sou · GMB3160d1 · 1999-01-01 00:00:00 — Den tidigare ut- vecklade strategin att bankens problemengagemang skulle avskiljas och läggas i särskilda avveck-lingsenheter tillämpades också på de stödsö- kande bankerna. problemengagemang fördes över till ett separat bolag, Retriva. Återstoden av banken såldes till Nordbanken. I samband där- med ersattes den tidigare givna garantin med statligt kapitaltillskott om , samt ytterligare ca som till- fördes Retriva. Nordbankens problemkrediter flyttades också över till ett nybildat dotterbolag, . Även erhöll kapitaltillskott från staten, . lyckades, i likhet med SE-Banken och , genomföra en nyemission varigenom banken tillförsäkrades en tillfredsställande kapitaltäckning. Emissionen var emellertid knuten till en statlig kapitaltäckningsgaranti genom vilken banken tillförsäkrades statligt kapitaltillskott om maximalt om bankens kapitaltäckning skulle komma att hamna under en viss nivå. drog, som tidigare nämnts, tillbaka sin ansökan om stöd. Den tidigare uppgörelsen med ägarna till banken visade sig emellertid inte hålla eftersom banken inte utvecklades på det sätt som uppgörelsen förutsatte. Av denna anledning blev det nödvändigt att för- handla fram en ny lösning. I den nya uppgörelsen gavs stödet till ägarna formen av garantier för lån som ägarna själva svarade för. Garantierna var förbundna med samma typ av villkor som garantin till Förenings- banken som säkerställde att staten fick full kontroll över banken om den skulle komma att utvecklas på ett ogynnsamt sätt. Bankgarantin var ursprungligen inte grundad på någon lagstiftning utan på ett riksdagsbeslut. Det visade sig att det var nöd- vändigt att lagstifta om vissa speciella tvångsåtgärder mot institut vilka omfattades av garantin. Riksdagsbeslutet togs in i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Genom denna lag fick bl.a. möjlighet att hantera institut med bristfällig kapitaltäckning även i de fall ett institut inte sökt stöd. Staten gavs också möjlighet att ta över ett institut som vägrade att ta emot stöd liksom in- stitut vars kapitaltäckningsgrad understeg . Regeringen aviserade att den hade för avsikt att avveckla det statliga bankstödet . Detta skedde mot bak- 148 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar grund av att det svenska banksystemet föreföll ha återhämtat sig och att en fortsatt stabilisering kunde förutses. Den snabba återhämtningen efter 1993 är remarkabel. Den förbättrade intjäningsförmågan och lön- samheten grundades framför allt på ett antal gynnsamma yttre omständ- igheter, men också på åtgärder som bankerna själva vidtog. En viktig orsak till tillfrisknandet i banksystemet var den svenska kronans kraftiga depreciering, vilket medförde en exportledd konjunkturell uppgång som innebar att tillskottet av nödlidande krediter minskade kraftigt, och där- med också bankernas kreditförluster. En annan viktig orsak var att den kraftiga räntenedgången, efter den svenska kronans fall , minskade bankernas finansieringskostnader för stocken av redan existe- rande problemkrediter. Ett konsumentskydd finns genom det system för garanti av insätt- ningar som trädde i kraft . Som medlem i EU är Sve- rige skyldigt att införa ett sådant system i enlighet med ett EG-direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar. Det svenska garanti- systemet finansieras med avgifter från bankerna och får i princip endast tas i anspråk för utbetalning av ersättning till berörda insättare när en bank har försatts i konkurs. Garantisystemet och dess finansiella resurs- er kan inte tas i anspråk för att t.ex. rekonstruera en bank som drabbats av finansiella svårigheter. Det ingår i kommitténs uppdrag att överväga om det är lämpligt att ge systemet för insättningsgaranti någon uppgift vid rekonstruktion av en krisdrabbad bank. 2.3.3Krishanteringen i andra länder I fanns redan vid krisens början två s.k. sikringsfonder uppbyggda med avgifter från bankerna med uppgift att skydda insättarnas medel. Eftersom problemen i