sou · GMB338 · 1999-01-01 00:00:00 — Den över- siktliga beskrivning som utredningen gör av organisationerna ger lite information om vilka organisationer som samverkar med andra och i vilken form. Vidare saknas uppgifter om hur benägenheten till samverkan "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN 111 utvecklats över tiden. Utredningen har inte till uppgift att se över enskilda organisationers verksamhet och hur de fungerar i olika sammanhang. Utredningen nöjer sig därför med att konstatera att vissa av organisationerna baserar sin verksamhet på samverkan med andra parter. Ett exempel är DKSN som koordinerar frikyrkornas och alkohol- och narkotikapolitiska arbete. Ett annat exempel är alkolhol- och narkotikarådet som drivs gemensamt av arbetsmarknadens parter i samverkan med ansvariga myndigheter. Därutöver avstår utredningen från att ytterligare kommentera samverkansbenägenheten hos enskilda organisationer. Däremot är beskrivningarna av hur de bidragsfördelande instanserna hanterar ansvaret att uppmuntra organisationerna till samverkan mer fylliga. Det är också bidragshanteringen som står i fokus för utred- ningens uppdrag. fördelar bidrag till NLR som på olika sätt står för samordning för nykterhetsorganisationernas arbete. Utöver att fördela bidrag till detta paraply har SAMN i sin bi- dragsfördelning inte aktivt agerat för att uppmuntra till nya samver- kansformer med nya organisationer. Vad gäller möjligheten att genom bidragsfördelning få in nya organisationer har SAMN varit begränsad av förordningen. SoS fördelar bidrag till ett relativt nybildat samverkansorgan. Myn- digheten fungerar här främst stödjande genom att observera och upp- muntra en pågående utveckling för samverkansformer. Därutöver stöd- jer myndigheten, på andra sätt, även några samarbetsorgan. Från inter- vjuer och olika underlag har utredningen även kunskap om att SoS ibland aktivt försöker uppmuntra organisationer att genomföra insatser i olika samverkansformer. Utredningen har tidigare konstaterat att sådana initiativ som regel mottagits väl av organisationerna, men att det också finns exempel på motsatsen. Sammantaget uppvisar SoS ett mer aktivt ansvar för att uppmuntra och stödja olika samverkansformer än vad SAMN gör. I diskussionen om effektivt bidragsutnyttjande framgår att SoS varit angelägen om att skapa olika samverkansformer för att åstad- komma ett så effektivt bidragsutnyttjande som möjligt. Utredningen gör bedömningen att samverkan förekommer men att effektiviteten i bidraget förmodligen skulle bli större om samverkans- formerna blev fler och omfattade fler organisationer. En bedömning av samverkansformerna och deras omfattning bör omfatta både hur den bi- dragsfördelande instansen och frivilligorganisationerna agerar i frågan. En mer omfattande och grundlig studie av samverkansbenägenheten hos de olika organisationerna skulle ge en tydligare bild av omfattningen av samverkansformerna i dagens bidragssystem. &¶RNYELSE i olika former är ett annat viktigt inslag i resonemanget om effektivt bidragsutnyttjande. Förnyelsen är ett uttryck för att både 112 "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN bidragsfördelningen och de verksamheter bidragen används till ständigt omprövas. Det är med andra ord inte säkert att samma bidragfördelning leder till att bidraget kommer till bästa användning. En samlad bedömning av förnyelsekraften måste innefatta både de bidragslämnande instansernas och frivilligorganisationernas ageranden. Diskussionen kring förnyelse innefattar bl.a. att nya organisationer tillkommer som bidragsmottagaren, att bidragsbeloppen som ges till or- ganisationerna ändras över åren, att nya sätt att arbeta med olika sak- frågor utvecklas, att nya arbetsområden tillkommer och att nya och fler sätt att samverka etableras. I förnyelsen kan också ligga förändringar av medlemsantal, att omfattningen av organisationernas insatser förändras osv. Utredningen vill också framhålla att förnyelse av beskrivet slag inte är ett