sou · GMB317 · 1999-01-01 00:00:00 — Till statsrådet och chefen för I enlighet med direktiven för mitt uppdrag som särskild utredare i utredningen om digital-TV (KU 1997:01) överlämnar jag härmed ett betänkande rörande formerna för samarbete kring multi- plexering, sändare, åtkomstkontroll och elektronisk programguide. Mitt uppdrag är därmed slutfört. I utredningens arbete har deltagit som experter överdirektören , Radio- och och direktören , samt kanslirådet och hovrättsassessorn , . I arbetet har även konsulten deltagit. och har varit utredningens assistenter. Hovrättsassessorn har varit sekreterare. Mottagarutrustningar och teknik .................................... Kundhantering (SMS) och åtkomstkontroll (CA).......... Elektronisk programguide (EPG)................................... Några större intressenter ................................................ Den särskilda utredarens skrivelse om teknisk sam- Skrivelse till den särskilda utredaren från I KAPITEL redogörs kort för den särskilda utredarens arbete, som i nu aktuell del avser samordning av en rad tekniska frågor. I KAPITEL lämnas en lägesbeskrivning. Beslut har fattats av att stegvis inleda sändningar av marksänd digital TV. Regeringen har beslutat att sändningarna skall inledas i följande områden: med och , götland, Södra och Nordöstra , med omnejd samt och med omnejd. I varje sändningsområde skall finnas två sändningskanaler (frekvenser) som skall ge utrymme för upp till åtta program, varav två skall avsättas för lokala sändningar. Resterande utrymme skall avsättas för program som skall sändas i samtliga områden. Radio- och och en parlamentarisk kommitté skall göra förarbetet och lämna förslag inför regeringens tillståndsgiv- ning. En särskild förordning om tillståndsgivningen har utfärdats av regeringen. Lediga tillstånd har utannonserats av Radio- och . Ansökningstiden löper ut . De digitala marknäten är primärt avsedda för TV-program men annan användning som utbildning eller teletjänster är inte uteslu- ten. Utbyggnaden av näten pågår och beräknas för de aktuella om- rådena vara färdig . För att omvandla de sändningar som sker i digital teknik till den analoga teknik som dagens TV-apparater är gjorda för krävs en dekoder, en s.k. Sådan mottagarutrustning för digitala marknätssändningar tas fram. Sedan tidi- gare finns set top boxar för mottagning av digitala sändningar från satellit och via kabelnät. Antalet set top boxar som finns hos konsumenterna är dock ännu få. Ett särskilt problem för konsu- menterna är att det inte finns någon set top box som klarar alla distributionsformer. Jag har inför regeringen på- talat behovet av nationell samordning. Ett nordiskt samarbete för att åstadkomma samordning inom området har startat. Detta kommer dock inte att leda till någon enhetlig standard förrän 0ERSONDATORER kan vara ett alternativ till set top boxar eftersom sådana med en enkel tillsats kan klara set top boxens funktioner och ge ett mervärde i form av alla de funktioner som moderna persondatorer är utrustade med. Den digitala TV-världen aktualiserar dessutom ett antal olika, mestadels tekniska, funktioner såsom EPG, SMS, CA och multi- Med EPG avses den ELEKTRONISKA PROGRAMGUIDE som skall vara tillgänglig för att leda tittaren till olika program och tjänster. Efter- som detta blir den första bild som möter tittaren fäster många in- tressenter stor vikt vid detta skyltfönster. Synen på utformning och användning av elektroniska programguider varierar dock. Så- väl från regeringens som intressenternas sida finns önskemålet att de elektroniska programguiderna skall vara objektiva och neutrala. Programguidernas rättsliga status och möjlighet till styrning kommenteras något i avsnittet om EPG. SMS är en förkortning för 3UBSCRIBER -ANAGEMENT 3YSTEM, varmed avses de system och kundregister vissa företag b yggt upp för betalTV. I den digitala TV-världen kommer SMS-företagen att bli viktiga aktörer som hanterar strömmarna av betalningar mellan producenter och