sou · GMB313 · 1999-01-01 00:00:00 — Någon förändring i förhållandet mellan räddningstjänstlagen och lagen om åtgärder mot förorening från fartyg innebär vårt förslag inte. 14.2Ansvaret för räddningsinsatser i hamn har ansvaret för miljöräddningstjänsten till sjöss och i , och . För andra vattenområden, hamnar och strandområden har kommunerna räddningstjänstansvaret. I praktiken är dock gränsen flexibel och vid en räddningsinsats tas hänsyn till vilka prak- tiska förutsättningar som föreligger i det enskilda fallet. Den främsta orsaken till att kommunerna har ansvaret för räddningstjänsten i ovan nämnda vattenområden är att de i allmänhet har bra resurser för dessa räddningsinsatser. Detta gäller inte minst i hamnområden. Om ett fartyg ligger vid kaj eller i närheten av den kan t.ex. brandbekämpning ofta ske från land. Kommunens räddningstjänst har också, som framgått tidigare av betänkandet, god kännedom om de risker som föreligger i hamn. Vidare har den kommunala räddningstjänstpersonalen en bredare utbildning och erfarenhet på räddningstjänstområdet än personal. Det är emellertid tveksamt om räddningstjänstansvaret med automatik alltid bör övergå på kommunens räddningstjänst när ett fartyg i en av ledd miljöräddningsoperation bogseras in till hamn som ett led i räddningsarbetet. I vissa situationer som t.ex. vid brandsläckning är det naturligt att låta räddningstjänstansvaret övergå på kommunens räddningstjänst. I andra situationer med mer renodlad olje- eller kemi- kaliebekämpning där den kommunala räddningstjänsten har begränsade resurser och risken för andra olyckor inte föreligger förefaller det dock mindre lämpligt att låta räddningstjänstansvaret under pågående räddningsoperation övergå från till den kommunala räddningstjänsten. är det enligt räddningstjänstlagen formellt den kommunala räddningstjänsten som har räddningstjänstansvaret i hamn oavsett var och hur olyckan inträffat. Ansvaret för räddningsinsatsen övergår således med automatik på den kommunala räddningstjänsten när fartyget når hamn. Den yttersta konsekvensen härav är att den kommunala räddningsledaren kan neka att släppa in fartyget i hamnen, t.ex. på grund av den risk för omgivningen som detta medför. Ä ven ekonomiska skäl har enligt vad utredningen erfarit i något fall legat bakom ett sådant beslut. måste också beaktas att i en hamn en avvägning av samtliga risker och insatsbehov skall göras, vilket i första hand den kommunala räddningstjänsten har förutsättningar för. Det är således svårt att ge ett entydigt svar på frågan vem som bör ha räddningsledaransvaret i hamn för ett dit nödbogserat fartyg. olyckstillbud eller olycka är mer eller mindre unik finns inte någon på förhand given ansvarsfördelning som är mest lämplig. Den bästa lösningen är därför om ansvarsfördelningen kan lösas genom samverkan mellan och den kommunala räddningstjänsten. Enligt 34 § andra meningen räddningstjänstförordningen har en skyldighet att samordna omfattande räddningsinsatser som berör både statlig och . För att undvika konfliktsituationer i enlighet med vad som ovan beskrivits skulle dock grunden för räddningstjänstansvaret behöva förändras. Problemet skulle kunna lösas genom att räddningstjänstansvaret mera knöts till räddningsoperationen som sådan i stället för till ett visst geografiskt område som . Detta är emellertid en komplicerad fråga som berör hela räddningstjänsten och inte enbart miljöräddningstjänsten till sjöss. Frågan bör därför tas upp vid en revidering av hela räddningstjänstlagstiftningen. 