sou · GMB3147 · 1999-01-01 00:00:00 — Detta innebär att lant- brukaren enbart har att göra korrigeringar och kompletteringar. Vidare är det markerat vilka miljöersättningar som lantbrukaren deltar i, vilka år inträdet skedde. Lantbrukaren uppmanas att kryssa för vilka stöd som denne önskar få utbetalt, samt erinras tydligt om att ett uteblivet kryss innebär att denne träder ut ur stödet och blir återbetalningsskyldig . Kontrollen sköts av . Kontrollurvalet sker efter riskkalkyl, jord- brukens storlek, utbetalt belopp samt resultat av föregående års kontroll. av arealstöden kontrolleras och av djurstöden. Kontrollen sker med hjälp av mäthjul samt GPS. fjärr- kontrolleras av arealen. Av de ca 170 000 ansökningarna avseende arealstöd eller djurstöd kontrolleras ca 15 000. Av dessa har ca 2 000 felaktigheter – i huvudsak av mindre allvarlig karaktär och leder vare sig till avdrag eller till sank- tionspåföljd. av de 15 000 kontrollfallen har fel som leder till avdrag eller sanktioner. Av de ca 380 000 ansökningarna om miljöer- sättning tas ca 40 000 ut till fältkontroller. Antalet upptäckta fel är . Några internationella erfarenheter 101 Antalet fel i ansökningarna har minskat dramatiskt och har en- dast av ansökningarna felaktigheter efter det att de hanterats av BBK. Den viktigaste orsaken till detta uppges vara att blanketterna är förtryckta. Man anger att medellantbrukaren endast an- vänder för att göra sin ansökan. har ett programvaruföretag erbjudit lantbrukarna ett program och datorutrustning (ca ) för att hantera stödansökningarna inklusive samtliga administrativa kontroller. har bidragit med all information som varit nödvändig för att kon- struera programmet. De länder som utredningen särskilt studerat, , och Ös- terrike, har olika organisatorisk struktur för sin hantering av EU:s di- rektstöd till lantbrukarna. Samtliga länder har, liksom , en central fondkoordinator som också är nationellt utbetalningsställe, men när det gäller hanteringen av de enskilda stödärendena skiljer det sig mycket. har dels en central hantering via EU-direktoratet och Strukturdirektoratet, dels en regional hantering vid amten av i stort sett alla miljöersättningar – inklusive beslut och utbetalning av ersättning. I sker hanteringen av de flesta stöden på nivå – inklu- sive beslut om stöd. Utöver detta finns en regional nivå som dels sköter fältkontrollen, dels hanterar vissa stöd samt är överprövningsinstans för den kommunala hanteringen. har en centraliserad besluts- och utbetalningsprocess, men den faktiska handläggningen sker mycket de- centraliserat via de lokala BBK. Av betydelse för en jämförelse är att olika naturgivna förutsättningar och nationella prioriteringar påverkar diversifieringen av miljöersätt- ningsprogrammen. Till exempel har och mindre komplexa miljöersättningsprogram än de som har. Några intressanta iakttagelser i övrigt är att både och Öster- rike har lokala organ som ger handfast hjälp vid ifyllandet av blanketter- na. I erbjuds hjälp som delvis är statligt finansierad. Samtliga studerade länder har alltså en mycket decentraliserad struktur som ger möjlighet till nära kontakter med lantbrukarna. I utgör den långtgående förtryckningen en intressant företeelse. Denna anses i mycket hög utsträckning bidra till en snabb och smidig handläggning och enligt uppgift använder den genomsnittlige lantbrukaren för att upprätta sin ansökan. Fond- koordinatorn i , , har också aktivt bidragit till att det finns 102 Några internationella erfarenheter kommersiella dataprogram på den österrikiska marknaden –innehållande samtliga administrativa kontroller – som kan användas vid upprättandet av stödansökningarna. Den danska attityden till utbetalningarna är mycket intressant. Där är det uttalat mål att utbetalningarna skall ske så snabbt som möjligt och detta utgör ett incitament för lantbrukarna att inkomma med korrekta ansökningar. Tabellerna 6 och 7 visar administrationskostnaderna (exklusive fält- kontrollen) per ärende i och i . Det har