sou · GMB325d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Våra bedömningar och förslag 185 Del 3 Våra bedömningar och förslag Välfärdspolitikens bärande vision är drömmen om det goda livet. En dröm som ytterst handlar om att skapa förutsättningar för samhällets alla människor, oavsett social, ekonomisk eller etnisk bakgrund att förverkliga sina inneboende drömmar om ett meningsfullt och inne- hållsrikt liv. Detta kräver en politik som främjar rättvisa och jämli- ka livschanser, dvs. att alla människor har möjlighet att skaffa sig ett arbete och successivt tjäna mer pengar, förbättra sin hälsa, skaffa en utbildning, påverka och välja andra alternativ. ambition med detta slutbetänkande är att visa vilka möjligheter som står till förfogande för en politik vars mål är att främja rättvisa och jämlika livschanser för storstadens invåna- re. Där storstaden blir en källa ur vilken alla dess invånare kan för- verkliga sina inneboende drömmar om ett gott liv. Vi har i detta slutbetänkande, liksom i våra tre föregående delbe- tänkanden belyst snedfördelningen av livschanser mellan olika grupper av invånare i våra tre storstäder. Det är just denna snedför- delning som är den grundläggande orsaken till boendesegregatio- nen. har dessutom segregationens etniska dimension förstärkts påtagligt. I de föregående delarna av detta slutbetänkande har vi visat att strukturella betingelser har medverkat till att förstärka segregations- processen. Låga inkomster, hög arbetslöshet, låg sysselsättning, låg utbildning, ökad invandring och en i vissa stycken mindre fram- gångsrik bostads- och stadsbyggnadspolitik är faktorer som varit drivande i denna process. I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) framhöll vi nödvändigheten av en tudelad politisk hand- lingsstrategi för att effektivt motverka en orättvis och ojämlik för- delning av livschanser. Det handlar dels om att genomföra åtgärder som ger en varaktig förändring av de strukturella betingelserna för att åstadkomma en långsiktig och bestående förbättring av villkoren i de utsatta stadsdelarna, dels iscensätta en nationell storstadspolitik som kan stödja storstadskommunerna att fullfölja sitt ansvar för den generella välfärdspolitiken i avvaktan på att de nödvändiga struktu- 186 Våra bedömning ar och för slag rella åtgär derna har vunnit terräng i de utsatta stadsdelarna. Ansvaret för denna politik bör initialt läg gas på en sär skild delega- tion i . Vi ska i följande avsnitt dels peka på ett flertal konkreta åtgär der av strukturell karaktär inom nyckelområdena när ings-, arbetsmark- nads-, utbildnings-, bostads- och stadsbyggnadspolitik samt frågor som berör f olkhälsa och demokrati, dels rikta uppmärksamheten på en rad aspekter som är nöd vändiga att ta hänsyn till när str ukturför - ändringar diskuteras. Vi kommer i detta sammanhang också att peka på behovet av åtgär der som skyndsamt bör iscensättas inom r amen för en na tionell storstadspolitik. I enlighet med direktiven om jäm- ställdhet mellan könen (dir .1994:124) har esland på upp- drag av analyserat vårt arbete utifrån ett jäm - ställdhetsperspektiv (se bilaga). Arbetslöshet och låga inkomster försämrar levnadsvillkoren De två stör sta problemen i de utsatta stadsdelarna är den hög a arbetslösheten oc h de låga disponibla inkomsterna. Ökade disponi - bla inkomster skulle medför a betydande förbättr ingar av levnads- villkoren för invånarna i dessa stadsdelar. Att öka de disponib la inkomsterna kan ske dels genom ökad sys - selsättning, en för stärkning av arbetsinkomsterna och/eller inkomst- skatteförändr ingar för låg inkomsttagargrupperna, dels tillför säkra att välfär dssystemet har en tillfredsställande för delningspolitisk träffsäkerhet och ger ett heltäckande skydd mot långvariga för sörj - ningsproblem. Vi har konstaterat att social- och arbetslöshetsför säkringssyste- men inte alltid garanterar en ersättningsnivå som motsvarar minst skälig levnadsnivå och att sänkningen av bostads- och barnbidragen medför