sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Det skall observeras att det inte har någon betydelse vilken form av skulder det är fråga om så länge de är uppsägbara med kort varsel. Det är alltså inte nödvändigt med någon koppling till det traditionella inlåningsbegreppet. Risken för uttagsanstormning och därmed skyddsbehovet beror i hög grad på hur medlen placeras. Den något opraktiska lösningen att betal- ningsförmedlaren förvarar kontanter motsvarande värdet av sina skulder innebär endast en liten risk och om en uttagsanstormning ändå skulle uppstå är det bara för förmedlaren att betala ut pengarna. Största risken är när medlen har placerats i svårvärderade och illikvida tillgångar så- som vissa krediter. Utöver dessa två exempel kan naturligtvis tänkas ett i det närmaste oändligt antal placeringsmöjligheter. Systemrisker uppstår också på grund av ekonomiska kopplingar mellan betalningsförmedlare. I avsnitt 6.3 utreds motiven för att reglera betalningsförmedlare från systemskyddssynpunkt. En slutsats är att endast verksamhet som inbe- griper både betalningsförmedling och mottagande av medel som är upp- sägbara med kort varsel bör regleras under åberopande av hänsyn till betalningsväsendets funktionsförmåga. Frågan vilka medel som skall anses uppsägbara med kort varsel behandlas närmare i avsnitt 6.5. Vida- re finns det en gräns under vilken systemets ringa omfattning gör att skyddsvärdet inte föranleder reglering. Huruvida det är motiverat med reglering beror också på systemets inriktning, t.ex. till vilka det är riktat. Betalsystem kan indelas i generella och selektiva efter kretsen av använ- dare. Endast för generella betalsystem motiverar skyddsvärdet reglering. Som redovisas i inledningen till betänkandet, anser kommittén att det är angeläget att motiven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen på det finansiella området renodlas. De finansiella företagen bör bara särbe- handlas i den mån det finns särskilda skäl härför. Från konsumentsyn- punkt är i många avseenden betalnings- och likviditetstjänster inte nämnvärt mer komplicerade än många icke-finansiella tjänster. I ett vik- tigt avseende skiljer sig emellertid dessa tjänster från tjänster i övrigt. För att kunden skall kunna tillgodogöra sig tjänsten måste han ikläda sig rollen av finansiär och kan därmed tvingas att ta risker som han inte önskar eller kan förutsättas bära. Således önskar kunden att den betal- ningsförmedlare som han vänder sig till skall vara stabil och kunna full- följa gjorda åtaganden. Motiv för reglering av betalningsförmedlare från konsumentskydds- synpunkt behandlas i avsnitt 6.4. Där konstateras att ett centralt konsu- mentskyddsintresse är att betalningsförmedlare är solida och kan full- göra ingångna avtal. SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 257 med systemskyddsintresset i den mån betalningsförmedlaren är väsentlig för betalningsväsendets funktionsförmåga. I avsnitt 6.3 konstaterar kommittén att inte alla betalsystem behöver regleras ur systemskydds- synpunkt. Frågan är då om konsumentskyddsintresset är så starkt att alla betalningsförmedlare som tar emot medel skall regleras av den anled- ningen. Kommittén gör bedömningen att det är viktigt att det finns solida institut att vända sig till, men att det kan överlämnas till den enskilde att välja mellan betalningsförmedlare som är reglerade respektive inte är reglerade. För det första kan det noteras att metoden att skydda medbor- garna från att göra dåliga affärer genom att skilja ut en viss typ av före- tag och vissa klasser av fordringar har begränsningar. Det finns alltid, var och hur gränsen för konsumentskyddet än dras, fordringar utgivna av oreglerade aktörer, vilka oinformerade aktörer kan köpa. Det är där- för inte självklart verkningsfullt att förhindra personer som kan köpa aktier, ställa ut optioner, låna ut pengar till eller gå i borgen för släkt och vänner m.m. från att ta risker i samband med placeringar i form av