självändamål; väl fungerande verksamheter som bedrivs av "gamla organisationer" med inarbetade metoder är givetvis lika effektiva i att åstadkomma bra resultat i sin bidragsanvändning som "förnyelse- bringande" organisationer. I generella termer kan sägas att förnyelseinslagen från organisa- tionslivet är större bland, i sammanhanget, nya områden och organisa- tioner. Nya områden är utsatta barn och deras familjer samt våld mot kvinnor. Inom dessa områden har flera organisationer tillkommit på se- nare år, antalet lokalföreningar ökar samt att utbrytningar och nybild- ningar sker. Generellt är det också så att många s.k. traditionella folkrörelser tappar medlemmar. Detta gäller och länkrörelsen. Det är de nytillkomna organisationerna som växer mest . Dessa organi- sationer har såväl tilltagande nyrekryteringar som en förmåga att be- hålla tidigare rekryterade medlemmar. De flesta av dessa nytillkomna organisationer är ändå jämförelsevis små sett till medlemsantalet. En del av förklaringen till denna utveckling ser utredningen i att organisationer som är gamla å ena sidan har hittat de arbetsformer som passar, men de kan å andra sidan löpa risk att stagnera om förnyelsen helt uteblir. De förhållandevis nya organisationerna, bildade under 1900- talets senare hälft, söker i hög grad fortfarande sin form och tenderar därför att vara mer förändringsbenägna. I sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att förnyelse i sig inte är något självändamål. En önskvärd förnyelse kan mycket väl handla om en bättre måluppfyllelse och där- med förstärkning av befintliga verksamheter. Utifrån kommande krav på ständig förändring kan i vissa situationer vara ett hot mot bra befintliga verksamheter. Beskrivningarna av organisationernas verksamhet är av övergripande karaktär. För att ändå kunna skönja vilka organisationer som förnyas och växer har utredningen kompletterat beskrivningarna på denna punkt. SOU 1998:38 "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN 113 Utvidgningen är gjord medelst intervjuer och samtal med representanter för friviligorganisationerna och olika bidragslämnande organ. Organisationer som utvecklas och expanderar återfinns inom tre olika kategorier. Föreningar som arbetar med avgränsade målgrupper: ROKS, SCI, och Convictus, exempelvis. En annan kategori är större etablerade organisationer med tydlig verksamhetsnisch: , Solidaritet, Riks-alna och flera av ungdomsorganisationerna finns bland exemplen. Karaktäristiskt för denna grupp är att de har liten "överbyggnad" i form av anställda och rikskansli. Organisationerna inom denna kategori satsar mycket på medlemsstyrda verksamheter som i hög grad bygger på friv illigt socialt arbete. Den tredje kategorin utgörs av en grupp "branschorganisationer" som är stabila och vars verksamheter i hög grad kan betecknas som nätverk för vårdverksamheter och yrkesfolk. Exempel inom denna katogori är: RFF, FR och . De bidragsfördelande instansernas arbete med förnyelse och för- ändring syftar till att åstadkomma en bidragsfördelning som leder till ett effektivt bidragsutnyttjande hos organisationerna. Organisationer som använder bidragen på så sätt att syftet med bidraget kan uppnås bör i bidragsfördelningen tilldelas de större beloppen. Med stor sannolikhet innebär en sådan ompövning av bidragsfördelningen att enskilda orga- nisationers bidragsbelopp över åren varierar. Konstruktionen på SAMN:s förordning har begränsat nämndens möj- ligheter att uppmuntra nya organisationer att söka av bidraget. Bidrags- fördelningen till de i förordningen uppräknade organisationerna har skett slentrianmässigt, menar utredningen. Förordningens konstruktion samt SAMN:s bidragshantering har inneburit att varken några nya organisa- tioner tillkommit som bidragsmottagare eller att de enskilda organisa- tionernas bidragsbelopp ändrats. Denna kombination kan mycket väl ha motverkat förändring och förnyelse. Vad gäller SoS agerande för förnyelse vittnar beskrivningen av orga- nisationerna bäst om detta. Hos