sou · GMB3131 · 1999-01-01 00:00:00 — Vi har inte hört någon region eller något kontor säga att man skall pröva en idé eller ett arbetssätt, som har visat sig framgångsrikt på något annat ställe. Det är knappast konkurrensen i sig som är problemet för möjlighet till lärande. Det är snarare den bristande motivationen för att bli bättre. Då får man bara ännu mer att göra utan några egentliga fördelar. Det kan också bero på bristande förtroende inom organisationen och känslan av orättvisor i resurstilldelning, belöningar, inflytande mm. CSNs ledning anser sannolikt mot detta, att regionerna redan har ansvar för att se till att det fungerar i den egna regionen och att det bara är när de inte klarar det, som ledningsgruppen går in. Vi menar dock, att de veckovisa genomgångarna och den centrala ledningens deltagande i omfördelning av ärenden kommit att dominera som lösningsmodell. Ett alternativ kunde vara, att den centrala ledningen mer intresserade sig för, varför vissa regioner eller kontor har återkommande problem. Istället för att lösa problem löser den symptom. Vi har diskuterat enbart negativa sidor inom ovanstående styrning. har styrmodellen och det runda CSN bidragit till att CSN kunnat nyttja sin relativt fåtaliga personal mycket flexibelt och därigenom, bortsett från vissa undantag, kunnat lösa handläggningen av det bitvis mycket ojämna tillflödet av ärenden. Som katastroflösning är modellen användbar, men inte som långsiktig lösning. Frågor om ansvar och motivation måste lösas på ett annat sätt. Det är här också viktigt att framhålla, att verksledningen och den stab som deltar i den operativa styrningen är mycket professionell och effektiv. Den är alltid lätt nåbar på telefon, den är snabb, handlingskraftig och serviceinriktad. Inte minst är den besjälad av en anda att göra allt för CSN. Man kan nog hävda att denna ledningsgrupp genom , kompetens och omåttlig energi lyckas få personalen att acceptera ett slitigt arbete – långt utöver vad som är normalt. Det är emellertid tveksamt om det går att i längden få med sig personalen huvudsakligen med och med få andra belöningar. Vi tror, att en annan styrning och ledning, kopplad till en annan resursfördelning, nu skulle behövas. CSN gjorde sig känt för att ligga långt framme i att effektivisera handläggningsprocesserna med hjälp av modern . STIS-2000 är ett IT-baserat stödsystem som är utvecklat för handläggning av studiemedel. Vidare har CSN infört s k elektronisk dokumenthantering () som innebär, att dokument som kommer in till CSN direkt scannas in och automatiskt uppdaterar handläggningssystemen. De kan sedan kan nås av vilken handläggare som helst på kontoret eller andra kontor inom regionen. Hjälpsystem finns också utvecklade för administration av vuxenstudiestöden, utlandsstudiestöden, hemutrustninglånen mm Administrationen av studiehjälp och studiemedel är till stora delar automatiserade, medan detta gäller endast delvis för övriga stöd. En omfattande nyutveckling av stödsystemen pågår . (NYSTIS). CSN har också byggt upp kontrollmöjligheter mot andra myndigheters databaser, t.ex. AMS, försäkringskassor och A-kassor, något som snabbar upp och gör kontrollerna säkrare. Även telefonsystemet är tekniskt avancerat och medger , att samtal automatiskt flyttas runt till annan telefon, som är ledig eller där kön är mindre13. Detta är också en del i runda CSN, eftersom man då får ta emot samtal, som egentligen är riktade till andra kontor. Detta minskar kötiderna för kunderna. Denna omfattande teknikanvändning på olika områden får också implikationer för organisationens styrning och förutsättningarna för denna. 