sou · GMB324d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Under de senaste fem, sex åren har aktiviteten inom kommittén vad avser fiskets frågor ökat avsevärt. introducerades år 199431 och har 222 medlemmar, vilka väljs av medlemsstaterna men utnämns officiellt av rådet för fyra- årsperioder. Dess arbete bedrivs inom åtta olika kommissioner, t.ex. kommissionen för utbildning, kommissionen för regional och ekonomisk utveckling etc. Fisket behandlas inom ramen för kommissionen för mar- kanvändning, jordbruk, jakt, fiske, skogsbruk, marin miljö och höglän- der. måste konsulteras av kommissionen eller rådet in- om fem politikområden som direkt påverkar lokala och regionala myn- digheters ansvar, nämligen: ·ekonomisk och social sammanhållning ( cohesion), inklusive strukturfonderna ·transeuropeiska transporter, telekommunikation och energi ·utbildning och ungdomsfrågor, samt Härutöver kan kommittén på eget initiativ avge yttranden inom andra områden som de anser berör regionerna, t.ex. jordbruks- och fiskeripoli- tik generellt. Vad avser fiskefrågor skall konsulteras avseende förslag till lagstiftning med anknytning till strukturfonderna. Härutöver kan nämnas att , på eget initiativ, avgav en rapport om regionala konsekvenser av den gemensamma fiskeripoliti- ken 32. 30EG-fördragets artkilar 197 och 198 32(96/C 129/01) Den gemensamma fiskeripolitiken 165 Andra institutioner och organ Det finns ytterligare gemensamma institutioner och organ som har en roll i, och kompetenser som berör, gemenskapens politik och följaktligen den gemensamma fiskeripolitiken. Vad avser juridiska frågor har ett hundratal ärenden beträffande den gemensamma fiskeripolitiken tagits till Europeiska gemenskapernas domstol. Ärendena har huvudsakligen berört frågor med anknytning till resurspolitiken (nästan hälften av fallen), tillträde till vatten och ha ndel. Revisionsrätten , som utarbetar särskilda och årliga rapporter avseen- de förvaltningen av den gemensamma budgeten, uttalar sig när det gäller användningen av de ekonomiska medel som tilldelats fisket. Europeiska investeringsbanken deltar ofta i finansieringen av de mest kostsamma projekten inom strukturstödsområdet, framför allt i de s.k. cohesion länderna, d.v.s. , , och . Procedurer för hörande av parlamentet Kommissionen har alltid haft den förslagsställande makten och rådet den beslutande. Samspelet i lagstiftningsprocessen mellan dessa båda organ och de övriga organen, i första hand parlamentet, har dock förändrats . Tre olika procedurer förekommer: konsultation, samarbete och medbestämmande. Den procedur som skall använ-das beror av den fördragsartikel ett förslag till lagstiftning gru ndar sig på. För alla frågor som hänför sig till artikel 43 och 228 i EG-fördraget används konsultationsproceduren. Häri inbegrips de allra flesta frågor- na inom den gemensamma fiskeripolitiken. Om frågorna gäller avtal med tredje land som innebär associering med ömsesidiga rättigheter och för- pliktelser33 eller avtal som får omfattande budgetmässiga effek-ter, kan dock samarbets- eller medbestämmandeproceduren bli aktuell. Enligt konsultationsproceduren lämnar kommissionen ett förslag till parlamentet och Ecosoc. I vissa fall skall det också föreläggas . De tre organen avger yttranden i vilka de eventuellt föreslår ändringar. Kommissionen har dock enligt denna procedur ingen skyldig- het att ta hänsyn till ändringsförslag. Kommissionen förelägger härefter ministerrådet förslaget som kan välja att anta förslaget som det står, ändra i det och härefter anta det eller att inte anta det alls. 33 Artikel 238 i EG-fördraget. 