sou · GMB3124 · 1999-01-01 00:00:00 — Ett exempel där ekonomisk effektivitet har värderats över en demokratisk beslutsprocedur är skapandet av den Europe- iska valutaunionen (EMU). Alla nationella och europeiska politiska organ förbjuds enligt att påverka ledningen för (), och en omförhandling av hela fördraget kräver godkännande från samtliga nationella parla- ment. Möjligheten för valda politiker att styra den europeiska penningpolitiken är med andra ord minimal. En sådan demokratisk förlust kan man emellertid acceptera om den ekonomiska effek- tiviteten värderas över demokratin i den politiska och ekonomiska situation som föreligger, givet att man är överens i sak, att den ekonomiska effektiviteten verkligen ökar i en viss omfattning, som en följd av politiskt oberoende penningpolitik. Kanske är det inte så viktigt att fatta penningpolitiska beslut under demokratiska former. Kanske är den ekonomiska förtjänsten av en fristående penningpolitik mycket stor. Att värdera ekonomisk effektivitet över den demokratiska styrelseformen är en lösning på det demo- kratiska underskottets problematik som jag återkommer till i kommentaren till både Majone och Scharpf. Att denna argumentationslinje i princip tar avstånd från demo- kratin som universellt ideal utgör ingen omedelbar anledning till oro. Eftersom makthavarna på den europeiska nivån är samma personer som makthavarna på den nationella nivån, är det inte osannolikt att politiken kommer att bedrivas utifrån liknade grundvärden på båda ställena. Även om den europeiska myndig- hetsutövningen inte svarar upp mot demokratins krav så utövas den likväl av personer som på andra nivåer handlar och tänker i demokratiska banor. Förhoppningen – som jag själv tror är väl- grundad – skulle vara att en odemokratisk konstitutionell struktur kunde kompenseras av en välutvecklad demokratisk kultur. Den europeiska demokratin är unik i sitt slag Som vi har sett finns det betydande skillnader mellan politik på nationell och europeisk nivå. Av detta förhållande har en viss rikt- ning inom Europaforskningen dragit slutsatsen att EU måste för- stås som någonting nytt och i sitt slag unikt på den politiska kartan. Ofta säger man att EU måste studeras som ett objekt sui generis, vilket i en radikal tolkning kan betyda att objektet inte lämpar sig för jämförelser med andra objekt och att man måste ändra innebörden av befintliga begrepp och teorier, eller konstru- era helt nya, för att man ska förstå vad den nya saken rör sig om. Vanligast är denna utgångspunkt inom forskning med enbart de- skriptiva anspråk, men så smått börjar den också få fäste inom demokratiforskningen och mer övergripande normativ diskussion. Följden blir att också demokratibegreppet måste omprövas för att passa in i det radikalt nya och okända sammanhanget. Kanske måste man överge de välkända kännetecknen för demo- krati, som ansvarsutkrävande där makten utövas, och allmänna och rättvisa val. Misstänksamheten är befogad gentemot denna forskning om EU som en i sitt slag unik politisk formation. I synnerhet när den spekulerar i en omtolkning av demokratins begrepp måste man vara på sin vakt. Risken finns ju annars att all kritik mot politiken inom EU och den nuvarande institutionella strukturen diskvali- ficeras som irrelevant, om den som har makten att föra ordet anser kritikens begrepp vara gamla och inte nya i tillräcklig omfatt- ning, liksom vem som helst kan avfärda en uppenbar politisk fördel på europeisk nivå med kommentaren att värderingsskalan härrör från den nationella nivån. Med utgångspunkten att EU har en i sitt slag unik struktur kan det alltså blir problematiskt att skilja bra politik från dålig. På det normativa och demokratiteoretiska området har det hit- tills inte formulerats några klara ståndpunkter om vad det nya eller i sitt slag unika skulle innebära. Det är till och med svårt att hitta DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ någon som kategoriskt tar ställning för ett sådant demokrati- teoretiskt