sou · GMB338 · 1999-01-01 00:00:00 — Ambitioner som handlar om att med hjälp av bl.a. bidragen och frivilligorganisationerna föränd- ra och skapa förbättrade villkor för utsatta grupper i samhället, vare sig det handlar om utsatta barn, misshandlade kvinnor eller människor som har ett drogmissbruk eller lider av sviterna efter ett tidigare missbruk. Ambitionerna handlar givetvis lika mycket om att arbeta för att dessa grupper skall vara så små som möjligt. Utredningen lämnar här nedan fem förslag som vi anser samman- tagna ger en ny och bra utgångspunkt för att påbörja arbetet med att resultatstyra bidragsanslaget C2. 132 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG $ET ADMINISTRATIVA ANSVARET F¶R BER¶RDA ORGANISATIONSBIDRAG SKALL I FRAMTIDEN LIGGA HOS EN MYNDIGHET 5NDANTAG SKALL G¶RAS F¶R BIDRAGET TILL #!. Utredningen ser flera fördelar med att ansvaret för bidragsadministra- tionen läggs på en myndighet. För att undvika att det nuvarande systemets disparata hantering av bidraget på nytt utvecklas är det viktigt att administrationen sköts av en och samma instans. Risken att olika praxis m.m. utvecklas är annars stor. Detta framgår tydligt av de beskrivningar utredningen gjort av det nuvarande systemet. En enhetlig hantering av bidraget är viktig även av rättviseskäl gentemot frivilligorganisationerna. En enhetlig hantering av bidraget är dessutom en förutsättning för att kunna resultatstyra bidraget. Om bidrag ges utifrån olika kriterier och kraven på att återrapportera om bidragens användning är disparata innebär det att resultatinformationen inte går att sammanställa på ett överskådligt sätt. Därmed saknas i praktiken underlag för att fatta beslut om exempelvis nästkommande års bidragstilldelning. Betydelsen av att en och samma instans hanterar bidraget är av ovan angivna skäl stor. Vidare anser utredningen att denna instans skall vara en myndighet. Det naturliga är att en myndighet ges detta ansvar. Att frågan om bidragsgivande instans ändå aktualiseras har att göra med det nuvarande systemet; en viss del av bidragen administreras av SAMN. är en instans som har till enda uppgift att fördela bidrag till vissa nykterhetsorganisationer, vilka finns uppräk- nade i en förordning. Samarbetsnämden består av ett antal personer som företräder organisationerna ifråga. Förutom att det finns en formell grund i regeringsformen 11 kap. 6 § som talar för att en myndighet skall ges ansvaret att administrera bi- draget ser utredningen också andra fördelar. Utredningen har tidigare redovisat hur mångfacetterad rollen som bidragsadministratör är. Fram- för allt när det gäller förmågan att bedöma frivilligorganisationernas in- satser och uppnådda resultat, menar utredningen att en neutral instans är bättre lämpad att ansvara för bidraget. Ett resultatstyrt bidrag kräver att den ansvariga instansen har beredskap för och förmågan att göra så- dana värderingar och bedömningar. I det nuvarande systemet har SAMN avstått från att försöka göra sådana typer av värderingar. ett resultatstyrt bidrag ges, enligt utredningen, goda förutsättningar om ansvaret läggs på en myndighet. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 133 De statliga myndigheterna har erfarenheter av resul- tatstyrning. I konstateras att de få föreningsbidrag som är resultatorienterade är bidrag som hanteras av myndigheter. För en myndighet ligger det nära till hands att utifrån de föreslagna komponenterna påbörja en resultatstyrning. Det är viktigt att myndigheter som hanterar dessa föreningsbidrag också är måna om att utveckla en resultatstyrning som är anpassad till och tar hänsyn till organisationernas särart. Det föreligger en skillnad i att resultatstyra en statlig myndighet och ett bidrag till frivilligsektorn. Skillnader som är viktiga att beakta är precisionsgraden av uppgifter och verksamhetsområden samt möjlighet och förmåga att återrapportera kring använda bidrag. Under slutskedet av kommitténs arbete har regeringen beslutat att ge ett uppdrag till Statskontoret angående