sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — I fråga om underlåtelse att lämna information som anges i första stycket eller som annars är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt gäller mark- nadsföringslagen (1995:450). samt utländ- ska institut som tar emot insätt- ningar hos en filial här i landet skall informera den som har gjort eller avser att göra en insättning om 1.fordran omfattas av insätt- ningsgarantin eller inte, 2.den ersättningsnivå som gäller för garantin, och 3.formerna för utbetalning av ersättning från garantin. Information enligt första stycket 1 skall lämnas såväl vid marknadsföring av erbjudandet som innan ett avtalsförhållande ingås samt framgå av kontoutdrag och lik- nande material som rör ford- ringsförhållandet. Om ett institut åsidosätter informationsplikten i 11 §, såvitt gäller insättningar från konsu- menter, skall marknadsförings- lagen (1995:450) tillämpas. Om ett institut åsidosätter informationsplikten i 11 §, såvitt gäller insättningar från andra än konsumenter, skall under- rätta enligt 20 § denna lag. Skyldighet att ta emot garante- Ett institut som tar emot ga- ranterade insättningar är skyl- digt att ta emot sådana insätt- ningar av envar, om det inte finns särskilda skäl mot det. Denna lag träder i kraft . Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter har ett omfattande uppdrag. Enligt direktiven, som återges i sin helhet i bilaga 1, skall kommittén utreda behovet av änd- ringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditin-s- tituts verksamhet, men även andra institut på det finansiella området. Kommittén skall även utreda behovet av ändringar i regelverket som styr tillsynen av dessa institut. I detta betänkande presenterar kommittén bl.a. förslag till genom- gripande ändringar i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverk- samhet. Som grund för förslagen redovisar kommittén sin uppfattning om skyddsintressena på bank- och finansieringsområdet. Kommittén tillsattes med anledning av finanskrisen. i allmänhet och banker i synnerhet omges av en föreställning att de är "speciella". Denna föreställning tenderar att leda till att de blir föremål för omfattande och detaljerade regleringar. Trots detta drabbades Sve- rige (och många andra länder) av finansiella kriser. En allvarlig kris ty- der på att regler och tillsyn inte fungerat tillfredsställande. Detta mo- tiverar i sig en översyn av regelsystemet. Även om det var finanskrisen som föranledde en översyn av regel- verket så har de senaste årens utveckling på det finansiella området tyd- liggjort ett behov av att reformera den finansiella lagstiftningen. Det har skett en snabb utveckling av såväl data- och informationsteknologi som tekniker och metoder för riskhantering. Nya finansiella instrument och marknader har utvecklats och internationaliseringen har ökat. Den snab- ba utvecklingen har lett till att den gällande regelstrukturen delvis blivit överspelad. Risken med ett föråldrat regelverk är att det kan förhindra potentiellt effektiva lösningar som det riskerar att inte begränsa utvecklingen av potentiellt skadliga. Den nuvarande uppbyggnaden av regelverket gör att nya företeelser ofta aktualiserar anpassning av lag- stiftningen. Den snabba utvecklingen av produkter och institutens användning av ny teknik förändrar förutsättningarna för tillsynsverksamheten. Nya krav ställs på tillsynens utövande och inriktning. Trots detta har Finans- inspektionens resurser varit i det närmast oförändrade . har flera nya uppgifter förts till under de 96 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter senaste två decennierna. Inspektionen har närmast fått karaktären av sektormyndighet dit alla uppdrag rörande finansmarknaderna har förts. Resultatet är att de traditionella och grundläggande tillsynsverksam- heterna inte fått den ökning av resurser som påkallas av utvecklingen, utan snarare har fått minskat utrymme. har ett föränd- rings- och utvecklingsarbete pågått inom . Arbetet med att inrikta