sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Två typer av material har använts för att besvara de ovan ställda frågorna. Jag har för det första använt mig av ett tämligen omfattande skriftligt material. Här finner vi olika typer av utredningsmaterial och beslut från de olika huvudaktörerna. Bland dessa finner vi regering, riksdag, , i och (sedermera) län, Vattendomstol, liksom entreprenörer och konsulter som och . Den andra typen av material utgörs av intervjuer med olika inblandade parter. Cirka 40 intervjuer har genomförts med personer inom , , läns - styrelser, , , olika konsultföretag samt olika proteströrelser mot tunnelbygget. De intervjuade består således av poli - tiker, tjänstemän, konsulter/experter och medborgare. För vissa av de intervjuade personerna har händelserna vid varit plågsamma. Vissa av dem är föremål för polisutred - ning. För att kunna bidra till att klargöra faktiska händelseförlopp, som ju är ett av hela den statliga kommissionens huvudsyften, har jag bedömt det som nödvändigt att tillförsäkra de intervjuade personerna full anonymitet. Därför har jag inte, som annars är brukligt, någon förteckning över namnen på intervjupersonerna. Jag har också lagt ner stor möda på att det i min framställning inte skall vara möjligt att spåra vilka personer som bidragit med vilka faktauppgifter. Det bör påpekas att ledning varit helt införstådd med att intervjusvaren behandlas konfidentiellt. Huvudaktörer – en sammanfattning För att underlätta förståelsen av den fortsatta framställningen vill jag redan här göra ett försök att sammanfatta vilka aktörer som varit av betydelse för besluten under olika tidsavsnitt. Vad som följer nedan är inte en fullständig förteckning över alla de aktörer som har försökt utöva påverkan. Jag tar inte upp mer maktmässigt perifera aktörer, som exempelvis , eller aktörer som inte haft något egentligt inflytande alls. Till den senare gruppen hör – sorgligt att säga – de olika medborgargrupper som utan framgång försökt att få gehör för sina idéer. Gruppen av huvudaktörer utgörs av aktörer av mycket skiftande slag. Här finner vi en internationell lobbygrupp, en kommun, valda politiska organ, myndigheter och privata entreprenörer. Kriteriet på att tillhöra denna betydelsefulla krets av medverkande är inte bara att man har varit aktiv. Man måste också i något viktigt avseende ha påverkat policy-processen. 1 Min egen testfråga i detta sammanhang tar formen av ett tankeexperiment. För varje tänkbar grupp X har jag ställt mig frågan: Om X inte hade agerat som X nu faktiskt gjorde, hade något väsentligt i en eller annan av tunnel beslutets olika faser ställt sig annorlunda. För att räknas som huvud aktör måste svaret på testfrågan vara jakande. Låt mig ta ett ytterligt enkelt exempel. Vi frågar oss om verkligen varit en huvudaktör. Test frågan i detta fall blir då något i stil med följande: Om vägrat ställa pengar till förfogande för byggandet av tunneln hade och dess entreprenörer då kunnat börja bygga tunneln. Här är naturligt vis svaret nekande – utan pengar ingen tunnel. Logiken i frågandet är densamma vad gäller andra presumptiva aktörer, även om olika test frågor måste ställas för olika aktörer. Efter dessa inledande förklaringar får min sammanfattning då följande utseende i tabellform: 2 Jag måste naturligtvis medge att kriteriet på viktighet är något flytande och att det inte kan bli föremål för någon exakt definition. Förkortningarna i ovanstående tabell är: BV, VD, BV, SK. ERT: European Roundtable Lst K: i län Planprocessen i ett vidare perspektiv Tunneln genom är i sig ett stort projekt. Det är emellertid bara en liten del av ett mycket större projekt. Jag syftar då inte bara på att tunneln är en del av en uppgradering av hela . För att förstå bakgrunden till tunneln blir det därför nödvändigt med att teckna den internationella bakgrunden till denna – och en lång rad liknande projekt. Låt oss gå . Det tidiga kännetecknades av en djup ekonomisk låg - konjunktur. Pessimismen grep