perspektiv. Men något kan ändå sägas.13 Nätverket är ett populärt begrepp bland dem som vill formulera demokratin på ett nytt sätt. Verkligheten i det moderna samhället sägs då vara så komplicerad, och politiken som har att hantera denna verklighet så differentierad, att det inte är möjligt att ur- skilja några klara hierarkier som säger vem som gör vad och vem som ansvarar för vilket område. I stället utmärks politiken av över- lappande kompetenser och personliga, ofta informella initiativ som avgör vem som gör vad. Kontakter knyts från lokal till global nivå (som till exempel under arbetet med efter miljökon- ferensen i ) eller från regional till europeisk nivå (regionkom- mittén eller länens representationer i ), liksom kontakter uppstår mellan intresseorganisationer, fria företagare, experter och politiker. Att tala i termer av nätverk är ett försök att formulera politiken även om dess verklighet tros vara mycket komplex och differentierad. Den demokratiska potentialen i nätverket ligger i dess eventu- ella öppenhet och tillgänglighet. Om alla beslut i ett samhälle fattas inom skilda nätverk så kan den som har ett särskilt intresse eller en särskild kunskap på ett visst området gå in i det aktuella nätverket, för att på så sätt delta i det aktuella beslutsfattandet, varmed en form av direktdemokrati skulle uppstå. Man ska emellertid vara uppmärksam på att nätverket kan fungera också på rakt motsatt vis, och hindra deltagandet i politiken, genom att de som redan befinner sig i nätverket har möjligheten att ignorera personer som de tycker inte passar in. De personliga kontakternas tyranni är inte självfallet bättre än den offentliga maktens. Även om det inte finns någon utarbetad position om vad nät- verksdemokratin i praktiken skulle innebära så kan man gissa att den i sin betoning av informellt och nära samarbete inte så lätt kan uppfylla kravet på politiskt ansvarsutkrävande; det meningsfulla 13 En sammanställning av forskningen på detta område finns i Angé, Hans (1998) Europeisk demokrati sui generis. En ofta antydd men aldrig ut- arbetad och intagen position, arbetspapper ventilerat på seminarium för Europaforskning, . ansvarsutkrävandet förutsätter kunskap om vem som har fattat beslut. Dess fördel skulle emellertid vara en organisation där man arbetar probleminriktat och har lättare att förmedla sakkunskap över ideologiska skiljelinjer än vad som är fallet i till exempel den parlamentariska modellen. Lobbying är ett fenomen som i – skulle jag tro – till stor del förknippas med mygel och den rikes möjlighet att köpa makt. Från en europeisk horisont är innebörden emellertid en annan. Att diskutera och ta del av lobbyisternas material är ett viktigt sätt för politiker i och tjänstemän inom kommissio- nens byråkrati att ta del av nya forskningsrön och förstå hur olika intressegrupperingar resonerar och tycker. För den som vill tolka fram ett nytt demokratibegrepp, som passar den europeiska nivån i motsats till den nationella, ligger det nära till hands att hänvisa till lobbyverksamheten inom EU som ett sätt för folkviljan att utöva inflytande på den politiska dagord- ningen. På europeisk nivå är det kommissionen som tar initiativ till lagstiftning, och det är också kommissionen som står i centrum för lobbyverksamheten, både för att man tilldrar sig störst upp- märksamhet från lobbyisternas sida och för att man öppet och medvetet organiserar lobbyverksamheten kring sig i informella nätverk.14 I stället för en folkvalds församlings formella rätt att initiera beslut, förhandlar enskilda medborgare och intresse- grupperingar med beredande ämbetsmän. Än en gång vill jag dock påminna om att det saknas en ut- arbetad ståndpunkt om vad europeisk demokrati sui generis inne- bär, varför man inte på vetenskapliga grunder (men väl på politis- ka) kan avfärda problematiken kring det demokratiska under- skottet med en sådan hänvisning. 