sou · GMB3146 · 1999-01-01 00:00:00 — Att lobbying måste betraktas som mer än personliga möten är självklart och till och med lagstiftning anlägger ett del- vis strukturellt perspektiv då de skall definiera lobbyism: Lobbyism inkluderar kontakter med den lagstiftande församlingen, kongressledamöter eller höga avdelningschefer inom olika myndig- heter. Det inkluderar också arbetet för att stödja dessa kontakter, inklusive förberedelser, planering, koordinerad verksamhet, forsk- ning och annat bakgrundsarbete. (Ur: Lobbying Disclosure Act: 1995.) I de följande exemplen kommer vi att se att det framför allt är förberedelser, planering, koordinerad verksamhet, forskning och annat bakgrundsarbete som är det centrala i lobby/PR-verksam- heten och att det personliga mötet endast är en liten del av verk- samheten. Det första exemplet rör investeringsfrågan. Här finns få exem- pel på utåtriktade verksamheter från näringslivets sida, i stället hanteras problem genom agendasättande lobbying. I avsnittet ges exempel på hur näringslivet lyckats institutionalisera sin påverkan. Det andra exemplet rör klimatfrågan och har flera inslag av ut- åtriktade verksamheter från fossilindustrins sida. Oförmåga att kontrollera institutionerna innebär att de tvingas bemöta argument från miljörörelsens sida och delta i fora som de inte kontrollerar. 4 Citat från det svenska PR/lobbyföretaget I de två exempel som studeras kommer endast näringslivets, respektive fossilindustrins, lobbyverksamhet att behandlas.5 An- ledningen är att de flesta övriga grupper som deltar är villiga att öppet redovisa sina syften och möten med beslutsfattare.6 De sprider information bl.a. genom att avdela resurser för att infor- mera journalister, medlemmar och allmänhet om sin verksamhet. Arbetet syftar till öppna upp förhandlingarna för allmänheten och öka möjligheten för resurssvaga grupper att delta. Denna verksam- het faller därmed utanför den definition som här används för lobbying. Globala regler för investeringar 7 Frågan om globala regler för investeringar har en lång historia. En stor del av de problem som diskuteras var aktuella under den ekonomiska konferensen i Bretton , året innan FN skapa- des. beskriver avtalet från denna konferens på följande sätt: avtal rörande internationellt samarbete. Bretton i , , var mötesplats för en internationell konferens, som lade grunden till den världs- ekonomiska ordning som präglat efterkrigstiden. Under denna konferens var det tänkt att tre institutioner skulle skapas. En världsbank, en internationell valutafond (IMF) och en internationell handelsorganisation (). De tankar som låg bak- 5Näringslivet och fossilindustrin är inte klart avgränsade grupper, men i den löpande texten ges exempel på företrädare. Företrädare som i många fall får en signifikant del av sina resurser direkt, eller indirekt från de företag som nämns i bilaga 1. 6Undantag finns och ser vi t.ex. till finns ett flertal miljö-lobbyorga- nisationer som i vissa frågor har ett stort genomslag, bl.a. då det gäller naturvård. Dessa organisationer hotar demokratin på samma sätt som andra lobbyorganisationer. Att dessa grupper inte behandlas i denna genomgång beror på deras, liksom t.ex. kärnkraftsindustrin i klimatför- handlingarna, relativt marginella roll, inte deras syften. 7Informationen kommer i detta avsnitt från Pamlin (1998a), där annat ej anges. LOBBYING I EN GLOBALISERAD VÄRLD om dessa institutioner var i mycket hög utsträckning präglade av Keynes och bemöttes med skepsis av många stora företag som inte ville se sin verksamhet kontrollerad av politiker, särskilt inte han- deln. Det skulle omfatta var nämligen inte bara regler för varuhandeln utan också avsnitt om full sysselsättning, arbetsrätt, råvaruavtal, investeringar och tjänster. Genom intensiv lobbying mot amerikanska kongressledamöter, som är beroende av stora bidrag från olika företag för att kunna bedriva sina valkampanjer, stoppade företagen i förslaget att skapa . Under den