sou · GMB3124 · 1999-01-01 00:00:00 — Man antar, med andra ord, att demokratin fortsätter att blomstra på nationell nivå och att underskottet skulle försvinna om bara den nationella suveräniteten kunde försvaras mot en fortsatt utvidg- ning av europeisk överhöghet. Enligt min mening är detta synsätt felaktigt, eftersom det bygger på en ofullständig föreställning om vad demokrati är. Demokrati syftar till kollektivt självbestämmande. Den måste således uppfattas som ett tvådimensionellt begrepp, som relaterar till det politiska systemets Inflöde (inputs) och Utflöde (outputs). På insatssidan kräver självbestämmandet att policybeslut direkt eller indirekt härrör från medborgarnas autentiska preferenser och att regeringarna därför måste hållas ansvariga inför sina medborga- re. På resultatsidan innebär självbestämmandet emellertid effektiv kontroll över ödet (effective fate control). Demokratin skulle bli en meningslös ritual om regeringarnas policybeslut inte kunde öka effektiviteten när det gäller att uppnå mål och undvika faror som medborgarna som kollektiv bryr sig om. Inflödesautenticitet och resultateffektivitet är därför lika viktiga delar av demokratiskt självbestämmande. Den pågående debatten är bristfällig eftersom den uteslutande handlar om svagheterna i EU:s inflöde-strukturer och dessa är uppenbara nog. är direktvalt, men dess in- flytande över europeisk lagstiftning är mycket begränsat. Ännu viktigare är, att även om parlamentets lagstiftande makt utökades så skulle det inte vara till stor hjälp, eftersom de strukturella för- utsättningarna för en autentisk demokratisk process också saknas. Det finns ännu så länge inga europeiska politiska partier, inga europeiska politiska ledare och inga media för politisk kommuni- kation som täcker hela . Som en följd av detta har vi inte heller några för hela gemensamma offentliga motsättningar och debatter om politiska frågor och alternativ. Inte heller har vi någon europeisk konkurrens om regeringsposter som skulle kunna garantera demokratiskt ansvar. Allt detta är sant och skulle redan i sig vara tillräckligt för att påstå att inga majoritetsbeslut på europeisk nivå kan göra anspråk på att vara demokratiskt legitima på samma sätt som majoritetsbe- VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN slut i ett nationellt parlament.1 Men den aktuella debatten förs också på en djupare nivå där gemenskapsargument ibland glider över i etnisk nationalism. Det går utan svårighet att på analytiska grunder visa att majoritetsstyre i allmänhet inte är välfärdseffek- tivt, om individuella väljare antas agera rationellt för att maximera sitt egenintresse (Scharpf 1997: kap. 7 och 8). För att vara norma- tivt godtagbar i välfärdsteoretiska termer måste majoritetsprin- cipen därför utgå från förutsättningen att väljarna åtminstone delvis styrs av en uppfattning om det gemensamma bästa; en uppfattning som naturligtvis beror på en avgränsning som anger vem som skall – och inte skall – omfattas av respektive gemen- skap. Denna avgränsning kan inte göras godtyckligt eller i rent teknokratiska termer. För att ta ett exempel som (1995, 1996) använt: Om på något sätt slogs samman med , skulle det knappast övertyga danskarna om att de borde acceptera majoritetsbeslut i den större staten som demo- kratiskt legitima.2 Med andra ord, är majoritetsstyrets förmåga att skapa legitimitet i sig beroende av den känsla av gemenskap (gemensam historia, gemensamt öde eller gemensam identitet) som finns , och som inte kan skapas genom ett enkelt dekret. På denna punkt kommer emellertid argument som för- nekar att det finns ett europeiskt demos (folk) farligt nära att hävda att etnisk och språklig homogenitet bör betraktas som nöd- vändig förutsättning för demokratisk legitimitet, och antyder fatalistiskt att det europeiska demokratiunderskottet aldrig går att avskaffa. 