sou · GMB346d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Utredningen om telefonavlyssning föreslog i betänkandet Telefon- avlyssning (SOU 1975:95) att majestätsförbrytelserna borde avföras ur brottskatalogen tvångsmedelslag (s. 95). Utredningen framhöll att vissa av dessa brott, mord, dråp och människorov, omfattades redan genom sitt straffminimum av telefonavlyssnings- reglerna och att övriga handlingar av aktuellt slag i beaktansvärda fall kunde inordnas under de brott i 18 och 19 kap. som enligt huvudregeln kunde föranleda telefonavlyssning. Utredningen om telefonavlyssning menade att det inte var motiverat att behålla dessa särregler. Förslaget ledde emellertid inte till lagstiftning. Företrädare för Säkerhetspolisen har uppgivit att det inte föreligger något behov av särregler beträffande majestätsförbrytelserna. De allmänna reglerna i är enligt Säkerhetspolisen tillräckliga vid be- kämpning av nu ifrågavarande brottstyper. Som Utredningen om telefonavlyssning påpekat och som också bekräftas av Säkerhetspolisen behövs ingen särreglering i vad avser majestätsförbrytelser. Dessa brottstyper bör därför inte ingå i brottskatalogen i den nya lagen. Som framgår av redogörelsen ovan förutsätter vissa av de brott som ingår i lagens tillämpningsområde att gärningen innefattar brottet sabotage (13 kap. 4 § ). Sistnämnda brott tar sikte på handlingar som innebär att någon förstör eller skadar eller allvarligt stör eller hindrar användningen av egendom som har avsevärd betydelse för försvar eller andra viktiga svenska samhälls- funktioner. Brottet sabotage gäller således endast svenska objekt. Kravet på att gärningen skall innefatta sabotage innebär att brotten kapning och sjö- eller luftfartssabotage (13 kap. 5 a § ) samt vissa former av flygplatssabotage (13 kap. 5 b § ) inte omfattas av lag när brottet riktar sig mot utländska farkoster. Det har inom utredningen påpekats att denna begränsning är olämplig, eftersom de aktuella brottstyperna inte sällan gäller utländska farkoster. Utredningen har övervägt att ta bort begräns- ningen men inte lagt fram ett sådant förslag, bl.a. på grund av att frågan har väckts så pass sent under utredningsarbetet att det inte funnits tid att undersöka vad en sådan ordning skulle få för konse- kvenser. Det finns alltså inte tillräckligt underlag för att föreslå en sådan lösning. Frågan bör dock följas upp och - i ett annat samman- hang - bli föremål för fortsatta överväganden. I övrigt synes brottskatalogen tvångsmedelslag ha en lämplig omfattning. En viss begränsning av tillämpningsområdet bör dock göras när det är fråga om användning av det nya tvångsmedlet hemlig teknisk avlyssning. Utredningen tar upp denna fråga i nästa avsnitt. lag finns vissa särregler om häktning, beslag, kvarhållande av postförsändelse m.m., hemlig teleavlyssning, hemlig teleöver- vakning och hemlig kameraövervakning. Enligt 24 kap. 1 § får en person häktas om det finns sannolika skäl för misstanke om brott, för vilket maximistraffet utgör fängelse . Därutöver krävs att det föreligger en särskild häktningsgrund, t.ex. risk för fortsatt brottslig verksamhet. Häktning kan emellertid även ske vid en lägre grad av misstanke. Av 3 § i samma kapitel följer att den som endast är skäligen misstänkt för brott kan häktas om det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning om brottet, s.k. utredningshäktning. Sådan häktning kan emellertid fortgå under högst (24 kap. 19 § ). På grund av den ofta komplicerade och svårutredda beskaffenheten av de brott som omfattas av lag finns i lagen undantagsregler när det gäller utredningshäktning. Enligt 2 § gäller att rätten på begäran av åklagaren får, om det är nödvän- digt, förordna om utredningshäktning under sammanlagt ; häktningsförhandling skall i dessa fall hållas med högst . får fortsatt häktning beslutas endast om det finns sannolika skäl att den misstänkte har begått det aktuella brottet. Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning i samband med att reglerna i om de personella tvångsmedlen ändrades (prop. 1986/87:112, bet. 1987/88:JuU7, rskr. 1987/88:30). Utredningen har från Säkerhetspolisen inhämtat att bestämmelsen i 2 § inte har tillämpats . Säkerhetspolisen har emellertid redovisat ett antal plausibla situationer där bestämmelsen skulle kunna behöva användas. Säkerhetspolisen anser att bestämmelsen bör finnas kvar för att kunna tillämpas i rena undantagsfall. Varje straffprocessuellt tvångsmedel som innefattar frihetsberövan- de är givetvis särskilt integritetskänsligt. Bestämmelsen i 2 § förutsät- ter emellertid att rätten håller häktningsförhandling en gång och häktning enligt bestämmelsen får ske högst . Med hänsyn härtill föreligger enligt utredningens mening tillfredsställande rättssäkerhetsgarantier. Föreskriften bör föras över i den nya lagen. I 27 kap. 2 § finns bestämmelser om att skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och någon anhörig till honom eller mellan sådana anhöriga får tas i beslag hos den misstänkte eller den närstående endast om det är fråga om brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Enligt 3 § lag kan beslag i nyssnämnda fall ske även om det är stadgat lindrigare straff än fängelse för brottet. Den aktuella bestämmelsen kan knappast sägas vara av alltför ingripande art. Säkerhetspolisen har uppgett att bestämmelsen har tillämpats i en rad olika sammanhang. Vidare har Säkerhetspolisen framhållit att behovet av att tillämpa bestämmelsen synes öka i omfattning och att det är angeläget att den får finnas kvar. Utredningen ansluter sig till Säkerhetspolisens bedömning. Av 27 kap. 9 § följer att rätten får förordna att en försändelse som får tas i beslag och som väntas komma in till ett befordringsföretag skall, när försändelsen kommer in, hållas kvar till dess frågan om beslag har avgjorts. Fråga om sådant förordnande får tas upp endast på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren. Ett förordnande skall meddelas att gälla , högst en månad, från den dag då förordnandet delgavs befordringsföretaget. I paragrafens andra stycke föreskrivs att det i rättens förordnande skall tas in en under- rättelse om att meddelande om åtgärden inte utan tillstånd av under- sökningsledaren eller åklagaren får lämnas till avsändaren, mottagaren eller någon annan. Slutligen föreskrivs i paragrafens tredje stycke att, när en försändelse på grund av ett förordnande hållits kvar, befor- dringsföretaget utan dröjsmål skall göra anmälan hos den som begärt förordnandet; denne skall pröva om beslag skall ske. Enligt 4 § lag kan undersökningsledaren eller åklagaren meddela beslut enligt 27 kap. 9 § , när det kan befaras att inhämtande av rättens beslut skulle medföra sådan tidsutdräkt eller annan olägenhet, som är av väsentlig betydelse för utredningen. I sådant fall skall den anmälan som avses i 27 kap. 9 § tredje stycket göras hos den som meddelat förordnandet, som skall göra den prövning som nämns i den bestämmelsen. I förarbetena till den aktuella bestämmelsen framhölls att inhämtande av rättens tillstånd till en sådan åtgärd under vissa förhållanden kunde innebära omgång och tidsutdräkt som kunde försvåra utredningsresultatet. I fall där ett snabbt ingripande var angeläget för att utredningsresultatet inte skulle äventyras borde därför beslutanderätten anförtros undersökningsleda- ren eller åklagaren (prop. 1952:22 s. 24 och 46). Utredningen har från Säkerhetspolisen inhämtat att den aktuella bestämmelsen används förhållandevis ofta och att den är ett nödvän- digt inslag i utredningsarbetet. Bestämmelsen bör därför föras över till den nya lagen. Förutsättningen enligt 4 § i den nya lagen för att under- sökningsledaren eller åklagaren skall få meddela ett beslut om kvarhållande är att det är fråga om ett brådskande fall. Motsvarande uttryck används i förslaget till 27 a kap. 14 § och det hänvisas till kommentaren till den paragrafen. Någon ändring i sak i förhållande till 4 § lag är inte