t ökade socialbidr agskostnader i storstadskommunerna och framför allt i de utsa tta stadsdelarna. Många hushåll som tidigare hade inkomster strax över gränsen för socialbidr agsnormen har efter dessa förändr ingar hamnat under norm och tvingas nu att täcka inkomstbortfallet med socialbidrag. De ökade socialbidr agskosta- derna har aktualiserat en diskussion om behovet av en eventuell för - ändring av socialbidragssystemet. SOU 1998:25 Våra bedömning ar och för slag 187 Ökad tillväxt oc h sysselsättning Ska levnadsvillkoren i de utsatta stadsdelarna väsentligen förbättr as krävs en framåt- och tillväxtssyftande politik som främst tar sikte på att skapa arbetstillfällen för stor städernas befolkning. Ökad tillväxt och sysselsättning är g rundläggande villkor för a tt situationen i de utsatta stadsdelarna ska förbättr as. Invånarna måste ges möjlighet att skaffa sig en egen för sörjning g enom arbete. Expertgruppen för f orskning för r egional utveckling, som på upp- drag av för ra (SOU 1988:64) studerade stor- städernas näringsmässiga strukturomvandling, konstaterade att det är lättar e att begränsa tillväxten än a tt stimulera den.1 Omlokalisering av statliga verk, bristen på arbetskraft och åter- hållsamhet när det gäller in vesteringar i infrastrukturen bidrar till att begränsa tillväxten. Ska tillväxten stim uleras bör åtgär der som för - bättrar kommunikationerna, ökar utbildningska paciteten och de offentliga FoU-insatserna iscensättas. Om detta sker uppnås positi- va effekter – men för st . Tillväxtdämpande åtgär der leder däremot med stor säkerhet och efter förhållande vis till att storstadsregionernas tillväxttakt dämpas. I den strukturomvandling som näringslivet och arbetsmarknaden genomgår tenderar andelen för etagare att öka. Det behövs därför ökade när ingspolitiska insatser som främjar denna utveckling. Behovet av sådana insatser är stort i de utsatta stadsdelarna, i syn- nerhet mot bakgrund av att den kommersiella servicen i dessa stads- delar har utarmats och att det där finns en betydande oexploaterad marknad för en r ad produkter och tjän- ster. Vi vill peka på någ ra möjligheter som skulle kunna initier a en näringspolitisk utveckling: för enklat för etagande, utveckling av hemservicetjänster och riskkapitalför sörjning . Intresset för a tt starta för etag är stort, i synnerhet bland utlandsföd - da invånare i de utsatta stadsdelarna, men många avstår på g rund av de upplever det svårt och krångligt.2 Ofta är det tjänsteför etag i någon form som dessa grupper vill etablera. Den vanligaste för e- tagsformen för dessa för etag är enskild firma, på grund av att många 1Storstadsregioner i förändr ing, , underlagsrapport 1989:69 2Bensalah , , På väg mot e genför etagande, SOU 1996:55, bilaga till Invandrarpolitiska kommitténs slutbetänkande . 188 Våra bedömning ar och för slag SOU 1998:25 av för etagarna saknar ett stort eget kapital och att behovet av ett sådant är ofta litet när det gäller denna för etagsform. Deklara- tionskraven och uppgiftsinlämnandet för enskild f irma upplevs där- emot av många som orimligt stora och inte adekvata. anser det därför ang eläget att för enkla för eta- gandet. Vi inte har haft till uppdrag att för djupas oss i dessa frågor, men vi vill dock ta tillfället i akt och peka på någ ra tänkbara möj - ligheter: En för enkling av de administrativa kraven skulle bl.a. kunna ske genom att för enkla för etagardeklarationen, härigenom för enklas också bokför ingen och uppgiftsinlämnandet. För enkla startprocessen vid nyför etagande. Underlätta möjligheter na att skaffa F-skattesedel, framför allt för tjänsteför etagare. Gör star ta-eget-bidrag, bankgarantilån och investeringsbidrag till- gängligt för f ler. Med anledning av detta vill för eslå a tt regering- en genomför förändr ingar som förenklar nyföretagandet . Svartarbete med hushållstjänster beräknas omsätta omkr ing 3 mil- jarder kronor . Lägger man till reparationer och underhåll av bostäder samt bilreparationer, blir den totala