1Det är visserlingen sant att de flesta beslut som fattas i nationella parla- ment utformats efter förhandlingar mellan regeringsorgan och berörda in- tressenter. Den parlamentariska majoriteten utgör ändå en beredskaps- styrka som kan inskrida för att hindra att enskilda intressen får för stort inflytande över politiskt särskilt viktiga frågor. 2Samma argument skulle hindra europeiska folkomröstningar som före- slagits som tänkbara botemedel mot det demokratiska underskottet (Zürn 1966; Grande 1996). Jag delar inte den uppfattningen. Ovanför den primära grupp- nivån skapas kollektiva identiteter socialt av ofta mycket hetero- gena grupper. Fosterlandskärleken i eller Schweitz är inte svagare som grund för politisk integration än den är i etniskt mer homogena nationsstater. Ett annat exempel är det allmänna mot- ståndet i mot alla försök att ändra delstaternas territori- ella gränser trots att de, för bara , skapades av de allierades militärledningar utan några helst hänsyn till historiska identiteter i de områden som slogs samman. På samma sätt som människor som spelar tillsammans kan bilda lag, kan politiska identiteter skapas när människor lever under samma regering och deltar i samma politiska processer. Av det skälet är unionens institutionella struktur långt ifrån oviktig för den framtida ut- vecklingen av en gemensam identitet. Inte alla konstgjorda team blir emellertid effektiva i sitt sam- arbete och delningen av , liksom svårigheterna i och , visar att inte alla institutionellt skapade politiska identiteter håller ihop. Under alla förhållanden finns det ingen som hävdar att Europeiska unionen i sin nuvarande form, betraktad ur medborgarnas i medlemsstaterna perspektiv, redan uppnått en grad av politisk identitet som på något sätt är jämförbar med den som råder i nationalstater som bildades för länge sedan. Det är därför helt riktigt att framhålla att majoritetsprincipen en- sam inte kan ge demokratisk legitimitet och att även om Europa- parlamentet hade lika stor makt som ett nationellt parlament, skulle dess beslut inte kunna legitimera politiska program som strider mot intressen eller djupt rotade uppfattningar hos med- borgarna i några av medlemsstaterna. Detsamma skulle naturligtvis gälla i ännu högre grad för majoritetsbeslut i ministerrådet. Begränsningen erkänns av senare tids teorier som framhåller europeiska policybesluts icke-majoritetsgrundade källor till legiti- mitet (Majone 1994a, 1994b). I stället för demokratiskt ansvar, är det lagens myndighet och, mer generellt, tekniska experters aukto- ritet som antas vara det som spelar roll. Enligt detta synsätt skall Europeiska unionen inte uppfattas som en ofullgången demokra- tisk regeringsform utan som en regleringsstat som utövar befogenheter liknande de som fristående regleringsorgan har i VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN , genom författningsdomstolar eller av oberoende central- banker. Giandomenico Majone, den författare som lämnat de mest djupgående bidragen till denna modell, har emellertid påpekat att den icke-demokratiska legitimitetens potentiella räckvidd har sina givna gränser. En förutsättning är normativt samförstånd om vissa normers giltighet, eller det önskvärda i vissa resultat, och det måste också finnas professionella standards – ett professionellt diskurssystem – (Majone 1989) med vars hjälp man kan bedöma tolkning och tillämpning av dessa normer och de tekniska instru- ment som används för att uppnå de gemensamma målen. Majone antar att detta gäller för europeiska regler om produktsäkerhet, miljönormer och konkurrensregler3 och för den Europeiska roll i en framtida valutaunion. Som normativt argument är det övertygande, även om man kan diskutera den empiriska klassificeringen av vissa policyområden. För de ändamål som är aktuella här har Majones bidrag emellertid en ännu viktigare innebörd i och med att de inte bara pekar på att det finns icke-demokratiska källor till legitimitet utan också policyområden som skiljer sig åt i fråga om legitimeringsbehov. Detta senare är en fråga som inte behöver diskuteras när det gäller