sou · GMB376 · 1999-01-01 00:00:00 — Lägger vi därtill att kulturministern på statens idrottskonferens förebådade att regeringen i högre grad önskar föra politik på idrottsområdet samt att det vid konferensen ställdes i fråga att idrotten skall vara samlad i en organisation167 kan vi kanske säga att familjen idrottsrörelsen och staten eventuellt är i upplösning och att initiativet till detta har tagits av staten. Kapitlet inleddes med frågan om "den nordiska modellen" och av den redovisning som därefter följt kan vi dra slutsatsen att den idrottspolitik som vi stiftat bekantskap med i stor utsträckning präglats av den nor- diska välfärdsmodellen. En modell som kännetecknas av en stor offentlig sektor och därtill knutna förväntningar på ett statligt/offentligt engagemang i många delar av samhällslivet, allmänna välfärdsanord- ningar – sociala rättigheter – oberoende av inkomst eller annan status och relativt omfattande ekonomisk omfördelning bland befolkningen med hjälp av skatter och avgifter. Den förvaltningspolitiska traditionen bygger på samförståndslösningar ofta mellan staten och centrala med- borgarorganisationer. Att den nordiska idrottspolitiken passar in i detta mönster illustreras av att relativt snart, så snart en central organisation 165Hans B. Skaset, expeditionschef, , . 166Egil , generalsekreterare i , . 167Ibsen, 1997. 196 En nordisk utblick (ett riksförbund) för den frivilliga skytte-, gymnastik- och idrottsrörel- sen uppträdde i de olika länderna, blev organisationen (förbundet) föremål för statens intresse och engagemang genom ekonomiskt stöd. Från tiden efter växer statsbidragen och därmed statens ambition att göra idrottsrörelsens verksamhet till en del av väl- färdsstaten. I – och i – märks detta först genom statens favorisering av en paraplyorganisation; Idrettsforbund respek- tive . I försökte staten vid upprepade till- fällen samla idrottsrörelsen men misslyckades. I valde staten en mer decentralistisk lösning genom att i tipslagen öronmärka medel för de huvudorganisationer som fanns inom idrottsrörelsen vid de aktu- ella tillfällena. I samtliga fall är det idrottsrörelsens centrala organisa- tion, respektive centrala organisationer, som involverats i statens id- rottspolitik och som staten samtalat, debatterat, kompromissat, kommit överens med och givit bidrag till. In märks förändringar i relationerna mellan staten och idrottsrörelsen. Staten blir mer styrande och dess idrottspolitiska för- valtningsresurser byggs ut. När staten tidigare stannat vid att formulera allmänna mål för sin idrottspolitik formuleras nu mål för idrottsorgani- sationernas verksamhet: Statsbidraget delas upp och öronmärks för sär- skilda insatser, resultatstyrning införs och idrottsrörelsen inbjuds alter- nativt förväntas att medverka i verksamheter även utanför den rena idrotten. Det är möjligt att se att den förändrade förvaltningspolitiska håll- ningen till idrotten är i linje med en allmän omvandling av de nordiska välfärdsmodellerna. Som en följd av de senare årens vikande ekono- miska tillväxt och finansiella problem för den offentliga sektorn har potentialen i det frivilliga arbetet i den ideella sektorn uppmärksam- mats. Att "köpa tjänster" av frivilligorganisationer i stället för produ- cera tjänsterna i offentlig regi har dykt upp på den politiska dagord- ningen168. Öronmärkningen av idrottsanslaget i och inrättandet av en statlig fond för utveckling av idrotten i kan ses som exempel. Den införda resultatstyrningen av idrottsanslaget i går längre: Statsanslaget kopplas direkt till idrottsrörelsens verksamhet och införlivar därmed delar av den medlemsstyrda idrotts- verksamheten i den offentliga sektorn. Att den förändrade offentliga hållning till idrottsrörelsen inte är helt okontroversiell visar den kritik som framförts av företrädare för centralorganisationerna i och . 