och prioritera verksamheten försvåras dock av det stora antalet, ofta disparata, uppgifter. Kommittén har tolkat sitt uppdrag som att det inte endast gäller att mot- verka ett upprepande av den senaste krisen utan att även skapa ett sys- tem som i möjligaste mån förhindrar uppkomsten av kriser som har and- ra orsaker eller i varje fall ger tydliga varningssignaler. Det är också önskvärt med ett regelsystem som inte kräver anpassning så fort en ny teknisk lösning eller produkt lanseras. Lagstiftningen bör ge så vida ramar att den uppmuntrar till konkurrens med olika tekniska lös- ningar och produktutbud. Dessutom bör regelverket ge bästa möjliga förutsättningar för konkurrens mellan olika aktörer på de finansiella marknaderna. I syfte att skapa ett regelverk som i möjligaste mån förhindrar upp- komsten av kriser i det finansiella systemet och som kan möta de krav som den snabba utvecklingen på det finansiella området medför har kommittén valt ett funktionellt angreppssätt. Det innebär att analysen av skyddsintressena inte utgår från existerande institutioner, utan från de funktioner eller tjänster som tillhandahålls på de finansiella marknaderna eller eljest efterfrågas. Det är tillgången till dessa tjänster som är väsent- lig för medborgarna, och därmed samhället. Särskilda regler för och särskild tillsyn av banker och andra finansi- ella företag har lång tradition. är handlingsfriheten på detta område kringskuren genom att EU har omfattande och detaljerade regler som har åtagit sig att följa. Trots detta anser kommittén att det krävs en förutsättningslös analys av skyddsintressena på bank- och fi- nansieringsområdet för att precisera grunden för och syftet med re- gelverket. Genom att motiven för reglering klarläggs kan regelverket få en mer ändamålsenlig och nyanserad utformning. Förändringarna på de finansiella marknaderna torde också påverka och då är det angeläget att det från svensk sida finns välgrundade upp- fattningar om hur det gemensamma regelverket bör utformas. Självfallet har kommittén i sina förslag till lagstiftning att ta hänsyn till gällande EG-rätt. Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter 97 Även om analysen är funktionell så är det institutioner som slutligen måste regleras. Det är institutens soliditet som avgör systemets stabilitet. Nedtoningen av den hittillsvarande institutionella inriktningen på regle- ringarna ökar emellertid utrymmet för olika finansiella företag att ha olika inriktning på sin verksamhet. Det torde i sin tur medföra skärpt konkurrens till förmån för konsumenterna. Skärpt konkurrens innebär också ökad möjlighet för att hävda sig mot utländsk konkurrens. Kommittén har valt att i sin analys använda termerna skyddsvärde och skyddsbehov. Termen skyddsvärde är avsedd att spegla den bety- delse en viss funktion har för samhällsekonomin. Exempel på skyddsvärda funktioner är betalningsförmedlingen och kapitalförsörj- ningen. Även ett enskilt institut eller annan organisatorisk enhet kan vara skyddsvärd i fall verksamheten är väsentlig för en skyddsvärd funktion i det finansiella systemet. Exempelvis är bankerna väsentliga för betal- ningsväsendet och därmed skyddsvärda. Termen skyddsbehov avser be- hovet att skydda vissa centrala funktioner i det finansiella systemet ge- nom reglering. Olika typer av s.k. systemrisker ger upphov till oro för att systemet skall kollapsa och viktiga funktioner därmed slås ut. Det finns en slags hierarki mellan begreppen i så måtto att det inte är meningsfullt att tala om en funktions skyddsbehov om det inte konstate- rats att den är skyddsvärd. Såväl skyddsvärdet som skyddsbehovet bör vara vägledande för överväganden rörande vilka områden som skall vara föremål för lagstiftningsåtgärder samt även vägleda lagstiftningens ut- formning. Det kan också finnas ett behov att genom lagstiftning skydda enskilda konsumenter av finansiella tjänster. I detta fall är det frågan om ett konsumentskyddsbehov. Kommittén anser att det är angeläget att motiven bakom