sou · GMB318 · 1999-01-01 00:00:00 — Det finns de som enbart använder cannabis, men man kan som regel utgå ifrån att de som injicerar narkotika också ofta avvänder cannabis, liksom de också ofta är storkonsumenter av alkohol och olika former av läkemedel. Det är just denna kombination, blandmissbruk som gör att nar- komaner faktiskt inte använder så stora mängder av sin huvuddrog som man kanske lätt föreställer sig. Så är det till exempel praktiskt taget omöjligt att injicera heroin. Bruket av cannabis är förhållandevis utbrett om man ser till sk livstidsprevalens, dvs att ha provat. Cannabis har som regel varit det preparat man först stiftat bekantskap med. Det bety- der att debutåldern är tämligen låg. I årskurs 9 var det av eleverna som testat att röka hasch/marijuana. har andelen något ökat, men inte på något avgörande sätt. Eftersom den förändring av attityder och beteenden som noterats huvudsakligen hänföres till de yngre påverkar det inte beräkningarna här, vilka tar som sin utgångspunkt den etablerade gruppen av cannabis rökare. Cannabis tas in i landet i organiserade transporter, men även med sk myrtrafik, vilket innebär att enskilda användare bär med sig mindre partier vid gränspassage. Detta förekommer till exempel i vid gränsen mot . Exempel A: UNO-undersökningen angav ett sk bryttal om 17.000 missbrukare. Om vi antar att samtliga röker hasch och att de använder per dag ger detta en förbruk- ning av . beslagtog tull och polis , dvs i genomsnitt . Beslagen mot- svarar då . Exempel B: Om antagandet görs att det istället endast är 10.000 personer som vanemässigt röker hasch, och att de röker per dag ger detta en förbrukning på . Beslagen var i genomsnitt , dvs motsvarande . I exempel A är beräkningen gjord på en vid definition av tunga missbrukare men i gengäld är antalet aktiva dagar beräknat till un- gefär , kanske i underkant för vanemässiga missbruka- re. Detta har utjämnande effekt i beräkningen. Dygnsdosen är hög. I exempel B är antalet reducerat men intensiteten hög. Det visar att det inte i första hand är antalet utan intensiteten som ger resultat. Rekreationella användare är ett mera adekvat begrepp när det gäller cannabis än när det handlar om amfetamin och heroin. Som ett räkneexempel på vilken grad av betydelse den gruppen kan ha antas (Exempel C) att 10.000 småkonsumenter använder cannabis och att de konsumerar per aktiv dag. Sam- manlagt konsumerar de då . Exemplen A och B kan utökas med denna mängd, vilket i exempel A åstadkommer ett förbruk- ningsbehov av och en beslagsandel motsvarande . I exempel B blir effekten att behovet är och beslagen mot- svarande . Kokain har, såvitt kunnat utrönas, en blygsam spridning på den svenska marknaden. Beslagen har haft betydande fluktuationer. Sammanlagt har be- slagtagits drygt , motsvarande . Detta förefaller överträffa behovet på den inhemska svenska marknaden. Om kokain kan fördelas på 10-20 doser och man använder 2 doser per brukningsdag (0,), och dessa uppgår till 20 blir individens årsförbrukning . Sätts detta i relation till den genomsnittsliga beslagsnivån, alltså , ger det så många användare att man otvivelaktigt skulle fått en tydligare indikation därom i de surveyer i befolkningen som är gjorda. gjordes en beräkning att det skulle finnas 500 kokainmissbrukare i landet. Även om dessa skulle vara flera och de dessutom använder mera intensivt än i exemplet ovan handlar det ändå inte om kvantiteter i den storleksordning som be- slagtas. Om beräkningarna är någorlunda adekvata visar det att beslag kan vara av vilken uppskattad storleksordning som helst utan att marknaden stängs av. Utbud och efterfrågan möts; beslagtagen nar- kotika ersätts av nya sändningar. När det gäller kokain är målet för (de större) sändningarna inte i första hand . Tullens och polisens beslag motsvarar följande procentandelar av den beräknade årsförbrukningen Bilaga 2: Utredningens direktiv Dir. 1997:34 Beslut vid regeringssammanträde . En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en utvärdering av Tull- verkets dimensionering och organisation mot bakgrund av bl.a. EU- medlemskapet. Utvärderingen skall bl.a. belysa följande: – Effekterna för kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt. -Om dimensioneringen blivit riktig med hänsyn till förändringar i regel- verk och arbetsvolymer. -Förutsättningen för och erfarenheterna av samarbete med andra myndigheter, särskilt ur ett EU-perspektiv. Den ekonomiska, tekniska och rättsliga miljö som skall verka i har genomgått väsentliga förändringar . Den fortgående in- ternationaliseringen har lett till kraftigt ökade flöden av människor och va- ror över de svenska gränserna. Sociala och politiska förändringar har i många avseenden lett till ett ökat tryck mot våra gränser. Teknologiska förändringar har förändrat hotbilden, som de också skapat nya förutsättningar för en effektiv tullverksamhet och ett väl fungerande sam- arbete med andra myndigheter i och utom . Medlemskapet i EU innebar att blev medlem i en europeisk tullu- nion. medförde de gemensamma reglerna om fri rörlighet för personer, varor, kapital och tjänster att gränsen till andra EU-länder över- gick till att vara inre gräns. De övergripande mål som gäller för förändrades inte inför EU- medlemskapet. Målen är formulerade enligt följande: – att effektivt fast- ställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter och avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas, – att övervaka och kontrollera trafi- ken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs, – att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges. Efter förslag i budgetpropositionen för beslutade riksda- gen att ett nytt övergripande mål skall läggas till de tidigare. Målet har karaktär av ett effektivitets- och servicemål och formuleras enligt följande: – att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullprocedurer minimeras både för näringsliv, allmänhet och inom samt tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga utsträckning och att det legiti- ma varuflödet inom EU inte hindras. Allmänt om effekterna av EU-medlemskapet I och med inträdet i EU ställdes inför en omfattande förändring av sin verksamhet beträffande gränsformaliteter m.m. Genomförandet av tullunionen innebär att hela EU blivit ett enda tullområ- de där varor kan röra sig fritt utan tullformaliteter på liknande sätt som inom ett land. Inom unionen har begreppen import och export inte längre någon innebörd, klarering och kontroll inriktas främst på tullunionens yttre gräns. Effekterna för tullverksamheten är olika vid den inre respektive vid den yttre gränsen. Med yttre gräns avses unionens gräns mot tredje land, medan inre gräns syftar på gräns mellan medlemsländer. Den svenska kusten är yttre gräns, likaså svenska hamnar, utom den del av hamn där det bara fö- rekommer trafik mellan EU-länder. Flygplatser är yttre gräns för varor till och från tredje land, i övriga fall inre gräns. Vid yttre gräns är uppgifter efter medlemskapet i stort sett de- samma som före medlemskapet. Skillnaden är att , efter med- lemskapet, här skall ta tillvara EU:s samlade intressen beträffande uppbörd och kontroll samt tillämpa EG:s gemensamma tullagstiftning. Den yttre gränskontrollen inom unionen är på så sätt en av förutsättningarna för den fria rörligheten över de inre gränserna. svarar härmed också för att en korrekt uppbörd gentemot EU säkerställs. Den gemensamma tullagstiftningen skiljer sig i vissa avseenden från den svenska lagstiftning som gällde före medlemskapet. Medlemskapet har bl.a. inneburit ett återinförande av importlicenser och kvoter. Vidare skall nya s.k. tullförfaranden med ekonomisk verkan tillämpas. Den gemen- samma jordbrukspolitiken påverkar också tullförfarandena. De största förändringarna för tullverksamheten har berört verksamheten vid den inre gränsen, där klareringsverksamheten i princip bortfallit helt. Därutöver har mervärdesbeskattningen