sou · GMB369 · 1999-01-01 00:00:00 — Personlig integritet innefattar såväl en rätt till en privat sfär skyddad från utomståendes insyn som en rätt att bestämma över kunskap om sig själv. Kontroll av personer genom inhämtande av uppgifter ur dataregister brukar allmänt anses stå i strid med skyddet för den personliga integri- teten. Ofta förs dock diskussionen om det befogade i ett integritetsin- trång utan att det klargörs vad som avses med personlig integritetet. Registerkontroll bör införas 95 Utan ett sådant klargörande kan man knappast ta ställning till om en viss kontroll verkligen innebär en kränkning. Ett klargörande är också nödvändigt för att ta ställning till den avvägning som måste göras mellan den personliga integriteten och det motstående in- tresse som skall tillgodoses genom registerkontroll (jfr. I 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen finns en grundläggande bestämmelse om skyddet för den personliga integriteten. Där sägs att det allmänna skall värna den enskildes privatliv och familjeliv. Men varken i regeringsformen eller någon annanstans i lagstiftningen finns någon definition av begreppet personlig integritet. När begreppet personlig integritet skall bestämmas brukar ofta rät- ten att ha en personlig sfär över vilken man själv har kontroll och som är skyddad mot insyn från utomstående anges som ett moment. I Natio- nalencyklopedin t.ex. sägs att med integritet, i den bemärkelse som är ifråga, avses rätt att få sin personliga egenart och inre sfär respekte- rade och att inte utsättas för personligen störande ingrepp. Här kan i korthet nämnas en dom från Arbetsdomstolen där frågor om personlig integritet var uppe till bedömning. Avgörandet, AD 1991 nr 45, rörde krav från en arbetsgivare på arbetstagarna att de skulle lämna urinprov för kontroll av eventuellt missbruk av cannabis. Dom- stolen ansåg detta som ett intrång i den personliga integriteten men be- dömde intrånget som ringa. AD:s synsätt kan sägas ge uttryck för tan- ken att kontrollen som sådan är ett intrång i integriteten. Vid preciseringar av vad som avses med personlig integritet brukar inte bara rätten till en personlig sfär nämnas. Som ett viktigt moment anges ofta också varje persons rätt att bestämma över kunskap om sig själv. Detta gäller dock inte all kunskap utan endast sådan som anses vara integritetskänslig. Såsom integritetskänslig kunskap kan anses så- dana uppgifter som de flesta personer i ett visst samhälle inte vill skall spridas om dem. Som exempel på information som antagligen de flesta i vårt samhälle anser integritetskänslig kan nämnas uppgifter om hälsa och sexualliv. Uppgifter om en viss person kan också anses integri- tetskänsliga utifrån dennes subjektiva uppfattning, om det finns någon rimlig grund för uppfattningen. Som exempel nämns att en person har någon form av handikapp som han inte vill berätta om. Däremot kan inte upplevelser av kränkningar som b ygger på felaktig information anses uppfylla kravet på rimlig grund. Det kan alltså inte betraktas som en kränkning om en person felaktigt tror att någon annan sprider käns- lig information om honom. (Angående det sagda, jfr. i betänkande SOU 1997:39, bilaga 4, s. 794 f.) Vi har i utredningen att ta ställning till huruvida arbetsgivare skall kunna få tillgång till registeruppgifter om brottslighet beträffande an- 96 Registerkontroll bör införas ställda och arbetssökande. Redan förekomsten av ett register med såda- na integritetskänsliga uppgifter om enskilda personer kan uppfattas som en integritetskränkning. Utifrån de ovan förda resonemangen kan också kontrollförfarandet i sig anses som ett intrång i den personliga integriteten, oavsett om personen ifråga förekommer i registret eller inte. En registerkontroll skulle inte i ett första led vara att anse som en kränkning på grund av att någon särskild kunskap inhämtas. Kränk- ningen skulle istället utgöras av ett intrång i den sektor som enligt vars och ens berättigade anspråk skall vara skyddad