sou · GMB3137d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Man kunde ha valt att stoppa bygget och noggrant analysera varför Kraftbyggarna misslyckades och undersöka hur man skulle gå vidare. I stället fortsatte oförtrutet för att inte förlora mer tid och pengar och försökte finna nya vägar att minska förseningarna utan att i första hand tänka på miljön. Mellanpåslaget innebar att de lokala miljöingreppen ökade betydligt jämfört med de ursprungliga planerna och att det tidigare argumentet att en tunnel inte påverkade miljön uppe på åsen inte längre höll. Den tidigare breda konsensusen av både lokala och nationella intressen för tunnelbygget sprack också i och med detta, och media hade efter det tidigare tunnelfiaskot sökarljuset riktat mot projektet. De tidigare MKB hade, som ovan beskrivits, varit tämligen bristfäl - liga men de hade ändå med vissa justeringar godkänts. ökade kraven vilket avspeglar sig i allt mer ambitiösa miljökonsekvens beskrivningar , men även i mer uppenbara försök att vrida och vända på argumenta - tionen för att visa att de nya miljöingreppen inte var så omfattande. Planerna på ett mellanpåslag ledde dock redan på ett tidigt stadium till protester från såväl berörda personer på åsen som från lokala myndig - heter. I ett skarpt och enhälligt uttalande från kommunfullmäk - tige framförde kommunen att ett mellanpåslag var helt oacceptabelt. Mellanpåslaget skulle innebära en mycket grov miljöför - störing av såväl åsen som grundvattnet och kommunen skulle med alla Vad är det andra värt? tillgängliga medel stoppa projektet. 57 Påpekas måste dock att kommun trots detta fortfarande kom att ingå i Tunnelkonsortiet till sammans med och ända fram till giftskandalen. I diskussionerna som följde fram till att arbetet vid påbörjades , kan man utläsa en förhandling om miljön mellan olika parter och intressen. Denna förhandling handlade inte enbart om en konflikt mellan och om huru - vida ett mellanpåslag skulle tillåtas eller inte, utan den rymmer även För det första kan denna förhandling sägas handla om vad som skall definieras som ett miljöingrepp och om hur miljö lagarna skall tolkas. För det andra skedde det en förhandling mellan olika riks- och samhällsintressen där olika miljöproblem kom att ställas mot varandra och, för det tredje, var denna förhandling i grunden och botten en fråga om maktförhållanden och ekonomi. kommer att visa var denna förhandling inte jämbördig. besatt en mycket stark position genom sitt expertövertag och sina sam hälleliga kontakter, var också den drivande parten i den juri Däremot fick en perifer position i de juridiska procedurerna eftersom de inte själva var sakägare och de enskilda sakägarna vid hade varken kunskap, medel eller makt för att på ett mer betydelsefullt sätt kunna påverka förloppet. För att få igenom planerna på ett mellanpåslag behövde söka bygglov och få en ny vattendom. Genomgående i den tvååriga pro cess som detta tog i anspråk, är att började som menas med ett miljöingrepp och vad miljöhänsyn innebär. från början framkommer en tydlig strategi att beskriva med alla dess kringverksamheter och miljöpåverkan som temporära, för att på så vis förta kritiken och legitimera ingreppet. mellanpåslaget redogjorde man för hur miljöpåverkan skulle Enligt planerna skulle området för mellanpåslaget först noggrant doku - menteras före byggstart och under arbetets gång skulle inläckande vatten pumpas upp och återföras till omgivningarna för att Efter det att allt var klart skulle miljön återställas genom att arbetstunneln skulle förseglas, tillfarts vägen brytas upp, åkrar, betesmark och stengärdsgårdar restaureras och ny skog planteras. Man garanterade att ingen, efter bygget, skulle kunna se att där skett ett miljöingrepp. Denna argumentation använde sig av för att visa att inte mellanpåslaget stred mot miljölagarna. I ett försök att stoppa 57 , Kommunfullmäktige, Sammanträdesprotokoll, 1994- Vad är det andra värt? påslaget gav inte något bygglov med hänvisning att det först måste upprättas en s.k. områdesplan enligt Plan- och bygg lagen (PBL) för att värna de riksintressen på åsen som enligt Naturresurslagen (NRL) skulle skyddas från exploatering. Detta beslut överklagade - verket till i län. hävdade att PBL inte borde tillämpas i detta fall eftersom arbetet inte var av permanent (långvarig) natur och därför kunde man ifrågasätta ifall det behövdes någon detaljplan. Av samma orsak, menade ket, borde inte heller NRL tillämpas, trots att området omfattades av riksintressen för såväl naturvården som friluftslivet. Enligt framgick det inte i NRL om tillfälliga åtgärder som inte hade långsiktigt inverkan på natur - resurserna omfattas av lagen.58 Genom återställandet skulle området återigen bli attraktivt ur de båda riksintressenas aspekter och således, hävdade , var ingen långsiktig skada gjord. Här framkommer tydligt hur försökte begränsa inne börden av ett miljöingrepp för att sanktionera projektet. I ett annat yttrande i samma fråga skriver att vid bedömningen av denna fråga bör [man] lägga ett långsiktigt perspektiv på bedöm ningen och således kom man återigen fram till slutsatsen att mellanpåslaget inte strider mot ett långsiktigt bevarande av natur resurserna.59 På ett paradoxalt vis använde sig följaktligen av en dominerande tanke inom miljö - vården, det långsiktiga perspek tivet, för att legitimera ett tillfälligt miljöingrepp. Med facit i hand måste man emellertid fråga sig vad som menas med temporärt och hur kunde ge utfästelser att miljöingreppen inte skulle bli permanenta. Vidare kan man ifrågasätta ifall naturen överhuvudtaget går att återställa. Bland andra hävdade miljö- och hälsoskyddsnämnden i att detta inte var möjligt, man kan bara återställa det till någonting annat. 60 Till skillnad från detta visar och inställning på en natur - syn där man anser att miljön på ett tekniskt vis kan utnyttjas, manipu - leras och återskapas. Det finns ingen tro på att det i naturen finns en autenticitet som människan inte kan skapa. Slående är också när - 58Banverket södra regionen till Regeringen, , , Bordläggning av bygglov för anordnande av arbetstunnel berö - rande fastigheterna Severtorp 3:2 och 3:3 i ; yrkande om att i läns beslut fastställes, 6-7. 59Banverket, Södra regionen till , miljövårdsenheten, - stad, , ansökan om tillstånd för mellanpåslag vid Sever- torp i inom ett område som omfattas av förordnande enligt 19§ naturvårdslagen, , 2. 60Båstads kommun, , Sammanträdes proto- koll, . Vad är det andra värt? verket diskuterar miljöfrågor längs andra sträckor av att det främst handlar om kos metiska åtgärder som att finna estetiska byggnads- och landskapsarkitektoniska lösningar, använda natur material i bullervallar och bullerplank och restaurera naturen efter ingrepp, 61 vilket i och för sig inte är oviktigt, men som bara utgör en bit av hela miljöproblematiken. Även vad det gällde bedömningen av själva arbetets effekter vid mellanpåslaget; transporter, buller, utsläpp och hanteringen av berg- och schaktmassorna, relativiserade dess miljöpåverkan. Under arbetets gång skulle största möjliga hänsyn tas till de natur värden som fanns representerade på och bästa möjliga metoder för att begränsa och kontrollera utsläpp, störningar och ingrepp skulle använ - das. Av ekonomiska skäl ansökte dock om att få deponera en del otjänliga stenmassor från tunneln intill mellanpåslaget eftersom det var för dyrt att transportera iväg det till en annan plats. Detta skulle självklart förändra landskapsbilden, men även detta beskrevs som ett övergående problem vilket skulle försvinna med tiden med hjälp av terrängmodulering och planteringar. skrev i sin ansökan att en sådan förändring kan verka brutal i ett naturskönt område som detta. kommer dock förändringarna att läka ut. 62 Som avslutande syntes skrev man dessutom relativistiskt, att deponeringen kommer att ... innebära en förändring av landskapsbilden på nära håll. På avstånd bedöms förändringen som obefintlig. 63 En rimlig fråga i detta samman - hang är: på hur långt håll upphör ett miljöingrepp att vara ett miljö - ingrepp? Liksom i tidigare miljökonsekvensbeskrivningar är analysen av de ekologiska effekterna bristfällig. Mellanpåslaget ligger visserligen inom ett riksintresse för naturvården men det konstaterades att verksamheten endast skulle beröra ett relativt litet område, där man inte hade funnit några nyckelbiotoper av högre värde, och således påverkade mellan- påslaget inte den biologiska mångfalden. Utsläppen från de omfattande transporterna motsvarades endast av vad som normalt släpptes ut längs motorväg. Med tanke på att det inte gick någon motor - väg genom området förut är detta emellertid mycket. 61 Estetik och miljö allt viktigare inslag på , bygger 1996:9, 2-3. 62 södra regionen till , miljövårdsenheten, - stad, , ansökan om tillstånd till schaktning och massupp - läggning för mellanpåslag vid Severtorp i inom ett område som omfattas av ett förordnande enligt 19 § naturvårdslagen, Bilaga IV, 9. 63 Ibid., 12. Vad är det andra värt? att utifrån noteringar vid skjutfält kan inledningsvis buller och vibra - tioner vid sprängning [...] påverka fåglar och däggdjur men i takt med att djuren vänjer sig och lär sig att detta ljud inte utgör något hot mot dem, upphör rädslan.64 Återigen försökte alltså med hjälp av MKB att visa att mellanpåslaget inte skulle få några större miljöeffekter. Hur ställdes då olika riks- och samhällsintressen och olika miljö - problem mot varandra vid förhandlingen om mellanpåslaget? En viktig del i planeringen inför ett järnvägsprojekt är att göra en samhälls - ekonomisk kalkyl. För mellanpåslaget gjorde en separat sådan för att visa vad mellanpåslaget i sig skulle ge för samhälls ekonomisk vinst. Denna beräkning är intressant att analysera eftersom den på ett avgränsat sätt visar hur miljön vid värderades och ställdes mot andra sorters värden och miljövinster. Förenklat uttryckt: vad var det som var så mycket värt att naturen vid mellanpåslaget, åtminstone tillfälligtvis, kunde offras? I samhällsekonomiska kalkyl för mellanpåslaget, eller nyttoberäkning som kallade den, beräknades att ett mellanpåslag skulle minska förseningen av tunnelbygget med nästan exakt . Denna kalkyl utgick helt från ett ekonomiskt kvantitativt perspektiv, där den klart största minusposten byggde på elasticitets- beräkningar (dvs. resandeefterfrågans påverkan av t. ex. restid och tur - utbud) och språngeffekter kopplade till Hallandsåstunnlarnas ibruk- tagande. Minskade intäkter för person- och godstrafiken skulle enligt dessa beräkningar kosta drygt 150 miljoner . Vidare skulle även fördyringar ske eftersom den gamla sträckningen över åsen måste restau - reras. De samhällsekonomiska förlusterna var således antingen extra utgifter för eller förlorade framtida vinster för SJ. Således är det tveksamt att överhuvudtaget benämna dessa beräkningar för samhällsekonomiska, när det bara är kostnader och vinster för - verket och SJ som räknas med. Sammantaget beräknades emeller tid för- seningskostnaderna till 5 miljoner och mellanpåslaget skulle följaktligen minska förseningskostnaderna med ca i samhällsekonomisk nettonytta. Det påpekas dock gång på gång att dessa beräkningar byggde på försiktiga antaganden och försenings kostnaden skulle antagligen bli avsevärt högre. 64Banverket, Södra regionen, , ny järnväg, tunnlar genom , mellanpåslag vid Severtorp: Miljökonsekvensbeskrivning, , VKB U31/95, 7. 65Nils , till , Vattten- domstolen, , Va 55/91, Bortledning av vatten ur järnvägstunnel resp mellanpåslag i . Vad är det andra värt? Som vi sett, hävdade att man så långt som möjligt skulle ta hänsyn till den känsliga miljön på , dock med hänvisning till NRL, utan att oskälig kostnad uppstod. Om man rakt av ställer naturen kring mellanpåslaget mot de som enligt nyttoberäkning tidsvinsten skulle ge, kan man något tillspetsat säga att denna summa bedömdes vara en oskälig kostnad för att avstå från påverkan på denna natur. nyttoberäkning ifrågasattes också från många håll. annat undrade om det verkligen var med alla medel få färdigt tunneln så snabbt som möjligt. järnvägen fanns ju kvar och samhällsnyttan av att persontågen skulle tjäna åtta minuters restid var inte ett tillräckligt skäl för förstöra miljö, ansåg man. Vidare menade kommunen att till med begränsad hastighet för godstågen och mindre last, hade en väldigt liten samhällsekonomisk betydelse på lång sikt. ju passerat över , hit eller dit spelade Ett argument som tunnelbyggarna framförde mot sådana kritiska resonemang var att tunneln genom måste ses ur ett vidare perspektiv.67 Som ett enskilt byggprojekt kunde tunneln ifrågasättas uti - från såväl miljömässiga som ekonomiska aspekter, men ett sådant be - gränsat resonemang var inte möjligt att föra. åsen var en liten, men viktig del, i utbyggnaden av hela . var dessutom i sin tur förbunden med Västra stambanan, Allt detta skulle när systemet var fullt utbyggt ge enorma samhällsekonomiska och miljömässiga vinster, förut - satt att alla sträckor blev utbyggda så att järnvägen kunde konkurrera med landsvägstransporter och flyg. 68 På detta vis lyfte man upp diskus - sionen från att enbart handla om mellanpåslaget till att gälla hela tunnel - projektet, och i förlängningen övergripande Utifrån detta perspektiv var ifrågasättandet av den 10 minuters vinst som tunneln skulle ge ett vulgärargument, som 66Båstads kommun, , Sammanträdes proto- koll, . 67Johan , Tunneln i ett större perspektiv, Dag för dag 1996:6. 68I tunnelkonsortiets informationstidning 1996 och 1997 finns flera artiklar som berör detta perspektiv. Även på en informations - sida i kommuns tidning för dag finns det flera artiklar om detta. Vad är det andra värt? konsortiet ofta fick höra från okunniga journalister och allmänheten. här och där var sammantaget avgörande för om järnvägen skulle kunna konkurrera om passagerare och gods, speciellt eftersom mellan och i stort sett hela vägen var utbyggd med dubbla filer. När var klar skulle nästan en halvering av restiden ha skett, från till drygt två, och då skulle tågen köra ifrån bilarna. Om den gamla sträckningen över i detta läge skulle finnas kvar, så skulle detta te sig märk - ligt och innebära en kraftig försämring av nyttoeffekten för hela Väst - , projektledare vid , liknade detta vid den utbyggda . – Men vänd på motorvägen överallt utom på . Där nöjer vi oss med en smal och gropig grusväg! – Helt orimligt säger då alla.70 Tunneln genom framställdes således som en nyckel Genom att vidga perspektivet på kom på så vis ett synnerligt riksintresse för kommunikation att ställas riksintressen för naturvården, Den miljövänliga och energisnåla tågtrafiken och miljö och grundvatten hamnade i varsin vågskål och vägdes mot varandra. slutsats blev att ett mellanpåslag inte bara gav en samhällsekonomisk vinst, utan även att nackdelarna totalt sett ur miljösynpunkt med att utbyggnad försenas över - stiger betydligt de olägenheter av begränsad karaktär, som uppkommer i samband med genomförandet av de sökta åtgärderna [ mellanpåslaget].71 Hela denna diskussion kopplar till den större frågan om hur stora miljöingrepp ett samhälle kan tolerera i förhållande till samhälls nyttan. Tunnelkonsortiets sätt att argumentera och resonera kring denna konflikt utilistiskt (nyttofilosofiskt) tankesätt. I verkets nyttoberäk - 69 Han är en av nyckelpersonerna för miljardbygget, Projekt 70 Ibid., 6. 71 , Södra regionen till , miljövårdsenheten, Kristisns- stad, , ansökan om tillstånd för mellanpåslag vid Sever- torp i inom ett område som omfattas av förordnande enligt 19 § naturvårdslagen, , 3. Vad är det andra värt? perspektiv där man försöker fastställa var som är nyttigast för samhäl let. Den engelske samhällstänkaren (1748-1832) ut - vecklade utilismen till en kvantitativ filosofi. menade att varje människa strävar efter att uppnå lust och undvika smärta och samhället skulle styras efter principen största möjliga lycka åt största möjliga antal människor. För att uppnå detta mål skulle varje enskild handling sättas in i sitt sammanhang och jämföras med andra handlingar. På ett värdeobjektivt sätt skulle handlingen sedan beräknas med en s.k. lyckokalkyl för att undersöka ifall handlingen medförde en större mängd lycka för samhället än vad den vållade smärta. 72 Om detta var fallet var handlingen god. På ett likartat sätt visade samhällsekonomiska kalkyl att mellanpåslaget, sett i ett större sam - manhang, skulle åstadkomma mer nytta än vad det orsakade en försäm - ring för samhället i stort. Lokala protester kunde utifrån detta synsätt dömas ut som NIMBY's (not in my backyard), dvs. personer som utan att se till samhället i stort av egoistiska skäl motsäger sig bygget efter - som de själva drabbas. beräkningar utgår dock från ett snävt antropocentriskt perspektiv, dvs. allt värderas utifrån en mänsklig skala. Följden av detta blir att miljön ställs mot värden som har människan som utgångspunkt och ett miljöproblem är något som uppstår först när människan drab bas. Vidare reduceras ytterligare vad som värderas i beräk ningar; nytta var för dem liktydigt med pengar och tid. Precis som tidigare beskrivits vad det gällde MKB, så hade svårt att analysera mer normativa miljöaspekter och komplexa sammanhang vilka är besvärliga att kvantifiera. Visserligen används miljöfrågan som ett sätt att argumentera för mellanpåslaget, men detta resonemang byg ger inte på någon kvalificerad analys och jämförelse. Tågtrafikens miljövinster diskuteras på ett övergripande vis och de ställs mot miljö ingreppen vid , vilka sägs bli ringa. I kalkylen räknas dessutom framtida ekonomiska vinster in men ingen hänsyn tas till att även andra värden kan förskjutas och nya värderingsgrunder uppstå, vilket kunde ha föranlett en försiktigare hantering av miljöfrågan. I slutändan verkar bedömningarna vila på en strikt ekonomisk grundsyn där andra värden marginaliseras medan budgeten och åtaganden att hinna klart projektet i utsatt tid fällde avgörandet. Således hade tunnel byggarna, på sätt och vis lika egoistisk grundsyn som de olika NIMBY's kring . 72 , Upptäckten : En lärobok i politisk idéhistoria (, 1990), 95-105. Vad är det andra värt? Slutligen var förhandlingen om mellanpåslaget, som ovan nämnts, i grund och botten en fråga om makt. Som redan framkommit försökte att hindra mellanpåslaget genom att bordlägga frågan om bygglov genom att hänvisa till att en områdesplan behövdes. Efter överklagande av till i - stads län beslutades att ingen områdesplan behövde upprättas och ärendet återvisades till prövning. Kommunen överklagade i sin tur detta beslut till regeringen. Därefter ansökte - verket om tillstånd för att utföra schaktningsarbeten, lägga upp massor och anlägga en väg till mellanpåslaget. beviljade detta tillstånd men kommunen överklagade även detta beslut till regeringen. Det framkommer en viss frustration från sida över att försökte förhala ärendet. vädjade under processens gång till olika myndigheter att det var viktigt med en skyndsam prövning av mellanpåslaget, så att inte blev ytterligare försenat. Utan något mellanpåslag skulle nya okontrol- lerbara förseningar kunna inträffa och tunneln skulle i värsta fall inte bli färdig förrän . Detta scenario var, enligt , helt oacceptabelt för samhället, för SJ och för sökanden. 73 Som synes uppstod en ganska tillknäppt situation mellan kommunen och Banver ket. Denna konflikt löstes dock genom en uppgörelse mellan , kommun, och , innan regeringen hade hunnit fatta sitt beslut. I denna uppgörelse ser man hur använde sig av sin maktposition och sina maktkanaler för att driva igenom överenskommelsen. Innan vi undersöker denna uppgörelse närmare, kan man emellertid fråga sig varför det var så bråttom? hänvisade till att det låg i samhällsintresset att få klar tunneln , detta var en absolut nödvän - dighet. 74 Bakom detta kan man se mer närliggande skäl för att forcera beslutsprocessen. För det första var det inte bara problem vid - åsen med fördröjningar på grund av att bygglov och detalj planer dröjde. Även vid andra sträckningar längs pågick förhandlingar 73 , regionchef för södra region, till - nämnden i , , Ansökan om bygglov för att anordna en arbetstunnel vid Severtorp till under byggande varande järn - vägstunnel genom , och Tingsrätt, , Del - dom , dom nr DVA 29/95, mål nr VA 55/91, 11 och 21. 74 till i , , Ansökan om bygglov för att anordna en arbetstunnel vid Severtorp till under byggande varande järnvägstunnel genom . Vad är det andra värt? om spårdragningar och alternativa lösningar. 75 var alltså vant att förhandla med kommunerna och det var väsentligt att inte någon av dessa förhandlingar körde fast, så att Väst kustbanan som helhet kunde bli färdigställd . För det andra skedde det, sam tidigt som om att överta entreprenörskapet efter Kraftbyggarna. som tecknades uppgörelsen om fastställdes att skulle ha byggt klart tunneln , vilket förutsatte att kommun tillät ett avtalet kunde förhandlas om, var redan från början utgångspunkten i avtalsförhandlingarna att det skulle bli ett mellanpåslag. För det tredje, var den ekonomiska aspekten viktig. Som ovan beskrivits fanns det kostnaderna för projektet och ge en samhälls ekonomisk vinst. får man heller inte glömma bort att det hade börjat komma mycket prestige i projektet. Såväl som betonade vikten av garanterade att med ett mellanpåslag skulle tunneln bli klar i utsatt tid. Det verkar som de till varje pris ville undvika att återupprepa Kraftbyggarnas tunnelfiasko. Vad var det då som fick att svänga om och gå med är inte helt lätt reda ut eftersom en del kontakter och förhandlingar måste ha skett informellt. påbörjades emellertid förhandlingar, undertecknade kommunledningen överenskommelsen och i slutet av röstades överenskommelsen igenom i fullmäktige. verkar som ställt kommunen inför ett val. kontakter med kunde erbjuda kommunen att garelägga flera vägprojekt. Detta var möjligt genom att lånade ut till från anslaget Nyinveste ringar i stomjärnvägar.76 På så vis kunde även stora samordnings vinster göras, genom att utnyttja överskottsmassorna från tunnelbygget till dessa Genom att gå med på uppgörelsen kunde också kommunen ställa vissa villkor för hur arbetet vid 75Många artiklar i berör dessa problem. bygg- klart i – dröjer, 1995:7, 6-7, och Långsam utbyggnad genom kan öka kostnaderna för samhället, 1996:9, 15. 76Kommunikationsdepartementet, regeringsbeslut , Framställning i fråga om förskottering av medel för byggande av vissa vägar i län. Vad är det andra värt? massupplägg fick upprättas vid mellanpåslaget, utläckande vatten skulle kontrolleras på kemikalierester och området skulle återställas till det skick som det befann sig i före miljöingreppet. Däremot skulle valet att säga nej till överenskommelsen, enligt många lokala politiker, innebära att kommunen förlorade kontrollen över Kommunledningen ansåg att man ändå inte i läng den kunde hindra mellanpåslaget. hade tidigare köpt den plats där mellanpåslaget skulle anläggas och således fanns det ingen sakägare som kunde driva en juridisk process. Vidare hade Länsstyrel sen givit tillstånd till verksamheten och även om detta beslut över klagats så innebar detta endast en viss tidsfrist. Kommunalrådet () sade i kommunfullmäktigedebatten, jag är över tygad om att regeringen kör över oss vid ett nej. En annan ledamot ansåg: det är inte rimligt strida mot statliga, skattebetalande, verk. andra ord, antingen tackade kommunen ja till den förmånliga uppgörel sen och tillät det miljöingrepp som man varit så mycket emot, eller så sade man nej och förlorade på så vis såväl erbjudandet om väg utbyggnader som kontrollen över verksamheten vid mellanpåslaget, och miljöingreppet blev ändå av. Skepsisen fanns dock kvar hos flera lokala politiker och inom kom - menade att kommunledningens påstå att regeringen kör ändå över oss var ren spekulation. man att den kommunala beslutsprocessen i denna fråga läm nade en del Ärendet hade smugits fram och fullständigt beslutsunderlag hade inte blivit tillgängligt för alla en vecka innan beslutet