sou · GMB350 · 1999-01-01 00:00:00 — En annan aspekt på parallellimport är dock mindre konsumenttillvänd, nämligen kraven på dessa produkters hante- ring och märkning liksom på kompetensen hos dem som hanterar läke- medlen. Inför framtagning av föreskrifter för försäljning av parallellimporterade läkemedel i framförde läkemedels- branschen ett antal villkor som borde gälla vid parallellimport. Huvuddelen av de konsumentpolitiska och säkerhetsmässiga krav som framförts av industrin har beaktats i föreskrif- ter på området. Vad gäller den s k inre marknaden har flera rättsfall som rör sambandet mellan principen om den fria varurörligheten och den nationella kon- sumtionen av patentskyddet varit uppe till behandling i . 78 ,¤KEMEDEL OCH INDUSTRIELLT R¤TTSSKYDD Det mest kända är kanske det s.k. Merck-Primecrown-ärendet. Dom i detta mål fattades . Domstolen slog i sin dom fast att de problem som uppkommer med den omfattande parallellhandeln med läkemedel mellan olika EU-län- der, beroende på mycket olika nationella prisregleringssystem, måste åtgärdas av gemenskapens organ och inte genom att en annan medlems- stat genomför åtgärder som är oförenliga med bestämmelserna om den fria rörligheten för varor. Enligt domstolen måste prisnivån på läkeme- del få tillåtas att variera mellan länderna med hänsyn till deras olika köpkraft om man skall behålla prisreglering på läkemedel inom EU- länderna. Domstolen sade vidare att någon moralisk skyldighet att förse länderna inom EU med läkemedel inte kan läggas till grund för ett un- dantag från regeln om fri rörlighet för varor. Den forskningsbaserade läkemedelsindustrin anser att den konflikt som finns mellan en strikt tillämpning av principen om fri rörlig- het för varor inom EU, som domstolen i den avkunnade domen hävdat, och olika former av prisreglering mellan EU-länderna inte kan tillåtas fortsätta. Skulle den principen tillämpas fullt ut skulle landet med den lägsta prisnivån på läkemedel exportera denna till övriga länder via de olika ländernas prisreglering. För den forskningsbaserade läkemedelsindustrin inom EU skulle detta innebära en mycket negativ signal när det gäller att investera resurser i forskning och utveckling. är ytterst relevant inför med vissa central- och östeuropeiska länder, vilka har mycket låga läkeme- delspriser och dessutom uppvisar varierande brister i sitt industriella rättsskydd. Hur parallellhandeln med läkemedel kommer att utvecklas i är svårt att förutse. Parallellhandeln grundas på imperfektioner på mark- naden, framför allt genom den administrativa prissättning som före- kommer i flertalet länder. Detta förhållande torde bestå så länge man har kvar nationella prisreglerings-/subventioneringssystem, vilka gör att företagen har stora svårigheter att förändra prisnivåer efter mark- nadsmässiga kriterier. Detta utgör en väsentlig skillnad mellan läkeme- delsindustri och annan industri. Den internationellt verkande läkeme- delsindustrins mål är därför att uppnå fri prisbildning frikopplad från subventioneringssystemen. Statsmakternas syften och mål med den statliga Procedurer för godkännande av läkemedel ....................................... Efterkontroll och information om läkemedel .................................... EG:s nya procedur för godkännande av läkemedel ............................. 1Statsmakternas syften och mål med den statliga läkemedelskontrollen Det övergripande målet för den statliga läkemedelskontrollen här i lan- det är att tillse att läkemedel som finns på marknaden är säkra, effek- tiva och av god kvalitet samt att verka för att dessa läkemedel används på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt. Läkemedelskontrollen skall vidare främja säkerheten och kvaliteten för läkemedelsnära pro- dukter. Inom ramen för detta arbete skall i dess egenskap av central förvaltnings- och tillsynsmyndighet på läkemedelsområdet dels utgöra en kontrollerande myndighet, dels aktivt arbeta för en rationell utveckling och användning