mot insyn. En uppgift om innehållet i ett register kan innebära en upplysning om att en viss person inte antecknats för någon brottslighet. Utlämnade av en sådan upplysning kan knappast anses som någon nämnvärd integ- ritetskränkning. Men en registeruppgift kan också innehålla uppgifter om att en person begått ett brott. Detta är en uppgift som de flesta knappast skulle vilja att skulle spridas om dem. En sådan upplysning är alltså utan vidare att betrakta som integritetskänslig. Med det förda resonemanget finns det alltså egentligen två integri- tetsskyddsaspekter som skall beaktas vid övervägande om införande av registerkontroll. Dels intresset för samtliga anställda och arbetssökande att slippa bli kontrollerade, dels intresset från dem som antecknats i det aktuella registret att slippa att information om detta sprids. Det är dessa integritetsskyddsaspekter som skall vägas mot intresset att stärka barns och ungdomars skydd mot övergrepp. Om målsättningen är att minime- ra antalet integritetsintrång bör så få registerkontroller som möjligt ge- nomföras. För att minimera kränkningen i de fall kontroll görs bör så lite information som möjligt lämnas ut i varje enskilt fall. 6.3.2Integritetsaspekter på möjlighet respektive skyldighet att kontrollera Om det finns en skyldighet att kontrollera samtliga arbetssökande eller anställda innebär kontrollen inte att den kontrollerade misstänkliggörs. Integritetskränkningen blir alltså mindre om alla kontrolleras än om endast vissa personer kontrolleras. För det fall bestämmelser om registerkontroll införs kan man föreskriva antingen en skyldighet eller en möjlighet för arbetsgivare att utföra en kontroll. Utifrån integritetsskyddsaspekter kan olika synpunkter läggas på vad som är lämpligt i detta hänseende. En utgångspunkt är att varje kontroll innebär ett intrång i den per- sonliga integriteten. För att åstadkomma så få intrång som möjligt bör det inte föreskrivas någon skyldighet att alltid kontrollera. Registerkontroll bör införas 97 kontroll endast förekomma när det är särskilt påkallat. Här kan en jäm- förelse göras med de uppgifter vi fått om förhållandena i (se avsnitt 3.2.3). Där inhämtas normalt inte något registerutdrag. Men det kan förekomma att utdrag begärs av bl.a. personer som skall arbeta en- samma med barn. Ett annat exempel på en situation då en kontroll kan vara påkallad är om det finns brister i en arbetssökandes meritförteck- ning, dvs. att personen ifråga inte med intyg eller referenser kan styrka vilka sysselsättningar han haft tidigare. Det finns med andra ord tidspe- rioder då man inte vet vad personen ifråga gjort. Vid de samrådssamtal vi haft med myndigheter och organisationer har framförts att eventuella regler om registerkontroll bör innefatta en skyldighet för arbetsgivare att kontrollera. Detta har motiverats med att kontroll av endast vissa personer innebär att dessa utpekas som miss- tänkta sexualbrottslingar. Det har också framförts farhågor om att en- dast män kommer att kontrolleras, vilket ansetts negativt ur jämställd- hetssynpunkt. Kontroll av enbart män har antagits kunna avhålla män från att söka sig till arbeten med barn och ungdomar. De synpunkter som kan läggas på frågan om möjlighet eller skyl- dighet att kontrollera talar således mot varandra. Vi delar i och för sig den uppfattningen att det kan tolkas som ett utpekande om endast vissa personer kontrolleras. Detta förstärker givetvis den upplevelse av integ- ritetsintrång som redan kontrollen i sig innebär. Å andra sidan kan detta motverkas genom att kontroll utförs endast när vissa objektiva förutsättningar föreligger. En kommun, eller en annan arbetsgivare, skulle således kunna fastslå under vilka förutsättningar man skall ut- nyttja en möjlighet till kontroll. Det kan t.ex. gälla avseende personer med luckor i meritförteckningen eller personer som första gången an- ställs i arbete med barn eller ungdomar. Med i förväg fastlagda objekti- va kriterier för kontrollen kan integritetsintrånget