sou · GMB3155 · 1999-01-01 00:00:00 — Med den här skriften vill lyfta fram de många allvarliga lokala försök som pågår runtom i landet på temat demokrati. Visserligen varnar författaren själv för att överdriva deras omfattning och uppslutning. Man han tecknar ändå en bild av en lokal folkstyrelse på ivrig jakt efter bitvis okonventionella arbetsformer med mer legitimitet och frihet. I en kritisk nyfikenhet reser han också frågor om vilka demokrati- uppfattningar de här verksamheterna ger uttryck för. Hur hanterar de makt, ansvar och representativitet? Och, inte minst, hur ska de relate- ras till den partibaserade representativa demokratin? Det är frågor som pockar på debatt. ledamöter har inte tagit ställning till I n l e d n i n g . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Syfte och uppläggning ...................................... S y n s ä t t p å d e m o k r a t i n .................................... Demokrati på svenska ...................................... Kollektivism och individualism ........................... 3 En blandning av synsätt ................................... S t a d s d e l s n ä m n d e r / k o m m u n d e l s n ä m n d e r ......... 1 Spridning av och syften med reformen ................ 3 För och emot direkta val till KDN/SDN ................ F ö r n y e l s e a v f u l l m ä k t i g e ................................ K o m m u n a l a f o l k o m r ö s t n i n g a r o c h f o l k i n i t i a t i v . 33 1 Vem vill ha kommunala folkomröstningar? 2 För och emot folkomröstningar – en princip - M e d b o r g a r p a n e l e r .......................................... Allmänt om medborgarpaneler ........................... 2 Konkret exempel: ..................... V a l f r i h e t s d e m o k r a t i ........................................ Ett svagt genomslag? K o l l e k t i v t b r u k a r i n f l y t a n d e ............................. 1 Olika former av kollektivt brukarinflytande .......... 2 Problem och utmaningar för brukarinflytandet ..... 4 Sammanfattande intryck och diskussion ............. O r g a n i s e r i n g i l o k a l s a m h ä l l e t . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Partiopolitisk verksamhet i .............. "Fördjupat medborgarinflytande" i Åre ................ Sammanfattande intryck och diskussion ............. D e n l i l l a o c h d e n s t o r a d e m o k r a t i n .................. Den fungerande demokratin och det sociala Lokalsamhället, legitimiteten och friheten ........... V i t a l i s e r i n g , a u t o n o m i s e r i n g e l l e r k o l o n i s e r i n g – e n a v s l u t a n d e d i s k u s s i o n ......... R e f e r e n s e r ............................................................. – exempel och analyser Det finns en del till synes paradoxala utvecklingstendenser i sam- hället. En av dessa rör frågan om demokratin ut- vecklas eller avvecklas. Å ena sidan framstår det tydligt att det skett en avdemokratisering i flera avseenden. Ekonomiska värden har successivt trängt undan demokrativärdena (1998), debatter om demokrati tenderar att förändra sitt fokus från folkstyrelsefrågor till frågor om politisk handlingskraft (1997) och politiskt beslutsfattande tenderar att ske i mer eller mindre slutna rum (1998). Inte minst inom den offentliga verksamheten påtalas ofta brist på demokrati. 1970- talets diskussioner om företagsdemokrati verkar vara minst sagt avlägsna, i stället är det rädslan bland personalen att framföra kritik mot sin arbetsgivare som varit påtaglig (SOU 1996:169). Sysselsättningskriser, budgetbantningar, standardsänk- ningar, ökad ojämlikhet, skandaler i kommunalpolitiken m.m. är faktorer som bidragit till ett minskat förtroende bland medborgar- na för de etablerade demokratiska institutionerna. Det med svenska mått mätt låga valdeltagandet vid val är en tydlig indikator på detta misstroende. är debatten om demokratins utveckling påtaglig. har det tillkommit en rik flora av