sou · GMB3147 · 1999-01-01 00:00:00 — Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket på jordbrukets område mot bakgrund av det svenska EU-medlemskapet SOU 1998:147 Till Statsrådet och chefen för bemyndigade regeringen chefen för partementet, statsrådet , att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av förvaltningsstrukturen inom jordbruksom- rådet med utgångspunkt i hanteringen av de jordbruksstöd som berör såväl som länsstyrelserna. Uppgiften för utredaren var bl.a. att analysera behovet av sådana förändringar i myndighetsorgani- sationen och i ansvarsfördelningen som kan främja effektiviteten i arbe- tet, såväl administrativt som ekonomiskt samt som kan medverka till att ekonomiska sanktioner undviks. Med stöd av bemyndigandet förordnade chefen för mentet förre riksdagsledamoten som särskild utredare fr.o.m. . Till att biträda utredningen som sakkunniga förordnades den 30 janu- ari 1998 kanslirådet , lantbrukaren , departementsrådet (t.o.m. ), departementsrådet samt överdirektören (t.o.m. ). Till att biträda utredningen som experter förordnades revisionsdirektören (t.o.m. ), länsrådet Bo Landholm, avdel- ningsdirektören , lantbruksdirektören , planeringschefen samt hovrättsassessorn (t.o.m. ) förordnades hovrättsassessorn . Som huvudsekreterare anställdes civilingenjör fr.o.m. . Under arbetet har samråd skett med berörda myndigheter, intresseor- ganisationer och fackliga organisationer. Härmed överlämnas betänkandet Effektivare hantering av EU:s di- rektstöd till jordbruket (SOU 1998:147) från utredningen om myndig- hetsorganisation på jordbrukets område med bakgrund av det svenska EU-medlemskapet. 1.2 Utredningens genomförande ..................................................... 1.3 Utredningens överväganden och förslag .................................... 2 EU:s direktstöd och därtill hörande regleringar ............................... 2.2 Administrativ ansvarsfördelning ............................................... 2.3 Stöden och regleringarna.......................................................... 2.3.2 Stöd för anläggning av energiskog ......................................... 2.3.3 Stöd för skogsplantering på .................................... 2.3.4.2 Am- och dikobidrag ................................................................. 2.3.6 Nationella stöd...................................................................... 2.3.8.2 Biologisk mångfald – betesmarker ........................................... 2.3.8.3 Biologisk mångfald – slåtterängar............................................ 2.3.8.4 Natur- och kulturmiljöer .......................................................... 2.3.8.5 Öppet odlingslandskap............................................................. 2.3.8.6 Extensiv vall och skyddszoner.................................................. 2.3.8.8 Våtmarker och småvatten ........................................................ 2.3.8.9 Flerårig vallodling ................................................................... 2.3.8.10 Traditionella grödor – bruna bönor ........................................ 2.3.8.11 Utrotningshotade husdjursraser .............................................. 2.3.8.12 Ekologisk odling .................................................................... 2.3.8.13 Resurshushållande konventionellt jordbruk () .............. 2.3.8.14 Återskapande av slåtterängar ................................................. 2.3.8.15 Utbildning, information och demonstrationsprojekt (UID) ..... 2.3.12 Central databas för nötkreatur ............................................. 2.3.13 Jordbruksblock och kartavgift ............................................. 2.3.14.2 Genomförande av kontrollverksamheten ................................ 3.2.1 verksamhet och IT-utveckling..................... 3.2.2 Länsstyrelsernas verksamhet och IT-utveckling ..................... 3.2.3 Lantbrukarnas verksamhet och IT-utveckling ........................ 3.3 Verksamhet som skall stödjas av IT-systemen........................... 3.3.1 Nuvarande verksamhet och antagna förändringar................... 3.3.2 Administrativa och IT-konsekvenser av förändrade 3.4 Krav från olika intressenter ...................................................... 3.4.1 Regeringens krav .................................................................. 3.4.2 EU:s krav ............................................................................. 3.4.4 Länsstyrelsernas krav............................................................ 3.4.5 Lantbrukarnas krav............................................................... 4.2 Resursanvändning vid statliga verk och länsstyrelser ................ 4.2.2 Resursarbetsgruppens kommentarer ...................................... 