sou · GMB346d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Att bakgrundssamtal fångas upp medan den misstänkte talar i telefon eller när denne, med luren i hand, t.o.m. innan han slagit telefonnumret och innan kontakt har etablerats med den uppringde, talar med de personer som finns i rummet, får accepteras som en nödvändig följd av den hemliga teleavlyssningen. Det går inte att undvika att sådana samtal fångas upp vid teleav- lyssningen och det får betraktas som överskottsinformation. När det däremot gäller den situationen att telefonluren ligger av, kanske i timmar, och det är uppenbart att det inte pågår något telefonsamtal, bör buggning anses föreligga. Det framstår som stötande och knappast i överensstämmelse med vad institutet hemlig teleavlyssning är tänkt att omfatta att de brottsbekämpande myndigheterna, medvetna om situationen, låter en sådan teleavlyssning pågå. Den bör i ett fall som det nämnda genast avbrytas och det upptagna materialet förstöras. Uppmärksammas först i efterhand att det varit fråga om buggning och inte teleavlyssning bör materialet förstöras så snart det kan ske. Polisen bör följaktligen agera på samma sätt som när man under en teleavlyssning uppmärksammar att fråga är om ett telefonsamtal mellan den misstänkte och hans försvarare. 330 Bör de brottsbekämpande myndigheterna.... 8.3Buggning enbart för att förhindra brott? Enligt direktiven skall utredningen undersöka om det finns ett behov av att kunna använda buggning och, om så är fallet, redovisa om behovet gör sig gällande främst för att förhindra brott eller för att utreda brott. Det sägs vidare i direktiven att utredningen skall under- söka om metoden är effektiv och vilka resultat som kan förväntas vid en användning av buggning. I direktiven ställs därvid frågan i vilken utsträckning det går att förebygga och förhindra brott genom att använda buggning och vilka brott det då främst är fråga om. Slutligen skall enligt direktiven utredningen analysera den viktiga frågan om nuvarande regler för användning av tvångsmedel vid s.k. förbrott är tillräckliga för att förhindra att vissa brott fullbordas. I direktiven frågas i vilken utsträckning t.ex. reglerna om förberedelse och stämpling i 23 kap. kan användas i detta syfte. Som har nämnts i det föregående har endast två tidigare utredningar lagt fram förslag till lagstiftning om buggning. Tvångsmedelskommit- tén föreslog att buggning skulle få användas som tvångsmedel vid förundersökning av vissa grova brott. Det rörde sig i stort sett om samma brott som kan föranleda hemlig teleavlyssning. gick inte närmare in på frågan om buggning som en brottspreventiv åtgärd. Kommittén menade dock att hemlig avlyssning är ett av de mest ingripande och integritetskränkande tvångsmedel som kan tänkas. Utgångspunkten måste under sådana förhållanden, menade kommittén, vara att medborgarna skall åtnjuta skydd mot tvångsmedlet så långt sig över huvud taget göra låter. Med denna utgångspunkt framstod det enligt kommittén som helt klart att hemlig avlyssning inte kunde få användas under allmän spaning, dvs. innan någon ännu är misstänkt för något brott (Ds Ju 1981:22 s. 55). förslag innebar att Säkerhetspolisen, inte den öppna polisen, skulle ges möjlighet att använda sig av buggning vid utredning av mycket allvarliga brott inom arbetsområde. SÄPO-kommit- tén diskuterade i betänkandet (SOU 1990:51 s. 169 f.) frågan om det är att gå för långt att kräva att det skall vara fråga om misstanke om ett visst brott. Just vid samhällsfarlig och svårutredd brottslighet torde nämligen utredningsläget inte sällan vara sådant att det är svårt att konkretise- ra misstanken till ett visst brott, och att det därför i stället borde räcka med endast en misstanke om brottslig verksamhet. En reglering av den typen finns i de bestämmelser som i terrorist- lagstiftningen anger förutsättningarna för användning av tvångsme- del. Detta får emellertid ses som ett undantag från en i vår straffprocess vedertagen princip att