sou · GMB3147 · 1999-01-01 00:00:00 — ·Kommande ställningstaganden i frågor om arbets- och ansvarsfördel- ning mellan myndigheterna bör bl.a. syfta till att förtydliga rollför- delningen dem emellan. Detta innebär att handläggningen av och be- slut i enskilda ärenden i princip alltid bör åvila länsstyrelserna. ·Jordbruksverket måste ha tillräckliga möjligheter att fullgöra ett an- svar för att upprätthålla säkerhet i handläggningssystemet samt rätts- trygghet och likabehandling för de sökande. Det innebär att resurser bör omfördelas inom verket för att stärka kapaciteten till rådgivning, kvalitetssäkring och föreskrifter. Den utvidgade direktivrätten bör bli föremål dels för en förnyad prövning när regelsystemet i en reforme- rad gemensam jordbrukspolitik är känt, dels för en förnyad utvärder- ing och översyn . Därvid bör behovet av ytterligare regeländ- ringar prövas. Budgeteringen av fältkontroller bör ses över i syfte att skapa utrymme för oförutsedda kontrollkrav och för att skapa möj- ligheter till riktade kontroller som inte berör alla län. ·Länsstyrelsernas arbete bör kvalitetssäkras i syfte att minimera beho- vet av utbetalningskontroller vid . ·Överklagandeärenden bör hanteras vid domstol. En eller flera läns- rätter bör ges specialkompetens att döma i sådana mål i första in- stans. Kammarrätten bör ha uppgiften att döma i andra instans. ·Länsstyrelserna bör uppmuntras att samverka om vissa typer av min- dre frekventa ärenden. Detta bedöms ej kräva några ändringar i nuva- rande förordningar utan bör ligga inom nuvarande ramar för läns- styrelsernas befogenheter. Åtgärder för en effektivare administration Administrationen av direktstöden till jordbruket innehåller flera olika moment, t.ex. utformning av svenska författningar, informations- och utbildningsinsatser, handläggning, kontroll och beslut samt utbetalning. Dessa uppgifterna kan lösas med varierande ambitionsnivå. Valet av ambitionsnivå är en väsentlig faktor i det sammantagna resursbehovet. Då ambitionsnivån i administrationens olika moment diskuteras och fastställs anser utredningen att ett antal krav bör beaktas. Dessa berör frågor som: ·God kommunikation mellan myndigheter och lantbrukare. ·Administrativ hänsyn vid utformande av regelverk. Under utredningens arbete har det framkommit en rad möjligheter att underlätta administrationen och därmed minska resursåtgången för han- teringen av direktstöden till jordbruket. Utredningen presenterar en rad förslag som främst syftar till att minska felfrekvensen i ansökningarna och därmed handläggningstiderna men också ett antal andra förenkling- ar. Utredningen menar att det får ankomma på de berörda myndigheterna att själva ta ställning till de olika förslagen, som alltså är att be- trakta som uppslag för vidare prövning. Utredningens förslag är: ·Utbildning och licensiering av konsulter. ·Förbättrad kommunikation med lantbrukarna. ·Utbetalningsbesked till lantbrukarna. ·Effektivare modell för kunskapsspridning. ·Snabbare utbetalning vid korrekt ansökan. ·Förtryckta data i SAM-blanketten för att minska antalet fel. ·Blockareal i stället för skiften. ·Förenklad administration av UID-programmen. En vidareutveckling av IT-stödet är ett av de viktigaste medlen att un- derlätta hanteringen av jordbruksersättningarna. måste man kun- na räkna med att hela handläggningskedjan från ifyllande av blanketter hos den enskilde lantbrukaren till är datoriserad. Ut- redningen anser att det därför är viktigt att IT-stödet blir så användar- vänligt och resursbesparande för samtliga användargrupper som möjligt. Utredningen föreslår följande insatser för att utveckla IT-stödet: ·Jordbruksverket bör få i uppdrag att inrätta ett utvecklingsråd för IT-frågor med företrädare också för länsstyrelserna och lantbrukar- na. Rådet bör ha i uppdrag att leda förändrings- och utvecklingsar- betet på IT-området. ·Utvecklingen av IT-stödet bör ske i två etapper. Den första etappen bör omfatta åtgärder av hög prioritet som inte kräver