14.3Utnyttjande av hamn för skadat fartyg Förslag: För att förhindra att kompetenskonflikt uppstår mellan och statlig räddningstjänst vid miljöräddningsoperationer till sjöss där risken för allvarliga konsekvenser för miljön är stor föreslår vi ett förtydligande av 33 § räddningstjänstlagen. Kommunernas verksamhet är uppdelad i en sektor med obligatoriska upp- gifter som ålagts dem enligt särskilda författningar och en fri sektor där de själva kan bestämma vilka verksamheter de skall bedriva. Till den först- nämnda hör t.ex. räddningstjänsten och till den senare hör bl.a. hamnväsen- det. Frågan är om den kommunala självstyrelsen ger kommunerna en rätt att vägra upplåta hamn vid en räddningstjänstoperation. Enligt 34 § räddningstjänstlagen skall på anmodan av räddningsledaren statliga och kommunala myndigheter bistå vid räddningsoperationer. Efter- som flertalet kommunala hamnar sköts av kommunala bolag omfattas de dock inte av bestämmelsen. Räddningsledaren, eller statlig, kan således inte med stöd av 34 § räddningstjänstlagen ta en hamn i anspråk för en räddningstjänstoperation. I 45 § räddningstjänstlagen finns däremot en slags nödregel som anger när en räddningsledare får göra ingrepp i annans rätt och ta resurser utanför den egna myndigheten i anspråk för en räddningstjänstoperation under förutsätt- ning att åtgärden är försvarlig. Denna rätt gäller såväl privat som allmän egendom. Räddningsledaren kan således med stöd av denna regel bestämma att en hamn skall tas i anspråk för ett skadat fartyg. Eftersom det är den kommunala räddningstjänsten som har räddningstjänstansvaret i hamn är det dock endast det kommunala räddningsledaren som kan åberopa nödregeln för att ta hamnen i anspråk för ett skadat fartyg. har t.ex. ingen möjlighet att åberopa denna regel för att ta in ett skadat fartyg i hamn. Den nuvarande ordningen avseende räddningstjänstansvaret kan därför, som ovan nämnts, leda till att ett fartyg som räddningsledare anser bör bogseras in till hamn för att hindra en olycka eller för att begränsa följderna av en redan inträffad olycka nekas tillträde till en hamn av den kommunala räddningsledaren. Skälen för ett sådant beslut kan skifta. Det finns dock skäl att anta att de fall då frågan verkligen kommer att stäl- las på sin spets är relativt få. Som vi ovan redogjort för anser vi inte att det finns tillräckliga skäl att föreslå en särlösning beträffande räddnings- ledaransvaret för miljöräddningsoperationer till sjöss. Dessutom finns den ovan nämnda skyldigheten för att samordna räddningsinsatser enligt 34 § räddningstjänstförordningen. Bestämmelsen ger dock inte någon beslutanderätt i fråga om räddningsinsatsens genomförande. I 33 § räddningstjänstlagen finns en möjlighet för regeringen att vid omfattande räddningsinsatser föreskriva eller i särskilt fall bestämma, att en länsstyrelse eller någon annan statlig myndighet skall ta över ansvaret för räddningstjänsten inom en eller flera kommuner. Räddningsledaren utses därvid av den myndighet som regeringen bestämmer. Som en temporär lösning skulle nämnda bestämmelse kunna kompletteras så att det klart framgår att den även täcker in den här typen av konfliktsituationer mellan statlig och då risken för allvarliga konsekvenser är stor. Därmed skulle risken för onödiga kompetenskonflikter vid miljöräddningsoperationer till sjöss kunna undvikas. Det är dock i enlighet med vad som ovan anförts önskvärt att frågan om räddningsledaransvaret i en situation som denna övervägs ytterligare vid en samlad översyn av räddningstjänstansvaret, där även andra eventuella kompetenskonflikter kan beaktas. 14.4Brandbekämpning till sjöss och nödbogsering Brandbekämpning till sjöss och nödbogsering av fartyg kan vara effektiva metoder att förhindra svåra oljeutsläpp. Ett exempel är räddningsinsatsen i när ett torrlastfartyg och en oljetanker kolliderade. I det fallet var fyra fartyg sysselsatta med att bekämpa brand om- bord. Tack vara insatsen kunde olja hindras från att komma ut i vattnet eller brinna upp. med brandsläckningen bogserades det brinnande tankfartyget bort från till en mindre utsatt plats i . Ä ven olyckan med färjan visar på behovet av tidiga brandsläckningsinsatser. Scandinavien bogserades brinnande in till hamn i där möjligheterna var bättre att slutföra släckningsarbetet. Behovet av brandsläckningsresurser vid