anses mindre än vid kontroller som kan tolkas som uttryck för misstankar om tidigare brottslighet. Sammantaget anser vi att kontroll utförd endast i vissa fall i och för sig kan anses mer integritetskränkande än generellt utförd kontroll. Men intrånget kan anses mindre om det i förväg fastställs när kontroll skall utföras. Här har frågan om skyldighet eller möjlighet att kontrollera endast behandlats ur integritetssynpunkt. Självfallet måste denna fråga också ses ur andra synvinklar, främst effekterna för skyddet mot övergrepp. Vi återkommer i avsnitt 7.2.2 till frågan om skyldighet eller möjlighet att kontrollera. 98 Registerkontroll bör införas 6.3.3Integritetsaspekter på kontroll av den som redan är anställd Den arbetssökande som vill undvika en registerkontroll kan avstå från att söka arbeten som innebär att kontroll utförs. Om det är möjligt att utföra kontroller av anställda kommer dessa i praktiken inte att ha nå- got inflytande över huruvida de skall kontrolleras. Detta innebär att kontroller av anställda är mer integritetskränkande än kontroller av ar- betssökande. Var och en kan fritt välja om han eller hon vill söka ett visst arbete. Den som vet om att en registerkontroll kan eller kommer att utföras, kan väga in detta i sin bedömning av huruvida han eller hon skall söka ett arbete. Den som vet med sig att han eller hon förekommer i det re- gister som kontrolleras kan avstå från att söka arbetet. Personen kan också välja att söka arbetet och sedan för den tilltänkta arbetsgivaren försöka förklara anteckningen i registret och hoppas på att ändå få an- ställningen. Situationen för den som redan är anställd är annorlunda. Risken att man när som helst kan kontrolleras eller kommer att kontrolleras kan upplevas som integritetskränkande. En anställd som vill undvika registerkontroll skulle vara tvungen att byta yrke. Möjlig- heterna att byta yrke är för de flesta i praktiken ganska små. Regler om kontroll av anställda skulle alltså lätt leda till en situation där den an- ställde inte har något inflytande över huruvida han skall kontrolleras. Registerkontroller av redan anställda är därför mer integritetskränkande än kontroller av arbetssökande. Det kan här hävdas, som vid alla typer av registerkontroll, att den som inte har något att dölja inte heller behöver uppfatta kontrollen som ett hot. Men som tidigare anförts kan kontrollen i sig anses som ett in- tegritetsintrång. Av stor betydelse är också vilka uppgifter som arbets- givaren får tillgång till. Ju färre brott arbetsgivaren får upplysning om, desto mindre är integritetsintrånget. Även om arbetsgivaren endast skulle få tillgång till uppgifter om t.ex. sexualbrott skulle förmodligen i praktiken stor osäkerhet råda bland de anställda om vilka uppgifter ar- betsgivaren har tillgång till, såvida inte den kontrollerade har full insyn i uppgiftslämnandet. Detta gäller givetvis främst anställda som straffats för brott. Dessa skulle förmodligen känna oro för att arbetsgivaren fick kännedom även om brottslighet som saknar betydelse för bedömning av deras lämplighet för arbete med barn eller ungdomar. Registerkontroll bör införas 99 6.3.4Integritetsaspekter på uppgifter om misstankar Uppgifter om misstankar är minst lika integritetskänsliga som belast- ningsuppgifter. Den enskildes intresse av att uppgifter om misstankar inte lämnas ut måste anses än mer berättigat än när det gäller belast- ningsuppgifter. Registerkontroll av brottslighet kan i princip innefatta utlämnande av både belastningsuppgifter, dvs. uppgifter om domar och godkända straff- och ordningsförelägganden, och uppgifter om misstankar om brott. Misstankar kan ha olika styrka. Det kan röra sig om allt från fall där en polisanmälan gjorts på kanske lösa grunder till fall då den miss- tänkte häktats eller åtalats. I person- och belastningsregistret förs upp- gifter om misstankar in först när misstanken är så stark att den kan be- tecknas som en skälig misstanke. Detsamma gäller enligt det förslag