sou · GMB3147 · 1999-01-01 00:00:00 — Jag anser att åtgärder för att säkerställa blockdatabasens kvalitet – vilket är av stor betydelse då hanteringen är mycket kost- nadskrävande – skulle innebära att säkerställda arealuppgifter på block- en skulle kunna förtryckas i blanketten. Därigenom skulle dels den ad- ministrativa handläggningen underlättas, dels skulle fältkontrollarbetet förenklas genom att denna i stort kan begränsas till besiktningar av grö- dor, skötsel och gränser. Även lantbrukarnas arbete med ifyllandet av blanketterna skulle underlättas med en förtryckning av korrekta uppgif- ter. 8.4.2.2Blockareal i stället för skiften En stor del av den administrativa hanteringen är identifikation av enskil- da skiften inom blocken. Därför bör övervägas om att ändra regelsyste- met så att samtliga arealbundna stöd söks med hänvisning till block. En avsevärd administrativ besparing kan därmed uppnås. Detta skulle inne- bära att det för varje block bara behövde anges vilka olika grödor som skall sås och vilken areal. På samma sätt skulle t.ex. kulturmiljöersätt- ningarna anges med koppling till block i stället för till skiften. Överväganden och förslag 123 att det finns två fastighetsägare inom samma block skulle detta kunna lösas genom att fastighetsgränsen markeras på blockkartan. Möjligheten att införa block i stället för skiften är dock beroende av att arealuppgifterna är riktiga, vilket innebär att insatser att säkerställa blockarealerna måste vara en prioriterad uppgift för såväl Jordbruksver- ket som för länsstyrelserna. Av mycket stor betydelse i handläggningsprocessen är när lantbrukaren fyller i sin blankett. En rätt ifylld blankett kan i princip handläggas av IT-systemet. Alla åtgärder som förbättrar dagens kvalité på ifylld data bör ha en stor investeringspotential. Dagens informationsmaterial i bro- schyrform har ett mycket högt informationsvärde enligt de utvärderingar som görs av marknadsinstitut. Jag anser att följande frågeställningar bör analyseras närmare: ·Finns det nya medier och konstellationer i informationsspridningen som kan prövas för att ytterligare bredda informationsflödet? Kan nä- ringens företrädare med stöd från ta ett större an- svar? ·Finns det möjlighet att mer offensivt styra lantbrukaren att fylla i blanketten rätt? Kan dagens telefoniteknik utnyttjas för att styra frå- gor till rätt expertfunktion i en gemensam telefonpanel för samtliga län? 8.4.2.4Effektivare modell för kunskapsspridning En viktig rationaliseringsåtgärd vid länsstyrelsernas handläggning är att öka användningen av de hjälpmedel som redan finns. ADB-systemet för jordbrukarstöden har utvecklats med ett stort antal stödfunktioner som till viss grad inte används. Dagens utbildningsmodell förutsätter att länsstyrelserna själva ordnar utbildning för ny personal samt att infor- mation sprids från de som deltar i jordbruksverkets fortbildningssemina- rier. En effektivare modell för kunskapsspridning från till länsstyrelserna, samt inom länsstyrelserna till ny och tillfällig personal, torde därför få en hög avkastning. 124 Överväganden och förslag 8.4.2.5Utbildning och licensiering av konsulter Den svenska förvaltningslagen föreskriver en viss serviceskyldighet för myndigheterna. Det är angeläget att myndigheternas insatser, till följd av serviceskyldigheten, blir så effektiva som möjligt gentemot lantbrukarna. Den hjälp som lämnas från myndigheternas sida resulterar oftast i att registeruppgifterna blir bättre och underlättar därmed det framtida arbe- tet för såväl lantbrukarna som för myndigheterna. Även om ambitionen måste vara den att varje lantbrukare själv skall kunna fylla i sin blankett, finns det starka skäl att uppmuntra använd- ningen av konsulter om problem föreligger. Det finns starka skäl att myndigheterna uppmuntrar användandet av konsulter, även om ambitionen måste vara att varje lantbrukare själv skall kunna fylla i sin blankett. Ökad kvalitet på ansökningarna leder till minskade administrationskostnader. För att lantbrukarna skall känna sig motiverade att anlita konsult- hjälp krävs dock åtgärder för att säkra och kontinuerligt uppdatera kon- sulternas kompetens. Det är därför angeläget att länsstyrelserna genom olika insatser kan tillgodose konsulternas behov av fortbildning, något som också länsstyr- elserna kan utföra mot full kostnadstäckning. Möjlighet till en frivillig kunskapskontroll, en "licensiering" för konsulter, skulle ytterligare öka den enskilde lantbrukarens trygghet och främja en god kvalitet i arbetet. 