sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Analysen kom därige- nom att fokusera på företagsspecifika risker i stället för på branschmäs- siga och övergripande makroekonomiska risker. Det var olyckligt efter- som det är osannolikt att en bank systematiskt missbedömer de specifika riskerna i en sådan utsträckning att bankens överlevnad skulle hotas. Det kan inte uteslutas att analysen av företagsspecifika risker ofta var un- dermålig. Däremot finns det en uppenbar risk att missbedömningar av de makroekonomiska riskerna under ogynnsamma förhållanden kan leda till omfattande förluster, vilket också var vad som hände. Erfarenheterna visar således att det är nödvändigt att anlägga ett helhetsperspektiv vid bedömningen av riskerna i kreditgivningen och även analysera kredit- portföljens känslighet för den makroekonomiska utvecklingen. Riskerna i enskilda kreditengagemang måste också analyseras i ett makroekono- miskt perspektiv då den typen av risker i många fall kan visa sig ha stör- re betydelse än rent företagsspecifika risker. Mot denna bakgrund är det motiverat att granska påståendet att ett av de viktigaste skälen till att bankerna gjorde så stora förluster var att de i alltför hög grad fokuserade på säkerheterna i stället för på kredittagarnas betalningsförmåga. Det är riktigt att bankerna försummade att bedöma betalningsförmågan, men frågan är varför de gjorde det. Den bristande betalningsförmågan i låntagarkollektivet var primärt betingad av den makroekonomiska utvecklingen varför bankernas bristfälliga analys av betalningsförmågan kan ses som ett uttryck för bristfällig insikt och analys av kreditrisker i ett makroekonomiskt perspektiv. Påståendet är missvisande eftersom bankerna ägnade sä- kerheterna, eller snarare värdet av dessa, för lite uppmärksamhet. Bankerna skulle inte ha drabbats av några kreditförluster om de haft fullgoda säkerheter. Det faktum att säkerheterna i många fall visade sig Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 157 vara långt från fullgoda kan hänföras till två faktorer. För det första, som framgår av undersökningar, saknade bankerna i allmänhet kompetens, alternativt avstod från, att göra egna värderingar eller att självständigt bedöma de värderingar som gjordes av externa värderare. Detta kan också ses som ett uttryck för en bristande insikt om de risker kreditgivningen är förenad med. För det andra är det uppenbart att bankerna inte hade full insikt om de risker som var förbundna med säkerheternas värde. I många fall var säkerheternas värde, som när det gäller t.ex. företagshypotek, starkt av- hängigt lönsamheten i kredittagarens verksamhet. De speglade med and- ra ord i stor utsträckning kredittagarens betalningsförmåga och kunde visa sig sakna självständigt värde. Detta gällde i hög grad även säkerhe- ter i form av fastigheter som saknade alternativ användning. Det är ock- så uppenbart att bankerna inte beaktade de likviditetsrisker som fastig- heter är behäftade med, vilket blev fatalt när likviditeten på denna mark- nad sjönk dramatiskt. Den låga omsättningsbarheten av fastigheter var betingad av det stora gapet mellan säljarnas och köparnas prisbud samt kreditgivarnas svaga tilltro till marknaden. De affärer som genomfördes resulterade i kraftigt fallande priser. Denna utveckling medförde att ban- kerna övertog mängder av säkerheter i fastigheter från låntagare som försatts i konkurs till följd av bristande återbetalningsförmåga och oför- måga att realisera fastigheterna till priser ens i närheten av vad de en gång betalat för dem. Kraschen på fastighetsmarknaden var som tidigare framhållits i hög grad betingad av den makroekonomiska utvecklingen varför även miss- bedömningen av säkerheternas värde kan hänföras till bristande insikt om de makroekonomiska riskerna. Bristfällig kontroll och hantering av risker Av Bankstödsnämndens rapporter framgår att bankerna saknade till- fredställande informationssystem för att identifiera och mäta kreditrisk- er, liksom kontroll- och styrsystem för att hantera och förebygga dessa risker. Detta är föga förvånande mot bakgrund av de ovan nämnda bris- terna. Det skulle kunna hävdas att kausaliteten var den omvända, dvs. att det var bristen på ändamålsenliga system för att identifiera och mäta risk som var orsaken till den bristande insikten. Detta förefaller dock lång- sökt. Om det hade funnits en grundläggande förståelse för problemet hade det med all säkerhet utvecklats system som hade gjort det möjligt att mäta riskerna vilket i sin tur skulle ha lett till en mer precis kunskap om riskernas karaktär och omfattning. 