sou · GMB317 · 1999-01-01 00:00:00 — Upplåtelserätten och den nödvändiga samordningen kan sedan överföras till ett av programföretagen bildat och styrt multi- plexoperatörsföretag. Detta företag sköter sedan fördelningen mellan programföretagen och andra (eller egna) sidotjänster. Ut- rymmet för EPG:n kan tas av det gemensamma sändnings- utrymmet. Om nätoperatören vill utveckla/bedriva sidotjänster måste detta i denna modell ske som underleverantör till något av programföre- tagen eller till multiplexoperatören. Programföretagen som har att utse multiplexoperatör kan i och för sig välja att låta nätoperatören utföra sysslan på entreprenad. Möjligen blir endast nätoperatör om denna modell blir verklighet. Ett eget bolag eller kan istället bli multiplexoperatör, förmodligen också EPG- och åtkomstkontrollansvarig. SMS- funktionen kan läggas på , men liksom i den tidigare modellen kan förväntas att även andra SMS-lösningar prövas och att SMS-bolagen kan bli flera. Skiss (endast i tryckt betänkande) En utgångspunkt är att samordningen bör omfatta bägge multi- plexerna. Det kan dock inte uteslutas att intressenterna hellre ser att varje multiplex har en egen operatör. Flera programföretag har förklarat sig intresserade av att vara multiplexoperatörer. Med en tillståndsgivning som, liksom i modell B, ger programföretagen ett grepp om multiplexoperatörsrollen, är en utveckling mot separata operatörer inte osannolik. En ytterligare grogrund för en sepa- ration skulle vara om ett programföretag ensamt fick en hel multi- plex. Att ett programföretag får hälften eller mer av sändnings- utrymmet i en multiplex synes för övrigt vara tillräckligt för att väcka denna önskan. Teknisk samordning är en förutsättning för att tillstånd över- huvudtaget skall kunna meddelas. har att göra en bedömning hur långt detta krav skall sträcka sig. De sam- ordningslösningar som presenteras får granskas ur olika aspekter, varvid inte minst konsumentens är viktig. Om ett delat operatörs- skap skall kunna accepteras torde det kräva en hög grad av sam- ordning av bl.a. EPG och CA mellan de olika operatörerna. Det bör betonas att vad som anges enbart är exempel för att åskåd- liggöra ett tänkt scenario med skilda operatörer. I exemplet ges en egen multiplex för sina programtjänster. SVT kan då välja att operera såväl program som sidotjänster i helt egen regi. Nätoperatören reduceras till leverantör av överförings- kapacitet eller uppdragstagare vad gäller utförande av sidotjänster. får hälften av utrymmet i den andra multi- plexen för två egna programtjänster. Två andra programföretag som ges tillstånd träffar överenskommelse med TV4, på så vis att TV4 blir multiplexoperatör eller att ett gemensamt bolag bildas. I en gemensam bolagsbildning kan naturligtvis även nätoperatören inlemmas, även om detta synes mindre troligt, eftersom program- företagen ofta uttrycker uppfattningen att nätoperatören bör avskä- ras från multiplexoperatörsrollen. Frågan om samordning av EPG och CA blir viktig. En långt- gående samordning mellan de skilda multiplexoperatörerna är nödvändig. EPG-samordningen skulle eventuellt kunna lösas med en gemensam enklare form av navigator (ESG) som leder vidare till mer omfattande EPG:er inom respektive multiplex. Beträffande CA:n krävs en långt gående samordning. Vad gäller SMS-funktionernas förverkligande skiljer sig denna modell inte mycket från de tidigare beskrivna. Samordning till ett SMS-företag kan ske men det är också möjligt att flera SMS-före- tag blir verksamma. Skiss (endast i tryckt betänkande) En intressant fråga är hur tillståndsgivaren skall ställa sig till krav på skilda nätoperatörer. På riksplanet är det förmodligen inte realistiskt att någon annan nätoperatör än framträder. Däremot kan man inte bortse från möjligheten att regionala pro- gramföretag önskar en lokal sändaroperatör. Det borde i princip vara möjligt men hur det i praktiken påverkar den tekniska sam- ordningen är oklart. Den närmare analysen