summan, enligt (), i svart ersättning för tjänster k opplade till hemmen.3 Studier visar att dagens skatteregler är utformade på ett sådant sätt att det inte är privatekonomiskt motiverat att efterfråga vita hem- servicetjänster. Det kan rör a sig om snickeriarbeten, målning, städ- ning, trädgår dsskötsel, barnpassning m.m. Vi är öv ertygade om att en utveckling av hemservicetjänster skul- le vara betydelsefullt för a tt stimulera entreprenör sandan och med- verka till en positiv utveckling av tjänster för pr ivatpersoner. Den skulle även i viss, men begränsad, utsträckning medverka till ökad sysselsättning. För slag på hur en utveckling av hemservicetjänster kan främjas har presenterats i en strid ström. Stor stads- kommittén har uppmär ksammat ett par för slag, från Tjänstebeskatt- ningsutredningen och , som vi bedömer ha g oda 3 , rapport 1996:5 SOU 1998:25 Våra bedömning ar och för slag 189 för utsättningar att stimulera en utveckling av hemservicetjänster i storstäderna. För det för sta för eslog att arbets- givaravgiften för för etag som arbetar med hushållsnär a tjänster bör slopas, såsom kollektiva kommunikationer, hårklippning, bilrepara- tioner, taxi och restaurang. Utredningen bedömde a tt detta skulle medför a en genomsnittlig prissänkning på 10 pr ocent. menar att arbetsgivaravgiften även för hemser vicetjäns- ter som utför s av privatpersoner som inte driver för etag bör slopas. För det andr a för eslog att en höj - ning och en permanentning av ROT-avdrag för hushåll g enomför as. Utredningen för eslog att skattereduktionen på reparation, ombygg- nad och tillbyggnad skulle höjas från n uvarande till för småhus oc h för dubbla nuvarande avdragsrätt på för bostadsrätter . Vi menar att en liknade avdragsrätt bör inför as för andr a hemservicetjänster. var kritisk till en skattereduktion för vissa hushållstjänster , t.ex. städning, med motiveringen att en sådan reduktion skulle kräva en skattehöjning för f lertalet skattebe- talare, som bara ett fåtal skulle kunna komma i åtnjutande av dessa tjänster. Vi ifrågasätter dock denna slutsats. För visso innebär en avdrags- rätt för dessa hemser vicetjänster en subvention, men en sådan kan medverka till att tjänster som huvudsakligen utför s svart istället gör s vitt. Därmed följer med automa tik att dessa tjänster bidrar till att nya skattemedel tillför s staten, vilket inte är fallet. Subventionen skulle delvis bli självfinansierad, vilket erfarenhe- ter från visar, där man har inför t ett liknande system med hemservicetjänster. Ett system med hemservicetjänster skulle också öka tr yggheten och minska utsattheten både för de som utför tjän - sterna och för uppdr agsgivarna. För det tr edje är det nöd vändigt att för enkla administrationen av inlämnandet av kontrolluppgifter och skatt till skattemyndigheten vid hemservicetjänster när man som pr ivatperson anställer någ on. har presenterat ett för slag om hur detta skulle kunna gå till. för eslår därför a tt regeringen utifrån de för - slag som utredningar och myndigheter har presenterat, samt de synpunkter som vi har tillför t, utarbetar ett för slag om hur hemser- vicetjänster kan utv ecklas. 190 Våra bedömning ar och för slag SOU 1998:25 En utvidgning av småför etagandet aktualiserar behovet av riskkapi- talför sörjning , vilket kan vara ett problem för mång a för etagare sär- skilt med invandrarbakgrund. I en studie som fil. , , gjorde på upp- drag av , framkom att det för eligger tre principiella brister och hinder för invandrarför etagen.4 Dels brist på utbud av kapital och rådgivning, dels brist i för etagens efterfråga av för etagstjänster, samt för ekomsten av interna hinder hos invandrar- för etagen själva. Studien visar vidare att lättillgänglig inf ormation om affärsverksamheter och finansiering är mycket betydelsefulla, liksom goda kontakter med redovisningsför etag, banker och andra småför etagarkonsulter, inte bara vid starten av för etag, utan också under dess utvecklingsfas. Många invandrarför etagare ansåg att