frivilligorganisationerna som får bidrag från SoS finns en förnyelsekraft som uppmärksammats och tagits till- vara i den bidragsfördelning som myndigheten gjort. De enskilda orga- nisationernas bidragsbelopp varierar över åren, nya organisationer till- kommer som bidragsmottagare och nya samverkansformer mottar bidrag från SoS. Ett viktigt förnyelseinslag som SoS själv står för är initiativet till att påbörja en resultatorientering av bidraget. Utifrån den här förda diskussionen om BETYDELSEN AV F¶RNYELSE OCH SAMVERKAN för effektivteten i ett bidrag menar utredningen att det ändå inte går att avgöra hurvida bidragsutnyttjandet i nuvarande bidragssys- tem är effektivt eller inte. Eftersom bidraget saknar ett formulerat mål finns ingen given utgångspunkt för att mäta och värdera de resultat som 114 "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN frivilligorganisationerna åstadkommit med hjälp av bidraget. Det exis- terar ingen tydlig bild av vad samhället vill åstadkomma genom att lämna det aktuella statsbidraget. Följaktligen kan utredningen inte värdera insatserna från frivilligorganisationerna och de bidragslämnande instanserna ur strikt effektivitetssynpunkt. Däremot kan vi ana att förekomsten av förnyelse och samverkan är av en så liten omfattning att det finns utrymme kvar för att ytterligare effektivisera bidragsutnyttjandet. I den gängse resulatstyrningen innebär arbetet med att följa upp och utvärdera verksamheter att fördelningen av de offentliga medlen ständigt sätts under omprövning. Omprövningen är själva verktyget för att kunna kontrollera att de offentliga medlen an- vänds på ett effektivt sätt, dvs. att resursutnyttjandet är effektivt. Utredningen är av uppfattningen att det bidragsutnyttjande som råder i dagens bidragssystem inte sammanfaller med det bidragsutnyttjande som skulle ha varit fallet om en tydligare och mer omfattande omprövning av bidragsutnyttjandet hade föregått bidragsfördelningen. Den rutinmässiga bidragsfördelning som uppvisar kan knappast sammanfalla med den som skulle ha gällt om en aktiv omprövning skett. Den mer aktiva omprövning som föregått SoS:s fördelningsbeslut kan däremot med större sannolikhet ligga nära den fördelning som skulle ha gällt om en riktig omprövning föregått bidragsfördelningen. Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att resultatstyrningen av bidraget är låg samt att det med stor sannolikhet finns utrymme för att effektivisera dagens bidragssystem. Med en ökad resultatstyrning av bidraget öppnas möjligheten att effektivisera administrationen och troligen även arbetet i de verksam- heter som bidraget stödjer. Administrationen kan då göras mer enhetlig och utgå från ett formulerat mål för bidraget. Vidare kan informationen om resultaten som organisationerna skapar, men som det finns bristfällig information om, breddas och göras mer relevant. I kapitel 4 går utredningen igenom vad som mer konkret behöver göras för att öka resultatstyrningen av organisationsbidragen till frivilligorganisationer verksamma inom områdena alkohol och narkotika, utsatta barn samt våld mot kvinnor. De aktuella organisationsstöden utgör av det uppskattade statliga stödet organisationerna får för sina insatser inom området. Övrigt statligt stöd utgörs av olika projektmedel. Utifrån beskrivningen av FHI:s bidragshantering förefaller projketbidragen vara mer resultat- orienterade än de här aktuella organisationsstöden. "ESKRIVNING AV DEN STATLIGA BIDRAGSGIVNINGEN 115 veten om att det ofta föreligger en annan tydlighet i syftet med olika projektstöd och att andra förutsättningar för resultatstyrning av sådana bidrag därför föreligger. Den långsiktighet som karaktäriserar organi- sationsstöden specifikt, till skillnad från projektstöden, gör det än mer nödvändigt att försöka h itta en lagom nivå av resultatstyrning för nuvarande organisationsbidrag. En stagnation och slentrianmässig administration av bidraget kan även inverka menligt på frivillig- organisationernas verksamhet. Inledningsvis ges