sou · GMB3124 · 1999-01-01 00:00:00 — Demokrati på europeisk nivå? SOU och Ds kan köpas från kundtjänst. Beställningsadress: kundtjänst 106 47 Ordertel: E-post: Internet: Omslag, foto: Grafisk formgivning: , Kommittén skall överväga på vilket sätt – inom ramen för EU:s nuvarande beslutsformer – kan förbättra de svenska med- borgarnas inflytande över och delaktighet i samarbetet inom EU. I uppgiften bör också ingå att belysa på vilket sätt erfarenheter från och regional verksamhet kan tillföras EU-arbetet. EU-medlemskap har skapat nya förutsättningar för det politiska arbetet och därmed för förhållandet mellan väljare och valda. EU ger ökade möjligheter att på europeisk nivå finna lösningar på olika samhällsproblem, över de traditionella nations- gränserna. Kampen mot miljöförstöringen är ett sådant exempel som i dagens samhälle kräver samverkan mellan länder för att varaktiga resultat skall uppnås. är medborgarnas möj- ligheter begränsade att utkräva ansvar för de överstatligt bestämda delarna av unionens beslutsfattande. inträde i EU har förändrat samarbetet och kontakter- na med andra länder. , liksom många andra västländer, är på väg från industrisamhället mot det som kallats kun- skaps- eller informationssamhället. Dessa förhållanden har påver- kat hur medborgarna uppfattar sig själva och sin kulturella identi- tet, liksom hur medborgarna förhåller sig till människor med annan kulturell identitet. Kommittén bör analysera dessa för- hållanden. Direktivet till formulerar flera demokrati- problem med anledning av det svenska EU-medlemskapet. Inför sitt ställningstagande vill kommittén bidra till en offentlig debatt. Det sker bl.a. genom denna småskrift med fyra olika ståndpunkter kring EU och demokratin. Skriften inleds med en kommentar till såväl den svenska som den europeiska EU-debatten av , forskarstuderande vid . I sin uppsats granskar han mycket kritiskt några förslag på hur det s.k. demokratiska underskottet skulle kunna avskaffas. Han introducerar också de två utländska inlägg som återfinns i skriftens senare del. I det följande kapitlet lanserar en av de statsvetare som polemiserar emot, i , en annan, betydligt mer positiv tolkning av det svenska EU-medlemskapets demo- kratiproblem. Han ger skäl för sin ståndpunkt att demokratin tillåter att makt delegeras till icke-demokratiska institutioner. Slutligen har vi översatt två inlägg i den europeiska demokrati- debatten. De är skrivna av italienaren och tysken . De har olika syn på vad det är för slags demokratiproblem som EU skapar. I ett politiskt starkt styrt EU ser Scharpf ett skydd för medborgarnas rättigheter och välfärds- statens värderingar mot ekonomiska krafter – ett verktyg för att bevara välfärdsstaten. Genom EU kan politikerna lägga fast en gemensam ram för olika välfärdspolitiska modeller i medlems- staterna. Majone menar å sin sida att EU varken är eller bör vara något politiskt omfördelningsprojekt. Genom att tvärtom göra EU mer oberoende av folkopinioner och valda politiker menar han att EU kan höja kompetensen inom politiken och effek- tivisera marknaden. ledamöter har inte tagit ställning till författarnas synpunkter. Demokrati på europeisk nivå EU-inträdet och demokratin i Välfärdsstaten, den ekonomiska integrationen och Demokrati på europeisk nivå De allra flesta av oss vill kalla sig demokrater. Men den Europeiska unionen (EU), vars offentliga maktutövning vi lyder under, har inte i sig någon demokratisk uppbyggnad, i alla fall inte om man ställer kravet att de politiska makthavarna ska väljas och bytas ut som en följd av opinionsbildning och allmänna val på den nivå där maktutövningen sker. Hur går detta ihop? Eller går det över- huvudtaget ihop? Har vi genom inträdet i EU avskaffat en väsent- lig del av den politiska demokratin med följden att formuleringen av oss själva som demokrater förvandlats till en potemkinkuliss? Eller står vi inför en typ av organisation som kan rättfärdigas demokratiskt trots att folket inte kan utkräva sina politikers ansvar