sou · GMB323 · 1999-01-01 00:00:00 — Efter hade dock verksamheten, i betydande utsträckning, kommit att tillgodose handels- och valutapolitiska ändamål. Sysselsättningsargumentet blev åter aktuellt och ändringar 1959 (prop 1959:122) var påkallade av sysselsättningsläget i industrin. I och med prop 1989/90:44 ändrades EKNs syfte och kortsiktiga sysselsättningsskäl kan inte längre vara motiv för garantier. I stället skall näringspolitiska argument styra garantigivningen. 84 Statens risktagande i exportfinansiering Garantiverksamheten var av liten omfattning då stora förändringar i EKNs verksamhet inträffade. EKN började anlitas i ett växande antal större affärer med projekt- och kapitalvaror till öst- och . Engagemanget i utfästelser steg från c:a till c:a 70 miljarder vid slutet. Premierna låg på c:a tio miljoner vid början av decenniet men tio gånger högre vid slutet. Ett nytt inslag var också de s.k. storaffärerna, dvs. affärer med garantibelopp överstigande . Andelen storaffärer steg kraftigt till av . Detta innebar en riskkoncentration. Den stora efterfrågan på garantier fortsatte in , men i och med att realräntorna steg vände utvecklingen. De många skuldbe- lastade u- och östländernas betalningskris inleddes. Den statsstödda kreditgivningen minskade därefter kraftigt. , då garantiverk- samheten nådde sin topp, och sjönk EKNs samlade engagemang i utfästelser och förbindelser från c:a 70 till c:a . Tyngdpunkten i engagemanget försköts till affärer med allt längre kredittid, 8 – . Detta speglade de både de allt längre krediter som i konkur- rens mellan industriländerna medgavs och karaktären på de objekt som exporterades i allt större omfattning t.ex. kraftverk och telekommunikationsanläggningar. beslutades att EKN skulle ha ett normalt sys- tem för korta och vissa medellånga affärer (n-systemet) samt ett sam- hällssystem (s-systemet) för längre affärer. N-garantier gavs till affärer där riskerna var överblickbara och tillfredsställande riskspridning kunde nås. Garantigivningen skulle ske med målet att verksamheten skulle gå ihop. Till s-systemet fördes andra risker, framför allt de långa krediterna. Om en affär med hänsyn till branschens eller företagets betydelse för samhället bedömdes som angelägen att i nationens intres- se ta hem kunde garanti medges. Då utvecklingen av s-systemet visade på växande problem föreslog EKN 1982 att kriterierna för s-garantin borde ändras i restriktiv riktning (prop 1982/83:100). Man genomförde en tydligare gränsdragning mellan n-systemet och s- systemet vilket medförde att praktiskt taget alla LT-garantier av större omfattning fördes till s-systemet. I prop 1989/90:44 föreslogs en ytter- ligare skärpning av garantigivningen som lämnades av samhällsskäl. I det nya LT-systemet skulle affärernas betydelse fortsättningsvis bedö- mas i förhållande till de mål som ställts upp för näringspolitiken. Man ställde sig avvisande till tanken att LT-garanti skulle ges med hänsyn till krislägen i landet för branscher, regioner och företag. EKN-garanti ansågs också vara ett ineffektivt instrument för att överbrygga tillfälli- Statens risktagande i exportfinansiering 85 ga sysselsättningssvackor i enskilda företag. LT-verksamheten, där riskbedömningen kompletterades med en bedömning av samhällsintres- set, skulle vara självbärande. drivs EKNs verksamhet som tidigare nämnts i ett ordinarie system med resultatkra- vet att vara självbärande över tiden. Skadeutvecklingen i EKN bedömdes som klart otillfredsställande (t.ex. prop 1989/90:44), liksom för flertalet andra garantiinstitut i industriländerna. Mot slutet av 1970- och 80-talet ökade skadefallen dramatiskt, både i antal och storlek. Det har främst varit politisk risk som utlöst skadefallen. Skadefall på medförde t.ex. en allvarlig åderlåtning av de av EKN upp- lagda reserverna. /83 satte skaderegleringarna nytt rekord med 800 miljoner. Skaderegleringarna hade därmed hamnat på en nivå som förblev tämligen framöver. Skadeutbetalningarna vände /94 nedåt