168 Se Amnå red. 13Förslag till mål för statens stöd till idrotten och friluftslivet Sedan målen för statens stöd till idrotten fastställdes har, som framhålls i direktivet, statens system för anslagstilldelning och styrning av verksamheter genomgått betydande förändringar. Bl.a. mot den bak- grunden ter sig nu de mål som ursprungligen formulerades som vaga och allmänna 169. Konkret uttryckt har utvecklingen av resultatstyrning av den statligt finansierade verksamheten ännu inte fått sin tillämpning när det gäller statsbidragen till föreningar och andra ideella organisa- tioner. budgetproposition angav regeringen att den avsåg inleda ett arbete för att öka resultatstyrningen av bidragen till före- ningslivet170. De förslag som presenteras nedan är bidrag vad avser statens stöd till idrottens och friluftslivets organisa- tioner. 13.1Mål- och resultatstyrning av föreningsbidrag Den förändring av statens system för styrning m.m. som avses i direktivet är att som statsmakterna har minskat detaljregle- ringen av myndigheternas verksamhet har i resultat- styrningen angett tydliga mål- och resultatkrav. Det handlar om dels krav på resultat i form av prestationer, dels vilka effekter prestationerna bidrar till. I den följande framställningen om mål för statens stöd till idrott m.m. anger vi syftet med statens stöd till idrotten och till friluftslivet samt föreslår övergripande bidragsmål och verksamhetsmål för stöden. Vidare ges förslag till fördelning och administration av idrottsstödet. I nästa kapitel redovisas förslag vad gäller uppfölj- ning och utvärdering av statens stöd till idrotten. 1996:84, s. 7. 1994/95:100, bil. 198 Förslag till mål för statens stöd 13.2Syftet med statens stöd till idrotten 1970-års idrottspolitiska beslut att med hjälp av idrottsrörelsen erbjuda medborgarna tillgång till tävling och motion har, visar vår utredning, varit framgångsrikt. Folk motionerar och andelen av befolkningen som är tävlings- och motionsaktiva inom idrottsrörelsen har ökat. Idrottsrörelsens tidigare manliga dominans har brutits. Inom idrottsrörelsen återstår dock en hel del när det gäller att förverkliga idrottsrörelsens egna jämställdhetsmål. Idrottsrörelsen om- fattar i stort sett ett tvärsnitt av befolkningen med en viss övervikt bland barn och ungdomar där medlemsandelarna är höga. Motion har betydelse för befolkningens hälsa. Även om motionsök- ningen allmänt sett inte har bidragit till ett förbättrat folkhälsotillstånd, mätt i (kroppsmassaindex), finner vi relativt tydliga samband mellan grad av motionsansträngning och vikt () samt fysiskt respektive i viss mån psykiskt välbefinnande. En fri och obunden, medlemsbaserad idrottsrörelse har fortsatt en viktig roll att spela. Idrottsrörelsens egna måldokument, verksamhets- idé och stadgar, ur vilka man kan läsa dess engagemang för en god etik inom idrottsrörelsen, barns och ungdomars speciella behov och möjlig- heter, det ideella insatserna av både ledare och aktiva samt öppenheten för uppkomsten av nya idrotter, är dokument vilka utan invändningar kan ställa sig bakom. Ur det allmännas synpunkt kan betydelsen av att barn och ungdomar tidigt stimuleras till en livslångt intresse för fysisk aktivitet inte nog betonas liksom att andelen vuxna som regelbundet motionerar ökar. Statens stöd till idrotten har, som vi sett, utvecklats till att bli ett statligt bidrag till idrottsrörelsen, dess förbundsorganisationer och före- ningarnas barn- och ungdomsverksamhet samt till vissa organisationer som främjar ett aktivt friluftsliv. Därutöver ges statsbidrag till svenskt deltagande i , paralympiska spel, idrottsrelaterad forsk- ning och utveckling, antidopingarbete samt till specialidrott inom gym- nasieskolan, m.m. De s.k. främjandeorganisationerna får också statsbidrag över detta anslag. Deras verksamhet skiljer sig i olika avseenden från den organi- serade idrott som samlas inom RF: Tävlingsinslaget är helt frånvarande eller starkt nedtonat, värnandet om miljön respektive främjandet av säkerheten till sjöss och i trafiken är värden som lyfts fram. De har vidare valt att stå utanför RF och framfört önskemål till Idrottsutred- ningen