kon- tofordringar. Slutsatsen från analysen i avsnitt 6.3 och 6.4 är att betalningsför- medlare som förmedlar betalningar via generella betalsystem samt tar emot medel som är uppsägningsbara med kort varsel bör regleras med det främsta syftet att trygga betalningsväsendets funktion, men också för att tillgodose ett centralt konsumentskyddsintresse. bedrivs denna verksamhet av bankerna. Det framstår därför som naturligt att låta dessa kriterier utgöra underlag för en ny bankrörelsedefinition. Den närmare avgränsningen av regleringen presenteras i avsnitt 6.5. Kommitténs förslag till ny bankrörelsedefintion innebär att inlåning på konto inte utgör en del av bankrörelsedefinitionen. Anledningen är att den lagtekniska defintionen av inlåning är ett snävt begrepp som inte täcker hela det skyddsvärda området. Begreppet inlåning har emellertid en central betydelse både i gällande svensk rätt och i EG-rätten. I avsnitt 6.6 tar kommittén ställning till bankernas ensamrätt och skyldighet att ta emot inlåning på konto. Kommittén finner att det inte är motiverat att behålla bankernas ensamrätt till inlåning. Inlåningsverksamhet är inte skyddsvärd verksamhet i sig själv. Det är när den kombineras med en skyddsvärd verksamhet, såsom viss betalningsförmedling, som det finns intresse av att reglera den rörelse vari inlåningen ingår. Inlån- ingsmonopolet har i praktiken redan luckrats upp. Vissa former av inlå- ning, t.ex. de kundmedel som tar emot, har i gällande lag- stiftning definierats bort från området som omfattas av ensamrätten. 258 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar Kommittén anser också att bankers skyldighet att ta emot inlåning skall avskaffas.67 Den praktiska betydelsen av en sådan skyldighet kan ifrågasättas. Eftersom räntesättningen är fri, har en bank alltid möjlighet att prissätta sig ur marknaden. Som redogörs närmare för i kapitel 8, skall emellertid inte banker, som tillhandahåller kontoformer som om- fattas av insättningsgarantin, utan sakliga skäl kunna neka någon att öppna ett sådant konto. Såsom påpekades inledningsvis, finns ingen allmänt vedertagen defini- tion av betalningsväsendet. Med en allmänt hållen beskrivning kan sä- gas att betalningsväsendet är samhällets samlade infrastruktur för att utföra betalningar. Under beskrivningen faller t.ex. sedelutgivning, kon- tokortssystem, girosystem och anvisningssystem. Betalningsväsendet brukar anses uppdelat i flera olika betalsystem, vilka kan sägas utgöra, mer eller mindre, självständiga delar av denna infrastruktur. Som sades inledningsvis är bankgirot, postgirot och olika kontokortssystem exempel på betalsystem. Denna något lösliga termi- nologi kommer att användas tills vidare. Det finns inte anledning att på det här stadiet söka någon mer precis definition av begreppen. Innebörden av ordet betalning i allmänt språkbruk torde stå ganska klart för de flesta. Strikt juridiskt kan sägas att en betalning är en rätts- handling som innebär att ett fordringsförhållande upphör (helt eller del- vis) genom att borgenären får det som gäldenären åtagit sig att prestera. Betalningsmedlet, det som gäldenären åtagit sig att prestera, kan va- riera beroende på innehållet i det avtal som gav upphov till fordringen. Överlägset vanligast torde vara att skyldigheten består i att prestera i kronor. Termen betalningsinstrument betecknar det som begagnas för att ut- föra betalningen. I de fall då betalningsmedlet är kronor är de mest före- kommande betalningsinstrumenten dels sedlar och mynt (kontanter), dels s.k. bokbetalningar, dvs. tillskapande och utsläckande av fordringsrätter. När betalning sker med kontanter överlämnas betalningsmedlet oftast från hand till hand. Vid bokbetalningar handhas betalningen regelmässigt i olika former av betalsystem. Ett begrepp som är av central betydelse, är betalningsförmedling. Betalningsförmedling förutsätter att minst en utomstående, utom betal- 67 Däremot följer det av kommitténs förslag till bankrörelsedefinition