sou · GMB349d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Konsekvenser av att taxfree- försäljningen avvecklas inom EU. Betänkande 2 från utredningen om sjöfartens struktur- och kapitalsituation Till statsrådet och chefen för . Regeringen bemyndigade chefen för munikationsdepartementet att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda sjöfartens struktur- och kapitalsituation. Med stöd av bemyndigandet förordnades lands- hövdingen, numera generaldirektören som ut- redare. Till sekreterare utsågs . Till sekreterare utsågs även ek.mag. Till experter förordnades departements- sekreteraren vid , av- delningsdirektören vid Närings- och teknikutveck- lingsverket, förre verkställande direktören vid Skeppshypoteks- kassan och avdelningsdirektören vid . Utredningen har antagit namnet Utredningen om sjöfartens struktur- och kapitalsituation (). Ett första betänkande (SOU 1997:171), Den svenskflaggade handelsflottans konkurrens- kraft överlämnades till regeringen . Jag överlämnar härmed ett betänkande om effekterna av av- skaffandet av taxfree . är från transportförsörjningssynpunkt att betrakta som en ö. Den största delen av export- och importvolymerna transporteras på fartyg. Färjetrafiken är av strategisk betydelse för inte bara industrins utan även för turistnäringens transportbehov och utgör en viktig del av den svenska handelssjöfarten. Det är vanskligt att med anspråk på träffsäkerhet beskriva konse- kvenserna av att taxfree avskaffas . Svårigheten ligger bl.a. i att bedöma hur marknaden och dess aktörer kommer att agera i den nya situation som då uppstår. Regelverket är ännu oklart. Andra förändringar kommer att påverka färjetrafiken, t.ex. , förändringar av skatter på alkohol och tobak och ändrade införselregler. Jag har vid min analys av konsekvenserna av taxfreeförsäljningens avskaffande inte funnit att några påtagliga strukturella effekter behöver befaras. Intäktsbortfallet blir dock betydande för flera färjerederier som konkurrensen från andra länder med väsentligt lägre kostnader tilltar även på färjeområdet. En viss förändring av trafikmönstret kan också förutses. Mina generella bedömningar är följande: ·Färjerederiernas intäktsbortfall blir besvärande stort. ·Priserna för godstransporter på färjorna måste höjas med genomsnittligt knappt . ·Vissa färjelinjer kan komma att läggas ned, medan andra får ny sträckning och nya tidtabeller. ·Sysselsättningen för mellan 700 och 1 200 personer beräknas försvinna, beroende på hur punktskattereglerna utformas. ·Ytterligare 500 tillkommer om rederierna som trafikerar , Svealandsområdet - inte anser det praktiskt möjligt att lägga om all sin trafik mot tredje land. ·Ytterligare ca 300 arbetstillfällen försvinner inom färjenäringen genom . ·Industrins transportförsörjning hotas inte. ·Några strukturella effekter på näringslivet behöver inte befaras. ·Turistströmmarna till påverkas inte i någon större omfattning ·En viss marginell ökning av lastbilstransporterna på väg blir följden. ·Kvarkentrafiken kommer inte att kunna drivas utan stöd. Kvarkentrafiken kan ses som ett public-serviceintresse, liksom Gotlandstrafiken. och bör därför gemensamt över- väga upphandling av trafik för att säkra åretrunttrafik. Färjetrafiken har en avgörande betydelse för den svenska utrikes- handeln och utgör en viktig del av handelssjöfarten. Konkurrensen kommer sannolikt att öka inom färjesektorn. Det finns skäl att uppmärksamt följa utvecklingen och att överväga en likabehandling av färjesjöfart och annan stödberättigad sjöfart. Det åligger att, i samråd med , lämna årliga redovisningar av den svenska färjenäringens konkurrenskraft, inom ramen för uppdraget som innefattar hela den svenska sjöfartsnäringen konkurrenskraft. '%4 /#( 500,''.).'