debatt som fördes diskuterades alla de frågor som är aktuella. Vad skall handel och investeringar syfta till? Har frihandel ett egenvärde? Hur starka kan företagen bli utan att hota demokratin? Hur påverkar handel och investe- ringar andra frågor som arbetslöshet och demokrati? nej resulterade i att världen i stället fick (General on Tariffs and Trade). Ett regelverk utan institution som var tänkt som en provisorisk lösning till dess att bildats. Under utvecklades som efter varje ny förhand- lingsrunda fick ett utökat mandat. Den organisation som från början endast arbetade med tullar kom slutligen efter en lång för- handlingsrunda, Uruguayrundan 1986-93, att omvandlas till en ny organisation, (). Under större delen av deltog få kritiska organisationer i debatten om hur skulle utformas. De stora företagen, som direkt på- verkades av besluten, var dock närvarande från början och bidrog med underlag och uppvaktningar som koordinerades internatio- nellt. WTO godkändes formellt i , , och började verka . Skillnaderna mot är stora och bedrev företagen lobbying för att länderna skulle Bildandet av WTO är en av de största händelserna på den internationella arenan, men EU-inträde bidrog till att diskussionen om WTO i stort sätt försvann här. Fattiga länder och NGO:s kritiska Att diskussionen om investeringar överhuvudtaget nådde en större publik var i stor utsträckning resultatet av en felbedömning från företagens och de rika ländernas sida.8 Under WTO:s första ministermöte i mötte de rika länderna och de transnationella företagen oväntat hårt motstånd då de skulle lobba igenom de investeringsregler de ville ha. Flera länder utanför den rika världen ansåg att förslagen var ett hot mot deras nationella suveränitet och skulle omöjliggöra en öppen och demokratisk diskussion. Anledningen var att förslaget innehöll regler som bl.a. innebar att konflikter kring företagens investeringar skulle lösas i en internationell domstol, vald av företaget. En domstol utan insyn och där handlingarna skulle vara hemliga. Representanter från Syd reagerade häftigt på detta och hävdade att detta skulle innebära att demokratin försvann från många län- der innan den etablerats. Resultatet var att 34 organisationer från Syd skrev under ett upprop där man krävde att investeringsfrågan inte skulle behandlas inom WTO.9 8Avtalet hade förmodligen kunnat gå igenom utan större konflikter, kanske inte i men vid ett senare möte, om de länder och företag som ville ha avtalet ägnat lite mer tid åt lobbying av beslutsfattarna i , och . Dessa var nämligen de ledande bland ett antal länder från Syd som en månad innan konferensen i gick ut offentligt och motsatte sig att investeringsfrågor skulle behandlas i det första ministermötet. 9Uppropet finns i sin helhet i Khor (1997) p. LOBBYING I EN GLOBALISERAD VÄRLD Diskussionen om ett investeringsavtal flyttas Konflikten i innebar att man inte kunde komma överens och frågan om ett investeringsavtal flyttades till en särskild arbets- grupp inom WTO för vidare bearbetning. Förespråkarna insåg att det krävdes åtgärder för att övertyga de länder som varit kritiska. Detta skulle ske genom bilaterala kontakter, men det krävdes ock- så en större samordning av de industrialiserade länderna. Denna samordning skulle ske inom () där man skulle ta fram ett eget investeringsavtal, kallat MAI.10 Det uttalade syftet var att de industrialiserade länderna skulle komma överens först och att av- talet sedan skulle expanderas till att omfatta även de fattiga länder- na. Inom hade diskussioner om ett internationellt investe- ringsavtal påbörjats och löpt parallellt med arbetet inom /WTO. Detta parallella arbete som ofta sker då det gäller internationella ekonomiska frågor gör det svårt för resurs- svaga grupper som står utanför att veta var de skall försöka komma in. Organisationer som är kritiska till den nuvarande ekonomiska ordningen har svårt att veta var det sker genombrott och när viktiga beslut skall fattas. Läckta dokument