sou · GMB324d1 · 1999-01-01 00:00:00 — För att kunna utarbeta olika åtgärdsförslag krävs kunskap om olika ar- ters miljökrav och om effekter av olika fiskevårdsåtgärder, t.ex. om be- stånds- och biotopvård. Kunskapen om fiskets miljöeffekter är för närva- rande begränsade och ett omfattande forskningsbehov föreligger. Genom att fisken påverkas av sin omgivning behövs kunskap om oli- ka miljöstörningars effekter på fiskbestånd. Sådana störningar förekom- mer med olika omfattning både i stor skala och som mer lokal påverkan. I regeringens proposition 1997/98:2, Hållbart fiske och jordbruk, an- ges att för att utveckla ett ekologiskt hållbart och bärkraftigt fiske skall verka för att integrera miljöaspekter och beakta ekologiska krav i fisket. Omfattningen av de ökade FoU-behoven med anledning av propositionen är svåra att överblicka men innebär behov av grundläggande kunskaper om fiskars roll i ekosystemet. Av här redovisade skäl framgår att har behov av en om- fattande undersöknings- och FoU-verksamhet för att verket skall kunna utföra sina myndighets uppgifter. Utredningen har funnit att kontinuerligt även behöver tillgång till ett stort antal experter i arbetet med att ta fram underlag inför beslut om regleringar eller fiskevårdsåt- gärder, remissvar och vattenmål. behöver för sin myndighetsutövning kontinuerligt data från undersökningsverksamhet. Det innebär att material måste insamlas, SOU 1998:24 Sammanfattning 23 bearbetas och analyseras för att kunna genomföra beståndsuppskatt- ningar, vilka ligger till grund för rådgivning och beslut om lämpliga ut- tag. Enligt utredningens uppfattning kan detta tillsammans med att ut- veckla lämpliga beskattningsstrategier och verkets sektorsansvar för miljön beskrivas som kärnverksamhet. Inom bedrivs även undersökningsverksamhet och forsk- ning som inte är av omedelbar betydelse för verkets myndighetsutövning och således bör överföras till någon annan utförare eller a vvecklas. Fiskbiologiska undersökningar som avser icke exploaterade men t.ex. hotade arter ligger i första hand inom ansvarsområde och den verksamhet som pågår vid Sötvattenslaboratoriet vad gäller ho- tade arter bör därför handhas av annan utförare. Inom miljöövervakningen t.ex. undersökningar av kalkningseffekter, recipientundersökningar m.m. där fisk ingår som indikatororganism ut- förs undersökningar på uppdrag av vid både Sötvat- tens- och Kustlaboratorierna. Sådan verksamhet faller utanför Fiskeri- verkets primära ansvar och är inte oundgängligen nödvändig för Fiskeri- verkets ansvar och bör därför överföras till annan utförare, t.ex. till SLU. Miljöövervakningen och recipientundersökningarna omfattar till stor del övervakning av fiskbeståndens utveckling över tiden och ger som resultat långa tidsserier. Dessa uppgifter kan även utnyttjas i resursöver- vakningen inom kärnverksamhet . En överföring av denna verksamhet till annan utförare bör därför organiseras på ett sådant sätt att data görs tillgängliga för . 1.4Utredningens överväganden och förslag 1.4.1Principer för utredningens förslag Utredningens förslag avseende den framtida organisationen och admi- nistrationen på fiskeområdet följer vissa principer. Dessa utgår från ut- redningsdirektivens krav om en organisationsutformning som syftar till att renodla verkets roll som regeringens instrument för en fiskeripolitik inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken samt att anpassa orga- nisationen på ett sådant sätt att samverkan med di- rektorat för fiske DG XIV underlättas. Den första principiella utgångspunkten vid utarbetandet av förslagen har varit att det i den nya organisationen skall gå att särskilja det som ingår i den gemensamma fiskeripolitiken från det som ingår i nationell politik. Genom att den gemensamma fiskeripolitiken i huvudsak reglerar det fisket har en utgångspunkt varit att skilja mellan som stöder den delen och uppgifter som stöder den del av fiskeri- politiken som avser kust- och sötvatten. Denna principiella uppdelning