sou · GMB311 · 1999-01-01 00:00:00 — Denna situation skulle undvikas om förordningstexten formu- leras så att godkännandet av läroplaner till nya utbildningar inte kan ges utan att regeringen först har beslutat om offentligt stöd. Om förutsättningarna för att få statlig tillsyn och/eller statsbidrag ändras finns det ingen automatisk signal till , vilket kan innebära att regeringen kan fortsätta att fatta beslut om att en skola är berättigad till statsbidrag trots att verksamheten upphört. Vidare kan studiestödsförordningen fortsätta att uppta studie-stödsbe- rättgade utbildningar som inte längre anordnas. 18 Från ansökan till beslut – förslag Beslut om erkännande av fristående utbildningar fattas av vid behov efter samråd med annan myndighet eller sakkunnig från det aktu- ella utbildningsområdet. skall föra en aktuell förteckning över de fristående utbil d- ningarna med statlig tillsyn inom vissa områden. handlägger alla ansökningar om att bli kompletterande skola och yttrar sig över ansökningarna till samt godkänner läroplan och kurs- och timplaner. Regeringen fattar beslut enligt förordningen om fristående skolor om statlig tillsyn av utbildningar vid kompletterande skolor. Detta innebär att det är svårt att ha en helhetssyn över de fristående utbildningarnas verksamhet och villkor. Vid arbetet med denna utredning har konstaterats att det finns behov av en samlad kunskap om utbildningarna vid en myndighet för att göra handläggning och beslutsfattande effektivare. Det finns också fristående utbildningar med speciell fackinriktning som handläggs inom andra myndigheter. fattar beslut om godkännande av fristående grundskolor och grundsärskolor samt fristående gymnasieskolor och gymnasie- särskolor. har mycket god kunskap om de aktuella utbildningarna och utbildningsområdena och väl utvecklade rutiner för handläggningen av ärenden som rör fristående utbildningar samt goda kontaktnät inom de olika områdena. Handläggningen, beslutsfattandet och uppföljningen av de fristående utbildningarna blir enhetligare, effektivare och mera rättvis om besluts- rätten utövas av en myndighet, . Om flera myndigheter skulle fatta beslut är det svårt att ha en överblick över omfattningen av de fristående utbildningarna och hur dessa tar statliga stöd i anspråk. skulle bl.a. försvåra uppföljning av utbildningarna och den förnyade prövning av beslut, som föreslås, skall göras . skall när myndigheten fattar beslut vid behov samråda med annan myndighet eller sakkunnig från det aktuella utbildningsområ- det. Sådant samråd skall också ske vid behov vid förnyad prövning och tillsyn. Detta är särskilt viktigt när utbildningen rör områden som hand- has av andra myndigheter. har dock det formella ansvaret. Utbildningar som i avvaktan på utredningens förslag ställts under tillsyn skall när det gäller beslut och tillsyn föras till . Detsamma gäller den utbildning som ställts under Luftfarts- verkets tillsyn. skall ha en aktuell förteckning över de fristående utbild- ningarna med statlig tillsyn och över utbildningsanordnarna. 1Ansökan om erkännande enligt kriterierna för grupperna 2 och 3 inlämnas till året innan utbildningen avses att starta. För erkännande enligt grupp 1 kan ansökan göras löpande . 2Beslutet om erkännande enligt kriterierna för grupperna 2 och 3 fattas . Vid ett visst tillfälle kan beräkning g ö- ras av hur stora statliga stödresurser som kan finnas tillgängliga att fördela. Beslut om erkännande enligt kriterierna för grupp 1 bör fattas från det att ansökan kommit in, om inte särskilda skäl föranleder annat. Beslut om erkännande enligt kriterierna enligt grupperna 2 och 3 fattas det år utbildningen avses att starta om inte särskilda skäl föranleder annat. 3 Besluten skall motiveras. Eventuellt kan det för grupperna 2 och 3 bli nödvändigt att på grund av begränsade statliga medel göra priorit e- ringar bland de ansökningar som uppfyller kriterierna. 4Ansökningarna handläggs och bereds inom . 