demokratiska författningar på nationell nivå, men som är av stor betydelse för EU och alla andra institutioner för transnationell ledning. I ljuset av det latinska måttot volenti non fit iniuria har frivilliga överenskommelser mellan berörda parter inneboende legitimitet. Vad som behöver legitimeras är införandet av ofrivilliga förluster och tvång att handla, eller avstå från att handla, på sätt som strider mot ens egna intressen eller normativa preferenser. De Europeiska gemenskaperna hade således inga större behov av politisk legitimi- tet så länge som deras åtgärder och regelverk uppfattades vara i allas intresse, och det faktum att unionen var utformad som ett förhandlingssystem där beslut inte kunde fattas mot nationella 3 Det är också intressant att se att den första allvarliga konflikt där legiti- miteten i europeiska beslut direkt ifrågsatts i , gällde tillämp- ningen av avtalets konkurrensregler, i synnerhet artikel 92, punkt 2, på subventioner från den östtyska delstaten till . regeringars veto, garanterade att de beslut som togs ifråga om handelsliberalisering och jordbruk inte stred mot några av de intressen som hade politiskt inflytande på nationell nivå (1981). Detta förändrades när gemenskaperna försökte driva integratio- nen utöver gränsen för en tullunion och därför måste ta itu med problem rörande andra handelshinder, dvs. frågor rörande nationell hälsovård, säkerhet och miljöregler som skilde sig från land till land. Eftersom syftet med en gemensam Europamarknad inte kunde uppnås så länge varje land hindrade import som inte upp- fyllde landets egna regler, försökte gemenskaperna harmonisera dessa regler. Även om alla länder var intresserade av en större marknad, var de dock oense om vems nationella regler som skulle bli Europastandard. I spelteoretiska termer, kunde dessa konstella- tioner beskrivas som könskampsproblemen (the battle of the Sexes), som är utomordentligt svåra att lösa enligt regler som kräver enhällighet (Héritier et al. När programmet för den gemensamma marknaden lanserades , stod det därför klart att dödlägen rörande harmonisering av nationella produktnormer måste brytas. De bröts också, med hjälp av en tvådelad strategi. Å ena sidan kunde direktiv nu antas i ministerrådet, genom beslut med kvalificerad majoritet. Å andra sidan skulle dessa rådsdirektiv bara ange grundläggande principer, medan detaljerna i tekniska standards skulle definieras av expert- organ. Produkter som uppfyllde dessa standards kunde då säljas fritt inom hela gemenskapen. Det var dessa procedurmässiga ny- skapelser som tillsammans möjliggjorde framgången med pro- grammet för den gemensamma marknaden, som hade lyckats i en utsträckning som vida översteg de flesta observa- törers förväntningar. I och med att man gick över till beslut med kvalificerad majori- tet kom dock debatten om det europeiska demokratiunderskottet också att få en mer framträdande plats. Det var kanske inte berätti- gat bara av programmet för den gemensamma marknaden i sig. Den kunde, vilket jag redan antytt, rättfärdigas på grundval av allmänna nationella intressen som möttes i kampen för kon- VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN stellationer av könskampsmodell, eller som kunde legitimeras på de grunder som utvecklats av Giandomenico Majone. Detta rättfärdigande kunde emellertid, vilket Majone också framhåller, inte gälla för områden där intressen inte sammanfaller och där policybeslut i avgörande grad påverkas av fördelnings- konflikter eller av ideologiska eller normativa motsättningar. Här är nästan-enhälliga överenskommelser knappast möjliga att nå och de tekniska experternas auktoritet är inte tillräckligt för att lösa konflikterna på ett auktoritativt sätt. Om sådana beslut alls skall fattas måste de därför i sista hand legitimeras demokratiskt – vilket inte (åtminstone ännu) är möjligt på Europanivå. Det är med andra ord felaktigt att diskutera det demokratiska underskottet som om det vore ett allmänt problem. Det