den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet renodlas. En utgångs- punkt för kommitténs arbete är att finansiella företag inte skall särregle- ras om det inte finns särskilda skäl för det. I gällande rätt finns en ten- dens att särreglera all finansiell verksamhet, oberoende av om det finns särskilda behov av reglering; verksamheter regleras enbart på grund av att de är finansiella. Eftersom regleringar riskerar att hämma konkur- rensen och minska effektiviteten i det finansiella systemet, anser kom- mittén att det är angeläget att avgränsa regleringen till de områden där det utifrån skyddsvärde och skyddsbehov är motiverat. Regleringen bör inte heller vara mer ingripande än vad som är nöd- vändigt. Ett system med snäva restriktioner kan vara stabilt och inte ge 98 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter upphov till några synliga, samhällsekonomiska kostnader. I ett regle- rings- och tillsynsperspektiv kan detta framstå som en god ordning. Å andra sidan kan ett sådant system komma att präglas av bristande eff- ektivitet och förnyelseförmåga. I extrema fall kan det hindra de finansi- ella företagen att erbjuda samhällsekonomiskt värdefulla tjänster. Detta är kostnader som ingår i den samhällsekonomiska kalkylen, men som inte är lätta att mäta och därför riskerar att underskattas. Inte minst efter en period då systemet varit instabilt och systemskyddet kostnads- krävande är det väsentligt att de inte glöms bort. Det är också viktigt att nödvändiga offentliga ingrepp i det finansiella systemet i görligaste mån utformas på ett sådant sätt att inte ekonomin snedvrids. Nackdelarna med och oönskade bieffekter av de åtgärder som vidtas måste således beaktas; goda avsikter är inte tillräckligt för att re- sultatet skall bli gynnsamt. Diskussionen om utformningen av regelverk och tillsyn av finansiella tjänster handlar i grund och botten om dessa avvägningar. Målet är att uppnå ett stabilt system med så små effektivi- tetsförluster som möjligt. Det finansiella systemets samhällsekonomiska betydelse gör att en utgångspunkt för diskussionen om regelverkets utformning måste vara att staten inte kan frånsäga sig ansvar för väsentliga delar av systemet. Försök från staten att helt avstå från att reglera eller på andra sätt före- bygga kriser skulle inte vara trovärdiga. Alla aktörer skulle ändå agera utifrån antagandet att staten kommer att ingripa. Detta torde vara den sämsta av alla lösningar, eftersom staten (skattebetalarna) de facto blir garant utan att kunna påverka de garanterades beteende. En lösning helt utan regleringar och tillsyn är således inte möjlig. Övergripande mål på det finansiella området Målen med statens politik på det finansiella området är att främja ett stabilt och effektivt finansiellt system med gott konsumentskydd. Ef- fektivitet och konsumentskydd är dock inte unika mål för det finansiella området, utan generella mål som kan sägas gälla för hela ekonomin. Speciellt för den finansiella sektorn är behovet av statliga åtgärder som stabiliserar systemet. Detta systemskyddsintresse bottnar i att det finns s.k. systemrisker, dvs. risker för att det finansiella systemet utsätts för vittomfattande störningar som allvarligt skulle skada dess funktions- förmåga. Oron för en systemkris är störst när det gäller betalningsväsendet. I och med att betalningar ingår som ett led i nästan varje ekonomisk trans- aktion skulle ekonomin störas allvarligt om betalningar inte kunde göras genom överföringar mellan konton i skilda banker med hjälp av girering- ar, checkar, betalkort etc. Vidare skulle en systemkris kunna innebära att Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter 99 stora mängder inlåningsmedel blir otillgängliga. Detta skulle medföra att hushåll och företag skulle få svårt att klara av sina betalningar, vilket i sin tur drabbar deras fordringsägare. En allvarlig ekonomisk kris skulle således kunna uppstå genom att hushåll inte kan upprätthålla konsum- tionen och företag inte kan fortsätta