sou · GMB3108 · 1999-01-01 00:00:00 — Betänkande från utredning Jo 1998:02: "Behovet av utredningsverksamhet och analyser med ekonomisk inriktning inom det jordbrukspolitiska området" SOU 1998: 108 SOU 1998: 108 Regeringen bemyndigade chefen för departemenet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda under vilka former behovet av kvalificerad utredningsverksamhet och långsiktiga analyser med i första hand samhällsekonomisk inriktning inom det jordbrukspolitiska området bäst kan tillgodoses. Chefen för förordnade Riksdagsledamot till särskild utredare. Till sak- kunniga i utredningen förordnades utredare (Konsumentråd) och docent (). Till experter förordnades departementssekreterarna (), () och (Närings- och handels- departementet). Avdelningsdirektör vid har även arbetat inom utredningen. Till sekreterare förordna- des lektor . Till biträdande sekreterare förordnades nutritionist . beslutade regeringen att ge utredningen förlängd tid för redovisning av uppdraget, så att utredaren skall re dovisa sitt uppdrag . Mot bakgrund av den snäva tidsramen och antagna problem med eventuell remissbehandling valde utredaren, i samråd med chefen för , att organisera utredningen på ett sådant sätt att ett öppet seminarium över utredarens förslag skulle arrangeras . Inför detta seminarium redovisade utredaren ett fullständigt förslag på uppdraget. Utöver samtliga Jordbruks- departementets ordinarie remissinstanser inbjöds ytterligare ett tjugotal intressenter (samtliga inbjudna finns angivna i bilaga två). Till seminariet anslöt sig 31 personer (se förteckning i bilaga två). I anslutning till seminariet inkom till utredningen 18 skriftliga yttranden (se förteckning i bilaga två). Utredningen upprättade dessutom en hemsida som lades ut på Internet, med information om utredningens arbetssätt och mötesdagar, deltagarna, delar av mötes- och reseanteckningar samt slutligen hela förslaget till utredningstext inför det öppna seminariet. Samtliga inbjudna erhöll information om denna hemsida. Sidan hade under utredningen ett par hundra besök. SOU 1998: 108 I syfte att dra lärdom av hur andra länder organiserat motsvarande verksamhet genomfördes en studieresa. Jordbruksekonomiska forsk- ningsinstitut i och , den europeiska paraply- organisationen för konsumenterna, BEUC och GD VI 01 besöktes. Kontakter togs även med motsvarande institut i och information hämtades från institutet i . Utredningen fick hjälp av Statskontoret med en sammanställning över hur samhällsekonomisk analys- och utredningsverksamhet är organiserad inom och statliga verk och myndigheter (arbetet redovisas i sin helhet i bilaga tre). SOU 1998: 108 SOU 1998: 108 3.10 Forskning inom angränsande områden Organisation av samhällsekonomiska analyser inom Erfarenheter från andra länder 4.2.1 Nationella institut i andra länder En avdelning direkt under regeringen Ett institut inom SLU SOU 1998: 108 6.4 En utveckling av LES 6.5 Ett fristående institut 7.2.1 Arbetsform och omfattning En mer omfattande verksamhet Behovet av en organisationskommitté SOU 1998: 108 har sedan inträde i EU upplevt ett allt större behov av samhällsekonomiska analyser och studier av aspekter inom jordbrukspolitikens område. En rad prioriterade frågor berörs av jordbrukspolitiken, t.ex. olika konsument-, miljö- och djuretiska frågor. Utredningens uppdrag är att lämna ett förslag på hur samhälls- ekonomiskt orienterad analys- och utredningsverksamhet inom jord- brukspolitikens område bäst organiseras i . I kapitel ett redovisas uppläggningen av utredningen. I kapitel två diskuteras för utredningen aktuella frågeställningar och avnämare. Utöver de frågeställningar som nämnts ovan identifieras en rad områden av intresse med direkt anknytning till jordbruket samt en mängd kopplingar till angränsande politikområden. I tredje kapitlet presenteras en genomgång över den utrednings- och analysverksamhet inom jordbrukspolitikens område som bedrivs i . Verksamhet bedrivs främst inom , (), (), () samt hos individuella konsulter. Den typ av långsiktiga, utredande akademiskt orienterade studier som anges i direktiven är dock, vid samtliga nämnda organisationer, mycket ovanliga . I det fjärde kapitlet presenteras erfarenheter av samhällsekonomiskt orienterad utredningsverksamhet inom samt erfaren- heter från några andra länders jordbruksekonomiska forsknings- och utredningsinstitut. I en rapport som Statskontoret gjort för utredningens räkning pre- senteras organiseringen av samhällsekonomisk analys- och utrednings- kompetens inom . Enligt Statskontoret är det mycket svårt att dra några generella slutsatser över vad som är en lämplig organisationsform (Statskontorets text presenteras i bilaga tre). Erfarenheterna visar på ett stort antal möjligheter för den typ av verksamhet som utredningen gäller. Möjligen kan man säga att vad som anges vara en väl fungerande organisationsform till stor del varierar och synes bero på bl.a. kombinationen av personer. Tydligt är dock att samhällsekonomisk analys- och utredningsverksamhet inom tämligen ofta omorganiseras. En annan erfarenhet tycks vara att SOU 1998: 108 det krävs sju till tio personer för att uppnå den kritiska massa, kontinuitet och förmåga att värna om resurser som mer långsiktig analys- och utredningsverksamhet kräver. Om valet av organisationsform för samhällsekonomisk analysverk- samhet varierar inom är homogeniteten desto större när det gäller organisationen av jordbruksekonomiskt inriktad forsknings- och utredningsverksamhet inom våra grannländer. Såväl , och som ett flertal andra mindre EU- medlemmar har alla valt att organisera den typen av verksamhet i fristående statligt finansierade forsknings- och utredningsinstitut. ansvarar i allmänhet för respektive lands jordbruks-ekonomiska bokföringsstatistik, sysslar med tillämpad forskning, använder sig av ekonomiska modeller samt tar fram en icke obetydlig mängd beslutsunderlag för respektive lands jordbruksdepartement. I utredningens femte kapitel diskuteras ett antal aspekter av betydelse för valet av organisationsform när det gäller samhälls-ekonomiskt analysarbete inom jordbrukspolitikens område. Olika frågeställningar, kompetens, databehov, självständighet och utvecklingsmöjligheter diskuteras. I det sjätte kapitlet går utredningen igenom ett antal organisations- möjligheter. De alternativ som presenteras är en avdelning direkt under regeringen, en avdelning inom SJV, en verksamhet organiserad inom SLU, en utveckling av LES samt ett fristående institut. För- och nackdelar med respektive alternativ diskuteras. I kapitel sju presenterar utredningen sitt förslag. Utredningen föreslår att ett fristående institut med ansvar för samhällsekonomiska analyser och utredningar inom jordbrukspolitikens område bildas. Utredningen föreslår vidare att institutets grundverksamhet finansieras med statliga medel. Utredningen föreslår att LES läggs ner och att LES statistikansvar flyttas till SJV som därutöver får ansvar för en del av den utredningsverksamhet som LES bedrivit. Utredningen menar att det är rimligt att lägga ett besparingskrav på SJV motsvarande de samordningsvinster som därvid uppstår. Utredningen föreslår vidare att det nya institutet övertar delar av LES ansvar för utredningar inom jordbrukspolitikens område, samt att de besparingar som görs i och med nedläggningen av LES används för att finansiera institutet. Utöver anslaget till LES verksamhet menar utredningen att det går att spara betydande belopp på strukturstatistiken, genom att dra nytta av all den information som lantbrukarna lämnar i samband med ansökningar om olika jordbruksstöd. Utredningen anser det möjligt att realisera dessa besparingar . Utredningen föreslår därför att under ett uppbyggnadsskede av använder tillfälliga medel inom främsta SOU 1998: 108 jordbruksområdet för att finansiera det nya institutet. När besparingarna inom strukturstatistiken väl är realiserade kommer institutets finansiering kunna utgöras av från LES tidigare ramanslag, tre