sou · GMB374 · 1999-01-01 00:00:00 — Polisen skall enligt polisförordningen i sin verksamhet uppmärk- samma och beakta krav och önskemål från dem som bor och verkar i polisdistriktet. Polisen skall därför arbeta på ett sådant sätt att ett gott förhållanden utvecklas mellan polisen och allmänheten. Verksamheten skall präglas av tillgänglighet och synlighet. Polisen bör ge medborgarna råd och stöd och det gäller särskilt dem som utsatts för brott. I dessa hänseenden är det viktigt med ett lokalt engagemang i polisfrågor och att man från kommunalt håll stödjer den lokala polisverksamheten. Kommunerna svarar för många av de åtgärder från det allmännas sida som kan bidra till att föreb ygga brott och öka tryggheten. Det är angeläget att ett samband mellan den kommunala verksamheten och den polisiära inarbetas. Ett sådant samband kan upprättas genom den närmare lokala förankring som en polisnämnd kan åstadkomma. Överväganden och förslag 67 Möjligheten att inrätta polisnämnder har inte utnyttjats vid alla polismyndigheter. Det var inte heller avsikten då möjligheten infördes. Det är huvudsakligen i de mindre polisdistrikten, räknat efter befolkningsmängden, som polisnämnder inte inrättats. Polisdistrikten skiljer sig åt i en mängd avseenden. Intresset av att inrätta polisnämnder är därmed inte detsamma i de skilda distrikten. Distrikten följer numera länsindelningen och är mycket olika varandra såväl till geografisk storlek som till antalet invånare. Som en jämförelse kan anges att polismyndigheterna i , i och i omfattar hälften av landets befolkning, medan den andra halvan bor i de övriga distrikten. Brottsligheten skiljer sig också åt i de skilda distrikten. De tre angivna myndigheterna rymmer tillsammans av polisväsendets resurser, den centrala nivån undantagen, medan resterande är uppdelade på de övriga polismyndigheterna. För att beslut av lekmannaledamöterna vid de stora polismyn- digheterna inte skall fattas långt från verksamheten, utan lokal förankring, bör det finnas möjlighet att föra över en del av polis- styrelsens uppgifter till polisnämnder även . Genom att inrätta polisnämnder vid de större myndigheterna säkras medborgar- inflytandet. Polisnämnderna kan också bidra till ett ökat informations- utbyte mellan polisen och allmänheten. Möjligheten att inrätta polisnämnder bör således finnas. Det bör dock framhållas att det endast bör vara aktuellt att inrätta polisnämnder i de stora polismyndigheterna. Vid små och medelstora myndigheter kan det finnas anledning att i stället för att inrätta polisnämnder se över behovet av rådgivande organ, som också kan utveckla ett lokalt kontaktnät. En förutsättning för att polisnämnder skall inrättas är att polisdistriktet är indelat i polisområden. En annan förutsättning är att polisnämnderna erhåller verkliga beslutsbefogenheter. En orsak till att nämnder inte inrättats i många polismyndigheter kan vara att med både styrelse och polisstyrelsen som beslutar i polisfrågor har det inte funnits några meningsfulla uppgifter kvar till polisnämnderna. Det saknas anledning att inrätta polisnämnder om inte dessa erhåller ett reellt inflytande. Det är inte meningsfullt med en organisationsform som ger sken av att det finns ett lokalt inflytande utan att något sådant finns. Beslutsbe- fogenheter måste delegeras annars saknar arbetet i nämnderna mening. Om man finner att några sådana befogenheter inte bör överlåtas bör man istället pröva behovet av ett närpolisråd. 68 Överväganden och förslag 3.4.4Finns det behov av möjlighet att inrätta närpolisråd? Vad som anförts i avsnittet ovan om vikten av att upprätta goda kontakter mellan polisen, andra organ och enskilda har naturligtvis också betydelse vid ett övervägande om behov av att inrätta närpolisråd finns. Det är angeläget att ett vitt förgrenat kontaktnät utvecklas lokalt med ett arbete inriktat på konkreta åtgärder av aktuella problem och möjligheten att inrätta närpolisråd bör därför finnas. kan anpassa sitt arbete efter de skiftande förhållanden som råder i länet. Rådet kan peka på förhållanden som behöver åtgärdas, vilket kan leda till att förutsättningarna för att verksamheten skall få en ändamålsenlig inriktning ökar. I rådet kan ett meningsfullt informationsutbyte komma till stånd och konstruktiva förslag på åtgärder lämnas. Reglerna som medger att närpolisråd inrättas har fått litet genomslag, vilket kan bero på att man ansett det mer verkningsfullt att i stället delta i lokala brottsförebyggande råd, som inrättats av kommu- nerna. Om det finns ett väl fungerande lokalt brottsförebyggande råd bör man pröva om det lokala samarbetet bättre kan utvecklas i detta. För att ett ändamålsenligt arbete skall kunna utvecklas bör de lokala krafterna koncentreras till ett råd. Både ett närpolisråd och ett lokalt brottsförebyggande råd bör därför inte inrättas på orten. Polis- myndigheten bör samråda med kommunerna i den frågan. 3.4.5Hur skall ledamöterna i polisnämnden utses? Det är polisstyrelsen som kan bedöma hur effektiva arbetsformer skall kunna åstadkommas i polisdistriktet och som kan ta ställning till om det finns anledning att inrätta polisnämnder. Det bör därför vara polisstyrelsen som fattar beslut om att inrätta sådana organ. Medborgarinflytandet på lokal nivå bör inte formaliseras alltför mycket, med hänsyn till att förhållandena skiljer sig åt i landet. Eftersom det inte finns behov av polisnämnder i alla polismyndigheter bör det inte finnas något krav på att inrätta något organ under polisstyrelsen. Länspolismästaren bör i regel vara ledamot av polisnämnden även . Med hänsyn till att det kan komma att inrättas relativt många polisnämnder vid de stora polismyndigheterna bör det dock finnas möjlighet att den biträdande länspolismästaren är ordinarie ledamot av polisnämnden i stället för länspolismästaren. Kommittén anser som förut sagts att polisnämnder endast bör inrättas i de polisdistrikt som delats in i polisområden. Överväganden och förslag 69 möjlighet att bestämma att chefen för ett sådant område också skall ingå i nämnden. Det saknas anledning att en chef för en arbetsenhet skall ingå i nämnden. Den möjlighet som polisstyrelsen har enligt polislagen att bestämma att en sådan chef skall ingå i nämnden bör därför tas bort. Vad som anges i polisförordningen om att länspolismästaren kan sätta en chef för en arbetsenhet som ingår i nämnden i sitt ställe bör också tas bort. När polisstyrelsen beslutar att inrätta polisnämnder bör styrelsen också besluta om vilka personer som skall delta i nämnden och hur många de skall vara. Det saknas anledning att utöver vad som sagts ändra de regler som gäller , vad avser t.ex. ramen för hur många ledamöterna i nämnden skall vara och valet av ordförande. I fråga om medborgarskap gäller samma förhållande som vid valet av ledamöter till polisstyrelsen, eftersom polisnämnden också kan komma att besluta i frågor som inte är förenliga med ett utländskt medborgarskap. Kravet på svenskt medborgarskap för ledamöterna i polisnämnden bör således finnas kvar. För valet av ledamöter bör också gälla att de skall vara bosatta inom distriktet och ha rösträtt vid val av kommunfullmäktige. Som riktlinjer bör gälla att de bör väljas så att erfarenhet av verksamhet blir företrädd bland dem. Det är också angeläget att eftersträva att hälften av ledamöterna skall vara kvinnor. Den rätt som chefen för åklagarmyndigheten eller dennes ersättare har att närvara och yttra sig och få sin mening antecknad vid polisnämndens sammanträden enligt polisförordningen är liksom när det gäller polisstyrelsens sammanträden angelägen och bör finnas kvar. Även personalföreträdares rätt enligt personalföreträdarförordningen att närvara och att yttra sig vid sammanträdena bör finnas kvar. Ett närpolisråd har endast en rådgivande funktion. Utgångspunkterna vid valet av ledamöter är därför andra än vid valet av ledamöter till polisnämnden. fattar inte beslut om polisverksamhet och hanterar därmed inte frågor där anknytningen till har betydelse. Det saknas därför anledning att ha ett krav på svenskt medborgarskap för ledamöterna i rådet. Tvärtom är det angeläget att även invandrare deltar i det samarbete som kan utvecklas i rådet. Den sammansättning som ett råd kan ha varierar naturligtvis efter de lokala förutsätt- ningarna. Föreningar på orten, olika typer av intresseorganisationer och näringslivet kan t.ex. vara representerade. 70 Överväganden och förslag också vara representerade. Inte minst gäller det myndigheter med verksamhet som har särskild betydelse för polisarbetet. Så kan det t.ex. vara lämpligt att kommunala förvaltningschefer inom sektorer som ansvarar för skola och fritid deltar i rådet. Det är också angeläget att man eftersträvar en jämn könsfördelning bland ledamöterna. 3.5Ansvars- och arbetsfördelningen mellan de skilda organen I detta avsnitt redovisar kommittén sin syn på fördelningen av ansvar och arbetsuppgifter mellan de skilda organen. Kommittén föreslår att huvuddelen av nuvarande ansvar och arbetsuppgifter förs över till polismyndigheten och där hanteras av polisstyrelsen eller myndighetschefen. Polisstyrelsen bör besluta i viktigare frågor och bör ha den allmänna skyldighet som haft i fråga om att se till att statsmakternas prioriteringar och riktlinjer får genomslag i polisarbetet, att verksamheten bedrivs effektivt och med iakttagande av rätts- säkerhetens krav samt att förvaltningen inom distriktet fungerar väl. Tillsynsansvaret över polisverksamheten bör dock inte polis- styrelsen ha. Polisstyrelsen bör besluta om polismyndighetens arbetsordning, vari bl.a. bör regleras vem som fullgör länspolis- mästarens och hans eller hennes ställföreträdares uppgifter då de har förhinder. En del av nuvarande uppgifter bör hanteras av länspolismästaren. Det gäller t.ex. rätten att meddela föreskrifter när det gäller administrativa frågor, förbindelsetjänst och larmrutiner m.m. Beslut i fråga om anställning av polis- personal bör inte fattas av polisstyrelsen utan av länspolis- mästaren. Länspolismästaren bör också fatta beslut i frågor om arbetsfördelning och polisförstärkning. En polisnämnd bör oför- ändrat kunna tilldelas de uppgifter som den kan tilldelas med dagens regler. Regeringen bör bestämma namn på polisdistriktet och därmed också på polismyndigheten, som bör ha ett mot- svarande namn. Antalet ledamöter i polisstyrelsen bör beslutas av regeringen, då den utser ledamöterna. Polislagen bör ändras så att det anges att länet utgör ett polisdistrikt. Överväganden och förslag 71 3.5.1Vilket organ beslutar om vad enligt dagens regler? Arbets- och ansvarsfördelningen mellan styrelse, lands- hövdingen, länspolismästaren, polisstyrelsen och polisnämnden är i flera avseenden otydlig med nuvarande förhållanden. Som angetts tidigare beror det till stor del på den nuvarande organisationens utformning. Det är viktigt att ansvar och befogenheter är tydligt fördelade mellan de skilda beslutsfattande organen. Med den förändring av styrorganisationen som kommittén föreslår bör preciseras vem som ansvarar för olika uppgifter. De regler som styr fördelningen av detta ansvar återfinns huvudsakligen i de lagar och förordningar som angetts ovan under avsnitt 2.1 om polisväsendets styrorgan. I det följande beskrivs hur ansvaret fördelas mellan de skilda organen. Den lokala polisorganisationens ansvarsområden Polisdistriktet utgör verksamhetsområde för polismyndigheten. I princip är polismyndighetens verksamhet begränsad till det egna distriktet. Regeringen eller den myndighet som regeringen utser kan dock enligt polislagen bestämma i vad mån en polismyndighet skall bedriva verksamhet utanför sitt distrikt (4 § PL). Bestämmelsen som skall ses mot bakgrund av den ordning med flera distrikt i varje län som tidigare rådde tar enligt förarbetena i första hand sikte på länsgemensamma kriminalpolisfunktioner, såsom narkotikarotlar och ekonomiska rotlar. När det nu endast finns en polismyndighet i varje län benämns i regel sådan verksamhet som myndighetsgemensam. Bestämmelsen avses också ge stöd åt en föreskrift i polisförordningen som anger att en polisman utanför polisdistriktet bl.a. får fullfölja spaning eller gripa den som har begått brott (5 kap. 7 § PF). beslutar för varje budgetår om sin grundläggande organisation, om inte bestämmer annat. beslutar också om sin organisation i övrigt, om indelningen av polisdistriktet i polisområden eller andra geografiska ansvarsområden, 72 Överväganden och förslag om stationeringsorter och om fördelningen av personal, om inte något annat följer av polisförordningen, av andra föreskrifter eller av regeringens eller beslut (2 kap. 7 § PF). Polismyndig- heten bestämmer om hur många polismän av vissa kategorier det skall finnas vid polismyndigheten (7 kap. 15 § PF). Polismyndigheterna skall upprätta planer för polisinsatser vid särskilda händelser samt för skyddet av viktigare objekt inom polisdistriktet (2 kap. 8 § PF). Vid i skall finnas en beredskapsstyrka för att bekämpa terroraktioner i landet. Beredskapsstyrkan får tas i anspråk efter beslut av . En framställan att få ta styrkan i anspråk får göras av regional polischef (2 kap. 9 § PF), dvs. Vem fattar beslut på lokal nivå? I polisförordningen finns bestämmelser om i vilka fall polisstyrelsen skall besluta i frågor som ankommer på polismyndigheten och i vilka fall länspolismästaren eller någon annan tjänsteman skall eller får besluta på myndighetens vägnar. Polisstyrelsen skall avgöra viktigare frågor om planeringen och inriktningen av verksamheten. Polisstyrelsen skall vidare avgöra viktigare frågor om polismyndighetens organisation och arbetsformer, frågor av större ekonomisk betydelse och frågor i samband med anställning av vissa befattningshavare (2 kap. 11 § PF). Polisstyrelsen fattar beslut om anställning av kommissarie och yttrar sig vid anställningen av vissa andra befattningshavare. En viktig uppgift för polisstyrelsen är att besluta om den grundläggande fördelningen av personalresurserna. I förarbetena uttalades att det är naturligt att polisstyrelsens medverkan i planeringsprocessen avser mera väsentliga frågor och frågor som gäller verksamheten över , t.ex. ett budgetår. De förtroendevaldas arbete koncentreras därför kring den årliga planeringen. Polisstyrelsen skall således inte detaljplanera verksamheten. De angivna ärendena kan också avgöras av en polisnämnd i den utsträckning som styrelsen beslutar (2 kap. 29 a § PF). kan således ha motsvarande uppgifter som polisstyrelsen, men frågorna skall röra sig på ett mer lokalt plan. Om en fråga är principiell eller påverkar ett annat polisområde, har polisstyrelsen beslutanderätten. Polisstyrelsen får också bestämma att polisnämnden skall bereda ärenden som skall avgöras av styrelsen. Målet är att en ökad samverkan mellan polisiär och verksamhet skall uppnås. Polisstyrelsen skall särskilt se till att ärenden delegeras till polisnämnder i den Överväganden och förslag 73 utsträckning som behövs med hänsyn till att polisverksamheten skall vara lokalt förankrad (2 kap. 11 och 29 a §§ PF). Som ett riktmärke för vilka frågor som bör delegeras har angetts att en polisnämnd skall ges ett faktiskt inflytande över de allmänna polisiära frågorna inom nämndens område. Nämnden kan t.ex. med- verka vid verksamhetsplaneringen inom underställda enheter genom att bestämma prioriteringar och enheternas verksamhetsinriktning. kan medverka vid beredningen av polismyndighetens budget i de delar som rör nämndens ansvarsområden. En polisnämnd är bunden av de riktlinjer som polisstyrelsen kan ha meddelat. Polisstyrelsen avgör också andra frågor som länspolismästaren hänskjuter till styrelsen (2 kap. 11 § PF). Även polisnämnden avgör andra frågor som hänskjuts till nämnden av polischefen eller av chefen för arbetsenhet som ingår i nämnden (2 kap. 29 a § PF). Polisstyrelsen kan också göra uttalanden av allmänt rådgivande natur. Polisstyrelsen får utse en eller flera av de valda ledamöterna i polisstyrelsen eller i en polisnämnd att särskilt följa vissa ärenden som rör bl.a. anmälningar om att arbetstagare inom polisväsendet har gjort sig skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på annat sätt förfarit felaktigt i sin myndighetsutövning (6 kap. 3 § PF). Varken polisstyrelsen eller polisnämnden får avgöra frågor som avser polisledning i särskilt fall (2 kap. 11 och 29 a §§ PF). Bestämmel- serna tar sikte på den operativa polisledningen, dvs. chefskapet över en polisstyrka under pågående arbete. Ärenden som inte skall avgöras av polisstyrelsen avgörs av länspolismästaren ensam eller, om ärendena inte behöver avgöras av länspolismästaren, av andra arbetstagare (2 kap. 14 § PF). När det gäller att bestämma fördelningen mellan länspolismästaren och andra arbetstagare har polismyndigheten en betydande frihet. De närpolisråd och andra organ för samråd och samverkan mellan myndigheten och andra myndigheter eller allmänheten som kan finnas vid en polismyndighet, skall i huvudsak ha en rådgivande funktion. Den regionala polisorganisationens ansvarsområden ansvarar för polisverksamheten i länet och skall ha tillsyn över den verksamhet som bedrivs av polismyndigheten i länet (6 § PL). Verksamhetsområdet är således begränsat till länet, men möjlighet finns till polisförstärkning över länsgränserna. har uppgifter av huvudsakligen övergripande karaktär när det gäller polisverksamheten i länet. roll som länets högsta polisorgan som måste ses bl.a. mot bakgrund av den tidigare 74 Överväganden och förslag ordningen med flera polismyndigheter i varje län omfattar frågor om planering, resursfördelning, samordning, samverkan och tillsyn. beslutar om polismyndighetens arbetsordning på förslag av polismyndigheten. beslutar också om sin egen arbetsordning. har i stor utsträckning möjlighet att delegera sina beslutsbefogenheter i polisfrågor till polismyndigheten. Det finns dock vissa befogenheter som inte kan delegera. Det gäller länets indelning i polisdistrikt, namn på polisdistrikt och hur många valda ledamöter som skall ingå i polisstyrelsen. fattar beslut om anställning av polisintendenter och yttrar sig vid vissa andra anställningar. Anmärkas kan också att enligt länsstyrelseinstruktionen skall styrelse besluta om viktigare frågor om polis- verksamheten. skall se till att de prioriteringar och riktlinjer som och regeringen lägger fast för polisverksamheten får genomslag i polisarbetet, att verksamheten bedrivs effektivt och att krav på rättssäkerhet iakttas samt att förvaltningen inom länets polis fungerar väl. skall se till att länets polis är organiserad på ett ändamålsenligt sätt och att polisverksamheten samordnas med polisverksamhet i andra län (3 kap. 2 § PF). beslutar för varje budgetår om polismyndighetens grundläggande organisation, i den mån bestämt att polismyndigheten inte skall besluta om organisationen (2 kap. 7 § PF). Resursfördelningen skall föregås av planeringsverksamhet inom ramen för föreskrifter om planering och uppföljning som utfärdat (4 kap. 2 § PF). Planering och uppföljning skall ske i samverkan med åklagarmyndigheten. För att främja en effektiv verksamhet får bestämma om organisation av vakthavande befäl och andra frågor som rör arbetsfördelning inom länet (3 kap. 3 § PF). Om det av särskilda skäl behövs för att främja en effektiv verksamhet, får bestämma om riktlinjer för polisverksamheten i länet inom ramen för de riktlinjer som gäller för hela riket. får, om inte med stöd av bemyndigande från regeringen före- skrivit annorlunda, meddela föreskrifter för polismyndigheten i länet när det gäller administrativa frågor, formerna för planering och upp- följning, förbindelsetjänst och larmrutiner, användning av gemensam utrustning och gemensamma informationssystem (3 kap. 4 § PF). Överväganden och förslag 75 när det gäller dessa frågor är förutsättningen för beslutanderätt att bestämt att polismyndigheten inte skall ha beslutanderätten. Om inte annat beslutats av regeringen får bestämma om polisverksamhet inom länet för att främja en effektiv verksamhet eller annars vid behov (6 § andra stycket PL). Bestämmelsen har i praktiken inte tillämpats. I polislagen behandlas befattning med sådan polisverksamhet som brukar hänföras till operativt arbete (6 § tredje stycket PL). Där anges bl.a. att får besluta om polisförstärkning till ett annat län och begära förstärkning från ett annat län. Avsikten är att berörda länsstyrelser själva skall komma överens t.ex. om fortlöpande samarbete mellan två polisdistrikt som gränsar till varandra, men som skiljs åt av en länsgräns. Samarbetet kan bestå i att gemensamma tjänstgöringslistor för övervakning upprättas. Den personal som avdelats till förstärkning underställs polismyndigheten i det mottagande distriktet (3 kap. 11 §§ PF), som i regel också får stå för kostnaden för förstärkningen. får också helt eller delvis ta över ledningen av polispersonalen i länet när särskilda förhållanden föranleder det eller kravet på en enhetlig ledning inom länet annars är särskilt framträdande (6 § tredje stycket PL). Avsikten är att denna befogenhet bara skall utnyttjas undantagsvis. Inte heller denna regel har kommit till praktisk tillämpning. Regeringen kan föreskriva att skall leda polisverksamhet även i andra fall. När leder polis- verksamhet, skall vad som föreskrivs om polismyndighet i tillämpliga delar gälla även . får förordna att allmänheten i vissa fall vid orostillfällen av svårare art skall mot full ersättning bistå polisen med förnödenheter, transportmedel, rum m.m. (lagen (1932:242) om skyldighet i vissa fall att tillhandahålla förnödenheter m.m. för ordningsmaktens behov). Vem fattar beslut för ? kan i polisiära sammanhang betyda antingen läns- styrelsens styrelse, landshövdingen, länspolismästaren eller någon annan tjänsteman. 76 Överväganden och förslag Länspolismästaren är vad som tidigare kallades regional polischef och svarar för de uppgifter som enligt polislagen och polisförordningen skall skötas av , om inte annat är föreskrivet (3 kap. 5 § PF). Länspolismästaren hade således tidigare både ett regionalt och ett lokalt chefskap. När varje län utgör ett polisdistrikt och således en myndighet saknar detta dubbla chefskap aktualitet. Länspolis- mästaren beslutar ensam i polisfrågor som inte skall avgöras av läns- styrelsens styrelse eller av landshövdingen. I arbets- ordning får föreskrivas att någon annan tjänsteman får besluta i sådana ärenden. Länspolismästaren får bestämma att ärenden skall avgöras av en tjänsteman som är knuten till polisledningen eller som fullgör polischefsberedskap inom länet (3 kap. 8 § PF). Tyngdpunkten i polischefens verksamhet ligger på lednings- och planeringsuppgifter av övergripande karaktär samt på samordning och uppföljning. Länspolismästaren får inte på vägnar handlägga ärenden som avser tillsyn av den egna myndigheten eller överprövning av polismyndighetens beslut. Tillsynsärendet skall överlämnas till eller handläggas för räkning av någon som inte lyder under länspolismästaren (3 kap. 9 § PF). Även styrelse och landshövdingen har tillagts funktioner på polisområdet. Som angetts ovan skall i styrelse viktigare frågor om polisverksamheten beslutas (12 § läns- styrelseinstr.). Styrelsen har att besluta om polismyndighetens grundläggande organisation, om inte polismyndigheten skall göra det. Det ankommer också på styrelsen att besluta i ärenden som avser allmänna riktlinjer, såsom principerna för samverkan över läns- gränserna. På samma sätt som för polisstyrelsen och för polisnämnden gäller den begränsningen att styrelse inte får avgöra frågor som avser polisledning i särskilt fall. får överlåta till landshövdingen att besluta sådana föreskrifter som inte är av principiellt slag eller annars av större vikt (13 § länsstyrelseinstr.). Landshövdingen beslutar på föredragning av länspolismästaren i ärenden som avser polisens verksamhetsformer eller som avser polisförstärkning eller ledningsfrågor, när omständigheterna kräver det (3 kap. 7 § PF).