sou · GMB3115d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Utredningen bedömer att det krävs ytterligare forskning på området. Det finns många områden där distansarbetets konsekvenser inte är tillräckligt belysta. Ett område där ytterligare kunskap behövs är jämställdhet. Ett annat område är varför så många som prövar på distansarbete går tillbaka till den traditionella arbetsplatsen. Det finns också ett behov av kunskap om de arbetsorganisatoriska förändringar som distansarbets- formen kan vara en del av. Här är det av vikt att undersöka vilka konse- kvenser distansarbete har för dels de som distansarbetar, dels de som väljer att arbeta kvar på huvudarbetsplatsen. Distansarbetet bidrar till att lösa upp arbetets avgränsning till tid och rum. Utvecklingen ger individen stora möjligheter att själv styra sitt arbete, men ställer också stora krav på den enskilde att själv sätta grän- serna. Denna utveckling är viktig att följa och uppmärksamma genom ytterligare forskning. Faktorer som främjar respektive hindrar distansarbete behöver också studeras närmare, liksom distansarbete från ett regionalt perspektiv. +ARTL¤GGNING AV UTLOKALISERAD VERKSAMHET Med teknikens hjälp kan verksamhet som är distansoberoende omlokali- seras. Exempel på sådan verksamhet är telekontor, telemarketing och telefonbank. saknas fullständig kunskap om i vilken omfattning denna omlokalisering skett. Kunskapen om typ av arbeten, arbetsupp- gifter, arbetsvillkor, könsfördelning m.m. är än mer bristfällig. Framför allt ur ett regionalt tillväxtperspektiv är det angeläget att få ökad kunskap om omfattningen liksom om vilka faktorer som påverkar verksamhetens överlevnadskraft. Vi föreslår att får i uppdrag att göra en sådan kartläggning. Vi har vid vår genomgång av aspekter och konsekvenser av distansarbete funnit att det finns ett antal frågor som kan vara viktiga att beakta i avtal och överenskommelser: ·Vad som skall gälla i fråga om frivillighet, uppsägning, varsel och återgång till huvudarbetsplats. ·Vilken arbetsplats som arbetstagaren skall tillhöra. ·Vad som skall gälla i fråga om arbetstid, övertidsersättning och den anställdes tillgänglighet. ·Hur arbetstiden skall fördelas mellan huvudarbetsplatsen och distans- arbetsplatsen. ·Vilka arbetsuppgifter arbetstagaren skall utföra och hur arbetet skall följas upp. ·Hur arbetsgivaren skall utöva sitt ansvar enligt arbetsmiljölagen. ·Villkor för eventuell utrustning (ägandeförhållanden, ansvar, service, tekniskt stöd och skydd). ·Vilka säkerhets- och sekretessregler som skall gälla. ·Vem som skall teckna eventuella försäkringar. ·Ersättning för eventuella omkostnader. ·Vad som skall gälla i fråga om information och kompetensutveckling. ·Hur eventuell barnomsorg är ordnad. ·Vad som skall gälla i fråga om utvärdering av arbetsformen och upp- följning av dess påverkan på arbetsorganisationen. 1Utredningens uppläggning och arbete Regeringen fastställde utredningens direktiv genom beslut . Direktiven gav oss i uppdrag att se över regleringen av distans- arbete. Enligt direktiven (dir. 1997:83) var uppdraget i huvudsak följande: ·Belysa förekomsten av olika former av distansarbete, dvs. arbete som utförs med hjälp av informationsteknik i hemmet eller på annan plats på avstånd från en mer traditionell arbetsplats samt redovisa den utveckling som kan förutses avseende sådant arbete. ·Kartlägga och redovisa den lagstiftning som har betydelse för distansarbete samt de kollektivavtal som träffats om sådant arbete. ·Bedöma vilka konsekvenser distansarbete får för arbets- och anställningsförhållanden (t.ex. vad gäller arbetsmiljö, inflytande över arbetet, kompetensutveckling, anställningsskydd och jäm- ställdhet mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden), för ansvars- och skatteförhållanden, den yttre miljön m.m. ·Klarlägga de hinder för distansarbete som kan finnas i lagstiftningen eller på annat sätt samt klarlägga behovet av ändrad eller komplette- rande reglering. Detta för att undanröja