158 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar I detta sammanhang kan det vara värt att notera att bankerna utvecklade alltmer sofistikerade system för att mäta och han- tera risker i marknadsnoterade värdepapper. Detta skedde efter några uppmärksammade fall där relativt stora förluster uppstått till följd av bristande intern kontroll. Man skulle ha förväntat sig att detta skulle ha smittat av sig på synen och hanteringen av kreditrisker. Det går vis- serligen inte att tillämpa exakt samma metoder på krediter eftersom de är heterogena tillgångar utan marknadspriser, men själva ansatsen och sy- nen kan föras över på en portfölj av krediter. Att det inte uppstod några "smittoeffekter" kan antas bottna i den bristande förmågan att urskilja de makroekonomiska riskerna. Eftersom bankerna saknade möjlighet att identifiera och mäta risk på ett systematiskt sätt hade de också begränsade möjligheter att kontrollera och hantera dessa. undersökningar ger vid handen att det inte bara kom till uttryck i bristfälliga system utan också i brister i organisationen och beslutsprocessen liksom i den interna kontrollen. Det yttersta ansvaret för kreditbesluten kom i många fall att ligga på styrelsen som ofta saknade både tid, kompetens och information. Den interna kontrollen hade i allmänhet mycket begränsade re-surser och en svag ställning i organisationen. Bankerna saknade med andra ord förut- sättningar att kunna förebygga risker och hantera dem innan de materia- liserats fullt ut. 2.4.4Effekterna på tillsynen och rörelseregleringen Det förhållandet att staten genom kreditregleringen i princip kontrolle- rade bankernas risktagande och lönsamhet gjorde att "behovet" av rör- elseregler var begränsat. Rörelsereglerna omfattade vis- serligen bl.a. förbud mot att bedriva viss verksamhet, liksom restrik- tioner beträffande vilka tillgångar en bank fick hålla. Flertalet regler ha- de karaktären av ren formalia. Eftersom det var som svarade för tillsynen av kreditregleringen kom den dåvarande Bankin- spektionens tillsyn till största del att fokuseras på formalia-granskning. å sin sida intresserade sig i första hand för de allokerings- och stabiliseringspolitiska effekterna, vilket innebar att tillsynen av ban- kernas risktagande blev eftersatt. Det är uppenbart att tillsynsmyndigheterna och lagstiftaren i likhet med bankerna hade begränsade insikter om karaktären och omfattningen av de risker som bankernas verksamhet är förenad med. I annat fall hade de rimligen verkat för att avregleringen av kreditmarknaden skulle kom- binerats med förändringar i rörelseregleringen och en skärpt tillsyn. Vis- serligen skärptes kraven på bankernas kreditgivning genom en ändring i Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 159 bankrörelselagen 1984 så att även återbetalningsförmågan hos låntaga- ren skulle beaktas. Uppenbarligen följdes detta inte upp av tillsynsmyn- digheten i tillräcklig utsträckning. Det förefaller som om kreditregleringen bidrog till att påverka bete- endet hos inspektionen på i princip samma sätt som hos bankerna. In- spektionen hade inte tillräckligt ändamålsenliga informations- och rap- porteringssystem som skulle ha gjort det möjligt att identifiera problem- en på ett tidigt stadium. Rapporteringen från bankerna var i hög grad fokuserad på balansräkningsdata utan någon analys av risktagandet. In- spektionen hade inte heller några interna system som gjorde det