sou · GMB347 · 1999-01-01 00:00:00 — I sitt huvudbetänkande behandlar bl.a. förutsättningarna för att motverka ekonomisk brottslighet genom en mera utvecklad kontroll i samband med tillsynsverksamhet, tillstånds- prövning samt prövning av frågor om bidrag och stöd till näringslivet. Vissa av utredningens förslag syftar till att åstadkomma brottsförebyg- gande effekter genom sådana åtgärder, bl.a. föreslås skärpningar när det gäller den tillstånds- och tillsynsreglering som redan gäller för restaurangbranschen och yrkestrafiken. Utredningen förordar också att frågan, om hur olika regelsystem för tillstånd, tillsyn och bidrag skall kunna användas för att motverka ekonomisk och organiserad brotts- lighet, undersöks vidare. gör vidare bedömningen att det vore lämpligt att anförtro uppgiften att fungera som ett kontrollorgan till vilket beslutande myndigheter kan vända sig för att få information och synpunkter i ett ärende som avser tillstånd, bidrag, tillsyn eller offentlig upphandling. Utredningen konstaterar att en sådan ordning bl.a. kräver att det byggs upp ett nytt datasystem med in- formation om juridiska personer, dessas ställföreträdare och ägare, brottsbelastningar m.m. Utredningen rekommenderar att frågan om funktion som kontrollorgan i nu angiven mening utreds vidare. När det gäller stöd till näringslivet förordar Branschsaneringsutred- ningen att det fortsatta utredningsarbetet på området inriktas på en ordning som innebär att en myndighet svarar för utbetalningarna av samtliga stöd. Nämnas kan att utredningen på motsvarande sätt rekom- menderar att man utvecklar ett system för utbetalning av socialförsäk- ringsförmåner där en myndighet svarar för samtliga utbetalningar. Kontroll i samband med... Efter remissbehandling övervägs för- slag i . Ett reformarbete som tar sikte på att motverka den ekonomiska brottsligheten genom att utveckla och effektivisera myndigheternas kontrollerande verksamhet bedrivs alltså . Det är då naturligt att även frågan om myndigheternas möjligheter att avslöja bulvanförhållanden inom sina respektive ansvarsområden kommer i blickpunkten. Om myndigheternas kontroller skärps i olika avseenden eller om en utvidgad vandelsprövning införs, är det givetvis angeläget att de vidtagna åtgärderna inte blir verkningslösa till följd av att bulvaner anlitas. 4.2Vilka kontrollmöjligheter har myndigheterna ? finns det inga författningsregler som mera specifikt tar sikte på en myndighets möjligheter att undersöka vem som i realiteten utövar ledningen i ett företag eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i viss näringsverksamhet. Föreligger misstanke om brott där anlitande av bulvan utgjort ett led i det brottsliga förfarandet kan det bli aktuellt att använda vissa av de i reglerade straffprocessuella tvångsmedlen, t.ex. beslag eller husrannsakan, för att utreda hur det förhåller sig i dessa hänseenden. Frågan gäller emellertid nu inte vilka utredningsmöjligheter som ges inom ramen för det straffprocessuella förfarandet, utan vilka kontrollåtgärder som står till buds för en myndighet med uppgift att utöva tillsyn, pröva tillståndsansökningar eller liknande. När det gäller myndigheter som anförtrotts sådana - uppgifter finns det i allmänhet författningsbestämmelser som mera allmänt reglerar vilka kontroll- och undersökningsåtgärder myndigheten kan vidta. Myndighetens befogenheter i detta hänseende kan vara mer eller mindre långtgående. Författningsbestämmelser som uttryckligen ger en myndighet med till- synsuppgifter rätt att infordra de upplysningar som behövs för tillsynen är mycket vanliga. Som exempel kan nämnas 45 § första stycket 1 konkurrenslagen (1993:20), där det föreskrivs att får förelägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, om det behövs för att verket skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt konkurrenslagen. Ett annat exempel utgör 6 § lagen (1979:357) om yrkesmässig försäljning av dyrkverktyg. Enligt detta lagrum är den