om att få sitt stöd fördelat direkt till dem och inte via idrotts- anslaget. Vi delar den bedömningen och kommer i den fortsatta fram- ställningen att behandla statens stöd till idrotten och statens stöd till främjandet av ett aktivt friluftsliv var för sig. 13.2.1Direkt och indirekt statligt stöd Statens stöd till idrotten och friluftslivet består dels av statsbidrag, dels av skattelättnader och möjligheter till inkomster från spel och lotterier. Huvuddelen av förslagen som ges i detta kapitel berör det direkta och indirekta stödet till idrotten. Avslutningsvis (i avsn. 13.7) ges förslag avseende statens stöd till friluftslivet. 13.3Mål för statens stöd till idrotten Det är uppfattning att de mål som i det följande presenteras, såväl övergripande mål som verksamhetsmål, är mål som bör ställa sig bakom. 13.3.1Övergripande mål för statens stöd till idrotten föreslår att det övergripande målet för statens stöd till idrotten är att det skall stärka sådan allmännyttig ideellt organiserad, demokratisk och medlemsstyrd barn- och ungdoms- samt motions- och tävlingsverksamhet som omfattar en betydande andel av befolkningen oberoende av kön, social och etnisk tillhörig- het, eller fysiska och psykiska förutsättningar. Utöver det övergripande målet ges tydliga verksamhetsmål. Verksam- hetsmålen är liksom det övergripande målet knutna till anslaget, men formulerade så att det är den medlemsbaserade verksamheten i idrotts- rörelsen som står i fokus. Verksamhetsmålen anger vad statsbidragen får användas till utan att för den skull i detalj styra hur. Det är resulta- ten av den bidragsstödda verksamheten som står i fokus inte hur den genomförs. 200 Förslag till mål för statens stöd föreslår följande verksamhetsmål för anslaget Statens stöd till idrotten: *att utveckla barns och ungdomars intresse och benägenhet för idrott samt deras möjligheter att utöva inflytande över och ta ansvar för sitt idrottande *att utveckla kvalitén i idrottsrörelsens barn- och ungdoms,- motions- och tävlingsverksamhet så att den främjar en god etik, ökat deltagande, ideellt engagemang, jämställdhet och integration *att möjliggöra deltagande i internationell tävlingsverksamhet och behövliga förberedelser för detta *att skapa bättre möjligheter för forskning, utveckling och utbild- ning med utgångspunkt i den organiserade idrottens behov *att skapa bättre möjligheter för elitsatsande ungdomar att kombi- nera sin idrottssatsning med utbildning som ger dem en god grund för livet efter den idrottsintensiva perioden 13.4Fördelning och administration av statens stöd till idrotten 13.4.1Myndighetsutövning kräver stöd i lag lämnar förslag till lag om ändring i lagen (1995:361) om överlämnande av förvaltningsuppgifter till . RF föreslås fördela statsbidraget till idrottsorganisationerna (se vidare nedan). Fördelningsuppdraget är en myndighetsuppgift och kräver stöd i lag. 13.4.2Förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet föreslår att till stöd för bidragsadministrationen skall finnas en förordning. Statsbidraget riktar sig till den organiserade idrottsrörelsen. Villkoren för statsbidrag till idrottsverksamhet föreslås bli fastlagda i en förord- ning. De grundläggande förutsättningarna för att erhålla statsbidrag blir därmed enhetliga och tydliga varvid förutsättningarna för att bidrags- givningen kan uppfattas som rättvis av de inblandade blir goda. Statsbidrag bör lämnas till stöd för sådan idrottslig verksamhet som angivits i målen för bidraget. Utanför förordningens tillämpnings- område faller verksamhetsmålet avseende forskning, utveckling och utbildning för den organiserade idrottens behov. Statsbidrag kan beviljas de idrottsföreningar och specialidrottsför- bund som är anslutna till respektive medlemmar i , och kommuner med riksrekryterande idrottsgymnasier. Till stöd för fördelningen av statsbidrag för idrottsföreningarnas barn- och ungdomsverksamhet bör gälla att med barn och ungdom avses personer . Om idrottsverksamheten riktar sig till personer med