166 Den gemensamma fiskeripolitiken fattas med kvalificerad majoritet. Denna procedur används t.ex. avseen- de statsstöd och jordbrukspolitik. Samarbetsproceduren introducerades i och med Enhetsakten 1987 Enligt denna procedur skall rådet, efter att de fått förslaget från kommis- sionen, besluta om en gemensam ståndpunkt för förslaget. Förslaget skickas härefter till parlamentet tillsammans med rådets ståndpunkt och kommissionens yttrande över denna, till parlamentet för en andra granskning. Efter den andra granskningen kan dock rådet fortfarande, med följande av vissa procedurregler och efter hörande av kommissio- nen, anta förslaget utan att ta hänsyn till parlamentets ändringsförslag. Samarbetsproceduren används för en del lagstiftning som har med den inre marknaden att göra, t.ex. vissa miljö- och transportfrågor. Medbestämmandeproceduren, efter Maastrichtfördrage 1993 Som ett svar på debatten om det s.k. demokratiska underskottet, d.v.s. det faktum att det enda direkt folkvalda organet inom dåvarande Euro- peiska gemenskapen i slutet alltid kunde ändras av ministerrådet, intro- ducerades medbestämmandeproceduren då trädde i kraft . Begreppet "negativt bifall" (negative assent) in- fördes. Detta innebär att parlamentet, genom absolut majoritet, kan läg- ga in veto mot lagstiftning inom 14 olika områden, av vilka några är ut- bildning, hälsa och konsumentskydd samt inträde i unionen av nya med- lemmar. En procedur liknande denna används då unionens budget antas, vilket innebär att en budget inte kan antas utan parlamentets godkännan- de. 5.3.2Sveriges medverkan i utvecklingsprocessen Inträdet i EU innebar en stor omställning för och den svenska statsförvaltningen. I synnerhet är omställningen stor inom de områden där det finns en fullt utvecklad gemenskapspolitik. Fiskeripolitiken är ett sådant område. Erfarenheterna av har visat att små medlemsländer har goda möjligheter till inflytande. För att nå framgång i arbetet med för- ändring och utveckling inom ett område som fiskeripolitiken krävs emellertid noggranna förberedelser och ett genomtänkt agerande. har gått in i medlemskapet utan att frångå den svenska för- valtningsmodellen. Arbetsfördelningen mellan och regeringen Den gemensamma fiskeripolitiken 167 och myndigheter har förblivit i princip oförändrad. Däremot har med- lemskapet inneburit att arbetsmetoderna måste ändras till de nya förhål- landena. Den svenska statsförvaltningen befinner sig därför i en utveck- lingsfas med syfte att anpassa organisation och arbetsmetoder till de krav och möjligheter som EU-medlemskapet innebär. Av särskild bety- delse är snabb handläggning, god framförhållning, väl beredda och för- ankrade ståndpunkter samt kontakter med såväl kommissionen som and- ra medlemsländer. Medlemskapet ställer sålunda krav på smidiga och flexibla samarbetsformer mellan regeringen och dess myndigheter. Den svenska förvaltningsmodellen med relativt små departement, vilka ansvarar för policyfrågor och med fristående myndigheter som innehar specialistkompetens är i jämförelse med andra EU-länder unik. I övriga EU-länder ingår normalt de verkställande organen med sin specialist- funktion i ministerierna och står därmed under regeringens direkta led- ning. I utformar riktlinjer och förhandlings- mandat för EU-arbetet medan myndigheterna normalt ansvarar för hu- vuddelen av underlagsarbetet samt för att beslut verkställs. Enligt regeringsformen är det regeringen som ingår överenskommel- ser med annan stat eller en mellanstatlig organisation. Instruktioner till svenska förhandlare har ofta formen av riktlinjer från det ansvariga statsrådet eller från sakansvariga departement men kan också utgöras av ett regeringsbeslut. Enligt riktlinjerna bör sådana instruktioner alltid vara föremål för gemensam beredning. Regeringen leder förvaltningsmyndigheternas verksamhet. När an- ställda vid myndigheter företräder inom EU sker det som repre- sentant för regeringen (utom i de fall expert förordnats i expertgrupp) och inte för en självständig myndighet. Myndighetens anställda skall inhämta direktiv från regeringen. I detta kapitel beskrivs endast arbetet med utvecklingen av den ge- mensamma fiskeripolitiken. Genomförandet av beslutad lagstiftning be- handlas i kapitel 6. I EU:s beredningsprocess skall ansvaret