av såväl nyare som äldre läkeme- del. skall i dess egenskap av central förvaltningsmyndig- het på läkemedelsområdet prioritera verksamhet som är inriktad på trygghet och säkerhet för hälso- och sjukvården och den enskilde, sam- tidigt som verksamheten skall utgöra en effektiv och rättvisande pro- duktkontroll och kvalitetssäkring för läkemedelsindustrin. skall aktivt delta i det intensifierade europeiska kontrollsystemet för läkemedel och verka för att erhålla uppdrag som rapportör. Inom ramen för detta arbete skall verket iaktta de inom EU etablerade handläggningstiderna rörande ansökningar om marknads- föringstillstånd för nya läkemedel. Vidare skall aktivt delta i det europeiska och internationella samarbetet för vidare utveckling av kontrollsystem, dokumentationskrav och bedömnings- normer och därigenom bidra till att utvecklingsnormerna för nya läke- medel fortsatt bygger på vetenskapligt solid grund. har i sin egenskap av verkställande organ inom den statliga läkemedelskontrollen en central roll såväl vad gäller ut- vecklingen av nya läkemedel genom godkännande och övervakning av kliniska prövningar som inom efterkontrollen av godkända läkemedel genom ett väl fungerande och inom EU samordnat system för säker- hetsövervakning. 84 $EN STATLIGA L¤KEMEDELSKONTROLLEN skall också genom information och marknads- kontroll verka för en rationell användning av läkemedel. Inom läkemedelsområdet har utvecklats ett mycket omfattande . Ett stort antal direktiv, förordningar och rikt- linjer har antagits . Regelverket innefattar såväl dokumentations- som procedurbestämmelser. trädde dessutom ett antal nya rättsakter i kraft vilka tillsammans inrät- tar det nya samordnade systemet inom EU för godkännande av läke- medel vilket populärt brukar benämnas New system. Den svenska läkemedelslagstiftningen är anpassad till . En ny läke- medelslag (1992:859) trädde i kraft och har därefter ändrats bl.a. för att genomföra de nya rättsakter som inrättar New system. Läkemedelslagen är en s.k. ramlag som kompletteras av fram- förallt läkemedelsförordningen (1992:1752) och föreskrifter och allmänna råd. De grundläggande kraven på läkemedel anges i 4 § läkemedelsla- gen, som föreskriver att ett läkemedel skall vara av god kvalitet och därtill ändamålsenligt. Ett läkemedel är ändamålsenligt om det är verk- samt för sitt ändamål och vid normal användning inte har skadeverk- ningar som står i missförhållande till den avsedda effekten. De grundläggande kraven på läkemedel är i betydande utsträckning internationellt harmoniserade och utvecklas närmare i ett stort antal EU- och ICH-riktlinjer. Inom EG-rätten talas i detta sammanhang om kvalitet, säkerhet och effekt som de tre pelare på vilka ett godkännande av ett nytt läkemedel skall vila. Endast dessa grundläggande veten- skapliga kriterier skall följaktligen beaktas vid utvärderingen av nya läkemedel. Den svenska lagstiftaren har ansett att kraven på läkemedel inom EU inte har medfört någon nämnvärd förändring i förhållande till vad som tidigare gällt i för att få läkemedel godkända för för- säljning. $EN STATLIGA L¤KEMEDELSKONTROLLEN 85 2Procedurer för godkännande av läkemedel Nationellt regelverk, läkemedelslagen (1992:859) Läkemedelslagstiftningen kan karakteriseras som säkerhetslagstiftning, mycket på grund av att den innefattar långtgående bestämmelser för läkemedelstillverkarna. Med hänsyn till läkemedlens betydelse för människors och djurs liv och hälsa är det viktigt att läkemedelskonsu- menterna kan lita på de läkemedel som finns tillgängliga på den svenska marknaden. Läkemedelslagen innehåller de grundläggande bestämmelserna om läkemedelshantering i . Ett läkemedel får enligt lagen säljas först sedan det har godkänts för försäljning av . har meddelat föreskrifter och allmänna råd om godkännande av läkemedel för försäljning, LVFS 1995:8. Däri finns det bl.a. bestämmelser om dokumentationskrav och krav på expertrapporter som skall medfölja ansökningen. Alla läkeme- del skall