sou · GMB3148 · 1999-01-01 00:00:00 — Det torde därför bli nödvändigt att organisera administrativ samverkan med en annan myn- dighet eller att köpa administrativa tjänster från Kammarkollegiet eller någon annan lämplig instans. Rikstrafiken måste dock ha en kvalificerad funktion för upphandling och samordning av dessa tjänster. Rikstrafikens egna administrativa resurser bör i första hand svara för den myndighetsnära administrationen, t.ex. budgetarbete, verksamhets- planering, ekonomisk uppföljning och redovisning samt personalutveck- ling, personalrekrytering och personalredovisning. Myndigheten måste också ha en beställarfunktion inom IT-området. Samverkan med andra myndigheter bör också komma ifråga vad gäller utredningsverksamheten. Rikstrafikens profil inom utrednings- verksamheten bör ligga på långsiktiga och trafikslagsövergripande be- hovsanalyser, utvärdering av interregionala kollektivtrafiklösningar samt på förhandlingsstödjande utredningsverksamhet (bransch- och struktur- utredningar, företagsanalyser, m.m.). Köp av tjänster från fristående utredningsinstitut, universitet och högskolor, konsulter och andra instanser torde bli aktuella i relativt stor omfattning. Allmänt sett finns det anledning att satsa mer resurser på att följa upp och utvärdera de trafiklösningar som upphandlas. Medel för detta ändamål bör avsättas inom ramen för upphandlingsverk-samheten. Rikstrafiken bör organiseras som ett sammanhållet kansli med ex- pertfunktioner för vissa uppgifter. Jag ser ingen anledning att dela upp kansliet i underenheter. Istället bör en flexibel arbetsfördelning eftersträ- vas. I många fall torde ett projektinriktat arbetssätt vara lämpligt. Det är väsentligt att den anställda personalen är kvalificerad och har bred erfarenhet från myndighetens arbetsområde. Organisation och kompetensbehov 113 tens bör upphandlas eller samutnyttjas med andra myndigheter. Tyngd- punkten i den anställda personalens kompetens bör därför ligga inom områden som utrednings- och analyskompetens, affärs- och förhand- lingskompetens, informationskompetens samt användarinriktad IT- kompetens. Jag föreslår att § 17–18 och § 32 samt § 34 i verksförordningen (1995:1322) skall tillämpas på Rikstrafiken. Detta innebär att myndig- heten bestämmer sin organisation och att myndigheten i en arbetsordning eller i särskilda beslut skall meddela de bestämmelser som behövs om myndighetens organisation och formerna för myndighetens verksamhet. Vidare innebär det att myndighetens chef anställs genom beslut av regeringen samt att andra anställningar beslutas av myndigheten. Leda- möterna i ett insynsråd utses av regeringen för en bestämd tid. Regering- en utser också ordförande i rådet. Vissa förslag vad gäller det ekonomiadminstrativa regelverkets till- lämplighet redovisar jag i kapitel 17. 114 Organisation och kompetensbehov ·Rikstrafiken bör lokaliseras till den ort som ger myndigheten de bästa verksamhetsförutsättningarna. Av detta skäl föreslår jag att Rikstra- fiken lokaliseras till I uppdraget har inte ingått att föreslå en lokalisering av Rikstrafiken. Då det fortsatta utredningsarbetet förutsätter att lokaliseringsorten är känd med avseende på bl.a. möjligheterna att rekrytera personal och anskaffa lokaler samt inventarier, har jag ändå valt att föreslå en lokaliseringsort för Rikstrafiken. Jag har därvid sett det som min uppgift att föreslå en lokaliseringsort som ger myndigheten de bästa verksamhetsförutsätt- ningarna. Rikstrafikens viktigaste intressenter är , vissa myndig- heter och organisationer, kommuner och landsting, trafikverken, länstra- fikhuvudmännen samt trafikutövare och trafikantorganisationer. Det kan förutsättas att kontakterna med dessa organ kommer att vara täta och mångfacetterade. Många kontakter kan antas vara av den arten att per- sonliga sammanträffanden mellan deltagarna kommer att vara nödvändi- ga. Rikstrafikens ringa storlek medför att myndigheten är beroende av att kunna samverka med andra myndigheter som har liknande