funktionshinder gäller inget åldersintervall. När det gäller det övre åldersintervallet innebär det en sänkning med jämfört med . Vidare bör framgå att till gruppen som utgör underlaget för bidrags- beräkningen får även räknas ledare eller tränare oavsett ålder under förutsättning att denne genomgått av specialidrottsförbundet rekom- menderad utbildning. Det bör vidare vara möjligt att styra eller uppmuntra till förnyelse och utveckling av mottagargruppen genom att sätta vissa gränser av- seende organisationernas räckvidd och ekonomiska situation för bidragsberättigandet. Två gränssättande principer bör formuleras: Dels att ett specialidrottsförbund måste ha minst 3 000 föreningsmedlemmar för att komma ifråga som bidragsmottagare, dels att storleken på bevil- jat bidragsbelopp till specialidrottsförbunden får utgöra högst 70 pro- cent av organisationens totala intäkter och motsvara högst av det totala statsbidraget till dessa organisationer. fördelar statsbidraget till idrottsverksamheten och förbundets beslut bör inte kunna överklagas. Vidare bör övriga villkor för bidragsmottagande anges såsom skyldighet att lämna sanningsenliga uppgifter samt erforderliga redovisningshandlingar. Genom att i en förordning ange vad statsbidrag lämnas till markerar statsmakten sitt långsiktiga och tydliga engagemang i den medlems- burna idrottsverksamheten. 202 Förslag till mål för statens stöd 13.4.3Anslaget statens stöd till idrotten föreslår att idrottsanslaget räknas upp med en summa som motsvarar ett genomsnitt av bidraget till kostnaderna för deltagandet i de olympiska och paralympiska spelen utslaget . Bidrag till deltagande i de samt paralympics har hit- tills beräknats i särskild ordning, i princip utanför det ordinarie idrotts- stödet och budgetdialogen mellan RF och regeringen och i direkt anslutning till de svenska olympiatruppernas/paralympiatruppernas medverkan i de aktuella spelen. Vi finner det omotiverat att just denna del av svensk idrotts täv- lingsverksamhet på elitnivå särbehandlas i budgetprocessen. Vi vill erinra om att regeringen i tilläggsdirektivet till utredningen lyfter fram betydelsen av en sammanhållen idrottsrörelse som i sig kan samla såväl bredd- som elitverksamhet. Enligt vår uppfattning har det svenska del- tagandet i de olympiska och paralympiska tävlingarna sin självklara plats i de internationella tävlingsåtaganden som den samlade idrotts- rörelsen omfattar och därmed naturliga koppling till verksamhetsmålet för statsbidraget att möjliggöra deltagande i internationell tävlingsverk- samhet och behövliga förutsättningar för detta. föreslår att RF fördelar idrottsstödet i enlighet med de riktlinjer som anges i föreslagen förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet. RF styrs i sin myndighetsuppgift av föreslagen förordning. föreslår att RF får till uppgift att vara statens sektorsforskningsorgan på idrottsområdet. Uppdraget är kopplat till verksamhetsmålet för statsanslaget, att skapa bättre möjligheter för forskning, utvecklingsarbete och utbildning med utgångspunkt i den organiserade idrottens behov. I uppdraget ingår att avsätta medel till i minst samma omfattning som . föreslår att RF ges det övergripande ansvaret för den samlade idrottsrörelsens arbete med att skapa bättre förutsätt- ningar för elitidrottsatsande ungdomar. I RF:s myndighetsuppgift ligger att fördela bidraget till spe- cialidrott inom gymnasieskolan. Det utvidgade ansvar vi nu föreslår inkluderar denna uppgift och sträcker sig över av de elitidrottssatsande ungdomarnas liv. föreslår att RF ges det specifika ansvaret för genomförandet av statens internationella åtaganden avseende en dopingfri svensk idrott. I detta ligger att tillse att lämplig utbildning, information m.m. sprids inom idrottsrörelsen och att kontroll och provtagning görs i anslutning till tävlingsverksamheten m.m. Regeringen har givit RF i uppdrag att verka som genomförande instans inom ramen för avtal om internationellt samarbete mot doping på idrottsområdet. En