förhandsgranskas innan de får säljas och godkännandeproce- duren är en viktig del av läkemedelskontrollen. Ett beslut om godkän- nande för försäljning innebär att läkemedlet får säljas med angivande av de indikationer – användningsområden – som beslutet avser. Genom medlemskap i har EU´s rättsakter kommit att bli gällande i och för . EU har genom förordning och direktiv be- slutat om att införa något som går under benämningen The New Sys- tem (förordningen 2309/93 och direktiven /39, 93/40 och 93/41). Genom rättsakterna införs det nya möjligheter att få ett läkemedel godkänt för försäljning och det inrättas ett gemensamt sam- ordningssekretariat, for the Evaluation of Medi- cinal Products (). Det nya systemet ger en ansökare valfrihet att i princip själv välja godkännandeprocedur för att få sin produkt god- känd för försäljning och tillgång till den gemensamma marknaden. bilaga redovisas närmare i detalj för den centrala proceduren och den ömsesidiga proceduren. Kort kan nämnas att den centrala pro- ceduren bygger på att ett godkännande för försäljning i alla EU-länder kan erhållas via en central procedur där ansökan skickas till . Den ömsesidiga proceduren b ygger på principen att medlemsstaterna 86 $EN STATLIGA L¤KEMEDELSKONTROLLEN skall erkänna varandras nationella godkännanden vilka skall kunna åberopas när ansökaren söker om godkännande i en annan medlemsstat. Begreppet klinisk läkemedelsprövning definieras i 13 § läkemedels- lagen som en klinisk undersökning på människor eller djur av ett läke- medels egenskaper som får utföras för att utreda i vad mån läkemedlet är ändamålsenligt. En prövning får utföras på människor endast av en legitimerad läkare eller legitimerad tandläkare och på djur endast av en legitimerad veterinär. Den som utför prövningen skall ha tillräcklig kompetens på det område som prövningen avser. En prövning får utföras i samband med sjukdomsbehandling eller utan sådant samband och skall vara etiskt försvarlig. För att säkerställa att den är etiskt försvarlig skall den ansvarige prövaren ansöka om god- kännande av prövningen hos en regional etikkommitté. Prövningen får inte påbörjas förrän den godkänts av etikkommittén. De patienter eller försökspersoner som avses delta i en prövning skall få sådan information om prövningen att de kan ta ställning till om de vill delta i denna. För prövningar som inte har samband med sjuk- domsbehandling skall samtycke till deltagandet alltid inhämtas. För prövningar som har samband med sjukdomsbehandling skall samtycke till deltagandet inhämtas, om inte synnerliga skäl föreligger att ändå företa prövningen. De som deltar i prövningar måste tillförsäkras ekonomisk ersättning, om skador skulle uppkomma. ersätts skador på patienter och frivilliga försökspersoner som uppkommer i samband med medicinsk forskning enligt bestämmelserna i patient- skadelagen (1996:799). En klinisk läkemedelsprövning får enligt 14 § läkemedelslagen en- dast genomföras sedan tillstånd till prövning har meddelats. Frågor om tillstånd prövas av . Ansökan om tillstånd skall göras av den som skall ansvara för utförandet av prövningen. Till ansökan skall bifogas ett prövningsprotokoll jämte dokumentation angående läkemedlets farmaceutiska, farmakologiska, toxikologiska och eventu- ella kliniska egenskaper. skall fatta beslut i tillståndsfrågan. Ett tillstånd får återkallas om någon av de väsentliga förutsättningar som förelåg när tillståndet meddelades inte längre föreligger eller om $EN STATLIGA L¤KEMEDELSKONTROLLEN 87 något krav som är av särskild betydelse för kvalitet och säkerhet inte följts. Det är som prövar frågor om godkännande och er- kännande av godkännande som har meddelats i en annan medlemsstat i EU. Utifrån den dokumentation som ansökaren enligt bestämmelserna i 1995:8 om godkännande av läkemedel för försäljning m.m. bifo- gar sin ansökan gör egna utredningar vilka sedan ligger till grund för beslut om läkemedlet kan godkännas. Det nationella godkännandeförfarandet