rörelsen. Stabiliteten i betalningsväsendet är beroende av stabiliteten i bank- systemet. Även om det inte i lag har varit förbehållet bankerna att be- driva betalningsförmedling, har bankernas lagstadgade monopol på inlå- ning inneburit att de i praktiken även fått en dominerande ställning inom betalningsväsendet. Allt eftersom koncentrationen har ökat i banksek- torn, har betalningsväsendets funktionsförmåga blivit beroende av allt färre institut. Om flera banker fallerar , skulle således betal- ningsväsendets funktionsförmåga kunna skadas allvarligt, dvs. en sys- temkris skulle kunna uppstå. Risken att finansiella problem i en bank skall sprida sig och ge upp- hov till finansiella problem i andra banker är betydande på grund av de ekonomiska kopplingar som uppstår mellan bankerna genom betal- ningsförmedling och handel på valuta- och värdepappersmarknaderna. Även det faktum att bankernas tillgångar till stor del består av svårvär- derade krediter som en stor del av skulderna är uppsägningsbara ökar risken för spridning. Om en bank får finansiella problem kan finansiärer till andra banker bli oroliga för att deras ban- ker har lika dåliga tillgångar och en s.k. bankpanik kan uppstå där in- sättare och andra finansiärer drar tillbaka sin finansiering av bankerna. På grund av att krediterna är svårvärderade kan en bank behöva avyttra tillgångar till priser under de bokförda värdena för att möta en uttagsan- stormning. Detta innebär att även en solvent bank kan bringas på fall. Eftersom finansiärerna känner till detta kan rykten om obestånd, även ogrundade sådana, lätt bli självuppfyllande. Även kapitalförsörjningen kan utsättas för störningar. De finansiella företagens och då inte minst bankerna spelar en avgörande roll för fram- för allt hushållens och de mindre företagens kapitalförsörjning. Om ett stort antal finansieringsföretag (eller ett litet antal stora) slås ut, riskerar många låntagare att få sin finansiering avbruten, som tillgången till krediter och annan finansiering för nya låntagare för- sämras. Mindre och medelstora företag riskerar att drabbas i särskilt hög grad av en sådan situation eftersom det kan antas att deras tillgång till finansiering är beroende av en etablerad relation med en kreditgivare. En situation som den beskrivna riskerar att leda till kumulativa förlopp i hela samhällsekonomin. Under dessa omständigheter skulle staten tving- as gripa in och stödja finansieringsföretag, oberoende av om de har koppling till betalningsväsendet eller ej. Detta underförstådda åtagande föranleder både regleringar och tillsyn av de företag som ägnar sig åt 100 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter kreditgivning och annan finansiering i sådan omfattning och med sådan inriktning att finansieringsverksamheten kan betraktas som skyddsvärd. Målet med den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet Kommitténs utgångspunkt är att det främsta målet med den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet är att främja stabili- teten i betalningsväsendet och kapitalförsöjningen. Ett stabilt finansiellt system utgör också ett grundläggande skydd för konsumenterna av fi- nansiella tjänster. tillhandahåller tjänster som kan vara av stor ekonomisk betydelse för den enskilde som följaktligen har intresse av att institutet kan fullfölja gjorda åtaganden. En bank kan tillhandahålla effektiv betalningsförmedling genom att ta emot och förvalta medel som är avsedda för framtida transaktioner. Den som sätter in pengar på banken vill naturligtvis gärna veta att banken kan fullgöra sina åtaganden. Insättaren vänder sig till banken som kund, i syfte att köpa betalnings- och likviditetstjänster. Tjänsternas karaktär gör att kunden blir finansiär av bankens verksamhet, men insättaren har normalt inget intresse av att ta finansiella risker med inlåningsmedlen. Denna blandning av rollerna som kund respektive fi- nansiär skiljer betalnings- och likviditetstjänsterna från flertalet andra varu- och tjänsteområden. En låntagare, som