%. !6 !2"%4%4 4!8&2%% De nya villkoren .................................................................................. Taxfreeförsäljning för ombordkonsumtion .............................................. Skattenivåer och införselregler ........................................................... Ombordförsäljning av beskattade varor ................................................. Utgångspunkter för utredningen ...................................................... &2*%3*–&!24%. ) 36%2)'% Historik, utveckling och betydelse .................................................... plats i färjesjöfarten ................................................................. Färjemarknadens struktur i ................................................ Tonnaget på de svenska färjelinjerna ..................................................... Nyckeltal för svenska färjerederier -1996 ............. Intäktsstrukturen på svenska färjelinjer 1997 ........................................ Färjesjöfarten i sjöfartspolitiken ...................................................... Rederistödet för olika fartygstyper ......................................................... Villkor för färjesjöfarten i andra länder ................................................. 6)!2 62! '2!..,.$%2 . 4'2$%2 +/.3%+6%.3%2 !6 !63+!&&!.$%4 !6 4!8&2%% Transportförsörjningen för industrin ............................................... Regularitet och transporttid ................................................................... Taxfree och turistströmmarna från utlandet .................................... Motiv och mål för utländska turisters resor ........................................... , (Kvarken) - ...................................... , Svealandsområdet - .................................................... Statens inkomster och utgifter .......................................................... 542%$.). '%.3 &–23,!' Förslag till åtgärder i Kvarken ......................................................... "),!'! &2*%-!2+.!$%. 4!8&2%% %. +/.3%+6%.3!. "),!'! +/--)44$)2%+4)6 Figur 1: Före och efter taxfree ........................................................... Figur 2: Totala volymer till och från 1993-1997................... Figur 3: Totala volymer till och från olika regioner i , 1997... Figur 4: Karta över färjelinjer 1996 (källa: ) ............................... Figur 5: Fördelning av kostnader, 1997 ............................................ Figur 6: Fördelning av intäkter, 1997 ............................................... Figur 7: Bruttotäckningsbidraget från restauration och butik. Figur 8: Nyckeltal för fördelning av intäkter på vissa färjelinjer ........ Tabell 1: Skatt på alkohol och tobak m.m. med gemensam marginal.. 9 Tabell 2: Trafikförändring (tusental) .............. Tabell 3: De största internationella färjelinjerna i världen. Tabell 4: Alla färje- och vissa RoRolinjer på 1996. Tabell 5: Flaggorna på färjorna till och från ......................... Tabell 6: Anställda svenskar på svenska färjerederier som är Uppdraget och uppläggningen av arbetet 1 1Uppdraget och uppläggningen av arbetet Enligt direktiven skall jag utreda sjöfartens struktur- och kapital- situation med inriktning på de mindre och medelstora rederierna. Direktiven tar upp tre områden som jag särskilt skall belysa; den svenska sjöfartsnäringens konkurrenssituation, effekterna av att den skattefria försäljningen upphör och slutligen struktur- och kapital- situation för i första hand de mindre och medelstora rederierna. Första delen (SOU 1997:171), Den svenskflaggade handelsflottans konkurrenskraft överlämnades till regeringen . Detta betänkande avser effekterna av att den s.k. taxfree- försäljningen upphör . Enligt direktiven skall jag göra en samlad analys av de effekter som avvecklingen av taxfreeförsäljningen skapar för industrin och färjesjöfarten. För att bilda mig en uppfattning om enskilda färjerederiers olika strukturer och strategier har jag träffat representanter för de stora rederier som trafikerar , berörda branschorganisationer i och våra grannländer, likväl som berörda ministerier. Jag har även mött företrädare för den svenska industrin och fackföreningarna. Det finns krafter inom EU-länderna som verkar