sou · GMB372 · 1999-01-01 00:00:00 — 6.4Hantering av finansiella tillgångar Avslutningsvis finns anledning att något uppmärksamma frågan om kommunernas och landstingens hantering av finansiella tillgångar. Intresset för och behovet av sådan hantering förväntas öka till följd av det lagstadgade balanskravet (se avsnitt 2.4) och avsättningarna för framtida pensionsutbetalningar. Större kommuner och landsting har möjlighet att direkt använda sig av värdepappersmarknader och förvalta sina tillgångar i egen regi. Mindre kommuner torde vara hänvisade till att anlita banker, värdepappersinstitut och fondförvaltare för hanteringen av sina finansiella tillgångar. Allmänt gäller att gränsen för när förvaltning av tillgångar vid sidan av bank är möjlig är lägre än motsvarande gränser för upplåning vid sidan av banker. Betydelsen av att etablera nya och konkurrerande företag på detta område anses därför vara mindre än när det gäller upplåning. Enligt direktiven skall utredningen beakta hur den föreslagna samverkansformen förhåller sig till EG:s konkurrensrätt och regler om statsstöd. I avsnitt 7.1 lämnas därför en redogörelse för dessa regelverk. I sammanhanget finns skäl att uppmärksamma de åtaganden som har gjort genom att ratificera konvention om självstyrelse. Konventionen behandlas i avsnitt 7.2. 7.1EG-rättens regler om konkurrens och statsstöd Enligt artikel 2 i EG-fördraget är ett av de övergripande målen med gemenskapen att upprätta en gemensam marknad. För detta mål fyller konkurrensreglerna och bestämmelserna om statsstöd en viktig funktion. I artikel 3 (g) anges således att gemenskapen skall upprätta ett system som säkerställer att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Konkurrenspolitiken skall vara gemensam för medlems- staterna och deras nationella lagstiftning får inte stå i strid med gemenskapsrätten. EG:s konkurrensrätt innehåller förbud mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag och mot missbruk av dominerande ställning. Förbuden kommer till uttryck i artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget. Bestämmelsernas främsta uppgift är att reglera företagens agerande på marknaden och de skall därför behandlas tämligen kortfattat i det följande. skall i detta sammanhang ges vidast möjliga tolkning. Det omfattar varje enhet som bedriver ekonomisk eller kommersiell verksamhet oberoende av företagets juridiska status och om verksamheten bedrivs i vinstsyfte. Artikel 85 behandlar konkurrensbegränsande avtal m.m. Bestäm- melsen kan delas upp i tre olika delar. 85.1 förbjuder avtal och andra förfaranden som snedvrider konkurrensen och som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. 85.2 stadgar att sådana avtal är ogiltiga. 85.3 ger kommissionen möjlighet att under vissa förutsättningar bevilja undantag från förbudet. Artikel 85 tar sikte på konkurrensbegränsande avtal och andra förfaranden. Vad som åsyftas är avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och överenskommelser om samordnade förfaranden. Det kan exempelvis gälla prissamarbete, uppdelning av marknader eller att olika villkor tillämpas vid likvärdiga transaktioner. Sådana avtal och förfaranden är förbjudna, om de påverkar handeln mellan medlemsstaterna och om deras syfte eller resultat är att konkurrensen inom den gemensamma marknaden hindras, inskränks eller snedvrids. Påverkan på handeln måste vara påtaglig. Kommissionen har slagit fast att avtal mellan företag under vissa förutsättningar är av mindre betydelse (s.k. bagatellavtal) och därför inte omfattas av förbudet i artikel 85. Artikel 86 tar sikte på företags missbruk av sin dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av den. Sådant missbruk är förbjudet i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater. I bestämmelsen anges några exempel på missbruk av dominerande ställning. Det kan vara fråga om att ett företag påtvingar en motpart oskäliga priser eller andra