5Beslut som gäller erkännande av utbildningar fattas av vid behov efter samråd med annan myndighet eller sakkunnig från det aktuella utbildningsområdet. 6Beslut om erkännande gäller i högst . Om huvudmannen inte uppfyller kraven för utbildningen eller själv önskar att erkännandet inte längre skall gälla, fattar beslut om att utbildningen efter en viss övergångsperiod inte längre skall stå under statlig tillsyn. En plan över avvecklingen skall tas fram i samverkan mellan Skol- verket och huvudmannen. 7En förnyad prövning görs av alla beslut som gäller utbildningar som varit berättigade till statligt stöd enligt kriterierna för grupp 2 (studiestöd) och enligt kriterierna för grupp 3 (statsbidrag och studiestöd). Det innebär att beslut om godkännande av utbildningar som tagits kommer att genomgå förnyad prövning efter ett eller . Det föreslagna förfarandet ställer krav på en intensifiering av den statliga tillsynen och huvudmännens egna utvärderingar av de utbild- ningar som har statligt stöd. 8Förslaget till ny beslutsordning träder i kraft . I detta sammanhang skall alla gällande beslut om statlig tillsyn omprövas. Beslut om statsbidrag bör fattas . Av den totala statsbidragsramen bör en summa avsättas för att möjliggöra för nya utbildningar att få statsbidrag . En prövning görs av alla beslut gällande utbildningar som varit berättigade till statligt stöd i form av studiestöd och statsbidrag. Det bör därför vara möjligt att disponera den avsatta sum- man . bör fastställa statsbidragsramen för en treårsperiod. För vissa utbildningar som kan anses som särskilt värdefulla kan be- hovet av utbildningsplatser vara begränsat med hänsyn till möjligheten till yrkesutövning och försörjning inom det aktuella yrkesområdet. Antalet årselevplatser som utbildningen skall omfatta skall framgå av beslutet. En utbildning skall kunna få statlig tillsyn om bedömer att den uppfyller kriterierna enligt någon av grupperna 1–3. Om en huvudman endast ansöker om erkännande enligt kriterierna för grupp 1 kan beslut lämnas om inte särskilda skäl föranleder annat. Särskilda skäl kan vara att den sökande inte lämnat en komplett ansökan enligt anvisningar. Det kan också vara att ett utlåtande måste inhämtas från annan myndighet eller sakkunnig, vilket kan kräva . Omfattningen av ansökan, t.ex. begäran om erkännande av många utbildningar, är ett annat skäl. Som ett led i bedömningen av en ansökan skall budgeten för utbild- ningen granskas. En total omprövning av alla beslut som gäller statlig tillsyn måste gö- ras enligt den nya förordningen i samband med att den träder i kraft . Det är viktigt att beslut som innebär att utbildningar kom- mer att berättiga till studiestöd och statsbidrag blir så rättvisa som möjligt med hänsyn till att de ekonomiska ramarna är begränsade. Därefter sker alltså en förnyad prövning av beslut som gäller utbild- ningar i grupperna 2 och 3 vid ett och samma t illfälle. Huvudmannen skickar in en ansökan året innan ett nytt beslut skall träda i kraft. Beslut som gäller utbildningar i grupp 1 gäller . Det är varje huvudmans ansvar att ansöka om fortsatt statlig tillsyn enligt gr upp 1, innan beslutet upphört att gälla. Beslut om statligt stöd enligt kriterierna för grupp 1 skall kunna öve r- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslut om statligt stöd enligt kriterierna för grupperna 2 och 3 skall inte kunna överklagas. Utredaren föreslår att skall vara beslutsinstans. Vid sitt arbete har utredningen haft som utgångspunkt att beslut som tas av om statligt stöd borde kunna överklagas. Utredningen förut- satte att besluten skulle kunna överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. Under utredningens bedrivande har det dock blivit tydligt att det med nuvarande regler om studiestöd och statsbidrag knappast är möjligt att införa en generell rätt att överklaga besluten till allmän förvaltnings- domstol när det gäller statsbidrag och studiestöd. Av samma anledning anser utredningen att det inte heller är möjligt att besluten generellt skall kunna gå att överklaga till regeringen eller till en särskild nämnd. 