banksystemet var av sådan omfattning att dessa fonder inte var tillräckliga inrättades med uppgift att genom lån till sikringsfonderna finansiera kapitaltillskott till bankerna. De statliga kapitalinsatserna ledde till att de tre största affärs- bankerna föll i statlig ägo (senare har dessa helt eller delvis kunnat åter- gå i privat ägo). Det statliga kapitaltillskottet till banksystemet uppgick till 20 miljarder NOK. Liksom det svenska banksy-stemet har de norska bankernas resultat utvecklats i positiv riktning . I spelade bank en aktiv roll i krishanteringen innan Statens säkerhetsfond inrättades med syfte att stödja enskilda banker för att trygga stabiliteten i banksystemet och insättarnas medel. var problemen i banksystemet av sådan omfattning att den fin- ländska staten, i likhet med den svenska staten, formellt garanterade att Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 149 bankerna skulle kunna stå för sina förpliktelser. Det statliga bankstödet i omfattade över 40 miljarder . Problemen i det danska banksystemet var inte lika allvarliga som i de övriga nordiska ländernas system, varför de danska statliga ingripandena inte var av samma omfattning. De problem som uppstod togs i första hand om hand av marknaden med stöd från den danska . Eftersom de nordiska banksystemen är relativt koncentrerade har åt- gärder och omstruktureringar vidtagits på central nivå för att förhindra instabilitet i betalningssystemen. Det har ansetts vara viktigt att genom statens försorg snabbt och kraftfullt återställa förtroendet för systemet och trygga fortsatt kreditförsörjning. I länder som , där strukturen i banksystemet är väsentligt annorlunda med mängder av banker av mind- re storlek, är mer decentraliserade åtgärder möjliga. Tillsynsmyndighe- terna har med hjälp av medel ur insättningsgarantifonder i stor utsträck- ning kunnat hantera problem genom omstruktureringar och fusioner mellan banker. Storleken på förlusterna har dock varit av sådan omfatt- ning att staten tvingats rekapitalisera fonderna till betydande belopp. Den statliga hanteringen av insolventa banker under krisens inledning innebar att dessa inte stängdes tidigt nog, i hopp om att de skulle växa från problemen. Denna strategi, i kombination med existensen av en in- sättningsgaranti, medförde att insolventa banker fick ökade incitament att höja sitt risktagande eftersom ett lyckosamt utfall kunde lyfta dem ur insolvens och ett olyckligt utfall kunde leda till statliga stödinsatser. Detta ökade risktagande fördjupade förlusterna i de institut som slutligen måste omfattas av den federala krishanteringen. Av beskrivningen framgår att krisen inte uppstod över utan att det rörde sig om ett ganska utdraget förlopp. Det tog närmare från det att Nyckeln ställde in betalningarna till det att regeringen tvingades ingripa i Nordbanken och och innan rege- ringen aviserade bankgarantin. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till att tidigare genomgått en liknande kris, är det befogat att ifråga- sätta varför regeringen inte ingrep tidigare och redan från början vidtog mer generella åtgärder. Frågan har egentligen bara intresse om det finns skäl att tro att krisen skulle ha blivit mindre omfattande om staten ingripit tidigare eller i and- ra former. Det förhållandet att förloppet i första hand styrdes av den allmänna ekonomiska utvecklingen talar för att staten inte skulle ha kun- nat påverka utvecklingen genom att tidigarelägga bankgarantin eller ge- nom att vidta andra åtgärder . 