småför etagaraktör er, bland annat , banker och konsulter har för dålig a kunskaper om deras utvecklingsvillkor för a tt de ska vara till någon hjälp. Som vi har påpekat erbjuder möjligheter a tt i viss mån påverka bristen på riskkapital. ALMI:s verksamhet styrs huvud- sakligen av regionala styrelser där representanter från när ingsliv, stat, landsting och kommun ingår. Därmed borde det vara möjligt för att i storstadsregionerna genomför a särskilda satsningar gent- emot de utsatta stadsdelarna bland annat innefattande information och rådgivning samt att påbörja samv erkan med det lokala närings- livet och myndigheterna. Detta skulle också vara möjligt för som erbjuder småför etagarlån, bland annat villkorslån. Äv en affärsbankerna borde öka sina kunska per om invandrarför eta- gens villkor och för utsättningar, vilket skulle kunna medverka till stör re beredvillighet att bistå med riskkapital till dessa för etag. Härigenom skulle ovan beskrivna brister och hinder som möter invandrarför etagare delvis kunna undanröjas. Behovet av riskkapitalför sörjning är en ytter st komplex fråga. Emellertid är vi av den uppfattningen att småför etagarnas behov av riskkapital tycks vara avsevärt stör re än tillgång en, framför allt hos , och länsstyrelserna. för eslår därför a tt regeringen ger berörd utredning, myndighet eller en ny utredning, i uppdrag att sär skilt utreda möjligheter na att förbättr a villkoren för r iskkapital till små - företagare i storstäder na och i synnerhet i de utsatta stadsdelarna, 4 Bensalah , , På väg mot e genför etagande, SOU 1996:55, bilaga till Invandrarpolitiska kommitténs slutbetänkande . SOU 1998:25 Våra bedömning ar och för slag 191 via nuvarande myndigheter som sysslar med riskkapitalför sörjning , såsom , och länsstyrelserna. Vi uppmärksammade i del 1 problemet med att statliga affärsför e- tag lägger ned sin verksamhet i många utsatta stadsdelar och att detta påverkar den kommersiella servicen negativt. anser äv en i detta fallet att det borde vara möjligt för stor stadskommunerna, när ingslivet och statliga bolag såsom Posten, Apoteksbolaget och Systembolaget, att genom sam- verkan eller bättre ekonomiska villkor finna lösning ar som gör a tt denna samhällsser vice upprätthålls. Som ett ytterligare sätt att förbättr a och utveckla riskkapitalför - sörjning en för småför etagare i storstäderna, under för utsättning att ett sådant behov för eligger, skulle det vara intressant att se om det är möjligt a tt utveckla en motsvarighet till Stiftelsen . Stiftelsen har till uppgift att genom finansiering främja små oc h medelstora för etags utveckling i norrlandslänen. De finansierar etablering, utveckling och expansion av näringslivet, i synnerhet bland små och medelstora för etag. Fonden kan också ta initiativ till finansiering, utredning och forskning som är av betydel- se för när ingslivet inom fondens geografiska verksamhetsområde. Fonden erbjuder för etagen tre former av finansiering: lån, villkors- lån (lån med villkorlig återbetalningsskyldighet) och garantier. Villkorslån lämnas b l.a. till för etag som investerar i nya produkter eller nya marknader. Fonden tar vanligtvis stör re risker än andra riskkapitalinstitut och är där med ett värdefullt komplement till dessa. för eslår a tt den sär skilda delegation som ska ansvara för den na storstadspolitiken tilldelas ett uppdrag att undersöka beho vet av en sär skild fond, anpassad till förhållan - dena i storstäder na, men med motsvarande syfte som Stiftelsen , dvs. främja en utv eckling av små och medelstora företag i storstäder na utsatta stadsdelarna. I del 2 konstaterades att ökad sysselsättning oc h traditionella arbets- marknadsåtgär der inte är tillräc kligt för a tt lösa arbetslöshetspr oble- men i de utsatta stadsdelarna. Istället efterlyste vi arbetsmarknads- och utbildningsinsatser som i hög re grad än utgår från ett lokalt, sektorsövergripande perspektiv där lokalsamhällets oc h de enskilda individernas möjligheter oc h behov sätts i fokus. Detta