sou · GMB3123 · 1999-01-01 00:00:00 — genom lag – för att gälla även för personal hos kommuner, landsting, kyrkliga kommuner och enskilda rättssubjekt (jfr genomgången i det föregående). Principfrågan är att bedöma enligt regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten. Enligt dessa skall föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhål- landen inbördes meddelas genom lag (8 kap. 2 §). Genom lag meddelas även föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, om de gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 3 §). Också föreskrif- ter om kommunernas och landstingens samt de kyrkliga kommunernas åligganden skall meddelas genom lag (8 kap. 5 § och övergångs- bestämmelserna punkten 13 till regeringsformen). Regeringsformen ger emellertid möjlighet för att bemyndiga regeringen att med- dela föreskrifter i vissa av de ämnen som omfattas av 8 kap. 2, 3 och 5 §§. Vidare har regeringen, enligt 8 kap. 13 § regeringsformen, be- hörighet att utfärda dels föreskrifter om verkställighet av lag och dels föreskrifter som inte enligt grundlag skall meddelas av (regeringen får dock i princip inte meddela sådana föreskrifter som av- ser eller dess myndigheter). De bestämmelser om folkrättslig ställning som finns i folkrätts- förordningen är, som utredningen ser saken, ett sätt på vilket staten – regeringen – har sökt att kvalificera totalförsvarspersonalen med utgångspunkt i de personkategorier som nämns i krigets lagar. Be- stämmelserna har en upplysande funktion dels inom vårt land, dels i förhållande till omvärlden i fråga om vilka som skall vara kombattanter, civilförsvarspersonal osv. Däremot har bestämmelserna i sig inte någon egentlig rättsverkan enskilda inbördes. Reglerna innebär inte någon inskränkning i enskilds handlingsfrihet och är inte heller på annat sätt betungande för enskild. Av bestämmelserna i sig följer inte något så- dant åliggande för kommunerna, landstingen eller de kyrkliga kommu- nerna som avses i 8 kap. 5 § regeringsformen. Bestämmelserna förut- sätter emellertid att kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommu- nerna fullgör sina åligganden enligt den lagstiftning som reglerar be- rörda verksamheter, t.ex. hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och räddningstjänstlagen. Slutsatsen av det anförda är att föreskrifter om den folkrättsliga ställning som man från svensk sida anser tillkommer olika personkate- gorier i totalförsvaret m.m. inte enligt regeringsformen måste meddelas genom lag utan kan meddelas genom förordning, även med avseende på personer som är verksamma hos kommuner, landsting, kyrkliga kom- muner eller enskilda rättssubjekt. Sak samma gäller bestämmelser om när en viss folkrättslig ställning skall anses vara för handen, dvs. dess utsträckning i tiden. bör sägas att det inte föreligger hinder mot att meddela sådana föreskrifter genom lag. Det kunde hävdas att föreskrifter som syftar till att i vårt land genomföra regler i den interna- humanitära rätten bör meddelas genom lag; reglernas betydelse från saklig synpunkt skulle motivera lagform. Utredningen har dock stannat för att föreslå att föreskrifterna meddelas genom förordning. 8.7.2Vilken reglering behövs i fråga om identitetskort och armbindlar? Som framgått föreskrivs i 17 § folkrättsförordningen att viss personal vid tjänstgöring när den internationella humanitära rätten är tillämplig skall vara försedd med identitetskort och, såvitt gäller vissa grupper, armbindel. Dessa personalkategorier kommer att tjänstgöra vid statliga myndigheter, kommuner, landsting, kyrkliga kommuner, näringsidkare etc., alltså spridd över hela samhället. civila åtföljande, som enligt 18 § tredje stycket skall vara försedda med identitetskort, är verksamma vid Försvarsmaktens förband.) Det nu sagda väcker frågan, huruvida bestämmelser om att personal skall vara försedd med identitetskort eller med armbindel måste, för att bli bindande gentemot enskilda och kommuner, meddelas genom lag. Det kan