till nytt misstankeregister som håller på att utarbetas. När misstanke av denna grad föreligger skall den misstänkte också underrättas om miss- tanken, 23 kap. 18 § första stycket . I praktiken torde det i varje fall inte kunna komma ifråga att lämna ut uppgifter om misstankar som inte ens förts in i person- och belastningsregistret al- ternativt misstankeregistret. Såväl belastningsuppgifter som uppgifter om brottsmisstankar är ytterst integritetskänsliga. Det finns huvudsakligen två aspekter som gör sig särskilt gällande beträffande uppgifter om misstankar. För det första kan det visa sig att en sådan uppgift är ogrundad eller att misstanken i varje fall inte är så stark att den räcker för en fällande dom. Det kan förstås också inträffa att misstanken inte anses tillräcklig för att väcka åtal även om det ansetts att skälig misstanke föreligger. Det måste också framhållas att en nedlagd förundersökning eller en frikännande dom, som grundar sig på bevisvärdering, normalt inte in- nebär ett konstaterande av att den misstänkte inte begått det påstådda brottet. I dessa fall brukar endast konstateras att åklagaren inte kunnat styrka brott. Om uppgifter om misstankar lämnas ut är det svårt, eller omöjligt, för den misstänkte att i efterhand bevisa sin oskuld även om han frikänns. För det andra skall var och en i princip betraktas som oskyldig till dess en domstol funnit att brott är styrkt. Men om uppgifter om miss- tankar lämnas ut till arbetsgivare kommer den som uppgifterna avser säkerligen i praktiken att behandlas som om han var skyldig. Den ar- betssökande blir inte anställd och den redan anställde kan bli omplace- rad eller avstängd. 100 Registerkontroll bör införas Var och en har ett berättigat intresse av att uppgifter om honom rö- rande brottslighet inte offentliggörs. får detta intresse vika för motstående intressen. De aspekter på uppgifter om misstankar som ta- gits upp innebär att intresset av att sådana uppgifter inte görs tillgängli- ga måste anses ha särskild tyngd. Intresset av att uppgifterna inte läm- nas ut kan sägas vara än mer berättigat än beträffande uppgifter om utdömda påföljder. Och ju svagare misstanken är desto mer berättigat är intresset att uppgiften inte lämnas ut. Sammantaget är alltså uppgif- ter om misstankar minst lika integritetskänsliga som uppgifter om fäl- lande domar och liknande. 6.4.1Kontroll av rätten att få registeruppgifter När får en begäran om upplysningar ur ett polisre- gister måste man alltid kontrollera att den som begärt att få upplys- ningarna också har rätt till detta. Ju fler som har rätt att få uppgifter om andra än sig själva desto större svårigheter kan kontrollen medföra. Det register som kan användas vid lämplighetsprövning av arbetssö- kande och anställda inom de aktuella verksamhetsområdena är person- och belastningsregistret (PBR) eller de register som avses ersätta detta, dvs. belastnings- och misstankeregistren, se avsnitt 4.3. Uppgifterna i PBR är skyddade av sekretess och får endast lämnas ut till vissa särskilt angivna myndigheter och enskilda. I en del fall när utlämnande är till- låtet anges också för vilket ändamål uppgifterna får lämnas ut. Även uppgifterna i de register som kan komma att införas istället för PBR kommer att vara skyddade av sekretess. När () får en begäran om ett registerutdrag måste det alltid säkerställas att den som har begärt uppgifterna också har rätt att få dem. Också när någon begär uppgifter om sig själv måste det kontrolleras att det finns en rätt att få de uppgifter som begärs. I övrigt behöver det i dessa fall inte göras någon kontroll. Om någon däremot begär uppgifter om någon annan kontrolleras att de bestäm- melser som gäller för registret och bestämmelserna i sekretesslagen tillåter att just den fysiska eller juridiska personen har rätt att få upp- gifterna. Om den som begär uppgifterna inte är en fysisk person utan en myndighet eller någon annan juridisk person måste också en behörig- hetskontroll göras. Det måste