uppgifter. Möjligheterna till sådan samverkan kommer att vara avgörande för myn- dighetens effektivitet. Samverkan kommer att behöva ske både inom sakverksamheten och inom den administrativa verksamheten. sakverksamheten finns det bl.a. anledning att samverka med olika utred- ningsorgan inom transportsektorn. För att kunna sköta sina viktigaste uppgifter – trafikslagsövergripan- de samordning samt upphandling av trafik – måste Rikstrafiken kunna uppträda med auktoritet och integritet inom sitt verksamhetsområde. Myndigheten måste kunna upprätta tydliga rågångar gentemot motparter i upphandlingsverksamheten och särintressen av regionalpolitisk eller industriell art. Det är nödvändigt att kunna samverka med många av dessa intressen på ett fruktbart sätt. Allmänna förutsättningar för myndighetens lokalisering Jag kommer att föreslå den lokalisering av Rikstrafiken som enligt min bedömning ger Rikstrafiken de bästa förutsättningarna för att klara det uppdrag som man får av regeringen. Detta innebär att myndighetens be- hov av gynnsamma verksamhetsförutsättningar är styrande för mina för- slag vad gäller valet av lokaliseringsort. Myndighetens ringa storlek medför också att de direkta sysselsättningspolitiska effekterna av lokali- seringsbeslutet är begränsade. Det yttersta syftet med den verksamhet som Rikstrafiken skall bedri- va är att förbättra resemöjligheterna mellan landets regioner och län. Genom sin verksamhet bidrar Rikstrafiken därmed till att de regionalpo- litiska målen kan nås. Rikstrafiken torde därför bäst främja de regional- politiska målen genom att tillse att den egna verksamheten kan bedrivas effektivt. Detta förutsätter att myndigheten lokaliseras till en ort där för- utsättningar finns för att skapa goda verksamhetsbetingelser. Sämre för- utsättningar i detta avseende kan medföra att de medel som ställer till förfogande för interregional kollektivtrafik utnyttjas felaktigt eller på ett sätt som inte ger full effekt. Lokaliseringsbeslutet är styrande för genomförandearbetet Min uppgift är att genomföra de förberedelser som krävs för att Riks- trafiken skall kunna starta sin verksamhet . Genomföran- dearbetet medför bl.a. att personal skall anställas, att lokaler, datorer och kontorsutrustning skall anskaffas och att administrativ samverkan med andra myndigheter skall organiseras. För att kunna genomföra des- sa åtgärder måste jag veta var myndigheten skall bedriva sin verksamhet. Ett beslut om lokaliseringen måste därför fattas innan ovan angivna åt- gärder påbörjas. Erfarenheterna från annat arbete med att bilda myndigheter visar att genomförandearbetet tar cirka . Detta innebär att ett beslut om Rikstrafikens lokalisering måste fattas före utgången av 1998. Om så inte sker kan genomförandearbetet bli försenat. Detta innebär i sin tur att det kan bli nödvändigt att skjuta upp myndighetsstarten. Det vore givet- vis olyckligt om detta skulle behöva ske. Jag vill därför starkt understry- ka betydelsen av att ett beslut fattas och att jag får ett besked i lokaliseringsfrågan före . Krav på den ort som väljs för myndighetens lokalisering Följande krav bör enligt min mening ställas på den lokaliseringsort som väljs för Rikstrafiken: 1.Myndigheten bör inte samlokaliseras med ett trafikverk eller med en sektorsmyndighet inom trafikområdet. Detta sammanhänger med att trafikslagsoberoende lösningar bör eftersträvas och att myndighetens objektivitet kan sättas ifråga om en samlokalisering med denna typ av myndigheter genomförs. Av detta skäl bör orter där den statliga verk- samheten domineras av sådana myndigheter undvikas 2.Myndigheten bör inte lokaliseras till en region eller landsdel som kan komma att gynnas i väsentlig omfattning vid upphandlingen av trafik. Myndighetens oväld kan då sättas ifråga. Man bör istället eftersträva en lokalisering som är neutral i detta avseende 3.Det bör vara möjligt att organisera ett nära samarbete inom utred- ningsverksamheten med utrednings- och forskningsorgan som verkar inom