avsedd. Reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning finns i 27 kap. . Det förstnämnda tvångsmedlet får användas under förundersökning angående brott för vilket inte är före- skrivet lindrigare straff än fängelse eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, om sådan gärning är belagd med straff (18 §). Hemlig teleövervakning får användas vid förundersökning angående brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , brott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64), brott enligt 1 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, som avser narkotika, eller försök, förberedelse eller stämpling till brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , om sådan gärning är belagd med straff (19 §). Hemlig kameraövervakning får användas under förundersökning i samma omfattning som beträffande hemlig teleavlyssning (2 § lagen [1995:1506] om hemlig kameraövervakning). Enligt 5 § första stycket lag får nyssnämnda tvångsmedel användas även om det för brottet är föreskrivet lindrigare straff än vad som krävs enligt respektive lagen om hemlig kameraövervakning. Beslut om an- vändning av dessa tvångsmedel meddelas normalt av rätten. Enligt andra stycket i samma paragraf gäller emellertid att åklagaren får ge tillstånd till åtgärden om det kan befaras att inhämtande av rättens tillstånd skulle medföra sådan fördröjning eller annan olägenhet, som är av väsentlig betydelse för utredningen. Den berörda bestämmelsen i 5 § första stycket lag ger otvivelaktigt polis och åklagare mycket vittgående möjligheter att under förundersökning använda hemlig teleavlyssning, hemlig tele- övervakning och hemlig kameraövervakning även beträffande brott som inte är av påtagligt allvarlig karaktär. Dessa tvångsmedel är mycket integritetskänsliga. Utredningen har dock under sitt arbete inte gjort några iakttagelser som tyder på att bestämmelsen skulle användas i en omfattning eller på ett sätt som inte kan godtas. Enligt vad företrädare för Säkerhetspolisen vidare uppgivit är det mycket angeläget - även om enligt utredningens förslag gränsen sänks för när hemlig teleavlyssning, hemlig kameraövervakning och hemlig teleövervakning får äga rum - att polis och åklagare får ha kvar rätten att använda tvångsmedel i den omfattning som medges i bestäm- melsen. Bestämmelsen i 5 § första stycket bör enligt utredningens mening därför finnas kvar och utvidgas till att även avse annan teknisk avlyssning. Enligt utredningens förslag skall, såvitt nu är av intresse, hemlig teknisk avlyssning få användas vid utredning av brott som har ett minimistraff fängelse och vid förbrott till dessa brott. Med denna avgränsning i fråga om de brott som omfattas av den lag som skall ersätta lag skulle buggning få användas bara vid ett fåtal av dessa brott, nämligen grov mordbrand, allmänfarlig ödeläggelse om brottet är grovt, uppror, väpnat hot mot laglig ordning, högförräderi och grovt spioneri. Samtliga de brott som räknas upp lag och som i princip förs över till den nya lagen har emellertid valts ut av den anledningen att de har ansetts som för landets säkerhet särskilt allvarliga brott (prop. 1952:22 s. 44). Den bedömningen får anses stå sig än och även det nya tvångsmedlet hemlig teknisk avlyssning bör i princip få användas vid förundersökning angående de brott som tas upp i den lag som föreslås ersätta lag. Det kan dock, menar utredningen, inte komma ifråga att tillåta buggning vid olovlig kårverksamhet och obehörig befattning med hemlig uppgift, brott som kan föranleda böter eller fängelse i högst . Den för ett brott angivna straffskalan anses nämligen uttrycka samhällets värdering av brottets svårhetsgrad och har brottet en så pass låg straffskala, för övrigt i princip densamma som gäller för en vanlig stöld, kan brottet inte anses vara så allvarligt att användning av buggning bör tillåtas. Detsamma gäller olovlig underrättelseverksamhet som inte är grov. Detta brott kan bara föranleda böter eller fängelse i högst . Enligt utredningens uppfattning måste