kommer att åvila Radio- och . Allmänt om möjligheterna till samordning De flesta intressenterna torde vara medvetna om kravet på sam- ordning genom frivilliga överenskommelser. Vad gäller multiplex- operatörsskapet finns emellertid en förväntan om något slags klar- görande eller ledning från tillståndsgivaren. Detta är symptoma- tiskt eftersom det avslöjar den vikt intressenterna lägger vid denna fråga. Tre viktiga faktorer som är styrande för en samordning är: ·vem som skall utöva multiplexoperatörsskapet och vad det skall innehålla, ·befintligheten av intressenter som faktiskt har ambition och kapacitet för olika roller, ·sammansättningen av den förmodade tillståndshavarkretsen och tillståndshavarnas vilja/ovilja till olika samordningslösningar. Betydelsen av multiplexoperatörsskapet har behandlats tidi- gare. Intressenter med kapacitet för olika roller har redovisats. Vad gäller den tredje delen måste man räkna med att tillståndsgiv- ningen efter ansökningsförfarandet blir ett samspel mellan de in- blandade myndigheterna och de programföretag som är aktuella för tillstånd. Det finns nämligen något av ett cirkelresonemang i tillståndsgivningen. För att få tillstånd måste programföretagen ha löst den tekniska samordningen med andra programföretag. Men vilka de andra tillståndshavarna blir, som man skall komma överens med, vet man inte definitivt förrän regeringen har medde- lat tillstånd, vilket alltså inte skall ske förrän samordningen är klar. Detta förhållande har också gjort det svårt att i utredningen pre- sentera några konkreta förslag. Själva tillståndsförfarandet kan därför komma att bli ett slags process där olika samordningslös- ningar diskuteras fram, troligen under ledning av Radio- och TV- verket. Viljan till olika lösningar är svår att bedöma, efter- som den beror på många faktorer som också kan komma att ändras . Av primär betydelse blir tillståndshavarkretsens sam- mansättning. Om de enda nationella programföretagen i näten blir och , blir förutsättningarna för samordnings- lösningar andra än om även t.ex. MTG och/eller SBS förväntas få tillstånd. Allmänt kan sägas att digitalTV-landskapets förändringar under tillståndsprocessen också kommer att vara av betydelse för samordning och därmed tillståndsgivning. Detsamma gäller också t.ex. ägarförändringar i medievärlden. Två principiellt skilda förhållningsätt för de myndigheter som skall förbereda regeringens tillståndsbeslut är tänkbara. Antingen tas ett grundförslag om fördelning fram utan att vikt fästs vid sam- ordningen, och därefter låter man undersöka och verka för sam- ordningslösningar mellan de valda sökandena, eller så väger man in samordningen redan från början och låter detta vara ett av flera kriterier som ligger till grund för förslaget. Skillnaden i tillväga- gångssätt visar på ytterligare en viktig faktor för den tekniska samordningen, nämligen vilken grad av styrning tillståndsmyndig- heterna kommer att utöva. De tillståndsgivande myndigheternas roll Redan i ansökningarna till Radio- och skall sökandena redovisa sin syn på nät- och multiplexoperatörsskap samt andra tekniska samordningsfrågor. Efter ansökningstidens utgång vidtar handläggningen av ansökningarna under medverkan av den parla- Här kan frågor om teknisk samordning för- anleda kompletteringar och överläggningar. Eftersom ett krav för tillståndsgivning är att samordning skall vara uppnådd torde verket knappast kunna överlämna ett förslag till regeringen innan for- merna för samordning utvecklats. Vilken grad av fullständighet lösningarna skall ha fått blir en bedömningsfråga, varvid t.ex. tidsaspekter och sannolikheten att fördelningsförslaget kan komma att godtas utan förändringar av regeringen kan vara av betydelse. Myndigheternas yttersta medel att framtvinga en frivillig överenskommelse är att annars låta bli att bevilja några tillstånd överhuvudtaget. Detta skulle dock vara ett oacceptabelt resultat om det finns intresserade sökande med godtagbara förslag till