att företag som väljer att bedriva bankrörelse måste ta emot någon form av medel som är uppsägningsbara med kort varsel. SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 259 aren och betalningsmottagaren, är inblandad i betalningstransaktionen. Det betalningsförmedlaren gör är att överföra köpkraft från betalaren till betalningsmottagaren. I sin mest ursprungliga form innebar detta att förmedlaren transporterade sedlar och mynt. går i stort sett all betalningsförmedling ut på att överföra information, t.ex. via checkar eller datakommunikation, vilken medför att fordringsrätter uppstår och utsläcks. Det är betalningsförmedlarna som utför de väsentliga tjänsterna i betalsystemet och betalsystemets funktionsförmåga är beroende av be- talningsförmedlarna. Olika betalsystem är olika sårbara beroende på om det finns en eller flera aktiva betalningsförmedlare och vilka kopplingar det finns mellan dem. Om det bara finns en förmedlare i systemet, upp- hör systemet att fungera om förmedlaren kan fullfölja sina åtaganden. Om det finns många förmedlare, kan kanske en upphöra med verksamheten utan att det får nämnvärda effekter på systemet. Om det finns kopplingar mellan förmedlarna som innebär att problemen sprids så att ett fallissemang leder till flera så kan systemet vara lika sårbart som ett med bara en förmedlare. Traditionellt görs åtskillnad mellan tre olika typer av betalsystem, nämligen checksystem, girosystem och EFTPOS68-system. Checksystem karaktäriseras av att det är betalningsmottagaren som vänder sig till en bank med en begäran att få betalarens konto debiterat och sitt eget konto krediterat. Betalningsinstrumentet är en skriftlig anvisning, vanligen en check, utfärdad av betalaren. Utmärkande för girosystem är att det är betalaren som vänder sig till en bank med en begäran att få betalnings- mottagarens konto krediterat och sitt eget debiterat. I EFTPOS-system genomförs betalningarna i princip genom elek-troniska signaler, dvs. debitering och kreditering sker . Utvecklingen har medfört att den traditionella skiljelinjen mellan check- och girosystemen alltmer har ersatts av en skiljelinje mellan hu- vudsakligen pappersbaserade respektive helt eller huvudsakligen elektro- niska system. indelas betalsystemen med hjälp av begreppen selektiva och generella. Grunden för denna uppdelning är kretsen av användare, vilken kan indelas i två dimensioner, nämligen storleken och sammansättningen av grupperna möjliga betalare och betalningsmottagare. Ett selektivt betalsystem kan sägas vara inrättat (på mottagarsidan) för betalningar endast till ett fåtal betalningsmottagare. Kretsen av möj- liga betalningsmottagare kan måhända utsträckas något om den är i nå- got annat avseende begränsad, t.ex. genom att de tillhör samma koncern eller liknande. Exempel är dagligvaruhandelns och bensinbranschens 68 Electronic funds transfer at the point of sale. 260 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar Det är svårare att tänka sig ett betalsystem som är begränsat endast på betalarsidan. Möjligen skulle någon form av bi- dragsgivare (stat eller kommun) kunna tänkas upprätta ett eget betal- system. Ett generellt betalsystem kan sägas vara ett betalsystem vars an- vändningsmöjligheter är större genom att ett stort antal aktörer har möj- lighet att delta som både betalare och betalningsmottagare. Bankgirot, postgirot och checksystemet är exempel på i hög grad generella system. Grovt förenklat kan sägas att ett betalsystem för att betecknas som gene- rellt skall vara "öppet i båda ändar", dvs. kretsen av både möjliga betala- re och betalningsmottagare skall vara stor, medan de system som är "slutna i någon ände" bör betecknas som selektiva. Det är naturligtvis inte fråga om några skarpa gränser utan skalan är glidande. De generella betalsystemen kan sägas utgöra betalningsväsendets kärna. I dessa system förmedlas betalningar mellan ett stort antal använ- dare, både som betalare och betalningsmottagare, och de