14 Kohler-koch, (1997) Organized Interests in European Integration: The Evolution of a New Type of Governance, Participation and Policy-Making Union. och , Alisdair R. . s. 55; och (1996) EU-Lobbying: Between Representativity and Effectiveness, Union: How Democratic Is It. , och , . . DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ Demokratins uttolkare på europeisk nivå I den följande kommentaren till och föreslår jag ett antal kritiska infallsvinklar till deras respektive artiklar. Syftet med kritiken är självfallet inte att avfärda några ståndpunkter utan att så mycket som möjligt öppna upp texterna, som väl förtjänar att uppmärksammas, för en fortsatt diskussion. Den artikel av Giandomenico Majone som publiceras i föreliggan- de skrift trycktes första gången som slutkapitel i boken . Den ursprungliga framställningen rymmer både fallstudier och teoretiska avsnitt, som beskriver utvecklingen inom den euro- peiska politiken under . Vad Majone ser och förklarar är en politik som till allra största delen ägnar sig åt att eliminera marknadsmisslyckanden, till exempel snedvriden kon- kurrens och monopolförhållanden, medan socialpolitik och omför- delningar av resurser får stå tillbaka. Genomgående arbetar Majone utifrån ett så kallt public choice- perspektiv, vilket innebär att man förklarar den politiska utveck- lingen genom antagandet att alla aktörer handlar rationellt för att maximera den egna vinningen. Ett sådant perspektiv ger, på samma sätt som när det används inom nationalekonomin, rika möjligheter för forskaren att uttrycka sina personliga åsikter i objektiva ter- mer, genom att forskaren av en händelse tillskriver betydelse- fulla aktörer sina egna preferenser. En av de aktörer som jag skulle tro bär fram Majones politiska åsikter är folket som påstås ha tröttnat på den traditionella välfärdsstaten och resursomfördel- ningar.15 15 Intressant nog ska vi längre fram se att , som även han utnyttjar ett public choice-perspektiv, påstår motsatsen, det vill säga att folket vill ha samma välfärdspolitik som . I båda verklighetsbe- skrivningarna kan man gott läsa in politiska intressen. Den viktiga tes som Majone driver är att marknaden inte ska regleras av valda politiker, och inte heller av personer som är an- svariga inför valda politiker, utan av politiskt oberoende myndig- heter och experter. I texten som här föreligger översatt antar han uppgiften att förklara hur de oberoende marknadsreglerande myn- digheterna, som han menar kommer att utmärka den europeiska politiken , kan rättfärdigas demokratiskt. Är maktdelning demokrati? En stor del av vad jag har sagt om det demokratiska under- skottet skulle väcka Majones häftiga protester. När jag tar fasta på de folkvaldas möjlighet att utkräva det politiska ansvaret för den offentliga maktutövningen, svarar Majone att detta bara är en demokratimodell av åtminstone två möjliga. Den andra demokrati- modellen, som han själv bekänner sig till, utgår i stället från prin- cipen att makten ska delas, mer specifikt mellan en mängd oberoen- de myndigheter och experter som inte kan bli föremål för politiskt ansvarsutkrävande men som binds av varandra i en nätverks- liknande struktur. Observera att Majone med maktdelning inte syftar på den klassiska indelningen efter Montesquieu, i lagstiftan- de, verkställande och dömande makt. Inget hindrar enligt Majones teori att dessa tre funktioner återfinns inom samma myndighet, vars maktutövning dock begränsas till ett mindre område.16 Ett illustrativt exempel på en oberoende myndighet i Majones mening är () som kommer att verkställa penningpolitiken i alla länder som deltar i den Europe- iska monetära unionen (EMU), trots att inte ger någon möjlighet för de nationella parlamenten, och inte heller deras regeringar sammansatta i ministerrådet, att återta eller styra 16 Den demokratimodell som Majone förespråkar kallar han bland annat för the madisonian model och hänvisar med denna benämning till diskussion av den amerikanske grundlagsfadern . Enligt Dahls analys är emellertid en på gränsen till odemokratisk teoretiker, vilket Majone retoriskt glömmer att nämna. Se , (1956) A Preface to Democratic Theory. DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ det penningpolitiska beslutsfattandet. Från Majones perspektiv får ECB sin demokratiska legitimitet genom att institutionen ingår i ett politiskt system där en mängd oberoende myndigheter delar offentlig makt mellan sig. Därutöver betonar han att oberoende experter ska arbeta under juridiskt ansvar att uppfylla vissa mål- sättningar, som i fallet ECB utgörs av prisstabilitet. Att folkvalda politiker inte kan styra den penningpolitiska inriktningen är där- emot ovidkommande. Den första gruppen av frågor som man ska ställa sig under läs- ningen av Majone är uppenbarligen mycket grundläggande. Är demokrati verkligen liktydigt med maktdelning mellan juridiskt ansvariga och kunniga ämbetsmän? Eller bör man därutöver kräva att politiken ska bedrivas i enlighet med folkrepresentationens önskemål? Finns det några skäl att acceptera maktdelning hellre än politiskt ansvarsutkrävande på den europeiska nivån? Tycker vi att det demokratiska underskottet blir en ointressant fråga efter in- sikten att makten i EU delas eller kommer att kunna delas mellan olika var för sig oberoende organ? Vem ska bestämma? En andra grupp av frågor gäller den målsättning som ska styra expertens beslutsfattande. I fallet ECB är målsättningen – upprätt- hållen prisstabilitet – ratificerad i alla nationella parlament. Enligt den principen skulle man kunna tänka sig att valda politiker hade kvar möjligheten att fatta politiska beslut, i strid med Majones tes, genom att ställa upp mycket precist angivna mål, som dessutom skulle kunna ändras efterhand. Denna slutsats måste Majone und- vika, eftersom hans poäng är att fel beslut skulle fattas av valda politiker. Men dessutom torde han vilja undvika den motsatta extremen, att det är experterna själva som avgör politikens hela innehåll, eftersom expertstyret då skulle erodera folkets deltagande helt och hållet. Vart leder denna dubbelhet? Vilken är egentligen den oberoende expertens makt och vilken makt är politikerns? Vem är ytterst ansvarig för politiken på ett visst område? Majone ger inga tydliga svar på dessa frågor och man kan bara spekulera i orsaken. Möjligen menar han att utgångspunkten om demokrati som maktdelning inte kräver något påstående om var en viss makt ytterst ligger – huvudsaken är att ingen utövar all makt, inte att någon utövar en viss makt. Eller vill han kanske antyda möjlig- heten att experterna åtminstone i vissa frågor borde bestämma även politikens målsättning. Går politiskt oberoende att förena med ansvar? I ett kapitel som föregår den här översatta texten har Majone för- klarat varför en vald politiker är olämplig som beslutsfattare inom EU. Enkelt är anledningen att politikerrollen inte ger möjligheter för långsiktighet i beslutsfattandet, dels eftersom en framtida majoritet aldrig kan bindas, dels eftersom politiker enligt Majone inte ser längre än till nästa val. Men även om hans tes alltså är att folkvalda politiker inte ska fatta beslut inom EU så hävdar han att den oberoende beslutsfattaren är ansvarig. Hur ska man förstå detta? Är inte själva innebörden av ansvarighet, särskilt i ett sammanhang där man diskuterar politisk makt och demokratisk legitimitet, att den ansvarige aktören ytterst ska kunna avsättas från sin post om han inte handlar i linje med önskemålen hos den instans inför vilken han är ansvarig? Måste inte en ansvarig makt- havare kunna tvingas att lämna sin post av den som han ansvarar inför? Uppmärksamheten kan riktas mot hur Majone använder be- greppet om ansvar. När han mot slutet av artikeln hävdar att an- svarighet går att förena med politiskt oberoende beslutsfattare så syftar han på något annat än det demokratiteoretiska ansvar som innebär att makthavaren måste lämna sin post om han saknar stöd hos folket eller dess valda representanter. Vad han i stället syftar på är väl inte direkt glasklart, men rimligen