följs i utredningens förslag avseende departementet, cent- rala delar och för laboratorier och utredningskontor. Genom uppdelning- en blir det möjligt att forma politiken och beräkna effekter av ändringar utifrån dessa två huvudlinjer eller verksamhetsområden. Dess- utom kan de rent nationella delarna , om så skulle vara önsk- värt, föras samman med andra politikområden eller sektorer utan att stö- ra inriktningen av den gemensamma fiskeripolitiken. Den andra principiella utgångspunkten har varit att låta så mycket som möjligt av administrationen av den nationella fiskeripolitiken ligga på länsstyrelser eller hos privata utförare så nära användarna som möj- ligt. Kopplingarna till miljöpolitiken har här spelat en viktig roll. När det gäller den gemensamma fiskeripolitiken är näringen så liten att inrikt- ningen istället har varit att inte splittra resurserna på alltför många utfö- rare. Ansvaret för och administrationen av den gemensamma fiskeripoli- tiken genomförs bäst och effektivast, enligt utredningens uppfattning, i en samlad organisation. På så sätt kommer utbytet med DG XIV att un- derlättas. Även samarbetet med departementet både avseende den lång- siktiga inriktningen och i omedelbara förhandlingar kan förbättras. När det gäller strukturstöden har vi valt att inte lämna mer ingående förslag avseende den framtida organisationen och administrationen eftersom programmen troligen kommer att få en annan inriktning . I denna del kan, med nuvarande administration och resurser, länsstyrel- serna ta ett något större ansvar. En tredje princip har varit att i så stor utsträckning som möjligt över- föra till privata utförare sådant som inte är myndighets uppgifter. I de fall även i fortsättningen utför uppgifter som likaväl kan utfö- ras inom den privata sektorn skall verket ha full kostnadstäckning för sina tjänster. Detta gäller t.ex. odling för utsättning och användning i kommersiellt syfte såsom utsättning i och viss del av verksam- heten i . Även SWEDMAR:s verksamhet skall såsom bedrivas med full kostnadstäckning och vara förenlig med myndighetsuppgifter i övrigt. M yndigheten skall inte bedriva affärsverk- samhet. En fjärde princip som utredningen har försökt tillämpa är att överföra till andra myndigheter eller till den privata sektorn sådana uppgifter som utför på uppdrag av andra m yndigheter, t.ex. på uppdrag av eller domstolar. I dessa fall gäller först att avgöra om uppgiften är en m yndighetsuppgift. I vissa fall finns emellertid ingen annan som kan ta över verksamheten oavsett om denna kan definieras som en myndighetsuppgift eller inte. När det gäller t.ex. recipientkontroll kan SLU vara en tänkbar framtida utförare om SLU får möjlighet att utveckla sina resurser för detta arbete. En annan tänkbar framtida utförare kan tillkomma om staten beslutar att inrätta särskilda avrinningsmyndigheter eller vattenmyndigheter i enlighet med förslagen i utredningen om avrinnigsområden. 1.4.2Förslag avseende det offentliga åtagandet Utredningen har analyserat och prövat det offentliga åtagandet inom bå- de den gemensamma fiskeripolitiken och den nationella fiskeripolitiken. Utredningen anser att prövningen visar att administrationen av den ge- mensamma fiskeripolitiken såväl som den nationella fiskeripolitiken bör vara ett offentligt åtagande med ungefär samma omfattning som . Prövning avseende den gemensamma fiskeripolitiken Utredningen konstaterar att inträdet i EU var ett politiskt beslut och att den gemensamma fiskeripolitiken följde med detta beslut. Den gemen- samma fiskeripolitiken i nuvarande utformning förutsätter statliga ingri- panden för att genomföra politiken. Även om inte hade blivit medlem i EU så har åtagit sig att följa olika internationella över- enskommelser på området, vilket medför att fiskeriadministrationen ändå skulle vara ett offentligt åtagande. Om det offentliga åtagandet skall minska måste beslut fattas av statsmakterna om en annan ordning. Därefter måste ett nytt avtal för- handlas fram