räddningsoperationer till sjöss på- talades i den norska utredningen om Scandinavien , NOU 1991:1A. Den svenska räddningstjänsten till sjöss omfattar räddning av människoliv och miljö. Däremot omfattar den inte något egendomsskydd. Att släcka brand ombord på ett fartyg är primärt en uppgift för besättningen. Sjöfarts- verkets och resurser för brandsläckning är därför be- gränsade. Beredskapen för fartygsbränder till sjöss har dock förbättrats genom att avtal slutits med den kommunala räddningstjänsten i , , , , och /. Dessa resurser räcker dock endast för relativt begränsade insatser. Inte heller inom bärgningsnäringen finns det några mer betydande resurser för brandbekämpning till sjöss. För en effektiv brandbekämpning till sjöss vid mer omfattande fartygsbränder krävs det därför enligt att nya resurser i form av fartygsbunden brandbekämpningsutrustning tillförs. Man anser det angeläget att som en kustnation bygger upp en sådan beredskap. Om detta sker inom eller genom samverkan mellan flera myndigheter har ingen betydelse. Inom nuvarande anslagsramar har dock ingen möjlighet att göra detta. Som utredningen ser det är detta framför allt ett resursproblem och inte en fråga om bristande befogenheter. Visserligen finns det inget egen- domsskydd för räddningstjänsten till sjöss. Brandsläckning kan dock ske som ett led i räddningstjänstarbetet med att rädda liv eller för att skydda miljön eller om ingen av dessa situationer är för handen som ett bärgnings- uppdrag om fartygets befälhavare begär det. Utredningen har emellertid enligt sitt uppdrag ingen möjlighet att föreslå att ytterligare resurser tillförs eller andra myndigheter för att öka brandsläckningsbered- skapen. Den utökning av brandsläckningsberedskapen som är möjlig kan endast ske genom omprioriteringar av befintliga medel. Utred- ningen anser dock att det finns skäl att överväga frågan vidare i annat sam- manhang. När det gäller nödbogsering har påtalat att det sak- nas tillräckliga resurser i Ö stersjön för att klara av att bogsera större fartyg som t.ex. finlandsfärjor och större oljetankers. Denna brist gör att en olycka med ett sådant fartyg riskerar att få betydligt allvarligare konsekvenser än om möjlighet till nödbogsering hade funnits. För att uppnå en fullgod beredskap avseende nödbogsering borde därför ny kapacitet tillföras. I vilken form detta skall ske är emellertid en besvärlig fråga. Stora fartygsolyckor eller tillbud om sådana olyckor har varit ovanliga i Det torde därmed vara svårt att företagsekonomiskt motivera en sådan höjd beredskap för ett privat bärgarföretag även om den ökning av fartygstrafiken som sker i Ö stersjön också kommer att öka risken för allvarliga olyckor. För att garantera att det finns tillräckliga resurser om det skulle inträffa en större olycka torde därför ny kapacitet behöva tillföras i statlig regi eller i vart fall med statligt stöd. Eventuellt kan detta ske i samarbete med övriga östersjöstater. Problemet kan dock inte - såvitt vi kan se - lösas utan att betydande resurser avsätts. Vi anser därför att detta är en fråga som ligger utanför vårt uppdrag. Frågan bör dock utredas vidare. För genomförandet av våra förslag anser vi inte att några ytterligare medel behöver tillföras. De organisatoriska förändringar som framför allt blir följden av genomförandet av Seveso II och ratifikationen av Industri- olyckskonventionen bör kunna ske inom befintliga anslagsramar. kommer dock en ökad ambitionsnivå avseende tillsynen att föranleda ökade kostnader för berörda myndigheter. Dessa kostnadsökningar anser vi dock bör kunna täckas genom avgifter. Vi anser således att säkerhetstillsynen, i likhet med miljötillsynen, bör avgiftsfinansieras i likhet med vad som gäller för brandsyn enligt räddningstjänstlagen och miljötillsyn enligt miljöskyddslagen. För att rätt bedöma vilken nivå avgifterna skall ligga på bör emellertid de nya reglerna vara i kraft ett tag, bl.a. för att bedöma