av handel med EU-länder flyttats från till skatteförvaltningen. har vissa nya arbetsupp- gifter tillkommit. Gemenskapens tullagstiftning innehåller den materiella regleringen om bl.a. tullsatser och villkor för tullfrihet m.m. men också procedurbestäm- melser för tullförfarande. Medlemsstaterna har dock att själva närmare reglera tullmyndigheternas kontrollverksamhet, sanktioner, tillståndsgiv- ning, indrivning m.m. med inträde i unionen blev inte bara EG:s förordningar gällande i utan trädde ny och an- passad nationell tullagstiftning i kraft. Denna reglerar bl.a. kontrollbefogenhet vid den yttre gränsen Därefter har även en ny lag trätt i kraft som bestämmer befogenheter vid gränsen till andra EU-länder (SFS 1996:701). har enligt denna i stort sett samma kontrollbefogenheter som vid den yttre gränsen, men användningen av dessa befogenheter är förbehållen kontroll av in- och utförselrestriktioner för vissa i lagen uppräknade varor såsom t.ex. narkotika, vapen och dopningsmedel. Kontrollerna får inte ske vare sig planmässigt eller slumpmässigt. trädde vidare den s.k. transportkontrollagen i kraft (SFS 1996:598) liksom ändrade befogenheter för i utlänningskon- trollen. Behovet av ett utvecklat arbetssätt Utvecklingen och strävan mot en union utan gränskontroller mellan län- derna förutsätter att dessa kontroller ersätts av andra effektiva metoder att förhindra en ökad utbredning av narkotikabrottsligheten och brottsligheten inom varuhandeln. Arbete med att utveckla sådana kompensatoriska åtgär- der pågår både nationellt och inom unionen. Ett viktigt inslag i detta är en hög vaksamhet och bevakning av unionens yttre gräns men också ökat samarbete mellan myndigheter. Utvecklandet av sådana åtgärder kommer att medföra mer eller mindre ändrade arbetsformer i brottsbekämpningen och förhoppningsvis leda till effektivare kontrollverksamhet. Utvecklingen går t.ex. mot en ökad inriktning på underrättelse- och spaningsverksamhet i samarbete med andra länder. Ett exempel på detta är de databaser som är under planering och uppbyggnad i för informationsutbyte mellan län- derna i brottsbekämpningen. En nationell kompensatorisk åtgärd har vidtagits genom införandet av en möjlighet för tullen att i den brottsbekämpande verksamheten ta del av uppgifter från transportföretagen om till ankommande och avgå- ende transporter avseende dess passagerare och last. Avsikten är att ge en ökad möjlighet för tullen att, utan störningar i trafiken, göra en riskbedöm- ning avseende brottslighet i samband med transporter över våra gränser. Mot bakgrund av att tiden för förberedelser inför EU-medlemskapet var mycket kort, samt att tidigare gjort förberedelser för och kon- sekvensanalyser av ett medlemskap, var det naturligt att självt fick se över sin organisation. Detta uppdrogs åt i regleringsbre- vet inför /95. Uppdraget formulerades som att "mot bak- grund av att ett svenskt medlemskap i leder till grundläggande föränd- ringar vad gäller gränsformaliteter och kontroll skall se över behovet av organisatoriska förändringar inom ". Verket var tidigare indelat i tre organisatoriska nivåer, som chefsmyndighet och därunder fyra regionala tullmyndigheter som administrerade ett flertal lokala tullmyndigheter med verksamhet på olika platser och totalansvar för uppbörd, kontroll och övriga arbetsuppgifter, inom givna geografiska områden. förslag till ny organisation innebar att den då befintli- ga myndighetsstrukturen skulle behållas, den fasta tullnärvaron skulle minska från 56 till 52 platser och antalet årsarbetskrafter reduceras med 522, innebärande en anslagsminskning med . Regeringen ställde sig i budgetpropositionen inför /96 tveksam till förslag avseende anslagsnivå och organi- sation eftersom den grundläggande förändringen för verksam- het borde resultera i motsvarande förändring i anslagstilldelning och orga- nisationsstruktur. Utgångspunkten för regeringens ställningstagande om verkets dimensione- ring var en analys av vilka verksamheter som skulle bortfalla vid EU- medlemskapet. Regeringen föreslog mot den bakgrunden att anslag skulle minska med totalt /96 – 1998, motsvarande ca 1 100 årsarbetskrafter. Enligt budgetpropositionen borde det inte ankomma på vare sig regeringen eller att exakt fastställa organisationsstruktur. Styrande för hur organisationen utformades och lokaliserades borde vara trafikens och näringslivets behov av tullinsatser och statsmakternas krav på effektivitet och rationell klarerings- och kontrollverksamhet. uppmanades därför att på nytt överväga om den be- fintliga organisationsstrukturen var den mest ändamålsenliga och optimala inför medlemskapet i EU. Regeringen menade också att det borde ankom- ma på att organisera och forma de nya tullmyndighe- terna. Riksdagsbehandlingen av regeringens budgetproposition ledde till att rege- ringens förslag ändrades. beslut blev en mindre besparing än den regeringen föreslagit. Beslutet innebar att besparingen uppgick till att tas ut i stället för un- der som regeringen föreslagit. kunde därmed behålla yt- terligare ca 250 årsarbetskrafter i verksamheten. Riksdagsbeslutet innebar också att fick utforma den nya organisationen. ansåg att neddragningen borde begrän- sas något i förhållande till regeringens förslag. Anledningen var att utskot- tet ville försäkra sig om att skulle kunna bibehålla ambitionsni- vån beträffande kontrollen av olaglig införsel av bl.a. narkotika och att verket skulle kunna bevara en god servicenivå till de fö- retag som är beroende av internationell handel. Efter riksdagsbehandlingen blev tiden mycket kort för att utforma den nya organisationen. Omorganisationen genomfördes och innebar att verket organiserades i två nivåer, Generaltullsty- relsen och tolv regioner. Omorganisationen medförde också att tullnärva- ron upphörde på tio platser i landet. Personalstyrkan minskades med cirka 820 personer och kom att omfatta 2 450 årsarbetskrafter. beslut innebar också att en skyndsam utvärdering skulle ske av förändringarnas effekter på kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt (bet. 1994/95:SkU23 och 33, rskr. 1994/95:240). Samverkan med och avgränsning mot andra verksamheter verksamhet utövas i huvudsak vid och i närheten av gränsen. bedriver där en kontrollverksamhet vari ingår bl.a. spaning med möjlighet till ingripanden mot smugglingsbrott med samma befogenheter som tillkommer polisen. Polisen ansvarar för personkontrollen vid gränsen. Behovet är därför stort av en nära och förtroendefull samver- kan med olika polismyndigheter. En svensk anslutning till kommer att medföra förändring- ar av förutsättningarna. Också i detta perspektiv föreligger ett påtagligt be- hov av utvecklade former för samverkan mellan myndigheter, bl.a. på plat- ser med mindre omfattande kontrollverksamhet, i syfte att uppnå ett bättre resursutnyttjande och en effektiv kontrollverksamhet. Med EU-medlemskapet följde vidare nya regler för uppbörd av punkt- skatter på alkohol, tobak och mineraloljor, samt från nya regler för kontroll av transporter av punktskattepliktiga varor. Ansvaret för uppbörd och kontroll av p unktskatter åvilar beskattningsmyndigheten. Den framtida lagregleringen av kontrollen utreds . organisation är inte uppbyggd med inriktning på fy- sisk kontrollverksamhet och skatteförvaltningens tidigare erfarenheter av fysisk kontrollverksamhet är begränsade. En utvecklad samverkan mellan och beskattningsmyndigheten bör därför kunna bidra till en ef- fektivare kontrollverksamhet på detta område. Genom EU-medlemskapet anslöts till den gemensamma jord- brukspolitiken (CAP). Ansvaret för kontroll av bl.a. exportbidrag åvilar som överlåtit åt att svara för den fysiska kon- trollen. har vid behandlingen av budgetpropositionen för (prop. 1996/97:1) uttalat att skall ersätta för de kostnader som detta medför. Det förekommer även andra former av samarbete t.ex. med och . Med utgångspunkt i vad som anförts ovan tillkallas en