villkor eller att företaget försöker begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna. Andra exempel på missbruk av dominerande ställning är att ett företag tillämpar olika villkor för likvärdiga prestationer, så att någon drabbas av en konkurrensnackdel. Det kan också vara fråga om att ett företag ställer som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet. Gemensamt för de förfaranden som är förbjudna är att den dominerande ställningen missbrukas på ett sätt som skadar andras intressen. Artikel 86 reglerar således i första hand företagens agerande på marknaden. I förening med artikel 90.1 innebär den dock förpliktelser även för medlemsstaterna. Enligt artikel 90.1 skall medlemsstaterna inte vidta eller bibehålla någon åtgärd som strider mot fördraget beträffande företag som de har beviljat särskilda eller exklusiva rättigheter, som exempelvis ett legalt monopol. har slagit fast att beviljandet av särskilda eller exklusiva rättigheter inte i sig är oförenligt med artikel 86, men att kombinationen av denna och artikel 90.1 inte tillåter att medlemsstaterna sätter företag i en situation där de har möjlighet att missbruka sin dominerande ställning. Ett första syfte med artikeln är att säkerställa konkurrensen mellan privata och offentliga företag. Artikel 90.1 skall läsas tillsammans med artikel 90.2, enligt vilken vissa företag skall undantas från tillämpningen av EG-fördraget. Företag som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse omfattas inte av fördraget, om en tillämpning av detta skulle hindra fullgörandet av de uppgifter som företagen har t illdelats. Bestämmelsen möjliggör undantag för endast en begränsad krets av företag som fullgör angelägna samhällsfunktioner, som exempelvis befordran av post eller tillhandahållande av nationella telefonnät. Även företag som ålagts att trafikera olönsamma flygrutter samt radio- och TV-företag har av bedömts falla in under bestämmelsen i artikel 90.2. I sammanhanget finns anledning nämna att vid i förde fram önskemål om att få sina s.k. sanktionerade i fördraget. är ett slags sparbanker som åtnjuter statliga garantier. Konferensen noterade kommissionens uppfattning att konkurrensreglerna gör det möjligt att ta hänsyn till de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som tillhandahålls av de offentligrättsliga kreditinstituten i samt till de förmåner som dessa beviljats som kompensation för kostnader i samband med dessa tjänster. uttalade därvid att dessa förmåner inte får skada konkurrensförhållandena i en utsträckning som går utöver vad som krävs för att fullgöra de särskilda uppgifterna och som strider mot gemenskapens intresse. Kommissionen fick i uppdrag av rådet att undersöka om det i övriga medlemsstater finns företeelser som liknar de tyska . På fråga från kommissionen har uppgivit att det här i landet inte finns något kreditinstitut som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. EG-fördraget innehåller regler som begränsar medlemsstaternas möjligheter att ge statsstöd. Reglerna, vilka i vid mening hör till EG:s konkurrensrätt, syftar till att säkerställa att konkurrensen inom EU:s inre marknad inte snedvrids genom att medlemsstaterna gynnar vissa företag eller viss produktion. Reglerna återfinns i artiklarna 9294. Artikel 92 innehåller de materiella bestämmelserna om statsstöd. Artikel 93 innehåller bestämmelser om kommissionens övervakning av medlemsstaternas stödprogram och enligt artikel 94 får rådet på visst sätt anta de förordningar som behövs för tillämpningen av artiklarna 92 och 93. Utöver bestämmelserna i finns endast en relativt begränsad reglering av frågan om statsstöd. Denna återfinns i EG:s s.k. sekundärrätt och består i huvudsak av kommissionens direktiv /723/EEG av om insyn i de finansiella förbindel- serna mellan medlemsstaterna och offentliga företag, vanligen kallat transparensdirektivet. Artikel 92 i EG-fördraget inleds enligt följande. Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna . Det finns anledning att något närmare beröra bestämmelsens centrala begrepp. Till en början kan konstateras att begreppet innebär att det skall vara fråga om ett slags subvention eller förmån från det allmänna. I detta ligger att det inte utgår någon adekvat eller marknadsmässig motprestation från mottagaren. Begreppet stöd har en mycket vid innebörd och enligt praxis kan en rad olika företeelser utgöra stöd i den mening som avses i artikel 92. Som exempel kan nämnas statliga garantier, förmånliga räntevillkor på krediter, investeringsstöd, skattenedsättning, reducering av socialförsäk- ringsavgifter, subventionerat tillhandahållande av t.ex. mark eller lokaler samt köp av varor eller tjänster mot betalning som överstiger marknadspriset. Även kapitaltillskott till företag genom förvärv av aktier i det berörda företaget utgör stöd, om bedömningen är att en privat investerare inte skulle ha gjort motsvarande förvärv. Utgångspunkten för bedömningen är den sunde investerarens agerande under normala marknadsförhållanden. För att ett stöd skall anses utgöra statsstöd krävs att det utges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel. har klargjort att även stöd från regionala och lokala myndigheter omfattas av begreppet statsstöd. Det innebär att reglerna om statsstöd är tillämpliga på stöd från svenska kommuner och landsting. Endast statsstöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurren- sen är otillåtet enligt artikel 92. har uttalat att stöd som utges av en stat och som stärker vissa företag i förhållande till andra företag som konkurrerar på den gemensamma marknaden måste anses För att ett stöd skall anses otillåtet fordras således att det gynnar endast vissa företag eller viss produktion. I detta ligger ett krav på selektion. Stöd till samtliga verksamheter inom ett visst geografiskt område eller inom en viss bransch anses vara selektivt. Det är ibland svårt att dra gränsen mellan vad som är ett otillåtet stöd enligt artikel 92 och vad som är en allmän och därmed tillåten åtgärd. Avgörande är vilken effekt åtgärden får eller kan förväntas få i praktiken. Ännu en förutsättning för att statsstöd skall vara otillåtet är att stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Så anses vara fallet om ett stöd stärker ett företags ställning i förhållande till andra företag som konkurrerar på den gemensamma marknaden. I detta sammanhang bör också bestämmelserna om s.k. försumbart stöd nämnas. Kommissionen har som riktlinje fastställt att stöd som inte överstiger 50 000 ecu (motsvarande ) i allmänhet inte snedvrider konkurrensen. Av det sagda följer att EG-fördraget inte innebär något absolut förbud mot statsstöd. Redan av ordalydelsen framgår att artikel 92 gäller endast om inte annat föreskrivs i fördraget. I artikel 92.2 anges vissa godkända former av statsstöd. Som exempel kan nämnas att det är tillåtet med stöd för att avhjälpa skador som har orsakats av naturkatastrofer eller av andra exceptionella händelser. Vidare innehåller artikel 92 en uppräkning av vissa former av stöd som kan vara förenliga med den gemensamma marknaden och därför tillåtna efter ett formellt godkännande av kommissionen. Här skall endast nämnas att stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi kan anses förenlig med den gemensamma marknaden. För att godkännas av kommissionen krävs att det är fråga om en allvarlig störning i medlemsstatens hela ekonomi och inte endast i en sektor eller region. Utöver nu angivna bestämmelser finns andra föreskrifter i EG-fördraget, vilka begränsar tillämpningsområdet för artikel 92. Det bör särskilt nämnas att fördragets regler för jordbruks- och transportpolitken godkänner vissa former av statsstöd. I EG-fördragets artikel 93 finns bestämmelser om hur statsstöds- reglerna skall genomföras. Kommissionen har givits en central roll och skall i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande granska de stödformer som förekommer. Kommissionen skall dessutom underrättas om nya eller förändrade stödformer. Finner kommissionen att stödet är otillåtet enligt artikel 92, kan den besluta att den berörda medlemsstaten skall upphäva eller ändra stödet. Skulle staten inte rätta sig efter beslutet, kan frågan föras direkt till av kommissionen eller andra berörda stater. Enligt artikel 93.3 får planerade stödåtgärder inte genomföras förrän kommissionens prövning har lett fram till ett slutligt avgörande. Det bör också framhållas att en medlemsstat kan begära att rådet skall besluta att ett stöd som i och för sig strider mot artikel 92 skall anses förenligt med den gemensamma marknaden. Enligt artikel 94 kan rådet med kvalificerad majoritet utfärda förordningar för tillämpningen av fördragsreglerna om statsstöd. 7.2Europeiska konventionen om självstyrelse antog en konvention om självstyrelse (Charter of Local Self-Government), vilken ratificerades av (prop. 1988/89:119). K onventionen syftar till att stärka och trygga den kommunala självstyrelsen i och den anger därför vissa grundläggande principer för förhållandet mellan stat och kommun. Konventionen innehåller några bestämmelser av intresse för utredningen. Artikel 8 behandlar frågan om administrativ tillsyn över kommuner. Tillsynen skall ha lagstöd och den skall normalt syfta endast till att säkerställa efterlevnad av lag och konstitutionella principer. Tillsynen skall således huvudsakligen bestå i laglighetsprövning. Det framhålls också att kontrollmyndighetens ingripande skall stå i proportion till betydelsen av de intressen som skall skyddas. I artikel 9 behandlas frågor om kommunernas ekonomiska resurser. Till en början slås fast att kommunerna inom ramen för den nationella ekonomiska politiken skall ha rätt till egna ekonomiska resurser, vilka skall motsvara de uppgifter som ålagts dem i författning. De finansiella system på vilka kommunernas resurser grundas skall vara tillräckligt varierade och flexibla för att göra det möjligt för kommunerna att följa med i utvecklingen av kostnaderna för uppgifternas fullgörande. I artikeln slås fast att kommunerna inom lagens gränser skall ha tillgång till den nationella kapitalmarknaden för att kunna ta upp lån för kapitalinvesteringar (punkt 8). Artikel 10 behandlar kommunernas rätt att bilda sammanslutningar. Vid utövandet av sina befogenheter skall de ha rätt att samarbeta med andra kommuner. De skall också kunna bilda sammanslutningar med andra kommuner för att utföra uppgifter av gemensamt intresse. De skall dessutom ha rätt att samarbeta med sina motsvarigheter i andra stater på de villkor som föreskrivs i lag. Kommunernas rätt att tillhöra ett förbund för att skydda och främja sina gemensamma intressen och att tillhöra ett kommunförbund skall erkännas i varje stat. 8Finansiell samverkan i några nordiska länder Enligt direktiven kan det vara lämpligt att utredningen gör en jämförelse med det kommunala finansieringssamarbetet i övriga nordiska länder. I detta kapitel lämnas därför en redogörelse för förhållandena i , och . kommuner och län (amt) samverkar på det finansiella området genom föreningen . Samtliga 275 danska kommuner, 13 av de 14 länen och 24 kommuner på var medlemmar i föreningen vid utgången av . Medlemskap erhålls genom upptagande av lån från föreningen eller genom utställande av säkerhet för någon annans lån hos föreningen. Medlemskapet kan upphöra först när skuldförhållandet har avvecklats och medlemmen har befriats från det solidariska ansvaret för föreningens skulder. KommuneKredit har till syfte att erbjuda krediter åt verksamhet. Det innebär att KommuneKredit kan låna ut medel till kommuner och kommunala sammanslutningar. Lån kan erhållas även av andra som bedriver verksamhet, om en eller flera kommuner har ställt ut garantier för fullgörandet av låneförpliktelserna eller om låntagaren är ett bolag eller