konsument. CA står för CONDITIONAL ACCESS, vanligen benämnt åtkomst- kontroll. Åtkomstkontrollen, som vanligen sker genom kryptering (kodning) av sändningarna och s.k smartcards, blir en central funktion i den framtida TV-världen där en mängd program och tjänster enbart kommer att vara tillgängliga mot betalning. olika tekniska lösningar och system finns. -ULTIPLEXERING är ett centralt begrepp vad gäller digital mark- sänd TV. En avgörande skillnad mellan analog och digital TV är att en programtjänst (exempelvis TV4) ensam upptar en hel frekvens, medan det genom digital teknik är möjligt att på samma frekvens, i samma signal, sända upp till fyra programtjänster och/eller andra tjänster. Detta kräver samordning mellan olika programföretag och andra företag med tjänster som distribueras i näten (i den mån sådana förekommer). Operatörsskapet för den s.k. multiplexen blir därmed en viktig funktion. Multiplexopera- törsskapet innefattar inte bara att rent tekniskt sammanfoga de olika programtjänsterna i en signal, utan även att kunna disponera sändningskapacitet som av olika anledningar för ögonblicket är ledig. I avsnittet om multiplexering redovisas olika principer, dels för rätten att disponera sändningsutrymmet, dels rörande vem som skall ges roll som multiplexoperatör. I avsnittet pekas även något på s.k. konvergensproblematik som finns inom området genom sammansmältning av traditionella media och modern data- och telekommunikation. De olika avsnitten om de nämnda funktionerna innehåller även en redovisning av aktörer med intresse för olika roller. I ett särskilt avsnitt finns därtill en övergripande redovisning av större intres- senter och andra initiativ inom området. En samordning av den använda tekniken är en nödvändighet för verksamheten och ett uttalat krav för att tillstånd skall meddelas. I KAPITEL redovisas olika samordningsmodeller utifrån vissa ut- gångspunkter samt görs en bedömning. Den viktigaste samord- ningsfrågan bedöms vara multiplexering och modellerna utgår där- för ifrån olika placering av multiplexoperatörsskapet. Därvid används två principiellt skilda varianter. I den ena modellen blir nätoperatören även multiplexoperatör, i den andra modellen får programföretagen bestämmanderätt över denna funktion. Min bedömning är att nätoperatören skall erhålla rollen som multiplexoperatör. Enligt min mening skall eftersträvas en ordning som erbjuder de programföretag som givits tillstånd möjlighet att utveckla tjänster som har ett naturligt samband med programverksamheten. Inom disponerat sändningsutrymme skall programföretagen således kunna pröva sådana tjänster som faller inom det område under radio- och TV-lagen som tillståndet gäller. Däremot skall andra tjänster i marknätet, tillståndspliktiga eller ej enligt annan lagstiftning, kunna utövas av annan, såsom nät/ multiplexoperatör eller fristående företag. Direktiven gav utredaren ett tredelat uppdrag. De två första de- larna - att bedöma om SVT skall få bedriva betalTV-verksamhet och att föreslå sändningsorter för de inledande sändningarna av digital terrester - är avklarade och har utmynnat i två betän- kanden. Det första, som avgavs , är benämnt inom (SOU 1997:60). Det andra lämnades under namnet Rapport med förslag om sändningsorter (1997:103). Den tredje delen av uppdraget har bestått i att bidra till lös- ningar av vissa tekniska och andra frågor gällande sändningsverk- samheten. Särskilt viktigt har varit att utarbeta och värdera sam- arbetsformer för det tekniska förverkligandet av sändningarna. Det rör sig då bl.a. om samarbete kring sändare, multiplexering, åt- komstkontroll och elektroniska programguider (EPG). I denna rapport behandlas främst de nämnda tekniska frågorna och modeller för samarbete kring dessa. Utredningsarbetet har innefattat en rad kontakter med olika intressentgrupper, bl.a. programföretag, företag som distribuerar sändningar, tillverkningsindustrin och olika branschorgan. Utred- ningen har stått i kontinuerlig kontakt med Radio- och