särskild utredare för att utvärdera effekterna för kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt av organisationsförändringen. Utredaren skall även behandla frågan om dimensioneringen av myndigheten blivit riktig med hänsyn till föränd- ringar i regelverk och arbetsvolym. Utredaren skall således utvärdera om kan uppnå de uppställda målen för verksamheten. Utredaren skall därvid beakta effekterna för Tull- verkets verksamhet vid yttre respektive inre gräns av det svenska medlem- skapet i EU. I uppdraget ingår även att utreda hur de tillgängliga resurserna fördelats mellan olika verksamhetsområden inom myndigheten med beak- tande av de förändringar som EU-medlemskapet medfört. Utredaren skall studera fördelningen av resurser mellan central och regio- nal nivå liksom mellan regionerna. Härvid skall särskilt beaktas de nya krav som ställs på verksamheten till följd av det svenska medlemskapet i EU t.ex. deltagande i arbetet inom EU, tolkning av regelverk, information till näringslivet m.m, liksom till de skillnader i förutsättningar som råder för de olika myndigheternas verksamhet. Härvid skall också rättssäkerhet- saspekten beaktas, bl.a. att tillämpningen av regelverket inom tullområdet skall vara likformig inom samtliga landets tullmyndigheter. hade inför inträde i EU på sig att tolka och utfärda tillämpningsbestämmelser till EG:s tullagstiftning liksom till den kompletterande svenska tullagstiftningen som beslutades av . Verkets tolkningar av bestämmelserna låg i sin tur till grund för de organi- sationsförslag som arbetades fram inom myndigheten. I och med deltagan- det i EU-arbetet inom tullområdet har värdefulla erfarenheter vunnits. Ut- redaren skall mot denna bakgrund studera om de tolkningar av bestämmel- serna som låg till grund för utformandet av den nya organisationen fortfa- rande är giltiga. Utredaren skall beakta och värdera de problem som uppstått inom verk- samheten efter EU-medlemskapet samt bedöma i vilken mån dessa pro- blem är av övergående natur eller om det krävs speciella åtgärder för att lö- Utredaren skall studera hur samarbetet inom EU påverkat och kan komma att påverka effektiviteten i verksamheten. Dessutom skall utredaren studera och värdera effekterna av att infört nya arbetsmetoder i kon- trollarbetet och vid behov även föreslå ytterligare förändringar av arbets- metoder i enlighet med den utveckling som pågår inom tullsamarbetet inom EU. Utredarens utvärdering skall även innefatta kontrollen av varor som om- fattas av in- eller utförselrestriktioner, bl.a. narkotika och alkohol. Utredaren skall även studera hur den nya organisationen tillgodoser nä- ringslivets behov av tillgänglighet och service. Det ingår även i uppdraget att beakta det informationsteknologiska utveck- lingsarbete som pågår inom och EU. Utredaren skall studera förutsättningarna för och erfarenheterna av Tull- verkets samarbete med andra myndigheter, särskilt ur ett EU-perspektiv. Samarbetet med skatteförvaltningen och polisen är av särskild betydelse, men även andra myndigheter kan behöva uppmärksammas. Samråd skall ske med (Fi 1995:04). Utredaren skall vara fri att utifrån utredningens resultat lämna de förslag som finnes lämpliga. Utredaren bör ha kontakter med berörda myndigheter, departement, nä- ringslivsorganisationer och personalorganisationer. gäller regeringens generella direktiv om att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 1992:50), om att pröva offentli- ga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska kon- sekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Utredningsarbetet bör vara avslutat . Bilaga 3: Källförteckning the State of the Dugs Pro- Skyddet vid den inre grän- partementet om "Konsek- Förslag till reviderad kon- Rapport från det europeis- plan och budget 1997 tementet ang. "Narkotika- ningen ang. tullens situa- ning 1995/96 tionsväsendet 1995/96 Punktskatter i ett EG- kohol, tobak och minera- SkU 1996/97:1 mulants: A global review