för - utsätter att kommun, arbetsför medling och för säkringskassa, som 192 Våra bedömning ar och för slag SOU 1998:25 är engagerade i att hitta okonventionella lösning ar, ges stör re utrymme för a tt finna organisatoriska och finansiella sam- verkanslösning ar. Behovet av sådana sär skilda arbetsmarknadsåtgär der, som framför allt vänder sig till långtidsarbetslösa oc h arbetslösa som står långt i från den reguljära arbetsmarknaden, är stort. Det gäller ofta personer som är långtidsber oende av socialbidrag på grund av arbetslöshet. Många av dessa är ungdomar, utlandsföd da invånare och nyanlända flyktingar. Det finns möjligheter inom r amen för n uvarande lagstiftning att genomför a framgångsrik samverkan mellan kommun, arbetsför med- ling och för säkringskassa. Förändr ingar av befintligt regelverk för för säkringskassans verksamhet har gjorts, vilket ytterligare ökar möjligheter na till samverkan mellan lokala aktör er. Vi redovi- sade i del 2 bland annat för söksverksamheten med arbetsför med- lingsnämnder, finansiell samverkan mellan socialtjänst, hälso- och sjukvård och för säkringskassan (SOCSAM) och finansiell samord- ning kring rehabilitering mellan socialför säkring och hälso- och sjukvård (FINSAM). För visso tillför dessa pr ojekt inga nya friska pengar till de deltagande aktör erna, men utvärderingar visar att sam- verkan ger dels betydliga ekonomiska vinster, dels spelar en stor pedagogisk roll för a tt ytterligare utveckla samverkan inom flera andra myndighetssektorer. Det finns följaktlig en starka skäl att vida- reutveckla dessa samverkansformer, något annat vore olyckligt. I avvaktan på a tt för söksla gstiftningen för SOCSAM per manentas som en generell lag är det ang eläg et att regeringen kan erbjuda de storstadskommuner som så önskar möjlighet a tt tillämpa denna la g- stiftning utan förhinder. Vi ska dock vara medvetna om att den gällande lagstiftningen och för söksla gstiftningen inte alltid erbjuder de rätta för utsättningarna för alla utsa tta stadsdelar att angripa arbetslösheten oc h utveckla nya vägar för en för stärkt arbetslinje. Varje stadsdel har sina egna unika för utsättningar och möjligheter. Stadsdelarna bör därför erhålla en förhållande vis stor frihet när det gäller a tt utforma lokala lösning ar. Som vi har visat kan detta innebära att man måste satsa på okonven- lösning ar som både kan kräva nya organisatoriska samverk- ansmodeller och finansiellt stöd . Dessa modeller kan stå i konflikt med de befintliga regelsystemen och de lokala aktör erna kan sakna de finansiella resurserna för a tt för verkliga projektet. Det vore dock högst bekla gligt om sådana förhållanden skulle stjälpa möjligheten till en områdesbaserad samverkan, som strävar efter att samordna de samlade resurserna för lokalsamhällets beho v och därmed utvidga SOU 1998:25 Våra bedömning ar och för slag 193 möjligheter na att i väsentlig utsträc kning förbättr a levnadsvillkoren i de utsatta stadsdelarna. Därför är det viktigt a tt staten har möjlig - het att i dialog med de lokala aktör erna finna lösning ar om sådana problem uppstår. Ansvaret för detta arbete bör läg gas på den sär skilda delegation som ska ansvara för den na storstadspolitiken. Denna dele- gation bör v ara oförhindrad att fortlöpande för eslå förändr ingar som behövs för a tt uppnå bättr e möjligheter till samordning och samverkan mellan myndigheter och organisationer. I del 1 presenterade vi fyra alternativa modeller på hur kommunerna skulle kunna avlastas kostnaderna för socialbidr ag som betalas ut av arbetsmarknadsskäl. Statskontoret har varit oss behjälpliga med att analysera modellerna. Det för sta alternativet är en utvecklingsgaranti till alla arbetssökande med socialbidr ag. Utvecklingsgarantin är i princip den samma som gäller sskiftet för alla arbetslösa under . I de kommuner som åtar sig utvecklingsgarantin ska ingen arbetslös som lever på socialbidrag vara öppet arbetslös läng re än . Det andra alternativet är en statlig för sörjningsg