sou · GMB3132d1 · 1999-01-01 00:00:00 — har uppgivit för analysgruppen att han var noga med att hålla sig inom uppdragets ramar, vilket var att utreda förutsättningarna för att omhänderta om- komna. Trots detta påpekas det i rapporten att staten inte har någon skyldighet att omhänderta om- komna. Detta måste innebära att ansåg att uppgiften hade betydelse för utredningen. Analysgruppen konstaterar dock att denna uppgift var av mindre intresse så länge utgångspunkten var att ett omhändertagande skulle ske. En klar inställning i samhället vid , vilket bland annat förmedlades av mediernas rapportering, var att ett omhändertagande skulle ske. Möjligen kan uppgif- ten vara ett uttryck för generella inställ- ning i frågan om ett omhändertagande av de döda. Vid analysgruppens intervjuer med olika tjänstemän vid Sjö- fartsverket har framkommit att inställningen bland perso- nalen på i allmänhet var den att ett omhän- dertagande inte borde ske. Erbjudande om omedelbara åtgärder tog tidigt del av Stolt Comex Seaways er- bjudande att omhänderta omkomna utanför Estonia. Sjö- fartsverket vidtog inte någon åtgärd med anledning av detta, eftersom myndigheten ansåg att beslut om omhän- D E T I N I T I A L A S K E D E T dertagande låg utanför uppdraget. Analysgruppen anser att borde ha tagit initiativ till en diskussion med sin uppdragsgivare regeringen, beträffande vem som skulle handlägga denna propå. Som det nu var hamnade beslutsfattandet i denna fråga mellan regeringens och ansvarsområden. Analysgruppen anser att generaldirek- tör borde försökt fördela utredningsuppdraget på mer än en person, även om det skulle innefattat kontakter med experter utanför . Vissa brister fanns i rapporten vad gäller möjligheterna att påbörja ett omhändertagande av om- komna. borde ha medverkat till att erbjudandet om att omhänderta omkomna utanför Estonia blev handlagt. D E T I N I T I A L A S K E D E T 6 Regeringsskiftets betydelse för hanteringen av bärgningsfrågan I detta kapitel analyseras hur regeringsskiftet påverkade regeringens fortsatta beredningsprocess inför beslut i bärgningsfrågan Statsministern och ett antal politiska tjänstemän fick beskedet om olyckan bland de första i , medan de fortfarande var kvar i på olycksnatten. Detta ledde till att samtal och diskussioner uppstod om vad som inträffat på och inom regeringen blev man där- med på ett tidigt stadium på det klara över att fartygs- haveriet var en angelägenhet för den . Många svenska medborgare förmodades vara inblandade i, och sannolikt drabbade av olyckan. Reaktionerna ledde till att aktiviteter satte igång på olika håll inom . Informationsinsamlingen kom igång snabbt och kontakter togs tidigt exempelvis med Sjöfarts- verket, räddningstjänsten och den estniska regeringen. Medvetenhet om behov av åtgärder När for till Åbo, dagen efter olyckan, hade han och regeringen tillgång till kunskap och erfarenheter som gjorts efter att färjan förliste på internatio- nellt vatten i södra 1993. En viktig erfarenhet gällde betydelsen av ett snabbt agerande för att omhän- derta omkomna. Den gången hade den svenska reger- ingen krävt att den polska regeringen skulle bärga fartyget, främst av hänsyn till de omkomnas anhö- riga. Anhöriga till de sju omkomna svenskarna efter , varav tre fortfarande saknades, förde en lång kamp i syfte att förmå den att bärga färjan och omhänderta de saknades kroppar. Trots de kunskaper som fanns inom regeringen från denna olycka gjordes ingenting för att påbörja ett omhändertagande av de omkomna efter . Då sammanträdde med sina finska och est- niska statsministerkollegor i Åbo åtog sig den finska regeringen att lokalisera vraket på havsbot- ten. Räddningsinsatsen var avslutad och eftersom haveriet skett på internationellt vatten var ett omhändertagande av de omkomna inte en självklart svensk angelägenhet ur ju- D E T I N I T I A L A S K E D E T Det fanns heller ingen svensk myndig- het som formellt hade ansvar för ett eventuellt omhänder- tagande