sou · GMB3121 · 1999-01-01 00:00:00 — (1998) framhåller i sin betraktelse över våra förändrade livsvillkor att möten med människor från främmande kulturer är en del av livet i en krympande värld och att vi därför måste börja förvärva sådana insikter att vi på ett konstruktivt sätt kan hantera dessa möten. Detta resonemang - behovet att skaffa sig insikter för att möta den andre, som till sin definition just är annorlunda - gäller inte bara mötet med personer från andra kulturer, utan kan lika gärna appliceras på mötet med personer med funktionshinder. Även de kan verka komma från en annan värld; en värld där ingenting går lätt och ingenting är själv- I kommentarer framgår också att det är svårt att förstå personer med funktionshinder därför att deras livsvillkor är så annorlunda. En slutsats måste vara att utbildad och insikts- full personal är ett måste för att lagstiftning, handikappolitik och skall bli omsatta i praktiken. Stöd och service till personer med funktionshinder ligger på offentligt organiserad verk- samhet vilket bl.a. innebär att personalens värderingar skall ha underordnad betydelse i förhållande till yrkesrollens krav på professionell behandling. Till skillnad från omsorg i en informell individrelation handlar det om en formell relation mellan en individ i en yrkesroll som representant för en myndighet och en individ i egenskap av patient/klient/elev. Hjälp/stöd/vård är en organiserad verksamhet och den behövande förutsätts att känna till sina rättigheter när han söker hjälp/stöd/vård. Kontakten med klienten/patienten är formali- serad och han/hon föremål för åtgärder i enlighet med de regler som gäller för myndighe- ten. Många har i kommentarerna framhållit regelverkets betydelse som hinder och gränssättare. Man följer bara regler. Den byråkratiska logiken är på sätt och vis tvingande för såväl mänskligt tänkande som mänskligt handlande. Som enskild handläggare i ett byråkratiskt uppbyggt system kan man inte undandra sig vissa konsekvenser. Man måste följa organisa- tionens regler. Å andra sidan finns inga regler som kan appliceras direkt. Det handlar om tillämpning av lagstiftning, om bedömningar och uttolkningar. Handläggarens beslut bygger på en professionell bedömning. I begreppet professionell bedömning inryms också subjektiva element. Vad beträffar arbetet med andra människor uppstår det inte sällan konflikter, slitningar och irritationer. De känslor och handlings- impulser, kort sagt det intryck en erfaren handläggare får av sin klient är självklart även uttryck för en mängd kunskaper om andra liknande klienter eller situationer. Dessa känslor och handlingsimpulser är subjektiva och inte reducerbara i ett formellt regelverk men de färgar likväl mötet och eventuellt också utfallet av ärendet. Enligt Lipsky (1980) kan byråkratiskt arbete aldrig bli så hårt regelstyrt att tjänstemän- nen bara tillämpar regler. Tolkningen kan man aldrig komma ifrån. Lipsky karaktäriserar vissa serviceorganisationer som "street-level-bureaucracies" - gatunivåbyråkratier. Han menar att karaktäristiskt för dessa yrkesgrupper är att de enligt den formella organisationen har en underordnad ställning, men i själva verket är ändå deras reella inflytande över ar- betsuppgiften betydande. Ett arbete med klienter, baserat på en ingående personlig kontakt, kan inte styras och kontrolleras med sedvanliga administrativa kontrollinstrument. Lipsky anser att detta leder till att klientarbetet undandrar sig den formella styrningen och att tjänstemännen istället kan avgöra innehåll och inriktning i sitt arbete efter eget gott- finnande. Lärare kan på samma vis sägas ha ett stort reellt inflytande över arbetsuppgiften. Kanske är regelverkets ofullkomlighet till viss del beroende av den som skall tillämpa det, eller mer exakt, graden av brister i regelverket beror på dem som skall tolka och admi- nistrera det. Ett regelverk kan tjäna som skydd mot kritik. Ett regelverk kan användas på ett mer eller mindre prövande, undersökande sätt. Att