en översyn av ansvarsförhållan- dena för alkohol- och narkotikaområdet. I direktiven sägs: Statskontoret ges i uppdrag att problemorienterat kartlägga vissa centrala och regionala myndigheters och andra organisationers ansvar och uppgifter på alkohol- och narkotikaområdet. Statskontorets kart- läggning skall i första hand avse , , , , , statsbidrag till vissa nykterhets- organisationer m.fl., CAN, länsstyrelserna. , Nationella ledningsgruppen för alkohol- och narkotikaförebyggande insatser, Oberoende Alk oholsamarbetet (OAS) samt kommuner och landsting. Ett huvudsyfte med kartläggningen är att ge en bild av i vilken utsträckning likartad eller angränsande verksamhet bedrivs på flera håll och om ansvars- och uppgiftsfördelningen är oklar. Det är också viktigt att beskriva hur de olika myndigheternas insatser samordnas för att så effektivt som möjligt förstärka varandra. Även de krav som det europeiska och det vidare internationella samarbetet ställer på den nationella myndighetsnivån bör beskrivas. Kartläggningen bör skapa en plattform för fortsatta överväganden och samordning. Statskontoret skall också lämna ett principiellt förslag till en ny myn- dighetsstruktur och ansvarsfördelning på alkohol- och narkotikaområ- det i syfte att samordna och effektivisera de olika åtgärderna inom verksamhetsområdet såväl centralt som regionalt. I detta sammanhang skall Statskontoret även diskutera möjligheten och lämpligheten i att samordna statens uppgifter när det gäller uppföljning, utvärdering och ut- veckling av missbrukarvården med statens övriga uppgifter inom alko- hol- och narkotikaområdet. I uppdraget ingår också att göra en konsek- vensbeskrivning med avseende på såväl alkohol- och narkotikaområdet som på myndigheternas övriga ansvarsområden. 134 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG Översynen skall vara färdig till och avslutas såle- des efter det att denna utredning slutfört sitt arbete och lämnat sitt för- slag till myndighet. Givetvis kan det vara så att översynen framgent kan föranleda förändringar i bedömningen av vilken myndighet som bör ad- ministrera bidragen. Utredningen menar att det är angeläget att resul- tatorienteringen av bidraget kommer igång och anser därför inte att införandet av resultatstyrningen bör skjutas upp i väntan på att andra eventuella förändringar inom området genomförts. Utredningen förslår att 3OCIALSTYRELSEN SKALL GES ANSVARET ATT ADMINISTRERA BIDRAGEN till här berörda organisationer, CAN undantaget. SoS administrerar hälften av bidragsbeloppet. Myndig- hetens ansvar spänner över alla de tre områden som är aktuella för C2- anslaget: alkohol och narkotika, utsatta barn och våld mot kvinnor. ansvar inom alkohol- och narkotikaområdet avser främst den vårdande delen av arbetet. Utredningen har redan tidigare konstaterat att gränserna mellan förebyggande och vårdande insatser från frivilligorganisationerna alltmer håller på att suddas ut. Skiljelinjen mellan FHI:s förebyggande ansvar och SoS vårdande ansvar är dock tydlig. Av utredningens beskrivningar av SoS:s administration har framgått att myndigheten på eget initiativ har påbörjat en viss resultatorientering av de delar av bidraget som myndigheten ansvarar för . Vidare har myndigheten god kännedom om "sina organisationer". Som framgått av beskrivningarna tar SoS in en hel del uppgifter från organisationerna både om organisationerna och om deras verksamhet. Därtill har myn- digheten en hel del kontakter med de bidragssökande organisationerna. SoS har inte lika god kännedom om nykterhets- organisationerna som SAMN. Denna kunskap är dock någonting som myndigheten kan skaffa sig; av redogörelserna framgår att SoS har en viss rutin på att få in nya organisationer. Något som ytterligare talar för att det är SoS som är den myndighet som bör ges ansvaret att administrera bidraget är att det på myndig- heten finns även andra s.k. organisationsstöd till frivilligorganisationer. Organisationsstöden till handikapporganisationerna administreras också av SoS