sou · GMB325d2 · 1999-01-01 00:00:00 — De generella insatserna för a tt åstadkomma detta är bostadsbidraget och olika former av bostadsfinansieringssystem. För det andr a har staten inrättat olika former av riktade insatser. Vi nämnde inledningsvis i detta kapitel att tre statliga bidrag inrättades under 1970- och 80- talen som bl.a. syftade till att förbättr a förhållandena i de utsa tta stadsdelarna. Det senaste statliga initiativet är ett sär skilt stöd till invandrartäta områden. Har dessa bidr ag varit effektiva medel för a tt åstadkomma en förändr ing av de utsatta stadsdelarna? Låt oss se efter! Miljöförbättr ingsbidraget som inrättades hade sin uppr in- nelse i ett anslag som disponerade för a tt stödja insatser som främjade en utveckling av barnvänliga boendemiljöer. Ansvaret för bidr aget överför des kort därefter till den så kallade Boendemiljödele gationen. Sedermera överflyttades ansvaret för bidraget till länsbostadsnämnder na. Syftet med bidraget vidgades till att även omfatta allmänna förbättr ingar av utemiljön, fasader och tillskapande av gemensamhetslokaler. Problemområden inom mil- jonprogrammet var prioriterade vid bidragsgivandet. utbetaldes i bidrag för delade på 1 200 är enden. Kommunerna och bostadsbolagen bidrog själva med av kostnaderna. Någon nationell uppföljning eller utvärdering av miljöförbättr ingsbidraget gjordes aldrig. Endast ett par mindre utvärderingar genomför des, som bara berör de en bråkdel av samtliga projekt som fick bidrag. Detta kan knappast anses acceptabelt med tanke på de stora belopp som bidraget omfat- tade. Vi kan alltså inte uttala oss om bidragets totala effekt. SOU 1998:25 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? genomför de en kartläggning av 25 mil- jöförbättr ingsprojekt på uppdrag av dåvarande Bostadsstyrelsen.5 Hennes kartläggning visade att projekten mycket marginellt medför - de bestående förbättr ingar av utemiljön. De boende uppska ttade emellertid de förbättr ingar som trots allt kom till stånd. Bostads- bolagen var också öv erlag nöjda med miljöförbättr ingarnas fysiska resultat. Ett antal bostadsbolag var dock besvikna över att den för - väntade sociala effekten uteblev eller åtminstone blev betydligt min- dre än man vänta t sig. Dessa slutsatser får äv en stöd av en och n som utvär derade tre miljöförbättr ingsprojekt. Deras utvärdering visade att miljöförbättr ingsåtgär derna inte för - mådde att åtgär da de grundläggande orsakerna till problemen, men väl medverka till att förhindr a en fortsatt negativ utveckling. och skrev vidare: Så – äv en om inte svaret är enk elt och äv en om man inte kan säg a att det går a tt få bor t problemkaraktären (utan att bara förf lyt- ta den till andra områden) menar vi a tt den rimliga slutsatsen ändå är a tt insatser är viktig a: de förbättr ar, dämpar ojämlikhet, minskar problem. Och som vi tidigare pekat på – kanske en utveckling mot stör re och mer samordnade insatser där de boende har inf lytande kan nå änn u läng re.6 satsade regeringen sammanlagt 255 mil- joner kronor på insatser i olika bostadsområden. Av dessa medel avsattes 100 miljoner till det så kallade boendeservicebidraget som fanns till oc h med . Resterade delen, 155 miljo- ner, användes till för nyelsebidraget, som fanns till oc h med . Syftet med boendeservicebidraget var initialt att främ- ja verksamhet som kunde underlätta för äldr e, handikappade och långvarit sjuka att bo kvar i vanliga bostäder. Successivt kom dock anslaget att användas för a tt främja ett lokalt utvecklingsarbete som främst handlade om att för söka åstadk omma en nära samverkan mel- lan offentlig verksamhet, kommersiell verksamhet och frivilligt arbete samt öka g emenskapen mellan de boende i lokalsamhället. Allt inom ramen för väl a vgränsade och sammanhållna lokalsamhäl - len. 5Ericson, B., Att förbättr a boendemiljön med ansla g av statsmedel, , projekt nr 801443-7, 1984 6Andersson, B., , S., Att förändr a för orten, , rapport . 