sou · GMB374 · 1999-01-01 00:00:00 — I proposition 1991/92:52 Regional ledningsorganisation inom polisen angavs att en sida av tillsynen kunde sägas vara att se till att verksamheten följde givna regler och att ingripa om formellt felaktiga rutiner upptäcktes eller om en befattningshavare vid en polismyndighet brutit mot gällande bestämmelser samt att det i det sistnämnda fallet kunde bli aktuellt att tillämpa särskilda förfaranderegler, t.ex. reglerna i om förundersökning och i polisförordningen om utredning om misstanke mot polisman. Det angavs också att en annan sida av tillsynen gällde uppföljning av polisverksamheten i länet för att kontrollera att verksamheten bedrevs effektivt och i enlighet med givna prioriteringar samt att detta slag av tillsyn måste utövas med beaktande av att de lokala polismyndigheterna hade en stor frihet att själva bestämma om sin verksamhet. En rad myndigheter har ett ansvar för tillsynen av polisen. och länsstyrelserna är myndigheter inom polisorga- nisationen som har ett direkt tillsynsansvar, men även andra Överväganden och förslag 87 myndigheter har ett tillsynsansvar. Det gäller justitieombudsmännen, revisorer, och Data- inspektionen. I det följande lämnas först en allmän redogörelse för verksamhet och därefter beskrivs de olika myndig- heternas tillsynsverksamhet. Kort anges hur tillsynen är organiserad inom andra områden. och verksamhet regleras i en rad författningar. De regler som styr verksamheten återfinns huvudsakligen i de lagar och förordningar som angetts ovan under avsnitt 2.1 om polisväsendets styrorgan. I detta sammanhang kan även anges förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. och förordningen (1996:882) om myndigheters årsredovisning m.m. är central förvaltningsmyndighet för polisväsendet och har tillsyn över detta. skall verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. skall svara för metodutveckling och teknisk utveckling. skall också ge administrativ service och stöd åt polisväsendet. skall dessutom utarbeta planer för polisväsendets beredskapsplanläggning. Den följande redogörelsen omfattar inte Säkerhetspolisens och ansvarsområden. Av grundläggande betydelse för ställning är att styrelsen inte leder polisverksamhet, inte får meddela föreskrifter eller annars bestämma om sådan verksamhet i andra hänseenden än regeringen förordnar. Regeringen kan uppdra åt att leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet samt att i särskilda hänseenden leda annan polisverksamhet (7 § andra stycket PL). Det har förutsatts att bemyndiganden skall meddelas med återhållsamhet, i synnerhet när det gäller befogenheter för att meddela föreskrifter för den egentliga polisverksamheten som avser resursutnyttjande och liknande frågor. befogenheter att leda polisverksamhet koncentreras till situationer där det krävs en central överblick och ett internationellt kontaktnät för att nå framgång i polisarbetet. Ledningen av polisverksamheten sker antingen direkt med resurser som Rikspolis- styrelsen förfogar över (främst genom Säkerhetspolisen och Riks- kriminalpolisen) eller indirekt genom föreskrifter för polismyndig- heternas verksamhet. 88 Överväganden och förslag När det gäller den direkta polisledningen har regeringen förordnat att får utöva sådan ledning genom Säkerhetspolisen, men också utöva annan polisledning (6 § instr.). får leda polisverksamhet bl.a. i fråga om verksamhet som bedrivs med hjälp av flyg, i fråga om spaning mot och, om det finns särskilda skäl för det, utredning av narkotikabrottslighet, ekonomisk brottslighet och annan brottslighet, om brottsligheten är av särskilt grov beskaffenhet och har riksomfattande karaktär eller internationell anknytning. får också leda polisverksamhet i fråga om bearbetning i spanings- och utredningssyfte av sådan information om brottslighet som finns tillgänglig hos , i fråga om polisverksamhet som föranleds av transporter av kärnämne eller kärnavfall, i vissa fall i fråga om spaning efter