möjligt att analysera utvecklingen på aggregerad nivå med utgångspunkt från den makroekonomiska utvecklingen. Dessa brister kom till uttryck i inspektionens organisation och ar- betssätt. Tillsynen hade i huvudsak en passiv karaktär som byggde på att bankerna levererade rapporter om den finansiella ställningen. Det gjor- des inte några mer systematiska undersökningar på plats för att kontrol- lera i vad mån bankerna hade tillfredsställande system för att själva kontrollera och hantera risktagandet. Organisationen och arbetssättet påverkades naturligtvis av att kreditregleringen under så ha- de "överskuggat" rörelseregleringen liksom av att det var som hade ansvar för kreditregleringen. Slopandet av kreditregleringarna innebar väsentligt förändrade förutsättningar för bankernas verksamhet. i efterhand kan det tyckas naturligt att detta skulle föranleda föränd- ringar i de regler som ligger till grund för tillsynens inriktning samt att tillsynsmyndigheten borde givits utökade resurser för att kunna möta den ökade komplexiteten i tillsynsuppgiften. Detta gjordes nu inte. Mot den- na bakgrund är det knappast förvånande att tillsynsmyndighetens verk- samhet kom att drivas i mindre ändamålsenliga former. Det finns anledning att försöka bedöma i vilken mån rörelseregle- ringen, efter avvecklingen av kreditregleringen, kan tänkas ha bidragit till att bankerna och tillsynsmyndigheten uppvisade brister i insikten om de risker som är förknippade med bankverksamhet. Den rörelsereglering som tillsynsmyndigheten hade att tillse att bankerna följde var inte än- damålsenligt utformad för att förebygga risker. Den var inte anpassad till ett banksystem verksamt utan kreditreglering. Det kan knappast hävdas att rörelsereglerna hade negativa effekter på det finansiella systemet i samma omfattning som kreditregleringen. Man kan emellertid inte utesluta att det förhållandet att rörelsereglerna lägger stor vikt vid institutens kapitalstyrka bidrog till att bankerna kom att ägna alltför liten kraft åt att förebygga risker. Kapitalet fungerar som en buffert när riskerna väl materialiserats, men som framgått av det tidigare resonemanget är det kanske ännu viktigare att försöka identifiera och förebygga risker. 160 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar Rörelsereglerna omfattar visserligen vissa bestämmelser som tar sikte på att förebygga risker, som t.ex. reglerna om stora exponeringar. Den typen av regler utgör inte någon garanti för en effektiv kontroll och han- tering av risker. Det saknas bindande lagregler som säkerställer att ban- kerna själva kan identifiera, mäta, kontrollera och hantera alla former av risk, såväl rent finansiella risker som operativa risker, dvs. administrati- va, legala och fysiska risker. Det är naturligt att i detta sammanhang också beröra frågan om bankernas beteende påverkades av insikten om att staten sannolikt skulle komma att ingripa i en krissituation och förhindra att banker går omkull i syfte att bevara stabiliteten i det finansiella systemet. Från rent teore- tiska utgångspunkter kan bankerna vara mer benägna att ta risker av detta skäl. Erfarenheter från , där stora banker i betydande ut- sträckning inte tillåtits gå omkull, indikerar att de större bankerna av denna anledning valt en relativt stor riskexponering vilket medförde att den ekonomiska nedgången med bl.a. fallande fastig- hetspriser drabbade de större bankerna relativt hårt. Emellertid kan detta s.k. moral hazard beteende inte ha varit gällande i det svenska banksys- temet om hypotesen att bankerna hade bristande insikt om sitt risktagan- de stämmer. Den bristande insikten hos bankerna omöjliggjorde det ra- och strategiska beteendet som är förutsättningen för att moral hazard fenomenet skall vara gällande. Bankerna har förhoppningsvis vunnit sådan insikt , delvis genom smärtsamma erfaren- heter. Detta innebär att risken för att ett moral hazard beteende kan ex- istera, eller uppträda, bör beaktas vid kommitténs arbete med särskilda regler för situationer