och beslutas inom gemenskapen. Vägen till sådana föränd- ringar är lång. Utredningens förslag avseende framtida administration och forskning inom fiskeriområdet utgår från gällande politisk inriktning. Inriktningen är emellertid att administrationen skall kunna anpassas flexibelt till nya förhållanden. En sådan möjlighet uppkommer då beslut skall fattas om EG:s fiskeripolitik . Ansvaret för den gemensamma fiskeripolitiken utgör ett offentligt åtagande för samtliga länder inom unionen. I vissa delar förutsätts redan i förordningarna att administrationen utförs av departementen eller andra statliga organ. I några avseenden kan dock utförandet ligga på organisa- tioner eller företag likaväl som på den offentliga förvaltningen. ler t.ex. inom resurspolitiken, fiskerikontrollen och inom strukturstöden där det är möjligt att i vissa fall anlita privata organisationer och företag. Utredningen har i sina överväganden gjort bedömningen att med nu- varande politiska grund är det effektivast att samla administrationen av den gemensamma fiskeripolitiken till de offentliga organ som har uppgiften. På ett område gör dock utredningen en annan bedömning. Marknads- föringsåtgärder utförs av som finansieras av medel från den före detta svenska prisregleringspolitiken, den s.k. prisregle- ringskassan. är en fristående organisation inom Fiskeriver- ket. I tar normalt enskilda företag eller branschorganisationer ansvar för produktutveckling och marknadsföringsåtgärder. Utredningen anser att denna inriktning även bör gälla för fiskeribranschen. I framti- den bör därför näringen ta ett större eller hela ansvaret för finansieringen av marknadsföringsåtgärder. Statsmakterna måste ta ställning till om verksamheten vid skall fortsätta och i vilka former. Det finns flera sätt att lösa frågan men utredningen har i sin övervägan- den stannat för ett alternativ där staten även i fortsättningen tar ett be- gränsat ansvar för konsument upplysning. De medel som står till Svensk Fisks disposition bör utgöra grunden för denna verksamhet kompletterade med tillskott från branschen. Den lösning som utredningen föreslår innebär ingen ökad kostnad för statskassan men kan möjliggöra ett stöd och ett igångsättningskapital till en svag bransch. Möjligheten att delfinansiera vissa projekt med EU-medel ökar också om branschen och staten gemensamt söker projektmedel. Prövning avseende administration av den nationella fiskeripolitiken Den nationella fiskeripolitiken har tillkommit genom politiska beslut om lagar och förordningar som till stor del baseras på internationella över- enskommelser. För fiske i sötvatten och längs kusterna gäller vissa inter- nationella överenskommelser om bevarande. Genom lagstiftningen regle- rar staten resursuttaget och utövar tillsyn av fiskevårdsåtgärder. får utfärda föreskrifter för fiske i kustzonen och i de . De baseras på undersökningar av fiskevatten som utförs på flera olika sätt, genom av Kust- och Sötvattenslabora- torier upplagda undersökningar, genom , vid utredningar i vattenmål, genom länsstyrelsernas fiskeriexpertis eller av fiskevattenägare. Länsstyrelserna har uppgifter som avser t illstånd och tillsyn, prövningar samt fiskevårdsplanering och rå dgivning. Uppgifter som avser föreskrifter samt tillstånd och tillsyn är offentli- ga uppgifter medan uppgifter avseende planering, rådgivning och även undersökningar och åtgärder i samband med fiskevård inte behöver vara en offentlig uppgift. utredningar avseende fiske i vatten- mål är exempel på en uppgift som kan läggas på andra utförare. om förordnas som expert i dessa mål behöver det inte inne- bära att utredningar skall utföras av verkets personal. Uppgifter som avser planering och privat rådgivning kan överföras till privata utförare. En viss rådgivning av allmän karaktär som kan ges i form av informationsskrifter eller utbildnings- och seminarieinsatser bör dock kunna förekomma i regi. När det gäller fiskevården i privata vatten samt fritidsfisket är utred- ningens