sou · GMB378 · 1999-01-01 00:00:00 — 8.Påverkas kostnaderna för produktionsfaktorer som är särskilt tunga i branscher som är centrala för svensk ekonomi? 9.Påverkas kostnaderna för sådana produktionsfaktorer som har stor betydelse för företag eller branscher som främst är lokaliserade till glesbygd? 10.Leder regleringen till krav på omfattande förändring av pro- dukterna från en viss bransch eller de produktionsmetoder som används i densamma som förutsätter större FoU-insatser och vilka möjligheter har företagen att få detta FoU-behov tillgodo- sett? 11.Leder regleringen till stark förändring av den erforderliga kom- petensprofilen hos personalen och på vilken tidshorisont måste denna förändring ske? 12.Medför regleringen krav på ny uppgiftsinsamling som även måste omfatta små företag? För att visa relevansen i de valda frågorna kompletteras beskrivningen av frågebatteriet med en redovisning av vilka slutsatser som alternativa svar kan resultera i. Fråga 1: Ger regleringen större negativa effekter för småföretag jämfört med andra företag? Om en reglering ger samma kostnad i alla företag drabbar detta de mindre företagen relativt hårdare. Fråga 2: Ökar kostnadsläget för svenska företag relativt kostnadsläget för företag i de viktigaste konkurrentländerna försvåras de svenska före- tagens konkurrens dels på hemmamarknaden, dels på export- marknaderna, med risk för konsekvenser för sysselsättningen i . Fråga 3: Om en reglering leder till tekniska handelshinder måste regleringen med all sannolikhet ändras. Exempelvis kan det vara fråga om säkerhetskrav m.m. som leder till krav på produkter och tjänster som kraftigt avviker från vad som gäller i andra EU-länder men även i länder utanför EU. Avvikelsen kan avse dels kravnivån, dels utformningen av kraven – kravspecifikationen. EU-reglerna förbjuder i princip sådana regleringar och detsamma gäller WTO. Fråga 4: Inledningsvis kan konstateras att statligt stöd till företag i princip är förbjudet. Regionalpolitiskt stöd kan medges inom ramen för för regionalt stöd. Vissa EU-stöd förutsätter nationella stöd, t.ex. för FoU och småföretag och nyetablering. Vidare kan noteras att även skatter som differentieras mellan branscher eller på annat sätt, kan bedömas som statsstöd. I sammanhanget kan vidare noteras att statligt kapitaltillskott till statliga bolag – motsvarande torde gälla kommunala bolag – som inte ges på kommersiella villkor betraktas som statsstöd. Fråga 5: Svenska konkurrensregler liksom EU:s förbjuder konkurrens- begränsande samverkan, missbruk av dominerande ställning samt förbud mot företagsförvärv som leder till dominerande ställning. Då samverkan mellan företag inte behöver leda till skadlig konkurrensbegränsning utan t.o.m. förbättra den, t.ex. när små företag samverkar, kan sådan samverkan medges genom särskilt beslut om s.k. gruppundantag. Fråga 6: Om en reglering eller förändring av en befintlig reglering leder till att de regler som måste iakttas vid etablering blir fler och mer komplicerade utgör det en etableringshämmande faktor. Fler och mer komplicerade tillstånd som måste sökas vid etablering leder till att etableringsfasen blir mer tidskrävande vilket också leder till ökade etableringskostnader. Exempelvis kan det krävas utökat expertisstöd vid etableringen som drar med sig kostnader. Fråga 7: En reglering som medför att kravet på investeringar för en verksamhet ökar medför dels att det blir svårare för nya aktörer att komma in på marknaden, dels för små företag att konkurrera med stora. Höga investeringskrav leder till att skalfördelarna ökar. Vidare har små företag i regel svårare att klara kapitalförsörjningen. Sammantaget slår en sådan reglering mot nyföretagande och tillväxten i små företag. Fråga 8: Regeländringar kan höja produktionskostnaderna för en grupp företag. Är dessa företag koncentrerade till en för svensk ekonomi viktig bransch som består av stora företag slår det mot sysselsättningen i . Företagen torde – i varje fall – kunna kompensera