vara fördelat så att Jord- bruksdepartementet generellt svarar för förhandlingar i rådets arbets- grupper och svarar för arbetet inom kommissionen, vilket stämmer överens med att frågor av politisk karaktär i allmänhet be- handlas inom rådet medan kommissionen implementerar, verkställer och övervakar. En del av kommissionens arbete med att implementera beslut fattade inom rådet kan dock utvecklas till politiskt känsliga frågeställningar. Ett exempel på detta är kommissionens arbete med att fatta beslut om med- 168 Den gemensamma fiskeripolitiken lemsländernas fleråriga utvecklingsprogram för fiskeflottan (MGP). Hä- rav följer att departementet även deltar i kommissionens arbete när så är motiverat. Det övergripande samordningsansvaret för EU-ärenden innehas av Utri- kesdepartementet. Ett särskilt inrättades inom 1995. En del i samordningsarbetet är ansvaret för instruktionerna till Coreper. ansvarar även för att ärenden från representa- tionen i fördelas till berörda departement och säkerställer att ärendena bereds och avgörs. På motsvarande sätt ansvarar sekretariatet för att representationen får direktiv för fortsatt handläggning, t.ex. vad avser bevakning av språkreservationer. Det är också uppgift att ha det övergripande ansvaret för kontakterna med kansliet för . För att kunna ta tillvara möjligheter till inflytande i för oss viktiga sakfrågor är det av avgörande betydelse att kunna vara snabb i beredningen av ärenden. Det är viktigt att få fram ståndpunkter i olika sakfrågor och att svenska initiativ är väl samordnade och genomarbetade. Det finns således ett stort behov av att dels kunna samordna arbetet inom , dels ha utrymme för samråd med andra länders regeringar för att skapa allianser. Ytterligare krav ställs på beredningsprocessen genom att antalet ärenden inom många områden har ökat markant sedan EU-anslutningen. Formerna för den organisation och de rutiner för administration som tillämpas inom i EU-arbetet finns samlade i en speciell cirkulärserie EU-sekr/cirk, utgiven av UD:s . Den 18 ja- nuari 1995 kom det första cirkuläret ut och därefter har ytterligare sex cirkulär utgivits. Ansvaret för beredningen av olika sakfrågor ligger således hos de oli- ka sakdepartementen. EU-frågorna skall där samordnas av en särskild funktion. Respektive departement skall vidare ha det antal berednings- grupper som behövs för beredning av EU-frågorna med andra departe- ment. Dessa beredningsgrupper skall vara sammansatta av departe- mentsföreträdare och i vissa fall företrädare för centrala förvaltning- smyndigheter. Varje departement har också ansvaret för att det på området organi- seras samråd med berörda intresseorganisationer. Detta kan skötas ge- nom remissförfarande eller i särskild EU-referensgrupp. Nå gon formell referensgrupp finns inte på fiskets område utan kontakter tas vid behov Den gemensamma fiskeripolitiken 169 och möten ordnas då frågor av särskild betydelse är aktuella för för- handling. Ett resultat av att ansvaret för beredning av sakfrågor ligger på re- spektive departement är att varje departement ansvarar för arbetet med instruktioner till ministerrådets arbetsgr upper. Instruktionerna skall normalt utgå från en ståndpunkts-pm som utarbetas till varje förslag från kommissionen. Om instruktionen skall ha skriftlig eller annan form av- görs från fall till fall. Den särskilda jordbrukskommittén (SJK) rapporterar ofta direkt till ministerrådet, utan beredning i Coreper, vilket också gäller den s.k. 113- kommittén (handelsfrågor). För dessa kommittéer gäller därför att in- struktion till mötena alltid skall beredas gemensamt med EU- sekretariatet inom . Från varje möte skall en skriftlig rapport lämnas senast efter det att mötet avslutats. Detta är viktigt för den fortsatta behandlingen av frågan såväl internt i som inom EU-organen. har att samordna EU-anknutna frå- gor inom departmentets verksamhetsområde. Frågorna hanteras både inom (den gemensamma