för att beslutet om att avskaffa taxfreeförsäljningen skall skjutas upp. Flera av dem jag träffat har sådana intressen. Jag utgår i detta betänkande från att beslutet om att avskaffa taxfree kommer att verkställas . Jag vill dock här redovisa vad jag har erfarit i frågan. Skälen för att förlänga undantaget från taxfreeförbudet som anförs är att: det skall 2 Uppdraget och uppläggningen av arbetet ges tid till att utreda konsekvenserna inom EU, rederinäringen behöver ytterligare tid för att genomföra den strukturomställning som blir nödvändig och de regioner i , som kommer att drabbas, är sådana som redan har hög arbetslöshet. För att ett upps kov skall kunna beslutas krävs enighet av alla EU- länder. I våra kontakter med företrädare för rederinäringen och ministerier i olika länder har det redovisats en förväntan om att skall aktualisera frågan om upps kov inom EU. Hur, när och framförallt om ett sådant initiativ kommer att tas är oklart. Det går heller inte att bedöma sannolikheten av att ett uppskov kan bli verklighet och det faller utanför mitt uppdrag att bedöma angelägenheten och värdet av ett uppskov för . Jag skall belysa effekterna av att taxfree avvecklas. Man måste dock alltid sätta in saker i sitt sammanhang. Jag vill därför visa några av de makrofaktorer som har påverkat färjesjöfarten i innan beslutet träder i kraft . Jag visar dessutom några av de hot och möjligheter som följer efter detta beslut. · Depreciering av kronan · Åtstramning av finanspolitiken · Effekter av EU-medlemskapet, bl.a. · Skärpta säkerhetskrav (Solas) · Harmonisering av skatter och avgifter · Eventuella nya EU-medlemmar Figur 1: Före och efter taxfree Jag har uppdragit åt () att utarbeta en bilaga till detta betänkande. Merparten handlar om färjenäringen i allmänhet och den svenska färjemarknaden i synnerhet. Färje- näringen i har särbehandlats i sjöfartspolitiken och omfattas därför inte av den sjöfartspolitiska utredningen (SOU 1995:112), vilket har gjort en beskrivning av näringen och marknaden nödvändig. Resterande del av bilagan är beräkningar av SOU 1998:49 Uppdraget och uppläggningen av arbetet 3 effekterna vilka är gjorda utifrån svar från färjerederier som trafikerar på frågor av ekonomisk natur. Jag har i detta betänkande försökt visa taxfreefrågans betydelse för de svenska rederierna. Jag har bedömt effekterna på enskilda regioner för att sedan kunna bedöma hur färjenäringen, den svenska industrin, turistnäringen och miljön kommer att påverkas av av- vecklingen av taxfree. Mina bedömningar grundar sig på nationella och regionala perspektiv. En särskild uppgift som jag har fått är att belysa taxfreeförbudets effekter på Kvarkentrafiken, som bedrivs under förhållanden som i vissa hänseenden avviker från annan färjetrafik. Kvarkentrafiken har ägnats särskild uppmärksamhet i mitt arbete. Jag skall nedan ge historiken bakom taxfree och även visa de tolkningar jag gör av de regler som träder i kraft när taxfree tas bort i trafiken mellan länder inom den Europeiska Unionen. Taxfree innebär i korthet att det är lagligt att sälja varor skattefritt för personligt bruk, ombord eller iland, på exempelvis färjor, flygplan och flygplatser skattefritt. Den skattefria försäljningen är dock begränsad till följande kvanti- teter per resenär 1: · sprit el. · eau de toilette ·200 cigarretter el. 100 cigarriller el. 50 cigarrer el. ·Högst starköl samt andra varor än de tidigare nämnda till ett högsta sammanlagt värde av . Den historiska bakgrunden till taxfreeförsäljningen finns i den traditionella skattefria status som sjöfarten hade på internationella vatten . Två konventioner, Chicago-konven- tionen och New York- konventionen , utvidgade möjligheten till försäljning på fartyg på internationellt vatten och gav samma rättigheter också till flygplatser. Bägge konventionernas syfte var att underlätta resandet över nationella gränser. Detta regleras i artikel 28 k i det s.k. sjätte direktivet 2. Taxfree- reglerna inom EU omfattar befrielse från