och uppgick till nästan . Det är ingen nackdel om fler av dessa s.k. föreningsbidrag ligger hos en och samma myndighet, menar utredningen. Det finns inte heller så många alternativ till ansvarig myndighet. När- mast till hands skulle i så fall vara FHI. Det finns två huvudskäl till detta. Myndigheten har en annan erfarenhet av att arbeta förebyggande inom alkohol- och narkotikaområdet än vad SoS har. arbete inom området alkohol/narkotika har mer karaktären av vårdande arbete. –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 135 har även erfarenhet av att administrera bidrags- förfarande för frivilligorganisationer. I FHI:s fall härrör erfarenheten från administration av projektmedel. Utredningen är av den uppfattningen att FHI kommit längre vad gäller resultatorientering av sina projektmedel än vad SoS har gjort med sina organisationsbidrag. ser utredningen det som en fördel om bidrag av fortlöpande karaktär och bidrag av tillfällig karaktär hålls isär, eftersom uppföljning och utvärdering för dessa två fyller olika funktioner. Det är viktigt att den förebyggande aspekten inte tappas bort när bidragen skall fördelas av SoS. att FHI i detta sammanhang skall ges en roll (se avsnitt 5.5). När det gäller #!. anser utredningen att F¶RBUNDET ¤VEN FRAMGENT SKALL GES ETT ¶RONM¤RKT BIDRAG GENOM ATT ETT AVTAL SLUTS DIREKT MED REGERINGEN. Utredningen anser att bidraget till CAN bör öronmärkas av det skälet att uppgifterna har klar myndighetskaraktär. Om CAN vore en statlig myndighet, skulle ett s.k. förvaltningsanslag med största sannolikhet tilldelas CAN för den verksamhet som CAN bedriver. Utredningen anser inte att det i detta sammanhang finns anledning att lämna ett färdigt förslag till hur avtalet bör se ut. Förutom det öron- märkta bidraget från departementet får CAN också bidrag från FHI, bl.a. för att man hjälper myndigheten i arbetet med att följa utvecklingen inom alkohol- och narkotikaområdet. Detta uppdrag finns reglerat i ett avtal mellan FHI och CAN. Eftersom översynen, som tidi- gare nämnts, av myndigheterna inom alkohol- och narkotikaområdet kan komma att påverka både FHI:s och CAN:s roller och uppgifter är det en öppen fråga vilka områden och uppgifter som rege- ringens avtal med CAN kommer att behöva reglera. Utredningen nöjer sig med att ge tre allmänna rekommendationer inför framtagandet av avtalet och oberoende av vilka faktiska uppgifter som regleras av avtalet. Av avtalet skall framgå vilka uppgifter som bidraget skall användas till; detta blir ett sätt att ange syftet med att bi- draget betalas ut. Vidare skall av avtalet framgå vilken återrapportering som CAN förbinder sig att göra i och med att bidraget betalas ut. På så sätt kommer också CAN i det nya bidragssystemet att krävas på resul- tatinformation och därmed också inlemmas i resultatstyrningen. Det är också viktigt när staten ingår avtal med frivilligorganisationerna att det finns en ömsesidig uppsägningsklausul samt att det tydligt framgår vilken tidsperiod avtalet omfattar. 136 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 4ILL ST¶D F¶R BIDRAGSADMINISTRATIONEN SKALL FINNAS EN F¶RORDNING De grundläggande förutsättningarna för att erhålla verksamhetsbidrag i det nya bidragssystemet skall anges i förordning. En förordning som ligger till grund för bidragshanteringen medför goda förutsättningar att göra bidragssystemet mer enhetligt . Därmed kan det nya bidragssystemet även tillgodose rättviseaspekten så att organisationerna bemöts av staten på ett likartat sätt. Förordningen utformas så att alla de komponenter, med undantag av verksamhetsmålen, som bör finnas i administrationen av ett verksam- hetsbidrag finns uttryckta som kriterier eller villkor för att komma ifråga för bidraget. Härigenom kommer också återrapporteringen av bidraget att ske på ett sätt som gör att alla organisationer inkommer med samma typ av resultatredovisningar m.m. Innan utredningen redogör för hur vi valt att applicera de olika kom- ponenterna (som tidigare resovisats i avsnitt 4.2.1) vill