klarläggas att den som för myndighetens Registerkontroll bör införas 101 eller den juridiska personens räkning begär uppgifterna är behörig att företräda denna. är kretsen av dem som faktiskt begär registerutdrag om andra än sig själva tämligen begränsad. Kontrollfrågorna vållar där- för sällan några svårigheter. Visserligen skulle bl.a. ett stort antal kommuner och enskilda kunna begära registerutdrag enligt 17 § fjärde punkten polisregisterkungörelsen, som avser utdrag avseende personer som söker anställning inom vissa vårdområden (se avsnitt 5.3.2). Men enligt uppgifter vi inhämtat från RPS begärs utdrag en- ligt denna bestämmelse i liten omfattning och endast av kommuner. Kontrollfrågorna utgör därför inget problem. I de samrådssamtal vi haft med RPS har framhållits att det med hän- syn till behörighetskontrollen är önskvärt att det är så få som möjligt som har rätt att få registeruppgifter beträffande andra än sig själva. Ju fler som har rätt att få registerutdrag, desto större är risken för fel. Om ett stort antal fysiska och juridiska personer kan inhämta utdrag om andra finns det två tänkbara sätt att kontrollera behörigheten hos dem som begär att få registeruppgifter. Ett sätt är att föra en förteckning över vilka som är behöriga. Om t.ex. varje kommun skulle få möjlighet att begära registerutdrag avseende personer som kan komma ifråga för anställning inom de aktuella verksamheterna, skulle man upprätta listor över de behöriga tjänstemännen inom varje kommun. I den praktiska hanteringen skulle det antagligen bli svårt att hålla en sådan lista aktu- ell. Särskilt om antalet förfrågningar är stort skulle inaktuella och av andra skäl felaktiga uppgifter kunna orsaka mycket merarbete. Än svå- rare skulle det bli om ett stort antal enskilda arbetsgivare skulle föras upp på en sådan lista. Det andra sättet att göra en behörighetskontroll är att uppställa krav på att varje begäran om uppgifter åtföljs av handlingar som visar att den som undertecknat begäran är behörig. När det gäller kommuner kan detta ofta visas genom en delegationsordning eller liknande tillsam- mans med handlingar som visar att den som begärt uppgifter har en viss tjänst. Enskilda arbetsgivare är oftast juridiska personer. Ett registre- ringsbevis för den juridiska personen visar då vem som är behörig att företräda denna. Men för en säker behörighetskontroll beträffande en- skilda arbetsgivare skulle det också krävas handlingar som visade att arbetsgivaren ifråga verkligen bedriver verksamhet inom ett sådant om- råde där registerkontroll får äga rum. Detta kan visas genom handlingar som utvisar att arbetsgivaren har tillstånd till eller godkännande för verksamheten. Båda de ovan nämnda sätten för behörighetskontroll kan komplette- ras med ett krav på att ett skriftligt samtycke från den som skall kon- trolleras skall ges in. På så sätt skulle risken för att registeruppgifter 102 Registerkontroll bör införas lämnades ut till andra än behöriga minskas. Ett skriftligt samtycke skulle också vara positvit ur integritetssynpunkt. Arbetsgivaren skulle inte kunna gå bakom r yggen på den arbetssökande och den arbetssö- kande skulle aktivt få ta ställning till om han ville att en kontroll skall utföras. 6.4.2Urvalet av uppgifter som lämnas i registerutdrag Det är möjligt att göra registersökningar som endast visar personer som finns antecknade för brott enligt vissa utvalda lagrum. Beträffande de personer som har anteckningar rörande det eller de sökta brotten kan antingen lämnas ett fullständigt utdrag eller utdrag som bara innehåller uppgifter om det aktuella brottet. Möjligheter att söka fram olika uppgifter I PBR finns uppgifter om personer som befunnits skyldiga till eller misstänks för vissa typer av brottslighet (se avsnitt 4.3.1). Avsikten är att motsvarande uppgifter skall finnas i det föreslagna be- lastnings- respektive misstankeregistret. Uppgifter om brotten är, och kommer att vara, begränsade till angivande av datum för brottet och lagrum. I de