rör det sig om något slags ansvarsfullt handlande, en egenskap som skulle utmärka kompeten- ta ämbetsmän och experter som fattar beslut under juridisk och offentlig granskning. DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ Är effektivitetskravet politiskt neutralt? Traditionellt görs en skillnad mellan politikens procedur och dess innehåll, där innehållet utgörs av vilka beslut som fattas och pro- ceduren utgörs av vilken ordning som används för att fatta be- sluten. Likaså traditionellt reserveras ordet demokrati till att be- nämna en viss procedur. Att politikens innehåll ignoreras av demo- kratibegreppet är emellertid ingen teoretisk brist utan en viktig poäng. Genom att inte ta ställning till vilka beslut som bör fattas, och genom att koncentrera arbetet kring frågan om hur oenigheter ska lösas på ett för alla inblandade parter rättvist sätt, kan demo- kratin i bästa fall etableras som en för alla acceptabel överideologi.17 Majone accepterar emellertid inte en sådan utgångspunkt, att innehållet i besluten skulle vara ovidkommande när den demokra- tiska ordningen förklaras. Enligt honom får bara en viss typ av beslut fattas inom ramen för den institutionella ordning som han föreslår. I koncentrat är hans uppfattning att oberoende myndig- heter får fatta bara sådana beslut som avser att höja den ekonomis- ka effektiviteten i systemet, inte beslut som avser att flytta resur- ser från en grupp av medborgare till en annan. Den klassiska invändningen mot innehållsliga demokratidefini- tioner är att de mycket väl kan uppfattas som en politisk partsin- laga. Vilka beslut kan inte fattas? Vad innebär kravet på effektivi- tetshöjande politik att man får besluta om? Går det att ge en poli- tiskt neutral tolkning av effektivitetsbegreppet? Majone använder som sagt både termen demokrati och ansvar på ett sätt som skiljer sig från min användning tidigare i framställ- ningen. Om jag emellertid tillät mig att aningen oartigt behålla den tidigare terminologin, också i dialog med Majone som ju annars föreslår en begreppslig förändring, då skulle slutsatsen bli att han ignorerar det demokratiska underskottet med hänvisning till att maktdelning och ekonomisk effektivitet är viktigare än demokra- tisk styrelseform (oavsett vilken ekonomisk och politisk situation 17 (1945) Demokratiens problem. vi föreställer oss). För Majone är EU som bäst ett verktyg för att uppnå kompetens i det offentliga beslutsfattandet och därmed ekonomisk effektivitet. Demokrati som kompromiss mellan ekonomi och folkstyre Den tyska statsvetaren ligger teoretiskt inte så alldeles långt ifrån sin italienska kollega. Båda utgår från att ekono- min är en verklighet som till stor del styr och måste få styra de politiska besluten. Ingen förordar vare sig en federalisering eller åternationalisering som lösning på det demokratiska underskottet. Båda utnyttjar delvis ett public choice-perspektiv. Ingen av dem håller sig till en strikt procedural demokratisyn utan ger också den ekonomiska effektiviteten en demokratisk betydelse. Den stora skillnaden mellan Scharpf och Majone återfinns på det politiska området. Syftet med Scharpfs analys är från början till slut att förklara möjligheten av en fortsatt välfärdspolitik, som han utgår ifrån att staterna ska bedriva på nationell nivå. Vidare tar han som utgångspunkt att demokratin förutsätter både det europeiska samarbetets ekonomiska effektivitet och ett politiskt ansvarsut- krävande. Att staten inte har ekonomisk kraft att bedriva en aktiv välfärdspolitik är enligt Scharpf ett demokratiskt problem på samma sätt som frånvaro av mekanismen för ansvarsutkrävande. Bakgrunden till Scharpfs analys är att EU har integrerat sina länders ekonomier men inte deras politik. Den fria rörligheten av personer, kapital, varor och tjänster är etablerad och djupgående men motsvaras inte av en gemensam offentlig politik. För den som vill ge staten i uppgift att bedriva en omfattande välfärdspolitik innebär denna obalans mellan ekonomisk