trafikområdet. Det är också fördelaktigt om ett visst personal- utbyte mellan Rikstrafiken och sådana myndigheter kan organiseras 4.Administrativ samverkan eller köp av tjänster från en eller flera andra statliga myndigheter måste kunna organiseras. Detta förutsätter att det på lokaliseringsorten finns lämpliga samverkanspartners eller ett utbud av administrativa tjänster som är anpassat till statliga myndig- heters behov. Detta är särskilt viktigt för en liten myndighet som Rik- strafiken som inte kommer att kunna vara självförsörjande med ad- ministrativa tjänster 5.Myndigheten måste kunna rekrytera kvalificerad personal och samti- digt kunna ha en viss personalomsättning. Det senare är nödvändigt för att skapa flexibilitet och förnyelse i verksamheten. Arbetsmark- naden på lokaliseringsorten bör därför erbjuda ett rikt och differentie- rat utbud av högskoleutbildad arbetskraft med erfarenhet från den statliga sektorn och från trafiksektorn 6.Myndigheten måste ha tillgång till snabba och täta kommunikationer med alla delar av landet. Myndighetens personal bör kunna genomfö- ra sammanträden i samtliga residensstäder utan att tvingas till över- nattning eller tidskrävande anslutningsresor. Detta krav är väsentligt för möjligheterna att kunna inhämta synpunkter från och hålla kon- takt med trafikhuvudmännen och regionala statliga myndigheter Vid bedömningen av vilken lokaliseringsort som bör komma ifråga för Rikstrafiken har jag tillämpat de kriterier som redovisades i föregående avsnitt. Kriterierna 1 och 2 har det grundläggande syftet att skapa förtroende för Rikstrafikens förmåga att göra självständiga och opartiska bedöm- ningar i sin verksamhet. Effekten av dessa kriterier är att det är olämp- ligt att lokalisera Rikstrafiken till vissa platser i landet. Däremot finns det många platser i landet som inte skapar bindningar i dessa avseenden och som därför kan accepteras som lokaliseringsort. Kriterium nr 3 förutsätter att det på lokaliseringsorten finns ett antal utrednings- och forskningsinstitut med lämplig verksamhetsinriktning som Rikstrafiken kan samverka med. Myndighetens möjligheter att med- verka i projektgrupper och andra samarbetsformer som kräver personlig närvaro försämras avsevärt om långa resor erfordras för att nå de sam- arbetspartners som är intressanta. Kriterium nr 4 förutsätter att Rikstrafiken lokaliseras till en ort som har en relativt omfattande statlig förvaltningsverksamhet. Om detta inte sker kan Rikstrafiken få svårigheter att upphandla de förvaltningstjänster som är specifika för den statliga verksamheten och som myndigheten på grund av sin begränsade storlek inte kan producera i egen regi. Möjlig- heterna att upphandla eller på annat sätt skaffa sig tillgång till sådana tjänster varierar starkt mellan landets kommuner. Kriterium nr 5 ställer höga krav på arbetsmarknaden på lokaliserings- orten. Det bör observeras att målsättningen för myndighetens personal- försörjning måste ställas högre än att endast göra en lyckad engångsre- krytering av tjänstemän då myndigheten bildas. Kraven på flexibilitet och förnyelse i verksamheten medför att Rikstrafiken bör ha goda möj- ligheter att förnya sin personal löpande och att ha ett visst utbyte av per- sonal med andra myndigheter som har en liknande inriktning. Kriterium nr 6 förutsätter att Rikstrafiken lokaliseras till en ort som lig- ger nära . och är likvärdiga i detta avseende. En lokalisering av Rikstrafiken till andra orter i landet medför längre och mer tidsödande anslutningsresor vid utnyttjande av flygförbindelser till olika delar av landet. Detta är en nackdel då myndigheten för att klara sina arbetsuppgifter snabbt måste kunna nå sina samarbets-partners i Dessa kontakter måste i många fall ske genom personliga sammanträffanden. Sammanfattningsvis talar enligt min mening kriterierna 3, 4, 5 och 6 för att väljs som lokaliseringsort för Rikstrafiken. Beträffande kriterierna 1 och 2 ger många orter ute i landet samma verk- samhetsförutsättningar som . Jag