prot · GM0949 · 1999-02-03 00:00:00 — Det var också ofta så, att personer som hadeledande befattningar inom förvaltningen inte sällandeltog i eller rentav drev egen affärsverksamhet.Jag vill påstå, herr talman, att något jävsbegrepp inutida bemärkelse inte förekom i svensk rätt förräntidigast . Och när det dök uppvar det på intet sätt något enhetligt begrepp i juridiskmening. Man talade inte bara om domar- och vittne-sjäv utan även om exempelvis jäv mot fordringar, jävmot borgen, jäv mot äktenskap och jäv mot arv.Det är naturligtvis än svårt att utforma någotenhetligt jävsbegrepp. Vad man skulle kunna säga äratt beaktandet av jäv från den enskilde medborgarenssynpunkt utgör en garanti för upprätthållande avrättssäkerhet såtillvida att givna bestämmelser tilläm-pas på ett riktigt och konsekvent sätt utan hänsynsta-gande till subjektiva och över huvud taget ovidkom-mande synpunkter och vidare på ett sådant sätt att denenskildes trygghetskänsla bevaras och upprätthålls.Så skulle jag vilja tolka jävsbegreppet. Med den tolk-ningen gör sig jävskravet naturligtvis särskilt starktgällande i de fall då det är fråga om statlig ellerkommunal makt- och myndighetsutövning i förhål-lande till enskilda. Ju mer stat och kommun framträ-der såsom utövare av makt och myndighet desto merträder rättssäkerhetskravet i förgrunden.Samtidigt kan jävskravet inte drivas för långt. Ettstarkt personligt intresse i en viss fråga kan ofta varaförenat med en särskild sakkunskap. Det förhållandetatt någon kan sägas ha "del i saken" - ett begreppsom ofta använts för att konstituera jäv - kan själv-fallet inte automatiskt innebära att jäv skall ansesföreligga. Att en person har "del i saken" kan ocksåbetyda att vederbörande är väl insatt i en viss frågaoch därigenom också har störst förutsättningar attfatta rätt beslut. Det vore i många fall oklokt ochopraktiskt om en sådan person som princip uteslötsfrån all form av befattning med frågan.Inte ens den som kan sägas ha "nytta eller skada"av frågans utgång - ett annat begrepp som använts ijävsdiskussioner - kan i varje sammanhang uteslutasfrån handläggning. Om det t.ex. inom ett departementeller ett affärsverk skall göras en omorganisation kanman inte utesluta alla tjänstemän från att delta i om-organisationsbesluten trots att de naturligtvis ofta kanförväntas ha "nytta eller skada" av den förändradeorganisationen. Organisationsförändringen kan t.ex.minska eller öka deras arbetsbörda varigenom tjäns-temännen i högsta grad kan sägas ha just "nytta ellerskada" av förändringen. känner just dessatjänstemän till organisationen på ett sätt som inte kanbegäras av andra, vilket i sin tur gör det möjligt attgenomföra förändringar på ett bra sätt.Jävskravet får inte heller sträckas så långt att detäventyrar funktionsförmågan hos landets regering.Det är en särskild fråga som jag inte skall gå närmarein på här men som naturligtvis är mycket intressant.Effektivitetskravet kan i det sammanhanget mycketlätt komma i kontrast med kravet på fullständig ob-jektivitet.Herr talman! Till skillnad från många andra länderhar vi i trots allt en tradition av stor vakenhetmot jävssituationer. Om man läser statsrådsprotokol-len finner man attstatsråden inte sällan jävade sig på grund av bl.a.släktskap och del i saken. Det finns ett intressant fallfrån där ett statsråd, som var bruksägare,förklarade sig jävig i en fråga om höjning av järntul-len.I många fall är det emellertid inte möjligt att avprotokoll, föredragningslistor eller andra handlingarutläsa huruvida en person förklarat sig jävig. Anled-ningen till det är att det i vårt land utvecklats enpraxis som innebär att man undvikit att ställa jävsfrå-gan på sin spets på sådant sätt som ofta skett i t.ex.Förenta staterna. Jävsfrågor har vanligen lösts på detsättet att en person som varit eller trott sig vara jävighar tagit tjänstledigt