från c:a till c:a 1996. Återvinningsverksamheten var ursprungligen för EKN begränsad till ett litet antal fall av kommersiell skada. blev återvinningsarbetet huvudsakligen hänfört till förhandlingar om kortare eller längre betalningsuppskov mellan långivarländer och gälde- närsländer inom ramen för den s.k. . I be- handlas EKNs fordringar på länder tillsammans med andra länders statsstödda fordringar. Från början medgavs här endast lättnader i form av uppskjutna betalningar, vilket inte löste de mest utsatta ländernas skuldproblem. Kreditorländerna har därför i växande utsträckning medgivit avskrivningar av delar av de fattigaste ländernas utestående skulder, under förutsättning att gäldenärslandet åtar sig att genomföra ekonomiska reformer i samarbete med IMF. Förutsättningarna för verksamheten har ändrats för EKN genom ökad andel privata köpare, men också genom att skuldkri- sens effekter börjat övervinnas. Återvinningarna bedöms ligga kvar på en hög nivå och tidigare kassamässiga underskott har förbytts i över- skott. Detta beräknas beräknas uppgå till c:a . Reserver, som fanns innan skuldkrisen, har succesessivt börjat byggas upp igen. Överskotten uppskattas under vissa förutsättningar kunna innebära att EKN kommer att betala igen ränte- kompensationen på sammanlagt . Förändringarna innebär vidare att EKN kan fokusera sig på att möta de behov av för- ändringar som bl.a. ökad projketfinansiering men också andra ändrade exportmönster m.m. ställer på verksamheten och organisationen. 86 Statens risktagande i exportfinansiering Avsikten vid inrättandet av EKN var att staten skulle underlätta ex- portutvecklingen, främst genom att täcka de politiska riskerna. De kommersiella riskerna har oftast setts som ett tillägg till garantin mot politisk risk. En kompetens har därmed b yggts upp för att bedöma båda kategorierna av risker, men den politiska riskbedömningen har varit dominerande. EKN analyserar fortlöpande riskbilden på de länder, köparföretag samt låntagar- och garantbanker som förekommer i EKNs verksamhet. Riskbedömningen är en samlad bedömning inriktad på garantiärenden. I en landbedömning ingår politiska ekonomiska och finansiella fakto- Den politiska situationen analyserar EKN genom att titta på fakto- rer som stabilitet och förutsägbarhet. Den ekonomiska situationen bedöms bland annat på grundval av tillväxt, sparande och diversifie- ring. Landets finansiella situation undersöker EKN genom att analysera landets skuldsättning i relationen till dess export, valutareserver mm. EKN uppmärksammar även landets bytesbalans, inflation och budget- balans mm. Vidare undersöker man sårbarheten i landets ekonomi, grundat bl.a. på ekonomins storlek och eventuellt beroende av några få exportvaror. Viktigt är även att studera betalningserfarenheter. En traditionell exportkredit i t.ex. infrastrukturprojekt med en of- fentlig köpare innehåller en begränsad kommersiell risk. fullgörande säkerställs genom statligt borgensåtagande och projektets bärkraft behöver då inte sammankopplas med exportfinansieringen. dominerar privata köpare utan statsgarantier från köparlandet. Även vid infrastrukturinvesteringar blir det vanligare att köparsidan önskar enligt vad som redovisats i tidigare kapitel, att projektet skall finansieras utan sedvanliga säkerheter från staten. Alternativt är sådana säkerheter inte möjliga att få. De kommersiella riskelementen blir därför, som tidigare framhållits, mer omfattande än vad de var tidigare. Ökningen av andelen privata köpare inkl. projektfinansieringar ställer krav på att kunna bedöma de nya risker av utvidgad politisk karaktär som tillkommer. Dessutom behöver man kunna hantera de särskilda problem som det innebär att värdera nystartade företag. Det har för EKNs del framför allt varit fråga om projekt inom tele- kommunikationssektorn. Tendensen är dock att också projekt i andra branscher t.ex. kraftgenerering och kraftöverföring, blir aktuella för denna typ av finansiering. Projektfinansiering