har byggt upp en långsiktig relation med ett fi- nansieringsföretag i syfte att säkra sin finansiering, kan drabbas hårt om institutet upphör med verksamheten. Det inslag av löpande och förtrolig information som ofta finns i en lånerelation gör att det kan vara svårt för kunden att snabbt hitta en ny långivare om den gamla försvinner. Detta gäller speciellt små och medelstora företag och i viss mån hushåll. Andra institut, som inte känner till låntagaren, kan av flera skäl vara ovilliga att bidra med finansiering. Detta gäller inte minst om låntagarens finansie- ringsföretag har fått finansiella problem, eftersom andra institut då har anledning att misstänka att det hade dåliga kunder. När det gäller institutens förmåga att fullfölja gjorda åtaganden sam- manfaller konsumentskyddsintresset med systemskyddsinstresset. En viktig fråga är dock hur långtgående regleringen skall vara. Kommittén anser att den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet bör avgränsas till att gälla institut som är väsentliga för systemsta- biliteten, dvs. banker och vissa finansieringsföretag. Genom denna lag- stiftning och tillsyn över att reglerna efterlevs ga- ranteras konsumenterna tillgång till solida institut. Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter 101 En annan fråga är om staten skall nöja sig med att reglera skyddsvärd verksamhet, eller om det finns skäl att gå längre och skydda insättare mot kapitalförluster i samband med konkurs. Kommittén anser att det är angeläget att medborgarna har tillgång till en i praktiken riskfri och lik- vid placeringsform. Sedan får medborgaren avgöra om hon väljer detta placeringsalternativ framför andra. Möjligheten att placera sparmedel säkert utgör en viktig trygghet för den enskilde. Genom att det lagstift- ningsvägen skapas ett sådant alternativ uppstår även samhällsekonomis- ka vinster, bl.a. i form av minskade informationskostnader och bättre systemstabilitet. När det gäller andra aspekter av konsumentskyddet som t.ex. avtals- villkorens och den övriga hanteringens skälighet, kvaliteten på infor- mationen osv, är kommitténs utgångspunkt att dessa bör så långt som möjligt beaktas i den konsumenträttsliga och marknadsrättsliga lagstift- ningen. Sådana konsumentpolitiska mål är inte unika för det finansiella området. Utan att ta ställning till om finansiella tjänster i dessa avseen- den är påtagligt mer komplicerade än andra konsumenttjänster kan det konstateras att frågor rörande avtalsvillkor, prissättning m.m. saknar egentliga kopplingar till de systemskyddsintressen som diskuterats tidi- gare. Dessutom bör i dessa hänseenden samma krav ställas på alla in- stitut som tillhandahåller en viss finansiell produkt, oavsett om institutet är väsentligt för systemstabiliteten eller inte. Det är möjligt att det bör övervägas om vissa av de delar av den kon- sumenträttsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen som inte om- fattar finansiella tjänster bör ändras till att göra det. Det kan vidare fin- nas skäl att överväga om inte delar av den konsumenträttsliga lagstift- ningen bör vidgas till att gälla även småföretag. Småföretag kan inte alltid förutsättas ha de resurser som krävs för att driva sin egen talan gentemot banker eller andra finansiella företag i t.ex. marknadsdom- stolen. har ansvar för delar av den konsument- rättsliga tillsynen beträffande finansiella företag. Kommittén ser inte några uppenbara fördelar med detta. Tvärtom är det så att målet att be- vara institutens soliditet ofta kommer i konflikt med den enskilde kon- sumentens intressen. När det gäller den konsumenträttsliga tillsynen har myndigheten att hävda konsumenternas intressen även om detta skulle gå ut över institutens lönsamhet. På liknande sätt kan det tänkas uppstå målkonflikter mellan soliditets- och konkurrenstillsyn genom att låg kon- kurrens vanligen bidrar till ökad stabilitet. Samling av uppgifter till en myndighet innebär i det ideala fallet att de kan avvägas mot varandra på ett från samhällsekonomisk synpunkt ändamålsenligt sätt. Den allmänna observationen är dock att ett entydigt mål underlättar styrningen av en organisation. 