initieras genom att ansökan inkommer och diarieförs vid . Ansökningshandling- arna gås igenom och undersöks om de uppfyller de krav för dokumen- tation som ställs upp i föreskriften. Om vid den pri- mära handläggningen av ansökningen finner att den behövs komplette- ras tar verket kontakt med ansökaren som ges möjlighet att komma in med kompletterande svar till sin ansökan. Kommer det fram nya rön som är av betydelse för värderingen av läkemedlet och som blir kända av ansökaren sedan ansökningen sänts in så skall han meddela Läke- medelsverket om dem. Handläggningen för en ansökan om godkän- nande sker inom fastställda tider beroende på ansökningens art och om- fattning. Ansökan om godkännande av en ny kemisk substans, NCE, tillkommande ansökningar om ny läkemedelsform, indikation eller do- sering skall ske . För ansökningar om nya kombina- tioner, synonympreparat, parallellimport, tillkommande ansökan om ny styrka eller ändring av receptstatus är handläggningstiden bestämd . Utredningsarbetet sker i projektgrupper bestående av handläggare från varje kompetensområde. Prövningen grundar sig till stor del på uppgifter och dokumentation som ansökaren lämnar. Dokumentationen avser läkemedlets sammansättning, form och styrka, och den deklara- tion som skall finnas på förpackningen. Ansökningen omfattar även kemisk-farmaceutiska, toxikologiska, farmakologiska och kliniska upp- gifter. Vidare består dokumentationen av undersökningar från labo- ratorier och kliniker samt artiklar i välkända vetenskapliga tidskrifter. Dokumentationen skall också innehålla information om läkemedlets positiva och negativa egenskaper. Under hela handläggningsarbetet kommunicerar verket med ansöka- ren för att snabbt kunna ge ansökaren möjlighet att inkomma med kompletterande information om det är nödvändigt. En tidig och ömse- sidig dialog mellan ansökaren och underlättar också 88 $EN STATLIGA L¤KEMEDELSKONTROLLEN verkets bedömningsarbete vilket kan leda till ett snabbare godkännande av produkten. Verkets utredning av dokumentationen resulterar sedan i en rekom- mendation om antingen avstyrkande eller tillstyrkande. Utredningen och rekommendationen har genomgått två kontrollsteg i verkets interna kvalitetssäkring. Om ansökan tillstyrks går ärendet vidare till som är verkets externa kvalitetssäkringsinstans. I nämnden föredras ärendena för nämndens ledamöter. Nämnden har endast en rådgivande funktion och det slutliga beslutet fattas av generaldirektören. Beslut om godkännande publiceras i Post- och . Ett läkemedel skall godkännas om det uppfyller kraven på god kva- litet och ändamålsenlighet. Med god kvalitet avses att läkemedlet skall vara lämpligt för den avsedda användningen, att läkemedlet har hög renhetsgrad, att det har rätt styrka samt har en god hållbarhet. Läke- medlet är ändamålsenligt om det är verksamt för sitt ändamål och vid normal användning inte har skadeverkningar som står i missförhållande till den avsedda effekten. Bedömningen och avvägningen mellan kraven på effekt och säkerhet är relativ och får bedömas från läkemedel till läkemedel. Ett godkännande av läkemedel får förenas med särskilda villkor. Verket kan i sitt godkännandebeslut reglera att godkännandet skall vara förenat med villkor som exempelvis att läkemedlet skall vara recept- belagt eller vara märkt på visst sätt. Godkännandet är vidare tidsbe- gränsat men får förnyas för femårsperioder. Tidsbegränsningen leder till att läkemedelssortimentet kommer att omprövas med mellanrum. Om avslår en ansökan har ansökaren möjlighet att överklaga verkets beslut i enlighet med förvaltningsrättsliga prin- ciper. Godkännandeförfarandet är som förhandskontroll av läkemedlet en väsentlig del av kvalitetskontrollen för produkten. Förhandskontrollen innebär bland mycket annat en bedömning om läkemedlet är tillräckligt säkert och att det inte har några biverkningar som inte kan accepteras samt att det är hållbart och effektivt. Handläggningen vid Läkemedels- verket innefattar flera