förekommer vidare vid stora industriinvesteringar, exempelvis skogsprojekt, men även vid mindre projekt t.ex. inom livsmedels- och läkemedelsområdet är pro- jektfinansieringar aktuella. För EKNs organisation medför denna Statens risktagande i exportfinansiering 87 utveckling väsentligt större krav på utrednings- och bedömningskapa- citet. Istället för att som tidigare nämnt bedöma risken på ett land måste EKN nu bedöma risken på enskilda projekt, vilket kräver en delvis ny kapacitet. Vidare att EKNs roll (delvis) ändrats. EKN är numer en aktiv part som arbetar parallellt med bankerna för att säkerställa finansie- ringen. var garantigivningen mer åtskild från arbetet med att ordna finansieringen. EKN har inte något uppdrag från regeringen att göra miljökon- sekvensbedömningar av projekt annat än ur risksynpunkt, dvs. hur miljöaspekter påverkar ett projekts betalningsförmåga. 6.1.4Ändringar i EKNs garantigivning Under utredningens gång har EKN lagt fram förslag till och beslutat om flera ändringar i verksamheten. Därmed har EKN tillmötesgått flera av exportindustrins önskemål om ändringar i garantisystemet. EKN har föreslagit ändringar i täckningsgraden samt ett nytt rembursgarantisys- tem. Dessa två förslag kräver beslut av riksdag och regering. Vidare har beslut fattats om ändring i premiesättningen inklusive de särskilda volympåslagen. EKN föreslår regeringen att täckningsgraden i fortsättningen nor- malt skall kunna uppgå till på politiska risker. För kommersiella risker skall täckningsgraden normalt vara , men täckning bör kunna medges när stater eller offentliga organ är gäldenärer. Förslaget gäller både köpar- och leverantörskrediter. EKN föreslår också att banker skall kunna ta över självrisken från exportören vid refinansie- ring av leverantörskrediter. EKN har beslutat att premierna för politiska risker skall anpassas till de inom överenskomna miniminivåerna innan dessa officiellt träder i kraft. De påslag som EKN tagit ut på länder där man har ett högt åtagande slopas också. Påslagen skall ersättas med reservering- ar. Systemet med för kommersiella risker, som inte ingår i OECD-överenskommelsen, skall också ses över. De föreslagna ändringarna i rembursgarantisystemet innebär bl.a. att en ny lång rembursgaranti införs, för vilken den maximala kredittiden blir . Risktiden är dock inte begränsad. Vidare föreslås en obe- gränsad risktid för korta rembursgarantier. Den maximala kredittiden är oförändrad. Vidare föreslås en ändring som innebär att det är möjligt att försäkra garanterade remburser som är betalbara i eller utlandet. EKNs allmänna villkor har också omarbetats, på ett sätt som svarar mot nya behov vid garantigivningen. 88 Statens risktagande i exportfinansiering EKN har också organiserat om sin verksamhet till en kund- och branschinriktad garantigivning bl.a. för att få den djupare branschkun- skap som är nödvändig för att kunna bedöma riskerna i de ökade antalet projektfinansieringar. Garantisystemen i andra länder liknar i stora drag det svenska. Ungefär samma produkter erbjuds exportörerna, men både villkor och premie- sättning skiljer sig åt. Det gör att det är svårt att direkt jämföra systemen, men vissa länder, t.ex. , och Spani- en, samt , har erbjudit lägre . Skillnaderna och deras betydelse har studerats i rapporten – en kraftsamling. En annan följd av skillnader i villkoren är att finan- siering där flera institut är inblandade, som blivit allt vanligare, försvå- ras. För att underlätta samfinansieringar mellan instituten sluter de olika avtal om samordnande garantier och återförsäkring. Det interna- arbetet med att likställa villkor och premienivåer skall bl.a. ses mot den bakgrunden. Liksom EKN har de utländska instituten under den senaste tioårspe- rioden lagt ner mycket kraft på att försöka mildra effekterna av skuld- krisen på verksamhetens resultat. inriktas verksamheten mot att möta de nya krav som bl.a. projektfinansieringen ställer på verksam- heten. Den finska motsvarigheten till EKN är