tvångsåtgärder får vidtas endast Bör de brottsbekämpande myndigheterna...331 om det föreligger misstanke om att ett visst brott har begåtts. Un- dantaget i terroristlagstiftningen kan anses försvarligt endast som en konsekvens av vår rätt att själva bestämma vilka utlänningar som får vistas i landet. Kommittén har således stannat för att det på samma sätt som enligt och lag bör krävas att misstanken gäller ett visst brott. Vid remissbehandlingen av slutbetänkande riktades kritik bl.a. mot att det i den allmänna motiveringen framskymtade att buggningens största fördel låg i att man skulle förhindra brott - främst förebyggandet av terroristdåd - medan förslaget till lagtext tog sikte på förundersökning av vissa brott. Vid de överläggningar som företrädare för utredningen har haft med representanter för ett antal myndigheter m.fl. (se avsnitt 7) har berörts även frågan om buggning som en rent brottspreventiv åtgärd. En majoritet av myndigheterna ansåg att det skulle vara värdefullt om buggning fick användas i rent preventivt syfte, t.ex. vid brottslighet som bedrivs i organiserade former. Det påpekades dock av några av myndigheterna att det kan vara svårt att avgränsa i vilka fall preventiv buggning skulle få förekomma. Någon myndighet framhöll att det kan vara svårt att fastställa att en organisation finns och dess struktur samt att det även av andra skäl kan vara tveksamt att införa en möjlighet att använda tvångsmedel vid brottslig verksamhet. Flera myndigheter avvisade av rättssäkerhetsskäl tanken på preventiv buggning och menade att det bör ställas upp krav på skälig misstanke om ett konkret brott för att buggning skall få förekomma. Några myndigheter ansåg att det saknas behov av buggning i rent preventivt syfte. Innan utredningen vidare diskuterar buggning i rent preventivt syfte, dvs. utanför förundersökningssituationer, bör det framhållas att bland de personer som utredningen sammanträffat med, såväl i som utomlands, råder en entydig uppfattning om att buggning är en effektiv arbetsmetod i huvudsak endast under förutsättning att intrång får göras på platser och i utrymmen som annars är skyddade mot intrång. I annat fall blir ljudkvaliteten alltför dålig. Utredningen återkommer till denna fråga i avsnitt 11.5.2 men det är viktigt ha intrångsmomentet i åtanke när ställning skall tas till om buggning bör tillåtas eller inte. Som framgått av det ovan redovisade anser en del av de brotts- bekämpande myndigheterna att det finns ett visst behov av buggning även för att förhindra brott. Att det förhåller sig på det viset är emellertid inget som gäller särskilt för buggning. Myndigheterna har framhållit att det naturligtvis finns ett lika stort behov av övriga tvångsmedel, t.ex. hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervak- 332 Bör de brottsbekämpande myndigheterna.... ning, för att förhindra brott. Inte sällan används nämligen tvångsmed- len parallellt och det har sagts utredningen att buggning ofta skulle komma att föregås av t.ex. hemlig teleavlyssning. Genom teleav- lyssningen skulle man sålunda få uppgifter om t.ex. mötesplatser, tidpunkter etc., som kan var nödvändiga för att genomföra en buggning. I utredningens uppdrag ingår emellertid inte att överväga om samtliga tvångsmedel bör få användas även utanför förunder- sökningssituationer utan i direktiven är frågan om tvångsmedel för att förhindra brott begränsad till att avse buggning. Enligt utredningens mening finns det dock inget som talar för att buggning som ett isolerat tvångsmedel skulle vara en värdefull arbetsmetod för att förhindra brott och att man därför skulle föra in det som det enda tvångsmedel som kan appliceras även utanför förundersökningssituationer. I detta sammanhang bortses från den rätt särpräglade reglering som finns i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Om man anser att det finns ett tillräckligt stort behov av att kunna använda tvångsmedel redan innan en förundersökning är inledd och att det kan accepteras