inskjutas att det i lag, nämligen lagen om skydd för vissa inter- nationella sjukvårdsbeteckningar m.m., finns föreskrifter om tillåten och om förbjuden användning av bl.a. rödakorstecknet och det interna- kännetecknet för civilförsvar samt att det har förevarit kontakter mellan utredningen och med anledning av att nämnda lag är föremål för ett lagstiftningsärende i departementet. En grundläggande fråga är emellertid om det över huvud taget be- hövs några av eller regeringen meddelade föreskrifter om att personalen skall vara försedd med identitetskort och, i vissa fall, med armbindel. Om detta har utredningen följande kommentarer. Som det nu är skall Försvarsmakten samt statliga myndigheter som har funktionsansvar enligt beredskapsförordningen under fredstid med- dela de föreskrifter och vidta de förberedelser som behövs för att perso- nalen skall kunna förses med identitetskort och armbindlar. Detta inne- bär att det i princip är staten genom dessa myndigheter som skall svara för åtgärderna. Enskilda, kommuner och landsting åsamkas inte några utgifter härvidlag (om kyrkliga kommuner, se i det följande). Däremot krävs naturligtvis att de ser till att identitetskorten och armbindlarna kommer till användning i händelse av väpnad konflikt; så till vida ford- ras medverkan från deras sida. De kategorier personal som skall vara försedda med identitetskort och i vissa fall armbindel är i stor utsträckning knutna till någon statlig myndighet eller någon kommun eller något landsting. Personalen där – antingen det är fråga om anställda, frivilliga eller pliktpersonal – utför sina uppgifter som ett led i en verksamhet som myndigheten, kommu- nen eller fullgör inom totalförsvaret och som skall eller i varje fall förutsätts fortgå under höjd beredskap. Identitetskorten och armbindlarna skall för motståndaren visa den folkrättsliga status som vederbörande har. Det handlar om ett slags bevismedel som syftar till att upplysa motståndaren om t.ex. att en person hör till sjukvårdspersonalen och åtnjuter det därmed förbundna folkrättsliga skyddet. Att exempelvis sjukvårdspersonalen i Försvarsmakten och vid landstingen är försedd med identitetskort och armbindlar när landet är i krig torde visserligen inte i alla lägen vara en nödvändig förutsättning för att sjukvårdsverksamheten skall kunna bedrivas då. Det får däremot anses vara ett naturligt utflöde av att verksamheten skall bedrivas under så goda betingelser som möjligt. Enligt utredningens bedömning ter det sig föga troligt att man t.ex. hos ett landsting skulle motsätta sig att dess sjukvårdspersonal blev försedd med identitetskort och armbindlar som staten tillhandahåller. Över huvud taget får det förutsättas att berörda myndigheter, kommuner, landsting etc. har ett eget intresse av och ser till att personalen är försedd med identitetskort och armbindlar. Beträffande själavårdspersonal som inte är knuten till Försvarsmak- ten bör följande sägas. Till denna grupp hör som redovisats dels präster i , dels präster i andra samfund. är offentligrättsligt reglerad och består av såväl statliga som kommunala organ (med verkan kan en förändring inträda, om rela- tionen mellan staten och ändras i enlighet med nu vilande grundlagsförslag om en lag om trossamfund; skulle då bli ett sådant trossamfund). För och andra samfund finns det som redan angetts inte någon funktionsansvarig myndighet enligt beredskapsförordningen. Det finns alltså inte någon statlig myndighet som tillhandahåller identi- tetskort eller armbindlar åt själavårdspersonalen utanför Försvarsmak- ten. Samfunden måste därför på annat sätt ordna saken, vilket kan med- föra utgifter för dem. Denna aspekt bör uppmärksammas bl.a. vid beredskapsplaneringen hos de kyrkliga kommunerna, varvid lämpliga åtgärder kan vidtas. Saken synes även böra beaktas inom ramen för de kyrkliga kommunernas samverkan med andra trossamfund i enlighet med lagen om civilt försvar. Det torde också vara av vikt att frågan dryftas inför den förändring av