som har tillstånd att bedriva sådan försäljning skyldig att på anmodan av polismyndigheten lämna de upplysningar, handlingar, varuprov och liknande som myndigheten behöver för sin tillsynsverk- samhet. En liknande bestämmelse finns i 10 § lagen (1983:1097) med 84 Kontroll i samband med... vissa bestämmelser om larmanläggningar m.m. såvitt gäller larminstalla- tionsföretags och larminnehavares upplysningsskyldighet. När det gäller tillsynen över banker och andra finansiella företag finns det ett flertal bestämmelser enligt vilka ett sådant företag har att lämna Finansin- spektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhän- gande omständigheter som inspektionen begär (se t.ex. 7 kap. 1 § bankrörelselagen [1987:617], 6 kap. 1 § lagen [1991:981] om värdepap- pershandel, 5 kap. 1 § lagen [1992:1610] om finansieringsverksamhet och 19 kap. 3 § försäkringsrörelselagen [1982:713]). Ytterligare exempel kan hämtas från de områden där Datainspektionen är tillsynsmyndighet (se t.ex. 17 § datalagen [1973:289], 16 § andra stycket kreditupplysningslagen [1973:1173] och 14 § andra stycket inkassolagen [1974:182]) och från det alkoholpolitiska området (se 8 kap. 4-8 §§ alkohollagen [1994: 1738]). De sanktioner som kan tillgripas om upplysningsskyldigheten åsidosätts varierar från område till område. När det gäller en till- ståndspliktig verksamhet kan frågan om återkallande av tillståndet aktualiseras. I åtskilliga fall har tillsynsmyndigheterna vidare getts möjlighet att vid vite förelägga den som står under dess tillsyn att inkomma med de upplysningar som behövs för tillsynen. Det finns även exempel på att uppgiftsskyldigheten har straffsanktionerats. I några fall har en myndighet getts möjlighet att i utredningssyfte ålägga personer att inställa sig för förhör. Om det behövs för att skall kunna fullgöra sina uppgifter enligt konkur- renslagen kan verket sålunda enligt 45 § 2 nämnda lag ålägga den som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig för förhör på tid och plats som verket bestämmer. En liknande bestämmelse finns i 5 § andra stycket lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden (uppgiftsskyldighetslagen). Ett åläggande enligt dessa bestämmelser får förenas med vite (57 § första stycket konkurrenslagen respektive 6 § andra stycket uppgiftsskyldig- hetslagen). Det förekommer också att en tillsynsmyndighet enligt särskild för- fattningsbestämmelse har rätt att få tillträde till viss lokal för att kontrollera verksamhet som står under myndighetens tillsyn. Som exempel på författningsbestämmelser av denna typ kan nämnas 16 § datalagen, 16 § första stycket kreditupplysningslagen, 14 § första stycket inkassolagen, 5 § arbetsmiljölagen (1977:1160), 5 § lagen (1981:2) om handel med skrot och begagnade varor, 21 § andra stycket arbetstidsla- gen (1982:673), 12 § lagen (1982:821) om transport av farligt gods och 19 § lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor. Kontroll i samband med... I åtskilliga av de fall där en myndighet tillagts en rätt att få tillträde till viss lokal för att kunna fullgöra sin tillsynsuppgift föreskrivs det att det åligger polismyndigheten att lämna tillsynsmyndigheten handräck- ning. Det förekommer också att tillsynsmyndigheten i stället har be- myndigats att förelägga vite för det fall tillträde vägras. Redan av de exempel som anförts torde framgå att det finns en stor mängd författningsregler av varierande innehåll som rör olika myndig- heters möjligheter att inhämta upplysningar och företa kontroller inom sina respektive ansvarsområden. Som konstaterats i det föregående saknas det emellertid regler som särskilt avser myndigheternas befogen- heter när det gäller att undersöka förekomsten av bulvanförhållanden eller liknande. Självfallet kan dock vissa av de mera allmänt hållna reglerna tillämpas även i fall där en myndighet i sin verksamhet finner anledning att närmare utreda vem som utövar ledningen i ett företag. Även i avsaknad av särskild författningsreglering kan en myndighet vidta sådana åtgärder som att infordra uppgifter eller be en viss person att infinna sig hos myndigheten. För att myndigheten skall kunna tillgripa någon form av tvångsmedel, t.ex. ett vitesföreläggande, i syfte att förmå personen i fråga att efterkomma myndighetens begäran krävs dock stöd i ett utryckligt författningsbemyndigande. Det är mera diskutabelt om en myndighet i avsaknad av författnings- stöd kan anses ha möjlighet att genomföra besök i utrednings- och kontrollsyfte. Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare skyddad mot husrannsakan och liknande intrång och enligt 2 kap. 12 § regeringsformen får det skyddet i princip begränsas endast genom lag. Någon närmare definition av begreppet husrannsakan ges inte i regeringsformen, men enligt motiven (prop. 1973:90 s. 246) används uttrycket för att beteckna varje av myndighet företagen undersökning av hus, rum eller slutet förvaringsställe oavsett syftet med undersökningen. Saknas författningsstöd för att genomföra besök i kontrollsyfte har myndigheterna självfallet inte heller någon befogenhet att tvångsvis bereda sig tillträde till viss lokal. Det finns alltså i ett sådant fall inte någon möjlighet att begära handräckning av polismyndighet eller att förelägga vite. Detta utesluter emellertid inte i sig att ett besök som företas i undersökningssyfte kan anses ha karaktär av husrannsakan. Av intresse i sammanhanget torde bl.a. vara vilka konsekvenser en vägran att ta emot besök av myndigheten kan tänkas få för den som på detta sätt undandrar sig att medverka i utredningen. Det får visserligen förutsättas att en sådan vägran inte utan stöd i lag tillmäts någon självständig betydelse vid myndighetens prövning av det enskilda ärendet, men det ligger i sakens natur att en ovilja att på detta sätt medverka till 86 Kontroll i samband med... sakens utredning i förening med andra omständigheter kan tänkas bidra till att myndigheten fattar ett för den enskilde ofördelaktigt beslut. Det skulle mot bakgrund av det anförda kunna hävdas att regerings- formens bestämmelser mot husrannsakan bör vara åtminstone analogt tillämpliga på de nu diskuterade undersökningsåtgärderna. Detta skulle innebära att myndigheterna i avsaknad av författningsstöd inte kan anses ha möjlighet att genomföra besök i undersökningssyfte. (Jämför Lagrådets yttrande över regeringens förslag avseende försäkrings- kassornas utrednings- och kontrollmöjligheter i försäkrings- och bidragsärenden, prop. 1996/97:121 s. 59 ff.) Utredningens förslag: Generella bestämmelser införs som ger myndigheter i verksamhet som består i tillståndsprövning, tillsyn eller lämnande av stöd med avseende på näringslivet vidgade möjlig- heter att utreda och kontrollera vem som utövar ledningen eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag som är föremål för myndighetens verksamhet. Under förutsättning att det är av betydel- se för myndighetens verksamhet hur det förhåller sig i dessa hänseenden och att myndigheten finner anledning att genomföra en särskild utredning i syfte att klarlägga förhållandena, skall myndig- heten få -vid vite ålägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla upp- gifter eller handlingar, -vid vite ålägga den som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör på tid och plats som myndigheten bestämmer, eller -avlägga besök i lokaler som ej utgör bostad. Utmärkande för bulvanförhållanden är att de berörda parterna är angelägna om att utåt dölja förhållandets rätta natur. Genom olika åtgärder försöker bulvanen och huvudmannen ge sken av att bulvanen agerar för egen räkning. Självfallet kan det därför vara svårt för en myndighet få fram ett tillfredsställande beslutsunderlag i ärenden där det är av betydelse vem som i verkligheten leder en verksamhet eller har ett ekonomiskt intresse i denna. Denna strävan att vid bulvanskap hålla de verkliga sammanhangen dolda medför också att det är svårt att få en närmare