till från inbesparingar inom jordbrukets strukturstatistik samt extern finansiering från exempelvis livsmedelsnäringen, forskningsråd, internationella finansiärer eller tillfälliga utredningsuppdrag. Utredningen menar att en minsta meningsfull omfattning på en samhällsekonomisk utrednings- och analysverksamhet inom jordbruks- och livsmedelspolitikens område motsvaras av cirka tio helårsarbeten. Enligt Statskontorets rapport och erfarenheter från andra organisationer förefaller det nödvändigt med närmare tio personer för att åstadkomma den kritiska massa som krävs för mer grundläggande och avancerat analys- och utredningsarbete. Utredningen föreslår vidare att verksam- heten till en betydande del bedrivs genom att lägga ut uppdrag och tillfälligt anställa nationell och internationell kompetens. Utredningen anser vidare att det föreslagna institutet skall ha som ansvarsområde att med en samhällsekonomisk ansats ta fram besluts- underlag inom jordbruks- och livsmedelspolitikens område. Verksam- heten skall vara så organiserad och så flexibel att den kan betjäna ett stort antal avnämare med olika intressen. Utredningen föreslår att verksamheten i första hand skall kon- centreras kring konsekvensutredningar och studier över bakomliggande orsakssamband inom det livsmedelspolitiska området. Arbetet bör ha en akademisk ansats där ambitionen i hög utsträckning bör vara att omsätta vetenskapligt underbyggda resultat i för avnämarna hanterbara beslutsunderlag. Utredningen menar att uppbyggandet av ekonomiska modeller kommer ha stor betydelse för en dylik verksamhet. Utredningen menar vidare att det är viktigt att hänsyn till konsumentperspektivet ingår som en naturlig utgångspunkt för den verksamhet som föreslås. Utredningen föreslår att det fristående institutet organiseras i form av en myndighet, att regeringen utser verksamhetsledare och att regeringen utser en styrelse med representation från bl.a. forskar-världen, staten, näringen och konsumenterna. Utredningen föreslår vidare att det till verksamheten kopplas ett vetenskapligt råd vars sammansättning kan variera över tiden och med aktuella frågeställ-ningar. Utredningen föreslår att verksamheten förläggs till . SOU 1998: 108 Livsmedel och jordbruksproduktion har stor betydelse för samhället. Jordbruket utgör en viktig del såväl av vårt kulturarv och den livsmiljö vi vistas i, som i ett framtida mer ekologiskt och kretsloppsbaserat samhälle. Livsmedelssäkerhet och livsmedelskvalitet har engagerat många människor. Historiskt har livsmedelsproduktionen och jordbruket varit av stor politisk betydelse. Statsmakten har ofta haft höga ambitioner inom detta område. utgör livsmedlen av hushållens kostnader. Människors medvetenhet om livsmedelskvalitet och olika aspekter på produktionen av livsmedel har rönt allt större intresse. Regeringen har i sin senaste jordbruks- och livsmedels- ekonomiska proposition, 1997/98: 142, fastslagit målet att livsmedels- produktionen skall styras av konsumenternas efterfrågan. Medvetenheten om livsmedlens betydelse för människors hälsa, liksom livsmedelsproduktionens påverkan på miljön och vice versa ökar stadigt. beslut om intern avreglering inom jordbruks- området innebar att den svenska politiken kom att påtagligt avvika från den som då fördes inom EG. Innebörden av beslutet var att på flera områden reducera statens inflytande över jordbruksproduktionen. I och med medlemskap i har jordbruksfrågorna fått ökad politisk betydelse. Ett mycket omfattande stöd- och reglerings-system med en rad kopplingar till andra politikområden berör jordbrukspolitiken. Utöver rena livsmedelsaspekter är många miljö- frågor starkt relaterade till jordbruket. Jordbruksproduktionen spelar vidare direkt och indirekt en betydelsefull roll i stora delar av den svenska glesbygden. Av EU:s samlade budgetmedel går ungefär hälften till åtgärder inom jordbrukspolitiken. Utöver den direkta jordbruksproduktionen berörs bl.a. alla de ovan nämnda områdena av dessa budgetflöden. Till stora delar påverkas utfallet av de jordbrukspolitiska frågorna av i . De flesta jordbrukspolitiska beslut fattas av ministerrådet. har dock allt fler beslut och en ökande andel av jordbrukspolitikens medel, flyttats över till den nationella beslutssfären. Ofta sker detta genom att EU:s medlemsländer får ett ökat SOU 1998: 108 inflytande över fördelningen av jordbrukspolitikens medel samt över reglerna för olika jordbruksrelaterade stöd. Främst gäller detta miljö- och landsbygdsrelaterade frågor men samma tendens finns för marknadsordningarna. Betydelsen av det ökade nationella utrymmet inom ramen för den gemensamma politiken är påtaglig. Specifikt svenska intressen kan till viss del uppfyllas inom ramen för CAP. Nationella ambitioner och särtillämpningar finns inom en rad områden. I och med EU-medlemskapet har därför den svenska jordbruks- politikens förutsättningar kraftigt förändrats. har regeringen ett stort behov av samhällsekonomiskt orienterad analys- och utrednings- verksamhet inom sakområdet. De främsta skälen är möjligheterna att kunna påverka den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP) i en ur svensk synvinkel gynnsam riktning, samt att få fram kvalificerade underlag för nationella beslut inom jordbruksområdet. Utredningens uppdrag är att lämna förslag på hur man kan organi- sera en sådan samhällsekonomisk analys- och utredningsverksamhet, samt hur den skall finansieras. Utredningsuppdraget redovisas i sin helhet i bilaga ett. Uppdraget tar i första hand fasta på de behov som har inom detta område. I huvudsak berörs därför samhällsekonomiska frågor som ligger den jordbrukspolitiska sfären nära. saknas i stort sett analytiska utredande arbeten inom detta område i . I kapitel två diskuteras de frågeställningar och avnämare som i huvud- sak berörs av utredningens uppdrag. I kapitel tre ges en övergripande redovisning av den samhällsekonomiskt orienterade analys- och utredningsverksamhet som bedrivs inom jordbrukspolitikens område i . I viss mån kommenteras även en del av den forsk-ning som bedrivs inom området. I kapitel fyra diskuteras hur samhälls-ekonomiskt orienterad analys- och utredningsverksamhet är organi-serad inom samt hur andra länder inom EU har organiserat den jordbruksrelaterade analys- och forskningsverksam-heten. Kapitel fem innehåller en diskussion av ett antal överväganden av betydelse för utredningen. I kapitel sex redovisas en genomgång av olika möjliga verksamhetsformer i . Under kapitel sju presenteras utredningens förslag. SOU 1998: 108 Utredningens frågeställningar koncentreras till sådana som lämpligast besvaras med hjälp av "kvalificerad utredningsverksamhet och långsiktiga analyser med i första hand samhällsekonomisk inriktning inom det jordbrukspolitiska området" (citat från direktiven). Explicit anges i direktiven konsument-, miljö- och djuretiska frågor som angelägna områden. Utredningen skall vidare ange "vilka viktiga mottagare av informationen som finns". I proposition 1997/98: 142 "Riktlinjer för arbete med jordbruks- och livsmedelspolitiken inom Europeiska unionen", lyfter Regeringen fram tre centrala frågeställningar: för det första konsumen- ternas intressen, för det andra en hållbar jordbruks- och livsmedels- produktion och för det tredje den globala livsmedelssäkerheten. Regeringen menar att livsmedelsproduktionen skall styras av konsumenternas efterfrågan och att produktionen skall anpassas till att klara höga ambitioner när det gäller hänsyn till miljön och den långsiktiga produktionspotentialen. Den globala livsmedelssäkerheten vill regeringen främja bl.a. genom en friare global handel med livsmedel. Genom hela utredningen kommer begreppet samhällsekonomiska analyser användas. Med detta avses främst analyser av ekonomiska effekter, som kan uppstå vid förändringar i politik, priser, regler m.m. En samhällsekonomisk ansats vänder sig vidare mot samhället i stort, mot gruppen konsumenter, producenterna som kollektiv, en hel region eller andra