och pressmeddelanden är ofta de enda sätten att få reda på vad som händer. De represen- tanter från regeringar och näringslivet som deltagit har inte heller visat prov på någon större öppenhet utan betraktat förhandlingarna som affärshemligheter. Detta trots att det enligt internationell praxis är så att samtliga parter som påverkas skall få vara med, just för att undvika bl.a. lobbying. Både WTO och är tätt knutna till näringslivets organi- sationer och det är ibland svårt att veta var den ena slutar och den andra börjar. Samarbetet innebär att diskussionerna ofta sker in- formellt vilket gör det svårt för utomstående att följa utvecklingen av olika frågor. Genom detta nära samarbete behöver inte närings- 10 står för Multilateral Agreement on Investment. livet ägna kraft åt krishantering, i stället kan man bedriva sin lobbying pro aktivt genom konsultationer.11 Ett exempel på näringslivets samarbete med är the Business and () som skapades 1962, som . Organisationen konsulteras regel- bundet både formellt och informellt. BIAC består av arbetsgivar- organisationerna i de olika länderna. Flera av de riktigt stora före- tagen är också med som individuella medlemmar t.ex. , och . BIAC var involverat då förarbetet genomfördes för . Några av de organisationer som är kritiska till WTO och de globa- la investeringsfrågorna fick dock reda på att diskussionerna som fördes i hade kommit långt och , tre måna- der innan avtalet var planerat att undertecknas, fick man tag i ett utkast genom informella kanaler. Detta utkast publicerades på Internet och spreds av flera organisationer med en intensiv dis- kussion som resultat. Då analyserna av avtalets potentiella kon- sekvenser började cirkulera på Internet började fler grupper som arbetat med olika internationella frågor se vilket hot mot deras arbete innebar. Många av dessa hade arbetat med olika som bland annat diskuterat hur in- vesteringar skulle styras så att den tog hänsyn till miljöaspekter, kvinnors rättigheter, etniska minoriteter och mänskliga rättig- heter.12 11 Naturligtvis är det inte dåligt med konsultationer. Då endast vissa grup- per har möjlighet att bli konsulterade skapas det dock en obalans. Om konsultationerna pågår över utvecklas dessutom lätt en värde- gemenskap och förståelse mellan de grupper som träffas som andra grupper inte delar 12 De flesta MAI-kritiker hade arbetat med de olika inter- nationella finansiella institutionerna (IFI:s) och de transnationella före- tagens roll för en hållbar utveckling. För dessa grupper skapade MAI- frågan en möjlighet att visa på många av de problem som råder inom dessa LOBBYING I EN GLOBALISERAD VÄRLD När olika kritiska organisationer uppmärksammade problemet insåg näringslivet att de kanske kunde få problem. De försökte genom sina olika organ påverka förhandlarna för att få dem att snabbt gå till beslut så att inte oönskade tillägg skulle göras. Alla de stora industrigrupperna involverades. (), och () gick ut och krävde att arbetsrätt och miljökrav skulle hållas utanför avtalet. Näringslivet vill flytta frågan Då näringslivet insåg att det inte skulle bli ett snabbt beslut klar- gjorde de att frågan borde flyttas till WTO. Eftersom de har god kontroll över de olika fora där frågan hanteras behövde de inte gå ut för att skapa opinion, vilket annars varit nödvändigt. I stället flyttade de över fokus till ett annat fora och kunde på detta sätt fortsätta verka pro aktivt. Denna svängning i fokus från en institution till en annan är in- tressant eftersom den visar på näringslivets långsiktiga arbete i in- vesteringsfrågan. Som ett konkret exempel på detta arbete kan nämnas att European Round Table (ERT)13 och ICC tillsammans med UNCTAD14, då förhandlingarna i började gå trögt, ordnade ett möte med 25 ambassadörer från Syd och 25 direktörer från multinationella företag. Då förespråkarna ville föra detaljdiskussioner om MAI-av- talets olika delar och försvarade sig med att vissa principer redan var eta- blerade i