sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — redovisningssystem var inte anpassat till projektet. Detta bör ha fört med sig svårigheter att följa projektets kostnadsutveckling. Tunnelbyggets misslyckanden måste främst ses som ett resultat av bristande ledning och styrning. Under sina ansträngningar att få fram tunneln har dessutom bortsett från sitt ansvar som myndighet i det allmännas tjänst. Problemen på aktualiserar frågan om miljöledning och miljökunskap hos parter engagerade i bygget. På vårt uppdrag har undersökt vilka effekter ett införande av miljö- ledningssystem skulle få för miljöarbetet vid stora anläggningsprojekt. Problemen kring bygget har inneburit en väckarklocka för bygg- branschen. I de största byggföretagen pågår arbete med att föra in miljöledningssystem för anläggningsverksamheter. har fått regeringens uppdrag att införa miljöledningsystem. Beställarens kompetens är speciellt viktig för hur miljöfrågorna hanteras vid upphandling. Det fanns dock inom en rutin för att värdera kemikalier som inte tidigare använts. Denna rutin iakttogs inte vid upphandlingen av Rhoca . Med miljöledningssystem blir kunskapen i miljöfrågor större och ansvarsförhållandena tydligare. Det finns emellertid en viss motsättning mellan behovet av miljöledningssystem och reglerna om offentlig upp- handling. Upphandlingsreglerna är en del av EG-rätten och kan inte ändras ensidigt. Vi förordar därför att verkar för en bättre miljöanpassning av reglerna om offentlig upphandling. Ökad och bredare kunskap hos byggföretagen efterlyses. De offentliga beställarna inom anläggningssektorn måste ta ett större ansvar för miljöfrågorna inom sin sektor. Vi föreslår därför att trafikverken får i uppdrag att sätta igång, leda och finansiera utvecklingsprogram. En kompetenshöjning får betydelse för både yttre miljö och arbetsmiljö. har på vårt uppdrag utvärderat arbetsmiljöarbetet inom projektet. Kring arbetstagarna på en arbetsplats finns ett skyddsnät uppbyggt när det gäller arbetsmiljön. Tunnelbygget är dock ett exempel på att regelverket inte i sig är någon garanti för att arbetsmiljöaspekter beaktas på ett tillfredsställande sätt. Problemen med användningen av Rhoca är resultatet av en kedja av misstag. Ingen tillräcklig riskanalys gjordes. Relevant kompetens saknades. Informationen från leverantören var felaktig och fick passera okontrollerad. , företagshälsovård och fackliga företrädare engagerades inte tillräckligt. Om riskerna med projektet hade värderats i förväg och följts upp under projektets gång hade problemen kunnat undvikas. Det bör vara ett krav att så sker vid planeringen av större projekt. Tänkbara arbetsmiljöproblem måste tas upp. Med tanke på de brister som uppdagats vid tunnelbygget finns det anledning att pröva om gällande regelverk är tillräckligt. Leverantörer av kemiska produkter är skyldiga att ge korrekt och uttömmande varuinformation. Erfarenheterna från visar dock att denna information kan vara vilseledande och bristfällig och att dess tillförlitlighet måste kunna kontrolleras av köpare/användare. Vi har analyserat uppgifts- och informationshanteringen hos myndig- heter och andra berörda i samband med giftolyckan och även sett på hur beredskapsorganisationen fungerat. Som underlag har vi haft vår egen delrapport och ytterligare fyra rapporter som utarbetats på sociologiska institutionen vid . När det stod klart att en giftolycka förelåg på kom att stå i fokus för uppmärksamheten. I en ovan och på många sätt svår situation blev kommunen tvungen att fatta en rad mer eller mindre känsliga beslut. Allmänheten behövde informeras snabbt och kontinuerligt. Kommunen kunde, om än med en exceptionellt stor arbetsinsats och med extern hjälp, bemästra situationen. Lednings- kedjans (regeringen, civilbefälhavaren, länsstyrelserna, landstingen och kommunerna) uppgifter och ansvarsfördelning bör emellertid, enligt vår uppfattning, ses över då det gäller svåra påfrestningar i fredstid. I detta sammanhang bör regleras hur de centrala verken skall bistå andra myndigheter. Det fanns ett behov av att etablera kontakt med centrala myndigheter för att få råd i vattenfrågan. Först efter det att landshöv- dingen i län skrivit till berörda myndigheter och hemställt att samverkanspersoner skulle avdelas till ledningsgruppen blev detta gjort. Vi föreslår därför att det inom centrala verk skall utses kontaktpersoner mot kommuner, länsstyrelser och andra operativt ansvariga myndigheter. De centrala myndigheterna hade kvar huvudansvaret inom sina respektive områden. och lämnade rekommendationer om användningen av vatten. riskerna på olika sätt. Erfarenheterna från visar hur viktigt det är att myndigheter samråder i de fall beröringspunkter finns. Alla inblandade bör sträva efter att informationen till allmänheten är entydig