8.4.2.6Snabbare utbetalning vid korrekt ansökan Inom andra EU-länder, bl.a. , tillämpas ett system där lant- brukare med en från början korrekt ansökan också kan få sina utbetal- ningar tidigare än de med fel som föranleder kommunicering och utred- ningar. Min bedömning är att detta skapar starka incitament för lantbrukaren att göra en så korrekt ansökan som möjligt och därmed orsakar mindre administrationskostnader för ansvariga myndigheter. Det finns alltså starka skäl att enligt dansk förebild införa ett utbetalningsförfarande som gynnar korrekta ansökningar genom snabbare utbetalning. 8.4.2.7Förbättrad kommunikation med lantbrukarna Rutinen med utskick av bekräftelsebrev efter det att ansökan kommit in till myndigheten upplevs som mycket värdefull. Däremot upplevs på många håll brister i kommunikationen under handläggningens Överväganden och förslag 125 I samband med kontroll är det viktigt att avisering sker inför kon- trollen och det är nödvändigt att lantbrukarna får möjlighet att reagera på kontrollresultatet. Detta förutsätter att myndigheterna formulerar sig på ett sådant sätt att konsekvenserna av eventuella ändringar klart fram- går. Jag anser att det är viktigt att tydliga beslutsmotiveringar lämnas så att det klart framgår för den enskilde lantbrukaren på vilka grunder den- ne befunnits berättigad eller inte till den sökta ersättningen. En sådan åtgärd innebär visserligen en administrativ merkostnad som dock bör mer än väl kompenseras genom ett minskat antal förfrågningar från en- skilda lantbrukare. Vad gäller kontrollerna bör framhållas att det är viktigt att dessa utförs av kompetenta personer med lokal kännedom och viss vana att utföra denna typ av uppdrag. Det är också av administrativ betydelse att kontrollen sker efter ett regelverk som inte går längre än de krav som ställs upp av EU-kom- missionen. Detta är också i linje med de slutsatser som presenterats av Statskontoret i rapporten och svensk regelkvalitet (98:27). Från lantbrukarhåll understryks vikten av att besked lämnas om när ut- betalning kommer att ske. Jag delar den uppfattningen och anser att det i rådande system, med ett antal utbetalningsstillfällen, behövs en rutin som innebär att lantbruk- are som inte kommer med vid förväntat utbetalningstillfälle ges besked om detta. Ett införande av sådan rutin skulle, trots vissa tillkommande kost- nader, innebära en minskning av den administrativa belastningen då an- talet förfrågningar till såväl länsstyrelser som kan förut- ses minska. 8.4.2.10Förenklad administration av UID-programmen Det nuvarande systemet för UID-programmen är enligt min bedömning onödigt byråkratiskt och kräver, i förhållande till programresurserna, stora administrativa resurser. 126 Överväganden och förslag Ett rimligt förfarande skulle vara att lämnar in en plan UID-verksamhet. Efter detta beslutar och betalar ut pengarna, vilken kan kräva ändringar i EU:s regel- verk. redovisar resursanvändning och måluppfyllelse i efterhand och gör en uppföljning inför kommande år. En översyn av UID-programmen i syfte att minska den administrativa hanteringen är därför angelägen. Jag förutsätter att Miljöprogramsutred- ningen kommer med förslag i den riktningen. Utredningen har erfarit att det är uppenbart att av miljöersättning- ar och ett komplicerat regelverk ger en hög resursåtgång för administra- tionen jämfört med t.ex. arealersättningarna och djurbidragen, som nuvarande miljöersättningar kan ha