omkring sig. Inom EU-området passe rade den genomsnittliga arbetslöshetsnivån 11-procentstrecket. Investe - ringsnivån var liksom tillväxten låg. Den sammanlagda tillväxten var , medan motsvarande siffror för och var . För att komma till rätta med den europeiska sjukan samman - strålade ett antal tungviktiga storföretagsledare från olika europeiska länder i . Det var direktörer från storkoncerner som , , , , , Thyssen – och . Under slag - ordet Det är dags för affärsvärlden att gripa initiativet bildade de församlade industriledarna of European Industrialists, sedermera omdöpt till Roundtable. Som gudfäder vid dopakt kan man betrakta flera centrala gestalter inom , däribland vice ordföranden – själv senare medlem av denna verkligt exklusiva och mäktiga herrklubb. Till ordförande för gruppen valdes en av initiativtagarna, dåvarande chef . För den amerikanska tidskrif ten berättade att industrin nu måste axla sitt ansvar för att komma tillrätta med kraftlöshet. Till gruppens huvuduppgifter räknade han ett studium av hur ökad europeisk samverkan skulle kunna möta konkurrensen från och . 3 Uppgifterna är hämtade från Making Europe Work. A Report for Roundtable of European Industrialists, 1986. 4 Från starten fanns ytterligare en svensk som medlem, nämligen . I ett senare skede har svenska medlemmar av Roundtable-gruppen varit och . anslog en optimistisk ton: Industrin får inte abdikera från sitt ansvar. Vi kan skapa fler jobb. Industrin kan och bör växa.5 En viktig utgångspunkt för industriledargruppen var att de europe iska politikerna var handlingsförlamade. Nya initiativ från nya aktörer var Gruppen kom att utöva ett mycket stort inflytande, mycket som en följd av att dess problemdefinition och problemanalys kom att accepteras i vida kretsar. problem främst av bristande konkurrenskraft . en kraftmätning mellan i första hand tre huvudaktörer, nämligen , Och i denna kamp drog européerna det kortaste strået. Genom att via EU:s institutioner få ett brett accepterande av denna problemdefinition var marken väl förberedd för de många förslag som Roundtable-gruppen snart kom att framlägga. Det i särklass viktigaste av dessa var förslaget om förstärkt konkurrensförmåga genom att eliminera hela av kvarvarande handelshinder mellan Med beslutet inom EU om den inre marknaden med dess fyra viktiga friheter – för varor, tjänster, kapital och människor – skedde en politisk strömkantring i den riktning som företagsledarna önskade. Efter att ha bidragit till politiska beslut om att etablera en inre mark - nad i (Väst)var nästa projekt för Roundtable-gruppen att för - bättra den europeiska infrastrukturen. Här gjorde gruppen en ursprung - ligen japansk princip till sin – just in att företagen skall sträva efter att minimera sina lager genom att de insatsvaror företagen behöver anländer precis de behövs och de färdiga produkterna lämnar företagen efter att de En annan viktig komponent i denna princip om just in time är säkerhet i leveranserna för företagen. framlades rapporten , som innehöll en rad konkreta projekt för att eliminera flaskhalsar i de euro - Här finner vi först och främst en fast förbin - delse mellan och kontinenten. Vi finner här också en Scandinavian Link, avsedd att förbättra kommunikationerna Bland andra förslag kan nämnas utbyggnad av ett nätverk av höghastighetståg i . man sig i första hand den privata 6Se , : The of Multinational, Inter- national Economic Insights, 1993 (/). undvika att de väldiga investeringskostnaderna skulle komma att belasta statsbudgeten i de berörda länderna. Filosofin bakom ScanLink förklarades vara enkel: De nordiska länderna ligger i norra hörn och är för sitt välstånd beroende av handel med sina södra grannar. Allteftersom transportlänkar, i synnerhet vägar, förbättras mellan andra länder, har de nordiska staterna hamnat i en ofördelaktig position. Roundtable-gruppen tänkte sig två varianter av ScanLink, en mer och en mindre ambitiös variant. I sin mest ambitiösa utformning skulle länken bestå av en kombination av fyrfilig motorväg och dubbelspårig järnväg för snabbtåg på sträckan Olso–. I en inte fullt lika ambitiös version tänkte sig gruppen motorväg på hela den nämnda sträckan men dubbelspårig järnväg bara på vissa delar av denna sträcka. Man tänkte här på delen –/. 