intagna i kriminalvårdsanstalt som avvikit från verkställighet av straff och i fråga om polisverksamhet som faller inom område. Polisverksamhet som bedrivs mot bl.a. kvalificerad narkotika- brottslighet avser viss del av den verksamhet som bedrivs inom . I övrigt svarar på central nivå bl.a. för internationellt kriminalpolissamarbete och kriminalpolis- förstärkning till polismyndigheterna. När leder polisverksamhet skall vad som föreskrivs om polismyndighet i tillämpliga delar gälla även (7 § PL). skall vid sådan polis- verksamhet samarbeta med och lämna upplysningar till de polis- myndigheter som berörs (7 § instr.). kan besluta att polismän skall avdelas för sådan polisverksamhet som bedrivs vid styrelsen eller vid (8 § instr.). Om en länsstyrel- se begär det, skall i mån av tillgång till resurser lämna förstärkning vid spaning eller utredning som leds av en polis- myndighet. får besluta om polisförstärkning från ett län till ett annat om det behövs och de länsstyrelser som berörs inte kan enas i frågan. Vid särskilda händelser får på begäran av en länsstyrelse besluta om polisförstärkning från ett eller flera län till ett annat (910 §§ instr.). får efter framställning av en länspolismästare besluta att den beredskapsstyrka som finns vid i får tas i anspråk (10 a § instr. har vissa samordningsuppgifter, t.ex. när det gäller polisens åtgärder mot brottslighet i samband med otillåten inresa eller vistelse i landet och polisens planering för sådana särskilda händelser där intresset av samordnade insatser är särskilt framträdande (3 § instr.). Här är det närmast fråga om vad som förut beskrevs som indirekt ledning. Överväganden och förslag 89 I förnyelsepropositionen (prop. 1989/90:155) angavs att det var lämpligt att inriktade sin tillsynsverksamhet på sådana frågor och områden där styrelsen i huvudsak skulle bedriva sin verksamhet samt att styrelsen därvid skulle prioritera de s.k. funktionsvisa inspektionerna, dvs. inspektioner av vissa speciella grenar av verksamheten. Det angavs också att styrelsen i sin tillsyn borde ägna särskild uppmärksamhet åt t.ex. polismyndigheternas ekonomi- och personaladministration samt att den mera allmänna och övergripande tillsynen som rörde det polisoperativa området i större utsträckning borde ankomma på den regionala polismyndigheten. I det följande lämnas en redogörelse för gällande regler för tillsynsansvar, för budgetprocessen och för hur utövar sin tillsynsverksamhet. skall i sin tillsynsverksamhet över polisväsendet svara för att de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen lägger fast för polisverksamheten förmedlas till polis- organisationen och genom bl.a. metodutveckling och tillsynsverk- samhet verka för att de får genomslag i polisarbetet (22 a §§ instr.) prioriteringsbeslut återspeglas i regeringens regleringsbrev. Myndigheterna ges i regleringsbrevet riktlinjer för resursanvändningen genom att regeringen fastställer mål och anger krav på resultat och de återrapporteringar som skall gälla. skall också i tillsynsverksamheten se till att polisverksamheten bedrivs effektivt och med iakttagande av rätts- säkerhetens krav samt att förvaltningen inom polisväsendet fungerar väl. Om dessa mål inte uppnås skall genom påpekanden och anmaningar eller på annat sätt söka åstadkomma rättelse. Vid behov skall anmäla förhållandet till regeringen (2 a § instr.). Ett tillsynsärende skall handläggas av eller vid för räkning av någon som inte lyder under länspolismästaren (3 kap. 9 § PF). Till uppgifter hör att utfärda allmänna råd om polisverksamheten i den utsträckning detta behövs för att uppnå planmässighet, samordning och rationalisering av polisens arbete (12 § instr.). Det har förutsatts att iakttar återhållsamhet när fråga är om att utfärda allmänna råd om polisverksamhet på 90 Överväganden och förslag områden som i första hand de lokala och regionala medborgar- styrelserna har att besluta om. När det gäller befogenhet för att utfärda föreskrifter, som är