sådana hinder och för att underlätta och stimulera distansarbete samt för att skapa ett ända- målsenligt rättsligt skydd för den enskilde vid sådant arbete. ·Mot bakgrund av de överväganden som därvid görs föreslå de lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder som behövs, varvid möjlig- heterna till reglering genom kollektivavtal särskilt skall beaktas. Härutöver har vi även haft att beakta Kommittédirektiv till kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), Kommittédirektiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa 36 5TREDNINGENS UPPL¤GGNING OCH ARBETE regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), Kommittédirektiv till kommittéer och särskilda utredare om att redovisa jämställdhets- politiska konsekvenser (dir. 1994:12) samt Kommittédirektiv till kom- mittéer och särskilda utredare om att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredningens direktiv återges i sin helhet i bilaga 1. Att arbeta på distans, dvs. på en annan plats än den ordinarie arbetsplat- sen, är ingen ny företeelse. Arbete har även tidigare utförts i hemmet eller hos kund. Det nya är att utvecklingen av informationsteknik inne- burit möjligheter att arbeta på distans när det gäller andra typer av arbetsuppgifter och andra yrkeskategorier . Informations- tekniken gör det möjligt för individen att, oberoende av avstånd och tid, söka information samt att kommunicera och samarbeta med andra människor. Det finns ingen enhetlig och överenskommen definition av begrep- I direktiven definieras distansarbete som ARBETE SOM UTF¶RS MED HJ¤LP AV INFORMATIONSTEKNIK I HEMMET ELLER P¥ ANNAN PLATS P¥ AVST¥ND FR¥N EN MER TRADITIONELL ARBETSPLATS. Vi har funnit att det trots denna definition uppstår svårigheter att enhetligt och tydligt avgränsa arbetsformen distansarbete. Det är svårt att fastställa gränsen gentemot bl.a. traditionella hemarbetsgrupper, och också att avgöra vilka tekniska hjälpmedel som kan räknas som IT. Definitionen av distansarbete beror på vilket perspektiv man anläg- ger i varje enskilt fall. I utredningen ligger fokus på arbetsrättsliga och andra konsekvenser för lagstiftningen. Därmed kan två alternativa ansatser gälla, av vilka den ena är att föreslå en ny lagstiftning som enbart reglerar distansarbete. Vid en sådan ansats är det nödvändigt att klart och tydligt avgränsa vad som avses med distansarbete. Den andra ansatsen, som utredningen valt, är att föreslå anpassningar i nuvarande lagstiftning så att de olika formerna av distansarbete kan införlivas i den nuvarande lagstiftningen. Vid ett sådant angreppssätt blir det huvudsakligen viktigt att utgå från VAR ARBETET UTF¶RS eftersom nuvarande lagstiftning i stort sett alltid utgår från att arbetet utförs i arbetsgivarens lokaler. Däremot har användningen av informationsteknik ingen egentlig bärighet eller betydelse för om arbetsrättsliga eller andra lagar skall gälla distansarbete eller inte. Vi har därför valt att utgå från VAR ARBETET UTF¶RS och att huvud- sakligen behandla följande former av distansarbete: 5TREDNINGENS UPPL¤GGNING OCH ARBETE 37 ·Distansarbete på heltid i hemmet. ·Distansarbete på del av arbetstid i hemmet. ·Distansarbete i lokal nära bostaden, t.ex. grannskapscentral/telestuga på heltid. ·Distansarbete i lokal nära bostaden, t.ex. grannskapscentral/telestuga på del av arbetstid. ·Mobilt arbete i hemmet eller näraliggande lokal (ingår i ovanstående kategorier, men behandlas inte separat). Denna indelning kan tillämpas såväl för arbetstagare som för uppdrags- I utredningen ligger fokus på arbetstagare. Inom utredningen belyses även UTLOKALISERING AV DISTANSOBEROENDE VERKSAMHET. Med teknikens hjälp kan allt fler arbetsuppgifter omlokali- Verksamheter som helt kan utföras med hjälp av telefon och/eller datorkommunikation kan förläggas i stort sett var som helst. exempel på sådan verksamhet är s.k. callcenter, i utredningen benämn- da TELEKONTOR. Inom ett telekontor sysslar man ofta med tjänster som biljettförsäljning, IT-stöd