150 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar uppenbart, sett i dagens perspektiv, att vissa av de statliga ingreppen i krisens inledningsskede inte alltid fick en ändamålsenlig utformning. Detta berodde på att staten inte hade någon beredskap avseende hante- ring av krisdrabbade banker. I fanns, till skillnad från , varken lagstiftning eller organisation och kompetens för att hantera dessa situationer. Även om den bristande beredskapen vad gäller kris- hanteringen sannolikt inte påverkade krisens omfattning så bidrog den förmodligen till att krisen fick ett utdraget förlopp. När det väl hade uppstått kris i några enskilda banker var det inte möjligt för staten att bedöma i vad mån det rörde sig om enstaka pro- blem eller om en mer generell kris, eftersom det inte fanns någon rele- vant information. Denna brist bottnade i sin tur i att bankerna och till- synsmyndigheten, inte hade erforderliga informations- och kontroll- system. Det är långt ifrån självklart att regeringen hade kunnat vidta mer generella åtgärder på ett tidigare stadium om den haft den nödvändiga informationen. Erfarenheter från andra sammanhang tyder på att det sällan är politiskt möjligt att ingripa förrän det faktiskt uppstått en akut kris. Det är dock lättare om det finns ändamålsenliga regler än om en ad hoc lösning skall tillgripas. Eftersom statens primära skyddsintresse är knutet till stabiliteten i betalningssystemet hade det varit naturligt att låta garantin omfatta en- dast bankerna. Bankgarantin kom emellertid inte bara att omfatta banker utan även kreditinstitut med statlig anknytning, t.ex. Sve- riges stadshypotekskassa, AB Industrikredit och Lantbrukskredit AB.26 Ett motiv för garantins tillämpningsområde skulle kunna vara att det inte finns någon skarp gräns mellan kreditsystemet och betalningssystemet – betalningar kan göras med hjälp av såväl krediter som inlåning. Vad som talar mot denna tolkning är att finansbolag, som ger kortfristiga krediter, inte omfattades av garantin, men väl hypoteksinstitut med långfristig utlåning som inte är direkt förbundna med betalningssystemet. Ett annat motiv för avgränsningen av tillämpningsområdet kan vara att långfristig utlåning betraktas som skyddsvärd ur samhällets synvinkel.27 Genom att skydda hypoteksinstitutens finansiär-er säkerställdes fortsatt finansiering via obligationsmarknaden av sådana krediter. Det finns emellertid skäl att tro att omfattningen av skyddsnätet kom att bestämmas av hur kre- ditmarknaden är organiserad. Det faktum att de flesta stora hypoteksin- stitut ägs av banker gjorde det i praktiken nödvändigt att inkludera samtliga sådana institut. 1992/93:135 s. 20 f. Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 151 Mot denna bakgrund finns det anledning att se över vilka verksam- heter som skall anses skyddsvärda och överväga hur eventuella stödåtgärder skall kunna begränsas till sådan verksamhet. I det sammanhanget finns det också skäl att pröva i vilken utsträckning olika former av finansiering av kreditinstitut skall skyddas, bl.a. mot bakgrund av den införda insättningsgarantin. När det gäller hantering av stödåtgärder synes det riktigt att en sär- skild myndighet hanterar dessa vid sidan av och verksamhet. Det bör övervägas om det finns behov av en krishanteringsmyndighet av slag . Om ett sådant behov anses föreligga tyder erfarenheterna från Bankstöds- nämndens arbete på att det behövs en tydligare gränsdragning i förhål- lande till verksamhet. I detta sammanhang finns det också skäl att överväga i vad mån det finns behov av att skilja på Bank- stödsnämndens roll som ägare av institut som staten tvingats ta över och dess hantering av akuta kriser. En grundläggande svaghet i det rådande systemet, som också har framhållit i en skrivelse till regeringen, är att nämn- den inte hade ändamålsenliga tvångsmedel för att snabbt och ef-fektivt kunna få till stånd lösningar på problem med banker i finansiella svårig- heter.28 Nämnden hade visserligen möjlighet att tvinga på en bank en viss lösning genom att staten givits rätt att överta ägandet, efter prövning i en särskild nämnd. Ett sådant förfarande kan emellertid ta , i värsta fall så att problemen förvärras i sådan utsträckning att den tänkta lösningen är adekvat. Det är uppenbart att en sådan åtgärd inte kan tillgripas an- nat än under mycket speciella betingelser. I praktiken befinner sig staten i de flesta fall i en förhandlingssituation. Utan ändamålsenliga tvångs- medel har staten en svag förhandlingssits