drabbar inte allt europeiskt beslutsfattande utan bara vissa typer av politik- områden där intressekonflikter och ideologiska motsättningar är endemiska. Enligt de nuvarande grundläggande institutionella reglerna, som kräver nästan enhälliga beslut, kan sådana politik- områden inte behandlas på unionsnivå. Om grundreglerna skulle ändras och majoritetsbeslut tillåtas, skulle sådana beslut ändå inte godtas som legitima. De måste överlåtas till medlemsstaterna vilket också är vad som sker . Men betyder detta att allt är bra som det är, eftersom sådana politiska beslut som unionen kan fatta (och fattar) allmänt sett kan legitimeras, medan beslut som inte skulle kunna uppnå legitimitet i praktiken utesluts av rådande institutionella strukturer? Det är en slutsats man kan dra om bara autenticitetsdimensionen i det demo- kratiska självbestämmandet beaktas och det var ungefär den slut- sats som den tyska författningsdomstolen kom fram till. Slut- satsen blir emellertid en annan när effektivitetsdimensionen också tas med i beaktande. Här beror allt på hur effektivt en nationalstat fortfarande kan hantera sådana policyproblem som inte bör, eller inte kan, hanteras på Europanivå. Policyområden som i Majones analys är helt beroende av demokratisk legitimitet, och som därför skall överlämnas till med- lemsstaterna, omfattar alla fördelningspolitiska beslut som rör kapital och arbete och, mer allmänt, alla politikområden som gäller välfärdsstaten. Det som Majone emellertid inte tar hänsyn till, är att de nationella välfärdsstaternas möjligheter att fortleva in direkt hotas av den europeiska ekonomiska integratio- nen, som på ett drastiskt sätt minskar effektiviteten i det demo- kratiska självbestämmandet på nationell nivå. är detta, enligt min mening, själva det kärnproblem som demokra- tiska styrelseskick i står inför. 2.DEN EKONOMISKA INTEGRATIONENS MAKT De Europeiska gemenskaperna har från första början varit inrikta- de på både ekonomisk och politisk integrering, men framgången har varit mycket större i det förra än i det senare avseendet. Fram- gången beror till en del på , som givit grundlags- kraft åt fördragsbestämmelserna genom att förbjuda medlems- staterna att inkräkta på de ekonomiska transaktionernas mellan- statliga frihet och rörlighet (1981). Framgången med program för en enda marknad, som både utlovade och ledde till att den europeiska inre marknaden blev en realitet , är den andra viktiga faktorn. Som en följd av detta, och för att göra en lång historia kort (Scharpf 1996), har vi , inom Europeiska unionen, ett ekono- miskt integrerat område inom vilket juridiska och administrativa begränsningar av varors och kapitals fria rörlighet avskaffats, där inskränkningar i den fria konkurrensen mellan tjänsteleverantörer snabbt håller på att undanröjas och där rättsliga hinder för arbets- kraftens och studenters rörlighet på många sätt till och med är färre än de som gäller i mogna federala stater som USA.4 Dess- utom hävdas reglerna om negativ integration med kraft mot alla kvarvarande nationella handelshinder och nationella snedvrid- ningar av den fria konkurrensen, inte bara av Europeiska 4 T.ex. delstatsuniversiteten i måste ta ut mycket högre avgifter från studenter från andra stater, medan beslutat att inga av- gifter får tas ut från studenter från andra medlemsstater i EU, inte ens i sådana fall där inhemska elever måste betala avgifter. VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN kommissionen och men också av nationella domstolar i normala administrativa och civila mål. För alla praktiska ändamål har kapitalet därför frihet att flytta till platser som erbjuder de högsta vinsterna och företag kan obe- hindrat flytta sin tillverkning och FoU-arbete vart som helst inom unionen utan att på något sätt riskera sitt tillträde till hemmamark- naden (vilket däremot inte är fallet när det handlar om orter utan- för EU). Som en följd av detta har nationella regeringars möjlig- heter att skydda inhemska