13 Automatic Call Distributon (ACD) -den underlättar kontroller och service och informationsspridning, -den underlättar centraliserad styrning (som den skulle kunna användas likaväl för andra mer horisontella styrformer), -den möjliggör det runda CSN, -utvecklingen av tekniken är mycket kostnadskrävande och minskar utrymmet för att använda resurser för annat, tex personal, -kostnaderna för nyutveckling av system är svårprognosticerade och kan bli betydligt större och mer tärande än man förutsett, -den motverkar snabba förändringar av regelsystem, eftersom anpassningar då måste göras i stödsystem och kontrollsystem. , väl införd, kan tekniken vara ett stöd för handläggaren att hantera krångliga regler och regeländringar. -den påverkar kulturen genom att tekniker och teknikkompetens blir ett nytt och alltmer dominerande inslag i organisationen. Innan beslut fattas måste man ta hänsyn till de tekniska implikationerna, -den ställer stora krav på kompetensutveckling för att kunna utnyttjas på ett effektivt sätt, -den skapar en arbetsmiljö, som kräver särskild ledning och hänsynstagande. Det utbyggda IT-systemet underlättar olika typer av informativ styrning av personalen. Det går lätt att skicka information och anvisningar av olika slag. Huvudkontorets avdelningar och enheter har också en viktig uppgift i att meddela direktiv och anvisningar och vara ett stöd för kontoren vid tolkning av regler och konkreta handläggningsproblem. Även de formella beslutsgrupperna och i synnerhet ledningsgrupps- mötena används ofta för informativ styrning. CSNs informationsenhet har tillsammans med fackavdelningarna också en stor uppgift att ägna sig åt informationsstyrning utåt, dvs i förhållande till studenter och bidragssökande och i förhållande till andra berörda myndigheter, kommuner mm Ett problem som nämnts är, att IT-systemen visserligen underlättar informationsspridning, men har den nackdelen, att alltför mycket information skickas ut, utan att de anställda alltid kan bedöma vilken status meddelanden har. Man efterlyser alltså någon form av samordning och produktmärkning av sådan information som verkligen skall vara styrande. Ett annat problem som ofta nämnts är, att handläggare ute på kontoren inte får det stöd från HKs avdelningar som de skulle behöva, t.ex. i tolkning av regler, exempelsamlingar mm. Man anser att HKs personal är kompetent och tjänstvillig, men de har inte tid. Det finns också förespråkare för att HKs personal borde decentraliseras så att de kom närmare den konkreta verkligheten. Beträffande regionchefsmötena har hävdats, att de snarare används som en kanal för ledningen att föra ut sin information än som forum för diskussion och beslut. 10.4Resursstyrning och resursfördelning till regionerna I verksamhetsplaneringsprocessen lämnar chefer med egna ansvars- områden in äskanden om resurser till verksledningen. Dessa behandlas på chefsmötet och beslut om den slutliga resursfördelningen fattas av generaldirektören. Det har emellertid, som vi tidigare nämnt, tydligt framkommit att kriterierna för resursfördelningen till regioner och kontor inte är allmänt accepterade. De flesta regionkontor som vi besökt har haft synpunkter på resursfördelningen och kriteriernas ofullständighet och brister. Särskilt påtagligt är det, att regionkontor som kan sägas ha sk storstadsproblematik anser, att denna inte vägs in på ett riktigt sätt i underlaget för resursfördelning. Man menar då att storstäder har egenskaper, som gör att handläggningen av ärenden tar och att man följaktligen behöver mer resurser än andra kontor. Faktorer som då borde vägas in är andelen invandrare och andel vuxenstuderande, eftersom behovet av information och särskilt stöd till dessa grupper är extra stort. De kräver betydligt mer tid, resurser för översättning och tolkning mm. Vidare blir andelen felaktiga ansökningar som inte går att hantera automatiskt och/eller som behöver kompletteras betydligt större. Det gäller också antalet ändringar pga t.ex. byten av utbildning eller utbildningens omfattning. Antalet besök anses också bli större p.g.a. av geografisk närhet till CSN. Antalet utbildningsanordnare och kurser är fler, vilket kräver mer information, utbildningsinsatser, samtal och administration. Storstadsbor anses i allmänhet av CSNs handläggare vara mer krävande när det gäller service än personer som bor i mindre