sou · GMB323 · 1999-01-01 00:00:00 — Ägarkonstruktionen i SEK med delat ägande 50/50 mellan staten som A-aktieägare och fem svenska banker som B-aktieägare har sitt ursprung i SEKs roll att fylla igen den lucka som kreditregle- ringarna ledde till för exportfinansieringen. har B- aktieägarna initierat en diskussion om SEKs roll och inriktning på verksamheten. De tidigare redovisade förändringarna i SEKs omvärld och det förhållandet att konkurrensen ökat mellan bankerna och SEK har lett till att diskussionen tilltagit inom om deras behov av SEK och därmed vilken roll och verksamhet bolaget skall ha . Majoriteten av bankerna anser sig inte kunna kvarstå som delägare i SEK, oavsett vilken inriktning eller omfattning den fortsatta verksam- heten kommer att ges. De hänvisar framförallt till att bolagets utveck- ling medfört att man är delägare i en konkurrent till sig själv. Man vill heller inte av avkastningsskäl fortsätta att binda kapital i bolaget. Enligt min uppfattning är nuvarande ägarkonstruktion olämplig. Även skillnaderna i synen på SEKs framtid mellan ägargrupperna har lett till låsningar. Jag anser därför att det är nödvändigt att staten och bankerna löser ägarfrågan. Staten bör i samband med det ta ställning till SEKs roll och uppgifter för finansiering av den svenska exportnä- ringen. SEK behövs för exportnäringen Näringspolitiska motiv, vilka jag redogjort för i avsnitt 7.2.1, talar för att staten även stödjer exportnäringens behov av långfristig finansiering genom att fortsatt vara ägare i SEK. De motiv för staten att kvarstå som ägare i SEK, som jag redogjort för, bör enligt min uppfattning leda till att staten ska ha ett avgörande inflytande i bolaget. Ur SEKs långivares synvinkel är det väsentligt att staten tydligt klargör en ägarpolicy för SEK såväl avseende långsiktig- heten i ägandet som inriktningen på bolagets verksamhet. Utgångspunkten i de näringspolitiska motiven som jag lagt till grund för de förslag jag redovisade i avsnitt 7.2.1 om SEKs framtida uppgifter och roll stöds, som jag redovisat tidigare, av exportnäringen. Man betonar samfällt vikten av det vid sidan om de privata alternativen fortsatt finns en kreditgivare av SEKs typ, där staten har ett ansvar. Näringen framhåller att SEK även i fortsättningen bör kunna tillhanda- hålla långfristiga exportkrediter till konkurrenskraftiga villkor, något som är särskilt viktigt i tider av instabilitet på kredit- och kapitalmark- naderna. Bankerna synes ha förståelse för behovet av att staten genom ägande i SEK tillhandahåller näringspolitiskt motiverade exportkredi- ter. Man betonar dock vikten av att SEK arbetar under villkor som är jämförbara med bankernas. I enlighet med vad jag föreslagit i avsnitt 7.2.1 skall SEK även erbjuda långfristig finansiering för exportnäringen. Beto- ningen ligger som jag ser det i att SEK genom sin upplåning kan erbju- da lån till konkurrenskraftiga utlåningskostnader. Det är alltså väsent- ligt att SEK har en hög kreditvärdighet som ger bästa möjliga rating. Det innebär att SEKs nuvarande riskpolicy med krav på säkerheter som täckning för kreditriskerna i utlåningen inom ramen för riskkapitalet i princip måste behållas. Det långsiktiga statliga ägarinflytandet är också betydelsefullt. Ökat statligt risktagande hos SEK? Enligt direktiven har jag haft till uppgift att bl.a. pröva behovet av ökat statligt risktagande i exportkreditgivningen. Som en del i arbetet med att ta ställning till om det finns ett sådant behov har jag haft i uppdrag att inhämta synpunkter från B-aktieägarna i SEK, dvs. Jag har inhämtat skriftliga synpunkter från dessa och kompletterat det med diskussioner med dem. Bankerna motsätter sig ett ökat statligt risktagande i SEK och anser att risktagandet även fortsättningsvis hålls inom ramen för EKNs verksamhet. Man ser det som mer rationellt att ett ökat statligt riskta- gande samordnas genom EKN. Bankerna har också framhållit att ett ändrat och eventuellt ökat risktagande inom