ur rättssäkerhetssynpunkt, vore en lösning att i stället antingen komplettera det nuvarande kravet på misstanke om konkret brottslig gärning i 23 kap. 1 § för att få inleda förundersökning eller att överge det kravet och ersätta det med ett krav på misstanke om brottslig verksamhet av visst slag. I så fall skulle samtliga tvångsmedel kunna användas på ett tidigare stadium. Denna tanke är inte ny utan har väckts i olika sammanhang, bl.a. diskuterades den av i en artikel i 1982 s. 654 Ett problem med avseende på hemlig avlyssning. nämnde som exempel (s. 659) den situationen att polisen har kunnat konstatera att en person lever på stor fot, att denne inte tycks ha någon ordinär yrkesverksamhet, att han då och då träffar personer som misstänks syssla med narkotika och att han ibland reser med flyg till för att sedan åter dyka upp i utan att man alltid kan fastställa hur han kommit in i landet. Däremot har man inga som helst tecken på att mannen har fört in ett visst parti narkotika eller försålt ett sådant. Om "anledning att det förövats brottslig verksamhet av visst slag" utgjorde en alternativ förutsättning för öppnande av förundersök- ning skulle, menade , förundersökning kunna inledas i det nämnda exemplet. Att förundersökning kan öppnas även i sådana fall skulle ha den praktiska betydelsen att bestämmelser om tvångsmedel kan tillämpas på ett tidigare stadium än för närvaran- de och på så sätt skulle polisen få mer nytta av desamma. ansåg att man inte, på sätt föreslagits av minoritet i betänkandet Hemlig avlyssning m.m. (Ds Ju 1981:22), borde rubba på kravet om skälig misstanke utan i stället ändra på det bevistema, till Bör de brottsbekämpande myndigheterna...333 vilket beviskravet hänför sig. Risken för resultatlösa integritetsingrepp skulle med en sådan lösning bli mindre än om man, som Tvångsme- delskommitténs minoritet menade, visserligen skulle kräva ett konkret brott men att det skulle räcka med att någon kan misstänkas härför. Det kan vidare nämnas att regeringen i en proposition Polisens register (prop. 1997/98:97), i förslaget till polisdatalag använder begreppet "brottslig verksamhet". I propositionen föreslås bl.a. att och en polismyndighet skall få föra datoriserade kriminalunderrättelseregister. Med underrättelseverksam- het avses i den föreslagna lagen sådan polisverksamhet som består i att samla in och bearbeta information för att klarlägga om brottslig verksamhet har utövats eller kan komma att utövas och som inte utgör förundersökning enligt 23 kap. (s. 118). Med kriminalunderrättelseverksamhet avses annan underrättelseverksamhet än den som bedrivs av Säkerhetspolisen. Enligt förslaget skall kriminalunderrättelseregister få användas endast för att ge underlag för beslut om särskilda undersökningar avseende allvarlig brottslig verksamhet eller för att underlätta tillgången till allmänna uppgifter med anknytning till underrättelse- verksamhet (s. 126 f.). Regeringen framhåller (s. 119 f.) att under- rättelseverksamhet kännetecknas av att det är fråga om verksamhet som bedrivs i ett skede där man ännu inte har misstankar som är så uttalade att det finns misstanke om ett konkret brott men väl misstanke om brottslighet. Eftersom kopplingen till ett konkret brott saknas blir, menar regeringen, uppgiften att definiera allvarlig brottslighet en tämligen komplicerad fråga. I propositionen föreslås att begreppet allvarlig brottslighet är verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Enligt förslaget skall i ett kriminalunderrättelseregister få föras in uppgifter som kan hänföra sig till en enskild person endast om uppgifterna ger anledning att anta att allvarlig brottslighet utövats eller kan komma att utövas och den som avses med uppgifterna skäligen kan misstänkas för att ha utövat eller komma att utöva den allvarliga brottsligheten (s. 127). Uppgifter om transportmedel eller om varor som kan antas ha samband med allvarlig brottslig verksamhet eller om hjälpmedel som kan antas ha använts i