någon mer om- fattande ombyggnad av systemet. Bland annat bör man försöka sä- kerställa –full uppfyllnad av EU:s krav på IT-säkerhet, –utveckling av en statistikdatabas, –förbättrad tillgänglighet för länsstyrelserna, –tillgång hos länsstyrelserna till alla data som berör jordbruksföre- tag i det egna länet, –underlättande för jordbruksföretag att fylla i sin ansökan direkt i dator, –tillgång för sökanden till felkoder som kan undanröja oavsiktliga misstag. ·Planeringen för en mer genomgripande ombyggnad av systemet, steg 2, bör bedrivas parallellt med steg 1 och anpassas till de krav som kommer att ställas av förändringar i CAP. I det arbetet bör man prio- ritera ytterligare användaranpassning, tillgänglighet, säkerhet och snabbhet i systemet. Utredningen delar RRV:s uppfattning att skillnaden är för stor mellan länsstyrelsernas handläggningskostnader. Det gäller även sedan hänsyn tagits till skillnader i yttre förutsättningar för verksamheten. Utredningen framför i betänkandet ett antal förslag som syftar till att göra administrationen av EU:s gemensamma jordbrukspolitik i enklare och mindre resurskrävande. För att underlätta genomförandet av dylika åtgärder föreslår utredningen följande: ·Ett administrativt utvecklingsprojekt bör genomföras med medverkan av och länsstyrelserna som bl.a. skall syfta till att –de bästa erfarenheterna av hittillsvarande handläggning tas tillvara och görs tillgängliga för alla länsstyrelser, –bästa möjliga interna och externa expertis används för att vidare- utveckla administrativa rutiner vid såväl länsstyrelserna som vid , –likabehandling och hög servicenivå tillförsäkras lantbrukarna, –säkerhet i handläggning och kontroll hålls på en likvärdig och hög nivå i hela landet och hos alla berörda myndigheter, –dubbelarbete mellan och länsstyrelserna förhind- ras, –de förändringar av myndigheternas arbete som kan föranledas av den förestående förändringen av CAP analyseras och förbereds. Projektet bedöms kunna finansieras inom ramen för t.ex. tillgängliga medel för utvecklingsprojekt inom länsstyrelserna eller särskilda medel för att stärka kontrollfunktionerna i staten. ·Länsstyrelserna bör få i uppdrag att genomföra bespa- ringar på av handläggningskostnaderna, bl.a. med hjälp av sådana åtgärder som föreslås i detta betänkande. Detta skall ske utan att ge avkall på kvalitetsmålen i de olika stöden. ·De länsstyrelser som har handläggningskostnader som ligger över medianvärdena för olika stödtyper bör få i uppdrag att reducera dessa merkostnader med minst en tredjedel . ·Ovanstående sparbeting bör beaktas vid dels budgetberedningen inom länsstyrelserna, dels vid beredning av länsstyrel- sernas ramanslag. ·Jordbruksverket bör få i uppdrag att redovisa hur en omfördelning av resurser inom verket kan ske från bl.a. utbetalningskontroller till ut- ökat stöd och rådgivning till länsstyrelserna. ·Länsstyrelserna bör få möjlighet att ta ut en avgift för handläggning i fält av miljöersättningar, enligt en av särskild fast- ställd taxa, om en ytterligare juridisk prövning visar att detta är för- enligt med EU:s regelsystem. ·En särskild budgetberedning bör tillsättas med företrädare för , och länsstyrelserna för att fortlöpande analysera de budgetmässiga konsekvenserna av en reformering av CAP och förbereda budgetbehandlingen . 2EU:s direktstöd och därtill hörande regleringar Inom ramen för EU:s direktstöd finns en mångfald av stöd och er- sättningar till lantbruket. Detta avsnitt beskriver inledningsvis de olika instansernas ansvar för administrationen av EU:s direktstöd och de regleringar som har beröring med dessa. Därefter följer en beskrivning av stöden och regleringarna. För att ge en rättvisande bild av de komplexitet – och därmed den admi- nistrativa belastningen – som präglar flertalet av direktstöden till jord- bruket, redovisas regelsystemet relativt detaljerat. Vidare har relevanta synpunkter från länsstyrelserna redovisats. För att ge en så bra överblick av hanteringen av