vilka samordningsvinster som kan uppnås med den samordnade miljö- och säkerhetstillsynen som vi föreslår. Det är viktigt både med hänsyn till myndigheterna och företagens konkurrenssituation att avgifterna bestäms på ett sätt som svarar mot tillsynsbehovet. Utförliga motiveringar och kommentarer av förslagen till ny lagstiftning och ändringar i befintlig lagstiftning samt i förordningar finns i den löpande texten. Vi anser därför inte att det är nödvändigt att även göra särskilda författningskommentarer. För att det skall bli lätt att finna motiveringarna och kommentarerna ges här nedan en förteckning över de enskilda bestämmelserna med hänvisning till de avsnitt i betänkandet där de motiveras och kommenteras. Lagen (1998:00) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor Avsnitt (underrubrik) 11.5 (Anmälan och säkerhetspolicy) 11.5 (Säkerhetsrapporten) 8 - 11 §§ Säkerhetsrapporten 12 och 13 §§ Interna planer för rädd- - 19 §§ Tillsyn m.m. Miljöskyddslagen (1969:387) Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. 5 kap 3 § 6 kap. 3 § 9 kap. 1 § 19 kap. 5 § 22 kap. 1 § 22 kap. 4 och 6 §§ 22 kap. 25 § 26 kap. 3 § Lagen (1978:160) om vissa rörledningar Lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall Sekretesslagen (1980:100) Avsnitt (underrubrik) 8 kap. 18 § 11.14 (Sekretess) Lagen (1982:821) om transport av farligt gods 2, 4 och 5 §§ 8 a och b §§ Förordningen (1982:923) om transport av farligt gods 5, 7, 8 och 25 §§ Räddningstjänstlagen (1986:1102) Avsnitt (underrubrik) 2 och 27 b §§ 11.14 (Alarmering) Räddningstjänstförordningen (1986:1107) 69 och 69 a §§ 70 och 70 a §§ Särskilt yttrande av Bo Barrefelt, och Å ke Sammanfattningsvis anser vi att utredaren i sina förslag inte tillräckligt har beaktat vad som är Seveso(II)-direktivets tyngdpunkt, nämligen anläggningens säkerhet, och hur denna förhåller sig till de olika berörda myndigheternas respektive ansvarsområden och kompetens. Förslagen har inte heller på ett tillfredsställande sätt utformats med hänsyn till det behov av samordning som finns mot bakgrund bl.a. av de brister som utredaren själv konstaterar finns vid tillämpningen av Seveso(I)-direktivet. Det är enligt vår uppfattning nödvändigt att utpeka en myndighet för vissa samordningsuppgifter för att få effektiv användning av myndigheternas resurser. Arbetarskyddsstyrelsen bör få dessa särskilda samordningsuppgifter. Utvidgningen av 43 § räddningstjänstlagen bör inte genomföras. Det s.k. Seveso(I)-direktivet har genomförts i svensk rätt genom författningar på fyra lagstiftningsområden. Direktivets genomförda regler berör därmed fyra centrala tillsynsmyndigheters ansvarsområden. De avsedda myndigheterna är Arbetarskyddsstyrelsen, , och . Regional respektive lokal tillsyn bedrivs av , , den kommunala räddningstjänsten och den kommunala (eller motsvarande). Den splittrade regleringen och tillsynsorganisationen har tillsammans med bristande samordning medfört problem vid tillämpningen av Sevesoreglerna. Tillsynen ställer stora krav på kompetens inom riskanalys- och riskbedömningsområdet hos tillsynspersonalen. Det kan ifrågasättas om tillräcklig kompetens finns hos alla tillsynsmyndigheter . Ö kad samverkan behövs för att bättre utnyttja befintlig kompetens. Seveso(II)-direktivet ställer än högre krav på tillsynen och tillsynsmyndigheternas kompetens än vad Seveso(I)-direktivet gör. Syftet med direktivet är i första hand att stora kemikalieolyckor ska förebyggas. Detta sätter just anläggningens säkerhet i fokus. I andra hand är syftet att skadorna ska begränsas om en olycka ändå inträffar. Detta innebär att det primärt gäller att se till att anläggningarna är säkert projekterade, konstruerade och byggda samt att de kontrolleras och underhålls väl och att företagets säkerhetsarbete fungerar bra. Anläggningens säkerhet beror bl.a. på om -utrustning som tryckkärl, reglerutrustning m.m. är säker -företagets säkerhetsarbete (internkontroll) fungerar -personalen har tillräckliga kunskaper för att kunna hantera anläggningen på ett säkert sätt De angivna säkerhetsfaktorerna är sådana som regleras främst i arbetsmiljölagstiftningen. Med stöd av arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen har Arbetarskyddsstyrelsen utfärdat detaljregler beträffande många av de faktorer som rör säkerheten i anläggningarna, t.ex. om farliga ämnen, tryckkärl, gaser, underhåll av tekniska anordningar och internkontroll. Arbetarskyddsstyrelsen centralt och regionalt bedriver tillsyn av efterlevnaden av arbetsmiljöbestämmelserna och har en bred kompetens inom dessa områden. Säkerheten hos anläggningen har givetvis inte betydelse enbart för arbetsmiljön utan också för den yttre miljön och för dem som bor eller eljest vistas i närheten av anläggningen. Detta innebär att samtliga berörda tillsynsmyndigheter måste ta ställning till frågor om anläggningens säkerhet, karaktären på de risker den medför samt vilka konsekvenser olika händelser i anläggningen kan få. För att på bästa sätt utnyttja den befintliga kompetensen och för att undvika dubbelarbete är det nödvändigt med samordning vid granskning av säkerhetsrapporter och vid den direkta tillsynen. Om inte en väl fungerande samordning kommer till stånd kommer myndigheternas sammantagna kostnader för aktiviteterna på området att bli betydligt högre än vad som annars blir fallet. Det finns risk för omfattande dubbelarbete och risk för att befintlig kompetens inte tillvaratas på optimalt sätt. Tillgången på personal med hög kompetens inom såväl processäkerhetsområdet som riskanalysområdet är mycket begränsad. Bristande samordning medför också olägenheter för den berörda industrin. Detta resonemang leder fram till att en av de centrala tillsynsmyndigheterna bör få samordnande uppgifter på området. En tydlig myndighetssamordning behövs som täcker samtliga berörda ansvarsområden. Samordningsbehovet är omfattande och gäller bl.a. framtagande av vägledning för tillämpning av Sevesoreglerna, utbildning av tillsynspersonal och samordning av tillsynsinsatser. Detta medför inte nödvändigtvis att alla samordnande uppgifter måste ligga på den myndighet som får huvudansvaret för samordningen. Med hänsyn till omfattningen av samordningsbehovet behöver dock särskilda resurser tillföras den myndigheten. Vi finner inte att den i betänkandet föreslagna samordningen av prövningen av säkerhetsrapporter med miljöprövningen tar hand om de samordningsuppgifter som tidigare berörts. För övrigt innehåller direktivet inte något krav på prövningsförfarande. Vi finner, med hänsyn till att tyngdpunkten i direktivet är anläggningens säkerhet och med beaktande av de berörda myndigheternas olika ansvarsområden och kompetensinriktning, att huvudansvaret för samordningen bör läggas på Arbetarskyddsstyrelsen. bör få ett ansvar för regional samordning. Vi anser inte att förslaget till utvidgning av räddningstjänstlagens 43 §är tillräckligt underbyggt. Utvidgningen behövs inte för införande av Sevesolagen och innebär ytterligare dubbelreglering samt att oklarheter uppstår beträffande olika tillsynsmyndigheters ansvarsområden. Det är enligt vår mening också olämpligt från allmänna utgångspunkter, t.ex. rättssäkerhetssynpunkt, att ge en bestämmelse om åtaganden för enskild en så generell och obegränsad innebörd. Den skulle närmast få karaktären av en generalklausul. En så genomgripande förändring bör inte genomföras utan en grundligare analys. Med utredarnas förslag enligt betänkandet, att införa en särskild ny lag, en Sevesolag, kan SevesoIIdirektivet införas med texter som i allt väsentligt följer direktivtexten. Att granskningen av säkerhetsredovisningarna kopplas till miljöprövningen innebär att man får direktivets krav tillgodosedda om förfaranden som innebär insyn och påverkansmöjligheter från allmänheten dock med den skillnaden att SevesoIIdirektivet inte också kräver en formell tillståndsgivning. Emellertid