sou · GMB3159 · 1999-01-01 00:00:00 — -undersöka hur en grundläggande betaltjänst och kontantförsörjning säkerställs och finansieras i andra jämförbara länder, -inom ramen för en analys av de krav som skall ställas på en grund- läggande betaltjänst och kontantförsörjning i landet bedöma vilket ansvar staten bör ha för dessa tjänster och på vilken servicenivå dessa funktioner bör tillhandahållas med hänsyn till kostnaderna för olika alternativ, -föreslå alternativ till hur statens ansvar för betaltjänsten och kon- tantförsörjningen i landet långsiktigt kan uppfyllas och anpassas i takt med förändringar i kundernas efterfrågan av dessa funktioner och den nya tekniken på området, -analysera ett eventuellt behov av upphandling av betaltjänst och kontantförsörjning och föreslå hur riktlinjer för en sådan upphandling bör läggas fast, och -föreslå den lagreglering som kan behövas och hur eventuell tillsyn bör utformas. säkerställs det statliga åtagandet att hålla en rikstäck- ande kassaservice genom ett avtal som staten har träffat med Posten. Posten tillhandahåller denna service genom sitt kontorsnät och sina lantbrevbärarlinjer. För den del av kassaservicen som inte är lönsam får Posten ersättning från staten. Förändringar av det statliga åtagandet inom kassaservice kan få konsekvenser för Posten som går långt utöver frågan om att tillhandahålla kassaservice. Det har emellertid inte, såsom utredningen har tolkat direktiven, ingått i utredningens uppdrag att ta ställning till Postens framtid eller att bedöma hur Posten bör organisera sin verksamhet. Dessa frågor som rör Posten får således bedömas i ett annat sammanhang där resultatet av denna utredning kan vara en av flera utgångspunkter. Utredningen har lagt fokus på den grundläggande frågan om staten bör ha ett ansvar för en rikstäckande betaltjänst och kontantförsörjning och hur detta i så fall bör ordnas. Innebörden av dessa funktioner har utredningen tolkat på så sätt att det handlar om att medborgare och fö- retag skall ha en tillfredsställande tillgång till kontanter och enklare betaltjänster, dvs. vad som i betänkandet kallas för kassaservice. Det är således i första hand gränssnittet mellan vanliga konsumenter och bankernas och Postens kassaservice som har varit föremål för utred- ningens intresse. Utredningen har tolkat direktiven så att det främst är tre utgångs- punkter som bör styra statsmakternas politik beträffande kassaservice. -Bättre eller fortsatt god kassaservice till medborgare och företag. -Det offentliga åtagandet bör ansluta till offentliga åtaganden inom andra jämförbara områden. -Kostnaderna för det offentliga åtagandet bör om möjligt begränsas. Dessa utgångspunkter har varit vägledande för utredningens analyser och förslag till åtgärder. För att kunna ta ställning till om staten bör ha ett ansvar för kassaser- vice har utredningen formulerat några grundläggande frågor. Den första frågan är hur den nuvarande regleringen av kassaservice ser ut samt hur Postens kassaservice är utformad. Detta beskrivs i kapitel 2-3. En särskild fråga har gällt funktion inom kassaservice, vilken beskrivs i kapitel 4. En fråga av avgörande betydelse är om marknaden klarar av att tillhandahålla kassaservice utan ingripande från staten. Med utgångspunkt i den frågan har utredningen i kapitel 5 undersökt hur utvecklingen ser ut på marknaden. En del av utredningsarbetet har vidare varit inriktat på att klarlägga hur kassaservice säkerställs i andra jämförbara länder. Med hjälp av och Posten har därför en enkät skickats till centralbankerna och postoperatörerna i några andra länder. För att ställa uppföljande och fördjupande frågor har utredningen besökt , och . En sammanställning av svaren redovisas i bilaga 5. För att teckna bilden i kapitel 5 av utbud och konsumtionsmönster på marknaden för kassaservice och betaltjänster har utredningen – förutom att gå igenom skriftligt material såsom lagförarbeten, tillgänglig statistik och olika