samband med sådan verksamhet får enligt förslaget dock registreras även om de kan hänföras till en person som det inte finns någon misstanke mot. En sådan uppgift skall emellertid förses med en anteckning om att det inte finns någon misstanke mot personen. Det kan konstateras att det enligt gällande rätt - med undantag för vad som gäller enligt lagen om särskild utlänningskontroll - inte är möjligt att använda för den enskilde ingripande tvångsmedel på så pass vaga grunder som att det föreligger misstanke om brottslig verksamhet 334 Bör de brottsbekämpande myndigheterna.... av visst slag. Propositionen, där begreppet brottslig verksamhet används, handlar endast om att ADB-behandla information som polisen redan har tillgång till. Det kan i och för sig vara väl så allvarligt men det är en helt annan sak - och förenat med betydligt allvarligare risker för oberättigade integritetsintrång - om man skulle överväga att på sådana grunder tillåta att information om den enskilde skaffades in med hjälp av hemliga tvångsmedel. Det sagda gäller även om man skulle ställa upp krav på skälig misstanke om brottslig verksamhet. Som framgått av det föregående ansåg även att det skulle leda för långt att överge kravet på misstanke om visst brott. Som ovan redovisats är det utredningens uppfattning att det saknas anledning att närmare överväga om buggning isolerat bör införas som en metod att förhindra brott. Skall tvångsmedel över huvud taget få användas i sådant syfte bör i stället övervägas en lösning som innebär att samtliga tvångsmedel kan användas på ett tidigare stadium än f.n. är möjligt. Att föreslå en sådan lösning ligger emellertid utanför utredningens uppdrag. Utredningen anser sålunda att en första förutsättning för att buggning skall få användas bör vara att förundersökning är inledd. En användning av buggning enbart för att förhindra brott bör alltså inte godtas. Utredningen återkommer i avsnitt 8.4 till frågan om buggning bör införas som ett brottsutredande tvångsmedel. I det sammanhanget analyseras även frågan om nuvarande regler om användning av tvångsmedel vid s.k. förbrott är tillräckliga för att förhindra att vissa brott fullbordas och i vilken utsträckning t.ex. reglerna om förbe- redelse och stämpling i 23 kap. kan användas i detta syfte. Avslutningsvis vill utredningen framhålla det angelägna i att frågan om användning av hemliga tvångsmedel före förundersökning tas upp till behandling och ges en samlad lösning. Så har skett på en del håll utomlands, bl.a. i den finska polislagen. Ett sådant arbete ligger dock, som tidigare nämnts, utanför utredningens uppdrag. Frågan bör emellertid bli föremål för utredning i särskild ordning. 8.4Buggning för att utreda brott? I föregående avsnitt har utredningen avvisat tanken på att införa buggning som en åtgärd enbart för att förhindra brott, dvs. utanför förundersökningssituationer, i vart fall som en isolerad åtgärd. I förevarande avsnitt diskuteras huruvida buggning bör införas som ett straffprocessuellt tvångsmedel, dvs. för att utreda brott. Bör de brottsbekämpande myndigheterna...335 8.4.1Behovet av buggning som ett brottsutredande tvångsmedel och åtgärdens effektivitet En grundläggande förutsättning för att man över huvud taget skall överväga att införa buggning som ett straffprocessuellt tvångsmedel är att det kan presenteras ett påtagligt behov av att använda en sådan åtgärd och att metoden framstår som effektiv när det gäller att klara upp begångna brott. För att grundlagsskyddade fri- och rättigheter skall kunna begränsas är det för övrigt en förutsättning att begräns- ningen - förutom att den måste ha ett godtagbart syfte - på ett effektivt sätt tillgodoser det ändamål som har föranlett den (2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen). I utredningens direktiv pekar regeringen på betydelsen av att utredningen gör en noggrann behovs- och effektivi- tetsanalys. Som har nämnts avsåg kritiken mot SÄPO-kommit- téns slutbetänkande såvitt avser buggning