19.1Alternativa möjligheter att överklaga Utredningen har övervägt fyra olika sätt att överklaga beslut: 1.till allmän förvaltningsdomstol, Vilket alternativ som är mest lämpligt avgörs av de rättsverkningar som besluten kan ha. Ett beslut om erkännande enligt kriterierna för grupp 1 innebär att huvudmannen kommer att ges ett erkännande för att bedriva en utbild- ning som står under statlig tillsyn. För beslut enligt kriterierna för grupp 2 tillkommer att eleverna har rätt till studiestöd och beslut enligt kriteri- erna för grupp 3 innebär dessutom att huvudmannen får statsbidrag till utbildningen. Ett besluts rättsverkningar har betydelse för om beslutet är sådant att det enligt bestämmelser, artikel 6, kräver en domstols- prövning. Om beslutet anses innefatta civila rättigheter (civil rights) måste beslutet kunna överprövas av domstol. I artikel 6 anges bl.a. att envar har rätt att få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade i en opartisk och offentlig rättegång inför en oav- hängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Till civila rättigheter kan hänföras äganderätten, rätten att förfoga över den egna egendomen, familjerättsliga tvister och frågor om tillstånd att bedriva viss privat näringsverksamhet. Sociala rättigheter anses falla under begreppet civila rättigheter oavsett om rättigheterna har en offent- ligrättslig eller privaträttslig bakgrund. För rätt till domstols-prövning av tvister om sociala rättigheter krävs dock att den enskilde har en författ- ningsenlig rätt att under givna förutsättningar få del av rättigheten eller förmånen. Begreppet omfattar inte tvister som härrör från uttalat offent- ligrättsliga regleringar. Skattetvister, rätt till undervisning m.m. medför således ingen rätt till domstolsprövning enligt konventionen, Ds 1997:29, Fortsatt översyn av förvaltningsintressen, s 106. Regeringen har i proposition 1990/91:115, Om vissa skollagsfrågor m.m., uttalat att frågor som ligger nära vad som anses som civila rättig- heter, i den mening detta begrepp har enligt om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, bör överklagas till de allmänna förvaltningsdomstolarna. 19.3Om verkets beslut inte innefattar civil rights Om inte kräver att besluten skall kunna överklagas till domstol uppstår valfrihet mellan domstolspr övning, regeringspröv- ning och ingen överklaganderätt alls. Det blir då allmänna principer som gäller. Vad gäller fördelningen av överklagandeärenden mellan regeringen och förvaltningsdomstolar har fastställt riktlinjer, (bet. 1983/84:KU23). Huvudtanken med riktlinjerna var att regeringen skulle befrias från att vara den myndighet som har att pröva överklaganden i ärenden där en politisk styrning av praxis inte var nödvändig eller önsk- värd. Ett sätt att befria regeringen från överklaganden var att flytta prövningen av dessa från regeringen till förvaltningsdomstolarna. I många lagar uttalas att vissa beslut inte får överklagas. Anledning- en till detta torde vara att den första beslutsinstansen anses som mest kompetent eller att beslutets art är sådant att det inte kräver överklagan- derätt. 19.4Beslut enligt kriterierna för grupp 1 Beslut om statligt stöd av utbildningar inom grupp 1 har som rättsverkan att utbildningen ställs under statlig tillsyn. I och med att det allmänna genom beslutet erkänner utbildningen har beslutet även andra viktiga följdverkningar. Dessa är bl.a. rätten för en medborgare i annat EU-land att bosätta sig i och rätten att examen skall anses vara gångbar i andra EU-länder. Vidare kan en utbildning som anses erkänd av det allmänna på visst sätt undantas från mervärdesskat- teplikt. För den enskilde utbildningsanordnaren kan beslutet genom dess olika följdverkningar vara mycket viktigt. Särskilt när det gäller möjlig- heten till undantag från mervärdesskatteplikt torde beslutet t.o.m. kunna ha avgörande betydelse för en fysisk eller juridisk persons ekonomiska möjlighet att starta och bedriva en