sou · GMB3108 · 1999-01-01 00:00:00 — Olika relationer mellan miljöpåverkan och konsumtionsbeteenden intresserar även miljöorganisationerna. Konsumentorganisationerna har begränsade möjligheter att bekosta omfattande utredningar och analyser med ekonomisk inriktning inom det jordbrukspolitiska området. De resurser som organisationerna för-fogar över bygger på statliga bidrag eller medlemsavgifter, som till största SOU 1998: 108 delen går till att finansiera den löpande verksamheten. Det förefaller både synnerligen angeläget och dessvärre problematiskt att finna resurser för utredningar som adresserar de specifikt konsument- relaterade frågeställningarna. Vissa möjligheter finns att rikta allmänna forskningsresurser mot konsumentorienterade frågeställningar med koppling till jordbruks- politik men än så länge är forskning med denna inriktning eftersatt. Det är ovanligt med studier som anlägger ett konsumentperspektiv i anslutning till livsmedelssektorn. Det vore önskvärt att exempelvis belysa konsumentaspekter på livsmedelsindustrins strukturanpassning, nationell och internationell konkurrens inom livsmedelsförädling och handel, de kooperativa företagens roll, prisbildningen osv. Kopplingarna mellan miljö och jordbruk är omfattande. Aktuella fråge- ställningar spänner över ett brett fält och en stor mängd exempel skulle kunna ges. Nedan nämns endast några frågeställningar. De av regeringen uttalade målsättningarna om brukningssystem och produk-tionsformer som är ekonomiskt och ekologiskt uthålliga påverkas givetvis av såväl jordbrukspolitiken som andra ekonomiskt betydelse-fulla faktorer. Samband mellan ekonomiska förutsättningar, bruknings-former och växtnäringsläckage är ett annat aktuellt problemområde. Jordbrukets betydelse för den biologiska mångfalden utgör ytterligare ett. Jordbruket ingår direkt eller indirekt i de centrala sammanhangen för en stor del av de politiska målsättningarna inom miljöområdet. Det torde med andra ord finnas ett brett intresse av att ta del av analyser med ekonomisk inriktning inom det jordbrukspolitiska området från och statliga myndigheter som , , och . Även fristående organisationer som , och Världsnaturfonden torde ha intresse av studier inom området. På en mer detaljerad nivå finns med stor sannolikhet ett framtida behov av en rad studier rörande olika skärningspunkter mellan jordbruk och miljö. behandlas frågeställningar inom angränsande områden av ett stort antal myndigheter och organisationer. När det gäller de statliga myndigheterna kan man förmoda att de har resurser som kan användas till att beställa utredningar eller analyser. Detsamma gäller, om än i lägre grad, för de frivilliga organisationerna, som på ett tydligare sätt stöds av individer via bidrag, än vad som är fallet med konsumentorganisationerna. finns det inte inom någon samhälls-ekonomisk 8 Frågeställningar och avnämare SOU 1998: 108 analysverksamhet inom miljöområdet. har däremot en egen kompetens på detta område. ansvarsområden är i och för sig oftast länkade till naturvetenskapliga frågeställningar och därmed går endast en begränsad del av de analysresurserna till direkt samhällsekonomiska frågeställningar. arbetar aktivt med frågeställningar som berör jord- bruket och markanvändningen. Kemikalieinspektionen hanterar frågor som rör kemikalieanvändningen i jordbruket. har ett sektorsansvar för konsumentrelaterade miljöfrågor. För att samord- ningen mellan myndigheterna ska vara effektiv har samarbetsavtal med och Kemikalieinspektionen. Samarbetet har bl.a. resulterat i ett gemensamt utvecklingsprojekt miljöpåverkan. Livsmedel har identifierats som en av de produktgrupper som är mest betydelsefulla när det gäller konsumenternas direkta miljöpåverkan. Man kan även notera att har kulturm iljöaspekter lagts till jordbrukspolitiken. Statliga stödprogram för bl.a. landskapsvård fanns innan CAP infördes i och finns ett speciellt stöd för jordbrukslandskapets kulturmiljö inom ramen för den svenska tillämpningen av CAP. Förekomsten