städer. Ytterligare en aspekt som vissa kontor anser bör vägas in är personalens sammansättning. Om delar av personalen, t.ex. av hälsoskäl, inte kan arbeta för borde det vägas in och kompenseras i resursfördelningen. Men det är inte bara storstadskontoren, som anser att grunden för resursfördelningen är felaktig. Det finns kontor som har extra stor andel kommuner inom sitt område, extra mycket vuxenutbildning, extra mycket låneärenden osv. Irritation finns också över att man vid resursfördelningen inte räknar in alla de uppgifter, som man faktiskt gör vid ett kontor. Uppgifter som inte syns i statistiken, men som tar mycket tid, kan vara brev, anståndsärenden, studieintyg, fellistor mm. Enligt verksledningen tar man hänsyn till flera av dessa faktorer. Vidare har, enligt ledningen, samtliga regioner fått fullt gehör för alla sina önskemål . Utredningen drar av detta slutsatsen, att regionledningarna av något skäl inte för fram sina verkliga önskemål eller åsikter i alla delar. Kvar står då det faktum, att ledning och personal i regionerna inte upplever resursfördelningen som rättvis och att de önskar en ordentlig genomgång av arbetsuppgifter och resurser. Sammanfattningsvis finns inte någon full acceptans av nuvarande resursstyrning och resursfördelning bland region-, kontors- chefer och personal. Utredningen anser, att denna fråga är mycket angelägen för CSNs ledning att låta undersöka och att lösa. Om inte resursfördelnings- systemet upplevs som legitimt, minskar motivationen att arbeta. -att CSN låter oberoende experter göra en grundlig undersökning av hur olika typer av faktorer (t.ex. ärendenas svårighetsgrad, kund- underlaget mm) påverkar arbetsmängden. -att resultatet diskuteras i hela organisationen och att man enas om principer för resursfördelningen. -att överenskomna principer därefter accepteras som legitima tills man från kontoren framfört yrkanden på ändringar, som kunnat diskuteras på dels regionchefsmöte dels inom verksledningen. Som vi tidigare nämnt, har CSN en regional organisation uppdelad i fem regioner. är dessa mycket olika stora. Den mellansvenska regionen är påtagligt mycket större än övriga regioner. Regionen är mycket högskole- och skoltät pga att både och ligger inom regionen. Regionen omfattar mer än dubbelt så mycket tjänster och resurser (kr) som den minsta regionen (norra). Och har ändå delar av regionens ärenden lyfts över till permananet handläggning i andra regioner. Regionkontoret ligger i , medan verksamhetens tyngdpunkt ligger i /Uppsala-området. Eftersom tyngdpunkten i utbildningssverige ligger i /anser vi, att det vore naturligt att ett regionkontor också låg där. Vi tror vidare, att mellansvenska regionen inom CSN är alltför stor och därför borde delas i två. En regionchef med alltför stort kontrollspann och geografiskt avstånd kan få svårighet att sätta sig in i de olika problem, som skilda kontor har. Effektiviteten i ledningsfunktionen kunde, enligt vår mening, således öka med ett minskat avstånd mellan regionchef och kanslichefer i regionen. ·att mellansvenska regionen delas upp i två regioner och att eller blir nytt regionkontor i den ena. Detta är desto mer angeläget och en av förutsättningarna för, att en återföring av uppgifter och resurser till regionen skall kunna fungera, i enlighet med vårt förslag nedan. Vi vill illustrera den interna styrningsproblematiken genom att kort referera till Stockholmskontoret. Detta kontor betraktas som ett av problemkontoren. Kontoret verkar ha varit ett problemkontor . Enligt våra samtal med storstadskontoren (, och ), kan dock värstingstämpeln växla mellan kontoren från tid till annan. Det synliga problemet är, att Stockholmskontoret inte har tillräckligt hög produktivitet. För att lösa detta problem har ledningen, enligt egen utsago, prövat allt tänkbart - utan resultat. Det man har prövat är chefsbyten, utbildning/utveckling, konsultinsatser, sammanslagning av två kontor till ett, att lyfta bort ärenden mm. När det gäller chefsbyten har