansiella verksamhet som myndigheter bedriver. Enligt bestämmelsens första stycke gäller absolut sekretess i kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, betalningsutjämning samt handel med värdepapper eller rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tillgångar. Vidare gäller absolut sekretess i upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållanden. Enligt 8 kap. 8 § andra stycket SekrL gäller sekretess i upplånings- verksamhet eller affärsmässig utlåningsverksamhet som bedrivs av annan myndighet än och för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Det kan därvid erinras om att kommunala företag har jämställts med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen (1 kap. 9 § SekrL). Bestämmelsen är således redan i sin nuvarande utformning tillämplig på vissa av de uppgifter som kan förekomma hos finansiella samverkansorgan. Det gäller i första hand uppgifter om samverkansorganets relationer till enskilda kreditgivare. Fråga är dock om bestämmelsen erbjuder ett tillräckligt skydd. Frågan gäller såväl bestämmelsens omfattning som dess skyddsnivå. När det gäller omfattningen av tillämpningsområdet för bestämmel- sen i 8 kap. 8 § andra stycket SekrL kan konstateras att bestämmelsen i sin nuvarande utformning omfattar enbart myndigheternas upplånings- verksamhet och deras affärsmässiga utlåningsverksamhet. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 12.8 föreslår utredningen att kommunala finansförbund skall kunna bedriva även annan verksamhet än upp- och utlåning. Förbunden skall exempelvis kunna förvalta medlemmarnas tillgångar. Sådan verksamhet kan bedrivas även av kommunala finansföretag. Enligt utredningens mening är behovet av sekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden detsamma vid all slags finansiell verksamhet som kan bedrivas av ett finansiellt samverkans- organ. Tillämpningsområdet för ifrågavarande sekretess bör därför vidgas så att det omfattar all den finansiella verksamhet som samverkansorganen bedriver. När det gäller skyddsnivån kan konstateras att bestämmelsen i 8 kap. 8 § andra stycket SekrL är konstruerad med ett rakt skaderekvisit. Det innebär en presumtion för att uppgiften skall vara offentlig och att sekretess bara gäller om uppgiften är av sådant slag att ett utlämnande typiskt sett kan medföra skada. Skyddsnivån är således betydligt lägre än i den finansiella lagstiftningens sekretessregler, vilka föreskriver absolut sekretess. Den absoluta sekretess som gäller enligt den finansiella lagstiftningen motiveras av behovet av att skydda uppgifter om enskildas ekonomiska och personliga förhållanden. För att banker och andra finansiella institut skall kunna fungera effektivt är det nödvändigt att de åtnjuter förtroende. Därvid krävs att kunder, kreditgivare och andra kan utgå från att lämnade uppgifter inte sprids vidare. Det kan i sammanhanget erinras om att absolut sekretess gäller också i ovan nämnda delar av verksamhet samt i upplåningsverksamhet för uppgift om enskilds ekonomiska förhållan den. Precis som banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag måste finansiella samverkansorgan kunna vinna förtroende på marknaden. En effektiv verksamhet förutsätter ett fullgott sekretessskydd för de uppgifter som förekommer i samverkansorganens affärsrelationer till enskilda. Det raka skaderekvisitet i 8 kap. 8 § andra stycket SekrL innebär att det i varje enskilt fall är en bedömningsfråga huruvida sekretess skall gälla eller ej. Presumtionen är att uppgifterna skall vara offentliga. En sådan ordning riskerar att skapa osäkerhet. Varje sådan osäkerhet är ägnad att försvåra samverkansorganens verksamhet med ökade kostnader som följd. Den särskilda känslighet som härvidlag kännetecknar de finansiella marknaderna ställer särskilda krav på förtroende. Det bör särskilt uppmärksammas att finansiella samverkansorgan i många fall kommer att ha affärsmässiga relationer med utländska aktörer som är främmande inför den svenska offentlighetsprincipen. Vad som har anförts beträffande skyddsnivån talar för att denna bör höjas när det gäller sekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. En sekretessregel som presumerar offentlighet erbjuder, enligt utredningens uppfattning, inte ett tillräckligt skydd. Behovet av en vidgad och förstärkt sekretess måste emellertid vägas mot intresset av offentlighet och insyn i den verksamhet som bedrivs i finansiella samverkansorgan. Intresset av offentlighet och insyn bör bedömas mot bakgrund av innebörden och konstruktionen av samverkan. Enligt utredningens mening finns det härvidlag anledning att skilja mellan, å ena sidan, samverkan i kommunala finansförbund och kommunala finansföretag och, å andra sidan, samverkan i kommunalförbund.