106 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? För nyelsebidraget syftade till att minska antalet outhyrda lägen- heter eller förbättr a den sociala miljön i områden där det f anns stora sociala problem. Trots bidragets sociala betoning fick inte anslagna medel användas till annat än fysiska åtgär der såsom byggande av lokaler och förbättr ingar av utemiljön. Ett villkor för a tt få bidrag var att kommunen och bostadsför etaget tillsamman sköt till lika m ycket som staten. av för nyelsebidragets 155 mil- joner kronor gick till projekt i storstädernas utsatta stadsdelar. Det innebar att kostnaderna för pr ojekten var . Av boendeservicebidraget gick endast till projekt i sådana stadsdelar. Boendeservicebidraget har tidigare utvärderats av Boendeservice- delegationen och , medan det anmärkningsvärt nog saknas en nationell utvärdering av för nyelsebidraget. Den utvärdering, eller snarare uppföljning , som gjordes av för nyelsebidraget, var en land- skapsarkitektonisk beskrivning av de insatser som har gjorts med stöd av bidraget. För a tt få en inblick i hur och till vad för nyelsebi- draget har använts gav i uppdrag att gör a en särskild utvärdering av de projekt i storstädernas utsatta stadsdelar som fick bidrag via för nyelsebidraget. Utvärderingen skulle också omfatta projekt i de utsatta stadsdelarna som fått bidrag via boendeservicedelegationen.7 Boendeservicedelegationen visade i sin slutrapport att boendeservi- cebidragen i storstadsområden gick till samverkansprojekt på orga- nisatorisk nivå och för etagsnivå.8 Man fann två huvudtyper av utvecklingsarbete: de lokalsamhälleinriktade och de målgruppsinrik- tade. Utvecklingsarbetena i för ortsområdena och på landsbygden var ofta utpräglat lokalsamhälleinriktade. Insatserna skulle motverka problem eller ett yttre hot som motiverade ett helhetsgrepp. I de lokalsamhälleinriktade projekten var följande åtgär der ofta aktuella: Starta områdescentraler/servicecentraler, skapa mötespla tser med kaféer och lokaler för olika verksamheter. Inventera boendes önskemål och samverkan med de boende. Mobilisera de boende till egna aktiviteter och initiativ. Projekten i för ortsområdena initierades och styrdes av bostadsför e- tag, kommun och hyresgästför eningen. Intressena hos dessa aktör er Mötespla tser i för orterna – Utvärdering av statsbidrag, rapport från , 1997. Service i samverkan, Boendeservicedelegationen, Ds 1990:87. SOU 1998:25 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? kunde skilja sig åt. Bostadsför etagen var mer inställda på a tt bredda kretsen av bostadssökande till området medan k ommunen var mer inriktad på att stödja dem som r edan bodde i området och särskilt dem som man behöver ägna sär skild hänsyn. Delegationen var av den åsikten att för nyelse av områdena ofta i hög re grad än som varit vanligt borde inriktas på sociala och organisatoriska åtgär der. Erfarenheterna från utvecklingsarbetena när det gällde delta gande i olika aktiviteter utanför bostaden var blandade. Intresset var inte alltid som det de projektansvariga för väntat sig. Man har haft över- drivna för eställningar om ensamhet och passivitet. Delegationen underströk behovet av offentliga mötesplaster som var tillgängliga för alla. Ställen dit f olk kunde gå utan krav på med- verkan. pekade man på svår igheterna att stimulera till kontakter och gemenskap i utsatta områden. Stör ningar, vandalise- ring och otrygghet är faktorer som medverkar till detta. En av orsa- kerna till detta härledde delegationen bl.a. till stadsdelarnas storska- lighet. Och delegationen fortsatte: I de storskaliga bostadsområdena i tätor terna (t.ex. miljonpro- gramsområdena) är det svår are att få ett brett engagemang bland de boende. Det finns ofta ett ganska rikt föreningsliv bl.a. har hyres- gäströr elsen en relativt stark ställning . Det saknas emellertid ofta en social struktur som gör a tt man kan ta itu med problemen. utvärdering av boendeservicebidraget visar att bidrag som gavs till stör re samhällen har använts till utvecklingsarbeten