av bindande natur, har som angetts ovan viss restriktivitet eftersträvats. får enligt sin instruktion utfärda föreskrifter för vissa verksamhetsområden om det behövs för att uppnå enhetlighet inom polisen. Dessa rör bl.a. ekonomiadministrativa och personaladministrativa rutiner, förbindelsetjänst och larmrutiner. Även i andra särskilt angivna fall får meddela föreskrifter. Kommittén redogör närmare för föreskriftsrätt under avsnitt 3.7.3. Eftersom genom de åtgärder som styrelsen vidtar i bl.a. budgetprocessen kontrollerar polismyndigheterna har den processen betydelse för frågan om hur tillsynen skall utövas. Budgetprocessen är också av intresse vid en bedömning av omfattningen av föreskriftsrätt, som kommittén tar upp under avsnitt 3.7. Kommittén redogör på grund härav i det följande för hur budgetprocessen inom polisväsendet går till. Budgetprocessen inom hela den statliga förvaltningen har förändrats i och med att ett nytt budgetsystem infördes från och med /93. Det bygger på resultatstyrning och på att medel för verksamheten anvisas över ramanslag. Resultatstyrning innebär att mål och resultatkrav formuleras för myndighetens verksamhet, att man löpande tar fram information om verksamhetens resultat, att resultatet bedöms regelbundet med ledning av målen för verksamheten samt att resultatbedömningen läggs till grund för beslut om den fortsatta verksamheten. Verksamhetsansvar och ekonomiansvar följs således i princip åt. I före- skrifterna fördelar länsramarna. Till grund för för- delningen ligger en fördelningsmodell som utarbe- tat. Fördelningsmodellen är föremål för översyn och beräknar att en anpassad modell stegvis kommer att tillämpas fr.o.m. . ansvarar också för polisväsendets samlade årsredovisning, som bl.a. skall ge underlag för statsmakternas planering och budgetering av den framtida verksamheten. har tagit fram en resultatmodell, där redovisningen är uppb yggd för att bl.a. spegla regeringens prioriteringar. Modellen tillämpas från och med . Överväganden och förslag 91 I den ekonomiska vårpropositionen lämnar regeringen förslag till treåriga utgiftstak och en preliminär fördelning på de olika utgiftsområdena. I budgetpropositionen lämnar regeringen förslag till fördelning av medel på anslag för bl.a. polisväsendets verksamhet och finansiering för det kommande budgetåret. Regeringen anger sedan i regleringsbrevet vilka inriktningar, prioriteringar och återrapporterings- krav som skall gälla för polisväsendet under budgetåret och lämnar ett bemyndigande för att disponera tilldelade resurser. lämnar kommentarer till polismyndigheterna med anledning av regleringsbrevet. I det följande lämnas uppgifter om väsentliga inslag i planerings-, budget- och uppföljningsprocessen med avseende på roll . lämnade föreskrifter för årsredovisningen avseende till polismyndigheterna. Med budgetpropositionen och regleringsbrevet som underlag lämnade anvisningar till myndigheterna för upprättande av budgetunderlag för åren 19992001. Rikspolis- styrelsen fattade därefter beslut om slutlig medelsfördelning för och reviderade planeringsförutsättningarna för åren 19982000. Polismyndigheterna fattade beslut om plan och budget för . pågick en dialog mellan och angående budget- underlaget för åren 19992001. pågick en resultatdialog mellan ledning och polismyndig- heterna avseende . Budgetunderlag och årsredovisning utarbetades. lämnade budget- underlag och årsredovisning med bedömning av verksamheten till regeringen. pågick en dialog mellan och i fråga om polisen hade klarat statsmakternas mål, om målen för kommer att och om preliminära planeringsförutsättningar för åren 19992001. gjorde en ekonomisk uppföljning och prognos per . hade också en dialog med polismyn- digheterna angående preliminära planeringsförutsättningar för åren 19992001 och utformningen av delårsrapporten. Enligt planerna för planerings-, budget- och uppföljningsprocessen skall härefter följande inträffa. fattar beslut om preliminära planeringsförutsättningar inklusive medelsfördelning för åren 1999 2001, med bl.a. den ekonomiska vårpropositionen som underlag. 