då ett institut har finansiella problem. De redovisade bristerna i regelverket och tillsynen indikerar en bris- tande insikt även bland politiker och beslutsfattare inom statsmakterna om bankers funktionssätt och de risker denna typ av verksamhet är för- knippade med. Liksom aktörerna på kreditmarknaden har även det poli- tiska systemet påverkats av den långa regleringsperioden som innebar att en stor del av riskerna i banksystemet eliminerades av de genomgripande regleringarna. Därför är det inte förvånande att regelverket inte föränd- rades så att det blev bättre anpassat till en avreglerad kreditmarknad. De som fattade beslut om regler och tillsyn antog förmodligen att sä- kerheten och funktionsförmågan i banksystemet var tillfredsställande eftersom det hade varit förskonat från allvarliga problem under hela ef- terkrigstiden. Dessutom innebar förmodligen den mycket goda lön- samheten i systemet, framför allt andra hälft, att strä- van efter att söka brister i regler och tillsyn var obetydlig. Det fanns liten förståelse för att denna avsaknad av problem främst berodde på att kre- ditregleringarna begränsat risktagandet avsevärt samt att lönsamhet-en vilade på en felaktigt hanterad och alltför omfattande kreditgivning, vars Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 161 effekter i en olämplig makroekonomisk omgivning skulle framträda och få svåra konsekvenser för hela det finansiella systemet och samhällseko- nomin i övrigt. Kreditregleringarna kom, genom att de var så genomgripande och till- lämpades , att påverka såväl banker som tillsynsmyn- digheter och politiska beslutsfattare på ett sådant sätt att det skadade det finansiella systemets funktionsförmåga. Systemet saknade motstånds- kraft mot makroekonomiska chocker av det slag som uppstod . Den bristande funktionsförmågan var tillsammans med den exceptionella makroekonomiska utvecklingen huvud- orsakerna till bankkrisens uppkomst. Det finns skäl att tro att en rörel- sereglering som var bättre anpassad till de förändrade förhållandena, och framför allt en mer effektiv tillsyn, hade kunnat begränsa krisen. Det råder inte någon tvekan om att det finansiella systemet håller på att anpassa sig till de förutsättningar som gäller på en avreglerad mark- nad. Instituten har naturligtvis själva intresse av att utforma verksam- heten så att de inte drabbas av akuta problem, men staten kan inte förlita sig på att alla institut vidtar alla de åtgärder som erfordras. Staten har i egenskap av yttersta garant för det finansiella systemet skäl att försöka begränsa institutens risktagande och förvissa sig om att de kan hantera kvarvarande risker. Det finns därför, mot bakgrund av den tidigare redo- görelsen för bankkrisen och dess orsaker, anledning att överväga såväl förändringar i regelverket som tillsynens inriktning och omfattning. Det är uppenbart att det också finns skäl att begrunda den allmän- na ekonomiska politikens roll för stabiliteten i det finansiella systemet, men eftersom detta inte ligger inom ramen för kommitténs direktiv läm- nas frågan därhän. Staten kan begränsa och styra institutens risktagande genom olika former av rörelseregler. Det finns dock en uppenbar risk att alltför många och snäva regler kan skada effektiviteten i det finansiella syste- met. Det blir därför i stor utsträckning en fråga om att väga effektivitet mot stabilitet. har rörelsereglerna fått en mer liberal ut- formning i takt med att regelverket har anpassats till vad som gäller in- om EU. Det kan diskuteras hur detta påverkat effektiviteten och sta- biliteten i det svenska finansiella systemet. har i allmänhet formen av minimiregler, vilket innebär att det inte finns något formellt hinder för att tillämpa generellt sett mer restriktiva regler än vad som tillämpas i resten av EU. Visserligen kan det i många fall av kon- kurrensskäl vara svårt att upprätthålla strängare regler för institut med 162 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar Det hindrar emellertid inte att det kan