av fartygsvraket eller de omkomna som fanns kvar inuti. Det återstod för den att undersöka vilka tekniska och legala förutsättningar som fanns för att göra det möjligt att agera i frågan om omhändertagandet av de omkomna, vilket man uppdrog åt . Analysgruppen frågar sig om det hade funnits andra alter- vägar för beredningen som regeringen kunde valt. Ett alternativ hade kunnat vara att anlita den juridiska ex- pertis som fanns inom för att få utrett de juridiska förutsättningarna för ett omhänder- tagande. Den tekniska utredningen, liksom en eventuell upphandling av dykföretag som skulle kunna genomföra uppdraget, kunde däremot inte ske inom utan skulle rimligen behöva lämnas till Sjöfarts- verket. Fördelen med att låta jurister ut- reda de legala förutsättningarna för ett omhändertagande och de tekniska hade varit att den då, via , hade kunnat sätta igång med att rekognosera möjligheterna att söka ef- ter och omhänderta de omkomna. Konsekvenserna av att regeringen istället valde att lämna uppdraget till Sjöfarts- verket så som skedde blev att beslutet om igångsättande av omhändertagandet sköts upp och lämnades till den tillträ- dande regeringen att ta ställning till, utifrån det underlag som förberetts av den avgående regeringen. Analysgruppen finner att handläggningen av frågan om ett omhändertagande av de omkomna sannolikt påver- kades av det förestående regeringsskiftet. Något som ty- der på detta är den diskussion som förekom i regeringens krisgrupp där det sades att regeringens roll, förutom att bidraga till krishanteringen, främst skulle vara bevakande. Istället för att inleda omedelbara åtgärder för att omhänderta de omkomna ur fartyget, vilket senare skulle kunna utvidgas till att även omfatta en bärgning av fartyget, lämnade man frågan tills vidare öppen. Krisgruppens lämplighet som organisationsform För den avgående regeringen återstod vid i stort sett bara att avsluta, och i förekommande fall över- lämna, arbete till den tillträdande regeringen. De flesta statsråden befann sig i , på , och var inte, som i vanliga fall, fullt upptagna med andra frågor. Det var alltså möjligt för re- geringen att koncentrera sig på arbetet kring Estonia- olyckans följder. I syfte att hantera krisen tillsatte regeringen en kris- grupp som bestod av statsråd och andra representanter från berörda departement. Att tillsätta en grupp, vid sidan om den ordinarie organisationen, som samlar och sam- manställer information i syfte att bevaka utvecklingen och om möjligt fatta snabba beslut, finner analysgruppen vara lämpligt i denna situation. I krisgruppen konstaterades att den avgående reger- ingens roll i denna situation skulle vara bevakande, vilket är det normala agerandet för en regering som ska avgå. En omständighet som enligt analysgruppens åsikt talar för att regeringen borde handlat aktivt och inte som en expeditionsministär är att den uppkomna situationen inte liknade någon annan som denna regering, eller någon annan modern svensk statsledning, tidigare erfarit. Flera hundra, kanske tusen svenskar befarades döda i den största olycka som inträffat i fredstid. För att fullfölja intentionen i uttalande skulle det krävts att den avgående regeringen fattade sådana omedelbara beslut om aktiva, operativa åtgärder beträffande ett omhändertagande av de omkomna i Estonia som var praktiskt möjligt. Ett avgörande hinder mot ett ingri- pande i det första skedet har behandlats i ett tidigare av- snitt. Analysgruppen menar att en lämplig organisation av arbe- tet i den uppkomna situationen hade varit om represen- tanter från båda regeringarna tillsammans bildat en kris- grupp. Först hade den tillträdande regeringen en representant närvarande vid mötet i krisgruppen ge- D E T I N I T I A L A S K E D E T nom att deltog. Då var redan arbetsformen och inriktningen på regeringens insats formad. Den 5 ok- tober, när krisgruppen sammanträdde , var förutom , också närvarande från den tillträdande regeringen. Det stod då klart att