av målkonflikter mellan olika politikområden eller inom ett politikområde kan leda till svårigheter för enskilda, företag och myndigheter att agera på ett miljöanpassat sätt. Vidare används medel för att nå politiska mål inom ett område som kan leda till oönskade effekter för mål inom andra områden Där mål- eller medel-konflikter förekommer är det särskilt viktigt att samhällsekonomiska bedömningar finns tillgängliga som beslutsunderlag. Kunskapen om sambandet mellan hushållens agerande och påverkan på miljön måste utvecklas och då särskilt på vilket sätt de mest påtagliga minskningarna i hushållens miljöbelastning kan åstadkommas och därigenom ge hushållen faktiska förutsättningar att agera. För att förmedla kunskaper till konsumenterna har fått i uppdrag av regeringen att ta fram en databas som ska vara tillgänglig på Internet. (Regeringens handlingsplan "Konsumenterna och miljön - en handlingsplan för hållbar utveckling" 1997/98: 67. )Även en rad m iljöorganisationer är engagerade i jordbrukspolitiken. Analyser utförda av ett jordbrukspolitiskt institut av intresse för är markanvändningsstudier, dvs. övergripande ana-lyser av hur man på bästa sätt kan utnyttja markarealen i . Det är också värt att notera att har stora möjligheter att nationellt utforma de miljöstöd som finansieras via den gemensamma jordbrukspolitiken. rör det sig om , som till hälften finansieras via . SOU 1998: 108 I detta sammanhang kan det vara av intresse att djupare belysa den tydliga satsning på miljöfrågor som sker inom jordbrukspolitikens område och att ställa den i relation till miljösatsningar och miljöproblem inom andra politikområden. Ur samhällsekonomisk synvinkel bör satsningarna på miljöåtgärder prioriteras efter var de gör mest nytta snarare än var de på kort sikt lättast går att finansiera. När det gäller miljöfrågor kopplade till jordbruket bedrivs forskning inom framförallt SLU. och har ett betydande ansvar att följa utvecklingen inom området. utarbetas bl.a. ett kontinuerligt och sammanhållet system för utvärdering och uppföljning härvidlag. Detta arbete har dock en tydlig biologisk och fysisk prägel och de ekonomiska kopplingarna är än så länge svaga. Policyinriktade ekonomiska studier torde, mot denna bakgrund, därmed ha en hel del material att hämta ur redan pågående verksamhet. Det förefaller därför finnas en rad områden där ekonomiska analyser och modeller kan användas som komplement till andra studier. Naturvetenskapliga arbeten skulle härigenom direkt kunna samman- fogas med de ekonomiska analyserna, t.ex. inom områden som växtnäringsläckage, användning av bekämpningsmedel och spridning av restsubstanser. Även om jordbruksproduktionen i numera totalt sett svarar för en underordnad andel av sysselsättningen och produktionsvärdet finns det fortfarande regioner där näringen är betydelsefull. Om man även tar hänsyn till förädlings- och insatsindustrin och annan verksamhet som på olika sett är direkt eller indirekt kopplad till jordbruksproduktionen utgör näringen i vissa regioner en mycket viktig del av lokalsamhället. Det kan härvidlag finnas behov av att närmare studera de indirekta effekterna av förändringar i jordbrukspolitiken. Betydelsen av de direkta effekterna i jordbrukspolitikens stödsystem, i jämförelse med exempelvis en allmänt ökad internationell konkurrens, generell livs- medelslagstiftning, allmänna samhällstrender och teknisk utveckling, kan utgöra andra angränsande frågeställningar. På motsvarande sätt som för de miljörelaterade frågorna finns det flera beröringspunkter mellan jordbrukspolitiken och regionalpolitiken. Dels finansieras betydande regionalstöd inom ramen för CAP, dels utgör jordbruksproduktionen, direkt och indirekt, i flera fall en betydelsefull del i den regionala ekonomin. På detta område finns ett naturligt intresse från bl.a. , Gles- bygdsverket (GBV) och (). 