demokratiut- redningar, demokratiinstitut och demokratiprojekt och det pågår en rad olika försök och experiment i syfte att öka deltagande och delaktighet på lokal nivå. Varje kommun med självaktning har numera någon form av demokratiprogram. års lagstiftning inom flera områden präglas av idén om ökat inflytande och ansvar för brukare och medborgare, t.ex. nya kommunallagen och för- sökslagstiftning med lokala brukarstyrelser inom skolans område. Denna till synes paradoxala utveckling kan tolkas på lite olika sätt. En tolkning är att avdemokratisering och lokal demokratiut- veckling pågår parallellt utan att dessa två processer står i mot- sättning till varandra. Medborgarna tillåts och uppmuntras att medverka i och ta ansvar för den lilla demokratin medan poli- tiska och andra eliter sköter den stora demokratin1. Om denna tolkning är riktig kan utvecklingen leda till ökade legitimitets- problem och direkt uppmana till ett populistiskt vi-och-dom- perspektiv där folket ställs mot eliten. Ett sådant perspektiv är inte verklighetsfrämmande. Åtskilliga undersökningar och erfaren- heter pekar på ökade skillnader i samhället. Maktlösheten finns väl dokumenterad (se t.ex. m.fl. 1998). Det ökade intresset för demokratiexperiment kan ses som en reaktion på de redovisade avdemokratiseringstendenserna. Med- verkan i och utveckling av deliberativa former på lokal nivå kan komma att successivt tvinga fram en deliberalisering av den stora demokratin och den stora politiken. De nutida demokratiexperi- menten i ett flertal kommuner kan då ses som en reaktion på den avdemokratisering som sker på annat håll: låt eliten åka till 1 Den stora respektive den lilla demokratin är i detta sammanhang inga elaborerade begrepp utan en samlingsbeteckning på å ena sidan i första hand den kommunala representativa demokratin och den kom- munala förvaltningen, men också andra representativa politiska organ på högre nivå (regionalt, nationellt), och olika former av demokratiska organiseringar vid sidan av och under kommunens representativa organ å den andra. Det har både en funktionell och territoriell betydelse. I funk- tionell mening utgör den lilla demokratin sådant som t.ex. är kopplat till en institution såsom en skola. I territoriell mening handlar det om demo- krati och politik i lokalsamhället. Därmed kan sägas att distinktionen endast delvis sammanfaller med den som förekom i (1991, s. 22). så bygger vi demokrati här hemma. Det är ett klassiskt argument att demokrati skapas underifrån. Inom demokrati- forskningen framhålls ofta medborgarnas ökande förmåga och vilja att kritiskt granska politikens utformning och dess effekter på såväl lokal som nationell nivå. Kraven på medverkan och delaktig- het sägs öka. Gårdagens samhälle kunde beskrivas i termer av elit och (mer eller mindre passiv) massa, men dagens samhälle består till större del än tidigare av välutbildade kritiska medborgare som inte underdånigt följer makteliternas angivna färdriktning. Det skapar begränsningar för ledarnas handlingsutrymme men också en grund för förändringar i förhållandet mellan den stora och den lilla demokratin. Inom den kommunala politiken finns det tecken som tyder på att demokratipolitik växer fram vid sidan av och tvärs över andra mer välbekanta politikområden såsom skolpolitik, socialpolitik och trafikpolitik (och 1996). Ytterligare en tolkning – som inte står i strid med övriga – är att försämrad offentlig och privat service har medverkat till att människor på lokal nivå organiserar sig för att mobilisera olika typer av resurser. Det är kanske inte i första hand demokrati i sig som utgör den viktigaste målsättningen för denna organisering. Att organisera sig i demokratiska arbetsformer, såsom ideella föreningar är dock en självklarhet för de flesta. Ett ökat socialt kapital och ökat inflytande för enskilda och grupper av med- borgare kan då ses som en bieffekt av den lokala mobiliseringen (jfr Røiseland och Aarsæther 1999, kommande). I denna skrift