Statsgaranticentralen (FGB), som har funnits i sin nuvarande form . FGBs huvudsakliga uppgifter är att främja exporten och förbättra verksamhetsförutsätt- ningarna för små- och medelstora industriföretag. Garanticentralen erbjuder företag både exportgarantier och statsgarantier. För FGB gäller i likhet med för EKN att inkomsterna från garantierna skall täcka både administrativa kostnader och utbetalade skador. Med hjälp av exportkreditgarantierna kan en exportör eller en finan- siär skydda sig mot de kreditrisker som hänför sig till export eller förbättra möjligheterna till finansiering av exporten. FGB har flera typer av garantier, i princip samma som det svenska systemet erbjuder. FGB har byggt upp en egen kompetens inom projektfi- Statens risktagande i exportfinansiering 89 nansiering och man har en speciell enhet för riskbedömning av sådana projekt. Täckningsgraden för garantier är i allmänhet för kommersiella risker och 85 – för politiska risker. S.k. finansieringsgaranti lämnas till långivare vid refinansiering av exportören. Täckningsgraden är för sådana garantier. Köparkreditgarantin utgör en säkerhet för långivaren mot förluster som orsakas av den utländske köparen, köparens bank eller köparlandet. Vid export med lång betalningstid kan köparkreditgarantins täckning vara vid bl.a. varvskrediter, annars är täckningsgraden den samma som för andra garantier. Exportören kan också försäkra säkerheter, s.k. bonds, som ställs till förmån för en utländsk köpare. Denna produkt kallas motgaranti och kan lämnas till exportörer eller banker. Garantitäckningen för motgaranti är för exportören och för banken. Rembursgaranti skyddar banken mot kommersiella och politiska risker som hänför sig till bekräftelse av remburser. Garantitäckningen för rembursgaranti är den samma som för övriga garantier. Investeringsgarantin skyddar den finske investera- ren mot risker i samband med utlandsinvesteringar. Garantitäckningen är högst och omfattar bara skydd mot politiska risker. FGB erbjuder också statsgarantier för inhemska risker, till skillnad från EKN. Denna del av verksamheten kan närmast jämföras med svenska ALMIs och delar av NUTEKs verksamheter. Statsgarantier kan små- och medelstora företag använda som säkerhet vid finansiering av investeringar och driftskapital. Den motsäkerhet som krävs för garantin behöver inte vara betryggande. Statsgarantin hjälper företagen att sänka sina driftskostnader. FGB har egna regionkontor i , , , och Åbo. Vidare utnyttjar FGB Keras (dvs ALMIs finska motsvarighet) lokala kontor för att få kontakt med exportörer. Garantier avseende korta kommersiella risker hanteras f.n. av FGB. Avsikten är dock att verksamheten skall flyttas över till ett nytt bolag som till 1/3 ägs av staten via FGB och till 2/3 av två privata kreditför- säkrare. En utredning under Handels- och industriministeriet har föreslagit ändringar i den statliga specialfinansieringsverksamheten. Utredningen hade till uppgift att utreda organisationen av den statliga specialfinan- sieringsverksamheten, bl.a. , Kera, Finnfund och FGB. Utred- ningen har föreslagit att alla specialfinansieringstjänster som är riktade till exportföretag, samt till de små och medelstora företagen samlas ihop i ett bolag eller en koncern. Inga förändringar har föreslagits i de enskilda finansieringsinstrumenten. Genom organisationsändringen skulle man, menade utredningen, vinna fördelar i fråga om stödets effekter och effektivitet. Kunderna skulle få bättre tillgång till samtliga 90 Statens risktagande i exportfinansiering tjänster genom ett rikstäckande regionalt distributionsnät bildat av Keras och FGBs nuvarande regionala organisationer. Export Credits Guarantee Department, ECGD, bildades för att underlätta för brittiska exportörer och brittiska företag som investerar utomlands genom att erbjuda främst försäkringar och garantier. ECGD skall arbeta så att man når ett balanserat resultat. privatiserades ECGDs avdelning för korta kreditförsäk- ringar, och verksamheten