utredningen er- inra om vilka de aktuella komponenterna är: -mål för bidragsanslaget -bidragets andel av den totala omslutningen -ett/flera kvantifierbara resultatmått som säger något väsentligt om verksamheten -ett/flera kvalitativa mått som anknyter till valt/valda kvantitativa mått -förenklad verksamhetsberättelse som enbart diskuterar måluppfyll- elsen av verksamhetsmål Utgångspunkten är således att förordningen, på ett eller annat sätt, bör inlemma dessa komponenter. En av komponenterna, den angående verksamhetsmål, har utredningen valt att hantera på annat sätt. Denna komponent kommer att tas upp i förslaget om verksamhetsmål som formuleras i regleringsbrev. Den föreslagna förordningen anger vilka typer av organisationer som kan söka av verksamhetsbidraget. Organisationerna skall ha något eller flera av följande områden som sin huvudsakliga inriktning: förebyg- gande och/eller vårdande insatser inom områdena alkohol- och narko- tika, utsatta barn och deras familjer samt våld mot kvinnor. Utgångspunkten är att bidraget skall vara avsett för och begränsat till denna grupp av organisationer, dvs. i praktiken de organisationer –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 137 som får bidrag från C2-anslaget samt eventuellt nya organisationer eller samverkansformer som kan uppstå inom något av dessa områden. Någon uppräkning av bidragsberättigade organisationer skall inte förekomma. Vidare är verksamhetsstödet avsett för riksomfattande verksamhet. Med detta avser utredningen etablerade riksorganisationer med verk- samhet i minst tio län. Andra grundläggande förutsättningar är att orga- nisationen har fastställda stadgar och är demokratiskt organiserad. Det statliga stödet skall betona skillnaden i förhållande till kommunernas och landstingens stöd. Därför har utredningen valt att betona att orga- nisationen skall ha riksomfattande verksamhet – i annat fall är det mest naturliga att söka andra typer av bidrag för organisationen. Utredningen ser också de demokratiska kraven och aspekterna som mycket viktiga. har frivilligorganisationerna i fungerat som de- mokratifostrare. Även framgent är givetvis den funktionen viktig och skall därför uttryckas som ett krav för bidrag. Så långt inringandet av vilka organisationer som kan söka bidraget. Utredningen ser det också som centralt att såväl direkt berörda som indirekt berörda av bidraget, känner till varför samhället lämnar stöd till denna typ av organisationer och frivillig verksamhet. Det handlar om samhällets behov av frivilligorganisationernas insat- ser både som demokratibärare och som utförare av en mängd frivilliga sociala insatser. Frivilligorganisationernas styrka är det personliga engagemanget. Det kan handla om gemenskap, vänskap och omsorg på ett sätt som myndigheter ofta inte kan stå för. Inte minst viktigt är det att människor som varit eller är i en problemsituation kan finna andra människor i samma situation och få möjlighet att stödja varandra. Frivilligorganisationerna är också viktiga påtryckare och ifrå- gasättare av politik på olika nivåer. Demokratisk maktutövning behöver granskas utifrån olika utgångspunkter. Frivilligorganisatio- nerna har här en given roll. Organisationerna utför således insatser som både förstärker och kompletterar olika myndigheters åtgärder inom olika områden. Det kompletterande arbetet kan exempelvis handla om att samhället inte har en utbyggd verksamhet inom ett visst område, t.ex. kvi nnojourer. Det kan också handla om att organisationen är kritisk till myndigheters insatser och därmed går utanför olika myndigheters åtgärder helt eller delvis, t.ex. nykterhetsrörelsernas opinionsinsatser. Utredningen menar att det är centralt för bidraget att både den förstärkande och komplet- terande aspekten återfinns i målformuleringen för bidragsanslaget som Utredningen förslår därför att det s.k. bidragsmålet skall lyda: M¥LET MED BIDRAGET ¤R ATT ST¶DJA BER¶RDA FRIVILLIGORGANISATIONERS 138 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG ARBETE MED