relationen mellan staten och som kan komma att genomföras per ingången av . Utredningens överväganden om behovet av en genom lag eller för- ordning meddelad reglering av frågan om identitetskort och armbindlar för totalförsvarspersonal är följande. Den hittillsvarande ordningen, enligt vilken det i princip är staten genom Försvarsmakten och funktionsansvariga myndigheter som svarar för förberedande åtgärder med avseende på identitetskort och armbind- lar, bör bestå. Föreskrifter härom kan meddelas genom förordning, dvs. Däremot kan det inte anses föreligga något behov av att genom lag eller förordning meddela föreskrifter om att personalkategorierna i fråga skall vara försedda med identitetskort och, i vissa fall, armbindlar. Det fordras alltså inte några föreskrifter av det slag som meddelas i 17 § i den nu gällande folkrättsförordningen. Som redan anförts får det förutsättas att berörda myndigheter etc. ser till att personalen är försedd med identitetskort och armbindlar. Utredningen vill avslutningsvis understryka vikten av att informa- tion om innehållet i krigets lagar sprids på lämpligt sätt, bl.a. till dem som skall vara försedda med identitetskort eller armbindlar (jfr arti- kel 83 i tilläggsprotokoll I samt 20 § den nuvarande folkrättsförord- ningen och 2 kap. 1 § lagen om civilt försvar). Sådan informations- spridning spelar naturligtvis en stor för att inte säga avgörande roll i sammanhanget. 8.7.3Utredningens författningsförslag i korthet Utredningen föreslår att totalförsvarets folkrättsförordning ersätts av en ny förordning i ämnet. Den nya förordningens tillämpningsområde skall inte vara generellt avgränsat till myndigheter under regeringen. Med hänsyn till att namnet på den nuvarande förordningen är väl etablerat och till att de föreslagna ändringarna i sak inte är särskilt omfattande, har utredningen valt att ge den föreslagna förordningen samma namn som den nu gällande. Den föreslagna förordningen innehåller den huvudsakliga föränd- ringen att polisen, civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter inte räknas upp bland dem som skall vara kombattanter. Vidare föreslås nya föreskrifter beträffande sjukvårdspersonalen. Än vidare byts ut- trycket civil personal ut mot civila. Utredningen föreslår även vissa andra i förhållande till folkrättsförordningen annorlunda formuleringar, i syfte bl.a. att bringa föreskrifterna i närmare överensstämmelse med folkrätten. Därtill innehåller förslaget till förordning en föreskrift om att den som i fred har tilldelats personlig militär utrustning – det gäller bl.a. reservofficerare – är kombattant när tjänstgöringsskyldigheten inträder, och således även under resa från bostaden till mobiliseringsplatsen, förutsatt att han har tilldelats tjänstevapen. Som redan angetts anser utredningen att det inte är erforderligt med av eller regeringen meddelade föreskrifter om att personal skall vara försedd med identitetskort och armbindlar. Förslaget till ny förordning innehåller således inte några bestämmelser av det slag som finns i 17 § folkrättsförordningen. Däremot kvarstår i sak bestäm- melserna om Försvarsmaktens och funktionsansvariga myndigheters skyldighet att i fred vidta förberedelser så att personalen kan förses med identitetskort och armbindlar. Ett flertal frågor som regleras av den nu gällande folkrättsförord- ningen ligger utanför det uppdrag som har lämnats till utredningen. Det gäller bl.a. frågor om utmärkning av byggnader och materiel. I d essa delar har bestämmelserna i folkrättsförordningen förts över i princip oförändrade till den föreslagna förordningen. Utredningen har således inte tagit ställning till exempelvis om bestämmelserna i 20 och 22 §§ förslaget till förordning (21 och 23 §§ i den nuvarande folkrättsförord- ningen) kan komma i konflikt med reglerna i lagen om skydd för vissa internationella sjukvårdsbeteckningar m.m. – t.ex. i fall där materiel som märkts ut med rödakorstecken används i fred vid övningar eller liknande – eller om