utgångspunkt att det förhållande som råder nu inte ändras, näm- ligen att fiskevattenägaren är ansvarig för vården av sina vatten. Inom miljövården är det en allmän princip som även finns intagen i den nya att förorenaren skall betala (polluter pay principle, ppp). Det har även blivit alltmer vedertaget att överföra denna princip till nyttjaren (user pay principle, upp) så att denne får ett betalningsansvar även om varken ägande eller nyttjandet i sig innebär miljöförstöring. Redan nu tar fiskevattenägarna betalt för nyttjandet genom fö rsäljning av fiskekort. De fiskevattenägare som organiserat sig i fiskevårdsföreningar beta- lar en avgift till föreningen. Genom olika initiativ, privata såväl som of- fentliga, kan fritidsfisket bl.a. inom turistnäringen komma att utvecklas till en ny näringsgren. I takt med att fritidsfisket utvecklas som en näring och kan generera vinst för ägarna till vattnen är det rimligt att dessa i likhet med andra näringsidkare tar ett ökat ansvar för tillgången och för finansiering av undersökningar och forskning som är till gagn för nä- ringen. De flesta fiskevårdsområden har en god fiskevård men det finns undantag. Det finns f.n. inte några möjligheter för myndigheterna att förhindra att privat ägda vatten förvaltas på ett felaktigt sätt. Först när skadan redan är skedd kan med nuvarande lagstiftning en vanhävdspara- graf tillämpas. Om det i ett sammanhängande vattensystem som förval- tas av flera olika föreningar och ägare finns någon eller några som sköter sina vatten mindre väl kan detta påverka hela vattenområdet. För att i sådana fall åstadkomma en bättre fiskevård bör i första hand informa- tionsinsatser användas. I vissa fall är emellertid detta inte tillräckligt. Utredningen föreslår därför ett visst utökat offentligt åtagande för att det skall bli möjligt att vidta åtgärder som syftar till vård av bioto- per och fisk. Det kan ske genom en ändring i fiskelagen på så sätt att ansvaret för tillsynen bör åvila men med rätt att delegera uppgifterna till länsstyrelserna. Utredningen har emellertid inte utarbetat förslag till ny lagtext. För detta krävs ytterligare beredning. Utredningen bedömer att uppgiften kan rymmas inom länsstyrelsernas nuvarande re- surser. 1.4.3Förslag avseende administration av den gemensamma fiskeripolitiken Utredningen har till uppgift att bedöma ansvarsfördelningen mellan rege- ringen och myndigheterna bl.a. när det gäller arbete med den gemen- samma fiskeripolitiken. Förslagen avseende den gemensamma fiskeripolitikens tillämpning och administration beskrivs utifrån två olika steg i beslutsprocessen, en förhandlingsfas och en genomförandefas. Anledningen till detta är att arbetssätten och rollerna delvis är olika. Förhandlingsfasen består av momenten förberedelser, förhandling, återrapportering och uppföljning medan genomförandefasen tar vid då ett beslut är fattat och skall genom- föras i medlemslandet. Denna fas innehåller analys, förberedelse, arbete i förvaltningskommitté, eventuella förhandlingar om tillämpning samt ge- nomförande i , d.v.s. införlivandet i svensk administration. Sär- skilt beskrivs administrationen avseende strukturstöden och fiskerikon- trollen. Underlag för regeringens långsiktiga ställningstaganden efter EU-medlemskapet har inneburit en stor arbetsbörda för såväl som för myndigheterna. Anpassning av svensk lagstiftning till ett stort befintligt regelverk, introduktion av nya arbets- sätt, samt beredning av framlagda förslag har dominerat arbetet. Till- gängliga resurser har nästan uteslutande använts för att reagera på för- slag. Utrymmet för arbete med frågor och problem på medellång sikt har varit alltför litet och det långsiktiga analysarbetet har fått stå tillbaka. Resurserna har inte varit tillräckliga för att både implementera befintlig politik, vara tidigt ute med analyser inom pågående förhandlingar och dessutom initiera nya frågeställningar. Erfarenheterna av har emellertid visat att små med- lemsländer har goda möjligheter till