på den nivå där maktutövningen sker? Kan det till och med vara så att demokratin har stärkts som en följd av samarbetet på europeisk nivå? Olika statsvetare ger helt skilda svar, vilket fick en tydlig illustration genom ett meningsutbyte på , Brännpunkt, . , verksam vid statsvetenskapliga institutionen i , inledde debatten och påstod att regeringsformens portalparagraf om att All offentlig makt i utgår från folket inte längre gäller, eftersom så många lagar och förordningar numera beslutas i . Vad som just nu sker i skarven mellan den europeiska politiken och den svenska europapolitiken påstods vara en manipulativ deformeringsprocess som håller på att förvandla DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ grundlagens paragrafer om folkstyre till reliker från demokratins århundrade. Aningen tillspetsat skulle man kunna sammanfatta inställning så att svenskarna genom att rösta ja till EU gjorde sig av med väsentliga delar av den nationella demo- kratin. En sådan analys tillfredsställer emellertid inte på något vis , verksam vid statsvetenskapliga institutionen i , som besvarar artikel. Enligt honom är det inget demokratiskt problem att EU stiftar lagar och fattar be- slut enligt en procedur som, kliniskt studerad utan hänsyn till det övriga politiska systemet, förvisso är odemokratisk, eftersom tolkar rättsläget så att medlemskap i kan upphävas genom ett enkelt beslut av den alltjämt demokratiskt tillsatta . Att det för tillfället varken sker eller planeras för ett svenskt utträde måste enligt tolkas så att folkets representanter använder sin makt till att inte gå ur EU – inte så att dikterar vilka beslut som skall fatta. Således kan de svenska medborgarna utkräva det politiska ansvaret för politiken på europeisk nivå av ledamöter, som ju möjliggör för EU att stifta lagar som gäller på svenskt territorium. uppfattning skulle, i motsats till , kunna sammanfattas så att EU är ett politiskt redskap som svenska folket har beslutat att använda sig av för att i demokratisk ordning upp- fylla sina mål i så stor utsträckning som möjligt. Vad den här meningsmotsättningen bland annat visar är att forskningsläget på det område där vi nu befinner oss – demokrati- teori i en europeisk och internationell kontext – är långt ifrån till- fredsställande. Förklaringen är historisk. Utvecklingen av den representativa demokratin har både som idé och praktik i första hand ägt rum mot bakgrund av en autonom nationalstat med ett något så när entydigt maktcentrum. När teorier har lagts fram om demokratins möjligheter och begränsningar, exempelvis ifråga om vilken typ av beslutsdelegering som är demokratiskt acceptabel och vilka sektorer av samhället som staten måste kunna kontrolle- ra, har de konkreta exemplen vanligtvis hämtats från hur enskilda länder styrs. Vad den politiska teorin däremot inte har sysselsatt sig med i någon nämnvärd utsträckning är att förstå demokratin i en internationaliserad värld, där det inte går att peka ut något tydligt maktcentrum och där enskilda staters autonomi hotas av svåröverskådliga och gränsöverskridande beroendeförhållanden av ekonomisk, teknisk, juridisk och politisk natur. Ingen forskare är med andra ord riktigt van att utföra en demokratianalys av de historiska och institutionella förhållanden som EU representerar. Man befinner sig på ett område som just har börjat undersökas och där felaktigheter i enskilda argument är svårare att upptäcka än på andra områden, eller formulerat i mindre absoluta termer: ett om- råde som inte har lagt fast sin kanon. Situationen är mycket frustrerande. Demokratin utgör ett av den politiska kulturens högsta värden, anledningen till att både och det utkämpades. En förlust av demokratin skulle hota inte bara politikens mening utan även den personliga tillvarons. Och så visar det sig plötsligt att den sam- hällsvetenskapliga expertisen har svårt att bestämma sig för om en väsentlig del av den offentliga maktutövningen i nuvarande poli- tiska system överhuvud taget uppfyller