inte varit möj- ligt att få motsvarande uppgifter från och . Det bör poängteras att det föreligger betydande svårigheter att jämföra olika län- ders kostnader för administrationen på grund av olika redovisningsmeto- der. I tillämpas t.ex. ett samordnat ansökningsförfarande, vilket innebär att det är svårt att helt korrekt fördela kostnaderna mellan de olika stödsystemen. Vidare varierar kostnaderna mellan olika former av miljöersättningar avsevärt, t.ex. torde ersättningen för utrotningshotade husdjursraser tillhöra de mest resurskrävande, medan ersättningen till flerårig vallodling, med ca 40 000 ärenden, torde vara ett av de minst resurskrävande av samtliga direktstöd till jordbruket. Tabell 6 Administrationskostnaderna (exklusive fältkontrollen) för några stödformer i milj. kr 1) 42 444 2) 1)Kostnader vid , länsstyrelserna, och vid och vad gäller miljöersättningarna. 2)Varav 24 300 avser handjursbidrag, som handläggs vid . Källor: årsredovisning för , underlags- material för RRV:s rapport administration av stödet till jordbruket (RRV 1998:56), , samt egna beräkningar. Några internationella erfarenheter 103 Tabell 7 Administrationskostnaderna (exklusive fältkontrollen) för några stödformer i milj. kr 1) 1) Omräkningskurs 1 dansk krona = . Källor: Finanslov for – det danska , samt egna beräkningar. Samtal med tjänstemän vid har bekräftat att avgö- rande för EU är att medlemsländerna kan garantera att följs och att risken för fusk och felaktigheter minimeras. För att hantera dessa frågor har EU ett regelverk. Det ställs dock inga särskilda krav på hur administrationen i detalj skall organiseras. Det finns alltså inte någon given mall för hur administrationen av hanteringen av EU:s direktstöd till lantbrukarna skall vara uppbyggd. Varje land har sin egen geografiska och politiska historik, vilket också präglar hur administrationen utformas i varje enskilt medlemsland. 8 Överväganden och förslag Resursåtgången för hanteringen av den gemensamma jordbrukspolitiken i bestäms i hög grad av regelsystemets utformning. Detta utformas i betydande grad inom EU och kan därför bara i begränsad omfattning påverkas av . Det nuvarande systemet formades huv- udsakligen innan blev medlem. står vi inför en betydande reformering av den gemensamma jordbrukspolitiken och bör ha betydligt större möjlighet att påverka den jordbrukspolitik som skall tillämpas . Detta regelsystem och de nationella bestämmelser som väljer kommer att bli helt avgörande för de administrativa förutsättningarna . Jag har därför sett de som nödvändigt att något beröra dessa frågor. Huvuddelen av detta avsnitt behandlar dock frågor som direkt gäller åtgärder inom administrationen i . Dit hör frågor om uppgifts- och ansvars- fördelning mellan myndigheterna, utformningen av IT-stödet och olika vägar att inom ramen för gällande regelsystem förenkla och förbilliga administrationen. I det senare fallet har en tyngdpunkt lagts på åtgärder för att minska felfrekvensen i ansökningarna eftersom detta identifieras som en av de tyngsta delarna av handläggningen. Det har inte ingått i mitt uppdra att i detalj analysera de administrati- va och ekonomiska konsekvenserna av olika organisatoriska lösningar och det har inte heller funnits resurs- eller tidsmässiga förutsättningar att göra så. Däremot lägger jag, i enlighet med direktiven, fram förslag i syfte att skapa en organisationsmodell som är " så kostnadseffektiv än- damålsenlig och säker som möjligt," och en bedömning av " behovet av resurser för den föreslagna ansvars- och arbetsfördelningen. Eftersom mina förslag bygger på att den nuvarande decentraliserade handläggnings- och beslutsordningen bibehålls ligger de väl i linje med statsmakternas intentioner på regionalpolitikens område. Förslagen inne- bär i sig inga nya offentliga åtagande och har inga särskilda konse- kvenser från jämställdhetssynpunkt. Förenklingar i regelsystemet och effektiv kontroll, som förordas i detta betänkande, måste anses ha en gynnsam effekt i det brottsförebyggande arbetet. 