sou · GMB3160d2 · 1999-01-01 00:00:00 — För de behandlade bestämmelserna finns det således inget be- hov av en utfyllande föreskriftsrätt. Kommittén finner det inte heller i övrigt motiverat att föreslå föreskriftsrätt för den närmare tillämpningen av de föreslagna rörelsereglerna. 466 Rörelseregler för banker Kommitténs förslag: Bestämmelserna om motbok i 2 kap. 21 § BRL bör avskaffas. Bestämmelserna i 2 kap. 22 § BRL om anmälningsplikt vid inrät- tande av bankkontor, förvärv av annan banks rörelse och förvärv för att skydda fordran bör avskaffas. Bestämmelserna om medel som omyndig satt in i bank i 2 kap. 23 § BRL bör flyttas från bankrörelselagen. 2 kap. 21 § BRL innehåller bestämmelser om att motbok eller annat be- vis, som en bank utfärdar om tillgodohavande på räkning, skall ställas till viss man och innehålla att överlåtelse får ske endast till viss man och att överlåtelsen bör anmälas hos banken. Vidare sägs att banken inte får göra förbehåll om rätt för banken att åberopa betalning till annan än rätt innehavare av motbok. Slutligen sägs att det finns särskilda bestämmel- ser om dödande av förkommen motbok. Bestämmelserna är av ringa praktisk betydelse eftersom det finns relativt få bankböcker i användning. Bestämmelsen har vidare så- dan karaktär av detaljerad ordningsbestämmelse att den inte hör hemma i en lagstiftning som tar sikte på frågor av systemskyddskaraktär. Kom- mittén föreslår att bestämmelsen avskaffas. 2 kap. 22 § innehåller bestämmelser om att en bank skall anmäla till Fi- nansinspektionen om banken har beslutat att inrätta ett bankkontor eller beslutat att förvärva en annan banks rörelse eller del därav eller om ban- ken gjort förvärv för att skydda fordran. Kommittén föreslår att de sär- skilda reglerna om förvärv för att skydda fordran avskaffas, följaktligen behövs ingen bestämmelse om anmälningsskyldighet. Även den särskilda bestämmelsen om förvärv av annan banks rörelse avskaffas och ersätts med en bestämmelse om tillstånd för förvärv över viss storlek. Någon anmälningsskyldighet behövs därför inte. Inte heller finns det anledning att kräva att banker anmäler beslut om inrättande av bankkontor. 2 kap. 23 § BRL innehåller bestämmelser om medel som en omyndig satt in hos en bank. Främst rör bestämmelsen förfogan- derätten till sådana medel för förmyndare, god man, förvaltare och över- Rörelseregler för banker 467 Kommittén kan endast konstatera att bestämmelser av den- na typ inte hör hemma i bankrörelselagen. Bestämmelsen bör flyttas till eller annan relevant lag. Huruvida bestämmelsen behövs och vart den skall flyttas bör vid behov utredas särskilt. 12 Tillsyn och auktorisation av banker Kommittén har i tidigare kapitel utförligt argumenterat för att banker bör omfattas av särskilda rörelseregler och lagt fram förslag till hur sådana regler bör utformas. När kommittén i detta kapitel behandlar tillsynen av banker är det självklart att utgångspunkten tas i det föreslagna regelver- ket för bankrörelse. Rörelsereglerna är nära kopplade till tillsynen. Om det inte finns tillsyn över att reglerna följs eller om det inte inträder någ- ra följdverkningar för det fall att reglerna inte efterlevs blir reglerna me- ningslösa. Omvänt går det inte att ha tillsyn, i synnerhet innefattande rätt att ingripa mot instituten, utan ett lagstadgat regelverk för hur bankernas verksamhet skall bedrivas. Ett sådant system skulle riskera att präglas av godtycke och rättsosäkerhet. Rörelsereglerna måste även prägla inriktningen på och formerna för tillsynen. Reglerna är grundade på bedömningar av vilka krav som måste ställas för att bankerna skall fungera på ett ändamålsenligt sätt. Därav följer att tillsynen måste inriktas på att övervaka de förhållanden som regleras i rörelsereglerna. Tillsynen bör därvid styras av kriterierna vä- sentlighet och risk. Som framgår avses i detta sammanhang med rörelseregler de regler för bankrörelse som återfinns i 2 kap. BRL. Tillsynen skall emellertid även omfatta bedömningar av