92 Överväganden och förslag planeringsförutsättningarna som underlag kan polismyndigheterna slutföra planeringsarbetet för åren 19992001. sker uppföljning genom att skilda enheter inom polismyndigheterna lämnar redovisning för olika verksamhetsgrenar avseende föregående halvår. Uppgifterna samman- ställs för respektive polismyndighet. Underlaget för verksamhetsupp- följningen överlämnas till . gör en ekonomisk uppföljning och prognos per . lämnar delårsrapport till . redovisar därvid sin bedömning av verksamheten . har och en dialog om budgetpropositionens konsekvenser. gör en ekonomisk uppföljning och prognos per . månad har en dialog med polismyndigheterna om kommande resultatdialog, om regleringsbrevets informa- tionskrav och om resultatmått m.m. beslutar om slutlig medelsfördelning för och om reviderade planeringsförutsättningar för åren 19992001, med regleringsbrevet som grund. Resurserna fördelas enligt fördelningsmodell. De tilldelade medlen skall täcka polismyndigheternas samtliga kost- nader. Därutöver avsätter medel för gemensamma behov. Det kan gälla bl.a. kostnader för utbildning, vissa investeringar och utvecklingsprojekt. beslutar polismyndigheterna om plan och budget för . Verksamhetsplanen upprättas efter samråd med berörd åklagarmyndighet. Den skall innehålla målen för och inriktningen av verksamheten vid polismyndigheten, en organisations- plan samt en resursplan som visar dels fördelningen av resurser mellan personal, investeringar, lokaler och övrigt, dels fördelningen av resurser mellan de olika enheterna vid myndigheten. Inom finns en särskild tillsyns- och inspektions- enhet. Enheten planerar och organiserar inspek- tionsverksamhet. Den lyder närmast under överdirektören. finns en särskild enhet för informationssäkerhet inom polisväsendet (tidigare IT-säkerhetsfunktionen). Inom finns också en enhet för internrevision. För den enheten gäller förordningen Överväganden och förslag 93 (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. Enheten lyder direkt under . tillsynsverksamhet av kontrollerande natur sker i regel i form av regelrätta inspektioner på plats. Sådana inspektioner kan avse en polismyndighets hela verksamhet och den leds då av rikspolischefen eller överdirektören. Sådana inspektioner kallas riks- polischefsinspektioner. Inspektionerna kan begränsas till vissa speciella grenar eller funktioner hos en eller flera myndigheter. Sådana funk- tionsinspektioner leds i regel av personal vid tillsyns- och inspektionsenheten. Inspektionerna genomförs av inspektionsgrupper som består av anställda med särskild sakkompetens från Rikspolis- styrelsens olika arbetsenheter, men också från olika polismyndigheter. Kontrollerande tillsyn kan också ha skriftlig form och består då av krav till olika polismyndigheter på utredning och redovisning av vissa förhållanden eller på svar på olika frågor. Om tillsyns- och inspek- tionsenheten upptäcker brister på något verksamhetsområde brukar enheten i förekommande fall informera den enhet inom Rikspolis- styrelsen som har ansvar för det området om bristerna, så att den enheten kan vidta någon åtgärd i anledning av upplysningen, t.ex. utveckla nya arbetsmetoder eller förändra regler på området. Om tillsyns- och inspektionsenheten anser att kritik bör ut- färdas bereds den saken i regel med överdirektören eller rikspolis- chefen. tillsynsverksamhet av uppföljande natur sker också i regel genom inspektioner. En inspektions kontrollerande och uppföljande delar är ofta inte helt lätta att särskilja. Tillsynens uppföljande verksamhet har dessutom efter hand genom de ändrade styrformerna av polisens verksamhet fått en ökad och allt mer avgörande betydelse. Den inom polisväsendet införda resultatmodellen med styrning av prioriterade områden och dialog kring resultaten har inneburit att uppföljningstillsyn också sker genom dialoger om