4.2.2.1 Kommentar av länsstyrelseföreträdarna ................................... 4.2.2.2 Kommentar av jordbruksverksföreträdarna .............................. 4.2.2.3 Kommentar från företrädare................ 4.2.3 Resursfördelning och budgetteknik ........................................ 5 EU:s gemensamma jordbrukspolitik ................................................. Målen för EU:s gemensamma jordbrukspolitik.......................... 5.2 Medel inom EU:s gemensamma jordbrukspolitik....................... 5.2.1 Utveckling av CAP ............................................................... 5.2.2 CAP:s marknadsregleringar .......................................... Miljöersättningar, strukturstöd m.m. ........................................ Avgifter inom jordbruksadministrationen.................................. Reformering av CAP................................................................ 5.5.1 Framtida förändringar ........................................................... 5.6.1 Agenda 2000 och marknadsstöden......................................... 5.6.2 Agenda 2000 och jordbrukarstöden ....................................... 5.6.2.4 En sammanhållen landsbygdsförordning.................................. 5.6.2.5 Gemensamma regler för direktstöd .......................................... Nytt program för landsbygdsåtgärder ....................................... 6 Införandet av EU:s gemensamma jordbrukspolitik i ............ Nationella åtgärder i anledning av revisionsrapporter från om 1997 års räkenskaper ............................ 7 Några internationella erfarenheter .................................................... 8 Överväganden och förslag ............................................................... 8.2 Reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik ............... 8.2.1 Långsiktig utveckling .......................................................... 8.2.2 Analys av Agenda 2000 och övriga förändringar ................. 8.2.3 Utredningens förslag ........................................................... 8.3 Ansvarsfördelning och arbetsformer ....................................... 8.3.1 Tydliga roller...................................................................... 8.3.4 Vidareutveckling av länsstyrelsernas administrativa 8.3.5 Samverkan mellan länsstyrelser........................................... 8.3.6 Utredningens förslag ........................................................... 8.4 Åtgärder för en effektivare administration............................... 8.4.1 Val av rätt ambitionsnivå .................................................... 8.4.1.1 Hög måluppfyllelse ................................................................ 8.4.1.2 Minimerad sanktionsrisk ....................................................... 8.4.1.3 God kommunikation mellan myndigheter och lantbrukare ..... 8.4.1.4 Regional anpassning .............................................................. 8.4.1.5 Administrativ hänsyn vid utformande av regelverk ................ 8.4.2.1 Förtryckta data i SAM-blanketten för att minska antalet fel ... 8.4.2.2 Blockareal i stället för skiften................................................. 8.4.2.3 Förbättrad information........................................................... 8.4.2.4 Effektivare modell för kunskapsspridning .............................. 8.4.2.5 Utbildning och licensiering av konsulter............................. 8.4.2.6 Snabbare utbetalning vid korrekt ansökan .............................. 8.4.2.7 Förbättrad kommunikation med lantbrukarna ........................ 8.4.2.9 Utbetalningsbesked till lantbrukarna ...................................... 8.4.2.10 Förenklad administration av UID-programmen .................... 8.4.2.11 Förenklade miljöersättningar ............................................... 8.4.3 Utredningens förslag ........................................................... 8.5.6 Tillgång till statistikuppgifter .............................................. 8.5.7 Ärenderegistrering samt tillgången till regionala data ........... 8.5.8 Former för samråd .............................................................. 8.5.9 Sammanfattande bedömning................................................ 8.5.10 Utredningens förslag ......................................................... 8.6.1 Bedömning av kommande resursbehov ................................ 8.6.1.1 Utveckling av länsstyrelsernas rutiner .................................... 8.6.1.2 Åtgärder för att minska felen ................................................. 8.6.1.3 Förändringar i ansvar ............................................................ 8.6.1.5 Besparingspotentialer och kommande resursbehov................. 