sou · GMB398d3 · 1999-01-01 00:00:00 — Samarbetet är i detta fall även ''tyst innåt''. säkerhets- och försörjningsintressen. Denna typ av extraordinära omständigheter analyseras inte här, utöver det som redan sagts i kapitel 2. För att precisera ''konkurrenskraften på den internationella mark- naden'' nämns två aspekter nämligen stordriftsfördelar och företagens behov av en stark hemmabas. Stordriftsfördelar är enligt min upp- fattning en aspekt på ''rationellare produktion. Den exakta betydelsen av stark hemmabas är oklar för mig. Det amerikanska och det europeiska angreppssättet förefaller skilja sig åt på två viktiga sätt, nämligen huruvida man huvudsakligen fokuserar på förändringen () eller slutresultatet (), respektive om man huvudsakligen fokuserar på internalisering () eller prissamarbete (). De amerikanska myndigheterna (Willig 1991; 1995) söker fastställa om ett förvärv skadar ekonomisk effektivitet: Först mäter man koncentration för att avgöra om en eventuell prisökning skulle åstad- komma avsevärda skada. Därefter mäter man företagens marknads- andelar för att avgöra om sammanslagningen kan befaras leda till prisökningar. De europeiska myndigheterna (, Nuttall, Seabright 1993, sidan 48) försöker att avgöra om det sammanslagna företaget kan förväntas erhålla en dominerande ställning. Mer precist så definieras relevant marknad som de produkter och det område som krävs för att en monopolist skulle kunna utöva en viss grad av marknadsmakt. Därefter avgör (bland annat) marknadsandelarna hur nära det samman- slagna företaget hamnar denna position.45 Det svenska systemet är i detta avseende modellerat efter det europeiska.46 45Eftersom kommissionen normalt inte kan utnyttja statistiska metoder för att direkt mäta efterfrågans elasticitet och därmed företagens marknadsmakt (till följd av brist på nödvändiga data), så kan denna procedur betraktas som ett indirekt sätt att svara på frågan: Hur mycket marknadsmakt kommer företaget ha efter förvärvet? 46I förbigående skall noteras att ett företag sägs ha dominerande ställning om det har möjlighet att agera oberoende av (utan att ta hänsyn till) konkurrenter, kunder och leverantörer (Korah 1994). En bokstavlig tolkning av denna I många fall torde dock det europeiska synsättet sammanfalla med det amerikanska, eftersom det finns ett logiskt samband mellan förändringen av samhällsekonomisk effektivitet och slutresultatet, i termer av marknadsmakt. 1.Ett förvärv som både leder till dominerande ställning och skadar samhällsekonomisk effektivitet förbjuds i båda systemen. 2.Ett förvärv som varken leder till dominerande ställning eller skadar samhällsekonomisk effektivitet tillåts i båda systemen. Det finns naturligtvis ingen statistik på hur många samman- slagningar som tillhör någon av dessa båda kategorier, men det är rimligt att tro att de utgör en stor andel av alla sammanslagningar. I andra fall förefaller emellertid, enligt min mening, det amerikanska synsättet rimligare. Det europeiska förfarandet kan nämligen leda till två möjliga ''fel'': 1.EU tillåter ett förvärv som innebär att det sammanslagna företaget inte erhåller en dominerande ställning, som ökningen av marknadsmakt är stor. Man riskerar därmed tillåta ett förvärv med stor negativ inverkan på samhällsekonomisk effektivitet. 2.EU förbjuder ett förvärv som innebär att det sammanslagna företaget har stor marknadsmakt efter förvärvet, som förändringen av marknadsmakt inte är så stor. Risken är att man går miste om kostnadsbesparingar som kan åstadkommas med ett litet ingrepp i form av ökad marknadsmakt. Å terigen så är det mig obekant hur vanligt förekommande dessa typer är. Det förefaller inte orimligt att den förra kategorin kan vara betydelsefull. definition skulle innebära att inget företag skulle anses ha en dominerande ställning. Ä ven ett monopolföretag måste ju till exempel ta hänsyn till att deras konsumenter köper mindre kvantiteter om man höjer priset. En mer tillfredsställande definition av dominerande ställning skulle baseras på huruvida kunder och konkurrenter är pristagare. Kunder och konkurrenter är pristagare om de accepterar det pris som det dominerande företaget sätter, utan förhandling, men anpassar sin produktion och konsumtion till detta pris. En viktig förutsättning för pristagande är att producenten (konsumenten) svarar för en så liten andel av produktionen (konsumtionen) att dennes närvaro på marknaden faktiskt inte påverkar priset nämnvärt. Jämförelsen av de två systemen försvåras dessutom av att inte endast tankesättet utan även de kritiska gränser som man väljer har betydelse. Mer specifikt, vilka förvärv som den europeiska systemet tillåter beror på hur stort ett företag skall vara för att anses dominerande. Det finns enligt min mening anledning att överväga vilken av dessa referensramar som den svenska förvärvskontrollen bör bygga på. Förvärv kan hämma konkurrensen på flera olika sätt till exempel internalisering och ökad risk för prissamarbete. De amerikanska myndigheterna beaktar så väl internalisering som risker för prissamarbete. De europeiska myndigheterna beaktar internalisering, om slutresultatet är ett monopol eller nära monopol (dominerande ställning). Man beaktar endast ökade risker för prissamarbete, men inte internalisering, i de fall slutresultatet är en fåtalsmarknad (oligo- polistisk dominans). Det finns anledning till att se hårdare på prissamarbete än internalisering. Prissamarbete kan befaras leda till svårare kostnads- ineffektivitet. Ur konsumenternas synvinkel finns det däremot ingen anledning att se hårdare på prisökningar till följd av samarbete än de som åstadkommes genom internalisering. Det förefaller således rimligt att inkludera internalisering i förvärvskontrollen. Förvärvskontroll är inte det enda medlet att stävja risker för prissamarbete. Paragraf 6 i konkurrenslagen kan användas efter en sammanslagning, när problemet eventuellt uppstår. Fördelen är att myndigheternas beslut inte behöver baseras på osäkra prognoser. Problemen är naturligtvis att upptäcka och bevisa, samt att skadan till del redan är skedd. Vidare, prissamarbete som är tyst innåt strider inte mot förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete. Det förefaller således rimligt att inkludera risken för prissamarbete även i förvärvskontrollen. I framgår det tydligt av förarbetena, men inte av själva lagtexten, att förvärvskontrollen även skall inkludera oligopol. Inom EU är detta förhållande omdebatterat (1996). Ur samhälls- ekonomisk synvinkel finns det inte någon anledning att utesluta oligopol. En sammanslagning från fyra till tre företag på en marknad med stor omsättning kan mycket väl skada välfärden mer än en sammanslagning från fyra till ett på en marknad med liten omsättning (se Willig 1991). Således: den amerikanska ansatsen, att beakta både internalisering och prissamarbete, är i bättre samklang med ekonomisk teori än den svenska som endast förefaller beakta prissamarbete. Det kan även finnas anledning att beakta ökade risker för underprissättning i syfte att inducera utträde, och resande av artificiella inträdesbarriärer i förvärvskontrollen. Förvärvskontrollen bör omfatta oligopol.47 En viktig fråga är vad förvärvs- eller koncentrationskontrollen bör omfatta. Denna fråga innehåller många aspekter. Den första frågan rör ägande gentemot kontroll. Den svenska förvärvskontrollen är inriktad på transaktioner som inbegriper en övergång av äganderätt. EU:s koncentrationsförordning medger att man även påverkar de fall då ett företag får inflytande över ett annat företag på andra sätt. Ett exempel på koncentration utan äganderättsövergång kan vara då samma personer ingår i två separat ägda företags ledningar. Ekonomisk teori gör i många sammanhang en distinktion mellan (aktieägarnas) ägande och (företagsledningens) kontroll. Tyvärr har denna distinktion inte beaktats i den ekonomiska teorin rörande företagsförvärvs konkurrensbegränsande effekter. Istället har man genomfört dessa analyser som om ägaren och ledningen var en och samma person. Det innebär att ekonomisk teori inte gör någon distinktion mellan en koncentration i bemärkelsen att två enheter som tidigare stått under separat kontroll hamnar under gemensam kontroll, respektive förvärv i bemärkelsen äganderättsövergång. Trots denna brist kan man ändå säga något om huruvida det är gemensamt ägande eller gemensam ledning som hämmar konkurrensen. 47 Denna studie har exkluderat ökade risker för underprissättning i syfte att inducera utträde, och resande av artificiella inträdesbarriärer. Ä ven sådana risker kan det dock finnas anledning att beakta i förvärvskontrollen. Den förvärvskontroll som utövas av och i negligerar denna konkurrensrisk (Hovenkamp 1994, sidan 448 och följande). Däremot är denna aspekt viktig i rättsfall initierade på privat initiativ. Ä ven i detta fall är det viktigt att komma ihåg att förvärvskontroll inte är det enda medlet att stävja denna risk. Eventuellt kan paragraf 19 i konkurrenslagen användas efter en sammanslagning, när problemet eventuellt uppstår. Fördelen är att myndigheternas beslut inte behöver baseras på osäkra prognoser. Problemen är naturligtvis att upptäcka och bevisa, samt att skadan redan kan vara skedd. Det förefaller således rimligt att inkludera risken för marknadspåverkan även i förvärvskontrollen. Avgörande för om konkurrensen hämmas eller inte är huruvida de beslut som fattas rörande produktion och priser i anläggning A beaktar (internaliserar) effekterna på den vinst som genereras ifrån produktionen i anläggning B, respektive om möjligheterna till prissamarbete förändras. Om ägandet är separat men ledningen gemensam finns det åtminstone två anledningar till att konkurrensen hämmas. För det första torde de informationsproblem som är förknippade med prissamarbete minska om de som fattar besluten rörande anläggning A är de samma som fattar besluten rörande anläggning B. För det andra, i den mån ledningens ersättning är relaterad till resultatet i båda anläggningarna så har man incitament att internalisera ''korseffekter''. Om ägandet är gemensamt men ledningen är separat så finns det återigen anledning att befara hämmande av konkurrensen, i den mån ledningarnas ersättning är relaterad till resultatet i båda anläggningarna. En relation mellan ledning A och resultatet i anläggning B behöver inte vara uttryckt i något formellt bonussystem. Det räcker om ledningen uppfattar att till exempel möjligheten till befordran är beroende av resultatet i den andra anläggningen. Konkurrensen kan dock hämmas mindre än i det fall som även ledningen är gemensam. Detta eftersom möjligheten för ägarna att utvärdera i vilken utsträckning som ledning A beaktat vinsten i B är begränsad. Min slutsats är således att så väl gemensamt ägande som gemensam ledning torde kunna hämma konkurrensen. Den andra frågan rör förvärv av minoritetsposter. Avgörande för om en konkurrensen hämmas eller inte är återigen huruvida de beslut som ledning A fattar beaktar (internaliserar) effekterna på den vinst som genereras ifrån produktionen i anläggning B, eller om man till exempel får bättre tillgång till information och därigenom mer effektivt kan samarbeta om priser och kvantiteter. Om minoritetsposten berättigar till styrelserepresentation är det svårt att undvika slutsatsen att informa- tionsutbytet ökar. Således torde även köp av minoritetsposter kunna hämma konkurrensen.48 Den tredje frågan rör ett företags köp av delar av ett annat företags tillgångar. Om anläggning B förs från företag A till företag C så kommer beslut rörande anläggning B respektive C internalisera ömsesidiga korseffekter. Däremot bryts internaliseringen mellan A och B. Uppenbarligen kan ett sådant förvärv leda till mer internalisering totalt sett (Farrell och 1990). Ett partiellt köp kan även befaras underlätta risken för prissamarbete om det till 48 Se vidare och (1986), Breshnahan och Salop (1986), Flath (1991). exempel gör företagen mer symmetriska (Compte, och 1996). Den fjärde aktuell fråga rör om vissa typer av joint bör inkluderas i förvärvskontrollen (som i EU) eller prövas enligt förbudet om konkurrensbegränsande avtal (som i ). Mig veterligen existerar det inte någon ekonomisk forskning som kastar något ljus på denna fråga. Det finns flera betydelsefulla frågor som rör vilka ärenden som kon- kurrensmydigheterna skall hantera: (1) Vilka variabler skall användas för att definiera anmälningsplikt? (2) Vilka gränser skall användas för anmälningsplikten? Valet av variabler och gränsnivåer syftar till att ''fånga in'' de förvärv som kan begränsa konkurrensen.49 (3) Skall kon- kurrensverket kunna på börja en utredning av ej anmälningspliktiga förvärv på eget initiativ? De variabler som skall utnyttjas måste vara relativt otvetydigt definierade och enkla att observera så att aktörerna själva kan avgöra om de är anmälningspliktiga eller ej, och så att de inte kan manipuleras. Denna begränsning innebär en kraftig avgränsning av vilka variabler som kan användas. Det är till exempel svårt att utnyttja variabler så som (1) marknadsandelar, (2) koncentration, eller (3) typ av förvärv (horisontella, vertikala, konglomerat), eftersom dessa förutsätter att företagen själva genomför en avgränsning av den ur konkurrenspolitisk synpunkt relevanta marknaden. En sådan avgränsning torde vara så väl komplicerad för många företag att genomföra, och dessutom öppen för manipulation. Eventuellt skulle man kunna utnyttja information om företagens SNI-koder, som ger viss information om företagens produktmarknad. Informationen framställs av och finns hos och skulle därför kunna vara så väl enkel för företagen att hantera och svår att manipulera. Ett potentiellt problem med denna klassificering är att många större företag är verksamma inom många näringsgrenar, och att man därför behöver känna till fler än en.50 49 Ett exempel på problem som kan uppstå om man väljer fel variabler är följande. Om man endast beaktar köparens (eller företagens gemensamma) omsättning så kan en större banks övertagande av pantsatta aktier i ett litet företag (som inte själv är en bank) behöva anmälas till konkurrensverket. 50 Vid en eventuell närmare utredning om huruvida SNI koderna kan utnyttjas för detta ändamål skulle även kunna ta upp frågan om SCB eller på uppdrag skulle kunna tillhandahålla information om företagens geografiska marknad. Notera att utnyttjandet av SNI koder inte torde kunna ersätta en mer De variabler som definitivt kan användas är till exempel de sam- gående företagens omsättning (köparens, säljarens, totalt), och till- gångens värde. Det finns ett visst teoretiskt stöd för att utnyttja omsättningen. Omsättningen kan sägas indikera storleken på de värden som skall behandlas (se kapitel 4.2.6.2). Valet av gränsvärden, till exempel vilken omsättningsnivå som krävs för att ett förvärv skall anmälas, syftar till att avväga vikten av de förvärv som anmäls och kostnaderna för att hantera dem. Med vikt avses potentiella samhällsekonomiska förluster. Med kostnader avses så väl konkurrensmyndigheternas kostnader för att hantera dessa ärenden som företagens kostnader för att anmäla förvärvet. Frågan om skall kunna på börja en utredning av ej anmälningspliktiga förvärv på eget initiativ innehåller många aspekter, och jag skall endast nöja mig med att illustrera en aspekt, nämligen att det kan finnas anledning för konkurrensmyndigheterna att behandla även ett litet förvärv, som faller utanför anmälningsplikten, till exempel om man bedömer att det kan ha avskräckande betydelse på andra marknader. Notera att en marknad, och därmed de företag som agerar på den, kan vara liten på två olika sätt. För det första, kan mark- naden vara liten trots många konsumenter, om produkten svarar för en blygsam andel av varje enskild konsuments utgifter. Om det sker ett förvärv på denna marknad som hämmar konkurrensen kan det vara rimligt att detta lämnas av konkurrensmyndigheterna eftersom de administrativa kostnaderna att utmana förvärvet överstiger vinsten av att undvika koncentrationen. För det andra, kan marknaden vara liten trots att produkten utgör en stor andel av varje konsuments utgifter, om antalet konsumenter är få. Till exempel, kostnaderna för att transportera varan (eller konsumenten) kan vara så stora att landet frag- menteras i ett stort antal små geografiska marknader. Varje enskild marknad blir då av endast litet nationellt intresse. kan den relevanta produktmarknaden, när man bortser från den geografiska fragmentiseringen, vara av stort intresse på grund av de stora utgifts- andelarna. Ett möjligt exempel på en sådan marknad är bostads- marknaderna. Om det sker förvärv på var och en av dessa marknader kommer ''produktmarknaden'' att koncentreras. är varje en- skilt förvärv kanske för litet för att passera de gränser som satts upp för anmälningsplikt. I ett sådant fall kan man fråga sig om det trots allt inte är rimligt att konkurrensmyndigheterna agerar i det enskilda fallet. nogrann definition av den relevanta marknaden som görs vid en mer fördjupad analys av konkurrensriskerna. Däremot kan denna information eventuellt utnyttjas för den första sållningen av ärenden. ett förvärv stoppas på en geografisk marknad så kan det få avskräck- ande verkan på övriga geografiska marknader. Härigenom multipliceras det värde som skapas av en insats från konkurrensmyndigheternas sida. Syftet med att definiera relevant marknad är egentligen att beskriva (räkna upp) vilka varor som påverkas (förändrad produktion och konsumtion) av sammanslagningen. Det är i sin tur intressant eftersom man härigenom identifierar de företag och konsumenter som påverkas av sammanslagningen. Det är viktigt av åtminstone två skäl. För det första önskar man i en välfärdsanalys fastställa hur dessa konsumenters välfärd respektive företags vinster påverkas av sammanslagningen. För det andra så kan de påverkade företagen misstänkas ändra sitt eget beteende som en följd av sammanslagningen. Detta ändrade beteende kommer i sin tur påverka konsumenter och även ha återverkningar på de samgående företagen. Huvudproblemet med att definiera relevant marknad, det vill säga att avgränsa vilka varor som påverkas av en sammanslagningen, är att påverkan är en fråga om grader. Det finns inte något allmängiltigt kriterium för var gränsen skall dras. Ju vidare definition som används, desto fler av sammanslagningens effekter inkluderas i analysen. Ju snävare definitionen görs, desto fler effekter bortser man ifrån. Valet av avgränsning är med andra ord en fråga om vilken noggrannhet man eftersträvar. Val av noggrannhet bör i sin tur bestämmas av hur kost- sam noggrannheten är för konkurrensmyndigheterna i relation till värdet av denna noggrannhet. Det finns flera tekniska aspekter på definitionen av den relevanta marknaden som kan diskuteras: 1.Den amerikanska proceduren förefaller mer formaliserad än den europeiska och svenska. Fördelen med den europeiska proceduren kan vara att den är mer flexibel att anpassa efter omständigheterna i det specifika fallet. Fördelen med den amerikanska proceduren är att den är svårare att manipulera, och enklare för utomstående att förutsäga (jämför , Nuttall, Seabright 1993). 2.Enligt , Nuttall, Seabright (1993, sidan 55) finns det åtminstone två outnyttjade källor till information som skulle kunna öka precisionen i de marknadsdefinitioner som görs av kommissionen. Så vitt jag kan förstå är denna anmärkning tillämplig även på den svenska proceduren. För det första finns det fall då man kan använda statistiska metoder för att mäta efterfrågans elasticitet. För det andra kan man utnyttja konsument undersökningar (customer surveys). 4.2.6Mått på bristande konkurrens I EU/är marknadsandelen en viktig faktor för att bedöma företagets dominans. I ligger marknadsandelarna för samtliga företag bland annat till grund för att fastställa koncentrationen (HHI) på den relevanta marknaden. I båda fallen utnyttjas marknadsandelarna till att belysa (men med något olika fokus) vilken marknadsmakt som företagen har. En grundläggande svårighet vid diskussioner av marknadsandelar och koncentrationsmått är att de påverkas av hur snävt eller vitt marknaden definierats. Ett och samma företags situation kan ju beskrivas med en ''stor andel av en snäv marknad'' lika väl som ''en liten andel av en stor marknad''. Att förbjuda förvärv för företag med en marknadsandel som överstiger x procent saknar alltså mening om man inte beskriver hur marknaden skall definieras. Det krävs alltså en explicit procedur för avgränsningar för att man på ett meningsfullt sätt skall kunna använda marknadsandelar och koncentrationsmått i konkurrenspolitiken. Mig veterligen finns inga sådana explicita procedurer angivna i EU/. Ett företags marknadsmakt kan, som nämndes i kapitel 2.2.1.1.1, mätas med Learnerindex Li = (Pi - MCi)/ Pi där index i betecknar företag i. Detta mått är lämpligt i detta sammanhang eftersom (Pi - MCi) också är ett mått på den dödvikts- förluster som samhället åsamkas om produktionen skulle minskas med en enhet, till exempel till följd av en företagssammanslagning. Av denna anledning skulle Konkurrensmyndigheterna kunna vara betjänta av att estimera Li. Emellertid möter det flera problem. Bland annat så är företagens marginalkostnader, det vill säga kostnaden för att producera ytterligare en enhet, inte direkt observerbara för myndig- heten. Under vissa antaganden kan man emellertid visa att företagen sätter priser på sådant sätt att Li = - si / e där e betecknar efterfrågans egenpriselasticitet och si betecknar företag i:s marknadsandel.51 Följaktligen kan man indirekt observera ett 51 Efterfrågans egenpriselasticitet är ett mått på hur kraftigt konsumenterna reagerar på prisförändringar. Mer precist, så anger elasticiteten hur många procent som eftersfrågan minskar om man ökar priset med en procent. företags marknadsmakt om man känner dess marknadsandel och efterfrågans pris-elasticitet. Efterfrågans pris-elasticitet är inte heller något som konkurrensmyndigheterna kan observera direkt, men det finns statistiska metoder som kan utnyttjas åtminstone i viss fall. Huvudpoängen här är dock att peka på att ett företags marknadsandel innehåller information om företagets marknadsmakt. Allt annat lika så är en hög marknadsandel ett tecken på att företaget har stor marknadsmakt. En förändring, till exempel en samman- slagning, som innebär att företaget minskar sin produktion med en enhet ger då en större dödviktsförlust i kronor räknat. Ekvationen ger således ett visst teoretiskt stöd för att konkurrensmyndigheterna använder information om företagens marknadsandelar. bör flera reservationer nämnas. För det första så visar ekvationen endast en relation mellan marknadsandel och ''allokativ effektivitet''. Ö vriga aspekter på samhällsekonomisk effektivitet beaktas inte. Om sammanslagningen genererar kostnadsbesparingar, eller kostnadsökningar, så framgår detta inte av relationen ovan. För det andra så anges endast att förändringar som leder till minskad produktion är riskabla. Däremot sägs inget om hur stora produktions- minskningar som kan förväntas av en sammanslagning. För det tredje, de antaganden som ligger grund för ekvationen är restriktiva. Mer precist så bygger relationen på den så kallade Cournot modellen, och att företagen producerar en ej differentierad vara.52 De amerikanska myndigheterna använder Hirfindahls index HHI som mått på koncentrationen på en marknad. HHI är definierad som summan av de kvadrerade marknadsandelarna, det vill säga HHI = (s1)^2 + (s2)^2 + (s3)^2 + ... + (sn)^2. om e =10 så innebär det att en prisökning på en procent leder till att konsumenterna köper färre enheter. 52 Cournot modellen är en av de mest utnyttjade modellerna i modern industriell ekonomi. Icke destå mindre bygger den på flera förenklande antaganden om företagens beslutsfattande.