redovisas ett antal olika förändringar på och lokal nivå som kan kallas demokratiexperiment, dvs. försök att förnya och förändra demokratin. Det handlar om förnyelse av fullmäktige, stadsdelsnämnder, brukarinflytande, valfrihet, lokala utvecklingsgrupper m.m. Men det är inte självklart att dessa för- ändringar leder till förnyad eller förbättrad demokrati eller över huvudtaget har med demokrati att skaffa. Vissa kritiker menar att brukarinflytande, valfrihet m.m. egentligen inte handlar om demo- krati utan om konsumentinflytande och att vissa förnyelseprojekt snarare är ett hot mot den partibaserade representativa demokrati som är ett kännetecken för den svenska folkstyrelsen. Bland de kritiska iakttagarna av det framväxande brukarinflytandet återfinns . Han efterfrågar en demokratidebatt som tar fasta på hur den representativa demokratin skall göras så funk- tionsduglig som möjligt i stället för den fokusering på direkt- och närdemokratiska frågor som varit framträdande (1997). Det är således angeläget att systematiskt för- söka analysera olika experiment utifrån ett demokratiperspektiv. Innebär försöken ett hot mot partiernas roll, mot den represen- tativa demokratin, mot nödvändiga helhetsperspektiv? Innebär de en ökad klyfta mellan den lilla och den stora demokratin? Eller är det så att den representativa demokratins funktionssätt kan under- lättas och vitaliseras av dessa demokratiexperiment? Med demokratiexperiment avses såväl förändringar i de representativa organen, såsom inrättande av stadsdelsnämnder/ kommundelsnämnder och förnyelse av kommunfullmäktige som olika varianter av brukar- och medborgarinflytande vid sidan av de representativa organen. Någon fullständig redovisning av vad som händer i landets kommuner i dessa avseenden handlar det inte om, snarare ett urval av demokratiexperiment. Syftet är inte heller att göra någon sådan fullständig redovisning utan att fokusera några generella problem som rör den lilla demokratin och relationen till den stora demokratin, som i detta fall huvudsakligen avser den kommunala representativa demokratin. Denna skrift är huvudsakligen en kritiskt granskande kun- skapsöversikt. Den berättar om olika försök och experiment som rör lokal demokrati och med hjälp av olika begrepp och teorier inom demokratiforskningen diskuteras och analyseras händelse- utvecklingen. Därutöver görs också ett försök att ge ett konstruk- tivt bidrag på så sätt att jag utifrån normativ demokratiteori anger vad som kan vara möjliga och önskvärda åtgärder och förändringar. De källor som används är av olika slag. I vissa fall handlar det om kommunala dokument som anger amibitioner och liknande men också redovisar erfarenheter. I andra fall intervjuundersök- ningar och andra kartläggningar som i princip inte kan betraktas som forskning, men som ger goda empiriska beskrivningar. Huvuddelen av det empiriska materialet utgörs dock av forsk- ningsrapporter och rapportering från pågående forskning. När olika typer av material används är det viktigt att förhålla sig kritisk och i varje enskilt fall göra bedömningar om dess trovärdighet. I vissa fall görs i den fortlöpande texten vissa reservationer och metodologiska påpekanden vad gäller resultat m.m. från olika undersökningar. Rapporten har följande disposition. Först redovisas olika syn- sätt på demokratin; demokrati på svenska samt kollektiva och individorienterade utmaningar till denna (kapitel 2). Därefter presenteras ett urval av olika demokratiexperiment i olika delar av landet (kapitel 3-9). I kapitel 10 diskuteras olika spänningar mellan den lilla och den stora demokratin samt hur de två nivåerna på olika sätt kan länkas samman. I det avslutande kapitlet anges några teman för fortsatt diskussion och fortsatt forskning kring den lokala demokratiutvecklingen. 