de strängare regler som föreslås gälla för buggning slå igenom även inom det område som skall regleras av den nu föreslagna särskilda tvångsmedelslagstiftningen. Vid utredning av nu angivna tre brott bör alltså buggning inte få användas. Om dessa brott anses vara av så allvarligt slag att vid utredning av dem buggning skall kunna användas, bör man enligt utredningens mening justera de aktuella brottens straffskalor. Utredningen föreslår att det i införs en generell möjlighet för åklagaren att i brådskande fall fatta beslut om hemlig teleavlyssning, annan teknisk avlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning. Den nuvarande bestämmelsen i 5 § andra stycket lag blir därför överflödig. Den föreslagna befogen- heten för åklagaren att fatta beslut om tvångsmedelsanvändning i brådskande fall gäller dock inte hemlig teknisk avlyssning. Med hänsyn till att det tvångsmedlet är utomordentligt integritetskänsligt bör enligt utredningens mening åklagaren inte heller ges möjlighet att fatta beslut om användning av det tvångsmedlet beträffande de brott som omfattas av den lag som föreslås ersätta lag. I 6 § lag föreskrivs att, om undersökningsledaren eller åklagaren har förordnat om beslag med stöd av 3 § eller förordnat att sådant beslag skall bestå eller meddelat förordnande enligt 4 eller 5 §, detta ofördröjligen skall skriftligen anmälas till rätten, som skyndsamt skall ta upp ärendet till prövning. Om rätten finner att förordnandet inte bör gälla, skall rätten upphäva detta. En motsvarighet till denna paragraf bör finnas kvar såvitt gäller undersökningsledarens eller åklagarens beslut i fråga om beslag eller kvarhållande av en för- sändelse. Den nya bestämmelsen bör formuleras på samma sätt som den föreslagna regeln i 27 a kap. 14 § andra stycket andra meningen. Av 7 § följer att i fråga om verkställighet av rättens beslut enligt lag och överklagande av sådant beslut be- stämmelser skall gälla. Bestämmelsen om överklagande bör föras över till den nya lagen. Någon hänvisning till reglerna om verkställighet i torde däremot inte behövas. Av 8 §, slutligen, följer att regeringen meddelar närmare föreskrifter om tillämpningen av lagen. Någon sådan bestämmelse behövs inte i den nya lagen. Regeringens befogenhet att meddela verkställighetsföreskrifter följer numera direkt av regeringsformen (8 kap. 13 § första stycket 1). I övrigt bör vissa redaktionella ändringar göras i förhållande till den nuvarande lagtexten. tillämpas beträffande hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning den ordningen att regeringen i en skrivelse till redovisar de brottsutredande myndigheternas tillämpning av bestämmelserna om dessa tvångsmedel. Motsvarande redovisning lämnas numera även när det gäller användningen av tvångsmedlet hemlig kameraövervakning. Redovisningen omfattar dock inte den tvångsmedelsanvändning som regleras tvångsmedelslag. Den redovisning som lämnas torde allmänt sett vara av stort värde. Utredningen anser därför att en motsvarande redovisning bör lämnas även när det gäller de nya tvångsåtgärderna hemlig teknisk avlyssning och annan teknisk avlyssning. Liksom enligt nuvarande ordning bör redovisningen innehålla uppgifter om bl.a. antalet ärenden och meddelade tillstånd, vilka brott övervakningen har avsett, vilka tillståndstider som har förekommit, hur länge tvångsmedelsanvänd- ningen i det enskilda fallet rent faktiskt har pågått samt i vilken utsträckning tvångsmedelsanvändningen har fyllt avsett ändamål. Redovisningen bör även i fortsättningen så långt det är möjligt belysa i vilken omfattning personer som är ovidkommande för en brottsut- redning har drabbats av hemlig kameraövervakning (jfr prop. 1995/96:85 s. 38). Detsamma bör gälla i fråga om buggning. Vidare bör redovisningen innehålla uppgifter om i vilken omfattning in- terimistiska åklagarbeslut har fattats och i vilken omfattning dessa beslut har ändrats av domstol. Även fortsättningsvis bör den tvångs- medelsanvändning som regleras i den lag som