en allmän orientering om hur resultatstyrningen fungerar . Därefter görs en probleminventering, dels på ett allmänt plan och dels utifrån de specifika bidrag som utredningen har att se över. I avsnitt 4.1 lämnas en lägesrapport om var arbetet med att utveckla re- sultatstyrningen av statliga bidrag befinner sig . Inledningsvis ges en allmän introduktion och därefter ges en mer ingående bild av hur långt arbetet med att utveckla resultatstyrningen av föreningsbidragen kommit. De offentliga medlen i har varit föremål för olika styrsystem. har det som kallas mål- och resultatstyrning införts. Styrsystemet har vidareut- vecklats, både utifrån erfarenheter som vunnits om styrsystemet som sådant, och utifrån den ekonomiska utvecklingen i och omvärl- den. har vissa inslag i styrsystemet ägnats mycken möda, andra inslag har prioriterats ned och ibland har kanske helheten i den nya bud- getprocessen glömts bort. går styrsystemet under beteckningen re- sultatstyrning. Under föregående år bedrevs ett intensivt arbete inom regerings- kansliet för att vidareutveckla resultatstyrningen. Centralt för arbetet har varit att tydliggöra olika nivåer av resultatinformation i arbetet med statsbudgeten, dvs. återrapporteringen mellan myndigheter och regering har en annan karaktär och detaljeringsnivå än återrapporteringen mellan regeringen och . Begreppet effektmål har införts och är vägledande för vilken information som regeringen skall återrapportera till . En förskjutning av ansvaret för resultatstyrningen har också skett. har ett stort ansvar för att t.ex. formulera mål och ta fram resultatmått legat på myndigheterna. huvudansvaret för hur resulatstyrningen av en myndighet eller ett område ser ut hos departementen. Det gångna årets arbete med att vidareutveckla resultatstyrningen har tillämpats i årets budgetproposition och regleringsbrev. Arbetet finns for- maliserat i budgetcirkulär 1997:9 och i handledningen för reglerings- breven för . I handledningen ingår också re- kommendationer för hur bidrag kan resultatstyras; närmare bestämt lämnas vissa rekommendationer för resultatstyrning av föreningsbidrag. Resultatstyrning av offentliga medel som går till olika bidrags- och transfereringssystem kan sägas vara relativt outvecklad, i synnerhet i jämförelse med resultatstyrningen av myndigheterna och myndigheternas s.k. förvaltningsanslag. har dock både från riksdag och regering påpekats att resultatstyrningen skall omfatta statens totala verksamhet, dvs. även s.k. sakanslag, övriga transfere- ringar, bolag och stiftelser. Egentligen ter det sig lite märkligt att den statliga konsumtionen rönt mer uppmärksamhet än det sta tliga bidrags- och transfereringssystemet i arbetet med att resultatstyra de offentliga medlen; bidrags- och transfereringssystemen utgör mer än hälften av statsbudgetens totala utgifter. Det är dock inte samma sak att resultatstyra myndigheter som att re- sultatstyra statliga bidrag. En viktig skillnad är att när de offentliga med- len används av myndigheter, handlar det i grunden om en verksamhet som bedrivs i offentlig regi med offentliga medel, dvs. att i de sam- manhangen är det fråga om offentlig konsumtion. När det gäller de stat- liga bidragen till, i det här fallet, frivilligorganisationer handlar det om en verksamhet som bedrivs i frivilligorganisationernas regi med bl.a. statliga medel; för dessa ändamål har staten valt att lämna statliga bidrag. En verksamhet som inte bedrivs i statens regi kan inte kontrolleras av statliga organ på samma sätt som en statlig verksamhet. 