som ofta har handlat om att öka g emenskapen mellan de boende. Behovet av att skapa en intressegemenskap eller en Vi-anda i bostadsområdet har här b livit mer fokuserat.9 Arbetet har varit inrik- tat på att tydliggör a en historisk och kulturell tillhör ighet och ett omfattande arbete har därför la gts ner på identitetsskapande aktivi- teter i syfte att bygga upp en intresse- eller värdegemenskap. Avsik- ten har varit att detta ska leda till öka t ansvar för lokalsamhällets utveckling hos de boende och den personal som är verksam i områ- det. I ett tiotal projekt har social för nyelse för ekommit som ett mer uttalat syfte, ofta kopplat till utvecklingsarbete i stör re lokalsamhäl- len från miljonprogrammets dagar. konstaterade att i tätor- ter har det varit svårare att mobilisera invånarna. Särskilt stora insat- ser kan därför behöv as i dessa områden. Skälet skulle vara att de boende ofta saknar den historiska och kulturella för ankringen som är nöd vändig för en sna bb tillväxt av intresse- eller värdegemenskap. 9 Samverkan i lokalsamhället, 1994:3 108 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? ansåg att utvecklingsarbete med samordnad boendeser- vice pånyttföder den g amla grannskapsidén. Utvär deringen visade vidare att utvecklingsarbeten i klart avgränsade lokalsamhällen har goda möjligheter a tt bryta ett förhär skande sektorstänkande och i stället utgå från ett helhetsper spektiv i utvecklingsarbetet och sam- hällsplaneringen. Det är då möjligt a tt utnyttja lokal intressegemen- skap och lokalt för eningsliv som drivkrafter i planering och förän - dringsarbete. ansåg att följande villkor måste gälla om utvecklingsarbetet ska bli framgångsrikt: Lokalsamhället får inte splittr as upp i en mängd resultatenheter som var för sig för söker optimera sitt ekonomiska resultat. Kommunerna måste i sin samverkan och i sin dialog med lokala för eträdare visa respekt för den tid som dessa behöv er för a tt ta till sig det nya.10 utvärdering av för nyelsebidraget, som gjordes på Stor- stadskommitténs uppdrag, omfattar åtta projekt, skulle skapa mötes - platser för de boende i utsa tta stadsdelar. I likhet med utvärderingar- na av boendeservicebidraget så visar även denna att kommunerna och bostadsför etagen i de flesta fall har varit drivande i att för verk- liga mötespla tserna. kom fram till tre slutsatser. För det för sta fyller flera av mötespla tserna en social funktion. De är platser där människor ska- par och upprätthåller sociala relationer. I en del fall har mötespla t- serna skapats för a tt de ska underlätta uppkomsten av vissa typer av relationer, eller kanske bättre uttryckt, relationer mellan människor med vissa egenskaper: ensamma människor, invandrare som vill komma in i det svenska samhället eller människor som genom att träffas på en bestämd pla ts kan skapa en lokal gemenskap. I andra fall finns inte den typen av mål eller framträder de otydligt. Bostadsför etagens mål har ofta varit att hyra ut lokaler, eller till- handahålla dem enligt avtal och att tränga undan oönskade männis - kor och beteenden, framför allt missbr ukare och skadegör else. Alltså mål som klart speglar för etagens ekonomiska intresse. Kommunala för valtningar och i vissa fall ideella för eningars mål med mötespla t- serna har varit att människor ska få sådant som sociala r elationer, kunskap i bland annat svenska och en känsla av egenvärde och soci- al bekräftelse. De boendes roll har inte varit att formulera eller välja 10 Lokalt utvecklingsarbete och samhällsplanering, , rapport 1995:114. SOU 1998:25 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? En del mötespla tser har tillkommit utan att man har preciserat vilka mål dessa skulle uppnå eller vilka pr oblem som skulle lösas. Mötespla tserna och dess verksamhet har i dessa fall blivit ett själv- ändamål. Syftet med för nyelsebidraget var att det skulle bidra till att minska sociala problem. När ett sådant syfte för eligger måste varje enskilt projekt rimligen preciseras