problem att uppfylla eftersträ- vade miljömål. Det är dock inte min uppgift att inom ramen för utredningen föreslå några förändringar av innehållet i några ersättningsformer. Synpunkter som har framkommit, bl.a. genom den enkät som utredningen sänt ut till samtliga länsstyrelser, har dock vidareförmedlats till Utredningen om ett nytt svenskt miljöprogram för jordbruket för perioden –2005 (dir. 1998:11). Jag har dock kunnat konstatera att de miljöersättningar som bygger på att lantbrukaren själv skall göra olika klassificeringar, innehåller ett stort moment av osäkerhet för lantbrukaren samt leder till problem vid fältkontroller. Här skulle en förändring mot intentionsanmälan från lant- brukaren, med åtföljande klassning och beslut i form av handläggning i fält, leda till ökad rättssäkerhet för lantbrukaren, som kom- mande fältkontroll kan avgränsas till kontroll av att skötselåtaganden fullföljts. Även kopplingen till skiften i stället för block innebär en avsevärd ökning av de administrativa behoven, vilket innebär att det är angeläget att pröva möjligheten att enbart använda blocken i samband med miljö- ersättningarna. Denna fråga har tidigare berörts i avsnitt 8.4.2.2. Under utredningens arbete har det framkommit en rad möjligheter att underlätta administrationen och därmed att minska resursåtgången för hanteringen av direktstöden till jordbruket. I tidigare avsnitt har jag pe- kat på åtgärder som gäller regelsystemet, ansvars- och arbetsfördelning Överväganden och förslag 127 I detta avsnitt har jag tagit upp en rad förslag som främst syftar till att minska felfrekvensen i ansökningarna och därmed hand- läggningstiderna, men också ett antal andra förenklingar. Det får an- komma på de berörda myndigheterna att själva ta ställning till de olika förslagen, som alltså i detta kapitel är att betrakta som uppslag för vidare prövning. Förslag som i första hand berör länsstyrelserna ·Utbildning och licensiering av konsulter. ·Förbättrad kommunikation med lantbrukarna. ·Utbetalningsbesked till lantbrukarna. Förslag som berör såväl som länsstyrelserna ·Effektivare modell för kunskapsspridning. ·Snabbare utbetalning vid korrekt ansökan. Förslag som i första hand berör ·Förtryckta data i SAM-blanketten för att minska antalet fel. ·Blockareal i stället för skiften. Frågor som i första hand berör regering och riksdag ·Förenklad administration av UID-programmen. Utredningen av haft en särskild arbetsgrupp för att behandla IT-fråg- orna. Jag instämmer i de förslag som arbetsgruppen lämnat och baserar därför mitt eget förslag på dessa. Med utgångspunkt i de bedömningar som har gjorts om verksamhet- ens utveckling samt olika intressenters önskemål är de viktigaste kraven på IT-stödet att det skall vara: 128 Överväganden och förslag Avgörande för att kunna utforma ett väl fungerande IT-system är att regelverken är enkelt utformade. IT-systemet skall, med hänsyn till regelverket, utformas på enklast möjliga sätt med beaktande av och den svens- ka bokföringsförordningen. I samband med att Agenda 2000 införs är det därför viktigt att nyttja alla de möjligheter till förenklingar som ges då man redan nu kan förutse att det finns inslag som kan ge ökad komp- lexitet. Säkerhetskraven talar för att utbetalningarna även i fortsättningen bör ske genom centrala IT-system som ansvarar för. Jord- bruksverket bör som centralt utbetalningsställe även i fortsättningen ut- veckla, tillhandahålla och ansvara för IT-applikationerna för de stödfor- mer som länsstyrelserna handlägger. En viktig del i arbetet med säkerhet är samverkan mellan och länsstyrelserna för bättre för- ankring, delaktighet och motivation. Det är angeläget att en ingående genomgång av säkerheten görs efter- som det erfarenhetsmässigt är förenat med mycket arbete och höga kost- nader att genomföra höjningar av säkerheten. efter EU-inträdet var IT-stödet för direktstöden till lantbrukarna behäftat med betydande drifts- och prestandaproblem, vilket drabbade länsstyrelserna. För