sou · GMB361d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Framförallt finns bristerna i mindre företag - upp till fyra anställda - och företag i restaurang- branschen. Problemet i den privata storhushållssektorn hänger till inte oväsentlig del samman med ett relativt stort nyföretagande i branschen. 172Livsmedelsverkets yttrande till Utredningen om livsmedelstillsynen (Dnr 2249/97), sid.8. Det finns formella möjligheter till tilläggskurser i livsmedelsteknik och livsmedelshygien inom gymnasieskolan, men enligt vad som uppgivits, har dessa möjligheter utnyttjats dåligt. Kravet på kompetens inom det animala området är författnings- mässigt reglerat och blir därmed bättre tillgodosett. En sammanfattning av studier från hela världen över utbildning av personal som hanterar livsmedel publicerades i . Denna sammanställning visar att det bästa resultatet vid utbildning av personal uppnås när utbildning genomförs på arbetsplatsen och är an- passad till de speciella förhållanden som där råder. ger vidare stöd för slutsatsen att endast utbildning av operativ personal i sig inte är tillräckligt om man som resultat vill uppnå förbättrad hygien vid hanteringen av livsmedel. Det är mycket mer sannolikt att en önskvärd förändring i beteendet inträffar om man utbildar personal i Studierna visar att det är av avgörande betydelse att kunskapen om livsmedelshygien finns hos den som har det ledande an- svaret för en verksamhet och att det krävs stöd och förståelse från ledningshåll för att hygienen skall förbättras. Forskningsresultaten indikerar att effekterna av enskilda utbild- ningssatsningar riskerar att bli kortsiktiga och att mer långsiktiga för- ändringar i attityder och beteende kräver mer. Resultaten i en annan internationell rapport från utbildning i livs- medelshygien i Skottland175 ger stöd för slutsatsen att sådan utbildning för att bli effektiv måste sättas in i ett infrastrukturellt och socialt sam- Frågan om krav på ett obligatoriskt kompetensbevis, s.k. körkort för dem som hanterar livsmedel och då främst i restaurangsammanhang har förts fram ett flertal gånger . diskuterats i riksdagen.176 Man har bl.a. jämfört med behörighetskrav i andra yrken, t.ex. optiker och elektriker. Ett införande av ett sådant obligatoriskt kompetenskrav i förening med ett kompetensbevis, kräver en ändring av livsmedelslagen. på obligatoriskt kompetensbevis skulle vidare medföra kostnader, admi- nistrativt merarbete och en viss inskränkning av näringsfriheten. Avsnitt 8.3.2 Författningsgrund, samt noterna 28 och 30. Is food hygiene training really effective? En sammanställning av studier och forsk- ningsresultat från hela världen av vid , Unit, publicerad i Environmental Health, , sid. 275 ff. 175 Evaluation of food hygiene training course in J E Ehiri, and J of Public Health, . Publicerad i Food Control 1997 Volume 8 Number 3, sid.137 ff. Avsnitt 8.3.2 Författningsgrund. är ytterst om en sådan reform skulle medföra fördelar för konsumenterna som är tillräckligt stora för att uppväga dess nackdelar. Man kan jämföra med alkohollagstiftningen. Av förarbetena till alkohollagen framgår att kravet på serveringstillstånd motiveras av ett starkt skyddsintresse eftersom användningen av alkohol är förknippad med risker för människors hälsa samt risker för våld och andra störningar av allmän ordning. Frågan är om det föreligger ett lika starkt intresse vad det gäller hanteringen av livsmedel. Sammanfattningsvis gör kommittén den bedömningen att risknivån vid livsmedelshantering inte motiverar kostnader för att nu införa ett obligatoriskt kompetensbevis för dem som hanterar oför- packade livsmedel. En utgångspunkt måste vara att det är företagens ansvar att se till att personlen har den kompetens som krävs. En själv- sanering i branschen är att föredra framför ett lagstiftat obligatorium. En utveckling av någon form av kompetensbevis bör i första hand och tills vidare ske på frivillig väg. Då ett behov av höjning av kompetensen har konstaterats föreslår