10 Frågeställningar och avnämare SOU 1998: 108 Vid samtliga nämnda myndigheter finns samhällsekonomisk analys- kompetens och det pågår kontinuerligt utvärderingsarbeten. Vid en hastig översyn förefaller det dock som om jordbruksproduktionen inte ingår som en självklar utgångspunkt i flertalet av dessa analyser och utvärderingar, vilket är naturligt mot bakgrund av respektive myndighets ansvarsområde. Med andra ord finns det troligen en hel del samordningsmöjligheter. Att de berörda myndigheterna har ett intresse av konsekvensanalyser inom jordbrukssektorn är uppenbart och sådana analyser borde på olika sätt gå att mer aktivt koppla samman med delar av det arbete som redan utförs. De berörda myndigheterna torde emellertid ha tämligen goda möjligheter att finansiera egna projekt inom det aktuella området. I vart fall torde det gå att styra den egna verksamheten på ett sätt som gör det möjligt att samordna utredningar eller forskningsprojekt i betydande utsträckning. Utöver nämnda myndigheter förefaller det sannolikt att såväl en rad enskilda kommuner som landsting har intresse av att få regionala aspekter inom jordbrukssektorn belysta. Troligen har dessa kommuner egna resurser att använda för specialiserade analyser, även om man inte kan förvänta sig att det rör sig om kontinuerliga eller betydande belopp. Mot bakgrund av det stora intresse som statistik över stödens regionala fördelning har, synes det även finnas ett stort intresse från allmänheten av att få ökade kunskaper om de regionala konsekvenserna av betydande förändringar, i såväl jordbrukspolitik som andra omständigheter. har det övergripande ansvaret för länsstyrelsernas tillämpning av stödet till kommersiell service som ingår i förordningen om landsbygdsstöd. svarar också för samordning, uppföljning och utvärdering av stödets effekter. Arbetet innebär att ta fram föreskrifter och ge annat stöd till länsstyrelsernas handläggare och kommunernas planeringsansvariga. En annan viktig uppgift är att upprätthålla en bred samhällsbevakning för att söka balansera utvecklingstendenser som negativt kan påverka förutsättningarna för en från konsumentsynpunkt tillfredsställande försörjning med bl.a. dagligvaror på landsbygden. Ytterligare en viktig uppgift för är att med utgångspunkt i ett hushållsekonomiskt synsätt medverka till en utveck- ling av butiker så att de svarar mot landsbygds- och glesbygds- hushållens behov av varor och tjänster samt analysera och informera konsumenterna om konsekvenserna av strukturutvecklingen inom dagligvarubranschen. Det arbetet sker regelmässigt i nära samverkan med företrädare för andra myndigheter och handeln. Inom ramen för arbetet med att utveckla butikernas serviceutbud har verket bl.a. initierat SOU 1998: 108 forskning om samordning av service samt samhällsekonomiska effekter av nedläggningar av glesbygdsbutiker. Verket har fått i särskilt uppdrag av regeringen: att utveckla och upprätthålla en databas med uppgifter om hushållens tillgång till service samt att till regeringen redovisa hur servicen utvecklas och att initiera projekt med samordnad varudistribution till landsbygds- butiker. När det gäller möjligheterna att tillgodose behovet av studier rörande djuretiska frågor kan man notera att ett samhällsekonomiskt angrepps- sätt medför begränsningar. Med denna metodansats kan man förvisso belysa vissa konsekvenser av t.ex. nationella särbestämmelser för djurhållningen. Främst torde detta ske, som exempelvis var fallet med en studie från SLU angående burhönsförbudet, genom att man analyserar de ekonomiska följderna av vissa regler, på exempelvis kostnads- och konsumtionsnivå. Man kan även tänka sig att delvis belysa konsumentbeteenden när det gäller KRAV-märkning, annan miljömärkning och etisk märkning av livsmedel, eller konsekvenserna av vissa former av internationella avtal inom detta område. Vill man däremot ha svar på konsumenternas attityder till olika livsmedel eller produktionsmetoder, mot bakgrund av olika etiska aspekter, torde inte ett samhällsekonomiskt angreppssätt vara det mest lämpliga. Detsamma gäller för frågeställningar om djurens faktiska för- hållanden, böndernas