skulle bli ny kommunikationsminister och överlämnandepärmar iordningställdes åt henne, och . De två sistnämnda kom dock inte att arbeta med Estonia i nämnvärd omfattning . Förändrad inriktning av beredningsarbetet När nu inte krisgruppen var sammansatt av representanter för såväl den avgående som den tillträdande regeringen hade det, enligt analysgruppens mening varit lämpligt om kommunikationsministern, statsministern och andra be- rörda av de tillträdande statsråden åtminstone hade låtit sig informeras tillsammans och i dialog med den avgående regeringen om händelseutvecklingen efter olyckan, men så skedde inte. Hade så skett hade de berörda statsråden haft samma information och kunskap om frågan att utgå ifrån och fått tillfälle att sätta sig in i de olika problem som olyckan aktualiserat. Det hade varit naturligt eftersom var så väldig, berörde så många och dess- utom krävde långtgående och annorlunda typer av ställ- ningstaganden än vad politiker vanligen har erfarenhet av. Med utgångspunkt från uttalande om bärgning kom den tillträdande regeringen, till skillnad från den avgående, att helt inrikta sig på att det var genom en bärgning av Estonia som de omkomna skulle kunna omhändertas. Den nya regeringen utgick från att det en- dast var på detta sätt de omkomna, det vill säga alla som förmodades kunna påträffas döda inuti fartyget, skulle kunna omhändertas. Vid den nya regeringens tillträde var det med denna inriktning som beredningen i frågan helt kom att drivas. När den nya regeringen tillträdde var inte situationen efter Estoniakatastrofen lika akut beträffande sökandet ef- ter information om antalet döda, räddningsinsatsens för- lopp, lokaliseringen av fartyget och så vidare, som den varit tidigare. Inga liv stod att rädda, fartygets läge på havsbotten var klarlagt, var utsedd och arbetet med haveriutredningen var inlett. Dessutom arbetade med att utreda de tekniska och le- gala förutsättningarna för att omhänderta omkomna, vil- ket även inkluderade en bärgning av fartyget. Kommunikationsminister fick huvud- ansvaret för Estoniafrågan. , som var statsråd i Statsrådsberedningen och arbetade direkt under statsmi- nistern fick i uppgift att särskilt bevaka Estoniafrågan. Re- geringen agerade därmed på ett, för en svensk regering, sedvanligt sätt, det vill säga utan någon särskilt tillsatt kris- grupp och genom att invänta att sakmyndigheterna arbe- tade fram beslutsunderlag. Analysgruppen finner anledning att reflektera kring om det var ett lämpligt beslut av statsminister att lägga ett så stort ansvar för Estoniafrågorna på och på en nytillträdd minister som saknade tidigare erfarenheter av regerings- arbete. Med tanke på de frågeställningar som aktualisera- des inför beslutet i bärgningsfrågan kan det också förefalla naturligt att reflektera över huruvida även andra departe- ment, exempelvis Civildepartmentet, som hade ansvar för kyrkofrågor och frivilligorganisationerna, och Social- departementet, med ansvar för bland annat hälso- och sjukvården, också borde haft ansvar för beredningsarbetet inför beslutet i bärgningsfrågan. Statsminister har i samtal med analys- gruppen uppgivit att han förordade en enhetlig ledning av Estoniafrågan, eftersom hans erfarenheter från samman- satta grupper lärt honom att dessa, tvärt emot alla inten- tioner, enligt hans bedömning tenderar att tunna ut ansva- ret så att viktiga frågor hamnar mellan stolarna. Att lägga ledningen och ansvaret inom Kommunikations- departementet, som ansvarade för , blev mot denna bakgrund, ett självklart val för statsministern. Analysgruppen finner ingen anledning att ifrågasätta statsministerns bedömning på denna punkt men konstate- rar att valet att lägga huvudansvaret på Kommunikations- D E T I N I T I A L A S K E D E T departementet innebar att viktiga frågeställ- ningar, exempelvis de som berörde livssituationen för överlevande och anhöriga till omkomna, därmed fick en underordnad roll. I sammanhanget fanns en viktig faktor