15 Frivilligorga- nisationerna ligger utanför den statliga sektorn och har delvis andra ut- gångspunkter för sin verksamhet. På så sätt fungerar frivilligorganisa- tionerna och deras verksamhet både som förstärkning och komplement till de verksamheter som finns i offentlig regi. Bidragen till frivilligorga- nisationerna ges därför att samhället ser ett stort värde i att frivillig- organisationernas verksamhet finns, utvecklas och kan fortlöpa. Vidare är det också så att gängse styrinstrument inte har samma ver- kan utanför den statliga sektorn; den statlige bidragsgivaren kan inte 15 Undantag utgör förstås de verksamheter där stat eller kommun lägger ut själva genomförandet av uppgifter på andra än offentliga organ. Detta skall skötas i form av avtal i vilka anges vem som ansvarar för vilka delar av avtalet. Här handlar det dock inte om bidrag utan om upphandling av en vara eller tjänst. kräva samma detaljerade information från en instans som staten valt att lämna bidrag till. Det faktum att de statliga bidragen lämnar den statliga sektorn innebär i praktiken att möjligheten att kontrollera verksamheten begränsas. Däremot kan den statlige bidragsgivaren ställa krav i förhållande till de bidrag som lämnas till en frivilligorganisation. Kraven kan vara gene- rella kriterier som att föreningen är demokratiskt uppb yggd och har fastställda stadgar m.m. Kraven kan också vara utformade så att viss redovisningsskyldighet, angående bidragets användning m.m., föreligger för att komma ifråga som mottagare av bidraget. På så sätt kan staten få den nödvändiga återra pporteringen angående bidraget, och vilken nytta det genererar i samhället. 4.1.2Resultatstyrning av bidrag till frivilligorganisationer I den tidigare nämnda rapporten beskrivs mer konkret hur bl.a. kraven för ett föreningsbidrag kan utfor- mas för att bidragen skall kunna anpassas till den statliga budgetproces- sen och för att bidragen skall kunna resultatstyras. I rapporten redovisas en mall med tre olika nivåer av resultatstyrning. De tre nivåerna är: organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projekt- bidrag. Uppdelningen är gjord utifrån syftet med att lämna ett visst före- ningsbidrag. För organisationsbidragen gäller att syftet med bidraget är att stödja organisationen. För verksamhetsbidragen är syftet att stödja en föreningsdriven verksamhet och för projektbidragen är syftet att stödja en tidsbegränsad, föreningsdriven verksamhet. Grupperingen är vägledande för vad som skall gälla för bidraget ifråga om mål, styrning, uppföljning I rapporten sägs att för ORGANISATIONSBIDRAGEN bör finnas ett s.k. bi- dragsmål av effektkaraktär. Med detta menas att det tydligt skall framgå vilket överordnat mål som finns för bidragsanslaget. Vidare skall bi- dragsmålet vara uttryckt så att det framgår vilken roll bidragsanslaget förväntas fylla inom något av de s.k utgiftsområdena. Statsbudgeten är uppdelad i 27 utgiftsområden. Dessa kanaliserar och styr vilken typ av resultatinformation som regeringen skall återrapportera till . Eftersom organisationsbidragen är avsedda att stödja en viss organisation eller grupper av organisationer kommer bidragsmålet inte att kunna fyllas med så mycket annat än att "målet är att stödja organisationen" eller "syftet är att täcka kostnader för den centrala verksamheten ". För organisationsbidragen är återrapporteringen mer en kontroll av att bidragsmottagaren levt upp till kraven som finns för att komma ifråga som bidragsmottagare samt att bidragen verkligen kommit organisatio- nen till godo. För den löpande uppföljningen anges i rapporten att en ekonomisk redovisning styrkt av organisationens revisor bör lämnas in. Om den bidragslämnande instansen skulle anse sig behöva komplet- terande information, för att fastställa bidragsbeloppen, kan exempelvis begäras in uppgifter om bidragets andel av organisationens omslutning och i vissa fall kan det också vara av intresse att följa medlemsantalets utveckling. Utvärderingar av bidragsanslaget som helhet bör göras med vissa tids- intervall i synnerhet som den löpande uppföljningen inte innehåller särskilt mycket resultatinformation. Utvärderingen kan ske mot angivet bidragsmål, vilket som regel för organisationsbidragen endast blir en kontroll av om de avsedda organisationerna nåtts av bidraget. Utvär- deringarna kan därför också vidgas till att omfatta även andra fråge- ställningar som aktualiseras. Utvärderingarna av organisationsbidragen bör utföras på