demokratins minimikrav. Det är med andra ord inte alls säkert att vi eller kommer att leva i ett demokratiskt system. Som demokrat och medborgare känner man sig villrådig, för- visso beredd att göra något, men innan man vet vad saken gäller – om EU går att acceptera utifrån en demokratisk synpunkt eller inte – blir det om inte irrationellt så i alla fall problematiskt att förorda någon särskild politik. Vad är då klokt att göra? Om vi håller oss till den intellektuella aspekten och bortser från den praktiskt politiska skulle jag rekommendera tre mycket all- männa och på gränsen till intetsägande strategier. För det första bör man inte förneka utan tvärtom framhäva frågornas komplexi- tet och svårighetsgrad. En bra början är då att medvetandegöra sig om de mest väsentliga punkter som skiljer det europeiska politiska systemet från det traditionellt nationella. För det andra bör man själv ta ansvar för sin argumentation och inte räkna med att någon expert har lösningen. Utgångspunkten att området är mycket out- forskat innebär sannolikt att man får nöja sig med en ofullständig analys, men något torde likväl kunna sägas. För det tredje bör man aktivt söka reda på och förstå de personer som verkar sysselsätta DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ sig med dessa frågor på största möjliga allvar och med förutsätt- ningar att säga något klokt, oavsett vad man intuitivt känner inför deras politiska slutsatser. I nuvarande forskningsläge kan syftet inte vara att lyfta fram någon enstaka auktoritet, vilket emellertid inte ska hindra oss från att ta hjälp av varandra för att förstå saken bättre. Dessa tre strategier anger också dispositionen för den fortsatta framställningen. Först lyfter jag fram en del punkter där EU skiljer sig från de nationella systemen. Därefter vidtar en analys av det konstitutionella förhållandet och jag frågar vari demokrati- problemet ligger och hur det kan lösas eller avfärdas som ett sken- problem.1 introducerar jag två internationellt framträdande forskare som i denna skrift bidrar med varsin artikel, nämligen och . Individer utan kollektiv identitet En av demokratiteorins mest centrala föreställningar är den politis- ka jämlikheten. Alla medborgare ska ha samma rätt och möjlighet att påverka den offentliga maktutövningen. Detta innebär i sin tur att en minoritet måste vara beredd att vika sig för majoritetens be- slut. Om minoriteten gavs rätt framför majoriteten skulle de indi- viduella rösterna inom minoritetsgruppen värderas högre än de individuella rösterna inom majoritetsgruppen, vilket principen om politisk jämlikhet förbjuder. I princip har majoriteten alltid rätt.2 1Analysen utgår från den konstitutionella situation som föreligger . Därmed beaktas inte de ändringsförslag som återfinns i det ännu ej ratificerade Amsterdamfördraget. 2Ett av flera undantag som brukar nämnas mot majoritetsprincipen är att majoriteten inte kan fatta beslut som hotar själva demokratin, vilket får motivera ett särskilt skydd för några grundläggande fri- och rättigheter; , (1982) Dilemmas of Pluralist . s. 49 och 195-205. För en diskussion av det enkla argumentet för majoritetsprincipen se , (1989) Democracy Varför accepterar minoriteten att följa majoritetens beslut? Om man godtar premissen att demokratiska stater varken hotar eller förtrycker sina medborgare torde standardsvaret vara att minorite- ten accepterar majoritetens beslut eftersom båda grupperna ingår i en kollektiv identitet.3 I en miljö av kollektiv identitet är det inte bara personliga önskemål som avgör hur individerna väljer att handla. Därutöver väljer individerna att ta hänsyn också till vad deras omgivning tycker och anser, alltså det politiska kollektiv i vilket individen utgör en del. Under vilka förhållanden uppstår denna kollektiva identitet som möjliggör majoritetsprincipen? När är det meningsfullt att tala om ett folk? Det ideala vore om den kollektiva identiteten uppstod efter en likaledes kollektiv insikt om att folket har gemensamma