sou · GMB369 · 1999-01-01 00:00:00 — Arbetsdom- stolen har i ett avgörande (AD 1981 nr 51) gjort principiella uttalanden om avskedande på grund av brott utanför arbetet. Av avgörandet fram- går att ett förfarande utanför tjänsten som innebär att en arbetstagare inte kan fortsätta att utföra sina hittillsvarande arbetsuppgifter inte utan vidare medför att arbetstagaren kan avskedas. Ytterligare krävs att ar- betstagaren kan anses ha allvarligt skadat förhållandet mellan sig och arbetsgivaren. I mindre allvarliga fall kan uppsägning eller omplacering komma ifråga. Som exempel på ett fall då avskedande på grund av brott utanför tjänsten ansetts befogat kan nämnas AD 1979 nr 143. En arbetstagare hade fått tidsbegränsad anställning hos en kommun som vikarierande socialassistent. Innan arbetstagaren tillträtt tjänsten kom det till kom- munens kännedom att hon tidigare dömts för medhjälp till grovt narko- tikabrott och att hon därefter återfallit till brottslighet av samma slag. Brotten ansågs ha varit ägnade att allvarligt skada förhållandet mellan henne och kommunen. för avskedande ansågs därför ha förele- gat. För kommunalt anställd personal inom förskoleverksamhet, skola och skolbarnsomsorg gäller ett kollektivavtal benämnt AB 95. För de privat anställda finns ett kollektivavtal där arbetsgivarsidan representeras av (numera och Tjänsteföretagen) och ett där Kooperationens Förhandlingsorgani- sation är arbetsgivarpart. Endast det förstnämnda avtalet innehåller be- stämmelser om en arbetsgivares möjligheter att agera mot en arbetsta- gare som gör sig skyldig till fel eller försummelser. Bestämmelserna finns i avtalets § 10. Den minst ingripande åtgärd som föreskrivs är möjligheten att till- fälligt försätta en arbetstagare ur tjänstgöring. Åtgärden kan tillgripas vid en förseelse av arbetstagaren, t.ex. om arbetstagaren är berusad på arbetsplatsen. Mer ingripande är en avstängning. Det är denna åtgärd Den rättsliga regleringen 73 som kan komma ifråga vid misstankar om sexuella övergrepp av ar- betstagare inom de aktuella verksamheterna. I avtalet föreskrivs att en arbetstagare som är på sannolika skäl misstänkt för eller beträds med fel eller svårare försummelse i anställningen kan avstängas i avvaktan på ärendets avgörande. Även vid brott som kan medföra fängelse eller vid svårare förseelse utom anställningen kan avstängning tillgripas. Också om det i andra fall föreligger vägande skäl kan en arbetstagare avstängas. En avstängning får beslutas för i sänder. Har polis- eller åklagarmyndighet inlett en utredning angående en förseelse gäller avstängningen dock till dess beslut i åtalsfrågan eller laga- kraftägande dom föreligger. Enligt § 11 i AB 95 kan en arbetstagare som gjort sig skyldig till fel eller försummelse åläggas disciplinpåföljd. En sådan kan vara antingen en skriftlig varning eller, vid svårare eller upprepad förseelse, löneav- drag. 4.5Polisanmälan och anmälan till socialnämnden Varken inom allmän eller enskild förskoleverksamhet, skola eller skol- barnsomsorg föreligger någon skyldighet att polisanmäla misstankar om att personal gjort sig skyldig till övergrepp mot barn eller ungdo- mar. Frågan huruvida polisanmälan kan göras beror således på sekre- tessbestämmelser och lämplighetsöverväganden. För allmän verksamhet regleras sekretessfrågor i sekretesslagen (1980:100). Inom samtliga skolformer, inklusive förskoleklassen, gäller sekretess för bl.a. uppgift som hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling samt för uppgift om enskildas personliga förhållanden hos psykolog eller kurator. En uppgift får röjas endast om det står klart att detta kan göras utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men. Detta framgår av 7 kap. 9 § första stycket sekre- tessslagen. I andra stycket regleras sekretessen inom skolans elevvår- dande verksamhet i övrigt och i ärenden om tillrättaförande eller av- skiljande av elever. I dessa fall är sekretessen svagare. Sekretess gäller endast om det