som varken den avgående eller den tillträdande regeringen tillräckligt be- aktade, nämligen kravet på att kommunicera med de många oroliga anhöriga och andra sörjande som efter olyckan och framåt hörde av sig till . Mängder av brev strömmade in och åt- skilliga telefonsamtal fortsatte att komma . Mot bakgrund av den brist på bekräftad infor- mation som rådde i initialskedet och med de motstridiga uppgifter som förekom i massmedierna tiden därefter vände sig anhöriga, av naturliga skäl, till den källa som ut- talat handlingskraft och en inriktning på konkreta åtgär- der, nämligen regeringen. Att regeringen inte insåg vikten av att tidigt bemöta de anhöriga på ett mer genomtänkt sätt som de hade rätt att kräva, var ett stort misstag som innebar att många anhö- riga, oavsett hur de senare kom att förhålla sig till huruvida de omkomna eller fartyget borde bärgas eller ej, fick mins- kat förtroende för regeringens och re- presentanter. De som tog emot samtal från anhöriga var tjänstemän på olika nivåer, framför allt inom Kommunikationsdepar- tementet. Uppgifter om hur många telefonsamtal som togs emot och vad de som ringde önskade tala om sammanställdes inte, vilket sannolikt påverkade frågans Att det fanns ett problem i kommunikationen med de anhöriga identifierades därför inte heller i kris- gruppen. Den avgående regeringen formulerade i linje med detta inte heller några övergripande tankar om hur anhöriga borde bemötas från regeringens och sida, trots att det var dit så många vände sig. Detta förhållande förändrades inte när regeringen till- trädde, istället lämnades problemet med bemötandet av anhöriga åt sidan . Det faktum att inträffade i samband med ett regeringsskifte fick påtagliga konsekvenser för frågans hantering. Inom den avgående regeringen var man inställd på att inte fatta något långsiktigt beslut i frågorna om om- händertagande av de omkomna eller bärgning av farty- get, utan överlämnade detta åt den tillträdande reger- ingen. Att samla en krisgrupp så som gjordes inom den avgå- ende regeringen var en lämplig organisationsform i en extraordinär situation som denna. Krisgruppens roll borde dock ha varit tydligt definierad. Både den avgående och den tillträdande regeringen borde ha representerats i krisgruppen från början. Om överlämnandet mellan regeringarna skett i dialog, med flera av de tillträdande statsråden närvarande, hade kunskapsutbytet blivit större. Inom såväl den avgående som den tillträdande reger- ingen fanns brister i bemötandet av anhöriga. R E G E R I N G E N S B E R E D N I N G S P R O C E S S I detta kapitel analyseras regeringens informationsarbete och relationer till anhöriga och överlevande Under olycksnatten insamlades information sys- tematiskt inom . Då kontaktades myn- digheter och andra informationskällor såväl i som i och för att bekräfta olyckan och för att få en uppfattning om omfattningen av det inträffade. Under morgontimmarna och dagen som följde, när massmedier- nas rapportering var intensiv, kom dock regeringen och övriga myndigheter att i hög grad förlita sig på mediernas rapportering. Analysgruppen anser att beslutsfattarna i större utsträckning borde haft bättre tillgång till första- handsinformation istället för att få en stor mängd av sin information via medierna. Medierna samlade snabbt in och förmedlade information, och i flera fall blev korrektheten i rapporteringen lidande till förmån för snabbheten. Mediernas rapportering, inte minst TV:s, var i många fall dramatiserande, så som nyhetsrapportering är och brukar vara, och utgjorde en stor del av kunskapsunderlaget om det inträffade för beslutsfattarna. Bristen på bekräftad information var stor efter olyckan, det förekom bland annat motstridiga uppgifter om antalet räddade, om- komna och saknade, bland annat till följd av bristande passagerarlistor, vilket ledde till förvirring och ovisshet bland anhöriga. Regeringen samlade även information och kunskap ge- nom de uppdrag som lades ut på berörda