mindre kommuner inte har samma pro- blem som större kommuner med inkongruenta regelverk - samordningen mellan olika or- gan och myndigheter fungerar tillfredsställande - pekar på att andra komponenter spelar roll. Generellt sett kan man säga att dåligt bemötande kan ha två orsaker: en grund kan vara ne- gativa attityder en annan grund kan vara otillräckliga resurser. Det spel som man kan iaktta kring arbetet med pengar, menar (1991), är påfrestande för båda parter, särskilt om restriktionerna är hårda. Och det kan med tiden leda till cynism och klientfientlighet hos handläggare som enbart sysslar med dessa problem. Förutsättningar för den offentliga produktionen av tjänster har ändrats radikalt - avtagande ekonomisk tillväxt, finansieringsproblem med minskade stats- bidrag och stopp för skattehöjningar. De flesta kommuner och landsting har mot denna bakgrund prövat en rad strategier: anställningsstopp, ökad användning av entreprenörer, privatisering, avreglering, bolagisering och inte minst interna organisationsförändringar. På många håll prövas nya former för lokalt politiskt och administrativt beslutsfattande och produktion av tjänster. Med köp-och-sälj-system verkar bokföringen bli viktigare än kvaliteten på den service man är satt att ge. Fokus ligger på kostnader och kostnadsställen och ingen vill att kostnaden skall komma på den egna enheten, sektorn. Det är i grund och botten inte ärenden som bollas vidare utan kostnader, som en respondent ut- tryckte saken. En grupp som är särskilt utsatt för bollande är personer med psykiska funktionshinder. Detta tyder bl.a. på ett förhållande som har påpekats , nämligen att inten- tionerna bakom den senaste psykiatrireformen i många kommuner antingen har stannat på papperet eller att bristerna i verksamheten är påtagliga. Reformen förutsatte att den medi- cinska vård som är ansvar skulle fungera fullt ut och att begreppet "medicinskt färdigbehandlad" alltid skulle ha en strikt medicinsk definition. betonar många respondenter att de ekonomiska motiven har en så stor betydelse i bedömningen i vad som anses vara "färdigbehandlad patient" att det leder till oacceptabla förhållanden. Det är i tider av snabba och dramatiska förändringar av den svenska välfärdsmodellen som diskussion, analys och forskning om mötet mellan myndighet och medborgare behöver fördjupas. har, som maktutredningen framhållit, präglats av en successiv urholkning av begreppet medborgare. Det handlar inte bara om övergången från ett samhällsorienterat till ett individinriktat medborgarbegrepp. I allt fler av tidens strömmar blir medborgaren inte längre medborgare utan kund i ett samhälleligt serviceutbud. Kvalitet i offentlig verksamhet - för såväl personal som brukare - är beroende av sådana förhållanden som organisation, personalens förhållningssätt till sitt arbete, till det hand- lingsutrymme som personalen ges m.m. Till stor del styrs emellertid dessa förhållanden i sin tur av verksamhetens ekonomiska ramar. Även om förändringar kan genomföras inom existerande budgetram, så kan de flesta vara ense om att många förbättringar kräver kost- nadsökningar. Ett exempel på hur resursbristen slår hårt är skolans svårigheter att ge stöd till elever med särskilda behov. (1997) har i sin forskningsrapport om utvecklingsstörda barn i kunnat förklara den kraftiga ökningen av antalet elever i särskolan un- der med den försämrade ekonomin i samband med kommunalise- ringen. Efter kommunövertagandet skedde en kraftig ökning av antalet inskrivna elever i särskolan. I hela har antalet elever i den obligatoriska särskolan ökat . Den undervisningsform som ökat kraftigast är den s.k. individuella integre- ringen som ökat . Kommunaliseringen av särskolan skedde un- der en period med kraftiga nedskärningar. Besparingarna har drabbat skolan särskilt svårt. Detta har lett bland annat till att elever inte längre får den hjälp och det stöd som man tidi- gare fått via den ordinarie verksamheten. För att få sina behov tillgodosedda tvingas de