106 Överväganden och förslag 8.2Reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik fastslog med anledning av proposition 1997/98:142 och betänkandet JoU23 riktlinjer för arbete med jordbruks- och livsmedelspolitiken inom Europeiska unionen. Tre över- gripande mål angavs. Dessa mål förutsätter att jordbruks- och livs- medelsföretagens produktion skall styras av konsumenternas efterfrågan. Vidare skall produktionen vara långsiktigt hållbar från både ekologiska och ekonomiska utgångspunkter. EU skall också medverka till global livsmedelssäkerhet, bl.a. genom att hävda frihandelsprinciper även på livsmedelsområdet. För att nå dessa tre övergripande mål krävs åtgärder som främjar bl.a. miljöanpassade brukningsmetoder, djurhänsyn, lands- bygdsutveckling och regional utveckling. Mot bakgrund av dessa mål anser regering och riksdag att marknads- ordningarna i den gemensamma jordbrukspolitiken bör avvecklas och den framtida politiken bygga på insatser för att säkerställa miljövär- den, landsbygdens utveckling och regionala mål. De direkta ersättningar som införs i syfte att kompensera sänkningar av de garanterade priserna bör tidsbegränsas och avvecklas . Det finns enligt min uppfattning anledning att befara att den nu aktu- ella reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken inte kommer att leda till de långtgående förenklingar av systemet som skulle vara önskvärda från administrativ synpunkt. bör därför bereda sig för att fortsatta att driva på för en mer radikal reform som leder till en jord- brukspolitik som, med hög måluppfyllelse, är enkel att hantera för såväl företag som för myndigheter. En total avveckling av såväl marknadsordningar som av priskompen- serande bidrag skulle givetvis innebära betydande besparingar från ad- ministrativ synpunkt. finns det starka krafter både inom Sveri- ge och i övriga medlemsländer som skulle ha svårt att acceptera en sådan lösning om det skulle leda till en omfattande reduktion av det europeiska jordbruket. Det är därför motiverat att också överväga hur ett grundstöd till jordbruket kan göras så enkelt som möjligt. Än mer betydelsefullt är förmodligen att de ersättningsformer som statsmakterna framhåller som långsiktigt angelägna görs så administ- rativt enkla som möjligt – riktade insatser för att säkerställa miljövärden, landsbygdens utveckling och regionala mål. Det är här de största admi- nistrativa komplikationerna finns i dagens system och man måste vara Överväganden och förslag 107 uppmärksam på risken av att en relativt ökande roll för den typen av åtgärder kan leda till ett ersättningssystem med betydligt högre administ- rationskostnader i förhållande till utbetalda belopp, än det nuvarande. Det är därför enligt min uppfattning viktigt att en långsiktig föränd- ring av den gemensamma jordbrukspolitiken noga beaktar de administ- rativa konsekvenserna. Det vore från den synpunkten motiverat att en så stor del av ersättningarna som möjligt fördelades efter enkla schablonise- rade principer. En möjlighet skulle vara att inordna så många ersätt- ningssyften som möjligt i ett arealstödsystem. Ett sådant skulle, vid be- hov, kunna innehålla ett generellt basstöd till all jordbruksverksamhet och sedan bygga på med förhöjda ersättningsnivåer för särskilda mil- jöåtaganden, ekologisk odling, regionalpolitiska motiv etc. Det skulle kunna kompletteras med projektstöd för vård av särskilt värdefulla na- tur- och kulturmiljöer, landsbygdsutveckling etc. 8.2.2Analys av Agenda 2000 och övriga förändringar Utredningen har med hjälp av resursarbetsgruppen försökt bedöma de administrativa konsekvenserna av kommande förändringar i stödsystem- en. De förändringar som diskuterats är främst översynen av miljöersätt- ningsprogrammet och förslagen till förändringar av EU:s jordbrukspoli- tik – Agenda 2000. Miljöersättningsprogrammet innehåller de ersättningsformer som tar i anspråk de största administrativa resurserna. Det nuvarande programmet löper t.o.m. . har föreslagit