praktiska djurhållningsarbete eller mer filosofiskt inriktade frågeställningar på etiken inom jordbrukssektorn. Givetvis går det att på olika sätt integrera eller sammanfoga sådana studier med mer traditionella samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Tänkbara avnämare för studier inom området är, utöver , dels frivilliga organisationer inom djurskyddsområdet, dels flera miljöorganisationer, och myndigheter som exempelvis . Det är även troligt att studier inom detta område skulle ha ett tämligen stort intresse hos allmänheten. För de fackförbund som organiserar de anställda inom livsmedels- produktionen är självklart sysselsättningen en av de viktigaste frågorna att lyfta fram också inom det jordbrukspolitiska området. 12 Frågeställningar och avnämare SOU 1998: 108 I en sektor som i stor utsträckning påverkas av politiska beslut kommer också sysselsättningen att bli beroende av samhällets ingrepp. I första hand syftar den förda politiken till att stödja primär-produktionen och lantbruksföretagen. Målen har ofta utvärderats med kvantitativa mått som produktionsvolym, prisnivå och lönsamheten i jordbruket. Sysselsättningen har bara behandlats mer indirekt. Vi kan se framför oss en stegvis avreglering och nedtrappning av stöden inom jordbruket. Även vid en omfattande avreglering kommer det dock sannolikt finnas jordbruks-politiska stöd i en eller annan form. Beroende på valet av medel för att uppnå de olika målen inom jordbrukspolitiken kommer man att få olika effekter på sysselsättningen. pågår inga arbeten där man mer systematiskt försöker mäta och analysera de olika medlen utifrån ett sysselsättningsperspektiv, vilket de fackliga organisationerna ser som synnerligen angeläget. Styrkan i CAP:s regleringssystem är olika i de olika delbranscherna. Skillnaderna i stödnivåer och regelsystem påverkar naturligtvis konkurrensförhållandet mellan delbranscherna i såväl primärledet som i förädlingsledet. Eftersom arbetskraftbehovet är olika i varje bransch får man olika effekt på sysselsättningen beroende på gjorda priori-teringar och utformningen av politiken. En fortsatt avreglering och internationalisering kommer att ytter- ligare öka konkurrensen inom livsmedelssektorn. Den förestående utvidgningen av EU innebär att flera länder med en helt annan kostnadsstruktur för sin produktion kommer konkurrera med bl.a. svenska företag. Avgörande för sysselsättningen inom livsmedelsproduktionen i är hur vår konkurrenskraft ser ut och kommer att utvecklas över tiden. Mot den bakgrunden finns det ett ökande behov av inter-nationella jämförelser och analyser av kostnadsläget i jordbruket och förädlingsledet i våra viktigaste konkurrentländer. För att åstadkomma detta är det nödvändigt att utveckla grunddata inom området. Den nuvarande jordbruksregleringen sträcker sig emellertid in i förädlingsledet och påverkar struktur- och konkurrensförhållanden inom livsmedelsindustrin. Hur förändringar i regelverket för jordbruket påverkar behovet av arbetskraft i senare led av produktionskedjan finns små kunskaper om. Angelägna frågeställningar är att utveckla metoder för analyser av hur åtgärder inom jordbruksregleringen förs över och påverkar livsmedelsindustrin. En inte mindre viktig frågeställning utgörs av jordbrukets möjlig- heter att producera råvaror till industrin. Även här finns direkta kopplingar mellan CAP:s regelsystem och lantbruksföretagens förutsättningar att ta fram exempelvis nya växtfibrer, förnyelsebara SOU 1998: 108 bränslen eller andra industrigrödor. Omställning till icke-traditionell produktion kan påverka sysselsättningen inom såväl primärledet som i efterföljande förädling. De fackliga organisationerna har en viss utredningsverksamhet. Man saknar dock kompetens och kapacitet för mer krävande och framåtsyftande analyser inom de ovan skisserade områdena. Inom jordbrukspolitiken och dess angränsande områden finns en stor mängd frågor där konsekvensberäkningar, utredningar och analyser med samhällsekonomisk