att, mer eller mindre mot sin vilja, söka insatser genom särskolan. Med andra ord har särskole- verksamheten använts i allt högre utsträckning av personer med lättare, mer diffusa diagno- ser som enligt inte hör till kategorin psykiska funktionshinder, just på grund av besparingar i den ordinarie skolan och en tendens att omdefiniera behoven så att de passar in i det regelsystem som gäller för särskolan. visar att antalet speciallärare minskat med en fjärdedel. Nedskärningar av spe- cialundervisningen i innebär att det är svårare för elever att få hjälp än tidigare, färre barn anser att de får den hjälp som de önskar. Mindre specialundervis- ning, färre grupptimmar och större klasser har inneburit en klar försämring för svagpreste- rande elever. Särskolan har fått ta hand om de elever som misslyckas med p.g.a. resursbrist. Den huvudsakliga förklaringen till denna utveckling är enligt nedskärningar i verksamhet. Det är viktigt att inte dra alltför generella slutsatser av studien eftersom den endast baseras på förhållanden i ett län. En väl fungerande ansvarsfördelning mellan stat, landsting och kommun är en förutsättning för att bemötande av personer med funktionshinder skall bli bättre. För att kunna föreslå åtgärder i syfte att förbättra samverkan bör man analysera de stora förändringar som skett inom den offentliga sektorn och konsekvenserna av utgiftsminskningarna . Faktum är att saknar många kommuner och landsting de ekonomiska medel som är avgörande för att kunna uppfylla sina åtaganden inom vård, omsorg och skola. Uppfatt- ningen att det behövs ett bättre fungerande samspel mellan staten, landstingen och kom- munerna delas av personalen inom alla de sektorer som ingår i undersökningen. Ett fungerande samarbete kännetecknas av verklig samverkan om gemensamma frågor och gemensamma lösningar på problem och inte på att ge och ta emot information. Dess- utom bör samarbetet systematiseras så att inte en låt-gå-mentalitet infinner sig. Samarbetet är viktigt för alla parter. Av resultaten i denna rapport att döma har det framkommit att handläggare och även rektorer upplever att de emellanåt behöver försvara sina behovs- bedömningar. De möter oförståelse både från personer med funktionshinder och deras an- höriga. Att samarbeta med varandra är nödvändigt och det samarbetet måste fortgå. Rollerna inom de olika sektorerna är olika och målen för de olika verksamheterna är också olika. Att lyfta fram målen och de olika mekanismer som styr verksamheten och göra dem medvetna för personalen inom de olika sektorerna är därför nödvändigt. Ansvaret för stöd till personer med funktionshinder är de facto fördelat på olika huvud- män. Kommunerna har i allt större omfattning huvudansvaret för att insatserna samordnas, men även landsting och arbetsförmedling är betydelsefulla för den enskildes vård, rehabi- litering och möjlighet till arbete. En förutsättning för en fungerande samverkan är goda kunskaper hos varje tjänsteman om de generella villkoren för personer med funktionshin- der och de olika myndigheternas mål och ansvarsområden. På grund av bland annat en krympande budget har benägenheten hos olika huvudmän att skjuta över ansvaret på var- andra ökat - en tendens som omvittnas i enkätsvaren i föreliggande undersökning. För att ett fungerande samarbete skall existera måste dels ansvarsgränserna göras tydliga för alla inblandade parter. Dels krävs en analys och kartläggning av de mekanismer i själva syste- met som "tvingar" tjänstemännen till en sådan typ av handläggning som leder till att ären- den bollas vidare. Som sociologisk förklaring är idén att tjänstemännen mer eller mindre godtyckligt skickar ärenden vidare bara för att de inte vill stå för kostnader helt förkastlig. Att arbeta med personer med funktionshinder Respondenternas helhetsintryck av sitt arbete med funktionshindrade personer är inte ode- lat positivt. Arbetet är stimulerande, vi behövs och vi fyller en funktion säger de. Men ar- betet är stressigt, de får i många