jordbrukspoliti- ken) och Coreper I (den gemensamma fiskeripolitiken samt vissa veteri- nära, fytosanitära och livsmedelsrelaterade frågor). Den interna EU- beredningen inom är anpassad efter Särskilda jordbrukskommitténs dagordning. När resurserna varit knappa har sam- ordningen på fiskets område fått stå tillbaka. anställdes dock en person särskilt för samordning av fiskets frågor. ständiga representation i är formellt en myndighet un- der . De olika fackdepartementen ansvarar dock för sina sakfrågor. På representationen tjänstgör en person som fiskeriatta- ché och lantbruksrådet avsätter även för fiskets frågor. En viktig uppgift för representationen är att överlämna information till och från angående frågor som kommer upp inom rådets ar- betsgrupper (interna och externa gruppen), Coreper och minister- rådsmöten. Uppgiften innebär till stor del undersökande verksamhet och innebär ett stort antal kontakter med inblandade parter såväl inom som med övriga länders representationer. 170 Den gemensamma fiskeripolitiken Fiskeriattachén rapporterar formellt till chefen för fiskeenheten på men informerar även direkt till berörda hand- läggare på såväl departement som . Det senare är viktigt för möjligheterna att på ett tidigt stadium kunna förbereda ståndpunkter till de olika mötena. Parallellt med att ståndpunkts-pm utformas i tar representa- tionen kontakter med andra medlemsländers representationer för att in- hämta och förmedla deras synpunkter och vid behov även med kommis- sionen och rådssekretariatet. Vid möte inom rådets arbetsgrupper eller ministerrådet ingår alltid fiskeriattachén i förhandlingsdelegationen. Dennes roll är att ta kontakter med andra länder, kommissionen och rådssekretariatet under pågående förhandling samt att föra protokoll. Representationen kan även ersätta departementet i rådsarbetsgrupper. I möten inom Coreper deltar endast representationen och dess minister för talan. Inom fiskeenheten arbetar åtta personer, inklusive assistent och enhets- chef. Samtliga är mer eller mindre involverade i EU-arbetet. Härutöver finns inom departementets rättssekretariat resurser för juridiska frågor på fiskets område. Ett nära samarbete med såväl EUI-kansliet och Re- presentationen i som med är en nödvändighet för att fullgöra uppgifterna i beredningsprocessen. Kommissionen presenterar vanligen ett förslag till lagstiftning i ett s.k. KOM-dokument som skickas till rådet och . En formell presentation av förslaget gör kommissionen normalt vid ett rådsarbet s- gruppsmöte. Den vidare behandlingen sker i rådsarbetsgrupp och Coreper och därefter i ministerrådet för beslut. Både och får dokumenten från såväl kommissionen som rådet. Medlemsstaterna kan dock få informa- tion om att förslag är under utarbetande , antingen genom att delta i någon av kommissionens förberedande expertgr upper eller på mera informella vägar, t.ex. via de kontakter som tas från Representa- tionen i . Ofta föregås också förslagen av en rapport i ämnet från kommissionen. Det är viktigt att det finns en sam- ordnad svensk ståndpunkt. När väl kommissionens slutliga förslag pre- senteras kan det vara svårt att få gehör för mer omfattande förändringar. Den gemensamma fiskeripolitiken 171 Processen från första utkast från kommissionen till beslut om en fär- dig förordning tar ofta , . Häremellan kan det dock krävas snabba ställningstaganden i vissa delar av ett ärende. skall remittera KOM-dokument till berörda myndigheter och intresseorganisationer. Utifrån inkommet underlag skall en fakta-pm skrivas till EUI-kansli. Härefter bereds den svenska ståndpunkten internt inom departementet mellan så- väl fiskeenheten, EUI-kansliet och representationen och en ståndpunkts- pm upprättas. Inför det att förslaget tas upp t ill beredning i någon av rådets arbets- grupper skall en instruktion utfärdas för mötesdeltagarna. Kallelse sänds från rådssekretariatet till både och men kommer ofta med mycket kort varsel, vanligen först