som motparten tvingas agera under stor osäkerhet. Mot denna bakgrund finns det anled- ning att överväga om nämnden bör ges större befogenheter gentemot de institut som är i behov av stöd. En sådan prövning bör ske med en prövning av vilka möjligheter tillsynsmyndigheten bör ha för att in- gripa förebyggande i syfte att säkerställa en konsekvent hantering från statens sida och åstadkomma en rimlig ansvarsfördelning mellan myn- digheterna. I det sammanhanget är det också nödvändigt, som framhållit i sin skrivelse, att se över gällande regler för hantering av banker som tvingats träda i likvidation eller försatts i konkurs, för att få till stånd ett samlat regelverk som ger staten möjligheter att hantera kris- 28 om vissa aspekter på bankkrisen, den 17 okto- ber 1994. 152 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar drabbade banker på ett konsekvent och rimligt sätt. Det bör i det sam- manhanget också övervägas i vad mån det krävs några förändringar i lagstiftningen om insättningsgarantin. 2.4Brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga I det föregående avsnittet konstaterades att det finns skäl för kommittén att överväga en rad frågor som är förknippade med statens hantering av kriser i den finansiella sektorn. Det finns också skäl för kommittén att överväga förändringar i regelverket och tillsynen för att förhindra upp- komsten av sådana kriser. I avsnittet som behandlade krisens uppkomst framfördes hypotesen att det fanns grundläggande brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga som gjorde att systemet inte klarade av den makroekonomiska chocken. Det är mycket som talar för att dessa brister kan hänföras till en bristfällig insikt såväl bland bankerna som hos tillsynsmyndigheten, lik- som politiska beslutsfattare, om de risker som kreditexpansionen var förenade med. Denna bristande insikt kan förklaras med de kreditregle- ringar som har omgärdat bankerna . Detta av- snitt inleds därför med en kortfattad beskrivning av kreditregleringarna som ligger till grund för den efterföljande diskussionen om vilka effekter kreditregleringen haft på det finansiella systemets struktur och funktions- förmåga. slutet av har kreditmarknaden varit föremål för olika former av kreditregleringar, i första hand som ett led i den s.k. lågräntepolitiken. gavs en samlad legal bas i form av lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Den svenska låg- räntepolitikens rötter står att finna penningpolitiska program.29 Det var ett viktigt penningpolitiskt mål att söka uppnå pris- och räntestabilitet efter de första efterkrigsårens höga inflation. Det som emellertid blev avgörande för att skulle stabilisera räntan under jämviktsnivån på lång sikt var en önskan att tillförsäkra bygg- 29 För en detaljerad exposé över de svenska kreditregleringarnas historia, se , . (1993), "Kreditregleringarnas uppgång och fall", i , L. ), Från räntereglering till inflationsnorm. Det finansiella systemet och riksbank-ens politik 1945-1990, . Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 153 nadsinvesteringarna och sedermera staten billig finansiering. För att kre- diterna verkligen skulle allokeras till dessa politiskt önskvärda investe- ringar infördes likviditetskvoter som tvingade bankerna att hålla fastförräntade bostads- och statsobligationer i viss proportion i förhållande till storleken på inlåningen. Bankernas kredit- givning styrdes även på andra sätt. började bankernas s.k. övrigutlåning, dvs. all utlåning utom lån till nyproduktion av bostäder, att begränsas genom att införde utlåningstak. För att tillse att industrins investeringar inte trängdes undan, uppmana- des bankerna ofta att prioritera utlåningen till företag framför utlåning till hushåll, dvs. utlåningen till hushållen blev särskilt hårt ransonerad. Företagens möjligheter att finansiera sig på annat sätt var kringskurna av framför allt emissionskontrollen. Detta innebar att det krävdes sär- skilt tillstånd från för företag och kreditin-stitut för att emittera