kommittén avslutningsvis i betänkandet (kapitel 10) att en särskild insats görs för att höja kunskapsnivån hos personalen inom livsmedelsområdet. Skulle det inte räcka till, får man på nytt över- väga behovet av att införa ett system med formellt kompetensbevis. Kontrollen av kompetensen bör ses som ett led i den ordinarie livs- medelskontrollen och uppmärksammas i företagens egenkontrollprog- ram. För storhushållens del pågår betydande utbildningsinsatser. Även beträffande kompetensen hos livsmedelsinspektörerna har brister påtalats. Kompetensen hos livsmedelsinspektörerna bedöms dock i huvudsak vara tillfredsställande, men inte alltid tillräcklig. Den samlade kompetensen i en kommun kan mycket väl vara god även om den formella utbildningen hos enskilda inspektörer inte är hög. En förutsättning är dock i regel att kommunen är så stor att det finns inspektörer som kan komplettera och stödja varandra. För de minsta kommunerna finns möjligheten att genom interkommunal samverkan få tillgång till bredare kompetens. Kommittén gör bedömningen att det inte heller för livsmedels- inspektörerna finns anledning att införa någon form av obligatoriskt kompetensbevis. Behovet av kunskapsmässig bakgrund och kompetens varierar mellan kommuner och enligt bör bedöm- ningen av kravet på kompetens hos livsmedelsinspektörerna göras av varje enskild kommun. Kommittén delar denna uppfattning. Kommittén föreslår att omfattningen av regelverket på livsmedelsom- rådet begränsas genom att allmänna råd tas bort från författningssam- lingen, att en handledning för tillsynsarbetet tas fram liksom en metod för att förmedla aktuell information till fältet och att möjligheten att förenkla reglerna inventeras. Kraven på en säker livsmedelshantering har föranlett omfattande lag- stiftning i liksom i andra länder. Enligt för- teckning över författningar inom verkets ansvarsområde finns det fem SFS-författningar (livsmedelslagen och livmedelsförordningen främst bland dessa) med ett 30-tal ändringar inom livsmedelslagstiftningens område. har beslutat ett hundratal kungörelser, av vilka flertalet har ändrats genom särskilda kungörelser. Totalt omfattar kungörelserna ca 1500 sidor text (över 300 000 ord). De fördelar sig på följande områden: , som hade i uppdrag att se över livsme- delshygieniska bestämmelser av betydelse för den småskaliga produk- tionen, kom i sitt slutbetänkande 177 in på frågan om den livsmedels- hygieniska regleringen från mer allmänna synpunkter: Även mycket framstående experter med ingående kunskaper på området har framhållit för utredningen, att det knappast finns någon möjlighet ens för en expert, än mindre för en småföretagare, att behärska systemet. Denna iakttagelse är varken originell eller förvånande, uttalar utredningen, utan förhållandena är likartade på andra områden. Som framgår av kapitel 5 har näringsliv och kommuner kritiserat kostnadsdrivande detaljregleringar, som administreras av centrala myndigheter med stöd av s.k. ramlagstiftning. Kommunför- bundet har speciellt riktat kritik mot detaljstyrningen inom livs- medelsområdet. Direktiven till utredningen om livsmedelstillsynen tar inte upp behovet att se över regelsystemet generellt. En sådan inriktning skulle likväl kunna vara motiverad, om det under arbetets gång kom fram uppgifter som tyder på grundläggande brister i reglerna. Så är inte fallet och kommittén har därför utgått från att de författningsfrågor som ska tas upp i denna utredning har samband med de specifika utredningsuppgifter, som anges i direktiven. Till saken hör också att en särskild utredare har tillsatts för att göra en översyn av den statliga regleringen av och tillsynen över verksamhet (Dir. 1997:81). I den särskilda utredarens direktiv hänvisas bl.a. till Förvaltningspolitiska kommissionens slutsats att tillväxten av myndighetsföreskrifter är ett centralt förvaltningspolitiskt problem. 