och , vilka också är representerade i expert- gruppen. överlämnade en särskild utredare betänkandet Från massmedia till multimedia - att digitalisera svensk television (SOU 1996:25). I betänkandet gavs bl.a. förslagen att statsmakt- erna genast skulle fatta ett principbeslut om övergång till digital marksänd TV i och påbörja en utbyggnad av marknät. I samband med att betänkandet överlämnades presenterades en politisk överenskommelse mellan flera partier om att bl.a. följa förslaget om att satsa på en utbyggnad av digital marksänd TV. överlämnade regeringen till en pro- position om digitala TV-sändningar (1996/97:67) med förslag att sändningar skall införas i flera steg med möjlighet för staten att successivt ta ställning till om och på vilket sätt verksamheten skall fortsätta. I ett första steg skall marksändningar inledas på ett antal orter i . fattade beslut i enlighet med propositionen och rege- ringen tillsatte mig som särskild utredare och gav bilagda direktiv för mitt arbete. I rapporten med förslag om sändningsorter (SOU 1997:103) som överlämnades redovisade jag frekvensfrågor, ut- byggnadsmöjligheter och intr essenter. Rapporten innehöll också en genomgång av vissa särskilda frågeställningar som aktualiserats under arbetets gång. Mina överväganden ledde fram till ett val av sändningsorter som med ett undantag väsentligen är detsamma som regeringen beslutat. "ESLUT OM S¤NDNINGSORTER OCH S¤NDNINGSOMR¥DEN M M Regeringen fattade beslut om områden och sändningsutrymme för marksänd digital TV m.m. Regeringen be- slöt att sändningarna skulle få äga rum i följande områden: 1.Stockholm med och . 3.Södra och Nordöstra . 4.Göteborg med omnejd. 5.Sundsvall och med omnejd. Sändningsutrymmet bestämdes så att det i varje sändningsom- råde skall finnas två sändningskanaler (frekvenser) och att en överföringskapacitet motsvarande ca en fjärdedel av utrymmet i en sändningskanal skall disponeras för varje program. Vidare notera- des att en överföringskapacitet motsvarande högst ca hälften av utrymmet i en av sändningskanalerna disponeras för sändningar med stöd av tillstånd som ger rätt att sända i samtliga områden. Återstående överföringskapacitet används för sändningar med stöd av tillstånd som ger rätt att sända i samtliga områden. Tillståndstiden blir , räknat från , då sändningarna senast skall ha inletts enligt den bedömning som regeringen gör. Regeringen medgav i beslut att får inleda sändningar i nya programkanaler och via satellit in- leda sändningar av såväl nya som gamla programkanaler. beslöt regeringen om direktiv för en parlamentarisk kommitté med uppdrag att följa och utvärdera de markbundna di- gitala TV-sändningarna under den första utb yggnadsetappen. Kommittén skall medverka vid urvalet av programföretag för de digitala TV-sändningarna genom att yttra sig till Radio- och TV- verket över tillståndsansökningarna. Vidare skall kommittén följa verksamheten, rapportera iakttagelser till regeringen, ta initiativ till regeländringar och lägga fram utvärderingsrapporter. &¶RORDNING OM TILLST¥NDSGIVNING Regeringen har utfärdat en förordning (SFS 1997:894) om mark- sänd digital TV, att tillämpas vid annonsering om möjligheter att få tillstånd för digitala TV-sändningar och handläggning av ansök- ningar om tillstånd. Efter Radio- och utannonsering av de aktuella till- stånden har sökanden att inge ansökningar till verket. Sökanden skall utöver uppgifter om namn, firma och ägarbild också redovisa tekniska och finansiella förutsättningar för verksamheten och lämna uppgifter om sändar- och multiplexoperatör samt presentera en budget. Sändningstillståndet får förenas med vissa i förord- ningen angivna villkor. Radio- och skall efter det att den parlamentariska kommittén har yttrat sig överlämna ansök- ningarna till regeringen för prövning. Verket skall bifoga ett moti- verat förslag om fördelning av tillstånden. Radio- och har utannonserat tillstånden för ansökan. Ansökningstiden löper från till den 2 feb- ruari 1998. I utredningens