102 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter Trots att kommittén har ett funktionellt angreppssätt anser den att det inte går att bortse från det faktum att bankerna alltjämt har en unik ställ- ning i det finansiella systemet. Banker tillhandahåller ett brett spektrum av tjänster och många hushåll och företag är för sin ekonomi beroende av en bank. Detta gör att kommittén anser att särskilda krav fortfarande måste ställas på bankers beteende gentemot kunderna. Betänkandet är i stora drag disponerat på följande vis. Avdelning I ger en bakgrund till kommitténs arbete och de förslag som presenteras. I denna avdelning redogörs för det finansiella systemets struktur och funktioner, för bankkrisen och erfarenheterna från denna, för utveck- lingstendenser på de finansiella marknaderna och för de risker och sätt att hantera dessa risker som finns i bankrörelse. Avdelning II analyserar motiven till reglering på bank- och finansieringsområdet. Där beskrivs de systemrisker som finns i det finansiella systemet och vilka system- skyddsintressen dessa ger upphov till. I denna avdelning redogörs också för kommitténs förslag till avgränsningar av regleringarna på de aktuella områdena. Förslag på ny bankrörelsedefinition och ny definition av fi- nansieringsrörelse presenteras. Här redogörs också för kommitténs syn på ett säkert placeringsalternativ. I Avdelning III redogörs för kommit- téns förslag till ändringar i bankrörelselagen och i avdelning IV för kommitténs förslag till ändringar i lagen om finansieringsverksamhet. I avdelning V behandlas några återstående frågor. För det första behand- las vilka krav som skall ställas på företag som tar emot återbetalnings- pliktiga medel med kort uppsägningstid från allmänheten. Vidare be- handlas associationsrättsliga regler rörande buffertkapital. Slutligen re- dovisas kostnadskonsekvenser av förslaget. Syftet med denna avdelning är att ge en bakgrund till kommitténs arbete och de förslag som presenteras. Kommitténs förslag till reglering påver- kas av ett flertal faktorer; erfarenheterna från bankkrisen, utvecklingen av de finansiella marknaderna, den tekniska utvecklingen och den ökade internationaliseringen samt de förbättrade metoderna för bankerna att hantera risker i sin rörelse. Kommitténs arbete går i hög grad ut på att identifiera de samhälls- ekonomiskt vitala funktioner som fullgörs av det finansiella systemet och koncentrera reglerings- och tillsynsinsatserna till dessa områden. Kom- mittén har valt ett funktionellt angreppssätt som inte är bundet till insti- tutioner. Den funktionella ansatsen ökar utrymmet för olika fi-nansiella företag att ha olika inriktning på sin verksamhet, vilket i sin tur torde medföra skärpt konkurrens och ökad möjlighet för att motstå utländsk konkurrens. Genom att motiven för reglering klarläggs kan regelverket få en mer ändamålsenlig och nyanserad utformning. Även med en funktionell utgångspunkt är det institutioner som skall följa regelverket. Kommitténs arbete resulterar i ändringar i de re- gelverk som styr bankers och kreditmarknadsföretags verksamhet. Dessa ändringar kan komma att beröra även andra företag som till-handahåller finansiella tjänster. I kapitel 1, redogörs för det finansiella systemets funktioner och struktur. Syftet därmed är att ge läsaren av detta betänkande en uppfatt- ning om vilka finansiella tjänster som tillhandahålls på marknaden samt vilka företag som kan komma att beröras av kommitténs förslag. Kommittén tillsattes med anledning av finanskrisen. En allvarlig kris tyder på att regler och tillsyn inte fungerat tillfredsställande. i allmänhet och banker i synnerhet betraktas som speciella och är därför föremål för omfattande och detaljerade regleringar. Trots detta drabbades och många andra länder av kris i det finansiella sys- temet. Detta motiverar i sig en översyn av regelsystemet.