att programmet skall för- längas med – t.o.m. . Därigenom skulle ett nytt program komma att gälla . En särskild utredare har i uppdrag att se över programmet och förslag skall lämnas . I utreda- rens uppdrag ingår bl.a. att försöka förenkla regelverken. Även om för- enklingar kan åstadkommas, kan ett nytt svenskt miljöprogram initialt komma att innebära en ökad komplexitet, framför allt genom att vissa av de nuvarande besluten om miljöersättningar kan komma att vara giltiga . Förslagen i Agenda innebär för flera av stödordningarna att de nuvarande systemen lever vidare med smärre förändringar. Arealstödet föreslås vara uppbyggt på samma sätt som tidigare bort- sett från att ersättningsbeloppet blir det samma för samtliga reform- grödor (med några undantag). En annan förenkling är att oljeväxtersätt- ningen, på grund av ändrade ersättningsnivåer, förelås att kunna betalas ut som ersättningen för spannmål. 108 Överväganden och förslag senareläggs varför det kan bli möjligt att ändå väljer att göra en förskottsutbetalning. Mjölkkvotsystemet förelås även det att fortsätta med liknande regler som . Kvoten föreslås att ökas och fördelningen förelås ske till vissa grupper av producenterna. En uppföljning av dessa kvoter avses tillkomma liksom en möjlighet för medlemsstaterna att införa kvotskatt vid arrende. Ett nytt mjölkkobidrag förelås, vilket är ett helt nytt område. Bidraget förelås baseras på den kvot som producenten har , med början , under förutsättning att samme producent haft leve- ranser. Mer exakta regler föreslås bestämmas inom de s.k. nationella kuverten. Inom nötköttsområdet föreslås att antalet bidragsrätter sänks, vilket kräver en helt ny individuell granskning. Ett särskilt foderarealsbegrepp föreslås att införas för extensifieringsbidraget. Till detta kommer de na- kuverten. Förslaget om den s.k. landsbygdsförordningen (LBU-förordningen) skulle kunna innebär vissa förenklingar eftersom de prioriterade målen blir färre, även om de delvis är nya och behöver definieras om. Det kan också komma att krävas en ökad samordning. Investeringsstödet blir en- ligt förslaget något enklare och för startstödet har det ännu inte föresla- gits några detaljregler. Förutom dessa nya regler är en förordning om s.k. horisontella regler föreslagen. Enligt denna är det möjligt för medlemsländerna att villkora stödet i direktbidragen, t.ex. kan stödutbetalningarna komma att bli bero- ende av att särskilda miljökrav följs, företag med för få årsarbetstimmar kan komma att inte få fullt bidrag samt stödet kan reduceras för de fö- retag som har högre totalt bidrag än vissa angivna maximibelopp. Dessa horisontella regler kan innebära stora svårigheter, bl.a. när det gäller kontrollen. Graden av komplexitet i systemet är inte bara beroende av de regler som fastställts i EU. Mycket beror också på de nationella regelsystemen. Som bl.a. framhålls i Statskontorets studie EG-regler och svensk re- gelkvalitet (1998:27) har svenska regler och tillämpningsbestämmelser ibland bidragit till att försvåra administrationen och ökat krång- let för sökanden. Enligt förslagen i Agenda skulle utrymmet för nationella tillämpningar öka. Det skulle göra det särskilt viktigt att ut- nyttja den nationella beslutanderätten till att främja ett enkelt regelsys- tem. Reglerna skall syfta till att främja bästa möjliga måluppfyllelse men enligt min bedömning bör inte detta få leda till krångel. Svårhanterliga regelsystem motverkar ofta sina syften genom att avskräcka företagare från att delta i systemet. Överväganden och förslag 109 Jag bedömer att de föreslagna förändringarna i Agenda medföra att komplexiteten i direktstöden ökar betydligt. Detta bedöms medföra att resursbehovet ökar, främst i samband med att de nya stöden införs då betydande utvecklingsresurser kommer att krävas. Inte minst gäller detta ADB-resurser. De förändringar som föreslås inom marknadsområdet är små och några nämnvärda resursminskningar är därför knappast att vänta på detta område. Det är enligt