sig genom att flytta verksamheten. Fråga 9: Är det företag vars produktionskostnader är koncentrerade till glesbygd får detta regionalpolitiska konsekvenser. Sysselsättningen i dessa företag hotas vilket i sin tur får följdeffekter på andra näringar liksom serviceutbudet i dess regioner. Fråga 10: Om en reglering kräver omfattande förändringar i produktion eller produktionsmetoder krävs ofta FoU-insatser. Sådana kan ta tid och dessutom vara svåra att tidsbestämma. För små företag innebär FoU- insatser en särskild belastning då deras resurser att köpa in kompetens är mer begränsade och FoU-verksamhet är förenad med vissa skalfördelar. Fråga 11: Regelförändringar som medför omfattande förändringar i den kompetensprofil som företagets anställda måste motsvara är ofta tidskrävande att genomföra. Dels kan arbetsmarknadslagstiftningen skapa svårigheter, dels krävs det att efterfrågade kompetenser finns tillgängliga. Krävs utbildningsinsatser kan omställningen vara tids- krävande. Fråga 12: Små företag bygger sin konkurrensstyrka till icke obetydlig del på att de dels har litet internt behov av en omfattande informa- tionsinsamling och bearbetning för sin administration, dels – och detta delvis beroende på det nämnda särdraget – har större flexibilitet jämfört med stora företag. Regleringar som leder till ökade externa informationskrav försvagar därför de särdrag hos småföretagen som ger dem deras konkurrensförmåga och förstärker de skalfördelar som de stora företagen har. 5.8Nuvarande ordning – myndigheternas arbete med problem- och konsekvensanalyser Som tidigare nämnts gäller enligt verksförordningen att myndigheterna innan de beslutar om nya eller förändrade föreskrifter skall ha gjort en problem- och konsekvensanalys av sitt förslag till förändring eller ny föreskrift. Detsamma gäller utredningar och . Ofta blir det fråga om att redovisa konsekvenserna av de föreskrifter som man redan bestämt sig för att införa i stället för att låta problem- och konsekvensanalysen avgöra om och i så fall vilka föreskrifter som verkligen behövs. Det är en allmän uppfattning att myndigheternas arbete med problem- konsekvensanalyser är otillfredsställande. En förklaring kan vara bristande kompetens. Vidare är uppgiften i sig ofta relativt omfattande och ligger i den senare delen av arbetsprocesssen. Detta trots att problem- och konsekvensanalysen bör vara det första som genomförs vid ett givet problem. Problem- och konsekvensanalysarbetet aktualiseras ofta när arbetet råkar i tidspress. Slutligen kan en orsak vara att uppfattningen om de förväntade krav som olika intressenter ställer på problem- och konsekvensanalyser gör att det uppfattas som en övermäktig arbetsuppgift. Som tidigare nämnts torde en problem- och konsekvensanalys för många innebära en samhälls- ekonomisk kostnads- och intäktsanalys. Då en sådan ofta är svår att göra leder det ibland till att inte ens en kvalitativ analys genomförs. Ett instrument för att få en kartläggning av vilka konsekvenser en reglering kan medföra är att låta olika intressenter som kommer att beröras av förslaget yttra sig över det. Detta sker genom det remiss- förfarande som allmänt tillämpas av regeringen. Även på myndighets- nivå tillämpas ett remiss- eller samrådsförfarande som ger tillfälle till en sådan kartläggning. På lagstiftningsnivå kan konsekvenserna ibland vara svåra att fastställa då lagstiftningen inte är tillräckligt konkret och klarhet först nås när den tillämpats i praxis. Detta gör att remiss- instansernas bedömningar blir mer svävande och svårbedömbara för den remitterande myndigheten. används av hearings som alternativ till en formell remiss. Hanteringen av den erhållna informationen skall i princip vara identisk med handläggningen av en formell remiss. Dessutom medges att skriftliga synpunkter inlämnas till . har () enligt reg- lerna i begränsningskungörelsen ( 1970:641) haft till uppgift att följa myndigheternas regelgivning och bedöma de kostnadsmässiga kon- sekvenserna av verksamheten. Denna uppgift fullföljdes fram t ill inom ramen för effektivitetsrevisionen (förvaltningsrevisionen). Bakgrunden till utfärdandet av begränsningskungörelsen var den över- enskommelse som träffats mellan regeringen och kommunförbunden om att försöka stoppa kommunalskattehöjningar. inriktades därför RRV:s granskning mot myndighetsregler inom kommu- nala områden såsom äldreomsorg, barnomsorg, brandskydd och fysisk planering. Granskningarna avsåg frågan hur myndigheterna styrde genom regler, i vilken utsträckning de utrett reglernas kostnadsmässiga konsekvenser och om de i enlighet med kungörelsen hade underställt regler som innebar en väsentlig kostnadsökning regeringens prövning. förelåg det stor oklarhet bland myndigheterna om vad som menades med regler i kungörelsens mening och bristande förståelse för kungörelsens närmare innebörd. gav RRV därför ut skriften Vägledning för tillämpning av begränsningskungörelsen. I denna framhölls att begränsningskungörelsen även gäller för regler som riktar sig mot näringslivet. genomfördes ett antal granskningar av regler om teknisk provning och kontroll. Delstudier gjordes om kostnads- konsekvenser av reglerna för hissar, grävmaskiner samt vågar och bensinpumpar. I slutrapporten av föreskrifter om teknisk provning och kontroll (RRV 1982) föreslogs en övergång mot s.k. öppna kontrollsystem. I rapporten genom avreglering (RRV 1982) redovisades en översikt över avregleringsarbetet i samt generella åtgärder för regelförenkling enligt följande: ·ersätt metodnormer med resultatnormer ·ersätt rutinkontroller med systemkontroll I rapporten lastbilstrafik – lagstiftningens betydelse för en sund och rationell trafik (RRV 1983) föreslogs att be hovsprövningen för att bedriva linjetrafik skulle slopas. I rapporten Den statliga regleringen och tillsynen av sotningsväsendet (RRV 1985) föreslogs att sotningsintervallen borde förlängas och sotningsmonopolet avskaffas. På uppdrag av regeringen genomförde RRV 1986 en studie av de regler och registreringsförfaranden som aktualiseras i samband med start av företag. Resultatet redovisades i rapporten myndighets- agerande (RRV 1986). En övergripande slutsats av studien var att de problem vad gäller bristande samordning som företagen möter till stor del beror på sektoriseringen av lagstiftningen och myndighets- organisationen. För att förbättra samordningen krävs därför förändringar i lagstiftningen och ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter. granskade RRV i ett tiotal fall kostnadsberäkningar av regler som underställts regeringens prövning enligt begränsnings- kungörelsen. Härvid konstaterades att myndigheterna oftast kraftigt underskattat kostnaderna. Ett exempel på detta var Datainspektionens regler om datasäkerhet (RRV 1988). En ny begränsningsförordning (1987:1347) trädde 1988 som innebar att kraven på myndigheternas konsekvensutredningar skärptes. Utredningarna skulle dokumenteras och kommuniceras med dem som berörs av regelförslagen. Dessutom ålades myndigheterna att följa upp effekterna av utfärdade regler. RRV skulle följa hur myndigheterna tillämpade förordningen samt meddela föreskrifter för verkställigheten av förordningen. beslutade RRV om sådana föreskrifter. I dessa preciserades kraven på myndigheternas konsekvens- utredningar samt skyldighet att efter att myndigheten beslutat om en regel tillställa RRV konsekvensutredningen. I anslutning till den nya förordningen fick RRV i uppdrag av regeringen att svara för metodutveckling, information och rådgivning till de regelgivande myndigheterna. Uppdraget redovisades i rapporten – begränsningsförordningen i praktiken (RRV 1990). RRV:s uppgift var såväl främjande som kontrollerande. RRV valde att i allt väsentligt satsa på att stödja de regelutfärdande myndigheterna och i frågor som gällde regelekonomi och tillämp- ningen av förordningen. Kontrollverksamheten bedrevs i huvudsak i form av muntlig dialog med myndigheterna i enskilda ärenden. utvärderade RRV begränsningsförordningen. I rapporten – förslag till förbättrad tillämpning (RRV 1993:26) konstaterades bl.a. följande: ·Den externa kontrollen av att myndigheternas regelarbete uppfyller begränsningsförordningens krav är otillräcklig. ·De handläggare som arbetar med regelgivning har bristande kun- skaper om begränsninsgsförordningen med tillhörande före skrifter. I rapporten föreslog RRV följande åtgärder för att skapa en bättre efterlevnad av begränsningsförordningen: ·Tillsynsmyndigheten bör ges en starkare ställning och kunna begära att en myndighet inhämtar regeringens medgivande innan den beslutar en regel. ·Företrädare för dem som kostnadsmässigt berörs av en regel bör ges möjlighet att begära att tillsynsmyndigheten granskar kon- sekvensutredningen av en regel. ·Den interna styrningen av myndigheternas regelarbete och tillämp- ningen av begränsningsförordningen bör förbättras. ·Myndigheterna bör erbjudas ytterligare utbildning i regelekonomi. ·Regler som avser ett direkt införlivande av EG-regler enligt EES- avtalet bör undantas från begränsningsförordningens bestäm- upphävdes begränsningsförordningen och reglerna om krav på konsekvensutredningar överfördes till avsnittet föreskrifter i verks- förordningen. Förändringen innebar att RRV, utöver dem som berörs av reglerna, skulle beredas tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvens- utredningen. Vidare innebar ändringen att regeringens medgivande endast krävs för föreskrifter som leder till inte oväsentligt ökade kostnader. Kravet på regeringsmedgivande gällde enligt begräns- ningsförordningen i fråga om alla regler som kunde antas leda till icke oväsentligt ökade kostnader, dvs. även för s.k. allmänna råd. Bestämmel- serna om att RRV skulle följa myndigheternas tillämpning av begränsningsförordningen och utfärda föreskrifter överfördes till förord- ningen (1988:80) med instruktion för RRV. I Instruktionen (3§ punkt 13) angavs även att RRV skall utveckla metoder för myndigheternas konsekvensutredningar enligt verksförordningen. , i samband med att nämnda författningsändringar gjordes, överfördes uppgiften att utveckla metoder för konsekvensutredningar, följa tillämpningen och vid behov meddela föreskrifter i fråga om kon- sekvensutredningar från avdelningen för Effektivitetsrevision till avdel- ningen för Ekonomistyrning. Några föreskrifter har inte meddelats men en skrift Konsekvensutredning (RRV 1996:38) om vad statliga myndig- heter skall göra innan beslut fattas om nya eller ändrade föreskrifter och allmänna råd har getts ut. Inom avdelningen för Ekonomistyrning handläggs de konsekvensutred- ningar som tillställs RRV enligt en checklista som utformats för att systematiskt samla in, bearbeta och sammanställa för uppföljning relevanta uppgifter om föreskrifter och konsekvensutredningar. RRV har byggt upp en databas över m yndigheternas regelgivning genom att vissa uppgifter om varje utredning kodats in i databasen i samband med handläggningen. Syftet med databasen är att systematisera informationen om föreskrifternas motiv, struktur m.m. Databasen innehåller ca 900 poster. RRV gör som regel en mycket översiktlig granskning av de föreskrifter och konsekvensutredningar som tillställs verket. I regel lämnas ärendet ad acta. Någon kontroll över att alla regler och kon- sekvensutredningar tillställs RRV görs inte. För att klara kraven på anslagssparande har RRV prioriterat ned uppgifterna inom regelområdet. Detta har godtagits av regeringen som på förslag av RRV i verkets instruktion tagit bort bestämmelsen om att RRV skall utveckla metoder för myndigheters konsekvensutredningar.25 I den förestående omstruktureringen av RRV har arbetet med kon- sekvensanalyser inte någon given plats. Verket borde därför, i samband med att förslagen i denna rapport förverkligas, fråntas alla uppgifter inom detta område. 5.10Utvärdering av de svenska initiativen på regelförenklingsområdet De ovan beskrivna regelförenklingsinitiativen har pågått . Tyvärr har de inte lett till att reglerna blivit färre eller ökat långsammare i antal. Tvärtom har regeltillväxten alltsedan begränsningsförordningen varit trots att såväl metoder som intentioner varit goda. Förklaringen är flera: ·Avsaknad av politisk uppbackning av frågan. Regelförenklings- initiativen har ofta haft stark motvind. Skarorna som arbetar för reglering är starka och månghövdade. Denna obalans kan upp- vägas om frågan ges tillräckligt stor politisk vikt. Regelförenklingsarbetet har varit spritt på olika delar av statsförvaltningen. Ett samlat grepp kring regelproblematiken har saknats. Detta är speciellt viktigt med tanke på myndighetsorganisation. Regelreformering måste av denna anledning ske i de enskilda myndigheterna, där sakkunskapen finns. ·Alltför små personella resurser. Stora personella resurser krävs för att administrera en genomgripande regelreform, speciellt i ett inledande skede. Dessa resurser har inte ställts till för- fogande. 25 Uppgiften att utveckla metoder försvann då instruktionen för RRV (1988:80) ändrades genom förordningen 1996:1169. I detta kapitel beskrivs hur andra europeiska länder framgångsrikt arbetat med regelförenkling. Dessutom beskrivs arbetet med metod- och policyutveckling på regelområdet i och EU. Regelförenkling har pågått länge i och under olika regeringar. intensifierades arbetet då Deregulation Unit (DRU) fick ökad politisk vikt. Denna enhet låg under Cabinet Office, statsministerns kansli, som i närmast motsvaras av Statsrådsberedningen. Enheten låg direkt under vice statsministern, vilket garanterade att frågorna fick en prioriterad ställning. Till DRU inrättades ett utskott, task force, som var rådgivande enhet. Den bestod av företagsledare och fungerade som idégivare till DRU men även som kontrollanter – de var garantin för att DRU:s arbete inte rann ut i sanden. DRU har dels arbetat med att se över gamla regler, dels med att reformera den process som skapar regler och lagar. Efter regeringen tillträde har enheten bytt namn till Better Regulation Unit (BRU), vilket avspeglar en något annorlunda inriktning i arbetet. En av de viktigaste reformer som DRU införde är cost-benefit- analysen. Denna tvingande rutin tillämpas när en ny lag bereds. Den som föreslår en ny lag som påverkar företag måste redovisa de kostnader som förändringen skulle innebära – både kostnaden för företagen och de samhällsekonomiska kostnaderna. På så vis kan nyttan av reformen vägas mot kostnaderna och även olika reformer vägas mot varandra. För att göra cost-benefit-analysen kontaktas ett antal företag. Dessa får svara på frågor om vilka kostnader en ny regel skulle skapa. Med deras svar som underlag beräknas den aggregerade kostnaden för hela . En annan nyhet som införts i samma anda som DRU är revision av nya lagar. Alla nya lagar revideras . Om de fungerar sämre än som var tänkt tas de bort. På BRU arbetar ca 40 tjänstemän och dess inflytande är till stor del beroende av dess status i andra departement. Enheten har t.ex. ingen formell makt att stoppa lagar utan kan endast peka på följderna. Goda kontakter med departementen och en hög status i administrationen ger den dock ett informellt inflytande. på BRU menade i samtal med Småföretagsdelegationen att DRU var fruktat i regerings- kansliet och att detta ibland var kontraproduktivt. Kommunikationen fungerade inte eftersom somligt doldes för DRU. Just kommunikationen med departementen är viktig eftersom BRU:s möjlighet att påverka lagförslag framför allt finns tidigt i en regels beredningsprocess. 