initiativ från regeringen samt finansieras över bidrags- anslaget. Sammanfattningsvis sägs i rapporten att ett organisationsbidrag inne- bär att resultatstyrningen av bidraget blir mycket låg och att det egentli- gen handlar om att med statliga bidrag stödja en viss organisation utan krav på någon motprestation. Rekommendationen, som lämnas i ra ppor- ten "Resultatstyrning av Föreningbidrag", blir därför att organisations- bidragen endast bör förekomma sparsamt och undantagsvis; i olika över- gångsskeden eller för nystartade organisationer med få medlemmar kan det vara ett bra sätt att stödja en organisation . För VERKSAMHETSBIDRAGEN föreslås i rapporten att det skall finnas ett bidragsmål och ett eller flera verksamhetsmål. Målformuleringarna skall uttrycka att det är verksamheten som frivilligorganisationen bedriver som står i fokus. Till verksamhetsbidragen kopplas också ansatsen att inte bara se till vilken verksamhet som bedrivs utan också till vilka resultat som genereras av den bidragsstödda verksamheten. Ansatsen för verk- samhetsbidragen ligger väl i linje med den gängse resultatstyrningen. För att ge ett exempel på bidragsmål och verksamhetsmål har utred- ningen valt att exemplifiera med bidrag från ett annat verksamhets- område än det som kommittén har att utreda. Diskussionen om tänkbara målformuleringar för C2-anslaget förs istället i kapitel 5 där utredning- en redovisar överväganden och förslag. Vårt exempel konstrueras utifrån statsbidraget till kvinnoorganisationerna. För tydlighetens skull skall framhållas att exemplet inte stämts av med vare sig den bidragsgivande instansen eller de aktuella kvinnoorganisationerna. Med exemplet vill utredningen visa på hur verksamhetsmål och bidragsmål står i för- hållande till varandra och vilken betydelse de har i uppföljnings- och utvärderingssammanhang. %XEMPEL: Som bidragsmål skulle kunna gälla "målet är att främja jämställdhet mellan kvinnor och män." Ett tänkbart verksamhetsmål skulle kunna vara "målet är att utveckla samarbetet med olika fackför- bund och arbetsgivarorganisationer". Bidragsmålen bör utformas så att de kan gälla för längre tidsperioder medan verksamhetsmålen kan ändras om så finnes lämpligt. Målen är ämnade att styra till vad bidragen används men inte i detalj hur. Exemplet som formulerats för bidragsmålet till kvinnoorganisa- tionerna innebär att samhället har en uttalad vilja att öka jämställdheten i landet och i detta arbete har också kvinnoorganisationerna en roll. Formuleringen av verksamhetsmålet innehåller en viljeinriktning från bidragsgivaren om hur bidragsmålet skall kunna uppnås; genom utökat samarbete mellan här aktuella frivilligorganisationer, fackför- bund och arbetsgivarorganisationer ser bidragsgivaren en möjlig väg att kunna påverka utvecklingen av jämställdhetsarbetet. Målen styr i viss utsträckning men lämnar helt öppet till kvinno- organisationen hur arbetet skall bedrivas. Målen pekar ut två samarbets- parter men är inte styrande i så hög grad att kvinnoorganisationerna förhindras att samarbeta med andra och inom andra områden. Resultaten som genererats av att bidraget betalats ut skall både föl- jas upp och utvärderas. Den årliga uppföljningen handlar om att ge en bild av hur den bidragsstödda verksamheten utvecklar sig i förhållande till verksamhetsmålen. I exemplet skulle det kunna vara att ange vilka fackförbund och arbetsgivarorganisationer som en kontakt etablerats med samt något om vad de nya kontakterna givit i synen på jämställdhets- arbetet. skall uppföljningen också innehålla en diskussion om måluppfyllelsen av verksamhetsmålen; här skulle det kunna göras ge- nom att kvinnoorganisationerna själva värderade om de nya kontak- terna inneburit ökad utveckling i och för jämställdhetsarbetet. Om så är fallet finns ingen anledning att förändra verksamhets- målet. Å andra sidan, om de nya kontakterna inte tillfört något mer- värde bör bidragsgivare och bidragsmottagare tillsammans diskutera hur det förändrade verksamhetsmålet skall lyda.