momsbeskattning för 13 kap. 30C § mervärdesskattelagen (1994:200) 277/388/EEG: Sjätte av . Viktiga ändringar i direktivet är bl.a.: 91/680/EEG, 92/111/EEG och 94/5/EEG. ombordförsäljning på fartyg och flygplan. Reglerna för befrielse från punktskatter ombord på fartyg och flygplan finns i artikel 28, direktiv /12/EEG. Varubeskattningen inom EU består av punktskatter (eng. excise duty) och/eller mervärdesskatter (moms, eng. VAT). När jag i denna text skriver taxfree avser jag befrielse från båda skatterna, om ej annat anges. EU är enligt artikel 9 i en tull- union. Tullunionen omfattar all handel med varor och innebär att tullar på import och export, samt alla avgifter med motsvarande verkan är förbjudna mellan medlemsländerna. I syfte att harmon- isera reglerna för varubeskattningen inom unionen antog därför 1991 en ändring 3 i sjätte direktivet, vilket harmoniserar metoderna för uttag av moms, och 1992 en ändring till4, som innebär gemensamma regler för hantering av punktskatter inom EU . Undantagen från direktivet är flera och olika till sin karaktär. Taxfreeundantaget och det undantag som rör tillåten införsel av beskattade varor till och är tidsbegränsade. Det finns också permanenta territoriella undantag. Dessa medför i skatte- och tullhänseende att taxfreeförsäljningen till resande till och från dessa områden kan fortsätta även efter och dessutom att import från dessa områden i förekommande fall utsätts för EU:s gemensamma yttre tullmur. Möjligheterna till fortsatt taxfreeförsäljning är naturligtvis gynnsam för turismen medan tullmuren är negativ för de aktuella områdenas näringsliv. I direk- tiven anges flera territoriella undantag T.ex. (D), (E), (E), (E), Livigno (I) och (I). I samband med medlemskap i kom att räknas till denna gr upp. Ur utredningens perspektiv är detta väsentligt eftersom trafik som passerar internationellt vatten med destination i land utanför EU (tredjelandstrafik) behåller de 3Direktiv /680/EEG. 4Direktiv /12/EEG. nuvarande villkoren för försäljning av taxfreevaror. Införselreglerna för taxfreevaror från tredjelandstrafik förändras inte heller. Min utredning går ut på att studera konsekvenserna av att taxfree- undantaget upphör. För att kunna göra det har jag gjort vissa an- taganden om hur olika regler skall tolkas när varorna beläggs med skatt. Det finns många oklarheter och brister när det gäller reglerna för hur varor skall kunna beskattas rent praktiskt när taxfreeför- säljningen upphör . Berörda m yndigheter i olika länder, däribland , har ännu inte utarbetat regelverk för den praktiska hanteringen. Den tillsatte dock en utredning Översyn av förfarandereglerna för punktskatter, m.m. (direktiv 1997:152) som bl.a. skall se över provianteringsförordningen och skattestatusen för ombordförsälj- ning efter . Utredningen skall redovisas . Det regler som finns innebär följande. När det gäller hur momsen skall tas ut på varorna är reglerna inom EU ganska klara och regleras i artikel 8.1 i sjätte direktivet. Artikeln motsvaras av 5 kap. 2b§ mervärdesskattelagen som har följande lydelse: En vara som transporteras på fartyg, luftfartyg eller tåg under del av en passagerartransport mellan , skall anses som omsatt i om avreselseorten är belägen i . Med avreseorten avses den första orten för påstigning av passagerare inom EG. Detta gäller även om en del av transporten utförts utanför EG. - - - 5 5 (1997:331) Det är alltså avgångslandets momssats som skall gälla. Den osäkerhet som eventuellt finns angående momsen är om det är lagligt för ett medlemsland att ta ut moms på varor som säljs på internationellt vatten. När det gäller hur punktskatt skall tas ut finns det också reglerinom EU. Problemet är att de är svårt att förstå hur de skall fungera rent praktiskt. Det finns därför ett klart behov av att EU- kommissionen förklarar hur dessa regler skall tillämpas före . Ett av de områden som anses vara osäkert är huruvida ett EU-land har rätt att ta ut punktskatt på varor som säljs på internationellt vatten. De