problem att hantera. Men att majoritetsprincipen skulle accepteras på natio- nell nivå som en följd av medborgarnas rationella kalkyl om vilka problem som medborgaren delar med vem, har jag svårt att tro på. Min gissning – som jag inte på något vis tror mig vara ensam om – skulle i stället vara att den kollektiva identiteten uppstår genom folkets upplevelse av en gemensam historia, ett gemensamt språk och kulturarv, liksom upplevelsen av gemensamma fiender och broderfolk. Förklaringen till att majoritetsprincipen är tillämplig i bland annat skulle med andra ord ligga i den gemensamma nationen, ej att förväxla med staten.4 Hur förhåller det sig då med den kollektiva identiteten på europeisk nivå? finns det inget som talar för att frans- män, engelsmän eller svenskar skulle finna sig i att röstas ned av en majoritet européer. Vissa beslut vill alla länder fatta utan att andra länder ska lägga sig i, vilket gäller till exempel de franska kärn- and its Criticis. eller , (1990) Spelteorins nytta. 3Exempelvis Scharpf, (1996a) Positive and Negative Integration, Governance in Union. 4Observera att jag med detta inte vill säga något om under vilka om- ständigheter som en minoritet bör finna sig i att röstas ned av en majo- DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ vapenproven, den svenska säkerhetspolitiken eller fördelningen av ekonomiska resurser. Utifrån hypotesen ovan om att en tillräcklig kollektiv identitet uppstår genom den gemensamma nationen är ett sådant tillstånd också helt naturligt. Om nationaliteten innebär att medborgarna talar samma språk och upplever ett gemensamt kulturarv så kan man knappast tala om någon europeisk nation. I och för sig gör EU sitt bästa för att bygga upp en europeisk identi- tet, genom generösa bidrag till allehanda projekt inom kultur och vetenskap som intresserar sig för den europeiska dimensionen. Fast denna offentliga produktion av kulturella symboler kan likväl inte sägas ha uppvägt de europeiska nationalstaternas historia av hård och bitvis förintande rivalitet, eller för den delen frånvaron av ett europeiskt språk. Det nationella politiska systemet skiljer sig alltså från det europeiska genom att det nationella verkar i en politisk miljö av mer djupgående kollektiv identitet, en komplikation att ta ställ- ning till inför en demokratianalys på europeisk nivå. Ställnings- tagandet kan till exempel innebära att man lägger fram en teori om hur kulturella identiteter formas, eller att man tar avstånd från demokrati som ett normativt ideal på europeisk nivå, eller att man lägger fram en teori om varför de europeiska medborgarna borde och kan acceptera majoritetsbeslut trots att de inte delar nationali- tet, eller att man nytolkar innebörden av politisk jämlikhet, eller något helt annat som jag inte kommer att tänka på just . En alternativ förklaring till att minoriteten lyder majoritetens beslut skulle, som antyddes ovan, vara att den demokratiska staten är beredd att förtrycka sin minoritet och därmed avskräcker den från att protestera. Jag uppfattar inte de nuvarande omständig- heterna så, inte mer än i ett marginellt och från systemperspektivet försumbart avseende. För den som emellertid lutar åt denna makt- orienterade ståndpunkt utgör frånvaron av kollektiv identitet på europeisk nivå ingen särskild svårighet. Det demokratiska proble- met inom EU beror då snarare på frånvaron av en tillräckligt stark och avskräckande statsapparat, vilket förvisso också utgör en skill- nad i jämförelse med den nationella nivån. Frånvaro av formell konstitution Massmedierna talar ibland om och grundlagar. Ambitionen att använda en något så när välkänd vokabulär för att beskriva centrala politiska förhållanden är naturligtvis lovvärd. Men i det här fallet har förenklingen drivits väl långt. En viktig skillnad mellan nationella system och det europeiska är att det senare i formell mening saknar en egen konstitution, som reglerar hur den offentliga maktutövningens kompetens kan förändras. sägs det att EU