inflytande med goda argument och genomtänkta förslag. Inför ordförandeskapet av är det viktigt att stärker sin EU-kompetens. För att kun- na påverka utvecklingen av den gemensamma fiskeripolitiken på lång sikt, t.ex. avseende beslut för perioden , krävs dels att nya frågeställningar identifieras tidigt, dels att det finns en fastlagd policy för varje område inom den gemensamma fiskeripolitiken. Enskilda frågor kan i många fall behandlas inom kommissionen . För att kunna påverka utvecklingen och nå framgång krävs därför att ett medlemsland tidigt driver en genomtänkt och konsek- vent linje. För att kunna agera effektivt i detta arbete krävs en fastlagd policy att utgå från. bör i större utsträckning vända agerandet inom EU från att reagera på befintliga förslag till att ta initiativ till änd- ringar i politik och administration. För att förbättra kapaciteten för långsiktigt analysarbete föreslår ut- redningen att inrättar en analysenhet direkt under general- direktören. Det bör vara uppgift att på ett tidigt stadium tillhandahålla analyser om vad olika förändringar kan tänkas innebära för svensk fiskerinäring och utarbeta förslag till ståndpunkter. Utredningen föreslår också att fiskeenhet förstärker sin beställar- och utvärderingsfunktion. I syfte att förbättra förutsättningarna för ett aktivt långsiktigt ageran- de föreslår utredningen att för den gemensamma fiskeripolitikens sakområden utarbetar policydokument. Det kan t.ex. ske i form av skrivelse eller proposition till . De av utredningen föreslagna åtgärderna är särskilt viktiga inför den förestående revide- ringen av den gemensamma fiskeripolitiken samt ord- förandeskap . Underlag för regeringens kortsiktiga ställningstaganden. Arbetssättet inom EU med ofta korta tider mellan förslag och beslut har inneburit stora påfrestningar i inledningsskedet för såväl departementet som myndigheten. Utredningens förslag till omorganisation av innebär att en marin resursavdelning skapas och att en analysenhet inrättas. Genom dessa förändringar i ledning och planering kommer Fiske- riverkets möjligheter och resurser för att ta fram underlag för förhand- lingar att stärkas. leder detta till en förbättrad framförhållning. Utöver dessa åtgärder föreslår utredningen att resurser för att bistå regeringen i förhandlingsarbetet förstärks med ytterligare ett personår. Genomförandefasen består dels av att genomföra beslutade regelverk i hemlandet, dels av att delta i EU:s arbete med verkställighet och uppfölj- ning. Den senare verksamheten sker i första hand inom ramen för kom- missionens olika förvaltningskommittéer. ansvarar för att beslutat regelverk genomförs i och representerar i förvaltningskommittéerna. behandlas frågor av mer politisk karaktär i förvaltningskommittéerna t.ex. frågan om fleråriga utvecklingsprogram för fiskeflottan i respektive medlem- sland. På ett område, handelsfrågor, föreslår utredningen att kontakterna bör förstärkas mellan och de myndigheter som har ansvaret för fiskets handelsfrågor, och . Dessa myndigheter remitterar ärenden direkt till när fiske- frågor aktualiseras. har inte ansvaret för någon handelsfrå- ga men det är ändå viktigt att verket kan följa utvecklingen på området och har god kompetens för att kunna besvara remisser eftersom den all- männa kompetensen om fisk är mycket begränsad. Strukturstöden är efter beslut i rådet till största delen ett arbetsområde som delegerats till kommissionen att förvalta. I utgör de två övervakningskommittéerna ett forum för diskussioner om genomförandet av stödprogrammen för fiskerinäringen. Inom kommissionen utvecklas rådets beslut inom kommissionens ständiga kommitté för fiskerinäringens struktur. Där diskuteras sådana frågor som tolkningar av regler, ändringar i medlemsstaters program, procedurer för utvärdering och uppföljning och annat som i första hand har med medlemsstaternas förvaltning av programmen att göra. Nuvarande arbetsfördelning mellan departementet och innebär att verket ansvarar för alla frågor