huruvida bankerna tar hänsyn till andra regler som berör bankers verksamhet, t.ex. bestämmelserna i kapital- täckningslagen, och till vad som framgår av bolagsordningen och interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen. Detta kommer att framgå av vad som sägs i avsnitt 12.4. Bestämmelserna i kapitaltäck- ningslagen utgör i praktiken rörelseregler för bl.a. banker även om de inte återfinns i bankrörelselagen. I detta kapitel ligger tyngdpunkten på att belysa hur särskilt reglerna i 2 kap. 1-4 §§ BRL om soliditet, risk- hantering, genomlysbarhet och god bankstandard bör komma att prägla inriktningen på tillsynen. På ett allmänt plan är det enkelt att definiera tillsynens uppgift: Övervaka att rörelsereglerna och de andra bestämmelser som särskilt reglerar bankers verksamhet följs. I praktiken måste dock detta allmänna mandat kompletteras. åligganden och befogenheter måste preciseras, dels för att tillsynsmyndigheten skall veta vad rege- ringen och förväntar sig att den skall göra, dels för att myn- 470 Tillsyn och auktorisation av banker digheten - och de som kan bli föremål för tillsyn - skall veta vad den får göra. Tillsynen måste således bedrivas inom ett bestämt område. Detta område preciseras i avsnitt 12.4 och närmare i kapitel 13. Tillsynsregler finns i den gällande banklagstiftningen. En central frå- ga för kommittén är om dessa regler är lämpligt utformade, allmänt sett och i förhållande till den nya ansats när det gäller utformningen av rörel- sereglerna som kommittén föreslår. Med hänsyn till den nära koppling som finns mellan rörelseregler och tillsyn är det naturligt att överväga om och hur den förskjutning av tonvikten i regelverket som kommittén föreslår, från t.ex. detaljerade regler om hantering av enskilda krediter till övergripande bestämmelser inriktade på bankernas stabilitet, bör av- speglas i tillsynsreglerna. Viktigt i sammanhanget är att de föreslagna rörelsereglerna i 2 kap. BRL, i synnerhet de grundläggande bestämmelserna om soliditet (1 §), riskhantering (2 §), genomlysbarhet (3 §) och god bankstandard (4 §), är allmänt formulerade. Reglerna om tillsynen blir genom kopplingen till rörelsereglerna med nödvändighet uttryckta i generella termer. Följaktli- gen kommer viktiga delar av det praktiska tillsynsarbetet att utformas av tillsynsmyndigheten. Så har förhållandet i hög grad blivit redan med nu- varande rörelseregler efter hand som utvecklingen sprungit ifrån dem. Det lagstiftaren kan göra är att anvisa mål för tillsynen och de medel, inklusive sanktioner, som skall stå till tillsynens förfogande om banker bryter mot reglerna. Därtill kan via lagstiftning och regeringen via instruktioner och regleringsbrev precisera de krav som de ställer på tillsynen. Det bör redan inledningsvis understrykas att kommittén ser det som sin uppgift att lägga fast ett regelsystem för tillsynen men överlämnar till att utforma hur det praktiska tillsynsarbetet skall bedrivas. Kommittén anser det nämligen inte vara möjligt eller ens önsk- värt att i lagstiftningen ange mer detaljerade anvisningar för tillsynsar- betet. Genom att ange huvudinriktningen på tillsynen anser sig kommit- tén emellertid lägga en god grund för en bedömning av hur tillsynsarbetet praktiskt bör läggas upp. I kapitel 13 kommer kommittén att redogöra för de kontrollmöjligheter som kommittén anser skall stå till inspektio- nens förfogande vid tillsynen och vilka ingripanden inspektionen skall ha rätt att göra. Kommittén har i tidigare kapitel redovisat bedömningen att stabilite- ten i betalningssystemet och på kreditmarknaden är av särskilt stor sam- hällsekonomisk betydelse. , som ansvarar för tillsy- nen av banker och kreditmarknadsföretag, har emellertid också en rad andra tillsynsuppgifter. arbetar inspektionen med knappa re- surser, såväl finansiellt som personellt och kompetensmässigt. Tillsyn och auktorisation av banker 471 klara av de krav som ställs på tillsynen av bankerna, delvis till följd av de föreslagna