två till tre da- gar före möte. Information om mötesdatum och dagordningspunkter bru- kar emellertid ges vid föregående möte, vilket gör det möjligt att påbörja förberedelserna innan kallelse skickas ut. Instruktionen bör bestå av en kommenterad dagordning. Första gång- en en fråga tas upp t ill behandling skall ståndpunkts-pm utgöra del av instruktionen. Instruktionen sammanställs och bereds enligt riktlinjer från UD:s . Fiskeenheten svarar för att instruktioner skrivs och efter beredning med andra departement skickas de till mötes- deltagarna direkt ifrån fiskeenheten i de fall instruktionen avser en ar- betsgrupp. Beredning med den politiska ledningen sker endast om det är en fråga av avgörande karaktär. Fiskeenheten avgör vilka av de frågor som skall tas upp inom en arbetsgrupp som bör beredas med den politis- ka ledningen. Såväl fiskeenheten som EUI-kansliet deltar dock normalt i beredningen. Det är i första hand som skall representera vid förhandlingar inom rådets arbetsgrupper. Fiskeenhetens sär- skilde chefsförhandlare skall normalt vara delegationsordförande. Jord- bruksdepartementet bestämmer hur delegationen härutöver skall forme- ras. På plats inför mötet tar den svenska delegationen kontakt dels med andra länder för att efterhöra deras ståndpunkter, dels med kommissio- nen för att t.ex. diskutera särskilda problem i viss fråga. För uppföljningen i av mötesresultaten krävs en snabb åter- rapportering av mötesutfallen. Skyldighet att återrapportera gäller därför efter möten i rådets arbetsgrupper. Rapporten skall visa hur den svenska ståndpunkten förhåller sig till öv- riga länders, kommissionens och ordförandeskapets och om ändringar eller kompromissförslag framlagts eller kan väntas, bedömningar av eventuella förändringar av olika länders ståndpunkter och av möjligheter att få gehör för sin ståndpunkt. Det är viktigt att redogöra för ordförandens och kommissionens slutsatser, särskilt frågans vidare 172 Den gemensamma fiskeripolitiken hantering så att man redan innan en formell kallelse skickas ut vet när frågan skall hanteras inom viss nivå nästa gång. Vid beredning med po- litiska ledningen inför Coreper eller ministerrådsmöte skall EUI-kansliet samordna och anmäla frågan för beredning . I Coreper representeras medlemsstaten av ministern vid representa- tionen. fiskeenhet ansvarar för att utarbeta in- struktion till Coreper enligt UD:s cirkulär. Förslag till instruktion lämnas till , som bereder frågan och sänder instruktionen till UD för vidare befordran till representationen. När frågan lyfts till ministerrådet skall fiskeenheten ansvara för ut- formning av s.k. ministerråds-pm, anföranden samt kommenterad dag- ordning till . Även här är det dock EUI-kansliet som skall koordinera ärendet med andra departement. skall i beredningsfasen i första hand bistå Jordbruksdepar- tementet i sin egenskap av expertmyndighet. Verket skall lämna underlag till fakta-pm, ståndpunkts-pm och instruktioner. I syfte att ligga väl framme bör sådant material så långt möjligt förberedas redan innan en formell remiss lämnas från . Faktaunderlaget bör innehålla tillräckligt med information för att skall kunna utforma en ståndpunkts-pm. Verket hör i sin beredning berörda intressenter, i första hand eftersom det till största delen är resursrelaterade frågor som behandlas i rådet. Övriga intressenter som konsulteras, om än mer sällan, är t.ex. och . Eventuella diskussioner med andra medlemsländer bör om möjligt re- dovisas tillsammans med information från kontakter med kommissionen eller rådet i de fall sådana förekommit i ärendet. Inför arbete med instruktionsskrivning skall ge underlag i form av en kommenterad dagordning. Un- derlaget bör beakta: ·förhandlingsläget (grad av enighet, möjliga allianser etc) ·förväntad hantering vid mötet (t.ex. om beslut förväntas) ·andra medlemsländers, kommissionens och ordförandeskapets ställ- ningstaganden. Den gemensamma fiskeripolitiken 173 I