att försäkra sig om att dylika pro- blem inte uppstår igen har beslutat om övergång till UNIX som teknisk plattform, vilket kommer att genomföras strax /99. Det är angeläget att håller noggrant följer utvecklingen så att driftsstörningar inte på nytt drabbar länsstyrel- serna och verket. Ett grundläggande krav på IT-systemen är att de skall fungera kostnads- effektivt, dvs. de skall ge förutsättningar för rätt stöd i rätt tid till så låg kostnad som möjligt. Detta innefattar att systemen skall fungera på ett sådant sätt att sanktioner från EU på grund av försenade utbetalningar eller bristande säkerhet skall minimeras. bör det mest effektiva vara att rätt ifyllda ansökningar i största möjliga grad kommer in elektroniskt direkt till myndigheten. Överväganden och förslag 129 framtida IT-strategi bör därför stödja detta mål genom att underlätta för brukarna att söka via Internet samt att utnyttja teknikens möjligheter för interaktiv ifyllnadshjälp, så långt som detta är möjligt med tanke på krav på objektivitet från myndigheten. Därigenom kan uppnås färre fel i an- sökningarna och därmed tidsbesparingar för såväl lantbrukarna som för handläggarna. Det bör undersökas om LRF:s etablering av gemensam säkerhetslös- ning för elektronisk kommunikation genom ett s.k. Trustcenter även skulle kunna användas av lantbrukarna vid en stödansökan. Det kan finnas en rad hinder för att nu genomföra en lösning fullt ut med elektroniska ansökningar, särskilt om de kombineras med interakti- vitet för att ansökningarna skall bli mer korrekta. Utveckling bör ske i samråd med och kontakter bör även tas med myndig- heter i andra EU-länder för ett gemensamt agerande. bör ha detta som sitt uppdrag. I avvaktan på att denna mera långsiktiga lösning kan nås bör det s.k. datafångstprojektet genomföras i full skala. De erfarenheter som finns från testet av scanning i ett län bör kunna tas till vara så att fler län kommer att utnyttja tekniken. Effektivitetsvinster kan uppnås om IT-stödet för själva handläggning- en kan förbättras. En prototyp för detta har utvecklats. Vid en mera om- fattande nyutveckling av system, t.ex. i anslutning till genomförandet av Agenda 2000, föreslås prototypen kunna ingå som en del i underlaget för att förbättra handläggarstödet i nya system. Vissa förbättringar är möjliga att genomföra redan i befintliga system. gör fortlöpande analyser i samarbete med läns- styrelserna. Dessa analyser föreslås tas upp till diskussion med läns- styrelserna och vägas mot kostnader och tillgängliga resurser för att genomföra dessa. Även intäkter och kvalitetsaspekter i arbetet bör vägas in i bedömningarna som en del i ett nytt samråd med länsstyrelserna. IT-stödet bör byggas så flexibelt som möjligt. Detta gäller dels med av- seende på ombyggnad och nyutveckling till följd av ändrade och nya stödformer men också i möjligaste mån avseende organisation för admi- nistration av stöden. Reformeringen av EU:s jordbrukspolitik, den s.k. Agenda 2000, kan förutses innebära att ett antal nya direktstöd tillkommer som kopplingar till miljö- och andra uppfyllandekrav gör att komplexiteten i stödsystemet ökar ytterligare. IT-systemen kommer att behöva byggas om och i många fall kommer nyutveckling att krävas. 130 Överväganden och förslag mering av CAP kan även därefter väntas leda till väsentliga förändringar i stödsystemen. Därutöver har arbetet med att utforma ett nytt miljöer- sättningsprogram startat som sannolikt kommer att gälla . De förutsedda förändringarna medför att det är nödvändigt att IT- stödet byggs flexibelt så att det utan stora problem är möjligt lägga till nya stödsystem och göra förändringar i de nu existerande. IT utvecklas snabbt och är en viktig drivkraft för att möjliggöra mera rationella arbetsrutiner och kostnadseffektiv organisation. Det finns ock- så en koppling mot annan teknikutveckling, t.ex. inom telefonin. En ut- veckling pågår t.ex. inom försäkringsbolag och olika tjänsteföretag där tjänsterna organiseras och