regeländringarna, men framför allt till följd av de snabba förändringar och den växande komplexitet som präglar utvecklingen på de finansiella marknaderna, måste banktillsynen, enligt kommitténs be- dömning, tillföras nya resurser. Det bör i sammanhanget noteras att även EU-samarbetet och den ökande internationalisering som detta innebär ställer krav på resurser. Till följd av med- lemskap i EU har inspektionen t.ex. tillsynsansvar för svenska bankers filialer som är etablerade inom EES-området. Inspektionen stödjer även utländska tillsynsmyndigheter som övervakar utländsk finansiell verk- samhet i . Resurser kan tillföras på olika sätt. Man kan frigöra resurser genom att minska det antal arbetsuppgifter som åvilar en myndighet. Utgångs- punkten för kommitténs resonemang är att tillsynen av banker även framgent bör skötas av . De skäl som låg bakom be- slutet att för samordna solvenstillsynen i en myndighet har minst lika stor vikt . Regeringen och bör dock göra en tydligare prioritering bland de uppgifter som åvilar Fi- nansinspektionen. Kommittén kommer i det följande att redovisa sin be- dömning av vilka tillsynsuppgifter som är mest angelägna på bankområ- det. Det är angeläget med en total översyn av vad som bör omfattas av tillsyn vilket dock får ske i annan ordning. Ut- gångspunkten för kommitténs bedömning är att hu- vuduppgift skall vara soliditetstillsyn på det finansiella området. Här kan inskjutas att tillsynsuppdrag skall skil- jas från uppgift som enligt vad som framgår av 9 kap. 12 § regeringsformen är att ha ansvaret för penningpolitiken. Målet för Riks- bankens verksamhet är enligt 1 kap. 2 § andra stycket lagen (1988:1385) om riksbank att upprätthålla ett fast penningvärde. Därtill kommer, enligt paragrafens tredje stycke, att skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, dock utan att det överordnade målet om att upprätthålla ett fast penningvärde åsidosätts153. Dessa upp- gifter medför att i sitt arbete - som bl.a. innefattar att stabi- liteten i vissa centrala institut följs - kan få indikationer på problem som kan komma att uppstå inom betalningsväsendet. En viss överlappning föreligger i förhållande till tillsyns-uppdrag efter- som kommittén anser att inspektionen skall ha i uppdrag att följa ut- vecklingen inom de system eller marknader där de institut som står under tillsyn är verksamma (se mer härom i avsnitt 12.5). Genom att utbyta information och samråda med varandra kan de båda myndigheterna öka sannolikheten för att hot mot stabiliteten upptäcks. 153 Se prop. 1997/98:40 s. 89. 472 Tillsyn och auktorisation av banker skyldighet finns för övrigt enligt regeringens förordning med instruktion för Finansinspektionen154 (se vidare något härom i avsnitten 12.2.1 och 12.5). Kapitlet är disponerat enligt följande. Tillsynens allmänna inriktning behandlas i avsnitt 12.2. Auktorisation av banker behandlas i avsnitt 12.3. Förslaget till formellt regelverk för tillsynsuppdraget behandlas i avsnitten 12.4 och 5. Kompetens- och resursfrågor liksom de priorite- ringar som kommitténs förslag bör föranleda behandlas kort i det avslu- tande avsnittet 12.6. Avslutningsvis skall sägas att kommittén endast behandlar tillsynen över svenska banker. Banker som är auktoriserade i ett annat EES-land än men utövar verksamhet här genom en filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, s.k. gränsöverskridande (cross border) verksamhet, står i första hand under tillsyn av hemlandets tillsynsmyn- dighet. Som antytts ovan har dock vissa skyldigheter med avseende på dessa banker. Inspektionen skall i samarbete med be- hörig hemlandsmyndighet utöva tillsyn över att likviditeten är tillfreds- ställande i en i inrättad filial till en EES-bank. Det åligger vidare inspektionen att lämna de uppgifter till hemlandets tillsynsmyndighet som denna behöver för sin tillsyn över den EES-bank som är verksam här genom filial eller gränsöverskridande verksamhet. Inspektionen har även vissa möjligheter att ingripa direkt mot