betänkande som utgör underlag för regeringens be- slut om sändningsorter betonades ett antal särskilda frågor som intressenterna påtalat som viktiga (SOU 1997:103 s. 31 -39). Fler- talet av dem har besvarats av de nämnda regeringsbesluten. Frågor som inte närmare kommenterats är bl.a. frågan om hur tillstånden skall fördelas mellan olika användningar, exempelvis vilket ut- rymme som utbildning kan komma att få. Beträffande fördelning mellan olika användningar är det dock naturligt att avvakta det intresse som visas genom ansökningarna till Radio- och TV- verket. Regeringens beslut utesluter inte användning av utrymme i nä- ten för sidotjänster. Ett krav på tillståndshavarna att sända ett visst mått av TV-program () ställs dock i förord- ningen. Eftersom detta krav är relativt begränsat, och inget är utta- lat om att allt disponerat utrymme måste an- vändas till TV-program, torde tillståndshavarna vara oförhindrade att avsätta ett tämligen stort utrymme för andra tjänster. Den viktiga frågan om must carry-regelns omfattning för marknätskanalerna har ännu inte besvarats. () är landets domine- rande sändaroperatör på radiokommunikationsområdet. Bolagets radiosändare för distribution av analoga sändningar täcker i det närmaste av befolkningen. Bolaget b ygger sändarnät för digitala sändningar med användande av de fasta anläggningar i form av m.m. som redan finns och som används för bl.a. de analoga TV-sändningarna. har en stark ställning som operatör, men det finns inget formellt monopol vad gäller nu aktu- ella tjänster. Även andra operatörer kan således komma att anlitas. En utbyggnad av två digitala marknät (två frekvenser) pågår. Utbyggnaden sker på de orter som regeringen beslutat som inle- dande sändningsorter, nämligen: ·Stockholm med , innefattande . Utbyggnaden kommer på d essa platser enligt uppgift att vara färdig . Dessa två nät kan bära åtminstone åtta programtjänster och även vissa sidotjänster. Utb yggnaden innebär att av befolkningen skall kunna mottaga sändningar på två frekvenser . Förverkligandet av sändningar vid denna tid- punkt förutsätter naturligtvis att tillståndsgivningen är avklarad och att det finns möjlighet för konsumenterna att skaffa motta- garutrustning. har haft regeringens uppdrag att koordinera frekvenser för digital marksänd TV. Koordineringsarbetet vad gäller de orter och de frekvenser som är aktuella i den första ut- byggnadsetappen är klart. De tekniska tillstånden för användning av radiosändare och frekvenser för digital marksänd TV kommer därför att vara möjliga att lämna efter det att regeringen beslutat vilka programföretag som skall erhålla tillstånd. På vissa frekven- ser i södra och västra kommer det att bli begränsningar som ställer sändaroperatören inför mer komplicerade tekniska lös- ningar. Det är enligt vad jag erfarit ändå möjligt att komma till rätta med dessa problem. De europeiska teleförvaltningarnas samarbetsorgan (CEPT) höll ett möte i . De olika ländernas frekvensför- valtande myndigheter träffade då en överenskommelse om for- merna för koordineringen av digital terrester . Det rör sig om procedurer m.m. som kompletterar den s.k. Stockholmsplanen. Under hösten-vintern skall varje land redogöra för de använd- ningar de tagit i drift och som de i övrigt anser sig ha rätt att driva. Därefter vidtar ett samordnande arbete följt av möjlighet för länderna att yttra sig över det samlade resultatet. Målet är att sedan kunna fastställa ett antal stationer och skyddad täckningsradie för dessa. I handeln finns ännu inte TV-apparater som är b yggda för att mottaga digitala TV-signaler. På lite sikt kommer dock den nöd- vändiga tekniken att finnas inbyggd i apparaten. Konsumenten måste istället använda en dekoder, en s.k. set top box, som omvandlar den digitala signalen till den analoga teknik som de befintliga mottagarna arbetar med (ett alternativ som är under utveckling är att istället använda en per- sondator). Dekodrar har utvecklats och finns tillgängliga för konsumenterna