EU-stöden som möj- ligt, redovisas även hanteringen av ansökan om foderareal, mjölkkvoter, djurmärkning, centrala databasen för nötkreatur samt blockkarte- systemet med därtill hörande kartavgift. Storleken på EU:s direktstöd till jordbruket i framgår av ta- bell 1. Tabell 1 EU:s direktstöd till jordbruket i åren 1995–1999, Djurbidrag inkl. BSE och Stöd till unga jordbrukare 22 EU:s direktstöd och därtill hörande regleringar Inom ansvarar generaldirektorat 6 (DG 6) för imple- menteringen av EU:s jordbruks- och strukturpolitik. DG 6, som har ca 1 000 anställda, är uppdelat i tolv direktorat som hanterar samtliga delar av den gemensamma jordbrukspolitiken. Inom DG 6 finns också en revisionsenhet som bl.a. kontinuerligt kontrollerar att medlemsländerna sköter administrationen av EU:s direktstöd enligt fastlagda förordningar. Revisionsrätten i bedriver även revisionsverksamhet i de enskilda medlemsländerna. Inom ansvarar för regeringens hantering av sakfrågorna samt resursfördelningen till . Miljö- och kulturdepartementen deltar i beredningen av ärenden som rör miljö- och kulturmiljövård. ansvarar för länsstyrel- sernas myndighetsroll samt medelsfördelningen till dessa. Finansdepar- tementet har en övergripande roll vad gäller den totala medelsfördelning- en. är central förvaltningsmyndighet och regeringens ex- pertmyndighet på det jordbruks- och livsmedelspolitiska området. Verket har ansvar för jordbruk och rennäring samt är funktionsansvarig myn- dighet för livsmedelsberedskapen. Verket är också huvudman för landets distriktsveterinärer. omsätter jordbrukspolitiken genom att bevaka, före- slå förändringar, samordna, sprida information, hantera ersättnings- och regleringssystem samt bedriva uppföljning och kontroll. Inom ansvar- sområdet samverkar verket med ett antal centrala sektorsmyndigheter och regionala myndigheter. verksamhet är i hög grad inriktad på till- lämpning av EU:s regleringar och stödsystem. Verket är beslutande myndighet för åtgärder inom området för intervention, exportbidrag, mjölkkvoter och bidragsrätter. Länsstyrelserna är beslutande för direkt- stöden med undantag för handjursbidragen samt vissa nationella stöd. EU:s direktstöd och därtill hörande regleringar 23 är enda godkända utbetalningsställe för stöd som finansieras av EUGFJ:s (Europeiska utvecklings- och garanti- fonden för jordbruket) garantisektion. Regeringen har beslutat att verket skall svara för samtliga utbetalningar av stöd från jordbruksfonden, dvs. även för sådana stöd som finansieras av EUGFJ:s utvecklingssektion. För vissa strukturprogram som är gemensamma för och ett eller flera grannländer (s.k. Interreg-program) svarar dock berörda länsstyrel- ser för utbetalningarna. Utbetalningsställets huvuduppgifter är godkän- nande, verkställande samt redovisning av utbetalningar. är också fondkoordinator, dvs. Detta innebär att verket har ett samordningsansvar för samtliga EU-stöd under garantisektionen. Uppdraget innebär att sprida information och riktlinjer, främja en harmoniserad tillämpning av gemenskapsreglerna samt att ha en fullständig förteckning över alla redovisningsuppgifter som kräver för statistik och kontroll. är organiserat i sju avdelningar med i genomsnitt fy- ra enheter vardera. Dessutom finns fyra stabsenheter direkt under verksledningen. Antalet sysselsatta var ca 724 årspersoner , inkluderat dist- riktsveterinärerna. insatser gäller främst miljöersättningarna och verket deltar därvidlag genom yttranden med anledning av samråd/remisser. Detta gäller bl.a. förslag till förordningstexter och föreskrifter samt ut- redningar. skall samråda med när det gäller ytterligare föreskrifter avseende vissa av miljöersättningarna till åtgärder som bevarar odlingslandskapets biologiska mångfald och kul- turmiljövärden och till åtgärder som skyddar särskilt miljökänsliga om- råden. deltar också i referensgrupp för miljöersättningar, Utbildning, information och demonstrationsprojekt (UID) och för . deltar också i arbetsgrupper för nya ersättningsformer, i fall när regeringen föreskrivit samråd eller liknande med . deltar i utredningen om ett nytt svenskt miljö- program för jordbruket för åren 2001–2005 samt uppföljningen och ut- värdering av miljöeffekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken, där är rapporteringsansvarigt. har ett särskilt ansvar för vissa delar i det program som , och utarbetat för verksamheten. 