kan antas att den uppgiften rör, eller någon närstående, 74 Den rättsliga regleringen lider men om uppgiften röjs. Sammantaget kan sägas att skolsekretes- sen är begränsad till elevvården och vissa disciplinära ärenden. För skolbarnsomsorgen gäller enligt sjunde stycket av det ifrågava- rande lagrummet detsamma som enligt första stycket gäller för skolan. Där anges vidare att sekretess inom skolbarnsomsorgen gäller för andra uppgifter om enskildas personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Den- na sekretess är alltså inte begränsad till vissa områden eller vissa typer av ärenden. Inom förskolan gäller sekretess för alla uppgifter om enskildas per- sonliga förhållanden, om det inte står klart att en uppgift kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon honom närstående lider men. Denna bestämmelse finns i 7 kap. 38 § sekretesslagen. För skolhälsovårdens del gäller hälso- och sjukvårdssekretessen i 7 kap. 1 § sekretesslagen. Där stadgas att sekretess gäller för uppgifter om enskildas personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgif- ten kan röjas utan att den enskilde, eller närstående, lider men. Sekretess utgör inte alltid ett hinder mot att misstankar om brott po- lisanmäls. I 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen anges att sekretess inte hindrar att uppgift om misstanke om brott lämnas till polis- eller åklagarmyndighet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda annan påföljd än böter. För personal inom hälso- och sjukvården, inklusive skolhälsovården, gäller att de är oförhindrade att anmäla brott enligt 3, 4, och 6 kapitlet mot personer (se 14 kap. 2 § femte stycket sekretesslagen). Sekretesslagen gäller inte för enskild verksamhet. Istället finns särskil- da bestämmelser om tystnadsplikt införda i skollagen. Personal inom den enskilda skolhälsovården omfattas vanligtvis av bestämmelserna i lagen (1994:953) om åligganden för personal inom hälso- och sjukvår- den. Tystnadsplikten för personal inom de fristående skolorna gäller in- om samma områden som den skolsekretess som gäller för allmän verk- samhet. Således får den som är eller varit verksam i en fristående skola inte obehörigen röja vad han eller hon i den elevvårdande verksamhe- ten fått veta om någons personliga förhållanden. Detsamma gäller för uppgifter i ärenden om tillrättaförande eller avskiljande av elev. (Se 9 kap. 16 a § skollagen.) Bestämmelser om tystnadsplikt finns också för enskild förskole- verksamhet, skolbarnsomsorg och verksamhet som motsvarar försko- Den rättsliga regleringen 75 Den som är eller varit verksam inom dessa områden får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid fått veta om enskildas per- sonliga förhållanden. Bestämmelserna härom finns i 2 a kap. 18 § och 2 b kap. 11 § skollagen. En motsvarande bestämmelse om tystnadsplikt finns för personal inom hälso- och sjukvården i 8 § lagen om åliggan- den för personal inom hälso- och sjukvården. Där anges också att det inte anses som ett obehörigt röjande om någon fullgör en uppgiftsskyl- dighet som följer av lag eller förordning. Det saknas särskilda bestämmelser som reglerar frågan om perso- nalens möjligheter att utan medgivande från den som skall skyddas av tystnadsplikten polisanmäla misstankar om övergrepp (jfr. Den i 71 § socialtjänslagen föreskrivna skyldigheten att göra anmälan till socialtjänslagen gäller emellertid även inom enskilt bedri- ven verksamhet (se följande avsnitt). Myndigheter vars verksamheter berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården och är skyldiga att till socialnämnden anmäla kännedom om sådant som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Anmäl- ningsskyldigheten gäller inte enbart myndigheten som sådan utan också de anställda. Även de som är verksamma inom yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom motsvarande områden har anmälningsskyl- dighet. Anmälningsskyldigheten är reglerad i 71 § andra stycket soci- altjänstlagen (1980:620). Lagrummet tar i första hand sikte på situationer då förhållandena i den underåriges hem är sådana att socialnämnden kan behöva ingripa till den underåriges skydd (jfr. propositionen med förslag till social- tjänstänstlag, prop. 1979/80:1 del A, sid. 537 och propositonen Änd- ring i socialtjänstlagen, prop. 1996/97:124, sid. 105). Men enligt orda- lydelsen omfattas också andra förhållanden som innebär att social- nämnden kan behöva ingripa. I 71 § första stycket finns en uppmaning till var och en att till soci- alnämnden anmäla kännedom om sådant som kan innebära att nämnden behöver ingripa till en underårigs skydd. Uppmaningen omfattar alltså samma situationer som den i andra stycket stadgade anmälningsskyl- digheten. I förarbetena till första stycket ges några exempel på förhål- landen utanför hemmet som bör anmälas. Dessa exempel torde också kunna anses gälla för den i andra stycket stadgade anmälningsskyldig- 76 Den rättsliga regleringen Exemplena är knutna till den unges eget beteende såsom vistelse i missbrukarmiljö eller prostitution (prop. 1996/97:124, sid. 189 f.). Huruvida anmälningsskyldighet föreligger i fall då en myndighet eller annan organisation misstänker att personal inom den egna verk- samheten gjort sig skyldig till övergrepp mot barn eller ungdomar är däremot inte tydligt. Detta gäller särskilt om den misstänkte genom t.ex. avstängning genast skiljs från sitt arbete. Något behov av skydd för den underårige föreligger då inte längre. Däremot kan det finnas behov av stöd och hjälpinsatser, vilket inte omfattas av anmälnings- skyldigheten. Frågan om anmälningsskyldighet föreligger då personal misstänks för övergrepp har inte berörts i förarbetena. För det fall misstankar om sexuella övergrepp mot ett barn anmäls till socialnämnden har nämnden att ta ställning till om polisanmälan skall göras. Den sekretess som gäller inom hindrar i de flesta fall inte en sådan anmälan (se 7 kap. 4 § och 14 kap. 2 § fjärde och femte stycket sekretesslagen). har i allmänna råd nr 1991:3, Sexuella övergrepp mot barn, behandlat frågan. Där anges att huvudregeln är att polisanmälan skall göras. Enligt råden kan undantag göras när underlaget är så vagt eller tunt att det inte skulle kunna för- anleda ett beslut hos polis eller åklagare att inleda förundersökning. Dock anges att ett beslut att inte polisanmäla i dessa fall bör fattas först efter konsultation av polis eller åklagare. Vidare sägs att anmälan kan underlåtas om synnerliga skäl föreligger. Vad som kan utgöra synnerli- ga skäl berörs inte närmare. Här kan även nämnas att JO uttalat att det i allmänhet måste anses åligga socialnämnden att polisanmäla misstänkta övergrepp mot barn (se JO:s beslut , dnr 3360-94). Samråd mellan socialnämnden och andra myndigheter Ärenden om sexuella övergrepp mot barn och om barnmisshandel in- volverar många olika myndigheter förutom . Det är nöd- vändigt att myndigheterna samarbetar och att olika insatser och utred- ningar samordnas. För detta ändamål har ett system med samrådsgrup- per utvecklats. I det samrådsförfarande som äger rum brukar represen- tanter för , den psykiatriska barn och ungdomsvården, polismyndigheten, och åklagarmyndigheten ingå. Även andra kan ingå i grupperna, t.ex. representanter för barnomsorgen. Systemet med sam- rådsgrupper beskrivs i Sexuella övergrepp mot barn, allmänna råd Den rättsliga regleringen 77 från 1991:3 sid. 62 f.f. Ett organiserat samrådsförfaran- de mellan olika myndigheter finns numera i de flesta kommuner och tillämpas både i ärenden om barnmisshandel och sexuella övergrepp mot barn (se prop. 1996/97:124 om ändring i socialtjänstlagen, s. 106). Ett samrådsförfarande kan användas i konsultationssyfte så snart det uppstår misstankar om att ett barn utsatts för övergrepp. Det förekom- mer att samråd sker i konsultativt syfte utan att identiteten på det ut- satta barnet röjs i inledningsskedet. Samråd för att klargöra ansvarsfrå- gor och samordna olika myndigheters