8.6.2 Utredningens förslag ........................................................... 9 Särskilda yttranden ......................................................................... Utdrag ur RRV:s rapport administration av stödet till jordbruket (RRV 1998:56) .... Riktlinjer för attesteringen av EUGFJ:s Utredningens uppgift har varit att göra en översyn av förvaltningsstruk- turen inom jordbruksområdet med utgångspunkt i hanteringen av de di- rektstöd till jordbruket som berör såväl som länsstyrel- serna. Utredningen har analyserat vilka behov som finns av förändringar i myndigheternas organisation och ansvarsfördelningen mellan myndig- heterna som kan främja effektiviteten i arbetet, såväl administrativt som ekonomiskt som ekonomiska sanktioner från EU kan undvikas. I uppdraget har också ingått att, med utgångspunkt i den föreslagna ansvars- och arbetsfördelningen, bedöma kommande resursbehov samt att föreslå en ändamålsenlig fördelning av resurser mellan myndighet- erna. Utredningens direktiv (1997:125) återges i sin helhet i bilaga 1. Utredningen har erhållit underlag från berörda myndigheter och departe- ment. Vidare har utredningen genom en enkät till samtliga länsstyrelser fått en detaljerad bild av hur dessa uppfattar problem och möjligheter när det gäller hanteringen av direktstöden till jordbruket och de regle- ringar som är kopplade till dessa. Regeringen har, på utredningens initiativ, givit () i uppdrag att granska länsstyrelsernas administration och kontroll av de administrativt väsentligaste delarna av direktstöden till jordbruket. RRV har presenterat uppdraget för regeringen och utredningen i rap- porten Lantbruksenheternas administration av stödet till jordbruket (RRV 1998:56). Ett utdrag ur rapporten presenteras i bilaga 2. Ett se- minarium med anledning av RRV:s rapport anordnades i utredningens regi . För att särskilt behandla frågor rörande IT-stödet och resursanvänd- ning och resursfördelning, tillsatte utredningen två arbetsgrupper med representanter från såväl , länsstyrelserna, Regerings- kansliet och lantbruksnäringen. IT-arbetsgruppen slutförde sitt arbete genom rapporten för hanteringen av EU:s ersättningssystem för jordbruket. Rapporten presenterades vid ett av utredningen arrange- rat seminarium . Arbetsgruppen för resursanvändning och resursfördelning slutförde sitt arbete genom rapporten vid hanteringen av EU:s direktstöd för lantbruket. Utredningen har haft överläggningar med ledningarna för Jordbruks- verket samt besökt åtta länsstyrelser. Vidare har utredningen besökt be- rörda myndigheter och ministerier i , och . EU:s generaldirektorat 6 har också besökts för att ta del av kom- missionens syn på den administrativa hanteringen av EU:s direktstöd till jordbruket. Utredningen har haft överläggningar med den särskilde utredaren för Utredningen om ett nytt svenskt miljöprogram för jordbruket för perio- den –2005 (dir. 1998:11). Vid detta sammanträffande har syn- punkter angående miljöersättningsprogrammet och dess regelverk fram- förts. Vidare har utredningen träffat berörda fackliga organisationer för att informera om utredningens arbete. Utredningens referensgrupp har sammanträtt sex gånger. 1.3Utredningens överväganden och förslag Resursåtgången för hanteringen av den gemensamma jordbrukspolitiken i bestäms i hög grad av regelsystemets utformning. Detta utfor- mas i betydande grad inom EU och kan därför bara i begränsad omfatt- ning påverkas av . Det nuvarande systemet formades huvudsakli- gen innan blev medlem. står vi inför en betydande reforme- ring av den gemensamma jordbrukspolitiken och bör ha betydligt större möjlighet att påverka den jordbrukspolitik som skall tillämpas . Detta regelsystem och de nationella bestämmelser som Sve- rige väljer kommer att bli helt avgörande för de administrativa förutsätt- ningarna . Utredningen har därför sett de som nödvän- digt att något beröra dessa frågor. Utredningens överväganden och förslag behandlar dock i huvudsak frågor som direkt gäller åtgärder inom administrationen i . Dit hör frågor om uppgifts- och ansvarsfördelning mellan myndigheterna, utformningen av IT-stödet och olika vägar att inom ramen för gällande regelsystem förenkla och förbilliga administrationen. I det senare fallet har en tyngdpunkt lagts på åtgärder för att minska felfrekvensen i an- sökningarna eftersom detta identifieras som en av de tyngsta delarna av handläggningen. Det har inte ingått i utredningens uppdra att i detalj analysera de ad- ministrativa och ekonomiska konsekvenserna av olika organisatoriska lösningar och det har inte heller funnits resurs- eller tidsmässiga förut- sättningar att göra så. Däremot läggs, i enlighet med direktiven, fram förslag i syfte att skapa en organisationsmodell som är "så kostnads- effektiv ändamålsenlig och säker som möjligt," och en bedömning av "behovet av resurser för den föreslagna ansvars- och arbetsfördelning- en. Reformeringen av CAP och dess administrativa konsekvenser EU:s regelsystem är en av de viktigaste kostnadsdrivande faktorerna, kanske den allra viktigaste, inom . Förenklingar i regelsystemet är det ojämförligt bästa sättet att minska resursbehovet för administrationen. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att lägga förslag angående vare sig det nuvarande regelsystemet eller Agenda 2000. Med hänsyn till de betydande administrativa konsekvenserna, har utredningen det ändå motiverat att framföra ett antal förslag som fram- kommit under utredningsarbetet: ·Sverige bör ta initiativ för en långsiktig strategi för en radikal för- enkling av CAP. ·Sverige bör kräva att de regleringar som avses i ett nytt CAP får en administrativ konsekvensbeskrivning som tar hänsyn till effekterna hos såväl EU-organen och nationella myndigheter som hos lantbruk- arna. ·Särskilt administrativt komplicerande förslag bör förkastas. Sålunda bör man undvika s.k. horisontella regleringar. Till exempel bör önsk- värda miljökrav i stället regleras i lag. Ändringar i antalet bidrags- rätter borde undvikas eller genomföras på ett så schablonmässigt sätt som möjligt. Det är vidare angeläget att antalet stödformer och stöd- kriterier begränsas. ·Nationella regelsystem, t.ex. för miljöersättningar och användningen av nationella kuvert för djurstöden bör göras så enkla som möjligt, utan avkall på att nå preciserade mål för verksamheten. Hanteringen av EU-stöden till lantbrukarna samt regleringar med kopp- lingar till stöden är en kombination av central- och regional hand- läggning. studie Lantbruksenheternas administration av stödet till jordbruket (RRV 1998:56) visar att det finns betydande skill- nader mellan länen vad gäller resursåtgången. I viss mån kan en del för- av att redovisningen kan ske enligt olika principer hos de olika länen, men utöver detta finns också en förklaring i att vissa län har en bättre resursanvändning än andra. RRV presenterar ett antal möjliga vägar att minska resursåtgången, varav det mest långtgående alternativet är att handläggningen skulle ske vid 8–10 regionala kontor under Jord- bruksverket. Utredningen anser att det är möjligt en överföring av ansvaret för handläggning av och beslut om direktstöd till skulle in- nebära vissa fördelar med hänsyn till kostnadseffektivitet. Erfarenheter- na från pekar också på ekonomiska fördelar vid en centralise- rad hantering av areal- och djurersättningar. Enligt utredningens upp- fattning skulle dock de möjliga besparingarna knappast få den omfatt- ning som RRV anger. Deras bedömning förutsätter att i princip alla kostnader som ligger över länsstyrelsernas medianvärden kan elimineras med storskalig drift. Det finns ett antal skäl som talar emot att ett överförande av jord- bruksersättningarna till nu vore ändamålsenligt och därmed kostnadseffektivt sett ur ett något större samhällsperspektiv. De av RRV påtalade stordriftsfördelarna är för de flesta stöden på- tagliga endast om man jämför de allra minsta jordbrukslänen med övriga län. För övriga län förefaller andra faktorer vara viktigare för skillna- derna i kostnadsnivå. skulle, i en modell med 8–10 regionala kontor under , regioner omfattande flera norrlandslän bli oerhört omfattande till ytan. Detta skulle innebär mindre möjligheter till personkontakter mellan lantbrukare och handläggare, risk för försämrad service till lantbrukarna, mindre lokalkännedom hos myndigheten och därmed sammantaget ökade kostnader för såväl myndighet som lantbru- kare. RRV:s alternativ med en ny regional organisation vid Jordbruks- verket omfattar bara CAP-delen av lantbruksenheternas verksamhet. Länsstyrelserna förutsätts således ha kvar resurser och kompetens om de så önskar för rådgivning. Om detta också skall omfatta UID-sats- ningarna under miljöprogrammet, som också ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken, framgår inte. Därmed är risken stor att de stordrifts- fördelar som skulle vinnas genom att direktstöden handläggs i större di- strikt motverkas av att länsstyrelserna ändå kommer att ha kvar lant- bruksfunktioner, utan de möjligheter till samnyttjande av resurser och kompetens som finns mellan stödprogram och rådgivnings- och utvecklingsprogram. Ett överförande av handläggningen av direktstöden till Jordbruksver- ket skulle också strida mot den grundprincip som varit vägledande för den nuvarande länsstyrelseorganisationen, nämligen en horisontell integ- ration av i princip all statlig verksamhet i ett län. Utredningen bedömer att utökade direktivrätt borde skapa tillräckliga förutsättningar för att skall kunna garantera att hanteringen sker efter de krav som EU ställer. Utredningen