och politisk integration ett problem. Om företag och kapital kan färdas fritt över natio- nella gränser, som det inte finns några gemensamma regler för hur till exempel socialpolitiken ska utformas, då före- ligger en uppenbar risk att varje land skär ned sina sociala utgifter för att finansiera skattesänkningar för näringslivet och därmed locka till sig investeringar från utlandet eller åtminstone behålla DEMOKRATI PÅ EUROPEISK NIVÅ vad som redan finns i landet. Om varje land måste skapa fördel- aktigast möjliga villkor för det rörliga kapitalet är misstanken att statens välfärdsåtaganden måste minska. Men det är just här som Scharpf vill säga nej och förklara hur välfärdspolitiken är möjlig att finansiera nationellt, trots att den rationalistiska mekanismen i marknadsekonomin bevaras. Är folkstyrelsen en kompromissvara? Scharpf försöker formulera sina ståndpunkter i ett teoretiskt mycket trångt utrymme. Klar över att demokratin förutsätter möjligheten att utkräva de offentliga makthavarnas ansvar er- känner han att lösningen på det demokratiska underskottet för- utsätter en federalisering eller åternationalisering. Men likväl kan han inte godta någon av dessa båda principlösningar: federalise- ringen förutsätter ett europeiskt folk med kollektiv identitet vilket inte finns, och åternationaliseringen är inte försvarlig utifrån far- hågan om en ekonomisk tillbakagång. Dessa båda problem med respektive demokratiseringsstrategi är för Scharpf också demo- kratiska invändningar. Ingen demokrati låter sig etableras utan ekonomisk effektivitet och kollektiv identitet. Således har han för- satt sig i en teoretisk position enligt vilken den fullgoda demokra- tin är ett frånvarande alternativ. Vad man enligt honom får nöja sig med är en bästa möjliga kompromiss, som förvisso kom- mer att vara behäftad med svåra demokratiska problem. Resone- manget mynnar ut i en uppfattning att politiken ska utgå från status quo och inte överväga någon genomgripande konstitutionell omvandling vare sig inom EU eller medlemsländerna.18 Att den ena demokratiseringsstrategin, åternationaliseringen, förkastas av Scharpf på grund av dess förmodade ekonomiska kon- sekvens, föranleder en del retsamma frågor om folkstyrelsens 18 Det ekonomiskt oansvariga i en åternationalisering betonar han hårdare i en annan artikel, , (1996b) Democratic Policy in Europe, . moraliska status.19 Hur mycket är folkstyrelsen värd i kronor räknat? Kan vi tänka oss en styrelseform där medborgarna inte betraktas som politiska jämlikar bara vi därmed tjänar, säg, tio miljarder eller ? Eller är folkstyrelsen en fråga som vi inte är beredda att kompromissa med? Exakt vilka individer är det annars som vi, för den samlade ekonomiska vinningens skull, inte ska lyssna till när det fattas beslut som rör alla? Och varför just dessa individer? Varför envisas med statliga välfärdsåtaganden? Scharpf förklarar med en del historiska exempel att statliga väl- färdsåtaganden har haft svårt att samexistera med djupgående ekonomisk integration av stater. Han påpekar också att en sådan utveckling är enkel att förutse och att många förutsåg den efter att Europeiska enhetsakten hade slutits . Men om detta nu var en välkänd konsekvens av folkligt förankrade beslut (Enhetsakten är som alla andra fördrag ratificerad i samtliga nationella parlament) kunde man säga att folket har önskat byta inriktning på det socio- ekonomiska systemet. Varför ska staten då överhuvud taget syssla med välfärdsåtaganden? Sådana tjänster kunde väl distribueras via marknaden på samma sätt som de flesta andra? Den som upp- riktigt tror på en fri marknad och vill avskaffa handelshindren kunde också löpa linan ut och låta folk ta ansvar för sina liv helt och hållet själva. Hur ineffektiva är de nationella parlamenten? Scharpf skiljer mellan inflöde (input) och utflöde (output) i en demokrati. Metaforen syftar till att beskriva, i det första fallet, hur folket fattar beslut och, i det andra fallet, vad som i praktiken blir