8 Båda alternativen förutsatte fasta förbindelser mellan –() och –( Fehmarn och Stora Bält). Som ett minimum ingick här fasta förbindelser för biltrafik. 9 För Roundtable- gruppens vidkommande kan man säga att Scan-Link i första hand är ett vägprojekt. De idéer som Roundtable-gruppen lanserade fick snart konkret förankring på nordisk botten. tillsattes Arbetsgruppen för utvidgat ekonomiskt samarbete i . Gruppen, vars ord förande blev , bildades med välsignelse av samtliga statsministrar, en icke föraktlig prestation av den till synes allestädes närvarande Volvo-chefen. Styrelsen för denna nordiska arbetsgrupp kom att domineras av nordiska storföretagsledare. Det mest tungviktiga förslaget som denna grupp framlade blev ett starkt pläderande för ScanLink.10 Den svenska socialdemokratiska regeringen ställde sig inledningsvis positiv till ScanLink – både verbalt och i praktiskt handlande. Tidiga bevis på denna gynnsamma inställning finner man i beslutet att påskynda 7Missing Links, (1984, sid. 21-22). 8I en sammanfattning på svenska Transport 1988-2000. Huvudrapport om Scandinavian Link (1987) görs inte denna uppdelning av olika ambitions - nivåer. Här är det bara den mest ambitiösa nivån som omnämns. (sid. 21-28). 10För en fyllig framställning av den nordiska arbetsgruppen, se och : Att offra . Det politiska och rättsliga spelet kring ScanLink och motorvägsbygget i . 1991, (sid. 23-31). Ett tidigare regerings beslut att vägsträckan –endast skulle byggas som motortrafikled ändrades – för övrigt som rapporten Links presenterades på en presskonferens i ( 1984) – till att sträckan skulle ges motorvägsstandard. I sam band med Uddevallapaketet () efter beslutet om nedläggning beslutade regeringen att ytterligare motorväg skulle När detta skrivs () är stora delar av ScanLink för svenskt vidkommande redan förverkligade eller är på god väg att för - Vad gäller motorvägar har praktiskt taget hela sträckan längs den svenska givits motorvägsstandard. under uppförande och vissa delar av har byggts ut till dubbelspår. Här märks emellertid tydligt statsmakternas prioritering. Motorvägar är – trots det myckna talet om ett miljöanpassat transport - system – viktigare än järnvägar. I denna mening kan vi således säga att statsmakternas prioritering sammanfaller med den prioriterings ordning man kunde urskilja hos . 11 Ibid., sid. 31-46 och 52-55. Tunnel under – de första utredningarna presenterades en första mer ambitiös studie om förutsättning - arna för en tunnel under . Studien tillkom på initiativ av bland andra i , och i län. I förordet till studien anknöts till Roundtable-grup pens strävanden efter ett sammanhängande högklassigt järnvägs- och motorvägsnät tvärs igenom . I detta sammanhang sågs en tunnel genom som en värdefull del av ScanLink.12 Utgångspunkten för denna utredning om en tunnel genom är att denna är möjlig att bygga. Att det är tekniskt möjligt att bygga en järnvägstunnel har, påstås det, internt utretts inom dåvarande SJ år 1975.13 Vad denna nya utredning vill ta reda på är således inte om en tunnel är möjlig att bygga utan hur balansräkningen mellan fördelar och nackdelar är beskaffad. I utredningen görs listor över de fördelar och nackdelar som ett tunnelbygge skulle medföra. Listan över fördelar är lång medan listan över nackdelar är mycket kort. Sammantaget kommer man således fram till att rekommendera ett tunnelbygge. På plussidan finner man att såväl företagsekonomiska som sam - hällsekonomiska skäl talar för en utbyggnad. Det som i första hand lyfts fram är värdet av de restidsvinster som en tunnel skulle innebära. Restiden beräknas minska med 7–vilket med tanke på det stora antalet resenärer sammantaget innebär avsevärd tidsvinst. Man noterar också att fler och tyngre tåg kan trafikera en tunnel jämfört med den nuvarande sträckningen genom Sinarpsdalen. Ytterligare en positiv faktor som utredningen fäster vikt vid gäller tunnelprojektets syssel - 12 Järnvägstunnel genom . (Länsstyrelserna i , och ,1985, sid. 4–6). 