eller semester eller helt enkeltuteblivit från det sammanträde eller den punkt påföredragningslistan där den aktuella frågan varit fö-remål för behandling. Och eftersom det sällan fram-går av handlingarna varför t.ex. en viss tjänstemanvarit frånvarande från ett möte eller en punkt på före-dragningslistan har många jävssituationer i praktikeninte blivit kända.Genom att denna praxis har rått inom stora delarav svensk stats- och kommunförvaltning har jävsfrå-gorna bara mera sällan blivit föremål för någon verk-lig behandling. Formella beslut i jävsfrågor saknasföljaktligen i en onödigt stor utsträckning i vårt land.Denna ständiga flykt från frågan om jäv torde enligtmin mening vara en viktig anledning till att vi i Sve-rige egentligen aldrig löst jävsproblematiken ordent-ligt. Detta gäller också på departementsnivå.Enligt de uppgifter som Statsrådsberedningen harlämnat till utskottet i samband med granskningen har9 av de 13 departementen i tjäns-temän som också är styrelseledamöter i statliga bolageller affärsverk. Sammanlagt har 49 departement-stjänstemän sådana styrelseuppdrag. Av dem är 5departementssekreterare, 5 kansliråd, 3 sakkunniga,17 departementsråd, 8 finansråd, 1 budgetchef, 1expeditions- och rättschef samt 9 statssekreterare.23 av de 49 departementstjänstemännen med sty-relseuppdrag tjänstgör på eller har befattning med denenhet inom departementet där frågor om det aktuellabolaget eller affärsverket handläggs. 12 av dessa 23departementstjänstemän innehar chefsposter, dvs. ärdepartementsråd, finansråd eller statssekreterare.Frågan om risk för jäv torde i första hand bli aktu-ell i de situationer där departementstjänstemän medstyrelseuppdrag också i sin ordinarie departementsbe-fattning möter ärenden som rör det ifrågavarandebolaget eller affärsverket. 23 departementstjänstemäntjänstgör också på eller har befattning med den enhetinom departementet som handlägger frågor som berörde företag där tjänstemännen själva sitter i styrelsen.Förutom i ett fall har departementen, vid sidan av deallmänna riktlinjer som gäller, inte utarbetat någonsärskild ordning för hur jävsfrågor skall hanteras.Efter den granskning som har skett har utskot-tet i sitt betänkande uttalat att det framför allt är i desituationer där staten uppträder i dubbla roller - bådesom myndighetsutövare och som ägare - som fråganom jäv torde bli aktuell och att frågan om risk för jävnär departementstjänstemän har styrelseuppdrag istatliga bolag och affärsverk måste ges ytterligareuppmärksamhet inom Regeringskansliet.Utskottet uttalar också att granskningen har visatatt det finns ett särskilt behov av en mer tydlig ochenhetlig handlingslinje när det gäller jävsfrågorna påchefstjänstemannanivå. När det gäller det enskildabolaget och affärsverket efterlyser utskottet en meringående diskussion beträffande jävsfrågans känslig-het men också en diskussion om huruvida det verkli-gen finns ett behov av att departementets särskildakompetens kommer bolaget eller verket till godo.Herr talman! Anledningen till att jävsfrågan ärsärskilt komplicerad när det gäller departement-stjänstemän med styrelseuppdrag i statliga bolag ochaffärsverk är naturligtvis just det förhållandet attstaten uppträder i dubbla roller, både som myndig-hetsutövare och som ägare. Det är inte bra att statenär en av största företagsägare.I ett modernt samhälle behövs såväl ett privat nä-ringsliv som en väl fungerande offentlig sektor. Detfinns i sig ingen konflikt mellan dessa. Men den of-fentliga sektorns roll vid tillhandahållandet av helteller delvis skattefinansierade varor och tjänster börbegränsas till ett finansieringsansvar och till uppgif-ten att fastställa och säkra efterlevnaden av ett civil-rättsligt regelverk. Varu- och tjänsteproduktion börföreträdesvis ske i privat ägda företag som verkar ikonkurrens med varandra.När offentlig sektor