det över huvud taget är behövligt med föreskrifter om utmärkningen och, om svaret är jakande, vilka konstitutionella aspekter som bör beaktas i det sammanhanget. Inte heller har utred- ningen analyserat om det finns skäl att ändra reglerna om vem – vilken myndighet – som ansvarar för att utmärkning sker etc. ¥RS LAG OM POLISENS ST¤LLNING UNDER KRIG UPPH¤VS Eftersom utredningen anser att polisen inte längre skall delta i det direkta väpnade försvaret av landet och således att polismän inte skall vara kombattanter utan ha permanent civil status, förslås att lagen (1943:881) om polisens ställning under krig upphävs. Om detta förslag genomförs, bör den till lagen anslutande tillämpningskungörelsen (1958:262) upphävas. I det senare hänseendet lägger dock utredningen inte fram något förslag. Med en sålunda förändrad roll för polisen finns det inte skäl att be- hålla reglerna om att polismän omfattas av krigsmäns ansvar enligt 21 kap. och av disciplinansvar enligt lagen om discip- linansvar inom totalförsvaret, m.m. Utredningen föreslår därför att 21 kap. 3 § och 2 § disciplinansvarslagen ändras så, att polismän inte räknas upp bland dem som är krigsmän enligt 21 kap. resp. för vilka disciplinansvarslagen gäller i krig m.m. NDRADE REGLER F¶R CIVILA SKYDDSVAKTER OCH CIVILA SKYDDSOMR¥DESVAKTER Enligt utredningens mening skall civila skyddsvakter och civila skydds- områdesvakter inte användas för det direkta väpnade försvaret av vårt Ett sådant synsätt leder i och för sig inte till något behov av att ändra det för dem grundläggande regelverket, dvs. lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. och därtill hörande för- ordning (1990:1334). Men i likhet med vad som angetts beträffande polismän föreslås att de civila skyddsvakterna och de civila skydds- områdesvakterna inte längre skall vara underkastade vare sig krigs- mannaansvar enligt 21 kap. eller disciplinansvar enligt disciplinansvarslagen när landet är i krig m.m. Förslag till lag om upphävande av lagen (1943:881) om polisens ställning under krig Härigenom föreskrivs att lagen (1943:881) om polisens ställning under krig skall upphöra att gälla vid utgången av . Enligt lagen (1943:881) om polisens ställning under krig och den därtill hörande kungörelsen (1958:262) angående tillämpning av lagen är polisman i princip skyldig att under krig delta i rikets försvar. Som utvecklas i betänkandets kap. 3 och bilaga 4.1 är det enligt utredningens mening dessa bestämmelser som ligger till grund för polisens uppgift att direkt delta i det väpnade försvaret av vårt land medan det inte av polislagen (1984:387) och polisförordningen (1984:730) kan anses följa någon sådan skyldighet. Utredningen har på skäl som anges i kap. 3 kommit fram till att polisen inte längre bör aktivt delta i det väpnade försvaret av landet utan ha civil status permanent under en väpnad konflikt. I enlighet med detta synsätt föreslår utredningen att lag upphävs. Den sålunda förändrade rollen för polisen gäller såväl för yrkespolisen som för beredskapspolisen (jfr 1 § andra stycket förordningen [1986:616] om beredskapspolisen samt vad utredningen anför i slutet av kap. 3). Som också anges i kap. 3 är det väsentligt att understryka att den omständigheten att polisen inte har uppgifter i det direkta väpnade försvaret av landet inte innebär att polisen måste stå utanför total- försvaret som helhet eller det militära försvaret i och för sig (se även bilaga 4.1). Förslag till lag om ändring i KAP /M BROTT AV KRIGSM¤N g Vid tillämpningen av detta kapitel avses med krigsmän alla som är tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten. 1.alla som annars vistas vid avdelningar av Försvarsmakten, när avdel- ningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden, 2.medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen. I 21 kap. finns föreskrifter om brott av krigsmän. Kapitlet träder i tillämpning när kommer i krig. Regeringen kan föreskriva att det skall tillämpas i vissa andra fall, bl.a. om