som har att göra med genom- förande. Verket och departementet deltar tillsammans i arbetet med att utarbeta nya program, i förhandlingar med kommissionen, i övervak- ningskommitténs sammanträden samt i diskussioner om vissa enskilda frågor i kommissionens förvaltningskommitté. För att effektivisera ar- bete behövs emellertid en tydligare markering av vilka långsik- tiga politiska ambitioner är. Arbetsfördelning mellan och länsstyrelserna i arbetet med strukturstöden utgår ifrån att länsstyrelserna fattar beslut avseende mål 5a-åtgärderna vattenbruk, hamnar och beredning och att Fiskeriver- ket fattar beslut om övriga 5a-åtgärder, samt om Pesca. Gällande beslutsordning fastlades i förordningen (1994:1716) om fis- ket, vattenbruket och fiskerinäringen. Inför ett förslag om eventuella för- ändringar i denna ordning bör beaktas dels hur arbetsfördelningen har fungerat under innevarande period, dels programmens utformning under kommande programperiod. Med tanke på den korta tid som återstår av innevarande programpe- riod anser utredningen inte att det är meningsfullt att föreslå några änd- ringar i beslutsordningen. Däremot bör den administrativa hanteringen utvärderas före programperiodens slut och ligga till grund för beslut om de administrativa formerna för nästa programperiod. Redan nu har dock ett antal konsekvenser av nuvarande beslutsord- ning framkommit. Utredningen föreslår att efter samråd med länsstyrelserna och näringen formulerar en strategi för olika åt- gärdsområden samt ser över och följer upp principer för fördelning av EU-medel på länen. Genom att EU-medlen kanaliseras till , i egenskap av fondansvarig myndighet, och att beslutsrätten i vissa ärenden förlagts till länsstyrelserna, uppstår frågan om hur EU-medlen skall fördelas till länsnivå. , 1996 och 1997 fördelades medlen i huvudsak efter investeringviljan i respektive län. Detta har inneburit att länen har erhål- lit medel i proportion till hur mycket av EU-medlen inkomna ansökning- ar skulle ta i anspråk. Effekten av denna princip har blivit något olika för olika åtgärdsområden, vilket inte kan anses helt tillfredsstä llande. Utifrån utredningens förslag att nuvarande beslutsordning bör bibe- hållas under innevarande programperiod, det vill säga att länen behåller beslutsrätten för vattenbruksnäringen, utrustning i hamnar och beredning och saluförande är det viktigt att en ny modell för fördelning av EU- medel på länen tas fram. För gemenskapsinitiativet Pesca är det huvudsakliga problemet brist på relevanta ansökningar och inte arbetsfördelning mellan myndigheter- na. Nästa programperiod som börjar och skall gälla t ill , kommer med största sannolikhet att innebära genomgripande förändring- ar i EG:s struktur- och regionalpolitik. Förslag till nya rådsförordningar för strukturfonderna väntas i febru- ari 1998 och ett beslut kommer troligen att fattas . Det är inte möjligt att ha en bestämd uppfattning om vilka program som kommer att omfatta fisket. I diskussionen inför nästa pro- gramperiod om ansvarsfördelning för handläggning av fiskets struktur- och regionalstöd, är det en viktig avvägning mellan att i enlighet med den s.k. subsidiaritetsprincipen (närhetsprincipen) lägga besluten så nära de berörda som möjligt t.ex. på länsstyrelserna och att tillämpa enhetliga principer vid fördelning genom en centraliserad lösning. Den grundläg- gande principen inom såväl EG:s struktur- och regionalpolitik som inom den svenska politiken är att föra ut så mycket som möjligt av ansvaret till berörda regioner. Det specifika för fiskets område är emellertid att struktur- och regionalpolitiken skall inlemmas i ett gemensamt politi- kområde, den gemensamma fiskeripolitiken. Fiskets stöd kräver därför särskild uppmärksamhet vid fördelning av beslutsb efogenheter. Utredningen föreslår att bör agera tidigt och ha förslag till en policy klar redan innan kommissionens förslag till utformning av struk- tur- och regionalpolitik inför nästa programperiod skall behandlas.