lokaliseras på nya sätt. Även på det nu aktu- ella området är flera olika typer för organisation av ärendehanteringen tänkbara och kan existera parallellt. Bland annat kan nya samverkans- former mellan och länsstyrelserna aktualiseras. Det är angeläget att IT-stödet i möjligaste mån byggs så flexibelt att det kan möjliggöra och stödja olika perspektiv på och former för organisation av administrationen. Stödsystemet innehåller en rad uppgifter som är användbara i olika sammanhang. Information från stödsystemet måste nu hämtas direkt ur produk- tionsdatabasen. Detta kräver dels ofta specialbearbetningar, dels innebär det en belastning och risker för produktionen. Det är därför angeläget att den regionala tillgången till lantbruksdata säkerställs, vilket kräver att en särskild statistikdatabas byggs upp i vil- ken det är möjligt att på ett enkelt sätt söka information. 8.5.7Ärenderegistrering samt tillgången till regionala data Enligt svensk förvaltningslag skall ankomstregistrering ske utan dröjs- mål när ett ärende inkommer till myndigheten, vilket i praktiken innebär att ansökan bör registreras som den kommer in. Uppgifts- mässigt skall t.ex. ankomstregistrering av SAM-blanketten innehålla följande uppgifter: ·Datum då SAM-blanketten kom in. ·Identitet på ärendet, t.ex. kundnummer eller diarienummer. ·Från vem handlingen kommit in. Överväganden och förslag 131 · Vad handlingen SAM-blanketten rör, dvs. vilka stöd som söks. Förutom detta gäller att ansökan skall vara tillgänglig för allmän- heten samt att en kopia skall kunna lämnas till den som så önskar. Registrering av ankommande ärenden sker generellt i länsstyr- elsernas diarie/ärendehanteringssystem Diabas. EU:s krav på ett homogent stödsystem etc. talar även i fortsättningen för att ankomstregistrering skall ske i de centrala stödsystemen (IAKS). För att detta helt skall uppfylla de krav som ställs på ankomst- registrering bör systemet vara tillgängligt för allmänheten, vilket också är under utveckling. Länsstyrelserna har krav på att kunna se inkomna ärenden på ett en- hetligt sätt, dvs. alla ärenden skall vara tillgängliga för länsstyrelserna via Diabas. Det är därför angeläget att gör alla rele- vanta ärende- och ansökningsdata tillgängliga för länsstyrelserna med samma krav på uppgifter och registreringstid som ankomstregistreringen ställer. Denna fråga blir särskilt viktig i de fall ansökningar ges in elek- troniskt. måste i dessa fall få en elektronisk indikering till Diabas att ett ärende inkommit, så fort detta tekniskt sett är möjligt. är ansvarigt för det centrala IT-systemet. be- rör IT-stödets funktionssätt ingående länsstyrelserna och lantbrukarna. Det är därför viktigt att intressenterna har insyn och inflytande över IT- utvecklingen. Detta är särskilt motiverat med den föreslagna långsiktiga inriktningen mot att främja elektroniska ansökningar direkt från brukar- na. Ett särskilt utvecklingsråd med representanter för olika intressenter – i första hand länsstyrelserna och lantbrukarna – skulle bidra till insyn och inflytande. Rådet, som bör vara under ledning, skulle hantera frågor såsom utveckling och anpassning av administrativa regler, rutiner, standards, säkerhet och IT-stöd. Fokus bör sättas på ett effektivt flöde för EU-administrationen. För att få en djup insikt i systemen och därmed också kunna påverka systemens funktionssätt i mer tekniskt hänseende och säkerhetsaspekter, är det ofta nödvändigt att personal aktivt deltar i systemutvecklingsarbetet. Personal från länsstyrelserna har deltagit på detta sätt men möjligheterna har varit små på grund av resursbrist. Det är dock angeläget att länsstyrelserna framöver kan avdela erfaren personal för att delta i olika system- utvecklingsprojekt. 