verksamhetens mål och om verksamhetens resultat mellan och den lokala polisorganisationen. I dessa arbets- och resultatdialoger, som omfattar samtliga polismyndigheter och som i regel sker på plats hos polismyndigheterna, deltar rikspolischefen eller överdirektören jämte anställda från olika arbets- enheter och respektive myndighetschef med medarbetare. Vid dialogerna följs fastställda mål och prioriteringar upp bl.a. med utgångspunkt från de olika resultatmått som är tillgängliga genom tillämpningen av den nationella resultatmodellen. internrevision skall inom polisväsendet granska den interna kontrollen och den interna styrningen samt granska hur myndigheterna fullgör sina ekonomiska redovisningsskyldigheter. 94 Överväganden och förslag Omfattningen, inriktningen och målen för detta tillsynsarbete, som både är kontrollerande och uppföljande, fastställs av Rikspolis- styrelsens styrelse i årliga revisionsplaner. genomförde tillsyns- och inspektionsenheten 73 inspektioner, varav fyra enbart berörde IT-säkerhetsfrågor. Internrevisionens tillsynsarbete rörde bl.a. polismyn- digheters utnyttjande av medel för bekämpning av ekonomisk brottslighet och införandet av nya ekonomi- och lönesystem. verksamhetsplan för och plan för inspektionsverksamheten I verksamhetsplan för anges att tillsyn och inspektion av polisväsendet främst skall inriktas på att statsmakternas verksamhetsmål och prioriteringar får genomslag, att verksamheten bedrivs korrekt och rationellt och med god hushållning med resurserna, att rationaliseringsarbetet genomförs och att rättssäkerheten upprätthålls samt att alla arbetsenheter vid styrelsen i erforderlig utsträckning skall medverka vid inspektioner som styrelsen utför. I verksamhetsplanen anges också att tillsyns- och inspektionsenhetens huvuduppgifter är att driva sin verksamhet så att den på bästa sätt främjar polisväsendets långsiktiga utveckling. Till huvuduppgifterna hör också att ansvara för inspektion av regional och lokal utbildning samt att granska större övergripande utvecklingsarbeten inom främst från samordnings- och resultatsynpunkt. Enligt verksamhetsplanen skall internrevisionen utvecklas ytterligare med särskild tyngdpunkt på den del som avser effektivitetsrevisionen, dvs. granskningen av myndigheternas system för att följa upp mål och utvärdera verksamhetens produktivitet och effektivitet. har beslutat att genomföra rikspolischefsinspektioner av två polismyndigheter. Inspektionerna avses ha olika inriktning. I inspektionsplanen anges att den övergripande inriktningen är att klarlägga att polisverksamheten bedrivs enligt de mål som framgår av regleringsbrevet och att myndig- heterna driver verksamheten enligt de två huvudlinjerna närpolisverk- samhet och kvalificerad brottsutredningsverksamhet. Det anges också i planen att inspektionerna skall omfatta planering och uppföljning av verksamheten, vakthavandebefälsfunktionen, enmanstjänstgöring, arbetsmiljöfrågor, personalutvecklingsåtgärder samt jämställdhets- frågor. Överväganden och förslag 95 har också beslutat att genomföra funktionsvisa inspektioner av knappt 15 polismyndigheter. Sådana inspektioner leds av tjänstemän från tillsyns- och inspektions- enheten, av annan tjänsteman vid eller av särskild inlånad tjänsteman från den lokala eller regionala polisorganisationen. Inspektionsgruppen består också av personal från respektive funktionsansvarig arbetsenhet vid . Inspektionerna avses omfatta bl.a. vissa utlänningsärenden, arbetstidsfrågor, bered- skapsplanläggning och handläggning av ärenden med rasistiska inslag. är inte bara länets högsta polisorgan, utan har också tillsyn över den polisverksamhet som bedrivs i länet (6 § PL). skall se till att de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen lägger fast för polisverksamheten får genomslag i polisarbetet, att verksamheten bedrivs effektivt och att krav på rättssäkerhet iakttas samt att förvaltningen inom länets polis fungerar väl (3 kap. 2 § PF). skall också se