vad gäller mottagning av digitala TV-sändningar från satellit. I har den största kabelTV- operatören, , börjat lansera en set top box för mottagning av digital TV i kabelnät. Några set top boxar för marknät eller som klarar mer än en distributionsform finns ännu inte tillgängliga för konsumenter. Flera företag, bland dem i , har kapacitet att pro- ducera set top boxar och skulle enligt uppgift på tämligen kunna starta produktion av boxar som kan klara flera distributions- former eller som är kompatibla. kunde jag konstatera att det förelåg brister i samordningen mellan olika statliga aktörer vad gällde ut- vecklande av set top boxar. strävade som nämnts efter en sluten box enbart användbar för kabelsändningar, medan , och (Radiotjänst i ) hade önske- mål om öppna tekniska lösningar. Den uteblivna samordningen var beklaglig av flera skäl, bl.a. med hänsyn till programföretagens intresse av distribution och ur konsumenternas perspektiv. I skri- velse till föreslog jag att regeringen skulle kalla , , RIKAB och SVT till överläggningar om förutsättningarna för en bättre samordning av de statliga eller staten närstående aktörernas agerande vad gäller frågor om teknisk standard för digital TV. Skrivelsen finns bilagd betänkandet. Regeringen har sänt skrivelsen på remiss till de nämnda aktö- rerna som i sina svar bl.a. hänvisat till det pågående nordiska samarbetet med syfte att nå gemensamma tekniska lösningar. Regeringen har därefter beslutat att inte vidtaga några ytterligare åtgärder. Såväl internationellt som nationellt präglas situationen för närva- rande av en splittring vad gäller standarder och boxar. Detta gäller alla set top boxens beståndsdelar, dels själva dekoderns utform- ning med eller utan anslutningsmöjligheter (hårdvaran), dels CA- system (åtkomstkontrollsystemet) och dels mjukvaran i form av programvaruapplikationer, s.k. API. Till detta kommer att majori- teten av de set top boxar som finns enbart är utrustad med teknik för en distributionsform, i vissa fall två (vanligen kabel och satel- lit, som fallet är med vissa boxar som används i ). finns inga boxar framtagna som kan klara alla tre distributionsfor- merna mark-, satellit- och kabelsändningar. har det sagts att set top boxar med sådana möjligheter skulle bli mycket kost- samma. Min uppfattning i den frågan, grundad bl.a.på kontakter med apparattillverkaren , är att detta inte är med verklig- heten överensstämmande. En kombinerad mark- och kabelbox skulle enligt dessa uppgifter bara bli obetydligt dyrare och en box som kan ta emot alla tre formerna av sändningar dyrare än en set top box som är utrustad för en enda sändnings- form. Istället för priset är enligt min mening värnandet om egna marknader och kunder det verkliga motivet för inkompatibla set top box-lösningar. Internationellt pågår ett standardiserings- och specifikationsar- bete i organ som DigitTag och DVB. diskuteras bl.a. standardiserad API. Även i pågår arbete med förslag till direktiv inom området (finns direktivet om TV-standarder nr 95/47/EG). varit låst vilket föranlett den nämnda skrivelsen till rege- ringen om samordning. Dock finns en vilja till nordiska lösningar, manifesterad i det samarbete mellan större programföretag och tele- och radiokommunikationsbolag i som beskrivs när- mare under avsnitt 2.7. Om detta arbete blir framgångsrikt skulle det förmodligen också kunna lösa de nationella problemen med bristande tekniksamordning. Det är dock att märka att strävan efter gemensamma standarder och boxar på grund av tidsåtgången för planering och förverkligande i realiteten innebär att sådana lös- ningar inte kan förväntas finnas tillgängliga i konsumentledet förrän om . Inledningsvis kommer därför de digitala TV- sändningarna att starta med boxar som är tämligen låsta till viss distributör eller distributionsform. Två olika plattformer för digitalTV i är under etable- ring: och Tele riktar sig till kabelTV-marknaden. top boxen är en s.k. eurobox som är framtagen i ett samarbete mellan