sou · GMB3123 · 1999-01-01 00:00:00 — Enligt 6 kap. 18 § lagen (1994:1720) om civilt för- svar skall ägaren till en b yggnad eller annan anläggning där det finns ett skyddsrum genom skyltning på byggnaden eller anläggningen ge anvisning om var skyddsrummet finns. Skyltningen skall enligt Statens räddningsverks föreskrifter ske med användande av skyltar som Rädd- ningsverket har fastställt och som återger det internationella känneteck- net för civilförsvar. I totalförsvarets folkrättsförordning (1990:12) finns föreskrifter till ledning för tolkningen och tillämpningen för svensk del av regler i den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter vad avser folkrättslig ställning för personal samt om identitetskort, kännetecken, utmärkning m.m. Förordningen (1994:536) om folkrätts- lig granskning av vapenprojekt innehåller regler som har sin utgångs- punkt i artikel 36 tilläggsprotokoll I till fyra Genèvekonventioner angående skydd för krigets offer. Uppdraget att föreslå en rättslig reglering är begränsat så till vida som det är inriktat på en reglering av TOTALF¶RSVARSPERSONALENS UPPGIFTER och Det är däremot inte en uppgift för utredningen att gå in på andra frågor med anknytning till krigets lagar, t.ex. om ut- märkning av byggnader och materiel med internationella kännetecken. I gränsområdet ligger spörsmålet om skyldighet för totalförsvarspersonal att vara försedd med identitetskort och armbindlar; den frågan tas upp i det följande. 8.3Totalförsvaret och personalen inom detta Totalförsvar definieras i 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap som verksamhet som behövs för att förbereda för krig. För att stärka landets försvarsberedskap kan beredskapen höjas till antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Samlingsbeteck- ningen för dessa beredskapsgrader är höjd beredskap. Under högsta beredskap, som råder bl.a. om landet är i krig, är totalförsvar all sam- hällsverksamhet som då skall bedrivas. Regeringen får besluta om skärpt eller högsta beredskap bl.a. om landet är i krigsfara. Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Totalförsvaret är alltså viss VERKSAM HET, inte en myndighet eller organisation, och är enligt 1 kap. 1 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt (pliktlagen) en angelägenhet för hela befolkningen. Denna verksamhet bygger på och är i inte obetydlig ut- sträckning en fortsättning av verksamheter som förekommer i fred. Som en samlingsbeteckning på de fysiska personer som deltar i to- talförsvaret används ibland – så även i denna framställning – uttrycket TOTALF¶RSVARSPERSONAL. Denna personal är såväl i fred som under höjd beredskap sysselsatt inom skilda delar av samhället. Vissa skall kunna aktivt delta i det väpnade försvaret, andra skall verka inom den civila hälso- och sjukvården, åter andra skall fortsätta att driva näringsverk- samhet, osv. För statliga myndigheter under regeringen, med undantag av För- svarsmakten, innehåller beredskapsförordningen (1993:242) föreskrif- ter om beredskapsplaneringen vid myndigheterna. Om kommuners, landstings och kyrkliga kommuners skyldighet att vidta behövliga be- redskapsförberedelser m.m. finns bestämmelser i lagen om civilt för- svar med därtill hörande förordning (1995:128). Även näringsidkare m.fl. kan ha en plikt att delta i totalförsvarsplaneringen, se huvud- bestämmelserna härom i lagen 1982:1004. Utgångspunkten är som antytts att den fredstida samhällsverksam- heten – inom den offentliga såväl som den privata sektorn – skall eller förutsätts fortsätta under höjd beredskap. I 7 § lagen om totalförsvar och höjd beredskap meddelas föreskrifter om att vid höjd beredskap kommuner, landsting och kyrkliga kommuner skall vidta de särskilda åtgärder bl.a. i fråga om planering och inriktning av verksamheten och tjänstgöring för personal som är nödvändiga för att de under de rådande förhållandena skall kunna fullgöra sina uppgifter inom totalförsvaret. På motsvarande sätt