rapporter1 – haft omfattande externa kontakter med aktörer på marknaden och olika intresseorganisationer. Utredningen har i detta syfte intervjuat representanter för , Förenings- , , , de så kallade nischbankerna och samt dessutom haft löpande kontakt med Posten. Även dagligvaruhandeln och bensinhandeln fyller en viktig funktion på den berörda marknaden. Utredningen har således intervjuvat represen- tanter för , , Livs- medelshandlares , Föreningen de, KF, ICA och D-Gruppen, som bl.a. organiserar VIVO-handlare samt även haft kontakt med representanter för bensinhandeln. För att få en uppfattning om efterfrågan på dessa tjänster och de sär- skilda behov som utsatta grupper kan ha, har utredningen intervjuat representanter för Handikappförbundens Samarbetsorgan och tillsam- mans med den föreningen även gett samtliga handikapporganisationer möjlighet att lämna synpunkter. Utredningen har vidare intervjuat re- presentanter för , Företagarnas riksor- ganisation, Hela skall leva och Kommunför- bundet. Företrädare för , , Riks- banken och har varit representerade i utredningen som experter. Utöver dessa myndigheter har utredningen haft kontakter med samt besökt i . Vidare har och fått tillfälle att lämna synpunkter. För att ta reda på i vad mån statliga utbetalningar är beroende av Postens kassaservice har utredningen intervjuat representanter för Riks- försäkringsverket och . Utredningen har samrått med och utredningen om elektroniska pengar. 1 Utredningen har använt sig av ett tämligen omfattande skriftligt grundmaterial. Bland lagförarbeten bör nämnas SOU 1993:9 Postlag, prop. 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för m.m., prop. 1995/96:74 Ökad bankkonkurrens, SOU 1994:66 Finansiella tjänster i förändring och SOU 1995:69 Betaltjänster. Statistik har i första hand hämtats från Statistisk , , 1997 eller från Postens interna material. Särskilt värdefulla rapporter har varit Service i gles- och landsbygd, och , 1997, Finansiella tjänster i ett konsumentperspektiv, , 1998, Post- och bankservice i förändring, , 1998, Kontanter i samhället och kontanthanteringen , , 1998 samt Betaltjänster och kundrörlighet, , 1998. Utredningen har i studiesyfte besökt olika typer av postkontor i och följt med några av Postens lantbrevbärarlinjer. Avsikten med detta avsnitt är att underlätta läsningen av betänkandet genom att förklara vissa i sammanhanget betydelsefulla begrepp. Bankkort: Begreppsapparaten för kontokort är svårgenomtränglig. När det saknas anledning att göra distinktioner mellan exempelvis be- talkort och kreditkort används termen bankkort som beteckning på alla kontokort som inte är kundmedelskort. Betalningsterminal: En terminal som används för att göra betal- ningar med kontokort. Betaltjänst: Uppdrag som går ut på att åt en kund utföra en betalning eller liknande överföring av medel2. Integrerad kassaservice: En ordning som innebär att ett bankombud sköter bankärenden från samma kassaplats som används för ombudets övriga verksamhet. Begreppet används så att det är neutralt i förhållande till om den integrerade kassaservicen är ordnad så att pengarna från bankärendena och pengarna från ombudets egen verksamhet hanteras i samma kassalåda eller i separata kassalådor. Kassaservice: Begreppet kassaservice definieras i utredningens för- slag till en ny 24 a § i förordningen om landsbygdsstöd och stöd till kommersiell service. Utredningen använder begreppet kassaservice så att det endast avser insättningar, uttag och betalningar över disk i post- eller bankkontor, via lantbrevbärare eller annars genom personlig betjäning. En betaltjänst kan utföras på ett postkontor och är då en del av kontorets kassaservice. Om samma betalning däremot fullgörs via exempelvis en telefonbank och utan att ett kontor besöks rör det sig inte om kassa- service men väl om en betaltjänst. Kontantförsörjning: Tillhandahållandet av sedlar och mynt. Kontokort: Används i betänkandet som en gemensam beteckning