och syftet konkretiseras för a tt det ska få mening och kunna bli vägledande för handlandet. I den mån syftet inte har konkretiserats kan man säga att intentionerna bakom för ny- elsebidraget inte heller har fullföljts. har för ordningen för för nyelsebidraget motverkat en mer ingående diskussion om pro- blem och mål genom att på förhand välja ut vissa bestämda åtgär der som de enda bidragsberättigade. Äv en om inte mötespla tserna, som tillkom utan någon målmedvetenhet, har trots allt kunna fyllt en positiv funktion och varit uppskattade av sina besökar e. Men mötes - platsernas funktion som medel att minska sociala problem borde på det sättet ha blivit svagare än det annars kunde ha blivit. För det andr a så har planeringen för mötespla tsernas fortsatta exi- stens varit otillräcklig. Några mötespla tser kom aldrig i bruk och andra har för svunnit. Äv en detta kan till viss del tillskrivas för nyel- sebidragets konstruktion, eftersom det var ett bidrag till en engångs- investering. För det tr edje har de boendes inflytande vid tillkomsten av mötes - platserna varit begränsad. Deras roll har varit att uttala sitt gillande av idén i stort – några alternativ har inte givits och något stör re ogil- lande har inte uttalats – eller att bara ge synpunkter på detaljutform- ningen. De boende tyckte i flera fall att deras synpunkter inte togs till vara av bostadsför etagen eller deras konsulter och entreprenör er. De har då uppfattat processen som skendemokratisk. Det finns även fall där de boende också har känt sig lur ade. De ansåg sig ha blivit för espeglade ett inflytande som de sedan inte har fått. Mot bakgrund av detta anser att de mötespla tser som har studerats inte är resultat av en demokratisk process, där de boende för st pekat ut ett problem som de har sett som angeläget att lösa, eller ett mål som de har sett som angeläget att uppnå och sedan valt mötespla tsen som det lämpligaste sättet att lösa pr oblemet eller uppnå målet. En av orsakerna till detta bör ha varit att valet av åtgär - der redan hade begränsats av villkoren för för nyelsebidraget. Bidraget lämnades också till bostadsför etag som inte för eträdde de boende, men som därigenom i praktiken fick den yttersta beslutan- derätten. 110 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? Särskilda insatser i invandrartäta områden Ungefär som regeringen tillsatte Invandrarpolitiska kom- mittén, Bostadspolitiska utredningen och inrät - tade man också ett sär skilt stöd för a tt motverka segregation i boen- det.11 Stödet kom sedermera att gå under benämning en Blomman- pengarna. Regeringen motiverade denna satsning med hänvisning till att den generella politiken inte hade gett tillräckligt stöd för en utveckling som hindrar boendesegregationen att tillta och etnifieras. Stödet ska g enerera insatser som ökar arbetskr aftsdelta- gandet bland personer med utländsk bakgrund i bostadsområdet, stärka deras kompetens, öka vardagliga kontaktytor, underlätta språkinlär ning och motverka utanför skap. Detta kan ske bl.a. genom att skapa träffpunkter som bidrar till en god social och kulturell utveckling. Under budgetåren 1995/96 och 1997 har totalt 250 mil- joner kronor avsatts för metodutvecklande insatser. Stödet har begränsats till åtta storstadskommuner och fyra andra stör re kom- muner med snarlik situation. Det statliga stödet för utsätter bl.a. en övergripande och samordnad handlingsplan för insa tserna i bostads- området och medfinansiering på av kostnaderna för handlingsplanen. Regeringen har för avsikt att ändra inriktningen för stödet till de utsatta bostadsområdena för per ioden –2000. Det kommer att innebära att ett mindre antal bostadsområden ska få möjlighet a tt vidareutveckla sitt arbete i syfte att åstadkomma en varaktig förbätt - ring av situationen och därigenom kunna fungera som nationella exempel. Regeringen har att avsätta totalt för detta ändamål. Vilka bostadsområden som ska få denna möjlighet avgör s i en dialog mellan staten och respektive kommun, som inleds . Bostadsområden där insa tserna tar sikte på öka t arbetskraftsdeltagande bland de boende, kvaliteten i skolan och förbättr ad offentlig och kommersiell service bör betr aktas som sär- skilt betydelsefulla. Regeringen vill särskilt betona behovet av att långsiktigt och sys- tematiskt följa utvecklingen i utsatta bostadsområden. Därför ska stor vikt läggas från statens sida vid uppföljning , utvärdering och erfarenhetsspridning av berör da kommuners insatser. 