just avsaknaden av en be- hovsanalys. Vidare har såväl som , utan att gå in på detaljer och i rätt svepande ordalag, utgått från att buggning skulle vara till stor nytta i det brottsbekäm- pande arbetet (se avsnitt 4.1). För att få ett underlag för bedömningen av dels om det finns ett behov av buggning i brottsutredande syfte, dels om åtgärden är effektiv, har utredningen, som framgått av avsnitt 7, fört diskussioner med företrädare för bl.a. ett antal brottsbekämpande myndigheter. Vid dessa diskussioner har utredningen särskilt framhållit vikten av att det tas fram handfasta praktiska exempel på situationer där det finns ett behov av att använda buggning. Även vid besöken utomlands (se avsnitt 5) har utredningen sett det som angeläget att få uppgifter om behovet av buggning och dess effektivitet. Sammanfattningsvis kan sägas att samtliga dessa myndigheter, med undantag möjligen för dåvarande Riksenheten mot ekonomisk brottslighet (), ansåg att det finns ett behov av buggning och att buggning bör införas som en metod för att utreda brott. De tre advokater som utredningen sammanträffade med vid ett besök på ansåg dock att det är tveksamt om buggning bör införas som tvångsmedel. Denna uppfattning motiverades dock inte med att det saknas ett behov av buggning utan snarare med att buggning ur integritetssynpunkt är det i särklass känsligaste tvångs- medlet. Utredningen återkommer till frågan om integritetsintressets betydelse i avsnitt 8.4.2 och 8.4.3. Det saknas anledning att här på nytt upprepa det som i avsnitt 5 och 7 redovisats om behovet av buggning som en brottsutredande åtgärd. Det kan dock vara av intresse att redovisa en del allmänna synpunkter på behovet av buggning och åtgärdens effektivitet samt ett antal 336 Bör de brottsbekämpande myndigheterna.... typexempel på situationer där det enligt vad som sagts utredningen finns ett behov av buggning för att utreda brott. Det största behovet av buggning finns troligen vid brottslighet som karakteriseras av organisation och planering. Den utan tvekan mest vanliga brottstypen torde vara narkotikabrott men även vid andra brottstyper kan det finnas ett behov av att använda buggning, t.ex. vid spioneri eller vid allvarliga - planerade - våldsbrott. Enligt dansk polis (se avsnitt 5.1.3) används buggning i utredningar om allvarlig organiserad kriminalitet, främst vid narkotikabrott och vid s.k. rockerkriminalitet, dvs. vid brottslighet som begås av medlemmar av kriminella mc-gäng. Polisen menar att det inte är möjligt att bekämpa den allvarliga organiserade brottsligheten om man inte kan ta del av den kommunikation som sker mellan de kriminella. Genom att använda buggning kan polisen få upplysningar om t.ex. brottsplaner, hur medel som skall finansiera ett narkotikainköp skall anskaffas eller var dessa medel, som ofta kan röra sig om många , förvaras. I har man enligt uppgift i åtskilli- ga utredningar fått fram avgörande bevisning genom att använda buggning. Den danska polisen framhöll att de kriminella säkerligen är medvetna om att buggning kan användas i det polisiära arbetet men att det i längden är mycket svårt att skydda sig mot tvångsmedlet. De kriminella är nämligen i stort behov av att kunna kommunicera med varandra och det är inte möjligt att avstå från det med hänvisning till att de måhända kan vara avlyssnade. När det talas om behovet av buggning är det viktigt att framhålla att utredningens undersökningar närmast ger vid handen att behovet av buggning bara till en viss del beror på att värdet av hemlig teleav- lyssning har gått ned. Det hävdas nämligen inte sällan att värdet av hemlig teleavlyssning har blivit sämre , främst beroende på den ökade användningen av mobiltelefoni och de problem som hänger samman med att avlyssna den teletrafiken och att det förhållandet i sig skulle motivera att buggning infördes. Detta påstående vinner dock inte stöd av de årliga skrivelserna från regeringen till om hur reglerna om hemlig teleavlyssning m.m. har tillämpats. Av