genom att förklara och förtydliga den egna ståndpunkten. Vi har erfarit att händelserna fått flera verk att se över sina beredskapsplaner. Vi ser inte någon anledning att föreslå en särskild gemensam beredskapsplan för de centrala myndigheterna. Det finns dock anledning för verken att genom övning förbereda sig för liknade fall. Ett stort problem var bristen på en tillräcklig känslig analysmetod för akrylamid i vatten. Det dröjde ända till innan det fanns någon godkänd metod för analys av halter motsvarande WHO:s riktvärde. och rekommendationer byggde på detta värde. En erfarenhet är därför att det inte är tillfredsställande att helt överlämna frågan om utveckling av ny analysmetodik till den kommersiella marknaden. Problemet kunde ha aktualiserats , t.ex. om hade velat anpassa kontrollprogrammet för läckvattnet till det tätningsmedel som faktiskt användes. Frågan om ansvar för utveckling av analysmetoder bör därför utredas med avseende på brådskande situationer men också för mera normala omständigheter. När det gäller informationen till allmänheten lyckades vinna ett visst förtroende under krisen. Visserligen ansågs kommunen av många som medansvarig för den uppkomna situationen, men efter att ha anmält och till åtal verkar det som om kommunen trots allt hamnade på den rätta sidan i allmänhetens ögon. Det blev främst medierna som ansågs stå på medborgarnas sida. I de undersökningar som gjorts har mediernas bevakning i stort fått mycket positiva omdömen. Framför allt var det den lokala pressen som vann de boendes förtroende. De flesta av våra förslag har redovisats ovan. Här följer en sammanställning av samtliga förslag. Vi vill emellertid framhålla att många av våra viktigaste slutsatser gäller projektets ledning och drift och inte leder till några förslag. ·Det bästa möjliga alternativet ur miljösynpunkt skall alltid ingå i en miljökonsekvensbeskrivning, i vart fall när det gäller verksamheter eller åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. ·Alla stora infrastrukturprojekt skall miljöprövas av Miljödomstol. ·Tillsynsmyndigheterna bör se över sina rutiner när det gäller gränsdragningen mellan myndighetsutövning, rådgivning, informa- tion samt stödjande och främjande verksamhet. Myndighets- utövningen måste tydligare hållas isär från de övriga uppgifterna. ·Förordningen om miljösanktionsavgifter bör kompletteras så att även näringsidkare som åsidosätter tillståndsplikt eller överskrider villkor för all vattenverksamhet kan åläggas att betala sank- tionsavgift. ·Skyldigheten för den som avser att använda stora mängder kemi- kalier att underrätta den myndighet som har det omedelbara tillsynsansvaret bör utredas. ·Kommunen bör ges möjlighet att överlämna tillsynen över kemi- kalier till . ·Naturvårdsverkets roll som central tillsynsmyndighet bör utredas beträffande möjligheten att följa upp andra sektorsmyndigheters och större koncerners miljöarbete. I uppgiften skulle exempelvis ingå att rapportera till regeringen hur arbetet bedrivs och att samordna, ge råd och informera i syfte att effektivisera miljö- arbetet. ·Trafikverken bör få i uppdrag att sätta igång, leda och finansiera utvecklingsprogram för att höja miljökompetensen inom anläggningssektorn, alltså även på entreprenörsidan. I ett sådant utvecklingsprogram bör enligt vår mening ingå fortbildning av berörd personal och återföring av erfarenheter från fältet. Arbetet kan lämpligen drivas i samarbete med tekniska högskolor, universitet och . ·Vi förordar initiativ för att åstadkomma en bättre miljö- anpassning av EG-rätten när det gäller upphandling så att det blir möjligt att ställa särskilda krav på miljöhänsyn i samband med upphandling av varor och tjänster. ·Vid planeringen av större projekt bör krävas att en grundlig riskanalys görs och att tänkbara arbetsmiljöproblem tas upp. Expertis bör tillfrågas redan vid planeringen, i synnerhet om verksamheten kommer att medföra storskalig kemikaliehantering eller andra förhållanden med stora risker. Med tanke på de brister som uppdagats vid tunnelbygget finns det anledning att pröva om gällande regelverk är tillräckligt. ·Varuinformationen från leverantörer måste kunna värderas och kontrolleras av köpare/användare. pekar på en rad frågor som bör undersökas närmare i detta sammanhang (vilken instans skall kontrollera informationen, vilket ansvar tar kemibranschen genom sina organisationer, skall myndigheter eller annat kontrollinstrument ha ansvar). Vi delar institutets uppfattning och vill särskilt betona näringslivets ansvar. ·Ledningskedjans (regeringen, civilbefälhavaren, länsstyrelserna, landstingen och kommunerna) uppgifter och ansvarsfördelning bör ses över och förtydligas när det gäller svåra påfrestningar i fredstid. I det sammanhanget bör det regleras hur de centrala verken skall lämna