fin- nas skäl att förändra vissa regler eller göra vissa kompletteringar i syfte att stärka stabiliteten i det finansiella systemet. Detta leder fram till slutsatsen att det i första hand kan bli aktuellt att vidta åtgärder som säkerställer att instituten själva förmår identifiera, mäta och hantera de risker som verksamheten är förenad med. Närmare bestämt handlar det om att ställa krav på att instituten har tillfredsstäl- lande system för styrning, information och kontroll. Detta är en uppgift för tillsynen eftersom sådana kvalitativa krav inte kan ges formen av generella regler. En reglering som skall tillämpas på alla institut skulle komma att sakna egentlig substans, medan en mer detaljerad reglering med all sannolikhet skulle komma att skada effektiviteten i de enskilda instituten och snedvrida konkurrensen och därmed skada ef- fektiviteten i hela det finansiella systemet. Det finns dock behov av lag- regler som kan utgöra riktlinjer på detta område för såväl instituten som tillsynsmyndigheten. I anslutning till att utformningen av dessa övervägs, är det naturligt att också överväga i vad mån och på vilket sätt till- synsmyndigheten bör ges mer ändamålsenliga befogenheter att ingripa mot institut som ej uppfyller kraven på tillfredsställande system för styr- ning, information och kontroll. I samband härmed är det också nödvän- digt att säkerställa en ordning med större rättssäkerhet. Tillsynsarbetet skulle med detta synsätt få en mer kvalitativ och ope- rativ inriktning. Det finns också, som framgått av den tidigare redo- görelsen, ett behov av mer kvalitativ analys på makroekonomisk nivå. Det innebär sammantaget att tillsynsmyndigheten måste tillförsäkras erforderlig kompetens och tillräckliga resurser. Detta aktualiserar i sin tur frågan om vilka krav som skall ställas på myndigheten och i vilka former som uppföljningen bör ske. Det är en viktig fråga som får än större tyngd om tillsynsarbetet får en mer kvalitativ inriktning och myndigheten ges större befogenheter. Erfarenheterna från hanteringen av bankkrisen visar att det också finns anledning att se över i vilken utsträckning och på vilket sätt staten skall ingripa vid ett akut hot mot det finansiella systemet. Omfattningen av systemskyddsintressena måste noga övervägas som det finns behov av förändringar i regelverket för hanteringen av krisdrab- bade institut. Staten måste ges större möjligheter att ingripa mot ett institut med svåra finansiella problem på ett ändamålsenligt sätt och på ett tillräckligt tidigt stadium så att kostsamma konsekvenser för övriga delar av syste- met kan undvikas. Sådana ingripanden bör vara förutsägbara för insti- tuten i fråga, t.ex. på så sätt att de kopplas till ett objektivt mått som har samband med institutets finansiella tillstånd. Om staten griper in succes- sivt och lägger på en bank allt strängare restriktioner i takt med att ban- Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 163 kens tillstånd försämras blir det troligen lättare att undvika en situation där akuta stödåtgärder framtvingas för att värna stabiliteten i det finan- siella systemet och i förlängningen den reala ekonomin. Eftersom denna stabilitet inte är under hot när de första åtgärderna sätts in kan statens förhandlingssituation gentemot de krisdrabbade instituten förbättras. Alltför svaga och oklara tvångsmedel försvårar och försvagar statens ställning som institutet måste agera under stor osäkerhet. Hur långtgående befogenheter staten skall tillförsäkras måste övervägas med en prövning av vilka möjligheter tillsynsmyndigheten bör ha att ingripa i förebyggande syfte för att säkerställa en konsekvent hantering från statens sida. måste regelverket för hantering av finansiella kriser harmoniseras med regelverket för insättningsgarantin. har det skett betydande tekniska och struk- turella förändringar på de svenska finansiella marknaderna som i grun- den förändrat förutsättningarna för bankernas verksamhet. Avreglering- en på kreditmarknadsområdet första hälft var förvisso