led av kvalitetsgranskning av verkets egen be- dömning. Delutredningsarbetet avslutas med en kvalitetssäkring genom att utredningsprotokoll rörande ansökningens olika delar (klinik, preklinik, kinetik, kemi-farmaci) kvalitetsgranskas av verkets enhets- $EN STATLIGA L¤KEMEDELSKONTROLLEN 89 Därefter då projektgruppen tagit fram den övergripande värde- ringen och förslag till beslut går ärendet till verkets interna kvalitets- säkringsgrupp. Gruppen granskar samtliga ansökningar avseende NCE, nya kombinationer, nya indikationer samt avstyrkanden för att på så vis säkerställa en hög kvalitet av utredningsarbetet av ärendena. För att ytterligare säkra kvaliteten i verkets förslag till beslut går ärendet till verkets externa kvalitetssäkringsorgan . Denna nämnd är sammansatt av ledande representanter från forskning och hälso- och sjukvården. 4Efterkontroll och information om läkemedel När ett läkemedel har erhållit ett godkännande av innebär detta att ett marknadsföringstillstånd givits. För Läkemedels- verkets del, som kontroll- och tillsynsmyndighet, innebär den fortsatta uppgiften att svara för den s.k. efterkontrollen. Efterkontrollen omfattar följande fyra huvudsakliga uppgifter: 3.inspektion och tillsyn över läkemedelsdistributionen samt en viss begränsad uppgift inom läkemedelsförsörjningen vad avser bered- skapsfunktionen. 4.producentobunden information om läkemedel till hälso- och sjuk- vården Det är väsentligt för förståelsen av kontrollverksamhetens raison d´ être att den omfattar läkemedlens hela livslängd; från ansökan om tillstånd för klinisk prövning, över en ansökan om godkännande för marknads- föringstillstånd och efterkontroll fram till en avregistrering. Det är där- för i detta sammanhang relevant att tala om efterkontrollen i termer av god produktvård. efterkontrollverksamhet syftar till att på olika sätt tillse att produkten – läkemedlet – har exakt de karakte- ristika som omfattades av det ursprungliga godkännandet. Till begreppet produktvård kan även fogas produktutveckling som läkemedelsföretaget svarar för. Om produkten utvecklas för en ny indi- kation, ny beredningsform eller ny dosering skall en ansökan om god- kännande inlämnas till . Andra former av produkt- 90 $EN STATLIGA L¤KEMEDELSKONTROLLEN utveckling skall granskas och godkännas inom ramen för Läkeme- delsverkets efterkontrollverksamhet. I begreppet produktvård som utföres av ingår så- ledes de ovan nämnda fyra huvuduppgifterna; säkerhetsövervakning, kvalitetskontroll, inspektion av klinisk prövningsverksamhet, tillverk- ning, laboratorier och distribution, samt information till förskrivarna om produkten och förändringar av produkten. Läkemedlets livslängd är en avgörande faktor för hur omfattande insatser som utföres. Det nu äldsta saluförda läkemedlet har funnits på marknaden. uppgift är att utveckla ett välfungerande system för säkerhetsövervakning enligt EUs krav. Dessa är i tillämpliga delar in- förlivade föreskrifter och allmänna råd om säker- hetsövervakning av läkemedel (LVFS 1996:4). har byggt ut ett decentraliserat biverkningsrapporteringssystem med regio- nala centra i , , , och . Skälet till detta är målsättning att öka kvaliteten i biverk- ningsrapporterna genom att fler biverkningar med allvarligare risker rapporteras och att återföring av information till förskrivarna skall kunna ske på ett smidigare sätt. uppgift är att tillse att tillgängliga läkemedel är av god kvalitet. Inom kvalitetskontrollen utförs därför analytiska kontroller av nyli- gen godkända läkemedel, så kallade första kontroller, samt riktade efterkontroller av ett särskilt läkemedel eller en grupp av läkemedel. Reklamationer kan komma från sjukvården, privatpersoner, industrin eller Apoteksbolaget och ger viktiga signaler för kontrollarbetet. Inom ramen för kontrollarbetet bedrivs också ett metodutvecklingsarbete för att skapa nya kontrollmetoder, då sådana saknas eller behöver förbätt- ras bl.a. inom ramen för det Europeiska Pharmacopéarbetet. $EN