132 Överväganden och förslag Förslaget till en ny jordbrukspolitik för EU – Agenda 2000 – indikerar omfattande förändringar, vilket kan kräva ett utvecklingsbehov i två steg. Steg 1 avser tiden fram till dess att det närmare regelverket för Agen- da 2000 är känt och de administrativa förberedelserna för detta måste inledas. Steg 2 avser uppbyggnad av systemstöd för Agenda 2000. Grundläggande i stabiliseringen är att de nya formerna för samråd, ut- vecklingsrådet och att ett utvecklat samarbete med länsstyrelserna etab- leras. I avvaktan på att bilden klarnar om det nya regelverket för Agenda 2000 föreslås IT-resurserna koncentreras på att stabilisera nuvarande IT-stöd. En ombyggnad av IT-stödet för nuvarande stödsystem bör där- för avvaktas. Viktiga delar i en sådan stabilisering är övergången till Unix som teknisk plattform, en avstämning mot nya riktlinjer för IT-säkerhet; att lägga system i förvaltning, säkerhetsge- nomgångar i fråga om sårbarhet samt att föra ut de nyutvecklade da- tafångstmetoderna utan utveckling av nya funktioner. I stabiliseringen bör ingå utveckling av en statistikdatabas för att inte belasta produk- tionsdatabasen samt vissa av de justeringar som har föreslagits i hand- läggarstödet i den s.k. förändringsanalysen. Detta gäller särskilt miljöer- sättningarna. Resurser för en sådan stabilisering bedöms rymmas inom ramen för de resurser som erhållit på myndig- hetsanslaget tillsammans med anslagsposten för administrationen av miljöersättningarna m.m. Steg 2 Systemstöd för Agenda 2000 Agenda 2000 kommer med all sannolikhet att kräva en omfattande om- byggnad och nyutveckling av IT-stödet. Därtill kommer omarbetningar av IT-stödet för handläggningen av miljöersättningarna. Dessutom behö- ver en ny grund läggas för systemutvecklingen för att möjliggöra ut- byggnaden av IT-stödet. Eftersom regelverket inte preciserats är det för tidigt att nu kunna bedöma resursbehovet. I figur 1 redovisas på en tidslinje planeringsläget för systemutveck- lingsarbetet . Planeringen utgår från att de förslag Överväganden och förslag 133 som nu redovisats inom ramen för Agenda 2000 kommer att börja till- lämpas från . Vidare är en utgångspunkt för plane- ringen att de beslut som krävs såväl inom EU som inom fattas först . Det är sannolikt att ett nytt miljöersättnings- program kommer att börja tillämpas . Skulle miljöersätt- ningsprogrammet börja tillämpas skulle detta medfö- ra en ytterligare skärpning av behovet av systemutvecklingsresurser un- der . Effekterna på behovet av IT-resurser är inte möjliga att ange med någon rimlig grad av säkerhet eftersom regelverket ännu är oklart, inte minst i de hänseenden där medlemsländerna har möjligheter att be- stämma regelverket. Figur 1 kan således inte läsas som en resursplan för . Utgångspunkten för figuren är att resurser för för- valtning av det nuvarande regelverket krävs åtminstone fram t.o.m. när arbetet med ärenden inom det nuvarande miljöersättningspro- grammet kommer att vara klart. Successivt, med start , kommer förberedelser för Agenda 2000 och senare för ett nytt miljöer- sättningsprogram att sätta igång. Detta arbete blir då ett tillägg till det utvecklings- och förvaltningsarbete som krävs för de nuvarande ersätt- ningsformerna. Ett maximum kan förväntas när utvecklingsarbetet för Agenda 2000 är som störst som förberedelser för ett nytt mil- jöersättningsprogram sker. Detta medför att behovet av resurser för systemutveckling och förvaltning blir högt –2002, när första omgången av miljöersättning enligt det nya regelverket har betal- ats ut. Behovet av resurser för de senare åren blir i hög grad beroende av de förändringar som sker i regelverket och hur genomarbetat utveck- lingsarbetet blir vid nyutvecklingen. 134 Överväganden och förslag Figur 1 Schematisk bild av utvecklingen av behovet av resurser för systemutveckling och för förvaltning av IT-system för administrationen av direktstöden till jordbruket IT-resurser för nya stöd Den bedömning som kan ske för åren 1999–2002, när första omgång- en av miljöersättningar enligt det nya regelverket har betalats ut, är såle- des att det årliga behovet av resurser för systemutveckling och förvalt- ning av jordbrukarstöden blir högre än det årliga behovet .