riket är i krigsfara. Bestämmelserna har en anknytning till folkrätten i det att en stats väpnade styrkor skall vara underkastade ett internt disciplinärt system som bl.a. skall säkerställa att folkrättens regler tillämpliga i väpnade konflikter iakttas (artikel 43 i tilläggsprotokoll 1977 till fyra Genèvekonventioner rörande skydd för krigets offer); bl.a. genom krigsmannaansvaret avses detta folkrättsliga krav bli tillgodosett. Föreskrifter om vilka personkategorier som är krigsmän i före- varande hänseende finns i 21 kap. 3 § . Som krigsmän räknas sålunda alla som är tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten. Men även andra kategorier är krigsmän. Till dessa hör bl.a. polismän som utan att vara tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten är skyldiga att delta i rikets försvar samt skyddsvakter och skyddsområdesvakter som har förordnats med stöd av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen). Att polismän, skyddsvakter och skyddsområdesvakter anses som krigsmän i förevarande sammanhang är ett indirekt uttryck för att de, i likhet med personal som tjänstgör i Försvarsmakten, skall kunna aktivt delta i det väpnade försvaret av vårt land. Som en konsekvens av utredningens uppfattning att polismän, civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter inte skall ha till uppgift att direkt delta i det väpnade försvaret av landet (se kap. 3 och 5 i betänkandet) föreslås att dessa kategorier inte längre skall omfattas av krigsmäns ansvar enligt 21 kap. . Utredningen föreslår således att 21 kap. 3 § ändras på det sättet att de nuvarande punkterna 1 och 2 i andra stycket i paragrafen, som anger att polismän resp. skyddsvakter och skyddsområdesvakter är krigsmän, utmönstras. De MILIT¤RA skyddsvakterna och de militära skyddsområdesvakterna – dvs. vakter som hör till den militära personalen i Försvarsmakten – kommer dock alltjämt att vara krigsmän vid tillämpning av 21 kap. , eftersom de är tjänstgöringsskyldiga vid Försvarsmakten och således omfattas av vad som sägs i 21 kap. 3 § första stycket. I övrigt innebär förslaget till ny lydelse av 21 kap. 3 § endast redaktionella ändringar. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. g Är i krig, gäller lagen även för 1.alla som, utöver vad som sägs i 1 §, är tjänstgöringsskyldiga i För- svarsmakten, 2.alla som annars vistas vid avdelningar av Försvarsmakten, när avdel- ningarna är i fält eller verkar under liknande förhållanden, 3.medlemmar av den organiserade motståndsrörelsen. Lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. (disciplinansvarslagen) innehåller som framgår av titeln bestämmelser om disciplinansvar för personal inom totalförsvaret. I fredstid gäller disciplinansvarslagen för totalförsvarspliktiga då de är skyldiga att fullgöra värnplikt eller civilplikt, för dem som genomgår utbildning för att få militär anställning i Försvarsmakten och för hemvärnsmän då de är tjänstgöringsskyldiga m.fl. (se närmare 1 §). Är i krig gäller lagen även för alla som, utöver vad som sägs i 1 §, är tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten (2 § 1), för polismän som utan att vara tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten är skyldiga att delta i försvar (2 § 2), för skyddsvakter och skyddsområdesvakter som har förordnats med stöd av skyddslagen (2 § 3) m.fl. grupper som anges i 2 § (se även 5 §). Det bör tilläggas att enligt 3 § regeringen kan föreskriva att 2 § skall tillämpas om är i krigsfara och i vissa andra fall. Samma principiella skäl som har angetts till stöd för förslaget till ändring av 21 kap. 3 § föranleder utredningen att föreslå att polismän, civila skyddsvakter och civila skyddsområdesvakter inte skall vara underkastade disciplinansvar enligt disciplinansvarslagen. Från författningssynpunkt innebär förslaget att punkterna 2 och 3 i 2 § disciplinansvarslagen utmönstras. Eftersom MILIT¤RA skyddsvakter och militära skyddsområdesvakter är tjänstgöringsskyldiga i Försvarsmakten