till att länets polis är organiserad på ett ändamålsenligt sätt och att polisverksamheten samordnas inom länet och med polisverksamheten i andra län. Länspolismästaren skall som regional polischef svara för de uppgifter som skall skötas av , om inte annat är föreskrivet (3 kap. 5 § PF). Den regionale polischefen får dock inte på vägnar handlägga ärenden som avser tillsyn av den egna myndigheten (3 kap. 9 § PF). När det numera finns endast en polismyndighet i alla län kan således inte länspolismästaren, som är myndighetschef, i något fall utöva tillsyn för räkning. Tillsynsärendena skall istället överlämnas till eller handläggas för räkning av någon som inte lyder under länspolismästaren (3 kap. 9 § PF). Länsstyrelserna har utövat sitt tillsynsansvar i mycket liten utsträckning. utövade majoriteten av länsstyrelserna ingen tillsynsverksamhet alls. Ett mindre antal länsstyrelser vidtog begränsade åtgärder. i gjorde en kontroll av vad polismyndigheten hade vidtagit för åtgärder i anledning av påpekanden som gjorts vid en rikspolischefsinspektion år 96 Överväganden och förslag i län vidtog , efter samråd med länspolismästaren, en inspektion av den kvalificerade brottsutred- ningsverksamheten vid polismyndigheten. Inspektionen hade särskild inriktning på verksamheten vid ekoroteln. i beslutade om ett tillsynsprogram för polisen. Av beslutet framgår att tillsynen bl.a. skall ske genom att erhåller relevanta dokument som polis- myndigheten producerar och genom att utför vissa särskilda uppdrag. skall också utvärdera de särskilda tillsynsområden som granskats och utvärdera verksamheten genom jämförelser mellan olika år. I beslutet anges också att om iakttagelserna skulle föranleda att ett tillsynsärende öppnas skall ärendet handläggas av förvaltningsenhet eller överläm- nas till . i utgör ett undantag i fråga om förekomsten av organiserad tillsyn av polisverksamheten. Där finns en särskild inspektionsenhet för polisfrågor inrättad. Polisinspektionsenheten är direkt underställd landshövdingen. Enheten är uppdelat på tre ansvarsområden övervakningsverksamhet, brotts- utredande verksamhet samt administration, förvaltning och polismyn- dighetsfrågor. Enheten samarbetar med och har genomfört inspektioner tillsammans med . Polisinspektionsenheten vid i har fastställt en plan för verksamheten för slutet av och för . Enheten skall enligt planen bl.a. granska arbetstidsförläggningen vid ett antal närpolisenheter, göra en uppföljning av tidigare gjorda stickprovskontroller avseende t.ex. ordningsvakters användande av handfängsel och genom s.k. deltagande observation granska handlägg- ningen av några särskilda händelser. Enheten skall också enligt planen granska hur polismyndigheten ser till att de föreskrifter som ges vid tillstånd till allmänna sammankomster och offentliga tillställningar följs samt genom stickprovskontroller granska upphandlings- och fakturarutiner. I planen ingår därutöver bl.a. att följa upp de på- pekanden som gjorts vid inspektioner av polis- myndigheten. Särskilt om brott eller fel begånget av anställda inom polisväsendet I tillsynsverksamheten kan misstanke uppkomma om att en anställd gjort sig skyldig till ett brott eller ett fel av annat slag. Särskilda regler gäller i vissa fall för offentligt anställda. Här lämnas därför en beskrivning av några regler som har betydelse i detta avseende. Överväganden och förslag 97 Enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning får en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen i vissa fall meddelas disciplinpåföljd för tjänsteförseelse. Disciplinpåföljder är varning och löneavdrag. Om en åtgärd vidtagits för att åtal skall väckas mot en arbetstagare, får arbetsgivaren inte inleda eller fortsätta ett disciplinärt förfarande med anledning av vad som föranlett åtgärden. Den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott skall anmälas till åtal, om misstanken avser tjänstefel, mutbrott eller vissa fall av brott mot tystnadsplikt.