företag mot konkurrenter, som producerar utomlands under andra regelsystem, helt försvunnit inom industrin och håller snabbt på att försvinna också för tjänste- sektorn, som varit offentlig. Regeringarnas förmåga att be- skatta och reglera inhemskt kapital och företagande begränsas nu av rädslan för kapitalflykt och utlokalisering av produktion. Alla nationella regeringar inom Europeiska unionen är alltså nu tvungna att konkurrera inbördes för att dra till sig, eller behålla, rörligt kapital och företagande. I den meningen är deras situation nu jämförbar med den som gäller för delstatsregeringar inom enhet- liga nationella marknader i federala stater som , , eller . I dessa federala stater har regionala regeringar – stater, provin- ser, Länder eller Kantoner – länge haft att kämpa med det faktum att deras egen territoriella jurisdiktion är snävare än marknadens (i praktiken nationella) gränser och med att de författningsenligt måste respektera företagens och kapitalets frihet att flytta över gränserna. Man kan därför vänta sig att den traditionella fördel- ningen av styrande funktioner mellan centrum och regionerna i federala stater avspeglar det faktum att kapital och företag alltid varit rörliga inom den nationella marknadens gränser. Av detta kan vi dra viktiga lärdomar när det gäller fördelningen av styrande funktioner inom Europeiska unionen (CEPR 1993). Den mest renodlade lösningen finner vi i , där regleringskonkurrens mellan delstaterna på områden som kan påverka kapitalets och företagens lokaliseringsval nästan helt undanröjts. Alla skatter, också sådana som går till delstaterna, beslutas i enhetlig federal lagstiftning och detsamma gäller alla avgifter och förmåner i socialförsäkringen (även de som betalas över de lokala regeringarnas budgetar). På samma sätt är alla regler rörande arbetarskydd och miljö, som kan tänkas påverka företag, enhetliga över hela landet och detsamma gäller bolagslagstiftning, arbetsmarknadslagstiftning, lagar för kollektiva förhandlingar och, i stort sett, kollektivavtal som förhandlats fram mellan landsom- fattande förbund och arbetsgivarorganisationer. På så vis är del- statsregeringarnas ekonomiska uppgift den att främja företagande genom att tillhandahålla offentlig infrastruktur, inklusive ut- bildning, industriinriktade forskningsresurser och tjänster genom institutioner för teknologiöverföring, medan finansiellt företags- stöd regleras i nationell lagstiftning. I en internationell jämförelse är graden av central reglering i ovanlig. Icke desto mindre har alla federala system ställts inför samma val mellan att antingen flytta ansvaret för policybeslut som rör kapitalinkomster och produktionskostnader i rörliga före- tag uppåt i den nationella hierarkin, eller att helt undvika dem. Ett illustrativt historiskt exempel finns i lagstiftningen om barn- arbete i första årtionden. var delstaterna förbjudna att ingripa i mellanstatlig handel, medan regleringen av produktionsvillkoren betraktades som en fråga som låg utanför den federala regeringens befogenheter. De stater som försökte begränsa användningen av barn i industriproduktion fann därför att deras industrier blev utkonkurrerade av import från stater som fortfarande tillät barnarbete. Som en följd av detta, kunde barnarbete fortgå obehindrat också i de mest progressiva staterna, till dess att New Deals grundlagsreform slutligen medgav reglering på federal nivå efter 1937 (Graebner 1977). Socialpolitiken och välfärdsstaten har därför förblivit svag när den lämnats i händerna på delstatsregeringar5 och där de är välut- vecklade i federala stater, har de antingen nationaliserats eller, i de 5 Kritiker av centralisering eller harmonisering av policy pekar på det faktum att kunnat bibehålla ett långt decentraliserat system för skatter och välfärd trots en fullständigt integrerad marknad (Feld och Kirchgässner 1995). Men den andel av BNP som totalt avsätts för välfärd är lägre i än i något annat europeiskt land på jämförbar