såldes till holländska NCM. Efter detta kunde bara medellånga och långa garantier garanteras av ECGD. Emellertid erbjuder ECGD fortfarande en begränsad möjlighet till återförsäkring för att komplettera den privata marknaden. Återförsäkringen erbjuds privata försäkringsgivare (inte bara NCM), för kortare risktider. ECGD försäkrar mot både politisk och kommersiell risk, och det är obligatoriskt att försäkra båda två. ECGD ger normalt täckning för sina garantier riktade mot banker och andra finansiärer, såväl vid köparkrediter som vid refinansiering av exportörernas leverantörskre- diter. Garantierna är ovillkorliga med, vid refinansiering, viss regress- rätt på exportören. För andra garantier har ECGD i stort samma villkor som andra institut. I motsats till EKN tar ECGD dokumentrisker. Det innebär bl.a. att man tar in och bedömer dokumentationen i förväg. Engelska exportörer samt kreditinstitut kan genom ECGD täcka medel- och långfristiga exportkrediter mot i stort sett samma risker som andra länders exportörer kan. Det innebär att de kan täcka politiska eller kommersiella risker. Exportören kan också få garanti för att täcka fordringsförluster orsakade av att kontraktet bryts innan fordran upp- står. ECGD täcker risken för otillbörligt utnyttjande av säkerheter (bond) dvs. att förmånstagaren drar på en fullgörande-, förskotts- eller anbudsbond, utan att exportören felat. Vidare kan exportören täcka sin valutarisk under anbudsfasen för en affär. Investeringsgaranti kan erhållas för att täcka politiska risker vid investeringar utomlands. Det är möjligt för långivaren att försäkra sig mot förluster orsakade av både politiska och kommersiella händelser vid projektfinansie- ringsaffärer. Riskdelning är ett villkor för att ECGD skall delta i pro- Normalt kan ECGD garantera av lån som repre- senterar av det totala kapitalet i projektet. Statens risktagande i exportfinansiering 91 Exportkreditfonden (EKF) erbjuder danska exportörer att försäkra de exportkreditrisker som inte täcks av marknaden. EKF etablerades 1996, efter att en statlig utredning året innan presenterat förslag till föränd- ringar på exportkreditområdet. Utredningen pekade bl.a. på att det dåvarande danska systemet var alltför komplext och splittrat för använ- darna. Avsikten med att bilda EKF var att lägga all statlig medverkan i exportfinansieringen på ett ställe och därmed göra systemet enklare. De blandade krediterna och investeringsgarantierna lades under separata organ, med hänsyn till deras biståndsorientering. EKF har krav på sig att balansera intäkter och kostnader. EKF erbjuder täckning till både exportörer och banker för politisk och/eller kommersiell risk. De risker som inte täcks av marknaden garanteras av EKF, nämligen alla politiska risker (kort, medel och lång), långa kommersiella risker samt korta kommersiella risker på icke-OECD länder, främst i . Garantierna är i stort sett lika de som andra garantiinstitut erbjuder. Den korta marknadsmässiga sidan privatiserades . Detta områ- de täcks helt via den privata försäkringsmarknaden eller genom banker. För krediter ger EKF täckning indirekt till exportören genom att återförsäkra både politiska och kommersiella risker. Risken tas initialt av något av de kreditförsäkringsbolag som man har återför- säkringsavtal med. Garanti-Instituttet for Eksportkreditt, GIEK, är ett statlig affärsdrivande verk som utfärdar garantier och kreditförsäkringar för exportkrediter. GIEKs mål är att främja norsk export av varor och tjänster, samt norska investeringar i utlandet genom att utfärda garantier och kreditförsäk- ringar som avlastar norska exportörer kreditrisker på utländska köpare och/eller samarbetspartners. Premierna skall täcka kostnaderna för förluster och administration. Skulle premieinkomster och ev reserver inte täcka skadeutbetalningar får institutet låna mot ränta i . GIEKs verksamhet, finansiering och organisation har setts över . Som en följd av översynen fick GIEK en friare ställning, ny styrelse med mindre inslag av departements- och intresse- företrädare. GIEK fick också en friare ekonomisk ställning gentemot statsbudgeten. 