skall enskilda organisationer och företag som en- ligt överenskommelse eller på annan grund är skyldiga att fortsätta sin verksamhet i krig vidta åtgärder i fråga om planering etc. För att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens behov av egendom eller tjänster i krig m.m. ger förfogandelagen (1978:262) möjlighet för regeringen eller, efter dess bemyndigande, kommuner, landsting eller statliga myndigheter att, bl.a., ålägga ägare eller inne- havare av industrianläggning eller annan anläggning att utöva verk- samhet för eller på annat sätt medverka till framställning av egendom för statens eller annans räkning. Framställningen i det föregående är på intet sätt heltäckande. Långt mer skulle kunna sägas om verksamhet under höjd beredskap och om författningar på området. 8.5Nuvarande reglering om folkrättslig ställning Regler i svensk rätt som ger uttryck för att viss folkrättslig status till- kommer en personkategori inverkar i och för sig inte på innebörden av folkrättens regler i ämnet. Enbart det förhållandet att man i en svensk föreskrift anger t.ex. att de som hör till en viss personkategori skall an- ses som kombattanter leder alltså inte till att denna kategori FOLKR¤TTSLIGT har sådan status. I svensk rätt förekommer inte någon vittomfattande regelflora med avseende på den folkrättsliga ställning som av väpnad konflikt och under ockupation skall anses tillkomma olika personkategorier. Som redan påpekats innehåller dock totalförsvarets folkrättsförordning be- stämmelser i ämnet. Där meddelas sålunda föreskrifter om vilka per- sonkategorier som skall anses som kombattanter, civilförsvarspersonal, sjukvårdspersonal, själavårdspersonal, civila åtföljande stridskrafterna resp. civil personal. Enligt 1 § första stycket förordningen gäller denna för myndigheterna under regeringen, men likväl finns det i reglerna nämnd personal som tjänstgör hos kommuner och landsting m.fl. organ som inte är myndigheter under regeringen. Det bör infogas att kombattantbegreppet framträder indirekt i de be- stämmelser om straffrättsligt och disciplinärt ansvar inom totalförsvaret som gäller när landet är i krig m.m.; genom dessa vill man uppfylla det folkrättsliga kravet att landets väpnade styrkor skall vara underkastade ett internt disciplinärt system (jfr m.fl., Brottbalken s. 21:9). Flertalet av dem som enligt folkrättsförordningen skall anses som kombattanter är sålunda krigsmän vid tillämpningen av bestäm- melserna i 21 kap. om brott av krigsmän. Dock räknas även sjukvårdspersonal och själavårdspersonal vid Försvarsmakten som krigsmän fast de inte har kombattantstatus, medan tullpersonal som tjänstgör som gränsövervakningspersonal enligt lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m. anses som kombattanter (3 § 4 folkrättsförordningen) men åtminstone i princip inte omfattas av det nu nämnda krigsmannaansvaret. Disciplinansvarsfrågor regleras av lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (disciplinansvarslagen) och förordningen (1995:241) i samma ämne. Under höjd beredskap – liksom annars – är det många som till följd av sin ANST¤LLNING har uppgifter inom totalförsvaret. För andra kan det vara någon annan form av frivilligt åtagande som ligger till grund för medverkan; det gäller personal i hemvärnet och andra FRIVILLIGA i det militära eller civila försvaret. För en stor del av befolkningen föreligger en LAGF¤ST SKYLDIGHET att medverka inom totalförsvaret när det behövs för att trygga totalförsvarets personalförsörjning. Enligt pliktlagen är sålunda varje svensk medborgare – liksom envar annan som utan att vara svensk medborgare är bosatt i – totalförsvarspliktig från början av det kalenderår han eller hon fyller till slutet av det kalenderår när denne fyller . Den totalförsvarspliktige är skyldig att tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kropps-krafter och hälsotillstånd tillåter. Tjänstgöringen fullgörs som värnplikt (gäller litet förenklat återgivet endast för män mellan som är svenska medborgare), civilplikt eller allmän tjänsteplikt. 