1997/98:16 , framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integra- tionspolitik. Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? intresse är vilka strukturella effekter insatserna får och hur kommu- nerna tar till vara på och medverkar till att utveckla de boendes egen aktivitet. Ansvaret för dessa uppg ifter bör åläg gas den särskilda intregrationsmyndigheten som regeringen för eslår ska inrättas . Myndigheten ska enligt för slaget svara för a tt bygga upp en kunskapsbas kring lokalt utvecklingsarbete, följa utvecklingen i utsatta bostadsområden med sär skilt fokus där det finns en etnisk dimension, för eslå åtgär der om så erfordras, bidra till kunskaps- och erfarenhetsspridning till kommuner, myndigheter och andra aktör er samt i övr igt svara för uppb yggnaden av erforderlig nationell kun- skap och kompetens. Utöver det särskilda stödet till utsa tta stadsdelar har regeringen även inrättat ett stöd till lokala investeringsprogram för ekologisk håll- barhet, som också kan komma att ha betydelse för de utsa tta bostadsområdena. Totalt har avsatts för detta ändamål under de tr e kommande åren (1998–2000). Målsättning en med detta statsbidrag är trefaldigt: Förbättr a miljön oc h den ekologiska hållbarheten. Stimulera utvecklingen av ny teknik och nya processer som främ- jar en ekologiskt hållbar utveckling. Öka sysselsättning en. Statsbidraget kan endast sökas av kommuner, men de har möjlighet att i samverkan med olika lokala aktör er, offentliga och privata att genomför a själva programmen. Statsbidraget får dock endast uppgå till av investeringskostnaderna. (EU:s statsstödsr egler begränsar möjligheten för sta ten att subventionera konkurrensutsatt verksamhet till denna nivå). De kommunala programmen ska inne- hålla en sammanställning av de insatser som de lokala aktör erna vill genomför a för a tt öka takten i omställning en till ekologisk hållbar- het. Programmen bör b land annat berör a följande punkter: Kommunens pågående oc h kommande arbete för a tt skapa en eko- logiskt hållbar utveckling. Helhetsperspektivet är centralt. Det bör även redovisa för ekomsten av och innehållet i folkbildnings- och utbildningsinsatser samt effekter på sociala villkor och jämlikhet. Hur programmet samordnas med andra offentliga insatser för ökad ek ologisk hållbarhet ska framgå. Sysselsättningseffekten av de planerade insatserna ska redovisas. 112 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? Redovisas ska även utvecklingen av ny teknik och nya processer. I programmen ska dessutom redovisas på vilket sätt de arkitekto- niska kvaliteterna i den byggda miljön kan tas tillvara och utveck- las Vid bedömning en av programmen ska regeringen lägga särskild vikt vid åtgär der som medverkar till en brett folkligt deltagande i de loka- la insatserna och när det gäller stöd till in vesteringar inom bostads- bebyggelsen kommer insatser i miljonprogramsområden att priorite- ras. Erfarenheter från omställning av flerfamiljsområden till ekologisk hållbarhet saknas änn u. Det finns enstaka exempel på hus, som byggts om med ekologiska ambitioner, t.ex. i Järnbrott i borg med solfångare och växthus och Ekoporten i med åtgär der både på ener gi- och VA-sidan. Ombyggnationen på skedde i nära samverkan med de boende. I Hushagen, har urinseparerande toaletter installerats i en trappuppgång med de boendes samtycke. I området pågår oc kså ett projekt i samverkan med hyresgästerna för a tt omfor- ma utemiljön med r eningsdammar och odlingar m.m. Det mest omfattande