såväl en EES-bank som driver verksamhet här som mot andra utländska bankföretag. I detta avsnitt kommer kommittén inledningsvis att redogöra för sin syn på hur tillsynen av banker bör se ut med utgångspunkt i utformningen av de grundläggande rörelsereglerna om soliditet, riskhantering och ge- nomlysbarhet. Även regeln om god bankstandard är av betydelse. Det skall redan här inskjutas att det inte är de nya rörelsereglerna i sig som ställer delvis andra krav på tillsynen . Dessa regler är ju en- dast lagstiftarens reaktion på den snabba och dynamiska utvecklingen på de finansiella marknaderna. Det är förändringarna i den "finansiella om- världen" som ställer andra krav på tillsynen. Som framgått av föregåen- de avsnitt kan rörelsereglerna och tillsynen inte separeras, utan inrikt- ningen på tillsynen kommer att styras av hur rörelsereglerna är utforma- de. Kommittén skisserar här på ett övergripande sätt hur tillsynen bör se ut och värderar, med utgångspunkt från de övergripande 154 Se 3 § första stycket förordningen (1996:596) med instruktion för Finan- sinspektionen. Tillsyn och auktorisation av banker 473 målen bakom rörelsereglerna, hur angelägna olika tillsynsuppgifter på bankområdet är. Som tidigare nämnts kommer kommittén inte att gå närmare in på hur tillsynsarbetet bör bedrivas. Detta är något som kan anges i instruktionen för och i regleringsbrev samt inom vissa ramar utformas av inspektionen. De av kommittén föreslagna rörelsereglernas adressat är de enskilda bankerna men implicit utgör reglerna handlingsregler även för Finans- inspektionen när den utövar tillsyn. Det övergripande syftet bakom de föreslagna reglerna om soliditet, genomlysbarhet och riskhantering är att minska systemriskerna, dvs. riskerna för större störningar i det finansi- ella systemet (se kapitel 5). Även kravet på bankerna att hålla god stan- dard i sin verksamhet kan sägas vara präglat av ett systemrisktänkande eftersom målsättningen bakom kravet är att upprätthålla förtroendet för bankmarknaden. En bank som drabbas av misstro till följd av att den inte uppfyller kravet på god bankstandard kan ju hamna i en likvidi- tetskris (se avsnitt 5.2), vilket i förlängningen kan göra att banken falle- rar. Detta kan få spridningseffekter som kan resultera i bankpanik. Ef- tersom rörelsereglerna och tillsynen utgör ömsesidigt beroende delar av en helhet kan det slås fast att tillsynen av de enskilda bankerna måste ske mot bakgrund av ett systemrisktänkande. Genom att vaka över de en- skilda bankernas stabilitet och standarden i bankernas verksamhet skall inspektionen bidra till det finansiella systemets stabilitet. Tillsynen syftar till att bankerna inte skall ägna sig åt risktagande som kan hota deras egen stabilitet och i förlängningen stabiliteten i be- talnings- och kreditsystemet samt till att god bankstandard följs. arbete bör inriktas mot att fortlöpande följa utveck- lingen av de enskilda bankernas rörelse för att inspektionen snabbt skall kunna göra en värdering av den enskilda banken och få ett samlat grepp om dess riskexponering. Fokus i inspektionens arbete bör därvid ligga på att sådana banker vars verksamhet utgör en systemrisk identifieras och ägnas särskild uppmärksamhet. Regelverket på det finansiella området, så som detta definieras och begränsas i avsnitt 12.4, utgör ramen för tillsynen. arbete bör enligt kommitténs mening inriktas mot att med de grundläg- gande rörelsereglerna som grund se till att bankerna håller en god nivå särskilt när det gäller att identifiera, mäta och kontrollera de risker som följer med bankverksamhet samt att kvaliteten på verksamheten även i övrigt är god. Av de nämnda reglerna är det soliditetsregeln som står i fokus. Det är denna regel som styr hur bankerna skall bedriva sin rörelse och som därmed också blir avgörande för inriktningen på tillsynen. 