24 EU:s direktstöd och därtill hörande regleringar Vidare deltar i vissa internationella seminarier och arbetsgrupper samt gör analyser och faktasammanställningar till Miljö- departementet som underlag för regeringens agerande. När det gäller administrationen av ersättningarna deltar Riksantikvarie- ämbetet i referensgrupper och yttrar sig över olika remisser/samråd om ändringar av föreskrifter m.m. skall samråda med Riks- antikvarieämbetet beträffande åtgärder som bevarar landskapets biolo- giska mångfald och kulturmiljövärde. Inom ramen för UID och kam- panjen Markernas Mångfald medverkar i utarbe- tande av kursmaterial, deltar i kurser, arbetsgrupp och referensgrupp samt utarbetar informationsmaterial, artiklar m.m. Ämbetet medverkar även vid kontrollkurser. medverkar kontinuerligt i utvärderingen av miljöeffekterna av direktstöden till jordbruket tillsammans med övriga berörda verk. lämnades även en egen utvärdering av mil- jöersättningarna till regeringen (RB96). Ämbetet är representerat i den utredning som arbetar med ett nytt svenskt miljöprogram för jordbruket för perioden –2005. är det nationella revisionsorganet i . Verket granskar, enligt fastställd sed, statlig verksamhet och statliga åtaganden från effektivitetssynpunkt samt myndigheternas årsredovisning och un- derliggande redovisning i syfte att bedöma om redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. har möjlighet att mot ersättning utföra granskningar som regeringen begär. prioriterar inom effektivitetsrevisionen olika de- partementsområden och bygger då upp kompetens och granskar . Verket har granskat jordbruksområdet sedan EU-inträdet, dvs. Vad gäller direktstöden har verket granskat dels arealersättningen – administration och regelsystem, dels jordbruks- stödet – efter EU-inträde, tillsammans med Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (), dels genomfört ett regeringsuppdrag som redovisats för utredningen och . Pågående uppdrag är dels en granskning av effekter av vissa miljöersätt- ningar, dels en granskning av effekter av CAP i . EU:s direktstöd och därtill hörande regleringar 25 Länsstyrelserna hanterar huvuddelen av EU:s direktstöd till lantbrukarna och fattar även beslut om stöd. Länsstyrelserna har själva möjlighet att bestämma hur organisationen för stödhanteringen skall se ut. Rutinbeskrivningar och checklistor har varit länsstyrelsernas ansvar, men har regeringen givit rätt att utge direktiv hur handläggningen skall ske vid länsstyrelserna. Motivet till denna direktivrätt är EU:s krav på enhetlig hantering. En arbetsgrupp vid , där också länsstyrelserna är representerade, arbetar fram rutinbeskrivningar som kommer att träda i kraft . Ett arbete kring gemensamma rutinbeskrivningar, rapportmallar m.m. har också skett tidigare. Hanteringen av ansökningar varierar mellan länsstyrelserna. Samtliga länsstyrelser ankomststämplar först ansökan och sänder ut en mottag- ningsbekräftelse. Därefter gör flertalet länsstyrelser en första ankomst- granskning för att klara ut att ansökan är möjlig att handlägga. Mål- sättningen för de flesta länsstyrelser är att därefter registrera samtliga uppgifter för att sedan handlägga ansökan. I praktiken har det visat sig att detta förfarande är svårt, då många ansökningar innehåller så många fel att det kräver att handläggning och registrering av uppgifter sker pa- rallellt. I detta sammanhang har flertalet länsstyrelser uttryckt önskemål om utökad förtryckning av blanketterna för att minska antalet fel. Handläggningen av ansökningar genom den s.k. SAM-blanketten (samordnade