ser därför inget skäl att nu föreslå ytterligare åtgärder i detta syfte. Det finns dock anledning att göra frågan till föremål för förnyade övervägande när de regler som blir förknippade med en reformerad gemensam jordbrukspo- litik blir kända. Det är också motiverat med en utvärdering och översyn av styrmöjligheter , när erfarenhet vun- nits av det nuvarande regelsystemet liksom av konsekvenserna av den jordbrukspolitiska reformen. Erfarenheter av det administrativa projekt som föreslås i denna utredning borde också kunna nyttiggöras vid en sådan utvärdering. Det går att anföra principiella skäl både för den modell med vertikal integration som präglade stora delar av den statliga länsförvaltningen (med lantbruksnämnd, fiskerinämnd, länsvägnämnd etc. under respektive verk) , och den nuvarande. Den tidigare strukturen möjlig- gjorde en mer direkt styrning av verksamheten på länsnivå från respekti- ve statliga myndighet. Den nuvarande modellen å andra sidan innebär att kan arbeta med länets utveckling utifrån en helhetssyn där olika verksamheter kan stödja varandra. Jordbrukspolitiken, inklusive EU:s direktstöd till jordbruket, är en mycket viktig del av länens utvecklingsresurser. Så länge statsmakterna vill tillämpa principen om horisontell integration skulle det vara olyckligt om den exkluderades från den samlade statliga länspolitiken. Regeringen tillsatte Utredningen om den regionala samhällsorganisationen (dir. 1997:80). Av utredningens direktiv framgår att den bl.a. skall överväga hur samverkan mellan länsstyrelse och andra statliga myndigheter bör utformas för att säkerställa en effektiv samord- ning samt överväga möjligheterna till ytterligare delegering av uppgifter till länsstyrelserna. Mot denna bakgrund är utredningen inte beredd att nu föreslå att handläggningen av direktstöden till jordbruket överförs från länsstyrel- serna till . Det är enligt utredningens uppfattning viktigt att ansvars- och rollfördel- ningen mellan myndigheterna blir så tydlig som möjligt. samspelet mellan myndigheterna, med minskad risk för dubbelarbete och kompetenstvister. Det gör det också lättare för berörd allmänhet och fö- retag att se var ansvaret för olika myndighetsåtgärder ligger. Vid be- dömningen av olika fördelningsfrågor bör strävan vara att förtydliga följande rollfördelning: ·Jordbruksverkets roll styrs av dess funktion som fondkoordinator och utbetalningsställe, samt som sektorsansvarigt för miljöfrågorna. Det svarar för övergripande samordningsfrågor, samordnar metodutveck- lingsarbetet, svarar för regelsystem och utvecklingen av gemensamma rutiner som behövs för att säkerställa att EU:s och statsmakternas intentioner med de olika stöden tillgodoses, att kraven på säkerhet och tillförlitlighet upprätthålls och att lantbrukarnas rättssäkerhet och li- kabehandling tryggas. bör ha till uppgift att med sin föreskriftsrätt tillse att säkerheten i handläggnings och beslutssyste- met upprätthålls, samt att rättstrygghet och likabehandling tryggas för de sökande. ·Riksantikvarieämbetet biträder och länsstyrelserna med erforderlig kompetens för hanteringen av kulturmiljöersättning- arna och bevakar att de intressen tillgodoses som faller inom verkets ansvarsområde. deltar även i den löpande ut- värderingen av CAP:s miljöeffekter ·Naturvårdsverkets roll är att besvara samråd enligt miljöstödsförordningen och att delta tillsammans med Jordbruksver- ket och i den löpande utvärderingen av CAP:s miljöeffekter. biträder i övrigt i olika utredningar. har inte till uppgift att biträda länsstyrelserna. Den uppgiften ligger på som sektor- sansvarig. ·Länsstyrelserna svarar för handläggning av och beslut i enskilda stödärenden inklusive erforderliga administrativa kontroller samt för information och rådgivning till lantbrukarna. ansvarar för att finna de mest ändamålsenliga administrativa arbetsformerna inom ramen för de direktiv som statsmakterna och ger. ·Prövningen av myndighetsbesluts överensstämmelse med lag och gällande regelsystem bör ske i domstol. finns en del avvikelser från denna ansvarsfördelning, t.ex. handläggs vissa typer enskilda ärenden av . Utred- ningen föreslår dock inte några ändringar i dessa fall. Däremot poängte- ras vikten av att dessa avgöranden sker utifrån en medveten syn på de olika myndigheternas roller. Det innebär bl.a. att uppgifter om att hand- lägga och besluta i enskilda ärenden alltid skall åvila länsstyrelserna om inte starka praktiska skäl talar för en annan lösning. Utredningen har kommit till slutsatsen att, förutsatt att nuvarande principer för samordnad länsförvaltning bibehålls, den nuvarande an- svars- och arbetsfördelningen i huvudsak bör bli gällande också på jord- brukspolitikens område. Utredningens rön och överväganden motiverar dock följande förslag: