sou · GMB3155 · 1999-01-01 00:00:00 — Den har sin idémässiga förankring i så kallade konkurrensdemokratiska modeller (Schumpeter 1987; 1989). Under den så kallade systemskiftesdebatten fram- trädde en ganska tydlig vision om vad som kan betecknas som demokrati utan politik. Medborgarna skall inte behöva gå om- vägen via det politiska systemet för att åstadkomma förändringar. Idealet kan framställas på följande sätt: Det som kommunen producerar i form av service och omsorg skall i största möjliga utsträckning produceras under konkurrens. Grundläggande värden är företagsekonomisk effektivitet och att tillgodose efterfrågan snarare än behov. Den politiska sfären bör begränsas och hållas skarpt avgränsad från produktionen, men det är viktigt att de (få) politiker som finns kvar tar ett avgörande politiskt ansvar. Inför valet skall partierna/politikerna framställa sina program på ett tydligt sätt så att det uppstår reell konkurrens mellan alternativen. Något poli- tiskt intresse bland medborgarna förutom att utnyttja sin rätt att rösta är inte att förvänta. Den privata sfären står över den gemen- samma. Medborgaren är framför allt en kund med rätt att välja mellan olika skolor, daghem, läkare etc. Valfriheten utgör en av- görande del av demokratin. Representativ demokrati innebär att politikerna avgör vilka skolor m.m. som skall finnas, men valfrihet innebär en direkt demokrati, enligt detta synsätt. Skillnaden mellan den individualistiskt inriktade och den kollektivt inriktade demokratisynen bottnar i skilda ontologiska antaganden, dvs. antaganden om hur verkligheten ser ut och funge- rar. Individualisterna menar att individen har större behov av att själv bestämma än att ingå i en gemenskap. Individer och grupper har dessutom givna intressen som kan samlas upp av de valda politikerna. Kollektivisterna menar att individerna har ett större behov av att lösa samhälleliga problem kollektivt än individuellt. Preferenser och intressen är föränderliga och människor blir mindre egoistiska om de deltar i gemensamma politiska dialoger och samhandlingar. 2.3En blandning av synsätt I praktiken kan båda synsätten förekomma i olika bland- former. I den pluralism som blivit alltmer framträdande i det moderna välfärdssamhället framstår inte de konkreta lösningarna som individualism eller kollektivism utan en blandning av båda (Sørensen 1998). Utvecklingen i många kommuner och lokalsamhällen ger stöd för att både det kollektivistiska och indivi- dualistiska synsättet varit drivande. Effektivitetsvärdena har varit viktigast när de moderna kommunerna skapades. I första hand har det handlat om att bygga resursstarka välfärdsinstitutioner som effektivt kan bedriva lokalt anpassad nationell välfärdspolitik. har de kommunideologiska skillnaderna mellan partierna inte varit speciellt stora. Inget parti har sedan debatten inför kommunsammanslagningarna hävdat att kommunerna bör vara självständiga enheter med eget politiskt ansvar (1998). Även det sentida kommunala reformarbetet har huvudsakligen varit inriktat mot medborgaren som konsument av offentlig service snarare än som politisk medborgare. Värden som delaktig- hetskänsla, ansvarstagande, ansvarsutkrävande, deltagande och intresseartikulering har betytt mindre än tillgänglighet, kvalitet och valfrihet. Den politiska debatten om systemskifte har ute- slutande handlat om utformningen av förvaltning och service- produktion, inte om kommunen som politisk enhet i relation till staten och medborgarna (1996; Montin 1997). Tillsammans med andra faktorer har reformpolitik bland annat medfört att medborgarna i allmänhet ser sig själva mer som konsumenter än som politiska människor. Folk är i allmänhet nöjda med servicen men missnöjda med politikerna. Det är svårt att finna någon som är missnöjd med servicen, men nöjd med politikerna. Den legitimitet som de förtroendevalda åtnjuter baseras inte på egna meriter utan på förvaltningens och service- produktionens förmåga att tillgodose behov och önskemål (Montin 1995; 1996). I förlängningen av detta synes den individualistiska demokratisynen vara den mest realistiska, eller som SNS Demokratiråd utrycker det: (r)ollen som medborgare har knutits till rollen som brukare och konsument av den offent- liga sektorns service (m.fl. 1998, s. 16). vill många medborgare skapa en kollektiv demo- kratisk organisering snarare än individuella lösningar. Det finns en lång tradition av folkrörelsearbete som sentida medborgar- organiseringar försöker återupprätta. Exempelvis betraktas lokala utvecklingsgrupper och byapolitiska rörelser ibland som en ny folkrörelse (1998). De etablerade demokratiska institutionernas förmåga att defi- niera behov och problem, prioritera och mobilisera resurser ifråga- sätts dock allt mer. har partier och folk- rörelser fått allt svårare att behålla sin legitimitet bland medborgar- na3. De traditionella politiska partierna är inte längre de vitala demokratiska rörelser som de var under 1950- och delar av 1960- talet. Partisystemet och andra demokratiska institutioner har uppkommit och är fortfarande knutna till ett annat samhälle än det nuvarande. De demokratiska normerna, procedurerna och 3 Viktigt att notera i detta sammanhang är att partiernas guldålder egentligen var ganska kort och omfattade ungefär . Medlems- utvecklingen nådde sin topp för att därefter succes- sivt sjunka (och 1997). Därmed kan sägas att partierna under större delen av sin hittillsvarande levnad haft olika typer av legitimitets- problem. Det förtar dock inte bilden av partiernas nuvarande problem. organisationerna skapades då industrialismen utvecklades. Parti- systemet kom att återspegla de sociala strukturer som utvecklades. Organisering, mobilisering och demokratisk fostran var viktiga värden. Dagens samhälle är annorlunda. Det präglas av en tydligare individualism och experimenterande med nya former för politik och demokrati. Alternativa demokratiska former utvecklas, såsom brukardemokrati och nygamla byalagsrörelser. I vissa fall handlar det om lokal medborgarorganisering som med eller utan kommun- ledningens benägna bistånd utvecklar egen problemlösningsför- måga. I andra fall finns det kommunalpolitiska strategier utveckla- de i riktning mot nya former av medborgar- och brukarinflytande. Genomgående förefaller stora delar av denna demokratiorganise- ring bygga på en platsorienterad snarare än partiorienterad demokratiideologi (1998). Det betyder att problem och utmaningar i det gemensamma territoriet bildar en starkare referenspunkt för idéer om samhällsutveckling och demokratiska arbetsformer än partipolitiska ideologier. En sådan utveckling talar för att den kollektivt orienterade demokratisynen i högsta grad också är relevant. Kommunernas arbete med är också en form av kollektivt orienterade demokratiexperiment, även om det inte är demokrati i sig som är målsättningen utan ett mer hållbart sam-- hälle i miljömässiga, ekonomiska och sociala avseenden. I har definierats som en angelägenhet. Det förväntas att kommunala politiker och tjänstemän organiserar såväl enskilda medborgare som organisationer och företag i arbetet med att finna långsiktiga åtgärder för ett mer hållbart samhälle (m.fl. 1997). En relativt bred organisering förekommer också i några kommuner, även om det kan vara svårt att bibehålla engagemanget bland lokalsamhällets aktörer (Bro m.fl. 1998). De individorienterade och kollektivt orienterade demokrati- uppfattningarna och de experiment som dessa representerar sammanfaller i stort med det som sociologen betecknar som postmodernisering. På basis av värderingsmät- ningar i ett urval bland 43 nationer (som sammanlagt omfattar av världens befolkning) (framför allt 1981 och 1990) drar Ingelhart slutsatsen att det pågår en successiv förskjutning av värderingar i de högindustrialiserade samhällena (Ingelhart 1997). Framför allt gäller det de nordiska länderna som genomgått en utveckling av god ekonomisk tillväxt och en expan- derande välfärdsstat . Denna modernisering har lett till värderingsförskjutningar i riktning mot individualism och nedvärdering av politiska och andra auktoriteter, men också uppvärdering av andra kollektiva former än de traditionella. Tendenserna är att livskvalitet och del- tagande i gemensamma angelägenheter vid sidan av de gamla demokratiska institutionerna prioriteras framför ekonomisk till- växt och tilltro till de traditionella institutionerna. Vidare spelar inte gränsen mellan privat och offentligt lika stor roll som tidigare i medborgarnas värderingar av vilken sektor som står för det goda. Ingelhart drar slutsatsen att det politiska systemet måste anpassa sig till dessa värderingsförskjutningar annars kommer det att er- sättas med andra system. Det pågår intressanta och viktiga värde- ringsförändringar i samhället. På olika sätt utmanas det moderna projektets demokratiska institutioner. En grundläggande fråga för framtiden blir hur dessa institutioner och organisationer anpassar sig till dessa förändringar. Denna översiktliga genomgång visar att det är relevant att diskutera förändringar i den kommunala demokratin i såväl indi- vidualistisk som kollektiv riktning. Det finns utvecklingsdrag som kanske stärker den färdiga demokratin (1998), dvs. de etablerade demokratiska institutionernas legitimitet, men det finns också utvecklingsdrag som pekar på behov av nya demokratiska institutioner. Efter denna diskussion om olika synsätt på demokratin skall ett antal konkreta demokratiexperiment presenteras och kommen- teras. Vi börjar en reform som framstod som djärv, nämligen inomkommunal decentralisering. 3.1Spridning av och syften med reformen Under större delen av diskuterades olika demokrati- befrämjande åtgärder. Bakgrunden var framför allt de genomförda kommunsammanslagningarna. De hade medfört ett betydligt färre antal förtroendevalda och ett ökat politiskt inflytande för tjänste- männen i kommunerna. Dessutom uppmärksammades partiernas problem med att rekrytera nya och aktiva medlemmar, framför allt bland ungdomar och kvinnor. Ett resultat av demokratiserings- diskussionerna blev den så kallade lokalorganslagen som trädde i kraft . Den gav möjlighet att inrätta sektorsövergripande lokala beslutande nämnder (kommundelsnämnder). Eftersom reformen framför allt blivit en storstadsreform har beteckningen stadsdelsnämnder blivit vanligare. Argumenten för att inrätta kommundelsnämnder/stadsdels- nämnder (KDN/SDN) handlade om demokrati, effektivitet, lokal anpassning och förtroende (Montin 1989). För det första skulle KDN/SDN leda till att antalet förtroendevalda ökade och därmed också antalet kontaktytor mellan politiker och medborgare. Det fanns också starka förväntningar på att partiernas lokalorganisa- tioner skulle vitaliseras. För det andra skulle en sektorsöver- gripande nämnd och förvaltning skapa effektivitetsvinster genom samordning av resurser. De politiska beslutsfattarnas närhet till förvaltning och verksamhet skulle också medföra effektivare styr- ning. För det tredje skulle KDN/SDN leda till bättre anpassning av servicen till lokala behov. För det fjärde skulle den politiska decentraliseringen skapa ett mer förtroendefullt förhållande mellan politiker och medborgare. Sambanden mellan övergripande och lokala politiska beslut skulle bli klarare om människor i kommun- delarna kunde samlas till bred samverkan och sammanhållning. hade drygt 20 kommuner infört kommundels- nämnder för hela eller enbart delar av kommunen. var det få kommuner som inrättade KDN/SDN. Intresset för KDN/SDN svalnade. hade 65 kommuner efter utredning valt att avstå från att införa sådana nämnder. uppgav 47 kommuner att de utredde förutsätt- ningarna för införande. uppgav 40 av dessa att de inte längre var intresserade av lokala organ av flera skäl, t.ex. att kom- munens struktur inte passade för en sådan territoriell uppdelning, politisk oenighet, att det fanns en rädsla för ökade kostnader, motstånd från tjänstemän eller att man saknade systematiska er- farenheter från andra kommuner med KDN/SDN. Sammanlagt åtta kommuner avvecklade sina kommundelsnämnder (, , , , , , och ). Skälen var bland andra risk för ökad byrå- krati och försvårad beslutsprocess, svagt intresse bland kommun- invånarna, de stämde inte med kommunens geografiska struktur, risk för minskad kompetens, hot mot likställighetsprincipen och att de inte gav tillräckliga effektivitetsvinster. Vi kan emellertid inte entydigt hävda att intresset för KDN/ SDN försvann. Det har inte tillkommit något stort antal kommu- ner med lokala organ, men landets tre största kommuner har startat fullskalemodeller. inrättade 21 stadsdelsnämnder 1989, 24 nämnder 1997 och 10 nämnder 1996. I de båda senare städerna hade det bedrivits försöksverksamhet (och ). Stadsdels- nämndernas vara eller icke vara förefaller mest politiserat i , där i valrörelsen drev linjen att de borde av- vecklas (nr 26, 1998). Även och är motståndare till reformen (1998). I en omfattande utvärdering av stadsdelsnämnderna i (, och (red) 1995; , , och 1997) framkommer såväl positiva som mer kritiska resultat i relation till de uppställda mål- sättningarna. Bland de kritiska resultaten kan framhållas att med- borgarnas kontakter med politikerna i någon ringa mån ökat . Kontakterna med politikerna hade ökat från en till mellan de två mättidpunkterna, men skillnaden kunde inte statistiskt säkerställas. En procent kunde hänföras till kontakter med stadsdelspolitiker och en procent med andra politiker (1995). Forskarna framhåller också att ... stadsdelsnämnderna är föga populära bland göteborgarna, som inte heller är särskilt informerade om eller intresserade av deras verksamhet (1995, s. 324). Göteborgarnas attityder till den kommunala servicen förändrades i positiv riktning . Kostnadseffektiviteten hade ökat. Cheferna i de lokala förvaltningarna hade fått ett bättre grepp om ekonomin . Slutligen hade politikernas inflytande över verksamheter- na ökat, bland annat genom deras lokala kännedom. De förtro- endevalda i stadsdelsnämnderna hade enligt utvärderingen blivit mer allmänpolitiker än sektorspolitiker. De verksamma stadsdelspolitikerna i har ännu inte funnit sig i den nya rollen. Inställningen till rollen som stadsdelspolitiker är inte lika positiv och de är inte lika aktiva i förhållande till tjänstemännen som sina kollegor i . In- ställningen till olika aspekter på det vardagspolitiska arbetet i tycks vara starkt styrt av partitillhörigheten (1998). Som demokratireform i termer av medborgardeltagande och utvecklade relationer mellan medborgare och förtroendevalda förefaller inte kommundels- /stadsdelsreformerna varit speciellt framgångsrika (Montin 1989; 1995; 1998). Ett notabelt undantag är utvärderingen av de tre första stadsdels- nämnderna i (Premfors, Sandquist och 1994). Dialogen mellan medborgare, politiker och tjänstemän/personal i det kollektiva samspelet på lokal nivå hade förändrats till det bättre. Den lokala kännedomen bland politikerna bidrog till att samtalen om besvärliga prioriteringar m.m. blev mer innehållsrika och knöt mer an till de boendes problemverklighet än tidigare då det var centrala nämnder som ansvarade för verksamheten. Resultaten från denna utvärdering baseras huvudsakligen på andra metoder än de som vanligen används i dylika utvärderings- sammanhang. I stället för surveyundersökningar, dvs. enkäter till medborgare, politiker m.fl., arbetade forskarna med djupa fall- studier där den kvalitativa bearbetningen av informationen var viktigare än den kvantitativa. Eftersom surveytekniken varit den uteslutande dominerande i andra utvärderingar av KDN/SDN och endast den mer kvalitativt fallstudieorienterade studien kunnat på- visa att SDN faktiskt spelar roll för det kollektiva samspelet mellan medborgare och politiker på lokal nivå kan resultaten bero på metodvalet. En annan viktig aspekt är emellertid valet av demokratisyn. I fallet utvärdering av stadsdelsnämnderna i laboreras med tre olika synsätt på demokratin: tunn, snabb och stark demokrati. Den senare varianten betonar bland annat vad som händer i olika processer och dialoger där lokala aktörer möts, oavsett deras formella institutionella tillhörighet. Därmed blir t.ex. inte frågan om åtskillnaden mellan politik och förvaltning något i sig eftersträvansvärt. Snarare handlar det om att betrakta hela stadsdelen som en politisk gemenskap där olika aktörer hante- rar gemensamma problem. Innehållet i samtalet mellan med- borgare och förtroendevalda är det viktigaste. Samtalen kanske inte är så många, men de ökar förtroendet mellan medborgare och politiker på lokal nivå. Politiker med lokal kännedom om med- borgarnas behov har lättare att föra dialog än politiker utan denna kännedom. Om dessa möten ökar förståelsen för varandras synsätt m.m. och bidrar till att gemensamma problem löses har demokra- tin förbättrats (Premfors, och 1994). Flertalet utvärderingar av KDN/SDN visar att ur effektivitets- synpunkt och politisk styrningssynpunkt har reformen i flera avseenden varit mer framgångsrik än ur medborgardeltagarsyn- punkt. Med andra metoder och ett mer teoretiskt laborerat per- spektiv når man något annorlunda slutsatser. Vad som är resultat bestäms till stor del av vilket synsätt man har på demokrati och vilka metoder som används. 3.3För och emot direkta val till KDN/SDN Frågan om direkta val till KDN/SDN är lika gammal som re- formen som sådan. Vid återkommande tillfällen har enskilda partier, framför allt motionerat om att ge kommunerna denna möjlighet. Det har också diskuterats i ett flertal statliga kommittéutredningar, men det var först som 1996 tog ställning för direktval till KDN/SDN. har också sökt dispens från gällande regler för att införa direktval i tre stads- delsnämnder. Regeringen avslog såväl Demokratiutvecklings- kommitténs förslag som dispensansökan (och ). I samtliga tre storstäder är flertalet partier för direktval, men socialdemokraterna och spjärnar emot (nr 28, 1998). Ett deltagande- och autonomiperspektiv står mot ett styrnings- perspektiv. Om högt deltagande och utkrävande av politiskt ansvar inför kommundelsbefolkningen var viktigast vore direktval en självklarhet. är det dock styrningsprincipen och det övergripande politiska ansvaret som är viktigast. , till- sammans med övriga nordiska länder, utgör härvidlag ett undantag i förhållande till i övrigt där direkta val till sub-kommunala enheter är vanliga (och ). En bakomliggande faktor i sammanhanget kan vara kommunernas ställning som lokala välfärdsinstitutioner med en relativt stark statsintegration. Styrningsperspektivet överordnas deltagande- och autonomi- perspektivet. I annat fall skulle partierna i fullmäktige själva få avgöra om direktval eller ej och inte regeringen. Så länge kommu- nerna inte själva tillåts avgöra denna institutionella fråga kan man säga att KDN/SDN inte är någon utmaning mot demokrati på svenska. Trycket tycks dock hårdna något. Framför allt är det de tre storstäderna som driver SDN-reformen framåt och att direktval på försök införs i och i . 4 Förnyelse av fullmäktige har intresset för kommunfullmäktiges arbets- former ökat. Bakgrunden till det växande intresset kan sökas i en rad förändrade förhållanden för de förtroendevalda (se t.ex. Montin 1993a; Montin, och 1996; SOU 1993:90). Det handlar om resursminskning, minskat förtroende bland medborgarna och den kommunala förvaltningens professio- nalisering. Fullmäktige karakteriseras ofta som transportsträcka för beslut som i praktiken redan är fattade, ett forum där parti- positionerna är låsta och där debatterna ytterst sällan går utanför dagordningen. Andra problem som lyfts fram är att relativt många kommunalpolitiker hoppar av och att sammanträden ställs in på grund av brist på ärenden. Fullmäktiges problem är inget nytt. Redan vid mitten av 1960- talet konstaterar en initierad iakttagare att [f]ullmäktige som korporation har med någon överdrift sjunkit till en registrerings- instans, medan de verkliga avgörandena träffas i kommunens styrelse (Wergenius 1966). Stor enighet tycks emellertid råda om att fullmäktige behöver vitaliseras på olika sätt. I vissa fall hävdas att fullmäktige bör återta den politiska makten. På det sättet kan både fullmäktigeledamöternas och medborgarnas tilltro till kom- munens viktigaste politiska organ öka. har det initierats en rad vitaliseringsförsök i kom- munfullmäktige. En del kan härledas till debatten som föregick den senaste revideringen av kommunallagen. Bland olika åtgärder finns t.ex. utlokalisering av sammanträden, offentliga frågestunder samt bildande av speciella utskott (Montin, och 1996). Utlokaliserade sammanträden till annan ort än huvudorten förekom i hälften av kommunerna . Det finns ett samband med befolkningsstorlek, tätortsgrad och om kommunen inte domineras av en enda, stor huvudort. Kommuntyperna med hög tätortsgrad visade ett mindre intresse än andra av att utlokali- sera sina sammanträden. En förklaring till det kan vara att leda- möterna huvudsakligen är bosatta i huvudorten – periferin har inte längre några talesmän som kan tvinga ut fullmäktige. I mindre kommuner är centralorten inte lika dominerande och i fullmäktige finns fortfarande representanter från de gamla småkommunerna De ser till att fullmäktige då och då flyttas ut. Offentliga frågestunder och utskott är relativt nya förnyelse- åtgärder som tillkommit . Mer än två tredjedelar av landets kommuner har haft någon form av offentlig frågestund. Styrningen av såväl inriktningen (tema, nämndanknytning, fria frågor) som formerna (i förväg inlämnade, fria frågor till valfri ledamot) har varierat med en övervikt mot mer styrda former. Många kommuner har övergivit idén. Allmänt finns också en viss besvikelse över bristande intresse för de offentliga frågestunderna. Inriktning och former torde dock spela roll för intresset. Experiment med speciella utskott förekom i 29 kommuner 1992-95, jämnt spridda över alla kommunkategorier och befolk- ningsstorlekar. Deras inriktning, konkretion och ambitionsnivå varierade. Både fasta och tillfälliga utskott förekom. Här följer några exempel på inriktningar: utvärdering av målstyrning/ verksamhet, Agenda 21-arbete, framtidsfrågor, demo- kratifrågor, byautveckling, fullmäktiges arbetsformer, turism och jämställdhet. En av de kommuner som blivit känd för sin utskotts- verksamhet är . Bland de kommuner som relativt tidigt förändrade sin politiska organisation är där det bildades en ny politisk arena kallad kommun- bemäktige. Vad gäller andra förändringar i fullmäktiges arbets- former kan två kommuner nämnas. har en presidie- konferens där fullmäktigearbetet planeras och inriktningen är att aktivera fullmäktige. Ett annat exempel är där det 1995 skapades ett projekt för lokal demokrati. Några omfattande förändringar av fullmäktigeinstitutionen kunde inte noteras . Det var i få kommuner det hade skett några förändringar (Montin, och 1996). Några genomgripande förändringar av landets fullmäktige- institutioner förefaller inte ha skett heller. Full- mäktige trevar ännu fortfarande efter sin roll. Även om frågan om vitalisering av fullmäktige väckt stort intresse runt om i kommunerna har inte möjligheterna utnyttjats i så stor utsträckning. Fullmäktige ses ofta som en tämligen förutsebar och trygg institution med ett väl inarbetat sätt att arbeta. Det finns emellertid en del intressanta undantag som pekar i rikt- ning mot en omvärdering av fullmäktige och av de förtroende- roller i allmänhet, åtminstone i vissa kommuner. Inrikt- ningen går ut på att stärka såväl fullmäktiges som kommun- styrelsens roll, dvs. Det sker en successiv minskning av antalet uppdrag i kommunerna. Nämnder läggs ned eller slås samman. En stor minskning av antalet uppdrag skedde , men även . planerade ett flertal kommuner att minska antalet för- troendevalda, bland annat genom att minska antalet nämnder.