expertstöd och annat bistånd och hur dessa verk genom övning skall ha den beredskap som krävs. ·Inom centrala verk skall kontaktpersoner utses mot kommuner, länsstyrelser och andra operativt ansvariga myndigheter. Skyldigheten bör regleras, förslagsvis i myndigheternas respektive instruktion. ·Möjligheten till analyser och ackreditering av laboratorier i krissituationer bör utredas närmare. Frågan bör ses över även med tanke på behov under mer normala omständigheter. Planning and construction period In the summer of 1991, the Government assigned the to construct a tunnel through the ridge in Southwestern . This project is part of the west-coast rail link between and , and comprises of new track, of which is tunneled (double tunnel, with one track in each direction, 25 metres apart). The decision to build a tunnel was preceded by discussion, studies and investigations which commenced in 1975, or earlier. In the mid-1980s, this process was intensified when a group of senior executives of major companies presented a report on Missing Links, describing a number of specific projects to eliminate bottlenecks in transportation system. In addition to discussing a fixed link between the UK and the Continent, the report also examined the question of a Link to improve transportation between and . Free movement of goods was not enough – goods also had to move rapidly. Regional and local authorities and various organizations in were also working for a tunnel solution. When the circulated its report to public authorities and other organizations for comment in 1990, there were no objections to the project as a whole. The ridge is a primary horst formation consisting of rock with many fissures, partly converted into clay. It is considerably more aquiferous than most primary rock formations in , which makes the area on the ridge and the Bjäre peninsula highly suitable for the cultivation of vegetables. Considerable use is made of water resources for irrigation purposes. The ridge and the neighbouring area are considered to be of national interest and are protected by law – in other words this area is regarded as unique. Interests relating to the countryside and outdoor life must be taken into account when assessing whether any disturbance of the environment is to be permitted. The area is also protected against measures which may harm the natural or historic environment. This is a traditional countryside area, with archeological remains and, in a Swedish context, a considerable measure of biological diversity. and the surrounding area have had national status as a tourist site for many years. Some investigation of the environmental impact was undertaken prior to commencing construction operations. In the main, such considerations focused on the measures required to prevent disturbance of local residents, for example by providing fencing to reduce noise and triple- glazing for windows. In principle, rail transport was considered to be environmentally friendly. It addition, trains would pass under these protected areas, not through them. Construction of the tunnel commenced in October 1992 and, in accordance with the initial contract, was due to be completed by . It was estimated that the cost of construction would be M. Construction ceased in October 1997 when approximately one third of the total main-tunnel stretch had been blasted, at a cost of more than M. The immediate reason for stopping construction was that the water seeping out of the tunnel had a high acrylamide and N-methylacrylamide content. The contractor had taken samples of the water following complaints by workers. It also proved that cows which had drunk seepage water became paralyzed and fish died in a breeding facility in one of the water courses into which seepage water was released. Acrylamide is a substance which has serious effects on health. N- methylacrylamide is less toxic. Both substances are components in the Rhoca grouting material used to seal the tunnel surfaces. By the time construction ceased, a total of 1,400 of ready-mixed grouting had been used which, it is estimated, corresponded to approximately 140 of acrylamide and N-methylacrylamide. These toxic substances had been dispersed with the seepage water, but had also penetrated the ground water. A total of 29 wells in the area were polluted in this . As a result of the release of these toxic substances, it was also found that construction operations had caused a greater drop in ground-water levels than had been anticipated. This was primarily because the tunnel- sealing techniques employed prior to the summer of 1997 had not been successful. Rhoca was used in an attempt to find other methods of sealing the tunnel. The ground-water problem had, in fact, been critical for some time. Prior to commencing