andra delar av WTO ville kritikerna diskutera just dessa prin- ciper, med resultat att diskussionerna präglades av ömse- sidig oförståelse. MAI-förespråkare ansåg att kritikerna inte kunde något om investeringsfrågor och MAI-kritikerna ansåg att förespråkarna inte följt diskussionen om investeringar i andra fora än sina egna 13 som bildades av bl.a. och (VD för ) 1983 för att bättre kunna påverka ut- vecklingen av EU 14 on Trade and Development. rättade företrädarna från näringslivet hur de ansåg att länderna skulle uppföra sig om de ville få investeringar. Detta möte hade inte så mycket med diskussionerna i att göra, utan med de framtida förhandlingarna i WTO. Med institutionaliserad närvaro i samtliga centrala fora som hanterar investeringsfrågan och resurser att flyga in människor från världens alla hörn och med löften om framtida belöningar har näringslivet möjligheter att, då de önskar, få även tveksamma be- slutsfattare att ta sig och lyssna. Tanke & handling, två skilda ting En central del av den pro aktiva lobbyingen är ofta bildandet av think tanks. I denna verksamhet ingår bl.a. produktion av material som används i debatten. Något som med jämna mellan- rum resulterar i intressanta förvecklingar. 1996 publicerade t.ex. WBCSD en relativt nyanserad bok om bl.a. investeringar, Financing Change.15 Nedanstående citat är intressant eftersom det i princip skulle kunna vara en kopia av någon av alla kritiska rapporter som sedan avfärdades. ·Drivs de utländska portföljinvesteringarna av de kortsiktiga möjligheterna att exploatera undervärderade tillgångar (som t.ex. naturresurser) på ett ohållbart sätt och accelererar ökande investe- ringar denna process? Eller drivs de mer av planer på en långsiktig tillväxt? ·Ökar utlandsinvesteringar föroreningar genom att uppmuntra utbyggnad av förorenande industrier i områden med svaga lagar? Eller bidrar det med välbehövligt kapital för de investeringar som behövs för att minska miljöproblemen? ·Ökar utlandsinvesteringarna de sociala klyftorna genom att framför allt ge de rika ökat välstånd? Eller hjälper det en mer 15 (), think tank som skapades 1992 för att diskutera miljö- och utvecklings- frågor ur ett näringslivsperspektiv LOBBYING I EN GLOBALISERAD VÄRLD generell utveckling som inkluderar nya kvalitetsarbeten och fram- växten av en medelklass? · Gör utländska portföljinvesteringar det nationella kapitalet och investeringarna i utvecklingsländer mer kortsiktigt genom att fokusera sig på spekulation som tar resurser från t.ex. små och medelstora företag? Eller bidrar det till en långsiktig finansiell utveckling? Vi skulle vilja besvara dessa frågor, men kan inte. Fenomenet med utländska investeringar av den nuvarande omfattningen är ett nytt fenomen och de långsiktiga konsekvenserna är okända.16 Trots kunskap om dessa problem skickade ordföranden i WBCSD, ett fax till i där han rekom- menderade att sociala frågor och miljöaspekter inte skulle inklu- deras i avtalets bindande text. Avsaknaden av öppna fora gjorde det omöjligt för MAI-kritiska grupper, som höll med om de ovanstående resonemangen, att kräva ett svar av WBCSD. Ur ett nationellt perspektiv är agerandet hos näringslivets lobby- grupper intressant eftersom de består av en rad svenska företag som inte på egen hand skulle stödja en så demokrati- och miljö- fientlig lobbying. Flera av de svenska företagen lär t.ex. ha en mer nyanserad syn än den som ICC gav uttryck för på debattplats i under rubriken skyndas på. Där sade , ICC:s verkställande direktör och ordförande i bl.a. att förhandlarna agerade felaktigt då de förde in frågor om arbetsvillkor och miljö, vilka alltför ofta används som rökridå för att dölja protektionistiska tilltag. Under debatten om tydliggjordes också ytterligare två intressanta fenomen då det gäller näringslivets samarbetsorgan. För det första att det inom näringslivet finns stora ekonomiska 16 Schmidheiny (1996) skillnader och att små företag som eller inte har mycket att säga till om