8.6.2Vissa personalkategorier enligt folkrättsförordningen På annat håll i betänkandet lämnar utredningen en beskrivning av de uppgifter som polismän, hemvärnets personal, civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter samt gränsövervakningspersonalen har i Gemensamt för de där behandlade grupperna är att de enligt 2 eller 3 § folkrättsförordningen skall anses som kombattanter. Beträffande polismän samt civila skyddsvakter och civila skyddsom- rådesvakter föreslår utredningen att dessa inte skall vara kombattanter. I det närmast följande kommer utredningen att koncentrera fram- ställningen till andra personkategorier, nämligen sådana som enligt folkrättsförordningen inte har kombattantstatus – civilförsvarspersonal, sjukvårdspersonal, själavårdspersonal, civila åtföljande stridskrafterna resp. civil personal –, men först sägs något om personal i För- svarsmakten. $E SOM TJ¤NSTG¶R I &¶RSVARSMAKTENS KRIGSORGANISATION De som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation skall enligt 2 § folkrättsförordningen anses som kombattanter, såvida de inte hör till sjukvårdspersonalen eller själavårdspersonalen. Till denna kategori kombattanter hör anställda – t.ex. yrkesofficerare och reservofficerare, men även s.k. civil personal – och värnpliktiga som är krigsplacerade i Försvarsmakten samt frivilliga vilka slutit avtal om tjänstgöring i För- svarsmaktens krigsorganisation och ingår i denna. Enligt artikel 43.2 i tilläggsprotokoll I är medlemmar av en parts i konflikten väpnade styrkor – andra än sjukvårdspersonal och själa- vårdspersonal – kombattanter, dvs de är berättigade att direkt delta i fientligheterna. Det skulle kunna diskuteras t.ex. om samtliga i För- svarsmakten anställda, alltså även de som är civil personal, folkrättsligt är eller måste klassificeras som kombattanter. Vidare må anföras att det sätt på vilket 2 § folkrättsförordningen är utformad, att som kombat- tanter anses de som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation, innebär att ej krigsplacerad personal inte har sådan status. Värnpliktiga som genomgår grundutbildning räknas alltså inte enligt folkrättsförord- ningen som kombattanter; krigsplacering sker först efter grundutbild- ning. Enligt 4 § folkrättsförordningen skall de som kallas in till tjänst- inom Försvarsmakten anses som kombattanter först då de har tilldelats militär utrustning och kommit under ansvarigt befäl. Denna regel tar sikte på i första hand värnpliktiga. De som redan i fred har tilldelats personlig militär utrustning skall dock anses som kombattanter redan då tjänstgöringsskyldigheten inträder. Denna undantagsregel har avseende på yrkesofficerare och reservofficerare samt hemvärnsmän. när den humanitära rätten i väpnade konflikter är tillämplig skall kombattanter vid tjänstgöring vara försedda med iden- titetskort som utvisar deras folkrättsliga ställning (17 § folkrättsförord- ningen). Föreskriften har sin utgångspunkt i artikel 17 i III av , enligt vilken varje stridande part är skyldig att förse alla under dess domvärjo ställda personer, som kan bli krigsfångar, med identitetskort. Försvarsmakten skall under fredstid meddela de föreskrifter och vidta de förberedelser som behövs för att kombattanterna i dess krigs- organisation skall kunna förses med identitetskort (18 § första stycket folkrättsförordningen). Som civilförsvarspersonal anses enligt 6 § folkrättsförordningen de som under höjd beredskap tjänstgör i eller fullgör uppgifter inom befolkningsskyddet, om de inte tillhör sjukvårdspersonalen. Som civilförsvarspersonal anses även annan personal som på anmodan av en räddningsledare deltar i räddningstjänst eller i verksamhet enligt 65 § räddningstjänstlagen (1986:1102). Bestämmelser om R¤DDNINGSK¥REN finns i räddningstjänstlagen och i den därtill hörande förordningen (1986:1107). är de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. I