flesta av de befintliga färjelinjerna mellan och ett annat medlemsland passerar internationellt vatten, men det finns speciella regler som gäller för enskilda färjelinjer. Territorialgränsen som hävdas av ligger utanför kusten och det pågår diskussioner om att utvidga territorialområdet. Beroende på en skattetvist mellan ett danskt färjerederi och tysk skattemyndighet (Faaborg-Gelting fallet6) har med- delat en dom som kan tolkas som att nuvarande skattefrihet för ombordkonsumtion saknar stöd i tillämpligt EG-direktiv. Men för trafik mellan medlemsländer, som passerar internationellt vatten, kan knappast något enskilt medlemsland eller EU-institution reglera skattevillkoren under själva passagen. Det innebär möjlighet till fortsatt taxfreeförsäljning där. Frågan har diskuterats inom , i vilken representanter för medlems- ländernas finansministerier och deltar. Kom- mitten synes inte vara beredd att vidta några åtgärder med anledning av dom, varför det är rimligt att anta att nuvarande skattefrihet kan fortgå. EU:s beslut om att avskaffa 6 C-231/94. taxfree och medlemsländernas skatte- och införselregler kommer däremot att förhindra införsel eller framtvinga beskattning av ilandtagna taxfreevaror. Det är troligt att av rent praktiska kontroll- skäl möjligheten till taxfreeförsäljning, för konsumtion ombord, i förekommande fall utsträcks till att gälla redan vid hamnavgång. De nya villkoren leder oss in på något som är mycket betydelsefullt vid en bedömning av effekterna av att taxfree avskaffas, nämligen skillnaden mellan EU-ländernas skatter på alkohol och tobak samt gällande och kommande införselregler för dessa varor. Det danska skatteministeriet presenterade en omfattande analys och värdering av verkningarna för av upphörandet av taxfreeförsäljningen. I denna analys finns ett omfattande siffermateriel över hur stora skillnader i skattenivåer det är fråga om mellan olika EU-länder. Bedömningar av nationella effekter av upphörandet av taxfree- försäljningen hamnar oundvikligen i värderingar av konsumenternas framtida köpbeteende. De nationer som har låga punktskatter bör kunna attrahera en väsentlig del av den försäljning, som har skett skattefritt ombord på färjorna. Skillnaderna är, som visas i tabellen nedan, stora på skatten av- seende speciellt alkohol och tobak. Tabellen är från den danska skattemyndigheten och arbetar med enhetliga marginaler för åter- försäljaren, för att man skall kunna jämföra skattesatsernas effekt. Skillnaden som visas är i svenska kronor. Tabell 1: Skatt på alkohol och tobak m.m. med gemensam marginal = 1,16 DK, källa: För varor för personligt bruk som transporteras mellan medlems- länder av resenär gäller särskilda regler. De innebär i korthet normalt att varorna beskattas i det land som inköpet sker. EU:s väg- ledande gränsvärden för vad som normalt skall anses som varor för personligt bruk är: Från detta har , och undantag. och Finlandsundantag är tidsbegränsade fram t.o.m. . Vid och inträde i Unionen hade redan möjlighet att tillämpa mer restriktiva regler för personlig införsel av i ett annat medlemsland beskattade varor. Medlemsförhandlingarna medförde att kunde fortsätta att tillämpa sina tillämpade och mer restriktiva införselregler. För vidkommande tillämpas, , följande införselbestämmelser för personer som vistats utomlands och antingen; reser med flygplan, har varit utomlands eller varorna har beskattats i ett annat EU-land. 300 cigaretter el. Undantaget från dessa regler om införsel är trafiken i . Där innebär reglerna att ingen alkohol och endast ett paket cigaretter eller motsvarande får säljas ombord för konsumtion iland. Det svenska undantaget avseende kvantiteter skall ses över innan . Om efter en sådan översyn får be- hålla sitt undantag vill och förhandla om sina slutdatum igen. Det är inte sannolikt att ett eventuellt slutdatum för undantag kommer att ligga närmare i tiden än det som gäller för och . Om EU:s generella och mer gene- rösa regler kommer att tillämpas kommer