anser att Rikstrafiken bör lokaliseras till den ort som ger myndighe- ten de bästa verksamhetsförutsättningarna. Av detta skäl föreslår jag att Rikstrafiken lokaliseras till . ·Rikstrafiken bör förses med minst femåriga anslagsramar med be- slutsbemyndiganden för att kunna upprätthålla långsik- tigheten i upphandlingsverksamheten ·Rikstrafikens låneram bör inte understiga ·Rikstrafikens kreditutrymme på räntekontot i bör uppgå till mellan en och ·Rikstrafiken bör undantas från kravet att lämna delårsrapport för . Detta bör anges i regleringsbrevet för det aktuella budgetåret ·Rikstrafiken bör inte omfattas av förordningen om intern revision vid statliga myndigheter, m.fl. 17.1Mina bedömningar och förslag I detta avsnitt behandlas vissa frågor om finansieringen av Rikstrafikens verksamhet. Det rör sig om frågor som regeringen behöver ta upp i myn- dighetens regleringsbrev och där jag har anledning att framföra vissa synpunkter. Följande frågor berörs i avsnittet: 1.Utformningen av regeringens bemyndiganden till Rikstrafiken vad gäller upphandlingsverksamheten 2.Storleken av Rikstrafikens låneram för finansieringen av investering- ar i anläggningstillgångar 3.Storleken på Rikstrafikens kreditutrymme på myndighetens ränte- konto i Utformningen av regeringens bemyndiganden till Rikstrafiken för upphandlingsverksamheten Jag har behandlat riktlinjerna för styrningen av Rikstrafikens upphand- lingsverksamhet på annan plats i betänkandet. Också formerna för Rik- strafikens upphandling har behandlats på annan plats i betänkandet. detta avsnitt tar jag upp de budgettekniska konsekvenserna av de reso- nemang som har förts. Den styrningsmodell som jag har föreslagit för Rikstrafikens upp- handlingsverksamhet innebär att en målstyrningsprincip skall tillämpas. Av tidigare kapitel har också framgått att relativt långa avtalsperioder bör eftersträvas vid upphandling av trafik (). Rikstrafikens avtal binder således staten ekonomiskt för relativt . Anslagsstyrningen måste anpassas till denna förutsättning. För att långsiktigheten i upphandlingsverksamheten skall kunna upprätthållas bör myndigheten förses med femåriga anslagsramar. Dessa bör konstru- eras på samma sätt som de investeringsbemyndiganden som har tilldelats vissa myndigheter som genomför långsiktiga investeringsprojekt, t.ex. inom infrastruktur- eller försvarsområdet. styrning av Rik- strafikens upphandlingsverksamhet bör ske genom att denna myndighet bemyndigas att upphandla trafik till ett visst belopp per femårsperiod som anvisningar ges om hur bemyndigandena får utnyttjas för vart och en av åren. Storleken av Rikstrafikens låneram för finansieringen av investeringar i anläggningstillgångar Enligt kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) skall den s.k. låne- modellen tillämpas av samtliga statliga myndigheter utom affärsverken. Lånemodellen innebär att myndigheten skall ta upp lån i Riksgäldskonto- ret för de investeringar i anläggningstillgångar som myndigheten behöver göra. Med anläggningstillgångar avses utrustning eller anläggningar som är avsedda för stadigvarande bruk. I Rikstrafikens fall torde detta främst vara fråga om kontorsmöbler och -utrustning samt dator-utrustning. De senare kostnaderna kan dock bli omfattande. Detta kan bli fallet om Rik- strafiken väljer att samordna den kundorienterade trafikantinformationen via Internet och denna verksamhet bedrivs i egen regi. En myndighets låneram fastställs i regleringsbrevet. Låneramen anger den maximala skuld som myndigheten vid varje givet tillfälle får ha till . Rikstrafikens låneram bör med hänsyn till vad som ovan har framförts inte understiga . Storleken på Rikstrafikens kreditutrymme på myndighetens räntekonto i En myndighets räntekonto i skall användas för de me- del som myndigheten disponerar i den egna verksamheten. myndighetens förvaltningsanslag föras till kontot. Kreditutrymmet på räntekontot uppgår normalt till av de räntebelagda anslagen plus eventuellt utrymme för avgifts- och bidragsfinansierad