förutsättning för detta uppdrag är den kontroll och provtagningsverksamhet som byggts upp inom idrottsrörelsen och för vilken RF varit drivande. Mot bakgrund av att har förbundit sig internationellt för en dopingfri svensk idrott är det angeläget att göra klart vilka förväntningar staten har på RF i detta arbete. Förutsättningarna för att analyserna av dopingproven kan ske på för ändamålet lämpliga laboratorier faller utanför RF:s ansvar. Utanför RF:s ansvar faller således kostnaderna för laboratoriets vetenskapliga kunskapsuppbyggnad inkl. nödvändig apparatur. RF:s ersättning och resultatansvar för de uppgifter som här före- slagits fastställs i de årliga regleringsbreven. Den ersättning som utgår bör belasta anslaget för statens stöd till idrotten. 204 Förslag till mål för statens stöd föreslår ett tillägg i högskoleförordningen med bestämmelser för byte av studieort som gör det möjligt för stude- rande som tillhör en landslagsgrupp och tagits in på en högskoleut- bildning att få delta i motsvarande utbildning på annan ort om spe- cialidrottsförbundet rekommenderar eller själv anordnar särskilt goda träningsmöjligheter på orten eller i dess närhet. Vidare bör åtgärder avseende studiestödssystemet övervägas för att möjliggöra en mer flexibel studietakt för dessa studerande. Verksamhetsmålet avseende elitidrottssatsande ungdomars möjligheter att kombinera sin idrottsutövning med utbildning förutsätter att anpass- ning görs i högskoleförordningen och i studiemedelssystemet så att de elitidrottssatsande ungdomarna kan rikta mer tid och energi åt sin idrott som de genomgår en högskoleutbildning. 13.5.2Utgiftsområdet hälso- och sjukvården föreslår att ansvaret för att det finns ett fullgott dopinglaboratorium bör åvila utgiftsområdet för hälso- och sjukvår- den. Detta innebär inte att dessa laboratorieresurser skall vara en fri tillgång för idrottsrörelsen. De kostnader som uppkommer för analyserna måste idrottsrörelsen själv bära. Genom vårt förslag blir laboratoriet en resurs för det vidare folkhälsoarbetet vilket bör kunna medföra lägre avgifter för analyserna av idrottens prover jämfört med . 13.6Indirekt stöd till idrotten Idrottsrörelsen åtnjuter som andra ideella organisationer begränsad skattskyldighet samt vissa möjligheter att tjäna pengar på spel- och lotterimarknaden. Vår genomgång av idrottsrörelsens skattesituation har uppmärksammat gråzonerna i skattebefrielsens gränsland. genomgång föranleder oss dock inte att lämna några förslag vad gäller lagen om statlig inkomstskatt. föreslår att Lotterilagen ändras så att tillstånd att anordna spel på värdeautomater också får ges om spelet anordnas i samband med bingospel och så att vinstutdelningen får ske i kon- tanter upp till det maximala vinstbeloppet . Vår genomgång av idrottsrörelsens finansiering uppmärksammar föreningarnas stora behov av inkomster från spelmarknaden. I syfte att säkra idrottsrörelsens möjligheter att få intäkter från spelmarknaden föreslår vi att det statligt ägda spelbolaget som inne- har tillstånd att bedriva värdeautomatspel på restauranger, också får bedriva detta spel på bingohallar, i samband med bingospel. Före- ningarna som har tillstånd till bingospelet får då provision på spelet från i likhet med den provision restaurangerna får, enligt nu gällande regler. föreslår vidare att antalet värdeautomater som får placeras ut ökas med 500 till sammanlagt 7 500 automater. Spelautomaterna skall endast få placeras i restauranger och bingo- hallar för att tillförsäkra att en åldersgräns kan hållas och att spelet kan bedrivas under i övrigt ordnade former. tidigare fattade beslut avseende det s.k. vinstdelningssystemets överskott inklu- sive spelautomaternas placering i restaurangerna påverkas inte av utredningens förslag. Vinstdelningssystemet kan genomföras fullt ut först då en god pro- gnos kan göras av hur stora överskott värdeautomatspelen kommer att generera171. har utplaceringen av värdeautomatspelen ökat och bör kunna öka ytterligare om det, som föreslår, blir möjligt att betala ut vinster i kontanter samt att placera ut spelen i Bingohallarna. vill i det sammanhanget uttala sitt missnöje över att det av beslutade vinstdelnings- systemets utbyggnad så kraftigt försenats. Förseningen har inneburit att idrotten liksom övriga berörda folkrörelser fått vänta på de intäkter från spelmarknaden som riksdagsbeslutet möjliggjort. 