gränshandeln med medlemsländer som tillämpar lägre skatter på alkohol och tobak att flyttas närmare och sannolikt också öka. Ombordförsäljning av beskattade varor Denna typ av försäljning kommer sannolikt att förekomma efter . Frågan är vilka skattesatser som skall t illämpas, avgångs- eller destinationslandets. Moms skall enligt tas ut med avgångslandets skattesats. Hur punktskatten skall tas ut är fortfarande en öppen fråga. Eftersom det är stor skillnad mellan och framförallt respektive punktskatter (jfr. avsnittet skatte- nivåer ovan) påverkar detta de ekonomiska förutsättningarna för färjetrafiken efter att taxfree har avvecklats. Om försäljning på en färja mellan och enbart beskattas med tysk moms och punktskatt, kommer rederierna fortfarande kunna ha goda marginaler på alkohol- och tobaksförsäljningen och ändå hålla konkurrenskraftiga priser jämfört med priserna i . Som jag har nämnt är det alltjämt oklart hur skattereglerna för försäljning ombord på färjorna skall tillämpas fr.o.m. . För att kunna belysa och bedöma konsekvenserna av taxfree- förbudet har jag gjort följande antaganden. ·Villkoren för försäljning ombord och ilandförande av taxfree- varor från färja i trafik på tredjeland förblir de nuvarande. ·Försäljning av taxfreevaror för konsumtion ombord på färjor i trafik mellan länder i EU kommer att vara möjlig under passage av internationellt vatten. Eventuellt kan denna möjlighet också ges direkt när färjorna lämnar hamn. ·Beskattade varor avsedda för att konsumeras iland kommer att säljas ombord, men det fordras någon form av klargörande eller tilläggsdirektiv från för att beskattningen på varorna skall kunna hanteras praktiskt. SOU 1998: 49 Följande kapitel syftar till att ge en kort historisk beskrivning av den svenska färjemarknadens utveckling. Jag kommer att visa bl.a. vilken relativt stor betydelse färjemarknaden har i jämfört med övriga världen. Efter detta kommer jag kortfattat att beskriva Sveriges färjesjöfarts struktur avseende linjer, tonnage, flagg och ekonomi. Färjesjöfarten skiljer sig från sjöfarten i övrigt p.g.a. att den är mer integrerad med infrastrukturen för transporter iland. Merparten av färjetransporterna utförs på kommersiella villkor även om det utanför finns betydande inslag av nationella intressen i enskilda rederier samt stöd från staten. Att det finns ett relativt stort inslag av internationella transporter på färjemarknaden innebär tillsammans med den internationella integreringen på utbudssidan, exempelvis via varv, underleverantörer, försäkringar, finansiering, bemanning, utbildning och säkerhetsfrågor, att färjemarknaden bör betraktas som en integrerad del av den internationella handels- sjöfarten. Färjetransporterna är en mycket betydande länk i transporterna till och från med 38 miljoner passagerare och 25 miljoner godston 1997. Till dessa volymer kommer gods på järn- vägsfärjorna. Färjelinjerna har haft en snabbt växande betydelse för industrins godstransporter, eftersom det högvärdiga godset från och till Europamarknaden i allt högre grad körs på lastbilar som utnyttjar dessa linjer. SOU 1998: 49 3.1Historik, utveckling och betydelse Följande historiska beskrivning bygger på rapporter från ShipPax Information i och i . Redan före var kopplat till kontinenten genom ett antal färjelinjer, vilka mest transporterade passagerare och järnvägsvagnar. Linjerna återspeglade ett naturligt transport- behov. Efter ändrades linjedragningarna till att mer gå i sydvästlig riktning med som en av de stora hamnarna. Före kriget trafikerades följande linjer med regelbundna turer : Efter svåra trafikstörningar eller totalstopp kom trafiken åter igång på dessa linjer åren efter kriget. inträffade emellertid en stor förändring när intresset av att semestra i utlandet och utbyta kulturella erfarenheter ökade och dessutom passtvånget försvann mellan t.ex. de nordiska länderna. Industrin blev mer beroende av en fungerande utrikeshandel, vilket ett väl utbyggt nät av färjelinjer kunde bidraga till.