då , och GM har önskemål på hur den internationella handeln skall se ut. Företag som har på ett helt annat sätt möjlighet att bedriva koordinerad intern lobbying i de olika industriella fora som finns. De har också möj- lighet att starta helt nya organisationer om de anser en fråga till- räckligt viktig, se nedan under klimatfrågan. För det andra drabbas näringslivets samarbetsorgan av fenome- net sämst sätter standarden. Ofta har de minst progressiva före- tagen mer att förlora än de som tagit ett par steg vilket formar politiken i dessa fora. Företag som försökt gå före med t.ex. klor- fritt papper, eller kylskåp utan freoner, har fått känna på hur branschen behandlar de som visar att det omöjliga faktisk är möjligt. Då det gäller demokrati- och miljöfrågor är det dessutom väldigt sällan som några företag vinner ekonomiskt på att driva dessa frågor. I en situation där företagen riskerar att stöta sig med andra transnationella företag, utan att vinna något ekonomiskt på det, är oddsen för aktivitet inte så goda. Att svenska företag befinner sig i denna situation i internatio- nella sammanhang gör lobbyingen i riksdag intressant eftersom våra företag driver frågor som de själva inte vinner något på. har massmedia mindre intresse för frågan eftersom det är svårt att hitta enkla konflikter. Att de flesta kritiker inte har resurser att skicka lobbyister ens om de ville till de fora där besluten tas gör inte frågan mindre komplex. En pyrrusseger för MAI-kritiker? Frågan om har av vissa utmålats som en stor seger för folkrörelserna och som ett exempel på hur stor roll Internet kan spela för demokratin.17 Trots detta har ovanstående genomgång 17 Då det gäller Internets roll för att utbyta information är MAI-frågan knappast unik. senaste provsprängningar, nedrustningsavtalet (CTBT), regler för genmanipulation, klimatfrågan är några exempel på frågor där Internet varit, och är, det primära sättet att utbyta information och samla in stöd för olika upprop. Internets framtida roll är dock LOBBYING I EN GLOBALISERAD VÄRLD knappt berört det framgångsrika arbetet av organisationer runt om i världen. Anledningen till detta är att framgångarna inte, mer än mycket marginellt, påverkat det internationella arbetet för att utveckla globala regler för investeringar. Det var inte värderingarna och informationen från kritikerna som resulterade i att avtalet sköts upp. Orsaken till detta var för det första EU:s svårigheter att acceptera många av de undantag som ville ha och ovilja att acceptera EU:s och kanske framför allt position.18 För det andra var slutet för i , som vi sett ovan, något som näringslivet önskade. ICC m.fl. uttalade t.ex. att man inte var intresserade av ett avtal inom med arbetsrätt och miljö inkluderat utan att det var bättre att frågan flyttades till WTO. Den situation vi har skiljer sig inte mycket från situatio- nen före diskussionen om . Frågan finns kvar både i och . De diskussioner som förs tar inte hänsyn till den kritik som framförts, även om nästa utkast som offentliggörs kommer att nämna miljö och arbetsrätt. De som tidigare drivit frågan i är också fortsatt positiva till ett investeringsavtal i den form som förhandlats.19 Även om det är smickrande för alla som arbetat inom de orga- nisationer som försökt stoppa att tillskrivas stor betydelse är det farligt att bidra till en falsk beskrivning av situationen, efter- intressant att diskutera och helt klart är att många personer fått tillgång till ytterligare en informationskälla 18 En anledning som i stor utsträckning beror på en sällan analyserad kon- flikt mellan företagens vilja att ha skyddade hemmamarknader och samti- digt kunna öppna upp nya marknader. En konflikt som finns mellan de verkligt transnationella företagen, som i princip är oberoende av en speci- fik hemmamarknad, och övriga företag som har en hemmamarknad som de värnar 19 vill få in investeringsfrågan i WTO och rekommenderar (Dnr 117-2536-98) att skall försöka få in investeringsfrågan