474 Tillsyn och auktorisation av banker innebär detta att inspektionen måste följa rörelsen i den enskilda banken på ett sådant sätt att inspektionen har kontroll över att banken uppfyller soliditetskravet. Frågan blir då hur detta skall gå till. För att kunna svara på det bör man se något på hur arbete är organiserat för att därefter kunna bedöma om inspektionens nuvarande verksamhetsfält stämmer överens med de uppgifter som kommittén bedömer som mest angelägna. Nedan följer en mycket kort redogörelse härav. Kommittén redovisar i avsnitt 12.6 sin bedömning av den kompetens och de resurser som de grundläggande rörelsereglerna, framför allt soliditetsregeln, och den inriktning på tillsynen som blir följden därav fordrar. 12.2.1Finansinspektionens mål och inriktning Regeringen reglerar verksamhet i instruktionen för . Där slås fast att är central för- valtningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinsti- tut och det enskilda försäkringsväsendet.155 De övergripande målen för inspektionens verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabi- litet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd.156 Enligt instruktionen har till uppgift att utöva tillsyn enlighet med vad som anges i lag eller annan författning, följa och analysera ut- vecklingen inom verksamhetsområdet, meddela föreskrifter samt hand- lägga förvaltningsärenden i enlighet med lag eller annan författning och medverka i internationellt samarbete som rör inspektionens verksamhets- område.157 Vidare framgår att inspektionen har viss samrådsskyldighet med bl.a. Riksbanken.158 Inspektionen skall svara för att statistik över finansiella marknader, kreditinstitut och försäkringsområdet fram- ställs.159 Som s.k. sektormyndighet har inspektionen ansvar för den offi- ciella statistiken inom sitt område. Detta är en följd av de ändrade prin- ciper för ansvarsfördelning och finansiering av den officiella statistiken som beslutade om . Ändringen innebar att , , fick ansvar för sektorövergripande statis- tik och vissa samordnande uppgifter medan sektormyndigheter så långt möjligt skulle ansvara för sektorbunden statistik. 155Se 1 § instruktionen. 156Se 2 § instruktionen. 157Se 2 § andra stycket 1-4 instruktionen. I detta lagrum anges ytterligare uppgifter för inspektionen vilka dock saknar intresse i detta sammanhang. 158Se vid not 2. 159Se 4 § instruktionen. Tillsyn och auktorisation av banker 475 des ett omfattande statistikansvar som inte endast är motiverat av dess tillsynsuppdrag. I regleringsbrevet för hänvisas till att det i budgetpropositio- nen under utgiftsområde 2 anges effektmål (en annan benämning för övergripande mål) som rör verksamhet. Dessa mål är ett stabilt och effektivt finansiellt system och en tillförlitlig och rele- vant statistik. del av effektmålen inom utgiftsområ- de 2 är att genom tillsyn säkerställa stabilitet i de enskilda finansiella instituten och att verka för att officiell statistik om finansmarknaden är tillförlitlig och relevant. Därutöver skall som mål för inspektionen gälla att verka för ett gott konsumentskydd på det finansiella området.160 Som verksamhetsmål för anges analys och marknadsöver- sikt, övervakning, ärendehandläggning, regelgivning och samverkan och samordning på försäkrings-, kredit- och värdepappersmarknadsområde- na.161 Alla målen skall återrapporteras till regeringen. Av regleringsbre- vet framgår att övervakning innebär att inspektionen skall samla in, granska och analysera information om institut och marknader. Kontroll skall ske av att instituten uppfyller lagstadgade krav. De slutsatser som man från inspektionens sida drar på grundval av analyser och kontroll skall utgöra underlag för inspektionens prioritering av tillsynsinsatser- na.162 presenterar sina verksamhetsmål på följande sätt i en folder och anknyter då till de övergripande målen så som dessa angetts i instruktionen. "För att bidra till stabilitet på de fi- nansiella marknaderna skall inspektionen: analysera utvecklingen på marknaderna samt i instituten, systematiskt utvärdera var problem- och riskområden finns, granska verksamheten i instituten och på detta sätt bidra till att