obligationer eller andra värdepapper avsedda för den allmänna rörelsen. Förutom dessa kvantitativa regleringar var kreditmarknaden hårt prisreglerad. Både in- och utlåningsräntorna bestämdes på det hela taget av diskonto. Det svenska finansiella systemet var således föremål för en genomgripande reglering. Det ursprungliga huvudsyftet med denna politik var som sagt att det ambitiösa bostadsbyggnadsprogrammet och sedermera de tilltagande statliga budgetunderskotten kunde finansieras. Regleringarna var ur- sprungligen en allokeringspolitisk åtgärd och spelade länge en begränsad stabiliseringspolitisk roll. I takt med de växande finansiella obalanserna i ekonomin fick dessa regleringar i allt större ut- sträckning en penningpolitisk funktion. Kombinationen av ett skatte- system med allt högre marginalskatter och avdragsgilla räntekostnader samt sjunkande realräntor gjorde det allt förmånligare att låna pengar. Detta innebar att en ransonering av kreditgivningen till hushållen blev nödvändig för att förhindra en massiv kreditexpansion. Staten, via , kom således att styra stora delar av banker- nas verksamhet. I praktiken kontrollerades såväl risktagandet som lön- samheten. Utrymmet för bankerna att skapa egna affärsstrategier för att påverka sin utveckling var således betydligt kringskuret av den kredit- politiska regleringen. Den viktigaste orsaken till den kreditpolitiska avregleringen första hälft torde vara att dessa regleringar förlorade i ef- fektivitet i takt med tillväxten i de finansiella flödena och den ökade upp- finningsrikedomen på de framväxande finansmarknaderna. Den allt snabbare prisbildningen på penningmarknaden gick allt sämre ihop med den prismässigt trögrörliga bankmarknaden för krediter. Det utvecklades en medvetenhet om att regleringarna kunde kringgås. 154 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar kreditmarknaden tog emot en stor del av den ökade kreditefterfrågan som de utlåningsreglerade bankerna inte kunde tillgodose. Denna utveckling urholkade gradvis effekterna av utlåningsregleringen. Dessutom kunde internationell upplåning ske via handelskrediter. I och med att utlå- ningstaken och rekommendationerna om utlåningsräntor slopades 1985 var avregleringen av den inhemska kreditmarknaden i huvudsak fullbor- dad. 2.4.2Effekterna på kreditmarknadens struktur Kreditregleringarna påverkade såväl marknadens struktur som aktörer- nas beteende.30 Eftersom kreditefterfrågan översteg det reglerade utbudet utvecklades nya institutioner till vilka en del av kreditefterfrågan sökte sig. Ett viktigt exempel på detta är finansbolagen som var en viktig kre- ditkälla vid sidan om den reglerade delen av marknaden , då även dessa bolags kreditgivning kom att omfattas av lagen om kredit- politiska medel. Finansbolagslån upplevdes allt mer som ett substitut till vanliga banklån och informationskanalerna förfina- des så att låntagare som blev ransonerade i banken smidigt kunde hänvi- sas till bankens eget finansbolag. Även om bankernas egen kreditgivning var reglerad bedrevs en livlig låneförmedlingsverksamhet mellan långi- vare och låntagare av bankernas notariatavdelningar. Dessutom rymde bankkoncernerna hypoteksinstitut dit kreditgivning kunde slussas om utlåningstaket utgjorde en bindande restriktion. Fondkom- missionärsfirmor, privata bankirfirmor och pantbanker är också exempel på kreditgivare och förmedlare av kredit som inte var kreditpolitiskt reglerade. Även vid sidan av den finansiella sektorn bedrevs en bety- dande kreditgivning mellan företag i form av direkta lån eller handels- krediter, men också mellan företag och hushåll i form av konsum- tionskrediter. Denna utveckling, där nya institutioner och beteenden ska- pades för att möjliggöra kringgående av regleringar, är i sig resurs- krävande. Mycket kreativitet ägnades åt att möta regleringssituationen i stället för att fokusera på produktiv verksamhet. En annan effekt av kreditregleringarna var att de tenderade att låsa strukturen i banksystemet. Konkurrensförhållandena inom den reglerade sektorn av kreditmarknaden konserverades. Utformningen av utlån- ingstaken är ett gott exempel på detta. Betydelsen av dessa var att det aktuella årets tillåtna utlåningsökning formulerades som föregående års utlåning plus en viss procent. Då samtliga banker ökade sin utlåning 30 Se SOU 1982:52 för en mer utförlig diskussion av kreditregleringarnas sidoeffekter på kreditmarknadens struktur och resursallokering. Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 155 ungefär lika mycket ledde det till att historiskt etablerade marknadsan- delar bibehölls. En av de viktigaste funktionerna en bank fyller är att utöva en ef- fektiv utvärdering av kvaliteten av olika projekt som söker finansiering, samt de säkerheter som ställs på krediterna. Bankerna har även stor- driftsfördelar i den fortlöpande övervakningen av låntagarna. Dessutom fullgör de en viktig funktion genom att indirekt sammankoppla ett stort antal långivare och låntagare med varandra. Kreditregleringen medförde dock att dessa funktioner inte kunde utföras i efterfrågad utsträckning. Följden blev bl.a. att den direkta kreditgivningen företag emellan växte. Koordinations- och informationskostnaderna för dessa direkta kreditt- ransaktioner torde vara större än om en bank hade använts som mellan- hand. 2.4.3Effekterna på bankernas funktionsförmåga Regleringen av kreditmarknaden påverkade inte bara marknadens struk- tur utan också funktionsförmågan hos de institut som verkade under regleringarna. Som framgått av den tidigare beskrivningen innebar regle- ringen att bankerna tvingades placera i statspapper och ge krediter till bostadssektorn och dessutom var kreditgivningen till andra sektorer från tid till annan föremål för direkt ransonering. Därigenom kom staten ock- så att styra bankernas risktagande, och det på ett sådant sätt att kre- ditriskerna i det närmaste eliminerades. Det förhållandet att också ränte- sättningen var reglerad innebar att bankernas möjligheter att påverka lönsamheten var starkt beskurna. I praktiken kom staten att ta över an- svaret för risktagande och lönsamhet. Bankerna fick rollen som myndigheter med uppgift att genomföra de kreditpolitiska besluten. Kreditregleringarna var i kraft , vilket påverkade ban- kernas beteende på ett bestående sätt. Beteendet kom att institutio- naliseras i bankernas organisation, system och rutiner liksom i deras egen syn på verksamheten. När avregleringen var fullbordad hade bank- erna inte byggt upp system och rutiner som var anpassade till den nya affärsmiljön. Det fanns en ovana att bedriva bankverksamhet på en av- reglerad kreditmarknad och en bristande insikt om vilka risker en sådan verksamhet kunde vara förknippad med. Detta i kombination med den växande lönsamhetens förblindande effekt medförde att sådana system och rutiner inte byggdes upp i erforderlig utsträckning andra hälft. Därmed var det också svårt för bankerna att identifi-era och kontrollera sitt risktagande. 156 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar Bristfälliga insikter om riskerna Det faktum att det uppstod en kris som fick en sådan omfattning utgör om inte bevis så åtminstone en tydlig indikation på att det inte fanns till- räcklig insikt bland bankerna om karaktären och omfattningen av de ris- ker som uppkom till följd av kreditexpansionen och den allmänna eko- nomiska utvecklingen. Naturligtvis fanns det en insikt om att varje kre- ditengangemang var förenat med en viss kreditrisk. Det saknades emel- lertid en förståelse för de grundläggande makroekonomiska riskerna, dvs. de risker som är förknippade med aktivitetsnivån i hela ekonomin, inflationen, räntenivån och valutakurserna, vilka påverkar den samlade kreditportföljen, liksom om störningar i vissa sektorer dit en stor del av kreditgivningen slussats. De undersökningar som gjorts av bankernas verksamhet visar att, i den mån det överhuvud taget gjordes någon analys av riskerna så var den i princip uteslutande inriktad på enskilda krediter.