sou · GMB359 · 1999-01-01 00:00:00 — Även den tredje verksamhetsgrenen innehåller stödjande uppgifter i form av utbildning och utveckling samt viss föreskriftsrätt i samband med utbildningen. Den fjärde verksamhetsgrenen kan ses som beställningsuppdrag från regeringen inom området hjälpinsatser. Åtgärderna inom de fyra föreslagna verksamhetsgrenarna kan vända sig mot olika mottagare - såväl myndigheter och andra organisationer som enskilda människor. Ansvar för Skydd mot olyckor i fred och för funktionen Rädd- ningstjänst under höjd beredskap roll sedan det bildades har aldrig varit statisk. Arbetsuppgifter ärvdes från de tidigare myndigheterna Civilförsvarssty- relsen och . I takt med förändringar i samhället och dess krav har verket ändrat inriktning på sin roll och i sina arbetsuppgifter. Tyngdpunkten har år för år förskjutits från krigets problem till fredens. Vi vill ytterligare förstärka denna utveckling. Utredningen ser som en myndighet som ansvarar för verksamhetsområdet mot olyckor i fred och funktionen under höjd beredskap. Vilka konsekvenser förslaget om verksamhetsområdet mot olyckor kan få för verkets ansvar för verksamhet under höjd beredskap återstår att överväga, lämpligen av i samråd med ÖCB. Våra förslag att flytta över ansvaret för sådana åtgärder, som i lagen om civilt försvar, definieras som befolkningsskydd till ÖCB och uppdelningen av anslag i en fredstida del och en del inom den civila planeringsramen är två viktiga åtgärder för att renodla ansvar och roll, anser vi. Överväganden och förslag om Dessa frågor behandlas vidare i avsnitten 6.2 Den civila planerings- ramen och 6.3 Verksamhet under höjd beredskap. Vår förhoppning är också att framtida ansvar och roll ska leda till en tydligare åtskillnad mellan finansiering av resurser för fredens och krigets behov. Vi har sett flera exempel på att denna gränsdragning inte är tydlig . Dosimetrar som kommunerna behöver för både fredstida behov och för verksamhet under höjd beredskap finansieras helt med medel för höjd beredskap. Tydliga principer och regler för kostnadsfördelningen mellan fredsnyttan (som kommunen ska betala) och krigsnyttan (som staten genom ska bekosta med medel avsedda för höjd beredskap) vid uppförande av räddningscentraler eller för det framtida varningssystemet saknas. Ett bättre underlag för kostnadsfördelningen mellan stat och kommun behöver tas fram och sedan användas vid den kommande förhandlingen mellan stat och kommun med anledningen av lagen om civilt försvar. Sammanhållande ansvar för Skydd mot olyckor I kapitel 3 om våra principer för fördelning av ansvar mellan statliga myndigheter slog vi fast att en myndighet bör ha det sammanhållande ansvaret för verksamhetsområdet. Myndigheten har ansvar för att dels uppmärksamma oklara ansvarsförhållanden inom verksamhetsområdet och att för regeringen påtala dem, dels för sådant inom verksamhetsom- rådet som inte ankommer på någon annan. Myndigheten ska också vara samlande och pådrivande i arbetet med att vidta åtgärder i de olika skedena, främst förskedena. Vi anser att bör ha ett ansvar för helheten inom Skydd mot olyckor. Avsikten är inte att uppgifter eller expertkunska- per ska föras över från andra myndigheter till . De olika sektorsmyndigheterna behåller sina arbetsuppgifter och sitt ansvar enligt principen att myndigheter med sektor- eller produktkom- petens bör ansvara för att åtgärder vidtas som förhindrar olyckor samt för att vidta skyddsåtgärder inom sina respektive verksamhetsområden. En sådan roll för innebär krav på ett väl fungerande samarbete med de övriga myndigheterna och att samarbetsformerna utvecklas. Även är sektorsmyndighet när det gäller räddningstjänst enligt räddningstjänstlagen och verket har även ett antal särskilda myndighetsuppgifter. 150 Överväganden och förslag om Att uppmärksamma oklara ansvarsförhållanden innebär att Rädd- ningsverket behöver arbeta med uppföljning/utvärdering. Att påtala oklara ansvarsförhållanden för regeringen kan ske genom att Rädd- ningsverket redovisar den nationella bilden och hur de nationella målen uppfylls samt vilka brister som finns. Utredningen anser att verket i sitt arbete särskilt ska ·i förhållande till sektorsmyndigheter samt regionala och lokala myndigheter arbeta med mål, vägledning, samordning och uppföljning av risker, säkerhet samt förmåga att begränsa olyckor ·verka för att sprida kunskaper om risk- och olycksforskning samt genom uppföljning och utvärdering belysa olycksutveckling samt samhällskonsekvenser ·bidra med underlag för svenska ställningstaganden i det internationella samarbetet inom området och medverka med expertkunskaper ·genom tillsyn följa upp läget inom verksamhetsområdet. Förskedena måste få en viktig roll Vi anser att förskedena måste ges en tydligare definition, vidgad omfattning och ökad tyngd. Detta bör ske genom en utvidgad lagstift- ning och genom att fäster större vikt vid det förebyg- gande arbetet. Utbildningen behöver förändras, vilket också planeras, och arbetet med att stödja kommunerna samt den statliga rädd- ningstjänsten i deras riskhanteringsarbete måste fortsätta och intensifie- ras. Dessutom anser vi att genom information och utbildning bör förankra det förändrade synsättet hos länsstyrelserna, så att det får konsekvenser för deras tillsynsroll. Uppföljning/utvärdering behöver få en större roll Det finns ett stort behov av en samlad uppföljning/utvärdering samt återföring . Vi anser att det är en uppgift för varje aktör i skedet att bidra med underlag. Det bör vara ett offentligt åtagande att se till att det finns en sammanhållande myndighet, som bl.a. arbetar med me- todutveckling. Vi anser att detta är en uppgift för . bör genom bl.a. olycksförloppsutredningar inom både statlig och registrera och följa upp inträffade olyckor och räddningsinsatser i samhället, analysera denna statistik och andra med olyckan sammanhängande omständigheter. Överväganden och förslag om Tillsynsrollen är viktig. bör dels utveckla sin egen uppföljning/utvärdering av länsstyrelserna, dels genom utbildning stödja länsstyrelserna i deras utveckling när det gäller tillsynen av kommunerna. bör även stödja kommunerna genom bl.a. metodutveckling avseende kommunernas tillsyn av olika anlägg- ningar. Tillsynsrollen bör vara tydligt skiljd från verkets stödjande roll. Tillsyn övervägs närmare i avsnitt. Det behövs samordnade ledningsresurser Inom ramen för sitt sammanhållande ansvar bör arbeta för att ledningsresurserna och ledningsformerna inom området Skydd mot olyckor utvecklas. Samordnade ledningsresurser (med representanter för berörda myndigheter och organisationer) behövs. bör genom utvecklingsarbete, utbildning, övning, rådgivning, tillsyn och stödverksamhet tillse att ledningsresurserna för olika typer av räddningsinsatser är allsidigt sammansatta, utbildade, övade och utrustade. har , förutom allmänna myndighetsuppgifter såsom samordning, tillsyn, stöd och utveckling inom verksamhetsom- rådet vissa särskilda myndighetsuppgifter. Som tidigare nämnts är de att ·samordna planeringen av beredskapen mot kärnenergiolyckor och andra allvarliga olyckor ·vara ansvarig myndighet för landtransporter av farligt gods samt ansvarig för samordning av arbetet med säkerhetsföreskrifterna för land-, sjö- och flygtransporter av farligt gods ·ha information om farliga ämnen, dels på grund av ansvaret för landtransporter av farligt gods, dels för att stödja de kommunala räddningstjänsterna som är operativt ansvariga för kemikalieolyckor. I utredningen (SOU 1998:13) om kemikalieolyckor m.m. föreslås bli centralt ansvarig tillsynsmyndighet och ansvarig för att meddela föreskrifter enligt lagstiftningen med anledning av . I det senaste regleringsbrevet anges också att bl.a. ska utveckla kunskaperna om sanerings- och återställningsarbetet så att förebyggande åtgärder och rä ddningstjäns- 152 Överväganden och förslag om tens insatsmetodik i samband med en olycka med farliga ämnen eller farligt gods kan planeras och väljas så att eventuella miljöeffekter begränsas. Vi finner i enlighet med våra principer för uppdelning av ansvar inom verksamhetsområdet att ansvaret för dessa uppgifter bör vara kvar på . Vi har också i övervägandena i kapitel 4 föreslagit att ska få ett ansvar för naturolyckor, framför allt i förskedena. Vi anser även att bör få ett särskilt ansvar för mil- jöfrågorna inom sektorn. Detta återkommer vi till i avsnitt 6.7. Till stöd och utveckling räknar vi arbete med forskning och utveckling av metoder och materiel samt utbildnings- och övningsverksamhet. Vi räknar också in hanteringen av rädd- ningstjänstmateriel för höjd beredskap. Eftersom det finns ett statligt ansvar för att tillföra materiel för höjd beredskap bör det vara en uppgift för som funktionsansvarig myndighet för . under höjd beredskap övervägs i avsnitt 6.3. FoU blir en allt viktigare uppgift i samband med sammanhållande ansvar och arbetet med riskhantering. Vi återkommer med överväganden om forskning och utveckling i avsnitt 6.9 och med överväganden om riskhantering i avsnitt 6.6. Utbildning, övning och information är viktiga områden för att dels sprida grundläggande kunskap, dels föra ut nya idéer och kunskaper, som får fram genom bl. a. forskning och erfaren- hetsåterföring. Utbildningsfrågor överväger vi i avsnitt 6.4. Internationella hjälp,- katastrof- och återuppb yggnadsinsatser skiljer sig från verkets övriga arbete, men statsmakterna har ansett att det är en lämplig uppgift för . Eftersom är den myndighet som bedriver närliggande verksamhet finns det flera samord- ningfördelar med att låta ha ansvar för dessa uppgifter. Vi anser att detta även i fortsättningen bör vara en viktig uppgift för Överväganden och förslag om Vi återkommer med överväganden om det internatio- nella arbetet i avsnitt 6.8. behöver utveckla sin verksamhet vad gäller utvär- dering och analys. Tillgången till god verksamhetsinformation och ändamålsenliga verktyg som stöd för analysarbetet är därvid av stor betydelse. IT-stödet och formerna för inhämtande, bearbetning, analys och publicering bör därför vara ett område som prioriterar. bör tillhandahålla verktyg för statistikrapportering för både den kommunala och den statliga räddningstjänsten. Det finns behov av analysverksamhet Mot bakgrund av vår syn på framtida ansvar och uppgifter, som vi beskrivit ovan, ser vi ett stort behov av att verket utvecklar sin analysverksamhet. Detta behövs för att kunna arbeta med uppföljning/utvärdering, som är nödvändig om verksamhetsområdet ska kunna mål- och resultatstyras, som vi förespråkar. En analysverksamhet behövs också för arbetet med riskhantering och som en grund för att kunna prioritera verksamheten, inte minst utbildnings- och FoU-verksamheten. Statistik för utvärdering och analys Statistikproduktionen och verktygen för att bearbeta och analysera statistiken har en central roll i analysverksamhetens arbete. De nuvarande rutinerna för statistikproduktion har inte ännu kommit att fungera på ett fullt ut tillfredsställande sätt. Det finns kritik både beträffande statistikens omfattning och aktualitet, då det är en viss eftersläpning vad gäller publicering. De problem som konstaterats hänger främst samman med svårigheter att få samtliga kommunala räddningstjänster att leverera sina uppgifter inom utsatta tidsramar och att delar av det material som levereras är av bristande kvalitet. Räddningsver- ket behöver därför lägga ner resurser för kvalitetskontroll och åtgärder för att infordra uppgifter vilket innebär ett ökat resursbehov och att tiden fram till publicering av statistiken förlängs. 154 Överväganden och förslag om Ett skäl till att samtliga kommunala räddningstjänster inte levererar sina uppgifter inom utsatt tid kan helt eller till del bero på en bristande motivation, då man inte ser nyttan av statistiken. De som rapporterar uppgifterna får inte tillgång till resultatet av sin rapportering och kan inte heller dra nytta av den information som skapats. Vi anser dock att genom de funktioner som finns i RIB har skapat en bra metod för att göra statistiken tillgänglig för räddningstjänsterna. I den nuvarande versionen av RIB finns statistik omfattande där varje både kan ta fram information om hela riket och se uppgifter om det egna området. Det finns dessutom möjligheter till egna bearbetningar. Det återstår dock att förkorta omloppstiden för publicering av statistiken så att den är så aktuell som möjligt när den publiceras. () har i uppdrag av att inhämta och producera statistiken. har dock inte närmare specificerat hur statistiken ska levereras. Detta har inneburit att det utvecklats lokala lösningar för statistikproduktion och leverans av uppgifter till SCB. Den mångfald av lösningar för statistikrapportering, som finns , har inneburit problem för . Förändringar i rapporte- ringsrutinerna måste få genomslag i ett antal olika program och pro- gramversioner. En konsekvens är att förändringar i rapporteringsruti- nerna tar innan de får genomslag. har dock avtalat med de viktigaste leverantörerna om testmiljöer och andra åtgärder för att underlätta kvalitetssäkring m.m. Vi har i tidigare avsnitt pekat på att bör utveckla sin verksamhet vad gäller utvärdering och analys. Tillgången till god verksamhetsinformation och ändamålsenliga verktyg som stöd för analysarbetet är därvid av stor betydelse. IT-stödet och formerna för inhämtande, bearbetning , analys och publicering bör därför vara ett område som prioriterar. I samband med utvecklingen av analysverksamhet kan det finns behov av en särskild översyn av rutinerna för inhämtande och publicering av statistik. I en sådan översyn bör det också ingå att försöka underlätta för dem som lämnar statistik. Exempelvis skulle själva kunna tillhandahålla IT-baserade verktyg eller system för inrapportering av statistik. Totalt sett skulle detta innebära besparingar då man lokalt inte behöver investera i särskilda programva- Överväganden och förslag om En sådan lösning skulle också kunna medföra en förbättrad kvalitet i materialet. Att tillhandahåller verktyg för statisti- krapportering ska dock inte förhindra användning av lokala lösningar om de uppfyller de krav som ställs från analys och statistikverksamhet. planerar att hämta hem information från SCB och skapa en lokal statistikdatabas. En sådan lösning bedöms ge en ökad flexibilitet och kan dessutom ses som ett första steg till att förverkliga den vision om ett informationslager som beskrivs i Rädd- ningsverkets IT-strategi . I en statistikdatabas bör uppgifter om både den statliga och den kommunala räddningstjänsten ingå samt olycksstatistik från både den statliga och den kommunala räddningstjänsten. Sådan olycksstatistik erhålls bl.a. genom de föreslagna olycksförloppsutredningarna. 6.1.3IT-utvecklingen och stöd till verksamheten Utgångspunkterna i IT-strategi är en bra grund för den fortsatta utvecklingen av IT-verksamheten inom Räddningsver- ket. Strategin i sin nuvarande utformning ligger i linje med och täcker in de förslag angående mål och medel som framförs i utredningen. IT-strategin omfattar inte enbart den interna IT-verksamheten in- om utan även IT-verksamhet för att stödja rädd- ningstjänsterna, t.ex. genom att sprida kunskaper och tillhandahålla eller förmedla olika hjälpmedel. Detta överensstämmer med vad utredningen framför angående IT:s roll i metodutvecklingen. 156 Överväganden och förslag om Allmänt om IT-utvecklingen och kopplingen till verksamheten Utredningen ska enligt direktiven beakta möjligheterna till ökad och förbättrad samordning inom verksamhetsområdet, t.ex. genom utnyttjande av IT. Utvecklingen inom IT-området ger möjligheter till utveckling av verksamhetsstödjande system och applikationer inom områden som inte tidigare kunnat ges något teknikstöd. är utveck- lingen särskilt stark inom Internet- och multimediaområdena där nya tillämpningsområden och lösningar tillkommer i en takt som saknar motstycke inom andra teknikområden. Utvecklingen inom Internet har bl.a. medfört en "gränslös" tillgång till informationsresurser oavsett var i världen de rent fysiskt är placera- de. Det största användarproblemet inom Internet är att hitta rätt information eller kunna sovra i det gigantiska informationsut- bud som finns. Flera räddningstjänster har också upprättat hemsidor på Internet, främst i syfte att informera om sin verksamhet. Multimediatekniken, som innebär utnyttjande av ljud och bild in- klusive rörliga bilder, har inneburit nya pedagogiska möjligheter vid uppbyggnad av olika typer av IT-lösningar. Särsk ilt inom utbildnings- området har multimediatekniken skapat nya möjligheter och har också börjat användas inom utbildningsverksamhet. Vi bedömer att utvecklingen inom IT-området också kan bidra till fortsatt utveckling och effektivisering av räddningsverksamheten som helhet. IT bedöms framförallt ha en roll inom förskedena och insats- skedet. De utredningsförslag som bedöms påverka IT-användningen är i första hand arbete med ·metodutveckling, t.ex för riskhantering Vi betraktar som princip inte IT som skilt från annat teknikstöd in- om verksamhetsområdet mot olyckor. IT-området är dock som nämnts speciellt med avseende på den mycket snabba teknikutveck- lingen och de nya möjligheter och förutsättningar för verksamhetsstöd som därmed uppstår. Överväganden och förslag om Vi har i enlighet med direktiven övervägt möjligheterna att samord- na och effektivisera verksamheten. Därför har vi också behandlat IT-verksamhet och IT-strategi. Utredningen gör inte några mer detaljerade bedömningar angående hur IT-utvecklingen kan tillgodogöras i enskilda delar av verksamhe- ten. Det ankommer på och övriga aktörer inom området Skydd mot olyckor att följa utvecklingen och successivt ta ny teknik i anspråk. Vi har tagit del av IT-strategi . IT-strategin är framtagen av en arbetsgrupp på uppdrag av generaldirektören och ska utgöra ett styrinstrument för verkets investeringar i och användning av informationstekniken. Strategin definierar långsiktiga mål och en struktur för utveckling och användning av informationsteknik samt en organisation för att driva utvecklingen i denna riktning. De första stegen för att förverkliga strategin anges också i dokumentet. Det övergripande målet för IT-verksamheten anges enligt följande: Det övergripande målet är att tillhandahålla effektiva informa- tionstekniska resurser för att underlätta den enskilde medarbetarens arbete med att producera, lagra och kommunicera information med rätt kvalitet och därmed stärka roll som kunskapsoriente- rad myndighet. redovisar också sin syn på IT genom att slå fast att IT är ett hjälpmedel för att utveckla, säkra och förmedla kunskaper och därmed öka kvaliteten och effektiviteten i verksamheten. Vidare sägs att IT aktivt ska användas för att kommunicera kunskaper inom verkets verksamhetsområden med kommuner, myndigheter, näringsliv och allmänheten. Användningen ska bidra till att det ges en aktuell enhetlig bild av verket och att samstämmiga budskap sprids. Vi bedömer att dessa utgångspunkter är en bra grund för den fort- satta utvecklingen av IT-verksamheten inom . Vi gör dock ingen bedömning av den framtida struktur som föreslås och hur avser att förverkliga sin strategi. Vi konstaterar att strategin i sin nuvarande utformning ligger i linje med och täcker in de 158 Överväganden och förslag om förslag angående mål och medel som framförs i utredningen. Vi noterar särskilt att IT-strategin inte bara omfattar den interna IT-verksamheten inom utan även att IT kan användas för att stödja Räddningstjänsterna, t.ex. genom att sprida kunskaper och tillhandahålla eller förmedla olika hjälpmedel som de operativa verksamheterna kan använda om de så önskar Detta överens- stämmer med vad vi framför angående IT:s roll i metodutvecklingen. informationsbank (RIB) informationsbank, RIB, är ett informations- och beslutsstöd för räddningstjänsten och verksamheter med anknytning till farligt gods och är avsedd att kunna användas vid ·insatsplanering för räddningstjänsten, ·tillsyn och kontroll