SEKs nuvarande verksam- het inte är förenligt med B-aktieägarnas intressen. För denna slutsats anger man två huvudskäl: - ett ökat risktagande får inte under några omständigheter få till följd att SEK riskerar sänkt rating - vidare är det på principiella grunder inte acceptabelt att SEK skall ta in risker i sina böcker som aktieägarna var för sig inte är beredda att ta in i sina respektive böcker. Man framhåller vidare att SEKs hittillsvarande verksamhet har byggt på ett mycket begränsat risktagande. Ett ökat risktagande skulle, enligt bankerna, påverka SEKs rating och upplåningsförmåga och kunna utradera SEKs nuvarande upplåningsfördelar visavi svenska och utländska banker. De synpunkter exportindustrin framfört till mig innebär, som jag ti- digare redovisat, att man betonar att SEK är viktigt för exportnäringen. Bolagets betydelse anses särskilt ligga i att det kan säkerställa långfris- tig kostnadseffektiv utlåning och att detta kan ske även vid orostider. Exportindustrin har emellertid också uttalat att man önskar att det hos SEK skall skapas möjligheter till verkligt risktagande genom avsättning av riskmedel samt att man i enskilda fall matchar subventio- ner i refinansieringen. För egen del anser jag att SEKs risktagande även framöver skall va- ra sådant att det är förenligt med bästa möjliga rating. SEKs stora fördel ligger i, som bankerna och exportnäringen framhållit, att bolaget kan erbjuda billig och säker tillgång till långfristiga exportkrediter. Bolagets låga upplåningskostnader, som genom låga utlåningskostna- der förs över till låntagarna, b ygger på att man tar begränsade risker, har ett stort tillgängligt riskkapital och en stark balansräkning. Detta, tillsammans med det statliga långsiktiga ägandet, är grunden till att man har hög kreditvärdighet och rating. Med ett ökat risktagande skulle denna fördel inte kunna behållas genom att det ökade risktagan- det skulle slå igenom i lägre kreditvärdighet och lägre rating. Jag har alltså funnit att avgörande skäl talar mot ett ökat statligt risktagande inom SEK. Det innebär också att ansvaret för SEKs risktagande läggs fast av bolagets styrelse inom ramen för fastställd kreditvärdighetspo- licy och tillgängligt riskkapital. Statens direkta risktagande i exportfinansieringen bör som jag fram- hållit i avsnitt 7.2.1 ligga hos EKN. Jag kommer i avsnitt 7.2.4 att redovisa redovisat hur jag anser att det skall utvecklas och vilka nya risker det inom ramen för EKN är motiverat att ta. Den nuvarande ägarkonstruktionen är, som jag framhållit tidigare i detta avsnitt, inte längre rationell. Det saknas också som jag redovisat tidigare förutsättningar för att behålla den. Bankerna har klart både skriftligt och muntligt i kontakter med mig redovisat att man inte längre ser några motiv för den nuvarande ägarstrukturen i SEK. Bankerna har också markerat att det inte hos någon av B-aktieägarna finns intresse att öka sitt aktieinnehav. Även jag anser att det inte finns några motiv för att behålla nuvarande ägarstruktur. Nuvarande förhållande innebär som jag redovisat svårigheter att utöva ägarfunktioner mot bolaget vilket får påtagligt negativa effekter på det. Jag föreslår mot denna bakgrund att B-aktieägandet i SEK i nuvarande form upplöses och att B-aktieägarna ges möjlighet att gå ur ägandet. Det finns olika modeller eller alternativ att förändra ägandet av SEK. Självfallet måste staten och bankerna enas om sättet och villko- ren för transaktionen. Jag har prövat olika metoder att lösa frågan och funnit att det bör finnas goda förutsättningar att nå en överenskommel- se. Hanteringen av ägarförändringen måste självfallet ske på ett sådant sätt att bolagets rating inte äventyras. Jag föreslår att regeringen utser en förhandlare med uppgift att för statens räkning träffa avtal med B-aktieägarna om deras aktie- innehav. I samband med detta bör också en översyn ske av SEKs bo- lagsordning avseende röstregler och andra frågor som påverkas av