sou · GMB3160d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Som jämförelse kan nämnas att bankaktiebolag skall avsätta tio pro- cent av nettovinsten i den utsträckning vinsten inte går åt till att täcka balanserad förlust. Avsättningarna skall fortsätta tills reservfonden mot- svarar tjugo procent av aktiekapitalet. Det har i tidigare lagstiftningsärenden (prop 1995/96:74, SOU 1996:31 och prop. 1996/97:163, se även prop. 1996/97:114) framkom- mit att vissa anser att kraven på reservfondsavsättningar i medlemsban- ker är alltför stränga. Vidare har anförts att reglerna skapar orättvisor mellan olika medlemsgenerationer. Reservfonden måste nämligen byggas upp med medel som annars vore tillgängliga för utdelning till medlem- marna. Inte förrän fondens storlek nått av utlåningen upphör avsättningsskyldigheten. Den som går in som medlem när fonden byggs upp får inte lika mycket utdelning som den som går in när inga avsättningar längre behöver göras. Denna effekt synes oundviklig så länge reservfondsavsättningar skall göras. Samma fenomen torde för övrigt kunna uppkomma i aktiebolag. I sådana löses den dock vanligtvis genom att en aktieägare som tvingats avstå vinstutdelningar till förmån för uppbyggnad av bankens fonder kan få ett högre pris för sina aktier vid en försäljning efter det att banken börjat dela ut vinst. Denna väg, att så att säga variera kostnaden för inträdesbiljetten, torde inte stå öppen i medlemsbanker. En grundläggande tanke i kooperativ verksamhet är nämligen att medlemskap står obegränsat öppet (eventuellt inom en viss grupp som kvalificerar för medlemskap) samt att lika stora medlemsin- satser skall berättiga till samma ekonomiska förmåner. Intresset för en andrahandsmarknad bortfaller därmed i princip, i synnerhet såvitt avser konsumentkooperativa föreningar till vilken grupp nuvarande medlems- banker kan hänföras, och med stor sannolikhet även framtida. Det skall slutligen påpekas att ur kommitténs perspektiv är frågor rörande eventu- ella orättvisor mellan medlemsgenerationer, vilka lämpligen torde kunna lösas i stadgarna, av underordnad betydelse i förhållande till stabilitets- hänsyn. Det går inte att göra frågan om insatskapitalets bundenhet beroende av reservfondsavsättningarnas storlek. Detta visas inte minst av att det kan tänkas medlemsbanker som inte byggt upp någon reservfond alls. 556 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet sådan bank är helt beroende av insatskapitalet som buffertkapital. De två frågeställningarna bör därför behandlas var för sig och i tur och ordning. Kommitténs förslag: Avgående medlemmar samt medlemmar som deltar i banken med överinsatser skall kunna få ut sina insatser tidi- gast efter avgång. Utbetalning skall kunna ske endast en gång per kvartal och först efter tillstånd. En medlemsbank skall även fortsättningsvis kunna i stadgarna föreskriva längre frister eller regler som medför att återbetalning inte alls skall ske. Som nämnts är huvudregeln i lagen om medlemsbanker att avgående medlemmar har rätt att få ut sina inbetalade medlemsinsatser . Inget hindrar en medlemsbank att reglera frågan annorlunda i stadgarna. En sådan reglering kan innebära allt från att avgående med- lemmar har rätt att få ut sina insatser till att de inte alls kan få ut dem. Från gäller dock den begränsningen att ett insats- belopp i en medlemsbank får betalas ut endast om det kan ske med hän- syn till bestämmelserna om kapitaltäckning i lagen (1994:2004) om ka- pitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappers- bolag (kapitaltäckningslagen). Skälet till denna lagändring var att den förut gällande bestämmelsen i lagen om medlemsbanker om medlem- marnas rätt att återfå inbetalda insatser riskerade att komma i konflikt med kapitaltäckningslagen. I regeringens proposition betonas att lagänd- ringen inte var avsedd att binda upp i sina framtida överväganden om skyddet för det primära kapitalet samt reservfondsbe- stämmelserna (se prop. 1996/97:163 