dessa verkar med ett rimligt risktagande, genom normgiv- ning verka för att instituten bedriver sin verksamhet inom ramen för gällande regler. För att bidra till effektivitet på de finansiella marknader- na skall inspektionen: verka för att en tillfredsställande information ges till konsumenter och andra aktörer på de finansiella marknaderna, verka för självdisciplin och självreglering hos företagen på de finansiella marknaderna, verka för en god genomlysning av institutens finansiella ställning. För att bidra till ett gott konsumentskydd skall inspektionen: följa upp att instituten följer lagar, förordningar och andra regler, verka för en god etik inom det finansiella systemet, verka för att aktörerna på 160Se Statsliggaren för , Utgiftsområde 2. regleringsbrevet), s. 32. 162Se regleringsbrevet, s. 33. 476 Tillsyn och auktorisation av banker de finansiella marknaderna svarar mot högt ställda krav på integritet, kompetens och god affärssed. arbete var tidigare institutionellt präglat men se- dan har tillsynen blivit mer funktionellt inriktad. Inspektionen är indelad i fyra avdelningar: en försäkringsmarknadsav- delning, en kreditmarknadsavdelning, en värdepappersmarknadsavdel- ning och en administrativ avdelning. Vidare finns särskilda enheter för konsumenträtt och redovisning som är direkt underställda generaldirek- tören i likhet med ett verksledningskansli där informations-, utvecklings- och metodfrågor samt vissa internationella frågor handläggs. Varje sa- kavdelning är indelad i tre olika enheter: finansiell analys, operativ till- syn samt tillstånds- och rättsfrågor. På värdepappersmarknadsavdel- ningen finns därutöver en enhet för insiderutredning. Av en rapport från () 1994 om statens till0syn av den finansiella sektorn, som möjligen inte är aktuell i alla delar, framgår att av samlade resurser läggs på uppföljning och tillsyn medan återstående ca 60 pro- cent av resurserna fördelar sig på tillståndsgivning (), normgivning (), stabsarbete () och stöd- funktioner () (avser /94).164 Knappt hälften av resurserna för uppföljning och tillsyn används på bank-, vär- depappers- och börsområdet.165 Drygt en tredjedel av resurserna för upp- följning och tillsyn används för tillsyn av kreditmarknaderna (banker och kreditmarknadsföretag), vilket motsvarar av inspektionens samlade resurser.166 RRV konstaterar: "Myndigheten har ett stort antal arbetsuppgifter. Huvudsakligen regleras dessa via rörelselagstiftningen för de olika instituttyperna. Andra uppgifter såsom klagomålshantering- en saknar laglig grund och är i viss utsträckning en självpåtagen uppgift. – Många av inspektionens uppgifter är starkt efterfrågestyrda. De resur- ser som avsatts för mer centrala tillsynsuppgifter riskerar därför att tas i anspråk för att tillgodose icke förutsedda yttre krav. Tillsynen av enskil- da områden blir då eftersatt, ibland över längre tidsperioder. – Det stora antalet, ofta disparata, uppgifter får negativa konsekvenser för myndig- hetens förutsättningar att effektivt inrikta och prioritera verksamhe- ten. "167 RRV noterar även att det inte förekommit någon omprövning av 163Se , En presentation (), s. 3 f. 164Se Statens tillsyn av den finansiella sektorn, RRV 1994:15 (cit. RRV:s rapport), s. 39. 165Se RRV:s rapport, s. 47. 167Se RRV:s rapport, s. 52. Tillsyn och auktorisation av banker 477 de institut som står under inspektionens tillsyn.168 Verket har vidare "fått intrycket att inspektionen betraktas som en sektormyndighet för den fi- nansiella sektorn och därför ålagts uppgifter på grund av att de rör den finansiella sektorn och inte därför att de hänger samman med statens behov av att särskilt reglera och kontrollera densamma. "169 Av RRV: s rapport framgår även att inspektionen, förutom den nya inriktningen mot en funktionellt orienterad tillsynsorganisation, strävar mot att renodla kompetensen och öka specialiseringen samt efter att skapa förutsättning- ar för en god intern kontroll och ökad självreglering inom företagen.170