sou · GMB398d2 · 1999-01-01 00:00:00 — Vid en samlad bedömning framstår som lämpligast att, såsom föreslagits i promemorian, avskaffa den generella anmälningsskyldigheten under nivån och att ersätta den med en föreskrift om att Kon- kurrensverket under viss förutsättning kan ålägga en part i ett förvärvsavtal att anmäla ett visst individuellt förvärv, när det förvärvade företagets omsättning understiger . Ett sådant system bör av bl.a. rättssäkerhetsskäl vara kopplat med en möjlighet att anmäla ett förvärv av detta slag frivilligt, så att nu gällande ordning med en frist för Kon- kurrensverket m.m. aktiveras. Denna möjlighet bör finnas för att det skall gå att få rättslig visshet om ingripande kommer att ske eller inte, i de mycket speciella situationer där ett företag, som är part i fråga om ett litet förvärv av det aktuella slaget, kan känna en befogad tveksamhet i frågan om huruvida förvärvet klarar en prövning enligt konkurrenslagen. Systemet måste i konsekvens därmed medge att tingsrätten, på talan av , kan förbjuda också ett förvärv som har anmälts frivilligt. Systemet med anmälan och prövning i fråga om företagsförvärv under gränsen för den generella anmälningsskyldigheten har en alldeles särskild undantags- karaktär, på grund av de ekonomiska förhållandena som redovisats i det föregående. Denna karaktär bör framgå av författningstexten. Flera remissinstanser har, beträffande promemorieförslaget, i det avseendet framfört som sin uppfattning att undantagskaraktären bör markeras genom att verket ges befogenhet att ålägga part att anmäla ett förvärv endast när detta är påkallat av synnerliga skäl. Regeringen anser att en så snävt utformad regel skulle leda till att konkurrenslagens skydds- intressen eftersattes opåkallat. Vad som bör få ett uttryck i själva bestämmelsen är bara det förhållandet att anmälningsskyldigheten under den aktuella gränsen har en alldeles särskild undantagskaraktär. Om det väl föreligger indikationer av viss styrka som talar för att ett mindre förvärv vid närmare undersökning kan visa sig vara av sådan angelägenhetsgrad som redovisats ovan, bör detta vara tillräckligt för att ingripa med ett åläggande att anmäla förvärvet. Det anförda uppnås genom att det i bestämmelsen anges att åläggande får meddelas endast när det är påkallat av särskilda skäl. Det förslag regeringen därmed stannat för kommer inte helt att undanröja resursåtgång för de prövande allmänna organen. En del förvärv kommer att anmälas frivilligt. Särskilt om undantagskaraktären markeras tydligt, måste det dock antas att dagens problem reduceras påtagligt, som de befintliga resurserna kan användas på ett sätt som är mer ändamålsenligt. Som nämnts ovan skall ett företagsförvärv anmälas av någon som är part i förvärvsavtalet. I lagmotiven till konkurrenslag anges att närmare föreskrifter om vilka uppgifter som skall lämnas i en anmälan meddelas av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Kon- kurrensverket. Härvid framhålls att i fråga om vissa typer av företags- förvärv – dvs. sådana förvärv som normalt inte kan anses ha så stor betydelse för konkurrensen – föreligger inte hinder mot att en mindre långtgående skyldighet att lämna uppgifter bör kunna förekomma. Vidare uttalas att en anmälan kan inte anses vara gjord innan alla uppgifter som krävs har kommit in till Konkurrensverket.349 1992/93:56 s. 102. föreskrifter avseende anmälan av företagsförvärv I 2 § konkurrensförordningen (1993:173) anges att en anmälan enligt 37 § konkurrenslagen skall göras skriftligen. Med stöd av bemyndigandet i 3 § samma förordning har utfärdat bindande föreskrifter om vilka uppgifter som skall lämnas för att en fullständig anmälan skall anses föreligga.350 kan i enskilda fall besluta om undantag från En anmälan anses gjord först när alla uppgifter som krävs enligt anvisningarna till blankett K 2 har kommit in till verket. I 38 § KL första stycket anges att får besluta att genomföra en särskild undersökning av ett företagsförvärv som har anmälts enligt 37 § KL. Enligt 38 § andra stycket skall ett sådant beslut meddelas från det anmälan kom in till . Under denna frist får den som är part i förvärvs- avtalet inte vidta några åtgärder för att fullfölja förvärvet. I lagmotiven anförs följande beträffande angivna bestämmelser: Tidsfristen ansluter till vad som gäller inom EG:s förvärvskontroll. bör så snabbt som möjligt fatta ett beslut, om man finner att särskild undersökning skall göras. I en hel del fall kommer emellertid anmälan inte att föranleda någon särskild undersökning, utan verket kan meddela de inblandade parterna att förvärvet inte kommer att föranleda något ingripande. Ett sådant beslut får till följd att talan om samma förvärv inte härefter kan väckas, om inte oriktiga uppgifter som påverkat beslutet har lämnats ....351 Talan om förbud enligt 34 eller åläggande enligt 36 § får bara väckas efter beslut om särskild undersökning (39 § första stycket). 