saknar kompetens-kompetens.5 I anger regeringsformen genom vilka procedurer som lagar och grundlagar får stiftas och ändras. Om det svenska folket vill förändra den offentliga maktutövningens kompetens, så att staten åtar sig fler uppgifter eller frånsäger sig några som den redan har, anger regeringsformen hur besluten ska fattas. De europeiska grundlagarna skiljer sig från de nationella genom att de inte anger någon procedur för hur den offentliga kompetensen ska ändras, helt enkelt eftersom det på europeisk nivå inte ska finnas någon möjlighet att förändra den offentliga kompetensen. Den lagstiftning och normbildning som sker i ministerrådet, kommissionen och förutsätts ligga inom ett nationellt beslutat kompetensområde. Utifrån en nationell realpolitisk synvinkel är denna ordning en självklarhet. Om man på den europeiska nivån kunde besluta i kompetensfrågor skulle den nationella suveräniteten gå att bevara endast genom en direkt maktkamp, om vi utesluter den utopiska möjligheten att två maktcentrum alltid vill detsamma. Makt är ingen oändlig resurs. Två aktörer kan inte vilja motsatt 5 Att EU saknar kompetens-kompetens är en formell skillnad i förhållan- de till medlemsländerna. I realiteten är skillnaden emellertid inte lika klar, eftersom i första hand genom en synnerligen kreativ tolk- ning av fördragen har inlemmat i den europeiska maktutövningens kom- petens en rad uppgifter som inte explicit anges i fördragstexterna. Ut- trycket kompetens-kompetens kommer från en uppmärksammad dom i den tyska författningsdomstolen som slog fast att är förenligt med tysk grundlag. Se till exempel , Jo (1996) of Union. DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ sak och var för sig ha makt att förverkliga sina intentioner. Den makt som någon tar måste någon annan lämna ifrån sig, så länge man inte avser ett dittills obearbetat område. Detta vet de natio- nella parlamenten och ser därför till att inte lämna ifrån sig kom- petens-kompetensen till europeisk nivå. Från en demokratisk synpunkt är denna skillnad mellan natio- nell och europeisk nivå både en möjlighet och ett problem. Möj- ligheten skulle vara att man genom denna skillnad kan hänvisa till att politiken har sitt ursprung i det nationella politiska systemet. Om rätten att ändra kompetens ligger kvar på nationell nivå kunde man påstå att den normgivning som sker på europeisk nivå i prin- cip är godkänd på nationell nivå, vilket skulle garantera demokra- tin. De beslut som fattas inom EU tolkas då som ett rent tekniskt verkställande av beslut som redan har fattats i de nationella parla- menten. En sådan tolkning av politiken på europeisk nivå får visserligen problem om den skulle konfronteras med en situation där ett nationellt parlament inte stödjer ett beslut som fattas på europeisk nivå. Men möjligen kan man hävda att det nationella parlamentet egentligen stödjer alla beslut som fattas inom EU, även om en parlamentsmajoritet skulle påstå motsatsen, eftersom parlamentet annars borde ha fattat beslut om utträde. Det demokratiska problemet å andra sidan, uppstår om EU mot bakgrund av dess historiska och realpolitiska betydelse, skulle börja uppfattas som en styrelseform i sin egen rätt. Om de europe- iska folken vill ändra handlingsutrymmet för denna sin styrelse- form borde de i demokratisk anda vara fria att göra det, vilket man emellertid inte är under nuvarande konstitutionella former, efter- som varje kompetensförändring måste godkännas av samtliga nationella parlament och således kan stoppas av en mycket liten minoritet (till exempel i som representerar mindre än en procent av folk). Kunde inte detta problem lösas genom ett påstående att det faktiskt finns en beslutsprocedur i kompetensfrågor också på den europeiska nivån, men att denna till sin natur är sådan att den tar hänsyn till förhållanden också på andra nivåer? Inom integrationsforskningen är det inte ovanligt att söka för- stå styrelseformen i EU genom ett hänsynstagande till både lokal, regional, nationell