aggregat. Den verksamhet som avses riktar sig därmed inte mot enskilda företag eller deras förutsättningar. Olika förändringars ekonomiska effekter med avseende på produktion, konsumtion, lönsamhet, kostnader, miljöpåverkan etc. utgör exempel på frågeställ- ningar som lämpar sig för samhällsekonomiska analyser inom jordbrukspolitikens område. Utredningen menar dock att begreppet samhällsekonomiska analyser även inrymmer andra ansatser av samhällsvetenskaplig karaktär. Begreppet skall dock förstås som en vetenskapligt hållen arbetsansats. Utredningen kommer vidare fokusera på jordbruksområdet. Med detta menas inte enbart produktionen av jordbruksprodukter. Istället kommer begreppet användas i en bredare betydelse. I princip innefattas alla de aspekter som direkt och indirekt berör jordbruket, dvs. 4 Frågeställningar och avnämare SOU 1998: 108 livsmedel, konsumenter, miljöaspekter, regionala frågor, osv. Utredningen återkommer till dessa frågeställningar och i utredningens förslag identifieras de problemområden som bedöms vara av störst betydelse för den analys- och utredningsverksamhet som arbetet avser. I det följande diskuteras utredningens frågeställningar och potentiella avnämare. Regeringen har i sitt arbete med jordbrukspolitiken, på såväl nationell som på EU-nivå, identifierat ett ökat behov av mer omfattande och grundläggande konsekvensanalyser. På EU-nivå är jordbrukspolitiken inne i en process av förändring. För tillfället gäller det reformförslagen inom ramen för Agenda 2000. Regeringens mål med jordbruks- och livsmedelspolitiken nämndes ovan. betonas vikten av en inom EU gemensam jordbruks- politik, för att garantera att inte enskilda länder på ett otillbörligt sätt gynnar de egna producenterna. Regeringen menar att jordbruks-politiken därmed måste förändras och att en avveckling av politikens marknadsordningar kan kombineras med riktade miljö- och regionala åtgärder. Ur regeringens perspektiv är därmed reformförslagen inom Agenda 2000 till stora delar önskvärda även om de är otillräckliga. kan man även notera att den kommande WTO-förhandlingen, österut samt det fortlöpande arbetet inom och , med stor sannolikhet kommer föranleda ytterligare förändringar av jordbrukspolitiken. finns en tendens att ge EU:s medlemsländer ett allt större nationellt manöver-utrymme inom ramen för CAP. kommer dessutom att överta ordförandeskapet inom EU . I den mån v ill bedriva ett aktivt och påverkande ordförandeskap finns det ett stort behov av såväl analyser som kompetensuppbyggnad inom jordbruksområdet. Behovet av konsekvensanalyser kommer därmed vara stort under överskådliga framtid. Hur förändringar i jordbrukspolitiken och internationella avtal och åtaganden påverkar konsumenter, miljö och produktion, såväl nationellt som regionalt, är som påtalats prioriterade frågeställningar. Ur regeringens synvinkel finns ett stort behov av fördjupade konsekvens- analyser av förändringar och anpassningar, dels för att kunna påverka processen i men även för att vidtaga nationella åtgärder. Liknande behov kan på goda grunder antas föreligga för samtliga till jordbrukspolitiken angränsande politikområden, t.ex. miljö-, konsument-, SOU 1998: 108 närings- och regionalpolitiken. Statliga verk och andra myndigheter med ansvarsområden som tangerar jordbrukspolitiken kan därför ses som naturliga mottagare av samma material som Regerings-kansliet. I det följande diskuteras några av dessa angränsande områden, frågeställningar och avnämare. I och med svenska reform förflyttades fokus inom jordbruks- politikens område även via benämningen över till livsmedel. Fråge- ställningar som rör konsumenterna av livsmedel har också en stark koppling till EU:s gemensamma jordbrukspolitik, vilket inte minst kommer till uttryck i proposition 1997/98: 142. Det främsta målet för politiken anges där vara att konsumenternas val skall styra produktionen av livsmedel. Två frågeställningar av central betydelse för konsumenterna möjligheter att kunna välja de