i WTO:s nästa förhandlings- runda som det då lätt skapas en bild av att diskussionerna har inneburit en reell förändring. Det är i detta sammanhang viktigt att skilja på det långsiktiga arbetet med de globala reglerna för handel och investeringar och en politisk/medial debatt. Då det gäller det långsiktiga arbetet resul- terade organisationernas arbete för att stoppa endast i en krusning på ytan. Då det gäller den massmediala och politiska debatten om lyckades man dock ovanligt bra med att nå ut. Det som de MAI-kritiska organisationerna bidrog till, och som absolut inte skall förringas, var att konflikten mellan olika per- spektiv på utveckling blev tydlig. En konflikt som resulterat i att olika grupper har förstått att den globala utvecklingen inte är ödes- bestämd. I bidrog förmodligen organisationernas arbete också till att personer som annars inte engagerat sig i investerings- frågor insåg att detta område är viktigt. Seminarium och rapporter hjälpte bl.a. politiker, journalister och olika organisationer att få en annan analys av investeringsfrågan än den som tillhanda- höll. Detta arbete kan resultera i omfattande förändringar, men så här långt finns det inte mycket som tyder på att detta är nära förestående. Vi kan konstatera att de framgångar som de MAI-kritiska organi- sationerna hade då det gällde att nå ut med sitt budskap berodde på en blandning av tur och skicklighet. Skicklighet för att man är duktig på att koordinera de små resurser man har. Tur för att situa- tionen såg ut som den gjorde. Det som hände då avtalet läckte ut var att en väldigt speciell situation uppstod där två nyckelelement var viktiga. För det första så innebar det faktum att avtalet förhandlats så länge utan konsultation med andra grupper paradoxalt nog en för- del, eftersom detta resulterade i att språket var tydligt. Där fanns inga försök att ens ta upp aspekter utanför de snävt ekonomiska. Då man senare försökte inkludera sociala och miljömässiga aspek- LOBBYING I EN GLOBALISERAD VÄRLD ter gjordes detta i all hast och utan större kunskaper i frågorna. Detta uppmärksammandes bl.a. i där analyserade det utkast som presenterat efter kritiken. Slutsatsen var tydlig och man höll med de organisationer som kritiserat avtalet om att detta nya utkast inte medfört några väsentliga förändringar [utan att miljöfrågorna] i princip på- klistrats ett avtalsutkast som i grunden inte varit avsett att integ- rera miljöskydd och andra samhällsintressen med investerings- skydd.20 För det andra så var perioden från det att avtalet blev offentligt till dess att det skulle skrivas under tillräckligt kort för att många organisationer som annars inte sysslar med investeringsfrågor skulle kunna prioritera detta arbete utan att känna att arbetsbördan blev för stor. Att det var en så aktuell fråga gjorde också att in- tresset för frågan var relativt stort hos politiker och massmedia. Då avtalet först läckte ut var planerna i att underteckna avtalet . Denna förlängning skapade en viss dramatik vilket gynnade uppmärksamheten i massmedia. Hade avtalet inte så uppenbart negligerat miljö- och utveck- lingsfrågor, läckt ut tidigare/senare, eller man haft en längre planeringshorisont hade situationen med stor sannolikhet sett annorlunda ut . Att Internet fortfarande ses som något spännande bidrog också till att skapa intresse för frågan. Lobbyarbetet i investeringsfrågan kan sammanfattas i följande punkter: Organisationer med andra värderingar än näringslivet är i stort sätt utestängda från de fora där agendan för investeringsfrågorna formas, även om man ibland bjuds in för att diskutera olika de- taljer. Detta har resulterat i att en stor del av MAI-kritikernas tid gått åt till att försöka hitta vilka frågor som diskuteras och var, i 20 (1998) stället för att diskutera de grundläggande frågorna om hur reglerna för investeringar skall utformas. Det övergripande arbetet med investeringsfrågor pågår i stort sätt oförändrat, trots en relativt livlig debatt.