ekono- misk utvecklingsnivå (1995:tabell 3.31). VÄLFÄRDSSTATEN, DEN EKONOMISKA INTEGRATIONEN OCH DEMOKRATIN fall där de formellt ligger kvar på delstatsnivå (som i ), så har de kommit att bli så starkt beroende av nationella bidrag att det reella politiska ansvaret också ligger hos centralregeringen. Den lärdom vi alltså kan dra av erfarenheterna från federala stater tycks peka i exakt motsatt riktning mot den som professor föreslår. På medlemsstatsnivå frustreras välfärdspolitiken – som helt klart skulle ha majoritetslegitimitet – i allt större ut- sträckning av ekonomisk konkurrens på den integrerade europe- iska marknaden. Som en effekt av det, förlorar nationella rege- ringar legitimitet på resultatsidan, eller effektivitetsdimensionen. Det ser därför ut som om ansvaret för fördelningspolitiken måste flyttas från den nationella nivån till europeisk nivå, om effektivt självbestämmande skall bibehållas. bör, med andra ord, gå samma väg som federala stater gjort och utveckla sin sociala stadga (Social Charter) till att innebära ett heltäckande europeiskt väl- färdssystem – eller åtminstone undanröja den förödande kon- kurrensen mellan nationella välfärdsstater genom att harmonisera medlemsstaterna välfärdssystem (Liebfried 1992; se även Leibfried och Pierson 1995). 3.DEN POLITISKA INTEGRATIONENS SVAGHET Om denna väg skulle väljas, måste det politiska ansvaret emellertid flyttas till en nivå där demokratisk legitimitet (ännu) inte finns, och där beslut inte skulle kunna fattas med majoritetsomröstning i och av en demokratiskt legitimerad Europa- regering. Besluten skulle fortsätta att vara beroende av överens- kommelser mellan nationella regeringar i ministerrådet och . Många av dessa beslut skulle fortfarande kräva enhällighet för att antas och även där det krävs kvalificerad majori- tet, skulle motstånd från några få länder blockera europeiska åtgärder. Det är naturligtvis sant att Europeiska kommissionen spelar en viktig roll som den som anger dagordningen och det är också sant att inflytande har ökat betydligt under det senaste årtiondet. Det ändrar ändå inte unionens karaktär av för- handlingssystem – det bara ökar antalet spelare med veto och förlänger raden av intressen som måste beaktas och komplicerar därför de europeiska politiska förhandlingarna ännu mer. I ministerrådet kan intressen som har inflytande över berörda nationella ministerier inte röstas ner. Kommissionen använder ett brett nätverk av expertkommittéer och intresseorganisationer för att utforma sina egna förslag och berömmer sig av att representera sådana brett förankrade intressen som har svårt att själva organisera effektiva påtryckningsgrupper. Kort sagt, det är inte troligt att majoritetsintressen kommer att ignoreras i det europeiska förhandlingssystemet. Det borde öka legitimiteten i de beslut som kan fattas, men minskar också möjligheterna att nå överenskommelser. I praktiken är Europeiska unionen därför kapabel att agera effektivt bara på områden där de majoritetsintressen som berörs antingen sammanfaller eller kompletterar varandra. Sådana om- råden finns, och de stämmer också i huvudsak överens med de områden för regleringspolitik som diskuterats av professor . Socialpolitik och välfärd är emellertid inte ett av dem. Skillnaderna i ekonomisk utveckling mellan medlemsstaterna är ett av skälen till detta. Med sin nuvarande sammansättning om- fattar unionen några av de högst utvecklade nationella ekonomier- na i världen och några som tills betraktades som tröskelekonomier. Om vi använder bruttonationalprodukten (BNP) som ett mått på en ekonomisk produktivitet, nådde 1994 upp till över 28 , medan låg under 8 . Den skillnaden är större än skillnaderna mellan delstaterna i de flesta federationer. För att kunna konkurrera på inre marknad måste portugisiska företag betala löner som inte bara ligger långt under de som betalas i ; andra kost- nader än löner (t.ex. skatter, miljöavgifter och andra pålagor) måste också vara mycket lägre.