178 Förvaltningspolitiska kommissionen framhåller också att de regler som statsmakterna utfärdar i största möjliga utsträckning ska kunna tilläm- pas av myndigheterna utan tillämpningsföreskrifter. Inom regeltunga områden - t.ex. livsmedelsområdet - kan det vara svårt att hänga med i strömmen av ändringar i den svenska lagstift- ningen. EG-rätten är inte mer lättingänglig. För den som vill skaffa sig förstahandskunskap om innehållet i en författning räcker det inte med att läsa lagtexten. Rättsakterna (direktiv, förordningar och beslut) för- tecknar ofta en rad åberopade rättsakter, både generella och specifika, och ändringar som kan kräva ett omfattande letande för att komma fram till en författnings aktuella lydelse. Det finns inte heller någon motsvarighet till de svenska lagförarbetena. Det kan noteras att problem med krångligaeller svårförståeliga regler har uppmärksammats även av Europeiska kommissionen. I en s.k. grönbok 1997 om allmänna principer för livsmedelslagstiftningen 177Livsmedelshygien och småskalig produktion, SOU 1993:6. 178Betänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1977:57, s. 94). inom EU konstateras att det finns kritik mot att livsmedels- lagstiftningen är komplicerad, fragmenterad och inkonsekvent. Regelsystemet måste emellertid förändras fortlöpande och kom- mittén anser att det finns anledning att göra en bredare översyn av det i anslutning till genomförandet av de förändringar i riktning mot decentralisering, som kommittén föreslår. Visserligen är det materiella innehållet i regelverket knutet till EG-bestämmelserna, men det finns också andra aspekter att beakta, t ex hur information om (ändringar i) reglerna ska förmedlas till myndigheter och enskilda. En stor del av kungörelserna i författnings- samling innehåller allmänna råd. De har i allmänhet tagits fram som svar på en efterfrågan från de lokala myndigheterna på närmare väg- ledning i tillsynsarbetet, dvs. som stöd i lagtolkning. Allmänna råd betecknas som regler men de är inte rättsligt bindan- de, dvs. till skillnad från föreskrifter är de inte rättsregler utan endast en myndighets åsikt om hur lagbestämmelser bör tolkas. En myndighets föreskrifter vilar på riksdags- eller regeringsbemyndigande. Det krävs inte beträffande allmänna råd, som dock enligt författningssamlingsför- ordningen (1976:725) § 18 c ska tas in i en regelutfärdande myndighets författningssamling. Problemet med allmänna råd är att de definitionsmässigt är regler och därmed lätt kan uppfattas som mer bindande än de har avsetts vara. T.ex. kan en regel om att provtagning kan utföras av särskilda provta- gare som är anställda hos kommunen få innebörden att särskilda prov- tagare ska vara anställda hos kommunen, vilket inte har varit avsikten. Kommittén anser att allmänna råd bör tas ut ur . 180 Det behov av vägledning som otvivelaktigt finns får tillgodoses på annat sätt, t.ex. genom författningskommentarer av den typ som finns på många områden, handböcker och liknande. Genom att allmänna råd ingår i en författningssamling får de karaktären av aukto- riserade uttalanden som monopoliserar den marknad som skulle kunna finnas för att utarbeta vägledande lagtolkningar. I samband därmed är det enligt kommitténs mening lämpligt att -dels får i uppdrag att ta fram en handledning för tillsynsarbetet och en metod för att fortlöpande förmedla regeländ- ringar och aktuell information till myndigheter och företag -dels inventera vilka möjligheter som finns att förenkla både de regler som förfogar över och de som följer av EU-medlemskapet. 179Allmänna principer för livsmedelslagstiftningen i Europeiska Unionen, Kommis- sionens grönbok (97) 176 slutlig, den 30.04.1997 s.22. 