2 Synsätt på demokratin Demokrati betyder folkstyre, men tolkningarna av vad det mer precist betyder är många. När olika författare definierar demo- kratibegreppet handlar det ofta om att försöka precisera de mång- tydiga orden folk och styrelse. Det är vanligt att i ett första steg skilja mellan direkt och indirekt (representativ) demokrati. Denna distinktion är emellertid inte alltid så klargörande. Få (om någon) torde hävda att direkt demokrati bör vara det enda legitima sättet att hantera gemensamma angelägenheter. Å andra sidan är an- hängarna av representativ demokrati knappast motståndare mot alla former av direkt inflytande. Således är det snarare blandningen som är intressant än att ställa dem mot varandra. En annan distinktion gäller en liberal och en kommunitär syn på demokratin. I det första fallet är de demokratiska institutio- nernas huvuduppgift att aggregera och balansera olika individuella intressen i samhället och i det andra fallet handlar det om normativ integrering, dvs. att åstadkomma gemensamma normer och värderingar för det gemensamma bästa (och 1989). Närbesläktade varianter är konkurrensdemokrati respektive del- tagardemokrati (1970; 1976; 1992). Idén om konkurrensdemokrati innebär i korthet att politiska eliter konkurrerar med varandra om väljarnas gunst. Förväntningarna på ett högt deltagande bland medborgarna i de politiska organisa- tionerna är lågt ställda. De demokratiska institutionerna ses som ett medel snarare än ett mål i sig. Medborgarnas uppfattningar framkommer i samband med valet, men kan också samlas upp mellan valen, t.ex. genom opinionsmätningar och brukarenkäter. Eliten tolkar informationen och omvandlar denna till beslut som bedöms som riktiga. Den deltagardemokratiska idén innebär att medborgarnas deltagande är ett mål i sig; det skapar förståelse och demokratisk fostran. Men det kan också ses som ett medel för mer legitima beslut. Besluten blir bättre och individerna utvecklas till demokratiska medborgare. Kunskap om medborgarnas problem och behov byggs i en kommunikativ process där det sker ett gemensamt lärande bland politiker och medborgare. Vi har sex varianter som kan blandas på olika sätt. Att hålla isär ett flertal demokratimodeller kan ha ett stort teo- retiskt värde för att analysera nyanserna i demokratidebatt och hur den faktiska demokratin fungerar. I vissa fall laboreras med två modeller (1976), tre modeller (Premfors, Sandquist och 1994; Rasch 1998) eller åtta modeller (1996). Det bör betonas att de är just modeller till vilka verkligheten endast delvis knyter an. Exempelvis kan två eller flera modeller användas för att bedöma i vilken riktning olika förändringar går. I det följande skall jag reducera den ofta komplexa demokratiteoretiska debatten till tre varianter: demokrati på svenska samt två utmaningar till denna; ett kollektivistiskt och ett individualistiskt synsätt. Sammantaget, menar jag, täcker denna uppdelning i allt väsentligt de grund- läggande skiljelinjerna i den nutida svenska demokratidebatten. I demokrati på svenska är synen på medborgarnas deltagande i huvudsak realistisk, dvs. alla kan inte och kanske inte heller bör delta. Partier och organisationer bör i olika sammanhang företräda medborgarna som helhet eller som särskilda grupper. Fri åsikts- bildning och folkviljans förverkligande är grundläggande värden. För att åstadkomma förverkligande av folkviljan krävs demokratiska teknikvärden. Ett sådant grundläggande teknik- värde är åsiktsrepresentativitet vilket grovt sett innebär att det bör finnas en överensstämmelse mellan de valda politikernas och väljarnas åsikter om innehållet i politiken. Partierna utser sina val- bara representanter som förutsätts följa partiets program. Väljarna kan därmed på förhand få en uppfattning om vilken politik de valda representanterna kommer att driva (och 1980; 1970). De förtroendevalda har en dubbel roll: Företrädaren som lyss- nar och för fram medborgarnas önskemål, och beslutsfattaren som prioriterar mellan olika önskemål. Det är beslutsfattandet i termer av avvägningar och prioriteringar som utgör kärnan i den represen- tativa demokratiska processen