bedriver näringsverksamhetsamtidigt som skatte- och avgiftsfinansierad verk-samhet är risken stor att skatte- och avgiftsfinansieradverksamhet på något sätt får bekosta näringsverksam-heten. Det är nämligen ofrånkomligt att de statligtägda företagen gynnas av sin ägare. I och för sig ärdet inte så konstigt att en ägare gynnar sina företag,men då måste man ha klart för sig att staten inte ärnågon vanlig ägare. Bara exempelvis den statligabeskattningsrätten ger en enorm fördel för de statligaföretagen i jämförelse med privata företag.Offentliga och privata företag som agerar på kon-kurrensmarknader har mycket olika förutsättningar.Det är därför omöjligt att åstadkomma full konkur-rensneutralitet. Genom att all statlig verksamhet ipraktiken ytterst garanteras av skatte- och avgiftsme-del är kapitalet i ett statligt företag inte lika flyktbe-näget vid t.ex. dålig lönsamhet som kapitalet i ettprivat företag. Varje krona i det privata företaget ärdäremot alltid en riskerad krona som satsats med kravpå förräntning. Går ett privat företag dåligt flyr kapi-talet. Går ett statligt företag dåligt pumpar statenoftast bara in nya pengar. Den statliga verksamhetenkan faktiskt i all evighet finansieras med skatte- ochavgiftsmedel eller någon typ av förlusttäckning frånhuvudmannen, dvs. staten.Det finns många exempel, herr talman, på statligaföretag som fortsatt sin verksamhet åtskilliga år ävenom de gått med förlust. Offentliga och privata företaghar dessutom helt olika möjligheter när det gällerfinansiering genom lån. har störremöjligheter att på olika sätt få lägre ränta än vadprivata konkurrenter får hos affärsbankerna.Riksdagens revisorer har granskat statens roll somägare av majoritetsägda bolag. Av granskningsrap-porten Statens roll som ägare av bolag, 1997/98:2,framgår att de olika mål som regeringen formuleratför bolagen varierar påtagligt i tydlighetsgrad och attdet bara i ett fåtal fall finns övergripande syften for-mulerade för bolagen, även i de fall bolagen har helteller delvis andra syften än rent kommersiella.I rapporten framhålls vidare svårigheten att se enkonsekvens i principer som styr ägarutövandet. Rap-porten konstaterar också att flera olika typer av eko-nomiska krav ibland är otydligt formulerade och atten icke oväsentlig del av de statliga bolagen anser har som ekonomiskt mål att verksamheten skallgå ihop utan subventioner från staten, men att detdärutöver inte finns något vinstkrav.När det gäller styrelserna i de statliga företagenunderstryker revisorerna principen att personer inomett departement som arbetar med ärenden rörande måloch måluppföljning för det statliga företaget i frågainte skall sitta i styrelsen för företaget.I ett särskilt yttrande till föreliggande gransk-ningsbetänkande framhålls från Moderata samlings-partiet och liberalerna att varje lösning därstaten uppträder i olika roller, dels som myndighets-utövare, dels som ägare, riskerar att skapa oklarhetoch att risk alltid föreligger att statens bolag gynnaspå andras bekostnad eller i vart fall att misstankar omatt så sker väcks.Slutsatsen i yttrandet är att eget ägande gör detsvårare att med oväld utöva den statliga huvudrollen,nämligen myndighetsutövningen, att det bl.a. därförär olämpligt att staten äger företag samt att svårighe-terna blir än större om staten i de egna företagen låtersig företrädas av departementens tjänstemän snarareän av personer som står fria från Regeringskanslietsmyndighetsutövning.Anf. 23 ():Herr talman! Jag vill börja med att säga att jagsom nybliven ledamot i finnerdet både spännande och nästan lite högtidligt att fåägna mig åt den traditionstyngda och viktiga gransk-ningsuppgift som har. Det ärmin förhoppning att granskningsarbetet skall kunnaleda till att vi får en bra regeringsverksamhet, en braförvaltningsverksamhet, men också insikt och insyn ide här viktiga avsnitten.Det betänkande som pre-senterar är enigt i formell mening. Moderatasamlingspartiet har avgett ett särskilt yttrande kringjävsfrågan och jag skall senare återkomma till den.Det är som konstitutionsutskottetrunt presenterar ett granskningsbetänkandemed administrativ inriktning. Förra gången var detvid och är det någon månad in pådet nya året. i vår kommer utskottet att förriksdagen också presentera det granskningsbetänkan-de som mer baserar sig på anmälningar. Tiden för attfå sin anmälan behandlad innevarande vår gick fak-tiskt ut i går.