6.1.1Ändrad inriktning i arbetet BRU har en något annorlunda inriktning än DRU hade. BRU har för- stärkt en tendens i arbetet som DRU påbörjade, att inte lägga lika stor vikt vid det existerande regelverket, utan att försvara de landvinningar i den regelskapande processen som DRU gjorde. Det visade sig vara mycket svårt att ge sig på existerande regelverk. Många menar att det är bättre att se till att nya regler blir enligt enhetens normer. De flesta som Småföretagsdelegationen talat med anser att namnbytet är av godo eftersom begreppet deregulation leder till onödigt motstånd och inflammerad debatt. Regelförenklingsarbetet sker inte bara i BRU. På varje departement finns en person med ansvar för regelförenklingsarbetet. Han har täta kontakter med BRU som kan ge support om förändringsmotståndet i departementet är stort. Eftersom DRU hade hög politisk prioritet var det till stor hjälp för departementstjänstemän att ha DRU i ryggen när de verkade för regelförenkling eller bättre cost-benefit-analys på respektive departement. 6.1.3Vad har Deregulation Unit uppnått? Hur framgångsrik DRU var är omtvistat. När DRU startade sitt arbete gjordes storstilade politiska utspel där det presenterades långa listor på områden som skulle avregleras. I jämförelse med de storstilade inten- tionerna har resultatet inte varit överväldigande. De verkligt problema- tiska och snåriga regelverken har inte förändrats i den utsträckning som många företagarorganisationer hoppades. På vissa områden har genom- gripande avregleringar gjorts, men dessa tenderar att vara av mindre vikt för småföretagen. En av de viktigaste förändringarna är att butiker numera tillåts hålla söndagsöppet. DRU har i huvudsak åstadkommit följande: ·Avreglering i tidigare regelverk. Detta arbete har dock inte infriat förväntningarna. Även ambitionsnivån var högre än det resultat som uppnåtts. Av hänsyn t ill motstånd kunde DRU inte ändra på de regler som mest behövde ändras. I stället koncentrerades arbetet till de regler som gick att förbättra. ·Ändring i den regelskapande processen. ·Förändring av attityder till regler i kanslihuset och i samhället. Det brittiska industriförbundet, of (), menar att det finns en tradition i kanslihuset att lagstifta så fort ett problem dyker upp. Om BRU kan förändra detta är det ett stort framsteg. Ofta är lagstiftning inte den bästa lösningen. Det område där DRU anses mest framgångsrik är att man ändrat på den process i vilken regler blir till. Cost-benefit-analysen verkar fungera tillfredsställande om än inte perfekt. Det finns alltid en risk att den inte görs på ett bra sätt och att kostnader för en ny regel underskattas. 6.1.4Vilken är nyckeln till DRU:s framgång? Enligt , , , är följande viktigt för utfallet av regelförenklingsinitiativ: ·centralt placerad grupp på hög politisk nivå ·effektiv konsulthjälp (t.ex. med cost-benefit-analyser) ·revision (har nya regler uppfyllt sitt syfte?) ·försök att hitta alternativ till regleringar. DRU har utarbetat följande checklista vid regelgivning: 1.Öppenhet (Transparency). Målen med en ny regel måste vara uttalade och kända. De som omfattas av regler skall känna till vad regeln kräver av dem och vad myndigheter kommer att kräva. Regler skall följas av förklaringar skrivna på vanlig engelska. 2.Ansvar (Accountability). Regelskapare är ansvariga inför regering, medborgare och parlament. De som berörs av en ny regel skall till- frågas vid ny lagstiftning. Överklagandemöjligheter skall vara rättvisa och effektiva. Information om överklagan skall vara till- gänglig och väl spridd. 3.Ändamålsenlighet (Targeting). En regel skall vara ändamålsenlig. Prickskytte i stället för skjutande med hagelskott. Målstyr om möjligt. De som berörs av en regel skall ha en viss frihet att välja hur målen med regler skall uppnås. Gamla regler skall omprövas med jämna mellanrum. Om de inte är ändamålsenliga skall de göras om eller tas bort. 4.Konsekvens (Consistency). Ny regelgivning skall passa in i mönstren för den gamla. Den skall vara kompatibel med EU:s och internationell frihandelspolicy. 5.Proportionalitet (Proportionality). Alternativ till regelgivning skall beaktas till fullo. Konsekvenser för dem som påverkas av reglerna skall beaktas för att finna en balans mellan risker och kostnader. Tänk smått först (Think small first): om små företag klarar av en regel så gör stora företag det. Det omvända gäller inte. Därför bör lagstiftningen utformas efter småföretagens förutsättningar. Tillsyn efter förnuft.