s. 33 f). Uppenbarligen är det inte tillfredsställande om en bank har sådana stadgar att insatskapitalet kan minska vid medlemsavgångar, låt vara att den omtalade begränsningsregeln i viss mån hejdar de negativa ef- fekterna härav. Särskilt tydligt är detta i de fall banken inte har arbetat upp någon reservfond. Det står klart att lagstiftningen bör lägga hinder ivägen för att en bank antar sådana stadgar. Den återstående frågan är vilken tvingande lagstiftning som bör införas. Vid denna bedömning gör sig skilda aspekter gällande. Ett absolut hinder mot att avgående medlemmar får ut sina insatser medför att ett instrument för medlemmarna att påverka bankens ledning försvinner. För att uttrycka det populärt kan sägas att möjligheten att Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet 557 rösta med fötterna försvinner. En ordning som ger medlemmar rätt att få ut sina insatser vid avgång ger dem en kraftig styrmöjlig- het att påverka beslut som ligger hos bankens ledning. En sådan ordning kan sägas ge medlemmarna större möjlighet att påverka än vad som gäl- ler för aktieägare. För det fall aktieägare röstar med fötterna ger det upphov till sänkt aktiekurs och därmed försämrad möjlighet för banken att finansiera sig med nyemissioner men också ett psykologiskt tryck på ledningen. En ordning som inte medger avgående medlemmar att få ut sina in- satser och där det inte heller finns en fungerande andrahandsmarknad för insatserna ger inte upphov till något förändringstryck på ledningen. En sådan ordning torde också medföra att det är svårare för medlemsbanken att attrahera nya medlemmar. Rimligen finns det ett större motstånd att satsa pengar som man vet att man inte får tillbaka än att satsa pengar som man åtminstone under gynnsamma förhållanden får tillbaka. Detta kan ha betydelse ur stabilitetssynpunkt eftersom en bank med sådana regler har svårare att rekapitalisera sig. Enligt nuvarande bestämmelser har en avgående medlem rätt att få ut endast insatser och andel i beslutad överskottsutdelning. Det ligger såle- des i den enskilde medlemmens intresse att överskottet i verksamheten inte kvarstår i banken. Genom en lagändring i lagen om medlemsbanker infördes rätten för medlemsbanker att besluta om insatsemission, varigenom fritt eget kapital förs över till insatskapitalet. Syftet med reglerna om insatsemission är att binda kapitalet i medlems- banken till dess medlemmen avgår. Därigenom försvagas medlemmarnas intresse av att verka för att allt överskott kommer medlem- marna tillgodo. Insatsemissionen kommer i stället att bidra till en upp- byggnad av det bundna egna kapitalet i banken. De skäl som nämnts ovan, samt syftet bakom reglerna om insats- emission talar emot en tvingande regel som förhindrar avgående med- lemmar att få tillbaka sina insatser. En sådan regel har visserligen den fördelen att den skänker stadga och förutsägbarhet åt buffertkapitalet. Den ger därmed upphov till en situation som i detta avseende liknar den i aktiebolag. Det kan dock ifrågasättas om det bör införas en tvingande regel som på bekostnad av den kooperativa särarten likställer medlems- banker med bankaktiebolag på ett centralt område. Är detta nödvändigt kan det ifrågasättas om det över huvudtaget finns något behov av denna associationsform vid sidan om bankaktiebolagen. Kommittén har i stället valt att pröva om inte en mindre ingripande regel kan vara tillfyllest. I normalfallet är det förmodligen så att medlemmar tillkommer och avgår i ungefär samma omfattning varför det inte blir aktuellt med några 558 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet extraordinära åtgärder från bankens sida. Skulle det emellertid bli fråga om en anhopning av avgångar av sådan storlek att banken genom dem får alltför lite buffertkapital måste banken vidta åtgärder för att reda upp situationen innan insatserna skall betalas ut. Kommittén föreslår därför att en regel som anger att en viss tidsrymd måste förflyta innan en avgå- ende medlems