myndigheter samt på andra vägar. resa till gav statsmi- nistern en fördjupad inblick i situationen i det akuta ske- det. Analysgruppens genomgång visar att det mer handlar om insamling av intryck än en systematisk informations- insamling. Krisgruppens arbete är ett annat exempel på R E G E R I N G E N S B E R E D N I N G S P R O C E S S hur berörda departement inom regeringen kunde utbyta möjlighet att möta anhörigas behov och sammanställa information. Att regeringen lade utred- ningsuppdrag på innebar att information Det informationsproblem som uppstått och som drab- som skulle ligga till grund för senare beslut hämtades in. bade de anhöriga hårt, fick även konsekvenser för perso- Det saknades vägledning för Statsministern i fokus i pressarbetet personalen i den situation som uppstått och som ställde krav på personalen som gick utöver deras normala arbets- förmedlade via pressmeddelanden in- formation om regeringens arbete i samband med krisen. uppdrag är att ar- beta med vägtrafik, sjöfart och strukturella frågor. regeringen som en central informationskälla i krisen. nalen fick en stor mängd samtal och många upplevde att förmedlades en bild av att det var regeringen, och framför de inte orkade eller hade tillräcklig kompetens för att allt statsministern, som agerade. möta och samtala med människor i kris. De ansåg inte hel- när bland annat hade fått det första uppdra- ler att de kunde erbjuda hjälp eller hade möjlighet att hän- get och en tillsatts, upphörde denna visa de ringande till lämpliga instanser där information rapportering men då var statsministern redan en central och stöd fanns. Många anställda inom Kommunikations- aktör som gjort en konkret handlingsinriktad utfästelse i departementet bar en tung arbetsbörda Medierna vände sig därefter till den tillträdande efter katastrofen, vid sidan om sina ordinarie arbetsupp- statsministern för att få ledning om hur den nya reger- ingen ämnade agera. Informationsarbetet inriktat på medierna Analysgruppen finner flera brister i organisationen av Information inom hanteras vanligtvis av de pressekreterare som arbetar på varje departement problemet egentligen aldrig definierades fullt ut drabba- tillsammans med ministrarna. des de anhöriga på ett mänskligt plan. är framför allt att föra ut information, företrädesvis till personalen vars arbetssituation blev mycket svår att han- medierna, om regeringens agerande i olika frågor. En konsekvens blev att många anhöriga fick minskat den avgående regeringen fanns en presschef som hade det förtroende för regeringen genom att de inte fick tydliga övergripande informationsansvaret inom Regeringskan- besked eller inte blev bemötta på ett sätt som var anpassat sliet, inom den tillträdande regeringen hade stats- efter deras krissituation. ministerns pressekreterare en samordnande funktion. , när tiden för regeringens Några övriga informationsansvariga fanns inte inom beslut i bärgningsfrågan började närma sig, anställdes Organisationen var anpassad efter att inom , en politisk sak- föra ut information, men det fanns ingen lämplig organi- kunnig med ansvar för kontakter med anhöriga som av- sation för att ta emot information eller för att snabbt kom- lastning för den övriga personalen i dessa ärenden. municera per brev eller telefon med ett så stort antal en- Kommunikationsministern hade konstaterat att det fanns skilda människor som det nu var frågan om. brister i kontakterna med anhöriga och sökte genom de som ringde och skrev brev personer som direkt drab- denna personalförstärkning en lösning på problemet. bats av och som blivit beroende av re- denna nya tjänsteman kom till sitt arbetsrum på den första geringens beslut för sitt personliga agerande. arbetsdagen möttes hon av mängder av obesvarade brev ledsna, upprörda, förtvivlade. och en ständigt ringande telefon. R E G E R I N G E N S B E R E D N I N G S P R O C E S S Det fanns ingen övergripande plan för informations- arbetet i stort inom , inte heller för hur