förändringarna av ägarstrukturen. Genomförs mina förslag rörande ägarförändringar och administra- tionen av CIRR-lånen m.m. kommer SEK att fortsätta vara en för exportnäringen nyttig aktör på marknaden för exportfinansiering. Föremålet för bolagets verksamhet bör kvarstå enligt gällande bolags- ordning. Finansieringsverksamheten skall därmed vara direkt relaterad till svensk export av varor och tjänster eller främja utvecklingen av svenskt näringsliv, i första hand exportindustrin. Förändringarna i ägarstrukturen kommer att leda till att SEK i fort- sättningen i ökad grad själv behöver hantera utlåningsärendena även . En konsekvens blir att SEK behöver b ygga ut sina organisation på marknadsförings- och utlåningssidan. Kompetens på projektfinansiering behöver utökas. SEK kommer som att kunna vara en aktiv partner till de multilaterala instituten som EIB och NIB. SEK kommer också liksom att för statens räkning kunna ta på sig speciella uppgifter inom ramen för bolagsordningen och riskta- gandet. För staten som ägare är det nödvändigt att utöva en tydlig ägarroll i enlighet med vad jag framfört tidigare. Styrningen bör ske på sätt som är vanligt för publika bolag. Det innebär bl.a. att det i bolagets styrelse förutom direkta ägarrepresentanter bör ingå personer som genom erfarenhet från finansieringsområdet kan bidra till bolagets framgång. I avsnitt 7.2.1 har jag föreslagit att övergår till ett rent ränte- kompensationssystem som finns i flera europeiska länder, bl.a. i Dan- mark och . I detta avsnitt redovisas hur systemet kan utformas. Det finns två sätt att administrera räntekompensationssystemet om det skiljs från kreditgivningen, ett är att som i bilda ett särskilt bolag eller en särskild myndighet för detta ändamål. Ett annat är att som i bl.a. och tar hand om uppgiften. För det första alternativet talar att det markerar räntekom- pensationens fristående ställning från garantigivningen. En långivare behöver inte ansöka om garanti för att få räntekompensation. En nack- del är att uppgiften blir mycket liten. Jag har nämligen svårt att se att efterfrågan kommer att, annat än , öka på CIRR-krediter från dagens nivåer. För det andra alternativet talar att EKN är en naturlig samarbetspartner med exportkreditgivarna. EKN är vidare väl insatt i frågeställningarna genom att man ansvarar för tillämpning- en av consensusreglerna i och medverkar i expert- grupper rörande statsstödda exportkrediter. Jag föreslår därför att administrationen av räntekompensationen förs över till EKN. I huvud- sak bör man kunna utgå från det finska systemet när det svenska ränte- kompensationssystemet utformas. Administrationen av räntekompen- sationssystemet för blandade krediter behöver utredas ytterligare innan beslut fattas. Enligt min uppfattning bör SEK och de svenska och utländska ban- ker som beviljar långfristiga exportkrediter för svenska exportföretags kunder kunna erbjuda finansiering till CIRR-villkor. För att kunna erbjuda sådana krediter föreslås bankerna behöva ingå ett avtal med EKN. Avtalet föreslås bl.a. innehålla de krav på bankerna som staten ställer för att de skall kunna komma i fråga för s-lån. Exempel på tänkbara krav kan vara att rating och kapitaltäckning uppgår till en viss lägsta nivå, samt att bankerna har viss lägsta kunskap om och kompe- tens rörande exportkrediter. Avtalet kan också behöva innehålla andra uppgifter som eventuella avgifter, rutiner för att söka räntekompensa- tion och beräkning av räntekompensationen. Övergången till ett rent räntekompensationssystem gör att man be- höver ta ställning till hur man skall fastställa bankernas upplånings- kostnad för s-lånen för att kunna beräkna ränteersättningens storlek. En lösning är att , i likhet med övriga länder med liknande system, arbetar med schablonräntor och utgår från sexmånaders STIBOR/ noteringar beroende på valuta för att beräkna räntekostnaden. Den noteringen kan på ett godtagbart sätt avspegla upplåningskostna- derna för exportkrediter (också) för i verksamma banker. Även andra lösningar kan övervägas när det gäller att fastställa bankernas upplåningskostnader. Ränteintäkterna utgörs av de faktiska på bankens utestående s-lån. Avräkningen för att fastställa vilken räntekompensa- tion bankerna skall få respektive vilken ränteersättning bankerna skall betala till staten kan ske halvårsvis från resp. kredits starttidpunkt. Resp. banks samlade lånestock bör tas till utgångspunkt för att fast- ställa ersättningen till/kompensationen från staten. Det bör ligga på bankerna att räkna ut mellanskillnaden och ansöka om kompensation alt. att leverera in överskottet till staten. För att täcka sina kostnader för att hantera s-lånen bör bankerna få en hanteringsavgift. Den ersättning som SEK får för att hantera systemet uppgår till 0,pa. I erhåller de 0,15 pa och i 0,pa. Dessa nivåer bör kunna vara utgångspunkter för att bestämma nivån på bankernas ersättning. Avgiften läggs till den kom- pensation som bankerna har rätt att få från staten respektive räknas av från den ersättning bankerna skall betala in till staten. För att betala EKNs hanteringskostnad för s-systemet kan en modell vara att de anslutna bankerna får betala såväl en anslutningsavgift som en årsavgift. Staten kan också överväga att i likhet med det finska systemet införa ansökningsavgifter och behålla nuvarande system med löftesprovisioner för utestående outnyttjade erbjudanden. Därutöver torde det behövas en administrationsersättning i form av räntepåslag som dras från den ersättning bankerna betalar till/får i kompensation från staten. Med hänsyn till att EKN redan arbetar med frågor rörande CIRR-systemet bör ökningarna i EKNs administrationskostnader för att också hantera räntekompensationen bli begränsad. Totalt bör hante- ringskostnaderna kunna hållas inom ramen för dagens system. Låntagarna föreslås betala en ren CIRR-ränta utan andra avgifter till bankerna än för ev. riskersättning. Det beräknas för dem innebära en årlig besparing på . EKNs uppgift i CIRR-systemet blir att hantera systemet och sluta avtal med banker som vill ansluta sig till systemet. Vidare ingår det att besluta i enskilda ärenden om s-lån och att kontrollera bankernas beräkningar av räntekompensation. För hanteringen behöver EKN bygga upp rutiner och administrativa resurser. Verksamheten bör hållas isär från garantiverksamheten och hanteras separat. Detta för att marke- ra att ansökan om räntekompensation inte behöver kombineras med ansökan om exportkreditgaranti. Det har inte varit möjligt för mig att jag har haft till för- fogande att utforma ett detaljerat förslag. Jag föreslår därför att EKN får i uppdrag utforma systemet inkl. fastställa bankernas upplånings- kostnad och förhandla med dem om ersättningen för hanteringen om staten beslutar att införa ett räntekompensationssystem i enlighet med mitt förslag. 7.2.4Förslag rörande inriktningen m.m. av EKNs verksamhet Det är en genomgående uppfattning bland EKNs kunder och konkur- renter att EKN snabbt anpassat sin roll och verksamhet till nya behov. EKN har också anpassat sin organisation till de nya krav en ökad andel projektfinansieringar ställer. Exempelvis har man inom garantiområdet återgått till en branschinriktad organisation och man har beslutat att bygga upp sin kompetens att bedöma och följa risker vid projektfinan- sieringar. EKN har genomfört resp. föreslagit ändringar i garantisystemet som i huvudsak tillmötesgår kundernas önskemål De behov av ändringar i garantisystemet som garantitagarna framfört har i första hand rört sänkning av premiekostnaderna och förbättring av garantivillkoren, främst självriskernas storlek och möjligheter att lyfta av självrisker. EKN har under utredningens gång beslutat att sänka premierna för politiska risker och att se över premiesättningen för kommersiella risker. EKN har vidare föreslagit regeringen att täck- ningsgraden i fortsättningen för politiska risker normalt skall ligga på och för kommersiella