har förslaget samma nackdel som den ordning som gäller den svenska implementeringen av SevesoIdirektivet nämligen i det att den genomförs inom en mångfald lagar, förordningar och föreskrifter. De samordningsproblem som utredarna har framhållit som problem i nuvarande ordning har inte blivit lösta utan kvarstår om än i ny tappning. Här behövs tydliga ansvarsfördelningar och klara mekanismer för de olika berörda myndigheterna och dessas arbete. Trots de av utredarna påtalade erfarenheterna med brister i det nuvarande systemet har de i sitt förslag inte tillräckligt beaktat den samverkan som erfordras. Exempelvis innebär förslaget att föreskrifter som ska precisera de verksamheter som ska inge säkerhetsredovisningar föreslås bestämmas i två parallella ordningar; en kopplad till den föreslagna nya lagen och en kopplad till arbetarskyddslagstiftningen. Motsvarande dubbelarbete gäller för den tillsyn som utpekas i SevesoIIdirektivets artikel 18. När det gäller de tillsynsprogram som ska upprättas enligt denna artikel måste givetvis också tillsyn inom arbetarskyddet och inom skyddet vad gäller brandfarliga och explosiva varor omfattas och detta har inte utredarna beaktat. Det föreligger således en brist i förslaget i denna del. Därtill blir en följd av förslaget att tillsynen på arbetarskyddssidan och vad gäller hanteringen av brandfarliga och explosiva varor inte kommer till utnyttjande i tillsynsprogrammen enligt Sevesolagen, något som i många fall kan innebära en onödig dubblering av tillsynsarbetet. En annan fråga som är oklart framställd i betänkandet rör vad säkerhetsfrågor innefattar och dessas samröre med begrepp som hälsa och miljö liksom huruvida det finns en avgränsning mot dessa begrepp. En viktig bit i säkerhetsbedömningar om olyckor är huruvida och hur en olycka kan uppkomma genom risker i processutrustningen, i produktionsutformningen eller vid hanteringen i övrigt. Denna del av en säkerhetsanalys är gemensam för de olika intressen som sen därtill har att göra bedömningar som rör intressernas särskilda ansvar över skyddsobjekt såsom arbetarskydd eller yttremiljöskydd eller för räddningsinsatser. Denna senare del av säkerhetsbedömningen måste göras anpassat till de särskilda förhållanden som är av betydelse för aktuellt ansvar. Den görs således i delar, dessa ansvar emellan, olikartad och den kan till och med vara motstridig i sina slutsatser. Här kommer frågor in som rör spridningen av kemikalien ifråga och som rör de olika skyddsobjektens känslighet av olika slag. Utredarnas förslag är emellertid inte tillräckligt baserat på att Sevesodirektivets säkerhetsfrågor är integrerade med hälsa, vari ingår såväl arbetarskydd som skydd av människor som vistas i omgivningen av en verksamhet, och vidare integrerade med yttre miljöskydd. Detta tar sig uttryck i att utredarnas förslag på olikartat sätt behandlar samverkan mellan Sevesodirektivets säkerhetsfrågor och yttre miljöfrågor och samverkan mellan Sevesodirektivets säkerhetsfrågor och inre miljöfrågor. Utredarna har heller inte tillräckligt beaktat den säkerhetskompetens som kan utnyttjas för Sevesolagens del genom det arbete som bedrivs inom ramen för arbetarskyddslagen liksom inom ramen för lagen om brandfarliga och explosiva varor. Utredarnas förslag att införa SevesoIIdirektivet i med frågor som rör arbetsmiljöområdet och med specialområdet brandfarliga och explosiva varor utanför den gemensamma regleringen innebär som de själva framhåller en viss dubbelreglering. Genom den utformning som den nya lagen föreslås få innebär den dock också att den samordning som är av vikt att få till stånd inte ges en tillräcklig uppstyrning. Det är inte tillräckligt att bara reglera samröret mellan den föreslagna Sevesolagen och miljölagstiftningen utan därtill behöver motsvarande klargöranden göras mot övriga berörda lagar redan i den nya lagen. Såvitt jag förstår kan detta låta sig ske på ett formellt godtagbart sätt.