för bankkort och kundmedelskort. Kundmedelskort: Kort som utges av en butikskedja eller liknade, exempelvis . Kundmedelskorten får endast användas för inköp i den företagsgrupp som ger ut kortet och behållningen på kontot får uppgå till högst . Dessa begränsningar finns inte för bankkort. Anledningen till att utredningen delar in kontokorten i de två huvud- grupperna bankkort och kundmedelskort är att det finns betydelsefulla rättsliga skillnader mellan dem samt att utredningen lämnar förslag som 2 SOU 1995:69, s. 14. specifikt rör kundmedelskorten. Till ett kundmedelskort är ett kund- medelskonto kopplat. Posten: Postkoncernen består av ett flertal bolag. AB äger dotterbolagen , som är den egentliga huvudmannen för postkoncernens egen kassaservice, och som driver kontorsnätet och lantbrevbärarlinjerna. Genom kontoren och lantbrevbärarna tillhandahåller kassaservice som ombud för (och för Nordbanken genom dess bifirma ). För att beteckna postkoncernen i de fall där det saknas anledning att göra åtskillnad mellan de olika bolagen används här beteckningen Posten. 2Nuvarande reglering av kassaservice m.m. Utredningen föreslår senare i betänkandet att statens ansvar för en rikstäckande kassaservice upphävs. Ansvaret regleras nu i postlagen och säkerställs genom ett avtal mellan staten och Posten. Utredningen föreslår vidare förändringar i bankrörelselagen i syfte att förbättra förutsättningarna för att tillhandahålla kassaservice. Som bakgrund till förslagen beskrivs här den lag- och avtalsreglering som styr kas- saservicen. Allmänt konstaterar utredningen att staten via Posten har ett långtgående om än i vissa avseenden oprecist åtagande avseende kassaservice. 2.1Regleringen av statens ansvar för kassaservice Staten har tagit på sig ett ansvar för en rikstäckande kassaservice. An- svaret framgår av 1 a § postlagen där det föreskrivs att det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verk- ställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Enligt postlagen är det möjligt för staten att uppdra åt flera olika företag att medverka till att denna kassaservice upprätthålls3. Åtagandet säkerställs genom ett avtal mellan staten och Posten. I det följande behandlas bakgrunden till att staten och Posten har ett ansvar för en rikstäckande kassaservice. Därefter beskrivs den närmare innebörden av detta ansvar med utgångspunkt i gällande lagstiftning och avtal. En uttrycklig bestämmelse som reglerar statens ansvar för en rikstäck- ande kassaservice infördes genom den nu gällande postlagen som trädde i kraft . 1993/94:38 s. 68 och prop. 1995/96:218 s. 14. 24 Nuvarande reglering av kassaservice m.m. förinnan reglerad i förhållandevis liten utsträckning4. Någon särskild lagstiftning för postverksamhet fanns inte utan de tillämpliga reglerna var spridda i en rad olika författningar. Av den då gällande förordningen (1988:79) med instruktion för postverket framgick dock att postverket hade till uppgift att förmedla betalningar. uppgift att svara för kassaservice går dock ännu längre tillbaka i tiden. inrättades postsparbanken med ändamål att ta emot inlåning vid de postanstalter som postsparbankens styrelse bestämde. , , inrättades postgirot. skulle bedriva postgiroverksamheten med syfte att underlätta betalningar och främja sådana betalningsmetoder som ledde till en minskad kontanthantering. Postgirorörelsen förmedlades av de fasta postanstalterna samt av lantbrevbärarna i den utsträckning generalpoststyrelsen bestämde. I samband med bolagiseringen av postverket blev postgirot i formell mening en bank med namnet . bedriver begränsad bankverksamhet med huvudsaklig inriktning på betalningsförmedling. ägs av , som är moderbolag i postkoncernen. I postkoncernen ingår det av ägda bolaget . Det är som driver postkontorsnätet och lantbrevbärarlinjerna. Posten har även ett samarbete med Nordbanken genom den verksamhet som bedrivs av Nordbankens bifirma . Huvudmän för den kassaservice som erbjuds av Posten är dels , dels Nordbanken. Kassa- servicen sköts dock av som i juridisk mening är bankombud för huvudmännen och Nordbanken. Varför ett statligt ansvar? tillsatte regeringen en utredning för att se över postlagstift- ningen och utreda förutsättningarna för att bolagisera postverket. Post- lagsutredningen tog inte upp frågan om statens ansvar för en kassaser- vice borde bibehållas och överföras från postverket till det nya postbo- laget, sannolikt eftersom utredningen ansåg att kassaservicen av lag- tekniska skäl inte borde regleras i postlagen5. 