av transport av farligt gods, ·utbildning och litteratursökning. Vi bedömer att genom RIB tagit tillvara möjlig- heterna att med ny teknik ge stöd till räddningstjänsternas verksamhet. Genom RIB tillhandahåller både faktainformation, metodstöd och vidareförmedlar erfarenheter. RIB styr dock inte räddningstjänsternas operativa verksamhet utan är ett hjälpmedel både vid förskedena och i insatsskedet. Den typ av IT-stöd som RIB representerar kan ses som ett bra ex- empel på hur ny teknik kan utnyttjas som stöd i räddningsverksamhe- ten. Vi anser mot ovanstående bakgrund att det är angeläget att arbetet med RIB drivs vidare och utvecklas. Det är av särskild betydelse att det sker en prioritering av den fortsatta utvecklingen som är väl förankrad hos användarna. Det nära samarbetet med användarna genom bl.a. referensgrupp förutsätts även i det fortsatta arbetet innebära att RIB kommer att uppfattas som ett viktigt hjälpmedel för räddningstjänster- na. RIB bedöms dock inte ännu ha fått den användning hos rädd- ningstjänsterna som varit möjlig. Den främste anledningen till detta bedöms vara att IT-kompetensen varierar avsevärt mellan olika rädd- ningstjänster och att introduktionen av nya versioner av RIB inte åtföljts av tillräckliga utbildningsinsatser. har upp- märksammat detta och startat. Överväganden och förslag om 6.1.4Behov av en informationsstrategi bör dels utarbeta en strategi för informationsverksamhe- ten, dels överväga ett mer samlat ansvar för de olika informations- och kommunikationsfunktioner som finns inom verket. Information är ett viktigt medel för att föra ut verksamhetens resul- tat. Vi tar i överväganden om analysverksamhet, forskning och utveck- ling samt IT-verksamhet upp frågor om implementering, uppfölj- ning/utvärdering, informationsspridning och kommunikation. saknas inom en samlad syn och en strategi för infor- mation. Ansvaret för verksamheten är dessutom fördelad på flera olika enheter. Det finns exempelvis fem bibliotek, ett informationssekretari- at, en enhet för publikationsservice samt RIB inom Risk- och miljöav- delningen. Utgångspunkten är att sakverksamheten är ansvarig för faktainne- hållet och information är bara ett av flera instrument för att föra ut budskapet. En annan kanal är utbildning. För att information ska kunna användas på rätt sätt behöver öka kompetensen om vad som krävs för att informationen ska bli ett strategiskt och operativt styrmedel. Dessutom behövs ett helhetsgrepp på alla de olika informa- tions- och kommunikationskanaler/- medel som finns tillgängliga. Utredningen överlämnade (FO97/2820/) en skrivel- se till regeringen, med ett förslag till uppdelning av Räddningsver- kets anslag till en del inom den civila ramen och en del som avser den fredstida verksamheten. Enligt direktiven till (dir. 1996:11) skulle utredningen redovisa vilka verksamheter inom funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst som bör ingå i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret (den civila ramen). RRV har på uppdrag av utredningen lagt fram ett underlag om detta. 160 Överväganden och förslag om Vi överlämnade en skrivelse (FO97/2820/) till rege- ringen, med ett förslag till uppdelning av anslag till en del inom den civila ramen och en del som avser den fredstida verksamheten. Regeringen har sedan beslutat att och ska lämna budgetunderlag års budgetproposition enligt förslaget i vår skrivelse. 6.3Verksamhet under höjd beredskap Den nuvarande funktionen Befolkningsskydd och räddningstjänst ska ansvarsmässigt delas upp i två funktioner. Funktionen Befolkningsskydd, som är en verksamhet som enbart bedrivs under höjd beredskap, ska ansvarsmässigt överföras till ÖCB. ska även fortsättningsvis ansvara för funk- tionen . Styr- och uppföljningssystemen inom det civila försvaret behöver ses över, vilket också sker . som funktionsansvarig myndighet har uppgiften att utöva funktionsledning, dvs. att samordna beredskapsförberedelserna inom funktionen på alla geografiska nivåer.