agerande kan mycket väl före- komma för den händelse personal inom t.ex. förskolan eller skolan misstänks för övergrepp. Underrättelse till andra barns föräldrar En särskild fråga då en anställd misstänks för övergrepp mot barn eller ungdomar är om föräldrarna till andra än det eller de utsatta barnen eller ungdomarna skall underrättas. har i ett par beslut som rört övergrepp mot barn på daghem ansett att föräldrar till andra barn bör informeras, se beslut , dnr 4292-1993 och , dnr 3360-1994. JO uttalade i båda fallen att upp- gifterna om misstankarna ansågs direkt angå barnens förhållande på daghemmet. Vidare sade JO att tidpunkten för när informationen skulle lämnas borde bestämmas i samråd med polis och åklagare om förun- dersökning inletts. Det framhölls också att man från sekretessynpunkt måste vara försiktig med vilken information som lämnades ut. 78 Den rättsliga regleringen Metoder för registerkontroll 79 5 Metoder för registerkontroll I detta avsnitt skall olika metoder för lämplighetsprövning genom re- gisterkontroll tas upp. Först behandlas de olika metoder som är tänkba- ra mot bakgrund av den nuvarande och den föreslagna registerlagstift- ningen. Därefter redogörs för de områden där registerkontroll före- kommer som ett led i olika typer av lämplighetsprövning. Därvid be- handlas den kontroll som förekommer av anställningssökande inom vissa vårdområden utförligare liksom kontrollen av den som söker eller har serveringstillstånd. Även säkerhetsskyddslagens bestämmelser om registerkontroll tas upp. Avsikten är att ge exempel på hur bestämmel- ser om registerkontroll kan utformas. 5.2Olika metoder för registerkontroll Registerkontroll kan utföras på olika sätt. För det första kan ett utdrag från det aktuella registret inhämtas från den myndighet som för det akt- uella registret. En andra metod är att ett vandels- eller lämplighetsintyg inhämtas från polismyndigheten eller någon annan myndighet. Ett tredje sätt är att man inhämtar registeruppgifter genom någon central myndighet. Ett ytterligare sätt är att den som skall utföra en viss typ av kontroll ges direkt tillgång till registret via datorer, så kallad direktåt- komst. Utdragen eller intygen kan inhämtas antingen av den som skall ge- nomföra kontrollen eller av den som skall kontrolleras. Till exempel kan en arbetsgivare ges möjlighet att få ett registerutdrag beträffande den som söker en viss typ av anställning. Alternativt kan den arbetssö- kande ges möjlighet att få ett utdrag om sig själv för att förete för ar- betsgivaren. I den nu gällande registerlagstiftningen tillämpas endast den förstnämnda metoden, dvs. att den som skall utföra en kontroll in- hämtar ett registerutdrag. Det förekommer alltså inte att enskilda skall ha rätt till intyg eller utdrag om sig själva för att använda vid lämplig- hetsprövning. De enda undantagen från det sagda finns beträffan- de utdrag som skall användas i någon annan stat och liknande (se av- 80 Metoder för registerkontroll I dessa fall lämnas utdragen till den enskilde. Dessutom har var och en rätt att få ett utdrag om sig själv ur kriminalregistret men dessa utdrag är inte avsedda att användas vid lämplighetsprövning (se avsnitt 4.3.1 och 7.2.4). När registerkontroll görs genom någon central myndighet får den som skall utföra en viss typ av lämplighetsprövning vända sig till en sådan myndighet. Den centrala myndigheten inhämtar sedan register- uppgifter och vidarebefordrar dessa till den som begärt dem. På detta sätt kan antalet myndigheter eller enskilda som har direkt tillgång till register med integritetskänsliga uppgifter begränsas. Istället för att var och en som skall utföra en viss typ av lämplighetsprövning eller kon- troll själv kan komma åt registret, får endast den centrala myndigheten tillgång till detta. En variant är att den centrala myndigheten inte direkt lämnar vidare registeruppgifterna utan gör en bedömning av vilka upp- gifter som är relevanta i ett visst fall. Endast de relevanta