uppfattning om i Kontroll i samband med... vilken utsträckning bulvankonstruktioner kommer till användning inom olika områden. Bulvanskap låter sig inte alltid studeras med gängse undersökningsmetoder. Avtal och andra relevanta handlingar är normalt sett inte tillgängliga för studium. Det finns ingen statistik att bearbeta och man kan inte heller räkna med att enkäter eller intervjuundersök- ningar skall ge några klargörande resultat. Såvitt utredningen har sig bekant har det följaktligen inte heller gjorts någon mera systematisk kartläggning av förekomsten av bulvanskap. Även om det alltså inte finns någon på systematiska studier baserad kunskap rörande förekomsten av illojala bulvanskap, torde det inte råda någon tvekan om att företeelsen är så pass frekvent att det finns skäl att överväga hur berörda myndigheter skall kunna ges bättre möjligheter än att förhindra att regler kringgås genom användning av bulvaner. Ett näraliggande fall är då det finns en i formellt oantastlig ordning utsedd styrelse för ett företag men det i realiteten inte är denna utan en eller flera intressenter som inte anges i de officiella handlingarna som utövar ledningen (jämför avsnitt 3.2.2). Här är det inte fråga om bulvanförhållande i egentlig mening, men samma synpunkter gör sig likväl gällande. Vad som närmast bör komma i fråga är enligt utredningens upp- fattning att vidga myndigheternas möjligheter att undersöka vem som utövar ledning eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag. Även vissa andra åtgärder skulle i och för sig kunna tänkas leda till att möjligheterna att kringgå här avsedda regler genom anlitande av bulvan begränsades. I direktiven nämns t.ex. alternativen att i vissa fall förelägga en sökande eller annan part att styrka sin uppgivna ställning i den aktuella verksamheten och att öka möjligheterna att avslå en tillståndsansökan vid misstanke om att sökanden agerar som bulvan. En näraliggande möjlighet skulle kunna vara att uppställa regler av den innebörden att man, om vissa för den enskilde besvärande omständig- heter visas föreligga, låter dessa utgöra grund för en presumtion för att bulvanskap föreligger. Enligt utredningens bedömning lämpar sig dock åtgärder av sistnämn- da slag inte så väl för en generell reglering. kan det säkert vara både befogat och lämpligt att förelägga en part att styrka sin uppgivna ställning, men i andra fall kan det vara förknippat med alltför stora svårigheter för legitima parter att prestera bevisning av tillräcklig styrka för att något bulvanförhållande inte föreligger. Vilken grad av misstanke om bulvanförhållande eller liknande som skall fordras för att en myndighet med hänvisning härtill skall meddela ett för den enskilde negativt beslut bör som andra bevisfrågor lösas i myndigheternas praxis. Under utredningsarbetet har inte framkommit något som tyder på att det på något område föreligger sådana förhållanden att det 88 Kontroll i samband med... kan anses motiverat att införa någon sorts mer eller mindre generellt inriktade presumtionsregler. När det gäller frågan, hur myndigheternas befogenheter att undersöka vem som utövar ledning eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag lämpligen bör regleras, står i princip två lösningar till buds. Man kan antingen komplettera de enskilda författningar som kan vara av intresse i sammanhanget med särskilda regler om respektive myndighets befogenhet i nu berörda hänseenden, eller också införa en generell reglering. Det förstnämnda alternativet skulle uppenbarligen beröra ett stort antal författningar. Eftersom de utredningssvårigheter som myndig- heterna möter är likartade, skulle det vidare bli fråga om att införa i det närmaste likalydande bestämmelser i samtliga berörda författningar. Det anförda talar för att generella bestämmelser i stället bör införas. Ut- redningen föreslår en sådan lösning och anser att bestämmelserna lämpligen kan infogas i lagen (1985:277) om vissa bulvanförhållanden. I följande avsnitt skall bestämmelsernas närmare utformning diskuteras. 