har därför i allmänhet stor betydelse för samhällsekonomin. Skyddsvärdet för ett enskilt system är därmed också stort. Systemen är dessutom oftast sam- manbundna med gemensamma nätverk som byggts upp för att kanalisera betalningar mellan betalsystemen. Vissa system har kopplingar till ut- ländska betalsystem genom vilka det både går att betala till och ta emot betalningar från utlandet. Ett generellt betalsystem kan således bestå av många mindre betal- system som är sammanlänkade. Detta gäller vanligtvis inte för selektiva betalsystem. System som betecknas som selektiva betalsystem gör det på grund av att de vänder sig till en i någon mening begränsad krets. De är således, närmast per definition, inte kopplade till varandra eller till gene- rella betalsystem. För det fall att ett system hade sådana kopplingar skulle kretsen av möjliga användare förmodligen bli så stor att systemet vore att betrakta som generellt. 6.3Motiv till reglering från systemskyddssynpunkt Som framgår av föregående avsnitt kan betalningsväsendet delas in i olika betalsystem. Betalningsväsendets funktionsförmåga är mer eller mindre beroende av dessa betalsystem. Ett betalsystems funktionsförmå- ga är i sin tur beroende av de i systemet aktiva betalningsförmedlarna. I detta avsnitt skall det utredas om det finns behov att reglera vissa betal- ningsförmedlare i syfte att skydda vissa betalsystems, och därigenom betalningsväsendets, funktionsförmåga. SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 261 Om en betalningsförmedlare är ensam eller dominerande i ett betal- system, kan detta system slås ut eller dess funktionsförmåga allvarligt skadas om förmedlaren fallerar. Vilka konsekvenser detta får för sam- hället beror på hur viktigt detta betalsystem är för betalningsväsendet i stort. Ett betalsystem med endast en betalningsförmedlare torde i regel inte vara av någon betydelse för betalningsväsendet i stort. Om en enskild betalningsförmedlare i ett betalsystem, där det finns många förmedlare, fallerar, skulle det inte få några nämnvärda effekter på systemets förmåga att förmedla betalningar. Denna förmedlares kun- der skulle bara behöva vända sig till en av de andra förmedlarna i syste- met. På grund av de kopplingar som uppstår mellan betalningsförmedla- re i samma betalsystem är risken emellertid påtaglig att problemen sprids till andra betalningsförmedlare i systemet, varmed dess funktionsförmå- ga kan skadas allvarligt. Att ett stort betalsystem med många betalnings- förmedlare slås ut kan allvarligt skada hela betalningsväsendets funk- tionsförmåga. I detta sammanhang måste hänsyn också tas till att ett fallissemang hos en betalningsförmedlare i regel leder till kostnader utöver effekten på betalningsväsendet. Som framgår av kapitel 1 kan en betalningsförmed- lare tillhandahålla effektiva sätt att genomföra betalningar genom att förvalta medel som skall användas till betalningar. Det är också den tek- nik som banker och de flesta andra betalningsförmedlare använder sig av. Ett undantag är vissa kontokortsföretag som fakturerar sina kunder i efterhand för utförda betalningsuppdrag. Om en förmedlare som har ta- git emot medel fallerar, kommer dess kunder inte åt sina transaktionsme- del och därmed kan de få svårt att betala sina räkningar. Om det är frå- gan om en förmedlare med en omfattande verksamhet kan betalnings- problemen spridas i ekonomin på ett sätt som ger upphov till stora sam- hällsekonomiska kostnader. Att betalningsförmedlaren tar emot medel ökar också risken för att dess fallissemang leder till att andra betalningsförmedlare får problem. I kapitel 5 redogörs för olika systemrisker som uppstår till följd av att betalningsförmedlaren tar emot transaktionsmedel. Det ligger i sakens natur att de mottagna medlen är lättflyktiga, eftersom de skall användas för löpande betalningar. Det är med andra ord inte praktiskt möjligt att binda medlen genom någon form av längre uppsägningstid. Som redo- görs mer utförligt för i kapitel 5 ger dessa betalningsförmedlarens, mer eller mindre uppsägbara, skulder upphov till risk för en ut- tagsanstormning. Det skall observeras att det inte har någon betydelse vilken form av skulder det är fråga om så länge de är uppsägbara med kort varsel. Även en investerare på kapitalmarknaden kan dra tillbaka sin finansiering av betalningsförmedlaren. Det är alltså inte nödvändigt med någon koppling till det traditionella inlåningsbegreppet. 