stödansökningar) bygger i huvudsak på generalistprincipen, dvs. att en handläggare hanterar samtliga stödområden och tar hjälp av specialisthandläggare där så erfordras. Vissa länsstyrelser lämnar direkt över handläggningen av vissa stödansökningar, framför allt vid ansök- ningar om miljöersättning, till specialisthandläggare. I handläggningen ingår också beslut om sanktioner, brukarskiften, överlåtelser etc. Läns- styrelserna har också enligt förvaltningslagen en särskild skyldighet att kommunicera med lantbrukaren om något i ansökan är oklart. Länsstyrelserna bedriver också informationsverksamhet till enskilda lantbrukare och konsulter. Detta sker i form av trycksaker, annonser och informationsmöten. Vissa länsstyrelser har också "öppet hus" i samband med ansökningstiden . EU ställer särskilda krav på att all handläggning skall vara skild från rådgivning till lantbrukarna samt att det finns inbyggda kontrollmoment för att garantera s.k. tvåpersonshantering. Länsstyrelserna ansvarar också för all fältkontroll i länet, även för de stöd som söks direkt från . svarar för samordning och utbildning av denna personal. EU har strikta krav på att den som utför fältkontrollen inte har varit delaktig i handläggning eller 26 EU:s direktstöd och därtill hörande regleringar beslut för den aktuella ansökan. har ut- färdat direktiv till länsstyrelserna att utöka kontrollverksamheten. För att lösa problemet med de ökade kostnader som detta medfört och som inte kunnat förutses vid länsstyrelsernas ordinarie anslagsgivning, har rege- ringen (via ) tillskjutit extra resurser. Länsstyrelsernas handläggning kontrolleras av egen revisionsenhet. Revision utförs även av och revisorer. Handläggningen sker med IT-stöd – inom det s.k. IAKS-systemet. ansvarar för uppbyggnad, drift och underhåll av IT- stödet. delar ut behörigheter efter ansökan från länssty- relsen. IT-stödet sker via direktuppkoppling mot en centraldator vid i där samtliga data hämtas och lagras. Länsstyrelserna hanterar också administrationen av blockkartorna. Detta innebär att man dels skall se till att de rättelser som lantbrukarna inkommer med förs in, dels att sända ut beslut om kartavgift till lantbru- karen samt att kassera in avgiften. UID-verksamheten, som är en del av miljöersättningsprogrammet, syftar till att stimulera lantbrukarna till miljöfrämjande åtgärder inom lantbruket genom kompetenshöjande insatser. Verksamheten bedrivs dels med personal från länsstyrelserna, dels med inhyrda konsulter, t.ex. Hushållningssällskapen. Resurserna för verksamheten rekvireras från efter det att eller annat organ lämnat in en detaljerad plan för UID-verksamheten . Länsstyrelserna upplever generellt att hanteringen av UID-verk- samheten är alltför detaljstyrd och administrativt betungande och önskar därför enklare redovisningsregler och större frihet för länen att fördela och använda resurserna för UID-verksamheten. Det är lantbrukarna som har att ansöka om de olika ersättningarna och det är i huvudsak den s.k. SAM-blanketten som används för dessa an- sökningar. Lantbrukarna har möjlighet att på egen bekostnad ta hjälp av kon- sulter. De viktigaste konsultföretagen är samt Hus- hållningssällskapen. erbjuder rådgivningstjänster till lantbruksföretagen. Företaget har 135 lokalkontor runt om i landet och på varje kontor finns en eller ett par handläggare som är specialiserade på EU-rådgivning. Sammanlagt 200 av företagets 1 300 anställda har denna specialisering och ägnar sig huvudsakligen åt EU-rådgivning under ansökningsperio- EU:s direktstöd och därtill hörande regleringar 27 den, dvs. uppskattar att mer än hälften av lantbruksföretagen som ansöker om EU-ersättningar också söker någon form av konsulthjälp. Hushållningssällskapen, som finns i stort sett i varje län, utförde konsultinsatser för ca 3 400 stödansökningar. Arealersättningen infördes för att kompensera lantbrukarna för prissänkningar som beslutades . Stödet finansieras helt av EU. Arealersättning lämnas i hela landet. För