4.3.3Vidgade befogenheter att utreda och kontrollera Svårigheterna att utreda vem som i verkligheten leder en verksamhet eller har ett ekonomiskt intresse i denna är naturligtvis mest kännbara i samband med handläggningen av ärenden där det är av direkt betydelse hur det förhåller sig i detta hänseende. Så torde främst vara fallet vid ärenden som avser tillståndsprövning, tillsyn eller lämnande av stöd till näringsverksamhet. För en effektiv regeltillämpning är det här av stor vikt att myndigheterna kan få tillgång till relevant utredningsmaterial. Det är enligt utredningens uppfattning vid dessa ärendetyper som det finns skäl att vidga myndigheternas utredningsbefogenheter. Som en första förutsättning för att en myndighet skall få utnyttja de i det följande behandlade befogenheterna bör följaktligen gälla att det sker i verksamhet som består i tillståndsgivning, tillsyn eller lämnande av stöd till näringslivet. Under begreppet tillsyn bör i detta sammanhang anses falla samtliga de fall där en myndighet har en övervakande eller styrande funktion i förhållande till näringslivet. Som ytterligare begränsningar bör gälla att det skall vara av betydelse för myndighetens verksamhet vem som utövar ledning eller har ett väsentligt ekonomiskt intresse i ett företag som är föremål för myndig- hetens verksamhet samt att myndigheten finner anledning att genomföra Kontroll i samband med... en särskild utredning i syfte att klarlägga hur det förhåller i dessa hänseenden. I detta ligger bl.a. ett krav på att det i det enskilda fallet skall föreligga åtminstone någon omständighet som talar för att en särskild undersökning är påkallad. Vad gäller de särskilda befogenheterna bör myndigheterna till en början ges möjligheter att vid vite infordra uppgifter eller handlingar. Med uppgifter avses i detta sammanhang såväl muntliga som skriftliga upplysningar. Begreppet handling bör här ha samma innebörd som i 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen. Ett åläggande att tillhandahålla handlingar skall alltså kunna omfatta alla former av skriftligt material men också upptagningar som kan läsas avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. För att den föreslagna ordningen skall vara förenlig med de krav som ställs i artikel 6 i den europeiska konventionen av angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna bör dock möjligheten till vitesföreläggande begränsas i fall där brottsmisstanke föreligger. Om det finns anledning att anta att en person har begått brott, bör sålunda denne eller en juridisk person som han är ställföreträdare för inte få föreläggas vid vite att lämna uppgifter som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser (jämför prop. 1997/98:10 s. 59 ff.). Myndigheterna bör vidare kunna kalla personer som kan förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör på tid och plats som myndigheten bestämmer. Även ett sådant åläggande bör kunna förenas med vite. Det bör framhållas att ett åläggande att enbart inställa sig för förhör inte medför någon skyldighet att också yttra sig vid förhöret. För att en sådan skyldighet skall föreligga fordras att detta åläggande kombineras med ett åläggande att tillhandahålla uppgifter. Ett exempel på fall då förhör skulle kunna vara en lämplig hand- läggningsform erbjuder den situationen att det finns viss misstanke att den eller de personer som utåt svarar för en viss verksamhet - såsom styrelseledamöter eller i annan egenskap - inte utövar den egentliga ledningen. Det bör vara möjligt att genom frågor rörande den ekonomis- ka förvaltningen eller branschspecifika förhållanden få klarlagt om de utåt ansvariga personerna över huvud taget har sådan kännedom om verksamheten att de kan antas utöva ledningsfunktionen. I vissa fall torde en möjlighet att i utredningssyfte besöka ett företag eller en näringsidkare kunna utgöra ett värdefullt komplement till de tidigare