man haft tolv chefer , en anmärkningsvärt hög siffra. Vi har inom ramen för utredningen besökt Stockholmskontoret för intervjuer mm ett flertal gånger. Några av intrycken är -oerhört starkt tryck på expeditionen -relativt många handläggare frånvarande- tomt på många rum -mycket hårt tryck på erfarna handläggare och ständiga avbrott i arbetet -uppgjorda scheman som ändras /ryckighet i planeringen Kontoret har 39.45 tjänster och 42.45 fast anställda. Ca hälften av arbetsstyrkan har någon form av arbetsrelaterad problematik. Företagshälovården har gjort rehab.utredning på 18 personer och konstaterat att andelen är anmärkningsvärt hög. Man har resurser att anställa vikarier, men det är inte alltid lätt att få tag på någon när det behövs. Arbetsstyrkan är ytterligare reducerad av att 9 arbetar deltid . 2 har regelbunden vård av sjukt barn (VAB) 5 har svårighet att arbeta övertid pga av barn Av den totala styrkan - ca 40 kan sålunda bara hälften arbeta övertid. Tre sysslar inte alls med handläggning, bl.a. kanslichefen och ett par personer som har specialuppgifter. Därtill skall kontoret klara utbildning och information av vidareinformatörer och deltagande i gemensam informationscentral med bl.a. arbetsförmedlingen. Detta är verksamheter som kräver att man lämnar kontoret. Om 20 personer skall sköta 40 personers arbete, blir arbetssituationen kanske just så ansträngd som den varit vid våra besök. Och balanserna blir höga. Viktigt är då också, att det troligen ligger en viss sanning bakom påståendet att kunderna i är mera krävande än på många andra ställen. Andelen invandrare och andelen lågutbildade är hög och antalet utbildningsanordnare är stort. Vi tror alltså att resurser är en viktig dimension i problemet. Det är helt enkelt för få vid Stockholmskontoret som är tillgängliga för en full arbetsinsats. Det ständiga bytet av chefer antyder, att det knappast är cheferna på som varit ett grundproblem. Någon av de 12 borde ju ha lyckats. Ständiga byten av chefer, där varje chef drar igång något nytt, kan dock ha den negativa effekten, att personalen inte längre tror på de nya initiativen. De snabba bytena gör också att något förtroende aldrig hinner skapas. Den lösning som ledningen nu tillämpar är att flytta ärenden från till andra kontor i landet. Det betyder dels att personalen i känner att de misslyckas med sitt arbete, dels att delar av de studerande i inte har sitt handläggande kontor i utan på annan plats. Det har visat sig, att kunderna ändå kommer till Stockholmskontoret, vilket bidrar till förklaringen av den relativt sett större besöksfrekvensen vid Stockholmskontoret. Vidare har fortfarande problem med handlägg- ningstiderna, vilket gör att andra kontor , via runda CSN, får ta över en del av ärenden. Nästa steg i detta sätt att lösa problemet är att flytta bort hela Stockholmskontorets verksamhet till annan plats, en lösning som för övrigt inte verkar helt utopisk i ledningens nuvarande överväganden. Enligt vår uppfattning är man alltför mycket inriktad på symptomen istället för orsakerna till dessa symptom. Vi anser att man , med extern hjälp, bör genomföra en ordentlig undersökning av: *de särskilda förutsättningar som gör att ärendena blir svårare och fler i . En sådan undersökning har f ö efterfrågats även inom övriga regioner. Grunden bakom resurstilldelningen är, som vi tidigare nämnt, inte accepterad i regionerna. En sådan undersökning har också föreslagits av den konsult som gjorde en undersökning vid Stockholmskontoret. Vidare har internrevisionen påtalat behovet av att undersöka de underliggande faktorernas relativa betydelse. *orsakerna till att så många är arbetsskadade och rehab-fall i samt hur man skall finna lämpliga lösningar för dessa. Det faktum att en så stor andel av personalen har någon form av problem påverkar med all säkerhet även stämningen och övrig personals arbetsmiljö och arbetssituation. Enligt vår uppfattning är det självklart att CSN måste ha ett fullständigt och fungerande kontor i , som är så utbildningstät. Därför måste man också nu inrikta sig på en kraftig förnyelse av kontoret istället för att fortsätta på den inslagna vägen att huvudsakligen endast angripa symptomen. Man måste hitta vägar att vända de onda cirklarna till goda cirklar. Ett första steg, anser vi, är ett ordentligt resurstillskott som ger utrymme för ett antal åtgärder. Lite lappande och lagande i skarvarna är nog inte en lösning. -ändra proportionerna mellan friska och skadade i arbetsstyrkan så att de förra blir kraftigt dominerande. -ändra grunden för resurstilldelningen, te x genom att låta storstads- faktorn få ett ordentligt genomslag på resurserna. Om det efterhand visar sig att man överdrivit, kan man reducera då. -successivt flytta tillbaka ärenden till , så att det lokala sambandet ökar mellan kontor och kund. Detta medger en utökning av arbetsstyrkan och en ändring av proportionerna inom personalen. Istället för ett utsvältningsspår skulle man då välja ett överskölj- ningsspår. -ökade möjligheter till erfarenhetsutbyte och lärande av varandra inom gruppen storstadskontor -kontinuerligt arbete med ständiga förbättringar av de interna rutinerna - kopplat till en tydlig incitamentsstruktur. Att vi förespråkar ett lokalt samband mellan kunder och kontor kan behöva en särskild motivering. Handläggning som i stort sett sker maskinellt kan bedrivas var som helst i , te x i . Det är inget som hindrar att man där skulle kunna inrätta en särskild enhet, som skötte en i stort automatiserad handläggning. Det handlar då om att sköta maskinerna och hantera in- och utdata mm. Men andelen automatiskt handlagda ärenden är inte på långa vägar så stort att detta är en realistisk lösning . Om det vore så, skulle inte antalet ärenden, besök och samtal vara så stort som det är. Ärendena behöver fortfarande handläggas av personal och olika typer av kontakter mellan kontoret och de sökande är nödvändiga. En geografisk närhet är då att föredra. Dels ökar förutsättningarna för en god lokalkännedom om skolor mm, dels ökar möjligheten till personliga kontakter och lösningar. Geografisk närhet har ju anförts som motiv för att man nu har en mycket spridd kontorsorganisation. Detta har resulterat i mycket små kontor på vissa ställen. Dessa kontor måste ha en viss minsta arbetsstyrka för att klara kompetensfrågor och för att minska sårbarheten. blir kontoren då större än vad som motiveras av kundunderlaget. Om rättviseskäl anförs för att alla län skall ha ett eget kontor(även ), så måste detta även gälla för . Om man anför rationalitetsskäl kan i så fall både de små och de stora kontoren ifrågasättas. Utredningen föreslår således att ·Stockholmskontoret förstärks resursmässigt och ev uppdelas i två eller flera mindre enheter ·Stockholms ärenden successivt förs tillbaka till regionen ·ett projekt med utveckling av storstadskontoren startas med stor personalmedverkan Med tanke på det stora antalet låntagare och de stora ekonomiska åtagandena föreslår vi -att CSN får en styrelse med s.k. fullt ansvar och en extern ordförande, i likhet med vad som är fallet vid universitet och högskolor. 10.5Praktisk styrning på den regionala nivån Regioncheferna() är navet i styrningen på den regionala nivån. Det är RC som håller kontakterna med huvudkontoret och som deltar i regionchefsmöten. Det är också RC som kallar kanslicheferna till regionmöte för att dryfta regionens angelägenheter. RC är den som dels skall besluta om tjänstetillsättningar och resursfördelning inom regionen och som skall avgöra ärenden som är principiellt svåra. RC är något av regionens utrikesminister och har en ställföreträdare som i allmänhet också är kanslichef för regionkontoret. Regioncheferna har, som vi tidigare nämnt, ett otydligt ansvar i förhållande till den centrala verksledningen och dess stab. Av våra intervjuer har det också framgått, att personalen på regionkontoren i flera fall finner ansvarsfördelningen mellan regionchef och kanslichef () oklar. Eftersom RC har mycket utåtriktade