ATT F¶RST¤RKA OCH KOMPLETTERA OLIKA MYNDIGHETERS INSATSER INOM DET SOCIALA OMR¥DET Bidragsmålet är avsett att kunna gälla . Utredningen menar därför att bidragsmålet utgör en viktig del i SoS:s administration av bidraget och att det därför skall stå med i förordningen. Därtill skall bidragsmålet och dess koppling till något av de s.k. utgiftsområdena på sedvanligt sätt även anges i regleringsbrevet till SoS. Utredningen har avsiktligt låtit bidragsmålet vara mycket öppet. Vi tror det är viktigt med tanke på att det är ett föreningsbidrag som skall resultatstyras. För att bibehålla frivilligheten och kreativiteten i frivil- ligorganisationernas arbete är det viktigt att frivilligorganisationernas verksamhet inte styrs för hårt. Det är också viktigt att stödet är utformat så att framtida, kanske okända, frivilligorganisationer och organi- sationsformer kan inrymmas inom stödet utan att förordningen ständigt skall behöva ändras. Till skillnad från det mycket öppna bidragsmålet menar utredningen att verksamhetsmålen tydligare kan uttrycka inrikt- ning av verksamheten. Verksamhetsmålen presenteras längre fram i förs- laget om regleringsbrev. Anledningen till det är främst att verksamhets- målen i princip kan ändras till skillnad från bidragsmålet. Av denna anledning är det opraktiskt att uttrycka verksamhetsmål i för- ordningen. Av den föreslagna förordningen framgår också att de huvudsakliga insatser som bidrag skall lämnas till är utbildningsinsatser, informations- och opinionsbildande insatser samt olika former av stödjande socialt arbete. Utredningen har fört omfattande diskussioner kring hur kopp- lingen av frivilligverksamheten och resultaten som genereras av denna skall kunna redovisas. Vi har landat i att det bästa är att ringa in de områden där frivilligorganisationerna faktiskt verkar och bedriver sin verksamhet. De allra flesta av här aktuella frivilligorga- nisationer gör insatser inom samtliga dessa tre områden. Ingen av orga- nisationerna har verksamhet som helt ligger utanför dessa områden och är det så att det varierar inom vilket av des- sa områden som organisationerna är mest verksamma. Så länge något av områdena finns med i organisationens verksamhet anser utredningen att organisationen skall vara berättigad att söka av bidraget. Detta betyder emellertid inte att en frivilligorganisation som erhållit bidrag inte kan använda delar av bidraget till sin egen administ- ration, kanslifunktion, överb yggnad och dylikt. Det är helt i sin ord- ning, och också avsikten, så länge organisationen har en aktiv och utåtriktad verksamhet inom något av områdena. Utredningen vill här förtydliga innebörden av ett verksamhets- bidrag. Med verksamhetsbidraget menas att bidraget söks och följs upp gentemot något eller flera av insatsområdena. SOU 1998:38 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG 139 och överbyggnad olika organisationer väljer att ha är inte särsk ilt vik- tigt för bidragsadministratören att känna till. Det som är viktigt är vilka insatser en organisation genomför och hur väl de slår ut, dvs. vilka resul- taten blir av den genomförda verksamheten. Med andra ord står det var- je enskild organisation fritt att välja hur mycket av bidraget som skall läggas på operativa insatser, eget kansli, utbildning av medlemmar m.m. och inför nästa bidragsansökan är det främst insatserna och resultaten av dessa som SoS bör efterfråga. En annan innebörd, som utredningen lägger i verksamhetsbidraget, är att det handlar om mer långsiktigt stöd för en verksamhet som be- drivs i föreningsregi. För att markera detta och skillnaden gentemot pro- jektbidrag, skall organisationernas verksamhetsbeskrivning i samband med ansökan omfatta . Det närmast följande året preciseras or- dentligt medan beskrivningarna för de två därpå följande åren kan vara av mer övergripande karaktär. Det viktiga är att det framgår vilka huvudsakliga insatser och satsningar organisationerna har tänkt använ- da bidragen till den närmaste treårsperioden. Bidragen prövas och