1993/94:38 om ny postlag sägs däremot att det är angeläget att statens ansvar för post- och kassaservice upprätthålls6. Som en följd av detta övervägande kom kravet på att det skall finnas en rikstäckande kassaservice att regleras i den nya postlagen. 4SOU 1993:9 s. 87. 5SOU 1993:9 s. 130. Utredningen hänvisar till prop. 1992/93:100 bil. 1993/94:38 s. 68 ff. Nuvarande reglering av kassaservice m.m. 25 av det statliga åtagandet eller varför ansvaret överfördes från postverket till det nya postbolaget finns inte i lagförarbetena. Det förefaller följaktligen som om staten i samband med bolagiseringen av postverket höll fast vid sitt historiska ansvar för en rikstäckande kassaservice utan att någon analys gjordes av argumenten för och emot ett sådant åtagande. I samband med att ändringar därefter har genomförts i postlagen har det framhållits att det är nödvändigt att alla landets delar har tillgång till en väl fungerande post- och kassaservice7. Det finns dock inte närmare redovisat varför det är angeläget eller nödvändigt att staten skall ansvara för en rikstäckande kassaservice. Något motsvarande åtagande är svårt att finna på andra områden, exempelvis dagligvaruhandel. Det är därför svårt att dra slutsatser från statliga överväganden som rör andra områden och som skulle kunna vara giltiga även för kassaservice. Ytterst är syftet med det statliga ansvaret att underlätta för privat- personer, företag, myndigheter och organisationer i hela landet att verkställa och ta emot betalningar samt att få tillgång till kontanta me- del8. Som framgår av Post och betänkande med regionalt och socialt ansvar finns det också en regionalpolitisk as- pekt eftersom Postens kassaservice har ansetts särskilt viktig för gles- bygden.9 Att ett avtal om att upprätthålla en rikstäckande kassaservice träffades just med Posten har i förarbetena till postlagen motiverats med att det har ansetts finnas ett historiskt och praktiskt samband mellan kassaser- vice och postservice10. Någon analys av hur sambandet ser ut eller på vilket sätt det motiverar att avtalet träffades med Posten har inte gjorts. Det kan dock antas att Postens kontorsnät och lantbrevbärarservice av tradition helt enkelt har erbjudit förhållandevis goda möjligheter att göra in- och utbetalningar och att det därför har ansetts naturligt att Posten skall svara för kassaservicen. Det framgår dock av förarbetena till postlagen att kassaservice inte skall anses utgöra postverksamhet; en 1995/96:218 s. 58. 1993/94:38 s. 76. 9SOU 1990:27 s. 49. Det sägs där att genom postgirot via postkontor och lantbrevbärare ofta har varit den enda möjlighet som stått till buds för att göra betalningar på ett enkelt sätt. 1993/94:38 s. 150. 26 Nuvarande reglering av kassaservice m.m. tydlig skillnad mellan kassaservice och postverksamhet har således gjorts. Bestämmelsen i postlagen och avtalet mellan staten och Posten Utgångspunkten för statens och Postens ansvar för en rikstäckande kassaservice är bestämmelsen i 1 a § postlagen som lyder: Det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser11. Bestämmelsen kompletteras av ett avtal mellan staten och Posten. Ett sådant avtal har tecknats och förlängts i tre omgångar. Det nu gällande avtalet, som redovisas i bilaga 2, löper ut . Enligt avtalet förbinder sig Posten att tillhandahålla en daglig och grundläg- gande kassaservice. För denna tjänst, till den del