aranti som ska betalas ut till alla som söker arbete, men som inte har rätt till ersätt- ning från den allmänna arbetslöshetsför säkringen eller har någon annan för sörjning . För sörjningsg arantin ska vara obeskattad och anpassad till hushållets behov och inkomster, dvs. Beloppet ska motsvara riksnormen för socialbidr ag med tillägg för barn och bostadskostnader. Det tredje alternativet är en statlig grundför säkring som också ska betalas ut till alla som söker arbete, men som inte har rätt till ersätt- ning från den allmänna arbetslöshetsför säkringen. Beloppet ska vara beskattat och lika för varje individ oberoende av för sörjningsbör da och hushållets ekonomi. Det fjärde alternativet innebär att alla kostnader för socialbidr agen för s över till staten. Socialbidragen kan även i fortsättningen admi- nistreras av kommunernas socialkontor på uppdrag från staten. För visso har inte haft i uppdrag att utarbeta något för slag till förändr ing av socialbidragssystemet. Vi har emel- lertid ansett det nöd vändigt att, mot bakgrund av den lavinartade ökning en av socialbidragskostnaderna i de utsatta stadsdelarna och de konsekvenser som detta medför, presentera olika modeller på hur 194 Våra bedömning ar och för slag storstadskommunerna skulle kunna avlastas kostnaderna för social - bidrag som utbetalas av arbetsmarknadsskäl. Vi vill dock understryka att vi inte har för avsikt att för egripa den påbörjande utr edningen rör ande socialtjänstlagen och soci- altjänstens uppgifter, men med hänsyn till situationen i de utsatta stadsdelarna och med stöd av de fyra modellernas respektive för - och nackdelar vill vi emellertid framhålla att alternativ fyra, dvs. att sta- ten övertar alla kostnader för socialbidr aget, vore det bästa. Ytterligare starka skäl som talar för detta för slag är dels att det är en förhållande vis enkel lösning för a tt komma till rätta med social- bidragskostnader som utbetalas av arbetsmarknadsskäl, dels att det är det mest rationella för slaget med anledning av den beslu- tade riksnormen för socialbidr ag. Vi är likväl inför stådda med att för slaget också medför en r ad komplikationer som bör utr edas ingå- ende, vilket vore lämpligt att den ovan nämnda utredningen fick i uppdrag att gör a. Fler behöver en god kvalitativ och meriterande utbildning En höjning av befolkningens utbildningsnivå leder till förbättr ade levnadsvillkor och skapar för utsättningar för en ökad ek onomisk till- växt. Förbättr ade levnadsvillkor medverkar till att de negativa kon- sekvenserna av den socioekonomiska segregationen minskar högst väsentligt. Tillgång på välutbildad arbetskr aft är ett nöd vändigt vill- kor för a tt påverka produktionsstrukturen och produktionsmetoderna samt i för längningen även den ekonomiska tillväxten. Behovet av välutbildad arbetskraft är sär skilt stort i storstäderna mot bakgrund av deras roll som motor för den na ekonomis- ka utvecklingen. Detta märks särskilt tydligt på storstädernas arbets- marknad, som alltmer efterfrågar arbetskraft med mycket goda utbildningsmeriter. Tillgodoses inte denna efterfrågan för lorar stor- städerna i konkurrenskraft, vilket skulle få förödande k onsekvenser för landet i övr igt. Storstäderna står förhållande vis väl rustade för a tt möta denna framtid. Arbetskraften tillhör den högst utbildade i landet oc h dess utbildningsnivå har kraftigt förbättr ats . Problemet är emellertid att tillgången på utbildningsplatser vid universitet och högskolor i storstadsregionerna är för litet för a tt kunna svara mot efterfrågan på välutbildad arbetskr aft. Detta leder till att välutbildad arbetskraft från övr iga delar av landet söker sig till storstäderna, vilket för stärker avfolkningen av vissa orter. Detta medverkar också negativt på dessa orters möjlighet till tillväxt. SOU 1998:25 Våra bedömning ar och för slag 195 För visso har utbildningsnivån öka t bland befolkningen i de utsat- ta stadsdelarna, framför allt g enom inflyttning av välutbildade per- soner från andra länder.