262 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar Problemet med uttagsanstormningar är störst för betalningsförmedla- re som placerar transaktionsmedlen i svårvärderade tillgångar såsom krediter till låntagare vars kreditduglighet inte är allmänt känd. En ut- tagsanstormning mot ett enskilt institut föranleds av misstro mot institu- tets förmåga att fullgöra sina skyldigheter. I brist på information om tillgångarnas värde kan det räcka med ett rykte för att finansiärerna skall bli osäkra och dra tillbaka sin finansiering. Risken är påtaglig att miss- tron mot ett institut sprids till andra institut som har, eller tros ha, en liknande sammansättning av sina tillgångar eller stora fordringar på det krisdrabbade institutet. Av denna anledning kan problem i ett institut leda till att finansiärer av andra betalningsförmedlare med likartade till- gångar drar tillbaka sin finansiering. Vid en uttagsanstormning kan det också vara svårt att sälja dessa svårvärderade tillgångar till ett rimligt pris. Därför kan även en från början solvent betalningsförmedlare bring- as på fall av en uttagsanstormning. I praktiken kombineras oftast betalningsförmedling i generella betal- system med kreditgivning. Denna kombination av tjänster kännetecknar de flesta banker. Risken för att en uttagsanstormning mot en bank skall sprida sig så att även andra banker råkar ut för uttagsanstormningar får alltså betraktas som relativt stor. Problem hos en betalningsförmedlare kan emellertid även spridas di- rekt till andra betalningsförmedlare. Mellan betalningsförmedlare som deltar i samma betalsystem måste finnas ett system för kvittning av ford- ringar som uppkommer till följd av betalningsförmedlingen. I detta sys- tem för clearing mellan instituten uppstår obalanser så att ett in- stitut har en oreglerad fordran på ett annat. Om en av betalningsförmed- larna på grund av finansiella problem inte kan genomföra sina transak- tioner, kan det försätta andra betalningsförmedlande institut i akuta lik- viditetsproblem. Ett institut som inte har tillräckligt med likvida tillgång- ar tvingas då sälja ut även illikvida tillgångar. Eftersom det är svårt att sälja dessa till deras fulla värde kan institutet som följd få sol- vensproblem. Fordringar kan också uppkomma genom att instituten bl.a. som en del av likviditetshanteringen ger varandra krediter. Utformningen av den s.k. clearingen av fordringar mellan institut i ett betalsystem påverkar i hög grad systemrisken som uppstår via betal- ningsförmedlingen. I ett RTGS69-system clearas varje betalning för sig, vilket minskar systemrisken jämfört med ett system där alla fordringar under t.ex. samlas i hop och kvittas . 69 Real time gross settlement. SOU 1998:160 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 263 institut fallerar kan andra institut ha stora oreglerade ford- ringar på detta institut. Spridningseffekterna innebär att en betalningsförmedlares fallisse- mang kan slå ut ett helt betalsystem. Om detta system är stort nog eller i sin tur är kopplat till andra system på ett sådant sätt att problemen sprids kan hela betalningsväsendets funktionsförmåga allvarligt skadas. När så är fallet, är betalsystemet skyddsvärt. Om det inte är något pro- blem att systemet upphör att fungera, är systemet inte skyddsvärt. Olika betalsystems skyddsvärde analyseras i avsnitt 6.3.1. Om ett betalsystem är skyddsvärt skapar spridningsriskerna ett skyddsbehov, dvs. ett behov att reglera de betalningsförmedlare som in- går i systemet för att skydda