lös- ningar, som hindras av andra sökande. Även om det inte förefaller sannolikt, kan man inte utesluta risken att någon intressent med flit försöker försinka tillståndsprocessen. Ett ytterligare medel för myndigheterna är då att inte föreslå en viss sökande för tillstånd, om denne intar en hållning som är oförenlig med en totalt sett lämplig lösning. För att komma till denna typ av ställningstagande måste sannolikt myndigheterna, och då främst Radio- och TV-ver- ket, spela en relativt aktiv roll i samordningsprocessen. Troligtvis bör verket vara förberedd på att bedriva en slags förliknings- och medlingsverksamhet rörande den tekniska samordningen. Verket kan således förväntas behöva agera i en kreativ roll för att rege- ringens beslutsprocess inte skall behöva tyngas av tekniska frågor. För det fall att tillståndsgivningen skulle vara svår att slutföra genom den föreslagna processen kan det finnas skäl att något kommentera andra styrningsmöjligheter, såsom lagstiftning eller utövande av ägarskap. Lagstiftningen är på just detta området problematisk, av fram- för allt två skäl. Dels är en reglering, oavsett om den sker genom lag eller förordning, ett något långsamt och klumpigt instrument i förhållande till den mycket snabba teknikutvecklingen och den påtagliga osäkerhet om framtida användningar som råder. den lagstiftningsstruktur som finns inom området på väg att vittra sönder som en följd av teknikutvecklingen, varför den tjänar illa som underlag för nya regleringar (konvergensproblemen invente- ras som tidigare nämnts av en särskild utredare, 1997:05). Däremot förefaller ägarstyrning att på ett sätt kunna vara ett effektivare medel, eftersom sådan kan utövas snabbt och staten äger såväl de två ledande distributionsföretagen som programföretaget , samt även indirekt RIKAB. En annan sak är att det kan finnas principiella och andra skäl för att man från statens sida avstår från att styra genom att utöva ett aktivt ägarskap. De samordningsmodeller som presenterats bygger på två princi- piellt skilda synsätt. Enligt det ena blir nätoperatören också multi- plexoperatör, enligt det andra får programföretagen en bestäm- manderätt över multiplexoperatörsskapet. Det finns skäl för och emot bägge ordningarna. Ett vägande skäl för att ge programföretagen denna starka ställ- ning är att man på detta sätt eliminerar eller åtminstone förminskar det faktiska monopol som har. Vidare kan en stark ställning för programföretagen bidraga till att innehåll blir den av- görande konkurrensfaktorn istället för kontroll över distributions- teknik. Emellertid finns även nackdelar med att ge programföretag multiplexoperatörsskapet, såsom att programföretagens roller blir oklara och att konvergensproblematiken förvärras. Enligt min mening bör en ordning eftersträvas som placerar multiplexoperatörsskapet hos nätoperatören och ändå erbjuder de programföretag som ges tillstånd möjlighet att utveckla tjänster som har ett naturligt samband med programverksamheten. Inom disponerat sändningsutrymme skall programföretagen fritt få pröva och utveckla sådana tjänster som kan falla inom det område under radio- och TV-lagen som tillståndet gäller. Däremot skall andra tjänster i marknätet, tillståndspliktiga eller ej enligt annan lagstiftning, kunna utövas av annan, såsom nät/multiplexoperatör eller fristående företag. Skälen för mitt ställningstagande är framför allt följande: Renodling av olika intressenters roller Allmänt synes det naturligare att det företag som handhar sändarna också har multiplexoperatörsskapet, som till viss del är en teknisk uppgift. Vidare renodlas rollerna i verksamheten genom att ett radiokommunikationsföretag får ansvara för multiplexering och sidotjänster som inte är förbundna med programverksamheten, och programföretagen får ägna sig åt programverksamhet. En sådan renodling har flera goda sidor, dels undviks risken att program- företagen på omvägar utvecklas till intressenter i data- och tele- kommunikationssektorn, dels