utbildning. beslut kan därför ur konkurrenssynpunkt ha stor betydelse i de fall det finns andra utbildningar som har statlig tillsyn och som riktar sig till samma mål- grupp. Enligt utredningens mening är beslut så viktigt och har sådan avgörande betydelse för utbildningsanordnaren att det bör kunna överklagas. Några särskilda skäl som talar mot att besluten skall kunna överklagas saknas. Eftersom besluten i huvudsak avser överprövning av om en utbildning uppfyller vissa rekvisit utan avgörande lämplighetsbe- dömningar anser utredningen att besluten skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 19.5Beslut enligt kriterierna för grupperna 2 och 3 Beslut enligt kriterierna för grupperna 2 och 3 har samma grundläggan- de rättsverkningar och följdverkningar som beslut om statlig tillsyn enligt nivå 1. När det gäller grupp 2 t illkommer att utbildningen berätti- gar eleverna till studiestöd och vad gäller gr upp 3 tillkommer att huvud- mannen får statsbidrag för utbildningen. 108 Kapitel 19 SOU 1998:11 Såsom anförts har utredningen utgått från att be- slut skall vara möjliga att överklaga. Problemet med beslut enligt kriteri- erna för grupperna 2 och 3 är dock att de e konomiska ramarna för utbildningarna är begränsade. Tjugo utbildningar kan t.ex. uppfylla kraven för rätt till statligt stöd medan det bara finns ekonomiskt utrym- me för att medge tio utbildningar sådant stöd. Med nuvarande ordning som innebär att antalet utbildningar som uppfyller kriterierna kan vara fler än vad de ekonomiska ramarna kan ge utrymme för, är det inte möjligt att besluten skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdom- stol eller särskild överklagandenämnd. En sådan prövning skulle enbart kunna innefatta frågan om utbildningen uppfyller givna kriterier och kan inte i efterhand leda till en annan prioritering eller omfördelning av medlen mellan sökande än den gjort. Mot denna bakgrund och då inte torde kräva domstolsprövning i dessa fall anser utredningen att besluten inte skall kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol eller en särskild nämnd. Även vid överklagande till regeringen uppkommer samma principiella svårigheter. Regeringen måste behandla lika fall lika och det förefaller meningslöst med en överklagandemöjlighet när de tillgängliga medlen redan har förbrukats. , som föreslås fatta besluten, är som framgått den enda in- stans som kan göra den prioritering mellan utbildningarna som erfordras för att avgöra vilka utbildningar som skall erhålla stöd. Att ge utbildningsanordnarna rätt att överklaga besluten till allmän förvaltningsdomstol, särskild nämnd eller regeringen anser utredningen mot denna bakgrund vara olämpligt. Utredningen föreslår således att beslut enligt kriterierna för grupperna 2 och 3 inte skall kunna överklagas. Om en utbildningsanordnare, som nekas stöd enligt kriterierna för grupperna 2 och 3, ändå v ill ställas under statlig tillsyn får detta prövas enligt reglerna för beslut enligt grupp 1. Att kunna ställa en utbildning under statlig tillsyn enligt kriterierna för gr upperna 2 och 3 utan att medge därtill kopplat stöd är inte möjligt. 20.1Nuvarande regler för tillsyn Av 4 kap.1 § förordningen (1996:1206) om fristående skolor framgår bl.a. följande: Under statlig tillsyn kan de fristående skolor ställas vars utbildningar inte uppfyller kraven för att enligt 9 kap. 8 § skollagen (1985:1100) förklaras berättigade till bidrag men vars utbildning utgör ett från natio- nell synpunkt värdefullt komplement till gymnasieskolan (komplette- rande skolor). För att få stå under statlig tillsyn krävs att utbildningen omfattar minst en termins (16 veckors) effektiv undervisning och att skolan följ-er bestämmelserna i 5–8 §§. Beslut om statlig tillsyn och om statsbidrag fattas av regeringen. Så- dana beslut kan begränsas till att avse bestämd tid. En kompletterande skola som ställs under statlig tillsyn förmodas ha en sådan kvalitet att den kompletterande utbildningen på dessa sätt kan sanktioneras av det allmänna. Det