den senaste redovisningen (skr. 1997/98:26, bet. 1997/98:JuU10, rskr. 1997/98:148) framgår t.ex. att hemlig teleavlyssning har haft betydelse för förunder- sökningen i fråga om den misstänkte i av fallen (se avsnitt 2.5.2). Siffrorna varierar naturligtvis något men i stort sett ligger värdet på och har inte gått ned . Det kan emellertid inte uteslutas att värdet av hemlig teleavlyssning trots allt har försämrats och att det kan komma att försämras ytterligare . Den frågan hänger samman bl.a. med om användningen av krypterad telefoni kommer att öka bland de Bör de brottsbekämpande myndigheterna...337 Kryptering lär f.n. inte vara något större bekymmer, vare sig i eller utomlands. Med det sagda vill utredningen peka på att det är viktigt att notera att det finns ett självständigt behov av buggning som ett straffprocessuellt tvångsmedel och att buggningen bör ses, vilket många praktiker har framhållit för utredningen, som ett synnerligen värdefullt komplement till hemlig teleavlyssning och inte som ett alternativ till det tvångsmedlet. Följande typexempel har nämnts på situationer där det i en brottsut- redning finns behov av att kunna använda buggning (för ytterligare exempel hänvisas till avsnitt 7). Hot riktas mot en viss polisman. Ett tips ger vid handen att han skall mördas. Det har erlagts betalning för att en namngiven person skall utföra dådet. Polisen bevakar en lägenhet som används av den namngivne personen. Om det hade varit tillåtet att bugga lägenheten skulle polisen kunna få information om den närmare planeringen av gärningen. En viss person är misstänkt för att handla med amfetamin. Han bor relativt ofta på hotell och tar då emot besökare på sitt rum. Vad som avhandlas vid dessa möten är okänt. Polisen vågar inte göra ett tillslag, eftersom man inte är säker på att narkotika hanteras vid mötena. Slår polisen till för tidigt riskerar tillslaget att spoliera hela utredningen. Genom att använda buggning skulle man kunna få information om vad som diskuteras vid mötena, om det vid ett möte överlämnas narkotika samt - i fall ärendet gäller insmuggling av narkotika - uppgifter om hur insmugglingen skall gå till, och var den skall äga rum. Det förekommer att t.ex. medlemmar i s.k. mc-gäng avtalar mötesplatser via telefon. Dessa uppgifter får polisen del av genom hemlig teleavlyssning. Medlemmarna träffas under någon timme och försvinner sedan från platsen. Ofta träffas de på restauranger och andra allmänt tillgängliga platser. Utan tillgång till buggning går det inte att få reda på vad som avhandlas vid mötena. X drev en närbutik och handlade med narkotika. Han var föremål för hemlig teleavlyssning. X stämde möte med en annan person per telefon. anländer denne i bil till närbutiken. X sätter sig i bilen och de båda samtalar . Därefter återvänder X till butiken, ringer upp en tredje person och meddelar att "nu är det klart". – Det hade varit mycket värdefullt om bilen hade kunnat buggas så att polisen fått reda på vad som avhandlades där. En sådan aktion hade varit möjlig att genomföra eftersom polisen hade kännedom om var bilen fanns och också möjlighet att montera in avlyssningsutrustning i den. Sedermera beslagtog polisen amfetamin, men tillslaget hade säkert avsett större mängder om buggning hade fått användas. 338 Bör de brottsbekämpande myndigheterna.... Utomlands förekom i ett fall att domstol gav tillstånd till buggning av en lokal som utåt sett var en affärslokal. I lokalen handlades dock mest med narkotika och de misstänkta talade mycket öppet om pris och mängder när de sammanträffade i den avlyssnade lokalen. Utan buggning hade polisen haft tillgång till sämre information och kanske slagit till vid fel tillfälle. Spaning bedrevs mot en person med anknytning till ett mc-gäng. Det fanns misstankar om narkotikabrott. Teleavlyssning användes men gav inget resultat. Genom buggning fick utländsk polis uppgifter om en plan som avsåg smuggling av stora mängder narkotika. Stora mängder narkotika beslagtogs.