och skiljer den från andra aggrege- ringsordningar såsom marknaden. På det sättet skall det vara klart för medborgarna vem som ansvarar för vad – det politiska ansvaret bör vara tydligt (1997). Detta är grundläggande kännetecken för den svenska folkstyrelsens idé. Om vi överför det till den kommunala nivån kan idén om den lokala folkstyrelsen beskrivas på följande sätt. Den lokala folkstyrelsemodellen kan beskrivas som två flöden. Det första – politik-in – utgörs av formulering, aggregering, sammanvägning och utvärdering av idéer som skall vara styrande för den kommunala verksamhetens inriktning och omfattning. Medborgarnas inflytande när politik utformas förväntas ske i representativa former. De viktigaste aktörerna i detta flöde är partierna, enligt idealmodellen (se t.ex. prop. 1976/77:187). De skall föra in medborgarnas problem och behov (olika särintressen) i en demokratisk process som utmynnar i gemensamma målsätt- ningar kring det s.k. allmänintresset. organisationer och grupperingar organiserar olika intressen, men i denna modell är det partierna som har störst legitimitet genom sin folkliga förankring. Kommunfullmäktige är den viktigaste politiska institutionen: Det viktigaste organet i den representativa lokala demokratin är fullmäktigeförsamlingen (prop. 1990/91:117, s. 17). Där fattas beslut i ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunerna .... Detta innefattar bland annat mål och riktlinjer för verksamheten samt budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor (KomL 3 kap. 9 §). Här fälls avgöranden där det politiska momentet, allmänt sett, är dominerande (och 1991, s. 28). I fullmäktige förs vitala politiska diskus- sioner kring övergripande värdefördelningsfrågor. Där skall partiernas direktvalda företrädare markera sina egna och partiernas ståndpunkter. Där sker den demokratiska transformeringen från särintressen till allmänintresse. Avvägningar och prioriteringar leder till en slutprodukt (politiska beslut) som skall bedömas av väljarna i allmänna val. Det andra flödet – politik-ut – består av verkställande organ, såsom styrelsen, nämnder, förvaltningar och ansvarsenheter. I kommunrättslig mening är styrelsen och nämnderna ansvariga för att de övergripande beslut som tagits i fullmäktige verkställs. Kommunstyrelsen har en särställning genom sitt ansvar för kommunens ekonomi. Nämnderna ansvarar för all verksamhet oavsett om den bedrivs i egen regi eller är utlagd på entreprenad. De tar ansvar för att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt (KomL 6 kap. 7 §). Den politiska styrningen är tänkt att fungera enligt en modell som bygger på ett målrationellt handlande i förvaltningar och enheter. Som kommuninvånare uppträder vi i olika roller enligt denna modell. I egenskap av medborgare och som politiska människor deltar vi vid val, i partiorganisationerna samt kontaktar de för- troendevalda för att påverka den kommunala politiken som helhet. I egenskap av brukare, klienter eller kunder utnyttjar vi det kom- munala välfärdssystemet och utövar eventuellt inflytande på den kommunala serviceproduktionen. Brukarintresset måste enligt denna modell underordnas den representativa demokratin; rågången gentemot folkstyrelsen måste hållas klar, enligt detta synsätt (1997). Sammantaget kan idén om den lokala folkstyrelsen beskrivas som en legitimerings- och styrningskedja med länkarna partier/folkrörelser – fullmäktige – nämnder – förvaltning. Den bygger på ett antal antaganden om hur demokratin bör vara utformad och hur organisationer bör och kan styras. För det första betonas den representativa demokratin där partierna och de förtroendevalda spelar den avgörande rollen. Det betyder att andra former av politiskt inflytande som t.ex. korporativism, folkomröstningar och brukarinflytande är av underordnad betydelse. För det andra finns det en grundläggande idémässig skiljelinje mellan politik och icke-politik (förvaltning, produktion, pro- fessionellt arbete, brukarinflytande