insats kan betalas ut. En sådan regel har den fördelen att banken får rådrum att söka ordna upp sina finanser i den mån det behövs. Det finns härvid olika möjligheter. Befinns banken livskraftig kommer det i första hand i fråga att söka uppbringa ytterliga- re buffertkapital. Detta kan ske genom nya medlemsinsatser eller genom att någon tillskjuter pengar till reservfonden. Går det inte att uppbringa ytterligare buffertkapital måste antingen rörelsens omfattning inskränkas på ett sådant sätt att behovet av buffertkapital minskar eller så måste rörelsen avvecklas. Det kan invändas att en regel som anger en viss minsta tidsrymd mellan avgång och utbetalning inte garanterar att utbe- talningar inte sker trots att det är olämpligt av soliditetsskäl. Detta är i och för sig riktigt men förutsättningarna för att banken skall ha vidtagit åtgärder som gör att utbetalningarna inte äventyrar soliditeten ökar be- tydligt med en ordentligt tilltagen tidsfrist. Skulle banken inte ha vidtagit tillräckliga åtgärder för att utbetalningarna skall kunna ske utan risk för soliditeten kan Finans-inspektionen, med stöd av den föreslagna solidi- tetsregeln, förhindra verkställighet av besluten om utbetalningar. För att förenkla tillsyn beträffande utbetalning av medlemsinsatser bör det övervägas om utbetalningar bör föregås av anmälan, tillstånd eller liknande ordning. Stora medlemsavgångar i en bank torde visserligen i normalfallet komma till inspektionens kännedom men det kan ändå anses motiverat med en ordning där banken får anmäla till inspektionen vilka avgångar som skett och vilka utbetalningar som planeras med anledning därav. Ur administrativ synpunkt riskerar det att bli betungande både för banken och inspektionen med kontinuerliga an- mälningar. Det synes bättre att utbetalningarna kan ske endast en gång per kvartal och att inspektionen då gör en prövning av om dessa utbetal- ningar riskerar bankens soliditet. Någon koppling till kapitaltäckningsla- gens krav torde inte längre behövas eftersom dessa krav inryms i solidi- tetsregeln. När det gäller tidsfristens längd finner kommittén det lämpligt att förtydliga den nuvarande bestämmelsen om att medlem har rätt att få ut sin insats efter avgången så att det klart framgår att banken inte får föreskriva en kortare frist i sina stadgar. Det innebär att en medlem kan få tillbaka sin inbetalade medlemsinsats tidigast sex måna- der efter avgång. I normalfallet dröjer det dock längre beroende på prövning. Det kommer fortfarande att stå en med- lemsbank fritt att i stadgarna införa längre frister eller regler som medför Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet 559 att återbetalning inte alls kan ske. Som kommittén påpekat medför dock det senare vissa nackdelar. Genom det föreslagna systemet kan det hända att endast ger tillstånd till att betala ut en viss del av avgångna medlemmars insatser. Kommittén finner inte anledning att i lag reglera hur fördelning- en mellan avgående medlemmar i sådana fall skall gå till. Det får banken bestämma i stadgarna eller genom beslut vid tillfället. Kommitténs förslag: Till reservfond i medlemsbanker skall avsättas av den del av bankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka balanserad förlust. Vinstberäkningen skall göras på samma sätt som i gällande rätt. Reservfondsavsättningar skall gö- ras tills reservfonden motsvarar av bankens insats- kapital. Gällande rätt föreskriver en i jämförelse med bankaktiebolag snabbare reservfondsuppbyggnad i medlemsbanker. Den koppling till viss andel av utlåningen som görs torde också oftast (med en bank av normalt utseen- de) kräva större reservfonder i medlemsbanker. Skälet till dessa skillna- der är som nämnts att insatskapitalet inte är så hårt bundet till medlems- banker. Med de förslag som kommittén lägger fram rörande möjligheter- na för medlemmarna att återfå insatskapitalet minskar behovet av en snabb uppbyggnad av en stor reservfond. En utgångspunkt bör vara att