fall ingen respons från överordnade som i sin tur ofta inte är insatta i verksamheten. Det saknas ofta resurser för att tillmötesgå behoven, och man kan känna att alla försöker lasta över ansvaret till någon annan. Resursbristen framförs också som ett hinder för kompetensutveckling. Att alltid ha för litet tid och att inte räcka till är dåliga förutsättningar för arbetet. Reglerna bör vara mer flexibla tycker några. Och ett önskemål som man för fram om verksamheten är att det skall finnas mer utbildning, bättre samordning och mera resurser, liksom att man som handläggare bör få mer tid för att följa upp verksamheten, besöka och upprätthålla kontakt med funktionshindrade klienter. Trots allt negativt som kom fram i enkäten om tidsbrist, dåliga arbetsförhållanden och bristfälliga kunskaper ansåg nästan alla att de i sitt arbete gav ett gott bemötande, god ser- vice, omsorg, etc. Men av svaren både på de standardiserade frågorna och de öppna frå- gorna framgår att det finns personal - om än liten andel av samtliga som svarat - som har en syn på personer med funktionshinder (eller deras anhöriga) som inte överensstämmer med den lagstiftning som ligger till grund för samhällets stöd och service för personer med funktionshinder. Det miljörelaterade handikappbegreppet, likaväl som lika-rättighets- tänkandet borde vara en grundkvalifikation för att över huvud taget utreda, informera, be- handla och undervisa personer med funktionshinder. Det finns en inneboende hederlighet i att vara saklig, har påpekat, och det kan vara värt att tänka på när man arbetar med människor i behov av stöd och service. De har råkat få ett funktionshinder; detta rår ingen för och det kan lika gärna drabba vem som helst. Ingen som arbetar med personer med funktionshinder skall ha dåligt samvete över att själv inte ha något funktionshinder. Det handlar inte om att tycka synd om, men inte heller om att se ned på någon för att denne behöver stöd och service. Ett gott bemö- tande är ett respektfullt bemötande, förvisso med den distans som en yrkesroll kräver men också med det inkännande som livserfarenheten ger oss människor utifrån insikten att livet är sårbart och bjuder alla till en viss ödmjukhet. (1993) Medborgaren i samhällsdialogen. Om kunskapssyn, byråkrati och välfärd . Översyn av reglerna för utbildningsbidrag vid arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering m.m. Ds 1992:66. Bastöe , P. & , K. (1996). Organisationsutveckling i offentlig verksamhet. & , P-O. (red) (1991) Socialt arbete i utveckling. Allmänna Förlaget, . & Mether, C. (red) (1989) Det goda mötet. Utveckling av forskningsprogrammet, relationen mellan socialarbetare och klient . Delegationen för socialforskning. (1994) i utveckling. En granskning av ett decenniums utvecklingsprojekt. & , . Kompetensutveckling i offentlig verksamhet. Ds 1993:65, . (1998) "Handlingar och utfall. En diskussion av samhandlingslogiker" i Sociologisk Forskning, nr.1, 1998. , (1995) Från omsorg till socialt förändringsarbete - en analys av villkor för stödgruppsarbete . "Bryt tabu om de svagbegåvade av folket har för låg intelligens för dagens skola och arbetsmarknad" i . Fernow, N, G. (1994) Behovsbedömning i social hemtjänst . , Synes Tryck. Förvaltningslagen (1987) , m.fl. (1988) God vård är god ekonomi . , Ch., Hallefors, H., Mollberg, Th. (1995) Att vara arbetsledare i gruppbostad för personer med utvecklingsstörning - en fråga om att låta sig styras . (red) (1993) Demokrati i förändring. Svenska kommuner och landsting i det lokala välfärdssamhället . , , , S. (1994) Verksamhetsmål och nyckeltal . Iseskog, T. (1991) Arbetsgivarnas rehabiliteringsansvar. Allmänna Förlaget, . (red) (1994) Organisationsexperimentet i kommuner och landsting. & Santérus Förlag, . , (1989) Att göra nytta eller vara god ? (1993) Varje människa är värd att lyssna på. (1992) Vid byråkratins gränser. Om handlingsfrihetens organisatoriska begränsningar i klientorienterat arbete . & Gunzel, M. (1992) Ett helt liv i