STATLIGA L¤KEMEDELSKONTROLLEN 91 uppgift är att tillse att tillgängliga läkemedel har en tillfredsställande tillverkningskvalitet samt hanteras och distribueras på ett säkert sätt. Tillverkning av läkemedel kräver tillstånd av en- ligt 16 § läkemedelslagen (1992:859). Handel med läkemedel får – för- utom av – bedrivas endast av den som har parti- handelstillstånd för verksamheten utfärdat av enligt 3 § lag om handel med läkemedel m.m. (1996:1152). Verkets läkeme- delsinspektion handlägger dessa ärendetyper samt svarar för den upp- följande efterkontrollen. För verksamheten gäller i första hand författ- ningarna: föreskrifter om tillstånd för tillverkning av läkemedel (LVFS 1995:3), föreskrifter om god tillverkningssed för läkemedel (LVFS 1996:2) och föreskrifter om tillstånd för partihandel med läkemedel (LVFS 1997:3). Dessa författningar utgör införlivning av motsvarande, gäl- lande EG-regler. utövar främst fälttillsyn av tillverkare och distributörer av läkemedel. Ett fåtal multinationella, exporterande före- tag dominerar till storleken, vilket kräver hög kompetens hos Läke- medelsinspektionen. Många små tillverkare och partihandlare samt sjukhusanknuten läkemedelstillverkning dominerar till antalet. Fälttill- syn utgör 2/3 av inspektionsverksamheten. Resten av verksamheten består av andra former av tillsyn samt rådgivning. har också tillsyn över apoteken och har planerat för tillsyn av övrig detaljhandel med läkemedel. uppgift är att tillse att hälso- och sjukvården får god information om läkemedel så att läkemedlen förskrivs på ett rationellt sätt och den enskilde får en god läkemedelsbehandling utan att utsättas för onödiga risker. Den ordinarie informationsverksamheten omfattar en regelbundet utkommande informationsskrift – Information från – med uppgifter om nya godkända läkemedel, biverkningar, behandlings- rekommendationer m m. Verksamheten omfattar även s k Workshops, vilka behandlar och sammanfattar den aktuella forskningen, behand- lingsformer, m m och avger behandlingsrekommendationer. genomförs 4-5 workshops inom relevanta terapiområden. Workshops- verksamheten sker delvis i samarbete med den norska läkemedels- 92 $EN STATLIGA L¤KEMEDELSKONTROLLEN För nya godkända läkemedel och indikationer produceras s.k. produktmonografier vilka innehåller en värdering av det nya läke- medlet i förhållande till befintlig terapi. Utöver den ordinarie informationsverksamheten har Läkemedels- verket fått ett större uppdrag av att svara för information till Läkemedelskommittéerna. Anledningen är den reform som innebär att landstingen skall ta ett huvudmannaansvar för en rationell och kostnadseffektiv användning av läkemedel. (Vidare underlag om information se den av LV framtagna promemorian om LM information). verksamhet finansieras i sin helhet med avgifter från den industri – läkemedels-, kemisk-teknisk-(kosmetika, teknisk sprit), naturläkemedelsföretag, etc – som behöver insatser från verket. Avgiftsfinansieringsformen har valts i ökande utsträckning under de senaste decenniernas reformering av statsförvaltningen och finansie- ring av statlig verksamhet i . omfattas de flesta tillsyns- och inspektionsmyndigheter helt eller delvis av avgiftsfinansiering. Skälen är att regering och riksdag i ökad omfattning valt att låta den intressent som är beroende av en tjänst svara för de samhälleliga kost- naderna. Fördelningen av kostnadsansvar enligt den modellen har också bidragit till saneringen av statens budget. När det gäller läkemedelskontrollmyndigheter så har samtliga i Eu- ropa, FDA i , HPLB i , TGA i och den japanska myndigheten avgifter. I förekommer dock fortfarande, i de fall där verksamheten inte i sin helhet ligger inom en förvaltningsmyndig- het utan där ett regeringsdepartement också är en del av kontrollen, anslag till verksamheten. Skillnaderna i avgifternas storlek mellan de europeiska myndigheterna förklaras av detta förhållande; i fall med lägre avgifter förekommer i allmänhet även anslagsfinansiering.