undviks i görligaste mån de legala problem som konvergens inom området tenderar att skapa. I den föreslagna ordningen inordnas de olika aktörerna tydligare under separata lagstiftningskomplex, nät/multiplexoperatör (m.fl.) under tele- och radiokommunikationslagstiftningen och de tillståndshavande programföretagen under radio- och TV-lagstift- ningen och YGL. Det är ett särskilt värde att försöka behålla dessa rågångar till dess konvergensproblematiken har fått granskas av den tidigare nämnda utredningen. Med programföretagen som aktörer inom såväl radio och TV som data- och telekommunika- tion följer annars en del osäkerhet om tillämpliga lagar och tillståndsgivande myndighet. Som en ytterligare fördel kan noteras mindre komplicerade parts- och avtalsförhållanden för digitalTV-verksamheten, vilket kan gynna den tekniska samordning som krävs för tillstånds- givning. I sammanhanget kan vara värt att något kommentera modellen med olika multiplexoperatörer (modell C ovan). En sådan ordning kan vara ett sätt att inledningsvis lösa motsättningar mellan olika intressenter. Det är emellertid uppenbart att komplexiteten blir större genom att fler partsförhållanden skall regleras genom avtal. Särskilda frågor uppkommer också, exempelvis rörande vilket programföretag som skall ligga i vilken multiplex och efter vilka principer detta skall lösas om ingen frivillig uppgörelse kan nås. Om de olika multiplexoperatörerna är olika programföretag gäller vidare de allmänna invändningar som här utvecklas mot att ge programföretagen en sådan roll. Avgörande för om delade multi- plexoperatörsskap kan godtas torde ändå konsumenthänsynen vara. En sådan lösning får inte gå ut över konsumenterna. En ordning som ger programföretagen frihet att disponera och överlåta sändningsutrymme för allehanda verksamhet i egenskap av tillståndshavare för radio och TV, är enligt min mening inte förenlig med synen på frekvenser som en ändlig naturresurs av stort värde, som staten har ansvar för att reglera. Det utrymme som inte används för rundradio borde därför upplåtas i andra former, exempelvis enligt telelagen eller genom anbudsförfarande. En sådan ordning kan vara betänklig även av ett annat skäl. Det är en angelägenhet för staten att fördela rättigheten att använda radiofrekvenser. Uppgiften handhas av genom tillståndsgivning enligt lagen om radiokommunikation. Det skulle kunna hävdas att samma synsätt bör råda även vad gäller möjligheten att inom en radiofrekvens fördela utrymme för skilda användningar. Att ge enskilda tillståndshavare frihet att till annan fördela utrymme i en frekvens kan ur detta perspektiv vara disku- tabelt (förvaltningsuppgifter kan visserligen delegeras till vissa icke statliga organ enligt 11 kap. 6 § 3 st regeringsformen, men knappast på sätt som här är aktuellt). Företaget äger de nät som byggs. Som sta tligt bolag bedrivs verk- samheten enligt bolagsrättsliga och affärsmässiga grundprinciper, innefattande bl.a. att generera vinst. Det finns inga avtal mellan staten och rörande att bolaget skall garantera sänd- ningskapacitet för de programföretag som erhåller tillstånd, eller om priset för en sådan tjänst. I avsaknad av sådana avtal kan inte förväntas att , med beaktande av sin ställning som aktiebolag, opåkallat skulle avstå från en roll som multiplex- operatör och överlämna dispositionsrätten över den sändnings- kapacitet och det sändningsutrymme som näten genererar till pro- gramföretagen. I tidigare avsnitt (2.7 och 3.2) har redogjorts för hur tillståndsgiva- ren genom tillståndsvillkorens utformning kan styra rätten att dis- ponera sändningsutrymmet och indirekt även placera multiplex- operatörsskapet. Enligt min uppfattning står två huvudsakliga vari- anter till buds för att göra nätoperatören till multiplexoperatör. Den ena varianten är att tilldela programföretagen ett visst angivet utrymme för radio- och TV-verksamhet, men inte tillåta att pro- gramföretaget upplåter utrymmet till annan eller