på . Vidare har man beslutat att själv- risken skall kunna överföras på bankerna vid refinansiering av leve- rantörskrediter. Slutligen har EKN blivit mer öppen för att matcha andra garantiinstituts premie- och andra garantivillkor i enskilda affärer av strategisk betydelse för den svenska exportören. Överenskommelsen inom consensusgruppen innebär, som tidigare nämnts, att den premiekonkurrens som funnits mellan garantinstituten till stora delar försvinner för politiska risker när premierna och klassifi- ceringen av enskilda köparländer samordnas. EKNs beslut innebär att EKN i förväg inför de överenskomna nivåerna. Premierna blir därför i motsats till tidigare, då de var högre än genomsnittet i konkurrentlän- derna, minst lika låga. Självrisknivåerna kommer om EKNs förslag fastställs att ligga på samma eller lägre än konkurrentländernas. Villkorsharmoniseringen inom EU kan vidare när de blivit genom- förda komma att innebära att medlemsländernas villkor blir mer likvär- diga och möjliga att jämföra. Det borde underlätta den samordnade garantigivning mellan de nationella instituten som utvecklingen ställer krav på och som garantitagarna framfört önskemål om. Garantitagarna har vidare framfört önskemål om insatser för att anpassa garantivillko- ren till projektfinansieringsmodellen, så att amorteringar och räntebe- talningar bättre kan kopplas till projektens återbetalningsförmåga. Det förslag som presenterats av consensusgruppen torde till stora delar lösa de problem vid projektfinansieringar som garantitagarna redovisat för mig. Det redovisade innebär att de önskemål på EKN som garantitagarna framfört i huvudsak har uppfyllts eller kommer att tillgodoses inom ramen för pågående arbete nationellt och internationellt. Jag vill sär- skilt betona betydelsen av att EKN matchar andra institutets villkor vid enskilda affärer. Med hänsyn till den betydelse den kapitalvaru- och anläggningsexporterande industrin har för exportens utveckling är det min uppfattning att det är av stor betydelse att EKN erbjuder match- ning särskilt vid strategiskt viktiga affärer som t.ex. att komma in på nya marknader eller sälja nya produkter eller tillämpningar. Genomgången av EKNs förslag till ändringar visar att jag kan kon- centrera mig på principiella frågor rörande EKNs verksamhet. EKNs förmåga att bedöma och följa kreditrisker inom projektfinansieringsområdet m.m. Den ökade andelen affärer med privata köpare inkl. projektfinansie- ringar ökar behovet av att staten, långivare och exportörer har kunskap om sådana affärsupplägg och kompetens för att bedöma kreditrisker vid sådana affärer. Den behövs också för att kunna följa riskutvecklingen i affärer med privata köpare bl.a. sådana där projektfinansieringsmodel- len används. De stora exportföretagen har b yggt upp sådan kompetens. Det är nödvändigt att EKN har tillgång till den särskilda kompetens som krävs för att kunna göra kreditbedömningar vid projektfinansie- ringar och avgöra behovet av att anlita extern specialistkompetens i enskilda affärer. EKN behöver också kunna följa riskutvecklingen bl.a. i garanterade projketfinansieringsaffärer. Man har beslutat att anställa specialistkompetens för detta arbete. Denna kompetens behöver ytterli- EKN behöver också fortsätta att bygga upp organisa- tionens allmänna förmåga att göra bedömningar av sådana finansie- ringslösningar. Detta för att kunna vara den riskavtäckare som export- industrin och finansiärerna har behov av vid t.ex. projektfinansieringar. Utformningen av projektfinansieringar varierar mellan branscher. Det är därför inte rimligt att kräva att EKN bygger upp specialistkom- petens för bedömning av alla typer av projektfinansieringar. I stället kan man anlita den externa kompetens för specialistfrågor som står till saknas i hög grad inhemsk specialistkompetens, men efterfrågan från t.ex. EKN och andra statliga organ som Sida torde medverka till att sådan kompetens etableras. EKN borde också kunna utnyttja