180I betänkandet Ändrad organisation för det statliga plan-, bygg- och bostadsväsendet (SOU 1997:90) har motsvarande förslag lagts fram. Kommittén föreslår att i samarbete med får i uppdrag att utarbeta förslag om fortlöpande uppföljning och utvärdering av livsmedelstillsynen. Avgifter används när det lämnas en motprestation. Definitionen förut- sätter att avgift som betalas för livsmedelstillsyn också används för just det ändamålet. Det innebär ett konstitutionellt hinder mot att avgifts- medel flyttas mellan olika avgiftsområden, som behöver garanteras av redovisningssystemet. Den som betalar en offentligrättslig avgift har rätt till en motpresta- tion. Den kan vara av kollektiv natur och kan här sägas medföra ett krav på den ansvariga myndigheten att se till att livsmedelslagen följs. Syftet med livsmedelstillsynen är att dels tr ygga konsumentens säkerhet, dels skapa förutsättningar för en likvärdig konkurrens mellan livsmedelsföretagen. Avgifterna betalas av företagen som i sista hand kan ta ut kostnaderna på konsumentpriserna. Mot den bakgrunden har såväl konsumenter som företag rätt att ställa krav på en effektiv livs- medelstillsyn, dvs. på att tillsynsorganisationen når sina mål till rimlig kostnad. Det blir givetvis viktigare , om full kostnads- täckning tas ut, än när en stor del av tillsynskostnaderna betalas med skattemedel, som är fallet. Avgiften för livsmedelstillsyn tas ut tvångsvis, dvs företagen har inget annat att göra än att betala, när ett avgiftsbeslut har vunnit laga kraft. Ett problem med sådana offentligrättsliga avgifter kan vara att det för myndigheten kan framstå som enklare att höja avgiften än att hålla tillbaka kostnaderna. Jämförelser av kostnader och prestationer/ resultat i olika kommuner kan bidra till att främja effektiviteten. Sådana jämförelser förutsätter att det finns en enhetlig syn på vilka aktiviteter och kostnader som ingår i verksamheten. I de flesta sammanhang när kostnadsdata från flera kommuner utnyttjas för jämförelser uppstår emellertid problem på grund av att olika redovisningsprinciper tillämpas i olika kommuner. 181 Den uppfatt- ningen bestyrks av erfarenheterna från rapporteringen inom livsmedels- området. Inte heller redovisningen till SCB av uppgifter (verksamhets- och kostnadsdata) är anpassad till behoven inom livsmedels- tillsynen. 181 I Statskontorets utredning (1996:20) Organisation och kostnader i kommunerna konstateras sammanfattningsvis att data (om kostnader) är så bristfälliga att endast osäkra slutsatser kan dras av beräkningar som gjorts med dem som grund. Den allmänna utvecklingen inom den offentliga sektorn - både den stat- liga och den kommunala - ändrar förutsättningarna i dessa avseenden. Verksamhetsgrenar som av tradition har fungerat som monopol blir av effektivitetsskäl utsatta för jämförelser av prestationer och kostnader. Redan den teknik för styrning av offentlig verksamhet - mål- och resultatstyrning - som tillämpas i många kommuner ställer krav på att resultat och kostnader preciseras mer än tidigare varit fallet. Det är också följden av att nya organisationsformer har prövats i stor omfattning, bl a upphandling för att öppna för extern konkurrens och beställar-/utförarorganisation för att åstadkomma en marknadsliknande situation internt. Denna allmänna utveckling inom tjänsteproduktionen kräver att redovisningen av kostnader anpassas till de nya styrningsmodeller som används. Inom livsmedelstillsynen har de uppgifter som kommunerna rappor- terar till främst använts för analys och återföring av slutsatser till kommunerna beträffande prestationer och uppbörd av till- synsavgifter. Det har däremot varit svårare att dra slutsatser om de totala kostnaderna för livsmedelstillsynen beroende på att de uppgifter som hämtas från kommunernas ekonomiska redovisning har låg kva- litet. Kraven förändras, om avgiftsfinansiering med full kostnadstäck- ning genomförs. EUs krav på medlemsländernas redovisning av livsmedelskontroll avser mer prestationer än ekonomi. Det finns behov av att visa att kont- rollen bedrivs enligt de regler som gäller, vilket har inneburit att uppgifter har lämnats om t.ex. antalet inspektioner och prov. Med ett tydligare kommunalt ansvar för livsmedelstillsynen blir insamling och analys av underlag som visar verksamhetens ekonomi och prestationer en gemensam uppgift för och kom- munerna (). Det finns ett grundläggande behov av en redovisning