diskuterade utredningsåtgärderna. Vid ett sådant besök kan göras iakttagelser som kan vara av betydelse för myndighetens bedöm- ning av frågan huruvida ett bulvanförhållande eller liknande föreligger. Det kan t.ex. röra sig om sådana omständigheter som vem som driver näringsverksamhet i viss lokal eller arbetar på viss arbetsplats. Utred- ningen föreslår att en myndighet, under samma förutsättningar som 90 Kontroll i samband med... föreslås gälla för de i det föregående behandlade åläggandena, skall få företa denna typ av besök. Av integritetshänsyn bör dock sådana besök inte ske i lokal som utgör bostad. Om det är motiverat från utredningssynpunkt, bör besöken kunna ske oanmälda. Huvudregeln bör dock vara att de skall vara aviserade i förväg. Det kan diskuteras om en myndighet bör ha befogenhet att tvångsvis genomföra ett besök. Om man vill skapa garantier för att ett besök skall kunna genomföras även i de fall där den som åtgärden skall avse motsätter sig denna, är det naturligtvis nödvändigt att ge myndigheten tillgång till någon form av tvångsmedel. Närmast till hands ligger i sådant fall att öppna en möjlighet för myndigheten att begära handräck- ning hos antingen polis- eller kronofogdemyndighet. Frågan är emellertid om det är oundgängligen nödvändigt att kunna genomföra besök även i fall där tillträde vägras. Även om ett besök kan utgöra ett värdefullt inslag i en myndighets utredning, torde enligt utredningens bedömning situationen dock endast undantagsvis vara sådan att skälen för att tvångsvis genomföra ett besök skulle kunna anses uppväga det intrång som en sådan åtgärd skulle innebära. Enligt utredningens uppfattning bör därför någon möjlighet att tillgripa tvång i de här avsedda situationerna inte införas. Om den som disponerar den aktuella lokalen vägrar myndigheten tillträde, har myndigheten alltså enligt förslaget ingen rätt att tvångsvis bereda sig tillträde annat än om detta är särskilt föreskrivet. Vilken betydelse myndigheten vid sin fortsatta handläggning av ärendet bör tillmäta det förhållandet att tillträde vägrats får bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Är det sökanden i ett tillståndsärende som vägrar den tillståndsprövande myndigheten tillträde kan detta förhållande naturligtvis ofta utgöra en väsentlig faktor som talar mot att tillstånd meddelas. I 27 kap. 2 § finns en regel som syftar till att skydda handlingar med visst förtroligt innehåll. Enligt denna bestämmelse får beslag inte läggas på sådan skriftlig handling vars innehåll kan antas vara sådant, att befattningshavare eller annan, som avses i 36 kap. 5 § , inte får höras som vittne om det. En förutsättning är att handlingen innehas av befattningshavaren eller den till förmån för vilken tystnadsplikten gäller. Av de befattningshavare som omfattas av dessa bestämmelser är här främst advokater och deras biträden av intresse. Av reglerna i 36 kap. 5 § framgår att en advokat inte får höras som vittne om något som han anförtrotts i sin yrkesutövning eller som han i samband därmed erfarit, om det inte är medgivet i lag eller den till vars förmån tystnadsplikten gäller samtycker till det. Kontroll i samband med... En myndighets befogenheter att enligt de nu föreslagna bestämmelser- na i tvingande ordning infordra handlingar bör, när det gäller handlingar som upprättats i kontakten mellan en advokat och hans klient, vara underkastad motsvarande begränsningar som de som gäller för beslag. Utredningen föreslår följaktligen att en regel med denna innebörd införs. Ett beslut att ålägga någon att tillhandahålla uppgifter eller handlingar eller att inställa sig till förhör skall enligt förslaget kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Vid överklagande till kammarrätten bör det fordras prövningstillstånd. En särskild fråga som inte har berörts i det föregående gäller berörda myndigheters möjlighet att få uppgift om huruvida de ledande personer- na i verksamheten har dömts för ekonomisk brottslighet.