exemplet är , som av borgs kommun utsetts till ekologisk stadsdel. Där pågår f lera olika delpro- jekt som gäller både b yggande, verksamheter och yttre miljö. Mång a olika parter är engagerade, bl.a. grupper av hyresgäster, för eningar, arbetsför medling, studiefrämjande, skolor, barnomsorg, bostadsför e- tag, stadsdelsför valtning. Några genomgripande ombyggnader av bostadshusen har ännu inte påbörja ts. ...och vad har kommunerna gjort? ...och vad har kommunerna gjort? Kommunerna har ansvaret för a tt för verkliga de nationella bostads- politiska målen på lokal nivå. Detta ansvar omfattar bland annat att bedöma nybyggnads- och ombyggnadsbehovet samt ansvara för pla - nering av mark och bebyggelse. Kommunerna har även ansvar för människor som inte på egen hand kan lösa sitt behov av bostad. Kommunerna och bostadsför etagen i storstadsregionerna har gjort omfattade förändr ingar av ett flertal miljonprogramsområden . Dessa förbättr ings- och för nyelsearbeten har vanligtvis finansierats dels genom egna medel, dels genom lån och bidrag. Vi ska i de följande avsnitten ge en kort redovisning av de insatser som gjorts i , borg och . Bättre bostadsför valtning och ökad samverkan med de boende och kommunala för valtningar är nyckelord för det förändr ingsarbete som de allmännyttiga bostadsför etagen bedriver i mil- jonprogramsområden. Någ ra genomgripande ombyggnationer av bostadsområden, i klass med de som gjordes i , och , pågår inte läng re i länet. Detta framkom när (KSL) gjorde en sammanställ- ning av åtgär der och erfarenheter från för nyelsearbetet i miljonpro- gramsområden.12 Där förändr ingsarbete pågår eller planer as i är inr iktningen huvudsakligen att stärka service, för - eningsliv och invandrarnas situation på arbetsmarknaden. Att stärka svenska språket i skolan och att ge ungdomar möjligheter till meningsfull sysselsättning är oc kså prioriterade frågor. KSL visar att fyra typer av för nyelsearbete har dominerat och att beskrivningarna av stadsdelarnas problem ofta är likartade. Genomgripande fysiska omdaningar, som innebär ombyggnad av fastigheter och förändr ad lägenhetssammansättning. 12 Miljonprogramsområden i , KLS Okt. 114 ...och vad har kommunerna gjort? tagen och kommunen har varit initiativtagare, medan boendemed- verkan har varit ytterst begränsad. Målsättning en har varit att höja bostadsområdets attraktivitet och därmed få bukt med uthyrnings- problemen och en förändr ad befolkningssammansättning. De ekono- miska insatserna för åtgär derna har varit mycket stora. Åtgär derna har ofta medför t ökad a ttraktivitet och en viss förändr ing av befolk- ningen har också uppstått i någ ra områden, men uthyrningsproble- men kvarstår. 2.Mindre omfattande fysiska åtgär der. Det har framför allt hand - lat om trivselhöjande åtgär der i utemiljön, förbättr ingar i tvättstugor, för råd och gemenskapshetslokaler etc. Äv en i detta fall har bostads- för etagen och kommunen varit initiativtagare. Boendemedverkan har varit betydligt stör re. Hyresgästernas önskemål om förbättr ingar har varit vägledande för åtgär derna. Målsättning en har varit att öka trivseln och minska omsättningen på hyresgästerna. Insatserna har genomför ts med små eller måttliga ekonomiska resurser. Åtgär derna har varit uppskattade av hyresgästerna, men man har inte kommit åt den hög a omsättningen av hyresgäster i området. 3.Sociala insatser, såsom stödjande åtgär der för för eningslivet och stödjande insa tser för utsa tta grupper via befintliga för valtningar. Initiativen till dessa åtgär der kommer från kommunen och boende- medverkan har ofta skett via för eningslivet. Målsättning en har varit att minska de sociala problemen, förbättr a trivseln, öka kvarboendet. De ekonomiska insatserna har varit små eller måttliga. Resultaten har varit mycket varierande. Vanligtvis är bara enstaka projekt utvär- derade. Troligen ökade tr ivseln medan projektet pågick. Kvarboendet verkar dock inte öka. 4.Kompletterande och/eller utökad ser vice i områdena .