13 Man förefaller här syfta på ett utlåtande från Geotekniska kontoret vid SJ:s . Efter ett studium av tillgängligt kartmaterial och efter rekognosering utmed den föreslagna tunnelsträckningen avges följande om - döme: Berget i är av en sådan beskaffenhet att den föreslagna tunneln kan utföras. (Geotekniskt utlåtande 96/75, sid.1). Det totala sysselsättningstillskottet under den förut - sedda byggtiden beräknas till cirka 130 personer. Ur miljösynpunkt finns, menar man, en rad fördelar med en tunnel. Man hänvisar bland annat till minskat buller, mindre luftföroreningar och färre viltolyckor. Några problem av geologisk natur med vatten- läckage och dylikt noteras överhuvudtaget inte. Det enda problemet med de geologiska förhållanden som alls nämns är att det utan en mer ingående geologisk undersökning är svårt att bedöma kostnaderna för ett tunnelbygge. Utredningen ger följande intressanta slutsats: Ur miljösynpunkt skulle ett tunnelbygge ej medföra några större problem.14 Vad gäller nackdelar med en tunnel får man som läsare leta för att hitta några sådana i utredningen. Två nackdelar kan den uppmärksamme finna. Järnvägsstationen vid tunnelmynningen kommer att ligga en bit från samhälle. Och så nämner man en nackdel som senare sällan återkommer och som det finns skäl att uppmärksamma. nuvarande sträckning över är mycket naturskönt belägen, vilket innebär att tågresan ur denna synpunkt är en positiv upplevelse för passagerarna. En järnvägstunnel skulle i detta avseende innebära en viss försämring. Detta påstående är inte bara minnesvärt genom sitt understatement – att i hög fart fraktas genom en lång mörk tunnel jämfört med att i behag fullt tempo färdas genom en ovanligt naturskön trakt innebär en viss försämring. Det är också värt att minnas därför att här faktiskt nämns att resandet kan ha andra beaktansvärda kvalitéer än snabbhet i förflyttningsavseende. Det finns vissa skillnader mellan människor och gods. Såvitt jag har kunnat utröna tillsändes den färdiga utredningen . 16 Man ville uppenbarligen att SJ skulle inordna bland de högprioriterade projekten. Svaret från SJ är intressant. Med hänvisning till begränsade resurser kunde SJ tyvärr inte som förslagsställarna önskat, verka för att en projektering av järnvägstunneln kommer 14Järnvägstunnel genom , Ibid., sid. 2. 15Ibid., sid. 20. 16Ett skäl till osäkerhet är att utredningen, utöver , är odaterad. till stånd.17 Chefen för tillät sig också en kritisk kommentar av intresse i sammanhanget. Han konstaterade: den sam hällsekonomiska nyttan är dock ej särskilt övertygande dokumenterad. Med tanke på att man inom utredningen framhöll svårigheten att uppskatta investerings kostnaderna är SJ-chefens skepsis om samhällsnyttan förståelig. är det för nästa utredning om . skedde utredningen på lokalt initiativ. Konsult fick i uppdrag av och kommuner liksom av de två och Sydvästra . Uppdraget gällde att studera förutsättningarna för utveckling av Väst - kustbanan på sträckan –. Liksom Roundtable-gruppen insatte man inom utredningen trans - portsystemet i ett Europaperspektiv. Särskild vikt fästes här vid snabba och säkra godstransporter. Just in time är ett uttryck för dessa krav, som är nyckeln till industriell expansion och därmed samhällets En tunnel under ingick bland de förslag till ring av järnvägssträckan –, vilka förslag sammantaget antogs ha god samhällsekonomisk lönsamhet. konstaterade man, i likhet med föregående utredning, att den befintliga sträckningen ofta drabbades av framkomlighetsproblem. För denna transportlösning talade också att res tiden skulle förkortas betydligt. Denna lokalt initierade utredning utmynnade i en serie rekommen Det rekommenderas bland annat att intressentgruppen bakom genom