den mån tidigare dokumentation behandlat ovanstående skall underla- get innehålla hänvisningar till sådant material, t.ex. tidigare instruktioner eller mötesprotokoll. deltar tillsammans med eller på uppdrag av departe- mentet i rådets externa och interna rådsarbetsgrupper. En särskilt angi- ven representant från är f.n. ställföreträdande delegations- ledare. I övrigt är verkets roll att komplettera departementet med sak- kunskap. uppträder även t illsammans med departementet när frågor av politisk karaktär behandlas inom kommissionens förvalt- ningskommittéer. I dessa grupper är ordinarie delegations- ledare. För att uppnå ett bra förhandlingsresultat krävs regelbu ndna kontak- ter mellan och kommissionens tjänstemän där specifika svenska åsikter på ett enklare sätt kan framföras. Snabb rapportering är ofta avgörande för frågans vidare hantering. Detta gäller särskilt om ändringar eller kompromissförslag har framlagts eller om länderna med kort varsel erbjuds kalla särskild expertis till mö- tet. Inför möten inom Coreper eller ministerrådet skall bistå fiskeenheten, bl.a. med att studera eventuella kompromissförslag som lagts fram sedan möte inom rådsarbetsgrupp. På resurs- och miljöavdelningen, som deltar i de flesta möten i fiske- risektorns rådsarbetsgrupper, finns fyra handläggare som arbetar med bevakning av EU-frågor. Av dessa har två till stor del koor- dinerande och arbetsledande funktion. Nedan redogörs för deltagande avseende olika ärende- grupper som främst hanteras inom rådet. Förhandlingar om fiskekvoter är en regelbundet återkommande uppgift. förhandlas om fiskekvoter i alla havsområden där EU fiskar, både inom EU:s egna vatten och för de vatten där kvoter förhandlas bi- eller multilateralt. engagemang innebär dels förberedelser genom dialog med SFR och , dels förslag till ståndpunkts-pm, liksom deltagande i förhandlingarna tillsammans med eller på uppdrag av departementet. Allmän bevakning av frågor i externa och interna rådsarbetsgrupperna Arbetet innebär att följer utvecklingen i en rad frågor och även rapporterar om sådana till , så att informa- 174 Den gemensamma fiskeripolitiken tion och signaler kan inarbetas i svenska stånd- punkter. Fördjupat deltagande i frågor av särskild betydelse De viktigare av dessa är införandet av ett förvaltnings- system för , fördelning av Atlantoskandisk sill, Nordsjökonfe- rensen, Aktionsplanen för lax, EG:s tredjelandsavtal, regionala fiskeri- kommissioner och FN:s konventioner. I samtliga dessa exempel och i andra liknande följer utvecklingen i sakfrågor och belyser aspekter av betydelse för samt lämnar förslag till Jordbruksde- partementet om ståndpunkter. Även övriga avdelningar är engagerade i förberedelser inför och del- tagande i rådets arbetsgrupper men i mindre utsträckning. Härutöver medverkar laboratorier i beredningsfasen. 6Tillämpning och administration av den gemensamma fiskeripolitiken I detta kapitel redovisas kommissionens organisation och arbete. Härefter följer en beskrivning av hur den gemensamma fiskeripolitiken tillämpas och administreras i . EU-medlemskapet har föranlett vissa organisatoriska förändringar i i syfte att anpassa och underlätta genomförandet av den gemen- samma fiskeripolitiken. Inom den för genomförandet huvudansvariga myndigheten, , har arbetet organiserats så att avdelningar- nas respektive ansvarsområden så långt möjligt skall spegla organisatio- nen inom kommissionens generaldirektorat för fiske. 6.1Kommissionens löpande tillämpning och administration Rådet delegerar rätten att verkställa inom rådet beslutad gemenskapslag- stiftning till kommissionen. I detta arbete ingår också att besluta om viss kompletterande lagstiftning i form av kommissionsförordningar eller - beslut. Frågorna behandlas inom ramen för kommissionens förvaltnings- kommittéer, i vilka medlemsstaterna finns representerade. 6.1.1Fiskeridirektoratet, DG XIV Fiskeridirektoratet, DG XIV, är uppdelat i fyra avdelningar: