sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — trafik- och samhällsekonomisk bedömning görs. Denna ligger emellertid utanför ramen för denna banutredning.28 Vi har ovan framhållit att när talar om en tunnels stora samhällsekonomiska lönsamhet kan man endast tala om ett alternativ för enkelspår. Någon studie av lönsamheten av en tunnel för dubbelspår föreligger således inte. Detta konstaterande är betydelsefullt. När rege - ring och riksdag fattade beslut om att bygga en tunnel för dubbelspår saknades en samhällsekonomisk analys av detta kostnadskrävande projekts status. Någon ytterligare studie efter stora banutredning och statsmakternas beslut gjordes nämligen inte. Det kan i detta sammanhang finnas skäl att påminna om vad riks - dagen bestämt om beslutsunderlaget vid satsningar i infrastrukturen. Beslut om investeringar i infrastrukturen inom transportsektorn skall enligt trafikpolitiska ställningstagande grundas på en samhällsekonomisk bedömning. tunnelutredning blev föremål för en remissbehandling. Några principiella invändningar mot projektet som sådant framfördes inte. Vissa instanser pläderade för en dubbelspårig tunnel. Skarpast var här som av säkerhetsskäl kunde tillstyrka projektet endast under förutsättning att tunneln blev dubbelspårig. SJ tog i sitt yttrande för givet att en tunnel skulle få denna högre standard. lyfte särskilt fram miljöaspekterna. Ett gemensamt yttrande från ett antal tjänstemän i liksom några politiska partier för - ordade en dubbelspårig tunnel. 30 Vid en samlad bedömning av de remissvar som önskar se en sådan tunnellösning är det egentligen bara som presterar några konkreta argument för sina önskemål. Jag har diskuterat de olika banutredningar som genomfördes före beslut om en tunnel fattades på nationell nivå. Det är angeläget att påpeka att det finns ett gemensamt drag i samtliga dessa utredningar. Inte i någon av dem görs något försök att utreda vilka möjligheter som finns att upprusta den befintliga banan. Man kan inte här göra gällande att en sådan möjlighet inte undersökts därför att en uppgradering av på den aktuella sträckan måste ges dubbelspårsstandard. 28Ibid., sid. 57. (Min kursivering). 29Ds K 1985:4, sid. 48-49. (Min kursivering). Kravet på samhällsekonomisk analys har upprepats av vid senare trafikpolitiska beslut. 30Det skall här framhållas att inte förordade något av de två tunnelalternativen. Som vi sett har ett alternativ varit tunnel för enkelspårig järnväg. Det är först efter miljöskandalen som en upprustning av den gamla banan blivit aktuell. Och finner man att en sådan upprustning – till skillnad mot ett fortsatt tunnelbygge – skulle vara samhälls - ekonomiskt lönsam .31 31 Systemplan , Revidering. Riksdag, regering – och regering – fattar beslut Efter stora banutredning blev det dags för statsmakterna att fatta beslut i tunnelfrågan. framlade den socialdemokratiska regeringen en proposition om näringspolitik och tillväxt (Prop. 1990/91:87). Här uttryckte regeringen sin stora tilltro till goda kommunikationer som en tillväxtbefrämjande faktor. Man föreslog att en infrastrukturfond om minst 20 miljarder inrättas. De extra medel som här skulle insättas avsåg investeringar av nationell betydelse och skulle koncentreras till projekt som bäst gagnade miljön och tillväxten. I likhet med det sedvanliga tänkandet såg rege ringen inte någon motsättning mellan dessa målsättningar. Inom järnvägssektorn skulle ett antal nysatsningar ske. Så skulle hela mellan och få dubbelspårstandard. Det sades inte uttryckligen att även tunneln genom skulle få denna höga standard, men detta förefaller vara regeringens mening. ställde sig välvillig till regeringens proposition. De av anvisade medlen skulle beslutas av regeringen efter förslag från delegationen för infrastrukturinvesteringar. Den av regeringen tillsatta arbetsgruppen för infrastrukturfrågor föreslog att regeringen skulle fatta beslut om att genomföra och tidigarelägga byggandet av dubbelspårig tunnel genom Hallandsåsen.33 Regeringen beslutade redan dagen därpå i enlighet med förslaget att projektet skulle genomföras till en beräknad kostnad av . Jag vill nu att läsaren skall lägga detta på minnet: beslutade regeringen om byggandet av en dubbelspårig tunnel genom . 1990/91:87, , rskr. 33Regeringsbeslut, , Dnr K91/1559/3 (delvis). som regeringen framlade sin proposition för ansökte hos regeringen om tillstånd till expropriation för att kunna börja bygga en tunnel genom åsen.34 hänvisar i sin skrivelse till regeringen till sin ban utredning. Verket hänvisar till att man under utredningsarbetet har haft samråd med bl.a. i län och . Det enda substansargument till projektets fördel som åbero par är den tidsbesparing på i storleksordning som tunneln antas kunna medföra. När man inom räknar fram denna siffra på tids besparingen avser man på den banförkortning som en tunnel innebär och att sträckan skall kunna upplåtas för lägst hastigheten (min kursivering). Det kan ha sitt intresse att nämna att verket i den stora banutredningen hävdar att några hastigheter inte kommer att vara aktuella i tunneln. Det påtalas att det på grund av aerodynamiska förhållanden för konventionella tåg måste bli en hastighetsrestriktion motsvarande 120–i tunneln. 35 Olika tågtyper kommer att trafikera tunneln. Av dessa är det endast , som inom överskådlig tid kommer att utgöra en minoritet av tågen genom tunneln, som kan köra i (högst) . Man kan därför inte undgå slutsatsen att den uppgivna tids förkortningen med en tunnel något överdrivs av . Det är viktigt att framhålla att i sin ansökan om expropri - ation inte definitivt har bundit sig i frågan om enkel- eller dubbelspår. Man framhåller visserligen att ansökan avser den mark som erfordras för utförande med dubbelspår. Och verket klargör hur man ser på det slutgiltiga ställningstagandet i denna fråga. Slutlig ställning till utförandet kommer att tas först efter att upp - handling skett med såväl enkel- som dubbelspårsutformning för att kunna väga kostnadsskillnader mot tillgängliga anslag och att säker - hetsfrågorna ytterligare klarlagts. Jag kan inte låta bli att kommentera denna skisserade modell för det slutliga ställningstagandet. Som vi skall se nedan följdes den inte. bestämde regeringen, som ovan framhållits, att alter nativet med dubbelspår skulle väljas. Genom detta snabba beslut försatt man en möjlighet att fatta ett beslut på ett mer solitt underlag. 34Ansökan om tillstånd till expropriation, , , Dnr P 91-258/64. 35Tunnel genom , Banutredning, , , sid.14. ansökan avslutas med en mycket kort sammanfattning av den tidigare gjorda miljökonsekvensbeskrivningen. Det är anmärk - ningsvärt att man här inte med ett ord berör de med de svåra geologiska förhållandena förknippade problemen med vattenläckage och grund- vattensänkningar. i län yttrade sig (1991) över ansökan om tillstånd till expropriation. 36 Bortsett från krav på att vissa mer marginella villkor skulle uppfyllas ställde sig Läns - styrelsen synnerligen välvillig till hela projektet. Den begärda expropriationen avser att tillgodose ett mycket betydelsefullt trafikintresse som också är att hänföra till ett riksintresse, förklarade man från sida. Och man ångade på: Uppenbarligen föreligger expropriationsgrund enligt 2 kap. 2 § expropriationslagen. Slutligen ville man påpeka att det inte fanns något annat lämpligare sätt – såsom annan sträckning av järnvägen – för att tillgodose ändamålet med expropriationen. sist nämnda påstående, som sedan upprepades av i en kompletterande skrivelse, kräver en kort kommentar. Även en tämligen ytlig kännedom om utredningsprocessen räcker för att kunna konstatera att något alternativ till den aktuella bansträckningen inte har utretts. Det talas visserligen i materialet – i förbigående – om en mer östlig tunneldragning nära motorvägens sträckning över . Dylika förslag har av - verket – och av – bryskt avvisats utan egentlig argu - mentation. När påstod att något annat lämpligt sätt inte stod att finna fällde man således ett grundlöst påstående. var tunnelfrågan så åter tillbaka hos rege - ringen. Det är nu tillståndsfrågan skulle avgöras. Regeringen vilade i sitt beslut tryggt på det omdöme som i län avgav. På de av anförda skälen och då den föreslagna omläggningen av kan godtas från mark- hus- hållnings- och miljösynpunkt meddelar regeringen med stöd av 2 kap. 2 § och 3 kap 4 § expropriationslagen (1972:719) expropriationstillstånd.37 Regeringen gjorde således här, vilket framgår av det kursiverade avsnittet, en prövning om tunnelprojektet var i överensstämmelse med 36Yttrande, i län, , Dnr 206-1-91. 37Regeringsbeslut, , K91/580/1. (Min kursivering). den svenska miljölagstiftningen. Det märkliga är att regeringen i sitt beslut inte med ett ord berörde att beslut redan fattats i tunnelfrågan. ställe ju medel till förfogande och rege - ringen fattade – som ovan framhållits – beslut om att tunneln skulle byggas.38 Det är svårt att föreställa sig en mer bakvänd beslutsordning än den vi här bevittnar . Beslutet innebär ju att någon miljö prövning inte gjordes innan regeringen fattade tunnelbeslutet . Hade så skett hade prövningen 1992 varit onödig. Men eftersom den nu inte skedde fattades beslutet utan miljöprövning. Den här följda tågordningen betyder ju också att en instans – regeringen – skall granska tillåtligheten av ett av den själv redan fattat beslut. Uppenbar ligen är det något här som inte är som det bör vara. 38 Det bör nämnas att bakom tunnelbeslutet stod en socialdemokratisk regering. När nu tunnelfrågan återigen befinner sig på regeringens bord har vi en borgerlig regering. För den formella handläggningen av ärendet har detta förhållande ingen betydelse. Hade den socialdemokratiska regeringen suttit kvar efter valet hade precis samma procedur i expropriationsfrågan följts. Svar på varför-frågorna (1) – (3), sidan 2 Presentationen ovan har lagt grundvalen för att de tre första frågorna vi ställde i inledningen skall kunna ges koncisa svar. Analytiskt kan svaren ges på så sätt att de infogas i policy-modellens tre första faser: initiering och problemdefinition, faktainsamling och problemanalys samt beslutsfattande. Om vi börjar att analysera frågan varför en tunnel kom att beslutas av statsmakterna /92 måste vi således först uppmärksamma själva initieringsfasen och den därmed sammankopplade definitionen av problemet. Det är då uppenbart att Roundtable-gruppens initiativ sätter agendan för övriga aktörer. När de lokala aktörerna initierar en studie om en eventuell tunnelförbindelse genom åsen tar de explicit över den internationella lobbygruppens sätt att formulera problem. Dessa aktörer åberopar sig på principen om just in time och ser hela problemsituationen som en fråga om tidsvinster. Tidsförlusterna vid den gamla banan talar starkt emot att hålla fast vid denna. Tidsvinsten med en tunnel är ett avgörande argument för denna nya transportlösning. Denna argumentationslinje kvarstår genom hela policy- processen som det egentligen enda betydelsefulla argumentet. Att rycka åt sig initiativet och formulera problemet är ofta av nyckelbetydelse om man vill få sina favoritidéer förverkligade. Detta räcker emellertid inte. Man måste också få andra aktörer – och viktiga aktörer – med sig för att vinna framgång. De lokala initiativtagarna med i spetsen var så till vida lyckosamma som att de idéer som de förskrev sig åt kom att delas av centralt placerade aktörer. Som vi sett var regeringen tidigt gynnsamt inställd till Roundtable-gruppens allmänna filosofi. Även om man från regeringshåll i första hand rycktes med av ScanLinks motorvägsvision kom gradvis även järnvägen att ses som ett viktigt inslag i förbättrade kommunikationer. Svaret på den första frågan varför tunnel? är således att stats- makterna kom att anse att den tidsförkortning som en tunnel skulle innebära var ett viktigt inslag i upprustningen av . De lokala initiativtagarnas insats bestod främst i att få upp tunnelfrågan på den nationella politiska dagordningen. Detta lyckades de med genom att formulera problemet i termer som viktiga segment av regering och riksdag sympatiserade med. Hur är då svaret på den andra frågan varför läget? Här är en nyckelaktör. 