kommunikationen med anhöriga skulle ske. En dialog med anhöriga hade varit välgörande både för de informationssökande anhöriga och för regeringen. Istället för att själva initiera kommunikation, i syfte att etablera kontaktkanaler med anhöriga, arbetade man inom Kom- munikationsdepartementet i stort sett enbart med att ta emot samtal och besvara brev. Denna arbetsmodell gällde även efter det att man fått personalförstärkningen. Med undantag för de brev som skickades från kommunikationsministern till anhöriga – ett initiativ som i sig var bra – det första sändes , och ett par möten som ordnades, framför allt inför de anhörigas uppgörelse med försäkringsbolaget , var det hela ti- den anhöriga som sökte information, de tog själva initiati- vet. Analysgruppen anser att de initiativ som togs från sida till kommunikation med anhöriga var enkelriktade och alltför ostrukturerade. Eftersom en analys av situationen saknades kände regeringen inte till vilka behov av kommunikation och bemötande som anhö- riga hade. När det anställdes en person inom Kommunikations- departementet för att ta hand om anhörigkontakterna trodde man att det skulle behövas förstärkning . Det tyder på att Kommunikationsdeparte- mentet kraftigt underskattade informationsbehovet, så som det varit dittills, och förväntade sig att i och med att ett beslut i bärgningsfrågan kom så skulle anhöriga sluta höra av sig till departementet. Den tjänsteman som hade ansvaret för kontakterna med anhöriga kom dock att ar- beta kvar inom , med an- hörigkontakter, , det vill säga i näs- tan , då informationsuppdraget genom ett regerings- beslut flyttades till Styrelsen för psykologiskt försvar. I samtal med analysgruppen har den aktuella tjänste- mannen uppgivit att arbetsbelastningen på henne inom var mycket tung under hela hennes tid där. Några möjligheter för henne att ta fler initiativ till dialog och utåtriktad kommunikation med an- höriga rymdes inte inom ramen för hennes uppdrag som ensam handläggare av information till och från anhöriga efter Estoniakatastrofen. Analysgruppen finner att en av anledningarna till att inga samlade åtgärder vidtogs i rimlig tid efter olyckan för att hantera anhöriginformation berodde på att den interna informationen hade klara brister. skaffade man inte sig en samlad bild av hur många samtal som kom in och vad de ringande ville tala om. Eftersom omfattningen av de samtal, som enskilda tjänstemän inom tog emot, inte var känd hos ledningen söktes inte heller någon samlad strategisk lösning på detta omfattande informationsproblem. Styrelsen för psykologiskt försvar blev kontaktorgan När Styrelsen för psykologiskt försvar, SPF, efter olyckan, fick i uppdrag av regeringen att vara kontaktorgan för de anhöriga, och senare även för överlevande efter olyckan, började informationsblad sän- das ut på initiativ av myndigheten. Med SPF som kontakt- organ har regelbunden informationsförmedling införts och möten med anhöriga genomförts. Uppdraget avrapporteras till regeringen och pågår fortfarande . I analysgruppens nästa rapport återkommer diskussionen om informationsproblemen och regeringens och statens roll. När tillträdde som kommunikationsminis- ter var efterfrågan på hennes medverkan i olika samman- hang i medierna mycket stor. Tillsammans med sin press- sekreterare hade hon kommit fram till en arbetsmodell som innebar att hon skulle vara tillgänglig och ställa sig till mediernas förfogande så mycket hon förmådde. Det inne- bar att den nytillträdda kommunikationsministern snabbt blev känd hos allmänheten som den ansvariga Estonia- ministern. R E G E R I N G E N S B E R E D N I N G S P R O C E S S Istället för att avböja intervjuer och frågor som hon inte kunde besvara, eller intervjusammanhang som var olämpliga forum för att föra ut hennes budskap, med- verkade hon och gav svar. I något fall, när hon uttalade sig om svårigheterna med dykningar till Estonia gav hon svar som var felaktiga i sak. Ministern uttalade vag tveksamhet