reservfondsavsättningarna bör vara lika stora i bankaktiebolag och medlemsbanker om det inte finns någon faktisk skillnad som motiverar en särreglering. När det gäller erforderlig storlek på reservfonden beräknas den på olika sätt för bankaktiebolag och medlemsbanker. I bankaktiebolag skall uppbyggnaden av fonden fortsätta tills den motsvarar tjugo procent av aktiekapitalet. I medlems- banker är motsvarande gräns av utlåningen. Det kan konsta- teras att det är mindre lämpligt att koppla reservfondens storlek till om- fattningen på utlåningen. I första hand beror det på att en banks behov av buffertkapital inte enbart styrs av kreditgivningens omfattning, men också för att det kan medföra praktiska problem om utlåningen varierar kraftigt över tiden. Om utgångspunkten är att så långt som möjligt söka likställa med- lemsbanker och bankaktiebolag är det mest naturligt att koppla måttet på erforderlig reservfond i medlemsbanker till storleken på insatskapitalet. Detta är emellertid knappast möjligt utan att kommitténs förslag rörande 560 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet återbetalning av medlemsinsatser genomförs. Skulle, under sådana för- hållanden, reservfondens storlek vara knuten till insatskapitalet minskar i ett läge med stora medlemsavgångar också kravet på erforderliga avsätt- ningar till reservfonden. En sådan koppling medför därmed risker för kumulativa effekter. Även om avgående medlemmar, i enlighet med kommitténs förslag, får ut sina insatser först kan en anhopning av avgångar leda till att insatskapitalet minskar kraftigt. Den koppling av utbetalnings-möjligheterna till den allmänna soliditetsregeln som kommittén föreslår medför dock att risken för att buffertkapitalet, i form av insatskapital och reservfond, blir otill- räckligt minskar betydligt. Kommittén bedömer det därför möjligt att koppla måttet på erforderlig reservfond till storleken på insatskapitalet. Frågan blir därmed vilken andel av insatskapitalet som reservfonden minst skall uppgå till. Även vid denna bedömning måste beaktas att medlemsinsatserna med kommitténs förslag är fastare knutna till banken än som var fallet tidigare. Detta medför att reservfonden inte behöver ha samma storlek som enligt gällande rätt. Det måste emellertid också be- aktas att insatserna trots förslaget inte har samma stabilitet som aktieka- pitalet i ett bankaktiebolag varför behovet av en kompletterande reserv- fond är större än i bankaktiebolag. Kommittén finner vid en samlad be- dömning att reservfondsavsättningarna bör fortgå åtminstone tills reserv- fonden motsvarar av insatskapitalet inklusive förlagsinsatser. När det gäller frågan med vilken hastighet reservfonden skall byggas upp kan sägas att behovet av en mycket snabb uppbyggnad har minskat i och med kommitténs förslag rörande insatskapitalet. Kommittén finner inte sakliga skäl att, vid en jämförelse med bankaktiebolag, i detta avse- ende särbehandla medlemsbankerna. Kommittén föreslår därför att till reservfonden skall avsättas av bankens netto- vinst som inte går åt till att täcka balanserad förlust. 18Ikraftträdande, ekonomiska konsekvenser m.m. De föreslagna ändringarna i bankrörelselagen och lagen om finansie- ringsverksamhet föreslås träda i kraft . Tiden är er- forderlig för lagstiftningsprocessen samt för att instituten skall ha möj- lighet att förbereda sig inför de ändrade reglerna. Förslagen innebär om- fattande reformer som kräver relativt utförliga övergångsbestämmelser. Övergångsbestämmelserna behandlas i författningskommentaren. Förslagen innebär att det kommer att krävas mer resurser för tillsy- nen av banker och kreditmarknadsföretag. Det är önskvärt med en bred översyn av vilka arbetsuppgifter som bör åligga . Möjligheten att koncentrera tillsynsynuppgifter blir avgörande för storleken på erforderligt resurstillskott. Det är kommitténs uppfattning att förslaget leder till avsevärda samhällsekonomiska vinster genom att det ger förutsättningar för förbättrad konkurrens samt minskar risken för systemfarliga kriser och fallisemang i enskilda institut. Kommittén bedömer att förslagen inte ger upphov till regionalpolitis- ka konsekvenser eller har betydelse för jämställdheten mellan könen. 