Även om betänkandet är enigt ryms många viktigafrågor i det. Det är väl värt att ägna uppmärksamhetåt vad som finns redovisat både i utskottets egnaskrivningar och i de bilagor som är redovisade somsvar på frågor som utskottet har ställt till Regerings-kansliet i skilda sammanhang.Herr talman! Jag vill säga att utskottet i det härbetänkandet har ägnat frågan om Regeringskanslietsom myndighet ganska stor uppmärksamhet. Det ären fortsättning på ett tidigare granskningsarbete. Mankan också konstatera att omorganisationen av rege-ringen till en myndighet har pågått menatt det är för tidigt att dra slutsatser av det. Men uti-från utskottets utgångspunkt är det viktigt att granskahur är organiserat och hur det ar-betar. Oberoende av vilken politisk inriktning rege-ringen har är det viktigt för och har ett väl fungerande regeringsarbete och ett välfungerande regeringskansli.Utskottet har också ägnat stor uppmärksamhet åtorganisationsfrågorna kring handläggningen av EU-frågorna. EU-frågor är ju någonting som av naturligaskäl har kommit att prägla och regeringenspolitiska arbete i stor utsträckning. Det är naturligtvisockså viktigt att regeringen, som i första hand före-träder i EU-sammanhang, har en organisationsom innebär att man kan ta till vara intressenoch har möjligheter att påverka beslutsprocess ochannat inom EU. Det finns en redogörelse i betänkan-det för hur det nu är organiserat, och man kan därkonstatera att organisationen, effektiviteten och funk-tionen har förbättrats allteftersom. Men det finnssäkert utrymme för ytterligare förbättringar.Utskottet har också diskuterat att man skulle för-söka följa ett ärende från starten, alltså nästan frånden informella starten, och sedan se hur det hanterasgenom de olika beslutslinjerna. Jag hoppas att vi skallfå utrymme och resurser för att göra det.Utskottet har också tittat närmare på behandlingenav skrivelser till regeringen och på vilketsätt de har följts upp. En ny företeelse är attutskottet också har begärt in och fått kommentarer tillhur regeringen har hanterat skrivelser från JO. Detvar en inriktning på granskningen som kom upp vidett tidigare tillfälle i utskottet. Där kan konstateras attde beslut som JO har fattat och de skrivelser man harlämnat in på olika sätt har föranlett åtgärder i propo-sitioner och på annat sätt från regeringens sida. Dettaär ju en viktig bit av kontrollmakten. Via JO har denenskilde medborgaren möjligheter att framföra sinasynpunkter eller klagomål och få dem behandlade påett korrekt sätt.En annan fråga som utskottet också har behandlatär regleringsbreven, alltså hur regeringen har omsattriksdagens beslut och intentioner i förhållande till demyndigheter och olika organ till vilka man utfärdarregleringsbrev.Vidare har utskottet tittat närmare på protokollennär det gäller förvaltningsfrågor och ägnat uppmärk-samhet åt bl.a. permutationsärendena.Herr talman! Jag tänkte naturligtvis också säganågonting om jävsfrågan, som utifråndet särskilda yttrandet uppehöll sig vid . Det är inte min avsikt, och inte utskottetsheller, att diskutera huruvida det är bra att staten ägerföretag eller ej. Den principiella frågan hör måhändahemma i något annat sammanhang. Men jag kan inteunderlåta att säga att det faktiskt inte är på det sättetatt företag som staten äger försörjs