verksamhet. En myndighets kreditutrymme fastställs i regleringsbrevet. I Riks- trafikens fall torde det räntebelagda anslaget utgöras av förvaltningsan- slaget. Detta innebär att ett kreditutrymme om en till torde vara tillräckligt för Rikstrafiken. Rikstrafiken påbörjar sin verksamhet och kommer därför inte att bedriva någon verksamhet . En lägesrapport från arbetet med att bilda myndigheten kommer att lämnas i mitt slutbetänkande. Av dessa skäl bör myndigheten undantas från kra- vet att lämna delårsrapport för . Detta bör anges i myn- dighetens regleringsbrev för detta budgetår. Vissa myndigheter är skyldiga att tillämpa förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter, m.fl. Det rör sig om myn- digheter som har en mycket stor ekonomisk omslutning eller där speci- ella skäl föreligger (t.ex. en omfattande uppdragsverksamhet). Skyldig- heten att tillämpa förordningen innebär bl.a. att myndigheten måste byg- ga upp en särskild internrevision vars personal inte får användas för andra ändamål. Rikstrafikens ekonomiska omslutning understiger vad nu känt är . Med hänsyn till att myndigheten endast kommer att ha ett tiotal anställda skulle det dessutom vara mycket be- tungande att behöva avsätta särskild personal för att enbart eller i hu- vudsak arbeta med internrevision. Sådana tjänster bör därför – vid behov Mot denna bakgrund föreslår jag att Rikstrafiken inte skall omfattas av förordningen om intern revision vid statliga myndighe- ter, m.fl. Statens upphandling av interregional kollektivtrafik Samhället upphandlar kollektivtrafik dels genom trafikhuvudmän- nen, dels av staten genom Delegationen för köp av viss kollektivtrafik som är knutet till . Trafikhuvudmännen svarar för upphandling av trafik inom länen i enlighet med det ansvar de har enligt Lagen (1997:734) om ansvar för viss kollektiv persontrafik att klara den lokala och regionala trafikförsörjningen med kollektiva transportmedel. Dele- gationen för köp av viss kollektivtrafik upphandlar för statens räkning interregional persontrafik på järnväg som inte kan bedrivas på företags- ekonomiska grunder samt flygtrafik mellan och . Därut- över har en särskild förhandlare tillkallats för att upphandla färjetrafik mellan och fastlandet. Upphandling av persontrafik på järnväg Köp av interregional persontrafik på järnväg Det trafikpolitiska beslutet innebar bl.a. att () delades i två delar; trafikutövaren och infrastrukturhållaren Banver- ket, samt att de direkta subventionerna av den trafik som SJ inte kunde bedriva med företagsekonomisk lönsamhet upphörde. SJ erhöll trafikeringsrätten för persontrafik på stomnätet och trafik- huvudmännen på länsjärnvägarna. Trafiken på länsjärnvägarna utsattes för konkurrens genom upphandlingsförfarande. Den trafik på stomnätet som SJ inte ansåg sig kunna bedriva med företagsekonomisk lönsamhet kunde hädanefter anmälas till staten för eventuell upphandling. Staten upphandlar den trafik som är av regionalpolitiskt intresse. I och med trafikpolitiska beslut förutsågs tre olika slags persontrafik på järnväg; SJ:s kommersiella trafik, trafik som bedrivs enligt avtal med trafikhuvudmännen och statens köp av interregional trafik. Utvecklingen pekar emellertid åt betydligt mer komp- lexa samarbetsavtal med flera parter inblandade. Olika former av entrep- renadavtal eller andra överenskommelser har tecknats mellan SJ, trafik- huvudmännen, kommuner och andra intressenter. Sådana avtal har an- setts skapa förutsättningar för fortsatt drift av företagsekonomiskt olön- sam trafik som inte upphandlas av staten. upphandlar staten företagsekonomiskt olönsam interregi- onal persontrafik på järnväg i konkurrens. De budgetmedel som finns tillgängliga för denna upphandling har kontinuerligt minskat i omfatt- ning. Statens kostnader för den upphandlade trafiken har prisnivå sjunkit från (1993) till (1999). Trafikomfattningen är i stort sett bibehållen. Upphandlingen sker enligt den s.k. nettomodellen vilket innebär att trafikutövaren själv bär den