och telefonbank. Telemarketingföretag, som arbetar med försäljning och marknadsundersökningar per telefon, är ett annat exempel på distansoberoende verksamhet som ibland hänförs till telekontor. Utredningen tar även upp distansarbete över nationsgränser. Utredningen ansåg det nödvändigt att inleda arbetet med en bredare kartläggning för att få information och kunskap om olika former av distansarbete. Skälet till denna inledande kartläggning var att distans- arbete inte är någon tydlig eller avgränsad arbetsform. Det finns inte heller någon enhetlig definition av vad som menas med distansarbete. Detta har gjort det svårt att få fram en tydlig bild av i vilken utsträck- ning distansarbete förekommer. Kartläggningen har bestått i att ta reda på omfattningen av distans- arbete och att inhämta erfarenheter och synpunkter vad gäller för- och nackdelar och eventuella hinder, bl.a. i lagstiftningen. Vi försökte också få en uppfattning om hur man såg på utvecklingen av distansarbete . Sekretariatet har därför gjort ett antal studiebesök, i och utomlands, på arbetsplatser som infört eller prövat distansarbete. Vi har träffat arbetsgivare, fackliga företrädare, distansarbetare, representanter från kommuner, näringslivet, intresseföreningar m.fl. 38 5TREDNINGENS UPPL¤GGNING OCH ARBETE För att få en bredare internationell jämförelse samarbetade vi med , som på uppdrag av Rådet för arbetslivs- forskning () sammanställt rapporter om distansarbete i och . har dessutom gjort en komplette- rande studie av distansarbete i . Sammandrag av rapporterna återfinns i bilaga 7 i betänkandet. De ingår i sin helhet i utlandsrapporten i , och , som kommer att publi- cera . Externa kontakter och uppdrag Vid studiebesöket i arrangerade i våra besök. Sekretariatet träffade representanter från Rätans Företags- service, Informationsmäklarna i , , Telestugan i ek. förening, och . I har sekretariatet träffat företrädare för , Futura (Stiftelsen ), , Projekt ), Nixdorf, Försäkringsbolaget , , , , och . 'OTLAND –LAND OCH +ALMAR Sekretariatet besökte följande företag på och samt i : Stadsarkitektkontoret i , Cobalt, Närings- sekretariat, , , 5TREDNINGENS UPPL¤GGNING OCH ARBETE 39 och samt IT (som också hjälpte till att arrangera våra besök på och i ). Vidare har sekretariatet besökt grannskapskontor. Enligt direktiven skulle utredningen informera sig om utvecklingen när det gäller distansarbete och regleringen av sådant arbete i andra länder och inom EU. Som ett led i detta har sekretariatet företagit studieresor till , , och . I träffade sekretariatet representanter från Ständiga Representation vid Europeiska Unionen, Europeiska Kommissionen, DGV, DG XIII, , Professional and Technical Employees (EuroFiet), sprl, European Trade Union Confederation (ETUC). Vidare besökte sekretariatet professor vid i . I träffade sekretariatet företrädare för (TUC), Epsom Telecentre, (), Telecottage , och (). Sekretariatet besökte även , Analytica. I träffade sekretariatet företrädare för Irish Business and Employers´ Confederation (IBEC), Eireann, Communications Workers´ Union (CWU), Information Society Commission samt (). 40 5TREDNINGENS UPPL¤GGNING OCH ARBETE Vid besöket i träffade sekretariatet företrädare för Australian Services Union Community and Public Sector Union, , , Australian , . Pagonis and Associates, , Roads and Traffic Authority, WorkCover NSW, och Australian Chamber of Manufactures. En viktig uppgift i utredningsarbetet var att identifiera de hinder som finns för distansarbete. En grupp som kan ha mycket att vinna på att distansarbeta är pendlare. Utredningen lät därför göra en studie bland pendlare i de tre storstädernas lokala arbetsmarknader. Studien omfatta- de frågeområden som inflytande över arbetets förläggning, omfattning av distansarbete, skäl till att inte distansarbeta samt förekomsten av policyskrivningar och avtal om distansarbete. () fick i uppdrag att göra denna undersökning. Se bilaga 3 Rapport om distansarbete bland pendlare i de tre storstädernas