förändring. Kebbon, L. m.fl. (1992) . Utvärdering av kommunalisering av omsorger om utvecklingsstörda . Körge, H., , R. & , K. (1994). På jakt efter serviceprofilen I. En kartläggning av servicemätningar 1988-1992. (1992) . En empirisk undersökning av några organisatoriska självuppfattningar och identiteter . , (1996) Självbestämmande, valfrihet och samtycke inom . (1984) Öppna förvaltningen! En rapport om bättre information och service i kommuner och landsting. (1996) ur tre perspektiv - en studie bland äldre, anställda och ledning. , (red) (1994). Framtiden Världen Yrkesrollen . Lindehag, A-G & , A. (1994) Etik, Handikapp, Rehabilitering. (1980) Street-Level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public , L-E & , M. (1991) När kommunen tar över . , (1981) Forskning om lärare . Högskolan för lärarutbildning i , . , G.H (1976) Medvetandet, Jaget och Samhället från Socialbehavioristisk ståndpunkt . Michailakis, D (1995) Legislating Death. Socio-Legal Studies of the Brain death Acta Universitatis Upsaliensis. Michailakis, D (1997) "When Oppertunity is the thing to be Equalised" in , Vol. 12, No. 1, 1997. (1991) "Människosyn, organisation och klientarbete" i , H. & , P-O. (red) Socialt arbete i utveckling. Allmänna Förlaget, . Proposition 1990/91:117 & , A. (1996) Boken om integrering. Idé, teori, praktik. RFV (1997) Socialförsäkringen. RRV (1994) Att återupprätta. (1991) Anställdas möjligheter till kompetensutveckling. En studie av olika persoanalkategorier inom sjukvården . & , M. (red) (1997)Detta är inte en politisk fråga. Simivici, S. (1987) Vilka ska arbeta med sjuka, äldre och handikappade ? (1996) Bilden av skolan. Skolsituationen för elever med fysiska handikapp - en undersökning i åtta kommuner . (1988). redovisar, 1988:7. God psykiatrisk vård på lika villkor? Kontinuitet och kvalitet i . En mätmetod för vårdbiträden och assistenter. Värdigt bemötande - går det att lära? Kompetensutveckling - en utmaning. Kunskap för utveckling. Förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder . Brister i omsorg – en fråga om bemötande av äldre. När åsikter blir handling . Standardregler för att tillförsäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet . (1993) Vad händer i kommunerna? (1987) Lyhörd förvaltning. Att undersöka myndigheters tillgänglighet och service . Ström, P. (1991) Organisationsförändringen i . (1995) Skolans personal kliver fram. Om kunskapsutveckling i skolan. (1991) Anhöriga - en tillvaratagen resurs? Thylefors, I. & , O. (1996) Den lärande byråkratin - En utvärdering av metodutvecklingsprojektet vid Läns Försäkringskassa . (1994) Särskolan och de särskilda omsorgerna i 1990-1993 . (1997) Lever som andra? Om kommunaliseringen och levnadsförhållanden för personer med utvecklingsstörning . (1997) Lever som andra? Om kommunaliseringen och levnadsförhållanden för personer med utvecklingsstörning . Rapport nr 3, , . Topor, A. (1988) , människor och psykiska problem. Vårdbiträdenas samlade tystnader. (1997) Samhällsarbete - Strategier för bevarande eller förnyelse? Om möjligheterna att utveckla ett radikalt och humanistiskt socialt arbete . (1981) Att arbeta i omsorg. Personer med funktionshinder säger sig uppleva att deras ärenden "faller mellan stolarna" och att ingen känner ansvar för helheten. Vilken är din syn på denna problematik? Nedan redovisas ett antal representativa svar från både de som delar synen på att funk- tionshindrade personers ärenden faller mellan stolarna , och de som inte gör det. Personer som instämmer i funktionshindrade personers upplevelse att deras ärenden "faller mellan stolarna" anger antingen orsaken till varför det förhåller sig på detta vis eller specificerar vilka funktionshinder/vilket område det gäller. En del har också valt att ange vilka åtgärder som behövs för att avhjälpa detta problem. Ett antal gemensamma nämnare har identifierats i svaren och dessa har fått ligga till grund för nedanstående indelning av dem. Under varje rubrik redovisas svaren såsom som