till annan användning. Överblivet eller icke använt utrymme kan disponeras av nät/multiplexoperatören (vars eventuella användning av detta för annat än radio- och TV-verksamhet kan falla under annan lag- stiftning). Den andra varianten är att tillstånd enbart lämnas för viss angiven programverksamhet, med därtill förknippade tjänster, utan att något exakt tekniskt utrymme garanteras - kapaciteten får därefter upphandlas hos operatör och utrymmet specificeras i Post- och tillstånd. Ett avgörande skäl för den första va- rianten skulle kunna vara att detta ger programföretagen en bättre garanti och större frihet för den egna verksamheten. Ett avgörande skäl för den andra varianten skulle kunna vara att denna mer strikt följer den rådande regleringen på området - där avsättande av fre- kvenser och tillstånd att ta dessa i anspråk genom användande av sändare ankommer på och inte på de myn- digheter som meddelar rättigheten att bedriva radio- och TV-verk- samhet. Vad gäller de sistnämnda kan dock noteras att, vid den tillståndsgivningsprocedur som inletts för digital ljudradio (DAB), har frågan om sändningsutrymmets exakta fördelning hanterats som en del av programrättigheten, ingående i programtillståndet. Även vid tillståndsgivning för lokalradio har vissa tekniska delar, som frekvensangivelser, angivits av Radio- och , om än efter förberedande samarbete med . Det framlagda förslaget har efter vad jag kan bedöma inga regional- eller jämställdhetspolitiska konsekvenser och inte heller några konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Förslaget innebär inget offentligt åtagande. Conditional Access - kontroll av tittarnas möjlighet att se program System för erläggande av Beslut vid regeringssammanträde . En särs kild utredare tillkallas med uppgift att förbered a sändnin gar av digital marksänd TV. Utredaren skall lä gga fram försla g om vilka sändnin gsorter som inledningsvis skall väl jas för di gitala sändnin gar. I uppgiften ingår att tillsammans med berörda myndigheter undersö ka de tekniska och frekvensmässi ga mö jligheterna för sändnin gsverksamheten, liksom vilket intresse som finns hos TV-företa g och andra intres- senter. Den särs kilde utredaren skall också i sa mråd med program- företa g och andra intressenter utarbeta former för sa marbete kring t.ex. multiplexering, sändare, åt komstkontroll och elektronisk pro- gramguide, eventuellt i form av en modellöverenskommelse. Slutligen skall den särs kilde utredaren bedö ma om bör få mö jlighet att finansiera vissa sändnin gar med särskilda avgifter och vilka villkor som i så fall bör gälla. Digital utsändnin g av TV-program skiljer sig frå n analoga sänd- ningar på så sätt att den pro grambärande infor mationen sänd s ut som en strö m av separata avläsnin gar, ettor och nollor, i stället för so m en kontinuerligt varierande signal. Digitaltekniken mö jlig- gör s. k. signalkomprimering, som medför att ö verförin gskapacite- ten kan ö kas kraftigt. På så sätt kommer ett större antal pro gram att kunna sändas ut inom ett givet frekvensutrymme. TV-program kan sändas di gitalt från marksändare , via satellit, genom kabel och ö ver telenät. Den so m skall ta emot ett digitalt sän t TV-program måste ha en a vkodare som tolkar den digitala signalen och omvandlar den till en analog signal som TV-mottaga- ren kan åter ge. Avkodaren kan också innehålla fun ktioner fö r åt- komstkontroll och debitering av betal-TV-avgifter samt ge mö jlig- het till retursignalering, vilket medger viss interaktivitet. Om ett digitalt sändnin gssystem innehålle r ett mycket stort an- tal programkanaler kan det vara ända målsenli gt att fören kla pro- gramvalet för publi ken genom särs kilda sö kprogram, s.k. elektro- niska programguider. Propositionen om digitala TV-sändningar Utredningen om tekniska förutsättnin gar fö r utö kade sändnin gar av radio och television till allmänhete n ö verlä mnade betän kandet Från massmedia till multimedia – att digitalisera svensk