350Se förskrifter (KKVFS 1996:2) om anmälan enligt 37 § konkurrenslagen (1993:20). skall talan väckas från beslutet. får – på begäran av – förlänga fristen med högst en månad i sänder, om parterna i förvärvsavtalet eller, om förvärvet har skett på det sätt som anges i 34 § tredje stycket, förvärvaren samtycker till det eller det finns synnerliga skäl (39 § andra stycket). Bestämmelserna motsvarar delvis vad som tidigare gällde enligt 20 § andra och tredje styckena konkurrenslag (Ä KL). 6.2.8.3Förbud i väntan på slutlig prövning, m.m. I motiven till konkurrenslag anges att ett nära samband med tidsfristerna har möjligheten att i interimistiskt beslut förhindra fullfölj- andet av ett förvärv. Bestämmelser om interimistiskt förbud finns intagna i 41 § KL. I paragrafens första stycke anges att om det är motiverat av ett allmänt intresse som väger tyngre än den olägenhet som åtgärden medför får – på yrkande av – för tiden till dess en fråga enligt 34 eller 36 § slutligt har avgjorts förbjuda parterna i ett avtal om företagsförvärv att fullfölja förvärvet. Ett sådant beslut får inte meddelas utan att parterna i förvärvsavtalet eller, om förvärvet har skett på det sätt som anges i 34 § tredje stycket, förvärvaren fått tillfälle att yttra sig. I brådskande fall får dock ett sådant beslut meddelas. I lagmotiven uttalas följande i fråga om skälen för angivna bestämmelser352: Det framstår som angeläget att företag inte obstruerar genom att faktiskt genomföra ett förvärv medan prövningen ännu pågår. Prövningen bör inte få störas av fullföljande åtgärder av förvärvsparterna. Den nuvarande regeln har i praktiken visat sig mindre ändamålsenlig. Enligt regeringens uppfattning bör möjligheten att få ett interimistiskt beslut av innebörd att förvärvet inte får fullföljas innan ärendet slutligt prövats vidgas. Det bör kunna ske då det allmänna intresset av fortsatt utredning utan påverkan av åtgärder från de inblandande parterna överväger de olägenheter företagen kan ha av att förvärvet inte kan fullföljas så länge prövningen pågår. I motiven anförs vidare 353: Behov av ett interimistiskt förbud kan finnas när har beslutat om särskild undersökning av ett förvärv och det automatiska förbudet mot fullföljande av åtgärder har upphört. Behov kan också finnas när företag inte gör anmälan trots att företagsförvärvet skall anmälas enligt 37 § eller om företaget dröjer med en sådan anmälan. Prövningen huruvida interimistiskt förbud skall meddelas skall inte inriktas på någon form av sannolikhetsbedömning av om förvärvet kommer att bli slutligt stoppat. I stället skall en avvägning göras mellan det allmännas intresse av fortsatt utredning utan påverkan av åtgärder från de inblandade företagens sida och den olägenhet som ett sådant beslut kan medföra för enskilda förvärvsparter. Skulle alltså fullföljande åtgärder från förvärvsparternas sida störa prövningen skall interimistiskt förbud mot fullföljande meddelas, om det inte framgår att de inblandade företagen skulle komma att drabbas av olägenheter som överväger vad som kan vara det allmännas intresse i saken. Som tidigare framgått har berörda företag en omfattande uppgifts- skyldighet i samband med anmälan av ett företagsförvärv enligt 37 § KL. Under utredningsarbetet har väckts frågan om behov av ett ökat sekretesskydd för sådana uppgifter som rör enskilds affärs- och driftförhållanden i ärenden som rör företagsförvärv. Det finns därför skäl att i detta sammanhang närmare behandla tryckfrihetsförord- ningens och sekretesslagens bestämmelser som gäller vid Konkurrens- verkets handläggning av ärenden som rör företagsförvärv. I 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen finns vissa grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet. Där anges att varje svensk medborgare, till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, skall ha rätt att taga del av allmänna handlingar.354 Enligt 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas, men endast med hänsyn till vissa i förordningen uppräknade skyddsintressen. Sådana skydds- intressen utgör bl.a. myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn och enskilds personliga eller ekonomiska intressen. I andra stycket samma paragraf föreskrivs att begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar skall angivas noga i en särskild lag eller, om så befinnes lämpligare, i annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Vidare föreskrivs att regeringen får efter bemyndigande i en sådan lag genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet. 354 Enligt en särskild regel i 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen är utlänningar i princip likställda med svenska medborgare. I 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen anges att en handling är allmän, om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 §är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndigheten. Vidare finns föreskrifter om skyldighet för en myndighet att på begäran lämna ut en sådan handling. Den särskilda lag som hänvisas till i 2 kap. 2 § andra stycket tryck- frihetsförordningen är sekretesslagen (1980:100). I sekretesslagen ges bestämmelser om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och om förbud att lämna ut allmänna handlingar. 