som entydigt preciserar kostnader och presta- tioner. En samlad modell för uppföljning och utvärdering behöver utvecklas som underlag för överväganden om behovet av förändringar i verksamheten eller lagstiftningen och för rapporteringen till EU. Regeringen bör ge i uppdrag att i samarbete med utarbeta förslag om fortlöpande uppföljning och utvärdering av livsmedelstillsynen. Kommittén föreslår att en kartläggning görs av myndigheters problem med att få in debiterade offentligrättsliga avgifter. När det nuvarande avgiftssystemet kom till, redovisades en beräkning av intäktsförluster på grund av obetalda avgifter. Bedömningen var att kundförlusterna skulle kunna begränsas till , förutsatt att den skärpta livsmedelskontrollen med hjälp av bred information accepteras i samhället. Det saknas uppgifter om hur stora de samlade kundförlusterna är inom livsmedelstillsynen. Förutsättningarna att få in debiterade avgifter varierar avsevärt mellan olika branscher och kommuner. I restaurang- branschen i är ägaromsättningen , vilket kan medföra stora svårigheter att delge rätt person beslut om åläggande att betala avgift. Dessa svårigheter har ökat . Tillämpningen av avgiftsbestämmelserna innebär ibland besvärliga juridiska ställningstaganden till frågor som ska täcka ett brett fält - från stats- och kommunalrätt (t.ex. skatter - avgifter) till förvaltningsrätt (t.ex. regler om kommunikation) och exekutionsrätt. Regeringen beslutade , efter hemställan av , om en ändring i 1 kap 2 § utsökningsförordningen (1981:981), som trädde i kraft (1997:374). Ändringen innebär att mål om uttagande av avgifter enligt förordningen (1989: 1110) om avgifter för livsmedelstillsyn skall behandlas som allmänna mål (A-mål) hos kronofogdemyndigheterna. Innan denna ändring beslutades, behandlade kronofogdemyndig- heterna i regel livsmedelstillsynsavgifter som enskilda mål, för vilka en grundavgift om 500 till togs ut av nämnderna. Genom att indrivningen av avgift för livsmedelstillsyn nu är allmänt mål begränsas kommunens kostnad till per ärende. Det innebär en viss kostnadsminskning men av betydligt större vikt - ur rätts- säkerhetssynpunkt - är att ändringen markerar tillsynsavgiftens offent- ligrättsliga status. Denna har tidigare inte varit självklar i den praktiska tillämpningen. Således har indrivningen av avgiftsfordringar i många kommuner regelmässigt överlämnats till centrala indrivningsorgan inom kommunen, som behandlat tillsynsavgifterna på samma sätt som onerösa konsumtionsavgifter för t.ex. vatten, el och sophämtning. Det blir i sådana fall i princip fråga om att tillämpa ett civilrättsligt förfarande, som inte kräver delgivning av åläggandebeslut enligt 10 § i förordningen (1989:1110) om avgift för livsmedelstillsyn m.m. Förfarandet medger uttag av inkassoavgifter och dröjsmålsräntor och ger utrymme för betalningsinvändningar om att tillsyn inte har 182 (1989:10 s 2) Med en civilrättslig ordning kan kostnaderna begränsas och kompenseras på ett annat sätt än när den offentligrättsliga besluts- och indrivningsordningen tillämpas. För att komma till rätta med de, som det förefaller, tilltagande svårigheterna att få in debiterade tillsynsavgifter kan övervägas att göra tillståndet att använda lokal för livsmedelshantering beroende av att avgift erläggs i rätt tid. De iakttagelser som har gjorts av svårigheter att få in avgifter i livsmedelstillsynen avser . Ett bredare under- lag behövs som också omfattar kronofogdemyndigheterna och andra myndigheter med erfarenheter av att företag undviker att betala beslutade offentligrättsliga avgifter. Kommittén föreslår att frågan blir föremål för en kartläggning. Utredningen om livsmedelstillsynen ska enligt generella direktiv för alla kommittéer och särskilda utredare -redovisa regionalpolitiska konsekvenser (Dir. 1992:50) -pröva offentliga åtaganden (Dir. 1994:23) -redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (Dir. 1994:124) -redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (Dir. 1996:49). I