varje kommun skall det finnas en räddningskår som skall göra de rädd- ningsinsatser som kommunen har ansvaret för enligt lagen. Rädd- ningskåren består av personal som är anställd på heltid eller deltid. Under höjd beredskap kan förstärkas med personal som är inskriven för civilplikt. Under höjd beredskap har vissa uppgifter utöver dem som gäller annars enligt räddningstjänstlagen. Bland annat skall delta i åtgärder för befolkningsskydd (bestämmelser om räddningstjänst under krig m.m. finns i 64–68 §§ räddningstjänstlagen, se även 71–74 §§ räddningstjänstförordningen). "EFOLKNINGSSKYDD är enligt 1 kap. 2 § lagen om civilt försvar åtgärder för att skydda befolkningen och civil egendom från krigets verkningar. Sådana åtgärder är utrymning och inkvartering, tillhandahållande och iordningsställande av skyddsrum och skyddade utrymmen, tillhandahållande av andningsskydd, mörkläggning, information om självskydd samt kompletterande åtgärder som är nödvändiga för att verksamhet enligt paragrafen skall kunna bedrivas. Under höjd beredskap liksom i fred är det kommunalanställda som är verksamma inom befolkningsskyddet. Personalförsörjningen tillgodoses även med frivilliga samt civilpliktiga och sådana som fullgör allmän tjänsteplikt enligt pliktlagen. Bestämmelserna i 6 § folkrättsförordningen har sin folkrättsliga ut- gångspunkt i reglerna om civilförsvarsorganisationers personal (artikel 61 c och artikel 62.2 i tilläggsprotokoll I). Det kan emellertid noteras att folkrättens regler om folkrättslig status är tillämpliga när en väpnad konflikt är för handen och vid ockupation medan definitionen i folkrättsförordningen anger att det är fråga om personal som tjänstgör under höjd beredskap. När den humanitära rätten i väpnade konflikter är tillämplig skall, föreskrivs det i 17 § folkrättsförordningen, civilförsvarspersonalen vara försedd med identitetskort som utvisar den folkrättsliga ställningen och med armbindel med det internationella tecknet för civilförsvar. , som är funktionsansvarig myndighet på området (funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst), har anskaffat arm- bindlar åt personal som skall ha civilförsvarsstatus. I tiden före fanns det en statlig civilförsvarsorganisation, och Rädd- ningsverket hade tillsammans med länsstyrelserna utarbetat en dator- baserad rutin enligt vilken civilförsvarspersonal skulle erhålla identi- tetskort i samband med inkallelse till tjänstgöring. är det emellertid i huvudsak kommunerna som ansvarar för den tidigare civilförsvarsorganisationens uppgifter under höjd beredskap. Inkallelse av personal skall numera ske genom Totalförsvarets plikt- verks försorg. har inte någon datorstödd rutin av det slag som hade vad gäller identitetskort till personalen. – har inte utfärdat några föreskrifter angående identi- tetskort och armbindlar åt personal med civilförsvarsstatus, under hän- visning bl.a. till att dessa inte skulle gälla för kommunerna. I anslutning härtill kan följande anmärkas. Det är alltså Räddnings- verket som är funktionsansvarig myndighet för funktionen Befolknings- skydd och räddningstjänst, men är det i allt väsentligt kommunerna som ansvarar för verksamheter där personalen kan ha civilförsvarsstatus. har inte heller något an- svar för registerhållning och inkallelser av denna personal. Mot denna bakgrund synes det finnas skäl att överväga om någon annan än Rädd- ningsverket bör svara för de fredstida förberedelserna avseende identi- tetskort. Ett spörsmål i anslutning härtill är i vad mån kan med stöd av ett bemyndigande i förordning utfärda till kommuner (eller enskilda) riktade föreskrifter om identitetskort och armbindlar. Utredningen konstaterar att frågor av detta slag ligger utanför ramen för utredningsuppdraget. Som sjukvårdspersonal anses enligt 8 § folkrättsförordningen all perso- nal som under höjd beredskap uteslutande har till uppgift att sörja för de skadades och sjukas välbefinnande genom förebyggande eller