den specialistkompetens som byggts upp hos andra aktörer. Jag föreslår att EKN skall ha möjlighet att kunna öka sina administrations- kostnader både för att anställa personer med kompetens inom området och att kunna anlita den specialistkompetens som behövs för att bedö- ma enskilda ansökningar. Frågan om miljöprövning har som tidigare nämnts aktualiserats av . EKN prövar miljökon- sekvensernas påverkan på kreditrisken. Det pågår ett internationellt arbete inom ram för att utforma eventuella regler för mil- jöprövning vid ansökan om miljögarantier, en prövning som de inter- nationella organen och några nationella institut redan utför. Jag anser att det är viktigt att EKN för att begränsa statens risk, men även av andra skäl, bedömer hur miljörisker påverkar statens riskta- gande. Därmed kommer miljökonsekvenserna att bedömas när man beviljar statliga garantier. Likaså anser jag att aktivt skall arbeta för att man internationellt ska komma överens om hur mil- jöprövning ska gå till. Med hänsyn till frågans vikt när det gäller riskprövning- en föreslår jag att EKN skaffar sig egen kompetens att bedöma miljö- konsekvensanalyser. Denne skall i första hand ha till uppgift att bedö- ma kreditriskerna som ligger i miljökonsekvenserna, men också bedö- ma kvaliteten i de av de sökande gjorda miljökonsekvensanalyserna. I uppgiften ligger också att kunna avgöra behovet av att anlita ev extern kompetens för att bedöma analyserna. Det kan inte vara EKNs uppgift att göra egna sådana bedömningar. I första hand bör den sökande svara för att konsekvensbedömningar finns och att göra de kompletteringar som kan bli nödvändiga. EKN föreslås utnyttja utvecklingen på kapitalmarknaden för att utveckla sin egen verksamhet Förändringarna på kapitalmarknaden ökar möjligheterna för EKN att kunna lyfta av risker jämfört med tidigare. Möjligheterna har tidigare begränsats av att det inte funnits privata aktörer som varit villiga att ta över (delar av) riskportföljen för det långa engagemanget. det () inte varit möjligt att komma överens mellan de nationella garantiinstituten om att byta risker med varandra för att få mer balanse- rade portföljer. De kontakter jag haft med privata aktörer bl.a. privata återförsäkrare och investmentbanker ger vid handen att deras aptit på att lyfta av politiska risker även vid projektfinansiering på besvärliga marknader från de nationella instituten har ökat. Avlyft till marknaden, framförallt på marknader där man ha stort engagemang, skulle kunna leda till att kapacitet frigjordes för nya åtaganden. Lyfte EKN i första hand på portföljbasis av garantier som har löpt och med återstående risktid skulle utrymme skapas för nya åtaganden utan att den totala exponeringen ökar. På så sätt behöver stora engagemang på enskilda länder och exportörer inte bli en lika stor begränsning. I övrigt kommer den snabba förändring som sker på den internatio- nella kapitalmarknaden genom värdepapperisering och utvecklande av olika upplåningsinstrument enligt min mening att fortlöpande påverka finansieringsförutsättningarna. Jag anser att det för exportfinanseringen är önskvärt att vi i också får en lagstiftning om värdepapperise- ring. I så fall är det sannolikt att den inhemska kapitalmarknaden kommer att förändras. konsekvenser vad avser obliga- tionsmarknaderna kommer även att påverka finansieringsförutsättning- arna. De förändringar som sålunda kan förutses kommer att ställa nya krav på anpassning av EKNs garantigivning. Jag utgår ifrån att EKN framöver kommer att avdela resurser för att analysera utvecklingen på kapitalmarknaden och utnyttja de finansieringsmöjligheter som kom- mer att uppstå. Möjligheten att byta risker med andra nationella garan- tiinstitut bör också tas till vara. Källskatter i exportlandet för ränte- och liknande betalningar fördyrar exporten. Skillnader i dubbelbeskattningsavtal jämfört med konkurrentländernas har åtminstone i några importländer inneburit att svenska företag tappat order.