faktum att utbildningen bedömts som nationellt värdefull som komplement till gymnasieskolan har också medfört att eleverna fått rätt till studiestöd. tog som tidigare nämnts beslut om mervärdesskatt på utbildningstjänster med undantag av grundskole-, gymnasieskole- och högskoleutbildning. Vidare beslöts att sådan utbild- ning som tillhandahålls av utbildare som erkänts av det allmänna kan undantas från beskattning. Följden blev att ett stort antal utbildningsan- ordnare utanför den offentliga sektorn ansökte om att ställas under statlig tillsyn för att kunna undantas från mervärdesskatteplikt. fattade regeringen beslut om stat- lig tillsyn i enlighet med ovan nämnda riksdagsbeslut. På grund av det statsfinansiella läget fick eleverna vid dessa utbildningar inte rätt till studiestöd trots att utbildningarna uppfyllde kraven enligt förordningen om kompletterande skolor. uttalade i anslutning till skatteutskottets betänkande (1996/97:SkU6) med anledning av proposi- tionen Mervärdesskatt inom kultur-, utbildnings- och idrottsområdet följande, En förutsättning för en sådan utvidgning av tillsynsförfarandet är emellertid att sådan tillsyn inte regelmässigt skall behöva föranleda beslut om att rätt till studiestöd föreligger. har det tagits ett flertal beslut med samma innebörd. Be- slut om statlig tillsyn har kommit att innebära att huvudmannen kan befrias från mervärdesskatt på den aktuella utbildningen. Den statliga tillsynen behövs för att det allmänna skall kunna kontrollera att utbild- ningarna kontinuerligt uppfyller de förväntade kraven. Det är också så att de statliga erkännandena bidrar till en konkurrensfördel för de komp- letterande skolorna. Systemet kräver att elever, avnämare och andra intressenter, t.ex. de skolor som inte blivit erkända av det allmänna, kan lita på att de godkända skolorna håller den stipulerade kvaliteten och även utbildningsvolymen. Regeringen kan besluta att den statliga tillsynen skall upphöra om en kompletterande skola inte längre uppfyller kraven och bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen. Detsamma gäller om en kompletterande skola trots påpekande inte iakttar sina skyldigheter enligt förordningen. Enligt förordningen (1991:1121) med instruktion för är en av verkets uppgifter att utöva statlig t illsyn. I regeringens beslut om att utbildningar skall ställas under statlig tillsyn som kompletterande skola sägs ofta att tillsynen skall utövas av . I förordning (1996:1206) om fristående skolor sägs inget om att det är som skall utöva tillsynen av kompletterande skolor. Tillsyn av en kompletterande utbildning utövas av . Regeringen har fattat beslut om att fram till skall utöva statlig t illsyn av vissa utbildningar, som inte bedömts vara utbildningar vid kompletterande skolor enligt förord- ningen (1996:1206) om fristående skolor. tillsyn kostar i genomsnitt per tillsyns-uppdrag för alla fristående skolor oavsett nivå. Tillsynen genomförs med besök 1–på skolan, förberett genom kontakter med skolan och doku- mentstudier. En rapport med en bedömning skrivs och avslutas med beslut huruvida skolan uppfyller kraven för att fortsatt få stå under statlig tillsyn. tillsynsrapporter överlämnas till Utbildnings- departementet. Antalet utbildningar som ställts under statlig tillsyn har ökat kraftigt . har drygt 60 kompletterande skolor haft beslut om statlig tillsyn. Vid ett antal skolor finns flera fristående kompletterande utbildningar. Regeringen har fattat beslut som innebär att cirka 95 skolor står under statlig tillsyn. Vid dessa skolor finns mer än 300 utbildningar med statlig t illsyn. Detta innebär en ökad belastning på tillsynsmyndigheten. Med hänsyn till att kostnaderna för tillsynen inte kan öka i motsvarande omfattning som ökningen av antalet utbildningar, skulle ett förenklat tillsynsförfarande kunna tillämpas på utbildningar som erkänts enligt kraven för grupp 1. har enligt tillgängliga uppgifter ge- nomfört tillsyn vid 35 skolor. Fem – sex stycken av dessa har haft två