den mest arbetskrävande livsmedelskontrollen, köttbesiktningen, syns skalfördelarna tydligt. Av redovisningen i kapitel 7 framgår att besikt- ningskostnaderna kan variera mycket kraftigt, mellan /kilo i de stora slakterierna och /kilo i småskaliga. Kommittén föreslår nu ett avgiftssystem som sannolikt kommer att leda till ökade kostnader för flertalet företag - bl.a. restauranger och detaljhandel - i den mån företagen väljer att ta ut den ökade kostnaden på priset. I princip kommer samma skaleffekter att uppstå som i köttbesiktningen. Det innebär att små företag får lägga på mer per såld enhet än företag med stor omsättning. Skaleffekten kommer att påverka bl.a. glesbygdsbutiker, som har liten omsättning. Inom ramen för de generella principer som gäller för kommunernas taxesättning (kapitel 7) kan finnas möjligheter att an- passa taxan, om det finns sakliga skäl. I övrigt anser kommittén att generella ändringar i de statliga avgiftsreglerna inte bör komma ifråga. Stöd för att upprätthålla service i glesbygd eller för andra liknande ändamål bör lämnas och redovisas i särskild ordning. Omfattningen av problemet ska också ses mot bakgrund att den to- tala möjliga avgiftshöjningen motsvarar 1 av livsmedelskonsumtio- nen i landet. Frågan har behandlats i kapitel 5 samt, vad gäller finansieringen med skatter eller avgifter, i kapitel 7. har ålagts att redovisa hur många av kommunernas livs- medelsinpektörer som är kvinnor. Av årsredovisningen framgår att könsfördelningen var jämn (i stort sett 50/50). Kommittén har inga synpunkter med anledning av kravet att redovisa jämställd- hetspolitiska konsekvenser. 9.4.4Brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet Ansvarsbestämmelserna i livsmedelslagen ändrades 1989. Kravet att vissa överträdelser förutsatte skada eller annan olägenhet upphävdes, ringa gärningar undantogs från det straffbara området och straffsatsen höjdes till högst fängelse i grova fall. infördes en allmän skyldighet att verka för att överträdelser beivras. Syftet med dessa regeländringar var att öka respekten för livsmedels- lagstiftningen. Den förstärkning av tillsynsresurserna som föreslogs proposition om livsmedelskontroll borde enligt departementschefen ge ökade möjligheter till en kontroll som leder till ökad risk för upptäckt. Brott borde därmed beivras i väsentligt större utsträckning än tidigare hade skett. rapporteras alla domar som rör brott mot livs- medelslagen till . har ca 120 domar rapporterats. rapporterades det högsta antalet domar (31 resp 34), därefter har antalet domar minskat. Det största antalet domar, ca en tredjedel, rör lokalgodkännande. Ett tjugotal vardera rör 16 §-tillstånd och otillåten slakt, något fler domar rör märk- ning. Övriga fördelas på överträdelser av bestämmelser om egenkont- roll, personalhygien samt övriga. Några domar är friande. Ett fåtal domar har meddelats av hovrätt. Med tanke på omfattningen av livs- medelslagstiftningen och det stora antalet verksamheter på området får antas att endast en liten del av alla överträdelser beivras. Sannolikt prioriteras inte heller målen enligt livsmedelslagstiftningen högt av polis och åklagare som är hårt belastade. Det finns andra sätt att åstadkomma att lagen följs än att utdöma straff. Viktigast är att höja kompetensen hos näringsidkarna. Det är också viktigt att företagen har ekonomiska incitament att följa bestäm- melserna om hygien och redlighet. Ofta beror överträdelser på att näringsidkaren inte känner till lagstiftningens innehåll eller syfte eller inte förstår konsekvenserna av att reglerna inte följs. Detta kan motverkas genom information och kompetenshöjande utbildning. På vissa områden, framför allt i verk- samhet som framställer animaliska produkter, finns även uttryckliga krav på handledning eller utbildning. Utbildning kan ske genom branschens egna organisationer eller i myndigheternas regi. Om näringsidkare åsamkas ökade kostnader vid överträdelser kan det vara skäl att bättre uppmärksamma och följa reglerna.