uppgifterna lämnas visare. En ytterligare variant är att myndigheten uttalar sig om den omfrågade personens lämplighet för viss verksamhet, dvs. utfärdar en form av lämplighets- eller vandelsintyg. Både inom alkohollagens och säkerhetsskyddslagens tillämpningsområden förekommer metoden med en central myndighet som vidarebefordrar registeruppgifter. Förslagen till nya registerlagar (prop. 1997/98:97) innebär i princip inte några förrändringar när det gäller möjligheterna att använda regis- terupplysningar vid lämplighetsprövningar. Enskildas möjligheter att få ta del av uppgifter i registret om sig själva kommer visserligen att att öka. Syftet med detta är att förbättra insynen i registren och inte att re- gisterutdrag skall användas vid lämplighetsprövningar. Tullmyndigheter och länsstyrelser får ha terminalåtkomst till polis- register. Detta anges i 16 och 16 a §§ i polisregisterkungörelsen. Ordet terminalåtkomst motsvarar begreppet direktåtkomst, som används i för- slagen till nya registerlagar. Tullmyndigheternas åtkomst är begränsad till uppgifter om vissa brott. Länsstyrelsernas åtkomst får användas för vissa typer av lämplighetsprövningar och är begränsad till att avse upp- gift om en person förekommer i registret eller inte. I de fall personen förekommer får alltså gå vidare och begära ett utdrag eller ett lämplighetsintyg. Metoder för registerkontroll 81 5.3Områden där registerkontroll förekommer Det register som används vid lämplighetsprövningar är person- och belastningsregistret. Enligt polisregisterkungörelsen kan registerutdrag meddelas för bl.a. olika fall av lämplighetsprövning. I fyra olika fall kan utdrag meddelas beträffande personer som söker vissa anställning- ar. Det gäller personer som söker anställning inom kriminalvården, vis- sa anställningar i larminstallationsföretag, anställning inom vissa typer av vård och anställning inom Försvarsmaktens utlandsstyrka. I samtliga dessa fall är det arbetsgivaren, och inte den arbetssökande, som kan inhämta utdrag. Vidare kan få registerutdrag beträffande bevaknings- och transportpersonal. (Se 17 § polisregisterkungörelsen.) Även den registerkontroll som görs enligt säkerhetsskyddslagens be- stämmelser kan avse prövning av personer som kan komma ifråga för vissa anställningar. I övriga fall där registerkontroll används vid lämplighetsprövning är det fråga om tillstånd att bedriva vissa verksamheter eller utöva vissa yrken. Till den första gruppen kan hänföras körkortstillstånd, trafiktill- stånd, tillstånd att bedriva biluthyrningsrörelse, tillstånd att anordna vissa typer av spel och serveringstillstånd. Till den andra gruppen kan hänföras prövning för att bli godkänd eller auktoriserad revisor, pröv- ning för att bli auktoriserad fastighetsmäklare, prövning för vissa be- fattningar inom trafikskolor samt förarlegitimation för att köra taxi. (Se 16 a, 17 och 21 §§ polisregisterkungörelsen.) 5.3.2Anställningssökande inom vissa vårdområden Det följande exemplet har valts för att det rör ett område som ligger nära det som är föremål för vår utredning. Exemplet illustrerar också de olika bestämmelser som finns rörande utlämnande av uppgifter ur per- son- och belastningsregistret. Både myndigheter och enskilda kan få registerutdrag Utdrag ur polisregister skall lämnas till statlig, eller lands- tingskommunal myndighet eller enskild sammanslutning eller person som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, 82 Metoder för registerkontroll vård av utvecklingsstörda eller vård av barn och ungdom, i fråga om den som söker sådan anställning (17 § fjärde punkten polisregisterkun- görelsen). Bestämmelsen har tidigare berörts i avsnitt 4.3.1. Utdrag skall lämnas endast om tillfredställande utredning om den sökandes lämplighet för den aktuella befattningen inte utan avsevärd olägenhet kan inhämtas på annat sätt. I de fall en myndighet skall pröva någons lämplighet har myndigheten att själv ta ställning till om utdrag bör inhämtas. När en enskild