tillsynsbesök med mellanrum. skall ansvara för den statliga tillsynen av fristående utbil d- ningar inom olika områden. Vid behovskall tillsynen utövas efter sam- råd med annan myndighet eller sakkunnig från det aktuella utbildnings- området. har redan enligt förordning uppgift att utöva statlig t illsyn. Ett stort arbete har av lagts ned på handläggning av ärenden avseende kompletterande skolor liksom på tillsyn av dessa skolor, vilket gör att det nu finns en hög kompetens och god kunskap om skolornas verksamhet. Beslutsfattande, tillsyn och förnyad prövning av beslut om erkännande av fristående utbildningar kommer enligt utredningens förslag att göras av en myndighet, . Statlig tillsyn av utbildningar erkända enligt kriterierna för gr upp 1 utgör en kontroll av att huvudmannen uppfyller kraven för erkännande på denna nivå. Besluten skall formuleras så att tillsynen kan genomföras genom ett enkelt förfarande, t.ex. utifrån insända dokument och/eller enkla enkäter. Statlig tillsyn av utbildningar erkända enligt kriterierna för gr upperna 2 och 3 görs som för utbildningar som har statlig tillsyn med eller utan statsbidrag och med studiestöd. Utgångspunkten för tillsynen är att utbildningen genomförs på ett sätt som är i överensstämmelse med gällande förordning. Om det krävs särskilda kunskaper och erfarenheter för att kunna ut- öva tillsyn beträffande en viss utbildning skall begära hjälp av annan myndighet eller sakkunnig inom det aktuella utbildningsområ- det. Detta innebär att har ansvaret för tillsynen men kan anlita annan myndighet, t.ex. , för genomförande av til lsynen. 22 Krav på resurser kommer enligt förslaget att fatta alla beslut om statlig tillsyn och statligt stöd till fristående utbildningar samt handlägga alla övriga ärenden rörande dessa utbildningar. fattar regeringen beslut om statlig tillsyn av kompletterande skolor enligt förordningen om fristående skolor. handlägger ansökningarna och yttrar sig till regeringen. Motiven för utredningens förslag är dels att det varit en strävan att föra över förvaltningsärenden från regeringen till underly- dande myndigheter, dels att har en ingående kunskap om och erfarenhet av kompletterande skolor. Behovet av en samlad kunskap om de fristående utbildningarna för att få större effektivitet, enhetlighet och rättvisa i bedömningarna är ett viktigt skäl. Med hänsyn till att fristående utbildningar i ökad utsträckning kom- mer att ansöka om statlig tillsyn för att kunna bli befriade från mervär- desskatt kommer antalet ärenden som skall handläggas att öka hos . Beslutsfattandet leder också till ökade arbets uppgifter liksom den föreslagna förnyade prövningen av besluten . För de fristående utbildningar som kommer att ställas under statlig tillsyn i grupp 1 kommer handlä ggningen och tillsynen att vara förenklad i jämförelse med beslut och tillsyn av utbildningar som får tillsyn i grupperna 2 och 3. hade inga resurser för detta då denna typ av utbildningar inte funnits, varför för handlägg- ning och tillsyn av utbildningar i grupp 1 beräknas få ökade kostnader med . Enligt beräkningar kommer de ökade arbetsuppgifterna som gäller beslut om godkännande att kräva resurser motsvarande ytterligare en tjänst och de ökade arbetsuppgifter som gäller förnyad prövning ytterligare . skall vid behov för samråd både vid godkännande och till- syn anlita annan myndighet eller sakkunnig från det aktuella utbildnings- området. Kostnaden för dessa insatser uppskattas t ill . Det är svårt att exakt beräkna kostnaden eftersom det inte är möjligt att förutse i vilken omfattning som sakkunnig kan behöva anlitas. De ökade kostnaderna för med anledning av utredningens förslag beräknas sammanlagt alltså uppgå t ill . Därutöver krävs ytterligare en tjänst med anledning av ökade arbetsuppgifter som gäller beslut om godkännande. 22.2Ökning av antalet överklaganden Regeringens beslut om att en utbildning skall ställas under statlig tillsyn enligt förordningen (1996:1206) om fristående skolor kan inte överkla- gas.