min uppfattning av stor betydelse att aktivt arbetar för att åstadkomma förenklingar. Ett särskilt problem i sammanhanget är den snäva tidsram som med stor sannolikhet kommer att finnas för införande av de nya eller föränd- rade stöden. Detta förhållande medför att det kan bli svårt att tidsmässigt genomföra en verksamhetsanalys på ett tillfredsställande sätt. Därige- nom försvåras möjligheterna att från början skapa förutsättningar för den mest rationella hanteringen. Eftersom mycket arbete återstår med att i detalj utforma förslagen är det svårt att uppskatta vilket resursbehov som kommer att uppstå som en följd av förslagen i Agenda . Det danska EU- direktoratet har med utgångspunkt i nu liggande förslag försökt bedöma resursbehovet. Utvecklingskostnaderna har bedömts uppgå till 7–10 miljoner ecu (ca 60–). Man har härutöver bedömt ett fördubblat resursbehov för den löpande hanteringen av djurbidragen och en 10-procentig ökning för vissa andra stöd. EU-direktoratet hanterar emellertid inte struktur- och miljöersättningarna (de senare har i Dan- mark en liten omfattning jämfört med i ) och resursåtgången kan bl.a. därför inte direkt jämföras med svenska förhållanden. Även om det är förknippat med stora svårigheter att göra en bedöm- ning av vilka kostnader som förslagen i Agenda kan medföra, är det enligt min uppfattning viktigt att ha en ekonomisk beredskap baserad på rimliga antaganden. Med hänsyn till den administrativa tyngden i av miljöersättningarna och strukturstöden är det för svenskt vid- kommande rimligt att räkna med en utvecklingskostnad på 100–. För arealersättningarna (exklusive eventuella hori- sontella regleringar) borde en viss minskning (i storleksordningen ) av de administrativa kostnaderna vara möjlig efter en inkör- ningsperiod. Införandet av ett nytt mjölkkobidrag och nya komplikatio- ner för andra djurbidrag bedömer jag, i likhet med det danska EU- direktoratet, kan leda till att de administrativa kostnaderna för djurbi- dragen fördubblas. Likaså måste man räkna med att resursbehovet för hanteringen av miljöersättningarna ökar med i storleksordningen 75 pro- cent om man inräknar de nya horisontella regleringarna (under förutsätt- ning att väljer att införa dessa). Totalt finns det således risk för att kostnaderna för administrationen av CAP:s direktstöd ökar från ca 110 Överväganden och förslag till , (oaktat möjliga rationaliseringsåtgärder), plus utvecklingskostnader, om Agenda 2000 genomförs enligt kommissionens förslag. EU:s regelsystem är en av de viktigaste kostnadsdrivande faktorerna, kanske den allra viktigaste, inom . Förenklingar i regelsystemet är det ojämförligt bästa sättet att minska resursbehovet för administrationen. Det har inte ingått i utredningens uppdrag att lägga förslag angående vare sig det nuvarande regelsystemet eller Agenda 2000. Med hänsyn till de betydande administrativa konsekvenserna, fin- ner jag det ändå motiverat att framföra ett antal förslag som framkommit under utredningsarbetet: ·Sverige bör ta initiativ för en långsiktig strategi för en radikal för- enkling av CAP. ·Sverige bör kräva att de regleringar som avses i ett nytt CAP får en administrativ konsekvensbeskrivning som tar hänsyn till effekterna hos såväl EU-organen och nationella myndigheter som hos lantbruk- arna. ·Särskilt administrativt komplicerande förslag bör förkastas. Sålunda bör man undvika s.k. horisontella regleringar. Till exempel bör önsk- värda miljökrav i stället regleras i lag. Ändringar i antalet bidrags- rätter borde undvikas eller genomföras på ett så schablonmässigt sätt som möjligt. Det är vidare angeläget att antalet stödformer och stöd- kriterier begränsas. ·Nationella regelsystem, t.ex. för miljöersättningar och användningen av nationella kuvert för djurstöden bör göras så enkla som möjligt, utan avkall på att nå preciserade mål för verksamheten. Hanteringen av EU-stöden till lantbrukarna samt regleringar med kopp- lingar till stöden är en kombination av central- och regional