de avgivits i enkäten, dock med vissa språkliga korrigeringar gjorda för att förbättra läsbar- heten: Bristande kunskaper om varandras regler. Regelsystemen kan tolkas på olika sätt. Regelverken är ofta komplicerade och svårtolkade med utveckling av praxis över ti- den. Detta kan medföra att luckor i reglerna uppstår. Förändringar av regler medför ofta nya avgränsningssvårigheter. Enheterna får ekonomiskt ansvar för sin specifika del och driver detta utan någon överblick av helheten. Strikta regler beträffande vad varje enhet skall göra leder till bedömningar att detta inte är mitt bord. Ingen hänsyn tas till andra faktorer. Vid be- dömning av rätt till sjukpenning eller förtidspension där enbart ska se till strikt medicinska skäl kan personer hamna mellan stolarna (försäkringskassa, arbetsförmedling). Ansvaret är de facto uppdelat mellan olika aktörer. Det finns inte alltid heltäckande lösningar. Regelsystemet är inte heltäckande. Ärenden kan falla mellan stolarna främst i de ärenden där sjukpenningrätten ifrågasätts, p.g.a. reglerna. Andra myndigheter har inte samma uppfattning som - ingen vill ta över ansvaret för personen ifråga. Man kan säkert uppfatta det så. Det finns regler och förordningar som måste följas. Gränsdragningsproblem finns mellan och kommunen vad gäller ansvars- fördelningen. Även gränsdragningsproblem mellan försäkringskassa och kommunen vad gäller och . Personer med funktionshinder handläggs ofta av flera speciella funktioner. Exempel- vis när det gäller åtgärder i skolan är rektor ansvarig, men utredning görs av psyko- log, och rektor är ej chef för psykologen. När det gäller hjälp av habiliteringen ligger huvudmannaskapet utanför skolan, etc. Lagar och förordningar kan till och med motverka varandra. Otydligt formulerade lagar. Flera lagar/reformer har flera huvudmän; om dessa inte samarbetar blir resultatet att ingen vill ta ansvar för personen i fråga. Samverkan mellan myndigheter är en faktisk förutsättning för att stöd och hjälp till personer med funktionshinder överhuvudtaget skall fungera. Exempelvis LSS och har två huvudmän: kommunen och försäk- ringskassan och det betraktas som en olägenhet eftersom det ökar risken att ingen vill ta ansvaret. När det gäller assistansersättning kan tre olika instanser, kommun, försäkringskassa, landsting vara inblandade i ett och samma ärende. Risken blir stor då att ärenden "faller mellan stolarna". Samma händer när personen säger sig ha haft kontakt med flera olika personer exempelvis, kommunen, SOC och LSS-handläggaren, , kurator, läkare m.fl. och alla har enbart tagit tag i en begränsad del, sin bit. Kontakt med funktionshindrade p.g.a. funktionshindrets karaktär kräver med nödvändighet samverkan mellan olika instanser. Olika myndigheters regelverk tillåter inte samarbete varför personer med funktions- hinder hamnar i gråzonen. Olika myndigheter har olika regelverk vilket kan innebära att ett ärenden inte passar någonstans. Det finns ett flertal grå zoner. LSS är en lag som blandar in alldeles för många personer. Gruppen som inte tillhör LSS kan ha svårt att få sina behov tillgodosedda via SoL; det anses att det finns en handikapplag. Svårt med gränsdragningar. Vem gör vad? Samarbetet mellan kommun och landsting är orsak till konflikter där den funktions- hindrade kommer i kläm. Vem som har ansvaret är ofta dåligt utrett. Sekretess lägger hinder i vägen. Försäkringskassa tar mycket långt tid på sig för beslut. Kommunen sätter in resur- serna . De funktionshindrade upplever ibland stor oro för hur det skall bli och är rädda att bli av med assistansen. Tror ändringar sker för snabbt. Kommunala organisationer ej förberedda på de an- svarsområden de fått. AVSAKNAD AV HELHETSSYN - PARTIKULARISM Tjänstemännen bedömer inte ärenden samhällsekonomiskt utan var och en ser till sina lagar och förutsättningar, dvs ett fragmenterat synsätt har gjorts sig gällande som en effekt av att var och en ansvarar för sin egen ekonomiska situation. Samhället har ingen helhetssyn.