19.1Förslaget till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) Syftet med denna lag är att förtroendet för bankmarknaden skall upp- rätthållas. Bestämmelsen som är ny behandlas utförligt i allmänmotiveringen (kap. 10). Med bankrörelse avses i denna lag rörelse i vilken ingår såväl betal- ningsförmedling via betalsystem avsett att nå flera från varandra fri- stående slutliga betalningsmottagre som mottagande av medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än 30 dagars varsel Bankrörelse får drivas endast efter tillstånd (oktroj). Tillstånd får ges endast till banker. Bestämmelser om utländska bankföretags rätt att driva bankrörelse finns i 5 och 6 §§. Första stycket innehåller den nya bankrörelsedefinitionen som består av rekvisiten betalningsförmedling och mottagande av medel. Företag som kombinerar dessa verksamheter skall anses bedriva bankrörelse oavsett om rörelsen begränsas till dessa verksamheter eller om de ingår i en rörelse som även omfattar annan verksamhet. Detta kommer till uttryck i lagtexten genom orden rörelse i vilken ingår. Genom paragrafen introduceras skillnaden mellan rörelse och verk- samhet. Ordet rörelse avser en banks totala aktiviteter medan verksamhet avser en viss avgränsad del av rörelsen. Som exempel kan nämnas att kreditgivning är en av de verksamheter som kan ingå i en banks rörelse. Betalningsförmedling och mottagande av medel är verksamheter som måste ingå i en banks rörelse. Betalningsförmedling innebär att någon annan (eller flera andra) än betalaren och betalningsmottagaren – en betalningsförmedlare – överför köpkraft från betalaren till betalningsmottagaren. All betalnings- förmedling är emellertid inte skyddsvärd ur systemsynpunkt utan endast sådan som sker i vad som kallas generella betalsystem. I ett gene- rellt betalsystem kan betalningsmottagarna sägas vara fristående från varandra. I lagtexten används betalsystem avsett att nå flera från var- andra fristående slutliga betalningsmottagare. Detta uttryck är avsett att från det reglerade området skilja ut selektiva betalsystem där t.ex. flera butiker i en kedja kan vara betalningsmottagare. Som exempel på i hög grad generella betalsystem kan nämnas postgirot, bankgirot och bankernas kontokortssystem. Utmärkande för ett selektivt betalsystem är att det är avsett för betalningstransaktioner till som mest ett begränsat antal fristående betalningsmottagare. Kretsen av möjliga betalnings- mottagare begränsas i ett selektivt betalsystem ofta genom att betal- ningsmottagarna tillhör samma koncern eller liknande företagsgrupp med ekonomisk samhörighet. Som exempel på sådana företagsgrupper kan nämnas ICA-gruppen och konsumentkooperationen. Betalnings- mottagarna i ett selektivt system är, till skillnad från betalningsmotta- garna i ett generellt betalsystem, inte fristående från varandra. Som ytterligare exempel på selektiva betalsystem kan nämnas dagligvaruhandelns och bensinbranschens kontokortssystem. Gränsen mellan ett generellt och ett selektivt betalsystem kan vara svår att dra. Antalet slutliga betalningsmottagare kan nämligen vara stort såväl i ett generellt som i ett selektivt betalsystem. Kännetecknande för betalsystem som är skyddsvärda ur systemsynpunkt är dock att de är uppbyggda på ett sådant sätt att ett stort antal betalare kan nå ett stort antal fristående betalningsmottagare. Detta kommer till uttryck i lagtexten genom att det skall vara fråga om flera från varandra fristående betalningsmottagare. Något exakt antal anges inte i lagtexten. Som närmare utvecklats i allmänmotiveringen är det svårt att ange en exakt gräns för det skyddsvärda området. Såväl antalet betalningsmottagare som den organisatoriska struktur som betalningsmottagarna ingår i har betydelse för gränsdragningen