hand- läggning. ansvarar i enlighet med det miljöintegrerade sektorsansvaret för regeringens hantering av sakfrågorna samt resursför- delningen till . Miljö- och Kulturdepartementen deltar i beredningen av ärenden som rör miljö- och kulturmiljövård. Inrikesde- partementet ansvarar för länsstyrelsernas myndighetsroll samt medels- Överväganden och förslag 111 fördelningen till dessa. har en övergripande roll vad gäller den totala medelsfördelningen. har huvudansvaret för genomförandet av det regel- system som gäller för EU-stöden till lantbrukarna samt övriga regler- ingar som är kopplade till dessa. Vad gäller natur- och miljöersättning- arna finns ett samarbete med och Riksantikvarieäm- betet. är också fondkoordinator, vilket innebär att man har ett särskilt ansvar gentemot och revisions- rätt att hanteringen av EU:s jordbrukspolitik i sker enligt regler- na. är också utbetalare av EU-stöden till lantbrukarna samt har möjlighet att stoppa utbetalningar som anser inte bör ske utifrån regelsystemet. Efter krav från har fått ökade möjligheter att genom direktiv föreskriva för länsstyrelserna hur den ad- ministrativa hanteringen skall ske. Länsstyrelserna ansvarar för beslut om EU-stöd till lantbrukarna samt fältkontrollen. Ett undantag är handjursbidragen, som beslutas av efter inrapportering från slakterierna. Kontrollen utförs dock av länsstyrelserna. () har, efter initiativ av utredning, på reger- ingens uppdrag granskat länsstyrelsernas administration och kontroll av de administrativt väsentligaste delarna av direktstöden till lantbrukarna Lantbruksenheternas administration av stödet till jordbruket (RRV 1998:56). RRV:s studie visar att det finns betydande skillnader mellan länen vad gäller resursåtgången. I viss mån kan en del förklaras av att redovis- ningen kan ske enligt olika principer hos de olika länen, men utöver detta finns också en förklaring i att vissa län har en bättre resursanvändning än andra. RRV presenterar ett antal möjliga vägar att minska resursåt- gången, varav det mest långtgående alternativet är att handläggningen skulle ske vid 8–10 regionala kontor under . Utredningens arbetsgrupp för resursanvändning och resursfördelning delar RRV:s uppfattning om att det kan finnas stora skillnader mellan länsstyrelserna i resursåtgång per ärende och att åtgärder bör vidtas för att analysera och reducera skillnaderna. Enligt arbetsgruppens mening bör det sålunda finnas en rationaliseringspotential inom jord- bruksadministrationen. Vidare anser resursarbetsgruppen att det kan finnas vissa volymfördelar i ärendehanteringen. Arbetsgruppen har dock delade uppfattningar om vad som bör göras för att minska skillnaderna i resursåtgång och för att uppnå stordrifts- fördelarna. Länsstyrelserepresentanterna motsätter sig det av RRV:s alternativ som innebär handläggningen skulle ske vid 8–10 regionala kontor under . 112 Överväganden och förslag gruppen instämmer dock i RRV:s analys och anger att de grundar sin bedömning utifrån enbart en bedömning av kostnadseffektivitet. Arbetsgruppen framhåller gemensamt att det är viktigt med en flexi- bel, dynamisk och kostnadseffektiv organisation till följd av den starka förändringstakten som kan förväntas när det gäller stödsystem och tekni- kutveckling. För egen del vill jag anföra följande: Det är möjligt en överföring av ansvaret för handläggning av och be- slut om direktstöd till skulle innebära vissa fördelar med hänsyn till kostnadseffektivitet. Erfarenheterna från pekar ock- så på ekonomiska fördelar vid en centraliserad hantering av areal- och djurersättningar. Enligt min uppfattning skulle dock de möjliga bespa- ringarna knappast få den omfattning som RRV anger. Deras bedömning förutsätter att i princip alla kostnader som ligger över länsstyrelsernas medianvärden kan elimineras med storskalig drift. Det finns ett antal skäl som talar emot att ett överförande av jord- bruksersättningarna till nu vore ändamålsenligt och därmed kostnadseffektivt sett ur ett något större samhällsperspektiv.