betydelsefull för utvecklingen av nya finansiella instrument och mark- nader. Men orsakssambandet var i hög grad även det omvända. Finans- iella innovationer och utvecklingen av nya marknader urholkade kre- ditregleringen och påskyndade avregleringen. Det som framför allt påverkat förutsättningarna för bankernas tradi- verksamhet, dvs. kombinationen av inlåning och utlåning samt betalningsförmedling, är framväxten av institutstyper som konkurrerar med bankerna om sparande och kreditgivning samt finansiella instrument som skapat ökade möjligheter för sparare och investerare att göra affärer med varandra direkt på en marknad. Exempel på sådana instrument och institutstyper är företagscertifikat, privatobligationer, finansbolag och värdepappersfonder. Ju bredare utbudet av sådana substitut till bank- produkter blir och ju effektivare de hanteras, desto mindre blir behovet av bankernas traditionella intermediära tjänster i finansiella transaktio- ner. Det finns således utvecklingskrafter som verkar för att inlåningen och bankernas utlåning kommer att minska i betydelse. Förmedlings- och rådgivningstjänster samt värdepappershandel kommer sannolikt att utgö- ra allt viktigare verksamhetsgrenar i bankernas rörelse. Bankerna kom- mer därmed att ha en förändrad men fortsatt viktig roll i det fin-ansiella systemet . Den snabba utvecklingen och förändringen av det finansiella systemet som skisseras i detta kapitel kommer naturligen att inverka på regelverkets ändamålsenlighet. Den förändrade konkurrens- situationen för bankernas traditionella verksamhet innebär att det är vik- tigt att göra en översyn av bankernas rörelseregler för att säkerställa att de inte utgör ett olämpligt hinder för bankerna i konkurrensen med andra typer av institut om kreditgivningen samt kundernas sparande. Reglerna skall dessutom inte i onödan begränsa bankernas möjligheter att utveckla sin rörelse mot nya verksamhetsområden. Enligt samma princip bör det klarläggas att reglerna inte snedvrider konkurrensen till bankernas fördel på ett onödigt sätt och därmed konserverar en ineffektiv struktur på kre- ditmarknaden. Syftet med detta kapitel är att diskutera de utvecklingstendenser som kan förutspås ha en inverkan på framför allt bankernas traditionella kärnverksamhet, dvs. inlåning, utlåning och betalningsförmedling. An- ledningen till att fokus riktas mot just dessa funktioner är att de tradi- tionellt sett särskiljer banker från andra typer av finansiella institut ge- nom att de hänger intimt samman med system- och konsument- skyddsintressena och är därmed viktiga att beakta vid utformningen av bankernas rörelseregler. I detta kapitel görs dessutom ett försök att över- siktligt kartlägga bankernas framtida verksamhet och banksystemets struktur samt slutligen diskutera vilka implikationer den framtida ut- vecklingen kan få på regleringen av banksystemet. 3.2 Förändrade förutsättningar för bankernas kärnverksamhet Bankernas traditionella verksamhet är att agera intermediär, dvs. mel- lanhand, mellan sparare och låntagare samt att tillhandahålla betal- ningstjänster. Det som främst utmärker denna intermediära funktion är artskillnaden mellan finansieringen från spararna och utlåningen till låntagarna. Den kanske viktigaste skillnaden utgörs av graden av likvid- itet. En betydande andel av den inlåning som bankerna finansierar sig med är kortfristig och uppsägningsbar, dvs. den är mycket likvid. Däremot är utlåningen typiskt långfristig och illikvid. Dessutom är utlåningen riskfylld, vilket medför att bankerna söker sprida riskerna mellan olika låntagare. Bankerna kan därmed sägas ägna sig åt till- gångsomvandling vad gäller likviditet, löptid och risk. Denna tillgångs- omvandling kan också sägas vara roten till den potentiella instabiliteten i bankbranschen. Detta innebär även en fara för instabilitet i betalnings- systemet eftersom banker också hanterar kunders betalningar. Detta är ett viktigt motiv till varför bankerna omgärdas med ett rigoröst regelverk och sträng tillsyn.