lokala arbets- marknader 1998. En frågeställning som ofta tas upp är om och hur förhållandena i sam- band med distansarbete kan påverka uppdelningen mellan arbetstagare och uppdragstagare. Tidsbegränsade anställningar har t.ex. ökat . För att belysa denna aspekt har utredningen tillsammans med och Småföretagardelegationen anordnat ett samtal under , egenanställd, ny daglönare. Samtalet kom- mer att följas upp av ytterligare ett samtal . Samtalen kommer att dokumenteras och ges ut i regi. En sammanfattning av det första samtalet presenteras i bilaga 4 Fri aktör, egenanställd, ny daglönare. 5TREDNINGENS UPPL¤GGNING OCH ARBETE 41 Inom i görs en liknande översyn av distansarbete som den utredningen gör. Representanter från besökte för att utbyta erfarenheter. Vidare har sekretariatet medverkat i konferensen , Training and Employment at a Distance for Disabled People i den 10–, anordnad av JobCentre, Stiftelsen . Produktivitet respektive jämställdhetsaspekter vid distansarbete är två områden som är knapphändigt belysta. Vi har därför ansett det viktigt att belysa dessa frågor. Följande rapporter har därför utarbetats på utredningens uppdrag. Författarna svarar själva för innehållet. $ISTANSARBETE OCH PRODUKTIVITET av , och belyser distansarbete och dess produktivitet i både företags- och individperspektiv. vissa effekter på samhällsnivå. $ISTANSARBETE UR ETT J¤MST¤LLDHETSPERSPEKTIV av behandlar distansarbete och olika organisationsformer ur ett jämställdhetsperspektiv (bilaga 4). 2 Distansarbetet och dess bakgrund I detta kapitel presenteras bakgrunden till dagens distansarbete. I en historisk genomgång ges en bild av idéer bakom distansarbetet samt former som arbetsformen haft och fortfarande har. Det ger en historisk förklaring till varför arbetsformen distansarbete är svår att fånga i en enhetlig definition. Kapitlet innehåller också en översikt av tillgänglig statistik om distansarbetet i samt en bild av hur det svenska distansarbetet ser ut och hur utvecklingen varit sedan mitten av 1980- talet. 2.1Bilden av distansarbete – ett tema med variationer över tid Idén om distansarbete fick sitt genombrott i samband med oljekrisen, då arbetsformen presenterades som ett alternativ till pendling. har distansarbete setts som en lösning på flera problem och bilden av distansarbetaren har fått många olika skepnader. Distansarbete förekommer också i många olika former, men det är bara en minoritet av arbetsstyrkan som berörs av dessa arbetsformer. I lanserades distansarbete framför allt som en möjlighet för glesbygden. har dock fokus flyttats från glesbygden till företaget i storstaden. Till en följd av detta associeras distansarbete inte längre med kvinnor i glesbygd utan med män i storstad. Denna historiska genomgång tar sin början i de första amerikanska idéerna om distansarbete . Även engelska ström- ningar och idéer har haft stor betydelse för hur distansarbetet så små- ningom började växa fram i . Avsnittet b ygger vad gäller utländs- ka erfarenheter på Huws (1991). Svenska erfarenheter baseras huvudsak- ligen på (1982) och (1987). 44 $ISTANSARBETET OCH DESS BAKGRUND Elektroniskt hemarbete presenterades i amerikansk litteratur om automation (1957–1958). Men det var först i början av 1970- talet som idén mötte den stora allmänheten. Anledningen var oljekrisen och den plötsliga medvetenheten om att epoken med billiga och närmast obegränsade fossila bränslen var över. Hemmabaserat arbete sågs först och främst som ett sätt att spara bränsle, genom att ersätta person- transporter med telekommunikation. presenterade forskare som Nilles (1976) och Harkness (1977) noggranna beräkningar för hur många miljoner fat olja som kunde sparas för varje procent av den amerikanska arbetsstyrkan som arbetade hemifrån. I detta sammanhang myntades begreppet telecommuter, telependlare på svenska. Enligt denna föreställning är hemarbetaren helt enkelt någon som telependlar (dvs. kommunicerar med hjälp av telekommunikation) i stället för att fysiskt