en förening, vars ägare eller medlemmar svarar solidariskt för skulderna och där en eller flera kommuner ingår i kretsen av ägare eller medlemmar. KommuneKredit står för av kreditgivningen till kommunala ändamål i . Den totala lånestocken uppgick till . KommuneKredit skaffar medel till sin utlåning genom att ge ut obligationer på den danska kapitalmarknaden och genom att ta upp krediter i utlandet. gavs obligationer ut t ill ett värde om . Utlandsupplåningen, vilken huvudsakligen ägde rum på marknaderna i och i , uppgick under till sammanlagt . Föreningen har f onderat medel till säkerhet för föreningens åtaganden. Skulle reserverna ha förbrukats så att de understiger en viss angiven nivå, svarar föreningens medlemmar solidariskt för föreningens förpliktelser. Det kan i sammanhanget nämnas att KommuneKredits kreditvärdighet har prövats av och att föreningen därvid har erhållit samma betyg som . KommuneKredit omfattas inte av den allmänna finansiella lagstift- ningen i . Verksamhet regleras i stället i särskild författning och i föreningens stadgar. Kommunekredit står under tillsyn av och ändringar i stadgarna fordrar ministeriets godkännande. äventyra långivarnas säkerhet och inte vidta rättelse härvidlag, äger stoppa verksamheten och besluta att föreningens tillgångar skall skiftas ut. KommuneKredit omfattas inte av reglerna för allmänna handlingars offentlighet. bildades aktiebolaget , vars huvudsakliga syfte är att tillhandahålla kostnadseffektiva krediter åt finska kommuner. Bolaget ägs av institutet eläkevakuutus. Samtliga finska kommuner är medlemmar i detta institut, vars huvudsakliga verksamhet består i att förvalta pensionsförsäkringar för kommunalt anställda. Kommunfinans är marknadsledande i när det gäller långfristig finansiering. Bolaget lånar ut medel till främst kommuner och kommunala samfälligheter. Utlåning kan ske även till kommunala bolag och stiftelser, om en kommun tecknar borgen till säkerhet för krediten. Kommunfinans gör inte någon mer ingående kreditvärdering av sina låntagare. Bolaget erhåller emellertid regelbundet information om varje kommuns ekonomiska ställning och kan med stöd av denna information neka en kommun att låna. Bolaget svarar för av den finska kommunsektorns totala upplåning. Vid utgången av uppgick bolagets totala lånestock t ill drygt 6 miljarder , eller motsvarande ca . Kommunfinans har aldrig drabbats av några kreditförluster. Kommunfinans anskaffar medel för sin verksamhet genom upplåning både på den nationella och den internationella kapitalmarknaden. Drygt hälften av upplåningen sker i finska mark. Bolagets viktigaste finansieringskälla består i utgivning av kommunobligationer. Kommunfinans lyder under samma rättsliga reglering som andra finansiella institut i lagen om kreditinstitut. Lån till Kommunfinans är nollviktade enligt finländsk lag. För att underlätta kommunernas finansiella verksamhet bildades den s.k. Garanticentralen, vars uppgift att ställa garantier för upplåning i kommunala kreditinstitut. Garanticentralen är ett offentligrättsligt institut under kontroll. Verksam- heten regleras i särskild lag. Nästan samtliga finska kommuner är medlemmar i . Kommunfinans tecknar ramavtal med Garanticentralen för sin upplåning. Innebörden är att kreditgivare vid utebliven betalning kan vända sig mot Garanticentralen med krav på betalning. Garanticentralen kräver i sin tur säkerheter för sina garantiåtaganden. I regel utgörs säkerheten av skuldebrev utställda av kommunerna. I den mån Garanticentralens egna kapital inte förslår, svarar samtliga medlemskommuner för centralens åtaganden. Ansvaret fördelas mellan kommunerna efter deras folkmängd. Den finska lagstiftningen om allmänna handlingars offentlighet gäller inte för Kommunfinans, men däremot för Garanticentralen. Bakgrunden var 1920-talets ekonomiska kris, vilken ledde till att flertalet norska kommuner inte förmådde att på rätt sätt betala sina lån. Den