39 Kommunen har redan från början mycket konsekvent hävdat ståndpunkten att järnvägen måste dras nära samhälle. Från sida har man också lagt stor vikt vid argumentet att så mycket som möjligt utnyttja det befintliga enkelspåret och så att säga lägga det nya spåret bredvid det gamla. lyckades ju kommunen inte fullt ut i sina bemödanden. Tunnelmynningen är belägen ett par kilo - meter utanför själva centralorten där en ny station kommer att färdig - ställas. Däremot lyckades kommunen avstyra de mer lösliga planerna på en tunnel längre österut invid motorvägen. Det kan här också vara viktigt att i ett avseende precisera vilka överväganden som inte haft betydelse. Det valda läget är inte – som man kanske skulle kunna tro – ett resultat av noggranna geologiska studier som har pekat ut det valda läget som det tekniskt sätt bästa. Så är alltså inte fallet. Det är viktigt att i detta sammanhang skjuta in att det inte finns något alternativ för en tunnel – om man skall välja detta alternativ – som av geologiska skäl är uppenbart bättre. Det var således inte så att de instanser som fattade beslutet om det valda tunnelläget hade kunskap, som man då ignorerade, om att det fanns lämpligare lägen för en tunnel. Frågan om det geologiskt sett bästa läget var helt enkelt en icke-fråga. Genom olika intervjuer med experter förefaller det inte finnas någon kunskap huruvida det finns bättre lägen än det valda läget för en tunnel. Vad gäller den tredje frågan om varför tunneln genom skulle vara dubbelspårig är det lättare att tala om vad svaret inte är. Dubbelspår valdes inte därför att gjorda studier av de samhällsekono - miska konsekvenserna visade att ett dubbelspår var mer lönsamt än ett enkelspår. Som vi har kunnat konstatera var det enda som - verket (möjligen) kunde hävda på goda grunder att en enkelspårig tunnel var samhällsekonomiskt lönsam. Någon studie av den samhälls - ekonomiska statusen hos ett dubbelspårsalternativ förelåg helt inte när statsmakterna 1991 (eller 1992?) tog det avgörande beslutet. Något explicit åberopat argument från eller statsmakter - nas sida till förmån för dubbelspårighet har jag helt enkelt inte kunnat finna. Det är möjligt att det fanns en typ av stråktänkande som Väg - verket tillämpade under det tidiga även bakom tunnelbeslutet. 39 När jag talar om en kommun, som i det här fallet , som en huvudaktör syftar jag på vad den politiska ledningen med en majoritet bakom sig företar sig. Beroende på omständigheterna kan syfta på t.ex. majoriteten i fullmäktige, kommunstyrelsen eller eller de personer som ingår i en utredningsgrupp. Enligt detta tänkande skulle man inte göra samhällseko nomiska kalkyler på enskilda vägsträckor utan bara på hela stråk. Dessa kunde vara tiotals mil långa. 40 Vi kan alltså tänka oss att statsmakterna när de 1991 fattade beslut om att hela skulle bli dubbelspårig av bara farten – och utan någon egentlig reflexion – kom att inkludera förbindelsen genom i detta koncept. Man kan också tänka sig att något slag av estetisk vision spelat in här. Om man föreställer sig hela sträckan mellan och som en dubbelspårig järnväg skulle ett avbrott med enkelspårighet vid ett mindre hinder i vägen framstå som en tråkig skönhetsfläck. Något bättre svar kan jag tyvärr inte prestera. 40 Se Gemensamma vägar . Det kan påpekas att detta stråktänkande nu är övergivet. Mellanpåslaget uppe på åsen fick , dotterbolag till , i uppdrag att bygga en dubbelspårig tunnel genom . Trots varningar från flera håll accepterade Kraftbyggarnas metod med s.k. fullortsborrning med hjälp av jätte borren Hallborr. Efter ett spektakulärt fiasko tvingades Kraftbyggarna först ge upp sin borrmetod och övergå till konventionell sprängteknik för att slutligen lämna hela projektet. Efter en ny anbudsrunda fick uppdraget att fullfölja tunnel bygget. Efter en omorganisation av verksamhet överfördes entreprenaden till Anläggningar . För innebar Kraftbyggarnas misslyckande en besvärande tidsspillan. För att påskynda utbyggnaden ansökte verket om att få öppna ett mellanpåslag uppe på åsen med en arbets - tunnel ner till den planerade tunnelsträckningen. På så sätt skulle man kunna arbeta på flera fronter . meddelade i län om att man utredde möjligheterna av att öppna ett eller två mellanpåslag uppe på . Som skäl angav att så långt som möjligt förhindra ytterligare förseningar. inlämnade en ansökan om en arbetstunnel till - nämnden i . Verket såg det som absolut nödvändigt att kunna ta i bruk tunneln möjligt. Man framhöll att utbygg - nad var en fråga om riksintresse ur kommunikationssynpunkt. Arbets - tunneln skulle bara användas och sedan förseglas. ställde i utsikt att tunneln skulle göras så tät att påverkan på grundvattnet blir försumbar. Redan innan skrivelse inkom till i hade fullmäktige i emellertid gjort ett uttalande – rubri - cerat som beslut – om vad den ansåg om en arbetstunnel uppe på åsen. 41Hallandsåsprojektet, mellanpåslag, , , Dnr. 90- 772/64. Kopior av brevet tillsändes några tjänstemän i . 42Ansökan om bygglov för att anordna en arbetstunnel vid Severtorp... , . Yttrandet från fullmäktigeledamöterna uttryckte känslor av ett slag som man vanligen inte möter i svenska fullmäktigeprotokoll. Fullmäktige i beslöt nämligen enhälligt och med skärpa att avvisa propåerna om en arbetstunnel. Man framhöll att av statsmakterna är klassad som naturvårds område av synnerligt riksintresse och skall skyddas mot exploatering. Kommunen ställde sig därför helt avvisande till ett mellanpåslag på åsen. Detta skulle, inskärpte man, innebära en mycket grov miljö förstöring av såväl åsen som grundvattnet. Och den enhälliga fullmäk tigeförsamlingen avslutade sitt svavelosande ställningstagande på följande uppfordrande sätt: Kommunen kommer att med alla tillgängliga medel stoppa projektet.43 När i fick ansökan för utlåtande kritiserade nämnden uppfattning att en försening av tunnelbygget var helt oacceptabel. Nämnden fann att konsekvenserna av eventuellt ändrade grundvattenförhållanden och ingrepp i skyddsvärda områden hade större dignitet än en försening av projektet. Kommunstyrelsen uppdrog åt att upprätta områdesbestämmelser för att tillgodose riksintressena i det aktuella området på åsen. konstaterade att samtliga fastig - hetsägare i området beretts tillfälle att yttra sig och att samtliga inkomna svar var negativa. Nämnden bestämde att frågan om bygglov skulle anstå i högst två år.45 överklagade beslut till i län och utbad sig om en skyndsam prövning. 46 gick på linje och åter förvisade ärendet till i för förnyad prövning.47 Detta beslut från sida överklagade i sin tur till regeringen för slutgiltigt avgörande. Regeringen behövde dock inte ta ställning i kampen mellan och . En paketlösning av kompromisskaraktär skapades med fyra inblandade parter – , , i - 43Sammanträdesprotokoll, , , Kf § 127. 44Miljö- och hälsoskyddsnämnden, , , § 112. 45Byggnadsnämnden, , , § 213. 46Banverket, , , Dnr. 90-17/35. 47Länsstyrelsen i län, Beslut , Dnr. 48Banverket, Region , , Dnr. 90-17/35. anstad län och Båstad.49 Ingen blev lottlös. fick sitt tillstånd att börja bygga en arbetstunnel. förband sig att ta tillbaka överklaganden till regeringen. Några av dessa ingick i den ordinarie väg planeringen och Här fanns emellertid också helt nya objekt. storleken på det bygglov som avsåg hela tunneln. I denna fråga hade krävt ett belopp i storleksordningen medan kunde sträcka sig till drygt 4.000 (!) erhöll ett belopp som låg nära vad kommunen ursprungligen hade begärt och som då funnit alldeles oskäligt. Frågan om mellanpåslaget är viktig bland annat därför att det var Det kan därför ha sitt intresse att studera litet närmare vad som låg bakom den ovan beskrivna bytesaffären. som mycket märklig i ljuset av den stridslystnad som fullmäktige i tidigare gav ett så vältaligt uttryck för. Vad var det som fick beslutsamhetens friska hy att blekna på de ledande kommunala poli En lämplig utgångspunkt för vad som låg bakom paketuppgörelsen kan vara att diskutera en tes som framförts av vissa personer i Enligt denna tes hade kommunen fått indikationer från att regeringen skulle köra över I detta läge framstod det då som bättre att snabbt få till stånd en uppgörelse med (i första hand) så att kommunen inte skulle komma att stå alldeles tomhänt. Den ovan skisserade tesen har inte mycket som talar för sig. framstår som en efterhandskonstruktion av vissa kommunpolitiker, vilka till följd av den starka kritik som uppgörelsen utlöste i försvara sitt handlande. Detta handlande ter sig onekligen i ljuset av den tidigare uttryckta motviljan mot en arbetstunnel uppe på åsen som Något stöd för att verkligen stod i begrepp att avvisa kommunens överklagande och att kommun ledningen skulle ha fått indikationer härom har jag inte lyckats finna. påpekas att det är ytterst ovanligt att regeringen, t ex via ett planförordnande, tvingar på en kommun en åtgärd som 49 Se Regeringsbeslut, , , K96/972/3. Regeringens insats blev att medge att fick tidigarelägga de aktuella vägobjekten i med pengar som förskotterades från . Då brukar någon typ av kompromisslösning förhandlas 95 vägmiljonerna var och , dvs. För måste kommunens motstånd te sig som ett icke oväsentligt hinder. De skarpa verbala yttrandena och bygglovsärendet klargjorde detta. kunde inte verket ha alldeles klart för sig den mer exakta naturen hos För kommunen måste agerande tyda på ett utom ordentligt stort intresse av att forcera tunnelbygget på flera fronter. politiker hade också haft tillfälle att studera hur verket med ljus och lykta sökt efter att finna markägare som var beredda att sälja mark så att tidsmässigt utdragna expropriationsärenden skulle kunna undvikas. Säljmotståndet var kompakt från ortsbefolkningens sida. Det fanns ett stycke mark på åsen vid bolag i ägde och som det inte haft någon glädje av. Bolaget hade då tänkt sig att bygga någon typ av fritidsby på denna mark. Det hade emellertid inte blivit något av dessa hade – av miljöskäl – kategoriskt avvisat Detta markområde hade nu förvärvat och det var här som mynningen till arbetstunneln var tänkt att ligga. måste således varit övertygad om beslutsamhet om att få till stånd en sådan tidsbesparande tunnel. synpunkten av vattenföretag. ansökan med vissa villkor. Enligt domstolen kunde man knappast förvänta sig några skador och olägenheter av betydelse till följd av såg sig inte föranlåten att ta ställning till den samhällsekonomiska kalkyl som hade Verket hade hävdat att ett mellanpåslag uppe på åsen skulle förkorta byggtiden med och denna inbesparade tid motsvarade en nytta för samhället på . Det måste understrykas att bara uttalade sig om mellanpåslaget som ett vattenföretag. Detta innebär att de skäl av att vägra bygglov formellt sett inte berördes av utslag. 50 Tingsrätt, , Deldom , Dom nr DVA 29/95 – Mål nr VA 55/91. motsträvighet mer informellt naturligtvis också hade att göra med en oro för arbetstunnelns inverkan på grundvattnet. Sådan var bakgrunden till den förhandlingsprocess som inleddes . Denna inleddes vid ett mycket informellt möte . Under en fest i samband med tennisturneringen kom ett par personer från kommunledningen i att sitta vid samma bord som avgående generaldirektör . Denne hade precis tillträtt befattningen som generaldirektör för . Brandborn var bekant med de lokala politikerna. Han hade nämligen innehaft en hög befattning vid i län. Under bordsamtalet klarnade konturerna av en bytesaffär. Om kunde tänka sig att godta arbetstunneln på åsen – och således ta tillbaka sitt överklagande hos regeringen – skulle ett antal väg projekt snabbt kunna bli aktuella i kommunen. Dessa hade visserligen inte något samband med tunnelbygget och arbetstunneln utöver att vissa av över - skottsmassorna skulle kunna komma till användning vid vägbyggena. Efter det ovan relaterade bordssamtalet kom mer formella förhandlingar till stånd hos i .