pendla till och från jobbet. Andra faktorer, såsom anställningsförhållande, arbetsuppgifter och deras utförande, antogs vara oförändrade. Bilden av den typiske telependlaren var en man med hög ställning, i chefsposition eller med ett akademiskt yrke, boende i en förort till storstaden. Parallellt med dessa idéer formulerades mer radikala kritiska idéer till det kollektiva industriella samhället. Enligt dessa idéer kunde informations- teknologin bidra till att bryta ner de omfattande och omänskliga byrå- kratierna. Samtliga förespråkare, exempelvis (1973) som talade om det postindustriella samhället och (1973) som myntade begreppet small is beautiful, delade den allmänt optimistiska visionen om ett decentraliserat arbetsliv med mindre arbetsplatser där intern- kommunikationen sköttes med hjälp av avancerad teknologi. De delade också en fientlighet mot byråkratier och storskaliga organisationer. i detta framtida scenario av decentraliserat arbete spelas huvudrollen underförstått av en man, men han liknar mer stereotypen av en kreativ person än av en pendlare. Jämfört med telependlaren är denne distans- arbetare mer individualistisk och mindre konventionell och med större sannolikhet egenföretagare. Förmodligen bär han hellre jeans än kostym, bor hellre på landet än i förorten. Men de två visionerna har också myck- et gemensamt. I båda fallen är centralgestalten en man i medelklassen som har friheten att själv välja var och med vad han vill arbeta; och båda utgår från att tekniken är god och möjlig att kontrollera av dess användare. smälte dessa två visioner delvis samman $ISTANSARBETET OCH DESS BAKGRUND 45 till föreställning av the electronic , telestugan på svenska (Toffler 1981). De första telestugorna i världen etablerades 1985 i svenska och i danska Lemvig. 1993 fanns ca 200 telestugor i elva länder runt om i världen (23 i ). Av dessa var drygt hälften privatägda, resten offentliga institutioner. Även de privatägda telestugorna stöddes ofta finansiellt av kommun eller stat. En studie angående telestugornas livskraft visar att många fick problem efter etableringen. Proble- men sammanföll ofta med att det finansiella stödet upphörde (Holloway 1994). Tanken med telestugor i har oftast varit att rädda jobb i glesbygden, ett sätt att få slut på utflyttningen. Man menade att det inte längre fanns någon anledning för företag och myndigheter att samla allt kontorsarbete till dyra kontorshus i stor- städerna. I glesbygdskommunerna finns billiga lokaler och många arbets- lösa. Alla borde alltså tjäna på att fler telestugor inrättades, argumen- terade förespråkarna. Men såg man att många företag och myndigheter var konservativa och inte vågade utnyttja möjligheten att lägga ut arbeten utanför huvudkontoren (TCO 1987). Telestugorna erbjöd också oftast service till företag på orten. Många telestugor bidrog indirekt till att jobb skapades genom att stödja utveck- lingen av andra former av distansarbete och genom att tillhandahålla datautbildning, teknisk service och tillgång till tekniska hjälpmedel som är allt för kostsamma för den enskilde företagaren eller för småföretaget. Och det är som stöd för andra företag telestugorna har fungerat bäst. Antalet arbetstillfällen i telestugorna är däremot inte så många (Huws, m.fl. 1996). Distansarbete för att få kvinnorna tillbaka till spisen började billiga persondatorer och ordbehandlare att bli allt vanligare på kontoren. Dessa köptes inte in för att användas av manliga chefer och högre tjänstemän, utan av kvinnor i lägre befattningar såsom sekreterare, kontorister och skrivpersonal. En ny föreställning om vad datorer kunde användas till tog form. hade datorer associ- erats med tekniker i vit rock och manliga chefer som själva körde och kontrollerade tekniken, men marknadsfördes datorer i stället som verktyget som ökade sekreterarens produktivitet och gjorde det möjligt för chefen att kontrollera personalen. Mycket av den mystik som tidigare funnits runt datorer skingrades. Datorer ansågs