betalas ut för varje budgetår, eftersom SoS inte på förhand känner till bidragsanslagets exakta belopp. två och tre skall organisationerna således inkomma med nya ansökningar. Om planerna ligger fast såsom de angavs inför ansökan år ett behöver ansö- kan endast preciseras med mer detaljerade planer för den verksamhet och de insatser som planeras för nästkommande verksamhetsår. De återstående komponenterna aktualiseras i samband med att orga- nisationerna skall lämna sina redovisningar . Av den föreslagna förordningen framgår att för att beviljas bidrag skall organi- sation, som tidigare erhållit bidrag, inkomma med ekonomisk redovis- ning, bidragets andel av den totala omslutningen, kvantifierbart/ kvantifierbara resultatmått som säger något väsentligt om verksamheten samt ett /flera kvalitativa mått med anknytning till de kvantitativa måtten. De två sistnämnda komponenterna förtjänar en utvidgning. Utred- ningen förslår inga färdiga kvantitativa resultatmått som också kvalitets- bedöms. Utredningen har istället valt att närma sig frågan om kopp- lingen mellan bidragen och resultaten på ett mjukare sätt. Organisa- tionerna krävs endast på en redovisning av sina insatser och en redo- visning av vilka resultat insatserna givit upphov till. I inledningsskedet av resultatorienteringen av bidraget, menar utredningen att detta är fullt tillräckligt. På så sätt förstärks ändå kopplingen mellan bidragsgiv- ningen och vad den genererar för resultat, jämfört med det nuvarande systemet. Utredningen håller det inte för osannolikt att det , allteftersom resultatstyrningen utvecklas, kan komma att efterfrågas 140 –VERV¤GANDEN OCH F¶RSLAG vissa givna resultatmått. I detta skede av utvecklingsarbetet anser dock inte utredningen att det finns givna resultatmått som kan användas. Slutligen krävs också av organisationerna, för att få bidrag, att de även lämnar en förenklad verksamhetsberättelse som en- bart diskuterar måluppfyllelsen av verksamhetsmålen för den gångna treårsperioden. Organisationer som söker skall uppge planerade insatser på ett övergripande plan för den närmaste treårsperioden samt vad organisationen vill uppnå, en noggrannare precisering av planerade insatser för samt en uppskattning av bidragets andel av omslutningen. Det är utredningens uppfattning att mängden information och upp- gifter som avkrävs organisationerna i det föreslagna bidragssystemet är av relativt liten omfattning. Jämfört med dagens administrati on, som til- lämpas av SoS, medför detta system ett mer begränsat behov av insam- ling av uppgifter och information från organisationerna. Informationen skall utgöra tillräckligt och relevant underlag för kommande bidragstilldelningar, och för att bedöma nyttan med bidraget som helhet. En viktig förutsättning för detta är att regeringen är tydlig med vilken typ av resultatinformation den behöver angående dessa frivilligorganisationers verksamhet. Detta kan varken SoS eller frivilligorganisationerna gissa. Om SoS väljer att utvidga omfattningen av informationsinsamlingen vill utredningen betona vikten av att detta görs med stor försiktighet. Organisationerna skall inte tyngas med en massa uppgifter av typen "bra-att-ha-information". En utvidgning av informationsinsamlingen bör alltså vara väl genomtänkt och endast företas om det visar sig nödvän- digt för att kunna göra relevanta bedömningar. Förekomsten och betydelsen av förnyelse och samverkan finns genomgående med i utredningens direktiv och i våra beskrivande av- snitt. Vi har redan påtalat betydelsen av att den administrativt ansvariga instansen har förmåga att låta förnyelse och samverkan vara viktiga inslag i administrationen av bidraget. För att uppmuntra till förnyelse, i form av nya organisationer, har utredningen lämnat en öppning för undantag i förordningen. Alla organisationer som uppfyller kriterierna och villkoren i förordningen kan söka av bidraget. I vissa fall menar utredningen att det är viktigt att SoS kan få göra undantag från att alla villkoren skall vara uppfyllda.