vårdande åtgärder inom den civila eller militära hälso- och sjukvården, tandvården eller veterinärverksamheten eller inom den kommunala tillsynen på miljö- och hälsoskyddsområdet. I artikel 8 c och 8 e i tilläggsprotokoll I ges en definition av vilka som är sjukvårdspersonal, se även artiklarna 24–26 i I och jfr artikel 8 k i protokollet. Till kategorin sjukvårdspersonal hör alltså enligt folkrättsförord- ningen bl.a. personal inom den civila eller militära H¤LSO OCH SJUK V¥RDEN. I fråga om den militära hälso- och sjukvården – dvs. den som ingår i Försvarsmakten – består personalen i krigsorganisationen av anställda såsom yrkesofficerare och reservofficerare samt värnpliktiga och civilpliktiga. Hit räknas bl.a. sjukvårdsmän, vilka är exempelvis skyttesoldater som därjämte är utbildade för att fungera som sjuk- vårdare vid behov. Under höjd beredskap kommer den civila sidan att utgöras av dels personer inom den av kommuner och landsting bedriva offentliga vården, dels de privatpraktiserande läkare (näringsidkare) och andra som tjänstgör hos privata vårdgivare som fortsätter sin verksamhet. Tanken är att personalförsörjningen inom den offentliga vården skall ordnas på så sätt att anställda och frivilligpersonal tjänstgör och att i andra hand pliktpersonal tas i anspråk. I Försvarsmaktens krigsorganisation består TANDV¥RDSPERSONALEN av yrkesofficerare och värnpliktiga. Den civila tandvården under höjd be- redskap är inte planlagd i detalj. Men enligt de planer som finns skall den bygga på folktandvården, vid behov förstärkt med tandläkare som annars är privatpraktiserande. Som sjukvårdspersonal skall enligt folkrättsförordningen vidare räk- nas personer inom den civila eller militära VETERIN¤RVERKSAMHETEN. Veterinärpersonalen i Försvarsmaktens krigsorganisation består av yrkesofficerare, reservofficerare och värnpliktiga som sysslar med som det betecknas förebyggande hälsovård. Inom den civila veteri- närverksamheten finns i fredstid dels statligt anställd veterinärpersonal, dels veterinärpersonal hos kommuner, dels veterinärpersonal hos stiftel- ser och andra enskilda rättssubjekt. Vissa sysslar med djurvård medan andra sysslar med kontroll av livsmedel, vatten och liknande; de kan även ha uppgifter av båda slagen. Enligt beredskapsplaneringen förut- sätts den civila veterinärverksamheten – för vilken regler meddelas i krigsveterinärförordningen (1981:648) – fortsätta under höjd beredskap. Avtal om frivillig tjänstgöring skall träffas mellan å ena sidan staten genom , eller länsstyrelse och å andra sidan enskilda. I den mån behovet av veterinärpersonal inte kan täckas på detta sätt, kommer civilpliktiga att tas i anspråk. Också inom den civila veterinärverksamheten skulle det kunna förekomma personal som tjänstgör med allmän tjänsteplikt. Personalen inom den KOMMUNALA TILLSYNEN P¥ MILJ¶ OCH H¤LSO SKYDDSOMR¥DET veterinärer och inspektörer kommer under höjd beredskap liksom annars att bestå av kommunalanställda. Sjukvårdspersonalen skall när den humanitära rätten i väpnade konflikter är tillämplig vara försedd med identitetskort och med armbindel med rödakorstecknet, föreskrivs det i 17 § folkrättsför- ordningen. Det är Försvarsmakten och de myndigheter som har funk- tionsansvar enligt beredskapsförordningen som under fredstid skall meddela de föreskrifter och vidta de förberedelser som behövs för att personalen skall kunna förses med dessa kort och kännetecken (18 § första stycket folkrättsförordningen). har införskaffat identitetskort och armbindlar åt personal inom den civila hälso- och sjukvården. Däremot har inte vidtagit några motsva- rande åtgärder avseende personalen inom den civila veterinärverksam- heten. Som själavårdspersonal anses enligt 12 § första stycket folkrättsförord- ningen fältpräster och andra präster, om de är knutna till Försvarsmak- ten eller till den civila hälso- och sjukvården (jfr artikel 8 d i tilläggs- protokoll I). Till Försvarsmaktens krigsorganisation är