nu så lätta att använda att även kvinnor utan datautbildning kunde klara det. 46 $ISTANSARBETET OCH DESS BAKGRUND formulerades i den helt nya föreställningen att man med hjälp av mikroelektronik skulle återförena familjen (1981). Denna idé kom inte från feministiskt håll. Det var tvärtom före- språkare för en konservativ ideologi som formulerade denna vision. Man såg att tekniken skulle kunna hjälpa till att rädda institutionen äktenskapet genom att underförstått få kvinnorna tillbaka till hemmen. Där skulle de, som de återupptog sina plikter att ta hand om barn, äldre och handikappade, kunna utföra rutinbetonat kontorsarbete med hjälp av en terminal. Distansarbetets roll hade därmed förändrats. Det skulle inte längre i första hand lösa problemen med pendling och otymplig, alienationsfrämjande byråkrati, utan problemet med upplösning av familjen. Därmed ändrades också bilden av distansarbetarens kön och status. Här fanns inte plats för den manlige pendlaren eller den självständige artisten; distansarbetaren är nu en kvinna som underförstått sätter familjen i första rummet och som utför ett relativt rutinbetonat arbete i pauserna mellan städningen och barnpassningen. Det var ungefär vid , , som man började intressera sig för hur många och vilka som egentligen distansarbetar. Det visade sig bl.a. att den engelska programvaruindustrin hade anställt ett stort antal hemmabaserade programmerare. De flesta var kvinnor som hade lämnat ett kontorsbaserat arbete för att ta hand om sina barn. I 1981 beskrivs ett brittiskt företag, F ., där nästan samtliga 600 anställda arbetade i hemmet. av de anställda var kvinnor. Enligt företagsledningen ökade produktiviteten genom hemarbetet. De hemarbetande var timavlönade och arbetade med programmering och systemarbete (1982). Flera amerikanska företag bedrev försöksverksamhet med hemarbete. Ett viktigt skäl till denna arbetsform var att det inte fanns tillräckligt med utbildad programmeringspersonal på marknaden. Hemarbete innebar att man kunde utöka arbetskraftsmarknaden avsevärt, eftersom detta gör det möjligt för småbarnsföräldrar och handikappade att arbeta. Författaren till en artikel i 1982 jämför de hemarbetandes villkor med det industriella hemarbetet inom exempelvis beklädnadsindustrin och menar att det finns risk för att de hemarbetande inom kontors- och informationssektorn blir en reservarmé utan anställ- ning och avtalsenliga löner (1982). Huws (1991) menar att för de flesta av de här kvinnorna visade sig distansarbete inte $ISTANSARBETET OCH DESS BAKGRUND 47 vara någon perfekt lösning på något av problemen; det var en av flera möjliga lösningar som fanns till buds för att klara av både barn och förvärvsarbete. Distansarbete och fackligt motstånd debatterades i farhågor och möjligheter med distansarbete. Många såg distansarbete som en kvinnofälla, en metod att tvinga kvinnorna tillbaka till spisen. Med grund i de erfarenheter man sett i andra länder, framför allt , varnade forskare för att distansarbete och hemarbete kunde komma att stärka den redan starka och könsbundna arbetsdelningen inom kontorsområdet (1982). Distansarbetet skulle alltså kunna slå mycket hårt mot kvinnorna på arbetsmarknaden. Även från fackligt håll fruktade man att distansarbetet ytterligare skulle förstärka den arbetsdelning som redan existerade mellan rutin- arbete och kvalificerat arbete. Man befarade att kvinnor med rutinarbete skulle få än svårare att utvecklas i arbetet, att arbetsinnehållet skulle urholkas och att arbetsdelningen skulle bli än starkare. Man befarade också att det fackliga inflytandet skulle sättas ur spel. Den fackliga kriti- ken spelade förmodligen en stor roll i det faktum att det dröjde innan något egentligt distansarbete uppstod i eller i övriga Skandi- navien (Ingelstam & 1988). Andra såg att fördelarna för företagen kunde vara flera, såsom ökad flexibilitet, sänkta lönekostnader genom omläggning till ackordslön, minskade kontorskostnader, högre produktivitet och lägre frånvaro.