information, lobbyverksamhet, bildning och uppvaktningar för att få Syd etablerad i Man rekommenderade också att ett sam - arbete med kommunerna norr om och med 17Brev från chefen för till Länsstyrelserna i , och , . Dnr B 82-1411/5733. K-Konsult, 1989, 5.22. De grupper på lokal nivå som tog initiativ till utredningar om en järn - vägstunnel genom var framgångsrika i ett viktigt avse ende. De lyckades placera frågan på den nationella dagordningen. Det första viktiga belägget härför är den utredning om en tunnels samhälls - ekonomiska lönsamhet som , , beställde av konsultföretaget 1989.20 Stor vikt läggs i utredningen vid den tidsvinst som en tunnel – man talar här bara om en tunnel för enkelspår – skulle innebära. För persontågen skulle en tunnel medföra en tidsbesparing och för godstågen . En tunnel skulle också medföra en förbättring av regularitet och punktlighet. Den stora betydelsen av dessa positiva effekter motiveras på ett för oss nu välbekant sätt: Tåget och lastbilen betraktas alltmer av industrin som rullande lager där just in time-principen tillmäts allt större betydelse. Utredningen förutser en omedelbar effekt av en tunnel. Såväl antalet resenärer som mängden gods antas bli i det närmaste tredubblade. Det är i utredningsmaterialet svårt att hitta något riktigt starkt stöd för dessa optimistiska kalkyler. Den samhällsekonomiska nyttan av en tunnel anses mycket klart överstiga de samhällsekonomiska kostnaderna. De enda miljöeffekter man tillmäter betydelse vid ett tunnelbygge är positiva. Man syftar på minskat buller och minskade luftföroreningar. Jämfört med mycket tungviktiga plusposter som restidsvinster är dessa faktorer emellertid närmast att se som försumbara. Några egentliga negativa miljökost nader 19Den bildades genom att SJ delades upp. gavs ansvaret för att driva och förvalta statens spåranläggningar, medan SJ blev ett renodlat trafikföretag. Se Ny kurs i trafikpolitiken , SOU 1996:26, sid. Tunnel genom - landsås. 21Ibid, sid. 10. kan ur utredningen inte utläsas. problemen nämns inte. Vad gäller vad man skall rekommendera finns ingen som helst tvek - samhet inom utredningen. En tunnel bör komma till utförande företog på uppdrag en geologisk Utan att det uttryckligen sägs fick de geologiska konsulterna i uppdrag att utreda förutsättningar för en redan i förväg Någon möjlighet att utreda ens mycket små avvikelser från denna förelåg inte. Slutsatsen i denna studie var att de inledande geologiska undersökningarna har gett vid handen att en järnvägstunnel genom är ett realistiskt alternativ. I denna utredning finns en anmärkning som kastar ett egendomligt ljus över som lärande organisation. Denna tunnel, som förser med vatten, går från sjön i till i . På en sträcka av omkring går denna tunnel genom de östra dela rna av . Bolmentunneln tog att bygga och var klar under första delen När man började undersöka de geologiska förutsättning - arna för en järnvägstunnel genom samma ås kunde man tycka att de Bolmentunneln vore i hög grad rele vanta för de tilltänkta byggarna av järnvägstunneln. Så resonerade dock ej de När erbjöds att ta del av erfarenheterna av den parallella tunneln ställde sig verket kallsinnigt. Dessa erfarenheter offererades men antogs ej av BANVERKET.23 Man kan knappast tydligare än så uttrycka sitt ointresse av att få kunskap. Det kan här tillfogas att ringa intresse av att ta till sig av erfarenheterna från Bolmentunneln förefaller närmast satt i system. Vid KTH har under ett flertal år bedrivits ett forskningsprojekt om just Bolmentunneln. Någon strävan från sida att till - godogöra sig vunna kunskaper från detta projekt har inte gått att doku - mentera. , , 6.1. 