kommer dessa kategorier att omfattas av disciplinansvarslagen när är i krig m.m., se 2 § 1. Förslag till totalförsvarets folkrättsförordning (xxxx:xxxx) g Denna förordning innehåller föreskrifter för svensk del med anledning av vissa förpliktelser enligt den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter. I föreskrifterna anges vilken folkrättslig ställning som skall anses tillkomma vissa personalkategorier inom totalförsvaret. I föreskrifterna åläggs också myndigheter under regeringen att vidta förberedelser, m.m. Denna paragraf ger en kortfattad anvisning om innehållet i förord- ningen, bl.a. att denna innehåller föreskrifter för svensk del med an- ledning av vissa förpliktelser enligt den internationella humanitära rätten i väpnade konflikter (krigets lagar). Föreskrifterna i förordningen har avseende på svenska förhållanden, i första hand inom vårt totalförsvar. Bestämmelserna avses däremot inte reglera t.ex. den folkrättsliga ställningen för dem som hör till ett annat lands krigsmakt. Vidare bör understrykas att föreskrifterna inte utgör en uttömmande reglering av förpliktelser enligt den internationella humanitära rätten. I förslaget förekommer inte någon bestämmelse motsvarande den som finns i 1 § första stycket den nu gällande totalförsvarets folk- rättsförordning (1990:12) om att förordningen gäller för myndigheterna under regeringen. Den föreslagna förordningen är alltså inte generellt begränsad till att avse myndigheter under regeringen. Men flera föreskrifter i förordningen är adresserade endast till exempelvis Försvarsmakten eller till myndigheter som är funktionsansvariga enligt beredskapsförordningen (1993:242). I tydlighetens intresse bör sägas att den nya förordningen inte avser eller dess myndigheter (jfr 8 kap. 13 § första stycket 2 och andra stycket regeringsformen). g Kombattanter är de som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation samt de som tjänstgör i Försvarsmaktens grundorganisation när de tas i anspråk för stridsuppgifter, om de inte tillhör sjukvårdspersonalen eller själavårdspersonalen enligt 8 § respektive 11 §. Paragrafen inleder det avsnitt i förordningen i vilket bl.a. lämnas upplysningar om den folkrättsliga ställning som enligt svensk mening tillkommer olika personalkategorier inom totalförsvaret. I jämförelse med 2 § den nuvarande folkrättsförordningen föreligger den skillnaden att det anges att kombattanter är inte endast de som tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation utan även de som tjänstgör i Försvarsmaktens grundorganisation när de tas i anspråk för stridsuppgifter. Sjukvårdspersonal eller själavårdspersonal i För- svarsmakten enligt 8 § och 11 § förslaget till förordning är dock inte kombattanter. Om innebörden av begreppet kombattant hänvisas till vad som anförs på annat håll i betänkandet. Här skall blott sägas att det för- hållandet att en person tjänstgör i Försvarsmaktens krigsorganisation inte MED N¶DV¤NDIGHET gör att denne är en kombattant i den betydelsen att denne å ena sidan har befogenhet att aktivt delta i fientligheterna, å andra sidan utgör ett militärt mål som kan bli föremål för anfall från motståndaren: undantagsvis, t.ex. för parlamentärer, kan nämligen särskilda förhållanden gälla. Till dem som enligt 2 § skall anses som kombattanter hör de militära skyddsvakterna och de militära skyddsområdesvakterna i Försvarsmaktens krigsorganisation. Som exempel på kombattanter som tjänstgör i Försvarsmaktens grundorganisation kan nämnas värnpliktiga i beredskapstroppar som inom ramen för kuppförsvaret sätts in för bevakning och skydd av viktiga objekt. Det bör understrykas att det, för att kunna ta i anspråk personal i grundorganisationen såsom kombattanter, förutsätts att personalen har tillräcklig utbildning såväl i fråga om stridsuppgifter och liknande som i fråga om folkrätt. Således är det inte möjligt att använda t.ex. nyinryckta värnpliktiga som kombattanter. gUtöver vad som föreskrivs i 2 § är följande kombattanter.