odling av oljeväxter och oljelin lämnas ingen ersättning i norra . Arealersättning kan sökas av de jordbrukare som odlar ersättningsbe- rättigande grödor, dvs. spannmål, oljeväxter, baljväxter och oljelin. Den minsta totala åkerareal en jordbrukare kan söka arealersättning för är 0,3 ha. Arealersättning lämnas även för areal som tagits ur livsmedels- och foderproduktion. För uttagen areal gäller normalt att ett jordbruksskifte måste vara minst 0,3 ha och hålla minst 20 m bredd för att berättiga till arealersättning. Jordbrukare som ansöker om arealersättning skall välja antingen det förenklade eller det generella programmet. Programmen väljs i taget och kan inte kombineras. Inom det förenklade programmet lämnas arealersättning maximalt för en areal som motsvarar en avkastning på . I det förenklade programmet finns inget krav på att ta mark ur livs- medelsproduktion för att få arealersättning. Jordbrukare som söker er- sättning inom det förenklade programmet kan därför inte få ersättning för uttagen areal. Dessutom lämnas ersättning endast med det belopp som gäller för spannmål, oavsett vilken ersättningsberättigande gröda som odlas. Det generella programmet är förknippat med krav på att ta del av åkermarken ur livsmedels- och foderproduktion (uttagsplikt). För den uttagna arealen lämnas ersättning. Det generella programmet är också en förutsättning för att få de högre ersättningsbeloppen för oljeväxter, baljväxter och oljelin. Uttagsplikten är för av den totala areal som brukaren söker ersättning för. är uttags- plikten ändrad. Även jordbrukare som uppfyller villkoren för det för- enklade programmet kan välja det generella programmet genom att upp- fylla uttagsplikten . 28 EU:s direktstöd och därtill hörande regleringar Uttagen areal kan antingen trädas eller odlas med industri- eller energigrödor. Trädad mark får inte användas till någon som helst jord- bruksproduktion. För spånadslin finns ett särskilt stöd med andra regler. Särskilda regler finns också om användningen av kemiska bekämp- ningsmedel och gödselspridning på trädad mark. Handläggning, beslut och kontroll görs av länsstyrelserna. Utbetal- ning görs av . Ansökan sker via SAM-blanketten. Länsstyrelserna upplever att handläggningen av arealersättningen har konsoliderats efter de inledande åren och att den nu är relativt okompli- cerad. 2.3.2Stöd för anläggning av energiskog Stöd lämnas för uttagen areal som planteras med energiskog. Stödet fi- nansieras helt av . Stödet lämnas i hela landet och söks via en bilaga till SAM-blan- ketten hos som fattar beslut om stöd. Utbetalning görs av . Stödet har mottagits med svagt intresse, vilket innebär att det därmed är av mindre administrativ betydelse. 2.3.3Stöd för skogsplantering på Stöd lämnas för plantering av skog på som berättigar till areal- ersättning. Stödet finansieras till hälften av EU och till hälften av . Stödet lämnas i de delar av och där miljöersätt- ning för öppet odlingslandskap inte lämnas. Stödet söks via bilaga till SAM-blanketten hos som fattar beslut om stöd. Utbetalning gör av . Stödet har mottagits med svagt intresse, vilket innebär att det därmed är av mindre administrativ betydelse. Djurbidragen syftar till att kompensera producenterna för sänkta köttpri- ser. Djurbidragen finansieras helt av EU och lämnas i hela landet. EU:s direktstöd och därtill hörande regleringar 29 Handjursbidrag lämnas för handjur (tjurar och stutar) som uppnått en viss ålder, som hållits i producentens besättning och som har en slaktvikt på . har en bidragskvot på 226 328 handjur för . Om den- na kvot överskrids minskas antalet bidragsberättigande handjur per pro- ducent proportionellt. Producenten skall leverera minst två bidragsberättigande handjur till slakt . Producenter som avser att söka handjursbidrag skall skicka in anmäl- an till . Anmälan skall ha kommit in före det första slakttillfället. Utbetalningen av bidrag grundas på de uppgifter om slak- tade handjur som slakterierna skickar in till .