och internationell nivå,6 och jag vill inte utesluta att ett sådant flernivåperspektiv kan erbjuda en till- fredsställande lösning på det demokratiteoretiska problemet ovan. Men ännu så länge har det mig veterligen inte presenterats något arbete som på ett godtagbart sätt förklarar demokratin i ett poli- tiskt system just med att styrelsen sträcker sig över flera nivåer. Den fria marknadens resursfördelning Inom en nationalstat tillåter man som regel inte medborgarnas levnadsmöjligheter att variera alltför mycket över den geografiska ytan.7 Om inte kan producera elektrisk energi i till- räcklig omfattning, bistår den norra landsändan som för detta ändamål har bättre naturresurser. När tillväxten sjunker i hämtas på motsvarande sätt resurser från andra delar av landet för att hjälpa upp situationen. Även om verkligheten också kan se mycket annorlunda ut är detta en målsättning för centralstaten. På den europeiska nivån har man inte samma ambitioner att jämna ut medborgarnas levnadsmöjligheter över den geografiska ytan. Att till exempel europeiska medborgare på portugisiskt territorium generellt har mindre ekonomisk handlingskraft än europeiska medborgare på tyskt territorium, utgör inget omedel- bart politiskt problem, eftersom EU saknar kompetens att etablera en bestämd resursfördelning.8 Det från demokratisk synpunkt säregna med den europeiska nivån är att den politiska oviljan att fördela resurser kombineras med en mycket intensiv vilja att låta marknaden fördela resurser. 6 , m.fl. (1996)Competencies, Cracks and Conflicts: Regional Mobilization in Union, The Governance in Union. 7Vi begränsar då resonemanget till sådana levnadsmöjligheter som beror av offentlig resurstilldelning. 8Stödet till jordbruk och enskilda regioner inom EU är försumbart. Den europeiska budgeten får i sin helhet inte överskrida 1,av medlemsländernas samlade BNP (att jämföra på nationell nivå). DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ Ta som exempel att fattar ett beslut som öppnar möjlig- heten för en sämre arbetsmiljö och som innebär att bland annat den tyska konkurrenskraften sänks. Därmed kommer i för- längningen den ekonomiska resursfördelningen mellan tyska och portugisiska medborgare att ändras, som en följd av den inre mark- nadens fria rörlighet där företag placerar sina investeringar efter kostnadsläge. Om vi antar utgångspunkten att första händelsen i förloppet utgjordes av arbetsmarknadspolitiska beslut så tvingas tyskarna till endera av två möjliga utfall: antingen går man med på att sänka sin konkurrenskraft, eller får man ta ett arbets- marknadspolitiskt beslut som motsvarar Portugals.9 Resonemanget är mycket förenklat men fäster ändå uppmärk- samheten på en viktig aspekt: i en värld där nyttigheter byts mellan aktörer på olika sidor om en nationell gräns, utan att någon stat detaljreglerar hela processen eller dess resultat, kommer den grupp av medborgare som fattar beslut inte att vara samma grupp som tar beslutets fulla konsekvens. Även om ett land fattar beslut under demokratiska former, till exempel på arbetsmiljöområdet, så på- verkar beslutet ifråga också andra länder, vars medborgare inte deltog i den demokratiska procedur som föregick beslutsfattandet, vilket innebär en demokratisk komplikation med avseende på systemet som helhet, eftersom inte alla berörda subjekt hade möj- lighet att delta i beslutsproceduren. Den demokratiska komplika- tionen uppstår som sagt eftersom det inte finns någon stat som kontrollerar resursfördelningen på hela det territorium som mark- nadens aktörer utnyttjar, vilket skiljer den europeiska nivån från den nationella, där frihandel kombineras med fördelningspolitik, regionalpolitik och generella produktionsvillkor. 9 Aningen ekonomistiskt kunde man emellertid påstå att fördelningen av välfärd, till skillnad från fördelningen av ekonomiska resurser, förblir in- takt mellan de båda territorierna, eftersom den portugisiska arbetsmiljön försämras relativt den tyska. Maktlöshet på nationell nivå