alternativ saknas och det inte är kommersiellt motiverat att bedriva verksamheten, skall staten betala ersättning till Posten. Ersättningen, som uppgår till , fastställs i samband med att beslutar om statsbudget för budgetperioden. Av avtalet framgår vidare att en grundläggande kassaservice skall ges till alla kunder i hela landet och att kundernas efterfrågan bör vara styrande för servicens utformning. Förändringar av servicens utformning i glesbygd bör ske varsamt. Kassaservicen skall enligt avtalet erbjudas till enhetliga priser och i normalfallet skall alla ha tillgång till kassaservice , helgfria vardagar. Antalet hushåll som saknar daglig kassaservice bör enligt avtalet inte öka under avtalsperio- den. Vilka tjänster ingår? I postlagen anges att alla skall ha möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Den service som erbjuds skall alltså kunna utnyttjas av varje privatperson och företag eller annan organisa- tion eller myndighet. Det framgår dock varken av postlagen eller avtalet vilka betalningar eller andra tjänster som skall tillhandahållas. Postens egen definition på vilka tjänster som ingår i den grundläg- gande kassaservicen har varit: 11 Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning genom en lagändring (1998:483) som trädde i kraft . Nuvarande reglering av kassaservice m.m. 27 -betalningar till och från konton knutna till Posten, inklusive kontanta insättningar och uttag, samt -inrikes kontolös betalningsförmedling med postanvisningar. Tjänster som enligt Postens uppfattning ligger utanför den grundläg- gande kassaservicen är exempelvis utlandsbetalningar, kreditgivning, värdepappershantering och försäljning av resevaluta. Dessa tjänster tillhandahålls i stället av Posten på kommersiella grunder. Staten har inte gett uttryck för någon preciserad uppfattning om vilka tjänster som skall ingå i den grundläggande kassaservicen. Det har dock anförts att Postens samtliga nuvarande driftsformer för kassaservice når upp till den nivå som avses i postlagen12. Olika sätt att tillhandahålla kassaservicen Staten ställer inte något uttryckligt krav på att kassaservicen skall till- handahållas i en särskild form13. I stället åligger det Posten att själv finna det billigaste och mest effektiva sättet att tillhandahålla servicen. Posten tillhandahåller således kassaservice i varierande former, både genom fast och rörlig service. Det är inte preciserat vad som avses med att kassaservicen skall vara rikstäckande. Det finns exempelvis inte några riktlinjer för hur långt avstånd mellan ett hushåll och närmaste serviceställe som kan godtas. Av kravet på rikstäckning följer dock att Posten skall hålla ett servicenät som täcker hela landet. Kravet kan rimligen endast tolkas på så sätt att varje medborgare tämligen enkelt och utan någon längre resa skall kunna utnyttja kassaservicen. Statens krav avseende tillgänglighet i tiden har skrivits in i avtalet med . Kassaservice skall i normalfallet tillhandahållas , helgfri . Det finns däremot inte några regler för när eller mellan vilka klockslag som servicen skall erbju- das. Det är därför möjligt att i betydande utsträckning variera kassans 1995/96:218 s. 37. 1995/96:218 s. 37, jfr. SOU 1993:9 s. 127. Av avtalet framgår att kundens efterfrågan bör styra servicens utformning. 28 Nuvarande reglering av kassaservice m.m. Ett exempel på detta är lantbrevbärare som erbjuder kassa- service under en för varje kund mycket begränsad tid . Staten ställer inte något uttryckligt krav inom vilken ett betalningsuppdrag skall vara utfört. De skillnader som finns i hur snabbt ett betalningsuppdrag genomförs är enligt Postens bedömning försumbara. På ungefär 100 mindre, avlägset belägna orter är det av främst transporttekniska skäl av postgiroinbetalningarna som blir bokförda en bankdag senare än med normal service, som in- nebär bokföring bankdagen efter inbetalningen. När det gäller priset på kassaservice säger både postlagen och avtalet att detta skall vara enhetligt för hela landet. Däremot sägs det inget om prisnivån. har Posten successivt höjt priset på kassatjänster. 