olika kabeloperatörer i . Som API används Open TV och CA-system är Viaccess. Några sändningar har ännu inte startat, men lanseringen gentemot konsumenterna har påbörjats. arbetar med satellitsändningar (DTH) till parabolhushåll, men även kabelnät ingår i projektet. Som API an- vänds MediaHighway och som CA-system Conax. I inledningsfa- sen kommer Nokias operativsystem att användas. Sändningar har startat, men antalet dekodrar hos hushållen är ännu mycket litet. Avgörande för om kompatibilitet mellan olika plattformar finns eller kan uppnås är de tidigare nämnda tre delsystemen: Själva de- kodern, åtkomstkontrollsystemet (CA) och applikationen (API). Mellan de två plattformerna finns det skillnader i dekoderdelen men också likheter. En väsentlig likhet är att bägge dekodrarna har en loader-funktion som gör det möjligt att skifta mjukvara. Även om CA-system och API i de två dekodrarna är olika, gör denna loader-funktion det möjligt att skifta CA-system och API. Detta gör det möjligt att skapa kompatibilitet; dock inte mellan olika dis- tributionsformer. Kabeldekodern - Euroboxen - klarar inte mark- sändningar eller satellitsändningar osv. För digitala marknätssändningar finns ännu inte någon set top box färdig. Intressenterna diskuterar specifikationer tillsammans med fabrikanter. När specifikationerna är klara är det möjligt att snabbt starta en produktion. Problemen ligger enligt intressenterna inte så mycket i tekniken utan är för- bundna med den osäkerhet som funnits kring tid och former för sändningsstart i de digitala marknäten. Intentionen är att inled- ningsvis lansera en box för enbart marknätet i avvaktan på den gemensamma box som det nordiska samarbetsprojektet syftar till. Eftersom set top boxen bara är en tillsats som är nödvändig för att dagens analoga TV-apparater skall kunna hantera den digitala sig- nalen, är en naturlig utgångspunkt att tekniken kommer att vara inbyggd i morgondagens TV-apparater. Att så blir fallet i den när- maste framtiden är dock långtifrån självklart, eftersom det torde kräva en betydligt högre standardiseringsnivå än vad som fallet är , inte bara i nationellt utan även i europeiskt perspektiv. Det är därför troligt att set top box-lösningen blir förhärskande . Ett intressant alternativ är att använda persondatorer. lanseras persondatorer som är utrustade för att mottaga TV-sändningar, klara videokonferenser, E-post, bildtelefoni, fax m.m. för . Med instickskort kan resterande nödvändig elektronik tillföras. Konsumenten kan välja att se sändningarna på datorns skärm eller på hemmets TV-apparat. Tillsammans med en liten parabolantenn och/eller en liten antenn av den typ som finns på mobiltelefoner skulle dessa persondatorer kunna klara set top boxens funktioner samt, vilket kan vara ett viktigt argument för hushållet i valet mellan en set top box och en pc, all annan normal pc-användning med möjlighet att använda kringutrustning som scanners, faxar osv. 2.5Kundhantering (SMS) och åtkomstkontroll (CA) En allmän tendens inom TV-branschen är det ökade inslaget av betal-TV. bedrivs analog betal-TV. En av driv- krafterna bakom övergången till digital teknik är de förbättrade möjligheterna till olika former av betal-TV. De företag som har byggt upp system för kundhantering och åtkomstkontroll (vanligen kryptering och s.k. smart cards) inom analog betal-TV (satellit och kabel) har naturligtvis en önskan att kunna ha samma funktion . Det ligger ett stort ekono- miskt värde i de kundregister och rutiner som dessa s.k. SMS - företag () har utvecklat. SMS-företagen samordnar olika programtjänster och erbjuder dessa som paket eller buketter till sina kunder. Den digitala tekni- ken ger också SMS-företagen eller de företag som dessa repre- senterar möjlighet att via TV erbjuda ett antal nya tjänster. Den digitala tekniken ger sålunda branschen nya affärsmöjligheter. SMS-företagen kommer att utgöra en bärande del av den gemensamma infrastruktur som digitala sändningar och betal- funktioner nödvändiggör.