ekonomiska risken och behåller biljettintäkterna. Även om staten har upphandlat trafiken i konkurrens har samtliga avtal tecknats med SJ. Andra anbud har förekommit, men det har visat sig svårt för andra aktörer att konkurrera med SJ. Enligt Konkur- rensverket och flera privata operatörer beror detta dels på SJ:s domine- rande ställning på marknaden, dels SJ:s kontroll över vissa s.k. gemen- samma funktioner och rullande materiel som även andra operatörer är beroende av för att snabbt kunna etablera sig på ett ekonomiskt försvar- bart sätt. Delegationen för köp av viss kollektivtrafik har särskilt fram- hållit problemet med rullande materiel. Med hittillsvarande avtalslängd på maximalt har det visat sig vara omöjligt för andra operatörer att köpa nya fordon då dessa inte kan skrivas av på den korta tiden. En- ligt SJ beror den egna konkurrenskraften på stordrifts- och samordnings- fördelar. gäller att trafikhuvudmännen har trafikerings- rätt även på stomnätet i det egna länet. Med regeringens medgivande får dessa också utföra trafik över en länsgräns om syftet är att utveckla tra- fiken i det egna länet. En begränsad mängd trafik bedrivs i enlighet med de nya förutsättningarna. För att förhandla och administrera statens köp av interregional per- sontrafik på järnväg m.m. samt ersättning till trafikhuvudmännen för köp av viss kollektivtrafik tillkallade regeringen en för- handlare. hade uppgiften skötts av . Förhandlaren inordnades fr.o.m. i på samma sätt som . Sedermera omvandlades detta till Delegationen för köp av viss kol- lektivtrafik som består av förhandlaren samt en kansli- och handläggar- funktion motsvarande en halv årsarbetskraft vilken tillhandahålls av . Inför har staten upphandlat interregional persontrafik på järnväg på följande linjer: ·Nattåg mellan och inkl. ·Nattåg mellan och med hög efterfrågan, ·Kalmar/Karlskrona-Alvesta-Göteborg, Regeringen uppdrog åt Delegationen för köp av viss kollektivtrafik att överväga om en upphandling är nödvändig för att sä- kerställa att den långväga persontågstrafiken på mellan och kan upprätthållas på dagens nivå. Regeringen har sedermera beslutat att en upphandling skall avse tra- fikstart . Ett förslag till preliminärt avtal om den upphandlade trafiken skall underställas regeringen för godkännande se- nast . Sträckan är det första exemplet på en sträcka där regeringen definierat behov av eventuell upphandling. I alla övriga fall har SJ till regeringen anmält trafik på en linje som företagsekonomiskt olönsam och därmed också definierat vilken trafik som bör upphandlas. hemställde SJ till regeringen att sträckorna Stock- holm-Falun och skall ingå i det underlag som av- ser upphandling av persontrafik på järnväg för . Upphandlingsprocessen startar med att SJ till regeringen anmäler tra- fik på en sträcka som företagsekonomiskt olönsam. Regeringen och riks- dagen tar därefter ställning till vilken trafik som bör upphandlas och hur stor del av statsbudgeten som får användas för upphandlingen. Ansvarig enhet på bereder uppdrag till Delegatio- nen att upphandla trafik (med specifikation om vilka linjer som skall upphandlas) varpå regeringen fattar beslut om detta. Detta sker normalt innan beräknad trafikstart. Delegationen begär därpå in anbud och förhandlar om dessa . Delegationen sam- råder med berörda trafikhuvudmän, länsstyrelser och andra regionala intressenter om en tänkt trafiklösning. När förhandlingarna är avslutade tecknar Delegationen med den utsedda uppdragstagaren preliminärt avtal vilken sedan godkänns av regeringen. Regeringens godkännande sker cirka innan trafikstart för att ge uppdragstagaren tillräckligt med tid för att förbereda trafikstart. Parallellt påbörjas rege- ringens budgetprocess för påföljande budgetår. I denna bestäms den ram som står till Delegationens förfogande för utbetalningar till operatörer för den upphandlade trafiken. Budgetprocessen avslutas på sedvanligt vis med att regeringen fattar beslut om på- följande års regleringsbrev för Delegationen.