92 Statens risktagande i exportfinansiering Som en följd av översynen är verksamheten numer indelad i fyra olika områden; korta kundkreditförsäkringar (Forretningsdelen), me- dellånga och långa garantier (Samfunnsdelen), särskilda garantier beslutade av , f.n. endast särskilda garantier för f.d. Sovjet- unionen och , och den gamla portföljen, som omfattar bl.a. garantier utfärdade före . Dessutom administrerar GIEK på uppdrag av särskilda garantier för investeringar och export till utvecklingsländer och anbudsgarantier för Närings- och räkning. I har man ännu inte fattat beslut om att avveckla de statliga garantierna för korta kom- mersiella risker. Diskussioner pågår om hur en sådan avveckling skall utformas. En anledning till att en lösning dröjt är att GIEK främst försäkrar de många små och medelstora exportföretagens kommersiella risker, som dessa företag haft svårt att få privata kredit- försäkringar för. GIEKs garantigivning liknar i övrigt i huvudsak EKNs. Institutet hade tidigare ett system med pro rata riskdelning som innebar att GIEK endast tog av köparrisken medan garantitagaren tog resten. Detta system har övergivits och GIEK tar 90 – för kommersiella och politiska risker. GIEK kan gå täckning i enskilda affärer om affären löper väl. har man inte utnyttjat denna möjlighet. Banker tar självrisker från exportörer även vid refinansiering av leve- rantörskrediter. Det är enligt GIEK möjligt för garantitagare att återför- säkra självriskerna. GIEK matchar utländska , om det behövs för att den norska exportören skall vinna en order. GIEKs verksamhet utvärderades . I huvudsak inriktades utvärderingen mot att studera hur de förändringar i GIEKs verksam- hetsfinansiering och organisation, som beslutades med anledning av översynen, hade fallit ut. Som en del i utvärderingen inhämtade man näringslivets behov av garantier. Genomgående är de tillfrågade kun- derna positiva till GIEK och dess verksamhet. De bedömer att GIEK även kommer att spela en viktig roll för norsk export. Garantierna och garantivillkoren uppges i huvudsak vara riktigt utfor- made för att möta näringslivets behov av konkurrenskraftig finansie- ring. Kritik riktas i första hand mot riskovillighet, långsam ärendebe- handling och viss inflexibilitet, samt att GIEK kräver en omfattande dokumentation. Statens risktagande i exportfinansiering 93 Sammanfattande slutsatser av genomgången: -I stort har garantiinstituten liknande produkter och tjänster, villkor premienivåer och riskvilja skiljer sig dock åt. -EKNs har tills nu i genomsnitt varit högre jämfört med konkurrentländerna. -De förslag till ändringar som EKN föreslagit regeringen och/eller beslutat om likställer i huvudsak svenska och utländska exportörer. -Övergången från offentliga köpare och dominans för rena landris- ker till privata köpare, samt nya export- och exportfinansierings- upplägg ställer nya krav på garantiinstituten när det gäller bedöm- ningen av nya risker nya produkter m.m. -Verksamheten har i hög grad varit utformad för att minska skuld- krisens verkningar på garantigivningen. -De positiva resultaten i verksamheten har givit finansiellt utrymme för förändringar. 94 Statens risktagande i exportfinansiering 7 Slutsatser och förslag har, som beskrivits i kapitel 2 – 6, föränd- ringar i exportens sammansättning, uppläggning, inriktning och finan- siering inträffat. Dessa förändringar och utvecklingen av de internatio- nella kredit- och kapitalmarknaderna påverkar behovet av statliga insatser på exportfinansieringsområdet. I detta kapitel sammanfattar jag dessa förändringar och hur de påverkar statens insatser inom området. Med utgångspunkt i den redovisningen lämnar jag förslag till hur statens medverkan i exportfinansieringen behöver ändras. 7.1Grunderna för statens medverkan i exportfinansieringen har ändrats Förutsättningarna för export har ändrats .