inriktning skulle var av stort intresse för en rad avnämare. Frågeställningarna spänner från mycket stora och genomgripande komplex som exempelvis jordbrukets roll i ett eko- logiskt och ekonomiskt uthålligt kretsloppssamhälle vid en global frihandel till mycket mer avgränsade som betydelsen av mjölk- kvotssystemets eventuella avskaffande för sysselsättningen i inland. Utredningen återkommer till frågeställningarna i senare delar och redovisar i kapitel sju en bedömning över vad utredningen anser vara områden som bör prioriteras. Förutom nationella behov av politiskt beslutsunderlag och allmän- hetens önskemål om ökad insikt och förståelse är det tydligt att EG- kommissionen har ett påtagligt intresse av att ta del av nationella konsekvensanalyser såväl som mer grundläggande studier över nationella förhållanden inom jordbruks- och landsbygdsområdet. Jordbrukets roll speglas även alltmer som en integrerad del av samhället i övrigt, snarare än som en isolerad sektor. Därutöver har den internationella jordbrukspolitiska debatten fått ett allt tydligare inslag av akademiskt baserade arbeten, vilket även noterats av EG- kommissionen. Sammantaget tycks det alltså finnas ett påtagligt behov av den verksamhet som utredningen behandlar. När det gäller kopplingarna till konsumentfrågorna finns en brist på samhälls- ekonomiskt orienterad forskning och utredningsverksamhet. För miljö- frågorna förefaller utgångsläget bättre. Detsamma torde vara fallet för de regionala problemställningarna. Inom samtliga områden förefaller det finnas goda möjligheter att samordna delar av den verksamhet som bedrivs eller att utveckla samarbete och gemensamma projekt där de olika frågeställningarna och angreppssätten kan förstärka varandra. I nästa kapitel diskuteras delar av den verksamhet som bedrivs inom de identifierade områdena. SOU 1998: 108 Utrednings- och analysarbete 15 3.Nuvarande utrednings- och analysarbete I motsats till flertalet länder inom EU har inte byggt upp något nationellt institut med ansvar för ekonomiska analyser inom det jord- brukspolitiska området. Istället har sådan verksamhet varit spridd på ett stort antal organisationer. Utan anspråk på fullständighet följer här en genomgång av de mest betydelsefulla organisationerna inom området. har det inte bedrivits någon egen analys- verksamhet på det jordbrukspolitiska området, av den karaktär som förekommer på instituten i våra grannländer (se vidare i nästa kapitel). intensiva arbetsform av mer kortsiktig karaktär, har inte skapat utrymme för den typ av långsiktigt arbete som mer genom- gripande utredningar och konsekvensanalyser kräver. har heller inte byggt upp den kompetens och de medel som krävs för att etablera en väl fungerande beställarroll inom jordbrukspolitikens område. Personal med forskningserfarenhet eller högre akademisk examen inom det samhällsekonomiska området saknas nästan helt när det gäller jordbrukspolitiska frågor. har emellertid denna funktion fått högre prioritet och förstärkningar har härvidlag genomförts, bl.a. inom ramen för EUI-kansliet vid Jordbruks-departementet. bedriver ingen egen kontinuerlig konsumentinriktad analysverksamhet med ekonomisk inriktning inom det jordbrukspolitiska området. Analyser görs istället då särskilda behov finns, framför allt beträffande livsmedelspriser och livsmedelskonsumtion. Arbetet inom med att bevaka genomslaget i konsumentledet av momssänkning är ett exempel på sådant arbete. I samband med 1990-års reform bildades genom 16 Utrednings- och analysarbete SOU 1998: 108 en sammanslagning av . Den jordbrukspolitiska reformen innebar tydliga omprioriteringar t.ex. i form av en mindre aktiv politisk styrning av utvecklingen inom jordbrukssektorn. Personalstyrkan på den nya myndigheten bantades betydligt jämfört med den tidigare situationen. I och med EU-medlemsskapet har emellertid personalen på stadigt ökat. Arbetet inom SJV har varit mycket starkt knutet till införandet av CAP. Tidigt såg verksledningen ett behov av analysresur- ser