6.3.2.1Allmänna handlingars offentlighet, m.m. Som ovan nämnts innebär reglerna i 2 kap. tryckfrihetsförordningen en rätt för såväl svenska som utländska medborgare att ta del av sådana allmänna handlingar som inte är att bedöma som hemliga. I 15 kap. sekretesslagen finns bestämmelser som på olika punkter kompletterar tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet. I 15 kap. 1 och 2 §§ sekretesslagen ges bestämmelser om bl.a. myndighets skyldighet att registrera allmänna handlingar i vissa fall och om vad register skall innehålla. I lagmotiven anfördes i fråga om de allmänna överväganden som låg till grund för bestämmelserna i 15 kap. bl.a.:355 Reglerna i 2 kap. TF innebär en rätt för envar att ta del av sådana allmänna handlingar som inte är att bedöma som hemliga. Reglernas praktiska tillämpning förutsätter att den som begär att få ta del av en handling kan lämna sådana uppgifter om handlingen att myndigheten kan identifiera den. fordras härför att det finns tillgång till någon form av register eller diarium över myndighetens handlingar. Ett register fyller också den funktionen att allmänheten därigenom kan få vetskap om att en viss handling över huvud taget existerar. Hos de flesta myndigheter förekommer också någon sorts registrering av allmänna handlingar. Detta är i regel nödvändigt redan av hänsyn till myndighetens egen verksamhet. Varken i TF eller i annan lag finns det emellertid regler som generellt föreskriver skyldighet för myndighet att föra register. Däremot finns regler i ämnet av mer begränsad räckvidd intagna i instruktioner och andra liknande författ- ningar. För att offentlighetsprincipen praktiskt sett skall kunna fungera på det sätt som är avsett i TF är det alltså nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar registrerade eller i vart fall så ordnade att det utan svårighet kan konstateras vilka handlingar som har kommit in eller upprättats. Det är emellertid av stor betydelse inte bara att handlingar registreras eller ordnas så att möjlighet finns till överblick utan också hur registreringen eller de andra åtgärderna utformas. Genom det utrednings- arbete som har bedrivits på området anser jag att det finns underlag för att nu lägga fast vissa allmänna riktlinjer i ämnet. Med hänsyn till frågans vikt anser jag att bör beredas tillfälle att genom lag besluta om dessa riktlinjer. Reglerna bör syfta till att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. Detta kan i vissa fall komma att innebära krav på längre gående registreringsåtgärder eller andra åtgärder än som är motiverat från rent administrativa utgångspunkter. När det gäller registrering av handlingar måste vidare en avvägning göras mellan å ena sidan intresset av att registret förs med tillräcklig utförlighet och å andra sidan att det förs på sådant sätt att det kan hållas allmänt tillgängligt. I enlighet med det anförda har i 1 och 2 §§ tagits in regler bl.a. om registrering av allmänna handlingar och om sättet härför. I 1 § fastslås skyldigheten att föra register eller vidta åtgärder med samma syfte. Vidare föreskrivs vissa undantag från denna skyldighet. 1 2 § ges närmare regler om vad register skall innehålla. Skyldighet att registrera allmänna handlingar Enligt 15 kap. 1 § första stycket sekretesslagen skall en allmän handling som har kommit in till eller upprättats hos myndigheten registreras utan dröjsmål, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. I andra stycket anges att i fråga om allmänna handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får registrering underlåtas om handlingarna hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. I lagmotiven anfördes bl.a.356 I enlighet med vad som har sagts föreskrivs i denna paragrafs första stycke, som i sak överensstämmer med motsvarande bestämmelse i promemorian, skyldighet för myndighet att i vissa fall registrera allmänna handlingar hos myndigheten. Från offentlighetssynpunkt är det givetvis av vikt att registrering av handling sker utan dröjsmål så snart en handling har kommit in eller upprättats. Bestämmelsen har också