fall någon dömts antecknas datum för domen och vilken domstol som meddelat denna. Därutöver finns uppgifter om påföljder- na. Enligt registerlagstiftningen skall registerutdrag i vissa fall endast innehålla uppgifter om vissa angivna typer av brott. När registerutdrag skall lämnas i dessa fall utförs en registersökning som ger träff om den aktuella personen finns antecknad för något av de angivna brotten. Att utföra sådana registersökningar är enligt uppgifter från RPS inte för- enat med några speciella svårigheter. En särskild fråga är om det vid en registersökning går att skilja ut brott riktade mot barn. De flesta sexualbrotten så som de definieras i tar inte hänsyn till målsägandens, dvs. brottsoffrets, ålder. Våldtäkt enligt 6 kap. 1 § kan alltså begås såväl mot en vuxen person som ett barn. En annan sak är att målsägandens ålder skall beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt eller inte. Enbart en upplysning om att en person dömts för våldtäkt säger alltså inget om målsägandens ålder. Detsamma gäller för brotten mord, dråp och miss- handel. Registerkontroll bör införas 103 PBR innehåller inte några direkta uppgifter om målsäganden. Men uppgifterna om de olika brotten antecknas enligt vissa så kallade brotts- koder. När det gäller sexualbrotten finns särskilda brottskoder för fall då målsäganden är . För brottet misshandel finns särskilda koder för målsäganden och . En sökning i PBR beträffande dessa brott skulle därför kunna inskränkas till att endast avse brott mot personer . Systemet med brottskoder kommer emellertid att förändras. Föränd- ringarna innebär att det inte längre kommer att vara möjligt att urskilja brott mot personer . Å andra sidan har vi från RPS inhämtat att det i och för sig skulle vara möjligt att i de nya föreslagna registren anteckna om ett brott riktats mot en person under t.ex. . På så sätt skulle det även fortsättningsvis vara möjligt att göra sökningar endast beträffande brott mot personer under denna ålder. Emellertid måste poängteras att en uppgift om målsägandens ålder skulle kunna beteck- nas som artfrämmande i registren, som i övrigt endast innehåller upp- gifter om gärningsmännen. RPS har också ansett det olämpligt att föra in sådana uppgifter i registret. Uppgifter till det föreslagna belastningsregistret kommer främst att lämnas av domstolarna. Enligt vad som upplysts från skulle det vara tekniskt genomförbart att i domstolarnas datoriserade målhanteringssystem, MÅHS, föra in en uppgift om att målsäganden är under viss ålder. Vid fällande dom skulle uppgiften kunna föras över till belastningsregistret med andra uppgifter om domen. Infö- randet av en sådan uppgift skulle, som sagt, emellertid utgöra ett avsteg från vad som annars avses att gälla för registret. I fall då fullständiga registerutdrag skall lämnas beträffande en viss person kan utdragen framställas på helt datoriserad väg. Det behövs alltså inte någon hantering. Om det visar sig att personen ifrå- ga finns antecknad i registret är det alltså inte några särskilda svårig- heter förenade med att lämna ett fullständigt registerutdrag. Om det istället visar sig att personen inte förekommer i registret kan uppgift lämnas om detta. Om det vid en sökning avseende en viss brottstyp, t.ex. sexualbrott, framkommer att den sökta personen finns antecknad för endast sådan brottslighet kan ett registerutdrag utan vidare innehålla uppgift om detta. Annorlunda förhåller det sig i fall då ett utdrag endast skall inne- hålla uppgifter om vissa brott som en person antecknats för. I sådana fall krävs en hantering då utdragen skall fram- 104 Registerkontroll bör införas Om en sökning visar att en person begått flera olika typer av brott men utdraget endast skall innehålla uppgifter om vissa av dessa kan utdragen alltså inte framställas automatiskt. Det sagda gäller även om sökningen endast avsett en viss brottstyp och det visar sig att den omfrågade personen antecknats såväl för det sökta brottet som andra typer av brott.