uppgifter, blir det ofta KC som får gå in som ställföreträdare. behövs han/hon som kanslichef. Det är också oklart vem – RC eller KC - som skall leda det interna arbetet i olika lägen. Vem ska personalen fråga i första hand? -att regionchefens och kanslichefens uppgifter skiljs på ett tydligare sätt. Det bör vara helt klart, att regionchef inte har arbetsledande uppgifter i förhållande till handläggarna, utan att detta är kanslichefens ansvar. -att regionchefens ansvar blir, att sköta samordningen mellan kontoren och den fördelning av ärenden mellan kontoren som kan vara nödvändig. Regionchefen bör också ges ett tydligt ansvar för att dels bygga upp ett kontaktnät med andra aktörer i regionen dels se till att utbildningen av vidareinformatörer fungerar. (se vidare kap 14). Regionchefen skall även se till att det IT-stöd som är en nödvändig del i effektiviseringen av vidareinformatörsnätet får nödvändiga Detta genom att till CSNs ledning framlägga goda underlag för hur behovet ser ut. Kanslicheferna bör vara lätt nåbara för personalen på kontoren, för att leda och fördela arbetet, sköta information och möten med personalen och vara ett stöd i det konkreta vardagliga arbetet. Detta är inte en uppgift för regionchefen. 10.6.1Strategier bakom bildandet av nuvarande CSN Enligt CSNs ledning hade man strategin, att skapa en samordnad studiesocial verksamhet inom ramen för en enda organisation. Bakgrunden var, ekonomiska skäl, servicemässiga skäl och rationalitetsskäl Denna strategi åtföljdes av ständiga förändringar av organisationen. såg studiestödets organisation helt annorlunda ut än vad den gör . , som omlokaliserades från till 1974, fanns 6 studiemedelsnämnder och 24 vuxenutbildningsnämnder. Nämnderna var egna myndigheter, och CSN var chefsmyndighet för dem. CSN hade också viss egen operativ verksamhet, bl a återbetalningen. Verksamheten hos VUN resp SMN var relativt olika. VUN som till- kommit i mitten på -70-talet i och med vuxenutbildningsreformen hanterade stöd som riktade sig till lågutbildade. Stöden finansierades via arbetsgivaravgifterna och byggde på ett urval bland de sökande. Urvalet gjordes med utgångspunkt i utbildningsbehov. I VUNs nämnder ingick förtroendevalda från fackliga organisationer. Nämnderna var små och fanns i varje län (4–8 personer). SMN hanterade stöd som byggde på rättighet och som var skattefinansierade. Alla som uppfyllde vissa villkor hade rätt till stödet. Det gällde studiehjälpen för gymnasiestuderande (överfördes från kommunerna till CSN 1986) och studiemedel i huvudsak för högskolestuderande. Dessa nämnder som hade 20–40 anställda fanns på 6 ställen i landet. Under 80- och början av 90-talen sammanfördes de 31 olika myndigheterna i etapper till en gemensam myndighet. Förändringarna genomfördes stegvis med den uttalade målsättningen att höja servicen för kunderna, att rationalisera verksamheten och öka produktiviteten. I budgetpropositionen /85 föreslogs att CSN skulle bli anställningsmyndighet för hela det studiesociala myndighetsområdet. Orsaken var främst de komplikationer som det delade myndighets- ansvaret utgjorde i fråga om personalärenden (mellan CSN och nämnderna). Sammanslagning och utnyttjande ny teknik blev några av de viktiga inslagen i CSNs förändringsstrategi. Förändringarna möttes delvis av motstånd och oro hos personalen. Genom att arbeta stegvis med försöksverksamheter och utvärderingar av dessa flyttade CSNs ledning fram positionerna. En avgörande orsak till den stora framgången kan ha varit, att man lyckades kombinera statsmakternas besparings- och rationaliseringsmål för myndigheterna med en egen iögonenfallande rationaliseringsverksamhet. En mindre resurskrävande organisation framstod som nödvändig och modeller var redan utprovade i försöks- verksamheten. Om personalen inte accepterade fanns det risker för att de skulle bli av med sina jobb. minskade också antalet studerande med 20000 personer, vilket ökade riskerna för övertalighet i studie-medels- organisationen.