23Ibid., bilagt som protokoll från av möte hos , sid.3 (). framlägger tillsammans med konsultföretaget VIAK VBB en stor banutredning om en tunnel genom . utreds både en enkelspårig och en dubbelspårig tunnel. utredning inleds med att man gläder sig över att järn vägen åter är på frammarsch.24 Fördelarna med järnvägen för snabba gods- och persontransporter blir, sägs det, allt tydligare med ett växande är genom sin betydelse redovisad som riksintresse i planeringsunderlaget för fysisk planering, påpekas det ses i ett industriellt tillväxtperspektiv. är visserligen också viktig vad gäller persontrafiken. Det är dock, enligt resonemangen i utredningen, i första hand näringslivet som gynnas av en utbyggnad av denna. Man syftar då på en snabbare och effektivare godsdistribution som en samordning med det europeiska järnvägsnätet Det görs inom denna banutredning inte någon ny samhällsekono misk kalkyl av en tunnelutbyggnad. Man drar sig icke desto mindre för att hävda en mycket bestämd uppfattning. Projektet är bedömt ur samhällsekonomisk synvinkel som ett av de lönsammaste i Sverige.25 Om man bygger denna slutsats på Plantechs ovan redovisade studie av de samhällsekonomiska konsekvenserna – och det är svårt att se att man skulle ha någon annan källa till sitt förfogande – måste den bedömas som Och måste det understrykas att denna slutsats bara handlar om en enkelspårig tunnel genom åsen. Det var ju, som vi ovan kunde konstatera, om ett sådant spåralter nativ som samhällsekonomiska kalkyl handlade. undersöker emellertid konsekvenserna av både en enkel- och en Man kan därför ur denna utredning inte finna något stöd för någon bestämd uppfattning om den eventuella samhällsekonomiska Även om en enkelspårig tunnel god lönsamhet följer härav inte att två dubbelspår – med betydligt större investeringskost nad – också skulle vara lönsam.26 24 Tunnel genom . , , sid.12. 25Ibid., sid. 14. 26i utredningen uppskattas att investeringskostnaden för enkelspår (en tunnel) är 590miljoner kronor och för dubbelspår (två tunnlar) är 960 miljoner kornor. Det finns, jämfört med tidigare studier, en odiskutabel fördel att förteckna i den här diskuterade banutredningen. Man tar nu de geolo - giska problemen på ett icke obetydligt allvar. Vattenläckage antas ge upphov till omfattande problem. Grundvatten är ett besläktat bekymmer. Man talar om att omfattande tätningsarbeten måste vidtas. Trots att ett antal betydande svårigheter urskiljs hemfaller utredningen dock inte åt någon pessimism. Skadliga effekter på grundvatten - förhållandena i området förebyggs med tätningsåtgärder vid tunnel - byggnationen, får vi veta. Tidigare studier har utgått närmast som en självklarhet från att det skulle vara möjligt att bygga en järnvägstunnel genom . I denna studie sätts ett visst, om än litet, frågetecken för denna oproble- matiserade utgångspunkt. Med viss reservation för de resultat som den bergtekniska studien kan ge är det tekniskt realistiskt att genomföra ett tunnelprojekt för järnväg genom . 27 Med hänvisning till den ännu ej färdigställda bergtekniska utredningen anges att också investeringskalkylen är något osäker. Den uppskattade kostnaden för de två tunnlarna för dubbelspår på kan därför behöva justeras – en, som det skulle visa sig, mycket förutseende bedöm ning. Med tanke på de oöverstigliga problem som den förste entreprenören – Kraftbyggarna – kom att ställas inför, har det ett visst intresse att notera att här faktiskt diskuteras vilken tunneldrivningsmetod som är att föredra. Man jämför konventionell borrnings- och sprängningsmetod med s.k. fullortsborrning med tunnelborrningsmaskin . Det var den senare metoden som Kraftbyggarna använde. I utredningens slutsatser rekommenderar man av tekniska skäl den första av nämnda metoder, dvs konventionell sprängnings teknik . Utredningen behandlar två olika alternativ – en tunnel för enkelspår eller två tunnlar för dubbelspår. Man nöjer sig med att konstatera att det senare alternativet innebär en merinvestering på . Såle- des förespråkas inte entydigt ett av de två alternativen. Utredningen försöker inte dölja varför man inte kan ge någon bestämd rekommen - dation: För att kunna ge en helt korrekt rekommendation huruvida enkel- eller dubbelspårsalternativet skall genomföras, fordras att även en 27 Ibid., sid. 56. och höghastighetens pris Bilaga 3 19