begär utdrag ankommer denna prövning på . Det är alltså inte fråga om någon ovillkorlig skyldighet för att lämna ett utdrag till enskilda. Det sagda följer av 18 § polisregisterkungörelsen. Lagrummet gäller även för inhämtande av utrag med stöd av andra bestämmelser än 17 § fjärde punkten. har upplyst att det i praktiken endast är kommu- ner som begär utdrag enligt 17 § fjärde punkten. En ansökan om ett utdrag skall alltid göras på en blankett som Riks- polisstyrelsen fastställer. I utdragen lämnas inte uppgifter om alla anteckningar i registret I 19 § polisregisterkungörelsen ges bestämmelser om vilka uppgifter som får ingå i registerutdrag. Där anges att det i utdrag enligt 17 § fjär- de punkten inte får tas med uppgifter om andra påföljder än de som särskilt anges. Bestämmelsen innebär i huvudsak att alla uppgifter om fängelse, villkorlig dom och skyddstillsyn får ingå i utdragen medan begränsningar finns avseende böter. Sålunda får uppgifter om dagsbö- ter över fyrtio tas med om de avser misshandelsbrott eller annat brott som innefattar våld eller hot mot person. Detsamma gäller om de avser brott mot 8, 9 eller 14 kap. . I 8 kap. behandlas stöld, rån och andra tillgreppsbrott, i 9 kap. bedrägeri och annan oredlighet samt i 14 kap. förfalskningsbrott. Vidare får i utdragen tas med uppgift om alla bötespåföljder för sexuellt ofredande och otillåtet förfarande med pornografisk bild, 6 kap. 7 § respektive 16 kap. 11 § . Detta gäller även vissa andra fall då böter dömts ut. Däribland kan nämnas böter för brott mot narkotikastrafflagen (1968:64) och vapen- lagen (1996:67). De registerutdrag som lämnas enligt 17 § fjärde punkten är alltså i princip inte begränsade till vissa typer av brott. Avgörande är istället den påföljd som dömts ut. Detta innebär att ett utdrag kan innehålla uppgifter som har mindre eller helt saknar betydelse för bedömningen av huruvida en person är lämplig för en anställning inom de aktuella områdena. Det kan anmärkas att möjligheten för arbetsgivare att få ut- Metoder för registerkontroll 83 drag i dessa fall motiverats främst av behovet att föreb ygga att männi- skor utsätts för fara till liv och hälsa till följd av olämplig personalrek- rytering . (Se prop. 1965:18, s. Uppgifter om brottsmisstankar skall lämnas ut endast i fall då åtal väckts. Om någon har frikänts för en gärning får uppgift om gärningen inte lämnas. (Se 19 § polisregisterkungörelsen och 6 § polisregisterla- gen.) Uppgifter om påföljder får inte tas med i utdragen sedan vissa tider förflutit (se avsnitt 4.3.1). På ett utdrag som lämnas till en enskild skall antecknas det ändamål för vilket utdraget utfärdats. Enligt förslagen till nya registerlagar kommer regeringen även i fort- sättningen kunna föreskriva att arbetsgivare inom de aktuella vårdom- rådena skall ha möjlighet att få registerutdrag för användning i anställ- ningsförfaranden (se avsnitt 4.3.2). I alkohollagen (1994:1738) finns bestämmelser om tillverkning och handel med alkoholdrycker. Vi tar här upp lagens bestämmelser om kontroll av personer som söker eller har serveringstillstånd. Utmärkan- de för bestämmelserna är dels att kontrollen innefattar inhämtande av lämplighetsintyg, dels den roll som spelas av den centrala myndigheten . Endast den som har ett serveringstillstånd får servera sprit, vin och starköl (6 kap. 1 §). Tillstånd meddelas av den kommun där serverings- stället är beläget. Det är också kommunen som kan återkalla tillstånd (7 kap. 13 och 19 §§). En förutsättning för att tillstånd skall meddelas är att sökanden visar att han med hänsyn till sina personliga och eko- nomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämplig att ut- öva verksamheten (7 kap. 7 §). Det är alltså den som söker tillstånd som har bevisbördan för sin lämplighet. Enligt propositionen till alko- hollagen bör det krävas en utredning som gör det sannolikt att sökan- den kommer att bedriva servering i enlighet med lagens bestämmelser (prop. 1994/95:89, s. 102).