livsmedel de vill ha är om konkurrensen inom livsmedelssektorn fungerar och om konsumenterna har tillgång till korrekt information om livsmedlen. kan man dessutom förvänta sig att internationella avtal inom ramen för exempelvis WTO kommer få allt större betydelse för livsmedelskonsumenterna i . Ett stort antal konsumentfrågor förefaller vara starkt relaterade till långsiktiga effekter av sådana avtal. Matens kostnader och kvalitet är exempel på konsumentfrågor som berörs. Konsumentorganisationerna, livsmedelsbranschen och representan-ter för folkhälsofrågor är dessutom allmänt intresserade av tillgång till information om hur olika aspekter av jordbrukspolitiken påverkar prissättning, tillgänglighet och kvalitet på livsmedel, samt befolk-ningens hälsa. Av särskilt intresse är att närmare kunna identifiera faktorer som påverkar livsmedelspriserna. Ekonomiska analyser utgör viktiga verktyg i konsumentföreträdarnas arbete med att bedöma effekterna för konsumenten av ändringar i jordbrukspolitikens regel- och stödsystem. Behovet av ekonomiska analyser på livsmedelsområdet täcktes förut delvis av den nu nedlagda Konsumentberedningen, en kommitté som sorterade under . Konsumentberedningen, som verkade , hade som huvuduppgifter att utvärdera den svenska livsmedelspolitiska reformen, att följa effekterna av EU- anslutningen för konsumenterna och att stimulera utveckling och forskning till nytta för konsumenterna och som gynnade konkurrensen. De frågor som Konsumentberedningen arbetade med har endast delvis följts upp av befintliga myndigheter. Samhällsekonomiska analyser inom jordbruks och livsmedels- 6 Frågeställningar och avnämare SOU 1998: 108 politikens område kan därför även förse med värdefull information på konsumentområdet. Regeringen har behov av analyser som möjliggör tillförlitliga internationella jämförelser av prisutvecklingen på livsmedel som underlag för politiska beslut. Internationella jämförelser kan även utgöra ett komplement till de mat- kostnadsundersökningar som genomför i samarbete med de kommunala konsumentvägledarna. Genom sådana studier kan man få en fingervisning om huruvida konkurrensen fungerar till- fredsställande eller inte. Andra studier av intresse är sådana som behandlar hur skatter och andra faktorer påverkar livsmedelspriserna, konkurrensförhållanden, butiksstrukturer, kvalitetskrav och konsument- beteende. anser att det finns ett stort behov av att vidare- utveckla analyskompetens och att tillföra resurser för att möjliggöra ekonomiskt orienterade studier på hushållsnivå. Den jordbruks- och livsmedelspolitik som förs nationellt och inom EU har stort inflytande över hur och var vår mat produceras, och till vilka kostnader. Politiken innehåller ett flertal element som leder till högre matpriser. Svenska konsument- och miljöorganisationer arbetar med livs- medelsfrågor som rör kvalitet, hälsa, miljö och etik. Livsmedelsfrågor utgör ett av Konsumentråds prioriterade sakområden. har ett stort intresse av konsekvensutredningar inom det jordbrukspolitiska området. finns det ingen instans som analyserar dessa mycket komplicerade frågor ur ett konsumentperspek- tiv. Angelägna konsumentaspekter är, enligt , bl.a. hur jordbrukspolitiken påverkar livsmedlens prisutveckling tillgänglighet och säkerhet samt konkurrenssituationen inom livsmedelsområdet. Konsumenter i samverkan (KIS) är en fristående paraply- organisation för ideella riksorganisationer, lokala grupper och enskilda konsumenter. Inom KIS är man intresserad av utredningar där hänsyn inte enbart tas till vilka konsekvenser en viss typ av bidrag får för producenterna och mellanhänderna utan även till vilka konsekvenserna blir för miljö och djurskydd. Andra frågor av intresse är hur arbetstillfällen inom jordbruk och handel påverkas av omställningar som gynnar konsumentintressen; hur icke-genmodifierat utsäde kan konkurrera med genmodifierat utsäde och vilka kostnadskonsekven-serna blir av att livsmedel producerade med eller utan genmodifiering.