av vilka betalsystem som kommer att träffas av bank- rörelsedefinitionen. Vid betalningsförmedling är det vanligt förekommande att den som kunden lämnar betalningsuppdraget till inte utför hela uppdraget själv. Tekniskt och administativt arbete, såsom bearbetning av betalningstrans- aktioner samt insamling och sortering av köpnotor från kontokortstrans- aktioner utförs ofta av andra företag än det som kunden har en avtalsrelation med. Genom att använda uttrycket betalningsförmedling via betalsystem tydliggörs att det inte är nödvändigt att alla funktioner som ingår i betalningsförmedlingen fullgörs av det företag som kunden lämnar be- talningsuppdraget till. Som utvecklats vidare i allmänmotiveringen (avsnitt 6.5.1.1) är det antalet slutliga betalningsmottagare som är avgörande. Det är alltså inte möjligt att hävda att verksamheten inte faller under tillämpningsområdet på grund av att verksamheten endast består i att förmedla betalningar till en annan betalningsförmedlare och att det är denna som sedan förmedlar betalningarna vidare till betalningsmottagarna. Ytterligare ett uttryck som styr tillämpningsområdet är att betalsystemet skall vara avsett att nå flera slutliga betalningsmottagare. Att ett betalsystem får en begränsad räckvidd i praktiken, t.ex. på grund av att endast ett fåtal betalnings-mottagare ansluter sig till systemet, gör inte att betalningsförmedling i ett sådant system faller utanför bankrörelsedefinitionen om systemet är avsett att ha ett vidare tillämpningsområde. Inte alla system genom vilka det är möjligt att genomföra betalningar till en stor mängd fristående betalningsmottagare är att anse som generella betalsystem. Som exempel kan nämnas att vissa fondkommissionärer tar emot medel på konto och att det kan gå att genom en anvisning till fondkommissionären få överföringar utförda till t.ex. alla som har konto i en viss bank eller t.o.m. till alla som har bankkonto. Ett sådant system är ändå inte att anse som generellt eftersom det inte är avsett för betalningsförmedling. Det andra rekvisitet i bankrörelsedefinitionen slår fast att det skall vara fråga om mottagande av medel av visst slag. I praktiken är det nödvändigt att förena betalningsförmedling med mottagande av medel som skall användas för transaktionerna, såvida inte det förmedlande företaget använder sig av tekniken att fakturera betalaren i efterhand (t.ex. kreditkortsföretag). Som framgår av allmänmotiveringen (avsnitt 6.5.1.2) spelar det ingen roll i vilken form som medlen ställs till betalningsförmedlarens förfogande. Det kan vara fråga om inlåning på konto, emission av olika typer av obligationer eller medel som ställs till förfogande enligt andra typer av avtal. Det saknar alltså betydelse i vilken form eller under vilket namn som medlen har ställts till betalningsförmedlarens förfogande. Den viktiga egenskapen är att medlen skall kunna återkallas med kort varsel. Varför uppsägningstiden har bestämts framgår av allmänmotiveringen (avsnitt 6.5.1.2). I denna lag avses med 1.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, 2.kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över led- ningen av företaget, 3.filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; om ett utländskt bankföretag etablerar sig i enligt 5 § första stycket 1 eller 6 § 1, skall etableringen anses som en enda filial, även om flera driftställen inrättas. 4.kapitalbas: summan av primärt och supplementärt kapital beräk- nad enligt de närmare föreskrifter som ges i lagen (1994:2004) om ka- pitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepap- persbolag, 5.finansiellt institut: ett företag som avses i 1 kap 1 § 6 lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kredit- institut och värdepappersbolag. Ett bankföretag och ett annat företag skall anses ha nära förbindelser, 1.det ena företaget direkt eller indirekt genom dotterbolag äger eller mer av kapitalet eller disponerar eller mer av samtliga röster i det andra företaget,