operations, the requested permission to drain off 33 litres of water per second from the entire tunnel, and this was approved by the Water Rights Court. Since the rock formation contained many fissures and was aquiferous, this called for substantial sealing operations. The original intention was to inject concrete into cracks in the surface of the tunnel. However, it soon became apparent that this method was not feasible, since adequate sealing could not be achieved, despite the application of considerable quantities of concrete. At times, the water take-up amounted to 70 litres a second. Sealing problems were the main reason for the delay in construction, and the tunnel also proved to be much more expensive than originally estimated. There were other problems too, however. The original procurement process which was completed in 1992 was based on use of a giant drilling to cut the tunnel. Investigations indicated, however, that equipment of this nature was not appropriate in view of the geological circumstances. This was confirmed when the drill came to a standstill after 13 meters of tunnelling, and blasting techniques had to be used. This failure had financial consequences which the original contractor proved unable to handle. As a result, a new procurement process was initiated on terms which were less favourable for the . A new working tunnel was built from the peak of the ridge down to tunnel-level, in order to speed up the construction process. This permitted operations to be carried out on four tunnel faces simultaneously. When the discharge of toxic substances was reported in October 1997, the extent of their dispersal in the water system was not known. The subsequent turbulence placed local inhabitants and municipal politicians in a difficult position. The municipal emergency plan was put into effect. Samples of the municipal water supplies were taken immediately and preparations were made for transporting water supplies. The crisis management team made an initial broadcast on the local Radio channel, and an information office was set up. A preliminary risk zone was established and, a few days later, central government authorities issued recommendations regarding the suitability of drinking or using water supplies, and the possible risk involved in eating meat or vegetables from the area concerned. Eventually, the state of emergency ceased, and in January 1998 the Municipality was able to return to its normal operational structure. One of the difficulties experienced was that there were no sufficiently sensitive certified/approved methods for analysing the acrylamide content in water supplies. As a result, the risk zone classification could not be removed until 1998. Construction of the tunnel has resulted in the initiation of legal proceedings, including legal proceedings instituted by regional and local authorities. than ten persons have been summoned on charges of suspected breaches of environmental and working environmental legislation, the Water Act or the Act on . In view of what had occurred, on 20 October 1997 the Government decided to appoint an official Tunnel . was assigned to report on the environmental and working environment issues related to the project, to evaluate the reasons for the damage and the inconvenience suffered, and to evaluate the way in which working environment tasks had been organized and the in which factual information and information to the public had been handled by the authorities and other parties. In addition, the Committee was to propose measures to avoid similar incidents in the future. We have not been assigned to express views on matters concerning responsibility and compensation, which may be subject to consideration by the courts. presented an interim report on 15 1998 (SOU 1998:60) which reported on the effects of commencement of tunnel construction operations from certain health and environmental aspects, the decisions and events which had caused these effects and the in which the critical situation which had occurred had been handled. The report also outlined the planning process and briefly described geological and technical factors in relation to construction of the tunnel. A report by () commissioned by the Committee indicates that acrylamide is toxic in the event of skin contact or when consumed orally by drinking. In addition, it can damage the nervous system and cause cancer and hereditary genetic damage. N-methylacrylamide is less toxic and the oncogenic effect is much weaker than in the case of acrylamide. Grouting operations using Rhoca were conducted in a which resulted in exposure to acrylamide and N-methylacrylamide. Some 20 of the 223 workers who were medically examined immediately after cessation of construction were diagnosed as suffering