betalningsväsendets funktionsförmåga. Även om ett betalsystem inte är skyddsvärt kan det finnas ett skyddsbe- hov, om det finns risk för att problem i detta system sprids till andra be- talsystem som är skyddsvärda. I avsnitt 6.3.2 redogörs för olika faktorer som påverkar skyddsbehovet. Den direkta skadan av att ett betalsystem slås ut är att dess användare inte längre har tillgång till de betalningsvägar som systemet medgav. Följderna av att ett enskilt betalsystem slås ut är i regel inte speciellt allvarliga, eftersom den enskilde har möjlighet att vända sig till ett annat betalsystem, så länge det finns gångbara alternativ. Om exempelvis ett selektivt system som endast medger betalningar till dagligvarubutiker anslutna till en viss kedja slås ut blir följden att användarna kan betala sina inköp i kedjans butiker via systemet. Den direkta skada detta medför för samhällsekonomin kan inte sägas vara särskilt allvarlig eftersom det finns andra sätt att betala inköp och det finns andra butiker tillgängliga. Detsamma torde gälla alla selektiva system. Endast i de fall där ett enskilt system har mycket stor del av transaktionerna, vilket i praktiken förutsätter att systemet är generellt, skulle det därmed vara berättigat att tala om omfattande direkta skador av en kollaps. Bilden bör dock nyanseras något. För det fall att en användare förlo- rar sina transaktionsmedel i en betalningsförmedlares fallissemang är det en klen tröst att det finns tillgång till andra betalningsförmedlare. An- vändaren har ju efter fallissemanget inga medel kvar att an- vända. Huruvida den enskilde användaren skall skyddas från konsekven- serna av en betalningsförmedlares fallisemang är en fråga som utreds i avsnitt 6.4. Det som skall noteras här är att mottagande av medel ökar betalningsförmedlarens skyddsvärde. De som blir av med sina transak- tionsmedel kan ha svårt att betala sina räkningar, vilket i sin tur kan 264 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar medföra att problemen kan spridas till dem som inte får betalt. Andra kan behöva skjuta på planerad konsumtion och investeringar. Dessa ef- fekter har negativa konsekvenser för samhällsekonomin. Inte heller denna skada torde vara särskilt allvarlig när det gäller ett selektivt system, eftersom användarna i regel endast har en begränsad del av sitt sparande placerat hos betalningsförmedlare i selektiva betal- system. Däremot kan konsekvenserna för samhället av förmedlarens fal- lissemang vara betydande om det gäller en stor betalningsförmedlare i ett generellt system. Eftersom användarna av systemet är flera, är det fler som drabbas av ett fallissemang. Dessutom är det troligt att användarna har en större del av sitt sparande placerat hos betalningsförmedlare i ett generellt betalsystem. Om fallissemanget leder till att flera betalnings- förmedlare går omkull blir naturligtvis kostnaderna ännu större. Två faktorer är således av betydelse för skyddsvärdet, dels hur stor andel av de totala transaktionerna som betalsystemet har, dels huruvida systemet är baserat på att betalningsförmedlarna tar emot medel för framtida transaktioner. När det gäller selektiva betalsystem har dessa närmast per definition inte en sådan omfattning att de är skyddsvärda. För att systemet skall kunna få sådan omfattning måste det i praktiken vara generellt. När det gäller generella betalsystem föreligger en skillnad i skyddsvärde mellan de som är baserade på mottagande av medel och de som inte är det. Skyddsvärdet är generellt lägre i den sist nämnda grup- pen, eftersom inga kapitalvärden går förlorade i samband med en betal- ningsförmedlares fallissemang. Det är också svårt att tänka sig att ett betalsystem som inte tar emot uppsägbara transaktionsmedel i praktiken kan få sådan betydelse för betalningsväsendet i stort att det av den anledningen betraktas som skyddsvärt. Slutsatsen är således att generella betalsystem baserade på att betalningsförmedlarna tar emot transaktionsmedel är skyddsvärda.