inom det jordbrukspolitiska området. beslutades att upprätta en analysenhet bestående av fem personer, i syfte att ur samhällsekonomisk synvinkel studera olika aspekter av CAP. I takt med trängre ekonomiska ramar och personal som slutat har emellertid analysenheten krympt och är nedlagd. har man valt att omorganisera analys- och utredningsverksamheten med samhällsekonomisk inriktning. Man arbetar med ett utredningsråd och med analysresurserna utspridda på sakenheterna. SJV bedriver dock en icke obetydlig verksamhet inom det diskuterade området. Ett utbyte av material mellan SJV och Jordbruks-departementet pågår ständigt varigenom de djupa kunskaper om CAP som finns inom SJV förmedlas till . I huvudsak rör det sig om kortare PM i frågor som regeringen snabbt behöver underlag för. Utredningsverksamheten inom SJV har vidare en klart deskriptiv karaktär och är i allmänhet fokuserad på att redovisa data snarare än att analysera dem. Långsiktiga, framåtsyftande arbeten i avsikt att försöka lägga fast orsakssamband är ovanliga. Publiceringen sker undantagslöst på svenska. Även om SJV anställt ett flertal personer med forskarexamen eller forskningserfarenhet saknas sådan kompetens i stort sett inom det samhällsekonomiska området. I SJV:s regleringsbrev ingår ett ansvar för att hålla regeringen informerad om utvecklingen i jordbrukssektorn, vad avser ekonomisk utveckling, produktion osv. Historiskt har SLU haft en betydande samhällsekonomiskt orienterad analysverksamhet inom jordbrukspolitikens område. första hälft har SLU däremot kraftigt reducerat verksamheten inom detta område. Vid ungefär som beslutet att lägga om den svenska jordbrukspolitiken, 1990-års beslut om en intern avreglering, ändrades i några för utredningen betydelsefulla delar förhållandena vid vid SLU. Under en följd av år genomfördes kännbara besparingar i SLU:s budget. Man beslutade sig då bl.a. för att lägga ned SOU 1998: 108 Utrednings- och analysarbete 17 vad som tidigare kallades "försöksavdelningen", en avdelning som bl.a. sysslat med studier av utredande karaktär och tillämpad forskning riktad främst mot lantbruksföretagen. Nedlägg-ningen var en direkt konsekvens av statens besparingar och uttalade anvisning att ansvaret för den tillämpade och produktionsnära forskningen och försöksverksamheten framgent i allt högre grad skulle tas direkt av jordbrukssektorn. Bakom denna förändring låg således dels sämre ekonomi, dels en tydligare orientering mot renodlad forskning. SLU valde även att 1995 dra in en professur inom jordbrukets driftsekonomi. har SLU tillsatt och övertagit finansieringen av en professur i småföretagande och tillsatt en i miljöekonomi. Även om båda dessa områden kan sägas inrymmas i de breda mål som regeringen satt om för jordbruks- och livsmedelspolitiken har de inte jordbruket lika tydligt i fokus om en professur i driftsekonomi. Behovet av den verksamhet som tidigare bedrivits skulle troligen ha minskat om den interna avregleringen enligt jordbruks-politiska beslut hade genomförts. Nedrustningen av den agrar-ekonomiska kompetensen kan alltså delvis ses mot bakgrund av strategiska överväganden gentemot politiska förändringar på området. SLU anpassade, främst på grund av minskade anslag, sin verksamhet på ett sätt som till synes stämde överens med beslutet om en intern avreglering på jordbruksområdet. Parallellt med detta skedde en omorientering av grundutbildningen. Agronomutbildningen hade under haft en minskande popularitet med sjunkande antal sökande och antagningspoäng. SLU och valde då att satsa på en profilering mot miljö och småföretagande i allmänhet. Det tidigare obligatoriska "förberedande" året med lantbrukspraktik togs bort. Profilen hos de studenter som söker sig till agronomutbildningen har därmed, av dessa och andra orsaker, ändrats påtagligt . Den agrara anknytningen har blivit svagare och intres-set för jordbruksnäringens ekonomi och lantbruksföretagens villkor har minskat till förmån för miljö- och internationella frågor.