2.2Regler för bankverksamhet och betaltjänster Kassaservice, såsom begreppet används i detta betänkande, innebär att betaltjänster tillhandahålls över disk eller via lantbrevbärare och att en möjlighet ges att göra insättningar och uttag på eget konto. Enligt nu gällande lagstiftning finns det inte något generellt krav på tillstånd för att utföra betaltjänster. Det är följaktligen i princip tillåtet för alla att förmedla betalningar. Behovet av en särskild lagreglering för betal- tjänster behandlades av som fann att det var motiverat att införa en särskild lag om betaltjänster14. Reglerna skulle syfta till att värna om ett stabilt och effektivt betalningsväsende samt att stärka konsumentskyddet. förslag om att införa en lag om betaltjänster bereds i . I vissa delar har utredningens förslag föranlett ny lagstiftning, exempelvis genom bestämmelsen i 1 kap. 2 a § bankrörelselagen om kundmedels- konton. 14 SOU 1995:69 s. 18. Nuvarande reglering av kassaservice m.m. 29 Särskilda bestämmelser för bankverksamhet Med bankrörelse avses enligt 1 kap. 2 § bankrörelselagen verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Bankrörelse får drivas endast av den som har tillstånd, så kallad oktroj. Skälen för denna begränsning av rätten att ta emot och hantera inlå- ning är att bankernas inlåningskonton utgör basen i det allmänna betal- ningssystemet. Genom att ålägga bankerna en strängare reglering än andra finansiella företag har lagstiftaren velat verka för ett stabilt betal- ningssystem15. Dessutom motiveras restriktioner rörande inlåning av intresset av att värna konsumentskyddet. Ett syfte med den nuvarande definitionen av bankrörelse är att den inlåningsverksamhet som är förbehållen bankerna skall omfatta de kontoformer som är ägnade att användas som transaktionskonton, dvs. konton som är knutna exempelvis till giro eller kontokort. För att attra- hera insättare bör denna typ av transaktionsmedel vara tillgängliga med kort varsel16. Genom att begreppet bankrörelse har definierats delvis genom en bestämmelse om att inlånade medel skall vara tillgängliga för insättaren med kort varsel har bankerna i praktiken kommit att få en exklusiv rätt att tillhandahålla kontobaserade betaltjänster och därmed även kassaservice17. Om ett företag tar emot insättning på konto räknas det enligt 1 kap. 2 a § bankrörelselagen inte som bankrörelse om behållningen för varje kund uppgår till högst . Behållningen på det så kallade kund- medelskontot kan då ses som en förskottsbetalning och får i princip endast användas för betalning av kontohållarens varor. Det är med stöd av denna bestämmelse som exempelvis tillåts. Den begränsning som ligger i att insatta kundmedel endast får an- vändas för betalning av kontohållarens varor medför att det – till skillnad från vad som gäller för bankkort – som huvudregel är otillåtet för en butik att ge tillbaka kontanter i samband med att kortinnehavaren gör ett inköp med sitt kundmedelskort. Kontantavrundning i samband med inköp tillåts dock i praktiken . 1995/96:74 s.91. 1995/96: 74 s. 96 ff. 17För tydlighetens skull bör det påpekas att även Postens kassaservice är bankrörelse. 30 Nuvarande reglering av kassaservice m.m. Bankverksamhet skall enligt 2 kap. 3 a § bankrörelselagen drivas av bankens egen personal och i bankens lokaler. Uttag från eget konto utan bankbok får dock tillhandahållas på annat sätt, exempelvis genom uttagsautomater eller uttag i samband med kortköp i butik. En bank kan av få generellt tillstånd att genom ombud driva följande verksamhet utanför bankens lokaler. -Insättning på bankkonton. -Uttag från konto med bankbok. Särskilt angivna ombud kan med tillstånd även få utföra andra, mer kvalificerade banktjänster. Det är med stöd av sådant tillstånd som Posten såsom ombud tillhandahåller banktjänster för Nordbankens räkning.