etc). Det har förts intensiva diskussioner om gränsen mellan det politiker skall syssla med och det som tjänstemän/personal skall syssla med. Den moderna dominerande är att politikerna fastställer styrande mål och riktlinjer och förvaltningen genomför (politik-förvaltningsdua- lism). För det tredje bygger styrfilosofin på att kommunernas organisa- tioner i huvudsak handlar professionellt och målrationellt. Organi- sationsförändringar och förändringar av styrsystem förväntas leda till en effektivare verksamhet (i ekonomiskt och kvalitetsmässigt hänseende). Med olika instrument såsom verksamhetsredovis- ningar, revisionsrapporter, utvärderingsrapporter, bokslut och annan systematiskt bearbetad information kan man bedöma måluppfyllelsen. Mot denna form av demokrati kan vi ställa ett antal sentida demo- kratiidéer. De är olika varianter av en mer öppen demokrati. Det skapas nya former vars långsiktiga effekter på den svenska demo- kratin vi ännu bara kan skönja. Generellt kännetecknas dessa nya inslag bland annat av att formerna anpassas allt mer efter det poli- tiska innehållet, de direktdemokratiska inslagen ökar på bekostnad av partiorienterade former, att underifrånperspektiv allt oftare lyfts fram, att politik-förvaltningsdualismen övergår till föreställ- ningar om en politik-förvaltningsholism och att lekmannaförvalt- ning såsom brukarinflytande utmanar den professionaliserade förvaltningen (och (red) 1998; 1998). Förändringen av den svenska demokratin omfattar såväl kollek- tivistiska som individualistiska varianter. I den moderna demokratilitteraturen har olika typer av kollektivt orienterad demokrati fått en renässans, t.ex. strong democracy (Barber 1984; Premfors, och 1994), deliberative democracy (1997), kommunikativ rationa- litet (Habermas 1988), kommunikativ demokrati (Räftegård 1998), medborgaranda () och discursive democracy (Dryzek 1990; för en översikt se 1997). I litteratur kring kommunitarism och republikanism finns åter- kommande teman som kan hänföras till förhoppningar om med- borgarnas vilja och förmåga att vara politiska människor och inte bara konsumenter eller brukare (Bang 1996: van Gunsteren 1994)2 Något förenklat anser man att medborgaren bör vara aktiv i skapandet av den gemensamma framtiden genom att medverka i politisk debatt och politiskt beslutsfattande. Det är ett uttryck för god medborgaranda. Politiskt deltagande i lokalsamhället är ett viktigt medel för medborgerlig skolning i demokrati och en källa till personlig tillfredsställelse. Medborgarna är politiska människor 2 Den diskursiva eller deliberativa demokratin – som ibland kallas för en tredje modell (m.fl. 1998; Rasch 1998) – ligger tämligen nära det som ofta kallas för deltagardemokrati eller republikansk demokrati. Även om vissa författare markerar skillnaderna mellan den diskursiva demokratin och andra mer klassiska deltagardemokratiska modeller före- faller det fullt rimligt att kunna sammanföra dem och se den diskursiva demokratin som en vidareutveckling av snarare än ett alternativ till del- tagardemokratin (jfr Räftegård 1998, s. 63). Den gemensamma mot- ståndaren är konkurrens- eller elitdemokratin. med både rättigheter och skyldigheter. Skyldigheten innebär bland annat att medverka i samtal om gemensamma angelägenheter. Den största dygden för medborgarna är att sätta allmänintresset fram- för egenintresset. Kommunerna bör genomsyras av en levande politisk debatt där varje medborgare efter förmåga ger ett (aldrig så litet) bidrag till att utveckla demokratin. Diskussioner leder till beslut, men är också identitetsskapande. Viljan att lyssna och argu- mentera bör vara stor, och det är inte på förhand definierat vilka ståndpunkter som är de rätta. I princip är alla ståndpunkter och värderingar mer eller mindre rimliga. De utgör utgångspunkter för en dialog mellan parter som ömsesidigt respekterar varandra. Mot idén om att utveckla det politiska medborgarskapet står den individualistiska linjen.