television (SOU 1996:25). Där föreslår utrednin gen att di- gitala TV-sändnin gar från marksändare inleds i med målet att nuvarande analoga marksändnin gar skall kunna lä ggas ner efter de di gitala marksändnin garnas start. Betän kandet har remissbehandlats. I propositionen Digitala TV-sändnin gar (prop. 1996/97:67) har regeringen lagt fram sina förslag med anledning av betänkandet. Regeringen föreslår att di gitala sändnin gar av marksänd TV införs i flera ste g, med mö jlighet för staten att successi vt ta ställnin g till om och på vilket sätt verksamheten skall fortsätta. grundlä ggande förutsättnin g för sändnin garna bedö ms ekonomisk bär kraft. jan vara sådana att krav på yttrandefrihet, tillgänglighet och mångfald tillgodoses. Enligt försla gen i propositionen skall sändnin garna genomföras under förutsättnin gar som gynnar fri konkurrens mellan olika pro- gramleverantöre r och med mö jlighet för publi ken att väl ja bland olika tjänster . Bland annat bör de a vkodare som används vara så- dana att varje person i publiken har mö jlighet att ta del av alla pro- gram som sänds ut, givetvis på de villkor som programföreta get ställer upp för till gån g till programmen. Om systemet innehåller elektroniska programguider bör de oli ka programföreta gens utbud presenteras på likvärdigt sätt. Enligt propositionen måste det vara mö jligt att uppnå ö verens- kommelser om sådana for mer för sa mverkan att varje medver- kande företa g kan behålla den nöd vändi ga kontrollen ö ver sitt material, som tillgän gligheten för publi ken till det sam- lade programutbudet förblir hö g. Det är viktigt att sådana sa mver- kansformer kommer till stånd redan i sändnin gsverksamhetens inledningsskede och att de har en sådan utfor mning att ä ven före- tag som kommer in senare kan delta i samarbetet på li kvärdi ga villkor. Sändnin garna bör starta så snart so m mö jligt, helst . Inledningsvis skall sändnin gar ä ga rum på åt minstone ett par, tre olika orter. Sändnin gsorterna skall väl jas så att de kompletterar varandra, t.ex. när det gäller dimensionen storstad–glesbygd. Minst två sändnin gsfrekvenser bör enli gt propositionen kunna disponeras på varje ort. Kärnan i sändnin gsverksamheten skall vara digitala marksändnin gar av TV, men ä ven andra tjänste r än traditionella TV-program, t.ex. utbildningstjänste r och teletjänster av olika slag, skall kunna förekomma. Vid sidan av trådlösa marksändnin gar bör det eftersträ vas att också andra distributionsmetoder prö vas, anser regeringen i propo- sitionen. Vid urval av programföreta g skall det beaktas att pro- gramutbudet som helhet skall tilltala olika intressen och smakrikt- ningar. Lokala och regionala program bör ges företräde , liksom program som är föran krade i den svenska kulturkretsen. Det skall eftersträ vas att flera av varandra oberoende programföreta g deltar. TV-företa g som bedriver marksändnin gar skall beredas till- fäll e att medverka i de digitala sändnin garna. Sändnin gsverksam- heten skall i sin helhet bekostas av de medverkande företagen. För sändnin garna gäller la gstiftningen för radio, tele vision och televerksamhet. För TV -sändnin gar gäller radio - och TV-lagen (1996:844). Tillstånd att bedri va TV-sändnin gar enligt radio- och TV-lagen skall lä mnas av regeringen, som då har mö jlighet att ställa oli ka i lagen angivna villkor som komplement till de inne- hållsre gler som framgår dire kt av lagen. Regeringen bedö mer att tillståndstide n bö r vara hö gst . Grans kningsnä mnden för radio och TV ö vervakar genom efterhandsgranskning att regler och villkor om sändnin garnas innehåll efterle vs. Ä ven Justitie- kanslern bedriver viss efterhandsgranskning enligt radio- och TV- lagen. Om en tjänst ut gör tele verksamhet som krä ver tillstån d en- ligt telelagen (1993:597) lä mnas det av . Det ä r också som meddelar de tillstånd som enligt lagen (1993:599) om radiokommunikation krä vs fö r att an- vända de radiosändare so m behö vs fö r sändnin garna.