bildade då Kommunalbank för att hjälpa kommuner som hamnat i betalningssvårigheter. Banken tog över kreditgivarnas fordringar mot kommunerna och förbättrade därefter lånevillkoren för dem. Kommunalbank ägs fortfarande av . Kommunaldeparte- mentet fastställer riktlinjer för verksamheten och utövar tillsyn över banken. Bankens utlåningsramar bestäms av i stats- budgeten. statsbudget bestämdes utlåningsramen t ill cirka 27 miljarder NOK, vilket innebar en ökning med cirka 700 miljoner NOK i förhållande till föregående år. Verksamheten i Kommunalbank regleras lag om Kommunalbank. Verksamheten skall bestå i kreditgivning till kommuner, mellankommunala sammanslutningar, föreningar för elektricitets- och vattenförsörjning samt till vissa föreningar och projekt för i lagen angivna sociala ändamål. Utlåning sker för alla typer av kommunala investeringar De största låntagarna är fylkeskommuner, kommuner och mellankommunala organ. En viss utlåning sker till kommunala bolag, under förutsättning att det finns borgen till säkerhet för fordran. Banken kan dessutom ställa ut garantier för lån till kommuner för byggande av skolor. har bestämt vissa överordnande mål för bankens utlåningsverksamhet. Banken skall säkerställa att norska kommuner alltid har tillgång till krediter för vissa prioriterade verksamhetsområden. Banken skall etablera en för kommunerna gynnsam räntenivå på kreditmarknaden samt erbjuda sina kredittagare så likartade villkor som möjligt. Banken skall därvid särskilt värna om de små och medelstora kommunerna. Slutligen skall banken ge sin ägare staten en rimlig avkastning. Kommunalbank skall bära sina egna kostnader och erhåller inga statliga medel för att täcka kostnader för administration eller liknande. Kommunalbank är marknadsledande med av kreditgivningen till den kommunala sektorn, vilken under den senare haft ett årligt lånebe hov på cirka 20 miljarder NOK. Lånebe hovet har till ungefär lika stora delar avsett omläggningar av befintliga lån och investeringar. Kommunalbank skall bedriva sin utlåningsverksamhet på bank- och affärsmässiga grunder. Efter avregleringen av kreditmarknaden har bankens utlåningsräntor gradvis anpassats till marknadsräntorna. Banken gör löpande kreditvärderingar av de norska kommunerna. Beslut om utlåning grundas på både en bedömning av kommunens ekonomi och ändamålet med lånet. Enligt den norska kommunallagen skall staten i flera avseenden utöva tillsyn över de norska kommunerna. Det innebär bl.a. att en kommun inte får uppta lån eller teckna borgen utan godkännande från fylkesmannen (landshövding). Det kan noteras att Kommunalbank sedan starten inte har drabbats av några kreditförluster. Kommunalbank anskaffar medel genom egen upplåning på kapitalmarknaden. Upplåningen fordrar Kommunaldepartementets godkännande. sker ingen upplåning i utlandet. Upplåningen sker med garantier från som säkerhet. Detta följer direkt av lag om Kommunalbank och några ytterligare utfästelser riktade till enskilda kreditgivare brukar inte förekomma. betalar banken en särskild avgift till staten för utställda garantier. Avgiften uppgår t ill på Kommunalbank har erhå llit samma kreditbetyg som (). Lån till Kommunalbank är 0-viktade både när det gäller kapitaltäckningsgrad och reglerna för stora exponeringar. Lagen om Kommunalbank (10§) innehåller en särskild bestämmelse om inlåning. Sådan får ske från vissa angivna kommunala organ i den utsträckning som regeringen bestämmer. Enligt uppgift har någon inlåning ännu inte medgivits. Kommunalbank omfattas inte av den norska lagen om finansieringsverksamhet. Det innebär bl.a. att lagens särskilda regler om kapitaltäckningsgrad och stora exponeringar inte gäller för banken. EES- samarbetet innebär dock att banken är att anse som ett kreditinstitut i EG-rättslig mening. Det innebär bl.a. att skall tillämpas på bankens verksamhet. Reglerna för allmänna handlingars offentlighet är tillämpliga på Kommunalbank.