föreslås ersätta lag tas undan från redovisningen. Dessutom kan nämnas möjlighet att i fråga om 1952 års lag liksom i övrigt hämta in den information som anses behövlig. I utskottets betänkande 1996/97:JuU5 om bl.a. fortsatt giltighet av tvångsmedelslag uttalas (s. 4) att utskottet regelbundet och med viss periodicitet brukar inhämta upplysningar om lagens tillämpning vid besök hos eller vid utfrågning med företrädare för Säkerhetspolisen. Vidare sägs i betänkandet att utskottet inom ramen för sitt arbete med uppföljning och utvärdering har planerat att göra en granskning av handläggningen av ärenden enligt lag. Utskottet har företagit en granskning av tillämp- ningen av bestämmelser om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning . Resultatet av den gransk- ningen redovisas i betänkandet 1997/98:JuU10. Av det nu sagda framgår alltså att har möjlighet att kontrollera och granska tillämpningen av tvångsmedelslagstiftningen. Behovet av insyn i tillämpningen tillgodoses också genom den granskning som kan ske av JO och JK. Ett tänkbart sätt att ytterligare kontrollera tillämpningen är att inrätta en särskild nämnd med uppgift att följa tvångsmedelsan- vändningen. Som exempel på en nämnd med uppgifter av motsvarande slag kan nämnas , som har till uppgift bl.a. att i ärenden om registerkontroll enligt säkerhetsskyddslagen (1996:627) pröva frågor om utlämnande av uppgifter i polisregister och att följa Säkerhetspolisens registrering av uppgifter i sådana register. Enligt utredningens mening framstår det emellertid - med hänsyn till de rätts- skyddsgarantier som föreslås bli införda (se avsnitten 12.1 och 12.2) och den parlamentariska kontroll som finns och som bör omfatta även de nya tvångsmedlen - som tveksamt om en nämnd av detta slag ytterligare skulle kunna stärka kontrollen. För utredningsarbetet gäller regeringens generella direktiv, bl.a. direktivet (dir. 1994:23) till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden. Enligt detta direktiv skall utredningen visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall finansieras. Detta skall ske genom att konkreta förslag om effektiviseringar eller omprövningar lämnas. Utgiftsökningar eller inkomstminskningar skall således enligt direk- tivet kunna genomföras med totalt sett oförändrade eller minskade resurser. De kostnader som utredningens förslag för med sig i form av anskaffning av teknisk utrustning för buggning förutsätter inte att de brottsutredande myndigheterna tillförs ytterligare medel. Det är dessutom rimligt att tro att det rör sig om i sammanhanget jämförelse- vis blygsamma kostnader. Inte heller de ökade driftskostnader - huvudsakligen i form av personalkostnader - som ett nytt tvångsmedel och en ökad användning av de förekommande tvångsmedlen för med sig innebär att polis och åklagare bör tillföras ytterligare resurser. I vilken utsträckning de brottsbekämpande myndigheterna vill använda dessa tvångsmedel vid en förundersökning får i stället bli en priorite- ringsfråga inom ramen för givna anslag. Det bör dessutom framhållas att en användning av ett effektivt tvångsmedel i en förundersökning naturligtvis kan innebära vissa rationaliseringsvinster och därmed minskade kostnader. Annorlunda förhåller det sig emellertid när det gäller domstolarnas hantering av ärenden om användning av berörda tvångsmedel. En ökad användning av tvångsmedel som förutsätter domstolsprövning kommer att direkt öka arbetsbelastningen vid domstolarna utan att dessa på något annat sätt kan kompensera sig för arbetsbördan. Mot bakgrund härav bör en uppskattning göras av hur utredningens förslag kommer att påverka antalet fall av tvångsmedelsanvändning som förutsätter domstolsprövning. Vidare är en sådan uppskattning nödvändig för att man skall kunna få en uppfattning om vad utredningens förslag om ett offentligt ombud kan tänkas få för kostnadskonsekvenser. I det följande kommer utredningen att redovisa hur utrednings- förslagen kan komma att påverka användningsfrekvensen av de olika tvångsmedlen. Det bör därvid påpekas att det i den redovisningen inte, med undantag för hemlig teknisk avlyssning, kommer att ingå Säker- hetspolisens användning av tvångsmedlen. Någon öppen redovisning av Säkerhetspolisens användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning förekommer nämligen inte. Säkerhetspolisens användning av hemlig övervakning - med undantag för buggning - får således läggas till utredningens be- räkningar. Efter denna redovisning av det uppskattade antalet fall av buggning m.fl. tvångsmedel gör utredningen ett försök att beräkna kostnaden för förslaget om offentligt ombud. Slutligen berörs hur domstolarna kommer att påverkas av utredningens förslag och i vilken utsträckning det på det området kan krävas resursförstärkningar. Det bör framhållas att beräkningarna - av lätt insedda skäl, eftersom de innehåller faktorer som i princip inte är möjliga att förutse - måste betraktas som relativt grova uppskattningar. Enligt vad som har sagts utredningen uppskattar de brottsbekämpande myndigheterna, inklusive Säkerhetspolisen, antalet fall av buggning till högst 100 . Utredningens förslag innebär en förhållandevis försiktig utvidgning av tillämpningsområdet för hemlig teleavlyssning. Tvångsmedlet skall enligt förslaget få användas vid förundersökning av brott som har ett minimistraff fängelse samt vid förbrott till sådana brott. Vidare skall hemlig teleavlyssning enligt förslaget få avse även en teleadress som den misstänkte kan antas komma att ringa till eller på annat sätt söka kontakt med. En annan utvidgning av tillämpningsom- rådet ligger i rekvisitet "under befordran", som innebär att innehållet i samtliga telemeddelanden som finns lagrade hos en teleoperatör kan hämtas in genom ett beslut om hemlig teleavlyssning. De föreslagna förändringarna kommer enligt vad utredningen kan uppskatta att innebära endast en viss ökning av antalet fall av hemlig teleavlyssning, uppskattningsvis med 100 fall , dvs. till totalt ca 500 teleavlyssningar. Det utvidgade tillämpningsområdet innebär nämligen i praktiken endast att tvångsmedlet kan användas vid ytterligare ett mindre antal brott. Vidare kan man utgå från att det endast mera sällan kommer att bli aktuellt att avlyssna en teleadress dit den misstänkte kan antas komma att ringa. När det slutligen gäller rekvisitet "under befordran" är det troligt att denna förändring inte kommer att innebära någon större ökning av antalet teleavlyssningar, eftersom de brottsbekämpande myndigheterna redan enligt gällande rätt inte sällan får ut uppgifter som finns lagrade hos en teleoperatör, genom att hävda att adressaten inte tagit del av meddelandet och att det således alltjämt befordras. Enligt vad som sagts utredningen är det dock troligt att den ökade användningen av e- post via internet kan innebära att det i ett större antal fall kommer att bli aktuellt att hämta in uppgifter som finns lagrade i operatörens server. Eftersom teleoperatörerna tar betalt för att verkställa ett beslut om hemlig teleavlyssning kommer naturligtvis en ökad användning av tvångsmedlet att innebära ökade kostnader för de brottsbekämpande myndigheterna. Det är dock troligt att denna kostnadsökning vad gäller hemlig teleavlyssning kommer att mer än väl motsvaras av en besparing på teleövervakningssidan, eftersom de brottsbekämpande myndigheterna inte längre kommer att kunna hämta in uppgifter med stöd av 27 § 3 telelagen. förekommer en mycket omfattande - och relativt kostsam - inhämtning av teleövervakningsuppgifter med stöd av telelagen. Utredningen återkommer till detta i det följande. Den utvidgning av tillämpningsområdet för hemlig teleövervakning som består i dels att tvångsmedlet skall få användas vid fler förbrott än , dels att tvångsmedlet skall få avse även en teleadress som den misstänkte kan antas komma att ringa till eller på annat sätt söka kontakt med, kan inte förutses innebära annat än en marginell ökning av antalet fall av hemlig teleövervakning.