1995/96:169, 1995/96: FiU14, rskr. 1995/96:248. 206 Förslag till mål för statens stöd 13.7Statens stöd till främjandet av ett aktivt friluftsliv Det är uppfattning att de mål som i det följande presenteras, såväl övergripande mål som verksamhetsmål, är mål som bör ställa sig bakom. 13.7.1Övergripande mål för statens stöd till friluftslivet föreslår att det övergripande målet för statens stöd till friluftslivet är att det skall stärka sådan allmännyttig ideellt organiserad, demokratisk och medlemsstyrd verksamhet som har till syfte att främja ett aktivt friluftsliv. Statsbidrag utgår med den målformulering vi givit till stöd för ideella allmännyttiga organisationers friluftsfrämjande verksamhet. De främ- jandeorganisationer som erhåller bidrag över idrottsanslaget har tillsammans ca 360 000 medlemmar. föreslår följande verksamhetsmål för anslaget Statens stöd till främjandet av ett aktivt friluftsliv: *att stödja och utveckla ett aktivt friluftsliv för i första hand barn och ungdomar *att utveckla kvalitén i främjandeorganisationernas friluftsverksam- heter så att den främjar en god etik, ökat deltagande, ideellt engage- mang, jämställdhet och integration. Flera av främjandeorganisationerna har ett starkt engagemang i att er- bjuda barn och ungdomar spännande och lärorika upplevelser i naturen. Många goda värden följer av sådan verksamhet alltifrån att friluftslivet ger god hälsa till att det inte kräver dyrbara utrustningar. Barn – och vuxna – som är ute i naturen med sakkunniga ideella ledare har goda möjligheter att utveckla ett intresse för hälsosamt friluftsliv, varsamhet om naturen och kunskaper som gör att de kan vistas i skog och mark, vid sjö och hav samt i trafiken utan att utsätta sig för onödiga risker. 13.7.3Fördelning och administration av statens stöd till friluftslivet lämnar inga förslag vad avser fördelning och admi- nistration av statens stöd till friluftslivet. Konkret innebär det att vi inte har något alternativt förslag till att bidraget fördelas av regeringen. Vi menar dock att förutsättningarna är goda för en konstruktiv dialog mellan regeringen och främjandeorganisationerna för att finna en annan lösning relativt snart. Organisationerna har i dialogen med bl.a. meddelat att de inom sig för en diskussion om att bilda en gemensam paraplyorganisation – lik idrottsrörelsens RF – för att på det sättet underlätta för en snar lösning på fördelningspro- blematiken. utgår därför från att regeringen i dialog med dessa organisationer särskilt uppmärksammar denna fråga. Det är uppfattning att den lösning man kommer fram till inte får innebära att uppkomsten av nya organisationer motverkas eller utestängs från eventuellt statligt stöd. Förslagen till nya mål för statens stöd till idrott och nya mål för främ- jandet av ett aktivt friluftsliv samt förslagen vad gäller RF:s uppgifter bedöms inte medföra extra kostnader på statsbudgeten och kan därför finansieras inom ramen för det nuvarande anslaget "Stöd till idrotten". Främjandeorganisationernas bidrag föreslås skiljas från idrottsanslaget. Bidraget bör läggas under eget anslag och ha samma omfattning som . Kvalitén i idrottsföreningarnas barn- och ungdomsverksamhet för- stärks genom förslag att sänka det övre åldersinter- vallet för bidragsberättigande verksamhet. De resurser som därmed fri- görs kan användas till kvalitetssäkring av idrottsföreninarnas barn- och ungdomsverksamhet exempelvis genom en breddad ledarutbildning. RF:s sektorsforskningsuppgift förstärks genom att det medicinska och ekonomiska ansvaret för dopinglaboratoriet vid föreslås åvila hälso- och sjukvårdssektorn.