avfattats så att detta har kommit till klart uttryck. Som redan har berörts är det inte nödvändigt att alltid upprätthålla kravet på registrering för att säkerställa allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Syftet kan uppnås också på det sättet att myndigheten håller handlingarna så ordnade att den utomstående själv kan skaffa sig en överblick över dem. En förutsättning för att detta förfarande skall kunna användas är givetvis att handlingarna är offentliga. I enlighet härmed har i paragrafen föreskrivits att myndighet i fråga om handlingar, för vilka sekretess inte gäller, får underlåta registrering om den i stället håller handlingarna så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om handlingen har kommit in eller upprättats. Såsom har sagts kan allmänhetens tillgång till allmänna handlingar tillgodoses genom att handlingarna hålls så ordnade att möjlighet till överblick finns. Handlingarna kan ju lämnas till den utomstående ordnade i en akt eller på annat sätt. Att tillämpa detta förfarande också i fråga om allmänna handlingar som är hemliga låter sig naturligtvis inte göras. Någon annan möjlighet att ge överblick än genom registrering står inte till buds. Jag har därför inte ansett mig kunna gå ifrån det i promemorian upptagna förslaget att allmänna handlingar som är hemliga skall registreras. På denna registrering behöver självfallet inte alltför höga krav ställas. Det kan vara fullt tillräckligt att erforderliga anteckningar görs t.ex. på omslaget till den akt där handlingarna förvaras, på ett dagboksblad eller på liknande innehållsförteckning till akten. Vissa möjligheter till undantag från registreringsskyldigheten föreslås dessutom i paragrafens andra stycke. Därmed torde de praktiska svårigheter som bestämmelsen kan ge upphov till kunna bemästras. Bestämmelsen i första stycket ger myndigheterna en betydande frihet att ordna registreringen efter vad som är lämpligast för den enskilda myndigheten. Den innebär inte något krav på central registrering, något som ett par remissinstanser har framfört önskemål om. En sådan ordning skulle inom många myndigheter framstå som onödigt arbetskrävande utan att ge nämnvärda fördelar. Bestämmelsen ålägger inte heller myndigheterna att föra en daglig lista över inkomna handlingar. Ä ven ett sådant krav, som har haft förespråkare under remissbehandlingen, skulle för många myndigheter framstå som onödigt. Å andra sidan hindrar bestämmelsen givetvis inte att registreringen utformas så att de nu berörda önskemålen tillgodoses. Liksom står det myndigheterna fritt att föra speciella register, t.ex. för viss del av verksamheten eller för vissa typer av handlingar. I formellt hänseende ställs således inga krav på registreringen. Det är alltså, som jag har sagt, fullt tillräckligt om handlingarna i tidsföljd antecknas på ett aktomslag eller på ett särskilt dagboksblad eller liknande. De regler om vad ett register skall innehålla, som lämnas i 2 §, anger bara ett minimikrav som måste uppfyllas för att möjligheterna till insyn skall tillgodoses. Självfallet står det myndighet fritt att vid sidan härav föra de ytterligare register som är nödvändiga för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt. Ett par remissinstanser har framhållit att praktiska svårigheter ibland kan komma att uppstå när det gäller att avgöra vilka handlingar som till följd av sekretess måste registreras. Detta gäller enligt dessa instanser särskilt för handlingar vars hemlighållande är beroende av huruvida ett skaderekvisit är uppfyllt. Den personal som har hand om diarieföring och registrering torde nämligen inte ha möjlighet att alltid rätt bedöma sekretessfrågan. De svårigheter som kan uppstå i detta hänseende får självfallet inte underskattas. Den sekretessbedömning som i sammanhanget måste ske, kan emellertid göras ganska schematisk. Vid skadebedömningen får man alltså utgå från om handlingen innehåller uppgifter av det slaget att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som skall skyddas genom den aktuella sekretessbestämmelsen. Vidare får eventuella svårigheter förebyggas genom att den personal som handhar registrering ges erforderlig utbildning. Vad registret skall innehålla I 15 kap. 2 § första stycket sekretesslagen ges bestämmelser om vad registret skall innehålla. Därvid föreskrivs i fråga om en allmän handling som registrerats enligt 1 § att av registret skall framgå 1) datum då handlingen kom in eller upprättades, 2) diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen, 3) i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats och 4) i korthet vad handlingen rör. I paragrafens andra stycke anges att en uppgift enligt första stycket 3 eller 4 får utelämnas eller särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar skall kunna företes för allmänheten. Enligt paragrafens tredje stycke får regeringen beträffande visst register föreskriva att föreskriften i andra stycket inte skall tillämpas, om denna annars skulle omfatta flertalet i registret upptagna hand- lingar. I lagmotiven anfördes i fråga om dessa bestämmelser bl.a.:357 Om registrering enligt 1 § första stycket skall fylla sitt syfte måste den vara så utförlig att den registrerade handlingen utan svårighet kan identifieras. Å andra sidan får de anteckningar som görs i diariet eller registret inte leda till att en sekretesskyddad handlings innehåll röjs. För att fylla sitt syfte måste ju registret kunna hållas allmänt tillgängligt. I promemorieförslaget har uppställts vissa minimikrav när det gäller vad som skall antecknas i ett register. Reglerna härom har tagits in i förevarande paragraf. Jag vill här påpeka att skyldigheten att anteckna diarienummer eller annan beteckning självfallet endast gäller ifall myndigheten har åsatt handlingen sådant nummer eller liknande beteckning. Man behöver alltså inte tillskapa ett system med diarienumrering bara för att tillgodose denna bestämmelse. När det gäller att ange vad handlingen rör får detta inte tolkas så att registret skall utvisa innehållet i varje enskild skrivelse i ett ärende. Det räcker här givetvis med att det i registret eller på dagboksbladet finns en ärendemening som visar vad ärendet handlar om. De enskilda handlingarna kan sedan, som är brukligt, anges med enbart t.ex. ansökan eller dylikt. Som har sagts ligger det i sakens natur att ett register eller diarium skall kunna hållas allmänt tillgängligt. Annars skulle ju syftet med registreringsskyldigheten inte uppnås. Å andra sidan kan det inte bortses från att sekretessen i vissa fall skulle komma att bli illusorisk om ett register alltid måste innehålla de uppgifter om en handling som jag har angett. Beträffande flertalet handlingar torde det förhålla sig så att nödvändiga identifieringsuppgifter kan tillföras register utan risk för att ett sekretes- skyddat intresse skadas. Uppenbart är dock att en uppgift om vem som har gett in en handling eller om vad handlingen rör i vissa fall kan behöva hemlighållas av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse. I likhet med vad som har föreslagits i promemorian föreskrivs därför i paragrafens andra stycke att uppgift som rör en handlings avsändare, ingivare eller mottagare eller dess innehåll skall utelämnas eller särskiljas om det behövs av Därigenom kan registret i övriga delar hållas allmänt tillgängligt. Vid prövningen av om vissa uppgifter sålunda skall utelämnas har myndigheten att tillämpa de materiella sekretessreglerna i lagen. En särskild fråga, som har berörts av , är hur man skall förfara med sådana handlingar vilkas blotta existens måste hållas hemliga. har därvid pekat på behovet av att i vissa fall kunna föra s.k. hemliga diarier. Med anledning härav vill jag framhålla att ett registers karaktär av offentlig eller hemlig handling liksom får bedömas med hänsyn till registrets innehåll. Jag anser mig dock kunna utgå från att de obligatoriska uppgifterna i ett register dvs. uppgifterna enligt första stycket 1 och 2 praktiskt taget aldrig kommer att omfattas av sekretess. Bestämmelserna i denna paragraf utgör alltså en garanti mot att existensen av en sekretessbelagd handling hålls hemlig, låt vara att de uppgifter som står att finna i ett register kan vara begränsade. Möjligheten att påkalla prövning huruvida viss allmän handling kan lämnas ut eller inte står därmed i vart fall öppen. Det kan inte uteslutas att tillämpningen av bestämmelserna i 2 § andra stycket inom vissa områden eller beträffade vissa slag av handlingar kan leda till öppna register som beträffande alla eller flertalet handlingar skulle komma att innehålla endast de obligatoriska uppgifterna om handlings datum och diarienummer. Ett sådant register skulle tvinga myndigheten till en omfattande dubbelregistrering som det öppna registret för den utomstående skulle vara av föga värde. I 2 § tredje stycket ges därför möjlighet till undantag från paragrafens andra stycke, om föreskriften omfatta flertalet i ett visst register upptagna handlingar. Enligt bestämmelsen skall det ankomma på regeringen att i förordning bestämma om undantag beträffande visst register. Medges undantag från 2 § andra stycket gäller i stället huvudregeln i paragrafens första stycke. Frågan i vad mån registret helt eller delvis skall hållas hemligt får på sedvanligt sätt bedömas med hänsyn till registrets innehåll. Enligt 1 kap. 2 § sekretesslagen får uppgift för vilken sekretess gäller inte röjas för enskild i andra fall än som särskilt anges i den lagen eller annan bestämmelse till vilken lagen hänvisar.