präster i och pastorer eller motsvarande i andra samfund knutna. Enligt 2 § folk- rättsförordningen anses dessa inte som kombattanter (jfr artikel 43.2 i tilläggsprotokoll I). Vid sjukhus inom den civila hälso- och sjukvården förekommer sjä- lavårdspersonal i form dels av präster i och dels av pastorer i vissa andra kristna samfund. De är inte anställda hos sjuk- vårdshuvudmännen utan av resp. samfund men tjänstgör alltså vid sjuk- hus. – Det händer att själasörjare från andra samfund i denna sin egen- skap kommer till sjukhus t.ex. efter begäran av patient. när den humanitära rätten i väpnade konflikter är tillämplig skall själavårdspersonalen vara försedd med identitetskort som utvisar den folkrättsliga ställningen och med armbindel med röda- korstecknet. Försvarsmakten skall under fredstid meddela de föreskrif- ter och vidta de förberedelser som behövs för att den själavårdspersonal som är knuten dit skall kunna förses med identitetskort som utvisar den folkrättsliga ställningen och med armbindlar. (17 § och 18 § första stycket folkrättsförordningen.) skall enligt 15 § tredje stycket be- redskapsförordningen leda och samordna den kyrkliga beredskapen i enlighet med vad centralstyrelsen avtalar med kyrkliga kommuner och andra trossamfund. Centralstyrelsen är dock inte någon funktionsansva- rig myndighet i beredskapsförordningens bemärkelse och skall alltså inte enligt folkrättsförordningen vidta förberedande åtgärder vad avser identitetskort och armbindlar. Som berörts innehåller lagen om civilt försvar bestämmelser om kyrkliga kommuners skyldighet att vidta be- redskapsförberedelser åt den civila själavårdspersonalen. I lagen finns även föreskrivet om kyrkorådets – eller motsvarande organs – ansvar inom det civila försvaret. Från centralt lämnas infor- mation till de kyrkliga kommunerna i syfte att hos dessa öka kunskapen och medvetenheten om krigets lagar. #IVILA ¥TF¶LJANDE STRIDSKRAFTERNA Den folkrättsliga definitionen av civila åtföljande stridskrafterna finns i artikel 4 A 4 i III . Den som hör till denna kategori har status av krigsfånge, om han faller i fiendens våld. Enligt konven- tionen skall civila åtföljande stridskrafterna vara bemyndigade av de stridskrafter som de åtföljer, vilka för detta ändamål skall ha försett dem med identitetskort. Som civila åtföljande stridskrafterna anses enligt 13 § folkrättsför- ordningen de som utför arbete åt ett militärt förband enligt särskilt till- stånd av Försvarsmakten utan att de tjänstgör vid förbandet och utan att de har stridsuppgifter. Enligt 18 § tredje stycket folkrättsförordningen skall Försvarsmakten efter samråd med skap meddela de föreskrifter och vidta de förberedelser i övrigt som behövs för att de civila åtföljande stridskrafterna vid behov skall kunna förses med identitetskort som utvisar den folkrättsliga ställningen. För- svarsmakten har utfärdat sådana föreskrifter (FFS 1996:4). Till de civila åtföljande Försvarsmakten räknas bl.a. underhållspersonal t.ex. inom byggnads- och reparationsberedskapen (jfr förordningen [1989:205] härom), civila förare av fordon och teleoperatörer. Enligt 15 § folkrättsförordningen skall all övrig personal – dvs. personal som inte tas upp i föregående bestämmelser i förordningen – anses som civil personal. Just uttrycket civil personal förekommer inte i folkrätten. Däremot finns en huvudgrupp kallad civilbefolkningen omfattande alla civila personer (artikel 50.1–2 i tilläggsprotokoll I). 8.7.1Måste föreskrifter om folkrättslig ställning meddelas i lag? Beträffande föreskrifter om FOLKR¤TTSLIG ST¤LLNING för totalförsvarsperso- nal framhålls i direktiven att sådana regler nu finns enbart i förordningsform, dvs. i föreskrifter som är meddelade av regeringen, trots att personalen i många fall tjänstgör i kommuner och landsting eller hos enskilda rättssubjekt. Den principiella fråga som sålunda uppmärksammas är huruvida bestämmelser i detta ämne måste meddelas genom föreskrifter beslutade av – dvs.