from peripheral effects on the nervous system, for example in the form of irritation/numbness in their arms or legs as a result of exposure to these substances. When this examination was followed up in the spring of 1998, nine workers continued to experience discomfort. A new examination is due to take place in October/. Since exposure to these substances occurred for a relatively limited period, it was considered that the risk that these workers would suffer other ill-effects or develop cancer were either zero or negligible. As far as people living in the neighbourhood were concerned, exposure primarily took the form of polluted water supplies. In all, water from 310 wells was analysed. Acrylamide/N-methylacrylamide was detected in 29 cases. When it was established that the discharge of these toxic substances had occurred, the Municipality started to supply drinking water by tanker to households in the risk zone which had their own wells. A total of 196 persons from 75 households in the area were examined between 10 October and . Some of these individuals were members of households which had polluted wells and, in addition, some of them had been in contact with polluted water in streams. However, the majority of those examined had only been in contact with polluted water in streams. In several cases, skin or stomach complaints of recent origin were reported. However, when evaluation of these complaints was completed, there was considered to be no correlation between exposure to toxic substances and these complaints. It was considered that people living on or close to the ridge had not been subject to any physical health risks. A report prepared by the Geological Survey of (SGU) at the Committee's request indicated that seepage in the tunnel was at a rate of 55 litres/second when construction ceased. The highest seepage rate was noted at the northern face, where the ground water had dropped by 100 metres. During the of 1998, water levels rose as a result of the build-up of ground water during the months. In 1998, the reduction in the water level at the northern face was 75 metres. SGU also conducted an outline model study from which it drew conclusions about the situation anticipated in the future and the possibilities of restoring ground-water levels. Ground-water conditions in the event of completion of the tunnel were studied, allowing for the seepage permitted by the Water Rights Court, and also the effects of full sealing of the tunnel sections which had been completed. If the tunnel is completed in accordance with the water rights permit, which allows for a maximum seepage of 33 litres/second, there would be gradual drainage of the rock formation until equilibrium was achieved which might take 10 years, according to SGU. The permanent reduction in the ground- water level might then be expected to be in excess of 10 metres within an area of approximately , with a reduction of more than 20 metres in the immediate vicinity of the tunnel. If full sealing is achieved, on the other hand, the ground-water would recover its original level within two to three years. These issues were also investigated by the 's consultants and by the , a research group financed by the [the contractor]. The results presented by SGU attracted considerable attention, since the reduction in ground-water levels anticipated by SGU in the event of the seepage permitted by the Water Rights Court was significantly greater than the conclusions drawn in the other reports. 's final report indicates the reasons for these differences. Even a detailed model provides a highly simplified picture of reality. In addition, the results of calculations depend, for example, on the values selected to describe the way in which the soil and rock formations affect water flows and water storage. The report contains a description of the model-building process and factors subject to uncertainty in this type of estimation. The interim report also considers the risk of possible changes in vegetation in the area. Only two of the most sensitive areas were checked prior to commencement of construction, however. No comprehensive inventory of the entire area was undertaken prior to 1997, when it was planned to monitor changes in vegetation over a four-year period. Until this task is completed, it will not be possible to draw any definite conclusions about the potential long-term impact on the ecological system. The report also describes the effects on commercial operations in the district, especially agriculture. In addition to problems of access to water supplies, some farms had to slaughter their stock. In all, 370 animals were slaughtered and destroyed. suppliers of milk were excluded from milk collection services and a total of of milk had to be disposed of.