med pengar ochkapital och får fortsätta hur som helst.I betänkandet på s. 13 står det följande om rikt-linjerna för statens företagsägande: "Riktlinjernainnebär i korthet att kommersiella och fullt konkur-rensutsatta företag skall förvaltas med krav på effek-tivitet, avkastning på det kapital företaget represente-rar och strukturanpassning. Den som förvaltar skallmed utgångspunkt i uppsatt verksamhetsmål aktivtfölja företagens utveckling och vidta de åtgärder sombehövs för att företagen skall uppfylla ovannämndakrav. "Det är med hänsyn till den orättvisa beskrivningsom framförde i sammanhanget an-geläget att få detta till protokollet.Jävsfrågan är en intressant och viktig fråga. Ut-skottet har diskuterat frågan ganska ingående. Ut-skottet har kommit fram till att frågan inte skall lösaspå det sätt som Moderata samlingspartiet förordar isitt yttrande, nämligen att göra sig av med alla statligaföretag - då behöver man inte dras med jävsfrågan.Min utgångspunkt är att det inte går att resonera pådet doktrinära sättet. Staten kommer på olika sätt attäga företag. Med utgångspunkt i mina och mångaandras politiska värderingar finns det ingen anledningatt sälja ut eller förlora majoritetsinflytandet iTelia. är ytterligare ett företag där statenhar all anledning att vara ägare.Men det är naturligtvis viktigt att utöva ägarskapetpå ett korrekt sätt. Tjänstemän i , idepartementen, skall ha möjligheter att med utgångs-punkt i deras kompetens delta i förvaltandet av före-tagen, dvs. inneha styrelseuppdrag, men skall ocksåkunna återkoppla de erfarenheterna in i Regerings-kansliet. måste man naturligtvis vara upp-märksam på jävsfrågan i fråga om myndighetsutöv-andet. Det gäller att se till att man inte hamnar i jävs-situationer.Frågan har inte uppstått . Det finns inom Re-geringskansliet regler med tanke på jävsförhållanden.En tjänsteman som är styrelseledamot i ett företagskall undvika att delta i beredningen av ettsådant ärende - särskilt myndighetsutövning.Utskottet anser att det finns anledning att ytterli-gare se över frågorna så att det blir en korrekt avväg-ning, dvs. att undvika jävsförhållanden i fråga ommyndighetsutövning men kunna ta till varakunskaper och insikter i statens förvaltande av företa-gen.Herr talman! Dagens betänkande är en anmälantill kammaren. Jag hoppas att kammaren accepterardenna anmälan - om det finns en formell grund attyrka på det sättet.Anf. 24 () replik:Herr talman! En av anledningarna till att vi har ta-git upp frågan om statligt ägande beror på att denfrågan i stor utsträckning hör samman med jävsfrå-gan. Av rapporten från revisorer framgårockså att statens dubbla roller utgör ett speciellt pro-blem.Göran läste upp ett stycke om vilkariktlinjer det finns för statens företag. Det finnsmånga fina riktlinjer för de statliga företagen. Menom vi tittar tillbaka på hur de statliga företagen harskötts , kan vi faktiskt se åtskilligaexempel på hur den ena miljonen efter den andra harpumpats in i de företagen till absolut ingen som helstnytta.Anf. 25 () replik:Herr talman! Jag tillåter mig att tvivla på att denmoderata grundsatsen om att staten icke skall ägaföretag är baserad på jävsproblemen. Jag har snarareuppfattningen att jävsfrågan ger Moderata samlings-partiet, och , en möjlighet att baseratpå deras politiska värderingsgrund ta upp den princi-piella diskussionen om det statliga företagandet i denhär debatten. Från allmänpolitisk synpunkt har jag allrespekt för den ståndpunkten. Men man kommer inteförbi själva jävsfrågan.Min uppfattning är att staten alltid kommer att ägaföretag. Det finns då anledning att i förvaltandet avföretagen, i utövandet av ägarskapet, i myndighets-utövningen, beakta jävsförhållandena. Regler skallskapas för att undvika en debatt om själva jävsfrågan,så att det i stället kan bli en debatt om sakfrågorna ivarje företag.Anf. 26 () replik:Herr talman! Vi moderater har en grundläggandesyn som innebär att staten inte skall äga företag på detsätt som sker. Ett v skälen - det finns flera, och dessakan vi diskutera i ett annat sammanhang - är jävsfrå-gan. Jävsfrågan har en mera övergripande betydelse.Staten har en möjlighet att gynna sina företag på ettsätt som man på det privata området inte har möjlig-het till. Detta är en fråga som är nära besläktad medde jävsfrågor vi har att handlägga här i dag.Jag kan ge ett exempel. Staten förhandlar för när-varande med om ersättning för stängning avkärnkraftverket i . Statssekreterare är för statens räkning ansvarig för förhand-lingarna. är största konkurrent.Rekke har också utsetts till ordförande i styrelsen förVattenfall. Hur skall i de förhandlingarnakunna lämna staten några affärshemligheter när per-sonen man förhandlar med dels företräder staten, delsär ordförande hos den största konkurrenten? Det är enmycket viktig fråga. Jag har tagit detta exempel föratt visa att jävsfrågor har stor betydelse i vår grund-läggande syn att staten inte skall äga företag.Anf. 27 () re-plik:Herr talman! sade tidigare att detfinns åtskilliga exempel på att statliga företag harkostat miljoner. Det finns naturligtvis exempel påmisslyckat statligt företagande eller andra svårigheter.Nu finns det faktiskt misslyckanden även i andrasektorer där staten inte har något inflytande. Det ärväl inte något absolut riktgivande argument.Utskottet är enigt om att det finns problem ochsvårigheter med jävsfrågorna. Det är definitivt inte möjligt att lösaproblemen genom att sälja ut de statliga företagen.Den ambitionen hade den moderatledda regeringen1991, och regeringen fick något slags fullmakt avriksdagen att sälja ut alla statliga företag. Inte ens denborgerliga regeringen klarade av detta - eller villeinte göra, jag vet inte riktigt skälen. Vi får väl varaglada för att regeringen inte lyckades sälja Teliavid det tillfället - priset är ju nu väsentligen högre.Anf. 28 ():Herr talman! När vi i dis-kuterade detta granskningsbetänkande, handlade del av våra diskussioner just om frågan om riskenför jäv när tjänstemän har styrelseuppdrag för statligabolag och affärsverk. Det är en svår och knepig fråga.Det var vi alla överens om.Det är naturligtvis bra att få en klarare ordning ijävsfrågorna för departementstjänstemän. Det blir intelätt. Detta kände vi verkligen i våra diskussioner.Jerry och inlägg visardetta tydligt.Herr talman! Det finns ett sätt att lösa problemet,och det har redan berört. Det handlaralltså om att med ett radikalt alexanderhugg avskaffade statliga företagen. Bort med dem! Utöver de posi-tiva effekter man får av en avveckling är det dess-utom så att varje lösning där staten uppträder i olikaskepnader - som myndighetsutövare och som ägare -riskerar att skapa oklarhet. Det har vi många bevis på.Risk finns alltid att statens bolag gynnas på andrasbekostnad, eller i varje fall finns det misstankar omatt så sker.Detta illustrerar enligt min mening mycket tydligtdet olämpliga i att staten äger företag. Detta är enuppfattning som har drivit . Egetägande gör det svårare att med oväld utöva den statli-ga huvudrollen, nämligen myndighetsutövningen.Svårigheterna blir ännu större när staten i de egnabolagen låter sig företrädas av departementets tjäns-temän i stället för av personer som står fria från Rege-ringskansliets myndighetsutövning.Detta har jag tillsammans med i kon-stitutionsutskottet utvecklat i ett särskilt yttrande tillgranskningsbetänkandet. Jag ser med stort intresseoch spänning fram mot hur vi skall klara av dessadiskussioner i fortsättningen i KU.Överläggningen var härmed avslutad. (Beslut fattades efter 8 §. )8 § Justitieombudsmännens ämbetsberättelsevid /99FöredrogsKonstitutionsutskottets betänkande 1998/99:KU12Justitieombudsmännens ämbetsberättelse vidriksmötet /99 (redog.